1

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

ALGUNAS TENDENCIAS DE FUTURO

1. Lecciones de 20 años de políticas de modernización administrativa en la OCDE1

La modernización administrativa depende del contexto. No hay políticas ni soluciones de valor universal. La historia, la cultura, el momento, marcan las prioridades apropiadas en cada país. El estudio comparado tiene valor, pero ayuda más cuando considera la dinámica de los sistemas que cuando se centra en instrumentos y prácticas específicas. Es necesario que los países cuenten con una capacidad para formular políticas y estrategias de modernización administrativa, estructurada de modo tal que permita al Gobierno plantear reformas específicas teniendo en mente todo el sistema político-administrativo. Los países de la OCDE comparten unos mismos fundamentos valorativos y normativos de su gobernanza política (la OCDE utiliza esta expresión en el sentido de sistema institucional político-administrativo general), pero que se combinan en intensidades y de modos diferentes en cada uno de ellos. Estas diferencias constituyen su especificidad que refleja la historia propia y particular de cada país. Los Estados están animados y se diferencian por fuerzas culturales enraizadas en su pasado. Y estas diferencias que marcan su gobernanza pública específica influyen en la organización y funcionamiento de sus administraciones públicas. Las diferencias culturales se expresan en el ámbito administrativo en áreas tales como la importancia relativa que se concede a los controles sociales versus los controles formales, en el grado de cumplimiento espontáneo y efectivo de las leyes, en el nivel de los servicios públicos, en la disposición a utilizar agentes privados o sociales en la provisión de servicios públicos, en el rol reconocido a los sindicatos, en la capacidad de construcción de consensos, en la disposición al corporativismo o en la capacidad para cambiar la dirección del país. Y estas diferencias se dan no sólo entre países individuales sino entre grupos de países pertenecientes a diferentes herencias culturales. Como las instituciones administrativas están embebidas en las más generales de la gobernanza pública, las medidas de modernización administrativa deben considerar siempre no sólo la satisfacción de las necesidades inmediatas de los usuarios y clientes de los servicios sino que ello se haga considerando y sin deteriorar otros valores de orden superior como son los integrados en el haz de responsabilidad (actuar

1 Elaboración propia a partir de OCDE (2005), Modernizing Government. The Way Forward. OCDE. Paris.

2

públicamente de modo tal que se evidencie que se sirve a los intereses de todos los ciudadanos, se atiende al impacto a largo plazo de las políticas, no se introducen cargas injustificadas para las próximas generaciones, se adoptan medidas “duras” cuando es necesario y se protege siempre el interés público frente a todo tipo de intereses privados) y de legitimidad (se actúa con sumisión a la Constitución y a las leyes, se trata con justicia a los ciudadanos respetando sus derechos individuales y colectivos, se mantiene el sentido de seguridad, se toman decisiones de modo transparente, se salvaguarda el uso del poder coercitivo...). Durante los últimos treinta años los países de la OCDE han registrado cambios muy significativos en las actitudes hacia los gobiernos y las administraciones públicas. Todos los países han experimentado reformas importantes en las funciones, estructuras, sistemas de personal y de gestión de las administraciones públicas. El impulso para los cambios ha tenido diversas fuentes: las grandes innovaciones tecnológicas, la crisis fiscal de los estados, cambios ideológicos y en el contrato social. ¿Qué ha resultado de dos décadas de reformas?

Los gobiernos no tienen menores sino mayores funciones. Tras veinte años de reformas los gobiernos están más presentes en los países de la OCDE y siguen siendo requeridos para intervenir. Pero ha cambiado muy significativamente la naturaleza de los problemas que tienen que enfrentar y los modos de intervención.

Han cambiado significativamente los modos de intervención de los gobiernos: es

el paso del llamado estado productor y proveedor de servicios al estado regulador. La función de regulación cubre cada vez más ámbitos como consecuencia de la complejidad de las sociedades, pero por la misma complejidad la producción de regulaciones requiere cada vez más la colaboración de organizaciones no gubernamentales.

El gasto público no ha decrecido significativamente en la OCDE situándose en

torno al 40% del PIB.

La presión creciente sobre el gasto público continúa especialmente en el campo de las pensiones, la educación, la salud y los servicios sociales.

¿Qué se ha aprendido en 20 años de reformas del sector público? Las reformas han conseguido que los gobiernos de la OCDE en general sean hoy más eficientes, transparentes, receptivos y focalizados en el desempeño que hace 20 años. Pero:

Los cambios hechos en las reglas, estructuras y procesos no han conseguido cambiar los comportamientos y las culturas. La realidad no se ha correspondido con la retórica y a veces las reformas han producido consecuencias inesperadas y perversas que han afectado valores subyacentes del servicio público. Mucho de esto procede de no ver las Administraciones Públicas como parte de un sistema más amplio de gobernanza pública.

3

La modernización depende del contexto. Lo que funciona en un país puede no funcionar en otro debido a los diferentes entornos institucionales de los reformadores. Las reformas deben tener en cuenta el momento, la naturaleza de los problemas y las soluciones que resulten apropiadas. Otros temas que dependen del contexto son la rendición de cuentas y el control, el involucramiento de la sociedad civil y las empresas en la provisión de servicios, el uso de mecanismos tipo mercado y la línea divisoria entre lo público y lo privado.

Las reformas se tienen que diseñar y ejecutar desde el conocimiento de la

dinámica del sistema de administración pública como conjunto y de cómo funciona como parte de la estructura de una sociedad que refleja una historia única y una estructura institucional y cultural determinadas. Las reformas tienen que calibrarse a los riesgos y dinámicas del propio sistema administrativo.

Las mismas técnicas e instrumentos de reforma funcionan y producen resultados

diferentes en los diversos países. Además, las técnicas de gestión desarrolladas en el sector privado se han revelado problemáticas cuando se transponen a la Administración Pública. No hay soluciones genéricas que se impongan por su fuerza técnica a los problemas de la Administración Pública. Cada país viene de una trayectoria histórica, constituye un contexto único y enfrenta problemas diferentes. Las políticas de reforma administrativa actúan sobre sistemas vivientes constituidos por sus instituciones, reglas, valores e incentivos. El sistema puede haberse instalado en un equilibrio inconveniente para los ciudadanos. De ahí la necesidad de las reformas. Pero éstas no pueden considerarse como aplicación de soluciones técnicas a los problemas del sistema social que se trata de reformar. Las reformas administrativas son, ante todo, el contenido de una política pública, la política de Administraciones Públicas o modernización o reforma administrativa, además de ser elemento transversal de todas las políticas públicas sectoriales en la medida que entrañen reconfiguraciones de los sistemas y elevación de las capacidades de gestión pública. Las reformas administrativas son substancialmente políticas.

Las reformas deben considerar que la gobernación opera dentro de un marco

constitucional y legal que es necesario considerar en su integralidad. Las estructuras del gobierno y la administración están embebidas en el sistema global de gobernanza pública. Por ello una reforma sólo será efectiva cuando consigue inducir el cambio en una diversidad de actores. Por ejemplo, la gestión y la presupuestación orientadas a resultados no sólo requiere cambios en las unidades concernidas sino en el Ministerio de Hacienda, en los niveles políticos del gobierno y en los legisladores.

La reforma es un proceso continuo. No se hace una gran reforma para siempre.

Los últimos 20 años han mostrado el surgimiento constante de problemas más complejos y de reformas continuas. Mientras la sociedad continúe evolucionando, el gobierno y la administración pública deberán seguir adaptándose. En nuestro tiempo el objetivo clave es lograr la “eficiencia adaptativa” que pasa por construir y disponer de la capacidad de hacer los ajustes necesarios, teniendo en cuenta la totalidad del sistema. Las políticas de gestión pública eficientes necesitan un diagnóstico claro de los problemas y una

4

evaluación de los resultados. El ritmo y los objetivos de las reformas han sido muy diferentes en los distintos países.

Como las reformas administrativas dependen del contexto, las políticas y

estrategias de reforma deben basarse en el análisis cuidadoso de los problemas y de los resultados que se esperan. Algunas condiciones para el éxito de una política de reforma son:

---partir de la evaluación honesta e independiente de lo conseguido ---movilizar recursos, generar incentivos y perseverar, para lo cual hay que ---elaborar una estrategia que ponga la reforma en la agenda política y obtenga y mantenga el apoyo necesario para implementar y hacer que funcionen las nuevas iniciativas. Una estrategia de reforma exitosa tiene que orientarse a crear y sostener condiciones para que puedan florecer “pequeñas mejoras”, muchas de ellas imprevistas e imprevisibles.

Entre los hallazgos de orden estratégico la OCDE subraya los siguientes:

La presión para las reformas no viene de las nuevas ideas ni de la imitación de reformas externas sino de los grandes cambios del entorno internacional y nacional tanto a nivel político como social, tecnológico, económico, institucional o cultural.

Las reformas tienen hoy naturaleza más política y menos técnica. Se conectan a

los valores de la gobernanza pública y tratan de insertar sus valores orientadores en un concepto renovado de buen gobierno.

Las reformas tienen que adoptar una perspectiva sistémica.

La excesiva orientación al cliente puede a medio plazo dificultar la reasignación

de recursos y restar eficiencia adaptativa.

La retórica de las reformas debe evitar tanto el ser excesivamente crítica con lo existente como el sobredimensionar lo que se espera de los nuevos instrumentos.

La persuasión es necesaria para impulsar los cambios pero no debería anular ni sobreponerse al análisis y la apreciación sobrios.

Los cambios instrumentales por sí solos no pueden transformar los

comportamientos. Es necesario que las Administraciones y su personal interioricen la motivación, los valores y la disciplina necesarios.

Aunque el intercambio de experiencias y el aprendizaje mutuo nunca han sido

tan importantes, la imitación de las técnicas de otros resulta de poco valor. Necesitamos mejores medios para analizar la dinámica y las prioridades del sistema administrativo en cada país y mejores hipótesis sobre las intervenciones que resulten apropiadas. El mutuo aprendizaje internacional mejoraría si se focalizara más en la dinámica de sistemas que en los instrumentos y si

5

dispusiéramos de una base empírica más sólida sobre la que fundar los éxitos y fracasos proclamados.

Entre los hallazgos sobre palancas claves de política la OCDE destaca:

Las decisiones en materia de privatizaciones, transición de la provisión a la regulación de servicios, la creación de cuasi-mercados, el uso de contratos internos y externos... han de ser adoptadas no en base a principios generales sino en términos de riesgos y beneficios en un área de política pública considerando los intereses a largo plazo de cada sociedad y de su gobernanza.

El proceso presupuestario ha emergido como un instrumento estratégico de

gestión no sólo para la reasignación de recursos sino también como plataforma para la gestión de cambios.

Las estrategias orientadas a fortalecer el control y la responsabilidad deben

considerar la necesidad de cambiar motivaciones, actitudes, valores y comportamientos. La gestión por resultados puede y deba aligerar los controles de inputs y procesos; pero no porque el planeamiento y el informe formales de resultados devienen el sistema de control sino porque los controles formales pueden ser en parte reemplazados por controles sociales en la medida en que el personal interioriza las metas organizacionales. Pero todo esto implica mayor atención a los temas de gestión por parte de los directivos de lo que resultaba necesario en la burocracia tradicional.

