La política social en México - Movimiento Ciudadano | … · 2013-05-02 · 2.3. FOCALIZACIÓN...

“LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO: ANTECEDENTES

HISTÓRICOS, SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVA, 2000 - 2010”

COLABORADOR: JOSÉ MIGUEL VELÁZQUEZ GARCÍA

Primera Edición 2013.

Primera Impresión Marzo del 2013.

Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional.

Derechos Reservados en trámite.

ISBN: 978-607-475-267-0 Louisiana No. 113, Esq. Nueva York, Col. Nápoles Deleg. Benito Juárez, C. P. 03810, México, D.F. Todos los derechos reservados.

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E l E d i t o r .

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E l E d i t o r .

ÍNDICE

DOCUMENTO METODOLÓGICO. INTRODUCCIÓN. .......................................................................................................................... I

I. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA. ............................................................................................. XII

II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. .............................................................................. XVIII

III. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. ................................................. XIX

IV. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. ................................................................................ XXV

V. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA. .................................................. XXVI

VI. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. .................................................................................. XXXVI

VII. COMPROBACIÓN-FALSACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O CUALITATIVAS). ...................................................................................... XXXVIII

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. .............................................. XLV

FUENTES DE INFORMACIÓN. ............................................................................................... LVII

REPORTE DE INVESTIGACIÓN INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 4

CAPÍTULO 1 ............................................................................................................................... 16

MARCO TEÓRICO ..................................................................................................................... 16

1.1. El ESTADO COMO FORMA SUPERIOR DE ORGANIZACIÓN SOCIAL. ...................... 16

1.2. CONCEPTO DE GOBIERNO. .......................................................................................... 22

1.2.1. MONTESQUIEU Y LA DIVISIÓN DE PODERES. ...................................................... 22

1.2.1.1. EL PODER EJECUTIVO. ..................................................................................... 24

1.2.1.2. EL PODER LEGISLATIVO. ................................................................................. 25

1.2.1.3. PODER JUDICIAL ............................................................................................... 28

1.3. QUE HACE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ................................................................ 29

1.3.1. EL PROCESO ADMINISTRATIVO. ........................................................................... 30

1.3.2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA ......................................................... 31

1.4. EL ESTADO DE BIENESTAR. ......................................................................................... 33

1.5. LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS MODELOS DE BIENESTAR Y DE DESARROLLO ........................................................................................................................ 37

1.5.1. LOS MODELOS DE BIENESTAR SOCIAL ............................................................... 37

1.5.1.1. EL MODELO DE ASISTENCIA SOCIAL, LIBERAL O RESIDUAL ..................... 38

1.5.1.2. EL MODELO DE SEGURIDAD SOCIAL OBLIGATORIA, CONSERVADOR, CORPORATIVISTA O INSTITUCIONAL ........................................... 39

1.5.1.3. EL MODELO SOCIALDEMÓCRATA O MODERNO ............................................ 40

1.5.1.4 EL MODELO RUDIMENTARIO. ............................................................................. 41

1.5.15 EL MODELO POST-AUTORITARIO. ..................................................................... 41

1.5.2. EL BIENESTAR Y LA POLÍTICA SOCIAL ................................................................ 42

1.5.2.1 EL ESTADO Y LA POLÍTICA SOCIAL ................................................................ 42

1.5.2.2. DEFINICIONES .................................................................................................... 43

1.5.2.3 OBJETIVOS .......................................................................................................... 47

1.5.2.5 LÓGICA DE FUNCIONAMIENTO ......................................................................... 49

1.5.3.1 EL MODELO DESARROLLISTA Y LA POLÍTICA SOCIAL TRADICIONAL .................................................................................................................. 51

1.5.3.2 MODELO NEOLIBERAL Y LA "NUEVA" POLÍTICA SOCIAL ............................ 54

1.5.3.3 MODELO DE DESARROLLO HUMANO Y POLÍTICA SOCIAL EMERGENTE .................................................................................................................... 58

1.6.1. CONSTRUCCIÓN Y EFICACIA DE UNA POLÍTICA SOCIAL. ................................. 65

1.6.2. INSTITUCIONALIDAD DE LA POLÍTICA SOCIAL ................................................... 68

1.6.4. LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA SOCIAL ........................................................... 71

1.6.5. POLITIZACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL: CABILDEOS, GRUPOS DE PRESIÓN Y TRÁFICO DE INFLUENCIAS. ................................................................... 75

CAPITULO 2 ............................................................................................................................... 79

POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES EN MÉXICO. ........................................................... 79

2.2. UNIVERSALISMO SEGMENTADO (1941-1982). ............................................................ 80

2.2.1 PROGRAMA DE INVERSIONES PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO RURAL (PIDER) ......................................................................................... 85

2.2.3 EL SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO (SAM) ...................................................... 88

2.3. FOCALIZACIÓN ASISTENCIAL (1983-2006) ................................................................. 89

2.3.1 EL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD (PRONASOL). ............................. 90

2.3.2. PROPÓSITOS DEL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD ......................... 92

2.3.3. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL PRONASOL. ....................................... 93

2.3.4. LOS SUBPROGRAMAS DEL PROGRAMA Y SU ESTRATEGIA DE INSTRUMENTACIÓN. .......................................................................................................... 95

2.4. EL PROGRAMA DE EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN (PROGRESA) ........................................................................................................................ 105

2.4.1 EL DIAGNÓSTICO .................................................................................................... 107

2.4.2. OBJETIVOS, DISEÑO Y ESTRATEGIA .................................................................. 110

2.4.3 COBERTURA. ........................................................................................................... 114

2.4.4. PRESUPUESTO. ...................................................................................................... 120

2.4.5. TRANSFERENCIAS MONETARIAS ....................................................................... 126

2.4.6. COMPONENTE ALIMENTARIO. ............................................................................. 129

2.4.7 COMPONENTE DE SALUD. ..................................................................................... 131

2.4.8 COMPONENTE EDUCATIVO ................................................................................... 133

2.4.9. ENFOQUE DE GÉNERO ......................................................................................... 136

2.4.10. SATISFACCIÓN DE BENEFICIARIOS. ................................................................. 137

2.4.11. PERSPECTIVAS DEL PROGRAMA. .................................................................... 138

CAPÍTULO 3. ............................................................................................................................ 144

POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 2000-2010. ........................................................................... 144

3.1. LOS EJES EN QUE SE DESARROLLARON LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS GOBIERNOS DEL PAN. ............................................................................................... 144

3.1.1.- LOS PROGRAMAS SOCIALES PANISTAS. ......................................................... 147

3.1.2 DESARROLLO DE CAPACIDADES. ....................................................................... 147

3.1.3 GENERACIÓN DE OPCIONES DE INGRESO. ........................................................ 150

3.1.4 DESARROLLO DEL PATRIMONIO.......................................................................... 157

3.2 EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL ................................................................................................................................. 161

3.2.1. ELEMENTOS QUE INCIDEN EN EL NIVEL DE POBREZA ................................... 162

3.2.2. GASTO EN PROGRAMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA .......................................................................................................................... 173

3.3 HIPÓTESIS ...................................................................................................................... 260

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN ................................................ 267

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................ 280

“LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO: ANTECEDENTES

HISTÓRICOS, SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVA, 2000 - 2010”

DOCUMENTO METODOLÓGICO.

La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010

I

INTRODUCCIÓN.

Al comenzar el estudio de “La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010”, fue preciso definir y ajustar el planteamiento inicial a ciertas consideraciones generales, así como del contexto histórico social dentro del cual se encuentra determinado como un instrumento jurídico que le da razón y lógica necesaria dentro de nuestro sistema jurídico vigente.

Mientras "el liberalismo y el individualismo, característicos de la primera etapa del Estado contemporáneo, proclamaron como valores políticamente predominantes los derechos del hombre y la división de poderes, para preservarlos... los gobiernos dejaron libremente el desarrollo de las fuerzas económicas, propiciando con ello que, paradójicamente, la injusticia social se institucionalizara en las estructuras constitucionales a través de los derechos individuales" según menciona Sánchez Bringas. En épocas anteriores como la del esplendor del mundo antiguo, en Grecia, así como durante la Edad Media fuera considerada un hecho meramente natural además de circunstancial, siendo esto el motivo fundamental por el cual el Estado mantuvo su carácter de vigilante al limitarse estrictamente a mantener y soportar el orden público, preservar la paz social y aplicar las leyes, siguiendo a Sánchez Bringas.

Sin duda consideramos que constituyó un alcance desproporcionado el que los individuos lograran la justicia individual basada principalmente en la igualdad formal frente a la ley, es decir, que existiera la posibilidad tangible de exigir el respeto a todos y cada uno de sus derechos individuales frente a otras personas, ya que de esta manera no solamente se reconocieron los derechos humanos, sino además la posibilidad de hacerlos valer frente a otros gobernados y frente a la propia autoridad.

Así pues, los derechos del hombre alcanzaron niveles máximos de institucionalización al ser consagrados a nivel constitucional en diversos sistemas jurídicos contemporáneos, incluyendo desde luego al nuestro. Sin embargo, los defectos de este modelo liberal no tardaron en aparecer, pues diversos sectores de la población cuyas circunstancias eran desventajosas respecto del libre mercado, se sometieron al arbitrio de un Estado en el cual la premisa legal estaba basada en la igualdad formal frente a la ley, provocando profundas y dolorosas diferencias en cuanto a posibilidades de desarrollo económico, oportunidades de elevar su nivel de vida en lo que corresponde a educación, trabajo, salud y seguridad social respecta fundamentalmente.


II

Debido a esta circunstancia es que, la aspiración a la justicia y la igualdad se volvieran el eje rector y permanente de la historia de nuestro país a partir de su surgimiento como Estado independiente. Así pues, desde José María Morelos, quien expidió Los Sentimientos de la Nación en 1813 se hablaba ya de la necesidad imperiosa de establecer los principios normativos que se encaminaran al rescate de los sectores vulnerables de la población. En dicho documento se establecía que "como la buena ley es superior a todo hombre, las que dicte nuestro Congreso deben ser tales que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulencia y la indigencia, y de tal suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, aleje la ignorancia, la rapiña y el hurto".

A lo largo de este análisis daremos cuenta del desarrollo de esta investigación y de sus verdaderos alcances, pues la demagogia está de más cuando aunado a los problemas anteriormente planteados tales como la miseria extrema de miles de mexicanos, la desigualdad de oportunidades educativas y laborales, la ínfima estructura del sector salud, y otros, se adhieren la concentración y rezago institucional, la creciente corrupción, el lastre de la delincuencia organizada, la miseria exacerbada, la contaminación ambiental y la pérdida de vitales recursos naturales como el agua.

A inicio del siglo XX, debido a que la dinámica socio-política del país, en ese momento refleja situaciones trascendentes, que lo proyectan a una Revolución Social y que después de seis décadas y media, se reincide con los viejos vicios, como es la preferencia del capital transnacional dominante -por las élites locales-, omitiendo los intereses de la sociedad y la defensa de la soberanía nacional, sin importar los valores cívico-políticos que esta institución implica. Los anales económico-sociales han sido claros: cuando las fuerzas sociales de una Nación se encuentran en equilibrio, un país tiende a superar todas las barreras que se le impongan u obstaculicen, realizando lo que a su interés nacional corresponda.

Como ejemplo de esto, hemos encontrado constancia con los actos y hechos de gobierno del general Lázaro Cárdenas del Río en el período 1934 a 1940, con el Plan Sexenal; manifestándose la trascendencia constructiva y positiva que en la economía y sociedad puede dejar el manejo de los recursos naturales y los acuerdos con los sectores productivo y social interesados por la vía del desarrollo nacional autónomo y soberano; lo cual es posible aplicar de nueva cuenta en México, conjugándose esta tendencia -en el actual período de globalización-con una apertura comercial de


III

auténtico desarrollo económico para la empresa nacional y, de creación y apertura de igualdad de oportunidades, para toda la población.

Al respecto, con el despegue económico apoyado en la explotación y transformación de los recursos petroleros -de 1977 en adelante-, se vislumbró la posibilidad de dirigir al país por la vía del desarrollo mediante los factores de capital y de avance científico y tecnológico; truncándose esta oportunidad por el incorrecto manejo de los abundantes recursos públicos.

El problema anterior no es el único factor que propició el actual rezago social de nuestro país; contribuyendo a modificar las políticas, principios y objetivos que dieron sustento a la pacificación social en el país después de la revolución, con las que se logró un crecimiento económico y la atención de las necesidades de bienestar social a una población mayoritaria de escasos recursos durante el Cardenismo y el desarrollo estabilizador (6% de crecimiento económico anual de 1935 a 1968), así como en el desarrollo compartido 1970-1982.

La economía latinoamericana -incluyendo México-, se ha caracterizado por la dependencia económica (de capital, ciencia, tecnología e infraestructura moderna) y un atraso cultural y educativo; acentuado en la medida que las economías europeas se desarrollaron con la tecnología resultante de la revolución industrial -energía calórica, máquina de vapor y telar mecánico- y el uso posterior de la electricidad; acelerándose esto en el s. XX con el desarrollo de la investigación científica en materia de energía atómica, electrónica, informática, robótica y biotecnología).

