La simplificación administrativa: una oportunidad para la ...

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Boletín No. 144 - Diciembre 2012 El clima de negocios es el reflejo de una variedad de elementos que pueden ser afectados por el desempeño de las instituciones, la calidad de las normas, la facilidad de los trámites, estabilidad y eficiencia de los funcionarios, entre otros. Si bien las normas puede ser un instrumento utilizado para corregir algunas fallas del mercado o para alcanzar determinados objetivos de política pública, cuando la normativa no está bien diseñada o es mal implementada, puede tener el efecto contrario del que se esperaba y transformarse en obstáculo para el establecimiento no sólo de una ambiente empresarial competitivo, sino incluso para el logro de los objetivos perseguidos por la propia regulación. Por tanto, es indispensable realizar una reforma regulatoria que mejore el clima de negocios y permita que las buenas ideas, sin importar su origen, puedan transformarse en negocios y las empresas logren invertir y crecer, generando más empleos y desarrollo en la sociedad 1 . Los trámites excesivos impuestos a los ciudadanos constituyen barreras burocráticas a la realización de negocios en el país, al desarrollo productivo, así como a la competitividad. La falta de claridad y transparencia en los procedimientos administrativos puede conllevar a arbitrariedades y discrecionalidades, al grado tal que sea una puerta a la corrupción y afecte el Estado de Derecho. Es indispensable elaborar una estrategia sistémica e integral que establezca como premisa básica la mejora regulatoria como una labor continua del sector público y abierta 1. Banco Mundial (2011). Doing Business 2012: Haciendo Negocios en un mundo más transparente. Washington D.C. p. 2 La simplificación administrativa: una oportunidad para la competitividad Los trámites excesivos impuestos a los ciudadanos constituyen barreras burocráticas a la realización de negocios en el país, al desarrollo productivo, así como a la competitividad. La falta de claridad y transparencia...

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Boletín No. 144 - Diciembre 2012

El clima de negocios es el reflejo de una variedad de elementos que pueden ser afectados por el desempeño de las instituciones, la calidad de las normas, la facilidad de los trámites, estabilidad y eficiencia de los funcionarios, entre otros.

Si bien las normas puede ser un instrumento utilizado para corregir algunas fallas del mercado o para alcanzar determinados objetivos de política pública, cuando la normativa no está bien diseñada o es mal implementada, puede tener el efecto contrario del que se esperaba y transformarse en obstáculo para el establecimiento no sólo de una ambiente empresarial competitivo, sino incluso para el logro de los objetivos perseguidos por la propia regulación.

Por tanto, es indispensable realizar una reforma regulatoria que mejore el clima de negocios y permita que las

buenas ideas, sin importar su origen, puedan transformarse en negocios y las empresas logren invertir y crecer, generando más empleos y desarrollo en la sociedad1.

Los trámites excesivos impuestos a los ciudadanos constituyen barreras burocráticas a la realización de negocios en el país, al desarrollo productivo, así como a la competitividad. La falta de claridad y transparencia en los procedimientos administrativos puede conllevar a arbitrariedades y discrecionalidades, al grado tal que sea una puerta a la corrupción y afecte el Estado de Derecho.

Es indispensable elaborar una estrategia sistémica e integral que establezca como premisa básica la mejora regulatoria como una labor continua del sector público y abierta

1. Banco Mundial (2011). Doing Business 2012: Haciendo Negocios en un mundo más transparente. Washington D.C. p. 2

La simplificación administrativa: una oportunidad para la competitividad

Los trámites excesivos impuestos a los ciudadanos constituyen barreras burocráticas a la realización de negocios en el país, al desarrollo productivo, así como a la competitividad. La falta de claridad y transparencia...

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a la participación de la sociedad, que incluya la reducción de los trámites excesivos, la simplificación de procesos y la elaboración de normas eficiente, dentro de un proceso largo que nos lleva de un Estado lento, ineficiente y que se sirve a sí mismo, a un Estado eficiente, capaz de responder a las necesidades ciudadanas y respetuoso de la autonomía privada2.

Desde 1994, FUSADES ha propuesto políticas públicas relativas a la modernización del Estado a través de la reducción de excesiva burocracia, y en la Estrategia Económica Social e Institucional 2009-2014 se propuso la incorporación de las tecnologías de información de la comunicación a todos los proyectos del Estado. Asimismo, FUSADES ha participado en la discusión y análisis de proyectos de ley sobre procedimientos administrativos y otras disposiciones relativas al tema, y recientemente ha abordado otros temas relacionados con la modernización del Estado como la profesionalización del servicio civil3.

2. INDECOPI (abril de 2000). Impulsando la simplificación administrativa: un reto pendiente. Área de Estudios Económicos del INDECOPI. Documento de Trabajo N° 002-2000. Lima. P. 7

3. FUSADES. El Salvador Estrategia 94-99, Soluciones Sociales y Reformas Económicas. Estrategia Quinquenal. Marzo de 1994, p. 18; FUSADES. Estrategia económica social e institucional 2009-2014. Democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo. 2008. p. 11. En relación al servicio civil, ver: FUSADES (noviembre de 2012). Profesionalización de la función pública: elemento de un Estado eficiente. Boletín de Estudios Legales. Departamento de Estudios Legales.

Por sus implicaciones para la construcción de un Estado más eficiente y respetuoso de los derechos de los ciudadanos, es importante promover una discusión sobre esta temática que trascienda al régimen legal e incluya la participación de los actores privados y públicos, tales como el Órgano Ejecutivo, municipalidades y entidades oficiales autónomas, y permita la elaboración de una estrategia enfocada en tres temas: 1) la revisión y adecuación de propuestas normativas de simplificación de trámites; 2) la creación de arreglos institucionales que promuevan la mejora regulatoria sostenible; y 3) la identificación y desarrollo de las condiciones que propicien su viabilidad jurídica, política, y financiera.

