ABSTRACT

Las reformas a los artículos 1°, 17° y 113° de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos así como la promulgación de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado y once leyes locales en la materia, se

establecen figuras jurídicas y vías novedosas mediante las cuales el gobernado

puede intentar el pago de indemnizaciones derivadas de la actividad irregular de la

administración pública, sin embargo al materializar el ejercicio de estos derechos

en el ámbito municipal del Estado de México los gobernados se encuentran con

diversas dificultades para alcanzar los derechos tutelados en nuestra carta magna.

I. INTRODUCCIÓN.

Con motivo de la conmemoración de los 100 años de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos es importante reflexionar sobre la aplicación de

diversos preceptos constitucionales en ámbitos específicos de nuestra república

mexicana, por lo que en este investigación discerniremos de una forma sistémica

sobre temas relevantes tutelados por la constitución, como lo son los derechos

humanos, la interpretación conforme, control difuso de la constitucionalidad, el

control de la convencionalidad, los derechos de los gobernados ante la

administración pública municipal, la tutela judicial efectiva, la responsabilidad

patrimonial del estado en el ámbito municipal del Estado de México, el

procedimiento administrativo para reclamar indemnización por responsabilidad

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, UN DERECHO

HUMANO A FAVOR DE LOS CIUDADANOS EN LOS MUNICIPIOS DEL

ESTADO DE MÉXICO.

DAVID ULISES GUZMÁN PALMA

SUMARIO: I. Nota introductoria. II. Planteamiento. III. Fundamento

Constitucional de los derechos humanos. IV. Fundamento Constitucional de

la Responsabilidad Patrimonial del Estado. V. Mecanismos y requisitos para

materializar la responsabilidad patrimonial del estado en el ámbito municipal.

VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.

patrimonial del estado y diversos criterios de autoridades jurisdiccionales en

materia de la indemnización derivada de responsabilidad patrimonial del estado.

II. PLANTEAMIENTO

El artículo 1, primer párrafo de la Constitución política de los Estados Unidos

Mexicanos establece los siguientes supuestos normativos:

a) Todas las personas gozaran de los derechos humanos reconocidos en esta

Constitución y en los tratados internacionales de los que el estado

mexicano sea parte,

b) Así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá

restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que

esta constitución establece.

De lo cual se infiere el derecho de los gobernados para gozar los derechos

humanos contenidos en la propia Constitución, como lo son el derecho a la

indemnización por responsabilidad patrimonial del estado que indica el artículo

113° de la Carta Magna y el derecho a la tutela efectiva del estado que

fundamenta el Artículo 17° de nuestra suprema ley. Derechos fundamentales que

analizaremos a la luz de su aplicación real en el ámbito de gobierno municipal en

la circunscripción territorial del Estado de México

III. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.

Para encontrar la ratio de los derechos humanos en el ámbito municipal, debemos

partir de la formulación de las siguientes preguntas:

A) ¿Las autoridades municipales están obligadas a respetar los

derechos humanos?

B) ¿Cómo se interpretan las normas jurídicas en materia de derechos

humanos?

C) ¿El derecho a ser indemnizado por una actividad irregular del estado

es un derecho humano?

Para encontrar respuestas debemos recordar que la Convención Americana de

Derechos Humanos establece:

“Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos

y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda

persona que esté sujeta a su jurisdicción,…………….1”

Precepto que precisa dos supuestos normativos para efectos de este estudio:

-El primero relativo a la obligación estatal de respetar derechos y

obligaciones contenidos en la misma convención en cita y;

-El segundo a garantizar el pleno ejercicio de ese derecho a toda persona.

Obligación estatal que encuentra su piedra angular en nuestro derecho interno en

la reforma constitucional de junio del 20112, que a su letra dice:

“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de

promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de

conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y

progresividad.”3.

Lo anterior se complementa con la obligación de aplicar en el derecho interno el

contendido de los tratados internacionales que contengan materia de derechos

humanos según lo indica la interpretación sistémica de los artículos 1 y 1334 de la

CPEUM

1 Convención Americana de los Derechos Humanos. Artículo 1. Obligación de Respetar los

Derechos

2 “Artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, “En los estados unidos mexicanos todas las personas gozaran de los derechos humanos reconocidos en esta constitución y en los tratados internacionales de los que el estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta constitución establece. 3Párrafo tercero del Artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

4 Esta constitución, las leyes del congreso de la unión que emanen de ella y todos los tratados que

estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la republica, con aprobación del senado, serán la ley suprema de toda la unión. Los jueces de cada estado se arreglaran a dicha constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.

Así mismo el artículo 115 de la carta magna5 le da al Municipio el carácter de

ámbito de gobierno autónomo y libre, con funciones específicas, competencia6 y

productor de derecho autónomo, además diversas disposiciones como los son la

Constitución Política del estado Libre y Soberano de México y el Código de

Procedimientos Administrativos le dan expresamente el carácter de autoridad.

Luego entonces sí la C.P.E.U.M. en su art. 1 da un mandato general a toda

autoridad, es de explorado derecho que las autoridades municipales tienen la

obligación de respetar los derechos y libertades que la Carta Magna da a la los

gobernados.

Para contestar el segundo reactivo es preciso motivarse en el mismo art. 1° de la

CPEUM:

“Las normas relativas a los derechos humanos se interpretaran de

conformidad con esta constitución y con los tratados internacionales de la

materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más

amplia”7.

Por lo que se incorporan a nuestro orden legislativo las siguientes figuras jurídicas

interpretativas:

- Control difuso de constitucionalidad: “Conforme a la Jurisprudencia de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, se establecen los parámetros

para realizar el control difuso existiendo méritos para determinar en

un momento dado si procede ser aplicable o inaplicable la norma, sin

embargo, para arribar a esa conclusión se considera necesario en el

caso hacer el estudio respectivo, ya que esto permite analizar el

problema y resolverlo de manera completa como ordena el artículo 17

5 Artículo 115 de la CPEUM “.. los estados adoptaran, para su régimen interior, la forma de

gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre…..”.(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 10 de febrero de 2014) 6 La SCJN ha definido que el Municipio véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena

Época, Tomo V, junio de 1997, página 343, tesis P./J. 50/97, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.". 7 Segundo párrafo del artículo 1° de la CPEUM (adicionado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 10 de junio de 2011)

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En este

sentido, "completo" significa que se debe examinar el problema de

control difuso, ya que al contrastar la Constitución con la norma

secundaria se puede precisar el contenido del propio texto

constitucional y de la norma que está en conflicto, conociendo su ratio,

que es la razón o justificación de una norma jurídica emitida por el órgano

facultado para ello, permitiendo el análisis claro y preciso de la litis que se

presenta”8.

Por ello para apreciar si un acto de autoridad municipal es violatorio de

derechos humanos se requiere analizar y resolver de manera completa en

un ejercicio de tutela efectiva del estado ante un órgano jurisdiccional.

