Libro: Derecho a la comunicación, procesos regulatorios y democracia participativa en

América Latina.

SECCIÓN II • DISPUTAS POLÍTICAS, PROCESOS REGULATORIOS Y

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA o Avances concretos de los marcos normativos

encaminados a la regulación de medios, servicios de telecomunicaciones y acceso a la

información o Persistencias de disputas en el marco de los procesos regulatorios. o

Inclusión de la sociedad civil tanto en la formulación de proyectos o acciones encaminadas

a la ampliación del derecho a la comunicación así como también en la toma de decisiones

respecto al mismo.

• Título: Nuevas disputas por el Derecho a la Comunicación en Argentina: el giro a la

derecha a partir de diciembre de 2015.

• Resumen. Las políticas de comunicación y cultura que implementó el nuevo gobierno

argentino tras asumir en diciembre de 2015, representaron un cambio radical respecto de la

regulación vigente hasta entonces y abarcaron al sector audiovisual, los servicios de

telecomunicaciones algunos espacios públicos de cultura y los medios públicos. Por la vía de los decretos -algunos de ellos de necesidad y urgencia- el PEN

transformó la arquitectura institucional creada por las anteriores normativas del

Audiovisual y las Telecomunicaciones realizando modificaciones en sus áreas medulares y

disolviendo las autoridades en ejercicio cuyos mandatos no había concluido. En paralelo, se

aplicaron numerosos cambios en el articulado de ambas leyes, en un movimiento de

liberalización y re-regulación a favor de los actores dominantes de mercado.

Junto a la promesa de una nueva y única Ley de Comunicaciones Convergentes, se

generaron acciones de repudio y reclamo desde un amplio arco de actores en el marco de

una escena incierta, especialmente para los actores no lucrativos y públicos del sector.

• Breve biografía de los autores. (150 a 200 palabras): Daniela Monje: Dra. en Comunicación, por la Universidad Nacional de La Plata. Docente

regular e Investigadora en las Universidades Nacional de Córdoba y Nacional de Villa

María.

Ezequiel Alexander Rivero: Mgter. en Industrias Culturales: políticas y gestión, por la

Universidad Nacional de Quilmes. Becario Doctoral por el Consejo Nacional de

Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Juan Martín Zanotti: Lic. en Comunicación Social, por la Universidad Nacional de

Córdoba. Becario Doctoral por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y

Técnicas (CONICET).

• Cuerpo del trabajo.

1. Introducción El giro copernicano que experimentaron las políticas de comunicación en Argentina

a partir del 10 de diciembre de 2015, con la asunción del gobierno de la alianza

Cambiemos, liderada por Mauricio Macri, implicó un severo retroceso en los derechos a la

comunicación alcanzados en la década anterior. En una serie que no reconoce parangón,

salvo en épocas de interrupción de los gobiernos democráticos, se han vulnerado desde

principios elementales reconocidos en la Constitución Nacional y en los Pactos y Tratados

internacionales -que el país ha ratificado e incorporado como parte de su derecho positivo

con rango constitucional-, hasta normativas específicas recientemente sancionadas y que

fueran fruto del debate público y consideradas plenamente constitucionales por los tres

poderes del Estado, como la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (SCA)

aprobada en 2009. En esta línea, el nuevo gobierno busca sancionar en el corto plazo una

nueva Ley de Comunicaciones Convergentes1 que una las leyes del audiovisual y de las

telecomunicaciones preexistentes2.

La férrea aplicación del programa de gobierno de la nueva gestión del Estado

nacional parte de un diagnóstico apocalíptico, que se dará a conocer públicamente recién a

seis meses de iniciada su gestión3, y según el cual el sector de las comunicaciones habría

requerido una intervención fundacional. Este documento -que analizaremos más adelante-

exhibe con claridad el “giro a la derecha” en las políticas de comunicación que ha dado el

nuevo gobierno nacional al tiempo que busca justificar algunas de las líneas de acción

implementadas en las diversas intervenciones que acontecieron en el sector durante el

primer semestre de su mandato. En términos cronológicos, el proceso se inicia con la reforma del aparato jurídico-

normativo definida e implementada por el Poder Ejecutivo por la vía de Decretos –algunos

de Necesidad y Urgencia- a partir del primer día de gobierno que, vale decirlo, coincide con

el receso de los cuerpos legislativos. Allí ya se delinea una nueva arquitectura institucional

que excluirá la representación de la sociedad civil y del amplio arco de sectores públicos y

privados con incumbencia en el sector, que fueran contemplados en la norma original. En

simultáneo tendrán lugar fuertes medidas de “disciplinamiento” que se materializan

mediante despidos masivos en todas las estructuras del Estado, incluyendo medios y

espacios de cultura y en muchos casos se relacionan de modo directo a la filiación político-

partidaria de los trabajadores, al tiempo que se inscriben más ampliamente en una política

de achicamiento del Estado. Este movimiento tendrá su correlato en el sector privado y se

vinculará a los ajustes económicos –recesión, inflación, devaluación de la moneda- que

implican las políticas liberales del gobierno. Sólo en el sector de medios de comunicación,

se habían registrado hasta junio de 2016, 2.500 despidos además de cierres y vaciamientos

de numerosas empresas de comunicación4.

La estrategia de la intervención en aspectos cruciales de la Ley SCA y de la Ley

Argentina Digital que se despliega como punto de partida, se vincula por una parte a la

necesidad de blindar la participación en la toma de decisiones y colocar al sector de

radiodifusión y telecomunicaciones directamente bajo la órbita del PEN, y por otra a

generar el entorno regulatorio favorable para los procesos de concentración, convergencia e

ingreso de capitales extranjeros que reclamaba el sector con fines de lucro.

Las políticas sobre medios públicos requieren párrafo aparte. En relación a este

sector se produce por una parte una ampliación de incumbencias en tanto se crea un

Sistema Federal de Medios y Contenidos Públicos con rango ministerial en el que quedan

comprendidos Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado (que incluye a los medios

estatales nacionales preexistentes, el servicio de Radiodifusión Argentina al Exterior (RAE)

1 Ver: http://bit.ly/1sxiXg6

2 Luego de la creación de un nuevo Ministerio de Comunicaciones y de la promulgación del decreto que

disolvió las autoridades del audiovisual (AFSCA) y de las Telecomunicaciones (AFTIC) generando un nuevo

ente de control denominado ENaCOM el Estado conformó una “Comisión para la Elaboración del Proyecto

de Reforma, Actualización y Unificación de las Leyes 26.522 y 27.078”. Esto implica reunir en una sola

norma la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual sancionada en 2009 y la Ley de

Telecomunicaciones Argentina Digital sancionada en 2014. 3 Informe “El estado del Estado” 3 de Junio de 2016. Disponible en: http://bit.ly/1TTasbt

4Para una ampliación de este tema puede consultarse al respecto: Marcha de los Trabajadores de Prensa

http://bit.ly/1U3qQWU

y la agencia nacional de noticias estatal Telam), los canales públicos PAKA PAKA,

Encuentro y DeporTV que se encontraban bajo la órbita del Ministerio de Educación, dos

espacios culturales y de entretenimiento estatales: Centro Cultural Néstor Kirchner y

Parque Temático Tecnópolis y el repositorio de contenidos audiovisuales BACUA. Con

relación al horizonte de regionalización de las comunicaciones como proyecto político de

integración que se había trazado en la anterior gestión, el titular del sistema de Medios y

Contenidos Públicos anunciaba en el mes de marzo que la participación societaria del país

en la señal regional TELESUR sería discontinuada5. Esta decisión se efectivizó pocas

semanas más tarde y sumado a ello en el mes de junio se retiró señal de TELESUR de la

grilla de la Televisión Digital Abierta (TDA)6. Cabe destacar que la TDA constituye en

Argentina una política social de acceso universal a la televisión digital que es de carácter

libre y gratuito y que ha constituido en la anterior gestión una de las principales líneas de

política sobre medios públicos. Actualmente su gestión continúa bajo la órbita de la

Sociedad Estatal ARSAT7, ahora transferida al novel Ministerio de Comunicaciones.