Esta realidad ha sido adversa para nuestra región; su cultura -autóctona- y propiedades han sido transgredidas al nivel de exterminio o subsistencia; los vencedores -peninsulares y herederos criollos- poseyeron los medios de producción, con una cultura, costumbres y preferencias por el atesoramiento y el consumo suntuario de la riqueza originaria, con mínima o nula reinversión; generando economías de autoconsumo y quedando a la zaga respecto a las metrópolis europeas y a las colonias anglosajonas en América (E.U.), con un considerable atraso en ciencia y tecnología.

Es así como este tema corresponde a las condiciones desfavorables que históricamente ha experimentado México desde sus inicios como Nación, confrontando a los núcleos de Poder políticos y económicos de la Plutocracia; y que obedece a la


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necesidad de que sean reconocidos los intereses de clase de estos estratos sociales desfavorecidos por motivos sociales, económicos y políticos; regionales y geográficos.

Social y Económico debido a que la estructura económica del dominio español, se fundó en una práctica de clasificación de castas, tipificadas por las funciones y tareas de orden productivo que requerían del control de la población aborigen, continuando esta situación en los períodos Independiente, de Reforma, Porfiriato y los primeros años después de la Revolución Mexicana.

Político, por los intereses en juego de la clase dominante: Imperial (esclavista) y Señorial (feudal) y, posteriormente, Imperialismo capitalista transnacional, conjugado con los grupos de poder locales, en un México subdesarrollado, debido a grandes carencias de Educación y Cultura para la mayoría de la población, así como de Ciencia y Tecnología; modificándose esto cuando fueron aplicados los preceptos de la Revolución Mexicana:

Con esta, la modificación de estructuras políticas generó un cambio paulatino en el ámbito social y económico; propiciando el desarrollo del sector social en períodos sucesivos, en materia de: Educación Pública; Salud (se logró incrementar la edad promedio de vida del mexicano); Vivienda (se crearon importantes organismos con cobertura nacional, con grandes logros para la población trabajadora); Desarrollo Rural y Urbano (se construyeron grandes, medianas y pequeñas obras de infraestructura hidráulica para el desarrollo agrícola y para la entrega de agua en bloque para el medio urbano, industrial y turístico).

Finalmente, Regional y Geográfico debido a que las características de climas y suelos, como económico-sociales de cada localidad y ámbito territorial -desde la Conquista-, marcaron tanto a los autóctonos como a las actividades productivas que estos debían desarrollar, bajo condiciones de explotación intensa del trabajo esclavizado y concentración de la riqueza por sus dueños.

En este contexto, con el advenimiento de la Revolución Francesa y la Independencia de Estados Unidos, la concepción humanista institucionalizó los Derechos del Hombre, reflejándose en México como factor de cambio y constituyéndose como nación independiente. Posteriormente y una vez concretada la guerra revolucionaria del siglo XX, estos se establecen en la Constitución de la República -1917-, como Derechos Sociales de la población; por esto, la inquietud deriva


V

de la necesidad de establecer en forma clara, con base en el análisis de las conductas, decisiones, programas, recursos y metas alcanzadas o logradas por el Gobierno, los siguientes puntos:

A) ¿Qué ha sucedido con los compromisos derivados de la ideología de la Revolución Mexicana en términos de Justicia Social, como son: Reparto de Tierras; Apoyo Integral a la Producción Rural y Políticas en Materia Alimentaria; Respeto a los Derechos Laborales; Atención económico-social a los Grupos Marginados; y Dignificación de las Etnias?

B) ¿Qué ha pasado en la orientación de las Políticas y Acciones del Gobierno Federal después de noviembre de 1982 en cuanto a la obligación de atender las necesidades de la población bajo término Constitucional en materia de Educación, Salud, Vivienda, Empleo, Redistribución de la Riqueza, Derechos Indígenas, Protección a Menores y Derechos de la Mujer?

Recordemos que el Estado Mexicano es el ente político cuyo compromiso es el de resolver los requerimientos de la Comunidad Nacional con los instrumentos de Política Económica y Social que han sido creados en el transcurso del México contemporáneo; ya que como factor de equidad y justicia, ante la "obligación de los Mexicanos de contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de manera proporcional y equitativa que dispongan las Leyes" (Art. 31, fracc. IV; Constitución General de la República), el Estado Mexicano, como contraprestación, debe atender las necesidades de sus ciudadanos, debido a que..."La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y se instituye para beneficio de este"... (Art. 39, Constitución General de la República).

Pobres, pobreza ¿qué hacer con ellos y sobre ellos? Mucho: pensar, discutir, actuar, contarlos, medirlos, clasificarlos, hacerlos más, disciplinarlos con toda la formalidad reglamentaria establecida y necesaria. Los pobres y la pobreza nos ocupan, son muchos y no se les puede dejar sueltos por ahí, es necesario hacerlos soñar en mundos mejores, ofrecerles la redención o que acepten su destino, indicarles el camino para lograrlo, que crean en ella, y tomen la senda que se les indica para enfilarse rumbo al éxito (o la prisión), pobres excelentes, de calidad. No es poca cosa embarcarse en tal empresa de transformación y aceptación, se necesitan poderes extraordinarios para acometer tal empresa de seducción y cambio.


VI

La pobreza y sus implicaciones se pueden analizar a partir de tres líneas: a) la discusión sobre la participación del Estado en la economía; b) la relación entre la política económica y la política social y c) los aspectos que condicionan la situación de pobreza.

Al comparar los indicadores del bienestar social en México del INEGI en su inicio y fin de siglo, los resultados y tendencias son contrastantes:

• México abrió el siglo con 14 millones de habitantes y lo cierra casi con 100.

• Hacia mediados de siglo la esperanza de vida era de 55 años, hoy es mayor a 70 años.

• El promedio de educación de los mexicanos hacia mediados de siglo era de primero de primaria. Hoy es de segundo de secundaria, según cifras oficiales.

• En cuestión de vivienda, casi se han triplicado porcentual mente los satisfactores. Hacia mediados menos del 20% de las viviendas tenían agua entubada, hoy gozan de este servicio el 88% de los hogares.

• Actualmente son 3 las entidades federativas de menor desarrollo: Guerrero, Chiapas y Oaxaca. Sus indicadores son similares a los que presentaban el D.F. y Nuevo León en 1960.

• En las zonas de mayor desarrollo, la alfabetización es del 100%, mientras que en las de menor desarrollo aún hay un 20% de analfabetas.

• El crecimiento poblacional continuará disminuyendo. Hacia el año 2030 llegaremos a ser 130 millones de mexicanos.

• El proceso de urbanización proseguirá en las primeras décadas del siglo XXI.

• La fuerza laboral en el campo seguirá disminuyendo. En 1970 eran el 50%, hoy son el 23%.

• Continuará la expansión del sector terciario. Del 30% en 1970, se pasó al 55% en el 2000

• Los flujos migratorios entre regiones crecerán. En 1970 sólo el 14% de la población vivía en una entidad diferente de donde había nacido, en el año 2000 es de 25%.

• Hay un proceso de envejecimiento de la población. En 1970 casi la mitad de mexicanos tenía menos de 15 años, ahora se ha reducido al 35%.


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• El crecimiento de la informática continuará en el orden del 40% anual, lo cual impactará en la enseñanza, en el uso del tiempo libre y en los procesos productivos.

• México cuenta con los litorales más extensos de América Latina. • Es la tercera reserva mineral del mundo. • Las reservas forestales están entre las primeras diez del mundo. • Tiene grandes reservas petroleras. • Es el noveno lugar mundial en flora. • Es el primer lugar en reptiles. • Es el segundo lugar en mamíferos. • Es el sexto lugar en patrimonio natural de la humanidad. • Tiene tres mil kilómetros de frontera con el primer mercado del mundo. • Tiene un gran capital humano en su población. • Tenemos ciudades costosas en su mantenimiento. • Hay sobreexplotación en las zonas de agua subterránea. • Hay una importante pérdida de biodiversidad en flora y fauna.

El reto para el futuro cercano es la preservación de recursos naturales y el ordenamiento territorial, para que la población pueda estar ubicada en zonas, regiones y ciudades, en donde exista una mayor calidad de vida y un desarrollo sustentare.

Durante el gobierno de Miguel de la Madrid se acentuó la discusión acerca de la participación del Estado en la economía, incrementándose la influencia de ideólogos neoliberales, cuya presencia es hoy notoria en los altos niveles de la administración pública mexicana.

La Reforma del Estado, replantea la participación estatal en la economía, reduciéndose ésta desde entonces y afectando rubros tan importantes como el gasto social. Esta disminución se ha mantenido durante los últimos sexenios, con resultados muy desfavorables para los sectores más desprotegidos de la población.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sigue señalando que la rectoría económica está en manos del Estado, facultándolo para asegurar el bienestar de la mayoría, situación que realmente no se cumple.

Las políticas económicas aplicadas por los gobiernos mexicanos en las últimas décadas tienen netamente un carácter restrictivo. De acuerdo a los Criterios Generales


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de Política Económica de 1999, el gobierno justificó el predominio de las políticas de contracción de la oferta monetaria, del crédito y del gasto público para reducir las presiones inflacionarias, y así proteger el poder adquisitivo de la población. Sin embargo, en México, los salarios reales se deterioran con alta y con baja inflación, ya que los salarios siempre se reajustan en menor proporción que el crecimiento de precios.

El proceso de globalización exige en las economías emergentes el predominio de políticas contraccionistas y de estabilidad monetaria y cambiaría que favorecen al capital financiero internacional, y deja a un lado por tanto la instrumentación de políticas en favor de las demandas nacionales y del crecimiento económico generalizado, así como sus consecuencias sobre la acumulación en la producción, el ahorro interno, el comportamiento de los mercados de capitales y sobre el sector bancario.

Se ha observado que en México y en el resto de América Latina, por más que se insiste en la disciplina fiscal y estabilidad monetaria y el tipo de cambio, no se logra el aumento del ahorro interno, ni la disminución de las prácticas especulativas, ni la vulnerabilidad externa, ni se alcanza la estabilidad bancaria.

Las deficiencias del actual modelo de crecimiento económico indican que habrá que introducir nuevas políticas dirigidas para que disminuya la pobreza en México. El ritmo de crecimiento económico lento o irregular en algunas zonas puede ocasionar que no se logre una reducción significativa de la pobreza. Dada la actual distribución del ingreso, aún con tasas de crecimiento sostenido, no se logrará sino una moderada reducción de la pobreza. Las fuerzas del mercado no están generando ese modelo de crecimiento económico de uso intensivo de la mano de obra no calificada conducente a una reducción de la pobreza. Todos estos factores tienen importantes consecuencias para la formulación de políticas.

El trabajo denominado “La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectivas”, tiene carácter de investigación documental descriptiva y de gabinete (cualitativo), llegando a nuestras propias conclusiones sobre la información recopilada y ha sido pensada en función de dos aspectos centrales: la importancia de la política social para mejorar la calidad de vida de las personas y la relevancia de los procesos de implementación en el accionar gubernamental. El primer punto nos remite a considerar las acciones por los que un gobierno puede brindar


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condiciones de vida dignas a las personas y el segundo subraya la complejidad del accionar gubernamental en la búsqueda de sus objetivos.

El debate en México sobre las estrategias de combate a la pobreza y el desarrollo social han cobrado interés en los últimos años, en parte por la constante disminución del nivel de vida de las personas (crisis económicas recurrentes, recesiones, desempleo y subempleo, desastres naturales, inseguridad pública) y en parte por el renovado interés en el ámbito internacional sobre las prioridades sociales que todo gobierno debe tener. También es de notar que, después de más de setenta años de gobierno priísta, hay una exigencia de la sociedad de un cambio en la forma de ejercer el poder público.

Precisamente, el triunfo de Vicente Fox en las elecciones presidenciales del año 2002 tuvo como pilar la amplia expectativa de cambio en las condiciones socioeconómicas de las personas. Es por eso que los retos en materia social, particularmente el manejo de la política social del actual gobierno, cobra relevancia para saber si existe una diferencia tanto en el enfoque como en la cantidad de recursos destinados a atender dicho asunto.

De antemano sabemos que todos los problemas acumulados no pueden resolverse en pocos años, sin embargo, el presente estudio nos ofrece una visión interesante de lo que se ha hecho en la materia y las perspectivas para el futuro inmediato. Tampoco pretendemos descalificar a priorí las acciones del gobierno. Por el contrario, intentamos ubicar las causas por las que el Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS), documento rector de la política social, pudiera no ser exitoso y, de esta manera, saber qué acciones emprender para mejorar su implementación.

