La seguridad y salud en el trabajo: reforma de su … · Fuente: Anuario de Estadísticas...

1. INTRODUCCIÓN

Si nos remontamos al origen de lalegislación laboral española, allá porel último tercio del siglo XIX, pode-

mos apreciar que en el mismo se apreció unaimportante preocupación por la protecciónde determinados colectivos; protección en laque había una innegable carga preventiva1.En efecto, «entre las primeras iniciativas delegislación laboral promovidas en España enla segunda mitad del siglo XIX se cuentanlas normas destinadas a regular las condi-ciones de seguridad e higiene en el trabajo»2.Desde entonces hasta ahora las normas

sobre prevención de riesgos se han ido suce-diendo en una evolución que podríamos cali-ficar de progresiva, en la medida en quesegún se ha ido avanzando en la evoluciónproductiva, y ante los efectos que la mismaproduce en los trabajadores o en terceraspersonas, se ha ido produciendo una cons-tante progresión en la regulación de la segu-ridad y salud de los trabajadores.

Si durante mucho tiempo está regulacióntuvo como pieza central la extinguida Orde-nanza Laboral de Seguridad e Higiene, apro-bada por la Orden de 9 de marzo de 1971,hemos de señalar que la seguridad y la saludde los trabajadores han sido objeto en la últi-ma década de una importante atención porparte del legislador español, que se ha tra-ducido en un importante y notable esfuerzode promulgación de normas tendentes a con-feccionar un marco jurídico de la prevenciónlo más completo posible. Evolución que tienecomo principal punto de inflexión la promul-gación en 1995 de la Ley 31/ 1995, de 8 denoviembre, de Prevención de Riesgos Labo-rales3; norma que se configura como «colum-na vertebral del Derecho de la Seguridad ySalud en el Trabajo»4 lo que le ha convertido

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** Doctor en Derecho. Profesor de Derecho delTrabajo. Universidad Complutense de Madrid.

1 Recuérdese que las Leyes de 24 de julio de 1873y de 26 de julio de 1878 iban dirigidas a la protecciónde las mujeres y de los menores, al igual que la Ley de13 de marzo de 1900. Estos colectivos también sonobjeto de una previsión específica en la actual normabásica que regula la seguridad y la salud de los trabaja-dores, la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, en laque se dedican varios preceptos, concretamente, losartículos 26 y 27.

2 MONTOYA MELGAR. A.: Ideología y lenguaje en lasleyes laborales de España (1873-1978), ed. Civitas,Madrid, 1992, pág. 40. Autor que cita como preceden-te, el Decreto de 29 de diciembre de 1868, por el quese aprueban las bases para una nueva Ley de minas, enel que se «introducía el intervencionismo administrativoen materia de «policía y seguridad» por una doble vía: lanormativa [�] y la fiscalizadora».

3 B.O.E. de 10 de noviembre de 1995.4 MONTOYA MELGAR, A. y PIZÁ GRANADOS, J.: Curso

de Seguridad y Salud en el Trabajo, 2ª ed., ed. McGraw-Hill, 2000, pág. 42.

La seguridad y salud en el trabajo:reforma de su marco jurídico

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en uno de los más importantes centros deimputación jurídica del ordenamiento labo-ral5. No obstante, y dado el carácter de nor-ma básica de aquella norma, desde 1995hasta nuestros días se ha producido un cons-tante goteo de normas de carácter reglamen-tario que han venido a regular aspectos par-ciales acerca de la seguridad y salud de lostrabajadores, que han configurado un marcojurídico normativo completo6, pero no exentode complejidad; distanciándose, en parte, dela intención de la propia LPRL, que no eraotra que dotar de una visión unitaria almundo de las relaciones laborales acerca deaquella seguridad y salud.

Esta positiva evaluación de la actuacióndel legislador español en materia de seguri-dad y salud en el trabajo choca con la durarealidad de la persistente y creciente evolu-ción de las tasas de siniestralidad que seregistran en el mercado laboral español, delas que, sólo en los dos últimos años, se apre-cia una contención, de la que todavía no pode-mos afirmar con total rotundidad que seadebida ni a los cambios legislativos operadosni a la actuación de los poderes públicos yagentes sociales. Como quiera que no haymejor descripción que la exposición de losdatos para que se pueda apreciar la impor-tancia y gravedad de la situación de la queestamos hablando exponemos a continuaciónel número de accidentes de trabajo registra-dos desde el año 1997 hasta el año pasado, asícomo su distribución en las cinco Comunida-

des Autónomas que registran el más altonúmero de accidentes de trabajo y que acapa-ran más del 60% de los siniestros laborales.(Ver cuadro en la página siguiente).

A la vista de los datos sobre siniestralidad,una cosa que está clara es que no hay unacorrelación necesaria y suficiente entre laimplantación de un marco jurídico sobre pre-vención de riesgos laborales y una reducciónde las tasas de siniestralidad, tanto medidasen términos absolutos como en términos deincidencia por cada mil personas asalariadas.Y ello es así, porque el fenómeno de la sinies-tralidad es un fenómeno complejo, dondeintervienen una pluralidad de factores, comopueden ser, entre otros, la acción formativa yfiscalizadora de las Administraciones Públi-cas, el aumento del empleo, el crecimiento eco-nómico, las tasas de temporalidad que regis-tra la contratación laboral, los continuos cam-bios en la organización del trabajo que, a suvez, pueden inducir a cambios en las condicio-nes en las que se desarrolla la prestación porparte de los trabajadores. Indudablemente,uno de los factores que inciden en una mayor omenor tasa de siniestralidad es la existencia ono de una normativa eficaz y que sepa respon-der a los retos que la actividad productiva leplantea desde la perspectiva de la seguridad ysalud laboral; sin embargo, este factor por sísólo no va a explicar ni tiene porqué posibilitaruna reducción del número de accidentes detrabajo. Y no debemos olvidarnos que la pre-vención de riesgos laborales, y su marco jurí-dico, no tiene como finalidad única la luchacontra la siniestralidad, sino que va más allá,tratando de procurar unas condiciones de tra-bajo seguras para la salud del trabajador. Deahí que se haya dicho, de forma acertada, quela conformación de un efectivo marco jurídicode la prevención es una «condición necesaria,pero no suficiente»7 para tratar de erradicar elproblema acuciante de las altas tasas desiniestralidad que soporta España.

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5 En este sentido, LUJÁN ALCARAZ, J.: «La proyectadareforma del marco normativo de la prevención de riesgoslaborales», en www.westlaw.es, BIB 2003/1140, pág. 1de 15. (También se puede consultar en Aranzadi Social,nº 12, 2003).

6 Ya en la Memoria sobre la Situación Socioeconó-mica y Laboral de España del año 2000, el ConsejoEconómico y Social, considera que «el marco normati-vo de la prevención de riesgos en el trabajo derivado dela obligada trasposición de las Directivas comunitariasse encuentra prácticamente completo».

La normativa completa se puede consultar en lapágina web oficial del Instituto Nacional de Seguridade Higiene en el Trabajo.

7 LUJÁN ALCARAZ, J.: «La proyectada reforma delmarco normativo de la prevención de riesgos labora-les», ob.cit., pág. 3 de 15.

En este sucinto estudio vamos a tratar deexponer la reforma del marco normativoencaminada a perfeccionarlo para que éstese convierta en un verdadero instrumento delucha contra la tendencia, hasta ahora, cre-ciente de la siniestralidad laboral, que tantoperjuicio ocasiona a los trabajadores, inclui-da la muerte de trabajadores en un númerono deseado e intolerable para una sociedadque se dice moderna y para un Estado que seproclama social, y también a los empresa-rios, ya que el coste económico actual de lasiniestralidad se ha cifrado en un 3% delProducto Interior Bruto.

2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y ELDIÁLOGO SOCIAL EN MATERIA DEPREVENCIÓN: DEL PLAN DESINIESTRALIDAD AL ACUERDODE LA MESA DE DIÁLOGO SOCIAL

Si con el cambio de siglo el aspecto nor-mativo de la prevención nos ofrece un com-

pleto entramado de normas de manera quepoco margen le queda al legislador españolpara innovar, no ocurre lo mismo desde laóptica de la acción de los poderes públicos endonde se aprecia un importante campo demaniobra, inducido, además, por la presiónde la sociedad que considera inasumibleslas tasas de siniestralidad. En este sentidose ha ido produciendo una toma de concien-cia de la gravedad del asunto tanto por par-te de las Administraciones Públicas comopor parte de los interlocutores sociales acer-ca de la insostenibilidad de la alta siniestra-lidad.

2.1. Plan de acción sobre lasiniestralidad laboral y Fundaciónpara la Prevención de RiesgosLaborales

Hacia 1998 el paulatino, pero lento, des-pegue del marco normativo de la prevenciónse daba de bruces con la cruda realidad del

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Fuente: Anuario de Estadísticas Sociolaborales del Ministerio de Trabajo.

crecimiento de la siniestralidad, operándoseuna incipiente preocupación y toma de con-ciencia sobre esta característica sociolabo-ral, que llevó al Congreso de los Diputados,el 24 de febrero de ese año, a adoptar unAcuerdo por el que se demandaban accionesglobales y generales encaminadas a cambiarla tendencia alcista en la evolución de lasiniestralidad, tratando de reducirla de for-ma sostenida y definitiva.

Pero en ese año el acontecimiento a rese-ñar es la aprobación, en el mes de octubre,del Plan de Acción sobre la SiniestralidadLaboral por parte de la Comisión Nacionalde Salud y Seguridad en el Trabajo, auspi-ciado por los agentes sociales y con la apor-tación de las Comunidades Autónomas.

Este Plan comienza por recordarnos quela siniestralidad es un fenómeno pluricau-sal cuyo estudio no puede ser reducido a unsolo factor explicativo, pero del que sí sobre-salen, a su juicio, tres factores, a saber: a) laausencia de una verdadera cultura de laprevención en todos los ámbitos de la socie-dad; b) el insatisfactorio cumplimiento de lanormativa de prevención de riesgos labora-les, y c) el desconocimiento de las ventajasque lleva aparejada una adecuada conductaempresarial en materia de seguridad ysalud en el trabajo. De la primera de lascausas destacadas, hemos de poner demanifiesto que se trata de una denunciaque persiste en la actualidad y que seencumbra como uno de los ejes de la recien-te reforma del marco normativo de la pre-vención de riesgos. Y de la segunda, a laaltura del año 2004, hemos de resaltar quese siguen acusando «fallas» importantes enla aplicación del marco jurídico preventivo,sobre todo porque se aprecia un cumpli-miento formal más que real de las obliga-ciones preventivas; de ahí que la reformatrate de sustituir la formalidad por la sus-tantividad a la hora de observarlas por par-te de los distintos sujetos implicados, seña-ladamente, el empresario.

El Plan de Acción sobre la SiniestralidadLaboral configuraba una amplia batería deacciones que se encuadran en ocho áreas deactuación, entre las que destacan, la actua-ción encaminada a sensibilizar a los distin-tos agentes implicados en la necesidad deasumir una cultura preventiva, las accioneslegislativas y acciones complementariaspara la aplicación de la normativa preventi-va, el reforzamiento de la eficacia de la laborde vigilancia, control y sanción de las infrac-ciones de esta última, y la coordinación ycooperación entre las distintas Administra-ciones Públicas8.

Dado el carácter integral y general quecaracterizaba a este Plan, unido a la falta dedotación presupuestaria para la puesta enmarcha de alguna de sus medidas, no esextraño que sus resultados no fuesen losesperados9 y que su lenta implementacióndiese lugar a su prórroga hasta el año 2001.Adelantando ideas, podemos afirmar que suvaloración puede ser positiva no tanto porlos resultados obtenidos sino porque se anti-cipa a identificar los ejes sobre los que habráde versar la reforma del marco normativo.Ya se ponía en evidencia la necesidad de unaactuación legislativa que tratase de crearuna verdadera cultura preventiva al mismo

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8 La otras áreas de actuación eran el fomento eincentivación de la actuación preventiva, el reforza-miento de las actividades de investigación, análisis yestudio, la promoción y apoyo de la actividad preven-tiva y la formación para la prevención.