Frente a un escenario de ruptura paradigmática con el principio de la comunicación

como derecho humano que balizo las políticas de comunicación en la década pasada, y con

el imperativo mercantil que se revaloriza frente al mapa convergente, nuestro trabajo

buscará trazar ciertas líneas comparativas – en términos de disputas políticas, procesos

regulatorios y participación ciudadana, entre el escenario normativo, de políticas y prácticas

de la década anterior y el que se conforma en el presente.

2. De la comunicación como derecho al imperativo de la convergencia:

reformas normativas y confrontaciones públicas Uno de los avances sustantivos en relación a la ampliación de derechos que ha

tenido lugar en los últimos 15 años en la región suramericana, ha sido el reconocimiento y

defensa de la comunicación como derecho humano, y de modo concomitante la definición

de los límites que deben imponérsele a su tratamiento mercantil. Prueba de ello son las

numerosas reformas normativas sobre comunicaciones, radiodifusión, telecomunicaciones

y/o audiovisual llevadas a cabo durante este período en la mayoría de los países de región

(Monje, 2015; Arroyo, 2012; De Moraes, 2012) así como los proyectos que, impulsados

muchas veces por la sociedad civil organizada, no alcanzaron estado parlamentario y fueron

finalmente desactivados, como en el caso de Brasil. Aún con matices, se verifica que en todos los casos hubo un reconocimiento y luego

una incorporación en las normas de principios y recomendaciones procedentes del derecho

público internacional. En el caso argentino, además, la norma sancionada en 2009 que

regula los Servicios de Comunicación Audiovisual, fue considerada de modo elogioso por

los Relatores de Libertad de Expresión de OEA y ONU, en tanto colocó a la comunicación

como derecho humano, habilitó a los tres sectores del audiovisual a prestar servicios de

modos equitativos mediante el diseño de mecanismos cruzados que por una parte

estimularon el crecimiento de los sectores no lucrativos aplicando garantía de reservas de

espectro, ampliaron el abanico de los actores públicos incluyendo a prestadores estatales y

no estatales y de modo concomitante procuraron delimitar la actividad mercantil y

5 Programa “La cornisa” conducido por Luis Majul. Canal América. Disponible en: http://bit.ly/1TXHH8e

6 El anuncio fue realizado el día 7 de junio a las autoridades de la Nueva Televisión del Sur. Ver:

http://bit.ly/22Q6mBa. 7 Sobre este punto los trabajadores han denunciado un vaciamiento de la empresa que pone en serio riesgo la

continuidad del proyecto ver: http://bit.ly/26nUr0t mientras que los medios comunitarios han reclamado su

continuidad y la efectiva adjudicación de las licencias Ver: http://bit.ly/1XHLc9k . Por su parte la autoridad

del área manifestó recientemente que se proseguirá con el plan de ampliación de cobertura territorial. Ver:

http://bit.ly/1Yg68mA

estimular la competitividad y crecimiento diverso del sector, imponiendo cuotas de

mercado y límites a la concentración a los actores fuertes del sistema tomando como

referencia las mejores prácticas en la materia a nivel de casuística internacional comparada.

Asimismo la norma construyó un sistema de órganos de gobiernos articulados entre sí y

cuya conformación colegiada restringió, al menos formalmente, la injerencia del Poder

Ejecutivo, incorporó actores del Poder Legislativo y habilitó las representaciones

sectoriales y de la sociedad civil (Monje, 2014; Marino, Becerra y Mastrini, 2010) Esta concepción fue devastada en los primeros seis meses de gestión por el nuevo

gobierno nacional. Con la convergencia como nuevo predicado del futuro de las

comunicaciones en poco menos de un mes la arquitectura institucional creada por las

anteriores normativas del Audiovisual y las Telecomunicaciones fue intervenida en sus

áreas medulares y disuelta. La escasa institucionalidad que pervivió (Defensoría del Público

o Consejo Consultivo Honorario de Medios Públicos) se sostiene en condiciones de

extrema precariedad. En relación a los avances logrados en la letra de la ley que buscaron

impedir el abuso de posición dominante, desmontar situaciones de oligopolio y legislar

sobre actividades de gran importancia en la economía del audiovisual que no se habían

considerado hasta entonces, como el caso de la TV por cable, también fueron desandados.

Sólo a modo de ejemplo podemos señalar que se amplió el número de licencias permitidas

de 10 a 15, así como el tope de radios y TV locales permitidos por licenciatario de 3 a 4. La

TV por cable fue redefinida como servicio de telecomunicaciones y este modo se

desactivaron las medidas antimonopólicas en ejecución para estos servicios, en esa línea se

eliminaron los límites a la cobertura geográfica, antes fijados en un 35% del territorio para

cada operador, se habilitó la propiedad cruzada de TV abierta y cable, así como la

delegación del uso de frecuencias, entre otros aspectos. Como se advierte, no se trata de un

proceso de liberalización del mercado en términos de desregulación, sino de un movimiento

de re- regulación (Mastrini y Mestman, 1996) a favor de las corporaciones mediáticas. El

resto de los actores incumbentes, desde los medios no lucrativos, hasta las universidades y

los Pueblos Originarios han quedado en un limbo jurídico, cubiertos por algunos artículos

aún vigentes, desamparados por otros que se han derogado, una situación que el gobierno

promete saldar a partir de una nueva normativa de comunicaciones convergentes en el corto

plazo. Las modificaciones regulatorias que dan origen a una nueva arquitectura

institucional del sector comunicaciones han sido numerosas y radicales respecto del

escenario que se buscó consolidar hasta noviembre de 2015. En relación a ello y para una

mejor comprensión de lo que aquí exponemos presentamos en una línea cronológica lo

acontecido durante los primeros seis meses de gobierno, lo cual nos permitirá ubicar con

mayor claridad las referencias y los análisis que se realizarán a lo largo del trabajo8.

Teniendo en cuenta que el nuevo gobierno asume el día 10 de diciembre de 2015 y,

considerando que las fechas de implementación de una norma transcurren desde que se dan

a publicidad a través del Boletín Oficial, la serie queda conformada del siguiente modo:

- 11/12/2015: Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 12/15 Creación en el ámbito

de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Sistema de Medios y Contenidos

Públicos con rango Ministerial.

88

Este trabajo examina las transformaciones que tienen lugar entre el 10 de diciembre de 2015 y el 15 de

junio de 2016. No obstante vale señalar que por fuera del período de análisis se registran resoluciones

posteriores del Ministerio de Comunicaciones y ENaCom que continuaron transformando el mapa de medios

en Argentina con efectos permanentes.

- 11/12/2015: Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 13/15 Ley de Ministerios.

