19 La Responsabilidad Patrimonial Del Estado

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.

PATRIMONIAL

DEL ESTADO

Memoria del Seminario Internacional Sobre la Responsabilidad Patrimonial del Estado

Instituto Nocional de Administracin Pblica, A.C.

Diseo de Portada: Grfica Antares S.A. de C.V. Correccin: Adriana J. Paz Mojica ISBN 986-6403-94-9 D.R. Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Km. 14.5 Carretera libre Mexico-Toluca, Col. Palo Alto C.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa. Mxico D.F. Impreso y hecho en Mxico Los artculos que aparecen en esta obra son responsabilidad de los autores y no expresan necesariamente el punto de vista del Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Mxico, 2000 Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra, citando la fuente, siempre y cuando no sea con fines de lucro.

NDICE

PRESENTACIN Dr. Jos Natividad Gonzlez ParasPresidente del Consejo Directivo del Instituto de Administracin Pblica

IX

Los principios de legalidad / de responsabilidad patrimonial del Estado Ministro Genaro David Gngora PimentelPresidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y del Consejo de la Judicatura Federal TEMA I . PRESENTACIN DE LA INSTITUCIN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y SU APLICACIN EN ESPAA

XIII

Origen y evolucin de la institucin de la responsabilidad patrimonial del Estado Dr. Jess Leguina Villa Catedrtico de derecho administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Alcal de Henares, Madrid, Espaa

1

La responsabilidad patrimonial del Estado en Espaa Dr. Avelino Blasco Esteve Catedrtico de derecho administrativo de la Universidad de las Islas Baleares, Espaa

21

TEMA I I . LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN MXICO

Antecedentes y rgimen actual de la responsabilidad patrimonial del Estado en Mxico Dip. FauziHamdamAmad Presidente de la Comisin de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda de la H. Cmara de Diputados y catedrtico de derecho administrativo en la Escuela Libre de Derecho.

35

Vinculacin de la Institucin de la responsabilidad patrimonial del Estado con el rgimen de responsabilidad de los servidores Dr. Guillermo Haro Blchez Vicepresidente del Instituto Nacional de Administracin Pblica

45 pblicos

Principales razones justificativas para la eventual incorporacin del Instituto de la Responsabilidad Patrimonial del Estado al orden jurdico mexicano Dr. Alvaro Castro Estrada Catedrtico de la Divisin de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.

61

TEMA I I I . ANLISIS DLAS INICIATIVAS PARA INCORPORAR LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL OBJETIVA Y DIRECTA DEL ESTADO AL ORDEN JURDICO MEXICANO

Anlisis de las iniciativas para incorporar el Instituto de la Responsabilidad Patrimonial a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Dip. Marcos A. BucioMjica Integrante de la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales de la H. Cmara de Diputados Dip. Abelardo Perales Melndez Secretario de la Comisin de Informacin, Gestin y Quejas de la H. Cmara de Diputados

81

Mesa redonda. Legisladores federales de diversos partidos polticos Moderador: Dr. Pedro G. Zorrilla Martnez Catedrtico de la Divisin de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho de la UNAM Dip. Jaime Miguel Moreno Garavilla Secretario de la Comisin de Justicia e Integrante de la Comisin del Distrito Federal de la H. Cmara de Diputados Lie. Ricardo Seplveda Consultor de la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales de la H. Cmara de Diputados Dip. Bernardo Btiz Vzquez Presidente del Instituto de Investigaciones Legislativas de la H. Cmara de Diputados e Integrante de la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales de la H. Cmara de Diputados

91

TEMA I V . APLICACIN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN COLOMBIA YARGENTINA

La responsabilidad patrimonial del Estado en Colombia Dr. Juan Carlos Henao Exmagistrado auxiliar del Consejo de Estado colombiano y catedrtico de la Universidad Externado de Colombia

105

Aplicacin de la responsabilidad Patrimonial del Estado colombiano a la prestacin del servicio pblico de salud Dr. Gustavo de GreiffR. Exconsejero de Estado de Colombia

147

La responsabilidad del Estado en Argentina Dr. Beltrn GambierProfesor del curso de posgrado en derecho administrativo econmico de la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica Argentina y Profesor titular de derecho administrativo del Museo Social Argentino

169

La responsabilidad Patrimonial del Estado en Argentina (aspectos Dr. Carlos Zubiaur

177 doctrinales)

Abogado del despacho Estudios O'Farrell, en Buenos Aires, Argentina

Mesa redonda. Catedrticos y directores de instituciones acadmicas Moderador: Dr. Hugo talo Morales SaldaaRector de la Escuela Libre de Derecho

]g3

Lie. Mario Becerra PocorobaJefe de la Divisin de Posgrado de la Facultad de Derecho

Lie. Loretta OrtizAhlfDirectora del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana

Dr. Jorge Fernndez RuizInvestigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Mtro. Gonzalo Moctezuma BarragnAbogado general de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Dr. Roberto Ibez MarielDirector de la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana

Lie. Jaime Artemio Vela del RoDirector de la Facultad de Derecho de la Universidad La Salle

TEMA V . LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN EL MBITO INTERNACIONAL La responsabilidad internacional del Estado en el contexto del Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos Dr. Hctor FixZamudioInvestigador Emrito del Instituto de Investigaciones Jurdicas dla Universidad Nacional Autnoma de Mxico

205

Consideraciones Conclusivas

247

ANEXOS. Iniciativas para incorporar el Instituto de la Responsabilidad Patrimonial a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

Partido Revolucionario

Institucional

253

Partido Accin Nacional

263

Dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernacin y Puntos Constitucionales y del Distrito Federal por el que se reforma el Articulo 113 de la Constitucin Poltica de los Estado Unidos Mexicanos (aprobado el sbado 29 de abril del 2000)

275

PRESENTACINDR.

Jos

NATIVIDAD GONZLEZ PAROS*

PRESENTACIN

S

i partimos de que el Estado es la representacin poltica de la sociedad y ste tiene una misin muy importante frente a los ciudadanos que representa, es de gran importancia que, en el campo del Derecho Pblico y del Derecho Administrativo, se pueda saber con claridad cul es -o debe ser- la responsabilidad patrimonial de ese Estado. Con el propsito de justipreciar la importancia de la institucin objeto del Seminario, es pertinente recordar que en el seno de la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado -tambin conocida como "responsabilidad civil extracontractual del Estado"-, se encuentra una nueva garanta individual para todo individuo consistente en el gozo del derecho a su integridad patrimonial como gobernado, lo que se traduce en la obligacin correlativa del Estado a la reparacin del mismo, cuando, con motivo de su actuacin, lo hubiese lesionado en sus bienes o derechos, sin mediar justificacin jurdica para ello.

* Presidente del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Administracin Pblica

PRESENTACIN

Una de las consecuencias ms importantes de la nueva garanta que se enuncia en su contenido bsico, es que, adems de que cumplira un imperativo de justicia del gobierno frente al gobernado, conllevara la necesidad de mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios pblicos que presta el Estado -y particularmente la Administracin Pblica-, a travs de la adopcin de las medidas necesarias para evitar al mximo daos y perjuicios a los administrados, toda vez que la ineficiencia tendra en adelante un costo econmico que debe aligerarse lo ms posible, a travs de un mayor control y eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos por parte del Estado. En esta tarea la ciencia de la Administracin Pblica juega un papel de relevancia indudable. As, pues, como se pude deducir, el anlisis y adecuado tratamiento de la institucin de la responsabilidad patrimonial del Estado, constituye objeto prioritario de estudio tanto para el Derecho Administrativo -del cual es uno de sus pilares fundamentales junto con el principio de legalidad-, como para la disciplina de la Administracin Pblica, que mucho tiene que orientar los esfuerzos crecientes para alcanzar mayores niveles de eficiencia pblica. Conscientes de esta tarea de reflexin crtica que hermana dos disciplinas de estudio estrechamente relacionadas, es que el Instituto Nacional de Administracin Pblica, convencido abri sus puertas para llevara cabo el Seminario Internacional sobre la Responsabilidad Patrimonial del Estado, cuyos resultados contiene esta publicacin. Confiamos en que tales resultados sern de suma utilidad tanto para quienes deseen acercarse por primera vez al conocimiento de esta figura jurdica como para quienes tengan la intencin de continuar su estudio, en bsqueda de nuevos desarrollos en la materia. Asimismo, queremos resaltar la asistencia en el Seminario, no slo de eminentes juspublicistas de cuatro pases, sino tambin la de destacados legisladores federales mexicanos y, particularmente, de aquellos que formaron parte de las comisiones legislativas que analizaron las iniciativas que, previamente a la realizacin del Seminario, fueron presentadas ante la Cmara de Diputados para promover la introduccin de la institucin jurdica de la responsabilidad patrimonial del Estado a nuestro orden constitucional, ya que como se sabe, Mxico an no supera la etapa civilista de la responsabilidad subsidiaria -y recientemente solidaria- del Estado. Enhorabuena que se haya podido hacer un ejercicio de reflexin de esta naturaleza, tanto ms cuanto que se trata de un tema complejo y especializado, que merece un tratamiento amplio y de altura. Permtaseme citar la autorizada opinin de uno de los pioneros del Derecho Administrativo en nuestro pas, y un hombre a quien este Instituto guarda especial memoria y reconocimiento: don Gabino Fraga. Refirindose a este tema, hace ms de cinco dcadas dijo: "Se hace indispensable estructurar un rgimen de responsabilidad que al mismo tiempo que garantice los patrimonios privados contra una carga no proporcional ni equitativa que resulte de la actuacin administrativa, constituya un medio para obligar

DR. JOS NATIVIDAD GONZLEZ PARAS

a la Administracin Pblica a sujetarse estrictamente a la ley formando as otra garanta del regular funcionamiento del Poder Pblico". Quiero, a nombre del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Administracin Pblica, expresar nuestro cumplido reconocimiento al Ministro Genaro David Gngora Pimentel, Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y del Consejo de la Judicatura Federal, por honrarnos con su presencia y elocuentes palabras inaugurales del Seminario. Estamos muy agradecidos tambin por el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional y por el inters y colaboracin del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Nuestra gratitud se extiende, igualmente, a los legisladores federales que nos acompaaron y a los prestigiados juristas del mbito internacional y de nuestro pas que aportaron generosamente sus conocimientos y experiencias sobre el tema. Igualmente, apreciamos mucho la asistencia de los directores de escuelas y facultades de Derecho, quienes con entusiasmo respondieron a nuestra invitacin para participar propositivamente en este Seminario. Sabemos que esta publicacin, que contiene la Memoria del evento, tendr una buena recepcin, no nicamente por la calidad y nivel de las participaciones y documentos que la conforman sino por su oportunidad, ya que el 29 de abril de 2000, la Cmara de Diputados aprob por unanimidad la iniciativa de Decreto por el que se modifica la denominacin del Ttulo Cuarto y se adiciona un segundo prrafo al artculo 113 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de incorporar a nuestro orden jurdico nacional el instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado, de carcter objetiva y directa. En virtud de lo anterior, se ha cumplido cabalmente la primera parte del procedimiento previsto en el artculo 135 constitucional, en relacin al funcionamiento del denominado Poder Constituyente Permanente, que hoy sigue consistentemente su curso. Nos congratula asentar, por ltimo, que el trabajo realizado en el Seminario Internacional, cuya Memoria aqu presentamos, fue un importante impulsor del avance mencionado para introducir, a rango constitucional, esta iniciativa. Tenemos confianza en que este proceso de reforma constitucional concluir exitosamente y, ulteriormente, habr de consolidarse con la elaboracin de la ley reglamentaria correspondiente.