9 No obstante, según nos pone de manifiesto laMemoria sobre la Situación Socioeconómica y Laboralde España del año 1999, elaborada por el Consejo Eco-nómico y Social de España, entre las actuaciones inicia-das, destacaban la sensibilización para lograr una ver-dadera cultura preventiva, a través de la celebracióndel Día de la seguridad y salud en el trabajo o la Sema-na de la seguridad y salud en el trabajo; en materia deactuaciones de promoción y apoyo a la actividad pre-ventiva se elaboraron las guías de acción preventivadirigidas a las pequeñas empresas; la investigación yanálisis se llevó a cabo a través de grupos de trabajo enel seno de la Comisión Nacional de Seguridad y Saluden el trabajo.

tiempo que corrigiese los mecanismos públi-cos de vigilancia y control10.

El 28 de abril de 1999, al amparo de loestablecido en la Disposición AdicionalQuinta de la Ley de Prevención de RiesgosLaborales, se procedió a la constitución de laFundación para la Prevención de RiesgosLaborales, que ya había aparecido como unode los objetivos del Plan de Acción sobreSiniestralidad Laboral, dentro del área deactuación dedicada a la promoción y apoyo alas actividades preventivas.

Esta Fundación, adscrita inicialmente ala Comisión Nacional de Seguridad y Saluden el Trabajo, perseguía promover, especial-mente, la mejora de las condiciones de segu-ridad y salud en las pequeñas empresas. Setrataba de profundizar en las actividadespreventivas siendo conscientes, por un lado,que estas últimas no tienen que ser de lamisma índole en la pequeña y medianaempresa por comparación con las grandesentidades mercantiles; y por otro, que laspequeñas empresas pueden tener más obs-táculos a la hora de hacer frente al cumpli-miento de la normativa preventiva.

2.2. Las iniciativas autonómicas enmateria de seguridad y saluden el trabajo

Siendo loables los esfuerzos aunados en elPlan de Acción sobre Siniestralidad Laboral,la necesidad de buscar y obtener resultadosa más corto plazo condujo hacia una nuevaorientación de la política preventiva tantopor los sujetos como por el enfoque con quese trató la misma. En efecto, durante 1999 se

apostó por una política de seguridad y saluden el trabajo con unos objetivos menos gené-ricos, centrándose en una mayor selección encuanto a su ámbito de aplicación y en unamayor cercanía a la realidad del mundolaboral; este cambio de orientación explica laaparición de las Comunidades Autónomascomo sujetos ejecutores de estas nuevas polí-ticas preventivas que no tratarán de lograrunos resultados globales a largo plazo sinoque más bien van a buscar un descenso de lasiniestralidad a corto plazo y allí donde seencuentran localizadas las más altas tasasde accidentes.

En esta nueva dinámica fue pionera laComunidad de Aragón, que trazó un plancentrado en 667 empresas radicadas en suterritorio y que registraban altas tasas desiniestralidad. Los resultados obtenidos enaras a reducir esas altas tasas por dichaComunidad Autónoma, llevó al Pleno de laComisión Nacional de Seguridad y Salud enel Trabajo a establecer un Plan de choquecontra la siniestralidad, en virtud del cual seencomendaba a las Comunidades Autóno-mas la adopción de sus propios planes deacción selectiva. El Plan de choque contra lasiniestralidad fue bien acogido por las dis-tintas Comunidades Autónomas, hasta talpunto que en el año 2000, la mayoría de ellasya se había dotado de uno, si bien se podíanapreciar diferencias significativas entreellos que hacía imposible que se pudiera afir-mar que existía una cierta heterogeneidadentre ellos11. De ahí que se haya afirmadoque «el protagonismo adquirido por lasComunidades Autónomas a raíz de la apro-bación en el año 2000 del Plan de choque conla puesta en marcha de los correspondientesplanes autonómicos ha derivado en un des-plazamiento del eje de la política de preven-ción de riesgos laborales hacía el ámbito

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10 No obstante, en relación con la actuación ins-pectora, hemos de relativizar el alcance real que unamayor actuación de la Inspección de trabajo puedetener en el descenso de la siniestralidad, dado que des-de 1997, esa actuación se ha venido intensificando sinque la misma se haya traducido en una reducción de lasiniestralidad.

11 Esa diversidad se da en los criterios de selecciónde las empresas (elevadas tasas de siniestralidad, secto-res determinados, actividades peligrosas), y en la natu-raleza de las acciones (informativas o formativas).

autonómico y las iniciativas de carácterselectivo»12.

2.3. El Informe Durán

Este desplazamiento de la política pre-ventiva desde el Gobierno Central a losGobiernos Autonómicos no impidió al ejecu-tivo central encargar a un grupo de expertosun informe acerca de la siniestralidad enEspaña y modos de afrontar su reducción yeliminación. Este informe, conocido comoInforme Durán, por ser Federico Durán, a lasazón Presidente del Consejo Económico ySocial de España, quien dirigió al grupo deexpertos, aborda «desde una visión panorá-mica pero sintética»13, y desde un punto devista pluridisciplinar, la situación real de laseguridad y salud en el mundo laboral espa-ñol para ofrecer una variada gama de pro-puestas que podrán ser adoptadas en aras alograr una mayor seguridad y salud en loscentros de trabajo.

Estas propuestas inciden en varios aspec-tos que podríamos diferenciar teniendo encuenta las actuaciones asumidas por lareforma del marco normativo y aquellas quea día de hoy siguen sin tener una respuestapor parte de los poderes públicos. Entreestas últimas se pueden mencionar, en pri-mer lugar, las actuaciones dirigidas a mejo-rar las fuentes informativas14 con las quepoder trabajar, tanto los poderes públicoscomo los agentes sociales; en segundo lugar,

las encaminadas a modificar la normativade Seguridad Social15, justificadas por laintima conexión que se aprecia entre lossiniestros laborales y el sistema de protec-ción social; y en tercer lugar, las orientadas amejorar las cuestiones procedimentales16, laformación17 y la gestión de la prevención18.

Entre las propuestas que han tenido unacierta acogida, aunque no en su totalidad,están la modificación de la normativa sobreprevención y la mejora de la actuación de los

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12 Memoria sobre la Situación Socioeconómica yLaboral de España del año 2001, ed. Consejo Econó-mico y Social, Madrid, pág. 464.

13 SEMPERE NAVARRO, A.V., SAN MARTÍN MAZZUCONI,C.; CANO GALAN, Y. y CHARRO BAENA, P.: Políticas Socio-laborales, ed. Laborum, Murcia, 2003, pág. 252.

14 Entre las mejoras propuestas en este ámbito deactuación se encontraba: estudiar la conexión de cau-salidad entre siniestralidad y una serie de factores comoson la temporalidad contractual, el crecimiento econó-mico, la descentralización productiva o el sector deactividad.

15 Así se recomendaba establecer la obligatoriedadempresarial de abonar la prestación económica porincapacidad temporal durante los siete primeros díasde baja; la configuración de una nueva tarifa de cotiza-ción por accidentes de trabajo en función de la activi-dad económica principal de la empresa; la configura-ción de una lista de enfermedades profesionales abier-ta y complementaria a la existente; atribuir a las Mutuasla facultad de proponer la reducción de cotización afavor de aquellas empresas que sean ejemplares en laobservancia de la normativa en materia de seguridad ysalud en el trabajo; y suprimir el recargo de prestacio-nes por un procedimiento ágil ante la jurisdicción socialpara reclamar la correspondiente indemnización a laempresa.

16 El Informe recomendaba llevar al orden jurisdic-cional social todas las reclamaciones de responsabili-dad civil de las empresas generadas por incumplimien-to de la normativa en materia de prevención de riesgoslaborales así como todas las impugnaciones de sancio-nes administrativas impuestas a consecuencia de lacontravención de dicha normativa; despenalizar lasconductas empresariales tipificadas como faltas, some-tiéndolas al régimen sancionador de la Ley de Infrac-ciones y Sanciones en el Orden Social.

17 En este área de actuación se proponían medidastendentes a incorporar la prevención como contenidode la Enseñanza Secundaria Obligatoria, trasvasar lascompetencias en esta materia a la Administración Edu-cativa y crear un título oficial de formación profesionalasí como un título universitario superior con cuatroespecialidades.

18 En este área de actuación se pretende, entreotras acciones, deslindar nítidamente la actividad pre-ventiva asumida por las Mutuas de Accidentes, armoni-zar los criterios de autorización de las entidades llama-das a desarrollar actividades preventivas, mejorardiversos aspectos de las auditorias preventivas y evitarque los recursos provenientes de la Seguridad Social semezclen con los recursos preventivos.

poderes públicos dado el especial protagonis-mo que tienen éstos en la consecución de unaeficaz seguridad y salud en el trabajo.

Entre las primeras se propugnaba lanecesidad de concordar la previsión estatu-taria (art. 19.5 del Estatuto Trabajadores) yla previsión prevencionista (art. 21.3 LeyPrevención Riesgos Laborales) relativas a laparalización de actividades por parte de lostrabajadores; se establecía la necesidad deatribuir jurídicamente una obligación gene-ral de prevención al titular del centro de tra-bajo cuando en éste confluyen varias empre-sas; también se propugnaba homogeneizarel régimen de responsabilidad y de coordi-nación de las empresas de trabajo temporaly las subcontratas; y por último, y siendouna cuestión no exenta de polémica, se pos-tulaba dar publicidad a las sancionesimpuestas por la comisión de infraccionesmuy graves.

Entre las segundas, se apostaba por unareorganización de la Inspección de Trabajoal mismo tiempo que se señalaba la necesi-dad de dotarla de medios humanos y mate-riales adecuados para un eficaz desenvolvi-miento de las tareas que aquélla tiene enco-mendadas; se pedía la separación entre lasfunciones de asesoramiento y de fiscaliza-ción; asegurar el cumplimiento de obligacio-nes sobre reconocimientos previos; concen-trar las políticas preventivas en aquellossectores productivos o en aquellas empresasque presentes altos índices de siniestrali-dad; e introducir medidas que estimulen alas empresas a apostar por una eficaz laborpreventiva, como serían las bonificaciones ola posibilidad de gozar de preferencia paracontratar con las Administraciones Públi-cas.

Sin perjuicio del posterior análisis de lareforma del marco jurídico sobre seguridad ysalud en el trabajo operado en la Ley54/2003, podemos afirmar que dicha refor-ma únicamente procede a recoger un núme-ro limitado de las propuestas contenidas en

el Informe Durán, a las que añade algunanovedosa propuesta como es la presencia delos denominados «recursos preventivos». Deahí que, a nuestro juicio, la valoración inicialde la reforma desde la perspectiva del análi-sis y propuestas contenidas en el InformeDurán19 no pueda ser muy positiva, pocasson las propuestas del citado Informe asumi-das por el legislador, y previamente, por lanegociación de los diferentes agentes socia-les en el seno de la Mesa de Diálogo Social.

2.4. El diálogo entre los interlocutoressociales: la Mesa de diálogo sobreprevención de riesgos laborales

Constatada la preocupación de los pode-res públicos por la evolución creciente de lastasas de siniestralidad en nuestro país, idén-tica preocupación se observa en los agentessociales, y en particular, en los sindicatos,que demandaban y siguen demandando unaacción eficaz a los poderes públicos que per-mita a corto plazo poder trocar la tendenciaalcista de esas tasas.