En materia de función pública los países se inclinan más por el sistema de

carrera o el de empleo pero tomando siempre elementos de ambos sistemas. Los dos sistemas tienen sus fortalezas. El riesgo está en las aplicaciones muy casuísticas que pueden socavar la coherencia del servicio civil como sistema.

La capacidad de liderazgo de los directivos públicos se ha revalorizado, lo que

se ha traducido en reformas importantes de la función directiva.

La orientación a resultados tiende a institucionalizarse. Pero se ha sobreestimado el potencial de las reformas orientadas a resultados para cambiar el comportamiento y la cultura desconsiderando los límites de la gestión del desempeño en el sector público. Existe un serio problema de credibilidad de la información sobre resultados. El desempeño, los resultados, tienen que convivir y no pueden opacar otros valores de gobernanza tales como la equidad.

6

2. El derecho/deberes de buena administración La gestión administrativa no puede evaluarse sólo desde el grado o nivel en que protege los derechos subjetivos e intereses legítimos de los ciudadanos. La gestión pública es ante todo gestión de los intereses generales. En este sentido, el derecho a una buena administración debe ser entendido como un derecho cívico en la medida en que no sólo protege un estatus individual sino que se orienta a la realización de un valor de convivencia como el representado por la buena administración. Las Administraciones Públicas, en general, no sólo entre nosotros, viven hoy una importante crisis de legitimidad que tiene dimensiones muy diversas. Frente a ella, y entre otras medidas, hay que ir construyendo un derecho de los ciudadanos a una buena administración cuyos contornos se irán hacienda progresivamente precisos. Los nuevos Estatutos de Autonomía ya han abierto el camino legal, siguiendo las orientaciones marcadas por el Derecho europeo y las propuestas de los autores. Las ciudadanas y ciudadanos tenemos derecho a una buena administración Estatuto de Autonomía de Cataluña. Artículo 30 1.Todas las personas tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a los servicios públicos y a los servicios económicos de interés general. Las administraciones públicas han de fijar las condiciones de acceso y los estándares de calidad de estos servicios, con independencia del régimen de su prestación. 2.Todas las personas tienen derecho a que los poderes públicos de Cataluña les traten, en los asuntos que les afectan, de manera imparcial y objetiva, y a que la actuación de los poderes públicos sea proporcionada a las finalidades que la justifican. 3.Las leyes han de regular las condiciones de ejercicio y las garantías de los derechos a que hacen referencia los apartados 1 y 2 y han de determinar los casos en que las administraciones públicas de Cataluña y los servicios públicos que de ellas dependen han de adoptar una carta de derechos de los usuarios y de las obligaciones de los prestadores”.2

El derecho a una buena administración no sólo protege situaciones jurídicas subjetivas frente a los poderes públicos. Su construcción doctrinal y configuración legal progresivas han acompañado la expansión de la discrecionalidad en la gestión pública. Hoy resulta imposible que la ley y el reglamento puedan programar detalladamente las actuaciones públicas en todos aquellos sectores en que por su complejidad, dinamismo, 2 Como señala Juli Ponce, (“Derecho, buena administración y buena gobernanza”, en Agustín Cerrillo (coordinador), La Práctica de la Gobernanza en Cataluña, Escola d’Administració Pública de Catalunya. Barcelona, en prensa), “este precepto ha de ponerse en conexión con el artículo 37 del Estatuto, el cual, entre otras cuestiones, señala que este derecho vincula a todos los poderes públicos de Cataluña, que las disposiciones normativas han de respetarlo y se han de interpretar y aplicar en el sentido más favorable para su plena efectividad, que el Parlamento aprobará por Ley la Carta de los Derechos y Deberes de los Ciudadanos de Cataluña y que la regulación esencial y el desarrollo directa ha de hacerse por ley. También hay que interpretarlo sistemáticamente con el artículo 76.4 que señala que los dictámenes del Cnsejo de Garantías Estatutarias serán vinculantes cuando se refieren a las leyes que desarrollan o afecten derechos reconocidos por el Estatuto, como es el caso del derecho a una buena administración. Otros nuevos Estatutos de Autonomía han avanzado por el mismo camino. Es el caso de…..

7

diversidad e interdependencia el legislador se ve obligado a reconocer ámbitos de discrecionalidad sin los cuales los directivos públicos difícilmente podrán conseguir objetivos. Y como este proceso ha ido acompañado de una expansión de las intervenciones públicas en los ámbitos económico y social, a los controles tradicionales de legalidad se añaden nuevas exigencias de legitimidad del actuar administrativo como son la transparencia, la participación, la eficacia, la eficiencia y la rendición de cuentas. El derecho a una buena administración se refiere a todo este conjunto de valores desde los que la ciudadanía juzga hoy la legitimidad de nuestras Administraciones. El derecho a una buena administración procede del cruce histórico entre la expansión inevitable de la discrecionalidad y las exigencias paralelas de la democratización. Como ha señalado el Consejero de Estado francés Sr. Braibant, incluso cuando las autoridades administrativas tienen permiso legal para hacer lo que quieren, no pueden hacer cualquier cosa. La discrecionalidad siempre tiene límites impuestos por el servicio a los intereses generales. Algunos de estos límites son de naturaleza legal y están sometidos en último término a revisión jurisdiccional. Pero otros derivan del deber de buena administración, que es un deber implícito en nuestro orden constitucional y legal, que se traduce en la obligación de los dirigentes políticos y técnicos y de todo el empleo público de disponer –en el marco de la ley y dentro de sus poderes discrecionales- la organización, los procedimientos y la gestión de recursos de modo tal que se realicen los principios de buena administración: objetividad, imparcialidad, legalidad, transparencia, equidad, eficacia, eficiencia, participación y responsabilidad. Por lo demás el desarrollo entre nosotros de la cultura democrática hace que la ciudadanía ya no pueda esperar la buena administración sólo de la buena voluntad discrecional de los políticos y los funcionarios públicos. La buena administración no es nada concedido por la gracia de los gobernantes sino un derecho que va conquistándose por la ciudadanía activa y organizada, una dimensión más del proceso de democratización que estamos viviendo.3 Como señaló Alejandro Nieto hace ya más de 30 años, se trata en definitiva “que el jurista, como técnico del Derecho, formule y ponga a disposición de la sociedad técnicas concretes que hagan viable la realización de los intereses colectivos y generales de la misma manera que ahora existen ya para la defensa de los derechos individuales”4. Ciertamente que las técnicas para la realización del derecho a la buena administración y del correspondiente deber de buena administración de los agentes públicos no dependen sólo de los juristas sino del amplio campo interdisciplinar que toma por objeto las Administraciones Públicas. Pero el dato fundamental es que el servicio a los intereses generales, en las condiciones actuales de la gestión pública, hace emerger tanto el derecho de los ciudadanos a la buena administración como el deber de buena

3 Manuel Villoria Mendieta (“El papel de la burocracia en la transición y consolidación de la democracia española: primera aproximación”, Revista Española de Ciencia Política, volumen 1, núm. I, 1999, p. 121) señala cómo la democratización es una asignatura parcialmente pendiente en la Administración española. Esta cuestión es percibida como un problema por los propios funcionarios superiores de la Administración General del Estado, ya que según datos de un estudio de opinión de marzo de 1999, del Instituto Nacional de Administración Pública, un 51% considera que se tiene poco en cuenta a los ciudadanos afectados por las decisiones a tomar, mientras que un 78% y un 68% de los encuestados consideran que a quien más se toma en cuenta a la hora de tomar decisiones o diseñar proyectos es a los políticos y a los grupos de interés, respectivamente. 4 Alejandro Nieto, “La vocación del Derecho administrativo de nuestro tiempo”, Revista de Administración Pública, núm. 76, 1975, p. 9.

8

administración de los agentes públicos. Uno y otro tienen raíces sólidas tanto en el derecho europeo y comparado como en el propio Derecho español.5 El deber de buena administración está muy relacionado con la autoexigencia administrativa de calidad en los servicios públicos, aunque va más allá de ella. La calidad de la actividad pública ha merecido la atención de las diversas disciplinas de la administración pública que responden así a lo que entienden como la necesidad de un nuevo consenso social y político sobre la gestión pública. Las diversas Administraciones públicas han reaccionado también introduciendo técnicas e instrumentos de calidad y hasta de calidad total. La AGE dispone de un marco regulador de los diversos programas de calidad, integrado por el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado. Aunque este Decreto constituye una profundización de las políticas de calidad de la etapa anterior especialmente por dar mayores facilidades a los usuarios de los servicios para intervenir más activamente en la mejora de la Administración, por su insistencia en la evaluación de la calidad de los servicios y por la creación del Observatorio de la calidad, lo cierto es que sigue viendo a los ciudadanos como meros facilitadores de voz y la calidad de la actuación pública casi exclusivamente como un esfuerzo interno de las organizaciones administrativas. El Real Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, marca una clara inflexión al reconocer en el artículo 8 del citado Estatuto la “transparencia y participación ciudadana” como un principio básico de actuación de la Agencia Artículo 8 b) La Agencia prestará especial atención, en la realización de sus trabajos, a la consulta y participación de los ciudadanos y actores interesados en la evaluación de las políticas públicas y la calidad de los servicios, promoviendo estudios de opinión de la sociedad, así como de paneles de representantes de entidades cívicas y de los agentes socioeconómicos. c) El resultado de sus actividades será accesible a la ciudadanía y a los distintos agentes económicos y sociales interesado, así como a los investigadores, a través del plan de información y comunicación que aprobará el Consejo Rector, y se incorporará a la página web de la Agencia.” Sin duda son avances muy meritorios. Pero la calidad de la Administración no se conseguirá con esfuerzos meramente internos. Los equilibrios institucionales o apalancamientos entre grupos corporativos y de interés son a veces tan poderosos que requieren del aliento externo para su modificación positiva. Es necesario transparentar y que entre el aire de la sociedad no a través sólo de encuestas y estudios de opinión sino del reconocimiento del derecho a la buena administración y la consiguiente facilitación de la acción de la ciudadanía organizada.

5 La génesis europea del derecho a una buena administración se halla estudiado en Beatriz Tomás Mallén (2004), El Derecho fundamental a una buena administración. Instituto Nacional de Administración Pública. Madrid. Sobre el deber de buena administración es fundamental la obra de Juli Ponce, Deber de buena administración y derecho al procedimiento administrativo debido. Las bases constitucionales del procdimiento administrativo y del ejercicio de la discrecionalidad. Editorial Lex Nova. Valladolid.

