Jesús GonZÁleZ pÉReZcatedrático de derecho administrativo

Responsabilidad patRimonial de las administRaciones

públicasoctava ediciÓn

(con la regulación contenida en las leyes 39 y 40 de 1 de octubre de 2015, de procedimiento administrativo común y

de Régimen Jurídico del sector público)

octava edición, 2016

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editorial aranzadi, sacamino de Galar, 1531190 cizur menor (navarra)isbn: 978-84-9099-847-2depósito legal: na 525/2016Printed in Spain. Impreso en España Fotocomposición: editorial aranzadi, sa impresión: Rodona industria Gráfica, sl polígono agustinos calle a. nave d-1131013 - pamplona

A Mariana

Índice General

abReviatURas ................................................................................... 33

pRÓloGo ............................................................................................ 41

responsabilidad del estado y de los demás entes públicos

capÍtUlo inociones Generales

i. introducción .................................................................................. 45ii. evolución legislativa ...................................................................... 45

1. Los precedentes ........................................................................... 452. El Código Civil y la Ley de Administración y Contabilidad de la

Hacienda Pública de 1911 .................................................... 463. II República ............................................................................... 484. La Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y la Ley de Régimen Jurí-

dico de la Administración del Estado de 1957 .............................. 495. La Constitución de 1978 y la Ley del Régimen Jurídico de las Admi-

nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . 536. La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Pro-

cedimiento Administrativo Común y la Ley 4/1999 ..................... 55iii. la responsabilidad patrimonial de los entes públicos .................. 57

1. La responsabilidad patrimonial por los daños causados en el ejerci-cio de las distintas funciones públicas .......................................... 57

2. Regulación vigente ...................................................................... 58a. de la lRJpa a las leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre,

de procedimiento administrativo común de las admi-nistraciones públicas y de Régimen Jurídico del sector público ............................................................................... 58

b. la ley 40/2015, de 1 de octubre del Régimen Jurídico del sector público ......................................................... 59

c. la ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento ad-ministrativo común .......................................................... 60

12 Índice general

3. Regulación de la responsabilidad de las Administraciones Públicas, y Responsabilidad derivada de actos legislativos y de la Función Jurisdiccional ............................................................................. 61

capÍtUlo iiresponsabilidad derivada de actos leGislativos y

de tratados internacionales

secciÓn pRimeRaresponsabilidad derivada de actos leGislativos

i. nociones generales ....................................................................... 631. Responsabilidad del Estado legislador .......................................... 632. Fundamento ............................................................................... 643. Regulación del Derecho español ................................................... 73

ii. evolución de la jurisprudencia española ..................................... 741. Los daños derivados de actos legislativos en la jurisprudencia ...... 742. Jurisprudencia sobre responsabilidad por jubilación anticipada y

modificación del régimen de incompatibilidades ............................ 793. Jurisprudencia sobre responsabilidad por los daños ocasionados por

demanialización de propiedades privadas .................................... 824. Jurisprudencia sobre daños patrimoniales derivados de la sujeción

del suelo a un régimen de protección especial ................................ 835. Responsabilidad derivada de la aplicación de un nuevo impuesto .... 856. Responsabilidad derivada de la aplicación de una Ley declarada

inconstitucional .......................................................................... 85iii. requisitos ...................................................................................... 86

1. El artículo 32. 3 a 6 LRJSP ........................................................ 862. Naturaleza no expropiatoria ........................................................ 87

a. delimitación ...................................................................... 87b. daños derivados de la aplicación de una norma inconsti-

tucional .............................................................................. 87c. lesión producto de la aplicación de una norma contra-

ria al derecho de la Unión europea ................................ 92iv. procedimiento ............................................................................... 92

1. Procedimiento para hacer efectiva la indemnización por los daños ocasionados por la aplicación de actos legislativos ........................ 92

2. Procedimiento para hacer efectiva la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por la aplicación de actos legislativos de na-turaleza expropiatoria ................................................................. 93

3. Procedimiento Común ................................................................. 94v. efectos ........................................................................................... 94

13Índice general

1. Efectos de la decisión del procedimiento administrativo de reclama-ción de la indemnización ............................................................ 94

2. Eficacia jurídico-procesal ............................................................. 953. Eficacia jurídico-material ............................................................ 95

secciÓn seGUndaresponsabilidad del estado derivada de las

relaciones internacionales

i. responsabilidad patrimonial del estado derivada de los trata-dos internacionales ....................................................................... 961. Acto político y relaciones internacionales ...................................... 962. Responsabilidad derivada de tratados internacionales .................. 983. La LRJSP y la responsabilidad derivada de los tratados internacio-

nales .......................................................................................... 994. El Tratado de Adhesión a la Comunidad Económica Europea y sus

consecuencias en orden a la responsabilidad patrimonial del Estado español ....................................................................................... 99

ii. responsabilidad de la comunidad europea y del estado español .. 991. Principio general ........................................................................ 992. Imputabilidad ............................................................................ 100