En el marco del nuevo impulso del diálogosocial que se aprecia en el año 2000, y ante laevidencia de la concienciación de la sociedaddel serio problema que constituye el altonúmero de accidentes de trabajo (incluidaslas enfermedades profesionales) que se con-tabilizan año tras año, se constituyó, a ini-ciativa del Gobierno, una Mesa de Diálogoen Prevención de Riesgos Laborales, «comofórmula de participación en el análisis yvaloración de las diferentes sugerencias rea-

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19 Una valoración positiva del Informe Durán seaprecia en SEMPERE NAVARRO, A. V., SAN MARTÍN MAZZU-CONI, C.; CANO GALAN, Y. y CHARRO BAENA, P.: PolíticasSociolaborales, ob.cit., pág. 259, al afirmarse que «entodo caso, el Informe posee la virtud de ser concreto yde centrar el debate; bienvenido sea, por más que algu-nas de sus propuestas no estén lo bastante acabadascomo para trasvasarse al plano normativo, posean cier-tos aspectos contradictorios o difícilmente vayan a con-tribuir a la reducción de la siniestralidad».

lizadas por distintos agentes sociales yAdministraciones Públicas»20, y cuya labor,retomada enérgicamente durante el año200221, ha dado como fruto el Acuerdo alcan-zado el 30 de diciembre de 2002 entre elGobierno, los sindicatos y los representantesde los empresarios, posteriormente avaladomediante su aprobación por el Pleno de laComisión Nacional de Salud y Seguridad enel Trabajo, el 29 de enero de 2003.

Como el propio Acuerdo reconocía, se pro-cedió a confeccionar una batería de propues-tas relativas a un «amplio abanico de cam-pos», de suerte que se conforma un Acuerdoambicioso y global para luchar contra lasiniestralidad. Dentro de ese amplio hori-zonte en el que fijaron su atención los inter-locutores sociales y el Gobierno, se encuen-tran las siguientes áreas de actuación:

a) Se enunciaban una serie de propues-tas en materia de Seguridad Social22,

que no han sido, en su mayoría, objetode atención por la actividad legislati-va, a pesar de que en el Acuerdo seatribuía una «especial relevancia» a laSeguridad Social, al entenderse queésta al integrar en su seno las contin-gencias profesionales, los aspectosfinancieros y prestacionales de susfunciones y su eficaz gestión, podíaincidir de forma notable en el control yreducción de la siniestralidad.

b) Se postulaba continuar impulsandoplanes de actuación preferente sobreempresas de alta siniestralidad comouno de los ejes sobre los que había depivotar las políticas preventivas esta-tal y autonómicas. Al mismo tiempoque se propugnaba la realización deuna ficha de seguimiento de los aspec-tos mínimos comunes de cada uno delos planes implantados, de forma quese posibilitase el tratamiento de explo-tación conjunta y la extracción de con-clusiones generales de los resultadosobtenidos por los mismos a nivel gene-ral.

c) La adopción de un nuevo sistema deinformación en materia de siniestrali-dad laboral, tanto en lo relativo al sis-tema general que acumula informaciónsobre los accidentes de trabajo con bajaen jornada de trabajo como en lo con-cerniente al sistema específico de infor-mación sobre accidentes mortales.

d) Se acordó, por un lado, iniciar dos pro-cesos de diálogo, uno durante el pri-

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20 SEMPERE NAVARRO, A. V., SAN MARTÍN MAZZUCONI,C.; CANO GALAN, Y. y CHARRO BAENA, P.: Políticas Socio-laborales, ob.cit., pág. 259.

21 Junto al diálogo social se va a iniciar un diálogoinstitucional con las Comunidades Autónomas en elseno de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales,en el que el ejecutivo central someterá a la considera-ción de éstas la necesidad de abordar la reforma delmarco normativo de seguridad y salud en el trabajo.

Como destaca Luján Alcaraz, J.: «La proyectadareforma del marco normativo de la prevención de ries-gos laborales», ob.cit., pág. 5 de 15, «de este modo seha desarrollado a lo largo de los últimos meses un pro-ceso de doble diálogo �social e institucional�».

22 Estas propuestas eran: 1) La creación de un Con-sejo Tripartito, formado por representantes de la Admi-nistración, de los sindicatos y de los empresarios, asícomo de la Asociación de Mutuas de Accidentes deTrabajo, y cuya finalidad sería formular propuestas alórgano de dirección y tutela de las Mutuas sobre lasacciones prevencionistas a incorporar al Plan Generalde actividades Preventivas de la Seguridad Social. 2) Laconfección de un Programa dedicado exclusivamentea la formación de los trabajadores y de los empresarios.3) Modernización del papel de las Mutuas y adaptaciónde algunas de sus estructuras; 4) El establecimiento deuna nueva tarifa de cotización por accidente de traba-jo que adecúe la cotización a la siniestralidad laboral de

la empresa, teniendo en cuenta, además, los resultadosderivados de una correcta evaluación de los siniestros ysus repercusiones. 5) La implantación de un sistemabonus/malus en la cotización a la Seguridad Social porcontingencias profesionales, como incentivo a la pre-vención de riesgos laborales. 6) La actualización de lasnormas y tarifas para el cálculo de los capitales coste. 7)Desarrollo de un nuevo sistema de información deaccidentes de trabajo: el plan delta.

mer trimestre de 2003 con vistas a laelaboración de un texto normativo quedesarrollase reglamentariamente elartículo 24 de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales –fruto de ese diálo-go ha sido la promulgación del RealDecreto 171/2004, de 30 de enero, porel que se desarrolla el anteriormentereferido precepto legal, relativo a lacoordinación de las actividades empre-sariales–, otro a lo largo del año 2003,encaminado a evaluar, analizar ydiagnosticar la eficacia de las accionesprevencionistas de la Fundación parala Prevención de Riesgos Laborales; y,por otro lado, continuar el proceso dediálogo sobre la adecuación de la nor-mativa de prevención de riesgos labo-rales a las nuevas formas de organiza-ción del trabajo, con especial atencióna los fenómenos de subcontratación y alas obras de construcción, para, si esposible, adoptar las medidas que seestimen necesarias en ese ámbito.

e) La reforma del marco jurídico de laprevención de riesgos laborales enca-minada, por un lado, a favorecer y pro-mover la integración de la prevenciónde riesgos laborales en las empresas, yde otro, a mejorar el control del cum-plimiento de la normativa sobre segu-ridad y salud en el trabajo.

f) Fortalecer la función pública de vigilan-cia y control del sistema de Inspecciónde Trabajo y de Seguridad Social, a tra-vés del perfeccionamiento de las corres-pondientes normas, de manera que pro-picie una más activa y eficiente integra-ción de los medios de que disponen losÓrganos técnicos de las ComunidadesAutónomas y del Instituto Nacional deSeguridad e Higiene en el Trabajo, en laasunción de los cometidos comprobato-rios que a tenor de la Ley de Prevenciónde Riesgos Laborales, corresponden alámbito de acción de la Inspección deTrabajo y de la Seguridad Social.

g) Se establecía la necesidad de integrarla acción preventiva en el funciona-miento habitual de las empresas23

mediante un efectivo y real cumpli-miento de la acción de prevención, des-terrándose las actuales prácticas demero cumplimiento formal o aparentede las obligaciones en materia de segu-ridad y salud en el trabajo.

Junto a estas propuestas, hace suyos unaserie de acuerdos y propuestas efectuadospor el Grupo de Trabajo de Salud Laboral,elevados a la Mesa de Diálogo Social sobrePrevención de Riesgos Laborales con fecha28 de septiembre de 2001, y que, por distin-tos motivos, nunca llegaron a ser oficializa-dos formalmente por los Ministerios impli-cados. Estos acuerdos se referían a enferme-dades profesionales24, profesionales sanita-rios25, vigilancia de la salud y protocolosespecíficos26 y sistemas de información sani-taria27.

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23 Esta necesidad se recoge en el Documento deIntegración de Prevención de Riesgos Laborales en lasEmpresas, que cuenta con el consenso de los agentessociales y de la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial.

24 Se acordó una actualización del Cuadro deEnfermedades Profesionales, acorde con la Recomen-dación europea sobre la materia; así como la necesidadde mejorar el sistema de notificación de enfermedadesprofesionales.

25 Se propuso aumentar la oferta de Médicos Espe-cialistas en Medicina del Trabajo y adecuar el perfil for-mativo de este especialista, con la intención de afrontarla demanda existente, y no cubierta, de dichos espe-cialistas. También se acordó agilizar la tramitación de lanormativa de creación de la Especialidad de Enferme-ría del Trabajo y agilizar el procedimiento excepcionalde acceso al título de Medico Especialista (Mestos).

26 Se estableció el objetivo de confeccionar unaguía de orientación de las actividades de vigilancia dela salud.

27 Se propuso, en primer lugar, revisar y desarrollarel Sistema de Información Sanitaria en Salud Laboral(SISAL); en segundo lugar, desarrollar la aplicacióninformática que dé soporte al Sistema de InformaciónSanitaria en Salud Laboral; y, en tercer lugar, garantizarel acceso a dicho Sistema de Información a todas lasAdministraciones Públicas, a las organizaciones partici-

3. LA LEY DE REFORMA DEL MARCOJURÍDICO DE LA SEGURIDADY SALUD EN EL TRABAJO

En el clima de preocupación social por elgrave problema que suponía y supone lasaltas tasas de siniestralidad, y con un ciertoretraso28 respecto de la intención reflejadaen el Acuerdo de 30 de diciembre, el Gobier-no presentó a las Cortes Generales un Pro-yecto de Ley de Reforma del Marco Normati-vo de la Prevención de Riesgos Laborales29,con fecha 23 de julio de 200330, iniciándoseuna tramitación parlamentaria31 que con-cluirá el 3 de diciembre de este mismo añocon la aprobación definitiva por parte delCongreso de los Diputados, y su posteriorpublicación, como Ley 54/2003, en el BoletínOficial del Estado, el día 13 de diciembre32,

entrando en vigor al día siguiente, el 14 dediciembre, en virtud de lo dispuesto en laDisposición Final Única.

Aunque el Proyecto de Ley ha tratado derecoger las propuestas en materia de pre-vención diseñadas en el proceso de DiálogoSocial llevado a cabo entre el ejecutivo y losagentes sociales, la tramitación de parla-mentaria del mismo no estuvo exenta de lapresentación de numerosas enmiendas tan-to en el Congreso de Diputados como en elSenado, lo que refleja una cierta falta de sin-tonía entre el consenso existente entre elGobierno y los agentes sociales y la ausenciadel mismo entre el Gobierno y los distintosgrupos parlamentarios. Extremo este últimoque queda patente, como ya hemos indicado,por la presentación de 93 enmiendas en elCongreso de los Diputados33 y 59 enmiendasen el Senado34; debiendo advertirse quemientras que sólo fueron aprobadas 7 de laspresentadas en la Cámara Baja35, ningunase aprobó en la Cámara Alta.

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pantes y agentes sociales, así como la asunción de lasmedidas técnicas precisas para garantizar la integridady confidencialidad de la información tratada.

28 En este sentido, en el Acuerdo de 30 de diciem-bre de 2003 se estableció de forma indubitada que «lasmodificaciones normativas, ya se trate de Proyectos denormas con rango de Ley o de Reales Decretos, que sederivan del presente documento serán aprobadas por elGobierno, previa consulta de las partes firmantes, en elmás breve plazo posible y, en todo caso, antes del 30 dejunio de 2003».

29 Sobre este Proyecto de Ley, ver LUJÁN ALCARAZ, J.:«La proyectada reforma del marco normativo de la pre-vención de riesgos laborales», ob.cit., y CAMAS RODA, F.:«El proyecto de ley de reforma del marco normativo deprevención de riesgos laborales (la seguridad y la saluden el trabajo como cuestión prioritaria)», en www.wes-tlaw.es, BIB 2003/1150 (También se puede consultaren Aranzadi Social, nº 12, 2003).

30 BOCG. Congreso de los Diputados Núm. A-167.31 En la Comisión de Política Social y Empleo estu-

vo el Proyecto de Ley, para su publicación, presenta-ción de enmiendas, informe y dictamen desde el 21 dejulio hasta el 1 de octubre de 2003. Pasó al Pleno delCongreso de los Diputados para su aprobación inicialhasta el día 16 de octubre, fecha en la que fue remitidoal Senado en el que mantuvo para presentación deenmiendas, informe de ponencia, dictamen y aproba-ción hasta el 25 de noviembre de 2003, siendo remiti-do al Congreso para su aprobación definitiva.