Creación del Ministerio de Comunicaciones con competencias en el área de

Telecomunicaciones, TICs, Servicios Postales y Audiovisual. - 21/12/2015: Res. Min Com. Nº 1: Transferencia al Ministerio de

Comunicaciones del 98% de las Acciones de la Empresa Argentina de

Soluciones Satelitales Sociedad Anónima (AR-SAT) - 22/12/15: Decreto Nº 237 Funciones específicas del Sistema Federal de Medios

y Contenidos Públicos. Áreas que se integran: RTA (integrada por LS82, Canal

7; LRA Radio Nacional y Radiodifusión Argentina al Exterior (RAE)), agencia

estatal de noticias TELAM, BACUA (Banco Audiovisual de Contenidos

Universales Argentino), Tecnópolis, CCK, TELESUR y Polo de Contenidos

Audiovisuales. - 23/12/15: Decreto 236/15: Intervención por el plazo de 180 días de las

autoridades regulatorias del audiovisual y de telecomunicaciones. Autoridad

Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) y Autoridad

Federal de Tecnologías de Información y Comunicación (AFTIC). - 04/01/16: Decreto Nº 267/15: Creación del Ente Nacional de Comunicaciones

(ENaCom) como ente autárquico y descentralizado como autoridad en materia

de Telecomunicaciones y Audiovisual en el ámbito del Ministerio de

Comunicaciones. El decreto, con fecha 29 de diciembre será publicado seis días

después. - 11/03/16 El Poder Ejecutivo anuncia la conformación de una comisión redactora

del anteproyecto de Ley de Comunicaciones Convergentes que unificará la Ley

de Servicios de Comunicación Audiovisual y la Ley de Telecomunicaciones

Argentina Digital. - 06/04/16 La Cámara de Diputados de la Nación ratifica los decretos 13/2015 y

267/2015 en una votación a mano alzada - 8/4/16: La Cámara de Diputados de la Nación declara válido al ENaCom como

autoridad de aplicación en las áreas que le fija la normativa. - 18/5/16: Media Sanción en Cámara Baja de la Ley de Acceso a la Información

Pública. - 1/6/16 Resolución 1027/2016 del ENaCom: Reestructuración orgánico funcional

del Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA)

- 3/6/16: Informe “El estado del Estado”. - 7/6/16: El gobierno comunica fehacientemente que en 15 días cesa la emisión

TELESUR en la TDA. - 9/6/2016: El gobierno comunica que en 60 días suspenderá la emisión del canal

público de noticias RussiaToday (RT) en la TDA9.

A este conjunto de reformas normativas y cambios en las políticas públicas de comunicación se opusieron muy activamente la sociedad civil organizada, las

Universidades Públicas y la Defensoría del Público de las Comunicaciones Audiovisuales

(institucionalidad creada por la Ley 26.522, aún vigente), mediante diferentes

posicionamientos públicos, documentos y acciones que listamos en orden cronológico a

continuación:

9 Esta medida sin embargo quedará sin efecto, y tras negociaciones con las autoridades de la emisora rusa, la

señal es relanzada y permanece en la plataforma.

- 11/12/15 Inicio de las manifestaciones públicas, marchas y protestas en

diferentes ciudades del país en relación a la intervención de la AFSCA y la

AFTIC. - 30/12/15 Primera medida precautelar que buscará frenar la aplicación de los

DNU. A esta le seguirán otras de similares características, que sin embargo son

dejadas sin efecto en instancias de revisión. - 22/01/16 La Defensora del Público, se reúne en Washington, con el Secretario

Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la

Organización de los Estados Americanos (OEA) y con el Relator Especial para

Libertad de Expresión para presentar reclamos y denuncias de las audiencias

argentinas y se solicita la intervención de la CIDH en el asunto. - 20/02/16 Primer encuentro de ComunicAcción

10.

- 3/3/16: Presentación Pública de los nuevos 21 Puntos. Coalición por una

Comunicación Democrática. - 18/2/16 Res. Nº 21 Defensoría del Público sobre la comunicación como Derecho

Humano. - 10/3/16 Presentación Informe Defensoría del Público de Comunicaciones

Audiovisuales - 8/4/16: Audiencia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre

“Derecho a la libertad de expresión y cambios a la Ley de Servicios de

Comunicación Audiovisual en Argentina”. En ella expusieron la Coalición por

una Comunicación Democrática, el Centro de Estudios Legales y Sociales

(CELS), representantes de medios comunitarios, cooperativos y comerciales,

universidades y especialistas en políticas de comunicación. Como contraparte

participaron representantes del gobierno nacional. - 18/4/16: Redes de Comunicación Popular realizan Jornada Cultural reclamando

habilitación de los canales digitales otorgados y en defensa del 33% de reserva

de espectro que les garantiza la Ley 26.522. - 5/6/16: Denuncias públicas por artículo “mordaza” en Proyecto de Ley de

blanqueo de capitales. Art. 85. - 8/6/16 Marcha de los Trabajadores de Prensa en reclamo de sus fuentes de

trabajo.

A partir de las reformas operadas el armado institucional del sector público estatal

de comunicaciones en Argentina queda estructurado en torno a un Ministerio de

Comunicaciones que se constituye en autoridad de aplicación en materia de Audiovisual,

TICs, Telecomunicaciones y Servicios Postales. En su ámbito se crea el Ente Nacional de

Comunicaciones (ENaCom) como ente autárquico y descentralizado que actuará como

autoridad de aplicación de las leyes Nº 26522 y Nº 27078 y por lo tanto reemplaza a las

autoridades preexistentes en audiovisual (AFSCA) y en telecomunicaciones y TICs

(AFTIC) que quedan disueltas a partir del momento de su constitución. En la composición de esta nueva institucionalidad se suprimen las representaciones

sectoriales previstas en las autoridades colegiadas ahora disueltas11

. También se integra al

10

La red ComunicAcción que se lanzó en febrero de 2016 con el apoyo de la Coalición por una Comunicación

Democrática (CCD), es un espacio de discusión y trabajo que reúne a actores de los sectores público, privado,

comunitario, pueblos originarios, universidades, sindicatos y organizaciones sociales, vinculadas a la

comunicación social. En sus dos encuentros, se realizó un diagnóstico de situación y plan de trabajo que

busca defender la comunicación como derecho humano en el nuevo escenario político abierto en diciembre de

2015.

ámbito del nuevo Ministerio la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales Sociedad

Anónima (AR-SAT) y Correos Postales. Continúa su funcionamiento la Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento

de la Comunicación Audiovisual, las Tecnologías y la Digitalización, y dependiendo de

ella, la Designación del Defensor/a del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual.

El Consejo Consultivo Honorario de Medios Públicos sigue funcionando aunque de un

modo precario ya que aún cuando no fue disuelto no ha sido convocado por las nuevas

autoridades desde diciembre de 2015. Por otra parte, el Consejo Federal de

Comunicaciones Audiovisuales fue disuelto en tanto funcionaba en el ámbito de la AFSCA.

Este órgano colegiado estaba integrado por un representante de cada provincia y uno por la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tres representantes de las entidades que agrupan a

prestadores privados de carácter comercial, tres representantes de entidades que agrupan a

prestadores sin fines de lucro, un representante de emisoras de las universidades nacionales,

un representante de universidades nacionales con carreras de comunicación, un

representante de medios públicos, tres representantes de entidades sindicales de

trabajadores de medios de comunicación, un representante de sociedades gestoras de

derechos y un representante de los Pueblos Originarios. Toda esta diversidad fue suprimida

y no ha sido repuesta en ninguna variante en los nuevos organismos constituidos. Otra de las medidas centrales de esta nueva arquitectura, es la creación de un

Sistema Federal de Medios y Contenidos Públicos (SFMYCP) con rango ministerial y

dependencia directa de la Jefatura de Gabinete de Ministros. El sistema se desagrega en dos

Secretarías: de Medios y de Contenidos. Se agrupan entre sus incumbencias los medios

audiovisuales que integran RTA S.E.12

, la agencia estatal de noticias TELAM, el

repositorio audiovisual BACUA (Banco Audiovisual de Contenidos Universales

Argentino), el parque temático Tecnópolis, el Centro Cultural Néstor Kirchner, la

participación accionaria en TELESUR (rescindida tempranamente) y el Polo de Contenidos

Audiovisuales. Finalmente, vale consignar que las Universidades Nacionales siguen integrando el

conjunto de medios públicos estatales definidos por la norma vigente aunque no han sido

incluidos explícitamente bajo la órbita del SFMYCP. Por su parte, los Pueblos Originarios

y la Iglesia Católica -considerados por la normativa aún vigente como sujetos públicos no

estatales- no modifican su estatuto de medios públicos por el momento.