iii. responsabilidad del estado derivada del cumplimiento de las normas del tratado ....................................................................... 1001. Las modificaciones del Ordenamiento interno impuestas por el Tra-

tado de Adhesión ........................................................................ 1002. Las SS. de 5 de marzo de 1993, 27 de junio de 1994 y 16 de septiem-

bre de 1997 ................................................................................ 1013. Régimen jurídico ........................................................................ 105

iv. responsabilidad del estado por incumplimiento del derecho comunitario ................................................................................... 1061. El incumplimiento del derecho comunitario como causa determinan-

te de responsabilidad patrimonial del Estado ................................ 1062. Responsabilidad del legislador por incumplimiento de las normas

comunitarias .............................................................................. 1123. Responsabilidad por violación del derecho comunitario por jueces y

tribunales ................................................................................... 1164. Responsabilidad de la Administración por infracción del Derecho

comunitario ................................................................................ 119

capÍtUlo iiiresponsabilidad del estado por el

funcionamiento de la administración de Justicia

i. nociones generales ....................................................................... 121

14 Índice general

1. Responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la Administra-ción de Justicia ........................................................................... 121

2. Precedentes ................................................................................. 122a. Responsabilidad personal, civil y criminal, de jueces y

magistrados ........................................................................ 122b. Responsabilidad subsidiaria del estado ........................... 123c. Responsabilidad directa del estado ................................. 123

3. Regulación ................................................................................. 124a. la constitución de 1978 ................................................... 124b. la ley orgánica del poder Judicial ................................. 124

ii. requisitos ...................................................................................... 1261. Requisitos ................................................................................... 1262. Requisitos subjetivos ................................................................... 127

a. estado ................................................................................. 127b. el perjudicado ................................................................... 128

3. Requisitos objetivos ..................................................................... 128a. Régimen general ............................................................... 128b. imputación al estado ........................................................ 130c. actuación determinante del daño ................................... 133

a'. error judicial .............................................................. 133b'. Funcionamiento anormal de la administración de

Justicia ......................................................................... 139c'. prisión preventiva ....................................................... 149

d. Relación de causalidad ..................................................... 151e. indemnización .................................................................. 152

4. Requisitos de la actividad ........................................................... 155a. plazo ........................................................................... 155

a'. error judicial .............................................................. 155b'. prisión preventiva ....................................................... 156c'. demás supuestos ........................................................ 156

b. presupuestos ...................................................................... 157iii. procedimiento para la declaración de error judicial .................... 157

1. Idea general ................................................................................ 1572. Requisitos ................................................................................... 160

a. Requisitos subjetivos ......................................................... 160a'. Órgano jurisdiccional ................................................ 160b'. partes ........................................................................... 161

b. Requisitos objetivos ........................................................... 161c. Requisitos de la actividad .................................................. 161

a'. presupuesto ................................................................ 161

15Índice general

b'. plazo ............................................................................ 1633. Procedimiento ............................................................................. 164

a. Regla general ..................................................................... 164b. informe del órgano al que se atribuye el error ............... 164c. sentencia ........................................................................... 164

4. Efectos ........................................................................................ 164a. efectos jurídico-procesales ............................................... 164

a'. de la presentación de la solicitud de declaración del error ............................................................................ 164

b'. de la sentencia ........................................................... 165b. efectos jurídico-materiales ............................................... 165c. efectos económicos ........................................................... 165

iv. procedimiento administrativo de reclamación de la indemniza-ción ................................................................................................. 165

v. efectos ........................................................................................... 1661. Efectos jurídico-procesales ............................................................ 1662. Efectos jurídico-materiales ........................................................... 166

a. efectos directos ................................................................. 166b. efectos indirectos .............................................................. 166

vi. responsabilidad por funcionamiento anormal del tribunal constitucional ............................................................................... 1671. Idea general ................................................................................ 1672. Requisitos ................................................................................... 170

a. error judicial ..................................................................... 170b. Funcionamiento anormal ................................................. 170c. Referencia al supuesto de dilaciones indebidas .............. 171

3. Requisitos de actividad ............................................................... 1724. Procedimiento ............................................................................. 172

capÍtUlo ivresponsabilidad de las administraciones públicas

i. concepto ....................................................................................... 1751. Eficacia anormal de la actuación de las Administraciones públi-

cas ............................................................................................. 1752. Responsabilidad e indemnización ................................................ 1773. Responsabilidad de la Administración pública ............................. 181

ii. clases ............................................................................................. 1811. Criterio de clasificación ............................................................... 1812. Responsabilidad contractual ....................................................... 182

a. la administración pública y la contratación ................... 182

16 Índice general

b. la distinción entre responsabilidad contractual y extra-contractual ......................................................................... 183