9

Poco se entenderá lo expuesto si se sigue considerando el derecho a la buena administración como un derecho individual más. En realidad, como tal, el derecho a la buena administración sólo es la síntesis del conjunto, evolutivo y diferenciado por sectores administrativos, de otros derechos que reconocen la Constitución y las leyes. La funcionalidad institucional y el potencial reformista del derecho a la buena administración sólo se captan si se toma en cuenta su dimensión colectiva. En efecto, es un derecho que no garantiza sólo ni principalmente situaciones subjetivas frente a los poderes públicos, sino un derecho que ejercido colectivamente por ciudadanos activos, organizados colectivamente para asumir su parte de corresponsabilidad en la realización de los intereses generales, puede ayudar a ir superando los equilibrios institucionales instalados de larga data en el interior de la Administración y que obstruyen su transparencia, participación y rendición de cuentas haciendo muy difícil la eficacia, eficiencia y calidad de los servicios. La AGE no se elevará tirándose sólo de sus cabellos. La mejora de sus capacidades institucionales requiere de nuevos equilibrios entre actores a los que puede ayudar considerablemente el reconocimiento de un derecho a la buena administración entendido principalmente como derecho colectivo de participación y control público. Decían los antiguos que el precio de la libertad es la vigilancia permanente. También decían que los agentes públicos, aunque no sean corruptos, han de ser considerados todos y siempre como corruptibles. Por eso la crisis de legitimación administrativa que vivimos y que demanda la calidad o buena administración, requiere de instrumentos tan fundamentales como las cartas de servicio (replanteadas) o la Agencia Nacional de Evaluación; pero la activación efectiva del deber de buena administración no podrá hacerse sin el fomento de la ciudadanía organizada ejerciendo su derecho a la buena administración. El republicanismo o humanismo cívico nos dejó también como legado la máxima de que no puede haber buena administración sin ciudadanos virtuosos. El entendimiento del derecho a una buena administración como derecho cívico colectivo nos sirve también de base para construir unos deberes cívicos de correcto comportamiento en relación a los distintos servicios y actuaciones públicas. En efecto no se trata de fijar estándares sólo para la Administración. La buena Administración requiere hoy, más que nunca, de una buena interacción entre Administraciones, ciudadanos y empresas (gobernanza). Si los ciudadanos organizados, ejerciendo su derecho a una buena administración, no sólo son oídos sino que participan y hasta co-producen, por ejemplo, las cartas de servicios, lo lógico es que éstas determinen también estándares de comportamiento para los ciudadanos-usuarios, estándares que serán específicos para cada servicio o ámbito de acción público considerados. Por esta vía, el derecho a la buena administración puede contribuir doblemente a la legitimación del actuar público, ya que una de las causas mayores del malestar en relación a la gestión pública procede del desbordamiento de expectativas de los ciudadanos en relación a la misma. Frente a necesidades y demandas en constante expansión y recursos siempre limitados, aunque avancemos decididamente en la calidad, sin que los ciudadanos intervengan positiva y equitativamente en la determinación de políticas, regulaciones, prestaciones y estándares, será difícil que se produzcan la contención social de expectativas y la educación cívica que le es consustancial. Esto es tanto más evidente cuanto más dependen los resultados de los servicios del comportamiento también de los usuarios. El caso de tráfico puede ser paradigmático.

10

3. Las políticas de buena administración

El deber de buena administración no implica sólo a los agentes públicos sino que se extiende también al Gobierno. Como la buena administración plantea siempre nuevos desafíos a la gestión pública, los Gobiernos tienen que mantener una tensión permanente por revisar los marcos institucionales y legislativos, los diseños organizativos, los procedimientos, las tecnologías, la ordenación y gestión de recursos, las técnicas e instrumentos de gestión, las formas de relación con los ciudadanos y las empresas…, todo lo cual constituye el contenido de las políticas de buena administración. Bajo este nombre o cualquier otro mejor lo que se quiere indicar es que la práctica del deber de buena administración y la realización del correspondiente derecho exige una tensión política y gerencial permanente que implica tanto a la dirección política de la administración como a su dirección técnica, a sus agentes y a los ciudadanos y empresas. Se ha escrito bastante sobre la distinción entre la reforma y la modernización administrativa. Básicamente se ha querido significar que la reforma respondía más bien a la lógica del plan y la modernización a la de la estrategia. Pero dejando a un lado si la palabra “modernización” puede ser el mundo de hoy un movilizador de energía colectiva, es lo cierto que la mayoría de los programas de “modernización” ensayados no han acabado de desprenderse de un concepto tecnocrático e instrumental que ha confiado las medidas de cambio a procesos básicamente internos. La Comisión simpatiza más con la idea de “democratización” de nuestras Administraciones, aunque es consciente del debate doctrinal existente sobre el tema. Desde estas perspectivas avanzamos la noción de políticas de buena administración que creemos que, a la vista de la propia experiencia española e internacional, deberían tener en cuenta lo siguiente:

La formulación, dirección política y evaluación de las políticas de buena administración forma parte de la responsabilidad de los Gobiernos, en tanto que se trata de una política integral que debe responder a un diagnóstico y visión sistémica, y no de un agregado de medidas de reforma o modernización más o menos consistente elaborado a impulsos de diversos Departamentos.

Las políticas de buena administración deben orientarse a la realización del

derecho cívico a una buena administración, lo que requiere disponer no sólo de imprescindibles observatorios e instrumentos de evaluación sino mantener un sistema eficaz de relaciones con los ciudadanos organizados facilitando el control, vigilancia y participación de éstos en los servicios y actuaciones públicas.

Las políticas de buena administración no pueden ser las de sólo uno o dos Departamentos Ministeriales. Su formulación y ejecución debe involucrar a todos los Departamentos, organismos y entes públicos, incluidos los de naturaleza empresarial, de los que depende la percepción cívica de la legitimación del actuar administrativo. Por ello deben ser políticas que se formulen y ejecuten en redes de actores.

Las políticas de buena administración deben merecer la atención política del Gobierno y de su Presidente. Requieren de un gran poder de impulso, coordinación y evaluación interdepartamental que normalmente sólo podrá

11

procurar el propio Presidente, un Vicepresidente o un Ministro que actúe con autoridad delegada del Presidente.

Las políticas de buena administración no son planes sino estrategias. Se elaboran en red, responden a una visión compartida, tienen liderazgos claros y múltiples, establecen incentivos, fijan acciones de cambio, metas y resultados, pero se ajustan permanentemente y son receptivas a oportunidades no conocidas en el momento de la formulación. Aunque coordinadas, impulsadas y apoyadas centralmente, reconocen la necesidad de la iniciativa ministerial y de los organismos públicos que son en todo caso quienes van a dirigir la ejecución.

En lo que se refiere a la AGE la red de política de buena administración ha de contar con un mínimo de autoridad y organización formal. La creación de una Comisión interdepartamental para la buena administración, presidida por un Vicepresidente o por el Ministro en quien delegara el Presidente, acompañada de un Consejo Social para la buena administración en el que se integraran representaciones cívicas y empresariales, podrían contribuir a abrir los procesos decisionales actuales en estas cuestiones que todavía son excesivamente internas, tecnocráticas y opacas. En la última parte de este Informe insistimos más pormenorizadamente en estos temas.

Como la AGE es una pieza fundamental pero sólo una del sistema institucional político-administrativo español en el que se encuentra embebida y como la calidad de las actuaciones públicas en nuestro Estado compuesto dependen en buena parte de la cooperación intergubernamental, deberían también preverse mecanismos expresos de cooperación en el ámbito de las políticas de buena administración. Comisiones sectoriales apoyadas en observatorios compartidos de buena administración podrían ayudar. A ellos nos referimos también más adelante con algún detalle.

12

4. Las ideas de buena administración La evolución de las instituciones y prácticas administrativas se encuentra influida por las ideas de buena administración prevalentes en cada momento. Las ideas de buena administración inherentes al paradigma burocrático no son las de la nueva gestión pública ni las de la gobernanza6. Es cierto que tampoco cabe agruparlas en cuerpos ideológicos o normativos cerrados. La realidad las muestra combinadas, cruzándose, formando equilibrios diferentes y dinámicos en los diversos países. Aún así cada tiempo trae sus teorías normativas propias desde las que procedemos a la evaluación de la realidad y a establecer tensiones entre el mundo del ser y el del deber y poder ser. Los diversos actores –formales e informales- que interactúan con la Administración (políticos, funcionarios, sindicatos, administrados, medios de comunicación, expertos, sectores académicos, grupos de interés) no son ajenos a las ideas dominantes sobre la buena administración; antes al contrario, la construcción de narrativas, lenguajes, valores y paradigmas forma parte del proceso de legitimación y cambio administrativo inherentes a una sociedad dinámica.

4.1. Hacia una teoría normativa de la buena administración Crisis de la modernización como racionalidad substantiva e instrumental y emergencia de la racionalidad procedimental y deliberativa A partir del año 2000 la Unidad de Prospectiva de la Comisión Europea asumió la tarea de diagnosticar la crisis de gestión vivida en los últimos años por la propia Comisión así como la elaboración de un Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. A tal efecto se organizaron diversos seminarios y encuentros cuyos trabajos fueron ampliamente difundidos.7 El diagnóstico realizado partió de la existencia de una crisis en las formas tradicionales de regulación y consideró que el fondo de la crisis radica en lo inapropiado que resulta aplicar la racionalidad substantiva a los grandes problemas de nuestro tiempo. Ello se debía a que los presupuestos de esta racionalidad ya no se sostienen frente a los fenómenos complejos que caracterizan nuestra era. No podemos enfrentar la complejidad si continuamos creyendo –al modo de la racionalidad substantiva- que los fenómenos obedecen a leyes, que siempre podemos poner al día tales leyes y que gracias a la acumulación y al procesamiento de la información podemos usar nuestro conocimiento para actuar efectivamente. Frente a esta racionalidad substantiva es necesario aclarar y reafirmar una nueva racionalidad procedimental. Esto implica revisar la concepción de racionalidad desarrollada por la modernidad. La modernidad fue concebida como un intento de racionalizar la sociedad. Pero ¿qué es una decisión racional? La respuesta es clave para entender las transformaciones de los

6 Vid. Joan Prats (2005), De la Burocracia al Management. Del Management a la Gobernanza. Las Transformaciones de las Administraciones Públicas de Nuestro Tiempo, Madrid: Inap. 7 Quizás el más significativo sea Governance in the European Union, dentro de la colección “Cahiers” of the Forward Studies Unit, European Comisión, 2001, al que se puede acceder en http://europe.eu.int