Jos Natividad Gonzlez Paras Presidente del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Administracin Pblica

)S PRINCIPIOS DE CALIDAD Y DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADOMinistro Genaro David Gngora Pimentel*

A

gradezco la gentil invitacin del Doctor Jos Natividad Gonzlez Paras, Presidente del Instituto Nacional de Administracin Pblica, para participar en este Seminario Internacional sobre la Responsabilidad Patrimonial del Estado, que junto con la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional y el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, se lleva a cabo en esta sede del Instituto Nacional de Administracin Pblica.

Asimismo, aprovecho esta oportunidad para saludar al Doctor Jess Leguina Villa, estudioso del Derecho Administrativo espaol y de la materia que hoy se analiza, de quien he tenido gratas noticias a travs de sus obras. Saludo tambin a los seores Doctores Hctor Fix Zamudio, Avelino Blasco Esteve, Guillermo Haro Blchez, Alvaro Castro Estrada, a los seores acadmicos de Colombia, Argentina, y a los funcionarios de la Escuela Libre de Derecho, Universidad Iberoamericana, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Universidad Panamericana y Universidad La Salle. Saludo respetuosamente a los seores Diputados y Senadores del H. Congreso de la Unin, quienes el da de hoy analizarn las iniciativas para incorporar la responsabilidad patrimonial -objetiva y directa- del Estado al orden jurdico mexicano.* Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y del Consejo de la Judicatura Federal

LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

El tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, ha sido, como todos ustedes saben, uno de los captulos fundamentales del Estado actual de Derecho y ser, sin duda, uno de los protagonistas de mayor relevancia en el desarrollo de la nueva era del derecho en el siglo XXI. La obligacin del Estado de resarcir los gobernados por los daos que les cause, ha sido incorporada y regulada sistemticamente en numerosos pases de tradicin administrativa y en muchos otros que, sin serlo, y de acuerdo con los principios propios de sus instituciones, la han consagrado como consecuencia de la conviccin de que los particulares no deben estar obligados a soportar ciertos sacrificios patrimoniales. Lo anterior se inspira en el principio romano contenido en la Lex Aquilia, que estableca que quien produce un dao est obligado a repararlo, de ah que sea vlido afirmar que el Estado como persona sometida al derecho, no debe quedar excluido de esta obligacin. Claro que para llegar a este principio, en Roma, en tiempos de la Repblica, si bien se reconocan ciertos derechos frente al Estado, como era el caso de las expropiaciones de la propiedad, los individuos carecan de medios procesales concretos para hacer valer los derechos que, tericamente, les eran reconocidos. El principio bsico era que todo abuso que generaba responsabilidad deba imputarse al funcionario, dado que constitua una extralimitacin de su mandato. Estos eran responsables respecto de los administrados y tambin ante el Fisco que estaba formado por los fondos necesarios para la administracin del Estado. Durante la monarqua absoluta se estructur una concepcin terica acerca de la irresponsabilidad que se ha resumido en la conocida afirmacin de que ninguna decisin del monarca podra generar responsabilidad. En Espaa, las Leyes de Partidas establecan que el juez que a sabiendas juzgaba contra derecho en causa o pleito civil, pero sin mediar soborno, deba pagar a la parte contra quien haba fallado otro tanto de lo que le hizo perder por la sentencia, ms los daos, perjuicios y gastos que la misma estimaba bajojuramento. Sin embargo, la responsabilidad patrimonial del Estado cobr carta de naturalizacin hasta la Revolucin Francesa y el advenimiento de la monarqua constitucional, cuando comenzaron a esbozarse los principios cuyo desarrollo llev a que posteriormente pudiera actuarse contra el Estado ante los tribunales de justicia. Este avance tambin se debi a la aparicin del concepto de igualdad ante la ley, que implicaba la sujecin de los rganos del Estado a las mismas normas que los ciudadanos.

MINISTRO GENARO DAVID GNGORA PIMENTEL

Configurar un rgimen constitucional significaba establecer un sistema jurdico contrapuesto a la monarqua absoluta, donde todas las autoridades deban ser responsables, es decir, responder al derecho y dar cuenta de sus actos y conductas. En otro contexto, a partir de las reformas napolenicas, la configuracin de la responsabilidad del Estado encontr un obstculo de difcil superacin en el concepto que sustentaban los juristas sobre la persona jurdica, ya que a partir del principio de que ella era persona ficta y por tanto, era incapaz de actuar, slo poda manifestarse exteriormente a travs de la actividad de las personas fsicas, quienes eran, en ltima instancia, las responsables. En relacin con la personalidad del Estado, Jos Roberto Dromi, en su Manual de Derecho Administrativo, seala que: "El reconocimiento de personalidad jurdica del Estado, permite las acciones por responsabilidad contractual y extracontractual contra el Estado y su consecuente deber reparatorio con bienes propios, respecto de los actos y hechos estatales emitidos por sus rganos en ejercicio de las funciones del poder. El deber de resarcimiento gravita sobre el Estado, como sobre cualquier otro sujeto jurdico, con una exigencia del sometimiento de los poderes pblicos al imperio del derecho". Aunado a lo anterior, la contribucin de la Revolucin Francesa sobre la separacin entre la autoridad administrativa y la judicial, permiti establecer el principio sobre la responsabilidad del Estado, pues la jurisdiccin administrativa, excluy a los tribunales ordinarios, tanto en lo civil como en lo penal. Por ello, el connotado administrativista francs Maurice Hauriou, refirindose a la actuacin del Estado deca: "...hay dos correctivos de la prerrogativa de la administracin que reclama el instituto popular, cuyo sentimiento respecto al Poder pblico puede formularse en estos dos brocardos: que acte pero que obedezca a la ley; que acte, pero que pague el perjuicio". Los principios de legalidad y de responsabilidad patrimonial del Estado constituyen, sin duda, los dos grandes soportes estructurales del derecho administrativo, cuyo equilibrio, amenazado siempre por el peso inicial de las prerrogativas del Poder, depende, justamente, de su correcto juego. La actividad de la administracin, en nuestros das est presente en todas y cada una de las manifestaciones de la vida colectiva, lleva consigo una inevitable secuela incidental de daos residuales y una constante creacin de riesgos, que es preciso evitar, a fin de que no resulte afectado el patrimonio de los particulares y que la actuacin del Estado quede amparada por un injustificado privilegio de exoneracin. Ahora bien, es importante precisar que toda lesin que se cause al inters patrimonial privado debe ser reparado, ya que no es justo que dicha afectacin sea soportada por el titulardel bien jurdico daado.


La formulacin de un principio de resarcimiento de todos los daos causados por el funcionamiento de la administracin, no ha sido tarea fcil, ni en nuestro propio derecho, ni en el panorama general del derecho comparado. Len Duguit, hace un poco ms de medio siglo, seal que la responsabilidad del Estado deba edificarse sobre el fundamento objetivo, es decir, sobre la idea de un seguro social soportado por la caja colectiva, en provecho de los que sufren un perjuicio a causa del funcionamiento de los servicios pblicos, de ah que la administracin deba responder de toda lesin que los particulares sufrieran, siempre que fuera consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos, por lo que bastaba la existencia de un resultado daoso que causara perjuicio efectivo, evaluable econmicamente e individualizado respecto a una persona o un grupo de personas, para que surgiera la obligacin de indemnizar, sin que se requiriera otro requisito que la relacin de causalidad entre el acto y el dao y prescindiendo en absoluto de la licitud o ilicitud del acto originador del dao. En nuestro pas, la responsabilidad del Estado qued regulada en el artculo 1928 del Cdigo Civil del 30 de agosto de 1928, el cual sealaba que el Estado tena obligacin de responder de los daos causados por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones. Asimismo, en dicho numeral se reconoca la responsabilidad subsidiara, al establecer que el Estado respondera de los daos causados, siempre que el funcionario directamente responsable no tuviera bienes, o los que tuviera no fueran suficientes para responder del dao causado. En el artculo 10 de la Ley de Depuracin de Crditos a cargo del Gobierno Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1941, -hoy ya abrogada-, qued establecida la responsabilidad directa del Estado, al disponer dicha norma que todos los crditos a cargo del gobierno, sin importar su origen, deberan ser reclamados ante el Tribunal Fiscal de la Federacin, y que cuando el crdito tuviera su origen en una responsabilidad del Estado, no sera preciso demandar previamente al funcionario responsable, siempre que tales actos u omisiones implicaran culpa en el funcionamiento de los servicios pblicos. Lo anterior, como lo comenta el maestro Carrillo Flores, signific un avance con respecto al sistema previsto en el artculo 1928 del Cdigo Civil, que solamente daba al particular una accin subsidiaria frente a la administracin despus de que hubiese sido condenado el servidor pblico responsable. No obstante este avance, el jueves 14 de enero de 1988, fue abrogada la Ley de Depuracin de Crditos a cargo del Gobierno Federal, con lo que la responsabilidad directa del Estado retroceda, ya que como lo coment en su momento el extinto

