La Protección Social de los Funcionarios Públicos pÚblicos capÍtulo i nacimiento y evoluciÓn de...

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Editor: Editorial de la Universidad de GranadaAutor: ngeles Lpez LorenzoD.L.: Gr. 610 - 2007ISBN: 978-84-338-4271-8

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NDICE

INTRODUCCIN

PRIMERA PARTE

CONFIGURACIN JURDICA GENERAL DE LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS

CAPTULO I

NACIMIENTO Y EVOLUCIN DE LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS:

ANLISIS EVOLUTIVO YCOMPARATIVO CON LA SEGURIDAD SOCIAL

I. PRIMERA ETAPA: LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL SIGLO XIX.41 1. Las primeras pensiones pblicas...41 1.1. Origen de las Clases Pasivas.41 1.2. Las primeras pensiones por inutilidad, viudedad y orfandad ........43 1.3. Cesantas y pensiones de jubilacin. ...44 2. Los derechos pasivos como parte del estatuto de los funcionarios pblicos. . ...47 2.1. Inestabilidad del funcionario e inseguridad de los derechos pasivos................................... 47 2.2. Hacia un estatuto de los funcionarios pblicos.....48 3. Los Montepos de funcionarios.....50 3.1. Las primeras manifestaciones del aseguramiento mutualista en Espaa.50 3.2. Los primeros Montepos obligatorios de funcionarios.....52

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4. Absorcin estatal de los fondos de los Montepos y generalizacin de las Clases Pasivas del Estado54 4.1. Las causas de la aparente desaparicin de los Montepos de Funcionarios54 4.2. La ficcin de la existencia de los Montepos.56 4.3. El descrdito de las Clases Pasivas a lo largo del siglo XIX..59 II. SEGUNDA ETAPA: DESDE EL COMIENZO DEL SIGLO XX HASTA LA APARICIN DEL ESTATUTO DE CLASES PASIVAS DE 192663 1. El reformismo social (1900-1931), y su influencia en una nueva concepcin de las Clases Pasivas del Estado.....63 2. Hacia un Estatuto de Clases Pasivas.....67 III. TERCERA ETAPA: DESDE EL ESTATUTO DE CLASES PASIVAS DE 1926 A LA LEY DE BASES DE SEGURIDAD SOCIAL DE 1963..72 1. El Estatuto de Clases Pasivas72 1.1. El debate sobre la gestin y la entrada en vigor del Estatuto de Clases Pasivas72 1.2. mbito personal del Estatuto de Clases Pasivas74 1.3. Accin protectora del Estatuto de Clases Pasivas.78 2. El desarrollo de los seguros sociales y el estancamiento de la proteccin social de los funcionarios..80 2.1. La progresiva implantacin de los seguros sociales.80 2.2. La supuesta inferioridad sobrevenida de los funcionarios pblicos..83 2.3. Las mejoras de los Derechos Pasivos..88 3. El resurgimiento de las Mutualidades.......91 IV. CUARTA ETAPA: EVOLUCIN NORMATIVA DE LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS A PARTIR DE LA LBSS DE 1963...92 1. Instauracin de la Seguridad Social..92 1.1. El sistema de Seguridad Social...92 1.2. Estructura del sistema de Seguridad Social96 1.3. Los regmenes especiales97 2. Las Leyes de Seguridad Social de los Funcionarios Pblicos..99 2.1. Creacin de los Regmenes Especiales de Seguridad Social de los funcionarios pblicos..99 2.2. Estructura de los Regmenes Especiales de Seguridad Social de los funcionarios pblicos.102 3. Desarrollo normativo y situacin actual del rgimen de proteccin social de los funcionarios pblicos105 3.1. Reforma del Rgimen de Clases Pasivas...105

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3.2. Desaparicin del Rgimen de Ayuda Familiar.107 3.3. Configuracin actual del rgimen de proteccin social de los funcionarios pblicos.108 3.3.1 .El Rgimen de Clases Pasivas..109 3.3.2 .El Mutualismo Administrativo..114 V. LOS RASGOS DEFINIDORES DE LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS: ESBOZO DE LA SITUACIN ACTUAL.....115 1. Consideraciones previas..115 2. Rgimen de Derecho Administrativo......116 3. Constitucin de la relacin jurdica118 4. El tiempo de servicios y la cotizacin.119 5. Los criterios de profesionalidad, nacionalidad y residencia...120 6. Gestin y financiacin122 7. Participacin de los interesados..123 8. Los haberes reguladores de las pensiones...124 9. El sistema de pensiones..124 10. Consideracin de las prestaciones voluntarias......125 11. Los riesgos profesionales......126 12. Cmputo recproco de cotizaciones......127 VI. A MODO DE CONCLUSIN: LA INDEPENDENCIA DEL RGIMEN DE PROTECCIN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS..128

CAPTULO II

DELIMITACIN DUALISTA DEL MBITO SUBJETIVO DE LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS EMPLEADOS PBLICOS

I. TIPOLOGA DE EMPLEADOS PBLICOS 1. Diversidad de empleados pblicos: su necesaria clasificacin...133 2. El personal laboral..136 3. El personal funcionario ..138 3.1. Concepto de funcionario pblico138

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3.2. Clasificacin de los funcionarios140 4. Personal estatutario.145 4.1. Los Entes Gestores de la Seguridad Social..145 4.2. El personal estatutario de la Seguridad Social.. .145 II. EL ESTATUTO JURDICO DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS148

III. PERSONAL AL SERVICIO DE LOS RGANOS CONSTITUCIONALES151 1. La multiplicidad de rganos constitucionales y la diversidad de su personal151 2. Personal al servicio de las Cortes Generales..156 2.1. El Estatuto de Personal de las Cortes Generales156 2.2. Tipologa de personal al servicio de las Cortes Generales .156 2.3. Los funcionarios de las Cortes Generales.157

3. Personal al servicio del Defensor del Pueblo. 160 4. El personal al servicio del Consejo de Estado161

5. Personal al servicio del Consejo General del Poder Judicial......162

6. Personal al servicio del Tribunal de Cuentas......164 7. Personal al servicio del Tribunal Constitucional166 IV. FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIN ESTATAL.169 1. Funcionarios de la Administracin de Justicia...169 1.1. Los estatutos jurdicos del personal al servicio de la Administracin de Justicia169 1.2. Jueces, Magistrados, Secretarios Judiciales y Ministerio Fiscal.170 2.3. Los dems Cuerpos de Funcionarios al servicio de la Administracin de Justicia..173 2. Funcionarios incluidos en el mbito de aplicacin de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de MRFP.....174 2.1. La reforma de la Funcin Pblica de 1984..174 2.2. Funcionarios Civiles de la Administracin General del Estado......175 2.3. Los funcionarios civiles al servicio de la Administracin Militar...177 2.4. Los funcionarios de los Organismos Autnomos.178 2.5. El personal al servicio de la Administracin de la Seguridad Social.. ..181 2.5.1. El personal funcionario de la Seguridad Social.......181 2.5.2. El personal con plazas vinculadas...184

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3. Personal de las Fuerzas Armadas186 4. El personal del Centro Nacional de Inteligencia.192 5. Funcionarios de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. ...197 6. Personal de la Guardia Civil...201 V. FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIN AUTONMICA Y LOCAL...203 1. Los funcionarios de las CCAA...203 2. Los funcionarios de la Administracin Local.205 2.1. Rgimen jurdico 205 2.2. Rgimen de Seguridad Social..206 VI. OTROS FUNCIONARIOS..210 1. Funcionarios retribuidos por arancel...210 2. Funcionarios espaoles de Organizaciones Internacionales Intergubernamentales...212 VII. A MODO DE CONCLUSIN: FUNCIONARIOS EXCLUIDOS DEL RGIMEN DE PROTECCIN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS....213

CAPTULO III

SITUACIONES ADMINISTRATIVAS INTERMEDIAS ENTRE EL SERVICIO ACTIVO Y LA JUBILACIN O RETIRO

I. SITUACIONES ADMINISTRATIVAS PECULIARES DE DETERMINADOS FUNCIOANRIOS..219 II. SITUACIN DE SEGUNDA ACTIVIDAD DEL CUERPO NACIONAL DE POLICA..222 1. Regulacin de la situacin de segunda actividad...222 2. De los distintos modos de pase a la situacin de Segunda Actividad.225 3. Procedimiento para declarar el pase a Segunda Actividad por insuficiencia de condiciones psicofsicas.........228 4. Revisin de la aptitud psicofsica229 5. Situacin de Segunda Actividad con destino......230 6. Retribuciones en situacin de Segunda Actividad.231 III. SITUACIN DE RESERVA DE MILITARES, GUARDIAS CIVILES Y PERSONAL DEL CENTRO NACIONAL DE INTELIGENCIA232

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1. Antecedentes normativos de la situacin de reserva...232 1.1. Consideraciones previas......232 1.2. La reserva activa creada por la Ley 20/81234 1.3. La situacin de reserva en la Ley 17/89, de 19 de julio, reguladora del Rgimen Jurdico del Personal Militar Profesional.....238 2. La situacin de reserva del Personal Militar y Guardia Civil en la legislacin vigente..242 2.1. Innovaciones con respecto a la normativa anterior242 2.2. Rgimen jurdico de la situacin de reserva.244 2.3. De los distintos modos de pase a la situacin de Reserva.245 2.4. Situaciones transitorias creadas por la nueva normativa.....247 2.5. La situacin de reserva del personal del Centro Nacional de Inteligencia249 IV. A MODO DE CONCLUSIN: INCIDENCIA DE LAS NORMAS QUE REGULAN ESTAS SITUACIONES ADMINISTRATIVAS EN EL RCP...250

SEGUNDA PARTE

LOS DENOMINADOS REGMENES DE SEGURIDAD SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS

CAPTULO I

CONFIGURACIN GENERAL DEL MUTUALISMO ADMINISTRATIVO I. LA CONCEPTUACIN NORMATIVA DEL MUTUALISMO ADMINISTRATIVO...257 1. Estructura del Mutualismo administrativo..257 1. 1. El panorama de diversidad y fragmentacin de las Mutualidades de Funcionarios..257 1.2. La creacin de los Regmenes Especiales Mutualistas y de sus Entidades Gestoras...260 2. El proceso de integracin de las Mutualidades preexistentes en el Fondo Especial...265