13

sistemas político-administrativos de nuestro tiempo. La convicción subyacente a la racionalidad substantiva es que tanto en la naturaleza como en la sociedad existen órdenes de significación, verdades universales, leyes de la realidad que podemos descubrir a través de la razón sujeta al método científico. La razón nos permite acceder a la verdad, a lo que es universal y nos proporciona la clave para las buenas regulaciones. Los reglamentos son racionales porque aplican la ley racional. Los actos administrativos son racionales porque concretan en los hechos la racionalidad que se postula de las normas. La distinción entre la función de normación y ejecución es inherente a esta concepción de la racionalidad. La ciencia de la administración tiene por misión procurar técnicas o racionalidades instrumentales para la mejor realización de los universales recogidos en la ley o el plan. Pero todos estos supuestos han ido cayendo y con ellos la racionalidad substantiva como clave legitimadora de la acción pública. La propia ciencia ha rechazado la idea de que un “método” (en sentido positivista) puede permitirnos el acceso a la verdad universal. Rechaza asimismo que los pretendidos “universales” pueden ser determinados en su contenido. A partir de la constatación de los límites, la incertidumbre y la revisión constante de nuestros conocimientos se enfatiza la idea de deliberación como requisito para llegar a acuerdos provisionales. Se trata entonces ya no de descubrir lo que es justo, verdadero, auténtico, sino de las condiciones procedimentales que garanticen un proceso argumentativo, discursivo, deliberativo, un verdadero espacio público democrático a cuyo servicio se coloca la racionalidad procedimental. El derecho ya no puede ser separado de su aplicación. El vínculo entre ambos es el concepto de aprendizaje. La racionalidad procedimental parte de que no puede pretender sino reducir la incertidumbre y establecer algo como “el mejor conocimiento parcial actualmente disponible”. El proceso decisional, al no pretender captar ningún universal, ya no tiene sentido sólo en sí sino vinculado al proceso post-decisional de mejorar los datos y de rediseñar los modelos. Tiene que garantizar flexibilidad y discrecionalidad para amortiguar el efecto de los errores o para ampliar las alternativas. Necesita de evaluación permanente orientada a posibilitar el proceso de aprendizaje. No se trata, pues, sólo de deliberación sino también de organización de formas eficaces de acceso al conocimiento. Las sociedades complejas sólo pueden enfrentar sus desafíos transformándose en sociedades experimentales. Para ello deben repensar sus instituciones en el sentido de rediseñar los incentivos para el aprendizaje y la eficiencia adaptativa.

La racionalidad procedimental es especialmente relevante para todas aquellas situaciones en que los resultados no dependen de la acción de un solo gobierno sino de la interacción entre éste, otros gobiernos, el sector privado y la sociedad civil. En estas situaciones la consecución de resultados depende de la negociación entre las diferentes partes afectadas. La interacción exitosa se basa en el reconocimiento de las interdependencias. Son situaciones en las que ningún actor, público ni privado, tiene todo el conocimiento requerido para resolver problemas complejos, dinámicos y diversos; ningún actor por sí puede conseguir la aplicación efectiva de los instrumentos de política requeridos. En tales situaciones la tarea de los gobiernos cambia. Consiste en facilitar las interacciones sociopolíticas, en crear o estimular la creación de espacios para que los actores lleguen a acuerdos sobre los problemas y su tratamiento. La gobernanza se define entonces como la estructura o pauta que emerge en un sistema

14

socio-político como resultado común de los esfuerzos de interacción de todos los actores involucrados. Un buen observador de la realidad político-administrativa europea como es Guy Peters ha establecido una correlación interesante entre la emergencia de la gobernanza y la tradición corporativista de tantos de los estados europeos occidentales. Austria, Bélgica, Holanda, los países escandinavos y, en menor medida, Alemania y Francia se han caracterizado por tener unas relaciones entre el estado y la sociedad altamente mediadas por una gran diversidad de arreglos corporativos. Los empresarios y demás grupos de interés organizados, los sindicatos y las organizaciones voluntarias han ejercido gran y variada influencia en todos los ámbitos del proceso de políticas públicas. Otra característica importante ha sido el disponer de amplios sistemas de bienestar social costeados con elevados impuestos soportados por las clases medias en la medida en que éstas han sido también beneficiarias de los servicios sociales universalizados. Los estados europeos del bienestar no son el producto de burocracias persiguiendo el interés general y actuando legal e imparcialmente. Contrariamente son una construcción institucional resultante de muchos conflictos y pactos de alcance productivo y redistributivo entre los actores sociales y políticos antes mencionados. Esto ha obligado a que las burocracias del bienestar se acostumbren a interactuar permanentemente con los actores sociales generándose así una tradición de respeto mutuo y unas capacidades importantes de negociación y gestión de conflictos.8 Estas tradiciones administrativas fueron sacudidas por la gran crisis fiscal de los 70 y la consecuencia fue una recepción parcial y desigual de la nueva gestión pública, tal como ya hemos tenido ocasión de relatar. El énfasis creciente en la eficiencia y las reformas implementadas a tal efecto no han cambiado ni la estructura de conjunto de los servicios públicos ni su estilo de gestión –con la excepción singular de la Gran Bretaña, desde luego-. En lugar de desarrollar la nueva gestión pública diversos estados han mostrado un creciente interés en explorar nuevos modos de cooperación entre el estado y los intereses organizados. La larga tradición corporativista parece haber facilitado el camino hacia las nuevas formas emergentes de gobernanza. Este clima influyó sin duda en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea cuyo objetivo confesado es contribuir a superar la crisis de legitimidad mediante la apertura del proceso de decisión política para dotarlo de mayores niveles de integración y responsabilidad, mejor conexión con los ciudadanos y mayor eficacia de las políticas. El concepto de gobernanza que se adopta a tales efectos designa “las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia”. La Comisión Europea en la preparación de su Libro Blanco sobre la Gobernanza de 2001 adoptó la visión de que el modelo de gobernanza por redes se adaptaba mejor que los modelos jerárquicos tradicionales al contexto socio-económico actual caracteriza los cambios rápidos, la fragmentación y problemas de políticas interconectados y complejos. Romano Prodi al presentar al Libro Blanco al Parlamento argumentaba que “tenemos que dejar de pensar en términos de niveles jerárquicos de competencias separadas por el principio de subsidiariedad y comenzar a pensar en arreglos en red 8 Véase Guy Peters, “Governance without Government? Rethinking Public Administration” en Journal of Public Administration, Research & Therory (vol 8, núm. 2, pág. 223-243).

15

entre todos los niveles de gobierno, los cuales conjuntamente enmarcan, proponen, implementan y supervisan las políticas”. Más explícita resultaba todavía la experiencia de las ciudades europeas tal como se señalaba en la contribución de Eurocities a los trabajos de consulta del Libro Blanco: “Nuestras ciudades vienen desarrollando asociaciones entre el sector público, voluntario y privado sobre bases cada vez más sistemáticas. Estamos abandonando un modelo de gobierno de arriba abajo. En su lugar estamos haciendo evolucionar modelos más participativos de gobernanza comprometiendo, envolviendo y trabajando mucho más con los ciudadanos, grupos locales, empresas y agencias asociadas”. Pero el concepto de gobernanza desarrollado desde la Comisión Europea no reduce el papel de los gobiernos a un actor más en las redes o estructuras de interdependencia en que la gobernanza consiste. Los gobiernos tienen una legitimidad y una responsabilidad diferenciada y reforzada. La gobernanza no quita nada al valor de la representación democrática, aunque plantea condiciones más complejas para el ejercicio efectivo de la autoridad. La gobernanza no elimina sino que refuerza el papel de emprendedor, facilitador, mediador, dirimidor de conflictos, negociador y formulador de reglas que corresponde a los gobiernos; pero reconoce que algunas de estas funciones pueden ser también ejercidas por otros actores empresariales o sociales. Por encima del enjambre de opiniones doctrinales propias de la etapa de nacimiento de un nuevo paradigma, la gobernanza no elimina la necesidad de los gobiernos, aunque replantea sus roles, formas organizativas y procedimentales, los intrumentos de gestión pública, las competencias de los funcionarios y las capacidades de dirección política de la administración. Principios de buena gobernanza El reconocimiento de la necesidad de la gobernanza en todos los ámbitos del actuar administrativo en que la complejidad, diversidad, dinamismo e interdependencia implicados por la definición y realización de los intereses generales hace que los modos de gobernación tradicionales de la jerarquía y la gerencia no resulten ni eficaces ni eficientes ni efectivos ni legítimos, no deja de plantear considerables problemas. El primero y fundamental es el de la relación potencialmente conflictiva entre democracia y gobernanza. Para que una estructura interactiva de gobernanza sea democrática es preciso que el conjunto de intereses concernidos por el proceso decisional se encuentren simétricamente representados en el proceso decisional público de que se trate. Un mero partenariado entre sector público y privado puede constituir gobernanza pero no será democrático sino en la medida en que los intereses sociales se hallen tengan oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar en la interacción decisional. La gobernanza no es, pues, sólo ni lobby ni participación. Éstos conceptos pueden ser plenamente operativos en los modos de gobernación representados por la burocracia y la gerencia, pues por sí no implican interacción decisional. Si no se maneja un concepto exigente de democracia y se reduce éste, por ejemplo, al concepto de poliarquía de Robert Dahl, el conflicto entre gobernanza y democracia está servido. Si las estructuras de interacción decisional características de la gobernanza permiten la exclusión o el ninguneo de grupos de interés significativos, el riesgo de deslegitimación o desafección democrática es muy elevado. Y el de inefectividad de la decisión también pues es bien sabido que los intereses difusos que no pueden superar

16

los costes de organización y participación ex ante pueden hacerlo perfectamente ex post actuando como “veto players” en el momento de la ejecución de la decisión. Si la democracia tiene su fundamento axiológico en el valor igual de toda vida humana, del que se deriva el fundamento político del derecho a la igual participación en el proceso político, cuando se rompe el mito de la exclusiva vinculación de los representantes democráticos a los intereses generales y se reconoce la necesidad de formular e implementar las decisiones públicas en redes de interacción, el ideal democrático exige la inclusión simétrica en las mismas de todos los intereses concernidos. Ello sin duda comporta nuevas exigencias para las autoridades públicas en relación al fomento de la organización, información y participación de aquellos intereses difusos que soportan los mayores costes. Se abre así todo un campo de acción gubernamental a favor del fortalecimiento de las organizaciones autónomas de la sociedad civil para su inclusión en las estructuras de gobernanza, lo que incluye y supera a la vez el planteamiento tradicional de la participación ciudadana.

