PROPOLI

SIMPLIFICACiÓN ADMINISTRATIVALicencias de funcionamiento en corto tiempopara las microempesas

PROPOLI

SIMPLIFICACiÓN ADMINISTRATIVA

Licencias de funcionamiento en corto tiempopara las microempesas

3

© Programa de Lucha Contra la Pobreza en Lima Metropolitana - PROPOLI

SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA. Licellcias de filllciollallliellto ell corto tiempo para las micro­

empresas, es una publicación elaborada por encargo del Programa de Lucha Contra la Pobreza

en Lima Metropolitana - PROPOLI, el cual trabaja en el marco de un convenio de cooperación

entre la Lnión Europea y el Gobierno del Peru, representado por el Ministerio de la Mujer )'

Desarrollo Social - \1I\1DES.

PROPOLI

\1argarita Farran Pinto

Codirectora Europea

INDICE

Presentación

Parte 11. Resumen ejecutivo

Justificación

Ejes de la sistema Ización

6

10

16

20

IV. AnáliSIS del desarrollo de la experienciaEnder Allain Santiste"an

Codirectora Nacionalv. Lecciones aprendidas

26

90www.propoli.org

Autor: Málaga - Webb & Asociados

Edición: Carlos Noriega

Diseño)' diagramación: Trípode Comunicacione'>: Andrés Longhi, Augusto Nieves

Fotografía: Antonio Martínez

VI. Conclusiones y recomendaciones

VII. Bibliografía

VIII. Anexos

Parte 2

Plan metodológico para la simplificación de procesos yprocedimientos deotorgamiento de licencias de funcionamiento

98

101

104

Impreso en: G y G Gráfícos

Lima, Perú, agosto 2008

Hecho el Depósito Legal ·2008 - 11603 en la Biblioteca acional del Perú

4

Introducción 114

II GlosariO de términos 118

111 Marco normativo 119

IV. Etapas del proceso de simplificación 122

V. Recomendaciones finales 152

VI. Bibliografía 153

VII Anexos 154

5

Presentación

El Programa de Lucha Contra la Pobreza en Lima Metropolitana - PRO­POLI inició S~IS actividades ~n enero de 2003, a partir de un c?nveniode cooperaclOn entre la Unlon Europea y el Gobierno del Peru, repre­sentado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - MIMDES.

PROPOLI trabajó en diez distritos de la periferia urbana de Lima Metropolitanay el Callao: Villa El Salvador, San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo,Lurín y Pachacamac, en Lima Sur; Comas, Puente Piedra y Ventanilla, en LimaNorte; San Juan de Lurigancho y Ate, en Lima Este. Estos distritos, en los quese concentran los mayores índices de pobreza de la capital del Petú, tienen, se­gún el último censo del instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI),una población de 3'313,213 habitantes, lo que representa el 42.5 por ciento de lapoblación de Lima Metropolitana y el Callao.

PROPOLI tuvo como objetivo central contribuir a la integración social yeconómica de la población de menores recursos económicos, a través de su in­corporación a los procesos de desarrollo de sus distritos. Para cumplir este ob­jetivo, apoyó el desarrollo económico local en una alianza estratégica con lasmunicipalidades y las organizaciones sociales de los diez distritos en los que elPrograma operó. PROPOLI desarrolló sus acciones en cuatro áreas de trabajoo componentes: Generación de Ingresos, Igualdad de Oportunidades, Salud ySaneamiento, y Fortalecimiento Municipal y Participación Ciudadana.

6

Con un enfoque de de arrollo sostenible, PROPOLI orientó su intervención aimpulsar la generación de ingresos y de empleo entre los sectores de mayor po­breza; promover la capacitación laboral de los jóvenes; apoyar la aplicación depolíticas inclusivas para los sectores más vulnerables, como son las personas condiscapacidad, los menores que trabajan y las madres adolescentes; desarrollar lascapacidades de los gobiernos locales y de las organizaciones sociales; e implemen­tar programas de defensa de la salud de la población, a través de la mejora del ser­vicio de recolección de residuos sólidos y de la vigilancia de la calidad del aguaque consumen las poblaciones que no cuentan con el servicio de agua potable.

Como parte de sus acciones para promover la generación de ingresos y de em­pleo entre los sectores de mayor pobreza, PROPOLI puso en marcha un programade simplificación administrativa con el objetivo de impulsar la formalización de lasmicroempresas y pequeños negocios, y facilitar la creación de nuevos emprenclimien­tos económicos. Este programa de simplificación administrativa se implementó enseis distritos de Lima: Ate, Comas, Puente Piedra, San Juan de Lurigancho, San Juande Miraflores y Villa El Salvador. En estos distritos el tiempo para otorgar licenciasde funcionamiento disminuyó de un tiempo que en algunos casos superaba los dosmeses a tres días o menos. Este programa de simplificación administrativa fue apli­cado, por encargo de PROPOLI, por la consultora Málaga - Webb & Asociados, queen este trabajo hace un análisis de esta experiencia y de sus resultados.

Margarita FarranEnder AllainCodirectoras de PROPOLI

7

1. Resumen ejecutivo

El PTec;;ent.e informe busca sistematI­

zar los procesos de simplificaciónpara el otorgamiento de la licenciade funclllnamiento en el marco de

la asistencia técnica brindada por PROPOLl

a seis municipios dentro de su ámbito de ac­ción. La inter\"t~nción, materia de sistemati­

zación, se ha desarrollado desde el at'io 2005

hasta el 2007 a faHlr de las municipalidades

de Ate, Comas, Puente Piedra, San Juan de

Lurigancho, San Juan de Miraflores y Villa El

Sah·ador, cuya poblacion empresarial se havisto beneficiada con los procesos simplifica­

dos, logrando iniciar su negocio en un menor

tiempo y con menos costo, a través de un pro­

ceso ágil y sencillo.Para iniciar con el allá lisis, es preciso pri­

mero definir qué se entiende por sistemati­zadon. En el presente informe sistematiza­

ción se define como el proceso de análisis yreflexión continua mediante el cual se reco­

pilan y presen'an los aprendizajes más sig­nificativo, del proceso simplificado de acceso

formal al mercado, con el propósito de difun­

dir las experiencias más relevantes e innova­doras. Ello implica comprender las distintas

etapas de un proceso, las herramientas uti­

lizadas )' su efectividad, a fin de obtener los

aprendizajes necesarios en una futura ejecu­

ción.Este trabajo de sistematización se realiza

en tres etapa, considerando la situación ini­

cial, los alcances del proceso de intervención

y la situación actual; recogiendo en cada una

de dichas etapas las lecciones aprendidas du­

rante el desarrollo del proceso. Asimismo, se

analiza el contexto social, económico y políti-

10

co que facilito e.,te proceso de reforma y ..,im­

plificución admini ... trativa.En efecto, se encontró que el problema

llue moti\'ó los proce..,o~ de asistencia tecni­ca en ...m1plificación administrati\"a para la

apertura de negocio". a nivel municipal fue laproliferación de trámite... relacionados (4- porlo menlh) con la licencia de funcionamiento,la demora en los plazos, los excesi\·os requi­sitos solicitados, el costo elevado de los trá­

mites, entre otros. Esta problematica incidlaen la competitiddad de las empresas, la in­formalidad y el crecimiento desordenado de

los distritos.A pesar de ello, al analizar el contexto so­

cial se encontró que si bien las municipilli­

dades objeto de estud io constituyen distritos

emergentes que agrupan a un nivel"igni fica­tivo de las microemprcsas, las asociaciollesdcempresarios asumieron más bien un rol pa­sin) en relacion con los procesos de reforma.Durante todo el periodo de intervención no

se ob,ervó un liderazgo por parte de la so­

ciedad civil que solicitara se les proporcione

mejores condiciones para la obtención de laslicencias respectivas. Más bien la presión par­tió un poco del nivel central como respuesta

a una tendencia mundial que se venía regis­trando en diversos países de la región.

Los informes de Doing Business del Ban­co Mundial tuvieron una fuerte repercusión,

motivando que diversas instituciones públi­

cas se sometieran a un proceso de reinge­

niería. Un ejemplo de ello fue la reforma de

"Licencias Ya" de la Municipalidad Metropo­

litana de Lima. Aunado a ello estuvo el fac­

tor político nacional, donde como parte del

proceso de descentralización se promulgó la

Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972,

donde se atribuyó a los gobiernos locales el

rol de promover el desarrollo económico lo­

cal, con incidencia en la micro y pequeña em­presa, a través d~ planes de desarrollo eco­

nómico local aprobados en armonía con las

políticas y planes nacionales y regionales de

desa rrollo.Es así que los funcionarios de la Munici­

palidad de Villa El Salvador (VES) al querer

promover el desarrollo económico local se

constituyeron en los motores para el iniciodel proceso de simplificación de los trámi­

tes vinculados al otorgamiento de licencias

municipales. El proceso se inició en el 2004

con la elaboración del Plan Edil de Reingenie­

ría y Fortalecimiento Económico Comercial

(PERFEC), que fue desarrollado con la fina­

lidad de mejorar las condiciones de acceso a

la formalidad de las pequel;as y microempre­

sas del distrito. Luego, a través del proyecto

Eliminando Barreras Administrativas para el

Desarrollo Empresarial, lograron obtener fi­

nanciamiento del Fondo de Iniciativas Loca­les (FIL) de PROPOLI.

Así, a partir de esta experiencia y tenien­

do como prioridad apoyar a los municipios

en la consolidación de un desa rrollo econó­mico local, PROPOLl consideró conveniente

incluir como parte de sus servicios de asisten­cia técnica aspectos relacionados con la sim­

plificación de los procesos de acceso formal almercado. De esta manera, durante el periodo

de análisis se desarrollaron tres consultorías

prinCipales enfocadas a promover una refor­

ma al interior de los distritos:

• Consultoría y asistencia técnica para la re­

ingeniería y simplificación administrativa

del proceso de acceso formal al mercado

local y validación, diset'io y/o rediset'io de

los instrumentos de gestión municipal.

CAPtTuLO I

• Asistencia técnica para la consolidación del

proceso simplificado de acceso formal al

mercado, la adecuación física y la imple­

mentación funcional del sistema informá­tico.

• Servicio de asistencia técnica para el for­

talecimiento y sostenibilidad del proceso

simplificado de acceso al mercado y la ade­

cuación a la nueva Ley Marco de Licenciasde Funcionamiento.

Asimismo, de manera complementaria,PROPOLl apoyó a las municipalidades en

la elaboración de los TUPAS que debían cos­

tear el nuevo procedimiento simplificado delicencia de funcionamiento, así como el di­

seño e implementación de un software quepermitiera el seguimiento de los expedien­

tes que ingresaran para la tramitación de lalicencia.

Cabe resaltar que el desarrollo de los

componentes de (i) Participación Ciudadana

y Fortalecimiento Institucional y (ii) Capaci­

tación y Generación de Ingresos, de PROPO­

L1, fue relevante para enfocar los procesos de

simplificación administrativa a nivel munici­pal como elementos básicos para el desarrollo

económico y superación de la pobreza, obje­

tivos contenidos en el Plan Operativo Global(2003-2008) de PROPOLl.

El desarrollo de los procesos de inter­

vención durante la reforma emprendida por

PROPOLl se realizó en cuatro etapas: (i) Diag­

nóstico, (ii) Diset'io, (iii) Implementación y (iv)

Monitoreo y Evaluación. Los servicios de con­

sultoría contratados aportaron de modo espe­

cífico a la construcción de un modelo de sim­

plificación administrativa en el otorgamiento

de licencias, pues las herramientas metodo­

lógicas diset'iadas en cada intervención aten­

dieron preferentemente a los objetivos y re­

sultados esperados en cada proceso.

11

Asimismo, las herramientas empleadas

fueron diseñadas en función a las necesida­

des y requerimientos de cada sede municipal,

siendo acordes con el resultado final espera­

do, pero diferenciadas respecto de su apli­

cación; ello, con el objeto de garantizar su

viabilidad y sostenibilidad en el tiempo. Por

ejemplo, para desarrollar un diseño se em­

pleó como fase fundamental la realización

de un diagnóstico de línea de base a fin de

determinar las necesidades de implementa­

ción en cada loca lidad.El desarrollo de cada etapa e,igio abordar

aspecto, generales: (i) Procesos y (ii) Legal,

asi como aspectos complementarios: (i) Co­

municación, (ii) Difusión, (iii) Evaluacion de

Personal, (i\') Sistemas e, (v) Infraestructura.

En cada uno de dichos aspectos fueron em­

pleadas diversas herramientas.Cabe mencionar que las etapas y aspec­

tos mencionados líneas arriba no necesaria­

mente se abordaron en todas las consultorías

desarrolladas. Por ejemplo, el tema de difu­

sión se trató recién en la ultima consultoría

de adecuación a la Ley Marco; el diseño e im­

plementación del software se desarrolló en

una consultorla puntual y no formó parte de

los otros trabajos, aunque SI se trabajó en la

recolección de información a manera de un

breve diagnóstico.Estos esfuerzos se consolidaron con la en­

trada en vigencia de la Ley 28976, Ley Marco

de Licencia de Funcionamiento, norma que

constituyó una variable que influyó signifi­

cativamente en las reformas efectuadas. Esta

ley obligó a las municipalidades a adecuar su

normativa, sus procesos y estructura interna

a los procedimientos, requisitos y clasifica­

ción contenida en la misma. La adecuación

de los procesos y la emisión de Ordenanzas

en cada gobierno local consiguieron la apli­

cación real de la reforma para beneficio de la

ciudadanía, reduciéndose los requisitos, esta-

12

bleciéndose un plazo maximo de quince días

habiles para el otorgamiento de licencias y

clasificando los procedimientos en tres gru­

pos atendiendo a las dimensiones del local y

su capacidad de almacenamiento.La implementación de la reforma logró

que se redujeran los requisitos a un prome­

dio de cuatro y los plazos para la obtención

de licencias de funcionamiento se reduje­

ron también considerablemente, lIegandose

incluso a tiempos récord, como en la Muni­

cipalidad de San Juan de Lurigancho, cuyoproceso de obtenCIón demora actualmente al­

rededor de treinta minutos, cuando antes el

plazo de otorgamiento bordeaba los ochenta

dtas. El impacto se vio en el incremento de

la formalidad en el distrito, pues en sólo dos

meses se otor~aronS,.B-llicencias de funcio­

namiento.

Las tasas municipales también fueron re­

ducidas, lo que facilitó el acceso a los servicios

municipales para las micro y pequeñas em­

presas. Ello se logró con el sinceramiento de

la estructura de costos elaborada y otorgando

un cambio en el rol municipal hacia el ciuda­

dano. ASI, la percepción de las tasas munici­

pales respondía al costo efectivo del servicio

brindado y no a un criterio recaudador de la

gestión municipal, "isión que fue cambiando

con la puesta en marcha del proceso.El presente informe también presenta

las lecciones aprendidas en el proceso, así

como los beneficios tangibles e intangibles

del mismo, constituyendo pilares fundamen­

tales para futuros procesos de intervención,

a fin de evaluar los pasos y contenidos que

debera presentar una reforma en simplifica­

ción administrativa de trámites municipales

y particularmente, en el otorgamiento de li­

cencias de funcionamiento.El contenido del presente informe permi­

tirá dotar a los diferentes agentes económi­

cos involucrado con el desarrollo del país de

elementos facticos necesarios para promover

la formalización a nivel local, otorgar posibi­

lidades de superación y acceso a los servicios

públicos a los pequeños empresarios, fomen­

tar el desarrollo empresarial local para la su­

peracíón de la pobreza y establecer marcos

CAPITULO I

de gestión pública eficiente desde una visión

técnica, transparente y responsable, orienta­

da hacia la mejora del desempeño de los Go­

biernos Locales y sustentada en un servicio

público municipal brindado a favor de los in­tereses de los ciudadanos.

13

11. Justificación

Dentro del marco de los programasnacionales de lucha contra la po­breza, la Comisión de la Comuni­

dad Europea y el Ministerio de laMujer y Desarrollo Social (MIMDES) suscri­bieron un convenio por cinco años (2003-2008)

para la creación del Programa Marco de Luchacontra la Pobreza en las zonas Crbano Mar­ginales de Lima Metropolitana (PROPOU).Este convenio suponía la oportunidad de lu­char contra la pobreza mediante el desarrollo

de capacidades de los propios beneficiarios ysus instituciones, siendo esta la población másdesfavorecida de Lima Metropolitana.

Es así que la creación de este programa

tenía como objetivo general el de contribuir

a que la población menos favorecida ubica­

da en las zonas de intervención (Ventanilla,

Puente Piedra, Comas, Ate Vitarte, San Juande Lurigancho, Villa El Salvador, Villa Maríadel Triunfo, San Juan de Miraflores, Pachacá­mac y Lurín) se integren en el desarrollo desus distritos, participando en la elaboraciónde los Planes de Desarrollo, logrando su in­

serción en el mercado laboral, definir opor­tunidades de acceso a los servicios socialespara los sectores más vulnerables y mejorarsu salubridad y medio ambiente.

Para el cumplimiento de los objetivos esta­blecidos en el convenio celebrado, se definieronlos siguientes componentes: (i) ParticipaciónCiudadana y Fortalecimiento Institucional, (ii)

Capacitación y Generación de Ingresos, (iii)Igualdad de Oportunidades para Sectores Vul­nerables, y (iv) Salud, Saneamiento y MedioAmbiente. Es en el marco de los primeros doscomponentes donde se enfocan los esfuerzospara desarrollar los procesos de simplificaciónadministrativa en Licencias de Funcionamien-

16

to financiados por PROPOU en los distritosmateria de intervención.