Contribuye a esta idea el siguiente criterio de tribunales federales:

Control de la convencionalidad: “Conforme al artículo 1o., segundo y

tercer párrafos de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, las normas relativas a los derechos humanos se

interpretarán de conformidad con la Constitución y con los tratados

internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las

personas la protección más amplia; de tal forma que, todas las

autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de

promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de

conformidad con los principios de universalidad, interdependencia,

indivisibilidad y progresividad; así como reparar las violaciones a los

derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Además, el

artículo 133 constitucional dispone que, la Constitución, las leyes del

Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que

estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el

8 VII-P-SS-229.Juicio Contencioso Administrativo Núm. 18050/13-17-08-10/1129/14-

PL-10-04.- Resuelto por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 8 de octubre de 2014, por

unanimidad de 9 votos a favor.- Magistrado Ponente: Carlos Mena Adame.-

Secretaria: Lic. Mónica Guadalupe Osornio Salazar.(Tesis aprobada en sesión de

8 de octubre de 2014), R.T.F.J.F.A. Séptima Época. Año IV. No. 41. Diciembre 2014.

p. 112

Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley

Suprema de toda la Unión; los jueces de cada Estado se arreglarán a

dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en

contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los

Estados. Así, en acatamiento a dichas disposiciones constitucionales, este

Tribunal Federal se encuentra facultado para realizar el control de

constitucionalidad y convencionalidad ex officio en los casos que proceda

o a petición de parte, en materia de derechos humanos, ponderando las

normas de derecho interno y los instrumentos internacionales

celebrados por el Estado mexicano en materia de derechos humanos,

sobre alguna disposición en contrario, abarcando todas las normas

generales que les corresponda aplicar para resolver los asuntos de su

competencia; es decir, aquellas en que se funden los actos controvertidos

ante dichos entes jurisdiccionales, bien se trate de disposiciones emitidas

por el Congreso de la Unión, así como disposiciones de carácter general

emitidas por el Ejecutivo Federal en el ejercicio de su facultad

reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I constitucional,

incluso, las disposiciones administrativas de carácter general,

emitidas por los organismos autónomos y dependencias integrantes

de la Administración Pública Federal, dado que el cumplimiento de los

derechos humanos no encuentra límite, de tal forma que el control procede

respecto de cualquier disposición que contravenga los derechos

humanos previstos en la Constitución o los tratados internacionales

suscritos por el Estado mexicano”9.

La importancia en materia municipal de esta figura, radica en precisar que

la obligación de respetar los derechos humanos es amplia, ya que abarca

no solo normas de derecho local o federal sino también tratados

internacionales en materia de derechos humanos, lo que contempla la

interpretación basada en diversos principios y además obliga a las

autoridades administrativas a reparar las violaciones en materia de

derechos humanos.

9 VII-P-2aS-565, Incidente de Incompetencia por Razón de Materia Núm. 110/13-07-02-6/674/13-

S2-09-06.- Resuelto por la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 10 de septiembre de 2013, por unanimidad de 4 votos a favor.- Magistrada Ponente: Magda Zulema Mosri Gutiérrez.- Secretario: Lic. José de Jesús González López., (Tesis aprobada en sesión de 13 de mayo de 2014), R.T.F.J.F.A. Séptima Época. Año IV. No. 39. Octubre 2014. p. 437

Interpretación pro homine o pro personae: “De conformidad con

el artículo 1o. de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos reformado mediante decreto publicado en el

Diario Oficial de la Federación el 10 de Junio de 2011, el Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa, en el ámbito de sus competencias, al

resolver los problemas en los que se involucren los derechos

humanos, debe atender y salvaguardar, en principio, los derechos que

consagra la Carta Magna, así como aquellos contenidos en los

tratados o convenciones internacionales suscritos por el Estado

Mexicano, adoptando para tal efecto la interpretación más favorable al

derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como

principio pro persona. En esa medida, para ejercer el control difuso de

constitucionalidad, y en su caso el control de convencionalidad, el

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debe: 1) Identificar

los hechos relevantes con enfoque de derechos humanos -acorde al

acto reclamado-; 2) Identificar la presencia de los derechos humanos

en conflicto o que se estiman vulnerados; 3) Identificar el problema de

contraste normativo que hace necesario el control de

constitucionalidad o de convencionalidad, reconociendo para tal

efecto: a) El marco normativo de origen interno aplicable -los

preceptos conducentes del ordenamiento local o del Estado-, b) El

marco normativo de origen constitucional aplicable -

el artículo constitucional que consagre los derechos humanos que se

estiman vulnerados-, o bien c) El marco normativo de origen

internacional aplicable -los numerales aplicables del tratado

internacional que contenga el derecho humano en cuestión, suscrito

por el Estado Mexicano-; 4) Identificación preliminar del marco

normativo más favorable (principio pro persona) -una vez identificado

el marco normativo más favorable, si el local o federal interno lo es,

aquí concluye el análisis de constitucionalidad; pero en caso, de

resultarlo la norma constitucional o internacional, será necesario armonizar

los marcos involucrados-; 5) Realizar una interpretación que armonice

los marcos normativos implicados (interpretación conforme), en la

búsqueda de no inaplicar la norma, y; 6) En caso de que la

interpretación conforme no fuera posible, se deberá preferir el marco

normativo -la norma- que resulte más favorable a los derechos

humanos, e inaplicar la otra. Así, la obligación del Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa de ejercer el control difuso de

constitucionalidad y convencionalidad se encuentra orientada por el

principio interpretativo pro homine establecido en el referido artículo 1o., en

virtud del cual debe acudirse a la interpretación más extensiva cuando se

trata de fijar los alcances de los derechos humanos y sus garantías”10.

Nuevamente este método interpretativo establece la obligación para el órgano

jurisdiccional de interpretar las disposiciones o actos generados por las

autoridades municipales dentro de un gran abanico de disposiciones

constitucionales federales y tratados internacionales en materia de derechos

humanos, además esto en un sentido favorable a la persona para en su caso

armonizar de forma sistémica y extensiva con un resultado denominado

interpretación conforme.

En síntesis, en este capítulo encontramos el fundamento para considerar a las

autoridades municipales obligadas a aplicar, promocionar, garantizar, interpretar y

reparar los derechos humanos, además de establecer diversas figuras

interpretativas que pueden usar los órganos jurisdiccional en sede administrativa,

para resolver de forma completa un problema de derechos humanos entre

un gobernado y una autoridad municipal.

IV. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO

10 VII-P-1aS-1073, Juicio Contencioso Administrativo Núm. 29978/12-17-03-

6/1280/13-S1-02-01.- Resuelto por la Primera Sección de la Sala Superior del

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 8 de octubre de

2013, por unanimidad de 4 votos a favor.- Magistrada Ponente: Nora Elizabeth

Urby Genel.- Secretario: Lic. Juan Pablo Garduño Venegas. (Tesis aprobada en

sesión de 7 de octubre de 2014) R.T.F.J.F.A. Séptima Época. Año IV. No. 41.

Diciembre 2014. p. 528

La C.P. de los E.U.M. establece el fundamento de la responsabilidad

patrimonial del estado de la siguiente manera:

“La responsabilidad del estado por los daños que, con motivo de su

actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los

particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a

una indemnización conforme a las bases, limites y procedimientos que

establezcan las leyes”11.