A partir de esto, se propone continuar una discusión pública sobre dicha temática para construir un Estado eficiente que ofrezca servicios eficientes y ágiles a los ciudadanos. Este Boletín describe la situación actual del país y algunos programas para reducir la excesiva burocracia; examina algunas de las mejores prácticas que promueven la simplificación de trámites en América Latina y destaca la importancia de contar con una institucionalidad que coordine y dé permanencia a las mejoras regulatorias desvinculadas de los cambios de Administración Pública y de intereses particulares; y, concluye sobre las oportunidades para iniciar un proceso de mejora regulatoria en El Salvador.

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1. Situación de El Salvador

El Informe de Doing Business es un informe anual del Banco Mundial que analiza la facilidad de hacer negocios en el país en comparación con otras 182 economías, para ello mide la burocracia en aspectos relevantes para las empresas, tales como permisos de operación, de construcción, pago de impuestos, entre otros. El Salvador muestra un deterioro marcado en este indicador, desde la posición 76 de 152 países en 2006 a la 112 de 182 países en 2012, en especial en cuanto a los siguientes aspectos: apertura de empresa, permisos de construcción y pago de impuestos; solamente en los temas de comercio internacional y registro de propiedades, ha logrado mantener sus posiciones iniciales4.

De igual manera, es posible conocer el desempeño del gobierno a través de la opinión de los empresarios y el 76.9% manifiestan que los trámites engorrosos o la ineficiencia administrativa en los procesos, son el principal problema que las instituciones gubernamentales causan en sus actividades comerciales. Además, las encuestas muestran problemas relacionados con permisos específicos e instituciones que ocasionan mayores problemas para la operación y crecimiento de las empresas. De manera que, la burocracia excesiva, del ámbito

4. FUSADES (2011). Ibidem. p. 4.

nacional y municipal, es una de las principales preocupaciones de los empresarios5.

Reconociendo que se requieren condiciones claras y sencillas para incentivar mayor inversión privada, un factor esencial en la dinamización de la economía, diversos esfuerzos públicos y privados están enfocados en la simplificación de trámites.

El Plan de Acción Conjunta del Asocio para el Crecimiento, que comprende metas para la remoción de las principales restricciones al crecimiento y busca contribuir al mantenimiento de un ambiente que estimule la inversión privada, la competitividad y el potencial de las exportaciones, incorpora el tema de la facilitación de trámites, puesto que el Gobierno se compromete a desarrollar e implementar mecanismos institucionales para prestar atención al inversionista, y además, a continuar los esfuerzos para superar las deficiencias observadas en indicadores relacionados con la reducción de trámites, como el Doing Business, entre otras medidas. Además, estos aspectos serán retomados por el

5. Un instrumento es la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, una encuesta realizada trimestralmente a 500 empresarios ubicados en el país y de distintos tamaños, para mayor información ver: FUSADES (2011). P. 4; y en cuanto al ámbito municipal, ver: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (enero de 2012). Índice de Competitividad Municipal, 2011 El Salvador. San Salvador.

Reconociendo que se requieren condiciones claras y sencillas para incentivar mayor inversión privada, un factor esencial en la dinamización de la economía, diversos esfuerzos públicos y privados están enfocados en la simplificación de trámites.

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proyecto gubernamental para los fondos de la Corporación del Reto del Mileno, dentro del componente enfocado en crear un sistema para la mejora continua en el clima de negocios del país6.

La Iniciativa para la Competitividad es una red de actores del sector privado y el público que busca construir una agenda de nación, basada en acuerdos y en acciones implementadas que solucionen los problemas que hacen retroceder al país en la competitividad global. Uno de sus principales temas es la facilitación de trámites, y dentro de sus líneas de trabajo incluye: impulsar el proyecto de Ley de Firma Electrónica, retomar una propuesta de Ley de Procedimientos Administrativos, y apoyar los esfuerzos existentes para eficientizar los trámites7.

Este tipo de iniciativas son importantes al permitir el involucramiento de los

6. Plan de Acción Conjunta del Asocio para el Crecimiento, suscrito por los gobiernos de El Salvador y los Estados Unidos de América, en noviembre de 2011. Las metas n° 1 y 5 de la restricción n° 2, tienen como acciones específicas respectivamente: proseguir los esfuerzos para abordar las deficiencias observadas con el Banco Mundial / IFC sobre los indicadores de Doing Business; y, continuar los esfuerzos en curso del GOES, para desarrollar e implementar el Sistema Integral de Atención al Inversionista. Además, el proyecto del para los fondos de la Corporación del Reto del Mileno ha sido descrito en declaraciones y noticias, entre ellas “Gabinete Económico y Social afina implementación de Sistema Nacional de Desarrollo Productivo”, del 5 de diciembre de 2012, Secretaría Técnica de la Presidencia de la República.

7. Iniciativa para la Competitividad (mayo 2012). Agenda de competitividad 2012/2013: Propuesta de acciones. Iniciativa Think Tank - FUSADES. P. 17

empresarios en la identificación de las regulaciones que merman la actividad económica del país y que constituyen un freno para competir en igualdad de condiciones en los mercados internacionales.

Actualmente, existen otras iniciativas para mejorar el desempeño del gobierno nacional y de los locales en los procedimientos administrativos, entre las cuales destacan: Infotrámites e-Regulations, Proyecto de Competitividad Municipal, Sistema Integral de Atención al Inversionista, Alianza de Gobierno Abierto, entre otros. Cabe destacar que iniciativas para la desburocratización existen desde hace 15 años, y estos proyectos se caracterizaban por su carácter estatal, dado que son las mismas instituciones públicas que deciden los trámites a modificar y la falta de coercibilidad, puesto que la realización de estas reformas depende de la voluntad de las autoridades mencionadas8.

El reto de estas iniciativas es velar por su institucionalización con el fin de garantizar su permanencia y continuidad en el tiempo, así como el de asegurar la sostenibilidad financiera, administrativa, y política de las mismas.