En efecto, de acuerdo con lo establecido

en el Plan Operativo Global (2003-2008) dePROPOU, los resultados esperados para el

componente de Participación Ciudadana yFortalecimiento Institucional fueron:

(i) Instituciones municipales yorganizacio­nes sociales fortalecidas: que procura elfortalecimiento de la institucionalidad de­

mocratica en los espacios locales a través deuna mayor y mejor relación entre las muni­

cipalidades y las organizaciones sociales; el

desarrollo de capacidades de actores localesy la mayor participación de la ciudadaníasobre sus derechos y deberes para asumir

la responsabilidad de luchar contra la po­breza y por el desarrollo de sus distritos.

(ji) Mejora de la capacidad de gestión de lasmunicipalidades para administrar los

programas sociales: enmarcado en el pro­

ceso de descentralización del pais que de­manda una reforma del Estado en sus dife­rentes ni,·eles de gobierno y en el marco delproceso de transferencia de las políticas so­ciales a las municipalidades, principalmen­te los programas de asistencia alimentariae infraestructura básica, dentro del marcode la lucha contra la pobreza extrema.

Por su parte, el componente referido a laCapacitación y Generación de Ingresos con­tenía los siguientes resultados:

(i) Mejora del ingreso y generación de em­pleo de las microempresas y OSB conso­lidadas: mediante la consolidación de cen-

tras de servicio a las empresas de pequeño

tamaño de forma que puedan lograr su sos­tenibilidad y constituirse en elementos delucha contra la pobreza.

(ü)Mejor acceso al empleo de los jóvenes enextrema pobreza: mediante una formaciónadecuada y con servicios oportunos de ín­formacíón acerca del mercado de trabajo.

Como se puede observar, los resultados

esperados de estos dos componentes guar­dan estrecha vinculación con los procesos desimplificación administrativa para el otorga­ntiento de Licencias de Funcionamiento, puesestos han contribuido al fortalecimiento decapacidades de los actores locales, han sen­sibilizado a los funcionarios municipales res­pecto de su responsabilidad de impulsar laformalización, han promovido el desarrolloeconómico empresarial, han difundido los

derechos y deberes ciudadanos en los proce­dimientos municipales para el otorgamientode Licencias de Funcionamiento y han con­tribuido en la mejora de la capacidad de ges­tión de los Gobiernos Locales en el marco delos procesos de simplificación administrativacontratados, entre otros. Asimismo, dichosprocesos han impulsado el fortalecimiento delas MYPES al promover la formalización e im­pulsar el desarrollo del país, otorgando posi­bilidades de crecimiento y generando opor­tunidades de empleo a las poblaciones másnecesitadas de Lima Metropolitana.

La reducción de los niveles de pobrezaexistentes requiere la participación de diver­sos actores entre los que el Estado ocupa un

rol preponderante. Un primer paso consiste endotar al empresariado de un proceso ágil, rápi­do y sencillo para el acceso formal al mercadocomo elemento generador de empleo a la po­blación local. No obstante, para lograr ello serequiere un rol eficiente, eficaz y efectivo por

CA?truLO 11

parte de la autoridad estatal; en este caso, por

parte de los gobiernos locales como entes en­cargados de otorgar las Licencias de Funciona­

miento a los establecimientos comerciales.En nuestro país, el compromiso de las auto­

ridades gubernamentales a solucionar los pro­blemas de pobreza los han orientado a diseñarpolíticas endebles que no respondían a las ex­

pectativas y/o necesidades de la población. Porel contrario, a pesar del incremento del gastosocial y el importante crecimiento del PBI, losniveles de pobreza al 2006 se han seguido man­teniendo por encima del 50"10, mientras que la

pobreza extrema se sitúa alrededor del 20%.Es precisamente bajo este contexto que los

esfuerzos de PROPOLI descritos en sus com­ponentes se articulan con el fortalecimiento delas capacidades de la autoridad municipal y lapromoción de la capitalización de la inversión

de las MYPES, promoviendo la modernizaciónde la administración pública mediante la sim­

plificación de los trámites municipales que im­ponen barreras burocráticas para el acceso for­mal al mercado del empresariado nacional.

El fortalecimiento institucional de los Go­biernos Locales constituye también una delas dimensiones establecidas en el proceso dedescentralización cuya implementación em­

pezó en el año 2002. Este proceso ha logradouna significación y preponderancia para eldesarrollo del país basado en la transforma­

ción del sistema político y la administracióndel Estado y enfocado en atender las necesi­dades de desarrollo local y regional.

El fortalecimiento de la gestión regionaly municipal es una condición necesaria parapromover el desarrollo económico, social ypolítico de una comunidad. Ello implica de­sarrollar espacios de concertación, promoverla participación ciudadana y empoderar a las

personas para que se encuentren en la capaci­dad de liderar su propio desarrollo y que seanpartícipes de la mejora de su calidad de vida.

17

~a'!N3~91 n1 Jo

01 ~d'~INnNO S'N~9HO

111. Ejes de la sistematización

3.1. Eje central

La presente sistematización pretende darcuenta del proceso de simplificación de li­

cencias municipales desarrollado por PRO­POLI en el 2005, 2006 Y 2007 en seis mu­nicipios objeto de la intervención: Villa El

Salvador, San Juan de Lurigancho, San Juande Miraflores, Ate, Puente Piedra y Comas.

Para ello, se ha definido el siguiente eje cen­

tral de sistematización:

¿Cómo ha sido el proceso de reforma de sim­plificación administrativa, especificamente en loreferente al procedimiento de licencia de fun­cionamiento, en las municipalidades de Villa ElSalvador, San Juan de Mlfaflores, San Juan deLurigancho, Puente Piedra, Comas yAte durantelos años 2005, 2006 Y20077

3.2. Areas de análisis

Para definir el eje se ha considerado per­tinente organizar la información en áreas de

análisis y en cada una de ellas se tratará de

responder a preguntas específicas.

Contexto Político acional y Munici­

pal:• ¿Cuáles fueron las políticas nacionales

bajo las cuales se sustentó el proceso de

simplificación?• ¿Cuáles fueron los principales organis­

mos de la administración públíca nacio­

nal y qué funciones desarrollaron parapropiciar una reforma de simplifica­

ción?

20

• ¿Cuál fue el contexto político local bajo elque se desarrolló la reforma en los proce­dimientos de otorgamientos de Licencias

de Funcionamiento?• ¿Cuáles fueron las principales modifi­

caciones normativas en la LegislaciónNacional que influyeron en la simplifi­

cación del proceso de Licencias de Fun­

cionamiento?

Contexto social, los medios de comuni­

cación y la cooperación internacional:

• ¿Cuáles fueron las principales condicio­nes sociales que facilitan una reforma enlos procesos de otorgamiento de Licen­

cias de Funcionamiento?

• ¿Cuál era la percepción del empresariadonacional respecto de los trámites para elotorgamiento de Licencias de Funciona­

miento?• ¿Cuáles eran las principales e'\.igencias

de la ciudadanía local respecto de la ges­tión municipal en el otorgamiento de Li­

cencias de Funcionamiento?

• ¿Cuál era la percepción de los mediosde comunicación respecto de los trámi­tes administrativos a nivel local?

• ¿Hacia dónde se encaminaban las exi­gencias de los medios de comunica­

ción social respecto de los alcances dela gestión municipal en materia de otor­gamientos de Licencias de Funciona­

miento?• ¿De qué manera la cooperación interna­

cional contribuyó a sumar los esfuerzosde simplificación de los Gobiernos Loca­les en materia de otorgamiento de licen­

cias de Funcionamiento?

• ¿Cuáles son los principales procesos deintervención de los organismos coope­rantes en la materia y qué características

pa rticu la res presenta n?

Metodologia:' Fases secuenciales para

el desarrollo del proceso• ¿En qué fases y/o etapas es posible clasi­

ficar la secuencia de actividades y tareasdesarrolladas en los distintos procesosde simplificación desarrollados durante

los años 2005,2006 Y2007 en los distritosde VES, SJL, SJM, Ate, Puente Piedra y

Comas?• ¿Cuáles fueron las principales áreas de

intervencíón en los distintos procesos desimplificación desarrollados?

• ¿Cómo estas fases secuenciales se com­plementaron o articularon para el desa­rrollo de la reforma de simplificación ad­ministrativa?

• ¿De qué manera los intervalos de tiem­

po calzaron y se complementaron parael desarrollo de las actividades?

Herramientas metodológicas:• ¿Cuáles han sido las principales herra­

mientas metodológicas empleadas en losprocesos de simplificación realizados du­rante los años 2005, 2006 Y 2007 en losdistritos de VES, SJL, SJM, Ate, PuentePiedra y Comas?

• ¿Cómo se organizaron las herramientas

metodológicas en los procesos de apoyoa la simplificación administrativa a nivellocal?

• ¿De qué manera las herramientas utili­zadas contribuyeron a alcanzar los obje­tivos planteados?

• ¿Cuáles fueron los aciertos y limitacionesal utilizar estas herramientas como parted.el proceso de reforma?

CAPITULO 111

Principales actores

• ¿Quiénes fueron los principales actoresmunicipales que facilitaron u obstaculi­zaron el proceso de reforma en estas mu­nicipalidades?

• ¿Cuál ha sido el grado y/o nivel de par­ticipación de los funcionarios municipa­

les en los procesos de simplificación deLicencia de Funcionamiento?

• ¿Cuáles han sido las principales funcio­nes, actividades y tareas desarrolladaspor los actores encargados de la imple­mentación del proceso?

• ¿Cuál ha sido el grado y/o nivel de parti­cipación de los representantes de PRO­

POLI y los vecinos en los procesos selec­cionados?

Estrategia de comunicación y difusión

• ¿Cuáles fueron las estrategias de difusióny comunicación desarrolladas para dar a

conocer de las ventajas de los nuevos pro­

cedimientos, en los diferentes procesosseleccionados?

• ¿Qué herramientas comunicacionales se

utilizaron y cuáles se deberían incluir en

futuras intervenciones?

• ¿Cómo se ha desa rrollado la difusión ycomunicación del nuevo proceso para el

otorgamiento de Licencia de Funciona­miento en el interior de la organización

municipal?

• ¿Cómo se ha desarrollado la difusión ycomunicación del nuevo proceso para el

otorgamiento de Licencia de Funciona­miento a la ciudadanía de los distritosmateria de intervención?

3.3. Objetivos

El objeto de sistematización es el si­guiente:

21

Sistematizar la experiencia en simplificaciónadministrativa en el procedimiento para elotorgamiento de Licencias de Funcionamien­to desarrollado en las Municipalidades de Vi­lla El Salvador. Ate. Puente Piedra. San Juan deMlfaflores. San Juan de Lurigancho y Comasdurante los años 2005. 2006 Y2007 en el marcode la aSistencia técnica contratada por PROPO­U; para poder compartir desde las leccionesaprendidas una propuesta metodológica deprocesos de simplificación administrativa delicencias de funcionamiento. que puedan ayu­dar a mejorar las prácticas de intervención.

A ni"el de objetivos específicos se han

definido dos grandes líneas:

Desarrollar la sistematización de la im­

plementación de los procesos de sim­

plificación administrativa, que permita

visualizar los procesos de intervencióninstitucional así como las leccionesaprend idas.

Desarrollar una propuesta de metodo­logía de intervención para procesos de

simplificación administrativa en base a

los aprendizajes logrados.

22

CAPITuLO 111

23

27

......

•

...

CAPITULO IV

proceso de forma lización y apertu ra de nue­

vos negocios, por cuanto era, y sigue siendo,

en muchas municipalidades, un trámite len­to, costoso y a veces incierto.

Muchas veces los pequeños y microem­

presarios prefieren continuar en la informa­

lidad; es decir, sin una licencia de funciona­

miento, renunciando de esta manera a los

beneficios de la formalidad (acceso al crédi­

to, aprovechar nuevas oportunidades de ne­

gocio, incrementar su productividad, mejorar

su tecnología, lograr un mayor crecimiento,

acceder al mercado externo, entre otros).

Estudios internacionales señalan que las ba­

rreras burocraticas son el segundo de los cinco

obstáculos más importantes para el desarrollo

de las PYME en Latinoamérica, por cuanto limi­

ta la posibilidad de formalización, aspecto que

afecta tanto a empresarios como al sector públi­

co. Asimismo, se ha encontrado una correlación

directa entre las barreras burocráticas, el Índice

de crecimiento competitivo de las empresas y la

corrupción, donde lo primero representa una re­

presión del crecimiento competitivo de las em­

presas y se observa en economías con altos in­

dices de corrupción (Ver Gráficos 2 y 3).

Indh:e de Crecimiento Competitivo

3.'2.,

Fuente: Economic Fredom of¡he World 2002 y Wor1d Econom.c Forum 2002

GRÁFICO 2. COMPETITIVIDAD V5. BARRERA DE ENTRADA

Al respecto, algunos expertos han destaca­

do la necesidad de encauzar la inversión pri­

vada en el marco de la legalidad mediante el

impulso de procesos de simplificación admi­

nistrativa. Lo contrario impediría una adecua­

da capitalización dé la inversión y constitui­

ría un obstáculo para el desarrollo del país. Es

precisamente la capitalización de la inversión

la característica principal que diferencia a los

paises desarrollados de los que están en víasde desarrollo, como es el caso del Perú.

La existencia de "trabas o barreras buro­

cráticas" fue la razón que sustentó los esfuer­

zosen solventar procesos de simplificación ad­

ministrativa a nivel nacional y, como es el caso

de PROPOL!, a apoyar el fortalecimiento de la

capacidades de gestión de los Gobiernos Lo­

cales. En este sentido, promover los procesosde simplificación del trámite de las Licencias

de Funcionamiento permitiría contribuir con

la política de formalización empresarial, como

una de las principales herramientas para el de­

sarrollo económico local del distrito.

Precisamente, el trámite para el otorga­

miento de licencias de funcionamiento ha

constituido una de las principales barreras al

b

'ormaJldld • Informalidad del. !tEA en" flri (%0021(en mil.)

ha conllevado a la informalidad, particular­

mente en el sector de las pequeñas y micro

empresas (PYM E).

En efecto, la existencia de índices eleva­dos de informalidad en nuestro país consti­

tuye uno de los problemas más graves que

frenan su desarrollo. De acuerdo con estudios

realizados por Villarán (2006), los niveles de

informalidad total para el año 2002 alcanza­

ron el 66~o de la población económicamente

activa (PEA) frente al 34% de la PEA formal.

Asimismo se encontró que los niveles más

elevados de informalidad por categorías de

trabajadores se registraban en los trabajado­

res independientes (92%), empleados del ho­

gar (90%), microempresas (75%) y pequeñas

empresas (40%). Por otro lado, las medianas

empresas, grandes empresas y empleados del

sector público no registraron niveles de infor­

malidad, tal como se aprecia en los siguien­

tes gráficos.

Total. (flonNIdad • Infbrmaldad di la 'EA . 200211" mi..,

Fuente Reforma del Estado. 2006. FemandoVrllarán

4.1.1. Definición del problemaLos procesos de reforma y simplificación

de trámites municipales, entre ellos el refe­

rido al otorgamiento de la licencia de fun­

cionamiento, responden a la problemática de

demora y proliferación de trámites para el

otorgamiento de autorizaciones para la aper­

tura de establecimientos comerciales, indus­

triales y de servicios. Ello, en muchos casos,

GRÁFICO 1.INDICE5 DE INFORMALIDAD (2002

4.1. Situación inicial

26

1 De Soto, Hernando. El misteriO del capHaJ. Por qué el capitalismo triunfa en ocCldenre y fracasa en el resto del mundo.Uma.2000.

Para conocer la situación inicial en la cual

se emprendió este proceso de simplificación

administrativa en los seis municipios es pre­

ciso abordar el tema en tres frentes: (i) en­

tender la problemática que se vivía en ese

momento, (ii) analizar la situación; y, (iii) co­

nocer el contexto sociaL político y económico

de esa coyuntura.

IV. Análisis del desarrollo de laexperiencia

CAPITuLO IV

157

10

332925

vvvvv

29

de las Licencias de Funcionamiento (marzo

de 2004) publicado por la ONG Ciudadanos

al Día, mostraba que a dicha fecha las mu­

nicipalidades de Ate, Comas, San Juan de

Miraflores, San Juan de Lurigancho, Puente

Piedra y Villa El Salvador exiglan una larga

lista de requisitos (Ver Cuadro 1). De esta lista

sólo el trámite de evaluación de zonificación

(compatibilidad de uso) e inspección técnica

de Defensa Civil eran los únicos justificables

dada su legalidad y racionalidad. El resto de

requisitos solicitados no se encontraba acor­

de con la normativa vigente y, por lo tanto,

imponían barreras burocráticas a los admi­

nistradores.

indica en el informe de CAD, donde en al­

gunos casos el monto podía alcanzar los

S/. 860.

v

Aperturar un negocio Doing Business

Procedimientos (número) 10Duración (dias) 102

Costo ("lo INB per caplta) 38

Cernas v vSJM v v vSJL v v vPuente Piedra v v

S v v v

Foente:Transparencia en las Mum...Ipalldades' el :asc de las LicenCias de FunCionamIento. CAD. 2004

En cuanto a las tasas cobradas por con­ceptos de licencia de funcionamiento, és­

tas eran sumamente elevadas, tal como se

ReqUISitos

MuniCipio OUt A( l("cI In'> Pf"( (IonCC'ft C u~o O JUfad •• CondUCcIón T RUe fótdí'l FOfm.J1o Olro~ Total

loc..1 ell1lCol

CUADRO 1. LISTA DE REQUISITOS PARA LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO - 2004

i=uente ng B ne IL

4.1.2. Análisis de la situaciónDesde el año 200~, el panorama para la

obtención de licencias de funcionamiento a

nivel municipal había tenido ciertos cues­

tionamientos debido al carácter engorro­

so de los mismos. Así, el Doing Business

2004 del Banco Mundial señalaba que para

constituir un negocio en el Perú se reque­

ría realizar lO procedimientos, con un cos­

to aproximado de US$ 510 y con una dura­

ción de 100 días, cifra que estaba muy por

encima del promedio de la región que as­

cendía a 74 días.