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2.1. El Fondo Especial de la MUFACE.265 2.2. El Fondo Especial de ISFAS270 2.3. El Fondo Especial de MUGEJU.271 II. LA GESTIN DEL MUTUALISMO ADMINISTRATIVO273 1. El principio de gestin pblica273 2. Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE)...276 2.1. La MUFACE como Entidad Gestora del RSSFCE.276 2.2. Estructura de la MUFACE......277 3. La Mutualidad General Judicial (MUGEJU)......279 3.1. La MUGEJU como Entidad Gestora del RSSPAJ.......279 3.2. Estructura de la MUGEJU......280 4. El Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS)..282 4.1. El ISFAS como Entidad Gestora del RSSFA282 4.2. Estructura del ISFAS.283 III. MBITO SUBJETIVO DEL MUTUALISMO ADMINISTRATIVO285 1. Consideraciones previas..285 2. mbito de aplicacin del RESSFCE......285 3. mbito de aplicacin del RESSFA.286 4. mbito de aplicacin del RSSPAJ.287 5. beneficiarios de los mutualistas..287 5.1. Beneficiarios en situaciones normales...287 5.2. Beneficiarios titulares no mutualistas...........288 IV. LA RELACIN JURDICA EN EL MUTUALISMO ADMINISTRATIVO.289 1. La naturaleza jurdica de los actos de encuadramiento...289 2. La incorporacin al Rgimen de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado......295 2.1. Incorporacin obligatoria al RSSFCE..295 2.2. Incorporacin opcional al RSSFCE.......298 2.3. Afiliacin a ms de un Rgimen de Seguridad Social.299 3. La incorporacin al Rgimen de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas......300

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3.1. Incorporacin obligatoria300 3.2. Incorporacin obligatoria salvo renuncia por pertenecer a otro Rgimen de Seguridad Social..301 3.3. Incorporacin de reservistas. .302 4. La incorporacin al Rgimen de Seguridad Social del Personas al servicio de la Administracin de Justicia.. ...302 5. Los mutualistas voluntarios....303 V. RGIMEN ECONMICO FINANCIERO DEL MUTUALISMO......304 1. Consideraciones generales sobre los modelos de financiacin de un sistema de proteccin social...304 2. La financiacin de los Regmenes Mutualistas...308 3. La obligacin de cotizar....310 4. La cuota de cotizacin como objeto de la relacin jurdica de cotizacin..314 5. La recaudacin de la cuota......321 5.1. La gestin recaudatoria en el sistema de Seguridad Social......321 5.2. La gestin recaudatoria en los regmenes mutualistas......325 5.2.1. Rgimen general y rgimen singular de cotizacin.........325 5.2.2. Procedimiento de ingreso en el rgimen general de cotizacin.326 5.2.3. Procedimiento de ingreso en el rgimen singular de cotizacin.......327 5.3. Plazo de prescripcin.......328 VI. RECURSOS Y RGIMEN JURISDICCIONAL.329

CAPTULO II

ACCIN PROTECTORA DEL MUTUALISMO ADMINISTRATIVO

I. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAS CONTINGENCIAS PROTEGIDAS Y LAS PRESTACIONES OTORGADAS POR EL MUTUALISMO ADMINISTRATIVO...............................................331 II. LA SITUACIN DE INCAPACIDAD TEMPORAL...340 1. Concepto y situaciones protegidas......340 2. Beneficiarios...343 3. Contenido de la prestacin econmica345 4. Dinmica de la prestacin de Incapacidad Temporal.....347

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4.1. Nacimiento del derecho a la prestacin.347 4.2. Duracin de la situacin de Incapacidad Temporal.......347 4.3. Suspensin de la Incapacidad Temporal.......350 4.4. Extincin de la situacin de Incapacidad Temporal.......351 5. Reconocimiento y control del derecho a la prestacin...354 III. RIESGO DURANTE EL EMBARAZO...357 1. El riesgo durante el embarazo en el RGSS.357 1.1. Concepto......357 1.2. Situacin protegida.......358 1.3. Beneficiarias359 1.4. Contenido de la prestacin......359 1.5. Dinmica de la prestacin359 2. La situacin de riesgo durante el embarazo en el RPS de los Funcionarios Pblicos360 IV. LA INCAPACIDAD PERMANENTE.361 1. La proteccin mutualista de la Incapacidad Permanente y grados de la misma.361 2. Las prestaciones mutualistas por Incapacidad Permanente365 2.1. Prestaciones establecidas en la normativa vigente.365 2.2. Prestacin por Incapacidad Permanente para el Servicio365 2.3. Prestacin por Incapacidad Permanente Absoluta.366 2.4. La prestacin por Gran Invalidez.......367 2.5. Indemnizaciones por lesiones, mutilaciones o deformidades causadas por enfermedad profesional o en acto de servicio o como consecuencia de l.372 V. LAS PRESTACIONES DE PROTECCIN A LA FAMILIA.....374 1. Consideraciones previas......374

2. La prestacin contributiva del Art. 180 de la LGSS y su equivalente en el RPS de los funcionarios pblicos.379

2.1. Configuracin de esta prestacin en el RGSS.379

2.1.1. Prestacin no econmica..379

2.1.2. Situacin protegida.......381

2.1.3. Beneficiarios382

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2.1.4. Dinmica de la prestacin383

2.2. Los derechos reconocidos en el Rgimen de Proteccin Social de los funcionarios pblicos, equivalente a la prestacin contributiva del Art. 180 de la LGSS384

3. Asignacin econmica por hijo o menor acogido a cargo......386

3.1. Situacin protegida386

3.2. Beneficiarios.......388

3.3. Cuanta de la asignacin econmica.....389

3.4. Reconocimiento de la asignacin econmica y dinmica de la misma391

3.5. Compatibilidad393

3.6. Comunicacin de datos y variaciones394 4. Prestacin por nacimiento o adopcin de un tercer o sucesivos hijos394

41. Situacin protegida.394

4.2. Beneficiarios396 4.3 Cuanta de la prestacin396 4.4. Reconocimiento y abono de la prestacin.397 4.5. Compatibilidad397

5. Prestacin por parto o adopcin mltiple.......398

5.1. Situacin protegida398 5.2. Beneficiarios398 5.3. Cuanta de la prestacin...398 VI. LA MATERNIDAD.....399 1. El tratamiento de la maternidad en el sistema de Seguridad Social y en el Rgimen Especial de Proteccin Social de los Funcionarios Pblicos......399

2. Situaciones protegidas401

3. Beneficiarios...404 4. Contenido de la prestacin de maternidad..405 5. Dinmica de la prestacin o permiso por maternidad.407 5.1. Nacimiento del derecho a la prestacin.407 5.2. Reconocimiento del subsidio.......408 5.3. Duracin del subsidio o permiso por maternidad408

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5.4. Extincin del subsidio o terminacin del permiso por maternidad.411 6. El permiso adicional por maternidad de los funcionarios pblicos411 VII. LA ASISTENCIA SANITARIA.413 1. Universalidad del derecho a la salud...413

2. Beneficiarios de la asistencia sanitaria en el mbito del Mutualismo Administrativo...420

3. Objeto y contenido de la prestacin de asistencia sanitaria422 3.1. L Proteccin de asistencia sanitaria......422 3.2. Contenido de la asistencia sanitaria......423 4. Formas de prestacin de la asistencia sanitaria en el Mutualismo administrativo......431 4.1. La asistencia sanitaria en territorio nacional......431 4.2. Asistencia sanitaria en el extranjero......435 VIII. SERVICIOS SOCIALES Y ASISTENCIA SOCIAL...439 1. Los servicios sociales y la asistencia social como nivel complementario del sistema de Seguridad Social y su regulacin en los regmenes mutualistas.439

2. Los beneficiarios de los servicios sociales y la asistencia social445

3. Las prestaciones sociales del Mutualismo administrativo.....446

3.1. Los servicios sociales prestados por MUFACE...447

3.2. Servicios sociales prestados por ISFAS.453

3.3. Servicios sociales prestados por MUGEJU..460

IX. VALORACIN COMPARATIVA GLOBAL DE LA ACCIN PROTECTORA DEL MUTUALISMO ADMINISTRATIVO Y EL ESTATUTO JURDICO DE LOS FUNCIONARIOS CON EL RGSS...463

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TERCERA PARTE

EL RGIMEN DE CLASES PASIVAS

CAPTULO I

MBITO SUBJETIVO DEL RGIMEN DE CLASES PASIVAS

I. DELIMITACIN DEL CAMPO DE APLICACIN PERSONAL DEL RGIMEN DE CLASES PASIVAS Y SU NORMATIVA REGULADORA.....471 1. La problemtica derivada del diferente nivel de proteccin del RCP y la normativa aplicable a los distintos colectivos incluidos en su mbito de aplicacin.....471 2. Delimitacin temporal de la legislacin reguladora de las Clases Pasivas del Estado...476 3. Delimitacin del mbito subjetivo del Rgimen de Clases Pasivas481 3.1. El personal que obtiene una proteccin completa del rgimen de clases pasivas: Rgimen General.....481 3.1.1. Funcionarios de carrera y asimilados....481 3.12. Funcionarios interinos nombrados con anterioridad al 01/01/65..483 3. 1.3.Funcionarios en prcticas y determinados alumnos de Centros Militares de Formacin484 3.2. El personal que obtiene una proteccin parcial del RCP: Regmenes Especiales...485 II. LOS REGMENES ESPECIALES DE DERECHOS PASIVOS..486 1. Rgimen aplicable al personal que ha cumplido el servicio militar obligatorio en cualquiera de sus formas y al personal civil que ha desempeado una prestacin social sustitutoria, as como a los caballeros cadetes, alumnos y aspirantes de las escuelas y academias militares............486 1.1. Alcance de la cobertura del RCP y normativa aplicable486 1.2. El concepto de acto de servicio en el RD 1234/1990......487 1.3. Pensiones e indemnizaciones...490 1.4. Incompatibilidad de estas prestaciones.491 1.5. Procedimiento para el reconocimiento de las pensiones e indemnizaciones........492

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2. Rgimen aplicable al personal militar de empleo, al de las escalas de complemento y reserva naval, y al de tropa y marinera profesional, que no tengan adquirido el derecho a permanecer en las fuerzas armadas hasta la edad de retiro494 2.1. Antecedentes normativos de los derechos pasivos del personal militar temporal.494 2.2. Los derechos pasivos regulados en el RD 1186/2001.499 2.2.1. mbito de aplicacin..499 2.2.2. Alcance de la cobertura.....500 2.2.3. Procedimiento para el reconocimiento de pensiones e indemnizaciones........502 3. Rgimen aplicable a los ex altos cargos polticos...502 3.1. Antecedentes normativos de los derechos pasivos de los ex altos cargos polticos.....502 3.2. La regulacin de los derechos pasivos de los ex altos cargos polticos en la LCP/87.505 4. Rgimen aplicable a quienes han perdido la condicin de funcionario y al personal militar profesional una vez concluida su relacin de servicios con las Fuerzas Armadas..509 4.1. Conservacin de los derechos pasivos causados por este personal ..509 4.2. Requisitos de acceso a las pensiones de aquellos que habiendo estado protegidos durante cierto tiempo por el RCP no se encuentran incluidos en el mismo al producirse el hecho causante510 III. A MODO DE CONCLUSIN: LOS DIFERENTES REGMENES DE PROTECCIN SOCIAL DERIVADOS DE LAS NORMAS SOBRE DERECHOS PASIVOS...512

