Las Privatizaciones II

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IIPropuestas de lineamientos de políticaspúblicas, medidas específicas y accionestendientes a neutralizar los altos costossociales de las privatizaciones

II.1. Formulación de medidas y acciones específicas de corto plazo.Lineamientos generales

Los importantes logros –en términos de los objetivos político-institucionales perseguidos– del vasto, acelerado y agresivo programade privatizaciones desarrollado bajo la administración de Menem handevenido en una multiplicidad de heterogéneos impactos económico-sociales que, en su gran mayoría, requieren de urgentes soluciones yde los necesarios contrapesos que prioricen la equidad social por en-cima de la exorbitante transferencia de recursos hacia un reducido –ymuy poderoso– número de agentes económicos. El entramado nor-mativo, regulador e institucional bajo el que se han concretado talesprivatizaciones demanda, necesariamente, una intervención públicasuperadora que pueda avanzar en una revisión integral de lo actuadodurante los años noventa, en la búsqueda de nuevas –y distintas– di-mensiones en cuanto al papel del Estado en su relación con los servi-cios públicos privatizados. Sin embargo, esto se lograría sólo a partirde un adecuado diagnóstico del desquicio jurídico heredado.

Como se desprende del conjunto de las consideraciones preceden-tes, la resolución de muchos de los problemas vigentes y de lasimprecisiones e imprevisiones normativas -como la amplia gama deacciones u omisiones estatales tendientes a preservar o acrecentar lasrentas de privilegio de las empresas privatizadas, la por demás atípicainstitucionalidad reguladora, el propio papel y diseño de las agenciasreguladoras y de las correspondientes misiones y funciones de los res-pectivos entes, entre otros temas- demandará un esfuerzo colectivoque trasciende holgadamente los objetivos perseguidos por el presen-te estudio. En tal sentido, los desafíos son de una magnitud tal quesólo a partir de un trabajo mancomunado, con activa participación

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LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA

social, podrán irse resolviendo. Sin duda ello requerirá, a la vez, laconsolidación de un poder político-institucional capaz de enfrentarse–cuando no pueda consensuarse, en aras de la maximización de lospotenciales beneficios sociales que deriven de la revisión de casi todolo actuado en la materia– con algunos de los segmentos más sólidosdel capital concentrado local.

En base a estos antecedentes generales, en la presente sección seprocura formular ciertos lineamientos básicos de políticas públicas y,en algunos casos, de medidas y acciones específicas de corto plazotendientes a minimizar –o neutralizar– una multiplicidad de costossociales que no se condicen con las mejores prácticas internacionalesen la materia (como la erosión local de las ventajas intrínsecas delsistema del price cap, la aplicación “atípica” de los factores de eficien-cia que deberían transferirse a usuarios y consumidores –o, lo que espeor, la inexistencia de normas al respecto–, la llamada demorareguladora y sus consiguientes riesgos, la desatención oficial frente ala concentración y centralización del capital asociada a la actividad delas privatizadas, la sistemática condonación de los incumplimientosempresarios, la incorporación de la figura del “riesgo empresario” enparalelo con las referidas a la “razonabilidad” y “justicia” de las tarifasy las rentabilidades empresarias, etc.). Asimismo, en algunos temas seesbozan ciertas líneas de acción que seguramente requerirían de ma-yores precisiones analíticas y/o técnicas como para llegar a constituir-se en propuestas de políticas y/o de medidas específicas.

Antes de encarar la fase propositiva del presente documento cabeincorporar un comentario de particular trascendencia. Dada la relati-va contemporaneidad entre la elaboración final del mismo y la san-ción en los primeros días de enero de 2002 de la Ley N°25.561 de“Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario”, donde seincorpora una serie de artículos que directa –e indirectamente– tien-den a replantear la relación Estado-empresas privatizadas y con fre-cuencia coinciden con algunas de las propuestas incluidas másadelante, se ha optado por lo que se consideró como la mejor resolu-ción metodológica en términos de la presentación del documento yde sus resultados. En efecto, no casualmente el horizonte temporaldel diagnóstico de situación del capítulo precedente se extiende hastadiciembre de 2001, sin alusión alguna a los cambios que pudieranhaberse registrado en determinados puntos y/o sectores en los prime-

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PROPUESTAS DE LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS, MEDIDAS ESPECÍFICAS...

ros meses de 2002. Con ello se procura diferenciar claramente dosdistintos escenarios. Por un lado, el emergente de la situaciónimperante hasta fines de 2001, haciendo caso omiso de las nuevasdisposiciones que emanan de la Ley N°25.561. Por otro (como addendaal Capítulo II), el que surge a partir de esta última norma –siemprecircunscribiendo el marco de análisis a las nuevas reglas que se rela-cionan con los servicios públicos privatizados– reconociendo a la vez,en este último caso, los aspectos que surgen directa y expresamentede la propia Ley y sus decretos reglamentarios y de aquellas disposi-ciones y acciones oficiales adoptadas hasta fines de junio de 2002, enel marco de la renegociación de los contratos que se desprende delArtículo 9 de la mencionada Ley.

Ello obedece a razones de muy diversa índole. En primer lugar, almomento de la elaboración de los términos de referencia y de la pro-pia consecución del estudio, muy difícilmente podrían haberse pre-visto los acontecimientos que se sucedieron hacia fines de 2001, losque concluyeron con la asunción presidencial del Senador E. Duhaldeel 1º de enero de 2002 y con la acelerada sanción de una Ley (como laN°25.561) que, por su contenido, trasciende holgadamente el temaaquí estudiado. La misma conllevó cambios decisivos en el planomacroeconómico, como el abandono del régimen de la Convertibilidada partir de la devaluación del peso y la consecuente modificación delrégimen de paridad “un peso = un dólar estadounidense”, con lo cualse tendió a la “pesificación” de la economía local. A ello se le suma, yese sí será tema de análisis, el replanteo de las relaciones contractua-les con las empresas privatizadas durante los años noventa que, enprincipio y en el marco de la propia devaluación, al menos apuntabana revisar y renegociar todos los contratos vigentes.

En segundo lugar, ya en el plano metodológico y expositivo, muydifícilmente pueden formularse propuestas y a la vez contemplar yanalizar si las mismas han sido consideradas –y en caso afirmativo,bajo qué formas específicas– a partir de la sanción de dicha ley y, enparticular, en la propia renegociación con las distintas empresasprestatrias de los servicios privatizados. En ese sentido, tal vez, algu-nas de las propuestas que emanan del presente estudio podrían pare-cer casi ociosas en tanto han sido retomadas plena o parcialmente porla Ley de Emergencia y sus decretos reglamentarios. No obstante ello,de la propia confrontación entre ambos escenarios –hipotético el pri-

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mero, real el segundo– surgirán nuevos y enriquecedores elementosde juicio en torno a la relación Estado-empresas privadas responsa-bles de la prestación de servicios públicos.

A partir de estas necesarias e insoslayables consideracionesaclaratorias previas respecto a la estructura del presente capítulo, laspropuestas de políticas, medidas y acciones remiten a la reversión delos impactos negativos derivados de las privatizaciones sobre el futu-ro sendero evolutivo de la economía argentina.

Antes de puntualizar y fundamentar cada una de ellas cabe intro-ducir dos breves comentarios. El primero remite a una somera consi-deración de los elementos sustantivos que caracterizan al sistema deprice cap que, con sus muy diversos matices, ha sido aplicado en laregulación tarifaria en la Argentina. El segundo se vincula con la ne-cesaria diferenciación, en el plano propositivo, de aquellas acciones y/o medidas de corto plazo respecto de aquellos lineamientos de políti-cas que, acorde con las anteriores, deberían sustentar una nueva ydistinta relación Estado-empresas privatizadas-ciudadanía en gene-ral.

En la Argentina, en la generalidad de los servicios privatizados seha venido aplicando –en su atípica versión doméstica– el sistema deregulación conocido como de price cap, o de precio tope o máximo1.El mismo, desarrollado en la experiencia privatizadora inglesa, con-centra la acción reguladora en los precios máximos que pueden perci-bir las empresas monopólicas por la prestación de los respectivosservicios; ello se contrapone a los criterios aplicados usualmente en

1. Las únicas excepciones, muy parciales y acotadas en su significación real, lasbrindan los ejemplos de la regulación inicial de las telecomunicaciones y la de laconcesión del servicio de agua potable y saneamiento de la Ciudad de Buenos Aires ylos principales partidos del conurbano bonaerense. En el primer caso, originalmenteel Pliego de Bases y Condiciones contemplaba un mecanismo de determinación tarifariapor el que la tarifa básica de inicio de la gestión privada debía garantizar a laslicenciatarias (Telefónica de Argentina S.A. y Telecom Argentina S.A.) una tasa deretorno mínima del 16%. Dicha cláusula no fue incorporada en los contratos de trans-ferencia de la ex-ENTel, pasando a aplicarse directamente el sistema price cap. Por suparte, en el caso de la concesión a Aguas Argentinas S.A., dicho sistema fue aplicado(también con muy diversos matices) hasta fines de 1999 cuando las ResolucionesN°601 y Nº602 de la Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente modifica-ron los criterios de regulación tarifaria.

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los EE.UU., donde el control regulador se ha focalizado, histórica ypreponderantemente, sobre las tasas de ganancias obtenidas por lasempresas (mecanismo de cost plus o de tasa de retorno). En tal senti-do, en el sistema inglés el eje de la regulación se centra en la evolu-ción y en los ajustes de precios (y no en los precios mismos, los queson revisados periódicamente contemplando, ahora sí, las tasas deganancias que se derivan de aquellos)2. Se trata, en última instancia,de garantizar tarifas reales decrecientes a los consumidores cautivosde los servicios públicos.

Bajo este último sistema se fija un precio tope de las tarifas que esdonde se concentra, a partir de allí, la regulación pública. En formasimplificada, a ese precio máximo se lo pondera periódicamente porun factor que conjuga, por un lado, la evolución de los precios do-mésticos (IPD) y, por otro, un llamado factor de ajuste (“X”, que sesustrae de aquél) asociado a la eficiencia empresaria3. Con ello se pro-cura satisfacer diversos objetivos como, entre otros, que las gananciasde productividad de los monopolios se transfieran (por lo menos enparte) vía reducciones tarifarias (a partir de los ajustes derivados de laaplicación de ese coeficiente “X”) a los usuarios y consumidores, yque las respectivas tarifas acompañen –con una cierta tasa de “des-cuento”– al comportamiento general de los índices de precios locales.En otras palabras, se trata de satisfacer diversos objetivos como, atítulo ilustrativo, minimizar los requerimientos de información por

2. Al respecto, en la experiencia británica, la revisión periódica de las tarifas asu-me un papel decisivo en el marco del mecanismo de price cap. En efecto, si bien entérminos generales las revisiones tarifarias debían realizarse cada cinco años, las dis-tintas agencias reguladoras han adelantado tales revisiones al constatar la presenciade tasas de beneficios superiores a las previstas. En tal sentido, los ejemplos queofrecen, entre otros, British Telecom –el factor de eficiencia fue modificado del 3% al4,5%, y al 6,25% durante el transcurso del quinquenio 1989-1993–, British Gas yBritish Airport resultan suficientemente ilustrativos. Véase Villar Rojas, F. (1993),Privatización de Servicios Públicos, Tecnos.

3. Adicionalmente, en algunos casos (como en la Argentina en la regulación tarifariadel mercado de gas natural) se incorpora, como sumatoria, un factor “K” (o sea IPD- X% + K%) que procura estimular la inversión por parte de las empresas, en tanto lasmismas son financiadas (de así considerarlo el ente regulador) a través de la aplica-ción de un coeficiente (el factor “K”) de aumento de las tarifas (es decir, son losusuarios los que financian, vía mayores precios, las obras que la empresa se compro-mete a realizar).

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parte del organismo regulador (y con ello atenuar los problemas queplantean las “asimetrías de información”); incorporar incentivos paraque el monopolista incremente su eficiencia microeconómica, en tan-to se apropia de las consiguientes rentas por un cierto lapso de tiem-po; y, por último, beneficiar a los usuarios (cautivos) al transferirleslos aumentos de productividad de las empresas monopólicas bajo laforma de tarifas reales decrecientes en el tiempo (objetivo implícitoen el propio mecanismo de regulación por price cap).

A partir de estas consideraciones introductorias cabría referirse a,cuando menos, tres aspectos sustantivos de la regulación tarifaria enla Argentina: la fijación inicial de los “precios tope” –aquellos corres-pondientes al momento de la transferencia de las empresas públicas alsector privado–, la revisión periódica de los mismos –atento a su im-pacto sobre la “razonabilidad” de las tasas de rentabilidad empresa-ria–, y los factores de ajuste tarifario por índices de precios.

Es ampliamente conocido en la regulación que, como bien señalanVickers y Yarrow al referirse al mecanismo de regulación por preciotope4, muy difícilmente (“excepto tal vez por casualidad”) puedan es-tablecerse parámetros de la fórmula de precios correctos, desde susinicios. Tal afirmación se ve magnificada en casos como el argentino,donde la celeridad por privatizar y la generación de condiciones pro-picias para consolidar determinadas relaciones de poder económico ypolítico fueron priorizadas respecto a casi cualquier otro tipo de con-sideración. Ello derivó, entre otros, en la fijación de precios topes quedesde los mismos inicios de la actividad de las empresas en manosprivadas les garantizaron elevadas rentas de privilegio (como se anali-zó en el Capítulo I, los ejemplos de ENTel y Gas del Estado resultansuficientemente ilustrativos).

Así, en el caso argentino, esa usual y generalizada práctica local defijar precios tope de partida que conllevaban y garantizaban elevadosmárgenes de rentabilidad desplaza teóricamente a un segundo planola incidencia que pudieran ejercer los posteriores ajustes, según seanlas variaciones en los índices de precios domésticos. En última ins-tancia, tales ajustes no modificarían sustancialmente la privilegiadasituación original. En realidad, en el esquema teórico, sólo al momen-

4. Véase Vickers, J. y Yarrow, G., op. cit.

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to de concretarse –de estar prevista en la normativa– una revisióntarifaria cabría considerar, para el recálculo de los nuevos precios tope,las tasas de retorno obtenidas por la/s empresa/s regulada/s durante elperíodo precedente.

Al respecto, como una nueva manifestación de esa funcionalidadrespecto a los intereses del capital concentrado interno, la demorareguladora en la materia ha sido por demás significativa. En efecto, enla normativa no está contemplada la revisión de las tarifas o bien lamisma puede realizarse recién después de transcurridos varios añosde prestación de los servicios (y, consecuentemente, de internalizaciónempresaria de cuantiosas masas y tasas de beneficio). Ello no hacemás que minimizar o anular el “riesgo regulador” asociado a la consi-deración de las tasas de ganancias y, naturalmente, garantiza la persis-tencia temporal de elevados márgenes de beneficio para los consorciosque se hicieron cargo de las empresas privatizadas.

Por ejemplo, en el caso del servicio básico telefónico no está con-templado ningún tipo de revisión tarifaria (sólo se consideraron, ori-ginalmente, ajustes por factores de eficiencia preestablecidos quetampoco se cumplieron en tiempo y forma). En el caso del gas, laprimera revisión tarifaria se concretó recién a los cinco años de latransferencia del servicio, sin mayores evidencias de consideraciónalguna, por parte del ente regulador, de los muy elevados márgenes derentabilidad de las empresas del sector (en especial, los de las trans-portistas que recuperaron su inversión original en poco más de tresaños de actividad). En el caso de la energía eléctrica, la primera revi-sión tarifaria se efectuará recién a los diez años posteriores al inicio dela concesión del servicio (la Ley N°24.065 la fijaba a los cinco años,pero su decreto reglamentario –N°1.398/92– extendió dicho plazo adiez años, sin argumentación ni justificación alguna). En las conce-siones viales no está prevista la realización de revisiones tarifarias,mientras que en el servicio de agua potable y saneamiento original-mente se estableció que se realizaría para el segundo quinquenio de laprestación del servicio (aunque la primera revisión –luego de la quese incrementaron las tarifas– se produjo a los pocos meses de otorga-da la concesión y al margen de toda previsión normativa o reguladora).

Sin duda, la fijación de elevados precios tope de partida y la demo-ra en materia de regulación han tendido a configurar un escenario deprivilegio para un muy reducido, aunque muy sólido e influyente,

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núcleo hegemónico del capital concentrado. Esos privilegios (muydifícilmente adjudicables a la casualidad, sino más bien a la causalidad)encuentran su máxima expresión, como fuera señalado en más deuna oportunidad, en la aplicación de índices de precios ajenos a laeconomía local para el ajuste periódico de las tarifas. En realidad, enel ejemplo argentino se han visto sistemáticamente erosionadas lasventajas “teóricas” del sistema de price cap.

El segundo comentario previo a la enunciación de las principalespropuestas remite a la necesidad de distinguir, en el plano expositivo,entre aquellas acciones y medidas de corto plazo, y los lineamientosde política que, involucrando a las mismas, pretendan revertir la ac-tual relación Estado-servicios públicos privatizados.

Más allá de algunos aspectos sectoriales que serán contempladosen la próxima sección, a continuación se desarrollan sintéticamentelas principales propuestas de acciones de corto plazo –con una some-ra fundamentación de las mismas– que, en el plano agregado, se des-prenden del emergente diagnóstico de la situación hasta fines de 2001del capítulo anterior.

Eliminación de las atípicas e ilegales cláusulas de ajustes periódicos delas tarifas de los servicios públicos y “desdolarización” de las mismas.

Como se desprende de las consideraciones precedentes, los diver-sos privilegios que han venido gozando las firmas prestatarias de losservicios públicos privatizados se han visto considerablemente po-tenciados ante la aplicación de atípicas (e ilegales) cláusulas de ajusteperiódico de las tarifas que, incluso, convierten a la experiencia ar-gentina en un caso único a nivel internacional (tal es el caso de consi-derar “precios correctores” en la utilización del mecanismo de pricecap asociados a la evolución de índices de precios ajenos a la econo-mía doméstica). Se trató, casi sin excepción, de la previa recurrencia auna artimaña normativa: la “dolarización” de las tarifas como pasoprevio al establecimiento de cláusulas de indexación de las mismas,las que están asociadas a las variaciones en índices de precios –al con-sumidor, mayoristas o una combinación de ambos– de los EE.UU. o,como en el caso de los concesionarios viales de los corredores vialesnacionales, a la evolución de la tasa LIBO. Si bien la “dolarización” y

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la consiguiente “indexación” por las variaciones en los precios de losEE.UU. de las tarifas constituyen, en la generalidad de los casos, unfenómeno articulado y plenamente funcional a los intereses de lasempresas privatizadas, en algunos sectores (aguas y saneamiento, ta-sas aeroportuarias de los vuelos de cabotaje) ni siquiera se llegaron adolarizar las correspondientes tarifas. Simplemente se les reconoció aestas últimas empresas el traslado a tarifas de cualquier variación enla tasa de cambio respecto al dólar estadounidense.

En todos los casos, ello supone la contravención de las explícitasdisposiciones de la Ley de Convertibilidad a través de decretos y resolu-ciones que modificaron una norma de orden público, de superior statusjurídico, transgrediendo no sólo el espíritu del legislador (en lo sustan-tivo, evitar el efecto inercial de la inflación después de dos procesoshiperinflacionarios) sino la propia letra de la misma. De allí la imperio-sa necesidad que, tal como se desprende del Dictamen N°153/2000 dela Procuración del Tesoro así como de diversos fallos judiciales de dis-tintas salas de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administra-tivo Federal, se eliminen todas aquellas cláusulas de ajuste periódico delas tarifas que contravienen lo establecido en la mencionada ley.

Ello remite, a la vez, a un interrogante esencial: si este tipo deajustes han sido considerados como ilegales en cada una de las opor-tunidades analizadas (redes de accesos a la Ciudad de Buenos Aires,en el primer caso, y telecomunicaciones y gas natural, en el segundo),¿no correspondería hacer tal ilegalidad extensiva a todos los ajustestarifarios realizados durante los últimos años por las empresas presta-tarias de los respectivos servicios? En otros términos, ¿no se tratatambién de rentas extraordinarias apropiadas ilegalmente por las em-presas prestatarias de los servicios privatizados?

En ese marco, aun cuando el tema será retomado más adelante, lamasa de utilidad (extraordinaria) que para cada empresa ha devenidode la aplicación de estas ilegalidades manifiestas en términos de lanormativa vigente debería reintegrarse –en idéntica proporción a laafectación específica que le correspondería a cada usuario de los dis-tintos servicios– a través de reducciones tarifarias que, incluso, debe-rían contemplar al menos -y según sea la secuencia de reintegro quese disponga– los propios intereses que en cada año han venido apli-cando las empresas prestatarias ante el pago atrasado de sus respecti-vas facturas.

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Aplicación efectiva de la figura de la “neutralidad tributaria” en el ámbi-to de los servicios públicos privatizados.

Los marcos que regulan los distintos servicios públicos privatiza-dos establecen que las empresas prestadoras pueden (y en ciertos ca-sos deben) trasladar a las tarifas finales abonadas por los usuarios lasvariaciones de costos originadas en cambios en las normas tributarias(excepto en el impuesto a las ganancias). Al respecto, durante el dece-nio de los años noventa, en un contexto de creciente regresividad dela estructura tributaria se han ido sucediendo diversas disposicioneslegales que en materia impositiva conllevaron reducciones de consi-deración en la carga fiscal que afecta al conjunto de las empresas pres-tatarias de los servicios públicos privatizados (reducción en las cargaspatronales, en el impuesto a los sellos y a la importación de bienes decapital, etc.). No obstante, el seguimiento analítico de la evolución delas tarifas de los distintos servicios, en su relación con las respectivascláusulas normativas vinculadas a los ajustes periódicos de las mis-mas, indica la no observancia empresaria –y la inexistencia de controlregulador alguno en la materia– de la correspondiente transferencia alos usuarios de las reducciones en las cargas impositivas derivadas dela exención y/o supresión de diversos gravámenes y de las menoresalícuotas impositivas y/o bases imponibles de determinados tributos5.

En principio podría afirmarse que, en general, no existen mayoresevidencias de control real sobre el cumplimiento empresario del tras-lado a los usuarios de buena parte de las rebajas impositivas verifica-das en los últimos años6. Asimismo, en algunos casos se asiste aprácticas de transferencias a tarifas, autorizadas por los entes regula-

5. Una de las pocas excepciones la ofrecen las empresas telefónicas que, ante unagestión iniciada por la Auditoría General de la Nación y dispuesta por la (entonces)Comisión Nacional de Telecomunicaciones, se vieron obligadas a reintegrar a sususuarios los menores costos derivados de la exención del pago del Impuesto sobre losIngresos Brutos en el ámbito de la Capital Federal.

6. En contraposición existen sobradas e innumerables pruebas del traslado a tari-fas de toda modificación impositiva que conllevara el mínimo costo adicional para lasempresas. Un ejemplo emblemático lo brinda la reciente autorización del ENARGASde transferir a las tarifas del gas natural el “sacrificio fiscal” que derivó del aporteempresario al Fondo Nacional de Incentivo Docente, por los automotores de su pro-piedad.

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dores, que no tienen mayor sustento legal. Se trata de las disposicio-nes adoptadas por el ENRE y el ENARGAS en lo relativo al traslado atarifas de las reducciones en las contribuciones patronales. En amboscasos, ello se efectivizó a partir de la aplicación de criterios ad-hoc queno se condicen con la normativa vigente y que adolecen de inequidadesmanifiestas. A la vez, no parecería resultar casual que las asimetríasreguladoras implícitas resulten plenamente funcionales a las estrate-gias de las empresas que operan en ambos sectores, donde las escasasaunque potencialmente crecientes posibilidades de introducir com-petencia y “disputabilidad” en los mercados se circunscriben a lossegmentos de más altos consumos.

Así, en el caso del ENRE, sin argumentación ni fundamentaciónalguna, se dispuso que tales reducciones tarifarias sólo se aplicarían a“las categorías Tarifa 2 y Tarifa 3, incluyendo los grandes usuariosmayores” (quedando excluidos los consumidores residenciales, el seg-mento más cautivo de la demanda). Por su parte, el ENARGAS auto-rizó que tales reducciones sólo se apliquen a los consumidoresindustriales al considerar que, al respecto, “debe ponderarse la opi-nión de la Subsecretaría de Relaciones Fiscales y Económicas con lasProvincias”.

Sin embargo, fundamentalmente también debería haberse ponde-rado la opinión de los usuarios y consumidores residenciales y, másaún, la letra de las disposiciones legales vigentes que en ningún casoincorporan discriminación alguna ni insinúan que tales transferen-cias de reducciones impositivas deben concentrarse en determinadossegmentos de usuarios y consumidores7.

De todas maneras, más allá de estos dos peculiares ejemplos, en lageneralidad de los casos los sacrificios fiscales implícitos ante la omi-sión de la regulación pública han devenido, pura y exclusivamente,en una fuente adicional de beneficios para las empresas.

Al respecto, una vez determinada la apropiación ilegal de rentasextraordinarias que ha conllevado el sacrificio fiscal no transferido a

7. En suma, atento a las posibilidades reales de introducir competencia en losmercados eléctrico y gasífero, de forma de tornarlos “disputables”, los usuarios yconsumidores más cautivos de las empresas proveedoras de los respectivos servicioshan quedado excluidos, en los hechos, de la que se considera una correcta aplicaciónpor parte de los entes reguladores de la neutralidad tributaria.

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los usuarios debería, por un lado, reducirse las tarifas de los distintosservicios (a partir de la estimación precisa de la reducción de las car-gas fiscales y de su impacto sobre los costos empresariales) y, por otro,establecerse un plan de reintegro a los usuarios de los beneficios ex-traordinarios acumulados a la fecha ante la inobservancia de las cláu-sulas de “estabilidad impositiva” o “neutralidad tributaria”.

Revisión integral de los contratos de concesión o transferencia de las em-presas priorizando, en una primera instancia, todos aquellos aspectos vin-culados con la problemática tarifaria en su relación con la ecuacióneconómico-financiera resultante.

Esta propuesta se inscribe, naturalmente, en la necesidad de for-mular nuevos lineamientos de políticas públicas en materia normati-va respecto a los servicios privatizados y a la consiguiente formulaciónde marcos reguladores que, por un lado, incorporen como un compo-nente fundamental la “justicia” y la “razonabilidad” de las tarifas y delos resultantes beneficios empresarios y, por otro, contemplen en todasu dimensión los impactos de las privatizaciones sobre la crecienteregresividad distributiva y los socialmente insostenibles niveles depobreza e indigencia en la Argentina de principios del siglo XXI.

De todas maneras, más allá de su trascendencia en lo atinente a lanecesaria reformulación de buena parte de las condiciones emergen-tes de los contratos originales, se torna imprescindible la revisión delos que, en su momento, fueran considerados como “precios base” deinicio de la prestación privada, de la apropiación social de –vía revi-siones tarifarias– las ganancias monopólicas y, en síntesis, de lasecuaciones económico-financieras sobre las que se estructuraron ta-les contratos. Más aún cuando tales “ecuaciones” fueron formuladasen un contexto hiperinflacionario con la consiguiente inclusión deconsiderables primas de riesgo (muy particularmente en las primerasprivatizaciones, pero también, dado el necesario lapso de tiempo quedemanda la elaboración de las ofertas y la concreción de las transfe-rencias, en buena parte del resto de las privatizaciones concretadasdurante la primera mitad de los años noventa). La reconsideración detales ecuaciones económico-financieras que han ido tornándose comoun parámetro intocable, salvo cuando se trató de acrecentar las tasas

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internas de retorno implícitas a través de opacas y recurrentesrenegociaciones contractuales, remite a la necesaria incorporación deuna figura casi ausente en el “mercado de las privatizaciones”: el ries-go empresario. Es más, como lo demuestra la experiencia de los añosnoventa, los márgenes de rentabilidad empresaria han guardado unarelación inversa con los consiguientes riesgos empresarios: han sidoprecisamente los consorcios responsables de las firmas privatizadaslos que –en un marco de nulo riesgo– han obtenido tasas de beneficioque superan holgadamente, incluso, a las del resto de las más grandescompañías del país, aun las de aquellas que operan en mercados monou oligopólicos.

Esta necesaria revisión de los contratos de concesión o de transfe-rencia de las ex empresas públicas emerge, a la vez, como una primerae ineludible instancia tendiente a la formulación de nuevos marcosreguladores, debatidos y aprobados en el parlamento, que impidan oal menos limiten seriamente la discrecionalidad y la opacidad bajo lasque se han ido modificando algunos de los aspectos centrales de talescontratos (muy particularmente, aquellos vinculados con las propiastarifas, con los compromisos de inversión de las empresas, con elfinanciamiento de las mismas, con los índices de calidad exigidos ori-ginalmente, etc.). Estas últimas consideraciones derivan casi natural-mente en otra propuesta de abordaje ineludible.

Revisión del conjunto de las renegociaciones contractuales procurandoidentificar y revertir, en términos de sus efectos reales, todas las ilegalidadesimplícitas. Ello debería involucrar el consiguiente resarcimiento, cuandoasí correspondiere, a los usuarios y consumidores que pudieran habersevisto directamente afectados.

Como se desprende del Capítulo I, uno de los principales rasgosdistintivos del programa de privatizaciones desarrollado en el país es,sin duda, el de las recurrentes renegociaciones contractuales con lasprestatarias privadas de los servicios. Las mismas revelan un denomi-nador común: mantener o acrecentar los privilegios de las empresas,al margen de toda consideración sobre la seguridad jurídica de usua-rios y consumidores e incluso, en muchos casos, respecto a la de lasfirmas que no resultaron adjudicatarias de licitaciones que, al poco

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tiempo de concretada la transferencia de la empresa privatizada, vie-ron modificarse radicalmente el/los factor/es decisivo/s o determinan-te/s de la propia adjudicación (como en el caso del canon ofrecido enlas concesiones de las rutas nacionales, del correo postal, de las esta-ciones aeroportuarias del país; o la menor tarifa de peaje en los acce-sos a la Ciudad de Buenos Aires o el mayor descuento sobre la tarifavigente en el caso de la privatización de O.S.N., etc.).

Si bien los efectos derivados de muchas de esas renegociacionesresultan prácticamente irreversibles, el reconocimiento de los mis-mos emerge como un primer paso clarificador de las posiblesilegalidades en las que se hubiera incurrido y la necesidad de revertir–derogar, en algunos casos, cuando se trata de decretos y/o resolucio-nes que contravienen disposiciones de superior status jurídico– losescenarios resultantes, por un lado, y de aplicar sanciones tanto a lasempresas beneficiarias como a aquellos funcionarios públicos que in-currieron en la figura del mal desempeño de sus tareas, por otro.

Asimismo, al igual que en el caso anterior, esta necesaria revisiónde todo lo actuado en materia de renegociaciones contractuales apor-tará importantes elementos de juicio a la formulación de nuevos mar-cos reguladores que contemplen y reviertan las irregularidadesacumuladas a lo largo del decenio de los años noventa.

Incorporar a la regulación pública en general y a la tarifaria en particu-lar al mercado petrolero y de los combustibles líquidos.

El ejercicio pleno, y el prácticamente sistemático abuso, de posi-ción dominante en el mercado del petróleo así como en la extracciónde gas natural y en la producción de combustibles líquidos por partede un muy acotado número de empresas (el oligopolio petrolero, conuna nítida hegemonía de Repsol-YPF) conspira seriamente contra eldesempeño del conjunto de la economía, sobre todo en el ámbito pro-ductivo. Ante la recurrente violación de las normas vigentes por partede las empresas petroleras, sumada a los amplios márgenes de libertadcon que cuentan para el ejercicio pleno de prácticas anticompetitivasasociadas a su decisivo poder de mercado (con sus consiguientes “efec-tos en cascada”), no basta con la mera aplicación de la legislación dedefensa de la competencia por parte de la Secretaría correspondiente,

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la cual si bien sancionó algunas de esas prácticas por parte de YPF, haresultado por demás laxa –también en lo que se vincula con el cobroefectivo de las sanciones aplicadas– en torno a temas centrales comola fijación de precios discriminatorios –entre el mercado interno y elde exportación de gas natural–.