8. Mayora de Gavidia, Yolanda (febrero de 2009). Proceso de modernización del Estado salvadoreño: 1989-2009 y propuesta 2009-2014. Estrategia de Desarrollo Económico y Social 2009-2014. FUSADES. Más información en: FUSADES (2011), p. 7-9; y Secretaría Técnica de la Presidencia (agosto de 2007). Experiencias de desburocratización en el marco del Programa de modernización del Sector Público de El Salvador. Gobierno de El Salvador.

El reto de estas iniciativas es velar por su institucionalización con el fin de garantizar su permanencia y continuidad en el tiempo...

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Desde la perspectiva normativa, El Salvador cuenta con leyes que contemplan este mismo objetivo, por ejemplo, la Ley de Simplificación Aduanera en 1999, que permite la utilización de medios informáticos para las comunicaciones entre los usuarios y la Oficina de Aduanas; y, la Ley de Creación del Centro de Trámites de Importaciones y Exportaciones en 2011, que crea una ventanilla única con la finalidad de centralizar, agilizar y simplificar los trámites de importación y exportación de mercancías y otros vinculados al comercio internacional.

Además, otras leyes hacen referencia a la reducción de trámites como mecanismo para promover la libre competencia y el correcto desempeño de las funciones públicas, por ejemplo, la Ley de Competencia permite emitir opiniones sobre normas jurídicas, que incluye los trámites, en los que pudiere limitarse, restringirse o impedirse significativamente la competencia; la Ley de Acceso a la Información Pública obliga a divulgar los requisitos, formatos y plazos de los procedimientos que deben seguir los ciudadanos; y, la Ley de Ética Gubernamental establece como principios éticos básicos para el desempeño de las funciones y atribuciones de los servidores públicos, el actuar con la debida probidad, eficiencia y eficacia, logrando sus objetivos al menor costo para el público y la institución, evitando demoras y atrasos en el trabajo, el efectivo cumplimiento de las tareas encomendadas y la adecuada

administración de los recursos evitando el despilfarro9.

El Salvador es uno de los pocos países que no cuenta con un cuerpo normativo que sistematice en forma coherente y completa toda la actividad del Estado y su relación con los particulares; el régimen de las actuaciones de la Administración Pública; la uniformidad de los procedimientos que siguen ante el Órgano Ejecutivo las entidades oficiales autónomas, y las municipalidades; el reconocimiento de los derechos de los ciudadanos frente a las actuaciones de los entes gubernamentales; el acceso al expediente o diligencias por parte de los interesados; las formas de notificación de las resoluciones; medios y valoración de prueba; recursos en sede administrativa; entre otros. La falta de

9. Ley de Competencia, art. 14. Son atribuciones del Consejo: l) emitir, a requerimiento o de oficio, opinión sobre proyectos de leyes, ordenanzas o reglamentos en los que pudiere limitarse, restringirse o impedirse significativamente la competencia.- Ley de Acceso a la Información Pública, art. 10. Los entes obligados, de manera oficiosa, pondrán a disposición del público, divulgarán y actualizarán, en los términos de los lineamientos que expida el Instituto, la información siguiente: 10. Los servicios que ofrecen, los lugares y horarios en que se brindan, los procedimientos que se siguen ante cada ente obligado y sus correspondientes requisitos, formatos y plazos.- Ley de Ética Gubernamental, art. 4. La actuación de las personas sujetas a esta Ley deberá regirse por los siguientes principios de la ética pública: k) Eficiencia: Cumplir los objetivos institucionales al menor costo posible; l) Eficacia: Utilizar los recursos del Estado de manera adecuada para el cumplimiento de los fines institucionales.

El Salvador es uno de los pocos países que no cuenta con un cuerpo normativo que sistematice en forma coherente y completa toda la actividad del Estado y su relación con los particulares...

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este marco normativo ha conllevado a que exista una dispersión legislativa y reglamentaria heterogénea que regula en forma individual cada institución del Estado, provocando incertidumbre jurídica y desconocimiento de parte de los administrados del régimen legal aplicable.

Se advierte la ausencia de una ley clara, sistemática y armónica que propugne por la simplificación administrativa y establezca mecanismos para asegurar su efectivo cumplimiento. El reto es la modernización del marco legal y las prácticas culturales inspiradas en una nueva relación entre ciudadanos y Estado basada en una Administración Pública facilitadora de servicios públicos de calidad y promotora de la actividad privada.

2. Mecanismos de simplificación administrativa en el derecho comparado

La Administración Pública protege a través de los procedimientos que ante ella se siguen, diversos valores y bienes. Por ejemplo, la tutela de la salud, la seguridad, el buen funcionamiento de la economía, entre otros, justifican una actividad vigilante y activa del Estado, lo cual puede justificar la imposición de costos a los particulares. Pero dichos costos no deben exceder lo estrictamente necesario para tutelar dichos intereses porque se estarían convirtiendo en sobrecostos innecesarios, que se manifiestan en trabas burocráticas, procedimientos ilegales o irracionales, etc. Encontrar el justo medio que

garantice la protección de los valores que el Estado debe tutelar y que, a su vez, promocione la actividad de los particulares exenta de costos innecesarios, es una tarea difícil. Sin embargo, la simplificación administrativa y sus principios son una herramienta útil y eficaz para el logro de dichos cometidos10.

Los esfuerzos para la simplificación administrativa suelen estar relacionados con una estrategia sistemática de mejora continua de las normativas, dado que estos trámites excesivos son costosos, no solo en tiempo y dinero sino en términos de reducción de productividad e innovación. Esto es particularmente costoso para las pequeñas y micro empresas, y puede desalentar las oportunidades a sus ciudadanos y afectar la competitividad del país11.

Los países han desarrollado distintas maneras de eliminar los trámites excesivos, según las prioridades, características del sistema jurídico y desarrollo institucional. Actualmente, el término gobernanza regulatoria abarca todas estas actividades, dado que brinda una visión general sobre la manera en que se elaboran las regulaciones. Diversos organismos internacionales han identificado las principales características de los programas

10. INDECOPI (abril de 2000). Ibíd. P. 1311. OCDE (2007). Cutting Red Tape:

National Strategies for Administrative Simplification. Policy Brief. P. 4 OCDE (2012). Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance. Publicaciones OCDE .