3. Responsabilidad derivada de actividad sujeta a derecho administra-tivo y de actividad sujeta a normas de distinta naturaleza ........... 184a. Régimen jurídico de la responsabilidad de la administra-

ción pública en función del derecho a que está sujeta su actuación ............................................................................ 184

b. la unidad de régimen jurídico ........................................ 185iii. configuración de la responsabilidad extracontractual de las ad-

ministraciones públicas ................................................................. 1861. La responsabilidad extracontractual de las Administraciones públi-

cas en su actuación sujeta al derecho administrativo .................... 1862. Responsabilidad directa .............................................................. 186

a. Responsabilidad de las administraciones públicas ......... 186b. Responsabilidad de la persona a la que pueda imputarse

el daño ............................................................................... 1873. Responsabilidad objetiva ............................................................. 188

iv. regulación ..................................................................................... 1921. Hacia la unidad legislativa ........................................................ 1922. La Constitución de 1978 ............................................................ 1933. La legislación autonómica .......................................................... 194

relación JurÍdica obliGacional

capÍtUlo ilos suJetos de la responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas

secciÓn pRimeRanociones Generales

i. los sujetos de la relación jurídica ................................................ 2071. La relación jurídica derivada de los actos y omisiones determinantes

de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públi-cas ............................................................................................. 207

2. Los sujetos de la relación ............................................................. 207ii. régimen jurídico ........................................................................... 208

1. Legislación anterior a la LRJPA .................................................. 2082. La LRJPA .................................................................................. 209

17Índice general

secciÓn seGUndael titular del derecho a indemnización

i. el sujeto activo de la relación ....................................................... 2101. La persona que ha sufrido la lesión ............................................. 2102. La naturaleza de la lesión. La muerte ......................................... 2103. Titularidad del derecho en el supuesto de lesión a los derechos al

honor, a la intimidad o a la imagen ............................................ 2154. El perjudicado de los daños ecológicos .......................................... 216

a. daños ecológicos y daños medioambientales ................. 216b. potestades de la administración frente a los daños

medioambientales ...................................................... 217c. los perjudicados por daños ecológicos ........................... 218

ii. capacidad, legitimación y representación ................................... 2191. Requisitos procesales referentes al titular del derecho a indemniza-

ción ............................................................................................ 2192. Capacidad ................................................................................. 220

a. capacidad jurídica ............................................................ 220b. capacidad de obrar ........................................................... 222

3. Legitimación .............................................................................. 2224. Representación ............................................................................ 224

a. Representación voluntaria ................................................ 224b. personas a las que se puede conferir representación ..... 224

iii. pluralidad de titulares-interesados .............................................. 2251. Pluralidad de afectados por un hecho, acto u omisión determinante de

responsabilidad .............................................................................. 225a. Unidad de la causa de la lesión patrimonial y pluralidad

de interesados .................................................................... 225a'. no exista entre ellos ninguna relación ..................... 225b'. Que exista una relación de convivencia ................... 225c'. Que les afecte la acción de la administración por

pertenecer a una misma profesión ........................... 225d'. Que exista relación jurídica ....................................... 225

b. Régimen jurídico ............................................................... 2262. Pluralidad de interesados ............................................................ 226

a. Requisitos ........................................................................... 226a'. subjetivos .................................................................... 226b'. objetivos ..................................................................... 226c'. de la actividad ............................................................ 227

b. procedimiento ................................................................... 227a'. iniciación .................................................................... 227

18 Índice general

b'. desarrollo ................................................................... 227c'. terminación ............................................................... 228

secciÓn teRceRaadministración pública responsable

i. el sujeto pasivo de la relación ...................................................... 2281. La Administración pública a la que sea imputable la acción u omi-

sión determinantes del daño ........................................................ 2282. La Administración pública ......................................................... 229

a. Responsabilidad directa de la administración pública .... 229b. las administraciones públicas territoriales ..................... 229c. organismos públicos y entidades de derecho público

vinculados o dependientes de las administraciones pú-blicas .............................................................................. 230

d. administración corporativa .............................................. 230e. administración sanitaria ................................................... 231f. concesionarios y contratistas ........................................... 233

3. Administración pública a la que es imputable el daño .................. 233a. determinación de la administración responsable .......... 233b. inserción en la organización administrativa ................... 236c. actuación en ejercicio de funciones administrativas ...... 239

4. Órganos competentes para instruir y decidir los procedimientos administrativos ..................................................................... 241a. Órganos encargados de la instrucción ............................ 241b. Órganos competentes para la resolución ........................ 241

ii. pluralidad de sujetos responsables .............................................. 2421. Responsabilidad concurrente ....................................................... 2422. Responsabilidad concurrente entre Administración pública y un

particular ................................................................................... 243a. Responsabilidad concurrente con particulares ............... 243b. Responsabilidad concurrente de la administración pú-

blica y sus colaboradores .................................................. 243a'. evolución de la legislación ........................................ 243b'. sujeto responsable ..................................................... 247c'. Régimen jurídico de la responsabilidad ................... 250d'. orden jurisdiccional .................................................. 250e'. Requerimiento al órgano de contratación ............... 252

c. Responsabilidad concurrente de la administración y terceros .......................................................................... 254