De tal forma que debemos comprender los elementos básicos para la aplicación

de esta figura constitucional, los cuales sin consultar aun su ley reglamentaria los

podemos enlistar de la siguiente forma:

1. La existencia de daños en bienes y derechos de los particulares.

2. Una actividad administrativa irregular de los órganos del estado.

3. El derecho subjetivo del particular a una indemnización.

4. El procedimiento y los límites de la indemnización se establece en las

leyes12 .

5. La naturaleza jurídica constitucional de la responsabilidad del estado es

objetiva y directa.

Hay que destacar que un requisito constitucional es la existencia de una actividad

administrativa irregular, lo cual se refuerza con el criterio que estableció el Poder

Judicial Federal en la jurisprudencia titulada “Responsabilidad patrimonial del

estado. Su regulación constitucional excluye la actividad administrativa regular o

lícita de los entes estatales13”.

Luego entonces, podemos inducir la relación directa entre la prestación de un

servicio público y la responsabilidad patrimonial del estado de la siguiente forma:

11 Artículo 113 de la C.P.E.U.M. párrafo tercero (adicionado mediante

decreto publicado en el diario oficial de la federación el 14 de junio de 2002)

12

Como más adelante lo describiremos existen diversas entidades federativas que han expedido leyes relativas a la responsabilidad patrimonial del estado en el ámbito municipal, caso de excepción es la ausencia de esta ley en el Estado de México 13 Época: Décima Época, Registro: 2008114, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia,

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 13, Diciembre de 2014, Tomo I ,

Materia(s): Administrativa ,Tesis: 2a./J. 99/2014 (10a.) ,Página: 297 .Responsabilidad patrimonial del

estado. su regulación constitucional excluye la actividad administrativa regular o lícita de los entes

estatales.

“El segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos establece la responsabilidad del Estado por

los daños que cause a los particulares con motivo de su actividad

administrativa irregular; esto es, aquella que por acción u omisión

incumpla con los estándares promedio de funcionamiento de la actividad

o servicio, por lo que en este supuesto el particular podrá demandar la

indemnización directamente al Estado (responsabilidad directa), pues lo

que determina la obligación y responsabilidad derivada es la realización

objetiva del hecho dañoso, imputable al Estado, y no la motivación

subjetiva del agente de la administración. Así, la razón de la

responsabilidad patrimonial es propiciar y garantizar, en primer lugar, que la

actividad administrativa sea regular y que la gestión pública se preste

conforme a ciertos estándares de calidad, lo que encierra en sí mismo un

derecho fundamental a una eficiente administración pública, pues si se

incumple con esos estándares se tiene garantizado el derecho a la

indemnización. Por ello, cuando en la prestación de un servicio público se

causa un daño en los bienes y derechos de los particulares por la

actuación irregular de la administración pública, se configura, por una

parte, la responsabilidad del Estado y, por otra, el derecho de los

afectados a obtener la reparación, ya que la actividad administrativa

irregular del Estado comprende también lo que la doctrina denomina faute

de service -funcionamiento anormal de un servicio público por falla o

deficiencia-. Bajo estas premisas, la responsabilidad patrimonial debe

evaluarse y considerarse sistemáticamente dentro del orden jurídico, siendo

que sus funciones y fines son principalmente cuatro, a saber: i)

compensación de daños; ii) Crear incentivos tendentes a la prevención de

daños y accidentes; iii) Control del buen funcionamiento de la acción

administrativa; y, iv) Demarcación de las conductas administrativas libres

de la responsabilidad civil”14.

Derivado de esta tesis todo órgano jurisdiccional que resuelva sobre el reclamo de

indemnización debe valorar que el estado (municipio) “…por acción u omisión

incumpla con los estándares promedio de funcionamiento de la actividad o

servicio”15, en el ámbito municipal del Estado de México el problema radica en

14 Tesis denominada Responsabilidad patrimonial del estado. su objetivo y fines en relación con la

prestación de un servicio público. Época: Décima Época, Registro: 2003143, Instancia: Tribunales

Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, Libro XVIII, Marzo de 2013, Tomo 3, Materia(s): Administrativa, Tesis: I.4o.A.35 A (10a.) ,

Página: 2077

15

Ibidem

saber ¿Cuáles son esos estándares promedio de funcionamiento de los servicio

público?, será difícil encontrar datos objetivos e irrefutables, por lo que el juzgador

se debe apoyar en datos públicos y oficiales como lo son los publicado por el

Órgano de Fiscalización Superior del Estado de México en el informe de resultado

de fiscalización superior denominado evaluación programática y de desempeño16,

los Planes de desarrollo municipal y los presupuestos programáticos para el

ejercicio anual que corresponda. Esta falta de precisión estadística deja en un

estado difícil al órgano jurisdiccional que resuelva sobre la valoración de un

comportamiento irregular del estado en un servicio público municipal específico,

contribuyendo esto a la dificultad de hacer realidad el derecho constitucional del

gobernado a la indemnización.

Otra explicación del derecho a la indemnización que tutela el artículo 113 de la

C.P. de los E.U.M. es la expuesta por el Magistrado mexicano Jean Claude Tron

Petit y quien se expresa de la siguiente forma:

“Como respuesta a la actividad administrativa irregular y para el caso de que

produzca daños y perjuicios que, sólo en ese contexto resultan ser injustificados

y sin la obligación de soportar, se establece la responsabilidad indemnizatoria

de la Administración, como tutela al particular17”.

“Función administrativa irregular + Cause daño + No identificable

responsable = Responsabilidad del Estado”18.

Por lo cual se añade un nuevo elemento a valorar en este derecho constitucional

que lo es, la inexistencia de una obligación a soportar, es decir que el

gobernador no tenga obligación jurídica a soportar el daño recibido, así como que

no exista una identificación especifica y evidente de un responsable material del

hecho, ya que sí esto existiera estaríamos ante una responsabilidad subjetiva de

un servidor público y no ante una responsabilidad patrimonial objetiva, aclarando

que la primera está regulada en materia federal por la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y la objetiva está

regulada por la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Tron Petit también aclara los elementos de la responsabilidad objetiva y directa:

16

Informe de resultado de fiscalización superior, OSFEM, http://www.osfem.gob.mx/03_Transparencia/CtaPub/IR_CtaPub13.html, fecha de consulta 15 de diciembre del 2014 17

Tron Petit Jean Claude, Interpretación de la ley Federal de responsabilidad Patrimonial del estado, Revista del instituto de la Judicatura federal, p. 187, http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/20/r20-07.pdf, fecha de recuperación 15 de diciembre del 2014. 18

Ibidem

- “Sujetos (acreedor, deudor y servidor público responsable)”19;

- “Objeto que en el caso es la actividad administrativa ya cualificada como

irregular (es un CJI que deberá ser acotado casuística y empíricamente)”20;

- “Daño o perjuicio real y directo;

- Nexo causal21;

- Razones diversas excluyentes de responsabilidad (artículos 3 y 22 LFRPE,

básicamente)”22; y,

- “Obligación estatal de indemnizar, con las limitantes y restricciones

legales23”.