32 BOE nº 298.

33 Su distribución por Grupos Parlamentarios es lasiguiente: G. Federal Izquierda Unida, 6; G. CoaliciónCanaria, 5, G. Mixto, 33; G. Vasco, 6; G. Catalán, 30;G. Socialista, 11 y G. Popular, 2.

La distribución de dichas enmiendas en relacióncon el articulado del Proyecto de Ley no se encuentraorientada o dirigida a determinados preceptos del mis-mo sino que se hallan distribuidas hacia los distintosartículos del Proyecto. En efecto, a la Exposición demotivos se efectuaron 3 enmiendas; al art. 1, diez; alart. 2, tres; al art. 3, una; al art. 4, nueve; al art.6, tres;al art. 7, dos; al art. 8, tres; al art. 10, siete; al art. 11,tres; al art. 15, dos; al art. 16; cuatro; a la DisposiciónTransitoria, una. Además se presentan tres Capítulosnuevos mediante tres enmiendas, una Disposición Adi-cional y otra Disposición Transitoria.

34 La identificación por Grupos Parlamentarios es:G. Mixto, 11; G. Estesa Catalana de Progrés, 5; G. Con-vergencia i Unió, 29; G. Socialista, 9 y G. NacionalistaVasco, 5.

35 Se aprobaron las enmiendas nº 7 del G. Coali-ción Canaria, relativa al articulo 9.2 de la LPRL; laenmienda nº 16 del G. Vasco, relativa al artículo 52.3de la LISOS; la enmienda nº 57 del G. Catalán, referidaal artículo 32 bis LPRL; las enmiendas nº 75 y 88 del G.Socialista, relativas, respectivamente, a la Exposición

Además se ha de reseñar que un impor-tante número de las enmiendas presentadasen el Congreso de los Diputados, exactamen-te 30 iban dirigidas a introducir modificacio-nes o novaciones normativas en textos lega-les distintos de la Ley de Prevención de Ries-gos Laborales y la Ley de Infracciones y San-ciones en el Orden Social36. Lo que patenti-za, a nuestro juicio, que la reforma del mar-co jurídico de la prevención de riesgos labo-rales no se ha querido separar de lo pactado,y no de la totalidad, en la Mesa de DiálogoSocial, cuando hubiera sido necesario acom-pañar a las propuestas de reforma diseñadasen dicha Mesa de Diálogo una serie de refor-mas normativas en otras normas para com-pletar una actuación jurídica global tenden-te si no a erradicar la siniestralidad laboralsí a invertir la tendencia alcista de sus tasasestadísticas por una tendencia descendente.

3.1. La Exposición de Motivos:objetivos y medidas de la reformanormativa

Al abordar la reforma del marco normati-vo de la seguridad y salud en el trabajo, ellegislador reconoce la importancia que parala ordenación jurídica de esta materia tuvola promulgación de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales de 1995, al «cumplir laexigencia de un nuevo enfoque normativodirigido a poner término a la falta de visiónunitaria de la prevención de riesgos labora-les en nuestro país, a actualizar regulacio-nes ya desfasadas, a adecuar la legislaciónespañola a la comunitaria sobre seguridad ysalud en el trabajo y a regular situacionesnuevas no contempladas con anterioridad»;al mismo tiempo que reconoce el «ingente

esfuerzo, en todos los órdenes y cada uno ensu ámbito de responsabilidad» que han des-plegado tanto los poderes públicos, estatal yautonómico, como los interlocutores socialesy las empresas y trabajadores. No obstante,resulta curioso la bondad de este últimoaserto, pues si todos los sujetos implicadosrealmente hubiesen realizado ese «ingenteesfuerzo» del que se habla el panorama desiniestralidad, y por ende, el de la seguridady salud en el trabajo, no hubiesen adquiridoel protagonismo social que han alcanzado37.

Sin embargo, y al inicial voluntarismolegislativo triunfante que se ha descrito seviene a efectuar una objeción, desde la«experiencia acumulada en la puesta enpráctica del marco normativo», y es la cons-tatación de ciertos problemas aplicativosque se manifiestan en la «subsistencia deíndices de siniestralidad indeseados». Sien-do esto verdad, nos parece una visión reduc-cionista a la hora de abordar la problemáticade la alta siniestralidad, pues como yahemos señalado en este trabajo, esta últimano depende exclusivamente de la existenciade un perfecto y completo ordenamiento jurí-dico sobre la seguridad y salud de los traba-jadores, no solo porque la prevención no seagota en la lucha contra la siniestralidad,sino porque ésta depende de factores diver-sos, entre los cuales el marco jurídico es unomás. Como ejemplo de lo afirmado, hemos detraer aquí que el incremento de la presióninspectora y sancionadora desde el año 1997se ha traducido en una constante elevaciónde las tasas de siniestralidad y no en unadisminución de las mismas, y únicamente enlos dos últimos años se aprecia una tenden-

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de Motivos del Proyecto de Ley y al artículo 9.2 de laLPRL; y las enmiendas nº 86 y 87 del G. Popular, refe-ridas, respectivamente, a los artículos 12.23.b) y12.24.c) de la LISOS.

36 Incluso se introdujo una enmienda dirigida a lamodificación de la Ley reguladora del Impuesto deSociedades.

37 En esta dirección GARCÍA NINET, J. I.: «Avancesobre la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reformadel marco normativo de la prevención de riesgos labo-rales. Una lectura de urgencia», en Tribuna Social, nº157, 2004, pág. 5, afirma que «en las empresas espa-ñolas, sobre todo en las pequeñas y medianas, [�] sepiensa que es más barato jugar a la ruleta rusa y si te ins-peccionan y sancionan parece que ello resulta másbarato que si han de cumplir con la normas».

cia descendente de la que están todavía pordeterminar las causas a las que obedece asícomo su carácter coyuntural o estructural.

Según la propia Exposición de Motivos, elobjeto de esta norma es abordar la ejecuciónde las medidas contenidas en el Acuerdo de30 de diciembre de 2002, es decir, la normaextrae sus contenidos de reforma de lo dise-ñado en el Acuerdo alcanzado en la Mesa deDiálogo Social para la prevención de los ries-gos laborales. Aquí también demuestra suvisión reduccionista ya que no asume la tota-lidad de las propuestas de reformas normati-vas contenidas en el Acuerdo sino que selimita a recoger algunas propuestas queinciden en la reforma, por un lado, de la Leyde Prevención de Riesgos Laborales, y, porotro lado, en la Ley de Infracciones y Sancio-nes en el Orden Social. Como acertadamentese ha dicho, «supone tan sólo un desarrolloparcial [... de las propuestas contenidas en elAcuerdo], en cuanto que la aplicación totalde las mismas lleva consigo la implantaciónde un conjunto de medidas que implicaríanla modificación de normas de diverso rango[…] y órbita jurídica»38.

En cuanto a los objetivos perseguidos,hemos de poner de manifiesto que existe unobjetivo, denominado «horizontal» por elpropio legislador, seguramente para indicar-nos que toda la reforma gira en torno al mis-mo, hallándose presente en todo el textolegal, y que no podía ser otro, que la luchacontra la siniestralidad laboral «de maneraactiva», es decir, que la reforma no vieneinducida por defectos técnicos apreciados enlas normas que se reforman sino por unaimperiosa y contingente necesidad de daruna respuesta al clamor social existente porlas altas tasas de accidentes de trabajo.

Junto a él, aparecen como objetivos secun-darios, o más bien instrumentales del prime-ro, otros tres objetivos:

– «Fomentar una auténtica cultura de laprevención de los riesgos en el trabajo,que asegure el cumplimiento efectivo yreal de las obligaciones preventivas yproscriba el cumplimiento meramenteformal o documental de tales prohibi-ciones».

– «Reforzar la necesidad de integrar laprevención de riesgos laborales en lossistemas de gestión de la empresa».

– «Mejorar el control del cumplimientode la normativa de prevención de ries-gos».

Para alcanzar estos objetivos la ley sepropone adoptar una serie de medidas. Enprimer lugar, para fomentar la implantaciónde una cultura preventiva se nos dice que«los tipos infractores se redactan precisandoque las obligaciones preventivas habrán decumplirse con el alcance y contenidos esta-blecidos en la normativa de prevención deriesgos laborales»39, al mismo tiempo que setrata de «asegurar el cumplimiento efectivode sus obligaciones por los diferentes sujetosresponsables». Sin embargo, a priori, noparece que la implantación de una verdade-ra cultura preventiva deba ligarse, única yexclusivamente, como dice la norma, a face-tas meramente fiscalizadoras; ya que, anuestro entender, la implantación de unaverdadera cultura preventiva requiere inci-dir en otras áreas de actuación como son laformación, la información, la posible seg-mentación de la regulación jurídica en fun-ción del tamaño de las empresas o en funciónde la peligrosidad inherente a la actividaddesarrollada.

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38 PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley deReforma del Marco Normativo de la Prevención deRiesgos Laborales», en Justicia Laboral, nº 16, 2003,pág. 13.

39 Para PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Leyde Reforma del Marco Normativo de la Prevención deRiesgos Laborales», ob.cit., pág. 12, «la modificaciónintenta imponer una línea antiformalista que evite loscumplimientos puramente formales y no substantivos».

En segundo lugar, para mejorar las fun-ciones de control público del cumplimiento ono de las obligaciones preventivas de los dis-tintos sujetos obligados, el legislador recurrea actualizar la colaboración de los funciona-rios autonómicos con la Inspección de Traba-jo y Seguridad Social, dejando para mejormomento, o por qué no decirlo, abandonan-do, la necesidad de mejorar los medios mate-riales y humanos del Servicio de Inspecciónde Trabajo en la línea propugnada, por otraparte, por el Acuerdo de la Mesa de DiálogoSocial sobre prevención de riesgos laborales,del que dice la Exposición de Motivos acome-te su ejecución la presente Ley. Y la articula-ción jurídica de ese refuerzo de la colabora-ción entre la Inspección de Trabajo y los fun-cionarios autonómicos nos da la impresiónque ha introducido numerosos interrogantesaplicativos. Además en la consecución deeste objetivo se procede adecuar la tipifica-ción de los ilícitos administrativos.

En tercer lugar, para lograr la integraciónde la prevención en los sistemas de gestiónde la empresa, se articulan una serie demedidas, siendo las más significativas, porun lado la «pretendida» configuración delPlan de Prevención como una obligaciónnueva y distinta de las existentes hasta aho-ra de evaluación de los riesgos y planifica-ción de la actividad preventiva; y por otro, laimplantación de la novedosa figura de la pre-sencia de los recursos preventivos. Sindemérito de otras opiniones en contra, alber-gamos serias dudas acerca de que con dichosinstrumentos se consiga una modificaciónsignificativa en lo que a la integración de laprevención en las empresas se refiere.

Con estas objeciones iniciales no quere-mos restar importancia a la reforma, ni a losaspectos positivos de la misma –que los tie-ne–, simplemente queremos dejar constan-cia, por un lado, de la insuficiencia de lasmedidas recogidas a la vista de los objetivosque se marca la propia norma; de otro lado,el olvido de reformas normativas que, apun-tadas ya en el Acuerdo de 30 de diciembre de

2002, podían haberse recogido en la Ley54/2003. En este sentido se ha afirmado que«la reforma que impone el proyecto difícil-mente supondrá por sí sola un verdadero fre-no a la situación actual de la siniestralidadlaboral, [... situación que solo puede comba-tirse] a través de un conjunto sistemático demedidas […] que abarquen […] un espectroimportante de materias»40.