3. Responsabilidad concurrente entre Administraciones públicas ....... 259a. Responsabilidad concurrente ........................................... 259

19Índice general

a'. el requisito de la concurrencia ................................. 259b'. criterios jurisprudenciales ......................................... 259c'. Régimen de la responsabilidad ................................. 263

b. Responsabilidad solidaria ................................................. 264a'. supuestos de responsabilidad solidaria .................... 264b'. Régimen jurídico ........................................................ 271

secciÓn cUaRtael aseGurador

i. responsabilidad patrimonial de las administraciones y contrato de seguros ...................................................................................... 274

ii. asegurador del titular del derecho a indemnización .................. 2751. Relaciones entre el asegurador y la víctima ................................... 2752. Acción de regreso ......................................................................... 276

iii. asegurador de la administración responsable ............................ 2771. Acción del titular del derecho a indemnización ............................. 2772. Acción directa frente a la Administración pública ........................ 2783. Acción directa contra la aseguradora y la Administración ............ 2804. Acción directa contra la entidad aseguradora ............................... 281

iv. asegurador del personal al servicio de la administración cau-sante directa del daño ................................................................... 2821. Procedimiento para reconocer el derecho a indemnización .............. 2822. Procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad de las autori-

dades y personal al servicio de las Administraciones públicas ........ 283

capÍtUlo iiobJeto de la responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas: la reparación

i. el objeto de la relación jurídica surgida de la responsabilidad extracontractual ............................................................................ 2851. El objeto de la relación jurídica .................................................... 2852. El objeto de la relación obligacional surgida de la responsabilidad

patrimonial ................................................................................ 285ii. la reparación del daño ................................................................. 286

1. El principio de reparación integral del daño ................................. 2862. Modalidades de la reparación ..................................................... 289

iii. indemnización en dinero .............................................................. 2901. El principio de reparación integral y las indemnizaciones en dine-

ro ............................................................................................... 2902. Criterios de valoración ................................................................ 290

a. la norma legal .................................................................. 290

20 Índice general

b. Ha de indemnizarse no sólo el daño emergente, sino el lucro cesante ...................................................................... 295

c. la valoración de los daños materiales ............................. 298d. la valoración de los daños corporales ............................. 299

a'. muerte ......................................................................... 301b'. lesiones corporales .................................................... 301

e. valoración de los daños morales y de la lesión de dere-cho de la personalidad ...................................................... 304

f. costas de las actuaciones administrativas y procesales ..... 3043. Momento de la valoración del perjuicio ........................................ 306

iv. compensación en especie ............................................................ 3071. La reparación del daño por prestación distinta a la indemnización

en dinero .................................................................................... 3072. Requisitos ................................................................................... 309

a. acuerdo con el interesado ................................................ 309b. Que resulte el modo más adecuado para lograr la repara-

ción debida y convenga al interés público ...................... 3093. Contenido .................................................................................. 310

capÍtUlo iiicontenido de la relación

i. contenido de la relación jurídica surgida de la responsabilidad extracontractual de las administraciones públicas ..................... 3131. El objeto de la relación jurídica obligacional ................................. 3132. El contenido del derecho a la reparación de los daños derivados de la

responsabilidad patrimonial de la Administración pública ........... 313ii. el derecho al reconocimiento de la reparación y a su efectivi-

dad ................................................................................................. 3141. El derecho al reconocimiento de la indemnización ......................... 314

a. el procedimiento administrativo sobre responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas ................. 314

b. iniciación del procedimiento ........................................... 314c. desarrollo del procedimiento .......................................... 315d. terminación ...................................................................... 315

2. El derecho a la efectividad de la reparación .................................. 315iii. obligaciones de la administración pública ................................. 316

1. El principio general de la buena fe y las obligaciones de la Adminis-tración pública responsable .......................................................... 316a. el principio general .......................................................... 316b. obligaciones derivadas de la responsabilidad extracon-

tractual ............................................................................... 316

21Índice general

2. Obligaciones en orden a la consignación presupuestaria del crédi-to ............................................................................................... 318a. la obligación de indemnizar y las normas presupues-

tarias ............................................................................ 318b. Reconocimiento del crédito ............................................. 319c. ordenación del pago ........................................................ 320

nacimiento, modificación y extinción

capÍtUlo inacimiento de la responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas

secciÓn pRimeRanociones Generales

i. nacimiento y exigibilidad de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas ...................................................... 325

ii. requisitos de la responsabilidad patrimonial de las administra-ciones públicas .............................................................................. 326

secciÓn seGUndala lesión patrimonial

i. la lesión patrimonial como requisito de la responsabilidad de las administraciones públicas ...................................................... 329

ii. daño efectivo ................................................................................ 3321. Realidad del daño ...................................................................... 3322. Prueba ....................................................................................... 333

iii. daño evaluable económicamente ................................................ 3381. El requisito de la evaluación económica del daño ......................... 3382. Los daños materiales ................................................................... 3393. Los daños morales ...................................................................... 3394. La muerte y los daños corporales .................................................. 340

a. muerte ................................................................................ 340b. daños corporales y morales .............................................. 343