11

Cabe recordar que la Ley 26.522 definió que la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación

Audiovisual (AFSCA) debía estar constituida por siete miembros: dos designados por el PEN, tres propuestos

por una Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación creada también en el marco de

la ley, en representación de la primera, segunda y tercera minoría parlamentaria, dos a propuesta del Consejo

Federal de Comunicación Audiovisual (ahora disuelto) debiendo uno de ellos ser académico representante de

facultades o carreras de información. Por otra parte la Ley 27.078 de Telecomunicaciones Argentina Digital

había seguido una línea similar en la conformación de su Autoridad Federal de Tecnología de la Información

y Comunicaciones con la designación de un presidente y un director por parte del PEN, tres a propuesta de

una Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, las Tecnologías y la

Digitalización representando a la primera, segunda y tercera minoría parlamentaria, un director a propuesta de

las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y un director a propuesta del Consejo Federal de

Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización. Con la disolución de estas dos autoridades y la

creación de ENaCOM las representaciones territoriales y sectoriales quedan descartadas y se confieren plenas

atribuciones en la designación y remoción de sus miembros al PEN. El nuevo órgano, se conforma de siete

miembros cuatro de los cuales son designados por el PEN. Los tres restantes son propuestos por la Comisión

Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, las Tecnologías y la Digitalización

a propuesta de los bloques parlamentarios correspondiendo también a las tres primeras minorías. 12

LS82, Canal 7 y repetidoras; LRA Radio Nacional y repetidoras y Radiodifusión Argentina al Exterior

(RAE)

3. 3. Las nuevas políticas de comunicación: Informe “El estado del Estado” A modo de diagnóstico de situación y como justificación de las políticas

implementadas durante los seis primeros meses de gestión, el 3 de junio de 2016 el

gobierno nacional presentó el Informe “El estado del Estado. Diagnóstico de la

Administración Pública a diciembre de 2015”. En la sección “Comunicación y medios”

encontramos un diagnóstico negativo que en general no se remite a fuentes contrastables.

Allí se realizan acusaciones y denuncias acerca del uso discrecional de fondos públicos que

no se ha buscado cotejar de modo fehaciente aportando fuentes de información; se

formulan apreciaciones de carácter generalista acerca de la mora que presentaban las

legislaciones vigentes en el sector sin aclarar que en cada caso se habían previsto formas de

actualización y ajuste y, mecanismos de participación en la toma de decisiones que hoy han

sido definitivamente suprimidos. Asimismo se enfatizan la demora en la licitación del

espectro 4G y en el otorgamiento de nuevas licencias, entre otros aspectos y se busca

justificar los despidos masivos en el sector estatal vinculado a cultura (Casos Tecnópolis y

CCK) a partir de datos dispersos y descontextualizados que no permiten conocer ni las

necesidades reales de personal que requería cada espacio para funcionar, ni los mecanismos

a partir de los cuales se evaluó que sus servicios resultaban prescindible.

Nada se dice en cambio, de los procesos de participación ciudadana que dieron

origen a una nueva concepción de la comunicación como derecho humano en Argentina a

partir de 2009 cuando el tema alcanzó estado público, tampoco se alude a los avances en

materia de participación equitativa de los tres sectores de la radiodifusión que la ley

consagró, ni de los límites a la concentración de la propiedad que buscó aplicar, sin éxito,

en parte por la temprana y luego persistente judicialización que tuvo la norma. En cambio, siguiendo un “nuevo orden” en la jerarquía de las incumbencias de

política pública sectorial se aborda a modo de diagnóstico una a una las áreas integradas al

Ministerio de Comunicaciones y al Sistema Federal de Medios y Contenidos Públicos. En

orden de aparición: Comunicaciones, Arsat, Correo Argentino, Libertad de expresión y

Medios Públicos, Centro Cultural Kirchner, Tecnópolis, Contenidos audiovisuales, Educ.ar.

En cada caso se repite la fórmula: diagnóstico negativo y necesidad de una

intervención radical, de carácter fundacional en el área. Hay ejemplos notables de ello:

cuando se alude a la creación de ENaCom por caso, se indica como único argumento que

“la mayoría de las reglamentaciones aplicables a los distintos temas son viejas, en algunos

casos de hace varias décadas” (P. 179) lo cual no sólo constituye un enunciado burdo e

impresionista, sino fundamentalmente falaz: las normas intervenidas y las autoridades que

cada una de ellas conformó de modo colegiado datan de 2009 y 2014 respectivamente. Otro ejemplo destacado es el de los Fondos de Fomento Concursables donde se

imputa a los responsables del área de llevar adelante “Procesos informales, sin criterios

uniformes, incurriendo en graves informalidades administrativas” (P. 180). Estas

acusaciones han sido ampliamente rebatidas por los actores participantes. Otro tanto ocurre

con las denuncias que recaen en los medios públicos en relación a los cuales se afirma que

“se habían convertido en una maquinaria mediática y cultural al servicio de la propaganda

política” (P. 187). En este punto se asigna la misma valencia a prácticas y modos de gestión

gubernamentalista de los medios, que efectivamente existieron en la gestión anterior y, a

nuevas formas de la televisión, en términos de estéticas, formatos, actores, cobertura

geográfica, factura técnica etc. que también emergieron en el período y llegaron a

consolidarse y competir con la TV comercial alcanzando niveles de audiencia superiores a

la media histórica de la TV pública. En el informe de eso no se habla. El tono impresionista del informe es llamativo, y convoca a un análisis

pormenorizado que queda por fuera de los objetivos de este trabajo. Sin embargo su lectura

en profundidad permite comprender el argumento central del giro que se produce en la

política: el argumento de la convergencia como forma de retorno del predicado mercantil a

la definición de las políticas públicas de comunicación13

.

4. Tensiones regulatorias y medios alternativos

Las normativas de radiodifusión en Argentina privilegiaron siempre el desarrollo del

sector privado comercial. Si tomamos el Decreto Ley 22.285 sancionado en 1980 durante la

dictadura militar podemos ver la preeminencia de la lógica mercantil para diseñar el

sistema de medios y diferentes formas de exclusión que llegaban hasta la prohibición de los

prestadores que no tuvieran fines de lucro. Durante el menemismo, en la década de 1990, se

generó una exacerbación de este modelo produciéndose primero una etapa de privatización

de medios públicos, y luego de extranjerización y desnacionalización de medios (Mastrini,

2009), lo que llevó a que autores como Guillermo Mastrini hablaran de un periodo de re-

regulación de parte del mercado, o una etapa donde “reguló el regulado” (Mastrini y

Mestman, 1996). En la última década pueden reconocerse dos momentos, entre 2003 y

2007, durante el gobierno de Néstor Kirchner, se sancionó la ley de Protección de Bienes

Culturales, heredada del gobierno anterior, que protegió al Grupo Clarín; luego el decreto

527/05 suspendió el cómputo de los plazos de las licencias de radio y TV por diez años,

beneficiando al sector privado de medios; y en 2007 se aprobó la fusión de Cablevisión y

Multicanal, las dos mayores empresas de TV por cable del país. A partir de 2009, durante

los gobiernos de Cristina Fernández, se sucedieron intentos válidos -pero no concluyentes-

por desmontar estas tendencias, la ley SCA fue uno de ellos y constituyó un hito que marcó

límites a la propiedad de licencias y otorgó legitimidad a los prestadores sin fines

comerciales14

-y la reserva de un 33% del espectro-.