Es notorio que el propio Magistrado Tron Petit denomina a la actividad

administrativa irregular como un CJI o concepto jurídico indeterminado,

precisamente por la dificultad a la que antes nos referíamos de conceptualizar el

carácter irregular de la administración pública, pero agrega un nuevo elemento

que son las excluyentes de responsabilidad derivadas de los artículos 3 y 22 de la

Ley federal de responsabilidad patrimonial del estado, que lo son el caso fortuito,

fuerza mayor, no consecuencia de actividad administrativa, imprevisible o

inevitable, que el solicitante sea el causante, que exista participación de terceros,

sea un caso de fuerza mayor, que no sea consecuencias de actividad

administrativa y que sea imprevisible o inevitable.

Es importante resaltar que el decreto de junio del 2002 que reforma el artículo 113

de la C.P.E.U.M. establece en su único artículo transitorio la obligación de las

entidades federativas de expedir leyes en un plazo máximo de 2 años, mismos

que establezcan la responsabilidad patrimonial del estado de forma directa y

objetiva, además se les obliga a especificar los tribunales que resolverán sobre la

solicitud de indemnización, por lo cual diversos estado de la república mexicana

han expedido leyes aplicables a las administraciones públicas estatales y

municipales. Al respecto resalto algunos datos relevantes en la materia:

ENTIDAD FEDERATIVA CARACTERISTICAS

Ley de responsabilidad patrimonial para el estado y municipios de Baja California. Expedida el año 2009

El artículo 3 define la actividad administrativa irregular, el artículo 4 enlista once supuestos jurídicos donde no existe actividad administrativa irregular y el capítulo II define las bases

19

Tron Petit Jean Claude, Interpretación de la ley Federal de responsabilidad Patrimonial del estado, Revista del instituto de la Judicatura federal, p. 193, http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/20/r20-07.pdf, fecha de recuperación 15 de diciembre del 2014. 20

Ibidem 21

Ibidem 22

Ibidem 23

Ibidem

de la indemnización.

Ley de responsabilidad patrimonial del estado de Yucatán y sus municipios. Expedida en el año 2008.

El artículo 4° transitorio obliga al ejecutivo estatal incluir en el presupuesto una partida presupuestal para pago de indemnizaciones por responsabilidad patrimonial directa y objetiva. Se reforma el artículo 100 bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Yucatán.

Ley de responsabilidad patrimonial del estado y municipios de San Luis potosí, Expedida en el año 2004.

El artículo 8° faculta para interpretar la ley al Tribunal Contencioso Administrativo del Estado, el artículo 21 refiere que cuando se trate de reclamaciones a municipios se deberá presentar ante el T.C.A. de San Luis Potosí.

Ley de responsabilidad patrimonial del estado de Morelos. Expedida en el año 2011.

El artículo 1° establece que esta ley es reglamentaria del artículo 113 de la C.P. de los E.U.M., el artículo 5° cita que cuando una reclamación implique la comisión de un delito, la autoridad está obligada a hacerlo del conocimiento del ministerio público.

Ley de responsabilidad patrimonial del estado y municipios de Nuevo León. Expedida en el año 2013.

El artículo 21° refiere que la reclamación se realizará ante la autoridad responsable y abre la posibilidad de llegar a un convenio con el municipio respectivo para su pago. El art. 24° determina como competente para resolver sobre el reclamo aun órgano que designe el respectivo municipio.

Ley de responsabilidad patrimonial del estado de Guanajuato y sus municipios. Expedida en el año 2013.

El art. 1° unifica otros procedimientos de indemnización contemplados en otras leyes locales a las bases establecida en esta ley. El artículo 21 señala que en el ámbito municipal es optativo presentar la reclamación ante el juzgado administrativo municipal o ante el Tribunal Contencioso Administrativo del estado.

Ley de responsabilidad patrimonial del estado de Tamaulipas y sus municipios. Expedida en el año 2005.

El art. 12 refiere que la indemnización será integra con independencia del ingreso del reclamante. El art. 13 establece la posibilidad de que las entidades públicas contraten seguros

que garanticen la reparación del daño derivada de responsabilidad patrimonial.

Ley de responsabilidad patrimonial del estado de Jalisco y sus municipios. Expedida en el año 2003.

Art. 31 contiene que en caso de concurrencia de diversos órganos la indemnización se pagará de forma proporcional por diversos órganos. El art. 36 refiere que existe el derecho a repetir contra el servidor público responsable si se tratare de infracción grave de servidores públicos, esto a través del procedimiento que indica la Ley de responsabilidades de los servidores públicos del estado de Jalisco.

Encontramos así que diversas entidades federativas diferentes al Estado de

México cumplieron con el artículo transitorio que obligaba a expedir leyes locales

que permitieran hacer realidad en el ámbito de gobierno local y municipal la

responsabilidad objetiva y directa del orden patrimonial. Leyes que tiene sus

características antes descritas diferentes, pero que en lo general se unifican en

tópicos específicos como lo es el establecer la vía administrativa para el reclamo

de indemnizaciones, al respecto de este tema Pérez López escribió:

“La responsabilidad del Estado es una categoría del derecho público que

amerita un tratamiento diferenciado respecto de la regulación de la

responsabilidad patrimonial civil,….”24.

De tal forma que la multicitada reforma al art. 113 de nuestra carta magna dio

nacimiento a un nuevo derecho público subjetivo protegido por la constitución,

concepto que Carrillo Flores define como:

“…la facultad otorgada por el derecho objetivo para proteger el interés de

una persona jurídica particular frente al interés colectivo que el Estado

representa,…”25

24

Pérez López Miguel, La responsabilidad patrimonial del estado en la constitución política de los estados unidos mexicanos, notas sobre el segundo párrafo del artículo 113 Constitucional, derecho administrativo, Revista electrónica del Tribunal federal d Justicia Fiscal y Administrativa, http://www.tfjfa.gob.mx/investigaciones/pdf/laresponsabilidadpatrimonial.pdf, fecha de consulta 15 de diciembre del 2014.

Concatenando esta definición con el artículo 1° de nuestra carta Magna que ya

estudiamos en el capitulo anterior, podemos afirmar que la responsabilidad

patrimonial del estado objetiva y directa es un derecho humano exigible a

cualquier autoridad municipal.

Al respecto del derecho subjetivo en cito al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativo:

“De conformidad con lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 50 de la Ley

Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en el caso de sentencias

en que se condene a la autoridad a la restitución de un derecho subjetivo, el

órgano jurisdiccional del tribunal que conozca del juicio, previamente deberá

constatar si el accionante acreditó la existencia de ese derecho, para estar en

posibilidad de emitir una sentencia de condena. En consecuencia, si la

promovente del juicio solicita se le indemnice por reparación del daño moral

y material causado por una actividad administrativa irregular del Estado, que

no tiene el deber jurídico de soportar, y al analizarse los argumentos de las

partes y el acervo probatorio, se advierte que el demandante, acredita la

relación de causa efecto entre el hecho u omisión ilícito del Estado, con el

daño causado, tiene derecho a que se le indemnice conforme a lo

establecido en los artículos 113 constitucional, 21 y 22 de la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado, procediendo a declarar la nulidad

de la resolución impugnada que negó la indemnización y condenar a la enjuiciada

a la restitución del derecho subjetivo violado”26.