Por otro lado, la regulación de las fases de transporte y distribu-ción del gas natural y de la energía eléctrica se torna casi superfluacuando sus insumos básicos (gas natural y combustibles líquidos –esencialmente fuel oil–) son provistos a precios “desregulados” por eloligopolio petrolero y, como tales, son trasladados automáticamente alas tarifas finales en ambos segmentos de la cadena energética (entanto en los marcos reguladores gasífero y eléctrico existen cláusulasde tipo pass through).

Ello se ve agravado, en el caso argentino, por el hecho de que algu-nos de los principales agentes que conforman el fuertemente concen-trado mercado de los hidrocarburos participan también en otras fasesde la cadena “aguas abajo” – transporte y distribución de energía eléc-trica y gas natural–.

A la vez, tratándose de recursos naturales no renovables, tal regu-lación pública debería ser muy estricta e involucrar: el uso racional,desde una perspectiva intergeneracional, de los mismos; los impactosmedioambientales tanto en la fase exploratoria como especialmenteen la de explotación; los márgenes de apropiación privada de la rentahidrocarburífera; la regulación de las exportaciones (en particular lade gas natural en los últimos años) en su relación con las reservascomprobadas y, por tanto, con las inversiones realizadas en explora-ción, etc.

Como se desprende del Capítulo I, la llamada “desregulación” delmercado petrolero ha derivado en efectos contrapuestos a los decla-mados a principios del decenio, más aún cuando en tal “desregulación”subyace una serie de re-regulaciones que limitan o condicionan so-bremanera la posibilidad de introducir algún grado de competenciaen el mismo (involucrando a la producción de combustibles líqui-dos).

En ese contexto surge la indispensable necesidad de formular unmarco regulador específico para el mercado de hidrocarburos y el delos combustibles líquidos ya que estos, dada su condición de insumosintermedios de uso difundido, afectan al conjunto de la economía en

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tanto los precios finales de casi la totalidad de los bienes y de buenaparte de los servicios se ven sujetos –en mayor o menor medida– a losresultantes del recurrente ejercicio de prácticas desleales o abusivasque devienen, en última instancia, de la posición dominante que ejer-ce un muy reducido número de empresas, bajo la hegemonía de Repsol-YPF.

Exigir en un plazo perentorio el cumplimiento pleno de todos los compro-misos contractuales que en materia de inversiones y/o de metas de expan-sión del servicio han asumido las empresas prestatarias.

Si bien la revisión de las recurrentes renegociaciones contractualesinvolucraron, en la generalidad de los casos, la condonación o la pró-rroga de los compromisos de inversión y/o de las metas de expansióny/o de los requerimientos de satisfacción de índices determinados decalidad de ciertos servicios, esa práctica común a casi todos los conce-sionarios (en muchos casos ni siquiera encubierta bajo algunareadecuación contractual) demanda, por un lado, la aplicación de lascorrespondientes sanciones por los retrasos acumulados y, por otro,la exigencia de satisfacer bajo plazos perentorios todas aquellas obli-gaciones incumplidas en la materia. Basta un simple repaso a los ejem-plos que ofrecen8 los concesionarios viales de los corredores nacionalesy los de la red de accesos a Buenos Aires, el correo postal, la concesiónde los ferrocarriles de pasajeros y de carga, los aeropuertos y el servi-cio de agua y saneamiento para constatar un mismo fenómeno: lageneralizada inobservancia de sus compromisos de inversión quedevienen en el consiguiente incumplimiento –en aquellos casos queexisten– de los índices y normas de calidad exigidos –como en elcaso de los concesionarios viales–, del nivel de extensión de la co-bertura –como en las metas de expansión del servicio de aguas ysaneamiento–, etc.

La regulación pública al respecto ha sido débil y por demáspermisiva tanto en lo atinente a los señalados incumplimientos como,más aún, en lo relativo al control de calidad de las inversiones reali-

8. Véase Capítulo I.

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zadas (vale recordar el llamado “apagón” de Edesur a comienzos de1999) y a la complaciente omisión de las exigencias que emanan dela normativa del “compre argentino” y del “contrate nacional”. Sibien las imprevisiones e imprecisiones en la materia deberán sersuperadas en la formulación de nuevos marcos reguladores, las san-ciones estrictas a tales incumplimientos y, paralelamente, la exi-gencia de realizar a muy corto plazo las inversiones comprometidaspara acceder a la pactada calidad del servicio y metas de expansiónde los mismos son parte constitutiva esencial de las acciones queel Estado debería asumir –en su carácter de poder concedente– eneste ámbito fundamental de la regulación pública de los serviciosprivatizados.

Establecer coeficientes (o intervalos acotados) de aportes de capital pro-pio de las empresas adjudicatarias, así como en lo referido a la relaciónendeudamiento/patrimonio neto.

En directa relación con las consideraciones precedentes referidas ala no observancia de los compromisos de inversión, las proyeccionesoriginales respecto al impacto de las privatizaciones sobre la forma-ción de capital se han visto por demás sobreestimadas; más aún antela minimización (que se analizará más adelante) del tradicional efectomultiplicador de la inversión pública, en tanto se ha tendido a susti-tuir la provisión de equipos e insumos fabricados por la industria lo-cal por la adquisición de los mismos en el exterior (generalmente, afirmas asociadas o vinculadas a las empresas prestatarias).

Ello se ha visto acompañado por el relativamente escaso aporte decapitales propios por parte de las empresas privatizadas (de allí quelos plazos de recuperación de la inversión original resultaran ser, en elejemplo argentino, más que exiguos)9. Si bien, por lo menos en elplano normativo, no se plantearon exigencias concretas al respecto,han sido prácticas comunes de las firmas prestatarias las de acudir alfinanciamiento externo (en muchos casos también vinculado a susrelaciones intracorporativas) a favor de su condición de deudor privi-

9. Véase al respecto Azpiazu, D. y Schorr, M.; (2001) (b), op. cit.

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legiado10 y apelar a incrementos tarifarios que les permitieran satisfa-cer siquiera parcialmente sus obligaciones contractuales, a través delas opacas y recurrentes renegociaciones contractuales ya comenta-das.

Si bien en el marco de la “liberalización” de las “fuerzas de merca-do” en el que se inscribió el programa de privatizaciones las decisio-nes microeconómicas en materia de endeudamiento son privativas delas firmas y por ello no deberían estar sujetas a regulación alguna, elcarácter de servicios públicos que ofrecen las mismas empresas (don-de el responsable de su prestación es en última instancia el propioEstado) obliga a imponer ciertas restricciones a esa capacidad de en-deudamiento (que, cabe aclarar, no siempre ha sido canalizada haciala formación de capital en la propia actividad) ante el riesgo ciertoque podría derivar de la potencial incapacidad empresaria de hacerfrente a tal endeudamiento11. Al respecto, el ejemplo de Aguas Argen-tinas S.A.12 resulta por demás ilustrativo, ya que su actual coeficienteendeudamiento/patrimonio neto más que triplica al comprometidoen el contrato de concesión. La preservación del patrimonio público(aun cuando se encuentre bajo concesión en manos privadas) obligaal Estado a establecer algunos –siquiera mínimos– controles sobre lacapacidad real de endeudamiento de las firmas prestatarias de los ser-vicios y su necesaria relación con la formación de capital que, comotal, concluida la concesión, debe retornar a los activos públicos.

10. No sólo por los patrimonios que pasaron a detentar sino, fundamentalmente,por las condiciones de privilegio garantizadas normativamente que contextualizansu desempeño.

11. Al respecto cabe incluir dos digresiones. En primer lugar, existen evidenciassuficientes como para afirmar que parte no despreciable del endeudamiento externode tales empresas no se invirtió en la propia actividad, sino que se volcó al circuitofinanciero local (aprovechando las diferencias existentes entre las tasas de interésinternas y las vigentes en el plano internacional). En segundo lugar, una parte sustantivadel endeudamiento externo se orientó a financiar procesos de expansión hacia otrossectores de actividad estrechamente vinculados con el “mercado principal”. En esteúltimo plano, el caso más paradigmático lo ofrece, seguramente, la estrategia desple-gada por las empresas telefónicas que así financiaron su expansión hacia los distintossegmentos del mercado ampliado de las telecomunicaciones (tanto en el ámbito localcomo en el del resto de América latina).

12. Véase Capítulo I.

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Cumplimiento pleno de la legislación del compre argentino y el contratenacional.

Como se sugiere en los puntos anteriores, los moderados impac-tos sobre la formación de capital derivados de los generalizados in-cumplimientos de los planes de inversión comprometidos (a favorde la omisión de la regulación pública o de la recurrencia arenegociaciones que condonaron o postergaron tales compromisos)se han visto agravados frente al desconocimiento real, por parte delas empresas prestatarias, de las disposiciones emanadas de la legis-lación del compre nacional. En ese sentido, el tradicional efectomultiplicador local de esa inversión –aunque inferior y limitada res-pecto a lo comprometido– ha sido ínfimo, cuando no prácticamentenulo. Al respecto, ante la inacción oficial, la casi totalidad de lasempresas privatizadas ha recurrido sistemáticamente a la adquisi-ción de insumos y equipos en el exterior (contraviniendo la norma-tiva que se desprende de la Leyes N°5.340 –de “Compre Argentino”–y N°18.587 –de “Contrate Nacional”–) con un muy elevado compo-nente de compras intracorporativas y sin sanción ni control oficialalguno sobre los más que presuntos precios de transferencia implí-citos en tales operaciones.

A pesar de lo dispuesto en varios fallos judiciales contra diversosconcesionarios de servicios privatizados (como Metrovías S.A. –sub-terráneos y un ramal ferroviario de pasajeros–, Autopistas del Sol S.A.y Autopistas del Oeste S.A. –ambas concesionarias viales–, y Tren dela Costa S.A.) y de las numerosas denuncias judiciales contra AguasArgentinas S.A. y otras empresas prestatarias, el incumplimiento de lalegislación del compre nacional –y la inacción oficial al respecto–emerge como práctica común en el ámbito de los servicios públicosprivatizados. Ello obliga a adoptar acciones correctivas inmediatas queimpidan la adquisición e importación directa de insumos y equipospor parte de las empresas, sin dar cumplimiento previo a lo dispuestopor dichas normas en cuanto al llamado a licitación pública y a laobligatoriedad de comparar las ofertas de empresas locales en compe-tencia con sus similares del exterior.

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Consensuar con las empresas prestatarias la implementación de progra-mas de desarrollo de proveedores locales.

Si bien la normativa vigente en la totalidad de los sectores/áreasprivatizados no contempla disposición o norma alguna al respecto,debería encararse un proceso de negociación con las empresas presta-tarias tendiente a consensuar con las mismas la implementación deprogramas de desarrollo de proveedores locales de todos aquellosinsumos y equipos que puedan –en el plano económico y tecnológi-co– fabricarse en el país.

Ello contribuiría, en primer lugar, a promover el crecimiento deun segmento de la economía (las PyMEs) que en los años noventaresultó particularmente afectado por la orientación de la política eco-nómica. Dichas firmas tenían una significativa gravitación, que po-dría recuperarse, en los distintos mercados dedicados a la elaboraciónde productos utilizados por las empresas prestatarias de servicios pú-blicos –en particular bienes de capital–. En segundo lugar, ello permi-tiría acotar los actuales márgenes de que disponen tales empresas pararecurrir a prácticas de sobrefacturación en muchas de las importacio-nes provenientes de firmas asociadas o vinculadas societariamente,las cuales son de difícil control por la inexistencia –en muchos casos–de precios internacionales de referencia.

En síntesis, el aprovechamiento pleno del poder de compra de lasempresas privatizadas podría coadyuvar, consensos mediante, a laconsolidación de programas de desarrollo de proveedores que, inclu-so como otra externalidad positiva, contarían con la posibilidad ciertade articularse y potenciarse frente a demandas similares provenientesde empresas del Mercosur prestatarias de servicios públicos cuyos re-querimientos no difieran sustancialmente de los locales.

Establecer controles sobre las compras intracorporativas de las empresasy, fundamentalmente, sobre la existencia de sobre o subfacturación de lasmismas.

Como se señaló precedentemente, el control de precios en las com-pras intracorporativas no siempre es de fácil ejecución. En muchoscasos se trata de grandes conglomerados locales, integrados vertical-

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mente a nivel internacional, donde son los únicos productores de suspropios insumos o equipos. De todas maneras, en el campo de losservicios públicos tal situación no resulta predominante. Por el con-trario, en el ejemplo argentino de los años noventa, la propia políticacambiaria y comercial en conjunción con la desatención plena por elcontrol de prácticas antidumping favorecieron el acelerado proceso desustitución de producción local por importaciones que, tratándose decompras intracorporativas, permiten presumir la recurrencia más omenos generalizada a la sobrefacturación de parte importante de talesadquisiciones (más aún cuando directa o indirectamente los incre-mentos en los costos empresarios –que no deberían incidir ante laaplicación más o menos generalizada del price cap13– han sido argu-mentados por las empresas en más de una de las recurrentesrenegociaciones contractuales).

En ese marco se impone la necesidad de establecer mecanismos decontrol (que deberían formar parte constitutiva de las misiones y fun-ciones de los respectivos entes reguladores) de tales prácticas que a lavez afectan a la tributación sobre la imposición a la ganancias, entanto cierta parte de las mismas se ve encubierta bajo las propias trans-ferencias que presupone la sobrefacturación de las comprasintracorporativas. Al respecto existe suficiente experiencia interna-cional y aun local; como fue el caso, a mediados de los años ochenta,de uno de los mercados de más difícil control: el de los medicamentosy sus insumos o drogas básicas. Ello se conjuga con el consiguienteimpacto fiscal de tales prácticas donde, por ejemplo, la transferenciade utilidades a partir de la sobrefacturación en la compra de bienes decapital e insumos no hacen más que eludir el pago del impuesto a lasganancias, en tanto las mismas se ven diluidas o encubiertas en pre-cios que poco o nada tienen que ver con su real valor de mercado.

13. Por distintas razones, tanto en el ejemplo de la concesión de aguas y sanea-miento (ajustes tarifarios asociados a una “cláusula gatillo” vinculada al incrementode costos) como en el de las concesiones del servicio de transporte ferroviario depasajeros (subsidio a las inversiones), tales prácticas de sobrefacturación pudieronser un mecanismo propicio para incrementar los respectivos costos en forma artificial(más allá del encubierto giro de beneficios al exterior que conlleva la posiblesobrefacturación de las importaciones intracorporativas).

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Establecer restricciones de emergencia al giro de utilidades y dividendosal exterior.

Se trata en este caso de una medida de emergencia que, como tal,debería adquirir un determinado horizonte temporal de aplicación.La misma responde a la conjunción de una serie de factores que tien-de a avalar o sustentar la recurrencia a un mecanismo regulador nocontemplado hasta el presente. En primer lugar, la ingente masa derecursos que las empresas privatizadas han venido girando al exterior–no sólo en concepto de beneficios sino también asociadas almanagement fee, a intereses sobre deudas intracorporativas y a la muyprobable sobrefacturación en las compras intracorporativas– se desta-ca como un componente de importancia en la adopción de una medi-da de emergencia de tal naturaleza. En segundo lugar, la críticasituación externa de la economía nacional obliga a implementar cier-tas acciones que coadyuven a morigerar tales desequilibrios que eneste caso sólo afectarían a quienes, como se señaló, aparecen como losactores más dinámicos en cuanto a transferencias de recursos al exte-rior en concepto de utilidades, dividendos, gerenciamiento, etc. Entercer lugar, y como externalidad positiva, ello debería contribuir muyfavorablemente sobre los márgenes de reinversión local de tales exce-dentes coadyuvando a paliar, en cierta medida, el persistente desequi-librio de las cuentas externas del país (tanto en el mercado de capitalescomo en el de bienes) resultante de los patrones de comportamientode las empresas privatizadas.

Desarrollar un muy activo seguimiento de las fusiones y adquisicionesque involucran a las empresas prestatarias de los servicios y al desplieguede prácticas anticompetitivas por parte de las mismas.

Tal como se desprende del Capítulo I, sólo en los marcos regulado-res correspondientes a la energía eléctrica (Ley N°24.065) y al gasnatural (Ley N°24.076) se contempla una serie de restricciones a lapropiedad de las empresas correspondiéndole, en ambos casos, a losrespectivos Entes Reguladores (ENRE y ENARGAS) el control de ta-les disposiciones. En general, como también fuera señalado, la regula-ción pública en estos dos sectores resultó por demás laxa; más

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precisamente, la inacción de ambos entes surge como rasgo sobresa-liente. Por su parte, la Ley de Defensa de la Competencia (N°25.156)contiene en su articulado dos referencias que revelan cierta impreci-sión. En su Artículo 16, se señala que en aquellos casos vinculadoscon firmas que se vean reguladas por algún ente específico deberápedírsele opinión al mismo ante cualquier solicitud de fusión o ad-quisición; al tiempo que en el Artículo 59 se deroga toda incumbenciaen la materia. En virtud de este último quedarían modificadas las pro-pias misiones y funciones del ENRE y el ENARGAS, en tanto sería elTribunal de Defensa de la Competencia (aun no constituido) el res-ponsable único del tratamiento de fusiones y adquisiciones en dichossectores. Sin embargo, como se señaló en el Capítulo I, a raíz del lla-mado caso ENDESA el dictamen de la Secretaría de Defensa de laCompetencia adquirió el carácter de no vinculante y, finalmente, fueel ENRE el que dispuso sobre el tema.

De allí que deberían precisarse los correspondientes –o no, en casoque prime lo dispuesto en el Artículo 59 de la Ley N°25.156– ámbitosde incumbencia a partir de la reglamentación de los Artículos 16 y 59de la Ley de Defensa de la Competencia y de los Artículos 56 de la LeyN°24.065 y 52 de la Ley N°24.076 (en estos dos últimos se fijan lasmisiones y funciones del ENRE y del ENARGAS, respectivamente).

De todas maneras, más allá de la necesidad de precisar en el campode la energía eléctrica y del gas natural la injerencia institucional enmateria de defensa de la competencia, resulta insoslayable una regu-lación pública mucho más activa que la que se ha venido manifestan-do hasta el presente. A pesar de que el proceso de fusiones yadquisiciones en el ámbito de los servicios públicos privatizados re-vela un particular dinamismo, la inacción en la materia ha sido elrasgo predominante tanto en el período previo a la sanción de la LeyN°25.156 (período en el que las fusiones y adquisiciones no se encon-traban reguladas por la legislación anti-trust vigente hasta entonces –Decreto-Ley N°22.262, sancionado bajo la dictadura militar–) comotambién en los últimos años (la nueva ley fue sancionada en 1999),en los que se continúa asistiendo a un acelerado proceso de concen-tración y centralización del capital en el ámbito de los sectores priva-tizados.

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Cumplimiento pleno de lo dispuesto en el Artículo 42 de la ConstituciónNacional referido a los derechos de los usuarios y consumidores de losservicios públicos.

Antes de sustentar y argumentar la necesidad de satisfacer plena-mente lo dispuesto en el Artículo 42 de la Constitución Nacional,cabe extractar algunos de sus párrafos que, transcurridos ocho añosde la sanción de la Constitución, no se han visto cumplimentados enla casi totalidad de los servicios privatizados. Al respecto, dicho artí-culo señala que “Los consumidores y usuarios de bienes y serviciostienen derecho [....] a la protección de su salud, seguridad, e intereseseconómicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elec-ción y a condiciones de trato equitativo y digno. Las autoridades pro-veerán la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, ala defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mer-cados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad yeficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones deconsumidores y usuarios. La legislación establecerá procedimientos efi-caces para la prevención y solución de conflictos, y los marcosregulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendola necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuariosy de las provincias interesadas, en los organismos de control”14.

Al margen del ejemplo que ofrece el ETTOS, en cuyo ámbito que-dó constituida una Comisión de Usuarios (de carácter meramenteconsultivo) donde participan las asociaciones de usuarios y consumi-dores reconocidas oficialmente, en los restantes entes o agenciasreguladoras tal presencia ha sido desconocida al igual que la de losrepresentantes provinciales. Es más, muy probablemente ante la in-observancia de la propia Constitución Nacional debería recurrirse a lasanción de una ley específica o, en su defecto, a un decreto reglamen-tario del Artículo 42, de forma de precisar los alcances y modalidadesreales que debería asumir esa “necesaria participación” de las asocia-ciones de usuarios y consumidores así como la de los representantesprovinciales. Al respecto, si bien en el interior de las principales aso-ciaciones de usuarios no existe consenso en cuanto a las formas y

14. Cursivas propias.

281


características que podría –o tendría que– asumir tal participación,deberían implementarse las acciones pertinentes con el objetivo desatisfacer plenamente los preceptos constitucionales.

Esa imprescindible preservación y defensa de los intereses de losconsumidores, en particular de los usuarios residenciales (los máscautivos de las empresas prestatarias y con menor poder de negocia-ción), debería constituir un componente esencial de todas las accio-nes que deriven de la relación Poder Concedente-empresa prestatariade servicios públicos privatizados, preservando así los derechos delos usuarios.

Por otro lado, a la luz de la experiencia acumulada durante el de-cenio de los años noventa, la escasa o casi nula preocupación oficial yreguladora por la protección de los intereses y derechos de los usua-rios y consumidores de los servicios públicos privatizados se enmarcaen la muy desequilibrada relación entre estos15 y las respectivas em-presas prestatarias. Ni siquiera existieron, en sus inicios, reglamentosde los servicios y/o los mismos fueron elaborados por la propiaconcesionaria monopólica (como en el caso del servicio de aguas ysaneamiento). Es más, la propia Ley N°24.240, de Defensa del Consu-midor, asume el carácter de supletoria en todos aquellos servicios quecuenten con una regulación específica. Ello deriva, por ejemplo, en elabsurdo de que una disposición de una Secretaría de Estado o de unente regulador tenga mayor juridicidad o incluso pueda contravenirlas disposiciones emanadas de la citada ley. En ese marco, no habríafundamentación alguna relacionada con la exclusión de la defensa delos derechos del consumidor (y, por ende, de la respectiva Secretaríade Estado incumbente en la materia) en el ámbito de los serviciospúblicos privatizados. Sin duda, esa imprescindible protección de ta-les derechos debería estar en manos de las agencias reguladoras o en-tes de control y, a la vez, de la propia Secretaría de la Competencia, dela Desregulación y de la Defensa del Consumidor.

15. En realidad, correspondería referirse al concepto de ciudadanía o sociedadcivil, donde no sólo se integran los usuarios y consumidores de los servicios públicosprivatizados sino también quienes ni tan siquiera tienen la posibilidad de acceder a lacondición de tales.

282


Intervenir los entes reguladores u órganos de control y revisar el grado decumplimiento efectivo de las misiones y funciones que le fueran asignadas.

Como paso previo al necesario rediseño generalizado de lainstitucionalidad reguladora de los servicios privatizados y, en esemarco, de las misiones y funciones de las agencias reguladoras quecorrespondiere constituir, en consonancia con los objetivos queenmarquen una nueva y distinta relación Estado-servicios públicos-empresas prestatarias, se torna imprescindible adoptar una medida deemergencia como es la de intervenir los actuales organismos respon-sables de las tareas que le fueran asignadas.

Ello responde, en última instancia, a la conjunción de dos elemen-tos esenciales. Por un lado, como ha quedado demostrado en innu-merables oportunidades, el nivel de captura “bifronte” de los actualesentes (de control o reguladores) impide o condiciona sobremaneratoda posibilidad de revertir patrones de comportamiento internalizadospor los mismos –en su condición de organismos que, a través de suspropios funcionarios, preservan su autoprotección, institucional y/opersonal–. Paralelamente a ello debería realizarse una auditoría inte-gral (incluso a partir de buena parte de los dictámenes realizados enlos últimos años por la Auditoría General de la Nación) de las accio-nes y omisiones reguladoras y/o de control bajo la responsabilidadexcluyente de los mismos.

Por otro lado, aun en el marco de las misiones y funciones que lesfueran asignadas –más allá de su necesaria revisión–, resulta impres-cindible priorizar la protección y defensa tanto de la “seguridad jurí-dica” y de los derechos de los consumidores y usuarios de los serviciosprivatizados como la plena observancia de la legislación vigente; estoúltimo es de particular importancia ya que en muchos casos, bajoformas y/o interpretaciones ad hoc, la misma se ha visto desvirtuadapor disposiciones que en última instancia no han hecho más que pre-servar los intereses de las empresas sujetas a regulación.

Siempre en el marco de las normas vigentes, cabe también revisarque la propia constitución de los directorios de los distintos entes/agencias reguladoras o de control cumplimente en su totalidad lospropios enunciados jurídicos (en lo relativo a la periodicidad de loscargos concursados, a la rotación en la presidencia de los mismos –cuando correspondiere– y a las restricciones impuestas en cuanto a la

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pertenencia –pasada o futura– de tales miembros del directorio res-pecto a las empresas sujetas a regulación).

En tal sentido, sólo a partir de una activa acción del poder políticode muy corto plazo podrán irse estructurando las bases de sustentaciónde políticas que tiendan, más allá de la imprescindible reformulacióndel diseño institucional, a la conformación de agencias de regulacióny/o de control (en todos los sectores y/o áreas privatizadas, según seconsidere el carácter que las mismas deban asumir) autárquicas e in-dependientes del poder político, con una clara diferenciación de susmisiones, funciones y responsabilidades. Éstas deben tender a que severifique el cumplimiento pleno y satisfactorio de las obligaciones acargo de las empresas prestadoras de los servicios públicos privatiza-dos y, en dicho marco, a proteger los intereses y derechos de usuariosy consumidores, siempre bajo el objetivo de promover –o, cuando seanecesario, forzar– la introducción de los máximos niveles de compe-tencia que resulten posibles en cada uno de los sectores de actividadsujetos a la regulación pública.

Garantizar la prestación de aquellos servicios públicos esenciales que hacena la salud y a la calidad de vida de la población.

Se trata muy particularmente del servicio de agua potable y sanea-miento, aunque también correspondería hacerlo extensivo a la pres-tación de los servicios de energía eléctrica y gas natural. Atento a loscrecientes márgenes de pobreza y de indigencia que presenta la eco-nomía argentina y, a la vez, a la significación que asume para los sec-tores más rezagados de la sociedad el pago de tales servicios (sumadoa las limitaciones e insuficiencias en cuanto al grado de cobertura ouniversalización de los mismos, en especial en el caso de aguas y des-agües cloacales), resulta imprescindible encontrar respuestas equili-bradas que no hagan recaer el costo de tales prestaciones sobre lasalicaídas arcas fiscales, ni terminen por alentar o inducir el no pagopor parte de aquellos usuarios en condiciones de hacer frente a lascorrespondientes erogaciones ni, por último, afecten en demasía losintereses de las empresas prestatarias.

Ello remite necesariamente a dos planos distintos. El primero, demás difícil resolución, es el que se vincula con las dificultades o con la

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imposibilidad cierta por parte de amplias y crecientes capas de la so-ciedad de poder pagar las correspondientes facturas de los servicios.El segundo probablemente resultaría de más fácil resolución si se li-mita principalmente al servicio de aguas y saneamiento y a las exigen-cias a la empresa concesionaria para que cumplimente sus retrasadosplanes de expansión (en especial, en materia de desagües cloacales).En este último caso, sólo bastaría con una agresiva decisión políticade imponer las correspondientes sanciones ante tales retrasos y con laimposición de plazos perentorios para la consecución de todas aque-llas obras comprometidas y aún no concretadas, en especial las que sevinculan con los sectores más desprotegidos.

Sin duda, el tema de garantizar la prestación de los servicios básicosa los sectores que se ven imposibilitados de pagar sus correspondientesconsumos (con el consiguiente corte del servicio por parte de las em-presas prestatarias) obliga a adoptar acciones de emergencia que, a lavez, se inscriban en un replanteo de los propios criterios de tarifaciónde tales servicios. Si bien la implementación de algún tipo de Tarifa deInterés Social podría ser un paliativo, no sólo no resuelve el problemasino que además supone, en la generalidad de los proyectos formuladoshasta el presente, un costo fiscal en el plano municipal, provincial y/onacional que, ante la crítica situación por la que atraviesan tales juris-dicciones, no haría más que profundizar esos desequilibrios.

Ante la difícil resolución de un tema cada vez más acuciante y lospreocupantes niveles extremos de pobreza y de indigencia de crecien-tes capas de la sociedad, podría establecerse una medida transitoria–no más de tres o cuatro meses– durante la cual las empresas prestata-rias se vean obligadas a no disponer el corte del servicio a todos aque-llos hogares con necesidades básicas insatisfechas; ello como pasoprevio y de transición a la necesidad de establecer sistemas de subsi-dios cruzados que, sin afectar mayormente los ingresos de las empre-sas prestatarias, conlleven una redistribución de recursos en unasociedad que en los últimos años se ha visto inscripta en un aceleradoproceso de redistribución regresiva de los ingresos. Sin duda, la for-mulación de un esquema de ese tipo deberá contemplar lasheterogeneidades de cada uno de los servicios, pero en el actual con-texto económico-social ésta tal vez emerge como la única respuestaposible tendiente a una mejora –si no sustantiva, por lo menos sesgada–en términos de principios mínimos de equidad social.

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Buscar soluciones que no impliquen nuevos costos fiscales a la crecientemorosidad en el pago de los servicios privatizados.

Este tema está íntima y directamente relacionado con el preceden-te. Al respecto, cabe resaltar que en el ámbito parlamentario se hanpresentado en los últimos años diversos proyectos de ley vinculados ala necesidad de incorporar la figura de la Tarifa de Interés Social oTarifa Social que, con diversos matices, intenta impedir el corte delservicio para quienes no puedan hacer frente a su costo (poblacióncon necesidades básicas insatisfechas, jubilados o pensionados conremuneración mínima, niveles de ingresos, composición del grupofamiliar, situación laboral, características de la vivienda, salud, entreotros, considerando al hogar servido como unidad de análisis). Eneste plano, en uno de los proyectos presentados se afirma que “la Ta-rifa de Interés Social (TIS) es el precio diferenciado para el uso de losservicios públicos esenciales (agua y cloacas, electricidad y gas) diri-gido a la población de escasos recursos. Supone, además, el no cortede los servicios ante la comprobación manifiesta de incapacidad depago de las facturas y facilidades financieras para saldar las deudas”.

Más allá de las formas de resolución –usualmente parciales y aco-tadas– del tema16, tales proyectos en general adolecen de dificultades,incluso normativas, de muy diversa índole. Desde la determinaciónde quiénes deberían ser sus beneficiarios (en algunos casos las estruc-turas burocráticas que se proponen para la determinación de los mis-mos pueden llegar a superar los beneficios sociales potencialesinvolucrados) hasta las formas específicas de aplicación17, queda plan-teada una multiplicidad de problemas de no fácil resolución. En elcaso de la última renegociación con Aguas Argentinas S.A., la empre-sa se comprometió a resignar el cobro de cuatro millones de pesosdestinándolos a una Tarifa de Interés Social cuyos destinatarios efec-tivos debían surgir de un estudio sobre los sectores que pudieran serlos más afectados por el pago del servicio. Incluso en el ámbito de la

16. En la mayoría de los casos vía subsidios fiscales que, en algunos de talesproyectos, involucran un aporte considerable por parte de las empresas prestatariasde los servicios en relación directa con sus respectivas masas de utilidades.

17. Sin que ello implique la posibilidad de inducir a la morosidad como forma deeludir el pago –total o parcial– de las tarifas.

286


Provincia de Buenos Aires, en el campo de la energía eléctrica, ya seha implementado un sistema de subvención o tarifa social para lossectores de menores ingresos o que se encuentran en condición deindigencia.

Sin descartar las posibilidades ciertas de mejorar sustancialmentelos proyectos presentados al parlamento, ni tampoco las experienciasdesarrolladas en la Provincia de Buenos Aires y en la últimarenegociación en el ámbito del servicio de aguas y saneamiento, talespropuestas deberían ser acompañadas de resoluciones siquiera transi-torias hasta la reformulación de los marcos reguladores sectoriales,por acciones complementarias, por lo menos para el corto plazo. Másaún cuando la creciente morosidad en el pago (que habilita a las em-presas prestatarias al corte del servicio y al inicio de acciones judicia-les) emerge como un fenómeno prácticamente irreversible, atento alpropio contexto macroeconómico y social en el que se inscribe la eco-nomía argentina.