Los países han desarrollado distintas maneras de eliminar los trámites excesivos, según las prioridades, características del sistema jurídico y desarrollo institucional.

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de simplificación administrativa en los países desarrollados12.

Enfoque global: se ejecutan proyectos enfocados en la calidad normativa en general, además de promover reformas sectoriales o específicas;

Reforma regulatoria: se busca modificar las normativas existentes y prevenir la creación de nueva regulación con trámites excesivos;

Promoción y evaluación: se establecen metas cuantitativas y cualitativas de los avances de la simplificación de trámites.

Además, un elemento para asegurar el éxito de la simplificación administrativa es la generación de valor público para la sociedad, difusión de los beneficios, fortalecimiento de las capacidades técnicas y directivas, y diferenciación de otros programas de gobierno. Para ello, se han recopilado casos exitosos de soluciones legales y herramientas administrativas para incentivar y promover una mejora en la calidad de la regulación, así como la eliminación de aquella normativa que no satisface los estándares mínimos establecidos.

12. OCDE (2007). P. 4; Bullard, Alfredo y Zumaeta, Fiorella (14 de agosto de 2012). Poniéndole Dientes a la Simplificación Administrativa: La Experiencia Peruana. Conferencia. Iniciativa para la Competitividad. Antiguo Cuscatlán. OCDE (2011). Regulatory Policy and Governance. Publicaciones OCDE. Levy B, Spiller P. (1994). The Institutional Foundations of Regulatory Commitment: A Comparative Analysis of Telecommunications Regulation. The Journal of Law, Economics and Organization.

A continuación se presentan soluciones relevantes que pueden retomarse en la política y regulación dedicada a la simplificación de trámites o procedimientos administrativos en términos generales.

2.1. Regulación de los principios de simplificación administrativos

Mientras que El Salvador carece de una normativa de este tipo, la incorporación de los principios de simplificación administrativa ha sido una estrategia legislativa que ha permitido otorgar sostenibilidad al proceso de eliminación de barreras burocráticas en otros países. Entre algunos elementos destacan: la simplicidad, dado que los trámites deben ser sencillos y fáciles de entender; la uniformidad, puesto que los trámites similares deben tener iguales requisitos; predictibilidad, para que los ciudadanos y la Administración entienda las reglas; proporcionalidad, para seleccionar los requisitos idóneos a los objetivos; e institucionalidad, para garantizar permanencia y continuidad en la mejora regulatoria. Con el objetivo de fomentar la inversión, una de las primeras experiencias normativas en simplificación administrativa de la región fue la Ley de Simplificación Administrativa de Perú, aprobada en junio de 1989, con 10 artículos que regulaban los principios y procedimientos para reducir los trámites que los funcionarios consideraran excesivos e innecesarios. Posteriormente, Perú aprobó la Ley del Procedimiento Administrativo General, que incorporó estos

Además, un elemento para asegurar el éxito de la simplificación administrativa es la generación de valor público para la sociedad, difusión de los beneficios, fortalecimiento de las capacidades técnicas y directivas, y diferenciación de otros programas de gobierno.

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principios de simplificación a un marco general que beneficiaba a todos los ciudadanos13.

Una iniciativa reciente es la Ley Antitrámites de Colombia, con el objetivo de suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece la obligación de todas las entidades públicas de divulgar sus proyectos de regulación, junto con las razones que los fundamentan.

Por otro lado, Costa Rica impulsó estos principios en leyes específicas para la eliminación del exceso de requisitos y protección al consumidor. Otros países han aprobado disposiciones de carácter general que promueven la racionalización de trámites y procedimientos administrativos relacionados con la prestación de servicios públicos14.

13. Ley 25035 - Ley de Simplificación Administrativa de Perú, de junio de 1989, y la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General de abril de 2001.

14. Costa Rica: Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos y en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. Entre el resto de países destaca: Colombia, a través de la Ley 962 de 2005, por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos; el Decreto-Ley 019 de 2012, denominado Ley Antitrámites, y Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2.2. Creación de instituciones para la simplificación

Dada la importancia de la simplificación de trámites y para asegurar la sostenibilidad de los proyectos se debe asignar a una institución pública las competencias y recursos para aplicar las leyes y programas de reducción de trámites y mejora de la calidad normativa. Las mejores prácticas presentan cuatro modelos institucionales15.

1. Organismos de único propósito, que promueven un aspecto de la simplificación o un sector específico, por ejemplo, las pequeñas empresas;

2. Agencias de simplificación administrativa, responsables de todos los aspectos en la Administración Pública;

3. Agencias de reforma normativa, que incluyen la simplificación dentro de sus competencias relativas a la calidad de la normativa; y

4. Comités externos, conformados por representantes del gobierno, academia y empresariado, con una mayoría de los últimos dos sectores, con el propósito de desarrollar y coordinar la promoción, propuesta o ejecución de la simplificación administrativa.

La elección del modelo institucional depende de factores coyunturales de cada país y la propuesta puede combinar los modelos propuestos, por ejemplo, crear una agencia de reforma normativa, dedicada a la

15. Instituto Nacional de la Administración Pública y OCDE (2008). Reducir el papeleo: estrategias nacionales para la simplificación administrativa. Madrid. p. 93 – 104. OCDE (2012). Ibidem.

Dada la importancia de la simplificación de trámites y para asegurar la sostenibilidad de los proyectos se debe asignar a una institución pública las competencias y recursos para aplicar las leyes y programas de reducción de trámites...

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revisión de los nuevos trámites y promoción de actividades de reducción de los trámites existentes, y un organismo de único propósito, dedicado a la eliminación de barreras burocráticas mediante procedimientos administrativos iniciados por los ciudadanos interesados. Este caso es el modelo peruano, cuya agencia es la Presidencia del Consejo de Ministros y el organismo es la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas16.