Asimismo, en el informe denominado

Transparencia en las Municipalidades: el caso

98

E<uado< ••

• '*-~.~.u_

• ~~*nko.pjDEa

tI ()bl..-~doI

Fun<:_~Munleif*

6

Ingreso Neto Bruto (INB) per cápita.

Es en este contexto, y conscientes de la

problemática que generaba para la compe­

titividad de las empresas las barreras buro­

cráticas a nivel municipal, que se inician en

el Perú los procesos de reforma impulsados

tanto por instituciones públicas como por or­

ganismos de cooperación internacional.

Percepción de Corrpelón (10~PC)

4. Inseripclón _ el Registro~l

5. ~liDclón de~ ConlalM.6. ~.I Registro Unleoo. Contr1~nt.

{RUel7. ~tortzar '1 Mllar las pgnlU..~ el

Mlnlsterlo de Tl'Ilbll¡o

•

2

, V.nftc. NtguIaI1dM Molnombft de"Mn~

2. R.tr.ncY, uc:rit\I~ lnUI un-.no

3 D.posbr el 25% o.t e.pital_~ Ban<o

60

llO

"lO

o

GRÁFICO 3. CORRUPCiÓN VS. BARRERA DE ENTRADA

GRÁFICO 4. PROCESO DE APERTURA DE UN NEGOCIO (ENERO 2005)

""Di..

•

6

o

28

Según datos del Doing Business 2006, a ini­

cios del año 2005 el tiempo que demoraba el pro­

ceso para abrir un negocio en el Perú era de 102

días aproximadamente y el 60% del tiempo uti­

lizado correspondían a trámites realizados ante

el municipio, trámites que involucraban hasta

10 procedimientos distintos (3 ante la munici­

palidad) y con un costo aproximado de 38% del

Fuente" Ecof"l )mlC Freedom of the World 2002 yTransparency Internatl mal

CAPITuLO IV

CUADRO 2. LISTA DE TASAS PARA LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO - 2004

30

Fuente: Transparencia en las Municipalidades: el caso de las Licencias de FunCionamiento. CAD, 2004

31

del Consumidor de Villa el Salvador, además

de la problemática descrita, el proceso de re­

forma también estuvo inspirado por el nue­

vo rol otorgado a los gobiernos locales por la

Ley Orgánica de Municipalidades en la pro­

moción del desarrollo económico local, que

les otorgaba la facultad de fomentar las inver­

siones dentro de su jurisdicción.

El proceso en la Municipalidad de Villa El

Salvador se inicia en el año 2004 con el desa­

rrollo del Plan Edil de Reingeniería y Forta­

lecimiento Económico Comercial (PERFEC).

Dicho documento resalta el rol regulador del

gobierno local que consiste en dictar políticas

de desregulación y eliminación de barreras

con la finalidad de reducir los altos costos de

transacción, tiempo y dinero.

El objetivo principal del PERFEC fue im­

plantarel proceso de simplificación adminis­

trativa de los procedimientos relacionados

con el otorgamiento de la licencia municipal

a fin de lograr mayor celeridad y funcionali­

dad contando con la participación activa de

los funcionarios y servidores de la municipa­

lidad, desarrollando en ellos capacidades en

la utilización de herramientas de la reinge­

niería y mejoramiento de procesos. Es impor­tante destacar que el referido Plan partió de

la inquietud de simplificación administrativa

de los funcionarios de Villa El Salvador, quie­

nes participaron directamente del diseño conel apoyo de un consultor contratado por el

Consorcio Promoción Municipal para el De­

sarrollo Económico Local-PROMDEI MITIN­

0- SWISSCONTACT-INICAM.Para la etapa de implementación, la re­

ferida municipalidad se encontró con que el

presupuesto institucional ya había sido asig­

nado por lo que fue preciso identificar otras

fuentes de financiamiento. La alternativa que

encontraron fue que la municipalidad con su

proyecto Eliminando Barreras Administrati­

vas para el Desarrollo Empresarial concursa-

biernos loca les. Además de los aspectos seña­

lados como la informalidad y los efectos en la

competitividad de las empresas, significaroncostos relacionados con pérdida de tiempo de

los usuarios por las yisitas a los municipios

y la necesidad de gestionar de manera pre­

via documentos innecesarios que en algunos

casos eran de la propia municipalidad. Asi­

mismo, las tasas asociadas a los trámites no

correspondían con los costos derivados de la

prestación de los servicios municiyales sino

al tamaño y natura leza de los negocios.

Las entrevistas efectuadas a los funciona­

rios municipales permitieron confirmar que

antes de las reformas desarrolladas por PRO­

POLI los usuarios se sentían insatisfechos y

percibían que la administración se burlaba

de los plazos ya que estos eran extremos e

incluso en algunos casos los expedientes se

encontraban paralizados. Se advertía inefi­

ciencia en la gestión local debido al exceso

de "papeleo", requisitos y trabas administra­

tivas y burocráticas. Se percibian que los trá­

mites eran lentos, engorrosos y costosos y que

era una "tortura" acudir a la Municipalidad y

esperar aproximadamente de dos a tres me­

ses retornando un promed io de ocho veces

durante el trámite para hacerle seguimiento

al procedimiento. La existencia de estas con­

diciones, en algunos casos, promovían actos

ilegales para acelerar los tiempos.Esta situación además de perjudicar la

imagen de las instituciones municipales, ge­

neró distorsiones en el crecimiento armónico

de los distritos por cuanto los comerciantes

informales no respetaron la zonificación e ín­

dices de usos. Este por ejemplo fue el caso de

la Municipalidad de Villa El Salvador.

Es en este contexto que la referida muni­

cipalidad decide iniciar un proceso de sim­

plificación administrativa. De acuerdo con lo

indicado por la Subgerente de Autorizacio­

nes, Licencias, Comercialización y Defensa

S]L YVES, respectivamente.

Posteriormente, en el mes de julio de 2005

el Proyecto SIMTA de la Presidencia del Con­

sejo de Ministros y la ONG Ciudadanos al

Día elaboraron un tercer informe denomina­

do Plan Nacional de Simplificación de Trámi­

tes Municipales, el cual refería que de acuer­

do con el informe Doing Business del Banco

Mundial para el año 2005, se requerían de98

días (3.2 meses) para abrir un negocio. En el

caso de la licencia de funcionamiento, 45 días

estaban destinados a dicho trámite. Adicio­

nalmente se recogió dentro de este informe la

percepción de la ciudadanía respecto de los

trámites municipales a través del BarómetroSocial efectuado por la Universidad de Lima.Esta medición señalaba que el 14.9% consi­

deraba que los trámites municipales eran los

más burocráticos y complicados de la admi­

nistración pública, el 22.1% de los encuesta­

dos consideró que la atención era buena, el

51.4% que era regular y el 23% que era mala

omuy mala.

Estos excesivos costos y el tiempo que de­

mora el otorgamiento de la licencia municipal

causaron efectos negativos tanto para los pe­

queños y microempresarios como para los go-

Tasa (en nuevos soles)

MunicipioD.Jurada Formato

Derecho dee.uso

Insp.Total

Licencia Técnica.Ate 13.00 290.00 158.00 69.00 530.00Comas 11.00 300.00 116.00 56.00 483.00SJM 553.92 554.00SJL 1.50 200.00 60.00 600.00 862.00Puente Piedra 10.00 315.00 119.00 444.00VES 5.12 320.00 69.12 394.00

Sobre la base de estos resultados, en el

mes de setiembre de ese mismo año, el CAD

elaboró un segundo informe denominado

Transparencia y Simplificación de Trámites

Municipales en Lima Metropolitana y Callao,

donde luego de actualizarse los datos encon­

trados a marzo se halló que a nivel de requi­

sitos estos eran más dramáticos. Por ejemplo,

en Ate y S]M se aumentaron uno y cuatro re­

quisitos respectivamente; y en S]L a pesar de

que se eliminaron tres requisitos continuaba

siendo la que exigía el mayor número de do­

cumentos para la obtención de la licencia de

funcionamiento. Por su parte en el caso de

las tasas, se observó u na ligera tendencia a la

baja. Por ejemplo en Comas se redujo a SI. 277,

en Ate a SI. 474,88, Yen S]L a SI. 654; mientras

que en S]M ésta se incrementó y en Puente

Piedra y VES se mantuvieron constantes.

Si a lo anterior se le suman los requisitos

que debían presentarse para la obtención del

certificado de compatibilidad de uso (trámite

previo a la obtención de Licencia de Funcio­

namiento) se encontró que el número subía de

manera considerable. Para dicho certificado

se exigían 6, 3, 6, 4, 10 Y4 para las municipa­

lidades de Ate, Comas, Puente Piedra, S]M,

lEs Importante menCionar que antes de la expedICión de la Ley Marco de LICenCia de FunCionamiento. cada muniCipiO regulaba su procPdlml€'nto. en (al

sentido, los requIsitos Ycostos del trámite variaban de entidad a entidad

CAPITULO IV

El primer trabajo de consultoría se dcno- ción con otros fondos cooperantes.

CUADRO 3. SITUACiÓN ACTUAL DE LA GESTiÓN - 2005

- -. B:!il • .... -... .. ,

Comas " desactuallzado no no noEstudIO de costos 2004 fue rechazado por 18MUntClpahdad Metropolitana de urna (SAn

'Escuela Mayor" estaba trabajando en el

Puente Piedra " desactualizado no no noproyecto del nuevolUPA. éste habla perdidoy¡genCJa desde 2004 -Escuela Mayor" noentregó proyecto de TUPA

Se enaJeOtra en proceso de ralJficacl6n por tiMunICIpalidad MetropOlitana de urna (SAD. 8

Ale " actualIZado 51 51 no estucho de costos pertenece al al\o 2005. fueobservado pero se absoMeron lasobse<vaoones

SJL 51 actualizado 51en no

RalJficado poi" la MunICIpalidad Metropolitana diaproOaoón lIma (SAl)

RatJficado pc>f la MunICipalidad Metropolrtana di

SJM 51 desactualizado no no no urna (SAl). Fue observado, pero se 8bso1Jlas observaoones

CUADRO 5. SITUACiÓN ACTUAL DEL PROCEDIMIENTO DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO - 2006

CUADRO 4. PLAZOS PARA LA OBTENCiÓN DE LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO: SITUACiÓNACTUAL VS. PROPUESTA

Municipalidad Mar-OS Ocl-OS

Ate 54d, 06h, 06m 54d

Puente Piedra 98d, 05h, 11m 35d

SJM 382d, 06h, 08m 59d

SJL 73d, 06h, 14m 35d

esta consultoría, en vista del tiempo trans­

currido entre el trabajo del consultor Gómez

Baca, fue necesario validar la información

realizando un rapido diagnóstico. Este tra­

bajo permitió conocer el estado de los proce­

sos para la obtención de Licencias a dicha fe­

cha, resaltando los siguientes detalles:

cho y San Juan de Miraflores representan

aproximadamente el 33~o de la población

de las provincias de Lima y Callao; siendo

el distrito más poblado San Juan de Luri­

gancho con 812,656 habitantes y el menos

poblado Puente Piedra con 203,473 habi­

tantes.

Todos estos distrito se ubican en la pe­

riferia de Lima y se caracterizan por haber

seguido, salvo el caso del distrito de Villa El

Salvador, la dinámica de desarrollo urbano

general de Lima; es decir, un crecimiento des­

organizado y poco planificado que se ha rea­

lizado sobre la base de la ocupación de tierras

agrícolas y eriazas (CO AM: 2000).

4.1.3. Contexto social, político yeconómico

Los distritos de Comas, Ate, Puente Pie­dra, Villa El Salvador, San Juan de Lurigan-

Posteriormente en el mes de abril de 2006

se realizó una consultoría denominada Asis­

tencia Técnica para la Consolidación del Pro­

eesoSimplificado de Acceso Formal al Merca­

do, la Adecuación Flsica y la Implementación

Funcional del Sistema Informático a cargo de

la empresa Má laga-Webb & Asociados. En

Recién en el año 2007, a través de la con­

sultoría de asistencia técnica para el fortale­

cimiento y sostenibilidad del proceso simpli­

ficado de acceso al mercado y la adecuación

a la nueva Ley Marco de Licencia de Fun­

cionamiento se pudo concluir el proceso de

simplificación administrativa en lo que se re­

fiere al otorgamiento de la licencia de fun­cionamiento.

AreasProcesos

TiempoN' Mal N' Equipos Exped.Por

MuntclpalldaUnificados Firmas Informativo ReqUISitos Computo Semana

SJM 3 NO 15 dlas 2 NO 14 3 30

Al. 3 SI 7 dlas I SI 11 8 100

SJL 3 NO 7 días 2 NO 8 11 49

Comas 3 SI 2 días 2 SI 5 8 36Puente Piedra 3 NO 5dias I NO 7 2 20

minó Consultoría)' Asistencia Técnica para la

Reingenieria y Simplificación Administrati,·a

del Proceso de Acceso Formal al Mercado Lo­

cal y ValIdación, Diseño y/o RedIseño de los

Instrumentos de Gestión ~lunlClpal, el cual

estuH) a cargo del consultor Roberto Hipúlito

Gómez Baca. Los resultado,", de esta consu!to­

na mo..,traron que la", entidades ((ueCtan de

alguno.... de hh documento.... de ge.... tion, o ....¡ lo!-'

teman, esto .... no e taban actuali¿adl)"-¡.

En cuanto a lo plazos para el otorgamien-

to de la licencia de funcionamiento en la., mu­

nicipalidades de Ate, Puente Piedra, SJ~l v5]L, ....e encontró que esto.... eran mu~' eIe,·ados

" se propuso alternativas de mejora a tra\"l~s

de un proceso de rell1genieria que permitIe­

ra reducirlos, Cabe mencionar que la rrduc­

Clan de tiempos incluta la obtención de Cer­

tificados de Compatibilidad de Uso, Informe

(ccnico Favorable dc Defensa Civil, licenCia

de Funcionamiento y Autorización de Anun­

cios Publicitarios. En el caso de lae; munici­

palidades de Comas y Villa El Salvador, estas

\'cnJJn dc!-'arrollclndo procesos de simplifica-

ra para obtener recursos del Fondo de Inicia­

tivas Locales (FIL). Este fondo, auspiciado por

PROPOLl, buscaba financiar proyectos de de­

sarrollo económico y social y de tratamiento

de residuos sólidos.En el diagnóstico situacional sobre la ges­

tión en el otorgamiento de licencias de fun­

cionamiento se encontró que algunos trami­

tes para desarrollar una acti\'idad económica

podian demorar hasta 150 días aproximada­

mente (5 meses). Esta realidad y la iniciat,,·a

que tuvo la MUnicipalidad de VES es lo que

motiva a PROPOLl a incorporar, dentro de su

oferta de asistencia tecnica, el apoyo el pro­

cesos de Slmplificacion del tramIte de licen­

cia municipal en los otros municipios objeto

de su ámbito.Es asi que los procesos de simplificacion

de trámites municipales para la obtencion de

licencia de funcionamiento en los distritos de

Ate, Comas, San Juan de Miratlores, San Juan

de Lurigancho y Puente Piedra, se desarrolla­

Ton progresivamente desde el mes de marzo

del año 2005 con el apoyo de PROPOLl.

32 33

operación económica del distrito. En cuan­

to a Villa El Salvador, el comercio junto con

la industria (parque industrial) representan

las actividades económicas más importantes

(MTPE: 2007). Sucede lo mismo en San Juan

de Lurigancho donde la industria manufac­

turera representa el 42.3% y el comercio al

por mayor y menor el 15.3(}ó de las activida­

des económicas desarrolladas en el distrito

(MSJ L: 2005). En Ate las actividades econó­

micas están compuestas principalmente porla manufactura-confecciones, servicio-res­

taurantes y comercio (mayormente informal);

mientras que en Comas y Puente Piedra el co­

mercio concentra aproximadamente a la cuar­

ta parte de la PEA total del distrito.

Estos datos muestran la importancia rela­

tiva del comercio, rubro donde un gran por­

centaje de las empresas califican como peque­

ñas o microempresas, por lo que se podría

suponer que exista movilización de asocia­

ciones de microempresarios demandando la

0.69870.6947

0.6845

I0.6726

•SJM Comas Ate Puente Piedra

GRÁFICO 7. íNDICE DE DESARROLLO HUMANO

SJM

0.6933

VES

0.6905

CAPITULO IV

Fuente: Inhrrr br '- \'r Humdnc' 'fU L lOé: PNI D

No obstante este desarrollo social medio,

un aspecto que es importante destacar es el

gran potencial de los distritos objeto de estu­

dio, por cuanto estos son considerados áreas

emergentes que concentran gran porcenta­

je del sector de la peque"a y microempresa.Por ejemplo, de acuerdo con el Ministerio de

Trabajo y Promoción del Empleo-Observa­

torio Socioeconámico Laboral Lima Sur. en

el distrito de Villa El Salvador se registran

6,388 empresas con 2 a 4 trabajadores (43.4%);

7,286 registran un solo trabajador (49.5%) y

1,051 son empresas con más de 5 trabajadores

(7.2%). Por su parte, en el caso de San Juan de

Miraflores el número de empresas de 1 y de2 a 4 trabajadores es de 10,885 de un tota 1de

11,682; es decir, representan el 93.2% del total

empresarial del distrito.

La actividad económica predominante en

la mayoría de estos distritos es el comercio.

Por ejemplo, en el caso de San Juan de Mi­

raflores este sector representa el 90% de la

----lr- Tasa CrecimientoIntercensal (19811993)

_ Población Censada10.009.008.007.006.005.004.003.002.001.000.00

índice de carencias de estos distritos en térmínos

de sus niveles de acceso a servicios básicos por y

su grado de vulnerabilidad representado por ín­

dicadores de analfabetismo y desnutrición.