MINISTRO GENARO DAVID GNGORA PIMENTEL

maestro Carrillo Flores, esta disposicin no haba tenido gran xito, pero en lugar de abrogarla se debieron buscar los caminos para mejorarla. Siempre habr posibilidad de rectificar, y esto sucedi seis aos ms tarde, cuando se reform el Cdigo Civil y se adicion a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, el artculo 77 bis. Dicho numeral prevea que el afectado poda acudir ante el rgano de control a solicitar la reparacin del dao, aunque dicha reparacin quedaba supeditada a la determinacin de la responsabilidad del servidor pblico en el procedimiento disciplinario. Para asegurar la efectividad de la responsabilidad patrimonial del Estado, la norma jurdica debe prever una accin de responsabilidad de ste; establecer el plazo para ejercer la accin; garantizar un procedimiento administrativo sencillo que pueda incoarse de oficio o a instancia de la parte afectada. Desde luego, la sola idea de que una reforma constitucional o a las leyes secundarias, sobre la responsabilidad patrimonial del Estado, sea capaz de garantizar la reparacin del dao, resulta incompleta, ya que como lo comenta Don Antonio Carrillo Flores en su obra sobre Justicia Federal y la Administracin Pblica: "El Presidente Lpez Mateos no acept el proyecto, considerando, que son muy limitados los recursos del erario para que adems de gastarse en servicios pblicos e inversiones, se usen para indemnizar por todos los actos irregulares que se cometan en la administracin federal", de ah la necesidad que este concepto quede soportado en el presupuesto pblico, pues coincidimos con el Doctor Jess Leguina Villa, en el sentido de que "La administracin pblica, no puede amparar sus omisiones daosas en la insuficiencia de recursos financieros, ni excusar el incumplimiento de sus deberes mediante la imputacin de los daos a imaginarias negligencias de las propias vctimas". Sin embargo, no es posible dejar de reconocer que mientras es tal el estado de nuestra legislacin nacional, en otras latitudes, gracias a las reformas legales en regmenes de derecho escrito, como a la labor creadora de los tribunales, el sistema de responsabilidad directa del Estado ha tenido gran desarrollo, de manera que no han sido pocos, sino numerosos, los casos en que los particulares han logrado sin mayores vicisitudes el pago efectivo de los daos o perjuicios causados, no slo por los actos ilcitos de quienes encarnan los rganos administrativos de aqul, sino tambin por actos del Poder Legislativo y del Poder Judicial, tratndose de leyes declaradas inconstitucionales o de fallos o pronunciamientos incursos en el error judicial o en el funcionamiento anormal del sistema de administracin de justicia. En esos sistemas, los esfuerzos legislativos y jurisprudenciales no se orientan a establecer las reglas fundamentales de procedencia de la accin de reparacin civil en contra del Estado, ni los conceptos relativos al qu, cmo, quin, cundo y por qu puede obtenerse el pago de una indemnizacin, pues estn resueltos los problemas relativos a la conducta culposa o ilegal de los agentes, del funcionamiento normal o


anormal de los servicios, del nexo causal entre conductas y dao, del dao causado por prdida de derechos o de expectativas, del concurso de la actuacin de la administracin y actos de terceros, de la cuantificacin de los daos conforme a valores de mercado o de los criterios propios del derecho comn de daos, por citar slo algunos; ni menos an las instancias procesales y los rganos jurisdiccionales a travs de los cuales deben transitar los accionantes. Por ello, es que resulta indiscutible que el Estado, a travs de la funcin pblica que tiene encomendada, puede llegar a causar dao a los particulares, de ah que ante dicho dao causado a los particulares, es de preguntarse: debe el afectado soportar el dao? Ahora bien, si la administracin pblica cumpli con la realizacin del servicio pblico, pero su funcionalidad no se manifest y por ende caus afectacin, el gobernado est obligado a soportarlo? Por todas las razones aqu apuntadas, es que este Seminario Internacional sobre la Responsabilidad Patrimonial del Estado, merece toda nuestra atencin, ya que gracias a sus frutos lograremos fortalecer el Estado de Derecho, la justicia y la seguridad jurdica que demanda la sociedad, as como el acceso a un sistema real de justicia que exige el artculo 17 de nuestra Carta Fundamental. Sin seguridad jurdica no hay ninguna posibilidad de libertad y de justicia. La responsabilidad del Estado es igual a seguridad jurdica. Seguridad jurdica es igual a libertad individual y a justicia para la comunidad y para cada uno de sus integrantes. Portado ello, hoy lunes 4 de octubre de 1999, me es muy grato declarar formalmente inaugurado el Seminario Internacional sobre la Responsabilidad Patrimonial del Estado, con la seguridad de que el resultado de sus trabajos contribuir a fortalecer nuestro Estado de Derecho. Muchas gracias.

TEMA IPRESENTACIN DE LA INSTITUCIN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y SU APLICACIN EN ESPAA

ORIGEN Y EVOLUCIN E LA INSTITUCIN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

Dr. Jess Leguina Villa*

PRESENTACIN.

P

ermtanme antes de entrar en esta sesin de trabajo en la materia que nos congrega, exprese mis sinceras palabras de agradecimiento por haberme brindado la oportunidad de participar en este seminario internacional en compaa de ilustres y admirados colegas mexicanos, argentinos, colombianos, y espaoles. Para m es un gran honor estar con ustedes. Cuando recib la invitacin no dud un momento en aceptarla, porque capt enseguida el gran inters de tomar parte en una reflexin colectiva en Mxico sobre uno de los temas centrales del Estado de Derecho, tanto para Espaa y Mxico, como para cualquier otro pas democrtico del mundo. Felicito por ello muy vivamente a los organizadores de este acto y muy singularmente al Dr. Alvaro Castro Estrada que es quiz el ms entusiasta e inteligente promotor de esta importante iniciativa que desvela sin duda su acendrada sensibilidad jurdica y su profundo sentido de la justicia. Mi felicitacin pues, a quienes han participado en la organizacin de este acto representados por el Dr. Castro Estrada.* Catedrtico de derecho administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Alcal de Henares, Madrid, Espaa

ORIGEN Y EVOLUCIN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

I. Importancia de la responsabilidad patrimonial del estado como instituto central del estado de derecho. Dicho esto, vamos a entrar en esta reflexin, en este planteamiento general consistente en el examen -como acabo de sealar- de uno de los institutos centrales del Estado de Derecho, y ms concretamente, del Estado social y Democrtico de Derecho, como califica al Estado espaol el artculo primero de nuestra Constitucin. Sera inimaginable un Estado de Derecho en el que no rigiera el principio de constitucionalidad, esto es, de sujecin de todos los poderes pblicos y privados a la primaca de la Constitucin; de todos los actos de los dems poderes cuya legitimidad nace por su ajuste a los mandatos constitucionales. Sera igualmente inimaginable un Estado de Derecho en el que tampoco rigiera el principio de legalidad -como ha sido recordado muy atinadamente por el excelentsimo seor Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin mexicana, en sus palabras de inauguracin de este Seminario Internacional-, es decir, la sujecin de la administracin pblica, de los poderes pblicos, del Poder Ejecutivo al imperio de la ley que expresa la voluntad general y manifiesta la supremaca del legislativo sobre el ejecutivo y, por tanto, nos dice qu poderes y qu potestades, en concreto, la administracin puede ejercer y cules no, en virtud de los mandatos legales. Esto en resumen es el principio de legalidad. Sera inimaginable un Estado de Derecho que desconociera una singular proteccin a un elenco privilegiado de libertades pblicas, de derechos del hombre y del ciudadano. Y finalmente, sera inconcebible un Estado de Derecho en el que el Poder Ejecutivo estuviera sujeto a un intenso control judicial. Un Estado de Derecho debe comprender un sistema de garanta efectiva patrimonial, no slo frente a los despojos expropiatorios que legtimamente el poder pblico puede realizar para llevar a cabo sus tareas en pos de la satisfaccin eficaz de las necesidades colectivas, sino que dicha garanta debe tambin extenderse, sin la menor duda, a aquellos daos que voluntaria y, la mayor parte de las veces involuntariamente en el desenvolvimiento de sus quehaceres, el poder pblico causa a los ciudadanos, sea en relaciones contractuales o, como es el caso de nuestro anlisis, en relaciones extracontractuales. No basta que el Estado y, en concreto, la administracin pblica indemnice cuando despoja, cuando el objeto de su accin es traspasar bienes privados a manos pblicas, si no lo hiciera sera una pura y simple confiscacin; es preciso tambin que cuando el patrimonio de los ciudadanos sufre algn quebranto patrimonial por efecto directo de la accin pblica, ese quebranto, salvo en los casos en que de una manera expresa la ley lo impone, se transfiera, se impute a la administracin para que sta cubra la indemnizacin correspondiente.

DR. JESS LEGUINA VILLA

Si el ordenamiento jurdico no prev o no garantiza esta indemnizacin para el ciudadano que ha sufrido la lesin patrimonial, su situacin es virtualmente idntica a la de aquel que ha sido expropiado sin indemnizacin. Desde este punto de vista, tan confiscatoria es una accin de despojo directo como una lesin padecida como consecuencia del funcionamiento de la actividad administrativa.