Los mecanismos de fiscalización administrativos del cumplimiento de los principios de simplificación posee una doble vertiente: control previo y control posterior. Las estrategias de simplificación de trámites deben enfocarse en reformar las leyes existentes y dificultar la creación de nuevos trámites innecesarios; para esto último, utilizan instrumentos de medición de impacto de las normas, que permiten una discusión pública sobre el cumplimiento de los objetivos propuestos a través de dichos trámites, lo cual promueve la elección de las normativas más racionales en un ambiente transparente17. Además, las estrategias deberán incluir programas

16. Guasch, J. Luis y Hahn, Robert W. (1997). The Costs and Benefits of Regulation: implications for developing countries. Policy Research Working Paper 1771. Para el caso peruano: Bullard, Alfredo y Zumaeta, Fiorella (14 de agosto de 2012). Poniéndole Dientes a la Simplificación Administrativa: La Experiencia Peruana. Conferencia. Iniciativa para la Competitividad. Antiguo Cuscatlán.

17. OCDE (2007) p. 2: “una de las limitaciones de este sistema es que las estimaciones de los efectos potenciales de la norma a veces difieren de los efectos experimentados en la prácticas. Para solucionar esto puede introducirse un sistema de revisión automática de la regulación después de su implementación para evaluar los efectos de la misma. Esto permite corroborar la aplicación de la norma con las expectativas iniciales.”

de capacitación para funcionarios y fortalecimiento institucional para transformarla gestión pública bajo una visión de diseño regulatorio.

a) Control previo de la regulación

La regulación es buena si está bien diseñada, es decir, las normativas deben ser producto de un proceso reflexivo, analítico y participativo. México, a través de una reforma a la Ley Federal de Procedimientos Administrativos, creó la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, un órgano desconcentrado de la Secretaría de Comercio con autonomía técnica y operativa, responsable de dar continuidad a la política de mejora regulatoria. Entre las atribuciones de esta agencia de reforma normativa destacan: la revisión de la regulación, elaboración de diagnóstico de su aplicación, preparación de propuestas mejora de la normatividad en actividades o sectores económicos específicos, administración del registro de trámites y servicios18. Además, dentro de esta Comisión, se creó un Consejo para la Mejora Regulatoria, que funciona como mecanismo de diálogo permanente entre los

18. A partir de las recomendaciones de la OCDE, de institucionalizar la política de mejora regulatoria, en 1999 el Órgano Ejecutivo propuso una iniciativa de reformas a la Ley Federal de Procedimientos Administrativos, para otorgar un carácter permanente a los programas gubernamentales existentes, entre ellos la obligatoriedad de inscribir los trámites en el registro Federal de Trámites y Servicios. Finalmente, estas reformas fueron aprobadas unánimemente, lo que significó el reconocimiento de todos los partidos políticos de la importancia de la mejora regulatoria. Carballo, Alfonso (noviembre de 2012). La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza regulatoria. p. 17-45, capítulo en: Reforma regulatoria en América Latina. COFEMER. México.

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sectores públicos, social, privado y académico19.

En la actualidad, Chile tiene un conjunto de buenas prácticas regulatorias realizadas por diversas instituciones, por ejemplo, el análisis de impacto regulatorio se aplica en áreas específicas: pequeñas y medianas empresas, medio ambiente y obstáculos técnicos al comercio. Costa Rica, a partir de diversas leyes y decretos impulsó una política de mejora regulatoria estableciendo que los Ministerios emisores de regulaciones deben cumplir con la aplicación de la metodología para la evaluación costo-beneficio cuando se establecen nuevas regulaciones o se reforman las existentes que establezcan trámites, requisitos y procedimientos20.

19. Los integrantes del consejo son: Titulares de las Secretarías de Economía quien lo presidirá, de Hacienda y Crédito Público, de la Función Pública y de Trabajo y Previsión Social, así como de la Consejería Jurídico del Ejecutivo Federal. Y son invitados permanentes del Consejo: el Gobernador del Banco de México, el Presidente de la Comisión Federal de Competencia, el Procurador Federal del Consumidor, los demás servidores públicos que establezca el Titular del Ejecutivo Federal, y al menos 5 representantes del sector empresarial y uno de cada uno de los sectores académico, laboral, y agropecuario a nivel nacional. Base legal: Ley Federal de Procedimientos Administrativos de México, art. 69-f.

20. La base legal de Costa Rica es: Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley Nº 7472, art. 3; la Directriz Presidencial Nº 036-MP-MEIC del 7 de diciembre del 2004 y el Decreto Ejecutivo Nº 32689-MP-MEIC del 9 de agosto del 2005. La base legal de Chile es: Ley 20.416, para las pequeñas y medianas empresas; Ley 19.300, sobre las Bases Generales del Medio Ambiente; y Ley 19.912, sobre obstáculos al comercio; más información en: Penna, Francisca (noviembre de 2012). Buenas prácticas regulatorias en Chile. p. 64 - 75, capítulo en: Reforma regulatoria en América Latina. COFEMER. México.

En igual sentido, Perú cuenta como requisito para aprobar una ley, la existencia de una evaluación costo-beneficio de dicha iniciativa; y Brasil aplica el análisis de impacto regulatorio que busca auxiliar a los legisladores al evaluar los posibles efectos de una normativa y proporcionar diferentes opciones de regulación21.

El Salvador carece de una regla de razonabilidad que cada entidad emisora de las normas deba completar, transparentar y publicar para cada trámite, formulario, e incluso de cada ley.