CAPTULO II

RGIMEN JURDICO COMN DE LAS PENSIONES DEL RGIMEN DE CLASES PASIVAS

I. CONSIDERACIONES PREVIAS..519 II. INCORPORACIN AL RGIMEN DE CLASES PASIVAS Y CUOTA DE DERECHOS PASIVOS.........520 1. La relacin jurdica de derechos pasivos520 2. La cuota de derechos pasivos......521 III. NATURALEZA Y CARACTERES DE LOS DERECHOS PASIVOS..525 1. Las garantas de las pensiones del RCP: Diferencias y paralelismos con las pensiones de la Seguridad Social...525 1.1. Naturaleza de los derechos pasivos525 1.2. El principio de intangibilidad de las prestaciones otorgadas por un sistema pblico de proteccin social525 1.3. Garantas de las prestaciones frente a actos de disposicin del beneficiario526

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1.4. Garantas de las prestaciones frente a terceros..528 1.4.1. Prohibicin de retencin, compensacin y descuento.528 1.4.2. Inembargabilidad de los derechos pasivos529 2. Garantas para evitar la prdida de las pensiones ante la inactividad de los beneficiarios531 2.1 La imprescriptibilidad de los derechos pasivos.531 2.1.1. La imprescriptibilidad como regla general..531 2.1.2. Retroactividad de los efectos econmicos.533 2.2. La caducidad del derecho al percibo de las pensiones reconocidas535 IV. TRATAMIENTO FISCAL DE LAS PENSIONES DE CLASES PASIVAS.537 1. Tratamiento fiscal de las prestaciones de Seguridad Social y de las pensiones del Rgimen de Clases Pasivas en las diversas normas del IRPF......537 2. Las Pensiones pblicas y el Derecho tributario actual545 V. CUANTA Y REVALORIZACIN DE LAS PENSIONES548 1. Consideraciones previas......548 2. La revalorizacin de las pensiones como garanta para mantener el poder adquisitivo de las mismas..549 3. Los topes mnimos y mximos de las pensiones pblicas como limitacin al principio de proporcionalidad contributiva.....551 VI. LA INCOMPATIBILIDAD DE LAS PENSIONES DE CLASES PASIVAS552 1. Las reglas de incompatibilidad de las pensiones552 1.1. El principio de pensin nica surgido de la reforma de 1984......552 1.2. Excepciones al principio de pensin nica555 1.2.1. Posibilidad de causar ms de una pensin por haber desempeado dos o ms puestos de trabajo en la Administracin con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 53/84555 1.2.2. El supuesto del personal militar que pasa a prestar servicios en la Administracin Civil..556 2. La incompatibilidad internade las pensiones.......558 2.1. Incompatibilidad entre las pensiones de Clases Pasivas558 2.2. Incompatibilidad entre las pensiones de Clases Pasivas y las indemnizaciones...561 3. Incompatibilidad externa.....564 4. Incompatibilidad de las pensiones con otras rentas567 4.1. Las pensiones a favor de familiares567 4.2. Las pensiones de jubilacin e incapacidad permanente568

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4.3. Incompatibilidad del percibo de una pensin pblica con el desempeo de un puesto de trabajo en la Administracin Pblica569 VII. DINMICA DE LAS PENSIONES...570 1. Nacimiento del derecho y cobro de las pensiones 570 1.1. Reconocimiento de las pensiones. 570 1.2. Competencia para el reconocimiento de las pensiones......572 1.3. Derecho al cobro de las pensiones.573 1.4. Devengo de las pensiones. ......573 1.5. El pago de las pensiones..574 1.5.1 Competencias en relacin con el pago de las pensiones del RCP..574 1.5.2. Anticipos a cuenta de las pensiones de Clases Pasivas ......575 2. Modificacin de la cuanta de las pensiones...579 3. Causas de extincin del derecho a pensin.581 VIII. REVISIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE CLASES PASIVAS.582 1. Los procedimientos en materia de Clases Pasivas..582 2. Plazos para resolver....583 3. Efectos del silencio administrativo.585 4. Revisin de los actos administrativos en materia de Clases Pasivas a instancia de parte..587 . 4.1. Actos que ponen fin a la va administrativa..587 4.2. Los recursos administrativos. .....588 5. Revisin de oficio de los actos administrativos en materia de Clases Pasivas...591 5.1. Actos viciados como presupuesto para la revisin de oficio.591 5.2. Excepciones a la regla general594 5.2.1. Rectificacin de errores594 5.2.2. Actos de gestin de la Administracin......595 6. Reintegro de cantidades indebidamente percibidas en el RCP...595 6.1. Configuracin de la obligacin de reintegro595 6.2. Procedimientos para exigir el reintegro en el RCP.597 6.2.1. Procedimiento para exigir la devolucin de las cantidades indebidamente percibidas cuando el deudor no es perceptor de ninguna prestacin de Clases Pasivas..597

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6.2.2. Procedimiento en el supuesto de cobro a travs de Habilitado de Clases Pasivas598 6.2.3. Procedimiento cuando el beneficiario de las cantidades indebidamente percibidas contina siendo perceptor de alguna prestacin de Clases Pasivas.600 IX. A MODO DE CONCLUSIN: PARALELISMOS Y ESPECIALIDADES DEL RGIMEN JURDICO COMN DE LAS PENSIONES DEL RCP Y DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL..602

CAPTULO III

FACTORES DETERMINANTES DE LA CUANTA DE LAS PENSIONES EN EL RGIMEN DE CLASES PASIVAS

I. EL HABER REGULADOR DE LAS PENSIONES...605 1. Antecedentes normativos605 1.1. Los haberes reguladores del Estatuto de Clases Pasivas de 1926...605 1.1.1. El haber regulador como factor determinante de la cuanta de las pensiones.......605 1.1.2. El denominado sueldo regulador en el ECP.606 1.1.3. El sueldo regulador y las retribuciones de los funcionarios......607 1.2. Los haberes reguladores de las Leyes de Derechos Pasivos de los aos sesenta.611 1.2.1. La reforma del sistema retributivo...611 1.2.2. La nueva base reguladora de los derechos pasivos.616 1.3. La reforma del sistema retributivo de 1977 y su incidencia en la base reguladora.617 1.4. La importante reforma de 1984...619 1.4.1. Aspectos generales de la mejora de los derechos pasivos introducida por la Ley 50/1984, de PGE/85, en conexin con la reforma del rgimen jurdico de los funcionarios llevada a cabo por la Ley 30/84, de MRFP...619 1.4.2. Los nuevos grupos de clasificacin de los funcionarios..619 1.4.3. El nuevo sistema retributivo.....620 1.4.3.1. Esquema retributivo.620 1.4.3.2. El grado personal.622 1.4.4. Los haberes reguladores de la Ley 50/84...624 1.4.4.1. Delimitacin temporal de los nuevos haberes reguladores.........624 1.4.4.2. Consideracin de distintos haberes reguladores628

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1.5. La reforma de la Ley 46/85......629 2. La base reguladora de las pensiones de jubilacin e incapacidad permanente en la normativa vigente631 2.1. Las tablas de haberes reguladores establecidas cada ao en las Leyes de PGE..631 2.2 Haberes reguladores para los que se jubilen o fallezcan a partir del 01/01/2006633 2.3. Haberes reguladores para los que se jubilaron o fallecieron con anterioridad al 31/12/84.636 2.4. La regulacin del haber regulador en la LCP/87641 II EL TIEMPO DE SERVICIOS A EFECTOS DE DERECHOS PASIVOS648 1. Antecedentes normativos648 1.1. El concepto de servicios abonables del ECP/26..648 1.2. El perodo de servicios en los textos refundidos de 1966 y 1972.652 2. Regulacin actual del tiempo de servicios.654 2.1. Los servicios efectivos al Estado654 2.2. Competencia para el reconocimiento de servicios al Estado... 658 3. Cmputo recproco de cotizaciones entre el Rgimen de Clases Pasivas y el sistema de Seguridad Social......660 3.1. Consideraciones previas......660 3.2. Normas relativas a las pensiones derivadas de contingencias comunes.661 3.3. Normas relativas a las pensiones causadas en acto de servicio, por accidente de trabajo o enfermedad profesional..662 4. Los servicios prestados en Instituciones Comunitarias.......664 4.1. La facultad de transferencias del derecho a pensin de los funcionarios espaoles que pasan a prestar servicios en Instituciones de las Comunidades Europeas.664 4.2. Transferencias desde el rgimen nacional al sistema de previsin social comunitario..665 4.3. Transferencias desde el rgimen de previsin comunitario al rgimen nacional.667 III. LA ESCALA DE PORCENTAJES..672 1. Los porcentajes variables en funcin de los aos de servicios introducida por la Ley 50/84672 2. Modificaciones introducidas en la inicial escala de porcentajes673

IV. A MODO DE CONCLUSIN: LA MEJORA DE LOS DERECHOS PASIVOS COMO CONSECUENCIA DE LA REFORMA DE LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA CUANTA DE LAS PENSIONES...677

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CAPTULO IV

LA PENSIN DE JUBILACIN POR EDAD I. DELIMITACIN DE LA CONTINGENCIA PROTEGIDA.687 II. LA DECLARACIN DE JUBILACIN COMO PROCEDIMIENTO PREVIO AL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIN.690 1. Los procedimientos para declarar la jubilacin..690 2. Los rganos competentes para declarar la jubilacin691 3. Contenido de la Resolucin de Jubilacin..694 III. LA JUBILACIN FORZOSA.695 1. Constitucionalidad de la jubilacin forzosa695 1.1. La jubilacin forzosa de los trabajadores sometidos al Derecho Laboral695 1.2. La jubilacin forzosa de los funcionarios.701 2. la unificacin de la edad de jubilacin forzosa de los funcionarios llevada a cabo en 1984 y sus consecuencias.703 2.1. La rebaja de la edad de jubilacin forzosa como una medida expropiatoria de derechos.703 2.2. Compensacin econmica por el adelanto de la edad de jubilacin...704 2.3. Calendario para la entrada en vigor de la nueva edad de jubilacin forzosa...707 3. Flexibilidad de la edad de jubilacin forzosa: la posibilidad de prolongacin de la vida activa709 4. Regulacin actual de la jubilacin forzosa.....712 5. Perodo mnimo de servicios para la jubilacin forzosa ..716 6. La declaracin de la jubilacin forzosa...718 6.1. Procedimiento para la declaracin de jubilacin forzosa del personal comprendido en el mbito de aplicacin de la Resolucin de 29 de diciembre de 1995.718 6.2. Procedimiento para la declaracin de retiro forzoso del personal Militar y Guardia Civil.720 IV. JUBILACIN VOLUNTARIA Y ANTICIPADA..722 1. Antecedentes normativos de la jubilacin voluntaria en el Rgimen de Clases Pasivas722 1.1. La jubilacin o retiro voluntario en el ECP/26722 1.2. La jubilacin voluntaria en los nuevos textos refundidos de los aos sesenta......726

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1.3. Jubilaciones o retiros voluntarios especiales...728 1.3.1. Personal civil728 1.3.2. Personal militar729 2. La jubilacin voluntaria de los funcionarios en la normativa actual de Clases Pasivas.731 2.1. Regulacin de la jubilacin voluntaria de los funcionarios incluidos en el Rgimen de Clases Pasivas.731 2.2. La jubilacin LOGSE/LOE......733 3. La declaracin de la jubilacin voluntaria en el RCP.738 3.1. Procedimiento para la declaracin de jubilacin voluntaria del personal comprendido en el mbito de aplicacin de la Resolucin de 29 de diciembre de 1995..738 3.2. Procedimiento para la declaracin de retiro voluntario del personal Militar y Guardia Civil.739 4. La jubilacin anticipada en el RGSS......739 V. A MODO CONCLUSIN: COMPARACIN DE LA JUBILACIN POR EDAD EN EL RCP Y EL RGSS. ..748