//. Antecedentes de la institucin de la responsabilidad patrimonial del estado en Europa. Esto en Europa y en otras partes del mundo es algo connatural al Estado de Derecho, algo que pertenece, que forma parte del acervo de los respectivos ordenamientos jurdicos y, sin embargo, paradjicamente, es un fruto relativamente tardo del Estado liberal de Derecho que nace por los aos finales del siglo XVIII y se desarrolla siguiendo evoluciones diferentes en cada pas a lo largo del siglo XIX y en este que ahora termina, en el siglo XX. Es un fruto relativamente tardo en Europa, en algunos pases apenas tiene unas dcadas de existencia, entre ellos al que me referir muy especialmente que es Espaa. En Inglaterra hasta el ao 47 el Estado, la administracin britnica, no responda en absoluto, eran los funcionarios, y con muchas restricciones y siempre sobre la base del principio de culpabilidad, los que en su caso tenan que indemnizara las personas que sufrieran daos por efecto de la accin administrativa y por el incumplimiento de los funcionarios de sus deberes legales. Es Francia la que ya hacia el ao de 1870 inicia el camino para el establecimiento de un sistema de responsabilidad distinto, separado, diferente del comn en el mbito de las relaciones entre sujetos privados, que es el que tambin vena aplicndose muy tmidamente a las relaciones extracontractuales daosas entre la administracin y los ciudadanos. Es en virtud del famoso arrt blanco de 1873, en el que ya el Consejo de Estado francs reconoce esta responsabilidad en Francia, misma que fue producto de la jurisprudencia pretoriana del Consejo de Estado. No fue iniciativa del legislador, sino ms bien el fruto maduro de la jurisprudencia del Consejo de Estado como tantas otras instituciones del derecho administrativo de las que somos tributarios los pases de cultura jurdica europeo continental de raz francesa. Es el Consejo de Estado el que empieza a admitir que la administracin tena que responder directamente frente a los ciudadanos daados, aunque esta responsabilidad -se deca en aquel arrt famosono poda ser general o absoluta. A partir de aquel momento, este rgano tan importante en el ordenamiento jurdico francs y en la doctrina francesa, inicia una jurisprudencia constante muy apegada al caso concreto y muy matizada. Por tanto, a partir de ella, muchos daos que hasta


entonces corran a cargo de las vctimas son imputados a la administracin y sta tiene que responder a travs de una serie de tcnicas propias del sistema francs. El principio de culpabilidad sigue vigente, pero la culpa se traslada en muchos casos del agente a la organizacin administrativa del servicio pblico; incluso esta culpa en muchos casos llega virtualmente a objetivizarse, sobre todo a travs de tcnicas como, por ejemplo, la inversin de la carga de la prueba. Voy a centrar mi atencin, como les he dicho, en Espaa, pero antes de ello quiero decirles que el principio de responsabilidad directa de las administraciones pblicas del Estado en su conjunto se aplica para dirimir litigios entre Estados, o entre ciudadanos y Estados, o entre ciudadanos e instituciones de la propia comunidad europea. A partir del ao 91, despus de una clebre sentencia conocida, como Sentencia Franckovich, el Tribunal de Luxemburgo ha establecido el principio de que todo Estado miembro de la Unin Europea tiene que responder directamente de los daos que cause a cualquier ciudadano de la Unin Ei jpo, c sus propios ciudadanos o a cualesquiera otros de la Unin por el incumplimiento del derecho comunitario. Si un Estado est directamente obligado por un reglamento comunitario a realizar alguna actividad favorable a tal o cuai grupo social y no lo hace, las consecuencias daosas de esa omisin o de ese incumplimiento no quedan a cargo de la vctima, sino que se imputan al Estado incumplidor. Esto, como acabo de decir, ha supuesto un impulso decidido al principio de responsabilidad con una cierta tendencia homogeneizadora, porque ciertamente algunos pases ya miembros de la Unin y sobre todo algunos Estados candidatos a su pertenencia tienen sistemas de responsabilidad pblica o administrativa alejados de estas exigencias. El Tribunal de Luxemburgo ha dicho que todas las legislaciones de los Estados miembros, tienen que ajustarse al respeto del principio de responsabilidad directa de los Estados a la indemnizacin de las vctimas por los daos ocasionados como consecuencia del incumplimiento del derecho comunitario.

///. Antecedentes de la responsabilidad patrimonial del estado en el derecho espaol.

A) Rgimen establecido en el Cdigo Civil. Espaa tambin se incorpora al grupo de pases que reconocen el derecho de los ciudadanos a ser indemnizados directamente por la administracin cuando sta les cause daos patrimoniales, tambin tardamente, ya bien entrado este siglo. Durante todo el siglo XIX se reconoci la llamada responsabilidad aquiliana o extracontractual


por culpa, establecida en el artculo 1902 de nuestro Cdigo Civil, el cual seala que quien cause dao a otro interviniendo culpa o negligencia est obligado a reparar el dao causado. El principio de responsabilidad por culpa, en lo que atae al Estado, reciba respuesta en el artculo 1903, disponiendo que en estos casos el Estado responda cuando actuara a travs de un agente especial, no cuando la actividad daosa fuere cometida por los funcionarios que tuvieran atribuida esa actividad como propia. Naturalmente, esta norma del Cdigo Civil era susceptible de una interpretacin favorable a la responsabilidad directa del Estado por hecho de un tercero. Pero no fue as, probablemente porque las acciones daosas de un Estado reducido en su poder de intervencin eran escasas y, sobre todo, porque finalizando el siglo XIX la teora orgnica del funcionario, como titular de un rgano de la persona jurdica, Estado o administracin pblica, estaba todava muy escasamente desarrollada. El Tribunal Supremo entendi que cuando la actividad administrativa causaba daos a los particulares, esos daos eran directamente imputables a los funcionarios, siempre que mediara culpa o negligencia y, en ningn caso, a las administraciones pblicas de los que tales funcionarios formaran parte, salvo el supuesto virtualmente inexistente del agente especial.

B) Constitucin Republicana de 1931 y Ley del Rgimen Local de 1950. La Constitucin Republicana ya en el ao de 31 intent, tmidamente, poner fin a esta situacin de exoneracin patrimonial de los entes pblicos en un precepto que, como ustedes pueden comprender, tuvo poca eficacia por la escasa vigencia que tuvo aquella Constitucin del ao 31. Este precepto fue desarrollado por la ley municipal del ao 35, cuya vigencia tambin dur escasos meses y siempre fue aplicada en el mbito estrictamente local; portante, la administracin del Estado quedaba fuera del mbito de la responsabilidad patrimonial. Hay que esperara la posguerra civil al ao 50 en que se elabora la Ley de Rgimen Local en que, por primera vez, se reconoce una responsabilidad directa de los entes locales, en aquellos casos en que los daos padecidos por los ciudadanos fueran debidos a actividad administrativa en la que no interviniera culpa o negligencia grave de los funcionarios. En tales casos se reconoca a las vctimas el derecho a ser indemnizados no por los funcionarios sino directamente por el ente local, y junto a ella, una responsabilidad subsidiaria en los dems casos en los que la accin daosa fuere acompaada de culpa grave por parte de los funcionarios.

C) Ley de Expropiacin Forzosa de 1954. El cambio radical en nuestro sistema se produce -y subrayo la palabra radical- en el ao1954, en que se aprob la Ley de Expropiacin Forzosa, si bien hoy todava parcialmente vigente, ha sido derogada en algunos de sus preceptos. Esto les da


a ustedes una prueba de la calidad de aquella ley que ha superado acontecimientos legislativos tan importantes como la aprobacin misma de una Constitucin democrtica radicalmente distinta de las leyes fundamentales del rgimen anterior. Esto puede ser algo paradjico y sin duda lo es, pero hay que decir -y aprovecho la ocasin para mencionarlo pblicamente ante ustedes-, que en el rgimen autoritario franquista, -si bien no todos eran franquistas y no todos eran autoritarios-, hubo un grupo, muy lcido, muy brillante y muy competente de juristas liberales que a travs d ciertas reformas legislativas, -sta es una de ellas, y otra sobresaliente es la Ley de 27 de diciembre de 1956 Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa-, lograron ir creando ciertos espacios de libertad y de garantas jurdicas frente a un poder escasamente favorable o proclive a la garanta y a la defensa de los derechos de los ciudadanos. En el ao de1954 se aprueba la Ley de Expropiacin Forzosa en Espaa. Siempre la institucin de la expropiacin forzosa ha ido -como es natural- ligada al rgimen de propiedad. La propiedad es un derecho arquetpico patrimonial pero cede ante necesidades pblicas superiores: la utilidad pblica y el inters social, y siempre mediante la correspondiente indemnizacin. Se aprovech la reforma de la expropiacin forzosa para incorporar al sistema de garantas patrimoniales no slo las expropiatorias sino tambin las derivadas de daos extracontractuales producidos por los poderes; y esto se hizo a travs de una frmula que hizo fortuna ciertamente, tanta que, como enseguida dir, fue recogida casi literalmente por nuestra vigente Constitucin del ao 1978. A partir del ao 1954 en Espaa se instaura un sistema de responsabilidad directa y objetiva. No entrar ahora al aspecto de si su mbito se limitaba al Estado o a los entes locales. Se consagra un principio de responsabilidad directa de los entes pblicos debido tanto al funcionamiento ilegtimo, culposo o culpable, como incluso a funcionamientos ortodoxos, perfectamente ajustados a la legalidad. La exposicin de motivos de aquella importante ley que sigue en vigor, trat de poner fin a lo que llam literalmente un "injustificado privilegio de exoneracin" que virtualmente equiparaba ese privilegio a una pura y simple confiscacin. Esta ley produjo un giro, casi me atrevera a decir copernicano, en nuestro ordenamiento, que inicialmente encontr adems de una cierta perplejidad en el mundo jurdico, alguna resistencia por parte de nuestros tribunales de justicia, acostumbrados al principio contrario, es decir, al de la irresponsabilidad de la administracin, y virtualmente tambin a la de los funcionarios. Durante los primeros aos de vigencia de la ley, lo que quedaba de la dcada de los 50 y algunos aos de la dcada de los 60, durante cerca de diez aos, se puede decir que nuestro Tribunal Supremo y los tribunales inferiores hicieron caso omiso de este importante mandato legislativo que cambiaba radicalmente el sistema. Les pareca inslito que la administracin, que nunca haba respondido de nada, a partir del ao 54 respondiera virtualmente de todo, y hay sentencias, numerosas sentencias de


pretensiones de responsabilidad hechas valer por las vctimas, que fueron rechazadas, desestimadas por el Tribunal Supremo, invocando de nuevo el artculo 1902 1903 del Cdigo Civil. Por fortuna, la doctrina jurdica espaola en su conjunto y algunos juristas en particular dentro del mbito de la ciencia jurdico-administrativa, no fueron tan insensibles a este importantsimo cambio legislativo, que la misma doctrina jurdica haba reivindicado, reclamado y propiciado; dentro de este destacado grupo, uno de sus ms distinguidos miembros es el profesor Eduardo Garca Enterra. Naturalmente la doctrina cientfica hizo frente a ese incumplimiento o a ese rechazo inicial de la jurisprudencia de los tribunales al nuevo sistema de responsabilidad patrimonial y hay toda una floracin, toda una riqusima literatura jurdica de esos aos, haciendo ver las virtudes, las ventajas del nuevo sistema de responsabilidad y afinando sus perfiles tcnicos, porque no se trataba de implantar una especie de seguro universal por cualquier tipo de dao frente a la administracin, sino de indemnizar a las vctimas inocentes o que no tuvieran el deber jurdico de soportar el dao padecido por la accin de la administracin en cualquiera de sus manifestaciones.