El presente trabajo de investigación se dividió en siete capítulos. El primero está dedicado a plantear el marco histórico de referencia de la situación social en México, el tiempo prehispánico, la colonia, la revolución de independencia, la reforma y el imperio, la república restaurada y el porfiriato, la revolución mexicana, el cambio social y el compromiso constitucional; en el segundo se definen los principales conceptos utilizados durante el desarrollo de la investigación, tales ¿Qué es política social?, ¿Qué son las políticas públicas?, ¿Qué significa implementar una política?, definición de desarrollo social, etc.; el tercero se hace un esbozo de la evolución en diferentes épocas de la política social en México, partiendo de 1920 y hasta 2006, pasando por la política social y el estado bienestar, el periodo formativo, desarrollo capitalista


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independiente e igualdad social, crecimiento económico y desigualdad, etc.; en el cuarto se puntualiza el marco jurídico social, asimismo analizamos cuidadosamente los aspectos constitucionales de las garantías sociales, el derecho para el desarrollo social tales como educación, salud, alimentación, vivienda, ambiente sano, trabajo, seguridad social y los que sustentan el principio de la no discriminación. El principio de supremacía constitucional, el principio de rigidez constitucional, la relación entre el amparo y las garantías sociales, el carácter público e interés general de la LGDS, son otros temas que abordaremos en este apartado.

En el quinto capítulo se analiza la política social nacional para el desarrollo social, los objetivos de la política social nacional contenidos en el plan nacional de desarrollo, entre los que serán de principal interés el garantizar que el gobierno federal, las entidades federativas y los municipios apoyen la participación social en la formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de desarrollo social, de manera activa, coordinada y corresponsable, tomando como vertientes de la política nacional para el desarrollo social la superación de la pobreza por medio de los instrumentos adecuados para proporcionar educación, salud, alimentación, generación de empleos o en su defecto autoempleos y capacitación; seguridad social y programas de asistencia social; el desarrollo por regiones y su estructura social básica, así como el fomento al sector social de la economía.

En el sexto se describe el diagnóstico de la situación social formulado por el gobierno federal (a través del PNDS), Finalmente procedimos al estudio de las instancias administrativas creadas por la Ley General de Desarrollo Social para la consecución de todos y cada uno de los objetivos que pretende alcanzar, es decir, desde la medición de los índices de pobreza, hasta la distribución, canalización y aplicación de los recursos públicos que utilizarán las entidades y dependencias públicas que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social.

El séptimo aborda una estrategia social alternativa, la tendencia en Latinoamérica y en México, elementos a considerar en el diseño de una política social alternativa para México; el último apartado de esta investigación está destinado a presentar las conclusiones a las que se llegaron en el desarrollo del presente trabajo.

Finalmente, tal vez convenga puntualizar que la política social es un asunto sobre el que mucho se ha discutido, aunque no siempre con la seriedad necesaria. En esta discusión encontramos las opiniones más diversas sobre lo que se debe entender


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por necesidades básicas, bienestar o calidad de vida; inclusive no hay un consenso entre los expertos sobre el significado de pobreza. Asimismo, las metodologías para la identificación y cuantificación de las personas u hogares carenciados enfrentan problemas de diversa índole, desde aspectos tales como la simplicidad de sus supuestos, pasando por la falta de información disponible en las encuestas que sirven como fuente de información, hasta la extrema complejidad de las propuestas, lo cual, en términos políticos, las hace inviables.

Los elementos anteriores hacen del presente tema una interesante fuente de estudio, donde las investigaciones orientadas a mejorar las estrategias de desarrollo representan una contribución para mejorar la eficacia de los gobiernos en el manejo de la política social, y con ello, a mejorar las condiciones de vida de las personas.

A manera de cierre, en todas las organizaciones humanas han existido sectores poblacionales que por diversas circunstancias se encuentran en desventaja respecto de los otros individuos que también forman parte de dicho Estado, y es precisamente esa desventaja la que ha propiciado la creación de mecanismos tanto jurídicos como de índole política para subsanar en tanto sea posible, dicha desigualdad. En estos términos se crea la Ley General de Desarrollo Social, como un instrumento legal encaminado a la protección de los sectores más vulnerables, por no llamarles débiles, de la población mexicana; anota así Martínez Morales "la protección al débil como derecho social debe entenderse como el conjunto de medidas jurídico políticas adoptadas para tutelar el interés de la parte que se encuentra en relativa desventaja en determinadas relaciones personales".


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I. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA.

A partir de 1936 la preocupación por el factor cultural en las políticas de integración de los pueblos indígenas se hizo patente; en ese año se creó el Departamento de Asuntos Indígenas, que tenía como propósito: “movilizar a los pueblos indios y concientizarlos con respecto a sus derechos sobre la tierra, la dignidad y el poder que la Revolución promueve”. En 1954 se creó el Instituto Nacional Indigenista (INI), organización que dejaría una herencia positiva dentro del sector social del gobierno mexicano. Desde esa instancia, se adoptó el concepto de aculturación como base teórico-práctica de la política indigenista.

Durante la década de los 70, el INI recibió un nuevo impulso gracias al reconocimiento de su participación en la promoción de la pluralidad étnica del país, considerada para entonces una de las principales fortalezas de los pueblos indios.

Para la década de 1980, el INI adoptó nuevos lineamientos, basados en el fortalecimiento de los recursos de los propios pueblos indígenas. Entre ellos se destacaba la importancia de aprovechar sus formas de organización, es decir, “las relaciones sociales que generan la capacidad de lograr la participación y la autogestión sociales”, así como sus experiencias y conocimientos, códigos de comunicación y formas de representación interna.

Estas son sin duda aplicaciones tempranas de lo que ahora conocemos como capital social, en las que las consideraciones éticas y valorativas fueron tomadas en cuenta quizá no de manera explícita, pero estoy convencida que sí estuvieron presentes en lo que sin duda fue un espacio de experimentación y formación de funcionarios comprometidos con el trabajo conjunto con las comunidades, con las redes informales autogestivas y con líderes locales. Sin embargo, y como resultado de una decisión política el INI no contó nunca con suficientes recursos como para convertirse en una instancia efectiva de promoción del desarrollo de las regiones indígenas, como lo tuvimos que constatar, no de manera sorpresiva, pero sí dramática con el levantamiento indígena en enero de 1994.

A pesar del escaso sino es que nulo apoyo no sólo del gobierno sino de casi cualquier otro sector de la sociedad mexicana, la fuerza organizativa de las comunidades impactó incluso ámbitos fuera de la política indigenista a finales de la década de los años setenta. En 1973 aparece el Programa de Inversión para el


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Desarrollo Rural (PIDER), dirigido a apoyar a los sectores más atrasados de la economía nacional, concentrados en el campo. Fue el primer programa social apoyado con fondos del Banco Mundial y tenía como objetivo financiar proyectos de generación de empleo y creación de infraestructura en zonas aisladas. Otro proyecto gubernamental que incluyó un fuerte componente de participación fue el impulsado por la Coordinación General del Plan Nacional de zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) creada en 1977 con el objetivo de conjugar los esfuerzos de atención a grupos en desventaja económica y social.

Estos esfuerzos hechos para incorporar plenamente la participación de los beneficiarios en la puesta en marcha y desarrollo de los programas fueron limitados, entre otras razones, porque apoyaron grupos que ya estaban vinculados a las estructuras corporativas del Estado, lo que no era criticable en sí, pero que resultaba al menos discutible dado que, primero no eran los más necesitados, y, segundo empezaron a consolidar redes en las que los apoyos comenzaron también a ser cambiados por manifestaciones de sustento a los gobiernos en turno.

El componente de control político y de la urgencia de tener resultados susceptibles de contabilizarse como éxitos políticos frustró el que dichos esfuerzos alcanzaran algunos resultados sustantivos y de largo aliento. Más adelante la crisis de 1982 obligó al gobierno a recortar el presupuesto destinado a este tipo de experiencias y tuvieron que pasar caso diez años para que se volviera a pensar en la necesidad de apoyar programas de esta naturaleza, cuando la situación de los grupos marginados y empobrecidos, era, si cabe, aún más desesperada.

El gobierno que inició su administración en diciembre de 1988, estableció las líneas principales de lo que se perfiló como un “nuevo” modelo de política social. En primer lugar, se justificó el nuevo papel regulador del Estado (a partir del abandono de la intervención directa en los mercados y de la privatización de la mayor parte de las empresas paraestatales), como una forma de liberar recursos y dirigirlos de manera prioritaria hacia la política social. Consecuentemente, el primer objetivo establecido fue lograr que la población marginada tuviera acceso a una canasta básica de servicios, la cual no necesariamente sería provista por el sector público en todas las localidades. El segundo lugar y quizás como el cambio más importante, fue el de la introducción de la idea de corresponsabilidad de la población en alcanzar este objetivo; el Estado dejaría


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de ser el único responsable de garantizar el acceso a los servicios de bienestar y se exigiría a los beneficiarios que realizaran alguna aportación.

La privatización del sistema de pensiones, las reformas al marco legal de la tenencia de la tierra y la reducción del crédito para el desarrollo por parte del gobierno, fueron acompañados de un nuevo y ambicioso programa de atención a las poblaciones menos favorecidas: el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). El elemento central de este programa sería la atención supuestamente focalizada, pero sobre todo gestionada por medio de la participación activa de los grupos beneficiados y de esa manera atacar las causas de la pobreza. Se fijaron los objetivos de procurar niveles mínimos de bienestar y promover un desarrollo regional equilibrado, a partir de cuatro principios: respeto a la voluntad comunitaria, participación social, corresponsabilidad en las tareas y transparencia en el manejo de recursos. Los grupos a los que se dirigió fueron los indígenas, los marginados y los sectores populares urbanos. El PRONASOL pretendía involucrar a la ciudadanía en todo el ciclo de la política social por medio de los llamados Comités de Solidaridad, que eran las instancias conformadas por representantes elegidos por la comunidad que establecían las demandas que debían satisfacerse, se aseguraban las acciones necesarias para ello y, finalmente, se encargaban de realizar su evaluación.

En cuanto al impulso del capital social, una buena parte de los Comités de Solidaridad aparecieron como resultado de la promoción que hizo el programa, no obstante más de la tercera parte de estos comités se montó sobre estructuras organizativas que ya existían. Si bien el programa favoreció la participación bajo ciertas características, ésta ya estaba arraigada en muchos de los lugares en los que se promovieron acciones.

La asignación del gasto de PRONASOL tuvo escasa relación con la distribución geográfica de los pobres y de las comunidades marginadas. Parecía que las variables que más pesaron en las decisiones de gasto fueron otra vez políticas antes que sociales. La intención formal de focalizar los recursos hacia la población más necesitada no logró hacerse realidad y de hecho al paso del tiempo se pervirtió. A pesar del componente esencial de la “solidaridad” que –incluso- formaba parte de su definición, no se logró recuperar este componente desde una dimensión ética y valorativa.


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Quizás por ello el programa se politiza, y, por ende diluye sus impactos al punto de que queda reducido a un nuevo esquema de patronazgo y promoción de la figura presidencial. Finalmente, los beneficios eran otorgados como una dádiva, con la intención principal de mantener los equilibrios políticos, antes que atacar la pobreza y marginación extremas.

Al llegar un nuevo gobierno en 1994, el desprestigio de Solidaridad era tan patente que no pudo mantenerse como el esquema privilegiado de la política social en México. La mala imagen del PRONASOL terminó por afectar otros programas que contenía componentes de fomento a la organización popular, que fueron aislados y mantenidos con un presupuesto precario. Las estrategias orientadas al fortalecimiento del capital social quedaron en un impasse y los programas de reducción de la pobreza se diseñaron orientados fundamentalmente a invertir en el capital humano, sin preocuparse tampoco por la dimensión ética.

En agosto de 1997 inició su operación el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). Se trata de un programa focalizado para atender a la población en extrema pobreza y que combinaba tantos mecanismos para aumentar los ingresos familiares (subsidios monetarios), como medidas para garantizar la salud de las personas y la permanencia de los menores en la escuela.

En el caso de PROGRESA, la definición de las personas elegibles para obtener sus beneficios es un ejercicio realizado desde el gobierno, quien fija la línea de pobreza y determina las comunidades que participarán dentro del Programa. La participación social queda restringida a validar los padrones de beneficiarios en una asamblea y “denunciar irregularidades” durante el desarrollo de las acciones.

El caso mexicano es un buen ejemplo a propósitos de las dificultades para el diseño y puesta en marcha de políticas sociales que contengan componentes de fortalecimiento del capital social solo para ser políticamente sustentables. Hasta ahora se ha visto a la cultura y al capital social como una entre muchas otras herramientas a disposición de los diseñadores de política y no como elementos clave para un desarrollo económico y social integral, que implica primero que otra cosa considerar a los seres humanos como algo más que insumo para las “estadísticas oficiales”.

En el caso de México quedan muchas dudas sobre la capacidad de los gobiernos para generar capital social, pero también sobre el grado de


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corresponsabilidad de otros sectores, como el privado, el académico y hasta el llamado tercer sector el que por momentos su energía parecería está sólo canalizada en reivindicar intereses muy particulares. Queda también abierta la pregunta de en dónde estaría la clave del éxito en atacar y superar la pobreza, en los programas, en la vinculación e interacción de acotes diversos o en el rescate de valores esenciales.