25

CARRILLO FLORES, Antonio, La defensa jurídica de los particulares frente a la administración en México, Porrúa, México, 1939, pp. 59-60. La segunda edición apareció con el título La justicia federal y la administración pública, Porrúa. México, 1973.

26 Responsabilidad patrimonial del estado. restitución de un derecho subjetivo violado.

Cuando se condena a la autoridad, el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa

previamente debe constatar que se tiene el derecho que se reclama. VII-P-SS-169. Juicio

Contencioso Administrativo Núm. 6234/13-17-01-1/1237/13-PL-10-04.- Resuelto

por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, en sesión de 20 de noviembre de 2013, por mayoría de 8 votos a

favor, 1 voto con los puntos resolutivos y 1 voto en contra.- Magistrado Ponente

Carlos Mena Adame.- Secretario: Lic. José Raymundo Rentería Hernández.

(Tesis aprobada en sesión de 5 de febrero de 2014). R.T.F.J.F.A. Séptima Época.

Año IV. No. 33. Abril 2014. p. 145

Criterio de la autoridad jurisdiccional administrativa federal que es orientador para

el ejercicio del derecho público subjetivo a reclamar una indemnización a una

autoridad municipal.

En síntesis el fundamento constitucional (artículo 113) para la creación del

derecho del gobernado de recibir indemnización por una actividad administrativa

irregular del estado, ha generado la expedición de diversas leyes federales y

locales que garantizan la responsabilidad patrimonial objetiva y directa de diversos

ámbitos de gobierno (entre ellos los municipios), aclarando como ya lo cite

anteriormente que el Estado de México es la excepción a la regla por la ausencia

de legislación reglamentaria del multicitado artículo 113.

V. MECANISMOS Y REQUISITOS PARA MATERIALIZAR LA

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN EL ÁMBITO

MUNICIPAL.

Lo más importante de todo derecho humano es materializarlo en situaciones

concretas en beneficios de las personas, motivo para hacernos las siguientes

preguntas:

a) ¿Qué refieren las leyes del Estado de México en materia de

responsabilidad patrimonial del estado?

El artículo 5 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de

México, establece:

“En el Estado de México todos los individuos son iguales y tienen las

libertades, derechos y garantías que la Constitución Federal, esta

Constitución, los Tratados Internacionales en materia de derechos

fundamentales de los que el Estado Mexicano sea parte y las leyes del

Estado establecen”.27

27

De tal forma que sí el derecho a recibir indemnización de un gobernado derivado de una responsabilidad objetiva y directa del estado está contemplado en el artículo 113 de la Carta Magna entonces debe ser garantizados este derecho por las leyes locales mexiquenses

“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la

obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos

humanos de conformidad con los principios de universalidad,

interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el

Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los

derechos humanos, en los términos que establezca la ley”.28

Derivado de estos preceptos surge una nueva pregunta ¿en qué precepto legal

está regulado el derecho a la indemnización a favor del gobernado que indica el

artículo 113 de la C.P.E.U.M.?

Al respecto Tomas Ruiz escribe:

“En el Estado de México se contemplan legalmente dos vías para reclamar la

responsabilidad patrimonial directa de las Administraciones Públicas Estatal y

Municipales, sin incluir los Poderes Judicial y Legislativo, una ante las autoridades

de contraloría al presentar quejas de responsabilidades administrativas en contra

de servidores públicos y otra ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo

Local”29.

Reforzando lo argumentado por Tomas Ruiz el TRICAEM emitió la siguiente

jurisprudencia:

“JURISPRUDENCIA SE-24 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DIRECTA DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL. ES IMPROCEDENTE

CUANDO NO SE PRUEBA LA EXISTENCIA DE DAÑOS Y PERJUICIOS.-

Expresa el artículo 240 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado,

que el actor podrá incluir en las pretensiones que se deduzcan en la demanda del

juicio contencioso administrativo el pago de daños y perjuicios que se hayan

causado, en forma dolosa o culposa, por algún servidor público, en la emisión o

ejecución del acto impugnado, ofreciendo las pruebas específicas que acrediten la

28

Ibidem 29

Ruiz Pérez Tomás, Responsabilidad patrimonial de las entidades federativas y municipios, p. 12, Instituto de Estudios legislativos del Estado de México, http://148.215.202.57/inesle/PUBLICACIONES%20INESLE/REV-INI/MENU_REV_INIC.html, fecha de consulta 10 de diciembre del 2014.

existencia de los mismos. Al respecto, el numeral 276 del propio ordenamiento

establece que en caso de que en las sentencias se condene al pago de daños y

perjuicios que se hayan causado, en forma dolosa o culposa, por la emisión o

ejecución del acto invalidado, se cuantificará el monto de los mismos, que serán

pagados por las dependencias públicas a las que se encuentren adscritas las

autoridades demandadas, debiendo cobrarlos posteriormente a los servidores

públicos directamente responsables, a través del procedimiento administrativo de

ejecución. En consecuencia, es improcedente que las Salas del Tribunal de lo

Contencioso Administrativo de la Entidad condenen a la Administración Pública

Estatal o Municipal al pago de daños y perjuicios, si el demandante omite probar

su existencia, incluyendo la circunstancia de que se hayan causado, de manera

dolosa o culposa, por determinado servidor público, en la emisión o ejecución del

acto controvertido”30.

Sin embargo antes de confirmar que en el Estado de México si hay la posibilidad

de demandar responsabilidad objetiva y directa hagamos un estudio amplio.

Luego entonces ante la inexistencia de una ley estatal consultamos las siguientes

leyes administrativas vigentes en el estado de México, descubrimos que las figura

jurídica en estudio no existe en la Ley orgánica municipal local ni tampoco en la

Ley de Responsabilidades de servidores públicos del Estado de México y

municipios, sin embargo el Código de Procedimientos Administrativos del Estado

de México contempla los siguientes supuestos jurídicos normativos:

“En las peticiones en las que se formulen denuncias o quejas que se presenten

ante las autoridades administrativas competentes, en contra de la conducta de

servidores públicos estatales y municipales, los particulares interesados podrán

solicitar el pago de daños y perjuicios causados por aquéllos, en forma directa y

30 JURISPRUDENCIA SE-24 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DIRECTA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE PRUEBA LA EXISTENCIA DE

DAÑOS Y PERJUICIOS, La Tesis jurisprudencial, fue aprobada por el Pleno de la Sala Superior en

sesión de 24 de junio de 1998, por unanimidad de seis votos, publicada en la Gaceta del Gobierno

No.122 Sección Primera , de fecha 29 de junio de 1998

clara, en el ejercicio de las funciones que les están encomendadas, ofreciendo

pruebas específicas que acrediten la existencia de los mismos31”

Precepto el anterior que es claro en permitir el ejercicio del derecho de los

gobernados a solicitar el pago de daños o perjuicios ocasionados por servidores

públicos.