A partir de mediados de los aos sesenta y finalizando stos, y en toda la dcada de los setenta, se inicia otro rumbo jurisprudencial muy rico. Hay una casustica abundantsima en nuestra jurisprudencia de supuestos, de eventos daosos, que van desde la falta de proteccin diplomtica a un ciudadano en el extranjero, hasta los daos padecidos por los particulares como consecuencia del mal estado de las obras pblicas o por la revocacin ilegal de una licencia que permita realizar alguna actividad, o bien por la actividad de las fuerzas de orden pblico actuando lcitamente para mantener el orden, etctera. Comienza entonces a cambiar el panorama y, por tanto, los ciudadanos cobran conciencia de que se ha ganado la batalla de la responsabilidad patrimonial directa del Estado a travs de todas sus personificaciones jurdico-administrativas, desde el ms humilde municipio hasta la administracin del Estado y de que, efectivamente, cuando un particular sufre un dao que no tiene el deber de soportar, puede acudir a la administracin y si sta no indemniza voluntariamente, los tribunales de justicia le van a indemnizar, siempre que acredite los elementos de la responsabilidad.

D) Constitucin de 27 de diciembre de 1978.Con esto llegamos hasta el final del rgimen anterior. Esta transicin as, como la elaboracin de la nueva Constitucin se realiz de consuno, entre doctrinas cientficas y el legislador, y a la que luego se incorpor la jurisprudencia que el constituyente quiso elevar al ms alto rango normativo. Este principio de responsabilidad y este derecho de los particulares a ser indemnizados no bastaba con que fuera regulado, reconocido


y bien aplicado en general por ley ordinaria, sino que era necesario recoger este derecho ciudadano e incorporarlo al texto constitucional, ponindolo as a resguardo de eventuales tentaciones del poder constituido, del Poder Legislativo, de eliminar del mbito resarcitorio tales o cuales eventos daosos. Hay un derecho de todos; no slo de los ciudadanos espaoles sino de cualquier persona que en territorio espaol reciba un dao como consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos, a ser reparado, a quedar indemne, a recibir la correspondiente indemnizacin de la administracin causante del dao. Creo que tengo que enfatizar la importancia y subrayarla aqu en Mxico de que el Constituyente espaol recogiera este principio y lo elevara a categora de derecho constitucional. Tambin en otras constituciones europeas se recoge este principio resarcitorio, si bien con otras frmulas, algunas ancladas todava en el principio de la culpa. En Europa no hay una Constitucin pero la funcin constitucional la hacen los tratados de la Unin Europea, pues la jurisprudencia de Luxemburgo que antes cit, virtualmente constitucionaliza tambin con los matices necesarios, el principio de responsabilidad en todo el mbito de la Unin Europea.

El artculo 106.2 recoge la frmula de la Ley de Expropiacin Forzosa del 54, al sealar que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por los daos que sufran como consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos. Ya no dice "del funcionamiento normal o anormal", sino que establece en una forma ms sinttica que todos los daos que se deriven del funcionamiento de los servicios pblicos son imputables, no a la vctima, sino a la administracin causante. A partir de la vigencia de la Constitucin, esa jurisprudencia que haba ya definitivamente consagrado la aplicacin de este principio de responsabilidad se refuerza sin la menor duda y, por tanto, tenemos tambin una muy abundante jurisprudencia desde el ao 78. Han pasado ya ms de 20 aos de que esta vertiente de la garanta patrimonial de los particulares tiene plena carta de naturalizacin entre nosotros, tan plena que algunos han empezado a alarmarse. Quiz al final de mi intervencin vuelva sobre el "alarmismo" de algunos al considerar que quizs el espacio indemnizatorio que se ha cubierto a partir de la construccin y de su aplicacin por los tribunales sea demasiado amplio. Existe el temor a que esto cause algunas dificultades a la hacienda pblica, a los presupuestos pblicos, y ste es un argumento que tambin entre nosotros se baraja, no como entre ustedes para implantar el sistema, sino quiz para poner algn freno en su mbito aplicativo.


E) Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn de 1992. Esta norma constitucional -artculo 106.2- ha sido desarrollada ya no por la Ley de Expropiacin Forzosa sino por la vigente ley de una rbrica muy larga, casi impronunciable: Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. ste es el ttulo ms conocido, si bien los juristas espaoles la citamos como la Ley 30/92 porque es mucho ms fcil de decir. El ttulo dcimo de dicha Ley desarrolla este precepto constitucional recogiendo algunos de los aspectos que establece la Ley de Expropiacin Forzosa del ao 54 e incorporando, perfeccionando diramos, el rgimen jurdico de este instituto resarcitorio. Recientemente, esta Ley del ao 92 ha sido objeto de una reforma parcial en algunos de sus ttulos, como los relativos a la regulacin del sistema de revisin y de impugnacin de actos, el tema del silencio administrativo, y tambin el legislador ha retocado algunos preceptos del ttulo dcimo relativo a la responsabilidad extracontractual de la administracin. Todas las acciones y pretensiones de responsabilidad se residencian en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Se consagra el principio de unidad jurisdiccional y, lo que es ms importante, se reconoce -como ya lo haca la ley del 56- la posibilidad de que las pretensiones de los ciudadanos ante los jueces no se limiten a pedir la anulacin de un acto o de un reglamento, sino tambin a ser indemnizados; y finalmente, se contiene un precepto en esta ley de lo contencioso-administrativo, que es el artculo 106.1, en el que se regulan de una manera muy avanzada las sentencias de condena a la administracin, es decir, al pago de cantidad lquida, entre las cuales se encuentran ciertamente las sentencias al pago de indemnizaciones extracontractuales. A diferencia de lo que ocurra en las leyes anteriores, a partir de esta Ley se dice que todos los entes pblicos no slo estn obligados a acatar las sentencias de condena al pago de cantidad lquida y a cualquier otro tipo de condena, sino que adems debern hacerlo con cargo a las cantidades que en todos los presupuestos de los entes pblicos tienen que destinarse las partidas presupuestarias correspondientes, a este pago por sentencia firme de condena, y que, segn la ley, tienen la calificacin de ampliables. Y sta es la gran novedad, es decir, que si no hubiera fondos suficientes para el pago de la indemnizacin correspondiente, hay que iniciar inmediatamente el procedimiento para ampliar la partida presupuestaria y, en casos excepcionales, iniciar un procedimiento de crdito suplementario o complementario para que la vctima del dao sea indemnizada, y la administracin no pueda excusarse o escudarse bajo el pretexto de inexistencia de fondos pblicos para estos fines.


IV. Caractersticas del rgimen de responsabilidad patrimonial del estado vigente en Espaa. A) mbito de aplicacin de la institucin. En primer lugar, segn el peculiar sistema de distribucin territorial del poder que hay en Espaa, que es un sistema, como ustedes probablemente saben, virtualmente federal o cuasi federal. El poder poltico est repartido entre los rganos centrales del Estado, entre las instituciones centrales del Estado y las llamadas comunidades autnomas. La Constitucin establece un reparto de competencia legislativa entre uno y otras, es decir, entre el Estado y las llamadas comunidades autnomas. En ese reparto hay un precepto que reserva al Estado la legislacin para establecer el sistema general de responsabilidad patrimonial de los entes pblicos; por tanto, la primera nota caracterstica es que nuestro sistema es rigurosamente unitario. Es el mismo sistema de responsabilidad respecto de todos los entes que integran la organizacin administrativa, desde los casi 9 mil municipios que pueblan la geografa espaola, las 50 provincias, las 19 comunidades autnomas y todo ese conjunto de entes instrumentales o institucionales creados por las administraciones territoriales. Todo ese conjunto de entidades estn sujetas al mismo y unitario rgimen de responsabilidad, justamente el recogido en esta Ley que les acabo de citar. Es un sistema general, ya que se refiere a todas las actividades administrativas extracontractuales, y quedaran fuera slo las contractuales. La responsabilidad contractual tiene otro rgimen en la ley de contratos de las administraciones pblicas, y los requisitos, los elementos que la integran quedan fuera ahora de nuestra atencin. Naturalmente la responsabilidad contractual es muy antigua, la administracin siempre que ha incumplido un contrato administrativo ha tenido que indemnizar si la culpa del incumplimiento le corresponde, pero en relacin con las dems actividades todas ellas quedan virtualmente dentro de la frmula "funcionamiento de los servicios pblicos".

B) Responsabilidad directa y objetiva de la Administracin. Se trata, pues, de una responsabilidad directa de la administracin. Qu significa esto? Que la vctima del dao no tiene que identificar, no tiene que localizar al agente pblico, al funcionario que con su conducta personal ha causado el dao, y slo una vez identificado ste y probada su culpabilidad, su responsabilidad se transfiere, se imputa a la administracin. En efecto, el funcionario es un rgano de la administracin, y cuando la actividad administrativa desempeada a travs de agentes pblicos causa un dao, la responsabilidad o los efectos indemnizatorios de esa accin daosa se imputan directamente al ente.