“A pesar de su juventud, las redes ya han sido objeto de crítica al considerarlas estructuras de representación de intereses poco transparentes e impenetrables que amenazan la efectividad, eficacia, eficiencia y la legitimación democrática del sector público. Kickert ha sistematizado esas críticas: ---Los gobiernos pueden desatender el interés general dado que participar en redes implica negociar y llegar a compromisos lo que impide realizar los objetivos preestrablecidos. ---Las redes de gobernanza pueden obstaculizar los cambios e innovaciones políticos al dar un peso excesivo a los diversos intereses implicados. ---Los procesos decisionales pueden no ser transparentes. La interacción formal, las estructuras de consulta complejas y el solapamiento de las posiciones administrativas hacen imposible determinar quién es responsable de cada decisión. ---Si la estructura decisional verdadera se encuentra en la interacción entre los intereses privados, sociales y los gobiernos, el margen dejado para la intervención parlamentario y los órganos de autoridad representativa es escaso, lo que puede plantear déficits democráticos graves. Frente a estas amenazas, las redes de gobernanza presentan aspectos positivos que están justificando su uso y extensión: ---La formulación e implementación de políticas se enriquece con la información, el conocimiento y la colaboración aportados por los diversos actores interactuantes. ---Las políticas y su implementación pueden alcanzar una mayor aceptación y legitimación social consiguiendo una ejecución menos costosa y más efectiva. ---La participación interactiva y simétrica supone que una amplia variedad de intereses y valores serán tenidos igualmente en cuenta, lo que favorece el principio democrático ---Las redes incrementan las capacidades unilaterales de los gobiernos para orientar la definición y solución de las cuestiones sociales, incrementándose así su efectividad y eficacia. ---Las redes reducen los costes de transacción en situaciones de toma de decisión complejas al proveer una base de conocimiento común, experiencia y orientación lo que reduce la inseguridad al promover el intercambio mutuo de información. ---Las redes pueden reequilibrar las asimetrías de poder al aportar canales adicionales de influencia más allá de las estructuras formales. ---Las redes incrementan el capital social de las comunidades.9

El Libro Blanco de la Gobernanza Europea ha avanzado cinco principios de una buena gobernanza: “apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Cada uno de estos principios resulta esencial para la instauración de una gobernanza más 9 Exposición realizada siguiendo a A. Cerrillo, La Gobernanza y sus Repercusiones en el Derecho Administrativo, pendiente de publicación.

17

democrática. No sólo son la base de la democracia y el estado de derechos de los estados miembros, sino que pueden aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local... La aplicación de estos cinco principios refuerza a su vez los de proporcionalidad y subsidiaridad.”10 No corresponde aquí sino desarrollar muy someramente los principios expresados.

El primer principio propuesto por el Libro Blanco es el de apertura que impone a las instituciones comunitarias el trabajar de forma más abierta desarrollando una comunicación más activa, utilizando un lenguaje más accesible y adoptando las medidas que en general conduzcan a una mayor confianza de los ciudadanos en las instituciones comunitarias.

El segundo principio es el de participación pues se entiende que la calidad, la

pertinencia y la eficacia de las políticas exigen una amplia participación ciudadana tanto en la fase de formulación como de implementación. De la participación se espera también un reforzamiento de la confianza ciudadana en las instituciones comunitarias.

El tercer principio es el de responsabilidad que exige la clarificación del papel

de cada una de las instituciones comunitarias intervinientes en la toma de decisiones así como de los Estados y de los demás agentes gubernamentales que participen en el desarrollo y aplicación de las políticas comunitarias.

El cuarto principio es el de eficacia que exige que las medidas adoptadas

produzcan los resultados buscados sobre la base de unos objetivos claros, de una evaluación de su futuro impacto y, en su caso, de la experiencia acumulada. La eficacia requiere también que la elaboración de las políticas europeas sea proporcionada y que las decisiones se tomen al nivel más apropiado.

El quinto principio es el de coherencia que exige que las distintas políticas y

acciones europeas sean coherentes y fácilmente comprensibles. La necesidad de coherencia es cada vez mayor pues las tareas de la Unión Europea con cada vez más complejas y diversas y rebasan las fronteras de las políticas sectoriales tradicionales. La coherencia requiere un liderazgo política y un compromiso firme por parte de las instituciones con el fin de garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo. La complejidad se incrementa con la participación obligada y creciente de las administraciones regionales y locales y de los intereses organizados.

La gobernanza de la integración europea ha sido crecientemente caracterizada como un sistema de gobierno multinivel en el que la autoridad pública se dispersa entre los diferentes niveles gubernamentales y adopta formas diferentes en función de cada sector de políticas. Las competencias se solapan entre los diferentes niveles de gobierno y los actores políticos interactúan en cada uno de ellos. Dado este policentrismo, la imagen de gobernanza multinivel subraya el hecho de que no hay ningún actor capaz por sí sólo de dar respuestas únicas y universales a los problemas sociales. Esto es lo que explica por qué la europeización de las políticas no se ha traducido en más uniformidad sino en una especie de patchwork, una mezcla compleja de estilos diferentes de elaboración, de instrumentos y de instituciones. La metáfora de las redes y el concepto de

10 Comisión de las Comunidades Europeas, La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco, Bruselas 25 julio 2001

18

gobernanza resultan particularmente adecuados para expresar la esencia de la gobernanza multinivel europea. El enfoque de las redes sugiere que la gobernanza habría de basarse en modelos flexibles de relación entre las autoridades públicas de los diferentes niveles, las asociaciones y los ciudadanos. Las redes se crean en función de ventajas mutuas y de objetivos compartidos, pero tienen la capacidad necesaria para adaptarse a medida que cambian los problemas y se pueden aprender nuevas respuestas. Este enfoque implica no sólo la descentralización del gobierno sino la expansión de las relaciones horizontales en el sistema de gobernanza. También suponen el fortalecimiento de la comunicación, la confianza y la reciprocidad.11

11 Vid. Francesc Morata y John Etherington, Global y Local. L’Impacte de la Globalització en els Sistemes Territorials, Temes Contemporanis, Editorial Pòrtic, 2003, pág. 274-275.

19

5. Las razones del Gobierno estratégico Entre nosotros, al igual que en el panorama del Derecho y la Administración comparada, cuando se comentan los defectos de la administración y las políticas públicas, siempre surge como una explicación poderosa la insuficiente coordinación y coherencia de la acción de los Gobiernos. La coherencia del Gobierno se mantiene como una piedra filosofal de la buena administración, que obliga a una tensión y revisión de la organización y los procedimientos gubernamentales casi permanente, aún sabiendo que si bien es mucho lo que puede avanzarse, no hay soluciones mágicas que puedan cerrar el tema para siempre. Los Gobiernos necesitan amplios márgenes de flexibilidad organizativa y funcional para poder dirigir coherente y coordinadamente el inmenso aparato profesional constituido por la Administración Pública.12 Nuestra Constitución señala que “el Gobierno dirige… la Administración civil… (y que) ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con las Leyes” (artículo 97). Asimismo señala que “el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión” (artículo 98.2). Por su parte la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno señala que “En todo caso, corresponde al Presidente del Gobierno: … b) establecer el programa político del gobierno y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento… m) impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno…” (artículo 2.2). En otras palabas, el Presidente es el responsable de establecer la estrategia gubernamental, de dirigirla, y de impulsar, coordinar y supervisar en base a ella las funciones de los demás miembros del Gobierno. Estas atribuciones resultan claves para la coherencia y coordinación del Gobierno, en definitiva, para la realización de la agenda estratégica del Gobierno cuya fijación, adaptación flexible, seguimiento y coordinación corresponde al Presidente. El Presidente del Gobierno no es el primero de los Ministros sino el titular de una función constitucional –dirección y coordinación de la acción del Gobierno- que requiere la disposición de unas capacidades institucionales bien sofisticadas que en nada se avienen con el imaginario infundado de la “fontanería”. La Presidencia del Gobierno es el ápice estratégico de la acción del Gobierno y de su correcto funcionamiento depende en buena parte el derecho y los deberes de buena administración. El Gobierno dirige la Administración, pero debe hacerlo estratégicamente, conforme a una Agenda que fija prioridades enmarcadoras de la acción de los diversos Departamentos y Organismos Públicos. Una consecuencia positiva para la coherencia y coordinación gubernamental proviene del énfasis puesto en los últimos veinte años de reformas en la gestión estratégica y en la selección de objetivos más claros para el sector público. Una de las primeras cosas que el político y el administrador descubren hoy es que la mayoría de los objetivos estratégicos de los gobiernos atraviesan las divisiones organizativas convencionales y requieren trabajar horizontal o transversalmente. De este modo, ejercicio tales como la implementación de las Áreas de Resultados Estratégicos en Nueva Zelanda, los Portafolios Estratégicos en Finlandia y (en grado más limitado) la Ley de Resultados y

12 B. Guy Peters, Concepts and Theories of Horizontal Policy Management, X Congreso Internacional del Clad sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18-21 octubre 2005.

20

Desempeño del Gobierno de los Estados Unidos requieren que los Gobiernos piensen colectiva y horizontalmente sobre las metas que se proponen para su mandato y lo que deberán hacer para conseguirlas. Estos programas se encuentran con que las estructuras departamentales y jerárquicas existentes no son adecuadas para la gestión gubernamental estratégica. Pero en la medida que los gobiernos quieran dirigir por resultados estratégicos bien establecidos resultará más evidente la necesidad de coordinar diversos programas a cargo de diversos Departamentos en la medida que todos son relevantes para la consecución de los resultados propuestos. Una gran cuestión de nuestro tiempo es cómo puede ser creado este Santo Grial de la buena administración en el mundo real de la gobernación. Las soluciones no pueden ser únicas ni permanentes. Dependen de la cultura política y administrativa de cada país, del sistema presidencial y parlamentario vigente, de la presencia de gobiernos unitarios o de coalición, de la naturaleza de los partidos políticos y de su liderazgo, de las relaciones instaladas entre política y administración, de la existencia de un Estado unitario o federal y del peso e importancia de las relaciones de gobierno multinivel… B. Guy Peters, cit., 7 Hay muchas razones que abonan por la permanencia de la lógica vertical y departamental del Gobierno. De hecho ésta es la lógica subyacente a la regulación contenida en la Ley del Gobierno que, pese a su fecha (1997), no concedió la prioridad debida a los temas de la horizontalidad, de la coordinación de la acción gubernamental y de la conducción estratégica del Gobierno. La verticalidad y departamentalidad seguirán porque, aparte de las definiciones legales, existen razones muy poderosas que las matienen: el deseo de los gobiernos de servir a grupos sociales determinados quienes a su vez requieren al gobierno que disponga de una organización pública específica para gestionar sus intereses; la especialización profesional de los funcionarios y su conexión con las diferentes redes profesionales involucradas en cada ámbito particular de gestión; la existencia de Comisiones legislativas que se corresponden con los Departamentos ministeriales y que tienen como referentes sociales las mismas redes profesionales y clientelares de los Departamentos; la creencia en que la responsabilidad concentrada en un solo Departamento o sector permite una mejor rendición de cuentas sin el riesgo de dilución de responsabilidades que comporta la horizontalidad… Pero los riesgos de la verticalidad son también notorios: se atribuye al Decano Berthelemy el dicho de que “la Administración hace cantar al Legislativo y bailar al Ejecutivo” y aún resuena en los círculos políticos y administrativos franceses la frase de que “Le Ministre épouse son Ministère”, lo que le convierte tanto en el director político del mismo como en el defensor de los programas e intereses del Departamento ante el Gobierno. En la medida en que las políticas públicas siguen un proceso gestado principalmente en los Departamentos y esta gestación no se hace en condiciones suficientes de transparencia y participación de todos los sectores concernidos, las iniciativas departamentales tenderán a fragmentar la acción del Gobierno y, en el peor de los casos, a clientelizarla. La existencia de un Gobierno estratégico no elimina la iniciativa, dirección y responsabilidad ministerial, pero las enmarca, supervisa e instruye para asegurar que contribuyen efectivamente a la agenda estratégica del Gobierno. En realidad sólo un gobierno estratégico puede asegurar una coordinación política activa genuina. Las reformas de la gestión pública emprendidas en el Reino Unido durante los últimos 20 años han producido importantes mejoras de eficiencia y calidad de los servicios. Pero poca atención se ha prestado al proceso político y a la manera en que afecta la capacidad del gobierno para responder a