Al respecto, FUSADES ha propuesto la utilización de una metodología para medir la carga regulatoria, verificar la constitucionalidad, eficiencia y conveniencia dentro del proceso de formación de ley22.

b) Control posterior de la regulación

Un ejemplo de estas instituciones es el caso peruano, cuando en el marco de una política de promoción de

21. Perú: Reglamento del Congreso de la República del Perú, art. 75: “Las proposiciones de ley deben contener una exposición de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional, el análisis costo-beneficio de la futura norma legal incluido, cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental”. Para el caso brasileño, este análisis forma parte del Programa de Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para la Gestión Reulatoria, más información en Dias, Jadir y Enriquez, Delia (noviembre de 2012). Brasil: la gobernanza regulatoria y el análisis del impacto regulatorio. p. 47-63, capítulo en: Reforma regulatoria en América Latina. COFEMER. México.

22. FUSADES (2011). Propuesta de lineamientos para elaborar leyes. Boletín de Estudios Legales, enero de 2011. Departamento de Estudios Legales.

Costa Rica, a partir de diversas leyes y decretos impulsó una política de mejora regulatoria estableciendo que los Ministerios emisores de regulaciones deben cumplir con la aplicación de la metodología para la evaluación costo-beneficio...

El Salvador carece de una regla de razonabilidad que cada entidad emisora de las normas deba completar, transparentar y publicar para cada trámite, formulario, e incluso de cada ley.

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la inversión privada a inicios de la década de los noventas, Perú aprobó un conjunto de leyes orientadas a promover la inversión privada y la libertad del comercio exterior e interior mediante la facilitación de condiciones y estabilidad jurídica23, para ello creó el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), una institución autónoma dedicada a brindar legitimidad al sistema de mercado a través de la vigilancia en áreas relacionadas con el funcionamiento del mercado, entre los cuales destaca la eliminación de barreras de salida y entrada a los mercados.

Para este objetivo se creó una unidad administrativa al interior del INDECOPI, denominada Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas24. Esta Comisión

23. Entre otras leyes: Decreto Legislativo N°757, Ley marco para el crecimiento de la inversión privada, del 13 de noviembre de 1991.

24. Avendaño Valdez, Juan Luis; Zumaeta Castro, Fiorella (diciembre de 2011). El que no cae, no tiene que resbalar en el Poder Judicial. Las Barreras burocráticas y el procedimiento administrativo. Revista Ius et veritas. Lima, Perú. p.208-228. Otras competencias de esta Comisión son: inaplicar decretos supremos, ordenanzas, resoluciones ministeriales y cualquier otro acto administrativo; iniciar procedimientos de oficio; demandar la ilegalidad e inconstitucionalidad de las barreras ante las autoridades judiciales correspondientes; y sancionar económicamente al funcionario responsable de violar la ley. Base legal: Ley 25868, art. 26 BIS; Ley 2744 - Ley General de Procedimientos Administrativos, art. 48; y Ley 28996 – Ley de eliminación de sobrecostos, trabas y restricciones a la inversión privada; Decreto Ley 25868 - Ley de Organización y Funciones del INDECOPI; Decreto Legislativo 776 - Ley de Tributación Municipal, art. 61.

constituye un arreglo institucional innovador puesto que asegura la coercibilidad de toda la normativa mediante el análisis de la legalidad y racionalidad de exigencias, requisitos, cobros y prohibiciones que afectan las actividades económicas, e incluso la promoción de su eliminación, a partir de las denuncias ciudadanas, es decir, es una entidad contralora de las barreras burocráticas que limitan indebidamente los derechos de los ciudadanos y educadora de la Administración Pública puesto que facilita la comprensión e interiorización de los principios de simplificación administrativa. Entre sus efectos en la economía se estima que en 2010, ha generado un ahorro del 1% PIB y aproximadamente 140,000 empleos en sentido agregado 25.

La Comisión constituye una garantía adicional para el ciudadano que complementa y potencia la tutela del sistema judicial. Es sólo un beneficio de tutela adicional a favor de los ciudadanos en su relación con la Administración Pública, el mismo que, en tanto actuación administrativa, estará siempre sujeto al control judicial por la vía contencioso administrativa. Es un diseño de protección innovador para presentar los derechos ciudadanos y atender rápida y eficazmente a la solución de conflictos en el ámbito de la Administración Pública. A pesar de los cuestionamientos judiciales,

25. UNCTAD (julio de 2011). Estudio de medición del impacto de las barreras burocráticas en el mercado. Informe Final. Programa COMPAL Proyecto Perú. Lima.

La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas de Perú es un arreglo institucional innovador que asegura la coercibilidad de toda la normativa de simplificación administrativa a través de la denuncia de los ciudadanos.

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este mecanismo fue declarado constitucional por las autoridades competentes en Perú26.

Otro aspecto relevante es la estabilidad, duración y conformación de las instituciones. Por ejemplo, la creación de organismos permanentes demuestra un alto grado de compromiso e interés en la temática, tal como sucedió en Reino Unido con la creación de la Comisión de Mejora Normativa. Asimismo, el involucramiento de las municipalidades en estas instituciones permite abordar el problema de los permisos en el ámbito nacional y municipal27.

Asimismo, para asegurar la coordinación de la política de simplificación se puede establecer mecanismos institucionales que faciliten la comunicación entre las entidades públicas. Por ejemplo, Costa Rica reconociendo que la labor de simplificación de trámites requiere del esfuerzo de todos y debe generar un efecto multiplicador en toda la Administración Pública para lograrlo, designa un funcionario responsable de

26. INDECOPI (abril de 2000). Ibíd. P. 27. Además, el 25 de agosto de 2010, a petición de la municipalidad de Lima que cuestionó la constitucionalidad del control de actos y normativa municipal realizado por la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas por una supuesta vulneración de la autonomía municipal, el Tribunal Constitucional decidió que dicha facultad es respetuosa con las competencias que la Constitución confiere al Órgano Ejecutivo. Expediente 00014-2009- PI/TC.

27. Instituto Nacional de la Administración Pública y OCDE (2008). p. 93 – 104.

esta política, denominado Oficial de Simplificación de Trámites 28.