3.2. La integración de la prevencióny el Plan de Prevención de RiesgosLaborales

En la búsqueda de una mayor y efectivaintegración de la seguridad y salud en el tra-bajo en la gestión de la actividad de laempresa se procede a modificar, en primerlugar, el apartado 2º del artículo 14, estable-ciéndose que «en cumplimiento del deber deprotección el empresario deberá garantizarla seguridad y la salud de los trabajadores asu servicio en todos los aspectos relaciona-dos con el trabajo. A estos efectos en el mar-co de sus responsabilidades, el empresariorealizará la prevención de los riesgos labora-les mediante la integración de la actividadpreventiva en la empresa y la adopción decuantas medidas sean necesarias para laprotección de la seguridad y salud de los tra-bajadores, con las especialidades que serecogen en los artículos siguientes en mate-ria de plan de prevención de riesgos labora-les, evaluación de riesgos, información, con-sulta y participación y formación de los tra-bajadores, actuación en casos de emergenciay de riesgo grave e inminente, vigilancia dela salud, y mediante la constitución de unaorganización y de los medios necesarios enlos términos establecidos en el capítulo IV deesta ley». Para alcanzar esta integraciónreal «el empresario desarrollará una acción

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40 PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley deReforma del Marco Normativo de la Prevención deRiesgos Laborales», ob.cit., pág. 13.

permanente de seguimiento de la actividadpreventiva con el fin de perfeccionar demanera continua las actividades de identifi-cación, evaluación y control de los riesgosque no se hayan podido evitar y los niveles deprotección existentes y dispondrá lo necesa-rio para la adaptación de las medidas de pre-vención señaladas en el párrafo anterior alas modificaciones que puedan experimentarlas circunstancias que incidan en la realiza-ción del trabajo»41.

Esta modificación va encaminada, en pri-mer lugar, a resaltar la necesidad, ya recogi-da normativamente42, de integración de laactividad preventiva por parte del empresa-rio, mediante, entre otras obligaciones, laconfiguración del Plan de Prevención comouna obligación del empresario, distinta a laevaluación y a la planificación; y, en segun-do lugar, que esta integración requiere unaacción preventiva continuada43, huyendo delas acciones puntuales, referencia ésta, la dela acción permanente, que como ha resaltado

la doctrina es una «cuestión ya presente enla actualidad»44.

A nuestro juicio, a priori, la novedad mássignificativa es el establecimiento de la con-fección de un Plan de Prevención de riesgoslaborales como obligación empresarial, has-ta el punto de que la modificación del artícu-lo 16 de la Ley de Prevención de RiesgosLaborales, empieza por el cambio de denomi-nación de su título, para continuar con unareforma de sus apartados 1º y 2 º que, apa-rentemente, es de gran calado.

Se vuelve a reiterar la necesidad de inte-gración de la prevención de riesgos laboralesen la gestión de las empresas, pero ahora seconcreta, en el apartado 1º del artículo 16,que dicha necesidad se ha de producir «tantoen el conjunto de sus actividades como entodos los niveles jerárquicos de ésta», y el ins-trumento fundamental para acometer esteobjetivo será «la implantación y aplicaciónde un plan de prevención de riesgos» que«deberá incluir la estructura organizativa,las responsabilidades, las funciones, lasprácticas, los procedimientos, los procesos ylos recursos necesarios para realizar laacción de prevención de riesgos en la empre-sa, en los términos que reglamentariamentese establezcan».

A continuación se establece que la ges-tión y aplicación del Plan de Prevención seapoyarán en dos instrumentos básicos, dife-renciados de lo que es el Plan y configuradoscomo obligaciones empresariales, como sonla evaluación de los riesgos laborales y laplanificación de la actividad preventiva, queno tienen por qué llevarse a cabo de formaunitaria y mediante una sucesión temporalsin solución de continuidad ya que la normaestablece que «podrán ser llevados a cabopor fases de forma programada», lo que en

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41 Se avisa al lector que las palabras en cursiva tratande resaltar las modificaciones cuando éstas han consisti-do en nuevas redacciones de preceptos ya existentes.

42 La necesidad de integración ya viene indicada tan-to en el articulo 15.1 g) de la Ley de Prevención de Ries-gos Laborales como en el artículo 15.1 del Real Decreto39/1997. En este sentido, aunque tomando como ele-mento justificativo el precepto legal, LANZADERA ARENCIBIA,E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de laprevención de riesgos laborales», en Revista de Trabajo ySeguridad Social CEF, nº 252, 2004, pág. 132.

Esta constatación hace que GARCÍA VIÑA, J.: «Primerasaproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre,de reforma del marco normativo de la prevención deriesgos laborales», en www.westlaw.es, BIB 2003/1546,pág. 4 de 18, (también se puede consultar en AranzadiSocial, nº 19, 2003), se muestre escéptico sobre estamodificación al afirmar que «difícilmente puede imagi-narse cómo van a variar los mecanismos de aplicaciónen las empresas».

43 En este sentido GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproxi-maciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, dereforma del marco normativo de la prevención de ries-gos laborales», ob.cit., pág. 4 de 18, afirma que «loscambios pretenden destacar el carácter continuo de laaplicación de las actividades de prevención».

44 GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a laLey 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del mar-co normativo de la prevención de riesgos laborales»,ob.cit., pág. 4 de 18.

opinión de la doctrina «da pie a la rupturade la evaluación, y por ende, de la planifica-ción como un conjunto totalizador y da cartade naturaleza a lo que ya se daba en la rea-lidad: la realización de la evaluación de ries-gos por materias y fases, dejando para elfinal aquellos aspectos más complejos u one-rosos»45.

El primer instrumento llamado a entraren juego es la evaluación inicial de los ries-gos laborales por parte del empresarioteniendo en cuenta «la naturaleza de la acti-vidad, las características de los puestos detrabajo existentes y de los trabajadores quedeban desempeñarlos», así como «aquellasotras actuaciones que deban desarrollarsede conformidad con lo dispuesto en la nor-mativa sobre protección de riesgos específi-cos y actividades de especial peligrosidad».También procederá esta evaluación al efec-tuar «la elección de los equipos de trabajo, delas sustancias o preparados químicos y delacondicionamiento de los lugares de traba-jo».

La actualización de la evaluación se pro-ducirá cuando se modifiquen las «condicio-nes de trabajo y, en todo caso, se someterá acondición y se revisará, si fuera necesario,con ocasión de los daños para la salud que sehayan producido».

Esta evaluación puede revelar, por unlado, la necesidad de efectuar controlesperiódicos de las condiciones de trabajo y dela actividad de los trabajadores en la presta-ción de sus servicios para detectar situacio-

nes potencialmente peligrosas, en cuyo casoel empresario deberá proceder a realizarlos;y por otro, puede poner de manifiesto la exis-tencia de situaciones de riesgos, en cuyo caso«el empresario realizará aquellas activida-des preventivas necesarias para eliminar oreducir y controlar tales riesgos. Dichas acti-vidades serán objeto de planificación por elempresario, incluyendo para cada actividadpreventiva el plazo para llevarla a cabo, ladesignación de responsables y los recursoshumanos y materiales necesarios para su eje-cución».

Además, el «empresario deberá asegurar-se de la efectiva ejecución de las actividadespreventivas incluidas en la planificación,efectuando para ello un seguimiento conti-nuo de la misma»; actividades preventivasque «deberán ser modificadas cuando seaprecie por el empresario, como consecuen-cia de los controles periódicos […], su inade-cuación a los fines de protección requeri-dos».

Queda claro que la integración de la pre-vención de riesgos laborales tiene como ejecentral y punto de partida el Plan de Pre-vención, lo que ya no está tan claro es si real-mente estamos en presencia de una novedadnormativa o, por el contrario, estamos anteuna simple elevación de rango jerárquico–de una legalización– de una institución yacontemplada en el ordenamiento jurídico.Así en la doctrina hay quienes afirman queel Plan de Prevención «no es una novedad»porque ya aparecía contemplado en el RealDecreto 39/1997, «respetando incluso su con-tenido y, todo lo más, configurándolo comouna obligación distinta de la evaluación yplanificación, susceptible de constituir por símisma, una infracción administrativa gra-ve»46; y quienes afirman que estamos en pre-

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45 PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley deReforma del Marco Normativo de la Prevención deRiesgos Laborales», ob.cit., pág. 16. Este autor nosexpone que «es demasiado pronto para saber si estenuevo apunte introducido por la norma será positivo onegativo», pero ya nos advierte que dicha referencianormativa se puede prestar a una utilización «torticerapara dilatar aquellos aspectos evaluativos que comohemos dicho suponen mayor dificultad o ponen derelieve la inadecuada situación de riesgos laborales».

46 Lanzadera Arencibia, E.: «Comentarios a la refor-ma del marco normativo de la prevención de riesgoslaborales», ob.cit., págs. 131-132. Para una confronta-ción entre la regulación reglamentaria del Plan de Pre-

sencia de un «nuevo instrumento», dado quela mención efectuada en la norma reglamen-taria «por la nula repercusión fáctica y porsu escueto contenido no puede considerarserealmente como iniciadora de la obligaciónreseñada en la reforma legal»47. A nuestrojuicio y a la vista de los argumentos esgrimi-dos en la doctrina, realmente la regulacióndel Plan de Prevención no es algo novedososino más bien una asunción por parte de unanorma con rango de ley de lo previsto en unanorma reglamentaria, lo cual, en principio,es positivo en cuanto se asume la importan-cia que tiene el Plan de Prevención para laseguridad y salud en el trabajo, al configu-rarla como una obligación empresarial dife-renciada de la evaluación de riesgos y de laplanificación de la actividad preventiva, yconstituyendo su incumplimiento un ilícitoadministrativo distinto de los incumpli-mientos referidos a los dos instrumentos delos que se sirve. No obstante hemos de seña-lar que en la doctrina se resta significación eimportancia a la reforma legal operada eneste punto pues «si hasta ahora, el Plan, laEvaluación y la Planificación de la actividadpreventiva constituían generalmente exi-gencias meramente formales, no hay razónque permita vislumbrar un cambio con rela-ción a la situación anterior […] siguen con-

sistiendo en meras obligaciones documenta-les, siendo muy difícil, por no decir imposi-ble, crear un criterio objetivo que permitaconsiderar si una empresa tiene realmenteun sistema de prevención integrado en suactividad»48.

Esta «legalización» del Plan de Preven-ción ha supuesto la modificación, en unaespecie de efecto dominó, de una serie depreceptos de la Ley de Prevención de RiesgosLaborales. Así en materia de documentaciónde las obligaciones empresariales, se modifi-can los párrafos a), b) y c) del apartado 1º delartículo 23 de la LPRL, para dar cabida alPlan de Prevención, como primer elemento adocumentar; para reiterar la necesidad dedocumentar, por un lado, la evaluación deriesgos y el resultado de los posibles contro-les periódicos; y por otro, la planificación dela actividad preventiva; y «siguiendo la líneade antiformalismo de la Ley de Reforma […introducir] referencias que ligan la obliga-ción documental a la substantiva paraobviar el riesgo del cumplimiento meramen-te formal de la norma que aleje del significa-do real de misma»49. Con relación al asesora-miento que los servicios de prevención debenestar en condiciones de prestar a las empre-sas, se modifica los párrafos a) y c) del apar-tado 3º del artículo 3150, de suerte que los

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vención y la novedosa regulación legal contenida en laLey 54/2003, ver especialmente las páginas 131 a 136de este estudio doctrinal.

En esta dirección apunta GARCÍA VIÑA, J.: «Primerasaproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre,de reforma del marco normativo de la prevención deriesgos laborales», ob.cit. pág. 8 de 18, al afirmar que«no se debe olvidar que existe una regulación suficien-temente amplia de esta materia en el art. 2 del RealDecreto 39/1997».

47 PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley deReforma del Marco Normativo de la Prevención deRiesgos Laborales», ob.cit., pág. 15 y nota a pie depágina nº 8. Sin embargo, este autor al analizar la nue-va regulación, no ya del Plan sino de la evaluación deriesgos y de la planificación, deja patente el claro acer-camiento cuando no la acertada síntesis de los precep-tos legales a los preceptos reglamentarios que regulanesta materia.

48 LANZADERA ARENCIBIA, E.: «Comentarios a la refor-ma del marco normativo de la prevención de riesgoslaborales», ob.cit., pág. 135.