CAPTULO V

LA PENSIN DE JUBILACIN POR INCAPACIDAD PERMANENTE PARA EL SERVICIO

I. ANTECENTES NORMATIVOS DE ESTA MODALIDAD DE JUBILACIN..753 1. La jubilacin o retiro por inutilidad en el Estatuto de Clases Pasivas de 1926......753 1.1. Pensiones ordinarias de jubilacin o retiro por inutilidad fsica para el servicio754 1.2. Pensiones extraordinarias de jubilacin o retiro por inutilidad fsica para el servicio..755 2. La incapacidad permanente para el servicio en la legislacin de derechos pasivos de los aos sesenta................759 2.1. Las mejoras introducidas por la nueva normativa..759 2.2. Pensiones ordinarias por incapacidad permanente para el servicio..760 2.3. Pensiones extraordinarias por incapacidad permanente...762 3. La incapacidad permanente para el servicio a partir del 1 de enero de 1985.765 II. LA INCAPACIDAD PERMANENTE PARA EL SERVICIO EN LA NORMATIVA VIGENTE.766 1. Concepto de incapacidad permanente en el sistema de Seguridad Social y en el Rgimen de Clases Pasivas..766 2. Calificacin de la incapacidad permanente en funcin de la capacidad laboral disminuida..772

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2.1. Los grados de la incapacidad permanente y su incidencia en la cuanta de las pensiones772 2.2. Especial consideracin de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica, personal de las Fuerzas Armadas y Guardia Civil..776 3. Revisin de la incapacidad permanente..780 3.1. La revisin en el sistema de Seguridad Social.780 3.2. La revisin en el Rgimen de Clases pasivas782 4. Perodo mnimo de servicios para la pensin ordinaria de jubilacin por IP para el servicio786 III. LA INCAPACIDAD PERMANENTE DERIVADA DE ACTO DE SERVICIO...789 1. La consideracin de los riesgos profesionales789 2. Pensiones extraordinarias de jubilacin o retiro por incapacidad permanente derivada de acto de servicio.....795 3. Pensiones extraordinarias por incapacidad permanente derivada de actos de terrorismo......796 3.1. mbito subjetivo y normativa aplicable796 3.2. Pensiones extraordinarias por actos de terrorismo en el Rgimen de Clases Pasivas797 3.3. Pensiones extraordinarias derivadas de actos de terrorismo a favor de quienes no tienen derecho a ellas en cualquier rgimen pblico...801 3.4. Pensiones extraordinarias por actos de terrorismo en el sistema de Seguridad Social..803 IV. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIN DE INCAPACIDAD PERMANENTE DEL PERSONAL CIVIL INCLUIDO EN EL RCP.804 1. El expediente para la declaracin de la Incapacidad Permanente 804 2. El expediente de averiguacin de causas808 V. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIN DE LA INCAPACIDAD PERMANENTE PARA EL809 SERVICIO DEL PERSONAL MILITAR Y GUARDIA CIVIL. 1. Especialidad del procedimiento para este personal.809 2. Determinacin de la aptitud psicofsica del personal de las Fuerzas Armadas como medida de control y prevencin...815 2.1. Objeto y mbito de aplicacin.815 2.2. Evaluaciones de condiciones psicofsicas.816 2.3. Efectos de las evaluaciones de la aptitud psicofsica..818 3. Procedimiento de evaluacin extraordinaria para la determinacin de condiciones psicofsicas como fase previa a la declaracin del retiro por incapacidad permanente.819 VI. A MODO DE CONCLUSIN: COMPARACIN DE LA INCAPACIDAD PERMANENTE EN EL RGSS Y EL RCP...823

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CAPTULO VI

LAS PENSIONES POR MUERTE Y SUPERVIVENCIA

I. ANTECENTES NORMATIVOS DE LAS PENSIONES POR MUERTE Y SUPERVIVENCIA EN EL RCP 829 1. Regulacin de las pensiones familiares en el ECP/26829 1.1 Los distintos regmenes del Estatuto de Clases Pasivas..829

1.2. Pensiones ordinarias que podan causar los funcionarios ingresados antes del 1 de enero de 1919 y que se hallaban en activo el 1 de enero de 1927 o volvieron al mismo con posterioridad a esa fecha830 1.3. Pensiones ordinarias familiares que podan causar los funcionarios civiles y militares ingresados a partir del 1 de enero de 1919 y de los que ingresasen en lo sucesivo...831 1.4. Beneficiarios de la pensin familiar..832 1.5. Pensiones extraordinarias a favor de familiares cuando el fallecimiento se produca en acto de servicio o como consecuencia del mismo834 2. Regulacin de las pensiones familiares en las normas de derechos pasivos de los aos sesenta...835 2.1. Innovaciones con respecto a la normativa anterior835 2.2. Pensiones ordinarias a favor de la familia835 2.3. Pensiones extraordinarias a favor de la familia por fallecimiento en acto de servicio o como consecuencia del mismo...837 3. Principales modificaciones introducidas en la reforma de 1984.838 II. LAS PENSIONES POR MUERTE Y SUPERVIVENCIA EN LA NORMATIVA VIGENTE..840 1. Consideraciones previas......840 2. El hecho causante de las pensiones.842 3. El haber regulador de las pensiones por muerte y supervivencia...845 III. LA PENSIN DE VIUDEDAD...849 1. Beneficiarios de la pensin de viudedad.849

2. Cuanta de la pensin ordinaria de viudedad..853 3. Compatibilidad y extincin la pensin de viudedad..855 3.1. Compatibilidad de la pensin de viudedad855 3.2. Supuestos normales de extincin.856

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3.3. Excepcin a la extincin de la pensin de viudedad por contraer nuevo matrimonio.858 IV. LA PENSIN DE ORFANDAD..859 1. Beneficiarios de la pensin de orfandad.859

2. Cuanta de la pensin ordinaria de orfandad.......860

3. Extincin y compatibilidad. ...861

V. PENSIONES A FAVOR DE OTROS FAMILIARES..862 1. Pensiones a favor de padres en el Rgimen de Clases Pasivas.......862

2. Pensiones y subsidios a favor de otros familiares en el RGSS...863

2.1. Requisitos para su disfrute863

2.2. Beneficiarios de las pensiones.863

2.3. Cuanta de las pensiones..864

2.4. Compatibilidad y extincin de las pensiones865

2.5. Los subsidios865

VI. PENSIONES EXTRAORDINARIAS POR MUERTE Y SUPERVIVENCIA...666

1. Pensiones extraordinarias como consecuencia del fallecimiento del causante en acto de servicio866

2. Pensiones extraordinarias como consecuencia del fallecimiento del causante en acto de terrorismo866

VII. A MODO CONCLUSIN: COMPARACIN DE LAS PENSIONES POR MUERTE Y SUPERVIVENCIA EN EL RGSS Y EN EL RCP..868 VIII. BASE REGULADORA: ESQUEMA...873 IX. CUANTA DE LAS PENSIONES: ESQUEMA.....875

APNDICE

DETERMINACIN DE LA CUANTA DE LAS PENSIONES DEL RCP

I. EL SEALAMIENTO INICIAL DE LAS PENSIONES 877 1. Consideraciones previas......877 2. Determinacin de la pensin en base a un nico haber regulador..878 3. Determinacin de la pensin de jubilacin interviniendo ms de un haber regulador...882 II. TCNICAS DE RECTIFICACIN O DE HOMOLOGACIN DE LA CUANTA DE LAS PENSIONES.885 1. Los topes mximos y mnimos...885

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1.1 Pensiones mnimas.885 1.2. Pensiones mximas. .894 2. La revalorizacin de las pensiones..899 2.1. El rgimen normal de revalorizacin.899 2.2. Supuestos especiales de revalorizacin........901 2.3. Lmites al importe de las revalorizaciones.......902 CONCLUSIONES......907 ABREVIATURAS..917 FUENTES BIBLIOGRFICAS.921 FUENTES LEGISLATIVAS..927 FUENTES JURISPRUDENCIALES.949

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INTRODUCCIN

Delimitacin del objeto de estudio Al abordar el estudio de la Proteccin Social de los Funcionarios Pblicos, lo primero que nos ha llamado la atencin es la falta de unidad, tanto en lo que se refiere a las tcnicas de proteccin que la componen, como en el mbito personal al que afecta puesto que no se encuadran dentro de las mismas el total de los funcionarios pblicos sino slo una parte de ellos, al tiempo que se ofrece proteccin a ciertos individuos que no son propiamente funcionarios. Teniendo en cuenta este factor de heterogeneidad, fruto de la incoherencia del legislador, el objeto de anlisis de este trabajo es una realidad compleja. Con la denominacin La Proteccin Social de los Funcionarios Pblicos pretendemos abarcar los diferentes mecanismos de cobertura de esta modalidad de proteccin, que se complementan los unos a los otros formando entre todos ellos un conglomerado que ofrece a los funcionarios a los que afecta una proteccin completa similar a la otorgada por el Rgimen General de Seguridad Social. La doctrina ms reciente, en sus escasas referencias a este especialsimo rgimen de proteccin, suele utilizar para denominarlo la expresin Regmenes Especiales de Seguridad Social de los Funcionarios Pblicos, porque as los denominan tambin las Leyes Mutualistas que supuestamente crean tres regmenes distintos, integrando en los mismos el Rgimen de Clases Pasivas, aunque especificando que ste se regir por sus normas propias. Pero estos mecanismos de previsin social no encajan bien en lo que entendemos por Rgimen Especial de Seguridad Social, no se han configurado de acuerdo con las directrices de la Ley de Bases de Seguridad Social de 1963 (ni gestin, ni financiacin, ni actos de encuadramiento) y no forman parte de la Seguridad Social como sistema unitario de proteccin, por ms que exista alguna conexin teleolgica. El primer texto articulado de la LGSS de 1966, declaraba en su Art. 1.2, que el mismo era inaplicable a los funcionarios pblicos, pero la desaparicin de dicho prrafo en las refundiciones posteriores (ya en la de 1974), ha llevado a algunos autores a decir que ya no cabe duda de la plena integracin de los Regmenes Especiales de los Funcionarios Pblicos en el sistema de la Seguridad Social. Sin embargo, lo cierto es que a pesar de la desaparicin de ese precepto, y que en el Art. 7.1 de la LGSS, al establecer la extensin del campo de aplicacin del sistema de Seguridad Social, mencione en la letra e) a los funcionarios civiles y militares, y que el Art. 10 de la misma Ley, al referirse a los regmenes especiales del sistema de Seguridad Social, vuelva a referirse en la letra d) a los funcionarios civiles y militares, la LGSS continua siendo inaplicable a los funcionarios pblicos protegidos por este Rgimen especialsimo; as se dice en el n. 3 de este artculo que el Rgimen mencionado en la letra d) se regir por la Ley o Leyes especiales que se dicten al efecto.