De igual manera, la transparencia y el acceso a la información son herramientas para reducir trámites. Las leyes de acceso a la información pública suelen contemplar la obligación de divulgar los requisitos de licencias y permisos, lo cual permite detectar inconsistencias en la gestión pública, como el caso de El Salvador y Perú. Además, existen otras leyes en Perú, como la Ley de Portales Electrónicos, que permiten clarificar, simplificar, armonizar y automatizar los procedimientos, facilita la relación de la Administración Pública y los ciudadanos e incentiva el cumplimiento de las leyes de procedimientos administrativos. Finalmente, la consulta pública es una herramienta importante dentro de la política de mejora regulatoria.

2.3. Técnicas que promueven la simplificación

a) Aprobación de los proce-dimientos administrativos

Para facilitar la gestión pública, simplificar los procesos y asegurar el efectivo cumplimiento de los objetivos de las entidades públicas se sugiere establecer dos tipos de procedimientos: de aprobación automática y de evaluación previa de la entidad. La creación de procedimientos de

28. Reglamento sobre los Programas de Mejora Regulatoria y Simplificación de Trámites dentro de la Administración Pública, de abril de 2007; Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos y Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

Asimismo, para asegurar la coordinación de la política de simplificación se puede establecer mecanismos institucionales que faciliten la comunicación entre las entidades públicas.

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aprobación automática y de evaluación posterior descansa en el respeto a la libertad individual del ciudadano, privilegia la confianza, brinda mayor predictibilidad jurídica y reduce los costos iniciales de la actividad económica. En estos procesos se incorporan aquellos conducentes a la obtención de licencias que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales en el ámbito privado, siempre que no afecten derechos de terceros. Además, se establece la obligación a la entidad pública de realizar la fiscalización posterior a través de las inspecciones, muestreos y actuaciones necesarias, y se complementa con un sistema de multas elevadas y eficaces.

Aquellos que quieren de evaluación previa estarán sujetos a un plazo legal, y en caso de falta de pronunciamiento oportuno, el silencio administrativo se entenderá en sentido positivo como regla general, salvo los casos taxativamente establecidos. Por ejemplo, las solicitudes que afecten asuntos de interés público, como la salud, medio ambiente y otros o en caso de recursos administrativos. De esta manera se garantiza que la demora en la respuesta gubernamental no perjudique a los ciudadanos.

Perú aprobó una legislación general que regula estos procedimientos y cuentan con una institucionalidad que verifica su efectivo cumplimiento; mientras tanto, Costa Rica cuenta con una normativa especializada en simplificación de trámites y un sistema para solicitar la aplicación del silencio administrativo en sentido positivo. En El Salvador, la regla general del silencio administrativo es el significado de una denegatoria

presunta, salvo que la ley exprese que será en sentido positivo29.

b) Texto único de procedimientos administrativos (TUPA) y el Registro Federal de Trámites y Servicios

El TUPA es un instrumento utilizado en Perú para brindar predictibilidad a los ciudadanos sobre el cumplimiento de normas, que aparece en las reformas destinadas a promover la inversión en dicho país. El TUPA es un documento publicado en el Diario Oficial que simplifica y recopila todos los procedimientos administrativos existentes que los ciudadanos deben realizar ante cada entidad gubernamental, de manera que, respeta los principios administrativos, promueve la transparencia en la gestión pública y reduce las arbitrariedades30.

Para lograr su objetivo, las leyes establecen la obligación de las entidades públicas para unificar, reducir y simplificar drásticamente todos los procedimientos administrativos en un único documento, que debe publicarse periódicamente y de fácil acceso a los ciudadanos. De esta manera se informa sobre la existencia y finalidad de cada trámite, los requisitos que deben cumplirse y los costos que genera,

29. Perú: Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 29 al 49, y la Ley 29060 – Ley del Silencio Administrativo. Costa Rica: Ley 8990, del 27 de septiembre de 2011, art. 7. El Salvador: la base legal es la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (art. 3) y un ejemplo jurisprudencial es el amparo N° 157-98, del 7 de septiembre de 1999.

30. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, arts. 20 y 21. Actualmente, se regula por la Ley del Procedimiento Administrativo General, arts. 37 y 38.

En El Salvador, la regla general del silencio administrativo es el significado de una denegatoria presunta, salvo que la ley exprese que será en sentido positivo.

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la identificación de la autoridad encargada de pronunciarse, y de ser el caso, la autoridad superior que podría conocer de las impugnaciones, todo ello bajo el marco de eliminación de exigencias y formalidades costosas.

Por otra parte, Costa Rica, para simplificar y unificar los procedimientos, agregó la obligación que todo trámite o requisito para que pueda exigirse a los ciudadanos deberá constar en una ley o reglamento y ser publicado en el Diario Oficial31.

México creó el Registro Federal de Trámites y Servicios administrado por la Comisión de Mejora Regulatoria, que recibe de todas las dependencias y de los organismos descentralizados de la Administración Pública federal, la información sobre los trámites que llevan a cabo, entre la cual está: i) fundamentación jurídica del trámite, ii) plazo máximo que tiene la dependencia u organismo descentralizado para resolver el trámite, en su caso, se aplica la afirmativa o negativa ficta, iii) monto de los derechos aplicables, en su caso, o la forma de determinar dicho monto, iv) criterios de resolución de trámites, etc. Toda la información que debe estar prevista en leyes, reglamentos, decretos o acuerdos presidenciales, o acuerdos generales expedidos por las dependencias de la administración pública que aplica el trámite. Además, las dependencias y los organismos descentralizados no pueden exigir trámites adicionales a aquellos inscritos en el Registro, ni aplicarlos en forma distinta a los procedimientos registrados, salvo excepciones legales.Al respecto, cabe reiterar que El

31. Ley 8990, del 27 de septiembre de 2011, art. 4.

Salvador a diferencia de las experiencias antes mencionadas, no cuenta con un cuerpo normativo que sistematice en forma coherente y completa toda la actividad del Estado y su relación con los particulares; que permita la uniformidad de los procedimientos que siguen ante el Órgano Ejecutivo las entidades oficiales autónomas, y las municipalidades, etc. En este sentido, las experiencias antes mencionadas constituyen ejemplos importantes para iniciar la discusión de una Ley de Procedimientos Administrativos, que permitiría a generar mayores niveles de certidumbre jurídica de parte de los administrados con relación al régimen legal aplicable.