50 GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a laLey 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del mar-co normativo de la prevención de riesgos laborales»,ob.cit., pág. 12 de 18, apunta cuatro aspectos que alhilo de la reforma de las facultades de la organizaciónde los servicios de prevención se han dejado irresuel-tos, a saber: a) el deslinde de la gestión prestacional dela Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedadesprofesionales de su actividad preventiva, b) la búsque-da de un mecanismo unificador de los criterios utiliza-dos por las Comunidades Autónomas para autorizar alos servicios de prevención, c) una mayor implicación

servicios de prevención deberán poder abor-dar «el diseño, implantación y aplicación deun plan de prevención de riesgos laboralesque permita la integración de la prevenciónen la empresa» así como «la planificación dela actividad preventiva y la determinaciónde las prioridades en la adopción de lasmedidas preventivas y la vigilancia de sueficacia». Y en tercer lugar, respecto a lascompetencias del Comité de Seguridad ySalud, se produce la modificación, tildadaacertadamente de irrelevante51, del párrafoa) del apartado 1º del artículo 39 de laLPRL, para introducir la referencia expresaal artículo 16 LPRL tal y como ha quedadoredactado.

Finalmente, la Disposición TransitoriaÚnica establece que «los empresarios que, ala entrada en vigor de esta ley, no hubierandocumentado el plan de prevención de ries-gos laborales a que se refiere el artículo 16.1de la Ley de Prevención de Riesgos Labora-les y el artículo 2.1 del Real Decreto39/1997, de 17 de enero, deberán proceder aformalizarlo por escrito dentro de los seismeses siguientes a la entrada en vigor deesta ley». Si anteriormente hemos dicho quese había operado una simple «legalización»del Plan de Prevención, deduciendo estaafirmación de la comparación de la regula-ción legal con la regulación reglamentaria,ahora es el propio legislador el que nosmuestra expresamente que dicho Plan ya seencontraba recogido y regulado en la normade carácter reglamentario, de suerte queesta referencia expresa a la norma regla-mentaria junto a la constatación de que «en

ningún momento esta disposición prevé unperíodo para una adaptación material a lanueva regulación, por lo que parece como sila entrada en vigor de esta norma […] nosuponga ningún cambio importante en elcumplimiento de la normativa, a salvo de laincorporación legal de algunos preceptos delReglamento»52, refuerzan, a nuestro juicio,la tesis de la simple «legalización» del Plande Prevención.

En cuanto al plazo de seis meses dado alas empresas para proceder a documentar elPlan de Prevención se ha afirmado desde ladoctrina53, y nosotros coincidimos con dichaopinión, de que estamos ante un plazo brevee insuficiente, que seguramente redundenegativamente en la consecución de un efi-caz y real cumplimiento de esta «novedosa»obligación empresarial.

3.3. La presencia de los recursospreventivos

Otra de las novedades encaminadas alograr una verdadera integración de la pre-vención de los riesgos laborales en lasempresas se opera con la introducción de unnuevo artículo, el 32 bis, en el texto de la Leyde Prevención de Riesgos Laborales, queestablece la presencia de los Recursos Pre-ventivos en el lugar de trabajo, así como una

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de los servicios de prevención mediante la modifica-ción de la expresión «estar en condiciones de propor-cionar» por otra más clara y contundente en términosde obligatoriedad, y d) resolver el problema de aplica-ción de la normativa preventiva en las pequeñas ymedianas empresas.



53 GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a laLey 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del mar-co normativo de la prevención de riesgos laborales»,ob.cit., pág. 9 de 18. La insuficiencia del plazo se afir-ma desde la contemplación de la falta de profesionalescon los conocimientos adecuados para hacer frente a lademanda que se puede originar desde el mundoempresarial a la hora de acomodarse a la nueva regula-ción legal. A nuestro juicio dicha insuficiencia tambiénse puede producir por la dimensión de la empresa, desuerte que empresas de grandes dimensiones y estruc-turas complejas pueden necesitar más tiempo para laconfección del Plan de Prevención.

nueva Disposición Adicional, la decimocuar-ta, que adapta el artículo 32 bis al sector dela construcción54.

Esta novedad, de la que se ha advertidoque tiene su antecedente en el Vigilante deSeguridad contemplado en el artículo 9 de laOrdenanza General de Seguridad e Higieneen el Trabajo de 197155, supone que en loscentros de trabajo será necesaria la presen-cia de los recursos preventivos, pero no siem-pre y en todo caso sino cuando se apreciealguno de los supuestos contemplados en lanorma56, y que son:

a) «Cuando los riesgos puedan verseagravados o modificados en el desarro-llo del proceso o la actividad, por laconcurrencia de operaciones diversasque se desarrollan sucesiva o simultá-neamente y que hagan preciso el con-trol de la correcta aplicación de losmétodos de trabajo».

b) «Cuando se realicen actividades o pro-cesos que reglamentariamente seanconsiderados como peligrosos o conriesgos especiales».

c) «Cuando la necesidad de dicha presen-cia sea requerida por la Inspección deTrabajo y Seguridad Social, si las cir-cunstancias del caso así lo exigierandebido a las condiciones de trabajodetectadas».

Al margen de la posible inclusión de otrossupuestos postulada desde la doctrina cien-tífica57, la interpretación de estos supuestosentraña significativos problemas aplicativosde distinto alcance, que ha llevado a la doc-trina a calificarlos de «apartados jurídicosindeterminados»58.

Con relación al supuesto contemplado enel párrafo a) del apartado 1º del artículo 32bis, su operatividad requerirá que se apreciea la vez, por un lado, la concurrencia de ope-raciones diversas, de otro lado, que esta con-currencia requiera un control de la correctaaplicación de los métodos de trabajo59. Anuestro juicio, la concurrencia de operacio-nes diversas es fácilmente apreciable, sinembargo, la necesidad de control de losmétodos de trabajo, nos plantea mayoresdudas o reservas acerca de cómo se constataesa necesidad y quién ha de efectuar estaconstatación.

En lo atinente al párrafo b) del apartado1º del artículo 32, el problema es la identifi-cación de las normas que establecen quéactividades son consideradas peligrosas ocon riesgos especiales; problema que a nues-

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54 La nueva Disposición Adicional 14ª de la LPRLparte de la aplicabilidad de artículo 32 bis de la LPRL ala actividad de la construcción y señala las siguientesespecialidades: a) «la preceptiva presencia de recursospreventivos se aplicará a cada contratista», b) «en elsupuesto previsto en el apartado 1º, párrafo a), del artí-culo 32 bis, la presencia de los recursos preventivos decada contratista será necesaria cuando, durante laobra, se desarrollen trabajos con riesgos especiales, taly como se definen en el citado Real Decreto», y c) «lapreceptiva presencia de recurso preventivos tendrácomo objeto vigilar el cumplimiento de las medidasincluidas en el plan de seguridad y salud en el trabajo ycomprobar la eficacia de éstas».


56 El Consejo Económico y Social, en su Dictamensobre el anteproyecto, consideró que«sería deseableuna mayor concreción de los supuestos que exigirían lapresencia de los recursos preventivos».

57 GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a laLey 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del mar-co normativo de la prevención de riesgos laborales»,ob.cit., pág. 12 de 18, sostiene en términos no conclu-yentes que se podría haber establecido como cuartosupuesto el de que «el índice de siniestralidad del cen-tro de trabajo superara la media de su sector de activi-dad».



tro juicio, y a diferencia de lo se ha afirmadoen la doctrina60, no está exento de dificultadpor existir varias normas con referencias alas actividades peligrosas o con riesgos espe-ciales. Por ello coincidimos con quien afirmaque «tal vez sería necesario evitar la insosla-yable dispersión y complejidad que suponeesta remisión a través del desarrollo regla-mentario en el que se determinen y precisenlos procesos productivos y actividades en losque se hace necesario la presencia de losrecursos preventivos por la concurrencia detales circunstancias de peligrosidad o deriesgos especiales»61.

Y, por último, el supuesto recogido en elpárrafo c) del apartado 1º del artículo 32 bisde la LPRL, el más desacertado de los tres,por su «gran indeterminación»62 o «ambigüe-dad»63, en la medida en que se deja a la libreapreciación del Inspector de Trabajo, al queúnicamente se le ofrece como instrumentopara formar su opinión la genérica referen-cia a las circunstancias del caso derivadas delas condiciones de trabajo detectadas por él.Fácilmente se puede entender que la facul-tad inspectora en esta materia tiene unamuy difícil fiscalización o control por partede los tribunales, situando a los empresariosante una posible situación de indefensiónmaterial.

A lo anterior, se ha de poner de manifies-to un problema que se ha suscitado con la

promulgación del Real Decreto 171/2004, de30 de enero64, por el que se desarrolla el artí-culo 24 de la LPRL en materia de coordina-ción de actividades empresariales65. En efec-to, en este nuevo Real Decreto se mencionancomo posibles medios de coordinación que sepueden adoptar por las empresas concurren-tes, tanto la presencia de los recursos pre-ventivos en el centro de trabajo como ladesignación de un coordinador de activida-des preventivas66; dándose preferencia aeste último medio de coordinación cuandoconcurren al menos dos de las cuatro condi-ciones que se recogen en el artículo 13.1 delReal Decreto 171/200467, y que a nuestro jui-cio son todas subsumibles en el artículo 32bis.1.a) de la LPRL; surgiendo, en nuestraopinión, una colisión entre la norma de ran-

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60 FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma delmarco normativo de la prevención de riesgos laborales»,en Actualidad Laboral, nº 13, 2004, para quien dichoapartado b), junto al apartado a) dejan escaso margen ala interpretación; identificando la remisión reglamenta-ria con el Anexo I del Real Decreto 39/1997.

61 PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley deReforma del Marco Normativo de la Prevención deRiesgos Laborales», ob.cit., pág. 19-20.

62 FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma delmarco normativo de la prevención de riesgos labora-les», ob.cit.


64 Boletín Oficial del Estado nº 27, de 31 de enerode 2004.

65 Sobre este Real Decreto ver los excelentes estu-dios de la profesora AGUILERA IZQUIERDO, R.: «El des-arrollo reglamentario del art. 24 de la Ley de Preven-ción de Riesgos Laborales: la coordinación de activida-des empresariales», publicado en este mismo número,y de la profesora LLANOS SÁNCHEZ, M.: «El Reglamentode prevención de riesgos laborales en materia coordi-nación de actividades empresariales», en ActualidadLaboral, nº 13, 2004.

66 Apartados f) y g) del articulo 11 del R.D.171/2004, de 30 de enero.

67 Las condiciones que se han de dar para apreciarla preferencia del coordinador de actividades preventi-vas son: a) que en el centro de trabajo se realicen, poruna de las empresas concurrentes, actividades o proce-sos reglamentariamente considerados como peligrososo con riesgos especiales, que puedan afectar a la segu-ridad y salud de los trabajadores de las demás empresasconcurrentes, b) que exista una especial dificultad paracontrolar las interacciones de las diferentes actividadesdesarrolladas en el centro de trabajo que puedan gene-rar riesgos calificados como graves o muy graves; c) queexista una especial dificultad para evitar que se desa-rrollen en el centro de trabajo, sucesiva o simultánea-mente, actividades incompatibles entre sí desde laperspectiva de la seguridad y la salud de los trabajado-res, y d) que exista una especial complejidad para lacoordinación de las actividades preventivas como con-secuencia del número de empresas y trabajadores con-currentes, del tipo de actividades desarrolladas y de lascaracterísticas del centro de trabajo.

go legal, que exige la presencia del recursopreventivo, y la norma reglamentaria, queda preferencia a la designación de un coordi-nador. El problema se plantea cuando laempresa no pueda hacer frente a las dos obli-gaciones por el costo que ello le puede supo-ner, teniendo que decantarse por alguna delas dos soluciones que le da el ordenamiento.En principio la solución a favor del preceptolegal, es decir, la presencia de los recursospreventivos puede apoyarse en la excepcióna la preferencia establecida a favor de ladesignación de un coordinador de activida-des prevista en al artículo 13.2 del R.D.171/2004, y que permite adoptar otro mediode coordinación si existen razones técnicas uorganizativas justificadas. A pesar de que,incluso esta solución nos parece un poco for-zada, qué sucedería si no se pueden apreciaresas «razones justificadas», en este caso, opi-namos que debe prevalecer la norma de ran-go superior, la ley, y, en consecuencia, debe-rá adoptarse como medio de coordinación lapresencia de los recursos preventivos. Detodas formas, es ésta una cuestión necesita-da de aclaración dada la disconformidadexistente entre el texto legal y el texto regla-mentario.