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Las referencias a los funcionarios pblicos civiles y militares contenidas en la LGSS son reproducciones de lo establecido en la LBSS/63, que prevea efectivamente la creacin de un Rgimen Especial para los funcionarios pblicos civiles y militares, previsin que tambin se contena en la Ley 109/1963, de 20 de julio, de Bases de los funcionarios Civiles del Estado (Base Dcima. 7). Rgimen de Seguridad Social que habra de regularse por Ley especial, y mientras tanto se mantena en vigor transitoriamente las normas del rgimen de derechos pasivos y mutuales por las que se venan rigiendo estos funcionarios. Sin embargo, esa Ley que haba de regular el Rgimen Especial de Seguridad Social de los funcionarios civiles y militares nunca vio la luz, al igual que sucedi con otros regmenes especiales que aquella primera norma prevea, y la inicial transitoriedad del mantenimiento de los antiguos esquemas de proteccin social de estos funcionarios se convirti en definitiva. Las normas posteriores han introducido reformas en las tradicionales tcnicas de proteccin de este colectivo derechos pasivos/mutualismo administrativo- pero no han creado un rgimen especial nuevo, a pesar de la pretensin contenida en las Leyes mutualistas. Los funcionarios pblicos no gozan, por tanto, de un Rgimen Especial de Seguridad Social sino de un rgimen de previsin social que tiene sus rasgos propios, distintos a los de cualquier rgimen del sistema de Seguridad Social, por lo que algunos autores denominan a los tres supuestos Regmenes Especiales de Funcionarios, regmenes externos al sistema de Seguridad Social, para diferenciarlos de los regmenes especiales que se integran en el mismo. Tampoco creemos que existan tres Regmenes Especiales de Funcionarios Pblicos, como pretenden las Leyes mutualistas, sino un nico rgimen para todos aquellos encuadrados en este, denominmosle rgimen de Proteccin Social, aunque hasta cierto punto sea un artificio, para aludir a los diferentes mecanismos de cobertura que lo integran. El Rgimen de Clases Pasivas es comn a todos los funcionarios incluidos en el mbito de aplicacin de esta modalidad de proteccin, y aunque es cierto que existen tres Leyes Mutualistas que dicen crear tres regmenes distintos (y sus tres Entidades Gestoras correspondientes), en el articulado de las mismas comprobamos que la mayora de sus preceptos son copias literales los unos de los otros y las diferencias que pueden apreciarse son mnimas, por lo que existe una innecesaria fragmentacin normativa que difcilmente puede justificarse. Por otro lado, an cuando nos referimos a los funcionarios pblicos como mbito subjetivo de este rgimen de Proteccin Social, ello ha de ser necesariamente matizado pues este rgimen no incluye en su mbito de aplicacin a todos los funcionarios pblicos sino slo a una parte de ellos, los que histricamente estuvieron protegidos por el Estatuto de Clases Pasivas de 1926. Los funcionarios de las Corporaciones Locales, que al no ser funcionarios del Estado no se encontraban incluidos en el rgimen protector de ste, y aquellas categoras de funcionarios que fueron surgiendo con posterioridad al establecimiento del mismo, esto es, los de la Administracin Institucional, los de la Administracin de la Seguridad Social, los de las CCAA, los procedentes de los extinguidos organismos del Movimiento Nacional que se encuentran dispersos en las distintas Administraciones en las que se integraron, as como los funcionarios de empleo, han sido incluidos en distintos momentos en el Rgimen General de Seguridad Social, quiz porque no tena sentido integrarlos en un rgimen derechos pasivos/mutualismo- que se prevea a extinguir. Hasta el momento de su integracin en el RGSS gozaron de distintas frmulas de proteccin pero nunca estuvieron incluidos en el Rgimen de Clases Pasivas, a excepcin de los funcionarios interinos, que tras gozar durante cierto tiempo de la proteccin del Estatuto de Clases Pasivas de 1926, dado el carcter temporal de los servicios que prestaban fueron extrados del mismo e integrados en el Rgimen General de Seguridad Social.

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Tras estas aclaraciones podemos pensar que el ttulo de este trabajo no delimita suficientemente el objeto de anlisis, pero cualquier intento de encerrar en una sola rbrica esta compleja y fragmentada realidad adolece necesariamente de imprecisin. Ni los mecanismos de proteccin ni la normativa a considerar nos ofrecen un denominador comn al que recurrir para nombrar con acierto este conjunto de tcnicas independientes y complementarias entre s. Tampoco el mbito personal nos ofrece un criterio unitario que pueda delimitar el objeto de estudio, pues dicho rgimen slo afecta a una parte de los funcionarios pblicos, e incluye, adems, dentro de su mbito de cobertura, a personal no funcionario: Ex altos cargos polticos, personal que cumple o ha cumplido el servicio militar o la prestacin social sustitutoria, los alumnos de los centros militares de formacin, as como el personal militar del Ejrcito profesional que mantiene con las Fuerzas Armadas una relacin de servicios de carcter temporal. No obstante, la expresin La Proteccin Social de los Funcionarios Pblicos nos parece ms apropiada que el de Rgimen de Seguridad Social, que podra llevarnos a engao y creer que es uno ms de los regmenes que integran el sistema de Seguridad Social, cuando lo cierto es que no es as El objeto de estudio se centra pues, en los mecanismos de proteccin social de los colectivos de funcionarios que no estn incluidos en el Rgimen General de Seguridad Social, siendo sta la forma ms sencilla de delimitar el mbito de aplicacin de este rgimen de Proteccin Social integrado por las siguientes tcnicas de proteccin: Rgimen de Clases Pasivas, Mutualismo Administrativo y el Estatuto jurdico de los funcionarios. ste ltimo es imprescindible ya que sin su consideracin podramos llegar a la conclusin de que estos funcionarios no obtienen una proteccin completa similar a la que ofrece el RGSS, pues faltan en su doble mecanismo de proteccin social algunas prestaciones que son sustituidas por permisos o licencias retribuidas que se establecen en las diversas normas que regulan el rgimen jurdico de cada clase de funcionarios, de forma independiente y sin conexin alguna con las normas que regulan el Rgimen de Clases Pasivas y el Mutualismo Administrativo.

Hiptesis de trabajo. La presente investigacin se aborda partiendo de las siguientes hiptesis: Primera hiptesis: El rgimen de proteccin social de los funcionarios pblicos es un sistema de proteccin sui generis, externo y ajeno al sistema de Seguridad Social. Los mecanismos de cobertura que lo integran no son coincidentes con los de la Seguridad Social, no se han conformado de acuerdo con la Ley de Bases de Seguridad Social de 1963 y se mantienen en la actualidad segn los esquemas de proteccin surgidos histricamente para este colectivo, de forma separada e independiente al rgimen de proteccin social de los trabajadores del mundo laboral; rgimen que surgi con anterioridad a la aparicin en nuestro pas del concepto de Seguridad Social como sistema unitario de proteccin. El Rgimen de Clases Pasivas, el Mutualismo Administrativo y la Seguridad Social son instituciones jurdicas distintas. Segunda hiptesis: La tradicin, el arraigo en la Funcin Pblica, la inercia normativa, la defensa de competencias, los intereses corporativos y las presiones de los interesados contrarios a la unificacin con el resto de los trabajadores por cuenta ajena con objeto de mantener ciertos privilegios, mejoras de trato en algunos aspectos que habran de desaparecer si se llevara a cabo la integracin de todos los funcionarios en el Rgimen General de Seguridad Social, son las nicas razones del mantenimiento de este rgimen de proteccin social especialsimo en lo que a

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los funcionarios civiles se refiere, ya que no hay ninguna razn tcnico-jurdica que lo justifique. Si bien, se admite cierta razn de ser en el caso del personal militar, funcionario y no funcionario, dado que las especiales caractersticas de su rgimen jurdico y la naturaleza de las funciones que desempea demandan un tratamiento diferente al del resto de los trabajadores por cuenta ajena.

Estado de la cuestin y justificacin del tema. La eleccin de este tema de investigacin vino motivada originariamente por mi curiosidad sobre la materia al ser persona protegida por este rgimen, y la constatacin de que exista una ignorancia casi generalizada entre las personas incluidas en su mbito de proteccin. No obstante, salir de la misma no ha sido tarea fcil pues al mostrar inters por el tema pude darme cuenta de la pobreza de trabajos sobre esta materia. Todos los Regmenes Especiales del sistema de Seguridad Social han sido tratados en abundancia por los especialistas del Derecho del Trabajo y Seguridad Social, disponiendo para el estudio de cada uno de ellos de multitud de monografas, adems de la informacin que nos ofrecen los Manuales sobre Seguridad Social. Sin embargo, el rgimen de proteccin social de los funcionarios pblicos ha sido objeto de escasa atencin y apenas se le dedican unas pginas en algunos Manuales que estudian los Regmenes Especiales. En cuanto a los escasos trabajos que se adentran en el estudio de esta materia, adems de ser parciales, la mayora son tan antiguos que no contemplan las reformas que se han venido produciendo a lo largo de los aos. Los estudios ms recientes sobre este tema, tomando como base las Leyes mutualistas, se refieren a uno u otro Rgimen Especial de Seguridad Social de los funcionarios civiles del Estado, del personal al servicio de la Administracin de Justicia o de las Fuerzas Armadas, como si fueran regmenes independientes los unos de los otros y, generalmente, como uno ms de los regmenes especiales del sistema de Seguridad Social. En este trabajo, partiendo de la hiptesis de que estas tcnicas de proteccin son independientes del sistema global que conforma la Seguridad Social espaola y constituyen un rgimen nico, pretendemos realizar un estudio completo y uniforme de las mismas. Nos referiremos, pues: a) Al estudio de los denominados Regmenes Especiales de Seguridad Social de los funcionarios pblicos, en los que se establece la proteccin que complementa al Rgimen de Clases Pasivas, que es otorgada por el Mutualismo administrativo -establecida en tres Leyes distintas que dicen regular tres Regmenes Especiales de Seguridad Social-, considerados de forma conjunta y destacando nicamente las escasas diferencias que pueden apreciarse en cada una de las tres normas que los regulan, as como la proteccin que deriva del estatuto jurdico de los funcionarios pblicos. b) Al Rgimen de Clases Pasivas, como rgimen comn y nico de pensiones de todos los funcionarios no encuadrados en el RGSS, considerando, adems, la proteccin que este rgimen otorga al personal no funcionario incluido residualmente en su mbito de aplicacin.