La demora o incapacidad para aplicar la norma en varios artículos, algunas actuaciones

cuestionables de parte de la autoridad de aplicación (AFSCA) y la resistencia de los

principales actores económicos y políticos vinculados a los medios privados, fueron

aprovechadas por el nuevo gobierno que asumió en diciembre de 2015 en el sentido de

desacreditar la ley. El aspecto más controversial giró justamente alrededor de la

implementación de la norma. Los saldos del proceso anterior están en evidencia ya que

todavía no ha podido cumplirse con la confección de un plan técnico de frecuencias que

ordene el espectro radioeléctrico, condición necesaria para la reserva prevista para las

13

Una prueba concluyente de ello es la intervención central que ha tenido en el diseño de la nueva política

Pública de Comunicaciones la consultora norteamericana McKinsey. Los consultores de la firma trabajan en

el país desde el mes de marzo de 2016 en una propuesta titulada: “Apoyando al gobierno argentino en la

construcción de un marco regulatorio para el desarrollo y la innovación en TIC (Tecnología de la Información

y la Comunicación)”. Se han presupuestado 875.000 dólares por 16 semanas de trabajo, unos 12,5 millones de

pesos. Al respecto se puede consultar la nota de Fernando Krakowiak en Diario Página/12 del día 13/6/2016

en: http://bit.ly/1ULsJ7x

14Los tres sectores en los que suele dividirse el uso del espectro -con matices según el país- mantenían en el

caso argentino una histórica asimetría en el plano legislativo y en su presencia en el espectro. Hasta la sanción

de la ley SCA estos sectores eran agrupados según el uso corriente -de la línea de la Declaración Conjunta

sobre Diversidad en la Radiodifusión (2007)- en Público/Privado/Comunitario. Con la modificación

normativa fueron definidos como público -estatal y no estatal-, privado lucrativo y privado no lucrativo.

emisoras sin fines de lucro, y restan realizarse aún concursos de licencias con condiciones

diferenciadas para el acceso de estos medios.

Los cambios impuestos por el actual gobierno muestran una visión conservacionista,

anticoncurrencial y alentadora no ya de una competencia sino de una mayor concentración

del sistema audiovisual (Becerra, 2016a). Los efectos de la concentración son diversos y

han sido ampliamente estudiados, diremos brevemente que influyen básicamente en la

homogeneización de géneros y formatos, en la reducción de fuentes informativas y líneas

editoriales, en la centralización geográfica de la producción de contenidos -ya fuertemente

centralizada-, y por todo ello en los sectores de medios históricamente menos favorecidos

(Becerra y Mastrini, 2006 y 2009; Loreti 2014; Becerra, 2015).

Lo acontecido en los últimos meses en su intento por desmontar los avances

normativos parece evocar así aquellos tiempos de re-regulación de parte del Estado en los

´90, cuando se da una subordinación de las normas a los actores dominantes de la industria.

En este marco, el sector de las pequeñas y medianas empresas y los medios sin fines de

lucro15

encuentran una situación crítica. Aparecen así dudas asociadas con los modos de

financiamiento y rentabilidad, la asignación de fondos especiales para cubrir cuotas de

contenidos y trabajo local, por nombrar sólo algunas.

Los medios sin fines de lucro atravesaron largas etapas signadas por la ilegalidad y

la falta de apoyo, situación que empezó a cambiar en 2005 luego de una dura batalla

legislativa16

. La ley SCA generó un nuevo parámetro que buscó -con dificultades- ampliar

el arco de actores que conforman el espacio audiovisual. Lo que sucede en la actualidad es

que estos medios se mantienen en una situación precaria: algunos con licencias ganadas

recientemente pero sin habilitación, otros con permisos limitados, y finalmente quienes

directamente no cuentan con ningún tipo de reconocimiento. Se agregan aquí otros

conflictos que afectan a medios que ganaron concursos pero no son respetados y pretenden

ser sacados del aire (Barricada TV17

) y señales que operan hace tiempo pero pueden ser

desplazadas porque se superponen con otras dentro del espectro radioeléctrico (Antena

Negra18

).

15

Dentro del amplio conjunto de actores reunidos en la categoría “sin fines de lucro”, aparecen, por ejemplo,

las cooperativas prestadoras de servicios públicos que proveen televisión de pago por cable, uno de los

segmentos que más licencias obtuvo desde la sanción de la ley SCA. El cambio de estatuto de esta actividad,

que pasó a estar regida por la normativa de telecomunicaciones, generó la reducción de los ingresos por

gravámenes y un impacto en la distribución de contenidos ya que quedaron derogadas todas las obligaciones

en materia de composición de grillas de programación, entre ellas el deber de incluir una señal local (Segura,

2016). 16

En el año 2003 aparece el antecedente del Fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre

inconstitucionalidad del Art. 45 de la Ley Nº 22.285 en el que se define como discriminatoria la imposibilidad

de explotar una licencia de RDF que imponía dicho artículo a las organizaciones sin fines de lucro. A partir de

allí en el año 2005 el Decreto Ley Nº 26.053 deroga esta disposición. y permite el acceso a licencias. 17

Este canal transmite desde una fábrica autogestionada y concursó por el canal digital 33 en 2015, pero Canal

13 ocupa el espacio. Las respuestas brindadas hasta el momento por parte de la autoridad de aplicación

tienden a brindar protección al grupo Clarín propietario de este segundo canal privado. Ver

http://goo.gl/jICis4 18

El caso de Antena Negra es más complejo e incluye un proceso judicialización donde el medio comunitario

litiga por el canal 20 de la TDA contra una empresa de seguridad (PROSEGUR) por cuestiones de uso de

espectro, un conflicto creciente en el área metropolitana de Buenos Aires. El usufructo de ese espacio fue

cedido a dicha empresa durante la presidencia de Menem. En el decreto 2456 de diciembre de 2014, el

La disputa por la legalidad ha dejado entonces de ocupar el centro de la contienda y

aparecen nuevos horizontes de conflictos relacionados con el lugar que estas propuestas

tienen y cómo pueden afrontar la sostenibilidad (Segura, 2016) -no sólo la supervivencia

económica- en un contexto en donde las reglas de juego fueron trastocadas. En medio del

debate por una nueva ley las entidades sin fines de lucro no han sido aún convocadas, pero

sí aparece inicialmente la voluntad formal de respetar el ya mencionado 33% como reserva

de espectro19

. Pese a ello la Comisión Redactora de la Ley de Comunicaciones

Convergentes al referirse a los medios comunitarios realiza una caracterización paternalista,

definiéndolos como medios pequeños destinados a poblaciones singulares y distantes, pero

sin atribuirles ninguna centralidad en el sistema de medios20

.

Sin dudas que este punto merece destacarse en tanto dos leyes que envuelven

concepciones distintas de la comunicación, podrían coincidir, al menos en la asignación de

este recurso, lo que habla del lugar que supo ganarse el sector en estos años en cuanto a

organización, visibilidad y legitimidad.

5. La disputa por los medios públicos

Este nuevo periodo también compromete seriamente a los medios públicos que en

los últimos 15 años han registrado un crecimiento importante en el país, revirtiendo décadas

de presencia acotada y de normativas que los alcanzaban desde un rol subsidiario. El

mencionado decreto ley de 1980 establecía que el Estado simplemente “promoverá y

proveerá servicios de radiodifusión cuando no los preste la actividad privada, en zonas de

fomento y en las zonas de frontera”. La ley SCA inauguró en cambio una nueva concepción

desde los primeros artículos que aluden a un “interés público de los servicios de

comunicación audiovisual” y con apartados como la habilitación de frecuencias y reservas

de espectro para medios estatales nacionales, provinciales y municipales, y universidades

(Art. 89). La norma incluye además el Título VIII dedicado especialmente a los medios

universitarios y educativos donde se alude al financiamiento, la programación y la

posibilidad de conformar redes de contenidos.