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En esta reciente reforma realizada en el presente ao, se ha llevado este principio de responsabilidad directa a sus ltimas consecuencias, hasta el punto de que el funcionario ya nunca responde o puede responder directamente frente a la vctima. El funcionario, que con su conducta culpable ha causado el dao, puede responder en va de regreso frente al ente que directamente responde y paga la indemnizacin correspondiente a la vctima. Esto no siempre ha sido as. La vctima del dao ha tenido la posibilidad de acudir directamente frente a la administracin o eventualmente si ese era su deseo tambin frente al funcionario. A partir de ahora, en Espaa el funcionario nunca responde directamente frente a los perjudicados, pero s puede y debe responder frente a la propia administracin con su patrimonio -que finalmente es el patrimonio de todos nosotros, pues son fondos pblicos-, Y la nota ms caracterstica, la que realmente coloca en una situacin muy avanzada al sistema espaol de responsabilidad patrimonial en relacin con otros sistemas circundantes de nuestro horizonte jurdico cultural, consiste en que hay que reconocer que el sistema espaol ha instaurado a partir del ao 54, y refrendado al mximo rango normativo en el ao 78, un sistema de responsabilidad objetiva, como por cierto ha estudiado muy brillantemente el doctor Castro Estrada. Qu significa esto? Responsabilidad objetiva significa que adems de los daos causados a los particulares, que tienen su origen en actividades ilegales o en conductas culpables o dolosas de los agentes pblicos, que quedan cubiertas naturalmente por el principio de responsabilidad directa de las administraciones pblicas, el sistema cubre tambin la resarcibilidad de los daos que se derivan no de conductas ilegales o culpables sino del funcionamiento legal, correcto, normal de la actividad administrativa, pero que con una consecuencia inevitable, y muchas veces involuntaria, desencadena un evento lesivo en un patrimonio cuyo titular no tiene el deber de soportar. La ley atribuye muchas potestades a la administracin para actuar rpida, diligente y eficazmente en aras de la mejor satisfaccin de los intereses generales. Tiene que hacerlo, y los ciudadanos tenemos el deber de soportar esa actividad -valga la expresin-, tenemos el deber de colaborar con la administracin para que los intereses generales se satisfagan. Pero la ley, como regla general, no nos obliga a financiar adems con nuestro patrimonio esas acciones desarrolladas por la administracin en aras de los intereses pblicos, sino que lo que reconoce es que si esas acciones causan daos, las consecuencias daosas se repartan a travs del principio de solidaridad entre todos y, por tanto, se imputen a las arcas pblicas para pagar el sacrificio patrimonial padecido por un ciudadano concreto. Este doble rasgo de responsabilidad directa y objetiva cubre todo el actuar de la administracin, tanto el ilcito como el lcito; insisto, el lcito cuyas consecuencias daosas no tienen por qu ser padecidas slo por la vctima, sino repartidas y, por tanto, imputadas a la propia administracin actuante. En el rgimen de garantas patrimoniales de los ciudadanos y de los particulares frente a la administracin, para

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quien recibe la indemnizacin le es indiferente que sta sea el fruto de una accin de despojo directo, expropiatorio o el fruto de una accin administrativa tendiente a satisfacer un inters pblico, lo que a l importa es que hubiera causado un dao, y ser indemnizado por una u otra va. Pero hay una diferencia importante entre la figura de la expropiacin y la institucin de la responsabilidad patrimonial del Estado. Coinciden en la indemnizacin sin duda, en la garanta patrimonial del particular; pero en el primer caso la administracin desarrolla una actividad cuyo objetivo nico es privar al ciudadano de una parte de su patrimonio en aras de una obra pblica o de un servicio pblico. Este es el objeto directo de su intervencin de despojo, es decir, del acto coactivo; por eso se habla de "expropiacin forzosa" de un patrimonio, o de una parte de un patrimonio privado a manos pblicas. Por ello es esencial en el instituto expropiatorio que se fije una indemnizacin; en el procedimiento expropiatorio el expropiado debe tener todas las posibilidades de defensa de sus intereses y de sus derechos. El objetivo es fijar una indemnizacin justa, un justiprecio; si este justiprecio ha de pagarse antes del despojo o despus, es discutible y ahora no voy a entrar en ello, pero s es absolutamente necesario que antes de que se traspase el bien privado al patrimonio pblico a travs del negocio expropiatorio, se fije al menos una indemnizacin. En el instituto de la responsabilidad patrimonial esto es imposible porque la administracin no quiere causar ningn despojo, no quiere causar ningn dao; el objeto de su accin no es despojarle a nadie de su propiedad o de alguno de sus bienes; el objeto de su mltiple y heterognea actividad realizada a travs de las potestades recibidas por el ordenamiento, es satisfacer ese conjunto numerossimo de necesidades colectivas cotidianas. Lo que ocurre es que la administracin es una enorme organizacin, es un conjunto muy vasto de entes y de rganos, y de personas fsicas que trabajan, la mayor parte de ellas, profesionalmente, al servicio de la administracin. Y en el desempeo de esas funciones tan amplias, tan abundantes y tan heterogneas, inevitablemente se causan daos a los particulares, a veces es por el comportamiento negligente y, en algunos casos, hasta doloso, de los agentes pblicos en su conjunto. La vieja Ley del 54 haolaba de la administracin pblica como una vasta organizacin creadora de un ingente sistema de riesgos. La administracin al actuar -pero no slo cuando acta- con coaccin directa a travs, por ejemplo, de las fuerzas de polica, o tambin cuando revoca una determinada licencia, puede poner en riesgo el patrimonio del destinatario de su actividad, portante, en estos casos tiene que ser siempre expost la fijacin del quantum indemnizatorio; es decir, tiene que ser siempre despus de que se han consumado los efectos daosos de la actividad administrativa. De acuerdo a nuestro sistema, la indemnizacin debe ser lo que literalmente la palabra dice: que la vctima quede indemne; esto es, sin dao, que la accin administrativa que ha beneficiado a todos no perjudique en algn grado a la vctima del dao, que quede indemne de acuerdo al principio de reparacin integral.

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S quiero detenerme en algunos aspectos concretos de nuestro sistema de responsabilidad patrimonial directo y objetivo de las administraciones pblicas, al que, dicho sea ncidentalmente, se van aproximando por uno u otro camino todos los pafses que integran la Unin Europea. El problema es que cada pas es tributario de sus propias tradiciones jurdicas y entonces se buscan quiz tcnicas o categoras jurdicas que nosotros no aplicamos, pero cuyo sendero puede ser ms o menos largo, pero el final es el mismo. Hay toda una tendencia a la objetivizacin de la responsabilidad de la administracin en Europa; no obstante, en algunos supuestos se elimina pura y simplemente la culpa y en otros se objetiviza, de tal manera que en la prctica es lo mismo para la vctima, porque finalmente la imputacin del dao padecido se hace a la administracin y no al funcionario pblico. C) Aplicabilidad de la institucin de la responsabilidad patrimonial del Estado. Ahora bien, cabra preguntarnos quines tienen el derecho constitucional consignado en el artculo 106? Como lo he dicho antes, todos los particulares, cualquiera que sea su nacionalidad. Si han tenido una relacin extracontractual daosa con una administracin espaola que causa una lesin y que a stos la ley no les obliga soportar, tienen derecho a solicitar la correspondiente indemnizacin, y se aplica a todas las administraciones pblicas. Pero incluso aadir algo ms: esta ley que he citado, reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa del ao 98 extiende el control judicial a otros organismos constitucionales o autonmicos, otros organismos pblicos que de ningn modo se pueden entender integrados en la organizacin administrativa. Por ejemplo, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, etctera. Pero esta ley reconoce que dichos organismos desempean funciones constitucionales rigurosamente apartadas de la funcin administrativa de satisfacer los intereses generales. La funcin constitucional de los jueces es aplicar la ley al caso controvertido ejerciendo el monopolio de la funcin jurisdiccional, de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado; el legislador hace las leyes y controla al Poder Ejecutivo, etctera. Pero para realizar su funcin constitucional necesitan llevar a cabo alguna actividad materialmente administrativa de carcter instrumental; necesitan tener un personal, ciertos bienes, etctera. Esta ley seala que en relacin con la gestin patrimonial y con las cuestiones relativas a ese personal, es decir, en relacin con esa actividad materialmente administrativa de dichos organismos, cuando exista conflicto, su conocimiento corresponde a la jurisdiccin contencioso-administrativa. Por lo que se refiere a estos organismos, en lo que atae a su actividad instrumentalmente administrativa, la ley se ha ocupado de un problema que entre nosotros empieza a cobrar alguna importancia. He dicho que responde la administracin causante del

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dao, pero en supuestos cada vez ms numerosos, el dao es el producto de una accin concurrente de varias administraciones pblicas; no es una sola la que causa el dao, sino que son varas que han adoptado un instrumento de actuacin conjunta para realizar, por ejemplo, tal o cual obra pblica o para poner en funcionamiento un servicio pblico en cuyo desenvolvimiento se produce un dao; y el problema es determinar qu administracin responde. Nuestra ley seala que, en principio, la responsabilidad es solidaria y, por tanto, la vctima puede dirigirse frente a cualquiera de ellas por la totalidad del quantum indemnizatorio. Luego sern ellas a travs de una accin de repeticin quienes repartan la cuanta pagada por una, en funcin de la participacin que hayan tenido. Esta es la regla general, pero la reciente reforma ha tratado de que este principio de solidaridad se conjugue o se mitigue con el principio de mancomunidad, y que haya un reparto efectivo de la parte que a cada administracin le corresponde segn haya sido su participacin en la produccin del dao, y establece ciertos criterios legales para que se lleve a cabo este principio. Pero la regla general -que es la que garantiza mayormente a los perjudicados- es que la vctima pueda dirigirse por la totalidad de la cuanta del dao frente a cualquiera o frente a todas ellas conjuntamente. D) Concepto de "funcionamiento de los servicios pblicos ". La ley habla y la Constitucin tambin, del funcionamiento de los servicios pblicos. Entre nosotros se ha entendido por "funcionamiento de los servicios pblicos" una entre las muchas formas de actividad administrativa, no entendida en sentido estricto, sino que la inteligencia de este concepto que tiene una raigambre en nuestra histo ria administrativa, se ha entendido como sinnimo en trminos jurdicos de "actuacin administrativa". La propia Constitucin en su artculo 106, que reconoce el derecho a la indemnizacin, en su apartado 1 dice que los tribunales controlan la legalidad de toda la actuacin administrativa, y en el apartado 2 dice que tienen derecho los particulares a ser resarcidos por el funcionamiento de los servicios pblicos. En fin, la generalidad de la doctrina y de la jurisprudencia hemos entendido que el funcionamiento de los servicios pblicos y la actividad administrativa es lo mismo que toda actividad desplegada por la administracin en ejercicio de sus potestades. A lo anterior cabe aadir que la administracin puede actuar normalmente con su capacidad de derecho pblico, con sus potestades propias, como la potestad de expropiar, la potestad fiscal, la potestad de planificar, de ordenar, de recaudar tributos de polica, etctera. Pero tambin en ciertos casos la administracin puede actuar como un sujeto privado, despojado de sus prerrogativas; la administracin puede comprar una mesa en el mercado o en una tienda cuando la ley no le obligue a someterse a concurso a travs de un sistema de contratacin administrativa.