5. Daños derivados de la lesión de los derechos de la personalidad ..... 3496. Daños ecológicos ......................................................................... 3517. Gastos y costas causadas para conseguir la declaración de contra-

venir el ordenamiento jurídico la actuación administrativa determi-nante de daños ........................................................................... 353

iv. individualización del daño ........................................................... 353

22 Índice general

1. El requisito de que el daño sea individualizado con relación a una persona o grupo de personas ........................................................ 353

2. Individualizado con relación a una persona ................................ 3543. Individualizado con relación a un grupo de personas ................... 354

secciÓn teRceRaactividades determinantes del daño

i. actuación de una administración pública ................................... 3561. Administración pública a la que es imputable el daño .................. 3562. Modalidad de la actuación ......................................................... 357

ii. reglamento .................................................................................... 3581. Responsabilidad derivada del ejercicio de la potestad reglamenta-

ria ............................................................................................. 3582. Responsabilidad derivada de la vigencia de una disposición gene-

ral .............................................................................................. 358a. disposición general declarada nula ................................. 359b. disposición general válida ................................................ 360

3. Responsabilidad por inactividad del ejercicio de la potestad regla-mentaria .................................................................................... 362a. inactividad reglamentaria contraviniendo un mandato

de la ley .............................................................................. 363b. inactividad reglamentaria de las comunidades autóno-

mas y de las administraciones locales .............................. 364c. inactividad reglamentaria y derecho comunitario .......... 365

iii. actos administrativos .................................................................... 3651. Responsabilidad por actos administrativos ................................... 3652. Actos administrativos válidos ...................................................... 3663. Actos inválidos ........................................................................... 369

a. Responsabilidad por los daños ocasionados en ejecución de un acto inválido ............................................................ 369

b. exigencia de una flagrante desatención .......................... 369c. Responsabilidad patrimonial si en los daños derivados de

la ejecución concurren los requisitos del artículo 32, lR-Jsp ...............................................................................372

d. Responsabilidad derivada de la anulación de títulos ad-ministrativos habilitantes de obras y actividades ............. 375a'. indemnización y actos habilitados ............................ 375b'. Responsabilidad por denegación de licencias .......... 375c'. demora injustificada en el otorgamiento ................. 376d'. Responsabilidad por otorgamiento del acto habili-

tante ............................................................................ 377

23Índice general

4. Actos legitimadores de la actividad por los administrados ............. 382a. Responsabilidad por daños causados por el sujeto legiti-

mado por el acto administrativo ...................................... 382b. acto legitimador contrario al ordenamiento jurídico .... 385c. control de la actuación del particular ............................. 3875. consultas ............................................................................ 390

iv. hechos y actuaciones materiales .................................................. 3921. Actuaciones materiales ................................................................ 3922. Hechos ....................................................................................... 393

v. inactividad de la administración ................................................. 3941. La no decisión de los procedimientos incoados a instancia del intere-

sado ........................................................................................... 395a. daños al interesado que incoó el procedimiento ........... 395b. daños a terceros interesados ............................................ 395

2. La no incoación o no resolución de procedimientos que deben iniciar-se de oficio .................................................................................. 397

3. No adopción de las medidas adecuadas ....................................... 398vi. infracción del principio de la buena fe ....................................... 404vii. actuación procesal ........................................................................ 405

1. Los efectos económicos del proceso ................................................. 4052. El incumplimiento de las cargas y obligaciones procesales .............. 4063. Indemnización de los daños y perjuicios producidos por una medida

cautelar ...................................................................................... 407a. en proceso civil ................................................................. 407b. en el proceso administrativo ............................................ 407

secciÓn cUaRtaantiJuridicidad

i. el requisito de la antijuridicidad .................................................. 4081. La responsabilidad objetiva de las Administraciones públicas ....... 4082. Antijuridicidad .......................................................................... 409

ii. regla general ................................................................................. 4101. Extensión de la responsabilidad ................................................... 4102. Crítica ........................................................................................ 411

iii. causas legitimadoras del deber de soportar ............................... 4141. Que la ley expresamente lo establezca ............................................ 4142. Anormalidad del daño con ruptura del principio de igualdad ante

las cargas públicas ...................................................................... 4203. La actitud del perjudicado .......................................................... 421

24 Índice general

secciÓn QUintaimputación a una administración pública

i. el requisito de la imputación ....................................................... 4231. Imputación a una Administración pública .................................. 4232. Criterios de imputación ............................................................... 424

ii. el funcionamiento del servicio público ....................................... 4241. El funcionamiento de los servicios públicos como criterio de imputa-

ción ............................................................................................ 4242. Funcionamiento normal del servicio ............................................ 4273. Funcionamiento anormal del servicio .......................................... 429

a. la anormalidad del funcionamiento ............................... 429b. supuestos de funcionamiento anormal ........................... 430

iii. riesgo creado por la administración ........................................... 4451. El riesgo creado por la Administración como título de imputación ... 4452. Requisitos del riesgo .................................................................... 447

a. Riesgo relevante a efectos de responsabilidad ................ 447b. no disminución del riesgo ............................................... 448c. Riesgo no insignificante .................................................... 451d. Riesgo no permitido ......................................................... 452

a'. error no imprudente ................................................. 452b'. estado de conocimiento de la ciencia y de la técnica ... 453

e. Riesgo no consentido ........................................................ 454a'. Requisitos del consentimiento .................................. 457b'. Ámbito del consentimiento ....................................... 465c'. efectos de la falta o deficiencia del consentimiento.