GRÁFICO 6. íNDICE DE CARENCIAS

0.052000450

0.03260.0274

ISJM SJL VES ATE PUENTE

PIEDRA

GRÁFICO 5. POBLACIÓN Y CRECIMIENTO INTERCENSAL

CüM".S

900000.00800000.00700000.00600000.00500000.00400000.00300000.00200000.00100000.00

0.00

-<-.<&'?-

L1M".

Fuente: Instituto Nacional de Estadistlca e Informática (lNEI).

Otra característica de estas municipalidades

es que concentran el mayor porcentaje de la po­

blación pobre de Lima, con elevados niveles de

carencias. En el gráfico siguiente se muestra el

Fuente: Mapa de Pobreza Distntal de FONCOOES 2006.

Asimismo, si se analiza el Índice de De­

sarrollo Humano ([OH) que contempla va­

riables como longevidad, nivel educacional e

ingresos, se encuentra que estos distritos pre-

sentan un nivel de desarrollo humano media­

no medio, por debajo del que registra Lima

Metropolitana (0.7075) que corresponde a un

nivel mediano alto (PNUD, 2006).

3 Los valores máximos y mínImos se expresan en una escala entre Oy 1. Mientras el índice registre cifras cercanas a 1 lapoblación tiene mayores posibilidades de desarrollo. Los rangos se clasifican de la sigUiente manera: IDH alto de 0.800a 1.00: IOH mediano alto de 0.700 a 0.799; IOH mediano medio de 0.600 a 0.699. IOH mediano baJO de 0.599 a 0.500.'DH bajo de 0499 a 0.000.

34 35

mejora de los trámites para la apertura de

negocios, o en todo caso la preocupación de

los municipios por impulsar el desarrollo eco­

nómico local. No obstante, debe notarse que

estos aspectos no han sido necesariamente

motores de los procesos de reforma. En efec­

to, el contexto social y economico no ha sido

un factor determinante en las experiencias de

simplificación de los trámites municipales de

licencia de funcionamiento.

Esta información ';€ validó en las entrevis­

tas realizadas a los funcionarios municipales,

pues indicaron que si bien en los distritos ma­

teria de inten'ención se tenia conocimiento

de los elevados IOdices de informalidad y de

la necesidad de reducir los tramites para el

otorgamiento de Licencias de Funcionamien­

to en beneficio de la comunidad. Asimismo,

la inexistencia de organizaciones sociales que

aglutinen espacios de comunicación para el

empresari<.ldo condujo a que las reclamacio­

nes se realicen sólo de modo individual; es

decir, dentro del tdmite de Licencia mismo,

pero no como un requerimiento social impe­

rante para el desa rrollo económico. Las nece­

sidades frente al crecimiento de la pequeñaindustria en esto,,", distritos se encontraba mo­

tivada por el acceso al crédito y financiamien­

to para las empresas solicitantes.

En lo que respecta al aspecto político des­

de el nivel nacional se puede señalar que du­

rante el periodo de intervención de la reforma

existieron importantes avances normativos.

La Ley • 27972, Ley Orgánica de Municipa­

lidades, vigente desde el mayo del 2003, indi­

caba en su articulo VI del Titulo Preliminar el

rol de los gobiernos locales en la promoción

del desarrollo económico local, con inciden-

cia en la micro y pequeña empresa, a través

de planes de desarrollo económico local apro­

bados en armonia con las políticas y planes

nacionales y regionales de desarrollo. Luego

con la publicación de la Ley MYPE se pro­

curó facilitar el procedimiento de obtención

del permi'io de licencia de funcionamiento

creando una nueva categoria de certificado

conocida como la licencia provisional. Si bien

existieron algunos esfuerzos iniciales, don­

de los municipios incorporaron esta categoria

como parte de sus procesos, los costos conti­

nuaban siendo elevados y la lista de requisi­

to., seguía siendo excesi\"amente larga. Estos

esfuerzos eran limitados ")i lo que se buscaba

era la promoción de la formalización en estas

jurisdicciones locales.

En el a ';0 2005 los Gobiernos Locales em­

pezaban el penúltimo año de gestión munici­

pal y existían las condiciones necesarias pa ra

establecer reformas; sin embargo, dicha situa­

ción cJmbió en el siguiente año pues los es­

fuerzos fueron encaminados a las campañas

electorales de los partidos, alianzas y movi­

mientos que integraban la gestión municipal.

El contexto pobtico dejó de ser el adecuado

para desarrollar una reforma en simplifica­

ción de licencias.

Cabe destacar que el aspecto referido a

la necesidad de que las municipalidades res­

pondan a los nue\'os retos del desarrollo, res­

pondiendo a las necesidades de empleo y las

demandas de las PYME, fue una constante

en el debate municipal de elecciones muni­

cipales pasadas (Consorcio Promoción Mu­

nicipal para el Desarrollo Económico Local

- PROM DE: I .D.). En el caso de la Munici­

palidad de Villa El Salvador este fue un as-

pecto tomado en cuenta por los funcionarios

conforme se detalla más adelante.

Las elecciones municipales para el perio­

do 2007-2010 se desarrollaron en el mes de no­

viembre de 2006 y los re Itados electorales

para el caso de la gestión municipal de Villa

El Salvador, Comas y Puente Piedra fueron

favorables, más no aSI para los distritos de

Ate, San Juan de Miraflores y San Juan de Lu­

rigancho, quienes cambiaron de gestión. En

la entrevistas desarrolladas se encontraron

opiniones diversas sobre este punto. Algu­

nos funcionarios indicaron que los cambios

facilitaron el inicio de la reforma dado el im­

pulso de la nueva gestion; sin embargo, en

otros casos indicaron que la continuidad de

la gestión hizo posible que esta se materiali­

zara. No obstante ello, un lema en el que hubo

acuerdo fue sobre la neccsidJd de una t1de­

cuada voluntad política en quienes toman las

decisiones a nivel local, dado que es la prin­

cipal condición para garantizar un adecuado

impulso del proceso de reforma.

Con el término de las elecciones, esta si­

tuación varía a inicios del año 2007. cuando el

05 de febrero se publica la Ley 28976, Ley Mar­

co de Licencia de Funcionamiento, la misma

que fue impulsada por la Mesa Nacional de

Simplificación de Trámites Municipales para

Empresas (1 TERM ESA) Yla Presidencia del

Consejo de Ministros. Esta norma requena

que los municipios en un plazo maximo de

6 meses simplifiquen sus procesos, reduzcan

los dias, tasas y requisitos. En efecto, se esta­

blecía un procedimiento administrativo uni­

co sujeto al silencio administrativo positivo

y con un plazo máximo de quince (15) días

CAPiTULO IV

hábiles para su otorgamiento, exigiendo la

presentación de tres requisitos obligatorios

-ti) declaración jurada, (ii) vigencia de po­

der y (iii) e\'aluación de las condiciones de

seguridad en Defensa Civil- y para el caso

de determinados giros de negocio se exigían

algunos documentos adicionales -ti) la auto­

rización sectorial respectiva, (ii) autorizacion

dell:'\C, (iii) copia Simple del titulo profesio­

nal en caso de servicios de salud, e (iv) infor­

mar sobre el numero de estacionamientos en

la declaracion lurada.

Entre los cambios más importantes se

pueden menciona r dos. Por un lado, se d is­

tinguieron tres tipos de procedimientos de­

pendiendo del metraje del negocio y su capa­

cidad de almacenamiento, donde cada uno

recibiría un trato diferenciado:

Establecimiento con un área de hasta 100

m2 y capacidad de almacenamiento menor

al30(~o -en este caso se e>..ige inspección téc­

nica básica de Defensa Civil Ex Post a cargo

de la Municipalidad.

Establecimientos con un área mavor alOam 2 hasta 500 m 2 - se exige inspe~ción téc­

nica básica de Defensa Civil Ex Ante a car­

go de la Municipalidad; y,

Establecimientos con un área mavor a los

500 m 2 -se exige inspección técni~a de de­

talle de Defensa Civil a cargo del INDE­

CLPor otro lado, la Ley Marco logró integrar

los procedimientos de Defensa Civil y de Ve­

rificación de Zonificación como evaluación

previa a la Licencia de Funcionamiento. AsÍ,

bajo este nuevo marco los órganos de Defensa

Ordenanza 117 de la MuniCipalidad de San Juan de Lun9ancho(3l/07/20071. Ordenanza l59·MDA de la MuniCipalidadde Ate (04/08120071, Ordenanza N° 243'C/MC de la MUniCipalidad de Comas (09/0812007), Ordenanza 0042-2007-MDSJMde la MuniCipalidad de San Juan de Mlraflores del 09 de agosto de 2007 y Ordenanza N° 107-MDPP de la Municipalidadde Puente Piedra (08/09/2007)

36

°obstante, a pesar de ello. es de indICar que la ... entrevistas desarrolladas a lOS funCionarios munlClpale' permitieronconocer que estos no conocían adecuadamente la eXlstenoa de politlcas nacionales y entidades Involucradas en elproceso de reforma. De manera aislada se menCiono a la ley Marco como una polltica de SimplifICación y a entidadescomo el Gobierno Central, PCM,lntermesa. INDECOPI, MINTRA y PRODUCE como Impulsores de la reforma

37

Civil debían tener dependencia técnica yad­

ministrativa dentro de la estructura orgánica

municipal a favor de los órganos encargados

de la emisión de Licencias de Funcionamien­

to y Licencias de Obra.En virtud de dicha norma, las municipa­

lidades materia de intervención, en el marco

del proceso de consultoría contratado, publi­

caron sus ordenanzas municipales bajo las

que se adecuaron a las disposiciones cita­

das.Paralelamente a ello, el 5 de agosto de

2007 se publicó el Decreto Supremo N" 066­

2007-PCM que aprobaba el Reglamento de

Inspecciones Técnicas de Seguridad en De­

fensa Civil, el cual constituía una de las nor­

mas complementarias a la Ley Marco de Li­

cencia de Funcionamiento que se encontraba

pendiente de emisión por parte de la Presi­

dencia del Consejo de Ministros (PCM).

Esta norma estableció los plazos máximos

a los que se encuentran sujetos las inspeccio­

nes en defensa civil, las tasas aplicables a cada

uno de dichas inspecciones, el procedimien­

to para la emisión de informes y certificados

de inspección técnica de defensa civil, los ti­

pos de inspección, la aplicación del silencio

administrativo negativo, la determinación de

los giros excluidos por cada grupo en aten­ción al nivel de riesgo, y las obligaciones de

los órganos ejecutores del Sistema Nacional

de Defensa Civil para garantizar la difusión

y aplicación de la citada normativa.

En la actualidad, se encuentra pendien­

te por parte de la PCM, la emisión del regla­

mento de autorizaciones sectoriales, el mismo

que definirá los requisitos específicos para

cada giro de negocio que requiere una auto­

rización especial por parte del sector corres­

pondiente.Otros aspectos del contexto político du­

rante el proceso de reforma que son impor­

tantes resaltar son las iniciativas del Gobier-

38

no Nacional se turno en los temas vinculados

a la modernización del Estado. Por ejemplo

se tiene la Ley N" 29060, Ley del Silencio Ad­

ministrativo que busca promover el pronun­

ciamiento oportuno de las entidades públi­

cas. Asimismo, el hecho de establecer la Mesa

Nacional de Simplificación de Trámites Mu­

nicipio - Empresa, INTERMESA, conllevó a

fortalecer la difusión e implementación de las

reformas en simplificación de Licencias de

Funcionamiento.

Dentro de la participación de las entida­

des públicas, se debe destacar el trabajo de la

Comisión de Acceso al Mercado dellnstitu­

to Nacional de Defensa de la Competencia y

de la Protección de la Propiedad Intelectual

(INDECOPl) en la revisión de las ordenanzas

de adecuación a la Ley Marco de Licencia de

Funcionamiento. Así por ejemplo se puede

sella lar que en el caso de la Municipalidad

de San Juan de Miraflores, dicha comisión

remitió un documento solicitando precisio­

nes a la ordenanza aprobada por dicha mu­

nicipalidad, las que fueron absueltas por el

equipo consultor del proceso 200?Finalmente, existieron otras instituciones

del sector privado que impulsaron el procesode reforma en simplificación administrativa.

Entre ellas se puede mencionar a la ONG Ciu­

dadanos al Día que premia anualmente a las

entidades públicas que hubieren implemen­

tado un proceso de cambio o reforma con el

premio a las "Buenas Prácticas Gubernamen­

tales", así como los procesos de reforma con

notoriedad política. Tal es el caso del proceso

denominado "Licencias Ya" de la Municipa­

lidad Metropolitana de Lima y organismos

cooperantes como el Proyecto CRECER. Asi­

mismo, otro premio impulsado por los orga­

nismos privados es "Creatividad Empresa­

rial" de la Universidad Peruana de Ciencias

Aplicadas UPC, quienes con la categoría"Gestión Pública Regional y Local" se cons-

tituyen en un incentivo para los Gobiernos

Locales para la obtención del referido premio

que otorga un reconocimiento a sus labores

en beneficio de la ciudadanía.

4.2. Proceso de intervención

El proceso de intervención que ha traba­

jado PROPOLl durante cuatro años englobó

una serie de consultorías, asesorías y finan­

cíamiento que se fueron brindando a los mu­

nicípios de forma gradual y complementaria.

Como se ha mencionado líneas arriba, la pri­

mera de todas fue la relacionada al proceso

de simplificación administrativa que inició la

Municipalídad de VES en el año 2004. Si bien

la municipalidad se encamina en esta ruta

por iniciativa propia con la elaboración de su

Plan Edil de Reingeniería y Fortalecimiento

Comercial (PERFEC), luego a través del pro­

yecto Eliminando Barreras administrativas

para el Desarrollo Empresarial lograron ob­

tener financiamiento del Fondo de Iniciativas

Locales (FIL) de PROPOLl. Así, a partir de

esta experiencia, PROPOLl, en el marco de su

plan global de actividades en el componente

de participación ciudadana, brindó apoyo a

los municipios, como parte de sus servicios

de asistencia técnica, en aspectos relaciona­

dos con la simplificación de los procesos de

acceso formal al mercado.

Como se aprecia en el gráfico 8, el apo­yo brindado cubrió varios frentes: procesos,

legal (incluyó la asesoría para la revisión y

elaboración de normas y documentos de ges­tión), sistemas, comunicación, otros. Si bien

desde un inicio la asesoría en el campo de

procesos tuvo el mayor peso, esta situación

fue variando con el tiempo. En la medida que

se fue avanzando con los municipios fue pre­

cisa incorporar los aspectos legales por cuan­

to toda propuesta de simplificación tenía que

CAPiTULO IV

estar debidamente normada y recogida en su

TUPA.

De la misma manera, en el proceso de

implementación fue necesario trabajar dos

frentes. Por un lado se consideró necesario

fortalecer las capacidades internas de los fun­

cionarios para darles a conocer las modifica­

ciones en el procedimiento y recoger de ellos

sus inquietudes y necesidades. Para ello se

desarrollaron talleres de sensibilización y ca­

pacitación que permitieron involucrar y dar

a conocer al personal los alcances de la refor­

ma. Por el otro lado, se diseñó un software

que permitiera sistematizar la información

de manera que la municipalidad cuente con

el soporte para cumplir con los plazos y ob­

jetivos del nuevo proceso simplificado. Lue­

go, para la etapa de difusión se apoyó a las

municipalidades con materiales de comuni­

cación oral y escrita.

Esta combinación de herramientas per­

mitió que a agosto del 2007 los 6 municipios

cumplieran con la Ley Marco y publicaran la

ordenanza adecuándose al nuevo sistema sim­

plificado, aunque cabe precisar que en el caso

de la Municipalidad de San Juan de Miraflo­

res no se ha implementado la norma. Esta fue

una reforma global al interior de la institución

logrando que el procedimiento de licencia de

funcionamiento se simplificara drásticamente,

debido a que se plantearon objetivos concretos,

se trabajó en fases y se utilizaron una serie de

herramientas metodológicas.

Para efectos de describir el desarrollo del

proceso de intervención y, con el objeto de de­tallar ordenadamente las fases de dicho pro­

ceso, se ha considerado dividir la misma en

cuatro etapas: (i) Diagnóstico, (ii) Diseño, (iii)

Implementación y, (iv) Monitoreo y Evalua­

ción. La organización de las fases en las que

se desarrolló la propuesta de intervención en

cada proceso atendió a los objetivos y resulta­

dos esperados de cada uno de ellos. En efecto,

39

CAPtnJLOIV

GRÁFICO 8. PROYECTOS DE SIMPLIFICACiÓN ADMINISTRATIVA EFECTUADOS EN LOSMUNICIPIOS ENTRE LOS AÑOS 2004 Y 2007 CUADROG.

FASES DE LOS PROCESOS DE INTERVENCION CONTRATADOS POR PROPOLl (2005-2007)

contratadas por PROPOLI.

En la primera consultoria realizada en el

año 2005, se realizó, en la etapa preparatoria,

un primer tallcr de capacitación en el mes de

marzo, que tuvo como objetivo brindar una

capacitación inicial respecto de los elemen­

tos básicos de una reforma en simplificación

administrativa empleando una metodología

motivacional, teórica y práctica (plenario). En

este taller participaron los funcionarios de lasmunicipalidades de Ate, Lurín, Pachacámac,

Puente Piedra, San Juan de Miraflores y Ven­

tanilla y se aprovechó el espacio para confor­

mar los equipos de innovación municipal e

identificar los procedimientos administrati­

vos materia de simplificación.