En cuanto a la denominación utilizada–Recursos Preventivos–, coincidiendo conquien ha resaltado lo desacertado de la mis-ma68, se ha de entender referida no a ele-mentos personales sino a las personas, desuerte que en virtud de lo establecido en elapartado 2 del artículo 32 bis, pueden serrecursos preventivos, siempre y cuando ten-ga capacidad suficiente:

1. Uno o varios trabajadores designadosde la empresa.

2. Uno o varios miembros del servicio deprevención propio de la empresa.

3. Uno o varios miembros del o los servi-cios de prevención ajenos concertadospor la empresa.

4. Excepcionalmente, el empresariopodrá asignar la presencia de formaexpresa a uno o varios trabajadores dela empresa que, sin formar parte delservicio de prevención propio ni ser tra-bajadores designados, reúnan los cono-cimientos, la cualificación y la expe-riencia necesarios y cuenten con la for-mación preventiva correspondiente69.

Lo que permite el nuevo precepto es que elpropio empresario, aunque tenga asumidasdirecta y personalmente las funciones deprevención, no podrá constituirse comorecurso preventivo70.

Ahora bien, si la obligación de presenciase acomete por varios de los recursos señala-dos anteriormente deberán prestarse cola-boración mutua entre ellos; y en cualquiercaso deben de disponer de los medios necesa-rios y ser suficientes en número para vigilarel cumplimiento de las actividades preventi-vas. Resulta curioso que salvo esta últimamención a la vigilancia no se contiene ningu-na referencia a las funciones que deberán

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68 PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley deReforma del Marco Normativo de la Prevención deRiesgos Laborales», ob. cit., pág. 18.

69 Esta posibilidad ha sido calificada por LANZADERA

ARENCIBIA, E.: «Comentarios a la reforma del marco nor-mativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.,pág. 137, de rupturista con la línea marcada en el RealDecreto 39/1997, y valorada muy positivamente encuanto que supone un paso más en la integración de laprevención en las empresas.

PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Refor-ma del Marco Normativo de la Prevención de RiesgosLaborales», ob. cit., pág. 21., afirma que la ausencia delímites para acudir a este supuesto puede convertir aesta excepción en la regla general.

70 En este sentido, CAMAS RODA, F.: «El proyecto deley de reforma del marco normativo de prevención deriesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajocomo cuestión prioritaria)», ob.cit., pág. 8 de 17; GAR-CÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marconormativo de la prevención de riesgos laborales»,ob.cit., pág. 12 de 18.

asumir los Recursos Preventivos, dandolugar a una indefinición funcional que, uni-do a los problemas que plantean los supues-tos en los que se exige su presencia, nos lle-va a sostener una valoración no muy positi-va de la articulación jurídica de los RecursosPreventivos71, aunque desde el plano de losobjetivos, su presencia nos parece muy acer-tada.

3.4. El reforzamiento de la funciónpública de control: el nuevo papelde los funcionarios autonómicos

La mejora de la función de control quesobre la aplicación de la normativa de segu-ridad y salud en el trabajo corresponde a lospoderes públicos se ha abordado no desde lamejora de la dotación material y humana dela Inspección de Trabajo y de la SeguridadSocial72 sino desde la «actualización» de lacolaboración de los funcionarios técnicos delas Comunidades Autónomas con la Inspec-ción, mediante la reforma de los apartados 2ºy 3º del artículo 9 de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales.

Ahora bien, esa pretendida y simple«actualización» de la colaboración que seanuncia en la Exposición de Motivos quedarebasada por el texto legal que va más allá al

establecer que las Administraciones Públi-cas, ya sea estatal o autonómica, «elabora-rán y coordinarán planes de actuación, ensus respectivos ámbitos competenciales yterritoriales, para contribuir al desarrollo delas actuaciones preventivas en las empre-sas, especialmente las de mediano y peque-ño tamaño y las de sectores de actividad conmayor nivel de riesgo o siniestralidad, a tra-vés de acciones de asesoramiento, de infor-mación, de formación y de asistencia técni-ca»73, y para desarrollar dichas acciones atri-buye a los funcionarios autonómicos queejerzan funciones técnicas en materia deprevención la posibilidad de «desempeñarfunciones de asesoramiento, información ycomprobatorias de las condiciones de seguri-dad y salud en las empresas y centros de tra-bajo»74 para lo cual se les permite que «cuan-do de las actuaciones de comprobación […] sededuzca la existencia de infracción, y siem-pre que haya mediado incumplimiento deprevio requerimiento, el funcionario actuan-te remitirá informe a la Inspección de Traba-jo y Seguridad Social, en el que se recogeránlos hechos comprobados, a efectos de que selevante la correspondiente acta de infrac-ción, si así procediera»; atribuyéndose a los«hechos relativos a las actuaciones de com-probación de las condiciones materiales otécnicas de seguridad y salud recogidos en

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71 En este sentido GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproxi-maciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, dereforma del marco normativo de la prevención de ries-gos laborales», ob.cit., pág. 13 de 18, afirma que «apar-te de las dificultades prácticas que genera esta nuevaregulación, presenta una gran confusión entre las atribu-ciones de los servicios de prevención y los recursos pre-ventivos».

En contra, LANZADERA ARENCIBIA, E.: «Comentarios ala reforma del marco normativo de la prevención deriesgos laborales», ob.cit., pág. 140, expresa una valo-ración positiva porque puede ayudar a integrar la pre-vención en la actividad de las empresas.

72 En esta dirección apunta GARCÍA VIÑA, J.: «Prime-ras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciem-bre, de reforma del marco normativo de la prevenciónde riesgos laborales», ob.cit., pág. 4 de 18.

73 Artículo 9.2 de la LPRL. Previamente en dichoapartado se establece que «las Administraciones Gene-rales del Estado y de las Comunidades autónomas adop-tarán, en sus respectivos ámbitos de competencia, lasmedidas necesarias para garantizar la colaboración peri-cial y el asesoramiento técnico necesarios a la Inspec-ción de Trabajo y Seguridad Social que, en el ámbito dela Administración General del Estado serán prestadospor el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en elTrabajo».

74 Para el ejercicio de estas funciones por parte delos funcionarios autonómicos se introduce ex novo laDisposición Adicional 15ª que exige que estos funcio-narios estén habilitados específicamente por cadaComunidad Autónoma; debiendo acreditar, por unlado, su pertenencia a los grupos de titulación A o B, y,por otro lado, tener formación específica en materia deprevención de riesgos laborales.

tales informes»75, la presunción de certezaque se otorga a los hechos comprobados porlos Inspectores de Trabajo76. En definitiva,la simple actualización de la colaboración setraduce en la atribución a los funcionariosautonómicos de cometidos «que tradicional-mente habían estado en manos»77 de los Ins-pectores de Trabajo, lo que ha llevado a unsector de la doctrina a afirmar que estamosen presencia de una función inspectora«imperfecta y sui generis»78, que invade lacompetencia que hasta esta reforma legisla-tiva venía exclusivamente atribuida a la Ins-pección de Trabajo.

De esta atribución competencial se hande hacer varias precisiones. En primerlugar, la función comprobatoria no se refierea cualquier situación que pueda afectar a laseguridad y salud en el trabajo sino exclusi-vamente a las «condiciones materiales o téc-nicas», lo que ha llevado a la doctrina a sos-tener que «el término es ciertamente res-tringido»79. Y el problema está en delimitarqué quiere decirse con esa expresión, comonos revela los distintos acercamientos quese han hecho desde la doctrina para acotar-la; así, por ejemplo, se ha afirmado que la

Inspección «seguirá con los temas másdirectamente relacionados con la salud delos trabajadores»80, o con mayor concreción,se afirma bien que «quedan fuera de su com-petencia [la de los funcionarios autonómi-cos] infracciones tales como todas las decarácter documental y en general infraccio-nes jurídico-formales, como la no constitu-ción del Comité de Seguridad y Salud o faltade convocatoria de éste, incumplimientos enmateria de formación»81 o bien que la com-petencia de los funcionarios autonómicos secircunscribe a «aquellas condiciones estric-tas de seguridad y salud laboral con las queprestan sus servicios los trabajadores(maquinaria, equipos de protección, espaciofísico del lugar de trabajo, señalizaciones,etc.) mientras que seguirán quedando enmanos de la Inspección, la vigilancia detodas aquellas condiciones de trabajo quepudiesen afectar a la seguridad y salud delos trabajadores (tipo y contenido de la acti-vidad laboral, duración, organización deltrabajo, etc.)»82. A nuestro juicio, esta últi-ma aproximación a la expresión «condicio-nes materiales y técnicas» es la que nosparece más correcta.

En segundo lugar, la elaboración delinforme y, sobre todo, su remisión a la Ins-pección de Trabajo, sólo procede si previa-mente se dan dos condiciones, de un lado,que el funcionario autonómico haya efectua-do un requerimiento al empresario para que

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75 Se ha de tener presente que otra de las reformasoperadas por la Ley 54/2003 incide en el artículo 53.5de la LISOS, permitiendo a la Inspección solicitar adichos funcionarios autonómicos la subsanación delinforme cuando se estime que el relato de hechos esinsuficiente a efectos sancionadores.

76 Además se añade un apartado 2º al artículo 50de la LISOS que permite el levantamiento de actas deobstrucción cuando se trate de obstaculizar las actua-ciones de comprobación atribuidas a los funcionariospúblicos.



79 CAMAS RODA, F.: «El proyecto de ley de reformadel marco normativo de prevención de riesgos labora-les (la seguridad y la salud en el trabajo como cuestiónprioritaria)», ob.cit., pág. 10 de 17.

80 GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a laLey 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del mar-co normativo de la prevención de riesgos laborales»,ob.cit., pág. 3 de 18. No obstante, este autor afirmaque «la constatación de esta realidad supone afianzaruna diferencia que sólo tiene sentido en el plano teóri-co, ya que en la realidad los dos aspectos son insepara-bles».



subsane las deficiencias o incumplimientosadvertidos, de otro, que el empresario hagacaso omiso de dicho requerimiento; de suer-te que, «no cabe el requerimiento y el infor-me-propuesta de sanción a la vez»83. Ade-más se ha de tener presente que el incum-plimiento de los requerimientos previosefectuados por los funcionarios autonómicosse recoge como criterio de graduación de lassanciones84.

En tercer lugar, el informe de los funcio-narios autonómicos no es vinculante para losInspectores de Trabajo, no tanto porque sepermita a estos últimos solicitar a aquéllosla subsanación85 de posibles defectos apre-ciados en los informes sino porque el propioprecepto nos indica que «si así procediera» selevantará acta de infracción, lo que suponeque la última palabra para imponer unasanción la sigue teniendo la Inspección deTrabajo86.

En cuarto lugar, en cuanto a la presun-ción de certeza, se ha dicho que se ha produ-cido su atribución en una configuración «dela que no gozan los informes de la propia Ins-pección de Trabajo y Seguridad Social»87. Ysin embargo, se ha olvidado el legislador dedeterminar si a los funcionarios autonómi-cos les es de aplicación la facultad de «entrarlibremente, en cualquier momento y sin pre-vio aviso» tal y como sí se reconoce a los Ins-

pectores de Trabajo88. La doctrina ha enten-dido que no se puede reconocer esa facultada los funcionarios públicos89, si aceptamosesa solución, perfectamente admisible, se hade reconocer que las facultades comprobato-rias de los funcionarios autonómicos quedaseriamente mermada; de ahí que una posi-ble solución será, si ello es posible, procedera reconocer dicha facultad por cada una delas Comunidades Autónomas.