Responsabilidad patrimonial ........................................ 4653. Fuerza mayor .............................................................................. 468

a. la fuerza mayor como causa excluyente de responsa-bilidad ........................................................................ 468

b. Fuerza mayor y caso fortuito ............................................ 469c. Fuerza mayor ..................................................................... 472

iv. enriquecimiento injusto ............................................................... 4751. Imputación por enriquecimiento .................................................. 4752. Enriquecimiento injusto y responsabilidad patrimonial de las Adminis-

traciones públicas ............................................................................ 4763. Enriquecimiento producido por una prestación realizada en cumpli-

miento de una obligación existente o supuestamente existente ........ 4774. Enriquecimiento por afluencia a una Administración pública de va-

lores patrimoniales que no le corresponden mediante una invasión indebida en bienes ajenos ............................................................... 479

25Índice general

5. Enriquecimientos obtenidos a costa de un sujeto que sin ejecutar una prestación ni pretender cumplir una obligación propia realiza una inversión (de sus bienes o trabajo) o un desembolso que aprovecha a otro ............................................................................................ 479a. pago voluntario y consciente de deuda ajena que daría,

en su caso, origen a una condictio de regreso ................ 479b. Realización de gastos o de trabajos sobre una cosa ajena,

cuyo dinero habrá logrado una plusvalía como conse-cuencia de aquellos gastos o trabajo ................................ 480

secciÓn sextarelación de causalidad

i. la relación de causalidad como requisito de la responsabilidad patrimonial de la administración pública ................................... 4801. Imputación y causalidad ............................................................ 4802. El nexo causal ............................................................................ 4813. Naturaleza de la relación de causalidad ...................................... 4844. Prueba de la relación de causalidad ............................................. 487

ii. la relación causal directa y exclusiva .......................................... 4901. La exclusividad de la relación causal .......................................... 4902. Jurisprudencia tradicional .......................................................... 4913. Concurrencia de causas .............................................................. 492

iii. culpa del perjudicado .................................................................. 4931. Incidencia de la culpa del perjudicado en la ruptura del nexo cau-

sal .............................................................................................. 4932. La falta del perjudicado es la causa determinante del daño .......... 4943. La falta cometida por el perjudicado no incide en la relación cau-

sal .............................................................................................. 4994. Concurrencia de culpas ............................................................... 501

iv. intervención de tercero ................................................................ 5051. La incidencia de tercero en la relación de causalidad .................... 5052. La intervención de tercero no determina la exoneración de la respon-

sabilidad .................................................................................... 5063. La intervención de tercero atempera la responsabilidad ................. 509

a. el reparto de la indemnización ........................................ 509b. Jurisdicción y proceso ....................................................... 510

capÍtUlo iimodificación de la responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas

i. nociones generales ....................................................................... 513

26 Índice general

1. La modificación de la relación jurídica obligacional ..................... 5132. Régimen jurídico ........................................................................ 513

ii. modificación en los sujetos .......................................................... 5141. En la Administración pública ..................................................... 514

a. la administración pública sujeto pasivo de la relación . 514b. modos involuntarios ......................................................... 514

a'. extinción del ente público ........................................ 514b'. modificación del ente público .................................. 515c'. alteración del régimen de competencias ................. 515

c. modos voluntarios ............................................................. 5162. En el perjudicado ........................................................................ 516

a. el titular del derecho a indemnización ........................... 516b. transmisión del derecho .................................................. 517c. Régimen jurídico ............................................................... 517

iii. modificación objetiva ................................................................... 5171. El objeto de la obligación ............................................................. 5172. Modificación del objeto ................................................................ 517

iv. modificación de las facultades del titular del derecho a indemni-zación ............................................................................................. 5181. Modificación por acuerdo de las partes ........................................ 5182. Modificación impuesta por el ordenamiento ................................. 519

a. el principio de la reparación integral y la demora en el pago de la indemnización ............................................. 519

b. actualización de la cantidad ............................................. 520c. intereses de demora .......................................................... 522

a'. intereses moratorios .................................................. 522b'. intereses procesales .................................................... 524

capÍtUlo iiiextinción de la responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas

i. nociones generales ....................................................................... 5271. La extinción de la responsabilidad patrimonial ............................ 5272. Los modos de extinción ............................................................... 527

ii. modo normal de extinción de la obligación: el cumplimiento 5281. Cumplimiento de la obligación .................................................... 5282. Procedimiento para hacer efectivo el pago ..................................... 5283. Reacción frente al pago que infringiera el ordenamiento jurídico ... 529

iii. modos anormales de extinción de la responsabilidad ............... 529

27Índice general

1. Otros modos de extinguirse la obligación ...................................... 5292. En relación con los sujetos ........................................................... 530

a. idea general ....................................................................... 530b. muerte ................................................................................ 530c. Renuncia ............................................................................ 531d. aplicación del principio general de la buena fe ............. 531