De modo similar a lo generado en la región en donde fueron adquiriendo relevancia

(Arroyo, Becerra, 2012), en la última etapa los medios públicos volvieron a ser pensados de

modo estratégico para la democratización de la comunicación y se produjo

consecuentemente una ampliación del sector apoyada en el desarrollo de infraestructura,

creación de señales y fomento a la producción de contenidos21

. A pesar de ello, Argentina

Ejecutivo ordenó la inmediata liberación de la frecuencia por parte de cualquier servicio que no sea

radiodifusión. Aquí sin embargo, tampoco prima la voluntad del ENaCom de apoyar al medio comunitario. 19

La Resolución 9/16 (01/03/2016) del Min. de Comunicaciones menciona los aspectos que deberá

contemplar la nueva ley, y en su Art. 4 incluye “Proteger y fomentar la pluralidad y diversidad de voces

reservando el treinta y tres por ciento (33%) de las localizaciones planificadas para personas de existencia

ideal sin fines de lucro”. 20

Al respecto se pueden consultar los 17 principios rectores de la nueva ley publicados en julio de este año

por ENaCOM: http://bit.ly/2dy9m4r 21

El Plan Operativo de Fomento a la producción de contenidos audiovisuales, realizó, entre 2011 y 2015, 43

concursos nacionales y federales y otorgó 573 subsidios a distintos proyectos. Hasta fines del año pasado, se

habían realizado 267 producciones audiovisuales con fondos públicos en el país. Recientemente, el 9 de junio

del corriente año el nuevo presidente del Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA) anunció

conformó un sistema de medios públicos en el que quedaron incluidos un conjunto muy

heterogéneo de actores (los nombrados más arriba, más la Iglesia católica y los Pueblos

originarios entre los no estatales), se buscó entonces definir su identidad en el marco de

controversias y problemáticas sectoriales previas a la ley y que persistieron con su

reglamentación (Monje, 2013). Esta situación sigue mostrando un desafío complejo de

afrontar en la medida que aparecen trayectorias y desarrollos dispares, y porque no se

percibe una reflexión acerca de cómo definir y construir en un mediano plazo misiones para

estos medios.

Como ya fue apuntado, el nuevo Sistema Federal de Medios y Contenidos Públicos

absorbió áreas preexistentes y quedó a su cargo la administración directa de RTA S.E, las

señales públicas y lo relacionado a los contenidos de la TDA, que en tanto sistema de

televisión intenta reducirse mediante la quita de señales y el vaciamiento de programación

(encontrando aquí varios casos paradigmáticos como la señal Deportv). Cabe agregarse

aquí la cesión de la comercialización de partidos de fútbol de Primera División a los

principales canales privados, eventos deportivos que significaba una importante erogación

para el Estado mediante el plan “Fútbol para todos” pero que generaban a su vez altos

niveles de audiencia en esta señal y en la pantalla de la Televisión Pública22

.

Por lo que se viene señalando, los modos de afrontar los medios estatales parecen

guiarse por la consigna de la “austeridad”, una palabra que ha sido utilizada con frecuencia.

En sus considerandos el decreto que crea este sistema alude a una reorganización que

apunta al “perfeccionamiento de la utilización de los recursos públicos”, basado en criterios

de “racionalidad y eficiencia”. A raíz de estos cambios y de las líneas de trabajo que se

enuncian, quienes encabezaban dichos espacios renunciaron o fueron desplazados

marcando la clausura de cualquier continuidad de líneas de programación y, nuevamente

decimos, una vocación fundacional. Por otra parte, tal como reconocen las nuevas

autoridades, el nuevo gobierno busca “desgubernamentalizar” la línea editorial de los

medios públicos.

Aun cuando la gestión anterior realizó interesantes contribuciones a las señales a

cargo del Estado que pasaron a ocupar un lugar de mayor jerarquía en el sistema, la crítica

recurrente que aprovecha el gobierno actual sigue señalando un excesivo sesgo

gubernamental de dichos medios, puntualmente en segmentos periodísticos de opinión y

debate, e intenta circunscribir aquí los ejes de su reforma. Debemos reconocer que la

gestión anterior mostró serias dificultades en esta dirección, fundamentalmente en su señal

principal, la TV Pública, siendo uno de los núcleos centrales de las críticas de especialistas

junto al manejo de pauta publicitaria oficial, sin embargo es problemático limitar la

valoración del proceso sólo a estos aspectos. En la Argentina y en varios países de la región

la línea gubernamental de los medios estatales pareciera ser la regla histórica, razón por la

cual algunos referentes (Becerra, 2015) niegan la existencia una cultura de medios

un Concurso Federal de Fomento a la Producción Audiovisual de TV y otros medios, un plan de inversión en

subsidios por 200 millones de pesos en un primer año (116 proyectos), que se sumarán a 280 millones que

esperan aporten desde el sector privado. De acuerdo a lo expresado, esta iniciativa tendrá una impronta

federal y apoyará mayormente a proyectos de diferentes provincias del país. 22

Desde la asunción del nuevo gobierno los niveles de audiencia de la TV Pública, y especialmente, Radio

Nacional han mermado considerablemente. Al respecto puede verse la nota “La TV Pública en retirada”

disponible en https://goo.gl/xbV4tJ

“públicos” en un sentido pleno del concepto y utilizan otras denominaciones como la de

medios gubernamentales u oficialistas. Si tomamos en cuenta algunas de las

caracterizaciones más citadas para analizar la condición de servicio público como la de

UNESCO (2006) identificamos que elementos tales como la amplia cobertura, la calidad

técnica y la originalidad de las producciones, las temáticas culturales, sociales y

comunitarias diversas, la cuestión de la identidad nacional han sido abordadas desde

muchos contenidos públicos en la experiencia anterior, quizás donde más conflictos

aparezcan es en la incorporación de otro tipo de voces en la gestión y al momento de la

discusión política. De cualquier modo pensar en criterios prescriptivos acerca de lo que son

“buenas prácticas” invocando modelos o estándares implica también un riesgo y puede

separar el análisis de los conflictos, de las tradiciones propias y de los anclajes en donde

opera cada medio. No siempre la autonomía política o económica, la diversidad o la simple

“sumatoria” de voces garantizan las misiones legítimas, y en gran medida los medios

públicos deben trabajar un tipo de llegada a distintos sectores sociales en contextos que

demandan lecturas complejas en torno al poder, el sistema mediático y las relaciones de

fuerza.

Es necesario recuperar por otra parte, la pregunta por las demás señales y emisoras

públicas autorizadas que no pertenecen al sistema nacional y suelen ser poco exploradas,

nos referimos concretamente a propuestas como las televisoras universitarias que en

anteriores producciones definimos como actores emergentes (Monje y Zanotti, 2015) y

actualmente afrontan desafíos similares. Primeramente, en sintonía con lo que señalamos

respecto del achicamiento del Estado y los ajustes de presupuesto, relacionados con la

disminución de partidas, pero también con aumentos en los servicios y variables

económicas asociadas como la devaluación. Segundo, con los cambios legales y la

situación fijada para los cableoperadores quienes dejan de estar obligados a incorporar estos

medios a sus grillas, debido a que queda sin efecto el artículo 65 de la ley SCA que

garantizaba la incorporación de las señales “en las que el Estado nacional tenga

participación”. Situación que el ENaCOM corrigió más tarde mediante una nueva

disposición, pero sigue generado incertidumbres en la medida que existen casos en que las

empresas (Cablevisión) siguen negando dicha inclusión -aún a pesar de resoluciones

judiciales- para canales como CBA24n, el primer medio público de noticias del interior del

país, creado en 2011.

Las marchas y contra marchas en los modos de actuar del Ejecutivo en políticas de

comunicación siembran, en definitiva, dudas recurrentes en sectores que deben conocer las

condiciones a partir de las cuales asumir las misiones socialmente relevantes de aportar a la

pluralidad y diversidad de voces. El sostenimiento de la mejora de las capacidades y

recursos, el financiamiento público y hasta el reconocimiento del rol diferencial para los

medios públicos parecen estar atados a la contingencia. En las posibilidades de que

distintos actores puedan intervenir y participar de este debate se jugará gran parte de la

planificación, los alcances y las funciones diseñadas para estos medios.