Las propias características del capital social (que es, al mismo tiempo, un insumo, un producto y una relación) complican la planeación de estrategias que se valgan de él para afrontar el problema de la desigualdad y la pobreza. Es bien sabido el hecho de que, al igual que otros tipos de capital, no es un “bien” que se distribuye de manera homogénea entre todos los grupos. Por el contrario, existen marcadas diferencias de disponibilidad de capital social entre sectores sociales y regiones geográficas. Debido a eso, es muy probable que las iniciativas encaminadas a fortalecer el capital social disponible sean mejor aprovechadas por aquellos sectores que tienen inherentemente mejores capacidades de crear redes y relaciones cooperativas, grupos que justamente no suelen ser los más empobrecidos. ¿Cómo incidir, entonces, para superar estos desequilibrios?

Los costos en la creación de capital social pueden ser en ocasiones demasiado altos, sobre todo cuando los gobiernos y las sociedades enfrentan no solo escasez de recursos sino restricciones de todo tipo que fueron acumulándose durante años y hasta siglos. Los costos operativos de la participación, aunados al hecho de que la creación de redes sociales estables puede ser un proceso lento, que alimenta la impaciencia de los funcionarios y políticos que prefieren las ganancias de corto plazo. Por otra parte, el capital social tarda en forjarse pero si no se sustenta en valores éticos se pierde rápidamente, por lo que es un recurso sumamente volátil en circunstancias de débil cohesión institucional como la que se vive en nuestra región, y sin duda en México.

El riesgo de que los programas que formalmente pretenden el fortalecimiento autónomo de los grupos sociales terminen convirtiéndose en nuevas formas de relación clientelar o corporativa, no es solo una presunción, sino se ha convertido en una constante que cruza el “fracaso” de la lucha contra la pobreza.

Como enfrentar el problema de adoptar el concepto de capital social en el discurso formal y que en la realidad quede relegado a una muy relegada prioridad. Habría que trabajar seriamente en el hecho de que no resulte una contraposición inevitable asegurar que los recursos lleguen a quienes más los necesitan y la


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promoción de un papel activo de la sociedad en la mejora de su bienestar. Habría que insistir hasta el cansancio en que la construcción de las redes de confianza y solidaridad social, sin menoscabar los objetivos de eficiencia y eficacia en el combate a la pobreza y la desigualdad. Solo poniendo en valor – valga la redundancia- los valores éticos, podremos estar mejor armados para superar la pobreza sin que tengamos (después de décadas) que acudir a este recurrente recuento de avances y retrocesos.

En este sentido, para Movimiento Ciudadano resulta fundamental conocer la situación actual de la política pública de desarrollo social en el país –para ello se revisa primero el origen y la esencia de la política social en México en lo general, para después pasar estudiar las diversas políticas sociales y analizar su eficiencia a la luz de los planteamientos de la política estatal.

Este trabajo tiene un carácter de investigación documental descriptiva y de campo, llegando a nuestras propias conclusiones sobre la información recopilada.


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II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.

OBJETIVO GENERAL.

• Identificar y describir los fundamentos históricos y conceptuales que dan forma a la política social en México, a partir de identificarlas como una construcción que responde a un juego político-social determinado y efecto en la transformación de la realidad política y social.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS.

• Examinar la política social implementada por el Gobierno Federal en México, en particular en los últimos 10 años.

• Identificar el marco jurídico e institucional que da forma y contenido a la política social en México, en particular respecto al contenido del marco jurídico e institucional que les da sentido y orden.

• Identificar y describir el efecto de la política pública en materia de desarrollo social en el desarrollo socioeconómico mexicano.

• Proyectar y definir las perspectivas de la política de desarrollo social en nuestro país para el siglo XXI.

• Determinar si la política de desarrollo social de estado mexicano ha cumplido con su objetivo primordial de garantizar el desarrollo, la equidad y el bienestar en general

• Examinar los componentes de los principales programas que atienden las necesidades más sentidas de la población, con el fin de proponer su adecuación o desaparición.


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III. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA.

En México, las políticas de bienestar, muestran rasgos completamente distintos a la experiencia europea, la cual se considera pionera en la materia; las características de nuestra política social, son propias del subdesarrollo en el que ha estado inmerso el país a lo largo de su historia.

Podemos resumir en seis las características de la política social mexicana:

1. En México, la política social surge hasta el Siglo XX y se remonta a los contenidos sociales de la Constitución Política de 1917, fundamentalmente en los artículos constitucionales que establecen el derecho a la educación básica (art. 3°); el reconocimiento de la composición pluricultural de la nación mexicana, sustentado en sus pueblos indígenas el derecho a la salud, y a la vivienda digna (art. 4°); el artículo 27 que propició el reparto agrario y definió el derecho de propiedad; así como el artículo 123 que establece el derecho a un empleo socialmente útil.

Antes de la Revolución de 1910, las acciones sociales y la atención de los pobres se atendió bajo un esquema asistencialista, compartida por la caridad de la iglesia católica, por la beneficencia privada y muy marginalmente por la intervención del Estado. Es ya con los gobiernos posrevolucionarios cuando la política social comienza a formar parte de la agenda gubernamental, aunque bajo modalidades diferentes.

2. La política social ha respondido a la estrategia económica que se ha adoptado, subordinándose a la misma.

La política social en nuestro país, hasta finales de los años ochenta, venía implícita en las políticas de crecimiento, partiendo de la tesis de que el modelo de crecimiento adoptado crearía las bases del bienestar social.

Como bien menciona Rolando Cordera, en las dos primeras etapas de la política social mexicana, ésta se sustentó sobre el proceso de industrialización y crecimiento económico que si bien crearon las condiciones que permitieron en general elevar los niveles de vida de la mayoría de la población, este esquema


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de crecimiento fue desigual en la distribución del ingreso, pero no fue empobrecedor en la medida en que se conjugó la expansión económica y el gasto social que creció más rápido que la población.

Durante estas décadas el planteamiento gubernamental consideró que se podía crecer económicamente y simultáneamente mejorar la distribución del ingreso. El crecimiento era considerado el medio para satisfacer las grandes necesidades del desarrollo nacional, lo cual no supuso necesariamente un gran esfuerzo de política social como tal (aunque si hubo creación de programas sociales, sobre todo porque se crearon y se expandieron las instituciones públicas dedicadas al servicio social), más bien se crearon empresas, regulaciones, entre otras cosas que buscaban aumentar el empleo; así el crecimiento mismo del empleo se consideró una forma de hacer política social. A través del trabajo asalariado, los trabajadores y sus familias accedían a esquemas de protección social, ante los riesgos de enfermedad, vejez, vivienda, prestaciones, etc.

3. Las relaciones sociopolíticas marcadamente corporativas que caracterizó durante décadas a la política social mexicana, provocó que el mapa geográfico de la pobreza y el de las instituciones sociales no coincidan.

Las instituciones sociales se crearon bajo esquemas de relaciones entre Estado y organizaciones sociales, estructuradas sectorialmente (obreros, campesinos, empresarios, comerciantes y organizaciones populares) muchos de los cuales fueron ubicándose en las grandes ciudades, y la pobreza y sobre todo la pobreza extrema, se ha concentrado, fundamentalmente en los estados del sur, en la zona de montaña, donde han predominado las actividades agropecuarias, y que generalmente son de baja productividad; y es ahí, donde se ubica una mayor proporción de la población indígena, como son los estados de Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Puebla, Hidalgo y parte del estado de Veracruz, los cuales conforman la principal zona de marginación y pobreza del país.

4. La población objetivo de la política social en el país, ha respondido a tres necesidades que ha generado el desarrollo económico:


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i) En el periodo de movilización, después del movimiento revolucionario la población objetivo de la política social, fue la población campesina que protagonizó muchas de las batallas revolucionarias.

ii) Al modificarse el modelo de desarrollo en la posguerra y hasta finales de los años setenta, la población privilegiada con acciones de política social fue la asalariada industrial y la de los sectores de servicios formales.

iii) A finales de los años ochenta y hasta la actualidad, en medio de ajustes y reformas estructurales, y de una miseria masiva, la población objetivo de la política social, ha sido la que se ha encontrado en pobreza y pobreza extrema.

5. Si bien, el gobierno mexicano, ya había registrado esfuerzos dirigidos a la atención a los sectores de la población de escasos recursos de las áreas rurales, a través de diversos programas como el Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDER), La Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), no se puede decir que formaban parte de una estrategia de política social. Más bien, fueron programas aislados.

La política social, como política pública; y el concepto de ésta, aparece en el vocabulario de la agenda gubernamental hasta finales de los años ochenta, por dos cuestiones:

i) Cuando la pauperización alcanza niveles verdaderamente alarmantes.

ii) Esta preocupación gubernamental también responde a la tercera generación de reformas en las que se han embarcado varios de los países subdesarrollados con los organismos internacionales.

Nuestro caso, no ha sido la excepción; el cambio de modelo, hacia el neoliberalismo, presuponía un paquete de medidas acordadas con el Fondo Monetario Internacional; que consistía en primer lugar, aplicar una reforma económica a través de políticas deflacionarias para estabilizar el nivel inflacionario y los desequilibrios de la balanza comercial que agobiaba a nuestra economía a finales de los años setenta y principios de los ochenta; una vez


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estabilizada la economía, se aplicó una segunda generación de reforma, conocida como la reforma del Estado, cuyo objetivo central era la liberalización de la economía y la apertura comercial; posteriormente y como consecuencia de las dos primeras generaciones de reformas el mismo Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial han propuesto una reforma social, para subsanar los costos sociales y los efectos negativos en la calidad de vida de la población que han dejado los ajustes y la reforma estructural.

6. La prioridad del gobierno mexicano en los últimos años, y en particular el objetivo central de la política social, ha sido el combate a la pobreza. Así, la guerra contra la pobreza en México, nace en 1989 con el Programa Nacional de Solidaridad y posteriormente, en el sexenio siguiente continúa esta tendencia con el Programa Educación, Salud y Alimentación y actualmente con el Programa Oportunidades.

Estos han sido programas focalizados y con subprogramas diferenciados, orientados al abatimiento de la pobreza extrema. De esta manera, la característica de la política social contemporánea, es una política social que tiende a la focalización. Aunque es importante señalar que esta tendencia se ha dado marginalmente, ya que la mayor proporción del gasto social se ha destinado a los sectores tradicionales de la política social: educación y salud.

Ambos programas y sobre todo PRONASOL, nacen en la época de los lineamientos de ajuste y cambio estructural, propios del neoliberalismo. Esto da lugar a una discusión intelectual y política de la política social que se centra prácticamente en:

i) la crítica a los programas focalizados;

ii) en los riesgos políticos;

iii) y los intereses de grupo que genera.

La focalización, adquirió un significado especial en el marco de la política de saneamiento de las finanzas estatales llevadas a cabo como componente principal de los programas de ajuste estructural. Dicha política requería de los gobiernos la racionalización y la reducción del gasto estatal.


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A través de la focalización se ofrecía la posibilidad de utilizar recursos escasos de manera selectiva a favor de grupos meta predeterminados y según criterios de costo-eficiencia.

De tal manera con la focalización se ponía el acento no sólo en la forma de utilización del gasto social, sino también en los destinatarios de dicho gasto.

Con la revalorización de las estrategias focalizadoras del combate a la pobreza como tarea fundamental de las políticas de desarrollo, comenzó a observarse un desplazamiento de los principales grupos meta-destinatarios de la acción social, desde los trabajadores organizados a la población pobre.

En un contexto de redefinición de objetivos y estrategias también se modificaron las visiones acerca de los roles asignados al Estado y al mercado en el ámbito social. Los argumentos que atribuían al Estado el rol de actor principal de la política social y garante del principio de justicia social redistributiva, igualitaria y universal resultaron fuertemente cuestionados.

En el nuevo discurso social y político comenzó a atribuirse crecientemente al mercado el rol de mecanismo de asignación de servicios y beneficios sociales con el argumento de una mayor eficiencia y equidad, que en última instancia, llevarían a una mayor igualación de oportunidades. Así el discurso comenzó a abandonar el término tradicionalmente asociado a la política social de justicia social por el políticamente neutro de equidad social.

El discurso de la nueva política social puso énfasis en la necesidad de perseguir una mayor conformidad de la política social con las reglas de la política económica. Respetando, ante todo los equilibrios macroeconómicos, lo que se convertiría así en principio regulador de las decisiones sobre el gasto social estatal. A esto, también se añadía, la idea de que los gastos sociales del Estado, deberían ser entendidos como una inversión eficiente y redituable destinada a la formación de capital humano. Estableciendo una clara conexión entre la nueva política social y la economía de mercado, comenzó a enfatizarse que el capital humano debería reforzar la relación positiva entre educación, salud, nutrición por un lado y el crecimiento económico y la productividad por otro.


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En México, las políticas de desarrollo de capital humano se han focalizado y conforman la parte medular de los programas de combate a la pobreza extrema.