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Objetivos y aportaciones cientficas al campo de la seguridad social. El rgimen de proteccin social de los funcionarios pblicos, al ser un rgimen de Derecho administrativo y externo al sistema de Seguridad Social, parece que apenas ofrece inters a los estudiosos del Derecho de la Seguridad Social al considerarlo ajeno a su especialidad. En cuanto a los administrativistas, se refieren a esta materia como parte del estatuto de los funcionarios pblicos al tratar los derechos y deberes de los mismos, sin entrar en ms detalles. Se trata pues de una materia que se encuentra en terreno de nadie, en la frontera entre el Derecho Administrativo y el Derecho de la Seguridad Social. No obstante es un tema que ofrece un gran inters debido al gran nmero de personas a las que afecta. Y al ser un rgimen de proteccin contra los riesgos sociales que ofrece prestaciones similares a las del RGSS, y alternativo al mismo, independientemente de su encuadramiento en diferentes ramas del Derecho, consideramos es una materia que debe estudiarse como parte integrante de la Seguridad Social y en conexin con ella, sin cuyo marco de referencia y previos conocimientos de la misma sera muy difcil realizar un estudio de este rgimen peculiar, pues no olvidemos que en ambos casos estamos ante tcnicas de proteccin social pblicas y obligatorias. Abordo este trabajo de investigacin con un objetivo de formacin personal y con la intencin de resolver la multitud de interrogantes que el tema plantea y, simultneamente contribuir con el mismo a un mayor y mejor conocimiento del Rgimen de Clases Pasivas y del Mutualismo administrativo, escasamente tratados, como tcnicas independientes y complementarias entre s, que dan cobertura a los riesgos sociales de los funcionarios pblicos que no estn integrados en el RGSS.

Metodologa. La aproximacin a esta materia, la configuracin histrica y general de este rgimen de proteccin social, el estudio de las contingencias protegidas y sus prestaciones, se realizan metodolgicamente mediante el anlisis comparativo con el RGSS por dos motivos: el primero de ellos, porque el RGSS es el modelo establecido al que debe tender todo rgimen de proteccin social; y el segundo, porque slo la comparacin con el mismo permite conocer el grado de proteccin que ofrece este rgimen. As pues, se adopta una metodologa comparatista a la vez que crtica, ya que nos cuestionamos en todo momento las razones y las consecuencias del tratamiento diferenciado en esta materia de una parte de los funcionarios pblicos, con la aportacin reveladora que nos ofrece la metodologa histrica. Hemos optado por tratar este tema como un rgimen nico, desechando la idea de su fragmentacin en tres regmenes distintos, deducidos de las tres Leyes mutualistas, pues dicha fragmentacin slo existe a nivel normativo. Pretendemos as establecer un esquema coherente, sistematizando conceptualmente los diversos datos normativos y evitando las necesarias duplicidades que se produciran si considersemos de forma separada cada uno de los denominados Regmenes Especiales de los funcionarios pblicos. La estructura del estudio viene condicionada por las diferentes tcnicas de proteccin que conforman este Rgimen, cada una con su normativa propia e independiente la una de la otra.

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Estructura del presente trabajo. Este trabajo consta de XI Captulos y un Apndice, divididos en tres partes diferenciadas. Primera parte: Dedicamos esta parte a la configuracin del rgimen de proteccin social de los funcionarios pblicos y su mbito subjetivo. Consta de tres Captulos, y tiene por finalidad establecer la necesaria delimitacin del objeto de estudio, tanto en lo que se refiere a los mecanismos de proteccin que lo componen como a los colectivos incluidos en su mbito de cobertura. Partiendo del origen de este especial rgimen de proteccin social, iremos viendo cmo su posterior evolucin se fue produciendo de forma paralela, pero a la vez separada, al desarrollo del ms moderno rgimen de proteccin social de los trabajadores regidos por el Derecho del Trabajo, y cmo tras la aparicin de la Ley de Bases de Seguridad Social de 1963, se reafirma como rgimen al margen del sistema de Seguridad Social que se establece en nuestro pas a partir de la misma. Por otro lado, se pone de manifiesto el carcter administrativo de las normas que regulan los mecanismos de proteccin que integran este rgimen, lo cual trae su consecuencia en la tradicional concepcin de que el derecho a la proteccin social de los funcionarios pblicos forma parte del estatuto jurdico funcionarial. En el primer Captulo se analizan los antecedentes histricos de los mecanismos de proteccin que conforman el actual rgimen de proteccin social de una parte de los funcionarios pblicos; estudio que creemos ineludible si se quiere comprender la situacin presente, pues es en los orgenes y posterior evolucin del mismo donde encontramos las causas, no ya del diferente rgimen de proteccin social de los trabajadores por cuenta ajena y los funcionarios pblicos para lo cual se podra aducir alguna justificacin-, sino de la incoherencia e irracionalidad del distinto encuadramiento del colectivo de funcionarios pblicos (RGSS y RCP/MUTUALISMO). Asimismo, abordamos la delimitacin jurdico-positiva de este rgimen en el marco jurdico del sistema de Seguridad Social surgido en nuestro pas a partir de la LBSS/63, destacando los rasgos definidores del mismo, considerado en su conjunto, y en relacin con el RGSS, sin perjuicio de un anlisis ms detallado al estudiar cada una de estas tcnicas por separado. En el segundo Captulo haremos referencia a la diversidad de empleados pblicos, como categora heterognea, distinguiendo entre personal funcionario y no funcionario, y entre aquellos que se hallan encuadrados en el RGSS y aquellos otros que quedan protegidos por este rgimen especialsimo, quedando as delimitado el mbito personal de aplicacin del mismo. La razn de este estudio estriba en que no basta con delimitar, dentro del colectivo de empleados pblicos, quienes son funcionarios y quines no lo son para que el campo de aplicacin de este rgimen quede concretado puesto que el hecho de ser considerado jurdicamente funcionario pblico no determina su encuadramiento en el RCP/Mutualismo, ni tampoco el no serlo implica su exclusin sin ms, si bien podemos apuntar que la causa del diferente encuadramiento actual de los funcionarios pblicos hunde sus races en la imprecisin del concepto de funcionario, que ya denunciaba la doctrina de los aos sesenta, y en la ambigedad de la relacin jurdica que una a algunos colectivos de trabajadores/funcionarios con la Administracin en la que prestaban servicios, debido a lo cual no recibieron proteccin del ECP/26. Por otro lado, la LCP/Leyes

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Mutualistas, no agotan la regulacin de esta materia puesto que en las distintas normas que regulan el rgimen jurdico de los distintos colectivos de funcionarios, es donde se establecen las licencias retribuidas por enfermedad, maternidad y riesgo por embarazo, as como diversos preceptos relativos a la jubilacin forzosa, voluntaria y por incapacidad permanente, a los que nos referiremos en cada uno de los apartados en que dividimos a los funcionarios pblicos. Asimismo, para cumplir el objetivo de visin global y anlisis total del RCP que nos hemos fijado al iniciar esta investigacin, dedicamos un Captulo III al estudio de la normativa que regula las situaciones administrativas especiales establecidas para cierta clase de funcionarios, esto es, la situacin de Segunda Actividad para el Cuerpo Nacional de Polica, y la Reserva para el personal militar, guardia civil y personal del CNI, como situaciones previas a la jubilacin forzosa, o bien a la de jubilacin por incapacidad permanente. El conocimiento de esta normativa se hace necesario dado que existen numerosas conexiones entre lo establecido en la misma y las normas de derechos pasivos para este personal, y sin su consideracin sera difcil comprender el tratamiento diferenciado respecto a los funcionarios civiles en ciertos aspectos; as por ejemplo, el procedimiento para declarar la jubilacin por incapacidad permanente de los miembros del Cuerpo Nacional de Polica se establece en las normas que regulan la situacin de segunda actividad, o bien el hecho de que se declare necesariamente el retiro forzoso del personal militar y de la guardia civil antes de cumplir la edad establecida para ello si al corresponderles pasar a la situacin de reserva no tienen acreditados 20 aos de servicios. Por otro lado, fueron precisamente las normas que crean estas situaciones las que establecieron las edades de jubilacin forzosa para este personal, unificndolas con las del resto de los funcionarios. Segunda parte: Bajo la rbrica Los denominados Regmenes de Seguridad Social de los Funcionarios Pblicos, incluimos los mecanismos de cobertura de este rgimen de proteccin social que tienen por finalidad suplir las carencias del Rgimen de Clases Pasivas, otorgando proteccin por las contingencias no cubiertas por el mismo: Mutualismo Administrativo y Estatuto Jurdico de los funcionarios, as como las prestaciones familiares reguladas en la LGSS por remisin expresa de las Leyes mutualistas. Comenzamos el estudio de esta materia con la creacin de los tres supuestos Regmenes Especiales de Seguridad Social de los funcionarios pblicos a mediados de los aos setenta con la aparicin de las Leyes mutualistas de 1975 y 1978, y el proceso de integracin de la multitud de Mutualidades existentes en ese momento en el Fondo Especial que se constituy en cada una de las tres nuevas Mutualidades: MUFACE, ISFAS y MUGEJU. Analizamos tambin en el primer Captulo de esta segunda parte, la estructura y composicin de las tres Entidades Gestoras del Mutualismo administrativo y su rgimen econmico-financiero, para referirnos a continuacin al mbito personal de cada uno de los tres regmenes mutualistas, as como a las relaciones instrumentales, distintas a las del Rgimen de Clases Pasivas: incorporacin y cotizacin al rgimen mutualista. Abordamos en el segundo Captulo el estudio de la accin protectora del Mutualismo administrativo y las prestaciones familiares reguladas en la LGSS. Partiendo del campo de extensin de la accin protectora del sistema de Seguridad Social, delimitamos la distribucin de la misma entre los distintos mecanismos de cobertura de este rgimen de proteccin social,