6. Hacia una nueva ley: el argumento de la Convergencia

La regulación del sector ampliado de las comunicaciones en Argentina siguió hasta

2015 una tradición divergente. Son muestra de esto, la ley 26.522 de Servicios de

Comunicación Audiovisual de 2009, y la ley 27.078 de Telecomunicaciones “Argentina

Digital” de 2014, aprobadas durante los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner. El proyecto original de la ley SCA suponía una incipiente regulación de la

convergencia vía la inclusión de las telefónicas como prestadores de servicios

audiovisuales, que debió ser quitada como parte de las negociaciones con los sectores de

centro izquierda, que condicionaron su apoyo a la remoción de esa cláusula. En diciembre de 2014, el Poder Legislativo aprobó el proyecto denominado

“Argentina Digital” destinado a reemplazar la antigua Ley de Telecomunicaciones del año

1972 dando cuenta, finalmente, del escenario convergente entre telecomunicaciones,

internet y audiovisual. El Proyecto contemplaba, entre otros aspectos, la autorización a las

telefónicas para operar licencias audiovisuales, la neutralidad de la red y la obligación de

los licenciatarios de compartir sus redes. Aunque la sanción de esta norma no significó la

consagración de un único e integral marco regulatorio de la convergencia, avanzó en una

mayor coherencia legislativa para el sector.

El Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 267/15, además de unificar las

autoridades regulatorias y numerosos artículos de ambas leyes, especialmente aquellos que

establecían topes de mercado, como ya hemos señalado, crea en el ámbito del Ministerio de

las Comunicaciones, una Comisión para la Elaboración del Proyecto de Ley de Reforma,

Actualización y Unificación de las leyes 26.522 y 27.078. El decreto ampara las modificaciones que introduce en la “evidente falta de

adecuación de la normativa vigente a la convergencia tecnológica” y argumenta que el

escenario abierto por la convergencia vuelve imperativo actualizar los marcos normativos y

rediseñar las instituciones que controlan y aplican las leyes del sector para adecuarlas a los

nuevos tiempos. Sin embargo, algunos analistas han señalado que el decreto tiene una

visión estrecha de la convergencia, ya que aparece reducida a un problema de fronteras

tecnológicas entre las industrias audiovisual y de telecomunicaciones, sin considerar sus

dimensiones políticas, sociales y culturales (Becerra, 2016; Bizberge&Califano, 2016).

En su argumentación, el decreto ensaya una justificación del mecanismo de

intervención vía decreto de necesidad y urgencia haciendo una exaltación del rol de las, y

alertando sobre tecnologías digitales en el desarrollo de las sociedades las consecuencias

negativas que podría acarrear “esperar la cadencia habitual del trámite legislativo". La

excepcionalidad de la época y la centralidad de la tecnología, o en palabras de Morozov, el

“epocalismo” sumado al “internet-centrismo” (Morozov, 2016) alcanzan para subordinar

los mecanismos de la democracia (la cadencia habitual del trámite legislativo) al llamado

urgente de la convergencia tecnológica. Como piensa Garnham a fines de los 90:

(…) el concepto es parte del problema político porque es utilizado de forma

reiterada por partes interesadas con el fin de influir en el debate a su favor y genera

un profundo sentido de crisis o de euforia que no ayuda a pensar con claridad (...)

El peligro es que el multimedia -así como los términos asociados al mismo,

convergencia y autopistas de la información- se utilice como atajo para crear una

ilusión de naturalidad en una serie de procesos, y desarrollos completamente

diferentes (Garnham, 1999: 299).

6.1 La convergencia de leyes y reguladores El decreto justifica la creación de un único organismo regulador señalando que

entre AFSCA y AFTIC “no existen mecanismos suficientes de vinculación, comunicación,

colaboración y/o complementación” lo que afecta la “calidad, eficacia y eficiencia de la

acción estatal”. La desarticulación institucional que refiere el decreto fue visible, por

ejemplo, en el caso de la señal comunitaria de la Ciudad de Buenos Aires Antena Negra TV

que, luego de ser acusada por una empresa de seguridad privada del delito de interferencias

e interrupción de comunicaciones, vivió un violento allanamiento por orden judicial a fines

de 2015, en el que sus equipos fueron decomisados y entregados a la ex AFTIC, que, a su

vez, participó del procedimiento. En paralelo, la ex AFSCA mantenía conversaciones con

el canal comunitario para regularizar la situación legal, y más tarde gestionó la devolución

de los equipos incautados. No obstante, es factible que estos deseables mecanismos de

colaboración no llegaran a desarrollarse completamente dado que la última de las

autoridades, AFTIC, era de reciente creación cuando fue suprimida por el nuevo gobierno.

Para dar una mejor respuesta institucional en situaciones como estas y otras

producidas por la convergencia, el decreto entiende “imprescindible la existencia de un ente

único de control de todo el sistema”, y toma como referencia al Instituto Federal de

Telecomunicaciones (IFT) de México, la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) de

Estados Unidos y la Oficina de Comunicaciones (Ofcom) de Gran Bretaña, entre otros,

incluida la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) de España, organismo

que dejó de existir bajo esa denominación en 2013.

No obstante, la discusión sobre los mecanismos de regulación del sector de las

comunicaciones en escenarios convergentes, así como los modelos institucionales de los

organismos de aplicación y control, continúan siendo objeto de disputa. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en su informe

de 2011 Un modelo institucional para la regulación en materia de convergencia

tecnológica en América Latina, indica que los nuevos marcos regulatorios deben eliminar

antiguos límites y considerar la nueva realidad, donde voz, datos y audiovisual están siendo

entrelazados cada vez más. Para CEPAL, Argentina tiene condiciones favorables para un

ambiente de convergencia pero estas eran entorpecidas, en parte, “por no tener el regulador

de telecomunicaciones el rol de regulador a nivel de audiovisual” (Bustillo, 2011:64).

Aunque la Comisión recomendaba agrupar los dos sectores (telecomunicaciones y

audiovisual) bajo la estructura de un solo ente, señalaba también la importancia de

racionalizar la regulación a través de un marco regulador de audiovisual que regule

contenidos y otro marco regulador de telecomunicaciones que se ocupe de la red de

transmisión y la tecnología. La motivación para separar la regulación de contenido de la del

transporte y la competencia, sigue la Comisión, “estriba principalmente en consideraciones

de orden político, para no comprometer la independencia del regulador convergente con

temas tan controversiales tales como libertad de expresión y control gubernamental sobre

los medios” (Bustillo, 2011: 131). Más claramente, el objetivo de fondo, no es tanto atender

a las especificidades de cada esfera, sino proteger el carácter pretendidamente aséptico de la

regulación de las redes y la tecnología, frente a la politicidad propia de los medios

audiovisuales (Becerra, 2015: 168). Para CEPAL, los problemas se presentan cuando “la

regulación del contenido comienza a interferir con la regulación de la transmisión”, porque

esto obliga al regulador a ocuparse de temas sociales que lo fuerzan a tomar decisiones

“que no se basan en criterios objetivos” (Bustillo, 2011: 97).

Como se pregunta Gustavo Gómez, ¿convergencia tecnológica es sinónimo de una

única ley? ¿O se puede atender esa realidad con un marco legal convergente compuesto por

diversas normas? (Gómez Germano, 2010: 5). Dada la naturaleza diferenciada de las

telecomunicaciones y los servicios audiovisuales, Gómez advierte que un único marco

normativo “convergente” sería la vía que coloque a los servicios audiovisuales bajo la

normativa prevista por la Organización Mundial del Comercio (OMC), y por tanto, sean

tenidos solamente como objetos de política industrial.

Por el contrario, como señala la Convención sobre la protección y la promoción de

la diversidad de las expresiones culturales de 2005, de la cual Argentina es parte, “las

actividades, los bienes y los servicios culturales son de índole a la vez económica y

cultural, porque son portadores de identidades, valores y significados, y por consiguiente no

deben tratarse como si sólo tuviesen un valor comercial”(UNESCO, 2005). En este sentido,

la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, que es caracterizada por el decreto

267/15 como anticuada, distorsiva, regresiva y perjudicial, sin embargo, “lejos de

convertirse en un escollo (…), puede representar una defensa de la dimensión cultural de la

convergencia” (Porto, 2015).