En ese marco general de creciente morosidad en el pago de losservicios públicos privatizados y de erosión de los ingresos de lasempresas prestatarias, éstas, en consonancia con la experiencia acu-mulada en el decenio de los noventa, procuran que sea el propio Esta-do (nacional, provincial y/o municipal) el que se haga cargo en últimainstancia de la cobertura efectiva de sus ingresos18. Los proyectos co-nocidos de implementación de una tarifa social o de interés socialparecen resultar insuficientes (independientemente de la necesariaformulación de propuestas superadoras de las conocidas hasta el pre-sente) para evitar un problema que deviene, finalmente, de marcosreguladores que tienden a replicar experiencias internacionales queno se ven enfrentadas ante niveles crecientes de pobreza e indigenciasocial como los locales.

En este plano, como acción pública de corto plazo, deberíanadoptarse medidas y acciones de emergencia hasta tanto se logre con-jugar el desarrollo (y aprobación parlamentaria) de nuevos criterios

18. Aun de aquellos que no son prestados como, por ejemplo, en el caso delservicio de aguas y saneamiento donde quienes dejan de pagar tres facturas se venenfrentados al corte del servicio, al consiguiente juicio ejecutorio y, a la vez, a unadeuda adicional por el servicio de conexión.

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de tarifación de los servicios públicos esenciales19 con la posibleimplementación de tarifas de interés social que no conlleven un costofiscal que derive, en última instancia, en la cobertura de los morosos yen la preservación de los ingresos de las empresas prestatarias. Talesmedidas y acciones serían, por ejemplo, la prohibición del corte delservicio en los casos señalados precedentemente, la no percepciónpor parte de las empresas de los cargos fijos en el caso de quienes seencuentren por debajo de la línea de la pobreza, la aplicación de unatasa adicional extraordinaria al impuesto sobre los bienes personalesdestinada a constituir un fondo orientado –excluyentemente– al pagode los servicios esenciales para los hogares de menores ingresos y a labúsqueda de soluciones transitorias hasta tanto se reformulen ciertosaspectos neurálgicos de los marcos reguladores vigentes.

Sin duda, en economías como la argentina de principios del sigloXXI, la resolución de las contradicciones que se plantean entre la de-seada universalización de los servicios públicos esenciales, la crecien-te redistribución regresiva del ingreso con su impacto en niveles depobreza e indigencia desconocidos en el país y la prestación privadade tales servicios plantean una problemática de difícil –si no imposi-ble, dentro de los actuales marcos reguladores– resolución; esto ameritala búsqueda de soluciones transitorias y de emergencia hasta tanto sereformule la normativa vigente, adaptándola a criterios y mecanismosreguladores que se adecuen a la crítica situación económico-socialpor la que atraviesa la economía nacional.

19. Estructurados, como se señaló, en base a subsidios cruzados explícitos y trans-parentes.

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II.2. Lineamientos de políticas públicas en el plano agregado de losservicios privatizados

Como se desprende de las consideraciones precedentes referidas alas acciones o medidas –en muchos casos transitorias y/o de emergen-cia– que correspondería implementar con el objetivo de iniciar unproceso de reversión de los sesgos dominantes en la relación Estado-empresas prestatarias de los servicios privatizados, las mismas se ins-criben en una problemática que trasciende el corto plazo: la necesidadde alterar la matriz jurídica que sustentó y/o sobre la que se ha venidoestructurando el ordenamiento general de tal relación.

Ello supone la revisión de casi todo lo actuado en la materia: lascaracterísticas y las propias formas de “legalización” de los marcosnormativos y reguladores vigentes (en la casi totalidad de los casos,bajo la forma de decretos y resoluciones, obviamente sin debate parla-mentario previo alguno), la desprotección de los usuarios y consumi-dores frente a los abusos de posición dominante de las empresas monou oligopólicas, la escasa o nula preocupación por alentar o promoverla competencia en todos aquellos segmentos y áreas en los que resultefactible, y el rediseño integral de la propia institucionalidad reguladora.Sin duda, los desafíos a superar no se circunscriben al ámbito técnico-jurídico ni al de la búsqueda de los mecanismos reguladores más apro-piados. Se trata de considerar y jerarquizar la atención de los actualesrasgos estructurales y de priorizar los intereses sociales sobre los priva-dos de unos pocos, no sólo a nivel sectorial sino, fundamentalmente,atendiendo –en realidad, priorizando– los actuales rasgos estructuralesde la economía y la sociedad argentinas. La supresión de privilegios,que han permitido consolidar una sólida estructura de poder económi-co, conllevará una conflictividad que sólo podrá verse resuelta a partirde consensos político-sociales que sirvan de contrapeso suficiente fren-te a uno de los actores centrales del acelerado proceso de concentracióny centralización del capital al que asistió la economía argentina durantelos años noventa: los consorcios prestatarios de los servicios públicosprivatizados. Las formas que adoptan los marcos normativos y regula-dores de tales servicios son, en última instancia, un factor de asigna-ción de recursos que no debería ser regresiva.

Es bajo estos preceptos generales que se inscriben los lineamientosde políticas públicas propuestos, los cuales no pretenden ser más que

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elementos inductores del imprescindible debate social que requiere lanecesaria reformulación de la relación Estado-empresas privatizadas-usuarios y consumidores (o ciudadanía en general) de los serviciospúblicos.

Revisión integral de los actuales contratos y formulación y sanción legis-lativa de marcos reguladores específicos para todos los servicios públicosque permanezcan en manos privadas.

En el contexto configurado por esa necesaria revisión integral delos actuales contratos y de los distintos marcos reguladores (aun aque-llos que, como los de la energía eléctrica y el gas natural, han sidosancionados por ley) en los que se inscriben las operatorias de lasempresas privatizadas, cabría explorar la posibilidad de formular ysometer a debate parlamentario una ley “marco” que, como fuera ensu momento la Ley de Reforma del Estado Nº23.696, estableciera y/oprecisara ciertos componentes nucleares a los que debería ajustarse lanormativa específica que regule el desempeño de los distintos servi-cios públicos privatizados. La misma debería contemplar algunos te-mas que han sido tratados, bajo diversas formas, en variadas normas(como en la propia Ley Nº23.696, en la Nº17.520 –ley de peajes– y enlas correspondientes a los marcos reguladores eléctrico y gasífero),pero nunca se les ha prestado la debida atención y/o en algunos ca-sos, en virtud de los márgenes de imprecisión que suponen, se haomitido su consideración como aspectos centrales en la regulaciónde monopolios naturales o en mercados donde la recreación artifi-cial de la competencia es prácticamente inviable. Se trata por ejem-plo de: la figura de razonabilidad y justicia de las tarifas y de lasrentabilidades empresarias, la debida proporcionalidad entre las in-versiones realizadas y los beneficios obtenidos, la protección de losderechos y la seguridad jurídica de los usuarios y consumidores, latransferencia periódica a estos últimos de parte sustantiva de las ga-nancias de eficiencia microeconómica de las empresas prestatarias, lainstauración de Audiencias Públicas para el debate de todos aquellosaspectos que así lo justifiquen –con la debida atención oficial a losresultados de las mismas–, la promoción activa de la competencia quegenere, si fuera necesario, asimetrías a favor de los potenciales

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ingresantes de forma de compensar las ventajas de precedencia de losincumbentes, y la incorporación efectiva de la figura del riesgo em-presario. Estas normas de orden general, alrededor de las que debe-rían encuadrarse todos los marcos reguladores, se constituirían así enuna herramienta inmutable que trascendería las especificidades de cadauna de las áreas o servicios privatizados sujetos a regulación pública.

De todas maneras, más allá de la posible sanción de una ley marco,las experiencias acumuladas en cuanto a imprecisiones, imprevisio-nes y debilidades normativas serán el sustento básico sobre el quedeberá estructurarse la sanción por ley de marcos reguladores especí-ficos para cada uno de los servicios públicos que se encuentran bajogestión o administración privada. Al respecto, el debate parlamenta-rio (y concomitantemente el social) servirá de garantía para alcanzarel necesario consenso respecto al papel del Estado en la regulación detales servicios. Por otro lado, tal sanción legislativa limitará sobrema-nera la usual práctica de recurrir a renegociaciones contractuales des-tinadas, casi siempre, a subsanar severos incumplimientos de lasobligaciones pactadas, a tornar nulo el riesgo empresario, a mantenero acrecentar las rentas de privilegio de las empresas prestatarias, siem-pre en detrimento de los derechos de usuarios y consumidores de losdistintos servicios públicos privatizados. Se trata, en síntesis, de evi-tar que la coacción pública continúe subordinándose a la hegemoníadel capital concentrado en general y a la de los consorcios prestatariosde los servicios públicos en particular. La sistemática apelación a unapor demás difusa ecuación económico-financiera, que sólo ha sidosostenida en uno de sus componentes (la preservación o el acrecenta-miento de las tasas de retorno de las empresas prestatarias, aun almargen de las propias disposiciones reguladoras –en general débiles,cuando no casi leoninas–), debe ser revisada en aras de unareformulación integral de dicha “ecuación”. Con este fin se debenatender las profundas modificaciones del contexto macroeconómicoen el que pudo haber sido formulada y acordada, y las profundas trans-formaciones económico-sociales a las que asiste la economía argenti-na en los últimos años. Tal “ecuación” no es ni debe ser inmutableante cambios radicales en el contexto en el que se inscribe su formu-lación.

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Formular una ley específica que incorpore a la regulación pública el mer-cado del petróleo y sus derivados.

Si bien no se trata de un monopolio natural, la morfología y elconsiguiente funcionamiento del mercado petrolero en la Argentinarevelan fallas de mercado casi asimilables a las que devendrían de unaconformación monopólica. Se trata, en realidad, de una estructuraaltamente concentrada, con patrones de comportamiento de natura-leza fuertemente oligopólicos, donde incluso buena parte de los acto-res hegemónicos del mismo ocupa posiciones de liderazgo en lasrestantes fases de la cadena de los energéticos (combustibles líquidos,energía eléctrica y transporte y distribución de gas natural).

Atento a los objetivos declamados (convergencia y alineamientode los precios domésticos con los internacionales), el proceso dedesregulación petrolera que se iniciara en 1991 devino, como era deesperar, en un rotundo fracaso (para la sociedad, pero no para losagentes privados involucrados). Mientras los precios de los combusti-bles líquidos se incrementaron en el país holgadamente por encimade sus valores en el escenario internacional, los aumentos en el valordel gas natural en boca de pozo emergen como el elemento determi-nante de las alzas registradas en los precios finales de dicho fluido.Los ilimitados márgenes de libertad con que cuenta el oligopolio pe-trolero –incluso, de carácter discriminatorio, respecto a los de expor-tación– minimiza la significación efectiva de la regulación tarifaria enlos mercados eléctricos y gasíferos. Es dicho oligopolio el que, ha-ciendo abuso de su posición dominante, desarrolla prácticas de fija-ción de precios que necesariamente deberían estar sujetas a regulaciónpública; más aún cuando se trata de insumos intermedios de uso di-fundido cuyos valores inciden sobre buena parte del conjunto de lossectores económicos.

De todas maneras, la formulación de una ley específica que esta-blezca un marco regulador para el mercado petrolero trasciende lamera problemática tarifaria e, incluso, la que se requeriría implementaren materia de regulación de la propiedad en el mercado ampliado dela energía. La escasa o nula desafiabilidad del mercado, el carácterestratégico –y no meramente económico– de recursos naturales norenovables, el imprescindible uso racional de los mismos con la nece-saria jerarquización de la problemática intergeneracional, el manejo y

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control de los niveles de reservas probables y comprobadas, y la pro-tección del medio ambiente no pueden quedar libradas al libre juegode las fuerzas de mercado cuando se está en presencia de un oligopoliofuertemente concentrado en el que, a la vez, los actores hegemónicostienen una participación relevante en los restantes segmentos de lacadena energética. Muy por el contrario, se trata de la emergencia dealgunos de los aspectos centrales que tornan insoslayable la regula-ción pública del sector. La inexistencia efectiva del llamado libre jue-go de las fuerzas de mercado remite en la práctica, como tal, a la libredisponibilidad –e indefensión social– para el ejercicio de prácticasanticompetitivas por parte de un muy acotado núcleo de poderososagentes económicos. La apropiación privada de la renta hidro-carburífera, la natural priorización de intereses privados de corto pla-zo en detrimento de los sociales de mediano y largo plazo (como en elcaso de las crecientes exportaciones de gas natural, sin que ello se veaacompañado por un incremento equiparable en el nivel de las reser-vas comprobadas), la determinación –en última instancia– de buenaparte de la política energética del país por un sumamente reducidonúmero de grandes actores privados y la confianza ciega en los meca-nismos de mercado que en nada se asemejan a los de mínima compe-tencia, son factores que exigen que sea el Estado el responsable, através de una sólida regulación, del manejo y control de tales recursosno renovables, del uso racional de los mismos, de las problemáticasmedioambientales implicadas y de la preservación de los interesessociales de largo plazo por encima de los privados.

Revisión de los principales incumplimientos de las empresas prestatariasa la luz de las respectivas cláusulas de rescisión de los contratos.

Si bien en las propuestas de acciones y/o medidas de corto plazo seenfatizó –en más de una oportunidad– en la necesidad de revisar bue-na parte de lo actuado tanto por las distintas instancias del Estadocomo por las empresas prestatarias, en clara transgresión a las normasvigentes y/o a las propias cláusulas contractuales, también se tornaimprescindible que los resultados de esas revisiones se encuadren enla formulación de nuevas políticas públicas que incorporen, como unode sus elementos constituyentes, la identificación del conjunto de in-

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cumplimientos acumulados por parte de las empresas prestatarias (tan-to en materia de metas físicas y/o de calidad comprometidas, como enlo atinente a compromisos de inversión o de concreción de determi-nadas obras, a la protección del medio ambiente, en materia tarifariao en lo relativo a restricciones a la propiedad).

De allí surgiría un tema que, hasta el presente, casi no ha sidoabordado ni analizado: la revisión de las cláusulas de rescisión con-templadas en los respectivos contratos de concesión o transferencia, yla determinación de responsabilidad del prestatario como determi-nante de la extinción del respectivo contrato. Se trata, en ambos ca-sos, de acciones plausibles de ser adoptadas unilateralmente por elPoder Ejecutivo Nacional. Si bien en la generalidad de los casos loscontratos han sido lo suficientemente laxos en la materia, es muy pro-bable que, ante la sistemática omisión pública en cuanto a sus acti-vidades de control y regulación, los incumplimientos de alguna/s detal/es empresa/s demanden la adopción de medidas de políticas públi-cas que, incluso, podrían llegar a derivar en la rescisión de determina-dos contratos y en el replanteo o no de la privatización, o incluso en lare-estatización de la empresa/servicio de que se trate.

Evaluar la posibilidad de incorporar y modificar los actuales criterios detarifación de los servicios que, atento a los inusitados niveles de pobreza,devienen en crecientes –cuando no impagables– costos de los serviciospara los sectores de menores ingresos. Replantear la adopción de criteriosde subsidios cruzados en determinados sectores.

Uno de los argumentos que en mayor o menor medida la ortodo-xia neoliberal declamó frente a la formulación y el desarrollo del pro-grama de privatizaciones fue el de neutralizar o impedir, inclusonormativamente, la presencia de subsidios cruzados en las tarifas delos distintos servicios. Así, con la salvedad del ejemplo que ofrece–con sus limitaciones e insuficiencias– la concesión del servicio de aguasy saneamiento donde la regulación sectorial contempla, con sus mati-ces, la presencia de subsidios cruzados, en los restantes sectores/áreasprivatizados ello pasó a considerarse como una rémora del Estado-empresario. El argumento esgrimido era –y sigue siendo– que las tari-fas de los servicios públicos prestados debían atender a sus respectivos

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costos de prestación. Incluso, aunque se trate de un tema “lindante”con la presencia de subsidios cruzados, la eliminación1 de ciertos ni-veles de consumo mínimo se inscribe en esa misma perspectiva en laque los costos de prestación son los que, en última y definitiva instan-cia, deben determinar las respectivas tarifas.

Por su parte, la presencia de cargos fijos en la mayor parte de losservicios públicos privatizados, asociados a la simple prestación delservicio y/o a la conexión al mismo, supone un trato igualitario paraquienes, desde el punto de vista de sus ingresos, revelan profundas ycrecientes desigualdades.

Es más, desde el punto de vista práctico, la presencia o no de sub-sidios cruzados no es de fácil determinación salvo para las propiasempresas prestatarias. En la misma medida que siempre se argumentóla presencia de subsidios cruzados desde los usuarios residencialeshacia los grandes consumidores o, como en el caso de las telecomuni-caciones, hacia los usuarios comerciales del servicio, cabe plantearsesi, en el marco de esa ortodoxia neoliberal, en los últimos años2 no seha ido conformando una estructura de subsidios cruzados desde losusuarios residenciales –los más cautivos y con menor poder de nego-ciación– hacia los grandes consumidores de ambos servicios, inclusoindependientemente de las disposiciones normativas que establecenla “prohibición” de todo tipo de subsidio cruzado.

Se trata, en otros términos, de la necesaria adecuación de los pre-cios de los diversos tipos de servicios a los costos vinculados a la pro-visión de los mismos, es decir, los usuarios de cada categoría debenpagar únicamente el costo del servicio o sólo de las etapas del procesode prestación en el que estén involucrados.

Al respecto, la mera réplica de criterios reguladores de países don-de la sociedad no presenta márgenes de pobreza que alcancen a lamitad de su población ni niveles de indigencia que se eleven a susmáximos históricos, demanda una urgente revisión de los propios cri-

1. En el Rebalanceo Tarifario de las Telecomunicaciones –RBT– que eliminó lospulsos “libres” con que contaban los usuarios de dicho servicio o, recientemente, enla última renegociación del servicio de aguas y saneamiento, la adopción de idénticocriterio para aquellos usuarios con micromedición de sus consumos.

2. Por ejemplo, en el caso de la energía eléctrica y/o del gas natural y/o de lastelecomunicaciones.

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terios tarifarios –y de la normativa que los sustenta– tendiente aadecuarlos a una realidad económico-social que en nada se asemeja alos modelos adoptados como rectores en materia de regulación tarifaria.

En tal sentido, atento a la creciente redistribución regresiva de losingresos, debería revisarse y reformularse la mayor parte de los crite-rios de tarifación vigentes en los servicios públicos privatizados deforma tal que, en procura de una mayor equidad social, sean los usua-rios y consumidores de mayores recursos los que, a través de unasólida y rigurosa configuración de subsidios cruzados –cuanto másexplícitos y/o transparentes mejor–, coadyuven a revertir los rasgosdominantes durante el decenio de los noventa en la tarifación de losservicios públicos privatizados y a hacer viable el acceso a los mismosa amplias capas de la población que, precisamente en función de aque-llos sesgos, han sido las más afectadas por la implementación de crite-rios de tarifación que en nada se condicen –y cada vez menos– con laestructura económico-social del país ni con la regresiva distribuciónde sus recursos.

Formular un proyecto de ley, superador de los conocidos o en trámiteparlamentario, vinculado a la incorporación de una Tarifa Social quetienda a garantizar la universalidad de acceso a los principales y esen-ciales servicios públicos.

Como se analizara precedentemente, el tema de la implementaciónde una tarifa social para quienes no pueden hacer frente al pago de losservicios e, incluso, para los que no cuentan con posibilidad de acce-so a los mismos se ha ido convirtiendo en un tema de debate que,naturalmente, se ha ido intensificando en consonancia con los pro-pios incrementos de las tarifas de los servicios públicos y con la cre-ciente incorporación de capas de la sociedad con necesidades básicasinsatisfechas o de indigentes.

Si bien, como se señaló en el acápite anterior, la formulación eimplementación de un sistema de subsidios cruzados a favor de losusuarios residenciales de menores ingresos podría devenir en un im-portante paliativo para muchos de los hogares que no pueden hacerfrente al pago de sus facturas y que como resultado de ello se venenfrentados al corte de los mismos por parte de las empresas prestata-

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rias, es indudable que muy difícilmente tal política de subsidios cru-zados resulte suficiente para garantizar la universalidad del acceso alos servicios públicos esenciales y/o para evitar la morosidad del pagode los mismos, que puede derivar en el corte de la prestación.

En ese marco, la formulación de un proyecto de ley que intentesatisfacer plenamente ese objetivo de equidad social, siempre pres-tando la debida atención a la no constitución de condiciones de con-texto que alienten o terminen induciendo el no pago como forma deacceso a los beneficios de tal tarifa social por parte de determinadossegmentos de la población, tiene que partir de la consideración de, almenos, tres grandes actores. En primer lugar, la delimitación de aque-llos grupos sociales de menores e insuficientes ingresos potencialmentebeneficiarios de la tarifa social (que también debería contemplar losrecursos demandados, en muchos casos, para la conexión y la consi-guiente prestación del servicio). En segundo lugar, las empresas pres-tatarias de los mismos, para las que la morosidad también implica nosólo menores ingresos sino, además, costos administrativos adiciona-les que podrían inducirlas –aceptada la condición de emergencia na-cional y la asunción de principios mínimos de equidad social– aconstituirse en parte activa en la búsqueda de consensos en torno alas características que debería asumir tal tarifa social. En tercer lugar,como responsable último de la prestación de los servicios públicos, elEstado debería asumir un rol muy activo –no ya en su condición departícipe esencial– que podría devenir de la confluencia de dos pers-pectivas: por un lado, vía la renuncia a la percepción de ciertosgravámenes nacionales, provinciales o municipales; alternativa nodeseada dada la crítica situación fiscal por la que atraviesan todas lasjurisdicciones; y, por otro, a partir de la generación de recursos ex-traordinarios provenientes de los sectores de más altos ingresos y des-tinados a un fondo específico para atender y financiar una equitativatarifa social.

En cuanto al primero de los actores mencionados, muy probable-mente deban realizarse (a partir de la profusa información existentesobre las condiciones de vida de la población) estudios específicostendientes a contar con una adecuada segmentación de los mismos,de forma de acceder a un mapa específico en términos de acceso a losservicios y de las posibilidades reales de pago por parte de determina-dos sectores sociales. Muy probablemente, ya en relación con parte de

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los compromisos empresarios que deberían requerirse y atento a lacomposición de los hogares, en el caso de los servicios medidos3 sepodrían esbozar lineamientos básicos respecto a los niveles de consu-mos mínimos que, como sucediera con las telecomunicaciones y conla micromedición en el caso del agua potable, fueran de carácterlibre, o sea sin retribución alguna, para garantizar una cierta calidadde vida. Idénticas consideraciones podrían realizarse respecto de lasformas de fijación de los cargos fijos que incluyen las facturas de losdiversos servicios públicos. Adicionalmente, ese mapa debería esta-blecer, muy particularmente en el caso del servicio de agua potable ysaneamiento así como en la posibilidad de acceso a la provisión de gasnatural por red, las actuales condiciones en términos de no acceso alos mismos.

Como resultado de esa imprescindible tarea analítica y derelevamiento deberían surgir los elementos de juicio suficientes comopara delimitar la magnitud de la “demanda” insatisfecha –o de la de-manda efectiva en términos de potenciales beneficiarios de una tarifasocial– que, aunque muy difícilmente pueda cubrir las necesidades dela totalidad de los hogares dados los inusitados y crecientes márgenesde pobreza e indigencia existentes en el país, tal vez sí satisfaga pro-porciones de carácter progresivo en cuanto a la cobertura de tales re-querimientos en relación directa con la magnitud de las respectivasnecesidades insatisfechas.

Por su parte, y más allá de las posibilidades que se derivan de laimplementación de subsidios cruzados que en última instancia noafectarían los ingresos ni las ganancias de las empresas prestatarias,estas últimas deberían constituirse en uno de los actores centrales enmateria de financiamiento de ese fondo destinado a la tarifa social. Lasupresión de los cargos fijos para determinados segmentos de la po-blación, la liberación de pago de ciertos consumos mínimos, el aportede una masa fija de recursos (como es el caso de Aguas ArgentinasS.A.) o de una proporción de las utilidades anuales y el compromisode no cortar la prestación del servicio en aquellos casos en que seconstate fehacientemente la imposibilidad de pago por parte del usua-rio, probablemente sean algunos de los compromisos empresarios

3. Como el gas natural, incluyendo el provisto en garrafas, y la electricidad.

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mínimos que podrían derivar, bajo las formas más adecuadas en cadacampo, en recursos específicos a integrarse en ese fondo definanciamiento de la tarifa social y en la morigeración de los proble-mas irresolubles que se le plantean a los usuarios de menores recur-sos. Es más, dicho fondo también podría verse engrosado por parte delos ingresos extraordinarios internalizados ilegalmente por las em-presas prestatarias durante el decenio de los noventa.

Por último, como se indicó, el aporte del Estado en esta materia esfundamental, tanto por su condición de responsable último en la pres-tación de los servicios públicos básicos como por su gravitación en laconformación de ese fondo destinado a financiar la tasa de interéssocial. En la generalidad de los proyectos de ley conocidos así comoen la experiencia desarrollada en la Provincia de Buenos Aires en loatinente a la prestación del servicio de electricidad a los sectores demenores recursos, el principal aporte estatal proviene, en última ins-tancia, de la exención del pago de determinados tributos –IVA, pro-vinciales o municipales– que gravan las facturas de tales servicios. Sinrenunciar a esta posibilidad, las alicaídas arcas fiscales tornan por de-más dificultosa la necesaria ampliación y extensión de la cobertura detal sacrificio fiscal. En ese marco, cabría explorar la posibilidad derecurrir a una tasa adicional extraordinaria al impuesto sobre los bie-nes personales de forma tal que, seguramente, una muy acotada pro-porción de la acelerada redistribución regresiva de los ingresos, a laque asistió la economía argentina durante los años noventa, reviertaen un sesgo de progresividad a través del financiamiento de buenaparte de ese fondo destinado a la implementación de una tarifa socialque garantice directamente la consecución de los objetivos persegui-dos.

Revisión integral del diseño de la institucionalidad reguladora y, en esemarco, de las misiones y funciones de las agencias reguladoras.

Como surge del diagnóstico de la situación (ver Capítulo I), lasagencias reguladoras o los simples órganos de control fueron consti-tuidos prácticamente por empresa o área privatizada y, casi sin excep-ción, con posterioridad a la propia transferencia de los activos. A lavez, con escasas salvedades, las misiones y funciones que se les asig-

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naron denotan imprecisiones, falta de jerarquización en las proble-máticas a abordar y, principalmente, marcadas diferencias en cuantoal papel que las mismas deberían desempeñar frente al nuevo caráctersocial que le corresponde asumir a la regulación pública. A ello se leadiciona la escasa o nula autarquía real de esos entes que ha devenido,en muchos casos, en la configuración efectiva de meras estructurasadministrativo-burocráticas que han quedado subsumidas bajo la ór-bita de las respectivas Secretarías de Estado (los ejemplos que ofrecenlos órganos de control de las concesiones viales o la propia ComisiónNacional de Comunicaciones o la Comisión Nacional de Regulacióndel Transporte resultan más que ilustrativos).

Si a ello se le adiciona que, no ajena a esa inserción institucional,la tradicional captura del regulador por parte de la/s empresa/s re-gulada/s se ha visto potenciada ante la propia cooptación por partedel poder político, se asiste a una “captura bifronte” de las agen-cias en perjuicio, obviamente, de los intereses de los usuarios yconsumidores. En realidad, en muchas áreas no resulta sencillodiferenciar las actividades de ciertos órganos de control de las pro-pias actividades inherentes a las correspondientes Secretarías deEstado.

En tal sentido, y en forma contemporánea con la reformulación delos marcos reguladores específicos de cada sector/área privatizado,debería rediseñarse por completo la propia institucionalidad reguladoraa partir de la constitución de agencias reguladoras y de control especí-ficas que cuenten con una total independencia y autarquía plena res-pecto del poder concedente. Por supuesto ello supone, también enconsonancia con los nuevos marcos reguladores, la reformulación in-tegral de sus misiones y funciones de forma tal que las mismas resul-ten acordes y compatibles con la nueva normativa y que su ámbito deincumbencia se circunscriba al área/sector privatizado (y a su corres-pondiente marco regulador). Incluso, como parte de ese rediseñoinstitucional, debería incorporarse una figura que aún no se hainstrumentado en el país: la contabilidad reguladora. Se trataría deuna contabilidad que, paralelamente a las disposiciones que emanande la Ley de Sociedades Anónimas y de las normas contables vigentes,se adecue a las peculiaridades propias de la regulación incorporandoy/o precisando información contable esencial para el desarrollo de lasactividades de control y reguladoras.

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Por otro lado, en ese necesario rediseño de la institucionalidadreguladora del país, debería explorarse la posibilidad de conformarun único “ente regulador de la energía” donde queden integradas lasactividades que –con las modificaciones que corresponda introducir–vienen desarrollando el ENRE y el ENARGAS, en conjunción con lasque emanarían de la regulación propuesta para el mercado petrolero yel de los combustibles líquidos.

El creciente grado de concentración en los distintos eslabones dela cadena energética y la fuerte integración vertical y/u horizontal delas empresas líderes, entre otros factores, justifican la conformaciónde un ente único de tales características que se articule institu-cionalmente tanto con los organismos responsables de la defensa dela competencia como con la propia Secretaría de Energía. La atomiza-ción de agencias reguladoras en el campo de la energía, que atentas alas misiones y funciones que se les asignaron circunscriben su accio-nar a los correspondientes segmentos de la cadena sin vinculaciónalguna con los patrones de desenvolvimiento de las restantes fases,conspira contra una apropiada e integral regulación del mercado ener-gético en su conjunto. Las estrechas relaciones de insumo-producto,articuladas a la presencia hegemónica de buena parte de los mismosagentes económicos en esos distintos segmentos, emergen como sus-tento suficiente como para avanzar en la constitución de una únicaagencia reguladora del mercado energético.

De todas maneras, más allá del ejemplo que ofrece el mercadoenergético, la reformulación integral de la institucionalidadreguladora vigente y la adecuación de las misiones y funciones delas respectivas agencias acorde con las necesidades operativas queemanen de los nuevos marcos reguladores sectoriales son, en granmedida, las dos caras de una misma moneda. Por un lado, la conver-gencia entre estos últimos y aquellas instituciones capaces de garan-tizar a pleno los objetivos sociales perseguidos por tales marcos,siempre bajo la preservación de los derechos de usuarios y consumi-dores. Por otro, la introducción de los máximos niveles posibles decompetencia o, en su defecto, la inducción de prácticas que se asi-milen en todo lo posible a las que cabría esperar en mercados com-petitivos.

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Dotar de independencia y autarquía plena a las nuevas agencias de regu-lación que pudieran surgir de ese rediseño de la institucionalidadreguladora de los servicios públicos privatizados.

Se trata, en realidad, de un simple complemento de las considera-ciones precedentes. El rediseño institucional del sistema reguladorsupone, a la vez, la constitución de agencias de regulación y controlautárquicas, autónomas e independientes respecto del poder político,con una clara diferenciación de sus misiones, funciones y responsabi-lidades tendientes a, por un lado, verificar el cumplimiento pleno ysatisfactorio de las obligaciones a cargo de las empresas prestadorasde servicios públicos y, por otro, a proteger en aquel marco los intere-ses y derechos de usuarios y consumidores, y a inducir patrones decomportamiento empresario asimilables a los que cabría esperar en elámbito de mercados competitivos.

Asimismo, deberían cumplimentarse las disposiciones que surgendel Artículo 42 de la Constitución Nacional que, en procura de laprotección de los derechos de los usuarios y consumidores, dispone,por ejemplo, la participación de representantes de las provincias y deorganizaciones de usuarios en los entes de control (de forma de ga-rantizar el efectivo control social de su desempeño).

Por otro lado, la independencia jurídica, política y financiera deesas agencias debería resguardar su autonomía respecto del poderpolítico. Ello remite, a la vez, a un problema de no fácil solución comoes el que se vincula con el financiamiento de las mismas. En el paíscoexisten diversos sistemas: aquellos entes cuyos ingresos están di-rectamente asociados a la facturación de la empresa regulada (comoen el caso del ETOSS: 2,67% de la facturación de Aguas ArgentinasS.A.), los casos del ENRE y el ENARGAS, cuyos ingresos provienende tasas que deben tributar los principales agentes de los respectivossistemas –a las que se les adicionan las multas y sanciones que se lesapliquen a las empresas reguladas–, y otros órganos de control depen-den exclusivamente del presupuesto nacional.