21

las necesidades de la gente. A pesar de que existen áreas, como la política exterior y de seguridad, donde la coordinación y la colaboración efectiva son la norma, en general ha sido escaso el esfuerzo hecho para asegurar que las políticas son formuladas y ejecutadas de modo consistente por los diversos Departamentos concernidos. Cuestiones como la criminalidad, la exclusión social, la inmigración, la competitividad y otras no pueden ser tratadas desde un único Departamento. Los Ministros son individual y colectivamente responsables ante el Parlamento por el trabajo del Gobierno. Demasiado a menudo, el trabajo de los Departamentos, sus Agencias y otros cuerpos ha sido fragmentado y el foco del escrutinio ha estado en sus logros individuales más que en su contribución a la estrategia conjunta del Gobierno. Las políticas demasiado a menudo toman la forma de cambio incremental en los sistemas existentes, más que nuevas ideas con visión a largo plazo y con implicación de varios Departamentos, capaces de ir a la raíz de los problemas. Las culturas del Parlamento, los Ministros y el Servicio Civil crean situaciones en que los premios por los éxitos son limitados y las sanciones por los fracasos son severas. El sistema se hace adverso al riesgo. El Gobierno requiere más ideas nuevas, más compromiso en cuestionar las formas heredadas de hacer las cosas, mejor uso de la evidencia y la investigación en la formulación de políticas y mejor focalización de las políticas en metas a largo plazo. Nuestro desafío consiste en conseguir que las diferentes partes del Gobierno trabajen conjuntamente cuando resulta necesario para realizar los objetivos estratégicos del Gobierno. Esto implica desde luego adoptar aproximaciones más creativas a la formulación de políticas… Modernizing Government, presented to Parliament by the Prime Minister and the Minister for the Cabinet Office by Command of Her Majesty. March 1999. 5.1. Coordinación política a través de reorganizaciones en la cúspide gubernamental en países de la OCDE A medida que las condiciones de la globalización han ido haciendo emerger cuestiones cuya complejidad desbordaba los límites de las jurisdicciones departamentales y requiriendo grados crecientes de coordinación activa, los Gobiernos, y especialmente sus Presidentes, han ido dotándose de los medios necesarios para proveerla. La política, la administración y el derecho comparado muestran una amplia panoplia de técnicas organizativas y procedimentales de variado uso, de entre las que destacamos las siguientes: (1) Desarrollo de “staffs” y organizaciones que asistan al Presidente en su función de coordinación. El caso más notorio es la Oficina Ejecutiva del Presidente de los Estados Unidos que no sólo contiene el staff del Presidente sino un importante número de organizaciones de seguimiento y coordinación como la Oficina de Gestión y Presupuesto, el Consejo de Asesores Económicos y el Consejo Nacional de Seguridad. Los últimos Presidente también han creado una organización en la Casa Blanca para coordinar la política doméstica, aunque el nombre y las responsabilidades de estas organizaciones han variado bastante. Existen Oficinas similares en otros Gobiernos (Bundeskanzlersamt en Alemania, el Kansli en Suecia y el Departamento del Primer Ministro y del Gabinete en Australia), pero tienden a no estar tan plenamente articuladas como en Estados Unidos. Estas Oficinas tienden a ser organizaciones flexibles y pueden crear fuerzas de tarea o estructuras temporales para enfrentar cuestiones cambiantes e interpretaciones de cuestiones. (2) Otra vía más general para conseguir coordinación desde el centro consiste en crear organizaciones que reportan directamente al Presidente en materia de gestión,

22

presupuestaria, de personal, o que tienen asignadas la responsabilidad principal para la coordinación política y la gestión central de determinadas cuestiones. Es el caso del Tesoro en Gran Bretaña, del Secretariado del Tesoro en Canadá y de los Departamentos del Servicio Público y de los Ministerios de Hacienda en numerosos países. Estas organizaciones pueden emplearse para reforzar las prioridades del Presidente, pero también tienden a desarrollar prioridades y estilos gerenciales propios así como un poder substancial sobre las políticas. Todas estas organizaciones o agencias centrales pueden jugar un papel muy positivo para la coordinación pero también pueden generar conflictos sustanciales con las agencias de línea directamente encargadas de las actuaciones públicas, conflictos que constituyen uno de los tópicos clásicos de la política interorganizacionativa en el sector público. La presencia y el papel de estas organizaciones centrales se han incrementado en los últimos años. En la medida en que han sido tiempos favorecedores de la descentralización, los mecanismos convencionales de control político se han devaluado y sólo se ha mantenido el control presupuestario como instrumento decisivo, lo que ha reforzado el papel de los Ministerios de Hacienda. La tendencia a la gestión por desempeño o resultados también ha reforzado la posición de este Ministerio en los procesos de control y rendición de cuentas. En cualquier caso, para ser plenamente efectivas, las organizaciones centrales deben contar con el apoyo inequívoco del Presidente. (3) La coordinación activa de políticas puede tener su lugar natural en el Consejo de Ministros siempre que se disponga de un liderazgo adecuado tanto del Presidente como de la estructura técnica que sirve al Consejo de Ministros. El liderazgo ha de ser suficiente para redireccionar la discusión de las cuestiones y fortalecer la coordinación política. Pero incluso con un Presidente fuerte, una coordinación estrecha con el Ministro de Hacienda resulta crucial para conseguir un gobierno coherente. (4) Los Consejos de Ministros o Gabinetes pueden ser órganos demasiado amplios (a pesar de su tendencia a la reducción en los últimos años) para coordinar efectivamente los programas, sobre todo habida cuenta de la tendencia de los Ministros a defender los intereses de su respectivo Departamento. Los problemas importantes que no son fáciles de definir y que “cortan” a través de varios Departamentos se abordan muchas veces creando Comisiones del Consejo o Gabinete con la finalidad de fijar prioridades y coordinar políticas a través de varios portafolios. Un recurso organizativo interesante ha sido la creación del “Comité de planificación y prioridades” dentro del Gabinete, como se ha hecho en Canadá, que tiene la ventaja de pretender una coordinación integral y el inconveniente de posibilitar una centralización excesiva. Otra aproximación alternativa consiste en crear una serie de Comisiones del Gabinete o Consejo de Ministros responsabilizando a cada una de ellas de un ámbito de políticas requerido de estrecha coordinación. La ventaja es que estas Comisiones sientan a los Ministros para concertar su propia coordinación, normalmente bajo la iniciativa y supervisión de un Vicepresidente o Ministro líder. Pero el inconveniente radica en que los límites entre las áreas de política y consiguientemente entre las Comisiones o Comités no siempre son claros. Por ejemplo, las políticas sociales, las de mercado de trabajo y las educativas, cuando se contemplan desde la perspectiva de la competitividad, aparecen mucho más interrelacionadas que nunca antes.

23

(5) Otro recurso de coordinación consiste en la creación de Ministros sin cartera o con un portafolio adicional de coordinación. Por ejemplo, en Holanda se asignó a un Ministro la responsabilidad adicional de coordinar todos los programas que concernían a los inmigrantes incluida la regulación de su entrada y su participación en el mercado de trabajo. También ha sido el caso de Ministros sin cartera con la responsabilidad de integrar los servicios provistos a determinados colectivos (jóvenes, mujeres, clases medias…). Los inconvenientes mayores de este recurso consisten en que, en el caso de los Ministros sin cartera, al carecer de una base de poder departamental, puede carecer de los recursos necesarios para una coordinación efectiva, a no ser que se trate de políticos con vínculos muy fuertes con el Presidente. En el caso de los Ministros con una responsabilidad adicional de coordinación el inconveniente es que tenderán a priorizar los asuntos de su propio Departamento y responsabilidad directa y a posponer su responsabilidad de coordinación. Otra solución muy próxima a la anterior consiste en desarrollar un sistema de Ministros junior que pueden ayudar a coordinar sus respectivos Ministerios y quizás aceptar responsabilidades para servicios a grupos específicos u otras funciones especiales. Pero los Ministros junior tendrán hasta cierto punto los mismos problemas que los Ministros sin cartera. En tanto que aspirantes a líderes políticos, los Ministros junior que tratan de gestionar a través de Ministerios bajo la dirección de políticos poderosos difícilmente podrán tener éxitos completos y hasta pueden ver su cargo en contradicción con sus perspectivas de carrera en la medida que deban confrontarse con Ministros senior. (6) Otras veces se ha recurrido a la creación de Superministerios de los que se espera que desarrollen sus propios mecanismos de coordinación entre el gran número y diversidad de programas que comprenden. Un caso extremo ha sido el Gobierno suizo que ha quedado reducido a siete Departamentos de los que se espera que serán capaces de producir una mayor congruencia política interna. Otros países han intentado similares estrategias. El problema es que las ganancias de coordinación que se consiguen pueden ser más aparentes que reales debido a que debe crearse una subestructura ministerial que engendra sus propios problemas de coordinación con el riesgo de dar por resuelto un problema que sigue en gran parte persistiendo. Además, la coordinación subministerial concede un rol preponderante a los altos funcionarios comparada con la coordinación en Consejo de Ministros que concede todo el rol a los políticos y los criterios de coordinación no tienen por qué ser los mismos. (7) Otra aproximación al problema de la coordinación consiste en la creación de Comités Asesores que reúnen a los representantes de todas las organizaciones concernidas. Por ejemplo, en los países escandinavos cada Ministro tiene un Consejo asesor compuesto por los representantes de los grupos de interés, además de otros Departamentos ministeriales. Este sistema funciona bien en estos países dada su tradición de decisiones consensuadas y su universo de grupos de interés bien desarrollados. Una variante de los Comités asesores viene constituida por los Comités de gestión. Dada la tendencia al uso creciente de organizaciones desagregadas del Gobierno, en los países que van practicando el sistema de las Agencias, puede resultar conveniente utilizar el mismo sistema desarrollado en los países escandinavos. Éste consiste en crear Consejos integrados por personal de la Agencia y de otros Departamentos y por otro

24

personal externo con la finalidad de que aporten una perspectiva más amplia sobre las funciones y el rol de la organización y ayuden a producir una mejor coordinación. (8) Otro medio al que acuden los gobiernos es la gestión interministerial. Para ello unas veces se crean fuerzas de tarea o grupos de trabajos temporales para conceptualizar una cuestión política claramente transversal. A veces se les concede autoridad ejecutiva como sucede con los proyectos de misión en Francia o los grupos de proyecto en Alemania, pero no es lo usual. Estos grupos de trabajo o fuerzas de tarea se orientan generalmente a la identificación y clarificación de problemas y de posibles vías de respuesta. Las cuestiones transversales requieren en general un pensamiento y perspectiva más amplia que la que es propia de una sola Agencia o Departamento. Este método resulta particularmente útil cuando la identificación del problema y de las posibles líneas de solución pueden hacerse en un tiempo limitado. 5.2. La función de coordinación política del Gabinete del Presidente y de la Oficina o Secretariado del Gobierno en los países OCDE También en este punto existe una gran variedad estructural. Pero mientras que las estructuras varían las funciones de las Oficinas de apoyo al Gobierno, por estar muy orientadas a la coordinación política, son muy a menudo similares y generalmente comprenden las siguientes:

- Funciones técnicas y logísticas relacionadas con las sesiones del Consejo de Ministros

- Planificación estratégica y planificación del trabajo - Coordinación política, asesoramiento político y resolución de conflictos - Funciones legales - Funciones de comunicación - Funciones de seguimiento o monitoreo - Sus propias funciones de gestión interna

El tamaño y la estructura de los Gabinetes de los Primeros Ministros o Presidentes también varían tremendamente pero usualmente comprenden las funciones de:

- Apoyo logístico - Asesoramiento político y de políticas - Redacción - Apoyo de comunicación.