En el presente trabajo se hará una revisión de las principales políticas públicas destinadas a la superación de la pobreza en México, con el objetivo de identificar algunos elementos que sirvan como puntos de referencia históricos para el análisis de la institucionalidad social. Debe subrayarse que no se pretende llevar a cabo una revisión exhaustiva de los programas y sus características, ni del contenido particular de los programas sociales.

La política social en México ha estado sujeta a una amplia discrecionalidad expresada en las variaciones en la prioridad concedida a la política social en relación con la política económica, en los montos presupuestales asignados y en los criterios para la aplicación de los programas y la selección de los beneficiarios. Esta situación ha sido particularmente aguda en las políticas y los programas orientados a la superación de la pobreza. En términos generales, la política social se ha caracterizado por la centralización del diseño de las políticas en el Ejecutivo Federal, por la escasa intervención de los estados y municipios en su diseño y ejecución, por una baja participación ciudadana y de otros actores sociales y por una multiplicidad de políticas sectoriales muchas veces contradictorias entre sí. Aunque poco a poco se han ido incorporando elementos institucionales que han dado lugar a una mayor eficiencia de la política social y que han coadyuvado a la disminución de su discrecionalidad y vulnerabilidad, el intento deliberado de crear una institucionalidad social que prevea mecanismos para dar continuidad y transparencia a la política social es un fenómeno reciente.


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IV. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN.

• ¿Cuál es la relevancia que tiene la existencia o no de programas de índole social en el desarrollo social y el bienestar de la ciudadanía? ¿Es necesaria una política social del estado mexicano?

• ¿Cuáles han sido las principales características que detonan la definición y diseño de políticas sociales en México?

• ¿Se puede identificar distintos modelos de políticas sociales que ha aplicado el estado mexicano?

• ¿Cómo se materializa en materia de la descentralización de recursos, programas y acciones?

• ¿Cómo se ha insertado el concepto de equidad y no discriminación en los distintos ordenamientos y programas con el fin de promover la igualdad de oportunidades y derechos entre las personas, sin distinción de género, raza o condición social?

• ¿Cuáles son los principales rasgos que determinan la singularidad de la política social que aplica el estado mexicano?

• ¿Existe consistencia entre los mecanismos jurídicos y las institucionales encargadas de garantizar su plena vigencia en el gobierno federal?

• ¿Cuál es el papel de la política pública de desarrollo social en el marco de los objetivos y propósitos de la gestión gubernamental?

• ¿Qué perspectivas existe sobre la forma de la política social en nuestro país? • ¿Cuál ha sido la contribución de los programas sociales, para la protección y

promoción del nivel de vida de la población más vulnerable? • ¿Cuál es la evidencia sobre la contribución de la política de subsidios

focalizados a la población, a la superación de las condiciones de pobreza y marginación?


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V. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA.

La política social es una rama de la política económica con la que cuentan todos los gobiernos para impulsar una mayor calidad de vida en la sociedad. La política social comprende, a su vez, un conjunto de acciones coherentes con el objeto de influir sobre el nivel de educación y de alimentación, el mejoramiento y la construcción de viviendas, así como el acceso a la salud y a los sistemas de seguridad social.

La generación de empleos y algunas políticas sectoriales y regionales, como las políticas agrarias, aunque no son consideradas como parte de la política social, se encuentran estrechamente vinculadas a su tratamiento, por lo que deben ser consideradas -aunque sea indirectamente- en un análisis integral. Lo mismo podría decirse del desempeño económico general del país, cuyo comportamiento influye de manera determinante en la consecución de los objetivos sociales. Siempre hay que tener presente que la política económica y la política social descansa sobre las mismas bases ideológicas.

El diagnóstico social realizado en cada país determina en gran medida los alcances, límites, prioridades y lugar de la política social en la agenda de gobierno, configurando, de esta manera, su peculiar estilo de atender los problemas sociales. Sin embargo, es importante resaltar que, independientemente del tratamiento particular dado a la política social, existe un consenso internacional sobre las atribuciones que debiera tener el Estado y sobre las características del manejo de la política económica en general. El combate a la inflación, el equilibrio fiscal, el fortalecimiento de la balanza comercial, el control en el ejercicio del presupuesto público y el sano manejo de la deuda externa son principios básicos a los que se deben sujetar los gobiernos para evitar desajustes macroeconómicos.

Los objetivos de la política social deben insertarse en el contexto anterior, a menos que se desee discutir el modelo económico en general, cuestión por demás amplia y ajena a este trabajo. De esta manera, los fines comúnmente atribuibles a la política social son:

a) Asegurar sistemas de cobertura universal relacionados con la dotación de bienes y servicios básicos.


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b) Diluir el "riesgo" individual mediante sistemas de distribución social de la riqueza.

c) Cumplir una función redistributiva y en particular la erradicación de la pobreza extrema.

d) Promover la cohesión social y asegurar la estabilidad y legitimación política, a su vez factores de competitividad económica.

De acuerdo con Marc Rimez y León Bendesky, los elementos anteriores no se reducen a la lucha contra la pobreza o la pobreza extrema, por lo que al hablar de política social en realidad estamos hablando de "derechos sociales", los cuales se distinguen por ser universales y no restringirse a determinados grupos socioeconómicos.

La política social así entendida -como producto de derechos sociales- se fortalece si reconocemos la existencia de un conjunto de necesidades humanas básicas, las cuales tienen como eje fundamental la dignidad del ser humano. Este enfoque identifica una serie de necesidades humanas absolutas -comer, beber, dormir, tener un refugio y vestido, convivir en sociedad-, que pueden ser cubiertas con diferentes satisfactores de acuerdo a la evolución de los patrones culturales y al desarrollo económico del país o región. La definición de dichos satisfactores, si en verdad se atiende a la dignidad humana, debe tomar en cuenta las fuentes de bienestar adicionales al ingreso monetario, considerar que el contenido de las canastas básicas alimentarias debe ir más allá de la sola inclusión de alimentos, que es deshonroso aparecer desnudo en público, andar sucio o con harapos, no tener un sitio dónde pernoctar o vivir en una casa sumamente deteriorada. Los anteriores aspectos, aunque pudieran parecer obvios, no lo han sido a la hora de diseñar métodos de medición de la pobreza y al recomendar la instrumentación de las respectivas políticas.

De esta manera, la política social debe ser trazada considerando que todo ser humano, además de poder contar con los ingresos suficientes para adquirir una canasta alimentaria básica, tiene que comprar combustible para cocinar su comida, otros enseres domésticos (platos, cucharas, vasos, jabón, etc.), vestirse de tal manera que "no se avergüence de aparecer en sociedad", dedicar parte de su tiempo al esparcimiento y al estudio, contar con una vivienda digna, poder viajar de vez en cuando, disfrutar de un ambiente no contaminado, poder recibir atención médica de


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manera oportuna en caso de requerirla, poder tener uno o dos hijos sin ver seriamente afectada su situación social y, en general, tomar en cuenta todos aquellos elementos que pudiesen afectar su interacción social cotidiana, además de tener siempre en cuenta la necesidad de un cuadro mínimo de satisfactores en salud, educación y alimentación.

Como puede observarse fácilmente, los elementos anteriores sugieren una política social orientada a establecer niveles mínimos de bienestar para todas las personas, los cuales no se restringen exclusivamente a un sector socioeconómico, además de subrayar la dignidad del ser humano. Este tipo de acciones tienen el objetivo de materializar los derechos sociales frecuentemente encontrados en las legislaciones de diversos países y en el derecho internacional -derecho a la protección a la salud, a la vivienda, al trabajo, a la seguridad social, a la alimentación-, pero que debido a un sin fin de razones, suelen ser letra muerta en la práctica para un amplio sector de la población.

Los derechos sociales a menudo son considerados en un segundo plano en los diversos foros discusión, ya sea porque se les consideran medidas paternalistas, porque el combate a la pobreza ocupa prácticamente la totalidad de los debates o por no haber un acuerdo en torno a los medios por los cuáles se pueda exigir el cumplimiento de estos derechos. Esto ha propiciado que la política social haya sido identificada con programas de combate a la pobreza y, consecuentemente, se haya limitado a estudiar aspectos como la pertinencia de programas universales o focalizados, centralizados o descentralizados, públicos o privados, de gestión gubernamental o de gestión pública, subrayando la eficiencia en el accionar gubernamental y la escasez de los recursos económicos.

En el caso de México, la política social fue estructurada bajo un perfil corporativista, donde los principales beneficiarios eran los trabajadores asalariados, quienes al ser aglutinados en algún sindicato oficial, se les brindaban ciertos "privilegios" a cambio de votar por el partido oficial. A partir de 1940 la política social fue estructurada de tal manera que sólo los trabajadores asalariados y familiares más cercanos fueran los beneficiarios directos de las medidas sociales instrumentadas por el gobierno.

En este proceso, los sindicatos fungieron como intermediarios entre gobierno y trabajadores, convirtiéndose así, en los gestores oficiales de cualquier aspecto que


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influyese en el nivel de vida de éstos últimos. Toda persona ajena al entramado institucional formal era, en términos generales, ajena a los principales beneficios de la política social.

El sector no asalariado, aunque se benefició de algunos programas, estos fueron pensados más como paliativos a su situación social que como estrategia integral de desarrollo. Dichos programas buscaban evitar conflictos, confrontaciones o movilizaciones de las personas afectadas.

Lo anterior favoreció la polarización de la situación social de los trabajadores en la economía formal e informal, así como entre los trabajadores del campo y la ciudad, lo cual "llevó a una selectividad y diferenciación en el acceso a los servicios y las prestaciones, y se prestó a un control social de esencia corporativa ligado de modo estrecho con el partido oficial y con el propio gobierno. Debido a esta selectividad, se fue abriendo una brecha social entre los grupos que demandaban atención y las formas institucionales en que ésta se atendía".

La política social con programas universales pero con acceso restringido ha sido severamente cuestionada por no haber atendido la pobreza extrema. De acuerdo a Rimez y Bendesky, la cobertura de los derechos sociales, producto de esta política social, sólo llegó a las clases medias y a los trabajadores del sector formal o de alguna manera organizada.

A partir de 1982 comienzan una serie de transformaciones en la política económica que modifican el perfil de la política social. Ante la crisis fiscal y el agotamiento de la estrategia de desarrollo, se critica la participación pública en el ámbito económico y se da un repliegue paulatino en sus actividades.

El tradicional funcionamiento de la política social no pudo hacer frente a la incapacidad de la economía para producir suficientes fuentes de empleo formales y, en consecuencia, del disfrute de los derechos sociales. A partir de este momento, diversos programas dirigidos a sectores específicos de la población (focalizados) se instrumentan con el objetivo de paliar el aumento de la pobreza extrema. Tales han sido los casos del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) y, actualmente, el Programa Oportunidades.


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El cambio en la concepción de la política social (no sólo de México sino en todo el mundo) se da en un contexto de recesión económica y crisis fiscal en donde lo prioritario es la eficacia en la asignación de los recursos, la descentralización administrativa y una gestión corresponsable de los programas sociales. Sin embargo, la importancia de los programas focalizados no puede tomarse al grado de considerarlos como modelo de desarrollo social porque su alcance es limitado y por su tendencia a romper la cohesión social de las comunidades.

En los últimos años, y de manera particular a partir de 1999, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha difundido la importancia de la formación de capital social para lograr una instrumentación exitosa de la política social. Este enfoque aboga por considerar a la cultura de las comunidades como punto esencial, en donde factores como la confianza social, la solidaridad y la conciencia cívica sean los elementos de anclaje de los programas sociales. Particularmente se pone de manifiesto que no habrá desarrollo económico significativo si no se piensa antes en aumentar la inversión que dignifique la condición de los seres humanos, los capacite y los haga más productivos. De otra manera, la polarización de la situación social inevitablemente llevará a problemas de ingobernabilidad y, en casos extremos, de seguridad nacional.

Si bien el término política tiene varias acepciones, para fines de este trabajo entenderemos por políticas públicas a los cursos de acción o conjunto-secuencia de decisiones de una autoridad legítima relativas a la elección de fines y/o medios, de largo o corto alcance, en una situación específica y en respuesta a problemas y necesidades públicas.

De esta manera, los programas gubernamentales caen dentro del objeto de estudio de la política pública, pues son decisiones gubernamentales con la finalidad de resolver problemas públicos en un tiempo determinado. El análisis de estos programas se desarrolla como un curso de acciones sucesivas o simultáneas, en donde se transita desde el momento en que un asunto llega a formar parte de la agenda pública hasta su exclusión dentro de las prioridades del gobierno, pasando por los procesos de instrumentación y evaluación.

Precisamente este interés por "diseccionar" el actuar gubernamental, es decir, saber cómo funciona el gobierno, permite a la política pública analizar a los programas gubernamentales a lo largo de un proceso en donde se pueden identificar varias fases.