3. En relación con el objeto .............................................................. 5334. En relación con el tiempo: prescripción ......................................... 534

a. la prescripción del derecho a indemnización ................ 534b. prescripción de la acción de resarcimiento ..................... 534c. prescripción del derecho a hacer efectiva la indemni-

zación .......................................................................... 534

procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad

capÍtUlo inociones Generales

i. procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad patrimo-nial de las administraciones públicas .......................................... 5391. Nacimiento de la responsabilidad y efectividad ............................. 5392. Responsabilidad patrimonial derivada del cumplimiento o de la eje-

cución de un acto o de un Reglamento ......................................... 540a. posibilidad de acumular las pretensiones de anulación e

indemnización ................................................................... 540b. Régimen jurídico ............................................................... 541c. planteamiento en trámite de conclusiones ..................... 543

a'. Requisitos para que en trámite de conclusiones pue-da solicitarse la indemnización de daños y perjui-cios .............................................................................. 543

b'. efectos de la petición ................................................. 5463. procedimiento administrativo para exigir la responsabili-

dad patrimonial ..................................................................... 546ii. procedimiento administrativo para determinar la responsabili-

dad de las administraciones públicas .......................................... 5471. Concepto .................................................................................... 5472. Naturaleza jurídica .................................................................... 5483. Regulación ................................................................................. 549

iii. tratamiento jurídico de la infracción de las normas reguladoras del procedimiento ......................................................................... 5491. Principio general ........................................................................ 549

28 Índice general

2. Nulidad de pleno derecho ............................................................ 551a. incompetencia manifiesta ................................................ 551b. prescindir total y absolutamente del procedimiento legal-

mente establecido ...................................................................... 551a'. ausencia total de trámites .......................................... 551b'. seguirse un procedimiento distinto al legalmente es-

tablecido ..................................................................... 551c. prescindir de las reglas esenciales para la formación de

voluntad del órgano colegiado ......................................... 5523. Anulabilidad .............................................................................. 552

capÍtUlo iirequisitos del procedimiento

i. los requisitos del procedimiento ................................................ 553ii. requisitos subjetivos ..................................................................... 553

1. Administración pública .............................................................. 553a. la competencia como requisito esencial ......................... 553b. administración pública ..................................................... 554c. el problema de la delimitación de la competencia ........ 554d. administración del estado ............................................... 555e. comunidades autónomas ................................................ 555f. entidades que integran la administración local ............ 556g. entidades de derecho público vinculadas o dependien-

tes de las administraciones públicas ................................ 5572. Interesados ................................................................................. 557

a. Regla general ..................................................................... 557b. interesados principales ..................................................... 557

a'. el perjudicado ............................................................ 557b'. otros interesados principales .................................... 559

c. interesados accesorios ...................................................... 559iii. requisitos objetivos ...................................................................... 560

1. El objeto del procedimiento ........................................................... 5602. Delimitación de la responsabilidad patrimonial ............................ 5603. Exclusión de otras cuestiones ....................................................... 561

iv. requisitos de la actividad: plazo .................................................. 5611. El plazo para ejercer la acción de resarcimiento ............................. 561

a. plazo de un año ................................................................. 561b. posibilidad de interrumpir la prescripción ..................... 563c. prescripción del derecho .................................................. 567d. Régimen jurídico del cómputo del plazo ........................ 567

29Índice general

2. Daño producido como consecuencia de la ejecución o cumplimiento de un acto o disposición contrarios al ordenamiento jurídico ......... 572a. Referencia a los procedimientos para hacer efectiva la

responsabilidad ................................................................. 572b. Que la pretensión de indemnización no se formule en el

mismo proceso que la de anulación ................................ 573c. Que la pretensión de indemnización se deduzca en el

mismo proceso que la pretensión de anulación ............. 579a'. nulidad de una disposición ....................................... 580b'. nulidad o anulación del acto administrativo ........... 581