Sin embargo opino al igual que Tron Petit32 que cuando existe un procedimiento

administrativo derivado de quejas por actos específicos y concretos de servidores

públicos estamos ante una responsabilidad subjetiva regulada por las leyes

aplicables en materia de responsabilidad de servidores púbicos. Clasificación de

responsabilidad subjetiva y objetiva que más allá de conceptos doctrinales es

importante distinguir, para ejercer el derecho público subjetivo que corresponda,

sirva como ilustración este criterio del Poder Judicial Federal:

“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE

RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario

Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la

responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y

derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva.

La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que

mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del

daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de

intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio

origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el

Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad

patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier

daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la

indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera

amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del

Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la

misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o

intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por

las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude

a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un

daño al particular "Con motivo de su actividad administrativa irregular", abandona

31

Art. 117 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México 32

Ver Tron Petit Jean Claude, Interpretación de la ley Federal de responsabilidad Patrimonial del estado, Revista del instituto de la Judicatura federal, p. 193, http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/20/r20-07.pdf, fecha de recuperación 15 de diciembre del 2014.

toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del

Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del

servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que

son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones

normativas o a los parámetros creados por la propia administración.33 ”

Jurisprudencia la anterior que explica que cuando existe negligencia, dolo o

intencionalidad del servidor público estamos ante el derecho de petición que

refiere el artículo 117 del C.P.A. del Estado del estado de México y no ante la

responsabilidad objetiva y directa que se apoya en la teoría del riesgo.

En suma a nuestra conclusión el poder Judicial federal se ha pronunciado de la

siguiente forma:

“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU

SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113

DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel

constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con

motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus

bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares

a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que

establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la

"responsabilidad directa" significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el

Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán

demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor

que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y

sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la

"Responsabilidad objetiva" es aquella en la que el particular no tiene el deber de

soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado,

entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o

anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros

creados por la propia administración.34”

Esta interpretación constitucional aclara que en términos del artículo 113 de

La Ley Suprema de la Unión no es necesario demostrar ilicitud, dolo sino

33

Tesis de jurisprudencia P./J. 43/2008, emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 719 del tomo XXVII (junio de dos mil ocho) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. 34

Tesis de jurisprudencia P./J. 42/2008, emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 722 del tomo XXVII (junio de dos mil ocho) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

solamente la irregularidad de actuación de la administración pública, por lo

que es obvio que el art. 117 del C.P.A. del Edo. Méx. En estudio se refiere a la

responsabilidad subjetiva y no a la responsabilidad patrimonial del estado

consagrada en el multicitado artículo 113.

Esta conclusión es extensiva al Artículo 13835 del mismo ordenamiento que a su

letra dice:

“En las resoluciones en las que las autoridades administrativas apliquen sanciones

a servidores públicos estatales o municipales, como resultado de denuncias en las

que los particulares interesados hayan solicitado el pago de daños y perjuicios, se

determinará si los mismos proceden o no, cuantificando el importe en su caso. Las

dependencias del Poder Ejecutivo del Estado, municipios y organismos auxiliares

de carácter estatal y municipal a las que pertenezcan los servidores públicos

sancionados, pagarán los daños y perjuicios, debiendo cobrarlos posteriormente a

dichos sancionados, a través del procedimiento administrativo de ejecución36”.

Precepto que define la facultad del TRICAEM37 para condenar a municipios al

pago de daños y perjuicios y luego faculta a los entes públicos para accionar el

derecho de repetición (ya contemplada en otras legislaciones estatales), sin

embargo para efectos de nuestro estudio ya quedo anteriormente demostrado

que ambos preceptos estatales regulan la responsabilidad subjetiva y no la

objetiva garantizada por la Constitución.

Siguiendo con el estudio de la legislación local del Edo. de México cito el art. 240 :

“El actor podrá incluir en las pretensiones que se deduzcan en la demanda el

pago de daños y perjuicios que se hayan causado, en forma dolosa o culposa por

algún servidor público, en la emisión o ejecución del acto impugnado, ofreciendo

las pruebas específicas que acrediten la existencia de los mismos38.

En materia de cargas probatorias es cierto que “El que afirma está obligado

aprobar” tal como lo ha resulto en el siguiente ejemplo el tribunal Federal de

Justicia fiscal y administrativa:

“Del análisis al artículo 22 de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, se desprende que se encuentra

compuesto de dos partes, en la primera se puede observar que establece que la

existencia de la responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que

35

Código de procedimientos Administrativos del Estado de México 36

Art. 138 del Código de procedimientos Administrativos del Estado de México 37

Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de México 38

Art. 240 del Código de procedimientos Administrativos del Estado de México

considere lesionado su patrimonio, esto es, que la carga probatoria de la

presencia de la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción

administrativa irregular del Estado pesa sobre el reclamante de la indemnización, y

en la segunda parte, se señala que al estado corresponderá probar, en su caso -

solo a manera de excepción- la participación de terceros o del propio reclamante

en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no

son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los

daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los

conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su

acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera

de responsabilidad patrimonial. Así pues, es que el numeral 22 antes mencionado

establece de manera categórica al inicio que la responsabilidad del Estado en el

daño causado al reclamante, por ser consecuencia de su actividad administrativa

irregular, debe ser probada por la persona que reclama la indemnización; sin que

se pueda considerar que tal carga recae en el estado, al señalarse posteriormente

en dicho numeral que a este último le corresponderá probar, en su caso, que los

daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado,

pues tal imposición se establece como la posibilidad de excepción o defensa con

que cuenta para acreditar supuestos que le eximan de la responsabilidad que se le

imputa, lo cual encuentra sentido si consideramos que el artículo 81 del Código

Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en la materia por

disposición expresa del artículo 1° de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo, establece que el actor debe probar los hechos

constitutivos de su acción y el reo los de sus excepciones.39”

Si bien es cierto que el artículo 240 de la ley local está en armonía con el artículo

22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, el artículo 81 del

Código Federal de Procedimientos Civiles y con la tesis VII-CASA-III-1del tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el sentido de respetar el principio “El

que afirma debe probar los hechos y su contrario sus excepciones”, esto nos

permite discernir el siguiente rubro importante:

a) Que la responsabilidad patrimonial objetiva del estado conlleva que el

solicitante de la indemnización debe probar la existencia del daño, la

39

Responsabilidad patrimonial del estado.- la carga probatoria de la presencia de la relación causa-

efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular del estado pesa sobre el reclamante de la indemnización, VII-CASA-III-1, Juicio Contencioso Administrativo Núm. 536/13-TSA-3.- Expediente de origen Núm. 3925/12-05-02-2.- Resuelto por la Tercera Sala Auxiliar del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el 17 de octubre de 2013, por unanimidad de votos.- Magistrado Instructor: Adolfo Rosales Puga.- Secretario: Lic. Carlos Javier García González..

actividad irregular de la administración pública (en la prestación de un

servicio público) y su nexo causal entre ambas

Principios los anteriores que también aplican en la responsabilidad subjetiva del

estado por reclamo de pago de daños y perjuicios por la vía contenciosa

administrativa como lo indica el multi-referido art. 240, esto sin confundir que el

precepto numeral 240 regule la responsabilidad denominada REPONSABILIDAD

OBJETIVA y DIRECTA, por las razones ya aclaradas anteriormente en este

capítulo.