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Aunque no existe un consenso sobre el número y el nombre de dichas fases, se podría decir que en realidad se tratan de cuestiones de enfoque y, en términos generales, comprenden: Iniciación (definición de objetivos), estimación (trabajo de investigación y ponderación de impactos y consecuencias), selección (decisión entre diversas opciones posibles), implementación (instrumentación de la política), evaluación (comparación entre los niveles esperados de rendimiento y los ocurridos) y terminación (análisis de la clausura o reducción de actividades).

La presente investigación gira en torno a la fase de implementación, la cual, a su vez, implica todo un proceso. Como puede observarse, la implementación resulta ser esencial en las políticas públicas al representar la materialización de los objetivos planteados. Este hecho, importante por sí mismo, posiblemente haya sido el punto más débil de muchos programas, pues por mucho tiempo se le consideró como una acción tersa y automática.

Antes explicar más detenidamente las características de un proceso de implementación, vale la pena señalar que la política pública es un subcampo de estudio de la ciencia política y la administración pública que se caracteriza por retomar aspectos de ambas disciplinas con el objeto de desarrollar análisis que superen la dicotomía entre política y administración.

El aporte principal de la ciencia política al enfoque de política pública radica en el hecho de subrayar el carácter político de las decisiones de la administración pública. Esta contribución permitió superar los recurrentes análisis cuantitativos de la administración -con orientaciones economicistas, gerenciales o de investigación de operaciones- al incorporar variables políticas para la construcción de escenarios.

En cuanto a la administración pública, la renovación de la concepción de lo público en esta disciplina resultó esencial para caracterizar al subcampo de estudio. Lo público, típicamente identificado con la burocracia gubernamental, ahora adquiere un significado menos institucional y comprende la participación de diversos actores -gobierno, sociedad civil, partidos políticos. Así, "al hablar de políticas públicas queremos decir decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos, electores y contribuyentes."


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La definición clásica de implementación es la proporcionada por Pressman y Wildavsky y que retoma Luís F. Aguilar: "...existe un problema de implementación cuando, a pesar de ser indudable la aptitud técnica y la responsabilidad de las organizaciones [e individuos] participantes, a pesar de haber consenso en torno de los objetivos y los medios (las "condiciones iníciales"), el desarrollo de la política se desvía, atrasa, frena con el resultado final del incumplimiento o fracaso de la política." Dicho de otra manera, implementar una política significa llevarla a cabo, ejecutarla o instrumentarla, tomando en cuenta las restricciones económicas, políticas, sociales, administrativas y culturales que conlleva la movilización de recursos y atribuciones de toda acción de gobierno.

Un proceso de implementación "...desata muchas oportunidades y expectativas, poderes e intereses en juego, cargas de trabajo y responsabilidades, operaciones y decisiones, [con lo que] se vuelve un proceso muy complejo y elusivo, también conflictivo, y es casi imposible encontrar una fórmula de coordinación que integre las diferencias y configure una acción colectiva armónica y efectiva."

La complejidad de la acción conjunta inherente a la implementación ponen de manifiesto la importancia del conflicto y la negociación, intra e interinstitucional, desde la definición de los objetivos hasta las conclusiones y evaluaciones que cada actor realice sobre el programa, su implementación y sus resultados, por lo que en sentido estricto, nunca se podrá hablar de consenso total y de capacidad y aptitud técnica absolutas, como señalan Pressman y Wildavsky.

Cuando existen diversos actores, que muestran ciertas preferencias y actitudes ante determinadas políticas y que manejan recursos en mayor o menor cantidad, aunado a la complejidad de la acción colectiva versus acción individual y al estudio de las instituciones que moldean el comportamiento humano, la incertidumbre en el proceso de implementar una política es la norma. Tal situación nos lleva a ubicar a la negociación política como un elemento imprescindible en la implementación para poder llegar a consensos.

Los estudios sobre la implementación de programas sociales rescatan la importancia de la política en cualquier decisión gubernamental, pero también ponen de manifiesto lo fundamental que puede resultar la inflación de las metas.


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Al pretender metas desmesuradas los programas están condenados al fracaso, pero más allá de esta situación, una de las carencias de los estudios de implementación es que no han considerado la importancia de la percepción ciudadana sobre la eficacia y eficiencia del gobierno.

En este sentido, la inflación de metas puede ser más dañina y destructiva si va acompañada de la generación de falsas expectativas hacia la población; expectativas que tarde o temprano se verán derruidas por las externalidades. La sociedad exigirá el cumplimiento de las promesas realizadas y acrecentadas continuamente. Ante situaciones como la anterior, no habrá logro que pueda mitigar el descontento social porque las expectativas generadas han puesto la línea de lo factible muy por encima de la capacidad gubernamental, arrastrando consigo descrédito, frustración y no pocas veces castigo electoral.

Aunque la elaboración de políticas es analíticamente distinta al proceso de implementación, cualquier política debe elaborarse procurando estar sustentada en conocimientos científicos firmes y en experiencias previas. Es decir, debe existir una teoría causal que nos permita afirmar que una política "P", desencadenará un proceso de implementación "I", con el cual obtendremos un resultado "R". Si bien es cierto que una teoría causal con un respaldo científico sólido no asegura de ninguna manera el logro de sus objetivos, también es cierto que sin una teoría causal adecuada no habrá implementación que logre salvar del fracaso a la política instrumentada. Este punto es de especial relevancia para nosotros puesto que los actores más importantes con injerencia en la implementación de la política social ofrecerán (o deberían ofrecer) una teoría causal de la situación social prevaleciente y, a partir de ella, realizar propuestas y diseñar los cursos de acción respectivos para solucionar diversos problemas sociales, aspecto que, como se verá en el siguiente capítulo, no siempre se cumple satisfactoriamente.

A manera de recapitulación, podemos decir que los estudios de implementación intentan comprender "por qué buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales, abundantes y oportunos financiamientos, esfuerzos cotidianos de organizaciones y personas, simplemente no funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos de los objetivos que prometieron alcanzar. Tratan de saber si en definitiva el gobierno posee la capacidad (y en qué medida) de ofrecer soluciones a las cuestiones sociales y, por consiguiente, si tiene sentido y plausibilidad


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su intervención... El problema de fondo es entonces el de saber ¿cuál es el ámbito de factibilidad de la acción gubernamental?" En otras palabras, el factor clave del éxito o fracaso de la acción gubernamental reside en la tratabilidad de los asuntos elegidos.

Para quienes toman decisiones gubernamentales es indispensable saber de las posibles consecuencias que generará cuando intente diseñar y poner en acción una política. Si se parte de la premisa que todos los participantes estarán de acuerdo con un proyecto debido a su solidez científica, el mismo estará condenado al fracaso por el simple hecho de partir de condiciones irreales. De igual manera, pensar en la realización automática de planes y programas excelentes no resulta útil en un contexto organizacional diferenciado, competitivo y semiautónomo.

En esta investigación se ha considerado conveniente estudiar el proceso de implementación de acuerdo a los siguientes pasos:

a) Analizar la teoría causal del Programa Nacional de Desarrollo Social 2001- 2006 (PNDS), de los tres principales partidos políticos (PAN, PRI, PRD) y de organismos internacionales (Banco Mundial, ONU).

b) Localizar las instancias gubernamentales y no gubernamentales inmiscuidas en el PNDS.

c) Identificar la visión y objetivos que tienen dentro del programa.

d) Determinar el peso que tienen las instituciones del gobierno (federal, estatal y municipal), los partidos políticos, la sociedad civil y organizaciones informales en el desarrollo de las acciones.

e) Analizar las externalidades.

f) Formular conclusiones.

El esquema es característico de los estudios de implementación que enfatizan el control administrativo, lo cual es una desventaja. Sin embargo, consideramos que si paralelamente se toman en cuenta los juegos estratégicos sugeridos por Eugene Bardache se compensa la debilidad del modelo de Pressman y Wildavsky. Así, tomaremos en cuenta la importancia de los desvíos de fondos, la distorsión de objetivos, los comportamientos y declaraciones de funcionarios y burócratas, la


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capacidad de acción de las distintas organizaciones y los intereses personales y políticos de los actores.

La responsabilidad social de la administración pública es indiscutible. No importa si se trata de un gobierno autoritario o democrático. La relevancia de la administración pública radica en que ésta, mediante su eficacia y eficiencia en el tratamiento de diversas demandas, garantiza la gobernabilidad de un régimen político.

La capacidad de la administración pública federal en el control de las políticas, sin embargo, no es tan amplia como pudiera pensarse. Como se ha mencionado con anterioridad, en un proceso de implementación existen actores diversos, con diferentes grados de compromiso y de recursos disponibles, en donde la administración pública federal es sólo uno de ellos. Por tal motivo, es necesario considerar la participación de los estados, de los municipios, de los partidos políticos, de los grupos de presión, departamentos, oficinas especiales y/o de asesoramiento del orden federal involucradas en la instrumentación de la política.

La administración pública, no obstante, tiene una capacidad de influencia considerable al ser el conjunto institucional que representa al gobierno y, como tal, con la legalidad y legitimidad necesarias para emprender diversas iniciativas con el objeto de modificar una situación social y/o económica.

Dentro del presente trabajo de investigación y a lo largo de sus capítulos abordamos diferentes temas de interés que nos guiaran en el proceso y desarrollo de: “La Política Social en México: antecedentes Históricos, situación actual y perspectiva”, el reporte de investigación se encuentra conformado por los siguientes apartados, a saber: La introducción, justificación del tema, objetivos de la investigación, planteamiento y delimitación del problema a investigar, el capitulado, conclusiones y bibliografía consultada, así mismo cuenta con un apartado metodológico que a su vez contiene lo siguiente: Introducción; Justificación del Tema; Objetivos de la investigación; Planteamiento y delimitación del Problema; Preguntas de Investigación; Marco teórico - conceptual de referencia; Formulación de hipótesis; Comprobación - falsación de las Hipótesis (pruebas empíricas o cualitativas); Conclusiones y nueva agenda de investigación, y Fuentes de información. REPORTE DE INVESTIGACIÓN: Índice; Introducción; A. Justificación del Tema; B. Objetivos de la investigación; C. Planteamiento y delimitación del Problema; Capitulado; Conclusiones y nueva agenda de investigación, y Bibliografía y Fuentes electrónicas.


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VI. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.

HIPÓTESIS

Existen en los gobiernos la tentación de utilizar los programas sociales, sobre todo los diseñados para sectores específicos, focalizados, como instrumentos de manipulación y coerción social alejándolos de los principios inherentes a su naturaleza.

La política social implica no sólo los servicios que beneficiaran a la población que tiene las mayores carencias, sino una serie de mecanismos de protección y sustento a diversos sectores y actores sociales. El sustento conceptual para esta investigación recupera la idea de expresar la política social en sus términos más amplios, es decir consistente en el deseo de asegurar a todos los miembros de la comunidad unos niveles mínimos determinados y ciertas oportunidades. En la definición de la política social están presentes aquellos actos que directa o indirectamente se identifican como acciones de gobierno, producto de una gran variedad de razones para satisfacer un rango de necesidades materiales y sociales, que el mercado no satisface o no puede satisfacer para sectores numéricamente importantes de la población.

LA HIPÓTESIS CENTRAL del trabajo es:

La política pública de desarrollo social de los gobiernos posrevolucionarios en México ha fracasado en el logro de los objetivos fundamentales: justicia social y equidad, al no contar con una definición precisa y cierta sobre los orígenes estructurales de la pobreza y la desigualdad, enfocándose a la implementación de programas que responden solo a circunstancias coyunturales y sirven para específicos propósitos políticos.

HIPÓTESIS SECUNDARIAS:

1. La evidencia muestra que aun a pesar de un andamiaje institucional y normativo robusto y costoso, el impacto de las diversas políticas públicas de bienestar social es escaso, teniendo como efecto contrario a sus propósitos la profundización y permanencia de la situación de precariedad de amplios sectores de la población.


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2. La falta de eficacia en los programas de desarrollo social, pese a las reformas recientes en el enfoque, son insuficientes para lograr reducir los efectos de la pobreza y la desigualdad debido a la falta de articulación entre estos los objetico de los programas, por lo que subsisten problemas de duplicidad y segmentación en la ejecución de los programas.


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VII. COMPROBACIÓN-FALSACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O CUALITATIVAS).

HIPÓTESIS CENTRAL:

La política pública de desarrollo social de los gobiernos posrevolucionarios en México ha fracasado en el logro de los objetivos fundamentales: justicia social y equidad, al no contar con una definición precisa y cierta sobre los orígenes estructurales de la pobreza y la desigualdad, enfocándose a la implementación de programas que responden solo a circunstancias coyunturales y sirven para específicos propósitos políticos.

Para comprobar la hipótesis que guío esta investigación se desarrolló en primer lugar (capítulo I) un marco histórico, teórico y conceptual de referencia basado en la evolución que ha tenido la política social en México, en particular respecto a la que ha instrumentado el gobierno federal. Asimismo, para mejor compresión del “objeto” de estudio consideramos necesario precisar y definir algunos conceptos básicos estrechamente vinculados con la investigación, de tal suerte que para el momento de adentrarse al análisis en sí de las políticas sociales en México (capítulo II), ya contamos con un contexto temporal y espacial, y con definiciones claras y concretas que son de utilidad para el buen entendimiento de lo que durante el desarrollo de la presente investigación será analizado y conceptualizado.