En principio, el financiamiento a partir de una tasa porcentual so-bre los ingresos de las empresas reguladas permite, en teoría, que losentes no se vean afectados por las restricciones crecientes del presu-puesto público; a la vez, resguardaría, también en teoría, su autono-mía respecto del poder político. Sin embargo, crea un problema de

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incentivos, ya que los incrementos tarifarios y el correspondiente au-mento de la facturación empresaria devienen en aumentos de los re-cursos de la propia agencia. Difícilmente los organismos avanzaríanen medidas que tengan como efecto “no deseado” la reducción de supresupuesto. La búsqueda de soluciones alternativas es, al respecto,un tema no trivial si se pretende contar con agencias reguladoras in-dependientes, autónomas y autárquicas. Más aún si, como en la ac-tualidad, resulta prioritario reforzar los grados de libertad con quecuentan las agencias para construir la autonomía requerida,implementando a su vez las mutaciones institucionales propuestas.Ello debería concretarse –como se indicara– a partir de la articulaciónde: la sanción de marcos jurídicos promulgados por el Congreso quesuperen las limitaciones e insuficiencias vigentes; la garantía efectivade que los entes cuenten con un grado de autonomía sostenido y per-sistente (status jurídico autárquico, presupuestos realmente indepen-dientes, despliegue de políticas activas, fuerte identidad organizacional,etc.); la jerarquización de la defensa y promoción de los derechos delos usuarios y de la desregulación y defensa de la competencia todavez que resultare posible, como objetivos prioritarios del sistema; y elmonitoreo legislativo y auditorías externas permanentes.

En síntesis, la construcción progresiva de una institucionalidadreguladora eficaz, equitativa y transparente es central en un contextodemocrático, y, como tal, constituye un sendero de aprendizaje arduoy complejo que demanda la debida atención pública y la propia inter-vención de, como se desprende de la propia Constitución Nacional,los representantes de los usuarios y consumidores así como de lasjurisdicciones provinciales involucradas.

Integrar en la problemática reguladora y en los respectivos marcos unavisión dinámica de la incorporación del desarrollo científico-tecnológicoen el ámbito de los distintos servicios públicos privatizados recuperandoo preservando el poder de decisión del Estado en la definición de determi-nados lineamientos estratégicos en la materia.

Por su propia naturaleza, ni el contenido ni los alcances de la regu-lación pública pueden ser estáticos sin acompañar o incluso adelan-tarse a dimensiones analíticas de carácter tecnológico que, como tales,

303


justifiquen la propia mutabilidad de la normativa. En ese marco, mu-chas de las decisiones que por su trascendencia involucran y/o com-prometen la adopción de determinados senderos tecnológicos nopueden quedar en manos de las “fuerzas del mercado” o, más precisa-mente, de los mono u oligopolios prestadores de los servicios públi-cos privatizados.

Así, durante la década pasada se han incorporado nuevas tecnolo-gías muy particularmente en el campo de las telecomunicaciones,donde los agentes prestatarios de los servicios se han transformado,en la generalidad de los casos, en importadores de paquetes tecnoló-gicos sobre los cuales casi no tienen participación alguna en su elabo-ración y posterior gestión. Es más, a partir de los noventa muchasempresas prestatarias han tendido a externalizar sus áreas de ingenie-ría local reemplazándolas por la incorporación de tecnología impor-tada sin desarrollo local alguno. Sin duda, avanzar desde el Estado enla promoción de políticas de Investigación y Desarrollo en el ámbitode los sectores privatizados generaría múltiples “externalidades” po-sitivas y a la vez, en determinados campos, permitiría prever –e inclu-so inducir– ciertos cambios tecnológicos de trascendencia que, porende, podrían demandar cambios sustantivos en la propia estructuranormativa y reguladora. En síntesis, la acción reguladora debe asu-mir, esencialmente, un carácter dinámico y compatible con los pro-pios avances tecno-productivos.

Incorporar nuevas regulaciones a la propiedad de las empresas prestata-rias de los servicios públicos privatizados.

Como se señaló en el Capítulo I, las únicas privatizaciones quecuentan con disposiciones taxativas y restricciones a la estructura depropiedad de las empresas son, precisamente, las que fueran realiza-das en el marco de una ley específica (las referidas al sistema de ener-gía eléctrica y al mercado del gas natural por redes). Si bien la aplicaciónefectiva de tales limitaciones ha sido sumamente débil, cuando noomitida por los responsables del cumplimiento de las normas dicta-das al respecto, se trata de los únicos ejemplos donde fueron incorpo-rados ciertos principios de regulación de la propiedad de las empresasprestatarias de los servicios públicos bajo gestión privada. En los res-

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tantes sectores/áreas privatizados no se ha considerado ningún tipode disposición asociada a limitaciones en cuanto a la conformaciónde los consorcios en su relación con la propiedad de otras empresasque, directa o indirectamente, pudieran facilitar el despliegue de dis-tintos tipos de prácticas anticompetitivas.

En ese marco debería considerarse, por un lado, la extensión –consu consiguiente revisión– de las restricciones vigentes en el ámbitoeléctrico y gasífero al mercado energético en su conjunto estable-ciendo disposiciones tendientes a introducir competencia efectiva –y a regular el comportamiento empresario– en el mercado ampliadode la energía; en otras palabras, no se debería parcializar tales limi-taciones a la propiedad en cada uno de los segmentos que lo confor-man al margen de la configuración accionaria de aquellos actoresque operan en los restantes. Por otro lado, también deberían esta-blecerse normas específicas de protección de la competencia (unavez más, no restringido al mercado específico de que se trate) enaquellas áreas/sectores privatizados desde donde los consorciosadjudicatarios podrían ver reforzado –vía la incursión en activida-des potencialmente competitivas y/o complementarias– su poder demercado y/u obtener externalidades positivas asociadas, en últimainstancia, a la posición monopólica bajo la que operan en el campode los servicios públicos privatizados. En este último caso, los ejem-plos que emanan de la presencia decisiva de las cámaras empresariasdel autotransporte de pasajeros en los consorcios que controlan eltransporte ferroviario de pasajeros –que cuenta con subsidios públi-cos– o, hipotéticamente, la inserción en negocios inmobiliarios porparte de la empresa concesionaria del servicio de agua y saneamien-to emergen como casos –reales y potenciales– suficientementeilustrativos.

La proclamada –aunque escasamente puesta en práctica durantelos años noventa– necesidad de introducir competencia en los servi-cios públicos privatizados, en todo lo que resulte técnicamente po-sible, es indudablemente una de las principales asignaturaspendientes en la relación Estado-empresas privatizadas. Tal como sedesprende de los ejemplos señalados precedentemente, la misma nodebería quedar circunscripta al estricto ámbito de las áreas/sectoresprivatizados sino también hacerse extensiva –en términos de res-tricciones a la propiedad– a aquellos mercados que, por razones de

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diversa índole, podrían devenir en el ejercicio de prácticas anticom-petitivas que, incluso, trascienden el estricto ámbito de los serviciosprivatizados.

Revisar todas las transgresiones e incumplimientos acumulados que de-ban ser sancionados.

Como se desprende del diagnóstico de la situación realizado en elCapítulo I, las transgresiones de las normas vigentes y los incumpli-mientos empresarios en el ámbito de las privatizaciones argentinasemergen como uno de sus principales rasgos distintivos que, incluso,se han visto posibilitados por la inacción pública –cuando no por laconvalidación a partir de decretos y resoluciones de más que dudosalegalidad–. Es obvio que las posibilidades de revertir sus efectos noson de fácil resolución práctica y/o jurídica en tanto se trata, en buenaparte de los casos, de impactos cuasi-irreversibles.

No obstante ello, podría identificarse una multiplicidad de trans-gresiones o distorsionadas aplicaciones de las normas vigentes que,como tales, ameritarían una acción reguladora correctora para rever-tir sus implicancias. Al respecto, a simple título ilustrativo, cabría re-ferirse al incumplimiento efectivo de las cláusulas de neutralidadtributaria4 o a las peculiares interpretaciones de las mismas –circuns-cribiéndolas a las reducciones de los aportes patronales–5.

En ese marco cabe que se adopten las sanciones correspondientes;en otros términos, son necesarias tanto la aplicación efectiva de nor-mas que ante la omisión de la regulación pública fueron prácticamen-te desconocidas como la implementación de políticas correctivas deinterpretaciones erróneas y/o falaces de lo dispuesto por la propia

4. Cuando se trató de reducciones en la carga impositiva que afectaba a las em-presas prestatarias; no así, como ejemplo de caso casi extremo, ante la transferencia alos usuarios del gas natural por redes de la incidencia del gravamen a los automotoresde las empresas del sector asociado al financiamiento del Fondo Nacional de Incenti-vo Docente.

5. Como han sido los casos, ya señalados, en el ámbito de la energía eléctrica y elgas natural donde a partir de una distorsionada interpretación de la normativa vigen-te han favorecido a los grandes usuarios de ambos servicios en detrimento de losconsumidores residenciales.

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normativa. En tal sentido, los generalizados incumplimientos en ma-teria de aplicación efectiva de las cláusulas de estabilidad impositivaemergen como un claro ejemplo. Similares consideraciones podríanrealizarse respecto de los incumplimientos en materia medio ambien-tal –como en el caso de la concesión de aguas y saneamiento–, deseguridad y confort –claros ejemplos los ofrecen las concesiones via-les o el transporte ferroviario de pasajeros–, de sobrefacturación reite-rada –como la telefonía básica o el servicio medido de agua potable–,etc.

Establecer un sistema de sanciones severas sobre todos aquellos funciona-rios públicos que por acción u omisión favorezcan, ilegalmente o bajointerpretaciones falaces de la normativa, los intereses privados sobre lossociales.

Establecer un sistema de sanciones severas sobre aquellos funcio-narios que por acción u omisión han coadyuvado en la práctica a laconstitución de esos incumplimientos y transgresiones legales o con-tractuales por parte de las empresas privatizadas así como a larecurrencia a interpretaciones falaces de la normativa a favor de lasmismas, constituye una medida de política ineludible en la búsquedade revertir buena parte de los sesgos regresivos y negativos del vastoprograma privatizador implementado en la Argentina durante la dé-cada de los años noventa. En tal sentido, la tradicional figura del “maldesempeño de los deberes del funcionario público” parece insuficien-te, en algunos casos, ante la magnitud del daño consumado sobre lasociedad. Al respecto, cabe traer a colación parte de un reportaje quele realizara Greg Past a Joseph Stiglitz, actual Premio Nobel de Econo-mía6: “La economía de cada nación es analizada individualmente y, enseguida, dice Stiglitz, el Banco entrega a cada ministro el mismo pro-grama de cuatro pasos. El Paso Uno es La Privatización lo cual Stiglitzdice que se puede llamar con más precisión, ‘la sobornización’. Enlugar de oponerse a la venta de industrias estatales, me dijo que los

6. Véase Palast, G. (2001), “El Globalizador que desertó”, El Observador de Lon-dres, 10/10/2001.

307


líderes nacionales –usando como excusa ‘las exigencias del FMI’– li-quidan alegremente sus empresas de electricidad y de agua. ‘Podíasver cómo se les abrían los ojos’ ante la posibilidad de una ‘comisión’del 10%, pagada en cuentas Suizas, por el simple hecho de haber baja-do ‘unos cuantos miles de millones’ del precio de venta de los bienesnacionales”.

Sin duda, muy difícilmente en el ejemplo de las privatizaciones enla Argentina pueda constatarse fehacientemente situaciones como lasdescriptas por Stiglitz. No obstante ello, en algunos casos se planteanserias dudas respecto del comportamiento de una parte no desprecia-ble de los funcionarios públicos responsables en la materia por la tras-cendencia de algunas disposiciones –normas que modifican otras desuperior status jurídico y, a la vez, alteran sustantivamente el propiocontexto regulador– y por las numerosas omisiones casi inexplicables(como la del ENRE frente al llamado caso Endesa –grupo español quedurante cuatro años, contraviniendo el marco regulador eléctrico,controlaba el capital de las dos empresas distribuidoras en el ámbitode la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano bonaerense–).

Es más, la formulación de criterios jurídicos que deriven en san-ciones acordes al daño ocasionado podría devenir en un virtuoso “efec-to demostración” sobre el conjunto de los funcionarios involucradosen la regulación pública de los servicios privatizados.

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ció

nre

spec

to a

los

cos

tos

soci

ales

invo

lucr

ad

os

(el

l lam

ad

o c

aso

Ede

sur l

o ilu

stra

suf

icie

ntem

ente

),po

dría

der

ivar

en

form

a de

con

-fr

onta

ción

em

pres

aria

fren

te a

laim

plem

enta

ción

de

acci

ones

ypo

lític

as e

spec

ífica

s te

ndie

ntes

aab

arat

ar e

n té

rmin

os r

eale

s, l

am

ayor

par

te d

e la

s ta

rifas

de

los

serv

icio

s pú

blic

os.

. En

un p

lano

muy

dis

tant

e de

los

prob

lem

as “p

olíti

cos”

e in

stitu

cio-

nale

s de

im

plem

enta

ción

, qu

e-da

rían

pla

ntea

das

dific

ulta

des

deca

ráct

er

técn

ico

(co

mo

se

r e

l

310


Pri

nci

pal

es p

rob

lem

as

Dis

tors

iona

da e

stru

ctur

ade

pre

cios

y r

enta

-bi

lidad

es r

elat

ivas

(con

tinua

ción

)

Acc

ion

es e

spec

ífic

asd

e co

rto

pla

zoL

inea

mie

nto

s d

e p

olít

icas

pú

blic

asD

ific

ult

ades

po

ten

cial

esd

e im

ple

men

taci

ón

de lo

s se

rvic

ios

(clá

usul

as d

e ne

utra

-lid

ad t

ribut

aria

o e

stab

ilida

d im

posi

-tiv

a).

. E

n re

laci

ón c

on l

o an

terio

r, re

visa

rlo

s cr

iteri

os

con

lo

s q

ue,

ha

sta

el

mom

ento

, se

tran

sfiri

eron

a lo

s us

ua-

rios

y co

nsum

idor

es d

e al

guno

s se

r-vi

cio

s p

úbl

ico

s la

s “g

an

an

cia

s d

eef

icie

ncia

” de

las

firm

as p

rest

atar

ias

(“de

mor

a re

gula

toria

”, e

scas

o –s

i es

que

exis

te a

lgun

o– re

cono

cim

ient

o de

los

fuer

tes

incr

emen

tos

en la

pro

duc-

tivid

ad d

e lo

s fa

ctor

es, e

tc.)

.. R

evis

ar a

la lu

z de

las

cláu

sula

s de

just

icia

y r

azon

abili

dad

de la

s ta

rifa

sy

de la

s re

ntab

ilida

des

empr

esar

ias,

la “

ecua

ción

eco

nóm

ico-

finan

cier

a”qu

e se

des

pren

de d

e lo

s co

ntra

tos

orig

inal

es c

eleb

rado

s, e

n la

gen

eral

i-da

d de

los

cas

os,

bajo

con

dici

ones

de c

onte

xto

mac

roec

onóm

ico

muy

disí

mile

s de

las

que

cara

cter

izar

on a

lde

ceni

o de

los

años

nov

enta

..

Rev

isió

n de

tod

as l

as r

eneg

ocia

-ci

ones

con

trac

tual

es q

ue h

an d

eri-

vado

, en

ge

nera

l, en

inc

rem

ento

sta

rifa

rios

de

dive

rsa

índo

le (

para

fi-

sulta

mar

gina

l la

prop

orci

ón d

e la

po-

blac

ión

que

se e

ncue

ntr a

por

deb

ajo

de l

a lín

ea d

e la

s ne

cesi

dade

s bá

si-

cas

insa

tisfe

chas

es,

cua

ndo

men

os,

un d

espr

opós

ito q

ue d

eriv

ará

en u

nacr

ecie

nte

conf

lictiv

idad

soc

ial

y/o

enqu

e, p

or la

pro

pia

pres

ión

de la

s em

-pr

esas

, el E

stad

o te

rmin

ará

de h

acer

-se

car

go d

e fin

anci

ar a

l co

njun

to d

elo

s m

oros

os (

con

el r

iesg

o ci

erto

de

form

ular

pol

ític

as q

ue c

onlle

ven

unci

erto

inc

entiv

o a

la m

oros

idad

por

pa

rte,

in

clu

so,

de

qu

ien

es

pu

ed

en

hace

r fr

ente

al p

ago

de t

arifa

s ju

stas

y ra

zona

bles

).. S

i bie

n tr

asci

ende

el t

ema

espe

cífic

ode

la

nece

sari

a m

odifi

caci

ón d

e la

estr

uctu

ra d

e pr

ecio

s y

rent

abili

dade

sre

lati

vas

qu

e d

eri

vó d

el

pro

ceso

priv

atiz

ador

, res

ulta

impr

esci

ndib

le la

revi

sión

inte

gral

del

pro

pio

dise

ño d

ela

ins

tituc

iona

lidad

reg

ulat

oria

en

suco

njun

to y

, en

ese

mar

co,

de la

s m

i-si

ones

, fun

cion

es, g

rado

s de

inde

pen-

denc

ia y

aut

arqu

ía d

e to

dos

los

ente

sre

gula

dore

s. E

s, s

in d

uda,

en

man

osde

est

as a

genc

ias

dond

e de

berá

re-

tem

a de

los

subs

idio

s cr

uzad

os,

el

tra

tam

ien

to d

e l

a c

reci

en

tem

oros

idad

, etc

.) q

ue, i

ncom

para

-bl

es c

on a

quel

los,

am

erita

rían

el

desa

rrol

lo d

e es

tudi

os q

ue a

su

vez

deriv

en e

n co

nsen

sos

dond

ete

rmin

en p

or p

rivile

giar

se lo

s be

-ne

ficio

s so

cial

es s

obre

los

priv

a-do

s, e

n un

mar

co d

e m

inim

izac

ión

de c

osto

s so

cial

es y

priv

ados

.

311


nanc

iar

inve

rsio

nes

incu

mpl

idas

por

los

conc

esio

nario

s, p

or m

odifi

caci

ónde

las

pro

pias

clá

usul

as d

e re

gula

-ci

ón ta

rifar

ia d

e lo

s co

ntra

tos

orig

ina-

les,

etc

.).

. E

n bu

ena

part

e de

las

tem

átic

asco

nsi

de

rad

as

pre

ced

en

tem

en

te,

dond

e en

gra

n m

edid

a se

trat

a de

laap

ropi

ació

n “il

egal

” o d

e du

dosa

“leg

a-lid

ad”

de r

ecur

sos

de lo

s us

uario

s y

cons

umid

ores

de

los

dist

into

s se

rvi-

cios

, una

vez

det

erm

inad

a es

as r

en-

tas

extr

aord

inar

ias

emer

ge e

l lóg

ico

tem

a de

“st

ock ”

y “

flujo

”. E

n ta

l sen

ti-do

, cor

resp

onde

ría:

1. D

eter

min

ado

el “

stoc

k ” il

egal

men

-te

inte

rnal

izad

o po

r la

s em

pres

as, f

i-ja

r un

plan

de

rein

tegr

o a

los

usua

rios

de t

ales

ren

tas

de p

rivile

gio

vía

re-

du

ccio

ne

s ta

rifa

ria

s (s

eg

ura

me

nte

prop

orci

onal

es a

lo

fact

urad

o en

un

“x”

perí

odo

de t

iem

po,

segú

n se

a el

“priv

ilegi

o” d

el q

ue s

e tr

ate)

.2.

Mod

ifica

r la

s re

spec

tivas

tar

ifas

apa

rtir

del c

álcu

lo d

e la

inci

denc

ia e

fec-

tiva

–y p

onde

rada

– de

cad

a un

o de

los

fact

ores

que

redu

ndar

on e

n in

cre-

men

tos

tari

fari

os (

léas

e in

dexa

ción

por p

reci

os a

jeno

s a

la e

cono

mía

do-

més

tica,

no

aplic

ació

n –o

apl

icac

ión

inad

ecua

da–

de la

s cl

áusu

las

de n

eu-

tral

idad

trib

utar

ia, a

just

es e

xtra

ordi

na-

caer

el c

ontr

ol y

la re

gula

ción

tarif

aria

,ac

orde

con

los

prin

cipi

os n

orm

ativ

osqu

e se

est

able

zcan

. De

allí

que

sean

pa

r te

co

nst

itu

tiva

ese

nci

al

de

lo

slin

eam

ient

os d

e po

lític

a pú

b lic

a au

nen

el e

stric

to á

mbi

to ta

rifar

io.

. No

adop

tar

polít

icas

púb

licas

com

ola

s qu

e se

han

ven

ido

aplic

ando

des

-de

med

iado

s de

199

9 en

el á

mbi

to d

ela

s co

nces

ione

s de

las

ruta

s na

cion

a-le

s; e

s de

cir,

no

acce

der

a re

ducc

io-

nes

tarif

aria

s pe

ro c

ompe

nsad

as p

orcr

ecie

ntes

sub

sidi

os d

el E

stad

o qu

e,en

últi

ma

inst

anci

a, s

ólo

proc

uran

ga-

rant

izar

las

elev

adas

tas

as d

e re

nta-

bi l i

da

d d

e l

os

con

cesi

on

ari

os.

Ta

lcr

iteri

o de

red

ucci

ón d

e la

s ta

rifa

sde

be s

er e

rrad

icad

o (p

or o

tro

lado

,m

ás

al lá

de

la

s in

eq

uid

ad

es

invo

-lu

crad

as,

las

arca

s fis

cale

s ta

mpo

colo

torn

an p

osib

le).

312


Pri

nci

pal

es p

rob

lem

as

Dis

tors

iona

da e

stru

ctur

ade

pre

cios

y r

enta

-bi

lidad

es r

elat

ivas

(con

tinua

ción

).

Incu

mpl

imie

nto

casi

gene

raliz

ado

de m

etas

de in

vers

ión

y de

apor

tes

de r

ecur

sos

prop

ios

Acc

ion

es e

spec

ífic

asd

e co

rto

pla

zoL

inea

mie

nto

s d

e p

olít

icas

pú

blic

asD

ific

ult

ades

po

ten

cial

esd

e im

ple

men

taci

ón

rios

de t

arifa

s de

rivad

os d

e op

acas

rene

goci

acio

nes

cont

ract

uale

s, e

tc.)

.. I

ncor

pora

r a la

regu

laci

ón p

úblic

a en

gene

ral y

a la

tarif

aria

en

part

icul

ar a

lse

ctor

pet

role

ro, t

anto

en

lo re

lativ

o a

los

prec

ios

de v

enta

del

cru

do a

ref

i-ne

rías

com

o al

pre

cio

del g

as n

atur

alen

boc

a de

poz

o.C

omo

las

Pym

es fu

eron

el s

egm

en-

to e

mpr

esar

io m

ás p

erju

dica

do p

orla

evo

luci

ón d

e la

s ta

rifa

s de

los

ser-

vici

os

pú

blic

os,

pa

ra l

a i

nm

ed

iata

coyu

ntur

a se

pod

ría

plan

tear

la im

ple-

men

taci

ón d

e un

a su

erte

de

TIS

par

aaq

uella

s P

ymes

en

situ

ació

n ec

onó-

mic

o-fin

anci

era

com

plic

ada.

. Las

pro

pias

est

adís

ticas

ofic

iale

s y,

en m

ucho

s ca

sos,

los

cons

ider

ando

sde

div

erso

s de

cret

os y

res

oluc

ione

sde

dis

tinto

s or

gani

smos

púb

licos

re-

fleja

n q

ue

lo

s in

cum

plim

ien

tos

en

mat

eria

de

inve

rsio

nes

com

prom

eti-

das

y en

cua

nto

al a

port

e de

rec

ur-

sos

prop

ios

–ant

e la

pos

ibili

dad

yfa

cilid

ad

de

acc

eso

a f

ue

nte

s d

efin

anci

amie

nto

exte

rno

por

part

e de

. En

para

lelo

a la

rev

isió

n in

tegr

al d

elo

s co

ntra

tos

y de

la

form

ulac

ión

dem

arco

s re

gula

dore

s se

ctor

iale

s, d

ebe-

rían

est

able

cers

e cr

iterio

s de

pro

gra-

mac

ión

de m

edia

no y

larg

o pl

azo

que,

com

o ta

les,

fu

eran

los

cont

exto

s en

los

que

se e

ncua

dren

las

exig

enci

asde

inve

rsió

n. P

or e

jem

plo,

en

el s

ec-

tor

tran

spor

te d

eber

ían

esta

blec

erse

las

prio

ridad

es y

el p

apel

asi

gnad

o a

. E

n es

te c

ampo

las

dific

ulta

des

pote

ncia

les

de i

mpl

emen

taci

ónre

mite

n, e

n úl

tima

inst

anci

a, a

un

únic

o co

mpo

nent

e: l

a vo

caci

ónp

olí

tica

po

r h

ace

r cu

mp

lir a

raja

tabl

a l

o a

cord

ad

o c

on

tra

c-tu

alm

ente

, ta

nto

en m

ater

ia d

ein

vers

ione

s co

mpr

omet

idas

com

ode

met

as d

e ex

pans

ión

y cu

mpl

i-m

ient

o de

índi

ces

de c

alid

ad (q

ue

313


los

cons

orci

os p

rest

atar

ios–

em

erge

nco

mo

un d

enom

inad

or c

omún

a l

aca

si g

ener

alid

ad d

e lo

s se

rvic

ios

pri-

vatiz

ados

, au

n cu

ando

rev

elen

dife

-re

ncia

s su

stan

tivas

ent

re lo

s m

ism

os.

Al

resp

ecto

, re

sulta

im

pres

cind

ible

revi

sar

la m

ultip

licid

ad d

e op

acas

yse

sgad

as r

eneg

ocia

cion

es c

ontr

ac-

tua

les

(en

alg

un

os

caso

s, “

ofic

ia-

lizad

as”

en D

ecre

tos

o R

esol

ucio

nes

de m

ás q

ue d

udos

a le

galid

ad)

incl

u-so

a t

ravé

s de

Act

as-A

cuer

do q

uenu

nca

ha

n t

om

ad

o e

sta

do

pú

blic

o.Q

uizá

s el

eje

mpl

o ex

trem

o lo

ofr

ece

la d

emor

ada

revi

sión

tar

ifaria

de

laco

nces

ión

del

serv

icio

de

agua

s y

sane

amie

nto

(deb

ía c

oncl

uir

en a

bril

de 1

998

y re

cién

fue

fir

mad

a, a

un-

que

nunc

a pu

blic

ada,

en

ener

o de

2001

), c

on a

ltera

cion

es fl

agra

ntes

en

cuan

to a

con

dona

ción

–ex

plíc

ita o

imp

lícita

– d

e l

os

incu

mp

limie

nto

sem

pres

ario

s..

Rev

isió

n de

tod

as a

quel

las

cláu

-su

las

vinc

ulad

as a

inve

rsio

nes

com

-p

rom

eti

da

s co

ntr

act

ua

lme

nte

po

rqu

iene

s re

sulta

ron

adju

dica

tario

s de

los

dist

into

s co

ncur

sos

que,

en

mu-

chos

cas

os y

muy

par

ticul

arm

ente

en

lo re

ferid

o a

las

inve

rsio

nes

prop

ues-

tas

y/o

a la

met

as d

e ex

pans

ión

del

serv

icio

a a

lcan

zar,

deno

taba

n el

ca-

cada

uno

de

sus

com

pone

ntes

fund

a-m

enta

les

(por

eje

mpl

o, e

l de

los

ferr

o-ca

rrile

s).

. No

obst

ante

, est

os li

neam

ient

os g

e-ne

rale

s de

pol

ítica

s pú

blic

as n

o de

ben

de c

onte

mpl

ar la

nec

esid

ad d

e e x

igir

el c

umpl

imie

nto

de to

dos

los

com

pro-

mis

os a

cord

ados

y,

en e

se m

arco

,as

igna

rle u

n ro

l fun

dam

enta

l a lo

s ór

-ga

nos

de c

ontr

ol (

clar

o qu

e, c

omo

sese

ñaló

, co

ntem

porá

neo

al r

e-di

seño

inst

ituci

onal

del

pro

pio

sist

ema

regu

-la

torio

)..

Si

bien

se

trat

a en

últi

ma

inst

anci

ade

dec

isio

nes

mic

roec

onóm

icas

de

las

empr

esas

, pod

rían

est

able

cers

e ci

er-

tos

pará

met

ros

mín

imos

en

cuan

to a

lap

orte

de

recu

rsos

pro

pios

por

par

tede

las

firm

as p

rest

atar

ias.

La

mas

iva

recu

rren

cia

a fin

anci

amie

nto

en e

spe-

cial

ext

erno

(el

que

no

en t

odos

los

caso

s se

can

aliz

a ha

cia

las

inve

rsio

-ne

s co

mpr

omet

idas

en

los

resp

ectiv

osse

rvic

ios)

o a

l fin

anci

amie

nto

de l

asob

ras

a tr

avés

de

incr

emen

tos

tari

-fa

rios

dem

anda

ría,

tal

vez

, la

fija

ción

de c

iert

os c

rite

rios

en

cuan

to a

los

com

pone

ntes

efe

ctiv

os d

e la

s fir

mas

en r

elac

ión

a su

s ap

orte

s de

cap

ital

(e in

clus

o se

los

podr

ía re

laci

onar

con

los

recu

rsos

que

han

ven

ido

tran

sfi-

riend

o al

ext

erio

r en

con

cept

o de

giro

pres

umen

la n

eces

aria

form

ació

nde

cap

ital q

ue lo

s ha

ga p

osib

le)

de lo

s se

rvic

ios.

. E

n un

a se

gund

a in

stan

cia,

ysu

pera

dos

esos

pos

ible

s pr

oble

-m

as (

aunq

ue p

or d

emás

aco

ta-

do

s, e

n c

on

son

an

cia

co

n l

afo

rtal

eza

de l

a pr

esió

n pú

blic

aal

resp

ecto

), la

s m

ayor

es d

ificu

l-ta

des

se c

entr

aría

n en

la in

cor-

pora

ción

de

nuev

os c

rite

rios

yex

igen

cias

en

mat

eria

de

inve

r-si

on

es,

de

ap

ort

es

de

ca

pita

lp

rop

io,

de

cu

mp

limie

nto

de

la

norm

ativ

a de

l co

mpr

e na

cion

al,

de c

onse

nsua

r co

n la

s pr

opia

sem

pres

as p

rest

atar

ias

la i

mpl

e-m

enta

ción

de

prog

ram

as d

e de

-sa

rrol

lo d

e pr

ovee

dore

s lo

cale

s–c

on é

nfas

is e

n la

s P

ymes

–. D

eto

das

man

eras

, es

te ú

ltim

o as

-pe

cto

trasc

iend

e, p

or a

hora

, la

ne-

cesi

dad

de e

xigi

r el c

umpl

imie

nto

de

lo

aco

rda

do

ori

gin

alm

en

te,

au

n d

e a

qu

ello

s co

mp

rom

iso

squ

e fu

eran

con

dona

dos

o po

ster

-ga

dos

en o

paca

s y

muc

has

ve-

ces

ileg

ale

s re

ne

go

cia

cio

ne

sco

ntra

ctua

les.

314


Pri

nci

pal

es p

rob

lem

as

Incu

mpl

imie

nto

casi

gene

raliz

ado

de m

etas

de in

vers

ión

y de

apor

tes

de r

ecur

sos

prop

ios

(con

tinua

ción

)

Acc

ion

es e

spec

ífic

asd

e co

rto

pla

zoL

inea

mie

nto

s d

e p

olít

icas

pú

blic

asD

ific

ult

ades

po

ten

cial

esd

e im

ple

men

taci

ón

ráct

er d

e of

erta

s op

ortu

nist

as; é

stas

,co

mo

tale

s, u

na v

ez o

bten

ido

su o

b-je

tivo

–la

adju

dica

ción

del

ser

vici

o–se

enc

auza

ron

haci

a pr

oces

os d

ere

nego

ciac

ión

de d

eter

min

adas

clá

u-su

las

cont

ract

uale

s co

ntan

do c

on la

com

plac

enci

a of

icia

l (ví

a om

isió

n de

sanc

ione

s o

incl

uso

cond

onac

ión

deta

les

incu

mpl

imie

ntos

, cu

ando

no

latr

ansf

eren

cia

–a tr

avés

de

incr

emen

-to

s ta

rifar

ios–

de

su fi

nanc

iam

ient

o a

los

usua

rios

y co

nsum

idor

es d

e lo

sre

spec

tivos

ser

vici

os).