Luego en la consultoría realizada en el

año 2006 se emplearon en la etapa prepara­

toria dos estrategias. Por un lado, se tuvo una

presentación inicial desarrollada en cada lo­

cal municipal en la cual participaron la ge­

rencia general y los gerentes vinculados a las

áreas encargadas de los trámites de licencia

de funcionamiento, defensa civil, compatibi­

lidad de uso y anuncios publicitarios. En esta

reunión se presentó el diseño de la propuesta

de simplificación adaptada para cada Gobier­

no Local, y se tomaron las observaciones ne-

'-_o_-__o_......HIWleM-.mCK)N )(,:~':"',=:Al.""'u.~-:-"",,,=:-:V-:-,········J·······T·····················r··············· .········J·······T······················,·············· .

::::::::{::::::l:::::::{::::::::l.::::::~l:::::::J: :

········J·······r·······J·······l·····················....................., .

J' .

J...................

J...................

J..................

J

[ D&AONOeTlCO

El desarrollo de cada fasc dc los procesos

de intervención contó con una fase previa a

la que, para efectos de esta sistematización,

denominaremos etapa prcparatoria. En di­

cha fase, se establecieron las bases necesa­

rias para iniciar un primer contacto con los

equipos municipalcs a fin dc prcscntar los

alcances de la consultoría contratada o cm­

plear otras herramientas para garantizar la

adecuada realización de la misma .

4.2.1. Etapa preparatoria

Previo al inicio de cada consultoría, en el

periodo materia de sistematización, se lleva­

ron a cabo una serie de actividades a las que

denominamos Etapa Preparatoria. El desarro­

llo de dicha etapa involucró la aplicación de

herramientas metodológicas requeridas para

garantizar el inicio y coordinación posterior

de las citadas consultorías. Los alcances y ca­racterísticas del desarrollo de esta etapa tuvo

distintos énfasis en función a diversos facto­

res, tales como: la coyuntura, los sujetos in­

volucrados, la metodología empleada, entre

otros. A continuación, se presenta una des­

cripción de las principales características del

desarrollo de esta etapa en las consultorías

DEHOMIUACIOfJ DE COUSUl TOAlA

r~••""'Tk",-""""",»..........-....... .-- ..At_.-=.....-::---..=:.=:=..~

r _,_.....C_.._..........._,_........................, .. ....-:&.................._..

[ ..............*:M:.~...............,..-.-.. ... .-.e-• ....-..__ ti.-c_rll .................. l ......

l~.f______

C........ '·...c:aTDIt•• II ...........--...CHl.............., ...~........ ,_a.r..c..,.,................,....••~,._.....I•..-....Il'_III........~ .........c............~...-... ..A_'.....III---.........,~.,c......aH ..""'~

...C_

SanJu eN MSin Ju cM

P nl'P*h

"~.--­del Softw-. que ........~.. pn>C-.o ..~ ..

l~"F~,-

2007

renciado.A continuación se presenta un cuadro re­

sumen que describe las principales fases de

los procesos de intervención contratados porPROPOLI durante el periodo materia de sis­

tematización:

f~,_

T-.. .....~ ...EaInocaon ..e- ... IR~ .. P-oo__

.... l_UnIco.~~ f ...._TKnoapwa ...~ ~~.

L~.@o~~

G Soorvklo" e-uItoN pwaMon_,EvllluKlOnc»l

Stnklo eN "'1'>ClIt ''''nietopwa ~

F_ SIaIamaIntonNtlco '" SoJ>o<t- • looC-..lldac1On ..1Proo:e.o

Slfrlplillcado .. Acc.aoF_• M_MIo.-

20062005

P-." eIlMllndOn dlII~ O*ltt) .. ,. tr;IrMdo .., a.u IDdl)IIlo»

~~""-'dlI~ÓlI~"F~~~IlO~porPROPOLI

E 1r11om'*.~IIOI'Jrl....,.~.eotn ......~~ .,.CI& .. __ .. (\IO" ..... -.s.n~ ..MorIIllI:nIs.. ~y~~

2004

las consultonas contratadas atendieron a ob­

Jetivos distintos (Ver Anexo 02 - Descripcion

de Objeti"os) por cuanto se realizaron en di­

ferentes momentos y las necesidades fueron

"ariando en cl ticmpo; razón por la cual, el

diseño de la mten'encion también fue dife-

4041

CUADRO 7. PRINCIPALES HERRAMIENTAS DE LA ETAPA PREPARATORIA

DENOMINACION DE CONSULTORIA PRINCIPALES HERRAMIENTAS

~ y ....istencla Tknka para la Reingenieria y .. Taller de Capaataoón (Mollvaoonal- Te6noo- PrádJeo)

~ AdmlnistratiYa del Proceso de Acc.o •&. Confonnaa6n de EquIpOS de InnovaaOn MunlapalFCKIMI • Mercado Local y Yalkiación, D1Nfto ylo

.. ldentrficaaón de Proce6rrMtntosRIdfMt"o M m InstrUmentos de Gestión Municipal.

&. Presentao6n lrlIaal (ObjelJ'<l'OS - Proceso)

A6t1;a.ncU Tiknka para la Conso'kiac'ón del Prcx:.so &. PresentacX.r'l del EqUIpo Cor1stfi:lr~ M Acceso Formal al "'rudo, la ade<:UKl6n •.. Conformaoón del Equpo ~pel

IIslca y"~Iónfundonal del Siste.na.. Deslgnaoórl de CoordInador MuntapelInfonnitico

.. Taller de 5enSlblllzao6n a PenooaI

.. Presentaaon IoIcal (ObjetiVOS """""'1

5efVIdo da asistencia tiknlca para el forta6Klmlento y.. Presentacórl del EqUipo Consullor

aosteniblUdad del pro<»so simplificado de acceso al •.. Conformaoón del EqUIpo MUOIcpaJ

mercado y la adecuación a la nueva Ley Man:o de .. DeSlgnaaón de Coordll''\3dof Muf'lIOpaILicencias de Funcionamiento

.. Taller de Sensrbtllzaa6n y Gapaot306n a Gerentes y Sub Gerentes

.. Entrega de PlfleS a Gerentes y Sub Gerentes

CAPlruLO IV

Etapa Preparatoria

tuvieron una primera etapa de diagnóstico

que consideró una evaluación preliminar

del estado en que se encontraban los compo­

nentes de (i) Procesos, (ii) Legal, (iii) Infraes­

tructura, (iv) Sistemas, (v) Comunicación y

(vi) Evaluación del Personal, como elemen­

tos fundamentales para el éxito de las refor­

mas propuestas.

El diagnóstico efectuado respecto de cada

uno de los componentes citados atendió a los

objetivos de cada consultoría contratada; así,

a modo de resumen podemos indicar que du­

rante el proceso de intervención desarrolla­

do se realizó un diagnóstico de los siguientes

componentes:

4.2.2..Etapa de diagnósticoLas consultorías contratadas en el ámbi­

to de intervención de la propuesta de sim­

plificación de Licencias de Funcionamiento

Una vez concluida la etapa preparatoria

y, de acuerdo con los objetivos y resultados

esperados de cada consultoría contratada se

procedieron a desarrollar las siguientes fa­

ses de la propuesta. A continuación se pre­

senta, para efectos metodológicos, cada una

de las etapas desarrolladas en la intervención

materia de análisis enfatizando los compo­

nentes de las mismas y las herramientas em­

pleadas.

las áreas a cargo de la intervención, la cual

tuvo como finalidad presentar los objetivos

del proceso de intervención, las etapas del

mismo)' establecer los equipos por parte de

la Municipalidad y de los consultores.

En esta consultoría también se realizó un

pri mer ta ller de sensibilización, pero esta vez

estuvo dirigido sólo a los gerentes y subge­

rentes de las áreas involucradas en los proce­

sos de reforma. El objeto de este primer taller

fue, además de da r a conocer los a lca nces de

la reforma, sensibilizar a los referidos funcio­

narios respecto de la importancia del cambio

para su gestión y los alcances de la nueva Ley

Marco de Licencia de Funcionamiento. En di­

cho taller se hizo entrega de unos pines como

elemento recordatorio e impulsor del motor

del cambio que indicaban "soy parte del cam­

bio", el cual fue diseñado especialmente para

la reforma. El referido taller fue efectuado

empleando una metodología dinámica y con

la participación conjunta de los funcionarios

de las diez (10) municipalidades ubicadas en

el área de intervención de PROPOLl.

El Cuadro 7 resume las principales he­

rramientas empleadas en cada una de las

etapas preparatorias a los procesos de inter­

vención.

cesarias para la realización de dicho proceso

por parte de los funcionarios. Dicha reunión

también sirvió para conformar los equipos

municipales a cargo de impulsar la reforma,

designar al coordinador por parte de la Mu­

nicipalidad y, de la misma manera, presen­

tar a los consultores a cargo de la reforma en

cada uno de sus componentes: (i) Procesos, (ii)

Legal, (iii) Infraestructura, y (iv) Sistemas, a

fin de que inicien un primer contacto con los

funcionarios que actúen como contrapartes

para el desarrollo del proceso.

Por el otro lado, la segunda estrategia uti­

lizada fue la realización de un taller de sen­

sibilización en cada Municipalidad dirigida

a los funcionarios directamente involucrados

con la reforma a fin de que estos participen

de forma proactiva en la intervención pro­

puesta. Se utilizó un enfoque emotivo con el

objeto de que la natural resistencia al cam­

bio la reviertan en acciones positivas. Entre

las herramientas empleadas, en un enfoque

vivencial y práctico, estuvieron: (i) breve ex­

posición, (ii) dinámica, (iii) ejercicios indivi­

duales, (iv) proyección de video.

Más adelante en la consultoría realizada

en el 2007 también se incluyó una presen­

tación inicial dirigida a los responsables de

6 Es importante señalar que entre la consultarla desarrollada en el 2006 y 2007 se realizaron las elecciones muniCipalescon lo cual en algunos eqUipos munIcipales se habían producido variaCIones. ya sea por un cambio de gestión en eldistrito derIVado de los resultados del último proceso electoral o por un cambiO Interno a efectos de dotar de mayoreficiencia a la gestión municipal reelegida

42 43

CAPhULO N

CUADRO 9. RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO 2004 Y 200S

En cada municipio la muestra analizada fue

de 56 expedientes en Ventanilla, 55 en Puen­

te Piedra, 52 en Lurín, 40 en Ate y 49 en SanJuan de Miraflores.

4S

Los resultados d"l diagnóstico efectuadofueron los Siguientes:

(i) El proceso para lograr el acceso formal al

mercado en los distritos seleccionados de­

moraba entre 50 y 300 días hábiles.

(ii) Más del 85~o del tiempo de duración del

proceso se empleaba en tiempos de trasla­

do y de espera que eran actividades que noañadían valor al proceso.

(iii) En el 000 de las municipalidades inten'e­

nidas existwn cuatro procedimientos con

actividades que se repetían y requenan de

muchos actos de mero trámite para su con­

clusión, tales como inspecciones, formatos,firmas, requisitos, entre otros.

(iv)Existían como mínimo hasta tres inspeccio­

nes oculares, incidiendo en costos de pro­

gramación y verificación.

(v) No contaban con módulos de atención ade­

cuados para la orientación de los interesa­dos,

("i)i o contaban con un sistema para el regis­tro e impresión de las solicitudes y la emi­sión de certificados, los mismos que esta­

ban propensos a ser falsificados.(vii) Existía una acumulación innecesaria de

expedientes administrativos por la insufi­ciencia de requisitos o por errores del mis­mo.

(viii) El equipo técnico profesional carecía deconocimientos para brindar asesoría inte­

gral en temas de gestión empresarial y ac­ceso al mercado.

(ix)Reiteradas visitas del inversionista yexce­

siva circulación de recurrentes dentro delas oficinas de la municipalidad.

(x) o se contaba con formatos estructuradosy completos.

fensa Civil, (iii) Licencia de funcionamiento

provisional, (iv) Licencia de funcionamiento

definitiva, Y(v) Autorización para la instala­

ción de anuncios.Adicionalmente, se encontró que en ese

momento existian tres categorías de licencias

de funcionamiento: licencias de categoría Al

que requerían realizar los 5 pasos antes men­

cionados, y las categorías A y B que prescin­

dían de la obtención de la licencia de funcio­

namiento provisional. Este diagnóstico puso

de manifiesto los puntos débiles de la Muni­

cipalidad y permitió identificar los espacios

de mejora que permitirían reducir los plazos

y mejorar el procedimiento para la obtenciónde la licencia de funcionamiento.

La experiencia del diagnóstico efectuado

en la Municipalidad de Villa El Salvador fue

replicada en las Municipalidades de Venta­

nilla, Puente Piedra, Ate, San Juan de Mira­

flores, Villa María del Triunfo y Lurín en el

mes de abril de 2005. Dicho diagnóstico con­

sistió en efectuar un levantamiento de infor­

mación sobre las autorizaciones emitidas (nú­

merol tipo, giros autorizados, ubicación de

locales, estacionalidad, ingresos recaudados)

a í como aspectos procedimentales del mis­

mo (desestimientos, efectividad), determina­

ción de base muestral (30 a 60 expedientes),

formatos y formularios utilizados, evaluaciónde campo sobre el desarrollo de cada pro­

cedimiento, encuestas, entrevistas e inspec­

ción técnica de revisión de los procesos enoperaciones.

El objetivo general establecido para eldiagnóstico consistió en desarrollar, para las

seis municipalidades, conjuntamente con los

propios trabajadores, un análisis integral del

Proceso de Acceso Formal al Mercado Localy de cada uno de los procedimientos que lo

conforman a efectos de poder describir el

proceso en términos de pasos, etapas, canti­

dad y calidad de tiempo, y costos del mismo.

.........................................

.........................................

.......•...............•........!

••••••••••••••••~.~J

Asimismo, se halló que los usuarios de­

bían realizar cuatro pasos para la obtención

de licencia de funcionamiento municipal y

luego uno adicional para la autorización del

anuncio. Es decir, el usuario para establecer

formalmente su negocio debía tramitar los si­

guientes certificados: (i) Acondicionamiento

y compatibilidad de uso, (ii) Informe de De-

de compatibilidad de uso y defensa civil que

hacían que los procedimientos sean largos y

engorrosos. Este proceso continuó para dicha

Municipalidad en el año 2005 y, en base a una

muestra de expedientes, se obtuvieron resul­

tados preliminares que coadyuvaron a cono­

cer el estado real de dicho trámite.