En este contexto entendemos a la política social como parte de las estrategias que instrumento el estado benefactor, que tendrían como origen no sólo el beneficio social de una gran parte de la población, sino también la búsqueda de mayores niveles de desarrollo económico.

Es pertinente reconocer algunos de los conceptos que por su relevancia caracterizan esta actuación del estado. Reducir la pobreza extrema: La pobreza entendida ampliamente significa una alta vulnerabilidad y la existencia de una situación social inequitativa, el que ningún mexicano viva sin satisfacer sus necesidades básicas, garantiza para el resto de la sociedad el gozar de una vida social que le permita desarrollar y potencializar sus capacidades, aportando al desarrollo humano, social y económico del país.


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Generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables; esto es, que todos tengan acceso real a las oportunidades para que con su propio esfuerzo alcancen un mejor grado de bienestar. Apoyar al desarrollo de las capacidades de las personas en condición de pobreza; es decir, que todos dispongan de un conjunto mínimo de capacidades para acceder plenamente a las oportunidades con el fin de alcanzar y mantener un nivel de vida con calidad y dignidad.

Fortalecer el tejido social a través del fomento a la participación y el desarrollo comunitario para que se fortalezca la cohesión entre los diferentes grupos de la sociedad y ampliar los mecanismos, con el propósito de fomentar las iniciativas de las comunidades.

Para analizar adecuadamente las facultades y compromisos del estado de bienestar, es de importancia relevante abordar y analizar el marco institucional el cual sustenta la política social en México (capítulo I). El enfoque teórico-conceptual permite situar tanto en el tiempo como en el espacio, la relevancia que significa el marco institucional y programático que le da forma a la intervención estatal. En este sentido el precepto constitucional determina el acceso de toda la población al desarrollo social, prohibiendo cualquier práctica discriminatoria en la prestación de los bienes y servicios contenidos en los programas para el desarrollo social.

Tiene muy poco las reformas constitucionales que incorporan nuevos derechos humanos, no obstante de que dichos preceptos ya contaban con su debido reconocimiento a través de las garantías individuales, su contenido es eminentemente de carácter social, en virtud de que tutela a ciertos grupos sociales que se encuentran en situación de desventaja respecto de otros dentro del mismo Estado. Por lo anterior, la doctrina ha dado en denominar a los preceptos constitucionales con estas características garantías sociales.

De esta manera observamos que las garantías sociales son tutelares de los sectores de la sociedad que carecen de poder económico y de la posibilidad de obtenerlo, son por un lado, las clases sociales carentes del poder económico o de los medios de producción y en general los grupos colocados en situación precaria, y por otro, las castas poseedoras de la riqueza o situadas en mejor posición económica.

En el capítulo 2 expusimos los diferentes rubros del desarrollo social, y la relación que existe con la planeación para el desarrollo, los antecedentes, concepto y


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clasificación de la planeación, en el cual expusimos que a partir de una publicación de la Organización de Naciones Unidas de los años sesenta el concepto de desarrollo social se hizo presente en la esfera internacional debido a la aguda problemática social de los países subdesarrollados y su particular proceso de crecimiento tanto en materia económica, como política, social e incluso cultural. Se hizo especial mención de los países latinoamericanos, ya que es precisamente en esta región, junto con otras de África, las que presentaban una generalización de los bajos niveles de vida de la población mayoritaria, mismos que podrán ser enfrentados de la misma manera que en las sociedades industrializadas. De esta manera, surgieron las primeras leyes para proteger a los pobres y a las minorías desprotegidas, se hicieron intentos para redistribuir de cierta manera algunos de los servicios que para entonces eran privativos de la parte pudiente de la población, sin embargo los alcances del rezago tocaban a la sociedad en su conjunto, por lo que dichos esfuerzos no sirvieron de mucho.

Ámbitos en los cuales se desarrollan política social que tienen como finalidad promover el principio del desarrollo social, y es entendido en últimos términos como un proceso largo y complejo que abarca varios aspectos de amplio y diverso contenido.

La hipótesis central quedó corroborada con la información presentada en los capítulos 2 y 3.

Tomando en cuenta que en el ámbito nacional, además de la recuperación documental, que abarca desde la Constitución Política hasta leyes y programas específicos. También se consideraron los análisis que en distintas esferas de especialidad han realizado diversas instancias tanto pública, privada y de la sociedad civil nacional e internacional como las Comisiones estatales y federales de la política social.

“Si la política social hubiera sido diseñada de manera integral y de largo plazo se podría decir que el Estado -en la tradición más pura del Benefactor- y específicamente el gobierno debió haber puesto todo su esfuerzo para resolver ese problema histórico al imaginar y poner en práctica soluciones para las necesidades de los grupos más desfavorecidos. Pero lo que en realidad sucede es que se diseñaron diversas modalidades que fueron adoptando los gobiernos en relación a los grupos marginados, que los alejaron del supuesto de construir una política social que resolviera las carencias de amplios grupos sociales que no quedaban incluidos en ningún esquema protector”, al que hace referencia la hipótesis central quedó corroborada al enfrentar


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esta información sobre los mecanismos jurídico-institucionales, los diferentes rubros del desarrollo social en México, el diagnóstico de la situación social actual, y con la estrategia social alternativa, con una serie de indicadores que fueron elegidos para evaluar los niveles de correlación entre la política social del estado mexicano y las acciones realmente puestas en práctica al amparo de diversos programas sociales tendientes a la superación de la pobreza.

De esta manera presentamos información empírica sobre siete grandes rubros:

1) Los antecedentes de la situación social en México.- Los indicadores utilizados fueron de tipo histórico-descriptivos: tiempo prehispánico, la colonia, la revolución de independencia, la reforma y el imperio, entre otras.

2) Definiciones de conceptos básicos utilizados. Fuentes bibliográficas.

3) La política social en México desde 1920 a 2011. Desde un enfoque de políticas públicas: la política social y el estado bienestar, experiencias relevantes en otros países, el periodo formativo, el desarrollo capitalista independiente e igualdad social, el crecimiento económico y desigualdad, neoliberalismo, iniquidad y empobrecimiento, el impacto económico de la crisis en el bienestar social, el proyecto salinista de reforma de estado, el Programa Nacional de Solidaridad, el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), la rebelión armada del (EZLN), el programa de privatizaciones, etc.

Los indicadores utilizados para evaluar la política social-institucional en México fueron: la presencia de criterios afines a los diversos programas sociales a escala nacional y correlacionados con otros países (Inglaterra, Alemania, y los Estados Unido), en el marco jurídico que sustenta la política social en el país, la información estadística mencionada a lo largo del estudio, cuya fuente entre otras INEGI, Banco Mundial, Informes de Gobierno, entre otras.

4) El marco Jurídico Social Federal.- La baja presencia de mecanismos institucionales que garanticen la promoción, garantía y ejercicio correcto de todos los programas sociales tendientes a combatir la pobreza, de manera especial como parámetros de exclusión social, utilizando los siguientes indicadores:


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Coincidencia en el marco jurídico federal y local de los principios rectores que definen los acuerdos internacionales. En este sentido, no se trata de establecer el grado de presencia en el nivel discursivo de los programas sociales, si no de identificar primero la presencia formal de dichos programas, sin importar si estos responden al interés de cumplir con los objetivos planteados o provienen de procesos coyunturales, pero que de alguna manera coinciden en su propósito.

Esta hipótesis se comprobó con la presentación de dos instrumentos jurídicos específicos en materia de política social a nivel nacional: la Constitución Política y la Ley General de Desarrollo Social. Si bien dichos instrumentos fueron diseñados y modificados para garantizar y promover diversos ámbitos de la vida social de todos los ciudadanos; las cifras expuestas en materia de avance contra la pobreza y la forma en que estas se atienden muestran que dichos documentos aún no han tenido el efecto esperado.

Los indicadores utilizados para medir la correspondencia entre ambos factores fueron: el análisis entre los elementos constituyentes en las leyes de obligaciones federales en materia social y su contraparte en los acuerdos internacionales, considerando que estos conforme lo establece la propia carta magna, tienen rango constitucional.

Presencia de organismos e instituciones (andamiaje institucional).

En nuestro país, la pobreza sigue siendo un grave problema social que inhabilita el buen desarrollo socioeconómico de la población y que representa un ejemplo de la baja presencia e incidencia del sistema democrático en la cultura cívica y política del país. Asimismo, desde una perspectiva social se trata de una expresión más de la desigualdad entre la ciudadanía.

5) La Política Nacional para el Desarrollo Social.- El desarrollo social es entendido en últimos términos como un proceso largo y complejo que abarca varios aspectos de amplio y diverso contenido, mismos que con el fin de ser analizados de manera ordenada se dividió en los siguientes rubros principales: a) transformaciones de las condiciones de vida de la población; b) configuración del sistema económico y crecimiento económico; y c) disfrute de un medio ambiente sano. En cada uno de estos rubros se presentaron información diversa de tipo


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documental (recolección de datos), estadística, etc. con la que pudimos tener un panorama más exacto y real del fenómeno estudiado.

6) Diagnostico de la situación social actual.- La realización del diagnóstico es una tarea propia de la planeación. La intención de incluirlo en este estudio -centrado en el proceso implementación - es atender el señalamiento de que no habrá implementación exitosa cuando la teoría causal es inadecuada desde un principio.

El diagnóstico de la situación social en México es comprobado principalmente en base a los documentos siguientes: el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, y 2007 – 2012 (PNDS) y las plataformas electorales y/o de gobierno de los tres principales partidos políticos -PRI, PAN, PRD. La razón por la que se incluyó el diagnóstico de los partidos políticos en este estudio es porque, a partir de sus propuestas, se conforma en gran medida el debate público, se asignan las partidas presupuestarias -las cuales dan sustento a los programas de gobierno-, además de influir decididamente en la discusión y aprobación de las iniciativas de ley. Asimismo, el hecho de tener puntos de referencia adicionales a las propuestas del PNDS nos brinda una perspectiva más amplia sobre la situación social del país y nos ayuda a comprender un poco sobre el posicionamiento que cada uno asume con relación a las acciones propuestas por el programa federal. La extensión del apartado del PNDS es ligeramente mayor a la de los partidos políticos por tratarse de un documento más detallado y por ser el documento central del análisis. En cada sección se encontrará la respectiva teoría causal del desarrollo social y la pobreza, las prioridades sociales y las estrategias de acción sugeridas.

También consideramos adecuado incluir la visión del Banco Mundial y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, pues recogen los lineamientos básicos a nivel mundial sobre pobreza y desarrollo humano aplicables a todos los países. Finalmente, se realiza una breve comparación entre el PNDS y las plataformas de los partidos para analizar sus fortalezas y debilidades.

Estrategia Social Alternativa.- Para la comprobación-falsación de la hipótesis relacionada, en este apartado se presentaron pruebas empíricas (enfoque cuantitativo) y recolección de datos (enfoque cualitativo) de las nuevas tendencias en Latinoamérica y México, indicadores que asimismo apoyan la comprobación de las diversas hipótesis secundarias.


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En este sentido, los planteamientos de estos enfoques son para nosotros desde el punto de vista científico, los más adecuados para evaluar la situación de la política social en México. Asimismo, al ser un enfoque que se considera columna del sistema democrático por naturaleza, encaja perfectamente con el periodo que se analiza del año 1920 al 2010.


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CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN.

Las sociedades bajo modelos liberales cuya expresión de Estado confluye con la así llamada democracia representativa, mantiene en su seno contradicciones básicas formuladas desde el siglo XIX, y que no obstante la capacidad dinámica de la forma de generación de riqueza del capitalismo y su avance tecnológico han permitido alargar las crisis cíclicas inherentes a su forma de explotación de recursos y del trabajo socialmente necesario para su concreción, en el continente americano se administran dichas contradicciones al límite de su capacidad; y de manera significada en Latinoamérica.

Las formas de participación social diseñadas en los marcos constitucionales de estos estados pretenden contener la dinámica social, en términos generales, en los sistemas de partidos que en un entorno de disputa por el poder y sus beneficios ha generado un alejamiento de las reivindicaciones que sus programas dicen enarbolar; y en concreto de las demandas subyacentes de los grupos marginales de sus sociedades. De manera significada observamos que los partidos de “izquierda” se han acomodado orgánicamente en estos esquemas, perdiendo en el camino la flexibilidad y capilaridad necesarias para abanderar, orientar y conducir la efervescencia de demandas sociales de los sectores mayoritarios de sus sociedades.

México no es la excepción, la disputa por los beneficios del poder se evidencian con una simple narrativa de la distribución de las posiciones y candidaturas políticas a lo largo de las últimas tres décadas. Observamos los mismos rostros y apellidos, dejando como estela de vergüenza confrontamientos y señalamientos de todo tipo de arbitrariedades, trampas y componendas.