A veces las Oficinas del Gobierno y los Gabinetes de los Primeros Ministros se organizan conjuntamente y otras separadamente, pero no por ello, en los casos de organización separada, dejan de trabajar en una colaboración muy estrecha. Un dato sorprendente en el panorama del gobierno comparado es que no sólo las Oficinas de los Gobiernos sino también los Gabinetes de los Presidentes están a cargo de personal que en buena parte son funcionarios públicos. Desde luego los nombramientos políticos ocupan las posiciones más sensibles, pero en general se ofrece una combinación de funcionarios públicos y nombramientos políticos temporales que consigue salvar un elemento de continuidad cuando el Gobierno cambia.

25

Al frente de la Oficina del Gobierno suele existir un político con la categoría de Ministro. Así sucede en 14 de los países estudiados por la OCDE. Pero en 12 países la Oficina del Gobierno estaba dirigida por un funcionario público del más alto rango, y en 10 de ellos el director no cambia cuando lo hace el Primer Ministro. Las tareas de los gobiernos y las administraciones actuales son complejas y multidimensionales y su tratamiento requiere manejar dimensiones muy variadas como son la económica, la diplomática, la moral, la legal y otras que a veces no resultan fácilmente reconciliables. Las Oficinas del Gobierno asumen la responsabilidad de apoyar al Consejo de Ministros en el cumplimiento de las funciones siguientes:

- Establecer prioridades estratégicas - Tomar decisiones sobre las grandes cuestiones del momento - Comunicación - Asumir la responsabilidad colectiva por el desempeño del Gobierno - Velar por la coherencia de la política del Gobierno y en especial que los recursos

financieros y de personal que resulten necesarios para implementar sus propuestas están asegurados y que los intereses de los diferentes Ministerios han sido identificados y conciliados.

La función de coordinación de las Oficinas del Gobierno debe tener en cuenta que la iniciativa de las políticas seguirá estando en manos principalmente de los Ministros. Ciertamente que estos actuaran en el marco del programa estratégico del Gobierno o de la coalición gubernamental, por instrucción del Primer Ministro o a requerimiento del propio Consejo de Ministros, pero aún con todo el Ministro tiene un considerable margen de discrecionalidad en cuanto a la naturaleza, el contenido, el alcance y el tiempo de las políticas emprendidas. En todo caso las Oficinas del Gobierno tienen que asegurar que las políticas, especialmente aquéllas con fuerte carga de innovación, han sido adecuadamente coordinadas, lo cual implica:

- Asegurar que las cuestiones sectoriales y transversales han sido consideradas - Asegurar que el análisis y material analítico (fiscal, económico, social,

ambiental, regulatorio…) que acompaña a las propuestas de los Ministerios responde a la calidad estándar exigible

- Asegurar que las propuestas de los Ministerios son coherentes con el programa estratégico y las prioridades presupuestarias del Gobierno

- Asegurar que los desacuerdos entre Ministros sobre los materiales sometidos al Gobierno se resuelven o minimizan en sesiones previas al Consejo de Ministros

El involucramiento de las Oficinas del Gobierno en la mayoría de las propuestas ministeriales será limitado. Pero cuando se trate de asuntos particularmente complejos, estratégicos, sensibles y que afecten a un número amplio de Agencias, la Oficina del Gobierno tendrá un rol más activo pudiendo establecer mecanismos del tipo Comités interministeriales de altos funcionarios públicos para asegurar que los Ministros trabajan activamente para concertar sus acciones. En todo caso, la capacidad de las Oficinas del Gobierno para contribuir a la coordinación efectiva de las políticas depende de:

26

- El grado en que los Ministros acepten el rol de coordinación activa por parte de la Oficina del Gobierno, lo cual depende a su vez del liderazgo que la legislación y la cultura política otorguen al Primer Ministro o Presidente.

- La capacidad de la Oficina del Gobierno para establecer una red bien

desarrollada de contactos con los Ministerios.

- La existencia de mecanismos efectivos de solución de conflictos, ya sea mediante el ejercicio de arbitrajes, ya sea mediante la celebración periódica de sesiones preparatorias de las reuniones del Consejo de Ministros, ya sea promoviendo encuentros ad hoc de altos funcionarios, ya sea mediante el uso de Comités Ministeriales para discutir cuestiones en profundidad y resolver conflictos antes del Consejo de Ministros. Estos mecanismos no son excluyentes entre sí.

Quizás la función más importante del Gabinete del Presidente y de las Oficinas del Gobierno consiste en coordinar la preparación del programa del Gobierno y su encaje con el Presupuesto. Disponer de un marco estratégico resulta esencial para alcanzar coherencia política. Constitucionalmente, las democracias parlamentarias sólo requieren que el Presidente someta al Parlamento su programa de gobierno, pero esto se expresa a niveles muy generales y después la operativa requiere elaborar planes de acción más detallados y vinculados a la asignación de recursos. Las Oficinas del Gobierno asumen las siguientes funciones en relación a la planificación estratégica:

- Asegurar que tienen lugar las deliberaciones del Gobierno sobre sus prioridades estratégicas en beneficio de una apreciación amplia de la situación económica, social y política en su conjunto.

- Asegurar que las prioridades estratégicas están armonizadas con otros documentos de estrategia del gobierno, especialmente las estrategias fiscales y económicas y otras políticas y estrategias de reforma claves.

- Asegurar que el proceso de preparación del presupuesto toma en cuenta y refleja las prioridades estratégicas

- Asegurar que los planes de trabajo de los Ministros reflejan las prioridades estratégicas del Gobierno

- Asegurar que el Primer Ministro se encuentra regularmente informado de los nuevos desarrollos que afecten a las prioridades estratégicas y al plan de trabajo anual y de las posibles respuestas o ajustes cuando sean necesarios.

27

6. Fundamentos de las políticas de buena administración La buena administración no es un fin en sí misma. Si planteamos medidas de reformas o modernización no es para hacer una Administración mejor a la manera de “l’art pour l’art”, sino para servir mejor a la sociedad y ayudar a construir una sociedad mejor. La Administración es, ante todo, servicio a la gente, servicio civil. Si hablamos de fortalecimiento de las capacidades administrativas es para servir mejor a las necesidades actuales de la gente. Si planteamos cambios en los modelos de gestión es porque los vigentes no están sirviendo debidamente. Cuando hablamos de reestructurar a la Administración lo hacemos para ajustarla mejor a los retos actuales que plantea avanzar hacia una España mejor. Las políticas de buena administración no pueden ser, pues, ajenas a la gente, sino elaboradas, ejecutadas y evaluadas con la participación de sus organizaciones representativas. El fundamento de estas políticas es la convicción de que a medio y largo plazo no puede haber buena sociedad sostenible sin una buena administración. El entendimiento de lo que debe ser la buena administración de nuestro tiempo no puede ser sólo una construcción técnica o experta. Los principios de buena administración tienen que estar arraigados en la cultura cívica y política del país y, por ello, deben elaborarse fomentando procesos sociales deliberativos sobre buenas bases técnicas. Si la buena administración está normativamente clarificada y socialmente compartia, los buenos gobiernos contarán con la fuerza de la presión social para ir imponiendo las medidas de modernización o reforma necesarias. Si se mantiene el debate de la reforma o la modernización sólo en círculos políticos, funcionariales o técnicos, no se podrá salir del tradicional corsé tecnocrático que siempre acaba siendo de efectos limitados y de corto aliento. Es este tipo de consideraciones lo que explica el camino crecientemente emprendido en los últimos años hacia una “desbunquerización” de las políticas de modernización administrativa que ya han comenzado a salir del cascarón tecnocrático de los años 80 y primeros 90 para contar cada vez más con la participación de los empleados públicos y de las empresas y organizaciones de la sociedad civil. Por este camino se está forjando el derecho cívico a la buena administración y los correspondientes deberes de políticos, funcionarios y ciudadanos. La razón última de esta “democratización” de la elaboración de las políticas se encuentra en el proceso de individualización que están viviendo todas las sociedades avanzadas. Los ciudadanos quieren ser considerados individuos y ser sujetos de sus vidas a la vez que quiere identidades culturales fuertes, abiertas y dinámicas (Wieviorka). La gente de nuestro tiempo quiere más control y más poder de elección sobre lo que hace. La aceptación deferente y respetuosa de la autoridad ha decaído, las jerarquías sociales ya no son duraderas ni estables y las actitudes han cambiado. En la revisión de políticas recientemente emprendida por el Gobierno británico en un proceso de consulta a audiencias muy amplias y diversas se señalaba13