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para centrarnos a continuacin en el anlisis de las contingencias no cubiertas por el Rgimen de Clases Pasivas. Al estudiar las prestaciones por incapacidad temporal, incapacidad permanente (como complemento a la pensin del RCP), riesgo por embarazo, maternidad y prestaciones familiares, hemos tenido en cuenta la diferente normativa que incide sobre las mismas, esto es, las Leyes mutualistas, las que regulan el rgimen jurdico de los funcionarios pblicos y la LGSS por remisin expresa de cada una de las normas que regulan los denominados Regmenes Especiales de los Funcionarios Pblicos. La asistencia sanitaria es otorgada por el Mutualismo administrativo con el mismo contenido y alcance que en el RGSS, si bien existen particularidades en la forma de prestarla, lo cual se hace a travs de conciertos con Entidades de Seguros Privadas o bien con la Seguridad Social, siendo una opcin del mutualista que puede ejercer cada ao en el mes de enero- elegir recibirla del Sistema Nacional de Salud o de cualquiera de las Compaas privadas que le oferta su Mutualidad, y en el caso de ISFAS tambin se puede acceder a la Sanidad Militar para la atencin especializada ambulatoria y hospitalaria en aquellas zonas donde puedan tener acceso a las mismas. Los servicios sociales y la asistencia social son prestados, asimismo, por el Mutualismo administrativo con semejante contenido y alcance que en el RGSS, si bien no existe entre ambos conceptos una delimitacin clara en los trminos en que son entendidas ambas tcnicas en el sistema de Seguridad Social, es decir, que los Servicios Sociales se caracterizan por atender a las necesidades sociales colectivas y se prestan en especie, mientras que la Asistencia Social consiste en una ayuda econmica para atender a estados de necesidad previa acreditacin de los mismos. En el Mutualismo administrativo ambas tcnicas se entremezclan, y si es cierto que se prevn auxilios econmicos para hacer frente a estados de necesidad, se regulan como servicios sociales tanto prestaciones en especie como ayudas econmicas de diversa ndole. Tercera parte: En esta tercera parte estudiamos, dividida en seis Captulos, el Rgimen de Clases Pasivas del Estado como mecanismo de proteccin comn de todos los funcionarios incluidos en este rgimen de proteccin social, que otorga exclusivamente pensiones de jubilacin (forzosa, voluntaria y por incapacidad permanente) y muerte y supervivencia. Prestaciones de carcter econmico y pago peridico, equivalentes a las establecidas en el RGSS por las contingencias de jubilacin, incapacidad permanente y muerte y supervivencia, derivadas tanto de riesgos comunes como profesionales. Comenzamos con un Captulo dedicado al mbito temporal y personal del RCP con objeto de delimitar por un lado, la legislacin aplicable en cada caso puesto que la normativa sobre Clases Pasivas se ha ido sucediendo en el tiempo dejando vigente la anterior para las situaciones creadas al amparo de la misma; y por otro lado, el alcance de la proteccin que el RCP otorga a los distintos colectivos incluidos en su mbito de cobertura y, una vez dejado constancia de aquellos que obtienen una proteccin completa por todas las contingencias protegidas por este rgimen, a los que dedicaremos los Captulos siguientes, nos centramos en el anlisis de los colectivos para los que rigen normas especiales y cuyo nivel de proteccin difiere del comn de los funcionarios incluidos en el RCP. A continuacin nos dedicamos al anlisis de las relaciones instrumentales (incorporacin y cotizacin), y a los caracteres que determinan un rgimen jurdico comn de estas pensiones,

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marcando las diferencias y similitudes con sus homlogas del RGSS, as como a los factores determinantes de la cuanta de las mismas (haber regulador, tiempo de servicios y escala de porcentajes) que rigen con carcter general para todas las pensiones. En los ltimos tres Captulos nos centramos en el estudio de las pensiones otorgadas por el RCP, refirindonos a los aspectos generales de la jubilacin o retiro como eje indiscutible de este rgimen (en su triple modalidad de forzosa, voluntaria y por incapacidad permanente, y como base de clculo de las pensiones por muerte y supervivencia), haciendo referencia al perodo de carencia exigido para poder causarlas y al necesario procedimiento que declara la jubilacin como acto administrativo que ha de ser emitido por diferentes rganos en funcin del colectivo al que pertenezca el funcionario y de la clase de jubilacin de que se trate, distinto del procedimiento de reconocimiento de la pensin correspondiente, concluyendo con el estudio de las pensiones por muerte y supervivencia. Como complemento a estos Captulos aadimos un Apndice, fundamentalmente prctico, dedicado el clculo de las pensiones en el RCP. Al abordar el estudio de cada una de las prestaciones del Rgimen de Clases Pasivas, as como los elementos determinantes de su cuanta (haber regulador y tiempo de servicios, escala de porcentajes), comenzamos con los antecedentes histricos de su regulacin, partiendo del ECP/26 y su posterior evolucin hasta llegar a la normativa actual recogida en el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado. Con ello queremos poner de manifiesto que las contingencias actualmente cubiertas por el RCP y las pensiones que se pueden causar cuando stas se actualizan son exactamente las mismas que se contemplaban en aquella primera norma unificadora de los derechos pasivos (pensin por jubilacin forzosa, voluntaria y por incapacidad permanente para el servicio, as como pensiones de viudedad, orfandad y a favor de padres), y que este rgimen de proteccin social en nada ha alterado su estructura y esencia con la aparicin y formacin en Espaa de la Seguridad Social. La normativa actual que regula el Rgimen de Clases Pasivas no tiene pretensin alguna de ser parte integrante del sistema de Seguridad Social; ninguno de su preceptos se remite a las normas que la regulan ni intentan asemejarse a ellas sino que son fiel reflejo del contenido de sus predecesoras, con las necesarias modificaciones impuestas por la evolucin del estatuto funcionarial. Fueron precisamente las dos importantes reformas del rgimen jurdico de los funcionarios pblicos llevadas a cabo a mediados de los aos sesenta y ochenta las que motivaron, asimismo, la reforma del RCP como parte integrante del estatuto de los funcionarios, con total y absoluta independencia de las normas de Seguridad Social.

Las fuentes. Para la realizacin de este trabajo se ha consultado la doctrina sobre Seguridad Social, tanto manuales como monografas, por ser el Derecho de la Seguridad Social el necesario marco de referencia del objeto de esta investigacin. Tambin se ha manejado doctrina del mbito del Derecho Administrativo, fundamentalmente aquellas monografas y manuales que tratan ampliamente el rgimen jurdico de los funcionarios pblicos. Pero sobre todo, hemos estudiado los trabajos publicados sobre el Rgimen de Clases Pasivas y el Mutualismo Administrativo desde sus orgenes hasta nuestros das, si bien son escasos aquellos que tratan esta materia en profundidad. Igualmente se ha procedido al estudio de ensayos y artculos publicados en revistas especializadas tanto a Derecho de la Seguridad Social como de Derecho Administrativo.

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Si bien se han tenido en cuenta todos los recursos doctrinales, este trabajo se ha apoyado fundamentalmente en las fuentes legislativas, numerossimas por cierto, y caticas, no slo aquellas que hemos manejado al estudiar los antecedentes normativos de este Rgimen de Proteccin Social sino las actualmente vigentes, resultando a veces incluso contradictorias. El derecho a la proteccin social de los funcionarios no se contiene nicamente en la LCP/87 y las Leyes Mutualistas, sino tambin en la multitud de normas que regulan el rgimen jurdico de los funcionarios pblicos y otras de diversa ndole que inciden en el mismo. Por otro lado, no existe realmente una Ley de Clases Pasivas que regule de forma coherente esta materia sino que la LCP/87 es el resultado de refundir las reformas llevadas a cabo en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1985 y 1986 y los Textos Refundidos de la Ley de Derechos Pasivos de los Funcionarios Civiles de la Administracin del Estado y de la Ley de Derechos Pasivos del Personal Militar, Guardia Civil y Polica Armada, aprobados respectivamente por Decreto 1120/1966, de 21 de abril, y Decreto 1211/1972, de 13 de abril, siendo stos a su vez, refundiciones, por un lado de la Ley 30/1965, de Derechos Pasivos de los Funcionarios Civiles de la Administracin Civil del Estado con los preceptos no modificados del Estatuto de Clases Pasivas de 1926, y por otro lado de la Ley 112/1966, de Derechos Pasivos del Personal Militar, Guardia Civil y Polica Armada, con el mismo ECP/26; refundicin, a veces no muy acertada por lo que existen preceptos en las normas vigentes que resultan incomprensibles si no se ponen en relacin con sus antecedentes normativos. A todo ello hay que aadir que desde la aparicin del Texto Refundido de 1987, el legislador ha ido parcheando su articulado dando nueva redaccin a diversos preceptos, que se han producido modificaciones en otras normas que hacen que algunas prescripciones de esta Ley parezcan incoherentes, y que no existe un Reglamento de desarrollo de la LCP/87 que ayude a la comprensin y aplicacin de esta norma, por lo que continan vigentes los antiguos Reglamentos con la carga de complejidad que conlleva determinar qu partes han sido derogados o no tcitamente por la nueva Ley; s se han dictado normas reglamentarias que desarrollan aspectos parciales, que se han ido superponiendo en el tiempo sin derogar expresamente las anteriores, dando lugar todo ello a un entramado normativo de difcil comprensin. Moverse entre esta normativa selvtica ha resultado bastante complejo, pero confiamos en no haber incurrido en muchos errores. La Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de MFAOS, contena una autorizacin al Gobierno para que elaborase en el plazo de un ao un nuevo Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas que integrara y armonizara todos los preceptos que rigen en la actualidad en esta materia. La LMFAOS del ao siguiente prorrog dicho plazo a un ao ms, pero concluido el ao 2004 este Texto Refundido an no haba aparecido, y con el cambio de Gobierno y la desaparicin de las Leyes de Acompaamiento de los Presupuestos Generales del Estado, parece que el tema ha cado en el olvido una vez ms pues ni la LPGE/2005 ni la LPGE/2006 hacen referencia a esta cuestin. En cuanto a las fuentes jurisprudenciales, son escasas en esta materia. En el mbito del Mutualismo administrativo apenas existen pronunciamientos de los Tribunales que aporten criterios de interpretacin de las normas; pensamos que debido a la escasa litigiosidad que plantea la aplicacin de las mismas, debido en parte a la automaticidad que rige en el acceso a las prestaciones que otorga y a que la mayora de las reclamaciones se resuelven en la va administrativa. S existen numerosas sentencias (ya antiguas) que resuelven sobre problemas planteados por la obligatoria adscripcin a alguna de las mltiples Mutualidades existentes antes

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de la reforma de 1975 y sobre el desigual nivel de proteccin que reciban los funcionarios, as como de cuestiones derivadas del proceso de integracin de estas Mutualidades en el Fondo Especial, a las que no hemos dedicado atencin puesto que al referirse a situaciones ya agotadas tienen actualmente escaso valor. En lo que respecta al Rgimen de Clases Pasivas, a pesar de ser una materia compleja, la jurisprudencia de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa tampoco es muy prolija. Son escasos los pronunciamientos del Tribunal Supremo puesto que para que el asunto pueda ser recurrido en casacin ha de superar una cuanta de 150.253,026 (Art. 86.2.b LJCA), requisito que muy pocos cumplen en esta materia. La mayora de las sentencias que se pronuncia sobre la aplicacin de las normas de derechos pasivos proceden de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, ya que es en este rgano jurisdiccional donde suele concluir el complejo sistema de recursos establecido en materia de derechos pasivos. En efecto, la competencia para el reconocimiento del derecho a las prestaciones se encuentra dividida entre la Direccin General de Personal del Ministerio de Defensa, para el personal militar y de la guardia civil, y la Direccin General de Costes de Personal y Pensiones Pblicas del Ministerio de Economa y Hacienda, para el resto de los funcionarios. La ordenacin del pago de las prestaciones ya reconocidas, en ambos casos, corresponde a la Direccin General del Tesoro y Poltica Financiera del Ministerio de Economa y Hacienda, y la realizacin de la funcin material de pago a la Direccin General de Costes de Personal y Pensiones Pblicas, lo que lleva consigo la realizacin de todos los trmites relacionados con estas operaciones (alta en nmina, consignacin de pagos, suspensin, rehabilitacin, acumulaciones etc.), que suelen realizarse a travs de las Delegaciones y Administraciones de Hacienda. Las resoluciones emitidas por estos ltimos rganos son recurribles en alzada ante la Direccin General de Costes de Personal y Pensiones Pblicas o la Direccin General del Tesoro y Poltica Financiera, segn la materia de que se trate, y cualquier resolucin emitida por ambas Direcciones Generales es recurrible ante el Tribunal Econmico Administrativo Central de acuerdo con las normas que regulan el procedimiento econmico-administrativo. Agotada la va administrativa con la resolucin del TEAC procede recurso Contencioso-administrativo, cuyo conocimiento en nica instancia corresponde a la Audiencia Nacional (Art. 66.1.a LOPJ). Asimismo, las resoluciones de la Direccin General de Personal del Ministerio de Defensa en materia de reconocimiento de pensiones son recurribles en alzada ante el Ministro de Defensa, y la resolucin que ste emita podr ser recurrida, igualmente, en nica instancia, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Art. 66.1.a. LOPJ). De ah que los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA apenas tienen intervencin esta materia, a salvo algunos escasos pronunciamientos relacionados con la misma en cuestiones de exencin de impuestos y reclamacin de indemnizaciones. No obstante ser la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional el rgano jurisdiccional que nos proporciona la doctrina jurisprudencial sobre la interpretacin y aplicacin de las normas de derechos pasivos, existen algunas interesantes sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que merecen la pena ser destacadas. Tal es el caso de las sentencias del Pleno del TC, emitidas tras la reforma del rgimen jurdico de los funcionarios pblicos de 1984 que unificaba la edad de jubilacin forzosa (STC 108/1986, de 29 de junio; 99/1987, de 11 de junio; y 70/1988, de 19 de abril), en las que el Alto Tribunal se pronuncia a favor de la constitucionalidad de la existencia de una jubilacin forzosa de los funcionarios pblicos como un imperativo y no como un derecho libremente ejercido por los funcionarios, a diferencia de los trabajadores sometidos al Derecho Laboral, pues el Art. 35.2 CE remite al Estatuto de los Trabajadores y el Art. 103.3 CE al Estatuto de los Funcionarios, lo que