. A

pes

ar d

e la

s in

gent

es t

asas

de

rent

abili

dad

apro

piad

as p

or la

may

orpa

rte

de l

as f

irm

as p

rest

atar

ias

delo

s se

rvic

ios

priv

atiz

ados

, lo

s m

ár-

gene

s de

rei

nver

sión

y,

más

aún

, el

apor

te d

e re

curs

os p

ropi

os h

a si

dom

argi

nal.

Ello

, nu

evam

ente

, se

ha

vist

o fa

cilit

ado

por

la c

onve

rgen

cia

de,

por

un la

do,

las

insu

ficie

ncia

s y

limita

cion

es n

orm

ativ

as e

n la

mat

e-ri

a y

, p

or

otr

o, p

or

la s

iste

má

tica

rec

urr

en

cia

a

e

sa

s

op

ac

as

rene

goci

acio

nes

cont

ract

uale

s qu

e,en

muc

hos

caso

s, h

an ll

egad

o a

des-

de u

tilid

ades

, man

agem

ent f

ee, p

ago

de i

nter

eses

, co

mpr

as d

e in

sum

os y

equi

pos

intr

acor

pora

tivas

sin

con

trol

algu

no s

obre

la p

osib

le r

ecur

renc

ia a

prec

ios

de tr

ansf

eren

cia,

etc

.)

315


virt

uar,

incl

uso,

los

ya la

xos

com

pro-

mis

os d

e in

vers

ión

prev

isto

s or

igin

al-

men

te.

. Apl

icar

, en

tod

a su

int

ensi

dad,

las

sanc

ione

s pr

evis

tas

en la

legi

slac

ión

vig

en

te –

má

s a

llá d

e l

a d

eb

ilid

ad

suby

acen

te e

n la

s m

ism

as–

y ex

igir

a lo

s en

tes

regu

lado

res

un e

stri

cto

cont

rol –

cuan

do c

orre

spon

dier

e– d

eta

les

incu

mpl

imie

ntos

. Nue

vam

ente

,el

eje

mpl

o qu

e of

rece

el s

ervi

cio

deag

uas

y sa

neam

ient

o pu

ede

resu

l-ta

r p

ara

dig

má

tico.

El

últi

mo

in

cre

-m

en

to t

ari

fari

o –

de

riva

do

de

la

seña

lada

Act

a-A

cuer

do d

e pr

inci

pios

de 2

001–

con

tem

plab

a un

a nu

eva

alza

tar

ifari

a –a

tra

vés

de la

mod

ifi-

caci

ón d

el c

oefic

ient

e “k

”– a

soci

ada

al c

umpl

imie

nto

de u

n pl

an d

e in

ver-

sión

que

den

ota

már

gene

s de

incu

m-

plim

ient

o su

ficie

ntes

com

o pa

ra, p

orun

lad

o, h

aber

inv

alid

ado

el n

uevo

incr

emen

to t

arifa

rio

aplic

ado

a pr

in-

cipi

os d

e 20

02 y

, por

otr

o, re

visa

r las

prop

ias

cond

icio

nes

de re

scis

ión

del

cont

rato

ant

e in

cum

plim

ient

os r

eite

-ra

dos

por p

arte

del

con

cesi

onar

io, e

nun

a in

stan

cia

que

amer

ita s

er e

va-

luad

a co

n to

das

sus

posi

bles

con

no-

taci

ones

..

Si

bien

es

un t

ema

que,

por

om

i-si

ón

, e

l E

sta

do

Na

cio

na

l n

o l

e h

a

316


Pri

nci

pal

es p

rob

lem

as

Incu

mpl

imie

nto

casi

gene

raliz

ado

de m

etas

de in

vers

ión

y de

apor

tes

de r

ecur

sos

prop

ios

(con

tinua

ción

)

Acc

ion

es e

spec

ífic

asd

e co

rto

pla

zoL

inea

mie

nto

s d

e p

olít

icas

pú

blic

asD

ific

ult

ades

po

ten

cial

esd

e im

ple

men

taci

ón

pres

tado

cas

i ni

ngun

a at

enci

ón (

ym

ucho

men

os la

s em

pres

as p

rest

a-ta

rias

de

los

serv

icio

s),

resu

lta f

un-

dam

enta

l com

o di

spos

ició

n de

cor

topl

azo

la e

xige

ncia

ple

na d

el c

umpl

i-m

ient

o, p

or p

arte

de

conc

esio

nari

asy

l icen

ciat

aria

s de

ser

vici

os p

úblic

ospr

ivat

izad

os, d

e la

s no

rmas

est

able

-ci

das

por l

as le

yes

del c

ompr

e ar

gen-

tino

y el

con

trat

e na

cion

al.

. Aun

que

pudi

era

cons

ider

arse

com

oun

abs

urdo

reg

ulad

or,

debe

ría

con-

cept

ualiz

arse

con

pre

cisi

ón e

l co

n-ce

pto

de i

nver

sión

o f

orm

ació

n de

capi

tal e

n la

s em

pres

as p

rest

atar

ias

de lo

s se

rvic

ios.

La

ya s

eñal

ada

con-

val id

ació

n po

r el

ent

e re

gula

dor

del

corr

eo p

osta

l en

el s

entid

o de

con

-si

dera

r co

mo

inve

rsió

n el

pag

o de

casi

100

mill

ones

de

peso

s de

in-

dem

niza

ción

por

des

pido

de

pers

o-n

al

de

no

ta,

a

las

c

lar a

s,

es

ane

cesa

ria

–aun

que

no d

eber

ía s

erta

l, ta

nto

en e

l pla

no c

onta

ble

com

oec

onóm

ico–

pre

cisi

ón d

el c

once

pto

de fo

rmac

ión

de c

apita

l o in

vers

ión.

317


. En

gran

med

ida,

las

acci

ones

al r

es-

pe

cto

qu

ed

an

pla

nte

ad

as

en

el

acáp

ite a

nter

ior.

Los

incu

mpl

imie

ntos

de l

os p

lane

s de

in v

ersi

ón c

ompr

o-m

etid

os (

cont

ando

con

el a

val i

mpl

í-ci

to o

la

om

isió

n d

e l

a r

eg

ula

ció

npú

blic

a) d

eben

ser

exi

gido

s co

n to

doel

ins

trum

enta

l q

ue a

ún d

ispo

ne e

lE

stad

o. E

llo s

e ve

agr

avad

o, c

omo

sese

ñaló

, fre

nte

al g

ener

aliz

ado

incu

m-

plim

ient

o de

la

legi

slac

ión

del

com

-p

re n

aci

on

al.

En

ese

se

nti

do,

el

trad

icio

nal

efec

to m

ultip

licad

or l

ocal

de e

sa –

aunq

ue i

nfer

ior

y l im

itada

resp

ecto

a l

o co

mpr

omet

ido–

inv

er-

sión

ha

sido

ínfim

o, c

uand

o no

prá

c-tic

amen

te n

ulo.

Al

resp

ecto

, an

te l

aom

isió

n de

la

regu

laci

ón p

úblic

a, l

aca

si to

talid

ad d

e la

s em

pres

as p

riva-

tiza

da

s h

an

re

curr

ido

sis

tem

átic

a-

men

te a

la a

dqui

sici

ón d

e in

sum

os y

equi

pos

en e

l ext

erio

r (c

ontr

avin

ien-

do la

nor

mas

em

anad

as d

e la

Ley

esN

º 5.

340

–de

“Com

pre

Arg

entin

o”–

yN

º 18

.875

–de

“Con

trate

Nac

iona

l”–),

con

un m

uy e

leva

do c

ompo

nent

e de

com

pras

int

raco

rpor

ativ

as y

, en

la

gene

ralid

ad d

e lo

s ca

sos,

sin

con

-tr

alo

r –

ni

mu

cho

me

no

s sa

nci

ón

–o

ficia

l a

lgu

no

so

bre

lo

s m

ás

qu

epr

esun

tos

prec

ios

de t

rans

fere

ncia

imp

líci

tos

en

ta

les

op

era

cio

ne

s.

. N

uev

am

en

te n

o d

ifie

ren

su

sta

n-

cial

men

te d

e la

s se

ñala

das

resp

ecto

a lo

s in

cum

plim

ient

os e

n m

ater

ia d

efo

rmac

ión

de c

apita

l por

par

te d

e la

sem

pres

as p

rest

atar

ias.

Ello

sup

one,

en ú

ltim

a in

stan

cia,

dos

gra

ndes

pla

-no

s de

acc

ión.

El p

rimer

o de

ello

s as

o-ci

ado

a la

iden

tific

ació

n y

delim

itaci

ónde

las

nece

sida

des

de in

vers

ión

en la

casi

tot

alid

ad d

e lo

s se

ctor

es p

rivat

i-za

dos

tend

ient

es a

mej

orar

la c

alid

ady

segu

ridad

del

ser

vici

o, a

vanz

ar e

nel

gra

do d

e co

bert

ura

de lo

s m

ism

os,

abar

atar

el c

osto

par

a lo

s us

uario

s fi-

nale

s, e

tc. E

l seg

undo

, el q

ue s

e vi

n-cu

la c

on e

l apr

ovec

ham

ient

o pl

eno

delo

s ef

ecto

s m

ultip

licad

ores

loca

les

que

podr

ían

deriv

arse

de

tale

s in

vers

ione

s,no

sól

o a

part

ir de

la e

xige

ncia

de

cum

-pl

imie

nto

de la

nor

mat

iva

vige

nte

enm

ater

ia d

el c

ompr

e na

cion

al s

ino,

fun-

dam

enta

lmen

te, e

n ac

uerd

os e

spec

í-fic

os o

rient

ados

a la

impl

emen

taci

ónde

pro

gram

as d

e de

sarr

ollo

de

prov

ee-

dore

s lo

cale

s.

. Más

allá

de

la p

osib

le re

ticen

cia

de a

lgun

as d

e la

s em

pres

as p

res-

tata

ria

s a

cu

mp

lime

nta

r to

do

saq

uello

s pr

ogra

mas

de

inve

rsió

nqu

e po

r di

vers

as r

azon

es,

y en

muc

hos

caso

s co

n la

com

plac

en-

cia

ofic

ial,

no s

e ha

n lle

vado

aca

bo e

n lo

s tie

mpo

s y

luga

res

acor

dado

s co

ntra

ctua

lmen

te,

nopa

rece

rían

iden

tific

arse

may

ores

dific

ulta

des

en c

uant

o a

la im

ple-

me

nta

ció

n d

e l

as

acc

ion

es

ylin

eam

ient

os d

e po

lític

as p

úblic

aspr

opue

stas

. N

atur

alm

ente

, el

lode

pend

ería

en

gran

med

ida

de la

volu

ntad

pol

ítica

que

den

ote

elac

cion

ar d

el E

stad

o y

de s

u po

si-

ble

artic

ulac

ión

con

aque

llas

cá-

mar

as e

mpr

esar

ias

loca

les

que

podr

ían

impu

lsar

y p

resi

onar

en

torn

o al

des

arro

llo d

e la

s m

ism

as.

Aco

tado

impa

cto

sobr

ela

form

ació

n de

cap

ital

y el

des

arro

llo d

epr

ovee

dore

s lo

cale

s

318


Pri

nci

pal

es p

rob

lem

as

Aco

tado

impa

cto

sobr

ela

form

ació

n de

cap

ital

y el

des

arro

llo d

epr

ovee

dore

s lo

cale

s(c

ontin

uaci

ón)

Otr

os

Acc

ion

es e

spec

ífic

asd

e co

rto

pla

zoL

inea

mie

nto

s d

e p

olít

icas

pú

blic

asD

ific

ult

ades

po

ten

cial

esd

e im

ple

men

taci

ón

. S

i bi

en l

a no

rmat

iva

vige

nte

no l

opr

evé,

deb

ería

enc

arar

se u

na f

uert

eac

ción

ofic

ial t

endi

ente

a c

onse

nsua

rco

n la

s em

pres

as p

rest

atar

ias

de lo

sse

rvic

ios

la im

plem

enta

ción

de

polít

i-ca

s de

des

arro

llo d

e pr

ovee

dore

s lo

-ca

les,

int

enta

ndo

foca

l izar

las

en e

lám

bito

de

las

Pym

es. E

l apr

ovec

ha-

mie

nto

plen

o de

l pod

er d

e co

mpr

a de

las

mis

mas

, ev

itand

o su

der

ivac

ión

haci

a el

ext

erio

r, de

berí

a co

nstit

uirs

een

acc

ione

s es

pecí

ficas

a n

ivel

de

cada

una

de

las

empr

esas

priv

atiz

a-da

s a

part

ir de

un

anál

isis

exh

aust

ivo

de l

a co

mpo

sici

ón d

e su

s ac

tual

esim

port

acio

nes

de i

nsum

os y

bie

nes

de c

apita

l, en

par

alel

o al

est

udio

de

las

posi

bilid

ades

sus

titut

ivas

loca

les.

. En

el p

lano

fis

cal,

exig

ir el

cor

rect

ocu

mpl

imie

nto

de la

s cl

áusu

las

de n

eu-

tral

idad

trib

utar

ia t

rans

firie

ndo

a lo

sus

uario

s y

cons

umid

ores

el s

acrif

icio

fisca

l que

con

lleva

ron

dive

rsas

redu

c-ci

ones

en

mat

eria

de

alíc

uota

s e,

in-

clus

o, d

e gr

avám

enes

.. E

n el

sec

tor e

xter

no, e

stab

lece

r res

-

. Est

able

cer

el r

esar

cim

ient

o a

usua

-rio

s y

cons

umid

ores

de

los

recu

rsos

no t

rans

ferid

os e

n co

ncep

to d

e ne

u-tr

alid

ad tr

ibut

aria

. Pro

puls

ar u

na le

y de

emer

genc

ia q

ue,

com

o ta

l, as

uma

elca

ráct

er d

e or

den

públ

ico

y es

tabl

ez-

ca u

na im

posi

ción

esp

ecífi

ca a

las

em-

pres

as d

e m

ayor

es m

árge

nes

de re

n-

. E

n el

pla

no t

écni

co,

los

may

o-re

s pr

oble

mas

dev

iene

n, p

arad

ó-jic

am

en

te,

de

la

re

tice

nci

a d

eal

guno

s or

gani

smos

púb

licos

en

pres

tar l

a ne

cesa

ria c

olab

orac

ión

en la

pro

visi

ón d

e la

info

rmac

ión

bási

ca im

pres

cind

ible

. La

mis

ma

debe

asu

mir

tant

o ca

ráct

er n

acio

-

319


Insu

fici

enci

as-

imp

reci

sio

nes

no

rmat

ivas

Mar

cos

regu

lado

res

espe

cífic

os y

“st

atus

jurí

dico

”

tric

cion

es a

l gi

ro d

e ut

ilida

des,

div

i-de

ndos

y o

tros

rec

urso

s (c

omo

los

deriv

ados

del

man

agem

ent f

ee) .

Est

able

cer

seve

ros

cont

role

s so

bre

los

prec

ios

de t

rans

fere

ncia

en

las

com

pras

intr

acor

pora

tivas

.

. For

mul

ar m

arco

s re

gula

dore

s es

pe-

cífic

os p

ara

ser

sanc

iona

dos

por

Ley

de la

Nac

ión

para

todo

s aq

uello

s se

c-to

res/

área

s qu

e, h

asta

el p

rese

nte,

se

han

vist

o no

rmad

os a

tra

vés

de D

e-cr

etos

y R

esol

ucio

nes

que,

com

o ta

-

tabi

lidad

(qu

e no

sól

o in

volu

cre

a la

spr

ivat

izad

as)

que,

com

o ex

cepc

ión

deriv

ada

de la

em

erge

ncia

, no

pued

ase

r tr

ansf

erid

a a

usua

rios

y co

nsum

i-do

res

en e

l cas

o de

los

serv

icio

s pú

-bl

icos

priv

atiz

ados

..

Est

able

cer

un r

ígid

o co

ntro

l so

bre

las

tran

sfer

enci

as d

e re

curs

os a

l ex-

terio

r por

par

te d

e la

s em

pres

as p

res-

tata

rias

de

los

serv

icio

s e,

inc

luso

,es

tabl

ecer

rela

cion

es té

cnic

as re

stric

-tiv

as e

n cu

anto

a s

u re

laci

ón c

on la

sut

ilida

des

rein

vert

idas

en

la a

ctiv

idad

esp

ecí

fica

qu

e f

ue

ra o

bje

to d

e l

apr

ivat

izac

ión.

. Ade

más

de

lo q

ue s

e de

spre

nde

delo

señ

alad

o pr

eced

ente

men

te c

omo

ac

ció

n

es

pe

cíf

ica

, d

eb

erí

an

adop

tars

e po

lític

as p

úblic

as q

ue,

alm

arge

n de

toda

con

side

raci

ón s

obre

la p

osib

le r

eest

atiz

ació

n de

Rep

sol-

nal c

omo

en la

s di

stin

tas

juris

dic-

cio

ne

s p

rovi

nci

ale

s. D

e t

od

as

man

eras

, la

rea

lizac

ión

de a

udi-

torí

as c

onta

bles

en

cada

una

de

las

empr

esas

pod

ría

ser

un s

u-pl

emen

to o

com

plem

ento

de

lain

form

ació

n qu

e po

dría

obt

ener

seen

los

orga

nism

os p

úblic

os c

om-

pete

ntes

en

la m

ater

ia.

. A

sum

ida

la e

xist

enci

a de

suf

i-ci

ente

voc

ació

n po

lític

a al

resp

ec-

to,

no t

endr

ían

que

pres

enta

rse

may

ores

difi

culta

des

salv

o en

el

caso

de

la d

eter

min

ació

n de

la

exis

tenc

ia –

o no

– de

pre

cios

de

trans

fere

ncia

en

algu

nos

sect

ores

dond

e, p

or l

a na

tura

leza

de

los

bien

es e

n cu

estió

n, p

uede

n pr

e-se

ntar

se c

iert

as r

estr

icci

ones

en

la o

bten

ción

de

prec

ios

com

pa-

rativ

os.

. E

n e

ste

pla

no

ca

be

re

salta

r,co

mo

mín

imo,

dos

dis

tinto

s tip

osd

e

difi

culta

de

s p

rin

cip

ale

s d

eim

plem

enta

ción

. La

pri

mer

a de

orde

n té

cnic

o, s

egún

sea

el

ca-

ráct

er d

e de

term

inad

as d

ecis

io-

320


Pri

nci

pal

es p

rob

lem

as

Mar

cos

regu

lado

res

espe

cífic

os y

“st

atus

jurí

dico

” (c

ontin

uaci

ón)

Def

ensa

de

laco

mpe

tenc

ia

Acc

ion

es e

spec

ífic

asd

e co

rto

pla

zoL

inea

mie

nto

s d

e p

olít

icas

pú

blic

asD

ific

ult

ades

po

ten

cial

esd

e im

ple

men

taci

ón

les,

ha

n f

aci

lita

do

la

s re

curr

en

tes

rene

goci

acio

nes

de d

iver

sas

cláu

su-

las

a pu

nto

tal

que,

en

algu

nos

ca-

sos,

se

ha

n m

od

ific

ad

o c

asi

po

rco

mpl

eto

los

prop

ios

crite

rios

norm

a-tiv

os y

regu

lado

res.

Ate

nto

al d

esqu

i-ci

o no

rmat

ivo

y re

gula

dor d

e m

ucho

sse

ctor

es, e

sta

“acc

ión”

–qu

e ta

mbi

énpo

dría

ser

def

inid

a co

mo

una

polít

i-ca

– de

be s

er e

ncar

ada

con

la m

áxi-

ma

urge

ncia

y c

ompe

tenc

ia.

. Reg

lam

enta

r lo

s A

rtíc

ulos

16

y 59

de la

Ley

Nº2

5.15

6, d

e D

efen

sa d

ela

Com

pete

ncia

, de

form

a de

evi

tar

toda

pos

ible

mal

a in

terp

reta

ción

res-

YP

F, in

corp

oren

a la

s ac

tivid

ades

re-

gula

das

al s

ecto

r de

los

hidr

ocar

b u-

ros.

Mal

pue

de r

egul

arse

los

prop

ios

sect

ores

de

ener

gía

eléc

tric

a y

de g

asna

tura

l, si

es

el o

l igop

olio

pet

role

roel

que

def

ine

en ú

ltim

a in

stan

cia

elpr

ecio

fin

al d

e ta

les

serv

icio

s. N

atu-

ralm

ente

, es

ta r

egul

ació

n de

l sec

tor

petr

oler

o de

berí

a qu

edar

con

sum

a-da

a p

artir

de

una

Ley

de la

Nac

ión.

Todo

lo a

nter

ior s

e ve

pot

enci

ado

por

el

fue

rte

pro

ceso

de

re

inte

gra

ció

nve

rtic

al

de

la

s ca

de

na

s e

léct

rica

,ga

sífe

ra y

pet

role

ra d

e lo

s úl

timos

años

, pr

oces

o qu

e se

ref

leja

en

que

un c

onju

nto

muy

redu

cido

de

acto

res

part

icip

a si

mul

táne

amen

te –

con

ma-

yor

o m

enor

inte

nsid

ad–

en lo

s di

s-ti

nto

s s

eg

me

nto

s d

el

me

rca

do

ener

gétic

o.

. En

el c

onte

xto

de la

form

ulac

ión

dem

arco

s re

gula

tivos

sec

toria

les

es n

e-ce

sario

inco

rpor

ar la

reg

ulac

ión

de la

prop

ieda

d (s

ólo

cont

empl

ada

en e

l

ne

s p

olít

ica

s (p

or

eje

mp

lo,

el

man

teni

mie

nto

o no

del

sis

tem

ade

pea

je o

el

reto

rno

al f

inan

-ci

amie

nto

vía

impo

sici

ón a

los

com

bust

ible

s o

una

com

bina

ción

de a

mbo

s), r

eque

rirá

de e

stud

ios

espe

cífic

os q

ue,

a pa

rtir

de

la(m

ala)

exp

erie

ncia

adq

uirid

a en

el p

aís,

der

iven

en

mar

cos

regu

-la

dore

s qu

e ga

rant

icen

un

ade-

cuad

o fu

ncio

nam

ient

o de

est

osm

erca

dos

mon

o u

olig

opól

icos

.La

seg

unda

, es

natu

ralm

ente

de

orde

n es

tric

tam

ente

pol

ítico

. Ello

tend

ría

su p

rinc

ipal

exp

resi

ón,

segu

ram

ente

, en

el s

ecto

r pe

tro-

lero

, per

o ta

mbi

én e

n to

dos

aque

-llo

s qu

e ha

sta

ahor

a,

en v

irtu

dd

e e

sa s

uce

sió

n d

e r

en

eg

o-

ciac

ione

s, h

an v

isto

pre

serv

adas

y ac

rece

ntad

as s

us re

ntas

de

pri-

vile

gio.

. M

as a

llá d

e aq

uella

s de

ord

enes

tric

tam

ente

pol

ítico

, no

se

vis-

lum

bran

may

ores

difi

culta

des

deim

plem

enta

ción

. De

toda

s m

ane-

321


pect

o a

la i

njer

enci

a re

al d

el r

égi-

men

de

defe

nsa

de la

com

pete

ncia

esen

cial

men

te e

n l

os á

mbi

tos

del

gas

natu

ral

y de

la

ener

gía

eléc

tri-

ca, l

os q

ue c

uent

an c

on d

ispo

sici

o-ne

s de

reg

ulac

ión

de l

a pr

opie

dad

que,

ori

gina

lmen

te,

qued

aban

baj

ore

spon

sabi

l idad

de

los

resp

ectiv

osen

tes

regu

lado

res.

. Inc

orpo

rar

y ej

erce

r la

máx

ima

pre-

sión

sob

re l

os r

espo

nsab

les

de l

aS

ecre

tarí

a de

Def

ensa

de

la C

ompe

-te

ncia

par

a, p

or u

n la

do, c

umpl

imen

-ta

r la

pro

pia

legi

slac

ión

en c

uant

o a

la c

reac

ión

del T

ribun

al d

e D

efen

sade

la C

ompe

tenc

ia c

omo

ente

aut

ó-no

mo

y, p

or o

tro,

logr

ar

una

part

ici-

paci

ón m

uchí

sim

o m

ás a

ctiv

a en

el

cam

po

de lo

s se

rvic

ios

priv

atiz

ados

dond

e se

han

ven

ido

suce

dien

do a

d-qu

isic

ione

s y

fusi

ones

que

con

trav

ie-

nen

holg

adam

ente

lo p

erm

itido

por

lale

gisl

ació

n ge

nera

l y e

spec

ífica

en

lam

ater

ia.

. En

prim

er lu

gar,

mie

ntra

s la

legi

sla-

ción

de

defe

nsa

de l

a co

mpe

tenc

iatie

ne i

njer

enci

a –e

n pr

inci

pio–

en

elco

njun

to d

e lo

s se

rvic

ios

priv

atiz

ados

,la

de

defe

nsa

del

cons

umid

or s

ólo

adqu

iere

el c

arác

ter d

e su

plet

oria

. Ello

debe

ría

ser r

ever

tido,

más

aún

cua

n-

Def

ensa

del

con

sum

idor

caso

de

la e

nerg

ía e

léct

rica

y el

gas

natu

ral –

aunq

ue n

o cu

mpl

imen

tada

en

toda

su

dim

ensi

ón–)

en

el c

onju

nto

delo

s se

ctor

es/á

reas

pr iv

atiz

ados

, a p

ar-

tir d

e un

a co

ncep

ción

de

mer

cado

sam

plia

dos

com

o cr

iterio

rec

tor

en l

ade

limita

ción

del

mer

cado

“rel

evan

te”.

. Coi

ncid

ente

con

la n

eces

idad

de

in-

corp

orar

la re

gula

ción

al m

erca

do p

e-tr

oler

o, s

e de

ben

aplic

ar c

on to

do ri

gor

las

disp

osic

ione

s –q

ue a

un s

in e

sare

gula

ción

esp

ecífi

ca d

eber

ían

habe

r-se

apl

icad

o– f

rent

e a

la s

iste

mát

ica

recu

rren

cia

a pr

áctic

as o

ligop

ólic

as d

eab

uso

de p

osic

ión

dom

inan

te (

desd

ela

fija

ción

de

prec

ios

disc

rimin

ator

ios,

hast

a la

“ca

rtel

izac

ión”

prá

ctic

a de

lm

erca

do d

e lo

s co

mbu

stib

les

líqui

-do

s).

. In

corp

orar

aqu

ella

s di

spos

icio

nes

norm

ativ

as q

ue, v

ía re

glam

enta

ción

y/

o m

odifi

caci

ón d

el t

exto

de

la L

ey d

eD

efen

sa d

el C

onsu

mid

or, g

aran

tice

suap

licac

ión

plen

a al

ám

bito

de

los

ser-

vici

os

pri

vati

zad

os.

Pre

cisa

me

nte

aque

llas

área

s do

nde

la p

rese

ncia

de

ras,

el

eje

rcic

io d

el

po

de

r d

elo

bbiy

ng s

obre

la

Sec

reta

ría

deD

efen

sa d

e la

Com

pete

ncia

y la

dem

orad

a co

nstit

ució

n de

l Trib

u-na

l de

Def

ensa

de

la c

ompe

ten-

cia

cons

pira

n se

riam

ente

con

tra

las

posi

bilid

ades

cie

rtas

de

desa

-rr

olla

r un

a ac

tiva

polít

ica

en e

lár

ea.

Se

trat

a, m

uy p

artic

ular

-m

ente

en

el á

mbi

to d

e lo

s se

rvi-

cios

priv

atiz

ados

, de

una

de

las

he

rra

mie

nta

s fu

nd

am

en

tale

sco

mo

para

evi

tar

una

conc

entr

a-ci

ón y

/o c

entr

aliz

ació

n de

l cap

ital

aun

may

or d

e la

que

ya

eman

a,en

la

gene

ralid

ad d

e lo

s ca

sos,

la c

ondi

ción

de

mon

opol

ios

natu

-ra

les

de l

a m

ayor

par

te d

e la

sem

pres

as.

. El t

ema

petr

oler

o y

la e

xige

ncia

de p

ráct

icas

no

antic

ompe

titiv

asde

man

dará

, seg

uram

ente

, sup

e-rio

res

dific

ulta

des

y de

índo

le e

s-tr

icta

men

te p

olíti

cas.

. Al i

gual

que

en

al c

aso

ante

rior,

no s

e vi

slum

bran

may

ores

difi

cul-

tade

s de

im

plem

enta

ción

efe

cti-

va; m

ás a

ún c

uand

o bu

ena

part

ede

lo p

ropu

esto

em

ana

de u

n ar

-tíc

ulo

de l

a pr

opia

Con

stitu

ción

Nac

iona

l que

, en

la p

ráct

ica,

pa-

322


Pri

nci

pal

es p

rob

lem

as

Def

ensa

del

con

sum

idor

(con

tinua

ción

)

Acc

ion

es e

spec

ífic

asd

e co

rto

pla

zoL

inea

mie

nto

s d

e p

olít

icas

pú

blic

asD

ific

ult

ades

po

ten

cial

esd

e im

ple

men

taci

ón

do e

n m

ucho

s se

ctor

es l

os p

ropi

osre

glam

ento

s de

los

usu

ario

s fu

eron

elab

orad

os p

or la

s pr

opia

s em

pres

aspr

esta

taria

s de

los

serv

icio

s. L

a le

gis-

laci

ón

de

de

fen

sa d

el

con

sum

ido

rde

be in

volu

crar

tam

bién

, pl

enam

en-

te, a

l de

los

serv

icio

s pr

ivat

izad

os.

. E

n co

nson

anci

a co

n el

Art

ícul

o 42

de la

Con

stitu

ción

Nac

iona

l, la

def

en-

sa d

e lo

s de

rech

os d

el c

onsu

mid

orde

be s

er i

nteg

rada

, a

trav

és d

e la

sO

NG

que

los

repr

esen

tan,

en

los

res-

pect

ivos

ent

es r

egul

ador

es.

. Jer

arqu

izar

sis

tem

átic

amen

te, e

n to

-da

s la

s ac

cion

es d

e co

rto

plaz

o qu

ede

riven

de

la r

elac

ión

Pod

er C

once

-de

nte/

empr

esa

pres

tata

ria d

e se

rvi-

cio

s p

úb

lico

s p

riva

tiza

do

s,

los

inte

rese

s de

los

con

sum

idor

es,

enpa

rtic

ular

de

los

más

cau

tivos

de

aque

-lla

s y

de lo

s de

men

ores

rec

urso

s.

mon

opol

ios

natu

r ale

s, q

ue c

uent

anco

n un

a m

ultip

licid

ad d

e be

nefic

ios

depr

ivile

gio,

que

dan

prác

ticam

ente

al

mar

gen

de la

s co

nsid

erac

ione

s de

ri-va

das

de la

legi

slac

ión

de D

efen

sa d

elC

onsu

mid

or.

. Reg

lam

enta

r y/o

hac

er c

umpl

ir lo

dis

-pu

esto

por

el A

rt. 4

2 de

la C

onst

ituci

ónN

acio

nal e

n cu

anto

a la

par

ticip

ació

nde

los

usua

rios

y co

nsum

idor

es e

n lo

sdi

stin

tos

ente

s re

gula

dore

s.. I

ncor

pora

r la

figur

a de

las

audi

enci

aspú

blic

as a

tod

os lo

s se

rvic

ios

priv

ati-

zado

s, f

rent

e a

toda

dec

isió

n no

rma-

tiva

o re

gula

dora

que

afe

cte

–o p

udie

raaf

ecta

r– s

us i

nter

eses

. R

egla

men

tar

las

cara

cter

ístic

as q

ue d

eber

ían

asu-

mir

tale

s au

dien

cias

púb

licas

de

for-

ma

de e

vita

r las

tran

sgre

sion

es –

si n

ofo

rmal

es–

real

es a

su

prop

ia c

once

p-tu

aliz

ació

n.

rece

ría

habe

r adq

uir id

o un

car

ác-

ter

mer

amen

te te

stim

onia

l.. F

orta

lece

r el

pap

el d

e la

s di

stin

-ta

s as

ocia

cion

es d

e de

f ens

a de

los

dere

chos

de

los

usua

rios

yco

nsu

mid

ore

s g

en

era

nd

o –

tal

com

o la

pro

pia

soci

edad

lo v

iene

haci

endo

al m

arge

n to

da d

ispo

si-

ción

nor

mat

iva

al r

espe

cto–

los

cana

les

y la

s fa

cilid

ades

par

a po

-de

r co

nstit

uirs

e en

Aso

ciac

ión

deU

suar

ios

y co

nsum

idor

es re

cono

-ci

da a

niv

el n

acio

nal,

por u

n la

do,

y pr

open

der

a la

obt

enci

ón d

efu

ente

s de

fin

anci

amie

nto

de la

sm

ism

as q

ue in

clus

o pu

edan

resu

l-ta

r asi

mila

bles

o s

emej

ante

s a

las

que

cuen

tan

los

desp

rest

igia

dos

part

idos

pol

ítico

s, p

or o

tro.