13 HN Government, Policy Review, Building on Progress: The Role of the State, mayo 2007.

28

Esta revisión de políticas introduce la idea de Estado estratégico y habilitador como respuesta a la evolución continua de las tendencias domésticas y globales. Trata de evadir el debate del Estado grande o pequeño y de reinventar el poder efectivo del Estado para los tiempos que corren. El propósito último del Estado estratégico y habilitador es redistribuir el poder a la gente. Habilitar a la gente para asumir el poder resulta a la vez correcto e indispensable para alcanzar los objetivos del gobierno. El Estado moderno necesita trabajar de otros modos –menos por mandatos y control y más por colaboración y asociación o partenariado. Esto refleja la clase de ciudadanos de hoy: inquisitivos, menos deferentes, exigentes, informados. La idea central del gobierno estratégico y habilitador es que el poder está situado en las manos de la gente. Es una visión del Estado que incrementa las oportunidades de la gente para implicarse; empoderamos a los ciudadanos para que empujen a las instituciones públicas a rendir cuentas; y aseguramos que los ciudadanos se corresponsabilicen con el Estado para su propio bienestar. Una vez se ha tomado la decisión de intervenir públicamente en un determinado ámbito social, debe sopesarse la forma de intervención tomando en cuenta los cinco roles principales del Estado actual: (1) proveedor directo de algunos servicios; (2) comendador (comissioner) de servicios en cuyo caso especifica los resultados que se esperan y pago a un proveedor la prestación efectiva del servicio; (3) proveedor de información cuando considera que los ciudadanos difícilmente podrán hacer elecciones razonables sin la provisión, supervisión o regulación estatal de información; (4) regulador cuando por diversas razones quiere asegurar que los bienes y servicios producidos privadamente se ajustan a ciertos estándares de calidad, universalidad, seguridad u otros, y (5) legislador cuando la intervención legal se hace necesaria para proveer una base incontrovertible para ciertos aspectos de política. 5.1. La búsqueda de los principios de buena administración en Europa Al pasar del enfoque tecnocrático de la modernización al enfoque de las políticas de buena administración centradas en la ciudadanía, tanto en la Unión Europea como en varios de sus países se va extendiendo la práctica de ir explicitando en diversos foros, sedes institucionales y documentos lo que se entiende por “principios de buena administración”. Tales principios, como se verá, ya están en buena parte efectivamente institucionalizados en el derecho y la práctica administrativa de la Unión y de la mayoría de los países miembros. Pero el grado y la forma de institucionalización varía mucho dependiendo de la tradición legal y administrativa de cada país y del grado de desarrollo o calidad institucional alcanzado en cada uno de ellos. Los principios de buena administración son a la vez principios institucionales positivos y principios de orientadores de la reforma legislativa, gerencial y del buen comportamiento administrativo. Como tales son el fundamento sobre el que se va construyendo el derecho a una buena administración. Comencemos con la exposición de los principios encontrados por el grupo de proyecto de derecho administrativo europeo14 y que son los siguientes:

1. Legalidad u obligación de comportarse conforme a la Ley 2. Ausencia de discriminación, igualdad y prohibición de comportamiento arbitrario 3. Proporcionalidad 4. Prohibición de abuso de poder 5. Imparcialidad, objetividad, neutralidad de la administración y los funcionarios 6. Comportamiento funcionarial consistente y ajustado a las expectativas legítimas de los

ciudadanos 7. Deber de facilitar la información y el asesoramiento necesario.

14 Encuentro de trabajo del grupo sobre derecho administrativo, primer encuentro, Estrasburgo, 29 septiembre-1 octubre 2004. Principles of good administration in Council of Europe member States.

29

8. Trato cortés del público 9. Deber de comportamiento funcionarial equitativo y razonable 10. Uso de un leguaje claro, simple y comprensible 11. Reconocimiento del recibo de cualquier petición o demanda e indicación expresa del

funcionario responsable 12. Aseguramiento de que las peticiones o quejas llegan a la autoridad competente 13. Derecho a ser oído y a formular alegaciones 14. Deber de resolver o tomar decisiones en un límite de tiempo razonable 15. Deber de razonar las decisiones administrativas 16. Deber de indicar los recursos y reclamaciones posible 17. Deber de notificar las decisiones 18. Deber de respetar los principios de privacidad y de protección de datos 19. Deber de acceder a la información y de respeto de la confidencialidad 20. Deber de archivar las comunicaciones, peticiones, documentos y decisiones adoptadas 21. Seguridad jurídica y protección de los intereses legítimos 22. Derecho de recurso contra las decisiones administrativas 23. Acceso electrónico a las autoridades y servicios públicos 24. Flexibilidad de las prácticas de trabajo de las autoridades administrativas 25. Eficiencia. Continuidad de los servicios públicos. Productividad en el trabajo

administrativo. 26. Transparencia de las actividades administrativas. Políticas activas de información. 27. Sencillez: en el esquema organizativo; coordinación de procedimientos; simplificación de

documentos y procedimientos; principio de reducción de trámites y documentos 28. Principio de actuación con diligencia 29. Principio de mejora de las reglas internas de la Administración 30. Mantenimiento, defensa y salvaguardia de la propiedad pública 31. Formación de los funcionarios 32. Respeto de los requerimiento presupuestarios 33. Racionalización de la organización administrativa

Como se ve, se trata de un sumatorio heterogéneo de valores, principios y reglas que se encuentran en la mayoría de los derechos administrativos de los Estados miembros y también en diversos textos comunitarios, entre los que se incluyen: diversas resoluciones del Consejo Europeo, diversas Sentencias del Tribunal Europeo de Justicia y del Tribunal Europeo de Primera Instancia, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el Código de Buen Comportamiento Administrativo del Defensor del Pueblo Europeo y el Tratado que establece una Constitución para Europa. Ante la falta de entrada en vigor del Tratado se ha discutido sobre la conveniencia de elaborar una ley sobre la buena administración en la Unión Europea con la finalidad de unificar en un solo cuerpo normativo el conjunto de principios que se hallan hoy excesivamente dispersos y presentan algunos problemas de interpretación.15 La práctica de fijar principios de buena administración mediante procesos de consulta se está extendiendo. Tomemos el caso del Centro para la Administración y la Política Fiscal de la OCDE que ha elaborado como parte de sus guías fiscales un interesante documento sobre principios de buena administración fiscal16. Otro interesante proceso ha sido el de la elaboración cuidada por parte de la Ombudsman parlamentaria y de los servicios de salud del Reino Unido, previa consulta ciudadana, de unos principios de buena administración, que tratan de codificar algunos 15 Staatskontoret, Principles of good administration in the European Union, paper, 2005. 16 OECD, Center for Tax Policy and Administration, Principles of good tax administration – Practice note, preparado por el foro del Comité de la OCDE de asuntos fiscales sobre gestión estratégica. Mayo 2001.

30

años de experiencia y que sirven como importante fundamento para la apreciación de si ha existido mala administración facilitando la aplicación de un test de corrección y de razonabilidad y sin perjuicio de la superior jurisdicción de los Tribunales de Justicia. Principles of Good Administration Good administration by a public body means: 1 Getting it right

Acting in accordance with the law and with due regard for the rights of those concerned. Acting in accordance with the public body’s policy and guidance (published or internal). Taking proper account of established good practice. Providing effective services, using appropriately trained and competent staff. Taking reasonable decisions, based on all relevant considerations.

2 Being customer focused Ensuring people can access services easily. Informing customers what they can expect and what the public body expects of them. Keeping to its commitments, including any published service standards. Dealing with people helpfully, promptly and sensitively, bearing in mind their individual

circumstances. Responding to customers’ needs flexibly, including, where appropriate, co-ordinating a

response with other service providers. 3 Being open and accountable

Being open and clear about policies and procedures and ensuring that information, and any advice provided, is clear, accurate and complete.

Stating its criteria for decision making and giving reasons for decisions. Handling information properly and appropriately. Keeping proper and appropriate records. Taking responsibility for its actions.

4 Acting fairly and proportionately Treating people impartially, with respect and courtesy. Treating people without unlawful discrimination or prejudice, and ensuring no conflict of

interests. Dealing with people and issues objectively and consistently. Ensuring that decisions and actions are proportionate, appropriate and fair.

5. Putting things right Acknowledging mistakes and apologising where appropriate. Putting mistakes right quickly and effectively. Providing clear and timely information on how and when to appeal or complain. Operating an effective complaints procedure, which includes offering a fair and

appropriate remedy when a complaint is upheld. 6. Seeking continuous improvement

Reviewing policies and procedures regularly to ensure they are effective. Asking for feedback and using it to improve services and performance. Ensuring that the public body learns lessons from complaints and uses these to improve

services and performance. These Principles are not a checklist to be applied mechanically. Public bodies should use their judgment in applying the Principles to produce reasonable, fair and proportionate results in the circumstances. The Ombudsman will adopt a similar approach in deciding whether maladministration or service failure has occurred. Lo que en síntesis queremos remarcar es que hoy, en el frontispicio de cualquier política de buena administración, debieran figurar los principios de buena administración en los que debe fundamentarse el pacto entre los políticos, funcionarios, ciudadanos, usuarios o clientes. Dichos principios son el fundamento de un test de razonabilidad y deben

31

interpretarse equitativamente, tomando en cuenta las circunstancias de cada caso, además de adaptarse a las especificidades de cada servicio o actuación pública. Constituyen en todo caso una pieza clave para formar la cultura cívica y administrativa que debe subyacer a la buena administración. Entre nosotros, la recientemente creada Agencia Nacional de Evaluación podría jugar un papel muy importante en el alumbramiento y adaptación progresiva de los principios de buena administración para la Administración del Estado. En colaboración con otras instituciones como el Defensor del Pueblo, el Consejo de Estado, las organizaciones de consumidores y usuarios, las asociaciones empresariales, los sindicatos de funcionarios… y con el apoyo de un proceso de consultas muy amplio, podría avanzarse en la definición consensuada de los principios de buena administración así como en los procedimientos para irlos concretando en cada uno de los centros operativos de la Administración del Estado. La Dirección General de la Modernización del Estado en Francia La DGME coordina las acciones de reforma de los Ministerios, les ayuda y les incita en su modernización. Su misión se organiza en 6 grandes temas:

La mejora de la eficacia de la gestión pública La adaptación de los procedimientos y las estructuras La desmaterialización de los procedimientos La optimización de la utilización de los sistemas de información La simplificación de la administración La calidad de los servicios públicos

Bajo su responsabilidad se sitúan el pilotaje de las auditorías de modernización, el programa ADELE de administración electrónica, las leyes de simplificación y la política de calidad. Se integra por 160 agentes, procedentes de todos los Ministerios, pero también del sector privado y del extranjero. La DGME anima las redes de los responsables públicos a cargo de las cuestiones de modernización y de las temáticas que en ella se incluyen. LDGME integra un equipo pluridisciplinar. Constituye un centro de recursos al servicio de las administraciones, una fuerza de impulsión y coordinación. Las líneas y programas que actualmente impulsa y coordina son:

(1) Calidad y simplificación, que comprende - La tercera Ley de simplificación - La certificación/labelización de los servicios de atención al público - La reducción de la complejidad administrativa - La simplificación del lenguaje administrativo - La reducción y simplificación de textos administrativos

(2) La modernización de la gestión pública, que comprende

- Las auditorías de modernización - La asistencia a las estrategias de modernización de los Ministerios - El despliegue y la apropiación sobre el terreno de la nueva gestión pública impulsada

por la Ley Orgánica de las Leyes de Finanzas - La puesta en marcha de los presupuestos operacionales por programas - El fórum de los responsables de programa - El desarrollo del control de gestión y de los útiles de gestión - La optimización de la función de compras

(3) El desarrollo de la administración electrónica

- El esquema director ADELE para estructurar y mutualizar las iniciativas

32

- Las referencias garantizando la seguridad y la interoperatividad de los sistemas en línea

- La desmaterialización de los requerimientos administrativos - Nuevos servicios en línea - Proyectos innovadores

(4) Servicios transversales

- Puesta en marcha de una estrategia de formación y de intercambio de experiencias sobre la modernización del Estado

- Promoción de la modernización y de los resultados entre los usuarios, los contribuyentes y los agentes

- Valorización de las experiencias francesas en los ámbitos internacionales - La organización de los encuentros regionales de modernización y de los trofeos de la

calidad en los servicios públicos