3. Lesión patrimonial que no dimane de la ejecución de un acto contra-rio al ordenamiento jurídico ........................................................ 582a. consumación del daño ..................................................... 582b. supuesto de daños continuados ....................................... 584c. supuesto de daños de carácter físico o psíquico ............. 585d. supuesto en que se hubiese incoado proceso penal ...... 587

capÍtUlo iiiprocedimiento administrativo sobre

responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas

secciÓn pRimeRaprocedimiento General

i. el procedimiento para exigir la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas .......................................... 5911. Los procedimientos administrativos para exigir la responsabili-

dad ........................................................................................ 5912. El procedimiento general ............................................................. 591

ii. iniciación ....................................................................................... 5911. Formas de iniciación ................................................................... 5912. Requisitos ................................................................................... 5933. Efectos ........................................................................................ 593

a. iniciación del procedimiento ........................................... 593b. sustanciación de la tramitación simplificada ........... 594

iii. instrucción ..................................................................................... 5941. Regla general .............................................................................. 5942. Comunicación a los interesados ................................................... 5953. Prueba ....................................................................................... 5954. Informes ..................................................................................... 5955. Dictamen del Consejo de Estado ................................................... 595

30 Índice general

a. dictamen del consejo de estado o de los órganos consulti-vos correspondientes de las comunidades autónomas ... 595

b. carácter esencial del trámite ............................................ 596c. tramitación ....................................................................... 597d. efectos de la infracción ..................................................... 597

6. Audiencia y vista ........................................................................ 598iv. terminación .................................................................................. 598

1. Terminación normal ................................................................... 5982. Silencio administrativo ............................................................... 5983. Terminación anormal ................................................................. 5994. Terminación convencional .......................................................... 599

secciÓn seGUndaprocedimiento abreviado

i. requisitos ...................................................................................... 6001. Idea general ................................................................................ 6002. Requisitos ................................................................................... 600

a. Requisitos subjetivos ......................................................... 600b. Requisitos objetivos ........................................................... 601c. Requisitos de la actividad .................................................. 601

3. Efectos ........................................................................................ 601ii. tramitación abreviada .................................................................. 602

1. Idea general ................................................................................ 6022. Iniciación ................................................................................... 6023. Instrucción ................................................................................. 603

a. alegaciones ........................................................................ 603b. informes y dictámenes ...................................................... 603

iii. terminación .................................................................................. 603

capÍtUlo ivefectos del procedimiento

i. efectos jurídico-procesales ........................................................... 6051. Agotamiento de la vía administrativa .......................................... 6052. Impugnabilidad en el orden jurisdiccional contencioso-administrati-

vo .............................................................................................. 605a. orden jurisdiccional competente .................................... 605b. el problema del orden jurisdiccional competente en el

supuesto de concurrencia de culpas ................................ 607c. supuesto de que existiese contrato de seguro ................ 608d. el objeto del proceso ........................................................ 609

31Índice general

3. Cuantificación de la indemnización en ejecución de sentencia ...... 6094. Procedimiento administrativo de ejecución ................................... 611

ii. efectos jurídico-materiales ........................................................... 6111. Efectos directos ............................................................................ 6112. Efectos indirectos ......................................................................... 612

a. Respecto a otras administraciones públicas .................... 612b. Respecto de la autoridad, funcionario o agente al que

pueda imputarse el daño .................................................. 612a'. Responsabilidad administrativa ................................. 612b'. Responsabilidad patrimonial ..................................... 612

capÍtUlo vprocedimientos para exiGir la responsabilidad

de las autoridades y personal de las administraciones públicas

secciÓn pRimeRanociones Generales

i. responsabilidad de los titulares de los órganos de las adminis-traciones públicas .......................................................................... 6131. Responsabilidad de las Administraciones públicas y responsabilidad

de los titulares de los órganos ....................................................... 6132. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las

Administraciones públicas ..................................................... 614ii. clases ............................................................................................. 616

1. Responsabilidad por daños causados a la propia Administración pública ....................................................................................... 616

2. Responsabilidad por daños a terceros ........................................... 617iii. fundamento .................................................................................. 617iv. regulación ..................................................................................... 619

secciÓn seGUndaréGimen JurÍdico

i. idea general ................................................................................... 6201. La responsabilidad exigida por la propia Administración ............. 6202. Régimen jurídico ........................................................................ 620

ii. requisitos ...................................................................................... 6211. Requisitos subjetivos ................................................................... 621

a. administración pública ..................................................... 621b. Responsables ..................................................................... 621

a'. los titulares del órgano ............................................. 621

32 Índice general

b'. las personas encargadas del servicio ........................ 6222. Requisitos objetivos ..................................................................... 622

a. Requisitos comunes ........................................................... 622b. pago de la indemnización a terceros ............................... 623c. determinación de la indemnización ............................... 624

3. Plazo .......................................................................................... 624iii. procedimiento ............................................................................... 625

1. El procedimiento para exigir la responsabilidad por la Administra-ción a su personal ....................................................................... 625

2. Iniciación ................................................................................... 6253. Notificación a los interesados ....................................................... 6254. Instrucción ................................................................................. 625

a. alegaciones durante un plazo de quince días ................. 626b. prueba ................................................................................ 626c. audiencia y vista ................................................................ 626

5. Resolución .................................................................................. 626iv. efectos ........................................................................................... 626

1. Efectos jurídico-procesales ............................................................ 6262. Efectos jurídico-materiales ........................................................... 627

Índice analÍtico ............................................................................ 629