Los referidos resultados permitían apre­

ciar una demora excesiva del trámite de otor­

gamiento de Licencias de Funcionamiento

(151 y 76 días, en los años 2004 y 2005, res­

pectivamente) con costos elevados y prolife­

ración de requisitos.

~~~~~~~~~~~~~~__.1 ~~~~~~_

CUADRO 8. ETAPA I - DIAGNÓSTICO

ETAPA 1- DiagnósticoTemas materia de Evaluación

(2OOS - 2007)

-~..... ~ -"--'.~~ o: •.• ::.:. IO.~

U. u~_ •••• _

. .. . ... .• ,.. l" ~ •• 1_0'- •• •

DENOMINACION DE CONSULTORIA

44

A fin de sistematizar la presente etapa,

procederemos a analizar cada uno de los

componentes de intervención.

a) Diagnóstico de procesosInicialmentel en el año 2004, se realizó un

diagnóstico preliminar respecto del proceso

para el otorgamiento de Licencias de Funcio­

namiento desarrollado en la Municipalidad

de Villa El Salvador. En el diagnóstico ela­

borado se identificaron los "cuellos de bote­

lla" existentes y se determinaron las princi­

pales barreras que se producían en las áreas

Además de los pasos excesivos, se en­

contró que la municipalidad venía utilizan­

do más de un formato de solicitud, varias

firmas para los documentos, más de una ins­

pección ocular, carecían de manuales de pro­

cedimientos, de espacio físico y mobiliario

adecuado, contaban con un equipo técnico

poco calificado, entre otros.

-I;=';~=.~i-~~=-;:.::::~:::·~;:";=:::.~:::;;~:::"';:"~'=< ::·::·::=::.::::r::.:::.:::::·J::::::::.~::::::::L::::::::=:::.::.::'".::B=-" u:'_': ···..···•···..·r·····.·····..·¡.. ·· ..· ·l · · ·I:==~~~~==< ··················T······.·······r···················t .

········.·····T···················r·······.·······T··· .•••••••••••••••••••• .0. ••••••••••••••••••••• ;••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

CAPITuLO IV

GRÁFICO 9. TIEMPO ESTIMADO PARA LA OBTENCiÓN DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENlO

simplificación administrativa.

Cabe mencionar que el diagnóstico reali­

zado aba rcó aspectos de procesos, lega 1, sis­

temas, infraestructura y voluntad política. La

metodología empleada identificó criterios para

la evaluación que luego fueron valorizados y

ponderados de acuerdo con la relevancia de

cada uno de ellos en el marco de una reforma

de simplificación administrativa. El detalle de

la metodología empleada se presenta en el Re­

cuadro 1- Descripción de la Metodología para

la Selección de Municipalidades.

Entre las herramientas utilizadas para el

diagnóstico podemos mencionar la revisión

de fuentes secundarias, tales como los infor­

mes finales de la consultoría efectuada en el

año 2005, así como la realización de reunio­

nes de trabajo con los funcionarios encarga­

dos de los trámites de Licencia de Funcio­

namiento, Compatibilidad de Uso, Defensa

Civil, y Anuncios Publicitarios.

.. e ·"C . ~~.E

"C "C

• e e '2" e ¡¡: · o . • Requisitos.,::E .~ 2! '''' "~ e~I- e e . • Costos• ·:> >'> , <Il

Q.

Fuente: Segundo Informe Servicio de Consultoría y Asistencia Técnica para la Reingenieria y SimplificaciónAdministrativa del Proceso de Acceso Formal al Mercado. Roberto Gómez Baca Abril 2005

Posteriormente, en el año 2006 se contra­

ta una consultoría para la implementación de

la reforma de simplificación basándose en la

información recolectada en la consultoría

previa. No obstante, al haber transcurrido

cerca de un año desde el último diagnósti­

co (abril 2005), resultaba necesario validar la

información y verificar si los municipios ha­

bían avanzado en el proceso de reforma im­

plementando las recomendaciones realizadaspor la consultoría anterior.

En esta ocasión el diagnóstico se realizó

en ocho (OS) municipalidades: Ate, Comas,Puente Piedra, Lurln, Villa María del Triun­

fo, San Juan de Miraflores, Ventanilla, y San

Juan de Lurigancho; y tuvo como objetivo es­

tablecer un ranking priorizando a las cinco

municipalidades que presentaban las mejores

condiciones y se encontraban aptas para ob­

tener el financiamiento para proceder a una

etapa de implementación de u na reforma de

GRÁFICO 10. COMPARATIVO REQUISITOS VS. COSTOS MUNICIPALIDADES

600

1200

400

1000

800

1400

200

4003,.300250200

proceso, la calidad del servicio prestado y

los costos del proceso. La realización de

este taller incluyó la elaboración de diagra­

mas de flujo, diagramas de bloque, amebaorganizacional, métricas de valor, diagra­

ma causa-efecto y comparativos de los pro­

cedimientos del TUPA. Los resultados que

se obtuvieron se observan en los siguientesdos gráficos.

150

NUMERO DE OlAS

10050

IIIW Ventanilla 128eel:e

PUln'. Piedra:Jel:Q.

ÜLurin

Z::J ...~

Villa Mlrl. del Triunfo

Fuente: Segundo Informe ServiCio de Consultoría y Asistencia Técnica para la Reingenleria ySimplificaciónAdministrativa del Proceso de Acceso Formal al Mercado. Roberto Gómez Baca. Abril 2005,

(xi)No existían estándares de calidad y control

de los inversionistas.

(xii) Falta de habilitación urbana en la locali­

dad, lo que generaba inconvenientes en el

proceso de formalización.

Toda esta información se validó y complemen­

tó en la realización de un taller adicional

que tuvo como fin determinar la calidad

y el tiempo empleado en el desarrollo del

4647

Fase IlIl€\'IIIClM DI. L.AI fUlJITtl

DI. N'0Il:MAC1ON

49

CAPfTuLOIV

las cuales representaron el principal meca­

nismo para el levantamiento y clasificación

de la información. El Anexo 03 contiene el

formato de check list empleado en el rubro

de proceso.

Entre otras herramientas utilizadas se

realizaron entrevistas telefónicas a una aso­

ciación de comerciantes por distrito a fin de

evaluar la percepción general de la población

acerca del rol del municipio en la promoción

y facilitación de negocios y empresas.

Con esta infarmacion se seleccionaron

a las municipalidades de San Juan de Luri­

gancho y Ate, dado que contaban con los ele­

mentos necesarios para sostener una reforma

en simplificación de Licencias de Funciona­

miento.

En el caso de las municipalidades restan­

tes, se identificaron sus prinCipales fortalezas

y debilidades a fin de consolidar el contenido

del diagnóstico efectuado en el check list, ob­

teniendo los siguientes resultados:

Nombre de la 'v1ur paliuJd FortalezJs D""blldade'

San Juan de M raf re p" €"':>Os se eS{dn real.zando losprex:edlmlentos de manera aislada y(\ ,existen proyectos para unificarlos.

Lurin Pr( .e~s :.e están realizando lospnx:edlffilemos de manera aislada y(\1 ,e)(Jsten proyectos para unificarlos.

Villa Maria delTr un!;> Pr( :esos:~ han Unificado los

p" ed.mlentos y se rea Izan entl€'mlX's cortos

Comas Prr :esos: aun no se ha dado Inica un proceso de slmpl flCaoonde procedimientos, pero se estáevaluando la IX'slbllidad

Puente PIedra Procesos: aun no se ha dado InlClOa un proceso de slmpli aoonde procedimientos, pero se estáevaluando la IX'slbilidad

En dichas entrevistas se recabó informa­

ción sobre las áreas que intervenían en todo

el proceso; es decir, se consideraban desde

ellllomento en que el usuario se'acerca por

primera vez a la institución hasta el momen­

to en que recibe su certificado para cada uno

de los procesos involucrados en el trámite de

otorgamiento de licencia. Adicionalmente se

recolectó información sobre las herramientas

de trabajo que emplean en esa area para rea­

lizar su trabajo (formularios, forr.latos, etc)

a i como las condiciones y caractcnsticas del

area encargada del procedimiento. En las vi­

sitas se coordinó para que las MuniCipalida­

des facilitaran material informativo con el

que cuentan y brindan a los usuarios para

informarles de los trámites. También se re­

colectó documentación sobre folletos, mode­

lo de solicitudes o cartas, formula rios o actas

de inspección.Con el objeto de recabar la información

descrita se utilizaron plantillas de check list;

Revisión de las Fuentes de Información: en la que se revisaron las fuentes de Informa

:ron que se levantaron en las entrevistas y las consignadas en las plantillas de check I,stradas para ellevantamiemo de dicha información.

Asignación de Puntajes: se asignan puntajes a los municipios en función a los crite

rios objetivos definidos previamente en una matriz de criterios de selección.

Asignación de Filtros y Calificación de Puntaje: se asignan los filtros respectivos a cada

criterio establecido en la matriz y se caHfica el puntaje para identificar si la Municipali

dad ha obtenido el puntaje mínimo requerido.

Aplicación de Filtros ySelección de Municipios: se aplican los filtros en cada criterio y

se va excluyendo a las Municipalidades que no han obtenido el puntaje mínimo requeri

do en cada grupo de evaluación.

Ponderación de Puntajes y Elaboración de Ranking: se establece una ponderación de los

puntajes a favor de las Municipalidades que han logrado pasar el filtro y se elabora un Ranking.

Fase 1:

ela

Fase 11:

Fase 111:

50_..__ .. __-_.._­_.. - ................. lO "'--

Selección de municipalidades - Aplicación de filtros· Ponderación

DESCRIPCION DE LA METODOLOGIA PARA LA SELECCiÓN DE MUNICIPALIDADESEn el mes de marzo de 2006, al haber transcurrido más de un año desde el último diagnóstico efectuado ycercade seis meses desde la presentación de la propuesta, resultaba necesano realIZar un nuevo diagnóstico a finde evaluar la viabilidad de desarrollar la ImplementaCión del nuevo proceso de Licencias de Funcionamiento.PROPOlI conSideró adecuado establecer un ranking priorizando a las Cinco municipalidades, dentro de su áreade Intervención, que se encontranan aptas para obtener el financiamiento de la Implementación propuestaLa metodología descma incluyó la elaboración de una matnz de cmenos de selección tomando en cuentaun diagnóstico de: (i) Procesos, (rO Legal. (111) Sistemas, (Iv) Infraestructura y Iv) ros, asignando puntajes decalrficaClón objetiva que otorgaba una ponderación para la elaboración de un Ranking.

Para la selecCión de las MuniCipalidades descrita se empleó una metodologia basada en la elaboración de unRanking. que tuvo las Siguientes Fases:

Fase IV:

La descripción de las fases del proceso de selección se grafica a continuación:

DESCRIPCION DE LA METODOLOGíA EMPLEADA EN EL PROCESO

Fase V:

El informe de cntenos de calificación fue presentado en mayo de 2006, luego de lo cual fueron seleccionadaslas MuniCipalidades de Ate y, San Juan de Lurigancho, al haber obtenido los puntaJes más altos en el rankingefectuado y, por consigUiente, contaban con el soporte necesario para la implementación del proceso. En elcaso de las Municipalidades de Comas, Puente Piedra y San Juan de Mrranores, PROPOLI consideró que podríanacceder a la Implementación del proceso absolviendo algunas de las limitaCiones y/o fortaleciendo las debilidadesexpresadas en el mencionado Informe, dadas las necesidades especificas de cada localidad (apoyo en elaboraciónyadecuación normativa o dotaCión de hardware, por ejemplo).

48

CUADRO 1O. DIAGNÓSTICO DE PROCESOS

Diagnóstico de Procesos

CAPtruLO N

procedimientos. Nuevamente, para este diag­

nóstico se aplicaron plantillas con la informa­

ción que requería ser validada como parte del

diagnóstico de manera que se pudiera opti­

mizar el tiempo dedicado a esta etapa.

En el marco de dicha adecuación, la consul­

toría contratada para el diseño del sistema in­

formático también realizó un levantamiento de

información preliminaren relación a las etapas

involucradas en el proceso pa ra delini r los hitos

de registro para la funcionalidad del citado sis­

tema. El levantamiento de información fue efec­

tuadodirectamentedel ana lisis de documentos

(informes) que describían el procedimiento "i­

gente para la obtención de licencias.

PRINCIPALES HERRAMIENTAS

I ... ReVISIón demuestra de EKped!entes

~ Taller de DlagrlÓstlco Cualltabvo

~ ElaboraCl6n de DIagramas de FlujO

~ ElaboraCIÓn de Diagramas de Bloque

~ Elaboraa6n de Ameba OrganlZ8<:looal

~ Elaboraaón de métncas de valOl'

~ ElaboraCIón de D,agramas de Causa Electo

~ Re...'S>Óf1 de Informes de ConSlJllOtla 2005

~ Reul1lOOe5 de TrabajO

~ EnlJevlstas

~ EtaboraCl6o de Check LJsl

~ EntrevIstas tele1óntcas cualttabvas

'" 0bserva06n directa

~ R8VlSl6n de Expedoenles

~ Elaborao6n ele Aupgramas

_ 1.... Revisión de Infonnes

_ I.... Vaudao6n de lnform8a6n de Procesos

... ,.... Vahdao6n de FOl'1TI8tol1

..,. , .... ReuOlOO8S de Trabap

s.Mdo de ....Wncia tKme. JMf1I ..f~lm"nto'1~tenlbllldMi del proceao .lmpIiflc.edo de .ecuo .1

fl'eWUdo '1" .ciKUKión ... nuew L8'1 ".reo deUcend.aa de Funcionam&.nto

C8IpKttación '1 Aal.t.nc" Tknlc. en" "8bof1lclón de..trudura de costos de ~. derecho. de JMgo contenidos

M" Tuto Unlco de Procedimiento. Admlnl.tratlvo.

....¡.Wnc.. T6cnlCll JMf1I" mplemem..cJón Funcional delSiatem8 Inf0rm.6tJco de Soporte. l. Consolidación delPn:Ieuo Simpllflc.do de Acceso Fonn.1 .1 Mercado,

lIonttor.o '1 Ev.luacJón '1 Contf1lt8cJón de Progf1lm8do,....

....btene:.. Tknk:. pllra LI CoMOlIdae'ón del PToceaoSlmpIme.do de Acceso F~l al~o... adKUKl6n

ftska y ..1~l6nfundonal del Siat..-nalnfonnOtico

miento. Este proceso tuvo un diagnóstico ini­

cial que evaluó los cambios en los procesos

acontecidos desde febrero de 2007 aSI como

analizar si la municipalidad había desarrolla­

do esfuerzos de adecuación a la Ley Marco.

El diagnóstico efectuado incluyó la vali­

dación de la informacíón referida a la orga­

nización de la municipalidad, la estructura

intema de las gerencias o subgerencías im­

plicadas dentro del procedimiento de licencia

de funcionamiento, aSI como la información

referida a los requisitos, plazos y costos de

los tres procedimientos implicados en la li­

cencia de funcionamiento, los formatos utili­

zados por la municipalidad y el detalle de los

Consultorla y ....1•••0<:.. Yecnla para l. Ralnganlert. ySlmpllfleKlón Admlnlstnt/va del Proceso d. Acceso

Formal al Mercado LOCIII y VaUdaclón, muno yloR.ctl..no de los Instrumentos d. Gnllón Munlclplll.

DENOMINACION DE CONSULTORIA

ben seguirse de manera secuencial desde el

inicio hasta el fin del trámite. De esta ma­

nera se podía conocer la interrelación en­

tre las diferentes áreas, los roles que cada

una jugaba, los tiempos que se requerían

para que cada funcionario cumpla con la

labor asignada, permitíendo tener una vi­

sión completa y detallada sobre la organi­

zación interna para cada uno de los cuatro

procedímientos. Los flujogramas fueron

elaborados por el equipo consultor con el

·apoyo del personal de la municipalidad, y

fue validado por ellos.

A manera de ejemplo, a continuación se

adjunta un modelo de f1ujograma del pro­

cedimiento de Licencia de Funcionamiento

para la municipalidad de Comas.

Flujograma 1. Procedimiento deLicencia de Funcionamiento de laMunicipalidad de Comas

En este mismo año, se desarrolló la con­

sultoría encargada de la elaboración de la es­

tructura de costos de los procedimientos ad­

ministrativos vinculados con el otorgamiento

de Licencias de Funcionamiento. En este tra­

bajo se realizó lambién un le,'antamiento de

información mediante el empleo de formatos

prediseñados que fueron completados en una

reunión de trabajo con los funcionarios invo­

lucrados con el procedimiento.

Luego, en el mes de febrero de 2007 se pu­

blicó la Ley 28976, Ley Marco de Licencia de

Funcionamiento, que obligó a las municipa­

lidades a adecuar su normativa en un plazo

de seis meses desde su publicación. La en­

trada en vigencia de dicha norma era el 5 de

agosto de 2007, fecha en la cual, los Gobier­

nos Locales debían contar con su normativa

debidamente ajustada.

Para dichos efectos, PROPOLl contrató el

servicio de asistencia técnica para la adecua­

ción a la Ley Marco de Licencia de Funciona-

(i) Observación Directa: a fin de identificar la

organización interna de la municipalidad

desde la perspectiva del cliente (señaliza­

ción, oficinas, acceso, servicios adicionales,

actitudes de los trabajadores, tiempos de

espera, tiempos de atención, material in­

formativo, etc).

(ii) Fuentes Secundarias: que consistió en la re­

visión de expedientes para conocer los pla­

zos, áreas, requisitos, sellos y firmas, entre

otros. Asimismo, se solicitó el organigrama

de cada una de las áreas vinculadas con los

procedimientos, TUPA, formularios y folle­

tos a fin de identificar los requisitos, tasas y

plazos aplicables. Finalmente, se requirie­

ron conocer las funciones generales y espe­

cíficas de los participantes del proceso.

(iii) Entrevistas y reuniones de trabajo: esta

conformó una de las principales técnicas

aplicadas para la recopilación de informa­

ción y se utilizó en la mayor parte del levan­

tamiento de información. Las entrevistas y

reuniones de trabajo se realizaron con los

funcionarios de las municipalidades mate­

ria de intervención y el personal en los car­

gos operativos que están directamente in­

volucrados en los cuatro procedimientos.

(iv)Elaboración de flujogramas: esta metodo­

logía consistió en graficar, mediante el uso

de símbolos, cada uno de los pasos que de-

Una vez seleccionadas las municipalida­

des, el diagnóstico preliminar efectuado re­

quería una complementariedad específica

para cada Municipalidad de acuerdo con sus

características. En este caso, la complementa­

ción del diagnóstico inicial incluía un análi­

sis situacional de los procesos de Licencia de

Funcionamiento, Compatibilidad de Uso, De­

fensa Civil y Anuncios·Publicitarios.

Entre las principales herramientas utili­

zadas en el diagnóstico situacional efectuado

tenemos las siguientes:

~ i_________________________Az _ Sl

CAPtruLO IV

CUADRO 11. DIAGNÓSTICO LEGAL

Diagnóstico Legal

PRINCIPALES HERRAMIENTAS,

ciente sistema de atención al usuario. En el

cuadro 12 se muestran los principales resul­

tados del diagnóstico de infraestructura.