Para concluir con el marco jurídico estatal del estado de México refiero que el art.

27640 del Código de Procedimientos Administrativos del estado de México

contempla la figura de REPETICIÓN que otras legislaciones estatales contienen,

pero la restringe al pago de daños y perjuicios producto de actos dolosos o

culposos a cargo de servidores públicos.

Del análisis de la legislación estatal, podemos sintetizar que descubrimos que la

existencia de un procedimiento bien determinado y especifico para el pago de

daños y perjuicios producto de responsabilidad subjetiva de servidores públicos,

empero no existe un procedimiento claro y concreto para el pago de

indemnizaciones producto de responsabilidad patrimonial objetiva y directa a

cargo de administraciones públicas municipales.

Por lo cual es oportuno recordar, que el Único transitorio del decreto que reformo

el artículo 113 de la C.P.E.U.M. indica:

“El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año siguiente al

de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. La Federación, las

entidades federativas y los municipios contarán con el periodo comprendido entre

la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para expedir las leyes o

realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer el

debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos

presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial”.

Reforma constitucional que es clara en su artículo Único Transitorio, al ordenar a

las legislaturas estatales y a los municipios lo siguiente:

“La aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la

adecuación a las disposiciones jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal 40

“En caso de que en la sentencia se condene al pago de daños y perjuicios que se hayan causado, en forma dolosa o culposa, por la emisión o ejecución del acto invalidado, se cuantificará el monto de los mismos, que serán pagados por las dependencias públicas a las que se encuentran adscritas las autoridades demandadas, debiendo cobrarlos posteriormente a los servidores públicos directamente responsables, a través del procedimiento administrativo de ejecución”.

como en el local, conforme a los criterios siguientes: a) El pago de la

indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos para

determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha indemnización; y

b) El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del

ejercicio fiscal de que se trate. Para la expedición de las leyes o la realización de

las modificaciones necesarias para proveer al debido cumplimiento del decreto, se

contaría con el periodo comprendido entre la publicación del decreto y su entrada

en vigor. Según la fecha de aprobación del Decreto y su consiguiente publicación,

el citado periodo no sería menor a un año ni mayor a dos”41.

En síntesis la Legislatura del Estado de México y los Ayuntamientos tuvieron

un máximo de dos años para establecer en sus ordenamientos jurídicos los

procedimientos para que el particular pueda ejercer la indemnización y

contemplar en sus presupuestos anuales una partida para ello. Obligación

que aun al año 2015 adeudan tanto el Poder legislativo estatal como los

Ayuntamientos del Estado por lo que es importante trabajar en una iniciativa

similar a la que ya han realizado más de once entidades federativas y construir

una Ley de responsabilidad patrimonial del estado de México que garantice el

pago de indemnización por responsabilidad objetiva y directa fruto de la

concepción de riesgo y no de la culpa o dolo como actualmente está legislado.

En ayuda de esa iniciativa se podrán consultar la Ley federal de Responsabilidad

Patrimonial del estado, las diversas legislaciones de entidades federativas y los

siguientes criterios de aplicación procesal que han emitido en la materia juzgados

federales:

a) Responsabilidad patrimonial del estado. La competencia para conocer de la

reclamación por una actividad irregular del estado, así como del juicio que

se interponga en contra de la resolución recaída a aquella, corresponde al

tribunal federal de justicia fiscal y administrativa, hasta antes de que entrara

en vigor la reforma efectuada.- De los artículos 18 y 24 de la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado vigente hasta el 12 de junio de

2009, se colige que la parte interesada debía presentar su reclamación ante

el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conforme a la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo y además, que las resoluciones

que al efecto emitiera dicho órgano en su carácter de autoridad

administrativa, que negaran la indemnización o que, por su monto, no

satisficiera al interesado, podían impugnarse directamente por vía

jurisdiccional ante el mismo Tribunal; de lo que se sigue, que si la parte

41

Único artículo transitorio de la reforma constitucional que introdujo este segundo párrafo al artículo 113 constitucional.

interesada interpuso su reclamación hasta antes de que entrara en vigor la

reforma de la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado publicada en el Diario Oficial de

la Federación de 12 de junio de 2009, corresponde a dicho Tribunal

conocer, tanto en la instancia administrativa, como en la vía jurisdiccional,

de las resoluciones que al efecto se emitan en relación con la reclamación

interpuesta, ello de conformidad con el Artículo Segundo Transitorio de la

referida reforma42.

Muestra esta tesis que existió hasta antes del año 2009, una doble competencia

del Tribunal administrativo federal, está referida tanto que tenía carácter de

instancia administrativa como de vía jurisdiccional. Aclaro que esto fue modificado

en el año 2009, para establecer como obligatorio y en base al principio de

decisión previa administrativa la obligación de presentar la solicitud de

indemnización en sede administrativa.

b) “El proceso previsto en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado tiene por objeto tramitar la indemnización que le corresponde al

afectado por haber sufrido un daño a causa de la actividad administrativa

irregular del Estado. Por lo tanto, se trata de un proceso biinstancial, en el

que en primera instancia se tramita ante la autoridad responsable y en

segunda instancia se permite la revisión ya sea por el superior jerárquico de

la autoridad que resuelva o vía jurisdiccional por el Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa. Así, de acuerdo con la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, el trámite ante la autoridad responsable,

entre otras cuestiones, debe permitir el desahogo de pruebas y formulación

de alegatos. Además, la resolución que se emita tanto en primera como en

segunda instancia como mínimo debe contener: Lo relativo a la existencia

de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión

42 VII-P-SS-182, Juicio Contencioso Administrativo Núm. 23173/10-17-08-3/1863/13-

PL-02-04.- Resuelto por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 5 de febrero de 2014, por mayoría de

9 votos a favor y 1 voto con los puntos resolutivos.- Magistrada Ponente: Nora

Elizabeth Urby Genel.- Secretario: Lic. Juan Pablo Garduño Venegas.

(Tesis aprobada en sesión de 2 de abril de 2014). R.T.F.J.F.A. Séptima Época.

Año IV. No. 35. Junio 2014. p. 68

producida; la valoración del daño o perjuicio causado y el monto de la

indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación”43.

Tesis que ilustra diversos aspectos importantes para la construcción de una ley

local en el Estado de México, los cuales resalto. –Es un procedimiento biistancial

que primero se tramita ante la autoridad responsable y en segunda instancia se

recurre ante su superior jerárquico o ante el tribunal administrativo. – Además este

procedimiento ante la autoridad responsable debe garantizar la presentación y

desahogo de pruebas y alegatos.- También obliga a la autoridad a ser exhaustiva

en el dictado de la resolución en el estudio del nexo causal entre la actividad

administrativa y la lesión producida, la valoración del daño y el monto a

indemnizar.