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Pues bien, la administracin en esos casos de derecho privado extracontractual, tambin puede causar daos. En pocas anteriores a la ltima reforma de la Ley tena un rgimen peculiar; en cambio, a partir de la Ley de 1999 que reforma la Ley 30/92, esos daos causados no ya por la actividad tpica institucional producida en el llamado giro o trfico administrativo, sino por simples actividades privadas de la administracin, tambin debe reconducirse hoy al concepto de funcionamiento de los servicios pblicos, porque la ley establece una unidad total, una uniformidad de rgimen jurdico de reclamacin y de control judicial respecto de estos daos producidos en el mbito de la llamada "administracin o actividad administrativa de derecho privado". Y no slo eso, el gobierno de la nacin en Espaa segn la Constitucin dirige a la administracin, la cual es una organizacin servicial, vicarial, dirigida por el gobierno que tiene la legitimidad democrtica a travs de la mayora parlamentaria que lo sostiene despus del resultado electoral. Pues bien, el gobierno, que es la cspide de la administracin del Estado, ejerce por mandato constitucional ciertas funciones no administrativas sino constitucionales, por ejemplo, en el mbito de las relaciones internacionales o en el mbito de las relaciones interinstitucionales con el parlamento y con otros organismos constitucionales, a travs de los llamados actos de gobierno. Bien, en principio, los actos de gobierno o los actos polticos, no son o no pueden ser controlados por la jurisdiccin contencioso-administrativa, porque sta se ocupa slo de la actuacin administrativa, y aqu estamos en presencia de actuacin poltica y no administrativa; sin embargo, la ley dice que las consecuencias daosas para los particulares de esa accin poltica del gobierno, generan el derecho tambin a la indemnizacin y, por tanto, son imputables a ese gobierno y a esa administracin, y las vctimas tienen derecho a ser resarcidos, y si no lo son, tienen derecho de acudir a los tribunales contencioso-administrativos para reclamar la correspondiente indemnizacin. Antes he dicho que el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado es "general", porque abarca todas las actividades administrativas imaginables, todas aquellas permitidas por el ordenamiento jurdico. Por tanto, en principio, la responsabilidad directa y objetiva de un ente pblico en Espaa, de una administracin pblica, puede ser la consecuencia de actos normativos de los reglamentos administrativos, puede ser la consecuencia de actos administrativos, de actos unilaterales a travs de los cuales ejercen esas potestades propias y exclusivas de la administracin, puede ser el fruto de actuaciones estrictamente materiales de la administracin, de operaciones puramente tcnico materiales necesarias para la puesta en marcha de las obras pblicas o de los servicios pblicos, y puede ser el fruto, tambin, no slo de actuaciones positivas, sino de omisiones o inactividades, de situaciones daosas debidas a la no actuacin de una administracin pblica. Todos estos supuestos estn recogidos en la frmula genrica: funcionamiento de los servicios pblicos, y en nuestra jurisprudencia podemos encontrar numerosos casos de daos derivados de una u otra forma de actuacin administrativa.

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Quiero puntualizar en este momento que son muy escasos los supuestos de daos derivados directamente de actividad normativa de la administracin, porque normalmente cuando la administracin aprueba un reglamento que desarrolla una ley, que ejecuta una ley, impone regulaciones generales, mandatos generales, cargas generales y, portante, limitaciones generales a todos los sujetos jurdicos, que es lo propio de la actividad normativa. Los supuestos que se contemplan son abstractos, son generales y, portante, afectan por igual; pero si algn reglamento impone -y esto lo ha dicho nuestra jurisprudencia- alguna limitacin singular lesiva para un ciudadano en concreto, esta lesin puede ser tambin imputada a la administracin. La responsabilidad por actos administrativos fue el objeto directo de la brillantsima investigacin doctoral de Avelino Blasco Esteve aqu presente-, pues frente a un primer momento, que dur algunos aos, existi el rechazo de los tribunales de justicia; hoy hay casos muy numerosos de imputacin de daos producidos por actos administrativos. No obstante, hay una especie de residuo de la situacin anterior de irresponsabilidad en la ley vigente, cuando nos dice en uno de sus preceptos que la simple anulacin de un acto administrativo no implica derecho a la indemnizacin; pero si del acto anulado por un tribunal porque dicho acto vulnera el ordenamiento jurdico, es decir, que ese acto adems ha producido una lesin patrimonial, entonces con absoluta evidencia la administracin responde. La simple anulacin no implica derecho a indemnizacin, pero la anulacin de un acto que ha producido daos, s implica el derecho al resarcimiento.

E) Concepto de funcionamiento "normal"y "anormal" del servicio pblico. La frmula de la Ley de Expropiacin Forzosa del ao 54, no ha sido recogida en la Constitucin, porque sta es ms sinttica y nos habla slo del funcionamiento de los servicios pblicos, pero ha sido reproducida por el artculo 139 de la vigente Ley 30/92 la Ley de Procedimiento Administrativo antes citada-, y s nos habla del funcionamiento "anormal" y tambin del "normal". Qu es el funcionamiento "anormal"? El funcionamiento "anormal" de la actividad administrativa puede presentarse tanto porque en la conducta de un agente hay algn elemento de ilicitud, de culpabilidad, en cualquiera de sus grados, por la presencia de dolo o culpa, como por la simple ilegalidad de la conducta. La "anormalidad" es sinnimo tambin de "ilegalidad"; no ha habido conducta culpable pero la actividad administrativa es ilegal, no ajustada a los mandatos del ordenamiento jurdico. La anormalidad cubre tanto un caso como otro, e incluso, cubre aquellos supuestos que en la doctrina francesa han hecho fortuna de la llamada ya no "culpa subjetiva" de tal o cual agente pblico o funcionario, sino de la llamada "culpa objetiva del servicio pblico", es decir, de la actividad. No se sabe qu funcionario ha actuado

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con negligencia o con culpa, lo que se sabe es que el servicio en su conjunto ha actuado anmalamente o no ha funcionado en lo absoluto, o ha funcionado tardamente o por debajo de los estndares mnimos exigibles a la actividad administrativa. Esa especie de culpa objetiva se integra tambin dentro del concepto de anormalidad. Pero volvamos al elemento caracterstico de nuestro sistema, que cubre tambin los supuestos de funcionamiento normal, y supongo que sern aqullos que a ustedes ms les puedan llamar la atencin, pero qu significa, en trminos tcnico-jurdicos, responsabilidad por "funcionamiento normal" de la administracin que causa un dao? Se puede decir que "funcionamiento normal" es una actividad administrativa perfectamente ajustada a la legalidad, sin culpa de algn funcionario ni del conjunto de la organizacin, pero que causa en su desenvolvimiento un riesgo que es potencialmente creador de daos, y esa actividad normal finalmente se traduce en un dao patrimonial frente a tal o cual sujeto. La responsabilidad por funcionamiento normal es sinnimo de "responsabilidad por riesgo" y, portante, cubre todos los supuestos de caso fortuito. La Constitucin, que ya nos ha dicho que la administracin responde por el funcionamiento de los servicios pblicos, excluye los supuestos de fuerza mayor, y tambin lo hace -como es lgico- la ley que desarrolla el mandato constitucional, y se nos dice en ese artculo 139 que la administracin responde por el funcionamiento anormal o normal, salvo casos de fuerza mayor. Qu significa esto? Significa que en el desenvolvimiento de la actividad administrativa -pongamos por ejemplo la actividad de polica-, incluso con coaccin directa para hacer frente a una grave alteracin de la seguridad ciudadana o del orden pblico, esta parte de la administracin que es la polica o los agentes que la integran, lleva a cabo una accin absolutamente ajustada a los mandatos legales. Es una actuacin exquisitamente respetuosa de los derechos de los ciudadanos; por ejemplo, el derecho de manifestacin, pero a partir de cierto momento se crea una alteracin del orden pblico que obliga a una intervencin mediante una actuacin que no es reprochable desde ninguno de los puntos de vista de los intereses pblicos protegidos o de las normas que disciplinan y regulan esa actuacin. Es una actuacin lcita, pero en cuyo curso produce lesin, por ejemplo, a una persona que nada tiene que ver con la manifestacin, que pasaba por ah y que recibe un disparo y se le causa una lesin o la muerte o cualquier otro tipo de dao, ah qu ha habido?, ha habido funcionamiento anormal?, ha habido culpabilidad en el agente? Admitamos como hiptesis que no ha habido culpabilidad, pero ha habido una vctima, ha habido un dao, una lesin en el grado ms alto que es la prdida de la vida y las consecuencias patrimoniales que sta pueda tener para sus familiares y herederos. Este es un tpico supuesto de riesgo, de actividad administrativa lcita pero que crea un riesgo, que se traduce en un dao patrimonial. El criterio de imputacin es el criterio del riesgo y, por tanto, el criterio del caso fortuito.