Las

asoc

iaci

ones

de

defe

nsa

del c

on-

sum

idor

, ta

nto

aque

llas

ins

titu-

cion

aliz

adas

com

o la

s in

cipi

ente

sy

crec

ient

es d

e ca

ráct

er v

ecin

al,

tiend

en a

con

stitu

irse

prob

able

-m

ente

en

el m

ejor

“soc

io” d

el E

s-ta

do e

n su

pap

el re

gula

dor d

e lo

sse

rvic

ios

públ

icos

priv

atiz

ados

.

323


Incu

mpl

imie

ntos

de

norm

ativ

as v

igen

tes

. En

su

may

or

pa

r te

ya

ha

n s

ido

se

-ñ

ala

da

s, p

ero

sin

du

da

po

r s

utr

asc

en

de

nci

a e

im

pa

cto

so

bre

la

com

petit

ivid

ad d

e la

eco

nom

ía y

la

dist

ribuc

ión

del i

ngre

so d

eben

enc

a-ra

rse

acci

ones

urg

ente

s en

cua

nto

a,po

r lo

men

os:

a) e

l cu

mpl

imie

nto

ara

jata

bla

de l

as d

ispo

sici

ones

de

laLe

y de

Con

vert

ibili

dad

en c

uant

o a

lapr

ohib

ició

n de

todo

tipo

de

inde

xaci

ónde

pre

cios

; b)

ide

m r

espe

cto

a la

scl

áu

sula

s d

e n

eu

tra

l ida

d t

ribu

tari

aqu

e, ta

l com

o se

des

pren

de d

e la

le-

gisl

ació

n vi

gent

e, n

o só

lo in

volu

cran

a la

s em

pres

as p

rivat

izad

as s

ino

tam

-bi

én a

las

que

oper

an e

n m

erca

dos

olig

op

ólic

os

(eje

mp

los

extr

em

os

yem

blem

átic

os: e

l pet

role

ro y

el f

arm

a-cé

utic

o); c

) da

r la

deb

ida

cons

ider

a-ci

ón

a l

as

dis

po

sici

on

es

leg

ale

sre

spec

to a

la ju

stic

ia y

raz

onab

ilida

dde

tar

ifas

y re

ntab

ilida

des

empr

esa-

rias,

igno

rada

s si

stem

átic

amen

te e

nla

cas

i tot

alid

ad d

e lo

s se

ctor

es/á

reas

priv

atiz

ados

; d)

resp

etar

las

disp

osi-

cion

es e

man

adas

de

la –

aún

laxa

, ve-

tada

en

algu

nos

de s

us p

rinci

pale

sar

tícul

os,

y m

odifi

cada

en

el m

arco

de la

s fa

culta

des

dele

gada

s al

Min

is-

tro

Cav

allo

reci

ente

men

te–

legi

slac

ión

de d

efen

sa d

e la

com

pete

ncia

, etc

. En

. E

ncar

ar c

omo

mín

imo

toda

s aq

ue-

llas

acci

ones

lega

les

y/o,

com

o su

ce-

dier

a co

n la

apl

icac

ión

de a

just

es p

orlo

s ín

dice

s de

pre

cios

de

los

EE

.UU

.en

la re

d de

acc

esos

a B

ueno

s A

ires

-re

cién

a p

rinci

pios

de

2000

-, r

ecur

r ira

dict

ámen

es e

spec

ífico

s de

la

Pro

-cu

raci

ón d

el T

esor

o qu

e ob

ligue

n a

cum

plim

enta

r la

nor

mat

iva

lega

l..

San

cion

ar t

odas

aqu

ella

s no

rmas

que

regl

amen

ten

y/o

prec

isen

las

ca-

ract

erís

ticas

de

aque

llas

disp

osic

ione

squ

e so

n vi

olad

as o

que

no

son

corr

ec-

tam

ente

cum

plim

enta

das

por

las

em-

pres

as.

. Est

able

cer

un s

iste

ma

de s

anci

ones

seve

ras

sobr

e aq

uello

s fu

ncio

nario

squ

e po

r ac

ción

u o

mis

ión

han

coad

-yu

vado

, en

la p

ráct

ica,

a ta

les

incu

m-

plim

ient

os e

mpr

esar

ios.

. R

evis

ar t

odas

aqu

ella

s tr

ansg

resi

o-ne

s o

incu

mpl

imie

ntos

(in

clus

o aq

ue-

llos

que

supo

nen

una

dist

orsi

onad

aap

licac

ión

de l

as n

orm

as v

igen

tes,

com

o en

el c

aso

de la

apl

icac

ión

dela

s cl

áusu

las

de n

eutr

alid

ad tr

ibut

aria

refe

rid

as

a l

as

red

ucc

ion

es

de

lo

sap

orte

s pa

tron

ales

en

el á

mbi

to d

e la

ener

gía

eléc

tric

a y

el g

as n

atur

al)

defo

rma

de a

dopt

ar la

s sa

ncio

nes

corr

es-

pond

ient

es y

/o l

as p

olíti

cas

públ

icas

. A

l ig

ual

que

en o

tros

muc

hos

ámbi

tos,

las

dific

ulta

des

de im

ple-

me

nta

ció

n r

ad

ica

n o

dev

ien

en

fund

amen

talm

ente

de

los

pote

n-ci

ales

inte

rese

s em

pres

ario

s qu

epu

dier

an v

erse

afe

ctad

os.

En

el p

lano

técn

ico,

la id

entif

ica-

ción

de

tale

s in

cum

plim

ient

os

yla

est

imac

ión

de lo

s re

curs

os in

-de

bida

men

te a

prop

iado

s po

r la

sem

pres

as, p

or u

n la

do, y

la p

osi-

ble

expo

sici

ón a

san

cion

es y

mul

-ta

s a

dic

ion

ale

s, p

or

otr

o, n

osu

pone

n gr

ande

s es

fuer

zos

ana-

lític

os.

Nue

vam

ente

, la

voca

ción

pol

ítica

con

la q

ue s

e de

cida

rev

ertir

ta-

les

situ

acio

nes

es l

a qu

e de

fini-

rá,

en s

u co

nfro

ntac

ión

con

los

inte

rese

s em

pres

ario

s qu

e ve

rían

eros

iona

r par

te d

e su

s re

ntas

ex-

trao

rdin

aria

s de

priv

ilegi

o e

ilega

-le

s, la

via

bilid

ad r

eal d

e si

quie

racu

mpl

imen

tar

la m

ucha

s ve

ces

laxa

o d

ébil

norm

ativ

a en

el c

am-

po d

e lo

s se

rvic

ios

públ

icos

pri-

vatiz

ados

.

324


Pri

nci

pal

es p

rob

lem

as

Incu

mpl

imie

ntos

de

norm

ativ

as v

igen

tes

(con

tinua

ción

)

Impr

ecis

ione

s e

impr

evis

ione

s a

reso

lver

Acc

ion

es e

spec

ífic

asd

e co

rto

pla

zoL

inea

mie

nto

s d

e p

olít

icas

pú

blic

asD

ific

ult

ades

po

ten

cial

esd

e im

ple

men

taci

ón

sínt

esis

, ant

es d

e en

cara

r la

form

ula-

ción

de

nuev

as a

ccio

nes

y po

lític

as,

muy

pro

babl

emen

te d

eban

ser

re v

i-sa

das

plen

a e

inte

gral

men

te la

s tr

ans-

gres

ione

s a

la n

orm

ativ

a, la

s cu

ales

han

sido

pos

ible

s po

r la

om

isió

n de

las

polít

icas

y/o

la a

cció

n pú

blic

a.

. Rev

isar

el c

onju

nto

de la

legi

slac

ión

vige

nte

y, e

n pr

ocur

a de

la

sanc

ión

de m

arco

s re

gula

dore

s es

pecí

ficos

,ev

itar

tal t

ipo

de fe

nóm

enos

, a

la lu

zde

la

prop

ia e

xper

ienc

ia a

cum

ulad

aen

el p

aís.

Por

eje

mpl

o, e

l lla

mad

o ca

so E

desu

rde

jó e

n cl

aro

que

las

mis

ione

s y

fun-

cion

es d

el E

nte

Reg

ulad

or n

o po

dría

nqu

edar

circ

unsc

ripta

s al

con

trol

de

laca

lidad

de

pres

taci

ón d

el s

ervi

cio

por

part

e de

las

dist

ribui

dora

s. L

os s

im-

ples

mec

anis

mos

de

mer

cado

, do

n-de

el a

bara

tam

ient

o de

cos

tos

surg

eco

mo

“el”

elem

ento

rec

tor

de la

act

i-vi

dad

priv

ada,

pue

den

deriv

ar e

n co

s-to

s so

cia

les

“im

pre

vist

os”

, co

mo

efec

tivam

ente

suc

edió

. Idé

ntic

as c

on-

side

raci

ones

cab

e re

aliz

ar, p

or e

jem

-

corr

ectiv

as d

e, in

clus

o, in

terp

reta

cio-

nes

erró

neas

y/o

fal

aces

de

lo d

is-

pues

to p

or la

nor

mat

iva

vige

nte.

. Se

trat

a, e

n úl

tima

inst

anci

a, d

e qu

eu

na

ve

z id

en

tific

ad

as

tale

s im

pre

-ci

sion

es e

impr

evis

ione

s se

las

resu

el-

va a

tra

vés

de

lo

s l i

ne

am

ien

tos

gene

rale

s de

pol

ítica

que

se

esta

blez

-ca

n pa

ra la

revi

sión

y s

anci

ón d

e nu

e-vo

s m

arco

s re

gula

dore

s se

ctor

iale

s.In

clus

o, c

omo

en fo

rma

estil

izad

a se

desl

izó

en a

lgun

a se

cció

n an

terio

r, ha

yci

erto

s as

pect

os o

áre

as e

spec

ifica

sen

que

tale

s im

prec

isio

nes

o im

prev

i-si

on

es

de

be

ría

n d

ar

lug

ar

a u

na

refo

rmul

ació

n in

tegr

al d

el s

iste

ma

re-

gula

dor (

com

o es

el e

jem

plo

que

ofre

-ce

la

re

laci

ón

en

tre

el

olig

op

olio

petr

oler

o de

sreg

ulad

o y

las

cade

nas

eléc

tric

as y

gas

ífera

s su

jeta

s a

regu

-la

ción

en

sus

fase

s de

tra

nspo

rte

ydi

stri

buci

ón).

. La

may

or d

ificu

ltad

radi

ca,

sin

duda

, en

la id

entif

icac

ión

prec

isa

de t

odas

aqu

ella

s im

prec

isio

nes

e im

prov

isac

ione

s a

reso

lver

. S

ibi

en,

muc

has

de e

llas

han

que-

dado

en

evid

enci

a a

lo l

argo

de

los

últim

os a

ños,

tam

bién

deb

e-rí

an a

naliz

arse

situ

acio

nes

–más

o m

enos

hip

otét

icas

– y

las

pro-

pias

exp

erie

ncia

s in

tern

acio

nale

squ

e pu

dier

an a

port

ar n

uevo

s y

valio

sos

elem

ento

s de

juic

io.

Nue

vam

ente

, com

o se

señ

aló

enpá

rraf

os p

rece

dent

es,

la p

osib

lere

gula

ción

del

mer

cado

pet

role

-ro

com

o fo

rma

de s

uper

ar a

lgu-

na

s d

e e

sas

imp

rovi

saci

on

es

plan

tea,

sin

dud

a, s

u m

ayor

difi

-cu

ltad

en la

seg

ura

conf

ront

ació

nde

l act

ual o

ligop

olio

pet

role

ro.

325


Lim

itac

ion

es r

egu

lad

o-

ras

y de

con

trol

Dis

eño

de a

genc

ias

regu

lado

ras

plo

aun

en u

no d

e lo

s se

ctor

es c

onm

ayor

es c

ontr

oles

reg

ulad

ores

, re

s-pe

cto

a lo

s ac

cide

ntes

der

ivad

os d

ela

inex

iste

ncia

de

norm

as e

spec

ífica

sso

bre

las

boca

s de

tran

sfor

mac

ión

enba

ja te

nsió

n.

. Con

stitu

ción

de

agen

cias

de

regu

la-

ción

y c

ontr

ol (

en t

odos

los

sect

ores

y/o

área

s pr

ivat

izad

as),

aut

árqu

icas

e in

depe

ndie

ntes

del

pod

er p

olíti

co,

con

una

clar

a di

fere

ncia

ción

de

sus

mis

ione

s, f

unci

ones

y r

espo

nsab

il i-

dade

s te

ndie

ntes

a, p

or u

n la

do, v

e-ri

fic

ar

el

cu

mp

lim

ien

to p

len

o y

satis

fact

orio

de

las

obl ig

acio

nes

aca

rgo

de la

s em

pres

as p

rest

ador

asde

ser

vici

os p

úblic

os y

, po

r ot

ro,

apr

oteg

er lo

s in

tere

ses

y de

rech

os d

eus

uari

os y

con

sum

idor

es.

. Con

sist

ente

con

alg

unas

de

las

argu

-m

enta

cion

es o

pos

ible

s op

cion

es e

ncu

anto

a l

a ne

cesa

ria r

egul

ació

n de

lm

erca

do p

etro

lero

(bas

ta re

salta

r la

re-

curr

ente

vio

laci

ón d

e la

s no

rmas

vig

en-

tes

por p

arte

de

las

petro

lera

s, s

umad

aa

los

ampl

ios

már

gene

s de

libe

rtad

con

que

cuen

tan

para

el e

jerc

icio

ple

no d

epr

áctic

as a

busi

vas

de s

u po

der d

e m

er-

cado

), se

ría im

port

ante

pla

ntea

r y

de-

batir

en

torn

o a

la c

reac

ión

de u

n en

tere

gula

dor

que

com

pren

da a

l co

njun

tode

las

act

ivid

ades

que

con

form

an e

lse

ctor

ene

rgét

ico

(incl

uyen

do c

ombu

s-tib

les

líqui

dos,

gas

nat

ural

y e

lect

ricid

ad)

y qu

e te

nga

espe

cial

inje

renc

ia e

n la

fi-

jaci

ón d

e lo

s pr

ecio

s re

lativ

os, l

a es

truc

-tu

ra d

el m

erca

do y

la p

ropi

edad

de

las

firm

as s

ecto

riale

s, e

l man

ejo

raci

onal

–de

sde

una

pers

pect

iva

inte

rgen

era-

cion

al–

de l

os r

ecur

sos

natu

rale

s no

reno

vabl

es y

la p

robl

emát

ica

med

ioam

-bi

enta

l, en

tre o

tros.

. En

este

cas

o, y

resp

ecto

a la

exp

e-rie

ncia

acu

mul

ada,

los

prob

lem

as a

reso

lver

son

múl

tiple

s y

de m

uy d

i-ve

rsa

índo

le;

por

ejem

plo:

tod

asaq

uella

s ag

enci

as q

ue e

n la

prá

cti-

ca fu

ncio

nan

com

o si

mpl

es d

epen

-d

en

cia

s a

dm

inis

tra

tiva

s d

e l

as

corr

espo

ndie

ntes

Sec

reta

rías

de

Est

ado;

la n

eces

aria

arti

cula

ción

ose

gmen

taci

ón –

segú

n lo

s ca

sos–

de

las

actu

ales

age

ncia

s . E

llo s

upon

eco

nsol

idar

la re

ferid

a a

las

conc

esio

-ne

s vi

ales

, en

el p

rimer

cas

o, d

ifere

n-ci

ar la

regu

laci

ón fe

rrovi

aria

del

rest

ode

l sec

tor

trans

porte

s; e

n el

seg

un-

do, la

pro

pia

crea

ción

de

un ú

nico

ent

ere

gula

dor

de la

ene

rgía

con

lleva

ría,

segu

ram

ente

, fue

rtes

resi

sten

cias

in-

clus

o en

cad

a un

a de

las

actu

ales

cade

nas

ener

gétic

as (t

anto

en

lo re

-fe

rido

a su

s ac

tore

s pr

inci

pale

s co

mo

a lo

s pr

opio

s fu

ncio

nario

s de

los

ac-

tual

es e

ntes

regu

lado

res)

.

326


Pri

nci

pal

es p

rob

lem

as

Red

efin

ició

n de

mis

ione

s y

func

ione

sde

age

ncia

s

Est

ruct

uras

org

aniz

a-tiv

as y

func

iona

les

dela

s ag

enci

as

Acc

ion

es e

spec

ífic

asd

e co

rto

pla

zoL

inea

mie

nto

s d

e p

olít

icas

pú

blic

asD

ific

ult

ades

po

ten

cial

esd

e im

ple

men

taci

ón

. Ate

nto

al a

ctu

al d

esq

uic

io e

n m

a-

teri

a d

e d

ise

ño

re

gu

lad

or,

ello

se

ve n

atur

alm

ente

refle

jado

en

las

mi-

sio

ne

s y

fun

cio

ne

s d

e la

s d

istin

tas

ag

en

cia

s (a

lo

qu

e s

e s

um

a l

a“in

stitu

cion

alid

ad” e

fect

iva

de la

s m

is-

mas

). A

l res

pect

o, d

adas

las

espe

ci-

fic

ida

de

s

de

c

ad

a

se

cto

r/á

rea

priv

atiz

ado

y ha

sta

tant

o no

se

en-

care

la r

evis

ión

inte

gral

del

pap

el d

elo

s ór

gano

s re

gula

dore

s, s

e to

rna

in-

disp

ensa

ble

esta

blec

er c

on c

larid

ad,

cons

ider

ando

la

legi

slac

ión

vige

nte,

las

mis

ione

s y

func

ione

s qu

e de

berí

asa

tisfa

cer c

ada

una

de e

llos

y co

ntro

-la

r (a

trav

és d

e la

AG

N, p

or e

jem

plo)

el c

umpl

imie

nto

satis

fact

orio

de

las

mis

mas

.

. E

n co

nson

anci

a co

n la

nec

esar

iare

visi

ón d

e la

s m

isio

nes

y fu

ncio

nes

de m

ucha

s de

las

acci

ones

act

uale

s

. S

e tr

ata,

sin

dud

a, d

e un

o de

los

may

ore

s d

esa

fío

s e

n l

o r

ela

tivo

alin

eam

ient

os d

e nu

evas

pol

ítica

s pú

-b

lica

s e

n e

l ca

mp

o d

e l

as

pri

va-

tizac

ione

s. S

i bie

n el

lo d

eman

da u

nacl

ara

defin

ició

n “p

olíti

ca” d

el p

apel

que

debe

rían

asu

mir

tal

es a

genc

ias,

la

expe

rien

cia

reci

ente

den

ota

que

lap

rem

ura

pri

vatiz

ad

ora

ori

gin

al

y la

com

plac

enci

a of

icia

l fre

nte

a la

s em

-pr

esas

pre

stat

aria

s de

los

ser

vici

ospr

ivat

izad

os h

an s

ubsu

mid

o el

deb

a-te

en

torn

o a

la p

ropi

a ra

zón

de s

er d

eta

les

órga

nos

regu

lado

res.

Al r

espe

c-to

deb

erán

est

able

cers

e rí

gida

s no

r-m

as, a

cord

es a

cad

a un

a de

las

área

s/se

ctor

es p

rivat

izad

os d

onde

tie

nda

apr

ivile

giar

se –

aunq

ue n

o un

ilate

ral-

men

te–

la p

rote

cció

n de

los

dere

chos

de u

suar

ios

y co

nsum

idor

es.

. E

n pr

imer

luga

r, de

berí

a re

glam

en-

tars

e y

aplic

arse

el A

rtíc

ulo

42 d

e la

Con

stitu

ción

Nac

iona

l en

cuan

to a

la

. E

n a

qu

ello

s p

oco

s e

jem

plo

squ

e ta

les

mis

ione

s y

func

ione

sse

der

ivan

de

leye

s de

car

ácte

rn

aci

on

al

(en

erg

ía e

léct

rica

yga

s),

los

prob

lem

as a

res

olve

rso

n ta

l vez

, en

térm

inos

rela

tivos

,de

men

or e

nver

gadu

ra y

dem

an-

da

ría

n l

a r

evis

ión

de

alg

un

os

artíc

ulos

de

las

resp

ect

iva

s le

-ye

s y/

o, e

n es

peci

al,

de s

us d

e-cr

etos

regl

amen

tario

s.E

n lo

s re

stan

tes

caso

s, a

par

tir d

ela

asu

nció

n de

las

deb

il ida

des

man

ifies

tas

en la

gen

eral

idad

de

ello

s (p

or e

jem

plo,

que

el

regl

a-m

ento

de

usua

rios

sea

elab

orad

opo

r la

pro

pia

empr

esa

regu

lada

),só

lo s

e tr

ata

de d

efin

ir co

n to

dapr

ecis

ión

los

alca

nces

que

deb

e-rí

an te

ner t

ales

mis

ione

s y

func

io-

nes

acor

des

esen

cial

men

te c

on la

prot

ecci

ón d

e lo

s de

rech

os d

eus

uario

s y

cons

umid

ores

.

. Más

allá

de

las

lógi

cas

y pr

evis

i-bl

es d

efen

sas

o in

tent

os d

e m

an-

tene

r el a

ctua

l “st

atus

quo

”, n

o se

327


Prio

ridad

: int

rodu

cir

com

pete

ncia

don

de s

eapo

sibl

e o

desa

fiabi

lidad

de lo

s m

erca

dos

–y d

e la

s nu

evas

que

pud

iera

n su

r-gi

r– d

eber

án r

eorg

aniz

arse

sus

res

-pe

ctiv

as e

stru

ctur

as o

rgan

izat

ivas

. En

ese

mar

co,

debe

rá c

umpl

imen

tars

eco

n la

s di

spos

icio

nes

que

surg

en d

elA

rtíc

ulo

42 d

e la

Con

stitu

ción

Nac

io-

nal q

ue,

en p

rocu

ra d

e la

pro

tecc

ión

de l

os d

erec

hos

de l

os u

suar

ios

yco

nsum

idor

es d

e bi

enes

y s

ervi

cios

,di

spon

e po

r ej

empl

o la

par

ticip

ació

nde

rep

rese

ntan

tes

de l

as p

rovi

ncia

sy

de o

rgan

izac

ione

s de

usu

ario

s en

los

ente

s de

con

trol

(de

form

a de

ga-

rant

izar

el

efec

tivo

cont

rol

soci

al d

esu

des

empe

ño).

. Si b

ien

no s

e tr

ata

de u

na a

ctiv

idad

que

corr

espo

nder

ía, e

n ge

nera

l, a

las

mis

ione

s y

func

ione

s de

los

ente

s re

-gu

lado

res

(en

tant

o es

par

te in

tegr

an-

te i

nelu

dibl

e de

los

pro

pios

mar

cos

regu

lado

res

sect

oria

les)

, en

cie

rtos

caso

s la

s ac

cion

es e

ncar

adas

por

dete

rmin

ados

ent

es p

uede

n co

ntrib

uir

o, e

n su

def

ecto

, res

trin

gir

la c

ompe

-te

ncia

en

el m

erca

do.

Los

ejem

plos

ya s

eñal

ados

res

pect

o a

la p

ecul

iar

inte

rpre

taci

ón d

e la

s cl

áusu

las

de

part

icip

ació

n de

las

prov

inci

as y

de

los

usua

rios

y co

nsum

idor

es e

n la

s re

s-pe

ctiv

as a

genc

ias.

. E

n se

gund

o lu

gar,

debe

rían

for

mu-

lars

e fo

rmas

org

aniz

ativ

as –

por e

jem

-p

lo,

vía

au

dit

orí

as

cru

zad

as

con

part

icip

ació

n di

rect

a en

las

reun

ione

sde

dire

ctor

io (c

on v

oz y

sin

vot

o)–

que

tiend

an a

min

imiz

ar –

si n

o a

anul

ar–

la c

aptu

ra d

e lo

s en

tes

regu

lado

res

por

part

e de

las

empr

esas

regu

lada

s. E

llode

berí

a ar

ticul

arse

con

el

dise

ño d

eun

sis

tem

a de

fin

anci

amie

nto

de l

asag

enci

as q

ue n

o la

s ha

gan

depe

nder

de lo

s in

gres

os d

e lo

s re

gula

dos.

. In

tegr

ar e

n la

pro

blem

átic

a re

gula

-do

ra u

na v

isió

n di

nám

ica

de la

inco

r-po

raci

ón d

el d

esar

rollo

cie

ntífi

co-t

ec-

noló

gico

en

el á

mbi

to d

e lo

s di

stin

tos

serv

icio

s pú

blic

os p

rivat

izad

os,

recu

-pe

rand

o o

pres

erva

ndo

el p

oder

de

deci

sión

del

Est

ado

en la

def

inic

ión

dede

term

inad

os l

inea

mie

ntos

est

raté

gi-

cos

en la

mat

eria

..

Aun

en

el c

onte

xto

rest

ringi

do q

uede

berí

a de

rivar

de

los

prop

ios

mar

cos

regu

lativ

os,

cabe

est

able

cer

cier

tos

visu

aliz

an m

ayor

es d

ificu

ltade

sde

impl

emen

taci

ón d

e nu

evos

cri-

terio

s en

cua

nto

a la

org

aniz

ació

ny

func

iona

lidad

de

los

dist

into

sór

gano

s re

gula

dore

s .E

s m

ás, e

n m

ucho

s ca

sos

debe

-rí

an e

stud

iars

e lo

s pr

opio

s m

eca-

nis

mo

s d

e c

on

stitu

ció

n d

e l

os

resp

ectiv

os d

irect

orio

s qu

e, c

omo

lo d

emue

stra

la

expe

rien

cia

re-

cien

te,

ni a

un e

n aq

uello

s ca

sos

que

se d

eriv

an d

e co

ncur

sos

pú-

blic

os c

on c

iert

a pa

rtic

ipac

ión

del

Con

gres

o de

la N

ació

n ha

n de

ri-va

do e

n no

mbr

amie

ntos

de

dire

c-to

res

pro

cliv

es

a e

sa d

ob

lesi

tuac

ión

de c

aptu

ra –

por

part

ede

l pod

er p

olíti

co y

de

las

empr

e-sa

s re

gula

das–

.

. Aun

sin

mod

ifica

ción

alg

una

dela

act

ual n

orm

ativ

a qu

e rig

e pa

ralo

s se

rvic

ios

públ

icos

pri

vatiz

a-do

s, la

s m

ayor

es d

ificu

ltade

s pa

raim

plem

enta

r pol

ítica

s co

rrec

tivas

eman

an,

en ú

ltim

a in

stan

cia,

de

la c

apac

idad

de

lobb

y y

del

po-

der e

conó

mic

o qu

e ha

n al

canz

a-do

–o

que

se le

s ha

tran

sfer

ido–

a bu

ena

part

e de

los

cons

orci

ospr

esta

tario

s de

los

serv

icio

s pr

i-va

tizad

os.

328


Pri

nci

pal

es p

rob

lem

as

Prio

ridad

: int

rodu

cir

com

pete

ncia

don

de s

eapo

sibl

e o

desa

fiabi

lidad

de lo

s m

erca

dos

(con

tinua

ción

)

Reo

rden

amie

nto

yco

mpa

tibili

zaci

ón d

ecr

iterio

s re

gula

dore

s

Acc

ion

es e

spec

ífic

asd

e co

rto

pla

zoL

inea

mie

nto

s d

e p

olít

icas

pú

blic

asD

ific

ult

ades

po

ten

cial

esd

e im

ple

men

taci

ón

neut

ralid

ad t

ribu

tari

a re

feri

das

a la

redu

cció

n de

los

apor

tes

patr

onal

espo

r pa

rte

del E

NR

E y

del

EN

AR

GA

Sbr

inda

n un

eje

mpl

o po

r de

más

ilu

s-tr

ativ

o.

. A p

esar

de

las

hete

roge

neid

ades

de

los

serv

icio

s re

gula

dos

(y d

e la

s in

-su

ficie

ncia

s de

dis

tinta

índ

ole

que

cara

cter

izan

la

acci

ón d

e la

s ag

en-

cias

) de

berí

an e

stab

lece

rse,

por

lo

men

os,

crite

rios

regu

lado

res

com

u-ne

s en

mat

eria

de,

por

eje

mpl

o, c

on-

tab

ilid

ad

re

gu

lad

ora

esp

ecí

fica

,co

mpl

emen

tari

a de

las

exi

genc

ias

natu

rale

s de

la le

gisl

ació

n vi

gent

e en

mat

eria

de

pres

enta

ción

de

esta

dos

cont

able

s.. I

dént

icas

con

side

raci

ones

cab

e re

a-liz

ar re

spec

to a

, por

eje

mpl

o, la

inco

r-p

ora

ció

n c

om

ún

de

la

fig

ura

–y

exig

enci

a– d

e au

dien

cias

púb

licas

crite

rio

s re

cto

res

pa

ra l

as

pro

pia

sa

ge

nci

as

en

lo

s q

ue

se

pr i

ori

ce,

sist

emát

icam

ente

, la

defe

nsa

y al

ien-

to d

e la

com

pete

ncia

–au

n co

n la

s re

s-tr

icci

ones

que

impo

ne la

con

dici

ón d

em

onop

olio

s y

olig

opol

ios

lega

les–

de

la m

ayor

par

te d

e la

s em

pres

as p

res-

tata

rias.

. Se

trat

a de

uno

de

los

may

ores

de-

safío

s en

mat

eria

de

linea

mie

ntos

de

nuev

as p

olíti

cas

públ

icas

en

la m

ate-

ria.

En

la m

ism

a m

edid

a en

que

las

priv

atiz

acio

nes

de lo

s no

vent

a re

spon

-di

eron

a u

rgen

cias

pol

ítico

-inst

ituci

o-na

les,

se

plan

tea

com

o im

pres

cind

ible

la re

visi

ón in

tegr

al d

e es

os e

lem

ento

sfu

ndac

iona

les

de fo

rma

de a

cced

er a

norm

as y

cri

terio

s qu

e, m

ás a

llá d

ela

s he

tero

gene

idad

es d

e lo

s di

stin

tos

serv

icio

s pr

ivat

izad

os, r

espo

ndan

a u

nm

ism

o cr

iterio

: la

gara

ntía

de

pres

ta-

ción

de

los

mis

mos

al

máx

imo

nive

lde

cal

idad

, la

pres

erva

ción

de

los

de-

rech

os d

e lo

s us

uario

s y

cons

umid

o-

En

ta

l se

ntid

o, n

uev

am

en

te l

avo

caci

ón p

olíti

ca p

or r

ever

tir l

asi

tuac

ión

que

se m

anifi

esta

en

dive

rsos

sec

tore

s/ár

eas

priv

atiz

a-do

s em

erge

com

o la

prin

cipa

l li-

mit

aci

ón

o r

est

r icc

ión

a s

er

subs

anad

a, r

ecur

riend

o a

toda

sla

s in

stan

cias

pol

ítica

s, l

egal

es,

inst

ituci

onal

es q

ue s

ean

nece

sa-

rias.