6.2 Convergencia asimétrica Como hemos señalado, el decreto 267/15 coloca a la TV por cable en la jurisdicción de las

telecomunicaciones y por tanto la actividad deja de ser regulada por las disposiciones de la

ley SCA. Se eliminan los límites a la concentración de licencias de TV de pago, mientras la

ley SCA prohibía que una empresa tuviera licencias en más de 24 localidades, y además, se

eliminan los topes de mercado potencial que puede cubrir un mismo operador, mientras la

ley SCA impedía prestar servicios a más del 35% del total nacional de habitantes o de

abonados. Además, el decreto otorga a los operadores de TV paga una Licencia Única

Argentina Digital que les permite prestar cualquier servicio de telecomunicaciones y

prorroga todas las licencias por un plazo de 10 años a partir del 1 de enero de 2016, a sola

petición expresa del licenciatario. Estas medidas benefician en general a las empresas de

TV paga, pero en particular a Cablevisión (Grupo Clarín), que se encuentra excedido en

cantidad de licencias y con muchas de ellas próximas a vencer.

No obstante, la televisión de pago satelital, cuyo único operador de envergadura en el país

es DirecTV (AT&T), quedaba excluida de estos beneficios y permanecía regulada por la

ley de SCAcon lo cual se veían frustrados sus planes de incursionar en servicios de banda

ancha. Sin embargo, cabe marcar a mediados de septiembre de 2016 el Ministerio de

Comunicaciones otorgó a la empresa una “autorización precaria y experimental” para

brindar banda ancha satelital, en abierta contradicción con el decreto 267 dictado por el

propio gobierno pocos meses antes.

Mientras tanto, el levantamiento de los frenos regulatorios que las leyes Audiovisual

y Argentina Digital ponían a la concentración en el mercado, combinado con las decisiones

regulatorias complementarias emitidas por el ENaCom a partir de diciembre de 2015,

permitió una serie de operaciones que, pese al carácter provisorio del nuevo régimen legal,

tienen efectos concretos en la estructura del sector. En sus primeros seis meses, por

ejemplo, el ENaCom autorizó la compra del 100% de la filial local de Nextel por parte de

Cablevisión (Grupo Clarín), lo que había sido rechazado por el gobierno anterior,

permitiendo que la empresa de cable incursione en telefonía móvil. Por su parte, Fintech,

propietaria del 40% de las acciones del operador de TV paga Cablevisión, fue autorizada a

ingresar en Telecom Argentina, empresa que opera servicios de telefonía móvil, fija e

internet. Todas estas operaciones habían sido rechazadas por resoluciones de las

autoridades federales ahora suprimidas. Por esta vía, tanto Fintech como Cablevisión

(Grupo Clarín) quedaban en condiciones de brindar cuádruple play: telefonía fija, móvil,

internet y servicio de televisión por cable. A su vez, ENaCom otorgó a Cablevisión

numeración geográfica, habilitándolo a prestar telefonía fija, trámite inicialmente aprobado

y luego rechazado por la ex Secretaria de Comunicaciones en 2009. Además de efectos sobre los modelos de negocios de las empresas, estos cruces van

dando forma a un mercado aún más concentrado. Cablevisión contaba a 2015 con 3,36

millones de clientes, Fibertel 1,5 millón, y Fintech, accionista minoritario de Cablevisión,

pasaba a controlar también Telecom Argentina, que opera alrededor de 4,4 millones de

líneas fijas, 1,2 millón de accesos a internet y 15 millones de teléfonos móviles. Por su parte, el ingreso de las empresas de servicios telefónicos a la televisión paga

quedaba sujeto a un plazo de exclusión de 2 o 3 años, lo que marca un retroceso respecto de

la regulación anterior que se lo permitía, postergando sus planes de ofrecer servicios triple

play. Se entiende que este impedimento apuntaría, por un lado, a incentivar a las

telefónicas, especialmente Telefónica, Telecom y América Móvil, a invertir en el desarrollo

de redes físicas, y por el otro, a proteger el negocio de la televisión paga, con Cablevisión

(Grupo Clarín) a la cabeza, que, como ocurre en el resto del mundo con el común de los

operadores de ese mercado, está siendo desafiado por el crecimiento del consumo de video

a demanda. La proliferación y consumo de aplicaciones de contenidos y servicios over-the-top

(OTT) que discurren por las redes sin poder ser rentabilizados directamente por los dueños

de esa infraestructura, y en algunos casos con prestaciones sustitutivas, es una de las

tensiones abiertas entre los distintos actores de la cadena de valor y afecta tanto a empresas

de televisión paga que se enfrentan a Netflix o YouTube, como a las telefónicas, que lidian

con Skype o Whatsapp, impactando en su rentabilidad y modelos de negocio. La comisión redactora encargada de dar forma al nuevo marco normativo

“convergente” presentaría su anteproyecto en abril de 2017. La complejidad de la tarea

resulta evidente por la misma arquitectura de capas característica de las redes digitales, ya

que regular de manera integrada supone el desafío de armonizar en un mismo texto legal

una agenda de temas diversos, y atender una multiplicidad de actores e intermediarios, con

intereses muchas veces contrapuestos y en tensión. Para sumar complejidad, en el caso de

las redes digitales, cada uno de sus niveles o capas de funcionamiento (infraestructura,

hardware, software, contenidos y red social) adopta características disímiles, y al hacerlo,

“varía el tipo de derechos específicos que predominan para regular un estrato determinado”

(Zukerfeld, 2010: 10).

A modo de cierre En las discusiones que tuvieron lugar antes, durante y después de la sanción de la

ley SCA, el Grupo Clarín argumentó que la fijación de cuotas de mercado era una

limitación a la libertad de expresión. Lo hizo incluso frente a la Corte Suprema de Justicia

de la Nación (CSJN) durante la audiencia de 2013, en medio de un proceso judicial en el

que solicitó la invalidez de varios artículos de la ley. El acento en las afectaciones a la

libertad de expresión fue tal, que ameritó una respuesta desarrollada in extenso en el fallo

de la Corte que declara la constitucionalidad de la norma. Asimismo, algunos referentes de

la oposición política, actualmente parte del gobierno, argumentaron entonces que la ley

vulneraba los principios de libertad de expresión y que buscaba un efecto “mordaza” y

disciplinador de los medios de comunicación.

Sin embargo, las modificaciones que se le realizaron a la normativa a partir de

diciembre de 2015 no afectan, en casi ningún caso, los pocos artículos que tenían alguna

vinculación con los contenidos y la programación de radio y televisión. Además, la

Comisión Redactora de la futura Ley de Comunicaciones Convergentes admitió en su

primera declaración pública que “la libertad de expresión y de acceso a la información es

una búsqueda y una tarea constante en la Argentina desde el retorno de la democracia y

vigente desde entonces en los medios de comunicación. Y es por eso errónea la afirmación

que pretende presentar la libertad de expresión como una tarea pendiente o incumplida en la

Argentina” (Comisión redactora nueva Ley de Comunicaciones, 2016).

Los decretos del nuevo gobierno hacen suyos los argumentos con los que el Grupo

Clarín combatió la ley desde 2009, mostrando una vez más la influencia de los regulados

sobre la regulación. Pero esta vez, agotado el recurso de la libertad de expresión, se acude

al paraguas de la convergencia tecnológica para ornamentar un giro, que en los hechos, se

limita a alentar los negocios de algunos actores nacionales e internacionales23

con

consecuencias perjudiciales en términos de concentración e ingreso de nuevos actores.

En lo que refiere específicamente a la convergencia, las nuevas políticas de

comunicación del gobierno argentino protegen y benefician los negocios de algunos actores

(en particular a los grandes operadores de televisión por cable), a expensas de bloquear a

otros, al tiempo que disuelve algunas barreras de acceso preexistentes mientras establece

nuevas asimetrías, todo por la vía de decretos de necesidad y urgencia y resoluciones que

esmerilan la seguridad jurídica alcanzada hasta 2015, invocando como principal

argumento el tránsito hacia la convergencia.

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