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Pongamos otro supuesto. La administracin gestiona muchos servicios, entre ellos, el servicio pblico de conduccin y suministro de gas a los usuarios. Normalmente los suministros son subterrneos; se adoptan todas las medidas de seguridad que la ciencia y la tecnologa obliga y que las normas y las leyes exigen para evitar que el riesgo de la conduccin de gas se traduzca en un dao. Pero un da la conduccin explota y causa vctimas, causa daos. Este sera otro ejemplo tpico de caso fortuito, distinto de la fuerza mayor. En este caso se han adoptado todas las medidas de seguridad exigibles por la ley, incluso ms, todas las que la ciencia en ese momento prescribe que hay que adoptar, pero la conduccin explota imprevisible e inevitablemente. No se poda ni prever el suceso ni evitarlo, pero ese evento daoso se ha producido en el mbito de la organizacin interna de la administracin, en el mbito de la titularidad del servicio. Ahora bien, cundo estaramos en presencia de fuerza mayor excluyente de todo tipo de responsabilidad? Cundo el suceso se produce tambin inevitable e imprevisible o previsiblemente incluso, pero inevitablemente de acuerdo con los conocimientos y los medios al alcance de la administracin. Por ejemplo, se puede prever un movimiento ssmico, pero no se puede evitar. Como en el caso fortuito, tampoco se puede evitar; pero en este supuesto los daos derivados no les seran imputables a la administracin porque estamos en presencia de un supuesto ajeno a la organizacin administrativa -como dicen los ingleses-, un act ofGod: un acto de Dios o de la naturaleza, algo completamente ajeno al actuar de la administracin pblica. Cuando ello ocurre, entonces no hay nexo causal y, portante, en tal caso el dao inevitablemente tiene que correr a cargo de la vctima, sin perjuicio naturalmente de la entrada en funcionamiento de otros mecanismos correctores de previsin social, de seguridad, etctera, pero no del instituto de la responsabilidad patrimonial de la administracin. F) La antijuridicidad del dao. Quiero tambin subrayar otro aspecto aqu, que se ha mencionado tanto en las palabras de bienvenida que agradezco vivamente del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, como en las que yo acabo de pronunciar. Es un concepto que se ha repetido varias veces; es imprescindible para que el instituto resarcitorio funcione y se impute el dao a la administracin, que este dao sea antijurdico. Pero lo caracterstico en un sistema de responsabilidad objetiva es que la antijuridicidad del dao no se mide, no se valora en la conducta de la administracin causante del dao sino en el patrimonio de la vctima, en las consecuencias que esa conducta -que puede ser perfectamente lcita- causa en el patrimonio. Si no hay una norma que atribuya a la administracin un ttulo o una causa de justificacin en virtud de la cual las consecuencias del actuar administrativo deben correr a

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cargo de la propia vctima y, por tanto, sta tenga el deber de soportar, entonces el dao es antijurdico y, por tanto, es imputable a la administracin. Esto es muy importante porque cierra el crculo de la responsabilidad directa y objetiva de la administracin; es decir, de todos aquellos supuestos de daos producidos por riesgo, por caso fortuito, pero cuyos daos no hay el deber de soportar. Un ejemplo, si la administracin crea un tributo de acuerdo con la ley y lo imputa y lo liquida en el patrimonio de un sujeto, evidentemente ese sujeto sufre un detrimento patrimonial, sufre en trminos materiales un dao patrimonial, pero la administracin tiene un ttulo para imponer ese sacrificio patrimonial. Hay otros muchos ejemplos, como cuando la administracin impone una sancin porque el ciudadano ha cometido un ilcito administrativo, la sancin evidentemente tiene efectos lesivos desde el punto de vista patrimonial, pero la sancin incorpora un ttulo legtimo de intervencin administrativa que impone al sancionado el deber de soportar ese dao como consecuencia de su previa actuacin ilcita. Cuando esto no ocurre, es decir, cuando no hay una causa o ttulo de justificacin, el dao es siempre antijurdico y, por tanto, si rene los dems requisitos que la ley exige, es decir, que el dao sea evaluable econmicamente -y dentro de este concepto los tribunales han incorporado tambin el resarcimiento de los daos morales-, que sea individualizado con relacin a una persona o a un grupo de personas -lo que elimina las cargas generales que tenemos que soportar todos, como son las limitaciones legales o reglamentarias de la accin administrativa-, y adems que el dao sea efectivo, es decir, que se haya producido ya en acto un detrimento patrimonial -lo que excluye a los daos hipotticos eventuales o futuros, que tal vez se pueden producir pero tal vez no-. En sntesis, si adems de la antijuridicidad -el no deber de soportar el dao- ste rene todos esos otros requisitos, se convierte en una lesin desde el punto de vista jurdico, una lesin resarcible y, por tanto, imputable a la administracin. Como ustedes pueden comprender, habra muchos otros asuntos dentro de este magno tema de la responsabilidad patrimonial de la administracin que no he mencionado, tales como las instituciones colaterales de la responsabilidad por actos legislativos, o del Estado-Juez, y muchos otros supuestos que no he aludido relativos al rgimen jurdico espaol de la responsabilidad porque sobre ellos volver en seguida el profesor Avelino Blasco Esteve. Muchas gracias.

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Dr. Avelina Blasco Esteve*

nte todo, quiero manifestar mi satisfaccin por estar en este Instituto que ya conoca y en el que estuve el ao pasado, con quien tengo buenas relaciones, porque tengo incluso una publicacin en l y portante decir que me siento como en mi casa. Quiero tambin agradecer a las instituciones organizadoras y concretamente al doctor Alvaro Castro Estrada su amable invitacin para participaren este ciclo de tan alto nivel y que tanto xito est teniendo.

A

A) Sin ms demora entrar en la regulacin de algunos aspectos concretos de la institucin de la responsabilidad en derecho espaol. De muchos temas ya ha hablado el profesor Leguina, y por tanto, yo voy a intentar no solaparme con l y pretendo ocupar los huecos o aspectos que l no ha tocado, de modo que puedan ustedes tener una idea cabal del conjunto de la institucin entre las dos conferencias. De entrada hay un punto que ha sido aludido antes, que es el concepto de lesin, y dentro del mismo, las caractersticas del dao. Como saben, el dao no es equivalente a la lesin, pero evidentemente la lesin siempre supone un dao, un dao antijurdico. El problema es el siguiente: cules son las caractersticas que ha de tener ese dao? (caractersticas que adems son extensibles a todo el derecho de daos, tanto en va administrativa como en va civil; por consiguiente es un tema absolutamente general y que nos sirve para cualquier mbito jurisdiccional.* Catedrtico de derecho administrativo de la Universidad de las Islas Baleares, Espaa

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN ESPAA

Segn la Ley espaola de Procedimiento Administrativo Comn (Ley 30/1992), el dao tiene que ser efectivo, evaluable econmicamente e individualizado con relacin a una persona o grupo de personas. Aunque el tema ya ha sido aludido, me van a permitir que abunde un poco ms en cada una de estas tres caractersticas. En primer lugar, el requisito de dao efectivo: el dao efectivo es el dao cierto, el dao que ha tenido lugar verdaderamente, no el dao potencial que puede ocurrir o no, incluso aunque sea previsible su prxima existencia, es decir, que el dao efectivo deja fuera de la indemnizacin los llamados daos eventuales o simplemente posibles, aqullos que pueden producirse pero que no son actuales. Deja fuera tambin lo que tcnicamente conocemos como prdida o frustracin de expectativas: el dao exige normalmente la lesin, el detrimento de un derecho subjetivo, pero si se trata slo de una expectativa -al menos en lo que es derecho espaol- normalmente se entiende que la prdida de expectativa no es indemnizable, aunque ello pueda conducir a veces a resultados un tanto inicuos. Porque expectativas hay de muchos tipos, hay expectativas que son muy lejanas; hay otras expectativas a veces que son muy prximas: cuando en un concurso para la seleccin de un contratista o para la seleccin de un funcionario hay alguno de los candidatos que tiene todas las posibilidades de ganar y merced a una actuacin arbitraria del tribunal o comisin de seleccin correspondiente se le priva de ese derecho. Por eso a veces la prdida de expectativas, aunque tericamente no es indemnizable, deja un amargo regusto, un amargo sinsabor precisamente porque la conversin de expectativa en derecho estaba muy cerca. Esto en derecho espaol no tiene solucin; por el momento, que yo conozca, no se ha indemnizado prdida de expectativas, aunque posiblemente habra alguna frmula legal para ello, dado que la ley espaola habla en general de que la legitimacin en el recurso contencioso administrativo est abierta no slo a los titulares de derechos sino tambin a los titulares de intereses legtimos: una expectativa, desde luego, es un inters legtimo. As, la prdida de un derecho es indemnizable mientras que la prdida de una expectativa, es decir, de un inters legtimo no es indemnizable; no parece muy congruente esta distincin con, digamos la tradicional doble legitimacin, en virtud de titularidad de derechos e intereses que se tiene en el recurso contencioso administrativo. Hay que decir adems, para acabar con este punto, que en el derecho continental de daos es perfectamente conocida la prdida de expectativas, la prdida de "c/?a/7ces"-dicen los franceses-, que se indemniza en menor cuanta que la prdida de derecho, evidentemente porque no suponen un derecho perfecto pero, como digo, hay siempre indemnizacin tambin de esta prdida de oportunidades. No hemos llegado a este punto en el derecho espaol. Segundo requisito del dao: -ya lo mencionaba antes el doctor Leguina- el dao ha de ser evaluable econmicamente, es decir, ha de ser valorable o cuantificable en dinero. Aqu el nico problema se presenta con los daos morales (el pretium doloris), el precio de la afliccin psquica que produce, a veces con repercusiones hasta fsicas en algunas personas, la prdida de seres queridos: en el derecho espaol el dao moral durante mucho tiempo no se indemnizaba, ya que se pensaba que no se poda cuantificar. Pero a partir de una sentencia famosa de 1975, en un caso que viene en

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DR. AVEUNO BLASCO ESTEVE

todos los libros, el asunto "novios de Granada", en la que un enajenado mental se lanza por la ventana de un hospital cayendo sobre una pareja de novios que desgraciadamente transitaban en aquel momento por la acera, produciendo la muerte del novio y daos muy graves a la novia, en esa sentencia se declara indemnizable el dolor de la madre del fallecido. Precisamente, por la prdida de una persona querida se entiende que el dao moral es indemnizable, el problema entonces se traslada a determinar cul es la cuanta del dao moral: cunto vale la prdida de un hijo? El dolor por la prdida de un hijo es impagable, como pueden imaginar, pero los tribunales lo que hacen es establecer cantidades a tanto alzado, cantidades a forfait (de un milln de pesetas pongamos por ejemplo) en los que nicamente pretenden dejar en claro que el dao moral tambin se indemniza con una cantidad no importante en esos momentos pero tampoco insignificante, y que de alguna manera quede claramente sentada la indemnizabilidad de este dolor. El tercer requisito es el ms complicado y en l quisiera detenerme algunos momentos, tambin apareci en la exposicin del profesor Leguina. El dao, dice la ley, ha de ser individualizado con relacin a una persona o grupo de personas. Como ven, la ley no exige que sea una sola persona la daada, pues admite la posibilidad de que sea un grupo de personas; no exige que el perjudicado sea uno o sea nico. El problema se plantea cuando se trata de un grupo de personas, claro aqu puede haber supuestos muy distintos, un grupo de personas pueden ser unas cuantas muy localizadas y entonces no hay ningn problema; pero un grupo de personas puede ser un grupo muy genrico, puede ser incluso un grupo muy amplio, con lo cual entonces empezamos a estar ya en los lmites de la propia institucin de la responsabilidad. Porque concretamente

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