Como parte de las herramientas de tra­bajo, se tomaron fotografías de los localescon el objeto de constatar las condiciones

y capacidad de las áreas destinadas por el

municipio para la atención de los usuarios

de los servicios vinculados con los procedi­

mientos. Asimismo, se tomaron las medidas

de los espacios y se propuso la reubicación

de los espacios para el aprovechamiento de

las áreas. Para recolectar la información se

utilizó un check list en el que se verificó laexistencia de paneles informativos, señali­

zación, organización del área de atención al

usuario y salas de espera. El check list que

sirvió para el levantamiento de información

en infraestructura se adjunta como anexo 03

del presente informe.

DENOMINACION DE CONSULTORJA-

.. ReVISIón de Informes de Consultoria 2005

Asistencia Ticnlca par8 la Consolidación del Proceso • .. ReVISIón de Planes de DesarrolloSlmplifk;lldo de Acceso Fonnal al Mercado, la adecuación "" ReVISIón de Documentos de Gesll6n

f1.1c.1 y la Imp~mentaclón funcional del SistemaInfonnátlco .. Reumones de TrabaJO

.. EntreVIstas

conlultoria y Aslstenel& Ticnlca para la Relngenlena ySirnflljfk.ación Administrativa del Proceso de Acceso .... I .. ReVISIón de normas

formal" Mercado Local y Validación, OlseOO y/o ..,. _R.cIlse/\o de los Instrumentos de Gestión Municipal.

CapKltaclón y Asistencia Técnica en la elaboración de .... I..tt\ICIUr8 de costos de los derechos de pago contenidos ..,. .. Reuniones de TrabajO

en el Texto Único de Procedimientos AdminIstrativos ....:.. ----J

SeMeJo de .slstencla técnica para el fortaklclmiento y50Stenlbllidad del proceso simplificado de acceso al

mercado y la adecuación a la nueva Ley Marco delicencias de Funcionamiento

el Diagnóstico de infraestructuraEl primer intento por validar la informa­

ción referida a la infraestructura del área de

atención al cliente se realizó con la consulto­

ría del 2005, donde se encontró que los muni­

cipios no contaban con un área apropiada; sin

embargo, en esa oportunidad no se profundi­

zó en el diagnóstico por cuanto los objetivos

de la consultoría no lo indicaban.

Es así que en el año 2006 se consideró

como parte de los objetivos específicos diag­nosticar la infraestructura municipal referi­

da al área de atención al público para a par­tir de allí identificar las necesidades de cada

municipio y apoyarlos en la adecuación delespacio.

En este sentido, el diagnóstico de infraes­

tructura efectuado tenía como finalidad pri­

mero conocer el procedimiento de licencia,

lo objetivos que se querían lograr con la re­

forma, para luego poderlo plasmar en un efi-

pales u otras normas de inferior jerarquía, a

través de las cuales se garantizaba una ade­

cuada predictibilidad en el tiempo y duraciónde los referidos trámites.

Con el objeto de recabar la información

descrita, se utilizó una plantilla de check

list, la cual representó el principal mecanis_

mo para el levantamiento y clasificación de

la información legal. Posteriormente, se com­

plementó el diagnóstico efectuado mediante

una revisión integral de las normas que rigen

el accionar de los gobiernos locales y, en par­

ticular, aquellas vinculadas con los trámitesmateria de intervención.

La metodología aplicada para realizar el

diagnóstico consideró las siguientes herra­

mientas: (i) revisión de normativa municipal

interna, (ii) revisión de Texto Único de Proce­

dimientos Administrativos, y (iii) entrevistas

con los funcionarios encargados de los trámi­

tes materia de intervención. En el mismo año,

la consultoría para la elaboración de la estruc­

tura de costos contenida en el TUPA realizó

un breve diagnóstico vinculado a conocer la

vigencia de dicha norma en cada gobierno

municipal mediante reuniones de trabajo.

En el mes de febrero de 2007, con la pu­

blicación de la Ley 28976, Ley Marco de Li­

cencia de Funcionamiento, resultó necesaria

la realización de un nuevo diagnóstico para

validar si el TUPA, ROF, RASA, CAP habían

sufrido alguna modificación en vía de ade­

cuarse a la nueva ley de licencia de funcio­namiento. Para ello, se utilizó un formulario

de validación prediseñado que incluía la de­

nominación de las normas indicadas a fin de

evaluar si habrían sufrido alguna derogación,

modificación o actualización en virtud de lanorma vigente.

b) Diagnóstico legal

El primer diagnóstico referido al tema le­

gal se realizó en el año 2005, en el marco de la

consultoría contratada por PROPOLI en ese

momento. Como parte del trabajo se realizó

un levantamiento de información sobre las

normas municipales (Ordenanzas, Acuerdos,

Decretos de Alcaldía y Resoluciones de Alcal­

día) y se verificó que no existían manuales de

los procedimientos materia de evaluación ni

normativa interna que permitiera dotar a la

municipalidad de herramientas de simplifi­cación.

Luego en el diagnóstico legal efectuado en

el año 2006 se revisaron fuentes secundarias

tales como: (i) informes finales de la consulto­

ría efectuada en el año 2005, (ii) los planes de

desarrollo concertados, (iii) documentos de

gestión (ROF, Manuales, Directivas, Cuadro

de Asignación de Personal, Presupuesto, en­

tre otros). Esa información fue complementa­

da con la realización de reuniones de trabajo

con los funcionarios encargados de los trámi­

tes de Licencia de Funcionamiento, Compa­

tibilidad de Uso, Defensa Civil y Anuncios

Publicitarios para recabar información refe­

rida al aspecto legal.

En términos generales, la información

recolectada se encontraba orientada a deter­

minar la vigencia y legalidad del correspon­

diente Texto Único de Procedimientos Admi­

nistrativos (TUPA) en el que se detalla cada

uno de los trámites materia de evaluación, así

como la correspondencia de los documentos

de gestión (MOF, ROF, y CAP) con las fun­

ciones y/o personal asignado en la práctica.Finalmente, se evaluó la voluntad de estanda­

rizar los procedimientos materia de análisis

mediante la emisión de ordenanzas munici-

52 53

Paneles Informativos

CAPITULO IV

PRINCIPALES HERRAMIENTAS

tingencias cotidianas y brindar asistencia alos usuarios de los sistemas.

La información recolectada se incluyó en

un check Iist en el que se verificó la existencia

y estado de los equipos, sistemas de informa­

ción, tecnologia usada, capacidad del sistema

de almacenamiento y experiencia del perso­nal de sistemas.

Luego en vista de que la etapa de diseño

del sistema no se desarrolló hasta el 2007, an­

tes de ello, fue necesario validar el diagnós­

tico efectuado en el año anterior permitien­

do evaluar el funcionamiento del proceso de

emisión de licencias a través de entrevistas

realizadas con los usuarios del sistema.

. .Diagnóstico de Infraestructura

.. ,_ En.""la'

.,. .. R811ntones de Trabap

-+ I.. EntreVIstas

CUADRO 13. DIAGNÓSTICO DE INFRAESTRUCTURA

DENOMINACION 'i CONSULTORIA PRINCIPALES ~ERRAMIENTAS

Asistencia Técnica para la Consolidación del Procuo .. ReV1Slon de Procedll'J1lentOSs.npJ1ftcado de Acceso Formal al Mercado, la adKuacJón • .. VISIta a las tU8as

lisa '1 la implementadón funcional del SistemaToma de tcnografiasInformático -

CUADRO 14. DIAGNÓSTICO DE SISTEMAS

Diagnóstico.de Sistemas~"b,,,:,,, '.' 'o_~. _--

SS

d) Diagnóstico de sistemasEn el tema de sistemas el primer diag­

nóstico se realizó en el año 2006 donde se

estableció como objeto realizar untl capturtl

de datos orientada a determinar ltl capacidad

de las áreas de informática para implementar,

operar y mantener sistemas de información.

Para ello se realizaron entrevistas a los jefes

de informática de los diferentes municipios

para recolectar información acerca de la capa­

cidad del área informática de cada municipa­

lidad respecto de la posibilidad (i) de generar

nuevo software, (ii) dc mantener operativos

los sistemas y equipos de computo, (iii) y de

realizar ajustes en lo ... si"'temas, resol\"er con-

DENOMINACION DE CONSULTaRlA

Asfsleneia Técnica para la COMoUdac56n del P~soSimplificado de Acuso Formal al Mel'Qdo, la adecuación

ftslca '1 la IlTIPementaclón funcional del SistemaInformático

Asistencia TécnJea para la Implementaci6n Funcional delSistema Infonnitlco de Soporte a la Consolidación delProceso Simplific:.cto de Acceso Formal a' Mercado,

Monltoreo '1 Evaluaci6n '1 Contnltad6n de Programadof'H_

VMTSJM

Comas

sin Ate

área de atención Ate y Comas

No cuenta con señalización en ninguna área

CUADRO 12. RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO DE INFRAESTRUCTURA

No cuenta con paneles informativos I No existe plano d Ventanilla y VMTZonificación I No Tiene lista de re uisitos costos.Mala ubicación de Paneles Informativos I Plano de Zonificacion Puente Piedra. SJL. SJM y Lurin

Area de orientación mediana I Mobiliario incompleto I pocas VMT, Comasventanillas 7 cuentan con alguna información impresa paraentre ar al usuario.

Area de orientación pequeña I hacinamiento

ersonall No se entre a folletosCuenta con área de orientación I mobiliario antiguo I actividades Lurin, SJL, Puente Piedra

mezcladas I folletos ile ibles

Area de Orientación al Usuario Ordenada I Buena distribución Ate, VentanillaVentanillas Diferenciadas en Funciones y Actividades I Folletos

54

.Sala de esperaNo cuenta con área de espera I No existe orden en la atención SJM. SJLNo cuenta con mobiliario de esnera.Area de espera pequeña I Atención sin orden I Mobiliario de Lurin, Puente Piedraesnera detenoradoArea apropiada I Atencion según llegada I Mobiliario en buena VMT. Ate. ComascondiciónArea de Circulación y espera adecuada I Atención segun el Ventanillaorden asionado I Mobiliario de es""ra cornada.

57

CAPITULO IV

Elaboración de exá menes escritos de seis

preguntas con los temas tratados en la ca­pacitación, tales como: (i) descripción de

procesos y plazos por tipo de procedirnien-

Manejo del estrés

• Tolerancia al estrcs: La persona enfrenta si­

tuaciones estresantes de manera activa \'

positiva.

• Control de impulsos: La persona rara vez

se impacienta o sobresalt<l.

A modo de ejemplo, presentamos el cua­

dro 16 que resume las competencias intra e

interpersonales identificadas en los funciona­

rios de la Municipalidad de San Juan de Mi­

raflores. Cabe indicar que las características

indicadas permitieron conocer a los agentes

de cambio de la Municipalidad, a los lideres

del proceso y los funcionarios que contaban

con perfiles adecuados para realizar la im­

portante labor de orientación o de ser voce­

ros de la reforma.

Por su parte, la evaluación técnica de co­

nocimientos tuvo como finalidad conocer el

nivel de aprehensión de los funcionarios mu­

nicipales de las áreas involucradas en los pro­

cedimientos de licencia de funcionamiento,

posterior a la capacitación brindada por el

equipo consultor, aSI como a evaluar las ca­

pacidades tecoicas que garanticen una ade­

cuada implementación y sostenibilidad de la

propuesta teniendo en cuenta el nivel de in­formación que se brindará a los usuarios de

servicios municipales. Para ello la metodolo­gía utilizada fue la siguiente:

soluciones potencial mente efectivas.

Prueba de realidad: La persona es realista

y "con los pies sobre la tierra".

Flexibilidad: La persona es capaz de ade­

cuar su ... emociones, sentimientos, pensa­

mientos y comportamiento a situaciones ycondiciones cambiantes.

funciones de orientadores.

Para ello se aplicaron dos pruebas: (i) Eva­

luación de Habilidades lntra e lnter ersona­

les, (ii) Evaluacion Tecnica. La primera de

ellas constaba de pruebas psicológicas orien­

tadas a conocer el coeficiente emocional delos funcionarios e identilicar las iortalezas

y áreas de mejora en su desempeño actual,donde los componentes an,dl¿ados fueron

los siguientes:

Componente intrapersonal

• Comprensión de SI mismo: La per<o;ona co­

noce yentiende sus ~ntimientos y emocio­

nes.

• Asertividad: La persona es c<lpaL de ex­

presar sus sentimientos, pensamientos ycreencias abiertamente.

• Autoconcepto: La persona se é.1cepta a SI

misma, en sus aspectos positivos y nega­

tivos.

• Autorrealizacián: La persona está compro­

metida en proyectos que le dan significadoa su vida.

• Independencia: La persona es autonoma yconfía en sí 111 isma. No dependen de losdemás para tomar decisiones.

Componente interpersonal

o Empatía: La persona es consciente de los

sentimientos y necesidades de los otros.

o Relaciones interpersonales: La persona es

capaz de establecer y mantener relacionesmutuamente satisfactorias.

o Responsabilidad social: L1 persona es cola­

boradora y miembro constructivo de gru­pos sociales.

Adaptabilidad

o Solución de problemas: La persona tiene

la habilidad de reconocer y definir proble­

mas, así como para generar e implementar

PRINCIPALES HERRAMIENTAS

tenía el equipo técnico encargado del proce­

dimiento de licencia de funcionamiento y trá­

mites vinculados.

Este proceso de evaluación de competen­

cias tuvo como objetivos específicos (i) Iden­

tificar para cada funcionario sus fortalezas yáreas de mejora, (ii) Contar con información

veraz sobre el nivel de asimilación por par­te de los funcionarios de la nueva Ley Mar­co, con el fin de reforzar los puntos débiles yaclarar las dudas en futuros talleres y en el

posterior monitoreo del proceso, (iii) Detec­

tar futuras necesidades de capacitación e (iv)

Identificar personas que puedan ejercer las

revistas, (ii) cuadernillos, (iii) volantes, (iv)

folletos, (v) número de microempresarios in­

formales del distrito, (vi) listado de medios

de comunicación usados en la municipalidad,

(vii) lema, (viii) número de personas que visi­

tan la página web de la municipalidad, y (ix)

ti raje de las piezas de comunicación editados

por la municipalidad.Asimismo, se realizó una visita a las ins­

talaciones del municipio para analizar los

métodos de comunicación que se utilizan in

situ, como por ejemplo las "itrinas informa­

tivas y banderolas.

A manera de ejemplo, se puede mencio-

El ReUniones de TrabajO

liiI VISita a las InstalaClooes

... . ..

servicio de ..Istenela tkniCII panl el fortaktclmíento ysostenlbllldad del Pf'OC4'SO simplificado d. acceso al

mercado y la adecuxlón , l. nlleva Ley Marco deLicencia. de FuncioMm"nto

DENOMINACION DE CONSULTORIA

nar el caso de la Municipalidad de Ate, pues

indicaron que contaban con 7 emisoras ra­diales ubicadas en los principales mercados

del distrito, un canal de televisión visto por

los ciudadanos del distrito, una página web

donde existe un buzón directo al alcalde, ban­

derolas de poste a poste colocadas en las zo­

nas de mayor tránsito y vitrinas informativas

ubicadas dentro de la Municipalidad.

f) Diagnóstico de evaluación de personalEn el año 2007, se realizó un Taller de Eva­

luación de Competencias con la finalidad de

conocer a profundidad las competencias que

CUADRO 15. DIAGNÓSTICO DE COMUNICACiÓN

e) Diagnóstico de comunicación/difusión'

En la consultoría desarrollada en el año

2007, se realizó un levantamiento de irúorma­

ción sobre los medios de comunicación emplea­

dos por cada una de las cinco municipalidades

sujetas de intervención (Ate, Puente Piedra, San

Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores yComas). Para ello, se realizaron reuniones de

trabajo con las gerencias encargadas del área

de imagen institucional del municipio.

Esta reunión tuvo como finalidad cono­

cer los materiales e información relevante que

utiliza la municipalidad para el desarrollo de

la estrategia de comunicación, tales como: (i)

% ¡__________________________Jez _

CAPITULO IV

CUADRO 16. RESUMEN DE HABILlDADESINTRA E INTERPERSONALES - MUNICIPALIDAD DESAN JUAN DE MIRAFLORES

38%

12%

OPTIMO18.0

17.0••..........1li.·.Q.....................•...••••••••••.•••••.....................

15.0 I SAnSFACTORK> I50%13.0

:t ~FUNCIONARIOS

13.0

M~

N~

MUNICIPALIDAD DISTRITAL Dt: SAN JUAN DE MIRA~LURt:S

(Taller de Co";'petencias: Evaluación de Conocimientos)

20.011018.017.0

~ :::: •..............................................................~ 14.03 13.0o( 12.0~ 110 ·······································1············· .~ 10.0 1 INSAnSFACTORK> Ig 11.0o( 8.0~ 1.0¡¡ ISO

~ 50'.03.0

2.0

""

GRÁFICO 11. RESULTADOS DE LA EVALUACiÓN DE COMPETENCIAS: EVALUACiÓN TÉCNICA

R.~::~ R••pon••.

P~onllle. bllld.d Social

COMPONENTE INTRAPERSONAl

dad de Uso, (vi) Diferencias entre Licencia

Temporal y Provisional, y (vii) aplicación

del Silencio Administrativo Positivo.

Asignación de puntajes por tipos de pregun-

to, (ii) requisitos, (iii) condiciones de Defen­

sa Civil, (iv) consecuencias derivadas por

brindar información falsa en la DeclaraciónJurada, (v) tratamiento de la Compatibili-

FunoonBno 5FUl1ClOOano 6Funaonano 7Funaonaoo 8

FUooon8OO 1

FUflClOO81lO 2FunaonallO 3Funaonano 4

"" III AD MANEJOFunc;k)narlo(.) Solución de Prueba .-

FlexlblUa.dToI....nei••1 Control de COMENTARIOS

P....~ .."..... """" 1m ullosFunaonano 1Funoonano 2 Tiene habilidades de hoderazFunoonano 3Funaonario 4FullClOrlano 5Funaonano 6FUllClOrlarlO 7 Cuenta las habilidades ra onentadorFunaonano 8 Podria desempenarse como onentaóora

de mejora y reforzar los conocimientos pro­

porcionados a los funcionarios municipales

en determinados temas materia del proceso

de simplificación, se elaboró el gráfico que

se presenta a continuación:

Finalmente, el siguiente cuadro resume

Fortalezas Ilnlel.genaa EmOCXlflal-SoCIaJAreas de MeJOfa GRÁFICO 12. RESULTADOS DE LA EVALUACiÓN DE COMPETENCIAS: EVALUACiÓN TÉCNICA

Procedimiento G13

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SANJUAN DE MIRAFLORES

(Taller de Competencias: Evaluación de Conocimientos)

Procedimiento G3S.A. Positivo

Declaración Jurada

licencia Provisional

plo, se presentan los resultados de la eva­

luación técnica realizada a los funcionariosde la Municipalidad de San Juan de Mira­