En complemento a la tesis anterior, recientemente en el mes de octubre del 2014, el Poder Judicial federal definió el desarrollo de la vía jurisdiccional de la responsabilidad patrimonial del estado con la siguiente precisión: “Conforme a los artículos 19 y 24 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, no debe concebirse al juicio contencioso administrativo como un nuevo procedimiento de responsabilidad patrimonial en donde proceda analizar medios de prueba que el gobernado no presentó en el de origen pudiendo hacerlo, sino que debe entenderse como la instancia de revisión de la legalidad de la resolución recaída a la solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado, en donde se verificará si ésta cumple o no con la totalidad de los requisitos que le impone la normativa aplicable, por lo que el órgano jurisdiccional debe limitarse a analizar la resolución combatida tal como fue emitida, estudiando y resolviendo los argumentos expresados por las partes. En esa tesitura, si bien en el procedimiento de origen corresponde a la autoridad desvirtuar de manera fehaciente la pretensión de indemnización por "actividad administrativa irregular" una vez que el particular haya agotado su carga probatoria -la acreditación del daño y la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida-, lo cierto es que en el juicio contencioso administrativo corresponderá al actor acreditar y justificar las razones por las que considera que, contrario a lo establecido en la resolución impugnada, el ente estatal no demostró que su actuar estuvo apegado a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración; de ahí que, a diferencia del procedimiento de origen, en la sede jurisdiccional el particular debe aportar todas las pruebas que tenga a su

43 Responsabilidad patrimonial del estado. características del proceso previsto en la ley federal de

responsabilidad patrimonial del estado. Época: Décima Época. Registro: 2006250.Instancia: Primera

Sala .Tipo de Tesis: Aislada .Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 5, Abril de

2014, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 1a. CLXXVIII/2014 (10a.). Página: 817

alcance para desvirtuar la decisión que niega la indemnización por responsabilidad administrativa del Estado”44. Precisando que la tesis anterior se refiere al juicio contencioso administrativo

como la instancia que revisa las resoluciones que la autoridad administrativa

responsable emitió en materia de solicitud d indemnizaciones, siendo escrupulosa

en referir que el momento procesal oportuno para presentar medios de prueba lo

es la solicitud ante la autoridad administrativa responsable, el fondo del asunto

será revisar sí la resolución de la autoridad fue exhaustiva en lo relativo a la

actividad administrativa irregular, la acreditación del daño y el nexo causal entre la

actividad administrativa irregular y la lesión producida, por lo que en este juicio el

particular debe aportar todas las pruebas que desvirtúen la decisión desfavorable

que emitió la autoridad administrativa.

Sirvan estos razonamientos para edificar una ley que permita el ejercicio del

derecho subjetivo público a la indemnización derivada de una responsabilidad

objetiva del estado en materia patrimonial en los municipios del Estado de México

y así logar garantizar este derecho constitucional que tienen estatus de derecho

humano.

VI. CONCLUSIONES

Primera.- El derecho a recibir una indemnización derivado de una responsabilidad

objetiva y directa del estado está contemplada en el artículo 113 de la Carta

Magna, mismo que con fundamento en el artículo 1 de la misma Constitución

Federal obtiene el estatus de derecho humano.

Segunda.- Por mandato del artículo 1 de la Carta magna todas las autoridades

están obligadas a respetar, garantizar e interpretar en beneficio de las personas

los derechos humanos consagradas en la Constitución Federal, como es el caso

del derecho a la indemnización por responsabilidad objetiva y directa del estado,

sin embargo a inicio del año 2015 la legislatura del Estado de México y los

municipios del mismo estado no han generado normatividad concreta y especifica

que permita la materialización de ese derecho humano.

44 Procedimiento de responsabilidad patrimonial del estado. Su desarrollo en la vía

jurisdiccional. Época: Décima Época, Registro: 2007577, Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 11, Octubre de 2014, Tomo I, Materia(s): Administrativa ,Tesis:2a. XCVIII/2014 (10a.), Página: 1101

Tercero.- El artículo transitorio único que reformo el segundo párrafo del artículo

113 de la C.P. de los E.U. M. da un plazo máximo de dos años para que las

entidades federativas adecuen sus marcos legales y generen las bases

especificas para crear el procedimiento a la indemnización y obliga a los distintos

ámbitos de gobierno a contemplar en su presupuesto una partida específica para

el pago de indemnizaciones, sin embargo en el caso municipal del Estado de

México para este ejercicio anual 2015 no existe la partida presupuestal ordenada.

Cuarto.- La responsabilidad garantizada en el segundo párrafo del artículo 113

de la C.P.E.U.M es objetiva y directa, diferente a la responsabilidad subjetiva por

culpa o dolo que contempla el Código de Procedimientos Administrativos del

Estado de México.

Quinto.- Diversos criterios del Poder Judicial Federal han fijado como requisitos

indispensables para condenar al pago de indemnización por responsabilidad

patrimonial del estado que exista una actividad administrativa irregular, que este

acreditado del daño; Y que se observe el nexo causal entre la actividad

administrativa irregular y la lesión producida.

Sexto.- Para la edificación de una legislación local aplicable a los municipios del

estado podemos partir de los siguientes principios ya legislados o generados por

diversos tribunales federales y locales:

a) La solicitud de indemnización se presenta ante la autoridad administrativa

responsables,

b) El particular debe presentar las pruebas que acredite la existencia del daño

y de la actividad administrativa irregular del ente público; así como del nexo

causal entre ellos,

c) Los tribunales administrativos tienen la función de revisar exhaustivamente

que las resoluciones de las autoridades administrativas que nieguen el

pago de la indemnización cumplan con el análisis de la existencia o no de

la actividad administrativa irregular, del la lesión producida por esa actividad

y del nexo causal entre ellas.

d) Durante el juicio contencioso administrativo el particular deberá demostrar

con medios de prueba que existió actividad administrativa irregular y un

nexo causal con un daño a él producido.

e) En caso de condena al pago de la indemnización, el estado tiene derecho a

repetir previa instrucción del procedimiento administrativo correspondiente

donde se otorgue garantía de audiencia al presunto responsable.

Séptimo.- Para alcanzar el ideal de concretar con éxito la materialización del

derecho a la indemnización por responsabilidad patrimonial del estado, es

importante que la legislación establezca parámetros objetivos y concretos para

medir la actividad regular del estado, por ello propongo el uso de instrumentos

como el informe de resultados de la cuenta pública anual, el seguimiento del

presupuesto programático y la evaluación del Plan Municipal de desarrollo o

sus respectivos programas aplicables al caso concreto.

Octavo.- Los Municipios deben crear en sus reglamentos orgánicos de la

administración pública, competencia aun órgano especifico para recibir

solicitudes de indemnización, substanciar su procedimiento y dictar resolución,

así como resolver el recurso en sede administrativa que en derecho proceda.

VI. BIBLIOGRAFÍA

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