c) Límites a requerimientos gubernamentales

A partir de la configuración de la Administración Pública al servicio del ciudadano y de los principios del procedimiento administrativo, entre ellos la presunción de veracidad, las instituciones no deberían pedir cualquier requisito o documento durante la tramitación de un procedimiento, dado que por el principio de proporcionalidad y eficiencia puede solicitar aquellos requisitos que guarden relación con la finalidad del procedimiento. Por ejemplo, las leyes pueden prohibir que las entidades públicas soliciten documentación que ya poseen, fotografías, más de dos copias, sellos, recibos, otros; y, a que sean obligadas a recibir copias simples y declaraciones juradas, otros. Además, con el objetivo de eliminar requerimientos excesivos o innecesarios debería incorporarse en una norma los requisitos y criterios de emisión de permisos y licencias, a

Costa Rica, para simplificar y unificar los procedimientos, agregó la obligación que todo trámite o requisito para que pueda exigirse a los ciudadanos deberá constar en una ley o reglamento y ser publicado en el Diario Oficial.

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través de una ley general o reformas a las leyes específicas de los sectores relevantes: construcción, medio ambiente, operación de empresas, etc. Por ejemplo, Perú aprobó un marco jurídico de las disposiciones aplicables al procedimiento para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento expedida por las municipalidades, a través de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento; y, para el caso de solicitar una licencia de funcionamiento se eliminó la necesidad de acreditar la posesión legítima del inmueble en el que se pretende desarrollar una actividad económica.

d) Justificación de los cobros

Perú incorporó nuevos mecanismos institucionales y normativos para promover el correcto establecimiento de los montos de las tasas, tales como la exigencia de estudios sobre costos del servicio, prohibición de subsidios cruzados, creación de entidades públicas con competencias para inaplicar las tasas ilegales o que limiten el libre acceso al mercado, etc32.

En el caso de el Salvador, el Código Municipal y la Ley General Tributaria Municipal incorporan requisitos generales para la fijación de las tarifas por tasas y otros cobros de la Administración Pública, entre los cuales cabe destacar que el Estado no

32. La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas es competente de verificar que las municipalidades no impongan tasas o contribuciones que limiten el libre acceso al mercado, en base al Decreto Legislativo 776, art. 61, 69 y 70, y de la Ley de Procedimientos Administrativo General, art. 44 y 45.

debe lucrarse de los procedimientos administrativos y las tasas deben responder al costo del servicio prestado; no obstante, en algunas ocasiones estos requisitos son obviados y afectan los derechos de los administrados33.

3. Consideraciones finales

Desde hace 15 años existen iniciativas para eliminar trámites excesivos o ilegales, y a pesar de ello, persiste este obstáculo a la actividad económica. El reto es promover un proceso de reforma regulatoria que asegure la sostenibilidad de los avances en la eliminación de las barreras burocráticas y elabore procedimientos administrativos claros y ciertos para los ciudadanos, así como, se coordine una política más amplia de modernización de la Administración Pública, que abarque otras áreas: la organización del Estado, el uso de tecnologías, la jurisdicción contencioso administrativa y el servicio civil34.

33. Ley General Tributaria Municipal, art. 130.- Para la fijación de las tarifas por tasas, los Municipios deberán tomar en cuenta los costos de suministro del servicio, el beneficio que presta a los usuarios y la realidad socio-económica de la población. Los Municipios podrán incorporar en la fijación de las tasas por servicios, tarifas diferenciadas, las cuales no podrán exceder del 50% adicional al costo del servicio prestado o administrado, y cuyo producto se destinará al mejoramiento y ampliación de dichos servicios.

34. FUSADES (noviembre de 2012). Profesionalización de la función pública: elemento de un Estado eficiente. Boletín de Estudios Legales. Departamento de Estudios Legales.

Perú incorporó nuevos mecanismos institucionales y normativos para promover el correcto establecimiento de los montos de las tasas...

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CoordinadorLuis Nelson Segovia

DirectorJavier Castro De León

GerenteLilliam Arrieta de Carsana

AnalistasRoberto VidalesMarjorie ChorroRené Abrego LabbéGina María UmañaCarlos A. Guzmán Carmina de VillamarionaÓscar Pineda

Las experiencias internacionales muestran prácticas y modelos institucionales orientadas a promover una mejora en la calidad de la regulación, orientada hacia los resultados, con énfasis en el ciudadano y basado en mecanismos más eficaces de transparencia y participación democrática, que pueden retomarse enEl Salvador a través de marcos legalespredecibles y arreglos institucionales que aseguren su efectivo y ágil cumplimiento. Esto deberá ser retomado en los esfuerzos para promover el desarrollo del país, como el Plan de Acción Conjunta del Asocio para el Crecimiento y otros programas de cooperación internacional.

La existencia de las iniciativas gubernamentales y privadas refleja que el país ya tiene un consenso sobre la

relevancia de la temática, y sus efectos en la pérdida de competitividad que ha sufrido el país en los últimos años.

El reto por superar es la generación de un consenso a partir del diálogo inclusivo entre los diferentes actores de una estrategia nacional enfocada en 3 aspectos fundamentales: a) la construcción de una política pública de una continua mejora regulatoria, que incluya la simplificación de trámites y facilidad de hacer negocios; b) la elaboración y aprobación de nuevos marcos legales, tal como la Ley de Procedimientos Administrativos, que brinde reglas claras y homogéneas en la relación entre el Estado y los ciudadanos; y c) la creación de una institucionalidad que garantice el cumplimiento y sostenibilidad de la política de mejora regulatoria.

La existencia de las iniciativas gubernamentales y privadas refleja que el país ya tiene un consenso sobre la relevancia de la temática, y sus efectos en la pérdida de competitividad que ha sufrido el país en los últimos años.