. En

prin

cipi

o, m

edia

tizad

o co

mo

siem

pre

por

la v

ocac

ión

y de

ci-

sión

pol

ítica

de

reve

rtir

la m

ulti-

plic

idad

de

erro

res

–cua

ndo

noho

rror

es–

com

etid

os, n

o de

berí

anex

istir

difi

culta

des

insa

lvab

les

encu

anto

a la

form

ulac

ión,

dis

cusi

ónpa

rlam

enta

ria, c

onse

nso

soci

al e

impl

emen

taci

ón e

fect

iva

de c

rite-

rios

regu

lado

res

que

, at

endi

en-

do

a

la

s h

ete

rog

en

eid

ad

es

seña

lada

s, re

spon

dan

a cr

iterio

sre

ctor

es

en lo

s qu

e la

just

icia

yra

zona

bilid

ad d

e la

s ta

rifa

s, l

asa

tisfa

cció

n de

las

nec

esid

ades

de l

a po

blac

ión,

la

prop

ensi

ón

329


Sis

tem

as d

e pr

emio

s y

cast

igos

que

no r

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III. Adenda

La renegociación del conjunto de los contratos con las empresasprivatizadas bajo la administración Duhalde

Al comienzo del Capítulo II se resaltó que las acciones, medidas ylineamientos de política propuestos eran los resultantes de la búsque-da de, a partir del diagnóstico de la situación imperante a fines de2001 (Capítulo I), minimizar los costos sociales que han conllevadolas privatizaciones realizadas en el país durante el decenio de los añosnoventa. Sin embargo, como también se señaló, los convulsionadosdías que transcurrieron entre el 20 de diciembre de 2001 (renuncia ala presidencia del Dr. De la Rúa) y el 6 de enero de 2002 (sanción de laLey Nº25.561, de “Emergencia Pública y Reforma del RégimenCambiario”) trajeron aparejados cambios sustantivos en el contextomacroeconómico en general y, en ese marco, en las políticas públicashacia las empresas privatizadas en particular. Ello obliga, por un lado,a analizar esas políticas y las formas bajo las que se fueronimplementando, y, por otro, a evaluar las características esenciales delos nuevos escenarios que quedan planteados considerando las pro-fundas alteraciones en ciertas variables macroeconómicas básicas asícomo en la evolución y las marchas y contramarchas en la relaciónEstado-empresas privatizadas (tanto en el ámbito del propio procesode renegociación como por disposiciones oficiales sancionadas almargen del mismo y de la Comisión creada al respecto).

Después de doce días, en los que se sucedieron cinco presidentesconstitucionales y se anunció la declaración unilateral de la cesación depagos de los intereses de la deuda externa (default), en la primera jorna-da del año 2002 la Asamblea Legislativa designó como presidente pro-visional al Senador Duhalde. A poco de asumir, la nueva administraciónelevó al Poder Legislativo un proyecto de ley de emergencia que, con-

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tando con el apoyo parlamentario de la mayoría de los representantesdel gobierno saliente –parte sustantiva de los legisladores de la Alian-za–, fue sancionado y convertido en ley el 6 de enero de 2002.

Esta nueva norma legal de “Emergencia Pública y Reforma del Ré-gimen Cambiario” introdujo cambios decisivos en el planomacroeconómico (en especial, el abandono del régimen de laconvertibilidad a partir de la modificación parcial de la Ley Nº23.928,con la consiguiente devaluación del peso y la alteración del régimende paridad: un peso igual a un dólar estadounidense). Ese intento de“pesificación” de la economía local se vio acompañado por un replan-teo de las relaciones contractuales con las empresas privatizadas que,en principio y dada la propia devaluación, apuntaba al menos a revi-sar y renegociar algunos de los privilegios de los que estas firmas go-zaron durante la década pasada.

En ese contexto, como se desprende de la posición adoptada porbuena parte de los legisladores que propugnaban la sanción de la ley yde las declaraciones de diversos miembros del Poder Ejecutivo Nacio-nal, el propósito de revisar la relación Estado-empresas privatizadasconstituía un paso imprescindible tendiente no sólo a procurar la eli-minación de determinados privilegios exclusivos de las mismas (comola “dolarización” e “indexación” de las tarifas) sino también a recom-poner la distorsionada –y distorsionante– estructura de precios yrentabilidades relativas de la economía que quedó como uno de lostantos legados críticos de la convertibilidad.

Al respecto, tres de los artículos de la nueva ley (el 8, el 9 y el 10)están directamente relacionados con esa pretensión de reconfigurar larelación Estado-empresas privatizadas, al tiempo que otros tres (el 4,el 6 y el 13) incorporan indirectamente, bajo distintas formas, posibi-lidades ciertas de incidir sobre tales firmas y/o en los mercados en losque operan. Como se analiza más adelante, dentro de este últimosubconjunto de artículos se trata, en el primer caso, de tornar viablela reversión de ciertos efectos de las privatizaciones, en el segundo, deincorporar nuevas figuras que limiten la potencial apropiación de ex-cedentes extraordinarios y, en el tercero, de intervenir activamente endeterminados mercados.

Allí se inscribe una primera reflexión vinculada con lo dispuestoen el Artículo 8 de la Ley de Emergencia, por el que se elimina ladolarización de las tarifas, el consiguiente seguro de cambio del que

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ADENDA

gozaban las empresas privatizadas y también la indexación periódicade aquéllas en función de la evolución del ritmo inflacionario de losEE.UU. En este punto, la ley dispone que “quedan sin efecto las cláu-sulas de ajuste en dólar o en otras divisas extranjeras y las cláusulasindexatorias basadas en índices de precios de otros países y cualquierotro mecanismo indexatorio. Los precios y tarifas resultantes de di-chas cláusulas quedan establecidos en pesos a la relación de cambioun peso = un dólar estadounidense”.

Tales disposiciones resultan, en ese sentido, plenamente coinciden-tes con las propuestas reseñadas precedentemente. En efecto, al tiempoque se elimina uno de los privilegios exclusivos de que gozaban lasempresas prestatarias de los servicios públicos privatizados, se intentarecomponer, atento a la propia devaluación, la estructura de preciosrelativos de la economía. Por otra parte, no es más que la supresiónnormativa de la aplicación de cláusulas de más que dudosa legalidad.

Sin embargo, esas expresas y taxativas disposiciones emanadas delArtículo 8 se han visto alteradas muy particularmente en lo relativo ala pesificación de determinadas tarifas (por ejemplo, en el ámbito delas tasas aeroportuarias o en el caso de la hidrovía) y en cierta medida,aun cuando puedan esgrimirse algunos argumentos que podrían noresultar contradictorios con lo dispuesto en la ley, en los casos de losaumentos tarifarios concedidos en el campo de la energía eléctrica yel gas natural1. Esta supresión de los privilegios privativos de talesempresas (“dolarización e indexación”) se vio reforzada, incluso demanera indirecta, al reformarse el texto del Artículo 10 de la Ley deConvertibilidad (por el Artículo 4 de la Nº25.561, donde se reafirmaque la prohibición de indexar precios y tarifas rige desde el primerode abril de 1991). El nuevo texto quedó redactado de la siguientemanera: “Mantiénense derogadas, con efecto a partir del 1° de abril de1991, todas las normas legales o reglamentarias que establecen o au-torizan la indexación por precios, actualización monetaria, variaciónde costos o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas,impuestos, precios o tarifas de los bienes, obras o servicios”2.

1. Estos temas serán retomados más adelante para mantener, en primera instan-cia, la presentación general de las nuevas normas que se desprenden de la Ley deEmergencia que afectan directa o indirectamente, real o potencialmente, la relaciónEstado-empresas privatizadas-usuarios de los servicios públicos


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Ello tiende a hacer viable, incluso, la revisión de todos aquellosajustes tarifarios que, vía decretos y resoluciones de dudosa juridicidad,han conllevado rentas extraordinarias para las empresas privadas quese hicieron cargo de la prestación de los servicios públicos. Se trata,sin duda, de uno de los elementos esenciales de la Ley de Emergenciaque, si la administración Duhalde se propone instalarlo en la mesa denegociación con las firmas prestatarias, debería dar lugar a una revi-sión integral (con el consiguiente resarcimiento a los usuarios que lamisma debería conllevar) de las tarifas de los servicios públicos priva-tizados (en particular, de las abonadas por los consumidores residen-ciales de menores ingresos). En otras palabras, del nuevo textoreformado del Artículo 10 de la Ley de Convertibilidad se desprendeque todas las indexaciones tarifarias han sido ilegales y que, comotales, deberían ser compensadas a los usuarios y consumidores que sehan visto afectados por las mismas. Es más, de no ser un elementocrucial que se integre como parte constitutiva esencial de larenegociación con la mayor parte de las empresas privatizadas (todasaquellas que han venido indexando sus tarifas por índices de preciosajenos a la economía doméstica), quedaría expedito el camino para elinicio de acciones judiciales por parte de los usuarios y consumidoresque, durante largos años, han visto violados sus derechos a partir decláusulas ilegales en el plano tarifario.

El segundo de los artículos que impacta directamente en ese inten-to de restablecer nuevas formas de relación Estado-empresas privati-zadas es el Artículo 9, donde queda planteada la renegociación de loscontratos con el conjunto de las empresas privatizadas. Si bien uno delos rasgos distintivos de las privatizaciones argentinas ha sido la recu-rrente y por demás opaca renegociación de los contratos de concesióno transferencia (en general, vinculada a ajustes tarifarios, condona-ción de incumplimientos en materia de inversión, concesión de nue-vos privilegios, supresión del pago de cánones y/o incorporación denuevos subsidios públicos, etc.), en este caso se incorpora como he-cho novedoso la fijación de ciertos criterios básicos sobre los que de-berán estructurarse tales revisiones, los cuales poco o nada se asemejana los que sustentaron las anteriores “readecuaciones” de diversas cláu-sulas contractuales. En ese sentido, la ley dispone explícitamente queen las renegociaciones deberán considerarse “el impacto de las tarifasen la competitividad de la economía y en la distribución de los ingre-

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ADENDA

sos; la calidad de los servicios y los planes de inversión, cuando ellosestuviesen previstos contractualmente; el interés de los usuarios y laaccesibilidad de los servicios; la seguridad de los sistemas comprendi-dos; y la rentabilidad de las empresas”3.

El contemplar los efectos de las tarifas sobre la competitividad y ladistribución del ingreso (sin duda los más perniciosos acumuladosdurante los años noventa como resultado de las modalidades de lasprivatizaciones y de las posteriores renegociaciones de los contratos),los más que insatisfactorios grados de cumplimiento en materia decalidad y compromisos de inversión (lo cual perjudicó fundamental-mente a la población de menores ingresos), la protección de los inte-reses de los usuarios y la preocupación por la universalización de losservicios así como por la seguridad en la prestación de los servicios(en muchos casos ha venido primando la inseguridad en diversos cam-pos) constituyen fenómenos novedosos y más que legítimos en cuan-to a la defensa de los intereses sociales frente a la precedentepermisividad y/o captura oficial ante las empresas privatizadas.

En este plano, y a pesar de ciertas imprecisiones, tipo y formas decobertura de lo “renegociable” o de jerarquizar los aspectos a priorizaren las renegociaciones4, los criterios que se plantean en el texto de laley no difieren, en lo sustantivo y/o en lo potencial, de los que ema-nan de las propuestas planteadas en el presente documento tanto enmateria de acciones o medidas de corto plazo como en la inserción delas mismas en políticas públicas que permitan corregir, cuando norevertir, la privilegiada situación de las empresas privatizadas en de-trimento de casi todos los restantes sectores y actores de la economíaargentina.

Por otra parte, por lo menos en lo formal, en contra de las recu-rrentes renegociaciones contractuales previas que sistemáticamentehan tendido a preservar, o a acrecentar, los beneficios de privilegio delas empresas privatizadas, la consideración de la rentabilidad de las

3. Asimismo, el Artículo 3 del Decreto Nº293/02 (Reglamentario de la Ley deEmergencia) incorporó dos nuevos criterios a tener en cuenta en las renegociaciones:”las inversiones efectivamente realizadas por las empresas” y, también, “las obligacio-nes comprometidas contractualmente”.

4. Por ejemplo, no se incorpora mención alguna a la necesidad de introducircompetencia o controlar las prácticas anticompetitivas.

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mismas debería atender pura y exclusivamente a convertir la presta-ción de servicios públicos en una actividad económica que conlleve,como las restantes, los consiguientes riesgos empresarios, sin que ellosuponga –como sucediera durante los noventa– la concesión de ga-rantías –formalizadas bajo la usual recurrencia a la “necesidad” demantener inalterada la ecuación económico-financiera de las empre-sas–. Es más, la consideración de las tasas de beneficio de las firmasprivatizadas debería convertirse en un elemento constitutivo decisivoal momento de concretarse las revisiones tarifarias periódicas que, enel atípico ejemplo privatizador local, sólo están contempladas en al-gunos –muy pocos– de los servicios privatizados. Asimismo, por laspropias características de muchos de esos servicios –mono uoligopólicos, reservas legales de mercado, baja elasticidad de la de-manda, etc.–, la justicia y razonabilidad de las tarifas –y de los benefi-cios que las mismas llevan aparejadas– remitirían seguramente, comolo demuestra la experiencia internacional, a tasas de ganancia inferio-res a las predominantes en la mayor parte de los restantes sectores dela economía.

Sobre la base de lo dispuesto en el Artículo 9 de la Ley de Emer-gencia, durante el mes de febrero de 2002 fueron sancionados losDecretos Nº293 (el día 12) y Nº370 (el día 22). En el primero deellos se encomienda al Ministerio de Economía la “misión de llevara cabo el proceso de renegociación de los contratos”, se reafirmanlos criterios básicos sobre los que debería estructurarse el mismo(incorporando la debida atención a las inversiones efectivamenterealizadas por las firmas y al grado de cumplimiento de sus obliga-ciones contractuales), se crea la Comisión de Renegociación respon-sable de asistir a dicho Ministerio, al tiempo que se definen las áreaso sectores comprendidos en la renegociación5. Asimismo, se esta-

5. Se trata de los siguientes sectores: la provisión de servicios de agua potable ydesagües cloacales; el servicio de distribución y comercialización de energía eléctrica;la provisión de transporte y distribución de gas; el servicio de telecomunicaciones detelefonía básica (fija); el transporte público automotor y ferroviario de personas, desuperficie y subterráneo; las concesiones viales con cobro a usuarios, incluidos losaccesos a la ciudad de Buenos Aires; el sistema nacional de aeropuertos; el servicioportuario; el servicio postal; el servicio ferroviario de carga; y las vías fluviales porpeaje. Originalmente fueron 61 contratos a cargo de cuatro comisiones: energía, aguay saneamiento, transporte y comunicaciones.

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ADENDA

blece que las propuestas a elevar al Poder Ejecutivo Nacional (P.E.N.)deberían presentarse dentro de los 120 días desde la sanción delDecreto; en otras palabras, a principios de junio de 2002. Por suparte, el Decreto Nº370/02 determina la conformación que tendrátal Comisión de Renegociación (donde se invitó a participar al De-fensor del Pueblo de la Nación, al tiempo que se incluyó a un repre-sentante de las asociaciones de usuarios y consumidores).Finalmente, en la norma de referencia se establece que “los acuer-dos alcanzados o en su defecto las recomendaciones de rescisión delos contratos de concesión serán suscriptos por el Ministerio de Eco-nomía, ad referendum del P.E.N.”. Los mismos serían luego elevadosa la Comisión Bicameral de Seguimiento de la Emergencia, creadapor dicha ley; aunque los dictámenes de esta última no tendríancarácter vinculante.

Por último, siempre tomando como referencia esos dos artículosde la Ley de Emergencia vinculados directamente con las decisionesadoptadas en materia de “desindexación” y “desdolarización” de lastarifas y de renegociación de los contratos, el Artículo 10 de la citadanorma establece, en consonancia con aquellas disposiciones, que lasmismas “en ningún caso autorizarán a las empresas contratistas oprestadoras de servicios públicos a suspender o alterar el cumplimientode sus obligaciones”.

Antes de encarar el análisis de las diversas mutaciones significati-vas que sufriera lo propuesto originalmente por la Ley de Emergenciay de las características que iría asumiendo el proceso de renegociacióncon las distintas empresas privatizadas, cabe hacer referencia a otrosdos artículos que indirecta y/o potencialmente podrían incidir sobrelos mercados-empresas privatizados. Una vez más en ambos casos,aunque seguramente en forma menos explícita y/o precisa y/o másparcializada, tienden a mantenerse ciertos puntos de coincidencia conlas propuestas planteadas con anterioridad. Se trata del Artículo 6 dela ley, donde se incorpora la figura de los reintegros sobre las exporta-ciones de hidrocarburos, y del Artículo 13 que faculta al P.E.N. a regu-lar determinados mercados.

En el primer caso, se estableció que con el objetivo de constituir lagarantía de incorporar medidas compensatorias asociadas al impactode la “pesificación asimétrica” de la economía sobre el sector finan-ciero se creara “un derecho a la exportación de hidrocarburos por el

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término de CINCO (5) años facultándose al Poder Ejecutivo nacionala establecer la alícuota correspondiente.”

Si bien en este plano surgen diferencias significativas respecto delas propuestas planteadas precedentemente acerca de la necesidad deimplantar una regulación integral del sector hidrocarburífero, la in-tención perseguida en el articulado de la ley es (en la letra y el espíritude la ley) la de evitar la plena apropiación privada de las rentas ex-traordinarias que, a favor de la maxidevaluación, obtendría el oligopoliopetrolero. Sin embargo, la forma que finalmente adoptó tal norma enpoco se condice con los objetivos perseguidos. Este tema será retomadomás adelante, una vez presentadas las características esenciales de larelación, directa y/o indirecta, de la Ley de Emergencia Nº25.561 conel desempeño de las empresas privatizadas.

Por último, cabe hacer mención a las disposiciones del Artículo 13de la Ley de Emergencia que, particularmente para casos como el queofrecen las prácticas desplegadas por el oligopolio petrolero en losúltimos meses, brindarían el marco legal necesario y suficiente comopara su aplicación en defensa de los derechos de usuarios y consumi-dores, tal como lo dispone su texto. En efecto, dicho artículo faculta“al Poder Ejecutivo nacional a regular transitoriamente los precios deinsumos, bienes y servicios críticos, a fin de proteger los derechos delos usuarios y consumidores de la eventual distorsión de los merca-dos o de acciones de naturaleza monopólica u oligopólica”.

A partir de esta somera descripción del articulado de la Ley deEmergencia que se vincula, con intensidades diversas, con la recons-titución del contexto normativo y operativo de las empresas privati-zadas, cabe extraer una serie de inferencias de orden general y analizarlas formas específicas bajo las que se han ido cumplimentando o notales normas.

En lo formal, de satisfacerse plenamente los criterios fijados porla Ley Nº25.561, los resultados de las renegociaciones dispuestaspor la administración Duhalde a poco de asumir la presidencia de-berían constituirse en la antítesis de lo acaecido en todas las prece-dentes, en las que sistemáticamente se privilegió el mantenimiento,o incluso el incremento, de los beneficios extraordinarios de lasempresas privatizadas frente a la inseguridad jurídica, y a los dere-chos e intereses reales, de la mayoría de los usuarios y consumido-res de los servicios públicos.

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Sin embargo, cabe incorporar una primera reflexión que se vincu-la, en última instancia, con el demorado y acotado (a ciertos temasespecíficos como el tarifario y el de la calidad de los servicios6 dadaslas urgencias político-institucionales de la actual administración) ini-cio de la renegociación, con las empresas privatizadas, dispuesta porla Ley Nº25.561. En realidad, ello remite a que según la forma deresolución que se adopte, ante las problemáticas existentes, permiti-ría revertir o no una de las mayores inequidades económico-socialesinstauradas bajo la administración Menem y mantenida durante elgobierno de la Alianza. Se trata, tal vez, de una de las más trascenden-tes: la consideración de las relaciones de poder que terminarán porverse reflejadas en tales renegociaciones. El histórico poder de lobbyingde las empresas involucradas, la sistemática recurrencia desde el mis-mo día de promulgación de dicha ley a las tradicionales operacionesde prensa –hasta amenazantes– y, sobre todo, la presión que han veni-do ejerciendo –casi a niveles inescrupulosos, según trascendidos pe-riodísticos– las máximas autoridades nacionales de muchos de lospaíses de origen de las empresas privatizadas, plantean seriosinterrogantes en cuanto a las formas definitivas de resolución de lasrenegociaciones en curso.

Es más, la debilidad estatal frente al poder económico de las com-pañías prestatarias y sus cuadros de lobbistas, y la no-urgencia(contrastante con la celeridad demostrada por la administración

6. Sin duda, el resultado de estas renegociaciones que en principio se circunscribenal plano tarifario y a las condiciones mínimas de prestación de los respectivos servi-cios, con un horizonte temporal que se extiende hasta fines de 2003, condicionará,en gran medida, la necesaria reconstrucción de todo el entramado normativo y regu-lador en el que se inscribe la operatoria de las empresas privadas que se hicieroncargo de los servicios públicos durante el pasado decenio. En efecto, las resolucionesque terminen por adoptarse en el marco de lo dispuesto por la Ley de Emergencia o,en su defecto, a partir de la elusión o alteración de lo dispuesto originalmente, termi-nará incorporando nuevas rigideces y/o restricciones a la necesaria revisión integralde tales contratos. Como se desprende de las propuestas planteadas precedentemen-te, ello involucra la sanción de leyes “marco” de carácter general y específicas paracada ámbito sectorial que establezcan los respectivos contextos reguladores. A ello sele debería adicionar la definición precisa de, por ejemplo, el papel, las misiones, lasfunciones, el desempeño y las formas de financiamiento de los entes reguladores–autárquicos, autónomos y auditados de forma de evitar todo riesgo de captura porparte del poder político y/o de la/s empresa/s privada/s sujeta/s a regulación–.

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Menem al momento de privatizar) por encarar desde una posiciónsólida la necesaria revisión de los últimos diez años de privilegiosparecerían conspirar contra los éxitos de las renegociaciones en cur-so. La presión de las empresas privatizadas se inscribe en esa estrate-gia que, más allá de ciertos matices, emerge como un claro chantajefrente a la nueva administración gubernamental.

Ello se articula claramente con las propias condicionesmacroeconómicas que esta última debe enfrentar. Más aún en un con-texto internacional donde las presiones de los organismosmultilaterales de crédito resultan decisivas y son muy poco propiciaspara el país, ya que dificultan el ejercicio de los principios mínimos desoberanía o autonomía nacional. En ese contexto se ven seriamenteerosionadas las posibilidades ciertas de desplegar políticas queprioricen los intereses de buena parte de la sociedad, la que durantevarios años se ha visto enfrentada a lo que cabría caracterizar como“saqueo” por parte, entre otros, de los diversos propietarios de lasempresas privatizadas.

El inicio de las renegociaciones –las primeras reuniones formalesrecién comenzaron en la segunda mitad de marzo de 2002– previstasen la Ley de Emergencia se conjuga con el despliegue, por parte de lasfirmas prestatarias, de una muy activa campaña en torno a reclamos ocuasi-exigencias que tienden a inscribirse en la preservación de susexorbitantes rentas de privilegio.

A título ilustrativo, basta con resaltar algunos de esos condi-cionantes7 donde no se incorpora mención alguna a, por ejemplo, lalicuación de sus pasivos con el sistema financiero local8:

7. En el contexto de la decisión de declararse en cesación de pagos frente a susacreedores externos, la “amenaza” de declararse en convocatoria de acreedores o deabandonar el país o de recurrir a tribunales internacionales en el marco de los Trata-dos Bilaterales para la Promoción y Protección de Inversiones Extranjeras firmadospor la Argentina (Metrogas, Transener, Edelap, entre otras), la consideración de “ile-gítimas e irrazonables” las disposiciones del Artículo 10 de la Ley, la amenaza dedespedir personal en forma masiva y/o de reducir drásticamente sus inversiones, etc.

8. En este sentido, cabe mencionar que entre los 50 mayores deudores que recien-temente vieron licuados sus pasivos pueden reconocerse 25 empresas privatizadasque, por ese medio, obtuvieron un beneficio –del orden de los 2.000 millones dedólares– equivalente al de las ganancias obtenidas por las mismas en el año 2000.

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– la suspensión y/o la reducción de los poco exigentes y, en numero-sos casos, incumplidos compromisos de inversión, de expansión yde universalización de los servicios y de los índices de calidad com-prometidos contractualmente.

– La condonación efectiva –en la generalidad de los casos ya consu-mada en opacas renegociaciones, como aconteció con los conce-sionarios viales de las rutas nacionales a poco de hacerse cargo delservicio– del pago del canon a tributar por las empresas privadasconcesionarias de activos públicos (como en el ámbito del correopostal, de los ferrocarriles de carga y de los aeropuertos).

– La prórroga de los plazos de concesión (como ya sucediera con lasconcesiones viales de las rutas nacionales, de algunas de las redesde accesos a la Ciudad de Buenos Aires, de las líneas ferroviariasde pasajeros, etc.).

– El otorgamiento de un seguro de cambio para las deudas empresa-rias con el exterior o, en su defecto, que tal endeudamiento priva-do se integre a la renegociación integral de la deuda pública conlos organismos multilaterales de crédito (con el intento de accedera posibles “quitas” sobre el capital adeudado). A este respecto cabedestacar que los pasivos externos de Aguas Argentinas alcanzancasi los 700 millones de dólares –el 20% de esa deuda correspondea créditos otorgados por la Corporación Financiera Internacional/Banco Mundial que, como tal, controla parte de las tenenciasaccionarias de la compañía–; los de Telecom Argentina (que ya sedeclaró en default) y Telefónica de Argentina superan, en conjun-to, los 5.500 millones de dólares9; mientras que el endeudamientoexterno global de las empresas que actúan en los sectores gasíferoy eléctrico se ubican, en cada caso, en el orden de los 3.000 millo-nes de dólares, el de los concesionarios viales de la red de accesosa Buenos Aires se ubica en torno de los 1.000 millones de dólares(Autopistas del Sol, también se declaró en default).

9. Cabe hacer notar que, entre 1993 y 2000, Telecom y Telefónica obtuvieronconjuntamente algo más de 8.400 millones de pesos (dólares) de ganancia, de loscuales 6.600 millones (casi el 80% del total) fueron distribuidos entre sus accionistas(es decir, en su mayoría remitidos al exterior) y sólo 1.800 millones fueron reinverti-dos.

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– La traslación automática a las tarifas de los incrementos en los cos-tos derivados de la maxidevaluación y/o la implementación de untipo de cambio preferencial bastante más reducido que el oficial(la aspiración de las firmas es el reconocimiento de la vieja paridadconvertible 1 dólar=1 peso) para las importaciones de bienes decapital y/o de insumos (todas estas empresas tienen un muy eleva-do componente importado que, en buena medida, proviene de com-pañías vinculadas, sin control ni consideración oficial alguna sobrelos más que presuntos precios de transferencia)10.

– La indexación de las tarifas en función de la evolución de los pre-cios internos (bajo el actual esquema macroeconómico seguramentecrecerán holgadamente por encima de sus similares de los EE.UU.,por los cuales vinieron ajustando sus tarifas hasta la sanción de laLey Nº25.561).

– La instrumentación de mecanismos de subsidio estatal a la, segura-mente creciente, cartera de morosos de las empresas (como podríaser una tarifa de interés social pero financiada con recursos fiscales).

– La suspensión de los regímenes de sanciones por calidad del servicioy de todo otro tipo de penalidad que pueda recaer sobre las firmas.

– La recuperación plena de la ecuación de equilibrio a partir de ene-ro de 2004 vía incrementos escalonados de las tarifas o subsidiosdirectos por parte del Estado, compensatorios de los menores in-gresos y beneficios empresarios derivados de lo que se renegociepara el período de emergencia.

10. Al respecto, podrían mencionarse algunas de las “exigencias” (en tanto, porsu contenido y por su tono imperativo, no pueden considerarse como propuestaspara la renegociación) que surgen de la Nota Nº35.050/02 que, con la firma de suPresidente y del Director General Adjunto y con fecha 30 de enero de 2002, AguasArgentinas S.A. (AASA) elevó al Subsecretario de Recursos Hídricos. En la misma, laempresa señala que “Se suspenden los objetivos de inversión previstos; [...] Hasta quese culminen las tareas previstas en el artículo 9º se deberá acordar un mecanismo quecontemple las alzas de precios o costos de la Concesión [...] el Banco Central de laRepública Argentina entregará a A.A.S.A. U$S contra $ con la tasa de cambio 1 U$S1$ para asegurar en los plazos previstos el servicio de las deudas de corto y largoplazo que se pactaron con Bancos Nacionales e Internacionales, así como con Orga-nismos de carácter Multilateral [...] La Secretaría de Industria y Comercio, el BancoCentral de la República Argentina y todo organismo público que deba intervenir en laimportación de: bauxita, hidróxido de aluminio, ácido sulfúrico, azufre, medidores;[...] deberá dar prioridad a su trámite y aprobación para su más rápida adquisición altipo de cambio 1 U$S = 1 $” (cursivas propias).

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– La suspensión o el diferimiento del pago de todos los impuestosnacionales, provinciales y municipales (incluso del impuesto so-bre la ganancia mínima presunta)11.

Sin duda, a la señalada demora oficial en la constitución de la Co-misión de Renegociación de los Contratos se le fueron incorporandonuevos factores que, sumados a la celeridad del poder de presión delas empresas privatizadas, de las autoridades gubernamentales de lospaíses de origen de muchas de ellas –y/o partícipes importantes en losrespectivos consorcios– y de los propios organismos multilaterales–léase Banco Mundial y F.M.I.–, coadyuvaron a erosionar aun más elescaso poder de renegociación del nuevo gobierno. Ello involucra tantoal plano superestructural (como la renuncia del Ministro de Econo-mía Remes Lenicov, del Coordinador de la Comisión de Renegociación–Dr. Barbero– y de buena parte de los responsables técnicos de la mis-ma) como al plano estrictamente económico-social, el cual a su vezsupone los impactos de la liberalización del tipo de cambio y el ingre-so a un proceso de maxidevaluación con sus consiguientes efectossobre los insumos importados de las empresas privatizadas y sobre sucapacidad de repago de los muy elevados niveles de endeudamientoexterno que poseen12, un incipiente proceso inflacionario local (argu-mento esgrimido por las empresas privatizadas, en términos de im-pacto sobre sus costos operativos) y, sobre todo, una manifiestadebilidad del propio poder político en general, cuestionado por cadavez más amplias capas de la sociedad. Las asunciones del Dr. Lavagna,como Ministro de Economía, y del Dr. Biagosch13, como coordinador,

11. Parte sustantiva de tales propuestas han sido extraídas del Informe elaboradopor la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos, Mi-nisterio de Economía, Informe de Gestión, marzo y abril de 2002, Buenos Aires, 13de mayo de 2002.

12. Si bien excede los objetivos de este análisis del proceso de renegociación, esecreciente endeudamiento externo se inscribió en un marco donde resultan por demásexiguos los aportes de recursos propios de las empresas prestatarias al tiempo que,muy particularmente desde 1997/98, se manifiesta un acelerado dinamismo de latransferencia de utilidades al exterior.

13. En realidad, así fue anunciado en forma oficial, pero finalmente su actividadse circunscribió a preparar y elevar un informe de evaluación del proceso derenegociación de los contratos y del desempeño de la Comisión de Renegociación delos Contratos.

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se inscribieron, según los comentarios precedentes, en un entornomuy debilitado por las presiones de las empresas privatizadas paramantener los privilegios acumulados durante la década precedente.

Al margen de estos cambios en las autoridades responsables de larenegociación contractual dispuesta por la Ley de EmergenciaNº25.561, caben resaltar diversas transgresiones o, por lo menos, in-terpretaciones ad hoc de no sólo el espíritu del legislador sino de lapropia letra de esta ley crucial en términos de un posible replanteo dela relación Estado-empresas privatizadas-usuarios y consumidores deservicios públicos. Las mismas comprenden una amplia gama de ma-tices en cuanto a las formas bajo las que se han efectivizado así comoen lo relativo a los sectores/empresas beneficiados y/o a los artículosde la ley que no parecerían condecirse con estas disposiciones oficia-les tomadas, en todos los casos, sin intervención alguna de la Comi-sión de Renegociación de los Contratos.