flores.Asimismo, a fin de identificar las áreas

tas, priorizando el puntaje en los aspectosprocedimentales que en los sustantivos.Desarrollo de la prueba escrita.

Corrección de las evaluaciones.

En el siguiente gráfico, a manera de ejem-

CompatIbilidad de Uso

S8 59

CUADRO 17. DIAGNÓSTICO DE EVALUACIÓN DE PERSONAL

las herramientas empleadas en el diagnós­

tico de evaluación del personal:

Locales de asimilar el diseño de la interven­

ción propuesta y resultaba necesario esta­

blecer nuevos ajustes e, incluso, redi<;eñar la

propuesta de intervención de acuerdo con las

necesidades específicas y particularidades de

cada municipio.

El desarrollo contempló la reconstrucción

de f1ujogramas para los procesos de otorga­

miento de Licencias de Funcionamiento, Com­

patibilidad de Uso, Defensa Civil, y Anuncios

Publicitarios, unificación de procesos y crea­ción de opciones de combos, simplificación yreducción de requisitos, empleo de declara­ciones juradas, revisión de tasas de procedi­

mientos, reorganización interna de las áreas,

diseño de formatos (solicitudes, actas de ins­pección, declaraciones juradas) entre otros.

La propuesta de diseño planteada en ese

momento constó de dos partes. La primera

de ellas se basó en la creación de un procedi­miento único de licencia de funcionamiento,

que permita al usuario obtener el certifica­

do de defensa civil y anuncios publicitariosal mismo tiempo que tramita su licencia de

funcionamiento, aplicando los principios de

presunción de veracidad y realización de ins­

pecciones ex-post. La segunda parte de la re-

ASPECTOS COMPL.EI"E~.TARIOS

CAPlruLOIV

CUADRO 18. ETAPA I1 - DISEÑO

ETAPA 11- DiseñoAspe<:tos dellllseño do lntefvencIón

. (2005 - 2007)

~~ .. ::) ...,·.ACIO·~ DE CONSULTORIA

Bajo este modelo se proponta establecer

un Servicio de Asesoría Empresarial (SAFE)

que rediseñaba los procesos vigentes a través

de una reducción importante en los plazos de

ejecución de los procedimientos, establecién­

dose el otorgamiento de la Constancia de Zo­nificación en 1 hora, el Certificado de Defensa

Civil en 48 horas, el Certificado de Acondi­

cionamiento y Compatibilidad de Uso en 24

horas, la Licencia de Funcionamiento Provi­

sional y/o Definitiva en 24 horas y la Licencia

de Anuncios en 24 horas.

Cabe mencionar que la estructura del di­

seño elaborado no contemplaba la reingenie­

ría del proceso sino sólo una propuesta en

la que se optimizaban los tiempos de otor­

gamiento de la Licencia de Funcionamiento

pero no se realizaban mayores cambios en la

estructura interna, procedimientos o norma­

tiva que sustentaba el mismo. Ello conllevaba

a evaluar sobre la sostenibilidad de la refor­

ma y las posibilidades de ser implementadaen el corto plazo.

En este sentido, se identificó la necesi­

dad de replantear el diseño de la interven­

ción propuesta en el 2006, dado que existía

una inadecuada capacidad de los Gobiernos

PRINCIPALES HERRAMIENTAS

a) Aspectos Generales del Proceso de Simpli­

ficación: Componente de Procesos.

Tal como se ha indicado en los puntos

anteriores, desde el año 2005, PROPOLI vie­

ne desarrollando la simplificación adminis­

trativa de los procedimientos de Licencia de

Funcionamiento en las municipalidades ma­

teria de intervención. El diseño del proceso

de intervención fue efectuado bajo la estruc­

tura del PERFEC-Plan Edil de Reingeniería y

Fortalecimiento Económico Comercial. mo­

delo empleado desde el año 2004 en la Mu­

nicipalidad de Villa El Salvador.

servtelo de ..I.tencia tknica parw el fortalecimiento y • Pruebas PSlcol6glcaSsostenibilldad del proceso slmplific.do de acceso almercado y la adecuación a la nueVII Ley MiUCO d. lo EntreVIstas

Uc.nelM de Funclonam'-nto" Examen Escrito de Coooomentos Técnoos

DENDMINACIDN DE CDNSULTDRIA

4.2.3. Etapa de diseñoCon la información del diagnóstico se

pudo proceder a la sigu iente etapa referida

al diseño, la cual se puede dividir en dos

partes: (i) Aspectos Generales y, (ii) Aspectos

Complementarios. Dentro de los aspectos

generales se contemplan aquellos relevan­

tes para la reforma de simplificación, tales

como los componentes: a) legal y b) procesos.Mientras que entre los aspectos complemen­

tarios se encuentran aquellos que brindan

sostenibilidad a la reforma, tales como los

componentes de: (i) capacitación, (ii) siste­

mas, (iii) difusión e, (iv) infraestructura.

60 61

Establecimientos de menor riesgo: GRUPO 1

GRÁFICO 13. FLUJOGRAMA PROCEDIMIENTO DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO PARA

GRUPO 1

CAPITULO IV

cia. Asimismo, se establecía una diferencia­

ción por tipo de establecimiento y se brindaba

la opción de que se pudiera tramitar al mismo

tiempo que la licencia de funcionamiento la

autorización del anuncio publicitario y/o el

permiso para el uso de la vía pública.

- Grupo 1: locales menores alOa m2 en los

cuales la Inspección Técnica de Seguridad en

Defensa Civil Básica la debe realizar la mu­

nicipalidad y efectuarla de manera ex post al

otorgamiento de licencia de funcionamiento;

sin embargo, como requisito previo será ne­

cesaria la presentación de una declaración ju­

rada de observancia en seguridad.

de Seguridad en Defensa Civil Básica se debe

efectuar de manera ex ante al otorgamiento

de licencia de funcionamiento pero como par­

te del mismo procedimiento.

Establecimientos con un área máxima de 100m2 ycapacidad de almacenamiento no mayor del 30% del local

la orientación hacia el servicio al ciudadano

y el cambio de percepción sobre el carácter

contraprestativo de las tasas municipal~s,en

función a que los municipios orientan la de­

terminación de estas como instrumento de

recaudación.posteriormente, con la publicación de la

Ley N° 28976, Ley Marco de Licencia de Fun­

cionamiento, se hizo necesario replantear el

diseño del modelo de intervención por cuanto

la norma establecía parámetros prHa unifor­

mizar los procesos de otorgamiento de licen­

cia para todos los municipios, integrando los

procedimientos de compatibilidad de uso y

defensa civil como parte del trámite de Iicen-

- Grupo 2: locales mayores alOa m2 y me­

nores a 500 m2 donde si bien la inspección

también la realiza la municipalidad, a dife­

rencia del grupo 1, esta Inspección Técnica

loración. Así, en todos los casos se sostuvo

que el primero de estos grupos considerara

a negocios con niveles de riesgo mínimo loscuales comprenden aproximadamente el 70%

de las micro y pequeñas empresas ubicadas

en estos distritos.

Asimismo, cabe señalar que se conocía

que gran parte de estos negocios operan en

la informalidad, no habiendo regularizado el

permiso de licencia de funcionamiento. Esta

situación conllevó a que la propuesta del pro­

cedimiento único simplificado, diseñada para

cada municipalidad, estuviera dirigida a este

grupo de empresas, elaborando un sistema

que redujera los requisitos, plazos y proce­

dimientos asociados a la formalidad de su

negocio. De esta manera se buscaba revertir

esta situación de informalidad promovien­

do e! acceso formal de los pequeños nego­

cios al mercado.

En el caso de los grupos 2 y 3 el diseño

de la propuesta estaba dirigida a eliminar los

cuellos de botella detectados en cada uno de

los procedimientos de manera que los pro­

cesos se simplifiquen aunque no incluía una

propuesta integral como el grupo 1, pero que

podría ser implementada por el municipio

aplicando la metodologia utilizada en el pro­

yecto. En este sentido, el proceso de reforma y

simplificación que se realizaría para el grupo

1 serviría de referencia para que la municipa­

lidad pueda replicar en un futuro las modifi­

caciones correspondientes para contar con un

sistema simplificado para todos los giros.

Si bien se pretendía establecer procedi­

mientos estandarizados para los municipios,

en atención al nivel de riesgos de los estable­

cimientos, también es cierto que en muchos

casos los esfuerzos de simplificación para

la clasificación de negocios no atendieron a

criterios estrictamente técnicos dados los en­

foques de cada Gobierno Local. Asi, consti­

tuyen factores relevantes para este proceso,

Grupo 2: consultorios médicos, local co­

mercial que prepare y/o sj rva cOIllida, cabinas

de internet, bancos, hoteles, bares, licorerías,

restaurantes con espectácu los, bingos, traga­

monedas, imprentas, gimnasios, peluquerías,

billares, centros comerciales, galerías comer­

ciales, veterinarias, cines, otros negocios si­

milares. Área máxima de 500 m2 Negocios

del giro 1 pero con áreas mayores a 60 m 2 ymenores a 500 m2

forma se refirió al ordenamiento interno para

la simplificación de los cuatro procedimien­

tos individuales.

Adicionalmente, para el éxito de esta re­

forma se implementó una clasificación por

giros de negocio donde se agruparon los es­

tablecimientos de acuerdo con el nivel de ries­

go que implicaba cada uno. Por ejemplo, en

el caso de la municipalidad de San Juan de

Lurigancho la propuesta considera tres gru­

pos diferenciados de negocios:

Grupo 1: bodegas, librerías, bazares,

fuentes de soda, zapaterías, florerías, joye­

rías, sastrerías, otros negocios similares, ofi­

cina de abogados, contadores, agencias de

viajes, otros oficios similares. Área máxima

de60 m 2

Grupo 3: industrias en general, talleres,

grifos, venta de combustible, almacenes, casa

de citas, locales de venta de armas y municio­

nes, lavanderías, saunas, clínica, policlínica,

hospitales, colegios, academias, institutos o

similares, mercados mayoristas, ferias, ter­

minales de transporte, otros negocios simi­

lares. Negocios del giro 1 y 2 pero con áreas

mayores a 500 m2

La clasificación de los establecimientos en

los diferentes grupos varió ligeramente en­

tre municipios, dado que contenían la mis­

Ola estructura y los mismos criterios de va-

62 63

REALIZA INSPECCIOH(EX-POSn

CAPrTuLO IV

reuniones con los funcionarios a fin de de­

terminar la manera más conveniente de or­

ganizarse internamente, facilitando la co­

ordinación entre las áreas, principalmente

entre defensa ci"Ji \" licencia de funciona­miento. En términos generales la propuesta

sugerJ3 una organización interna de la si­guiente manera:

A modo de resumen, se presentan lasprincipales herranllentas empleadas en eldiseño de proceso ....

GRÁFICO 16. RESUMEN DE LOS PROCESOS

65

El plazo se propuso en un límite de 15

días hábiles establecido para los tres tipos de

procedimiento y se establecieron los re uisi­tos aplicables para cada uno de ellos de acuer­

do con su complejidad.Con esta información, en la consulto­

ria del 2007 se diseñó para cada municipio

el flujograma con el nue\"() proceso para laobtención de la licencia de funcionamien­

to para cada uno de los tres casos estable­cidos en la norma. Para ello se Sl'~tll\ ieron

nal de Defensa Civil (lNDECI). De esta mane­ra, el certificado expedido se establece como

un requisito que luego debe ser solicitado porel municipio para tramitar la licencia de fun­cionamiento ante la municipalidad.

Establecimientos de riesgo alto: GRUPO 3

Establecimientos con un area mayor a los 100m2 y menor alos 500m2

Establecimientos con un área mayor a los 500m2

GRÁFICO 14. FLUJOGRAMA PROCEDIMIENTO DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO PARAGRUP02

Establecimientos de riesgo medio: GRUPO 2

GRÁFICO 15. FLUJOGRAMA PROCEDIMIENTO DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO GRUPO 3

- Grupo 3: locales iguales o mayores a 500m2 donde la inspección en defensa civil sedebe realizar ex ante como un procedimien­

to previo por cuanto el órgano competente enrealizar esta inspección es el Instituto Nacio-

64

____________________Jrtz _

CUADRO 19. DISEÑO DE PROCESOS

DENOMINACION DE CONSULTORIA PRINCIPALES HERRAMIENTAS

( Consuttori.ly Aaistendll T6enica pIIfl11 la Rainpnierb Y " Red.seno de ProcesosSlmplifleKJón Admlnistntivll det Proceso de~ •... DIseno del SAFE • 5eMoo de Asesona E~esanal

lFormal .. MeIudo local y Validación, DiMl'lo '110

... Opbnuaa6n de procesosRedtsel'lo de~ Instrumentos de Gestión Municlplll.

... Redl seno de propuestas de lntervenaón

4 ReconstrlJOClón de Flu)Ogramas

... ElabofaaOn ele -ClOn"bos"Aslstancia nena pIIfl11 la ConsotktKI6n det Proceso •• Unlticao6n de Procesos

Simplificado de Acc:..o FonnlIl al ....rcado. la adecuact6ntlelcl y '" knpkmentKlón fundoNlI de4 Sistemll ... Reduco6n de reqUlsllos

Informitk:o... Dlseflo de 100000010S

... ClaSlticao6n de Grupo$, de negoaos

... EJilT'lnao6n de "cuellos de botella"

servicio de ..is~nci. tientes para ~ forta'-clm.nto y •... Redlse/'lo del proceso adecuado a la ley Marco.os~nlbll1daddel proceso slmpllftado de acceso al

... ClaSlticao6n de gruposmerc.clo '1'. adecuación a la nlHlva Ley Marco d.licencias de Funcionamiento ... OefinlCl6n de plazos malUmos

b) Aspectos generales del proceso desimplificación: componente legalEn el a pecto legal, la consultoría reali­

zada en el año 2005 desarrolló un compo­

nente con el objeto de adecuar el marco nor­

mativo de gestión a los cambios propuestos

en el proceso de otorgamiento de Licencias

de Funcionamiento. Estos cambios estaban

abocados a la elaboración de un nuevo Tex­

to Único de Procedimientos Administrati­

vos (TUPA), Reglamento de Organización y

Funciones (ROF), Manual de Organización y

Funciones (MOF), Manual de Procedimien­

tos Administrativos (MAPRO) y Cuadro de

Asignación de Personal (CAP).

Luego en la consultoría del 2006, se identi­

ficó en el diagnóstico que tanto el TUPA como

las normas que regularizaban los procedi­

mientos de acceso formal al mercado no ne­

cesariamente se adecuaban a la normatividad

vigente referida al marco jurídico establecido

en la Ley N° 26972, Ley Orgánica de Munici­

palidades, Decreto Legislativo N° 776, Ley de

66

Diseño de Procesos

Tributación Municipal, Ley N° 28015, Promo­

ción de Formalización de las Micro y Peque­

ñas Empresas. Dichas normas propiciaban el

desarrollo económico local y establecían to­

pes para el cobro de las tasas por Licencias

Municipales. Por ejemplo, en el caso de la Leyde Promoción de las MYPES, se establecía el

otorgamiento de una Licencia Provisional en

siete días con la simple presentación de tres

requisitos.

Sobre la base de lo anterior, dentro del

ámbito de aplicación de la normativa munici­

pal, se diseñaron los instrumentos legales te­

niendo como referentes los criterios de inter­

pretación del I DECOPI en los Lineamientos

sobre Licencias de Funcionamiento, cobros

de derechos municipales, adecuación de los

TUPA a la Ley N° 28015 y, procedimíentos de

autorización para la instalación de anuncio

publicitarios. En la práctica se encontró que

en la mayoría de los casos los funcionarios

municipales desconocían o no se encontraban

bien informados acerca de los alcances de la

referida legislación y de lo, criterios e,table­

cidos para sus procedimiento,.

En vista de lo anterior, el diseñ legal

abarcÓ la elaboracion de una propuesta de

ordenanza municipal que contenía los aspec­

toS contemplados en el diseño de la reforma

de procesos, la modificación del TUPA y de

Jos instrumentos de gestión ,·inculados con la

organización de las áreas pertinentes.Cabeseñalarque dicha ordenanza se quedó

en propuesta y no logró ser aprobada ni imple­

mentada ya ,ea por el ambiente electoral en el

que se encontraba la Ge,tlon \Iunicipal o por

la falta de impulso adecuado de lo'> GobiernosLocales. Bajo este conte,to, con la publicación

de la Ley lO 28976, Ley Marco de Licencia de

Funcionamiento, se hizo necesario replantear

el diseño de procesos referido'> al otorgamien­

to de la licencia de funcionamiento y, por tan­

to, se requería formular la propuesta legal de

adecuación a la referida norma.

Esta propuesta de ordenanza presentada

a los Gobiernos Locales incluía lo siguiente:

(i) Las definiciones contenidas en la Ley Marco

dentro del texto de ordenanza.

(ii) Los sujetos exonerados de tramitar la licen­

cia de funcionamiento.

(iii) La clasificación de los grupos en función

al área del local.

(iv) La incorporación al procedimiento de li­

cencia de funcionamiento de los procedi­

mientos de evaluación previa de compati­

bilidad de uso y zonificación, y condiciones

de seguridad en defensa civil.(v) Los procedimientos de evaluación previa

CAPiTULO IV

dentro del procedimiento de licencia.

(vi) La precisión de información a disposición

de los administrados en los módulos de

atención y en la pági na ",eb.

(vii) La descripción de los procedimientos de

evaluación previa en defensa civil por gru­

po.

(,·iii) Las definiciones y reglas de subsanación

para defectos e tructurales y no estructu­rales en defensa ci,·il.

(ix) Los requisitos para el trámite de licencia

de funcionamiento.

(x) Los Decretos Supremos a ser emitidos por

la Presidencia del Consejo de Ministros so­

bre inspecciones en defensa civil y autori­

zaciones sectoriales.(xi) La opción de incorporar las autorizaciones

conjuntas de anuncios publicitarios (sim­

ples) y autorización de uso de vías públicas

con el trámite de licencia.

(xii) La precisión de los procedimientos co­

nexos de licencia para cesionarios, cese de

actividades, licencias para mercados y ga­

lerías.

(xiii) Las disposiciones sobre el tratamiento de

las licencias provisionales que se encontra­

ban dentro del plazo de vencimiento.

Con toda esta información se diseñó la pro­

puesta, la misma que se revisó y validó con el

área legal del municipio y los demás gerentes

vinculados a los trámites de compatibilidad de

uso, defensa civil, licencia de funcionamiento

y anuncios publicitarios. En el siguiente cua­

dro se presentan las principales herramientas

empleadas para el diseño legal.

67