La valoración efectuada por la doctrina noha sido muy positiva, se ha criticado que lareforma incide de forma directa en el ejerci-cio de la potestad autoorganizadora de lasComunidades Autónomas en materia de fun-ción pública90, así como el exceso del legisla-dor en su intención de actualizar la colabora-ción91; pero, sobre todo, la valoración negati-va procede de la constatación de los posiblesproblemas de coordinación que pueden llegara plantearse entre la Inspección de Trabajo ylos funcionarios autonómicos92.

3.5. La reforma de la Leyde Infracciones y Sancionesen el Orden Social

La otra norma que ha resultado modifica-da por la Ley 54/2003 ha sido la Ley de

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84 Artículo 39.3 LISOS.85 Prevista en el artículo 53.5 de la LISOS, confor-

me a la nueva redacción dada por la Ley 54/2003.86 En este sentido, CAMAS RODA, F.: «El proyecto de

ley de reforma del marco normativo de prevención deriesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajocomo cuestión prioritaria)», ob.cit., pág. 10 de 17; yFernández Marcos, L.: «Sobre la reforma del marco nor-mativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.

87 FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma delmarco normativo de la prevención de riesgos labora-les», ob.cit. Es interesante la argumentación desplegadapor este autor para llegar a esa conclusión.

88 Artículo 5.1 de la Ley 42/1997, de 14 denoviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social.




92 En este sentido PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comenta-rio a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Pre-vención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 37; GARCÍA

VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de12 de diciembre, de reforma del marco normativo de laprevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 4 de 18.

Infracciones y Sanciones en el Orden Social,con la que se pretende mejorar la función decontrol de la normativa laboral y asegurarun cumplimiento efectivo de la obligacionesde los distintos supuestos.

Se procede a modificar el concepto deinfracción laboral en materia de prevención,de suerte que se define como toda acción uomisión «de los diferentes sujetos responsa-bles», eliminando la enumeración de losmismos, es decir, se da una definición «en laque ya no se recogen los diferentes sujetosresponsables, sino que para ello la defini-ción objetiva […] se remite al listado del art.2 de la LISOS»93; y se modifica el ámbitosubjetivo, mediante la nueva redacción delartículo 8.2 de la LISOS, para introducircomo sujeto responsable administrativa-mente al empresario titular del centro detrabajo.

3.5.1. Infracciones graves

En cuanto a las infracciones graves lareforma ha supuesto la nueva redacción devarios tipos infractores y la adición de otrosnuevos. Los cambios de redacción han sido:

a) Incumplir la obligación de integrar laprevención de riesgos laborales en la empre-sa a través de la implantación y aplicaciónde un plan de prevención, con el alcance ycontenido establecidos en la normativa deprevención de riesgos laborales94.

No llevar a cabo las evaluaciones de ries-gos y, en su caso, sus actualizaciones y revi-siones, así como los controles periódicos delas condiciones de trabajo y de la actividadde los trabajadores que procedan, o no reali-

zar aquellas actividades de prevención quehicieran necesarias los resultados de lasevaluaciones, con el alcance y contenidoestablecidos en la normativa sobre preven-ción de riesgos laborales95.

b) Incumplir la obligación de efectuar laplanificación de la actividad preventiva quederive como necesaria de la evaluación deriesgos, o no realizar el seguimiento de lamisma, con el alcance y contenido estableci-dos en la normativa de prevención de riesgoslaborales96.

c) No adoptar el empresario titular delcentro de trabajo las medidas necesariaspara garantizar que aquellos otros que des-arrollen actividades en el mismo reciban lainformación y las instrucciones adecuadassobre riesgos existentes y las medidas de pro-tección, prevención y emergencia, en la formay con el contenido establecidos en la normati-va establecida97.

d) No designar a uno o varios trabajado-res para ocuparse de las actividades de pro-tección y prevención en la empresa o no orga-nizar o concertar un servicio de prevencióncuando ello sea preceptivo, o no dotar a losrecursos preventivos de los medios que seannecesarios para el desarrollo de las activida-des preventivas.

La falta de presencia de los recursos pre-ventivos cuando ello sea preceptivo o elincumplimiento de las obligaciones deriva-das de su presencia98.

e) No facilitar a los trabajadores designa-dos o al servicio de prevención el acceso a lainformación y documentación señaladas enel artículo 18.1 y 23.1 de la LPRL99.

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94 El texto en cursiva resalta las novedades introdu-cidas por la Ley 54/2003.

95 Artículo 12.1. a) y b) LISOS.96 Artículo 12.6 LISOS.97 Artículo 12.14 LISOS.98 Artículo 12.19 LISOS.99 Artículo 12.19 LISOS.

Entre las adiciones100 resaltamos la tipifi-cación novedosa de las siguientes conductas,a saber:

1. Incumplir las obligaciones derivadasde actividades correspondientes a laspersonas o entidades que desarrollenla actividad de auditoría del sistema

de prevención de las empresas, deacuerdo con la normativa aplicable101.

2. Incumplir las obligaciones derivadasde actividades correspondientes aentidades acreditadas para desarro-llar y certificar la formación en mate-ria de prevención de riesgos laborales,de acuerdo con la normativa aplica-ble102.

3. Permitir el inicio de la prestación deservicios de los trabajadores puestosa disposición sin tener constanciadocumental de que han recibido lasinformaciones relativas a los riesgos ymedidas preventivas, poseen la for-mación específica necesaria y cuen-tan con un estado de salud compatiblecon el puesto de trabajo a desempe-ñar103.

3.5.2. Infracciones muy graves

Se ha procedido a dar nueva redacción alapartado 8 del artículo 13 de la LISOS, tipi-ficando como infracción muy grave el «noadoptar el promotor o el empresario titulardel centro de trabajo, las medidas necesariaspara garantizar que aquellos otros que des-arrollen actividades en el mismo reciban lainformación y las instrucciones adecuadas,en la forma y con el contenido alcance esta-blecidos en la normativa de prevención deriesgos laborales, sobre los riesgos y lasmedidas de protección, prevención y emer-gencia cuando se trate de actividades regla-mentariamente consideradas como peligro-sas o con riesgos especiales», así como «la fal-ta de presencia de los recurso preventivoscuando ello sea preceptivo o el incumpli-miento de las obligaciones derivadas de supresencia, cuando se trate de actividades

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100 Se ha de indicar que también se han tipificadodos nuevas conductas relacionadas con el Real Decre-to 1627/1997, relativo a la seguridad y salud en el sec-tor de la construcción, que son las contempladas en losapartados 23 y 24 del artículo 12 de la LISOS.

Así en el apartado 23 se establece como infracciónadministrativa, por un lado, «incumplir la obligación deelaborar el plan de seguridad y salud en el trabajo conel alcance y contenido establecidos en la normativa deprevención de riesgos laborales, en particular por care-cer de un contenido real y adecuado a los riesgos espe-cíficos para la seguridad y la salud de los trabajadoresde la obra o por no adaptarse a las características parti-culares de las actividades o los procedimientos desarro-llados o del entorno de los puestos de trabajo», y deotro, «incumplir la obligación de realizar el seguimien-to del plan de seguridad y salud en el trabajo con elalcance y contenido establecidos en la normativa deprevención de riesgos laborales».

El apartado 24 tipifica como ilícitos administrativoslos siguientes incumplimientos del promotor: a) nodesignar los coordinadores en materia de seguridad ysalud cuando ello sea preceptivo; b) incumplir la obli-gación de que se elabore el estudio o, en su caso, elestudio básico de seguridad y salud, cuando ello seapreceptivo, con el alcance y contenido establecidos enla normativa de prevención de riesgos laborales, ocuando tales estudios presenten deficiencias o caren-cias significativas y graves en relación con la seguridady la salud en la obra; c) no adoptar las medidas necesa-rias para garantizar, en la forma y con el alcance y con-tenido previstos en la normativa de prevención, que losempresarios que desarrollan actividades en la obrareciban la información y las instrucciones adecuadassobre los riesgos y las medidas de protección, preven-ción y emergencia; d) no cumplir los coordinadores enmateria de seguridad y salud las obligaciones estableci-das en el artículo 9 del Real Decreto 1627/1997, comoconsecuencia de su falta de presencia, dedicación oactividad en la obra; y e) no cumplir los coordinadoresen materia de seguridad y salud las obligaciones, distin-tas de las citadas anteriormente, establecidas en la nor-mativa de prevención de riesgos laborales cuando talesincumplimientos tengan o puedan tener repercusióngrave en relación con la seguridad y salud en la obra.

101 Artículo 12.25 LISOS.102 Artículo 12.26 LISOS.103 Artículo 19.2 f) LISOS.

reglamentariamente consideradas comopeligrosas o con riesgos especiales».

Y se añaden dos nuevas infracciones muygraves, a saber:

a) La alteración o el falseamiento, por laspersonas o entidades que desarrollenla actividad de auditoría del sistemade prevención de las empresas, delcontenido del informe en la empresaauditada104.

b) La suscripción de pactos que tenganpor objeto la elusión, en fraude de ley,de las responsabilidades establecidasen el apartado 3º del artículo 42 de laLISOS, también introducido por la Ley54/2003, y que viene a aclarar la res-ponsabilidad empresarial al estable-cer que «los pactos que tengan porobjeto la elusión, en fraude de ley, delas responsabilidades establecidas […]son nulos y no producirán efecto algu-no»105.

No podemos terminar la exposición de lasnovedades introducidas en la LISOS, sinmencionar la obligación del Ministerio Fis-cal, calificada por la doctrina como una «adi-ción lógica»106, de comunicar, «en todo caso, ala autoridad laboral y a la Inspección de Tra-bajo y Seguridad Social la existencia de unprocedimiento penal sobre hechos que pue-dan resultar constitutivos de infracción.Dicha notificación producirá la paralizacióndel procedimiento hasta el momento en queel Ministerio Fiscal notifique a la autoridad

laboral la firmeza de la sentencia o el auto desobreseimiento dictado por la autoridadjudicial». Como acertadamente se ha resal-tado por la doctrina, esta novedad viene adar solución al problema de la caducidad delexpediente sancionador que se apreciaba enla práctica107.

No podemos efectuar aqui un análisis dela incidencia de la modificación de la LISOSa la luz de los objetivos perseguidos por ellegislador, pero desde la doctrina se hamanifestado que en estas modificaciones «seencuentra lo mejor y lo peor de la Ley deReforma. Lo peor no por exceso, sino pordefecto. La Ley posee algunos cambiosimportantes, pero no va tan lejos como seríanecesario para implicar adecuadamente a laAdministración Sancionadora Laboral en elcompromiso que la legislación preventivaimpone a los sujetos obligados»108.

A la vista de lo expuesto podemos afirmarque la reforma operada por la Ley 54/2003,presenta por lo que se refiere a la modifica-ción de la Ley de Prevención de RiesgosLaborales, importantes interrogantes ydudas interpretativas. No obstante, ha deresaltarse el esfuerzo mostrado por los inter-locutores sociales y los poderes públicos paraatajar la alta siniestralidad laboral, aunqueno seamos muy optimistas de su incidenciareal si esta reforma no constituye un primerpeldaño en la lucha contra el grave problemasocial que supone el elevado número de acci-dentes de trabajo que soporta el mercadolaboral español.

ESTUDIOS


104 Artículo 13.13 LISOS.105 Artículo 13.14 LISOS.106 PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de

Reforma del Marco Normativo de la Prevención deRiesgos Laborales», ob.cit., pág. 34.



JUAN GIL PLANA


RESUMEN Se aborda el estudio de la reforma del marco normativo de la seguridad y salud en el tra-bajo operada por la Ley 54/2003, con el objetivo declarado –como eje principal– de lucharcontra la tendencia evolutiva creciente de la siniestralidad laboral. Para ello se exponen losantecedentes inmediatos que han originado esta reforma, y, a continuación, se analiza lareforma operada en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, y se procede a exponer lasmodificaciones producidas en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social.

La seguridad y salud en el trabajo: reforma de su … · Fuente: Anuario de Estadísticas...

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