Al respecto, cabe referirse en primer lugar –aunque no sea un temaobjeto de análisis por parte de la Comisión– al tratamiento oficial delo dispuesto en el Artículo 6 de la ley, referido a los “derechos a laexportación de hidrocarburos”. En este campo, a principios de febre-ro se sancionó el Decreto Nº310/02 en el que sólo se fijan tales dere-chos a las exportaciones de petróleo crudo (20%) y a los combustibleslíquidos (5%)14, quedando así excluido el gas natural; esto contradice

14. Al respecto, cabe incorporar dos digresiones de características muy disímiles.En primer lugar, dicho Decreto fue refrendado por el Presidente de la Nación(Duhalde), el Jefe de Gabinete (Capitanich) y la Ministra de Educación (Giannettasio),dado que para esa fecha el Ministro de Economía (Remes Lenicov) se encontraba enlos EE.UU. en uno de sus tantos intentos de renegociación con el FM.I. En segundolugar, y considerando que se trata de recursos naturales no renovables y, por otrolado, del ya más que incipiente proceso de maxidevaluación, vale traer a colación losucedido durante la dictadura de Onganía. El entonces Ministro de Economía (KriegerVasena, ante una devaluación del 40%, dispuso una retención sobre las exportacionesagropecuarias (que no asumen el carácter de no renovables como los hidrocarburos)del 25%. En otras palabras casi los dos tercios de los ingresos extras que obtendríanlos exportadores de productos agropecuarios como derivación de la depreciación dela moneda local. Basta contrastar las respectivas alícuotas en su relación con la inten-sidad de ambos procesos devaluatorios para poner en evidencia el carácter marginal einsignificante de los derechos de exportación aplicados, en la actualidad, al petróleoy a los combustibles líquidos (de los rubros más dinámicos del país en materiaexportadora –sobre todo el primero–).

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lo dispuesto en la ley en cuanto a la aplicación de tales retenciones alconjunto de los hidrocarburos. En ese marco, vale la pena señalar queen 1997 se exportaron 670,7 millones de metros cúbicos de gas natu-ral por un monto de 25 millones de dólares. En el año 2001, talesexportaciones ascendieron a casi 5.000 millones de metros cúbicos,por un monto total de 257 millones de dólares. La no aplicación dederechos de exportación al gas natural no sólo contraviene lo dis-puesto en el Artículo 6 de la ley sino, fundamentalmente, supone unaingente transferencia de recursos al oligopolio petrolero (la inciden-cia de la devaluación en sus costos no alcanza al 10%). Muy difícil-mente pueda adjudicarse a la casualidad la no inclusión de lasexportaciones de gas natural entre las que deberían quedar sujetas alpago de los correspondientes derechos de exportación, sino que sedebe más bien al fenomenal lobbiyng empresario.

Otro peculiar ejemplo de contravención de lo dispuesto en la LeyNº25.561 es el que se vincula con los incumplimientos en materia de“desdolarización de las tarifas”. En ese plano cabe remarcar dos ejem-plos por demás ilustrativos. El primero se vincula con la operatoria dela firma Hidrovías S.A. donde, por el Decreto Nº576/02, se dispone ladolarización de las tarifas internacionales y sólo quedan pesificadaslas correspondientes al tráfico de cabotaje (apenas el 8% del total). Sibien casi la totalidad de sus costos están fijados en pesos y no se hanvisto para nada afectados por la devaluación, la casi totalidad de susingresos (incluyendo al propio subsidio estatal) quedaron “dolari-zados”. Cabe incorporar una referencia al tema extractada del Infor-me precitado de la Comisión de Renegociacion15: “En las condicionesactuales el concesionario mantiene el 92% de sus ingresos por peajeen dólares (además del subsidio estatal) y gran parte de su estructurade costos en pesos. En tales condiciones el concesionario tendrá unasegunda renegociación. Sin embargo, la misma puede que no se reali-ce en el ámbito de la Comisión de Renegociación de los Contratosderivada de la Ley Nº25.561, ya que la empresa fue convocada y norespondió”16.

15. Véase Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públi-cos, op. cit.


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El segundo ejemplo no difiere sustancialmente de aquel y se refie-re a la concesión del sistema aeroportuario. En este caso, el DecretoNº577/02 estableció la “dolarización” de las tasas aeronáuticas paralos vuelos internacionales (representan el 75% de los ingresos de laempresa concesionaria, Aeropuertos Argentina 2000, bajo controlaccionario del grupo local Eurnekián), al tiempo que quedaronpesificadas las correspondientes a las de cabotaje. Asimismo, el canonque la empresa viene adeudando desde hace varios años (ver Capítulo I),que originalmente en el propio contrato de concesión estaba estable-cido en dólares, también fue pesificado, al igual que los compromisosde inversión de la empresa. En otros términos, mientras que sedevaluaron en forma pronunciada sus gastos, sus ingresos práctica-mente se triplicaron (atento al ritmo de crecimiento del tipo de cam-bio que se ha venido registrando desde el abandono de laconvertibilidad hasta la actualidad).

El tema de la concesión del sistema de aeropuertos remite a otratransgresión de lo dispuesto en la Ley Nº25.561, por la que se convo-có al conjunto de las empresas privatizadas a la renegociación de suscontratos. En efecto, por Resolución Nº64/02 del Ministerio de Eco-nomía se decidió suspender los plazos de renegociación con las em-presas Aeropuertos Argentina 2000 y Correo Argentino (ambas conlos incumplimientos más notorios y significativos en cuanto a la nopercepción estatal de los respectivos cánones) argumentando que,dados los “litigios existentes” (la sistemática inobservancia empresa-ria de los compromisos contractuales asumidos), su tratamiento sederivaba a la Procuración del Tesoro quedando así excluidos amboscontratos de la órbita de la Comisión de Renegociación creada por lapropia Ley de Emergencia (tal como lo establecen la misma Ley, losDecretos Nº293/02 y 370/02 y la Resolución Nº20/02 del Ministeriode Economía). Cabe recordar que el Decreto Nº293/02, reglamentariode la Ley de Emergencia, incluía entre las áreas en las que serenegociarían los contratos a las correspondientes al “sistema nacio-nal de aeropuertos” y al “servicio postal”.

A partir de una peculiar interpretación de lo dispuesto en la Leyde Emergencia y al margen de su tratamiento en el ámbito de laComisión de Renegociación de los contratos, cabe resaltar otros dosejemplos particularmente significativos: los que se vinculan con losaumentos concedidos en el ámbito de la electricidad y en el del gas

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natural. En ambos casos, los respectivos marcos reguladores esta-blecen que en mayo de cada año las firmas prestatarias pueden mo-dificar sus respectivos cuadros tarifarios en función de la evoluciónde los precios mayoristas (ajustes estacionales). En ese contexto ycon la finalidad de cumplir con lo establecido en la Ley de Emergen-cia, el 9 de abril de este año el Ministerio de Economía sancionó laResolución Nº38/02 del Ministerio de Economía por la cual se dis-puso que los distintos organismos estatales de regulación y control(en este caso, el ENRE y el ENARGAS) debían “abstenerse de adop-tar cualquier decisión o ejecutar acciones que afecten directa o indi-rectamente los precios y tarifas de los servicios públicos sometidos asu ámbito de competencia” (Art. 1). En ese marco y a favor del des-pliegue de un muy intenso y sumamente eficaz lobbying empresario,el 15 de abril se sancionó la Resolución Nº53/02 del Ministerio deEconomía mediante la cual se estableció que lo dispuesto en la 38/02 no alcanzaría a los ajustes estacionales de la energía eléctrica y elgas natural.

Como resultado de ello y a partir de la consideración de los mayo-res costos del fuel oil importado sobre la generación térmica de elec-tricidad, la Secretaría de Energía autorizó, a través de la ResoluciónNº75/02, un incremento en las tarifas eléctricas (en promedio del 15%)para los usuarios de Edelap, Edenor y Edesur, a pesar de que la LeyNº25.561 establece de manera taxativa que, hasta tanto no concluyael proceso de renegociación, está prohibido cualquier tipo de meca-nismo indexatorio en el ámbito de los servicios públicos.

Algo similar, aunque bajo distintas formas, se ve reflejado en elmarco de las controversias planteadas entre Camuzzi Gas del Sur y elgobierno nacional (la empresa reclamaba la falta de pago de los subsi-dios oficiales establecidos en el contrato de concesión) por la fuertesuba que se registró en el precio del gas –regulado por el oligopoliopetrolero– “en boca de pozo” a partir de la maxidevaluación de lamoneda local (lo cual derivó en que la firma acumulara importantesdeudas con las compañías productoras). En este caso, a comienzos demayo, se sancionó el Decreto Nº786/02 que trajo aparejado un incre-mento de entre el 2% y el 4% en las tarifas del gas natural para elconjunto de los usuarios. Lo generado por tales aumentos pasará aconformar un fondo fiduciario tendiente a subsidiar el consumo resi-dencial de los usuarios del sur del país.

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Finalmente, a partir de la sanción de la Resolución Conjunta delMinisterio de Economía Nº61/02 y del Ministerio de la ProducciónNº11/02, a principios de junio del corriente año, se dispone la asigna-ción del 30% de la recaudación proveniente de la tasa impositiva extra(5%) aplicada al gas oil al pago de nuevos subsidios al transporte fe-rroviario de pasajeros. Al respecto, en tal resolución se argumenta que“resulta imprescindible tener presente la situación por la que atravie-sa el sistema ferroviario de pasajeros —de superficie y subterráneo—correspondiente al área mencionada, caracterizada por una agudamerma de la demanda sobre dicho medio de transporte, las dificulta-des del ESTADO NACIONAL para afrontar los compromisos contrac-tuales y presupuestarios destinados a los aportes para subsidios deexplotación del referido sistema y aportes para las inversiones en elmismo, y agravada por el impacto producido sobre los costos de ex-plotación de los concesionarios como consecuencia de la modifica-ción del régimen cambiario respecto de una actividad que requierepara su continuidad de insumos de procedencia extranjera y deinsumos internos que han sufrido un notable incremento en los últi-mos meses; combinado todo ello con la imposibilidad actual de tras-ladar dichos incrementos a las tarifas”. Tal asignación de los subsidiosse distribuirá, entre las distintas empresas prestatarias, en relacióndirecta con la cantidad de pasajeros transportados. En realidad, estaResolución Conjunta no hace más que suplantar las disposiciones queen última instancia deberían emanar de la Comisión de Renegociaciónde los Contratos, desplazando de hecho las atribuciones, funciones ymisiones que le fueran conferidas a esta última.

Como se desprende de las consideraciones precedentes, las “mo-dalidades renegociadoras” de la administración Duhalde han tendidocrecientemente a desvirtuar el “espíritu” y la “letra” de la Ley de Emer-gencia. Esto abre el interrogante de si, replicando lo acontecido du-rante los gobiernos de Menem y de De la Rúa, el proceso derenegociación contractual no terminará derivando en la preservaciónde sus privilegios. En este sentido, cabe preguntarse: ¿lasrenegociaciones efectivas y reales se realizarán en el ámbito de la Co-misión creada al respecto o, nuevamente, en opacos ámbitos ajenos alo dispuesto por la normativa, como se ha venido observando en losúltimos meses?; ¿los trascendidos periodísticos sobre un inminenteaumento de las tarifas y la reciente presión del F.M.I. al incorporar

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dicho aumento de los servicios públicos privatizados como una con-dición más a las renegociaciones en curso derivarán en la contraven-ción o derogación de varios de los artículos de la Ley de Emergencia?;¿la pronunciada caída de los ingresos reales de los asalariados se veráaun más profundizada por incrementos tarifarios al margen de lo dis-puesto en la ley y de los primeros resultados o dictámenes técnicosemanados de la propia comisión?; ¿la tan mentada transparencia anun-ciada a poco de crearse la comisión será otra vez una mera expresiónde deseos?; ¿los incrementos tarifarios que se autorizaron (y los quese avizoran para el muy corto plazo) no resultan contradictorios conla intención de ajustar las tarifas de acuerdo con criteriosredistributivos?; ¿el hecho de que los usuarios y consumidores esténprácticamente marginados del proceso de renegociación17 se condicecon las disposiciones de la Ley de Emergencia en relación con la par-ticipación activa de aquellos en la instancia de revisión de los contra-tos?

En relación con esto último, atenta a la escasa transparencia delproceso de renegociación y amparada en los derechos consagradosen el Artículo 42 de la Constitución Nacional, la Jueza Federal Clarado Pico dictaminó en un fallo reciente (16 de mayo de 2002) la pos-tergación de los plazos de la renegociación contractual hasta tantose le otorgue al representante de los usuarios en la Comisión toda ladocumentación presentada por las empresas y se permita su accesosin restricciones a las reuniones de los equipos técnicos. Al respec-to, cabe también hacer mención a una de las consideraciones quesurgen del Informe que le elevara el Dr. Biagosch al Ministro de Eco-nomía, con fecha 29 de mayo de 2002: “En la casi totalidad de loscasos en que este informe marca diferencias con lo actuado obedecea las carencias observadas en la fijación de objetivos por parte de lasautoridades superiores; a la falta casi total de medios y a la poca ymuchas veces nula cooperación prestada por otros organismos pú-blicos”18.

17. La propia Comisión de Renegociación tiende a constituirse en una instanciaformal, ajena a las decisiones oficiales que se toman al respecto.

18. Cursivas propias. Véase Informe final de evaluación del proceso derenegociación de los contratos y del desempeño de la Comisión, elevado por el Dr.Alberto Biagosch al Ministro de Economía, Lic. Lavagna, el 29 de mayo de 2002.

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Todo parecería indicar que, en contraposición con los anuncios delos primeros días de la administración Duhalde cuando el tema de ladesarticulación de los privilegios de las privatizadas aparecía comouno de los puntos centrales al menos en las declaraciones de las másaltas autoridades gubernamentales y en algunas de sus primeras ac-ciones, nuevamente tienden a delinearse senderos de renegociaciónque, por un lado, tornan prescindible e irrelevante la acción de laComisión de Renegociación y, por otro, parecen ceder frente a las pre-siones y las “sugerencias” o exigencias directas de las firmas privatiza-das, de los organismos multilaterales de crédito (en particular el F.M.I.)y de las propias autoridades gubernamentales de los países de origende muchas de esas empresas.

Ello implicaría, como todo lo hace suponer, que el gobierno parecedecidido a no hacer uso de una serie de instrumentos que deberíanformar parte constitutiva de tales renegociaciones. Al respecto, y asimple título ilustrativo, bastaría con incorporar a la mesa de negocia-ciones una serie de temas y problemas que demandan una urgenterevisión en el marco de la propia normativa vigente:

– la señalada ilegal indexación tarifaria según variaciones en los ín-dices de precios de los Estados Unidos, maniobra elusoria de laLey de Convertibilidad –tal como lo reconocen diversos fallos ju-diciales, el Dictamen Nº153/00 de la Procuración del Tesoro y elArtículo 4 de la Ley Nº25.561–, de la que no gozó ninguno de losrestantes precios de la economía argentina y que, como tal, le per-mitió a las empresas privatizadas apropiarse ilegalmente de una in-gente masa de recursos.

– Una proporción no despreciable del abultado endeudamiento ex-terno de las empresas (en muchos casos, con firmas vinculadas)no se canalizó hacia la inversión sino que se destinó al mercadofinanciero local aprovechando las diferencias existentes entre lastasas de interés vigentes a nivel internacional y sus contemporá-neas en el plano local. En este caso, cabe nuevamente resaltar al-gunas de las consideraciones que surgen del Informe de Evaluaciónelevado por el Dr. Biagosch al Ministro de Economía: “Fueron de-cisiones empresarias tomadas en el marco de la legislación enton-ces vigente y motivadas por las diferencias de tasas de interés o –enalgunos casos– porque su propia casa matriz o sus vinculadas

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actuaban como entidades prestadoras o les eran ventajosos otrosmercados de capitales [...]. Así como los concesionarios no trasla-dan a los usuarios los efectos de sus decisiones empresarias correc-tas, no pueden solicitar ahora el traslado de los efectos de susdecisiones empresarias equivocadas”19.

– La política cambiaria (cuya modificación es, a juicio de las empre-sas privatizadas, una alteración en las “reglas de juego” que modi-ficó radicalmente su situación económico-financiera) es un resortemás de las políticas públicas en general, y de las macroeconómicasen particular que, como tales, son parte constitutiva de la sobera-nía nacional. Nuevamente, al decir del Dr. Biagosch, “El valor de lamoneda es fijado por el Estado Soberano (Art. 75 inc. 11 C.N.), nopor el Estado contratante. No se trata entonces de resarcir al con-tratista sino de aplicar el principio de defensa del bien común yesfuerzo equitativamente compartido”20;

– Una parte importante de las compras en el exterior de insumos y/omaquinarias y equipos de las privatizadas se vinculó con transac-ciones con empresas relacionadas societariamente (lo cual no sólotrajo aparejado el desmantelamiento del entramado local de pro-veedores, en el marco de una absoluta despreocupación oficial porhacer cumplir las leyes de “Compre Argentino” y de “ContrateNacional”, sino que también conllevó la recurrencia a precios detransferencia y a la sobrefacturación de sus importacionesintracorporativas –con sus consiguientes impactos en el plano fis-cal–).

– Los incumplimientos en cuanto a la transferencia a tarifas (tal comolo dispone la normativa referida a la “neutralidad tributaria” o “es-tabilidad impositiva” incorporada en la casi totalidad de los con-tratos) de buena parte de las reducciones impositivas; “sacrificiofiscal” que terminó por engrosar sus muy elevadas tasas de renta-bilidad.

– Y la inobservancia de las metas de expansión o de universalizaciónde los servicios que, naturalmente, afectó a los hogares y a las re-giones del país de menores ingresos.

19. Ibidem (en adelante, “Informe Biagosch”).20. Enfatizado en el original. Véase “Infome Biagosch”.

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Sin duda, está en manos de la administración de Duhalde integrarestos elementos –y algunos más de similares características– en la “mesade negociación” y cumplimentar así con los enunciados básicos y esen-ciales de la Ley Nº25.561, donde –en consonancia con lo fijado por laConstitución Nacional– la protección de usuarios y consumidores debeasumir el papel protagónico; a ello se debe sumar el imprescindibleenfrentamiento con los lobbies empresarios que emergen como unode los beneficiarios fundamentales de la experiencia extrema delneoliberalismo argentino en materia de modalidades y característicasdel programa de privatizaciones.

Sin embargo, tal como se desprende de diversos trascendidos pe-riodísticos, y retomando en buena medida las peores prácticas enmateria de renegociación con las empresas privatizadas por parte deanteriores administraciones, el gobierno parece dispuesto a concederincrementos en las tarifas de los servicios que, por la intensidad ydiscrecionalidad que asumirían, en nada se condicen con los princi-pios mínimos de legalidad y legitimidad.

En efecto, en los últimos días del mes de julio del corriente año seasiste a opiniones encontradas dentro de las propias autoridades gu-bernamentales. Así, el Jefe de Gabinete anunció que se convocará aaudiencias públicas –con la posterior participación del parlamento– yque los aumentos a debatir quedarían circunscriptos, en una primerainstancia, a la electricidad y al gas natural, al tiempo que no afectaríana los usuarios de menores recursos –en realidad, a los de consumomínimo– y en promedio no alcanzarían, en ningún caso, los dos dígitos.Bajo esta orientación, los ajustes de las telecomunicaciones (inclu-yendo la probable dolarización de las llamadas internacionales) y delservicio de agua y saneamiento quedarían postergados para su debateuna vez resueltos en el ámbito de los insumos energéticos. Tal posi-ción se contrapone a la que, siempre según trascendidos periodísti-cos, se venía impulsando desde el Ministerio de Economía donde, apartir de la sanción de un Decreto de Necesidad y Urgencia, tales ajustesalcanzarían a la casi totalidad de los servicios públicos, a partir del 1ºde agosto, en el entorno del 10%. Incluso, en este último caso, talestrascendidos indicarían que en el campo de las redes de accesos a laCiudad de Buenos Aires los aumentos de las tarifas de peaje sólo seaplicarían al Acceso Norte, decisión absolutamente discrecional aso-ciada al reconocimiento de que la empresa concesionaria (Autopistas

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del Sol) se encuentra en situación de default frente a su abultado en-deudamiento externo21.

En ambos casos y más allá de sus matices en cuanto a las formas deimplementación –en cierta medida, el tema asume una clara significa-ción en cuanto a la legalidad y legitimidad de las medidas que se adop-ten al respecto–, el incremento de las tarifas de los servicios públicosemerge como un denominador común, al margen de toda considera-ción sobre las propuestas que deberían emanar de la Comisión deRenegociación creada al efecto y, fundamentalmente, de las propiasdisposiciones de la Ley de Emergencia Nº25.561.

En ese marco, desatendiendo la actual situación de emergenciaeconómico-social, las autoridades gubernamentales parecerían dispues-tas a renunciar, bajo cualquiera de las opciones que se plantean, a unode los preceptos básicos enunciados por el Artículo 9 de la Ley deEmergencia como es el del impacto de las tarifas de los servicios pú-blicos sobre la por demás regresiva distribución del ingreso existente.Al respecto, cabe replicar algunas de las consideraciones del Informeelevado por el propio representante del Ministerio de Economía en laComisión de Renegociación de los Contratos: “La actual situación delsalario real, unida a la fuerte disminución de la demanda de los servi-cios públicos y al incremento de la morosidad, hacen hoy impensableun aumento de tarifas con carácter general sin que, previamente serecomponga el salario real [...] Si al momento de la decisión se care-ciera de una adecuada ponderación de ellos [se refiere a los impactosde las tarifas sobre la competitividad y la distribución del ingreso], queconduzca a una solución armónica de los intereses en juego y de losbienes jurídicos que deben protegerse, los actos administrativos quese adopten en materia tarifaria serán ilegítimos por exceder los lími-tes de la política legislativa fijada por el Congreso de la Nación aldelegar en el P.E. las facultad de renegociar los contratos alcanzados

21. En otras palabras, nuevamente los usuarios de dicha red de accesos deberíanhacerse cargo de decisiones microeconómicas “erróneas” de la empresa concesionaria.Ello implicaría, además de una exacción de recursos a los usuarios de la misma, unaclara discriminación respecto de las restantes empresas concesionarias de la red deaccesos a la Ciudad de Buenos Aires que, por el solo hecho de no recurrir alfinanciamiento externo, no se verían beneficiadas por el incremento de sus tarifas depeaje.

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por el Art. 8 de la ley, y por falta de coherencia con las normas inter-nas del sistema”22.

Asimismo, tales incrementos de las tarifas de los servicios resulta-rían contradictorios con lo dispuesto en los Artículos 4 (por el que sereformula la redacción del Artículo 10 de la Ley de Convertibilidad) y8 de la Ley Nº25.561 en tanto, sin que se hayan alterado las condicio-nes de la emergencia económica (por el contrario, se han visto agra-vadas), implicarían un ajuste de precios y tarifas que en este caso“repotenciaría” el actual proceso inflacionario y, más aún, el deregresividad distributiva.

Por último, más allá de las formas que finalmente adopte el anun-ciado incremento tarifario, el mismo supone la indiferencia ante lasrecomendaciones (o la derogación tácita) de la propia Comisión deRenegociación de los Contratos de Obras y Servicios Públicos. Elloresulta particularmente notorio si se concretara el anunciado incre-mento de las tarifas de agua y saneamiento ya que, según el dictamentécnico de la misma, no encontraría justificación económica alguna.En efecto, tales aumentos tarifarios se contraponen a los resultadosemanados de la propia Comisión de Renegociación, en cuyo primerdictamen técnico sobre la situación de la concesionaria se resalta: “Enresumen, las reducciones propuestas permitirían durante el 2002 ope-rar normalmente a la Empresa y realizar la totalidad de las inversionesprevistas en el escenario comentado. Hacemos notar que no se con-templan giros destinados a la amortización de la deuda financiera eintereses (que a nuestro criterio debe ser reestructurado por laConcesionaria), ni para el pago en efectivo de dividendos”23.

Sin duda, la manifiesta debilidad político-institucional de la admi-nistración Duhalde se ve reflejada, también, en el ámbito de larenegociación de los contratos y la reconfiguración de la relación Es-tado-empresas privatizadas. Los criterios y la fortaleza que parecíandesprenderse de buena parte de las disposiciones de la Ley de Emer-

22. Cursivas propias. Véase “Informe Biagosch”.23. Informe técnico elevado por el Ing. Lopez Raggi, responsable del Área de

Agua y Saneamiento de la Comisión de Renegociación de los Contratos de Obras yServicios Públicos. Al referirse a las reducciones propuestas se trata, entre otras, delos pagos por gerenciamiento, pasajes y viáticos, remuneraciones de los directores dela empresa, honorarios por diversos conceptos, etc.

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gencia se han ido desplazando frente a las presiones internas y exter-nas en cuanto a la preservación de, por lo menos, buena parte de losprivilegios de los que han venido gozando, al cabo de más de unadécada, las empresas privatizadas.

Al respecto, cabe concluir con una de las consideraciones que sedesprenden del Informe elevado por el representante del propio Mi-nisterio de Economía al frente de la Comisión de Renegociación delos Contratos: “En el corto plazo no puede financiar por vía de lastarifas la repatriación ni la remuneración del capital invertido a untipo de cambio sobrevaluado. La abrupta caída del ingreso hace hoyimpensable un aumento de precios y tarifas de los servicios públicos.En el mediano plazo de existir una recomposición del salario real,podrán recomponerse los precios y tarifas pero nunca en el nivel me-dido en dólares vigentes con anterioridad a la crisis. En el largo plazo,la pretensión de los inversores externos de ver restituido por vía tarifarialos valores en dólares de sus inversiones y el de las rentabilidadesobtenidas históricamente, es insostenible o no sustentable como se hadado en calificar hoy a los modelos económicos con algún grado deviabilidad económica, política y –sobre todo– social.”24

24. Véase “Informe Biagosch”.

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IVReflexiones finales

La traumática experiencia de los primeros meses del 2002 en ma-teria de renegociación de los contratos con las empresas privatizadasbrinda un sinnúmero de valiosas enseñanzas en cuanto a las formasque debería adoptar la necesaria e imprescindible reconfiguración dela relación Estado-empresas privatizadas-usuarios y consumidores delos respectivos servicios públicos.

Si bien, como se señaló, algunas de las disposiciones emanadas dela Ley de Emergencia Nº25.561 resultan altamente coincidentes conparte de las acciones propuestas para el corto plazo en el presenteensayo, no es menos cierto que muchas de ellas se han ido desvir-tuando frente a opacas y discrecionales acciones que contravienen lodispuesto en aquella (a título ilustrativo, basta con señalar las“renegociaciones paralelas” por fuera de la Comisión sin ningún tipode control ni participación por parte de los usuarios y consumidores;la “dolarización” de las tasas aeronáuticas para vuelos internacionaleso las del peaje del tráfico internacional de Hidrovías; los incrementosde las tarifas del gas natural y la energía eléctrica; y los nuevos subsi-dios al transporte ferroviario de pasajeros). Además, en un marco decreciente debilidad gubernamental, la propia Comisión deRenegociación creada al efecto ha ido perdiendo injerencia efectivaen la revisión de los contratos e incluso en los aspectos que deberíacomprender tal readecuación frente a la emergencia económica y so-cial.

A ello se le adicionan dos aspectos de crucial importancia en esainsoslayable supresión de privilegios. En primer lugar, la necesariarevisión integral de todos los incumplimientos acumulados por partede las empresas prestarias, durante todo o buena parte del decenio delos años noventa, y de las renegociaciones contractuales que omitie-ron y/o condonaron la inobservancia de sus obligaciones. En segundo

lugar, las ilegalidades de muchas de las normas sancionadas por de-cretos y resoluciones que modificaron disposiciones de superior sta-tus jurídico. Se trata, en otras palabras, de la necesidad de identificartodas aquellas acciones u omisiones, tanto por parte de las propiasempresas prestatarias como del propio Poder Ejecutivo Nacional, quehan permitido transgredir principios básicos como los referidos a lajusticia y razonabilidad de las tarifas y de las rentabilidades empresa-rias, la necesaria preservación de los derechos de usuarios y consumi-dores de los servicios, la introducción de los máximos niveles posiblesde competencia acompañada de restricciones severas en materia deregulación de la propiedad de los distintos consorcios adjudicatarios,etc. En suma, dada la actual acumulación de fuerzas y de poder eco-nómico y político, sólo es posible encarar una renegociación integralde los contratos con las empresas privatizadas a partir de una primerainstancia de identificación del conjunto de ilegalidades e ilegitimidadesacumuladas desde la propia redacción de tales contratos –en tanto, enalgunos casos, en los mismos subyacen transgresiones o interpreta-ciones sesgadas de la normativa básica en la que deberían estarenmarcados–.

Otra importante enseñanza que cabe extraer de la experiencia re-ciente en materia de renegociación con las empresas privatizadas re-mite –a partir del reconocimiento de todos aquellos aspectos que hanido desvirtuando la propia normativa y de las propias deficiencias,imprecisiones e insuficiencias de la misma– a la necesidad de proce-der a la formulación de un proyecto de Ley Marco que, sometido aldebate en el conjunto de la sociedad y en el parlamento, establezca loscriterios básicos y ciertos denominadores comunes para todas las áreas/sectores/empresas privatizadas e invalide todo tipo de discrecionalidaden cuanto a su interpretación por parte de algunos de los actores inte-resados. Se trataría en tal sentido de una ley de orden público que,como lo fuera en su momento la Ley de Reforma del Estado, modifi-que todos los aspectos normativos que impidan o limiten la posibili-dad de minimizar o neutralizar los costos sociales de las privatizacionesmaximizando sus potenciales beneficios para el conjunto de la socie-dad y no sólo los de un número muy acotado de grandes actores eco-nómicos.

Por supuesto, como se desprende de las acciones y de loslineamientos de políticas públicas planteados en el Capitulo II, los

358


desafíos a enfrentar son de muy diversa índole y reclaman,imprescindiblemente, una toma de conciencia social e incluso la mo-vilización tanto de usuarios y consumidores de los servicios públicosprivatizados como de quienes se ven excluidos de la posibilidad deacceder a los mismos. Como se señaló precedentemente, el conceptode servicio público y el de su universalidad deben ocupar un papelcentral en la agenda de cualquier gobierno que intente revertir el pro-ceso de inequidad que ha venido primando en el ámbito de lasprivatizaciones, a manera de réplica del fenómeno de crecienteregresividad distributiva y de marginalidad al que asiste la economíaargentina desde hace largos años. En ese sentido, la revisión integralde todo lo actuado en el ámbito de las privatizaciones no es un pro-blema meramente técnico sino, esencialmente, de economía políticaque demanda respuestas acordes con la situación de emergencia so-cial por la que atraviesa el país.

Por último, no puede dejar de remarcarse que la necesariareconfiguración de la relación Estado-empresas privatizadas-sociedadcivil deberá inscribirse, compatibilizarse y articularse con el conjuntode políticas públicas que, bajo esos mismos objetivos de recuperacióneconómica con creciente equidad social, prioricen los intereses socia-les sobre los de unos pocos, aunque muy poderosos, agentes econó-micos locales e internacionales.

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INTRODUCCIÓN ............................................................................... 7Principales modalidades y rasgos distintivos ....................... 12Los objetivos enunciados y su grado de consecución .......... 15

I. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001,DE LAS ÁREAS Y MERCADOS PRIVATIZADOS ...................................... 25

I.1. Las privatizaciones y sus impactos macroeconómicos, institucionales y sociales ................................................... 25La estructura de precios y rentabilidades relativas de la economía ........................................................................... 26La competitividad de la economía ....................................... 50Conformación y consolidación de monopolios, y concentración y centralización del capital ........................ 53El sector externo .................................................................. 62La problemática fiscal .......................................................... 65La distribución del ingreso y el empleo ............................... 69La formación de capital y su conformación ......................... 77

I.2. Las principales problemáticas y especificidades sectorialesen el ámbito de las áreas-mercados privatizados ................. 115Concesiones viales ............................................................... 116Agua potable y saneamiento ................................................ 132Los mercados energéticos .................................................... 151Gas natural por redes ........................................................... 151Energía eléctrica ................................................................... 167El oligopolio petrolero ......................................................... 178

Índice

370


El sector energético en su conjunto. Algunas consideraciones finales ..................................................... 195Telecomunicaciones ............................................................. 196Ferrocarriles ......................................................................... 210Correo postal y aeropuertos ................................................. 226

II. PROPUESTAS DE LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS, MEDIDAS

ESPECÍFICAS Y ACCIONES TENDIENTES A NEUTRALIZAR LOS ALTOS

COSTOS SOCIALES DE LAS PRIVATIZACIONES .................................... 257

II.1.Formulación de medidas y acciones específicas decorto plazo. Lineamientos generales .................................... 257

II.2.Lineamientos de políticas públicas en el plano agregadode los servicios privatizados ................................................. 288

III. ADENDA

La renegociación del conjunto de los contratos con las empresas privatizadas bajo la administración Duhalde .... 331

IV. REFLEXIONES FINALES ............................................................... 357

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................. 361

Las Privatizaciones II

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