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justifica regulaciones diferenciadas que no parecen irrazonables. Otra sentencia importante fue la STC 134/1996, de 22 de julio, que declar inconstitucional el Art. 9.1.c de la Ley 18/1991, de IRPF, en la medida en que daba un trato tributario distinto a las pensiones por incapacidad permanente de la Seguridad Social y del Rgimen de Clases Pasivas. En cuanto a la jurisprudencia del TS cabe destacar la sentencia de 12 de marzo de 1991, dictada por la Sala Especial del Art. 61 de la LOPJ, en relacin con las prestaciones establecidas en el Art. 52 de la LCP/87 y el RD 1234/1990 para el personal que presta el servicio militar en cualquiera de sus formas y los alumnos de Escuelas y Academias militares, que declara la compatibilidad de las mismas con las indemnizaciones por daos y perjuicios por responsabilidad patrimonial por funcionamiento de los servicios pblicos, en base a la doctrina de reparacin integral del dao causado; y en relacin con la misma, la STS, de 4 de febrero, de 1999, que declara el valor normativo y la eficacia erga omnes de la sentencia dictada por esta Sala, dada la peculiar configuracin del recurso extraordinario de revisin, y se pronuncia en igual sentido que dicha sentencia, es decir, afirma la compatibilidad de las pensiones extraordinarias previstas en el Art. 47 de la LCP con la indemnizacin de daos y perjuicios por responsabilidad patrimonial de la Administracin en los supuestos de incapacidad permanente ocasionada en acto de servicio o a consecuencia del mismo. Asimismo, la STS, de 13 de febrero, de 2003, entre otras, declara que las pensiones vitalicias que perciben los ex Altos Cargos Polticos del RCP, no tienen naturaleza indemnizatoria sino que son pensiones pblicas sometidas a los lmites de concurrencia y topes mximos. Humildemente, consideramos que con este trabajo damos respuesta a una necesidad social y a la vez doctrinal: dar a conocer de forma sistemtica y coherente las diferentes tcnicas de proteccin social pblica y obligatoria de los funcionarios excluidos del RGSS, evidenciando sus contradicciones, sus insuficiencias y sus privilegios. Desde un punto de vista formativo, esta tesis no slo ha satisfecho una curiosidad inicial sino que ha tenido una virtualidad formativa en el campo de la investigacin en cuanto que me ha permitido adentrarme en la metodologa jurdica y sus tcnicas de investigacin. Finalmente, desde el punto de vista doctrinal tambin consideramos que hemos cumplido nuestro objetivo inicial al aportar una nueva, completa y actual visin de un tema tan necesario como postergado.

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PRIMERA PARTE

CONFIGURACIN JURDICA GENERAL DE LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS

PBLICOS

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CAPTULO I

NACIMIENTO Y EVOLUCIN DE LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS: ANLISIS EVOLUTIVO

Y COMPARATIVO CON LA SEGURIDAD SOCIAL

SUMARIO: I. PRIMERA ETAPA: LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL SIGLO XIX. II. SEGUNDA ETAPA: DESDE EL COMIENZO DEL SIGLO XX HASTA LA APARICIN DEL ESTATUTO DE CLASES PASIVAS DE 1926. III. TERCERA ETAPA: DESDE EL ESTATUTO DE CLASES PASIVAS DE 1926 A LA LEY DE BASES DE SEGURIDAD SOCIAL DE 1963. IV. CUARTA ETAPA: EVOLUCIN NORMATIVA DE LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS A PARTIR DE LA LBSS DE 1963. V. LOS RASGOS DEFINIDORES DE LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS: ESBOZO DE LA SITUACIN ACTUAL. VI. A MODO DE CONCLUSIN: LA INDEPENDENCIA DEL RGIMEN DE PROTECCIN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS I. PRIMERA ETAPA: LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL SIGLO XIX 1. Las primeras pensiones pblicas 1.1. Origen de las Clases Pasivas Se utiliza la expresin Clases Pasivas para hacer referencia a un conjunto de personas que perciben pensiones de las Arcas del Estado sin prestar servicio alguno a la Administracin Pblica. Esta nocin aparece ligada, en sus orgenes, a la concesin de pensiones por el Estado a determinados grupos de servidores pblicos o a sus familias, de forma espordica y discrecional, atendiendo a circunstancias excepcionales, adquiriendo posteriormente un carcter general cuando se regulan las pensiones de jubilacin, y tambin las cesantas con objeto de dar amparo a la situacin de inseguridad en que se hallaban los empleados pblicos durante el siglo XIX como consecuencia de los continuos cambios polticos.

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Las pensiones de jubilacin o retiro aparecieron antes que las pensiones a favor de familiares, y mientras aquellas eran asumidas por el Estado como una forma de remuneracin de los servicios prestados por sus funcionarios y reguladas en las Leyes de Presupuestos, las segundas surgen como consecuencia del propio esfuerzo de los empleados pblicos y a sus expensas mediante la constitucin de Montepos. Sin embargo no encontramos una ordenacin general de la materia antes de que se sentaran los rudimentos de la Administracin. Es a lo largo del siglo XIX, al tiempo que se va fraguando un estatuto jurdico de los funcionarios pblicos, cuando empiezan a consolidarse la existencia de las Clases Pasivas, sobre todo a partir de la apropiacin por el Tesoro de los fondos de los Montepos, asumiendo el Estado el pago de las pensiones a favor de los familiares de sus servidores pblicos. La misma existencia de las Clases Pasivas, en una poca en que era impensable la posibilidad de un sistema de proteccin social estatal para el resto de los trabajadores, era muy controvertida; los administrativistas del siglo XIX atacaban con duras crticas este mal proceder del Estado. El pago de pensiones con cargo a los Presupuestos Generales era considerado como un expolio de las Arcas Pblicas; todos se mostraban alarmados por el aumento creciente de las Clases Pasivas del Estado y el coste que suponan para todos los espaoles, propugnando la desaparicin de las mismas. Para comprender este rechazo generalizado basta con recordar que es en el primer cuarto del siglo XX, cuando empiezan a desarrollarse los seguros sociales de la clase obrera y, por tanto, no es hasta esta etapa, inmersos en el cambio de mentalidad y la concienciacin de la necesidad de un sistema de proteccin contra los riesgos sociales, cuando los derechos pasivos comienzan a ser considerados como un derecho del funcionario y un ideal a alcanzar por todos los trabajadores. Ya en el siglo XIX encontramos algunas definiciones de qu son las Clases Pasivas del Estado. MARTNEZ ALCUBILLA, en las sucesivas ediciones de su Diccionario de la Administracin Pblica, las defina de la siguiente manera: Se conoce bajo el nombre de Clases Pasivas, todos los que sin prestar servicios activos tienen consignados haberes sobre Cajas del Tesoro Pblico por razn de los servicios contrados a favor del Estado o por alguno de sus parientes. Por su parte, SANTAMARA DE PAREDES1 daba una definicin ms amplia, diciendo que: Clases Pasivas son el conjunto de personas que reciben una pensin del Estado sin prestarle un servicio activo, ya por haber dejado de servirle a causa de lo avanzado de la edad, o de padecimientos fsicos, ya por ser de la familia a la cual sostena con su haber un empleado fallecido, ya por otras consideraciones que obligan a una indemnizacin o recompensa por antiguos cargos o empleos. Por tanto, lo que realmente define a las Clases Pasivas es el hecho de estar cobrando una pensin con cargo a los fondos pblicos del Estado, bien por los servicios prestados o por cualquier otra circunstancia que el Estado haya credo digna de proteccin, incluso en algn caso, con independencia de que haya habido una previa contribucin. Estas definiciones, aunque son del siglo XIX estn plenamente vigentes, pues si bien el Rgimen de Clases Pasivas ha sufrido grandes transformaciones, contina siendo en esencia el mismo que en sus orgenes. 1 SANTAMARA DE PAREDES. V: Curso de Derecho Administrativo, Madrid, 1888

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1.2. Las primeras pensiones por inutilidad, viudedad y orfandad En una primera etapa, los servidores pblicos2, al igual que el resto de los trabajadores por cuenta ajena, no gozaban de ningn sistema de proteccin frente a los riesgos sociales. El funcionario3 prestaba sus servicios al monarca y una vez cesaba quedaba a merced de la beneficencia pblica. No obstante, desde tiempos remotos, algunos servidores pblicos fueron beneficiarios de pensiones concedidas de forma graciosa y discrecional por sus monarcas, como recompensa a los servicios prestados, que se pagaban con cargo a los fondos del Estado. Con independencia de esas pensiones que podan concederse con carcter individual a ciertos servidores pblicos, cuando cesaban en la prestacin de servicios al Monarca, como recompensa a los servicios prestados, las primeras pensiones concedidas a ciertos colectivos, en las que subyacen ms la idea de justicia que la de recompensa, iban dirigidas a invlidos de guerra, a las familias de militares muertos en campaa y veteranos de guerra retirados, como medida justa para evitar el desamparo en que quedaban aquellos que, tras haber prestado servicios al Estado, quedaban impedidos para ganarse el sustento, o bien por haber fallecido en campaa dejaban a sus familias sin medios de subsistencia. La concesin de este tipo de pensiones era un fenmeno que se daba tanto en Espaa como en el resto de los pases de nuestro entorno, precediendo siempre en el tiempo las Clases Pasivas militares a las civiles. Ms adelante se van dic

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