Así, acudimos a una variedad de movimientos sociales en México que, al menos en su origen, recogen reivindicaciones legítimas de todo tipo: estudiantiles, urbano-populares, campesinas, de consumo, de expresión, etc.

Los movimientos sociales son considerados como aquellas acciones ciudadanas, de carácter contestatario, que ponen de relieve las contradicciones del orden económico, político y social; por lo que buscan, a través de sus posiciones y movilizaciones, intervenir en la dinámica social y política, tanto para promover cambios u oponiéndose a ellos.


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Este tipo de movimientos sociales han surgido en las sociedades modernas, debido a las contradicciones del nuevo orden político, social y económico mundial, y por la crisis por la que atraviesan los partidos políticos, diferenciándose de estos últimos por sus formas innovadoras de organización, sus formas de participación, sus demandas muy actuales -acordes con las nuevas exclusiones que ha traído el progreso y el neoliberalismo-, así como por su nueva concepción del poder.

Esta investigación, busco contribuir al debate sobre el mejor conocimiento de los movimientos sociales urbanos en México, partiendo de las concepciones teóricas de los pensadores contemporáneos de los MS y los NMS, buscando coadyuvar al diálogo entre las ciencias sociales latinoamericanas y los aportes de las teorías de las escuelas europeas y norteamericanas, así como de la constitución de los MS al interior de la sociedad civil, tratando de que la discusión entablada conlleve a conocer mejor y valorar objetiva y sustancialmente al movimiento social urbano, así como su variante independiente, partiendo de un acercamiento empírico-metodológico y de reconocimiento al interior del mismo. Esta situación nos llevó a recorrer en el tiempo un período que parte desde su emergencia hasta el momento actual, que conlleva en dicha etapa de acontecimiento su organización, sus demandas, sus estrategias, sus formas de lucha, su discurso, su identidad y sentido de pertenencia, su definición como movimiento social, su inserción en el escenario o arena política en que se mueve, sus actores y sub-actores, su evolución autogestionaria y su variante identitaria-cultural de construcción de “comunidad” y de “ciudadanía de izquierda”, partiendo de una auto-concepción de clase, principalmente popular y trabajadora.

El perfil autoritario del llamado por Octavio Paz “Ogro Filantrópico” cuyas prácticas clientelares dieron sustento al modelo corporativista de la época posrevolucionaria que a lo largo del siglo XX representaron un freno para la participación social, no lograron inhibir el desarrollo de la organización social en nuestro país. Dichas prácticas no representaron la cooptación de sectores independientes al régimen, por el contrario buscaron canales para la participación y la organización la cual tuvo significancia hasta la década de los setenta y alcanzó mayor relevancia en los ochenta, cuando la sociedad ante el descontento por las crisis económica, política y social que sufría el país da lugar a la emergencia en la participación social de la llamada sociedad civil, la cual se establecería como un actor capaz de generar cambios sociales, siempre basada en la participación social consciente y activa fuera del ámbito institucional, y la cual dio lugar a la búsqueda de espacios para hacerse presente, y los encontró en la


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formulación de organizaciones sociales que trataron de responder a diversas problemáticas, a fin de buscar alternativas de acción para el mejoramiento de los niveles de vida y del bienestar social.

Este fenómeno dinámico llamado sociedad civil se caracterizó por verter una participación activa y consciente, reflejada en la aparición de organizaciones sociales enfocadas a diversos problemas de la ciudadanía, una característica relevante de este fenómeno fue la preocupación por intervenir en el plano público y el interés por deslindarse del gobierno para actuar.

De estos grupos sociales han derivado las organizaciones populares de la cual se hace referencia el término “popular” por ser organizaciones que asumen la problemática de los campesinos, colonos, transportistas, comerciantes etc., y las cuales tienen una estructura y mecanismos de participación bien definidos.

Dichas organizaciones como tal han representado un papel importante tanto en la movilización social organizada como en la gestión autónoma de las demandas, lo cual significa que han pasado por el proceso de ser organizaciones reivindicativas a organizaciones de gestión y negociación.

Las organizaciones de carácter popular han sido las que han mantenido durante algunas décadas una postura reivindicativa, asumiendo estrategias de presión para lograr sus objetivos, sin embargo no hay que olvidar que las prácticas han ido modificándose; actualmente las organizaciones populares implementan prácticas de negociación, y sus acciones están articuladas a fin de conformar redes y poder intervenir en las decisiones públicas; así mismo intentan establecer una nueva relación entre el gobierno y la sociedad, en donde se han entablado relaciones y alianzas con partidos políticos donde prevalece el dialogo y la negociación.

Retomando el papel de la participación y las organizaciones, esta ha necesitado espacios para hacerse presente y esos espacios los ha encontrado en las organizaciones sociales, en las cuales la efervescencia de un grupo de personas en busca de un objetivo común establece una interrelación a fin de satisfacer o solucionar su demanda.

Las organizaciones cumplen como una alternativa para mejorar los niveles de vida, como un eje para la democracia y un espacio para el surgimiento de una cultura


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participativa entre sus integrantes.

De acuerdo al estudio realizado con organizaciones populares del D. F. se tiene que la cultura participativa surge precisamente en espacios como las organizaciones populares, dado que es un lugar en el cual se permite la participación, se fortalecen las relaciones, se interacciona, se comunica, se intercambia experiencias, se tolera y se promueve la participación en la búsqueda de soluciones.

Ahora bien la investigación realizada con organizaciones populares del D. F., permite crear una aproximación conceptual del término cultura de participación; el cual implica la necesidad de reflexionar, reorganizarse y replantear la participación social; ahora desde un enfoque cultural desde un entendimiento y plena conciencia en el cual la sociedad asuma su compromiso de participar en conjunto en la construcción de una identidad colectiva y de arraigo social lo cual dará como resultado una participación comprometida y consciente de su entorno histórico.

De acuerdo a los resultados, entre los rasgos de cultura de participación que más se desarrollan en las organizaciones populares se destaca la conciencia al participar, el sentido de pertenencia, la equidad, el respeto, la colaboración y el involucramiento.

Prueba de lo anterior es que los miembros consideran con pleno entendimiento que las organizaciones son un medio para conseguir logros y dar respuesta a demandas a través de la participación, lo que a su vez genera que entre las personas exista un interés por formar parte y así satisfacer sus necesidades.

Al integrarse a las organizaciones y percibir logros y beneficios producto de su participación, los miembros reflejan mayor interés y asumen un papel activo en las organizaciones, interviniendo o involucrándose en las actividades que esta desarrolla, lo cual poco a poco se ve reflejado en una participación constante que posteriormente se traducirá en permanencia en la organización.

El dedicar el tiempo, acudir y colaborar en las tareas de la organización reflejan un sentido de compromiso y de responsabilidad, pues los miembros consideran que la base o el éxito de lograr sus demandas radican en la cooperación el involucramiento y la responsabilidad para con la organización y para con ellos mismos, por tal motivo y aunque consideran también que es a veces innecesario dedicarse mucho tiempo a la organización, también creen que en la medida en que se dediquen a las actividades, en


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esa misma medida se obtendrán resultados.

Para alcanzar su consolidación y generar entre sus integrantes cultura de participación, las organizaciones populares necesitan trasmitir confianza, actuar con transparencia, comprometerse con sus integrantes, y trabajar conjuntamente con ellos, coordinando esfuerzos, promoviendo valores y capacidades a fin de hacer de la cultura de participación una forma de vida que les permita lograr objetivos y mantener una participación consciente y constante, independiente de los logros que se puedan obtener.

Como vimos, las organizaciones populares son generadoras de cultura de participación y que esto a su vez sienta las bases para desarrollar logros en sus demandas, así mismo las organizaciones populares presentan características de cultura de participación las cuales coadyuvan a la permanencia de los miembros en la organización.

Al comprobarse que las organizaciones populares son medios de gestión y lucha, que se traduce en una opción para solucionar demandas o problemáticas de los miembros que las componen, así mismo son consideradas como espacios en los cuales se genera cultura de participación, dado que al interior de estas existe un intercambio y una transmisión de elementos culturales, que se adoptaran a través de la interacción y socialización de los miembros, al pugnar por demandas comunes y el cumplimiento de sus logros, que a su vez se manifiesta en la permanencia de los miembros, lo cual solo se podrá conseguir, con base al involucramiento de los miembros en la participación y en el trabajo colectivo, mismo que desarrolla en los miembros una conciencia social.

En espacios como las organizaciones populares si se generan rasgos de cultura participativa mismos que se mantienen a través de la interacción de los sujetos, y se transmite a través de la práctica activa, lo cual favorece no solo a que los integrantes desarrollen sus capacidades personales para hacer frente a su problemática y la problemática colectiva, sino que influye en su actitud pasiva, para que intervengan directamente en la toma de decisiones, en el planteamiento de demandas en la ejecución de acciones, en la supervisión y vigilancia del desempeño del gobierno lo cual se traducirá en una participación comprometida y consciente de su realidad, misma que le permitirá exigirle al Estado soluciones y acciones que mejoren su calidad de vida.

Vale la pena resaltar que la cultura de participación constituye un rumbo trascendental


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en la intervención del profesionista en trabajo social, dado que cuenta con herramientas para apoyar y orientar al individuo para que su participación sea real y eficaz de acuerdo al momento histórico que vive.

El modelo propuesto tiene como objetivo una vez identificada la problemática que viven las organizaciones populares, el trabajo en conjunto por parte del trabajador social y las organizaciones, siendo participe de la dinámica y los fenómenos que al interior se producen, facilitándole herramientas, que coadyuven a la planificación y formulación de demandas, estrategias de acción para la consolidación de una cultura de participación que apoye a la obtención de demandas.

Una alternativa para que esto sea posible es mediante el trabajo comunitario guiado a través de un modelo de intervención, en el cual el trabajador social puede ir sentando las bases para que dentro de la organización se fortalezca el respeto, la transparencia, la identificación, el arraigo y la pertenencia a la comunidad, resaltando entre los integrantes la necesidad de transformar su realidad a partir de sus propios medios, y a partir de su propia historia, así mismo puede crear condiciones para impulsarlos a desarrollar sus capacidades y habilidades y que adquieran una actitud dinámica que les permita llevar la iniciativa, y concientizarlos a que el éxito de sus demandas radican en la colaboración y el involucramiento con su organización.

Por otro lado es indiscutible señalar que la participación no se puede imponer, sin embargo se puede trabajar en la promoción y el fomento de esta, tomando en cuenta que para que la participación sea efectiva debe haber tres condiciones; querer participar, poder participar y saber participar, condiciones que no siempre aparecen en las organizaciones.

La universalidad del conflicto y los movimientos sociales

La conflictividad social en América Latina a lo largo de los últimos años ha demostrado una creciente heterogeneidad que signa una mayor complejización tanto para su interpretación como para el análisis. La resistencia a las políticas de corte neoliberal parece haberse convertido en un hito que habilitó nuevos caminos, como el ensayo de alternativas populares para novedosos gobiernos. En este sentido, la recuperación del interés por profundizar el estudio de la conflictividad social en nuestra Región se torna hoy una tarea imprescindible, aunque no única.


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El desafío continúa encontrándose en la renovación epistémica y paradigmática del pensamiento crítico latinoamericano.

A lo largo del derrotero reflexivo de estas páginas, hemos cumplido algunos cometidos originales, que dejan a nuestro criterio, ciertas ideas que esperan ser claras.

En primer lugar, ciertas especificidades de los colectivos que encaran la lucha a lo largo de este siglo, donde rasgos de los viejos y de los nuevos movimientos sociales parecen mixturarse dando pie a posibles nuevos híbridos que en su conformación dejan de lado conceptualizaciones establecidas en las sociedades "desarrolladas”.

En este sentido, el auge del debate europeo sobre la "colonización del mundo de la vida" por las dinámicas del mercado y la excesiva burocracia estatal que tuvo como origen el surgimiento de los Nuevos Movimientos Sociales, se sobre impuso a la realidad latinoamericana de auto-organización social dictada ante todo por la necesidad de sobrevivir en condiciones de escasez, liquidación de las organizaciones populares formales y ausencia de prestaciones sociales básicas.

En otros términos, vale volver a decirlo, mientras en Europa los Nuevos Movimientos Sociales eran interpretados por Habermas y Offe como demanda de una sociedad naciente, en América Latina los movimientos sociales son ante todo, acciones colectivas signadas por la necesidad de supervivencia y reclamo de redistribución, forzados a organizarse por su condición común de exclusión.

Ahora bien, los últimos años signados por las estrategias de gobernabilidad en la Región han privilegiado la contención de los peligros que amenazan el orden. Se ha construido toda una argamasa que “conteniendo” el conflicto social, despliega un modelo de democracia restringida, sin opción para los excluidos.

De esta manera, los movimientos reivindicatorios en la Región, sugieren la necesidad de dar cuenta de nuevos desafíos, por lo pronto, uno de los más importantes que se espera haya sido correctamente fundamentado, es la necesidad de contar con un marco teórico analítico nuevo, propio de los latinoamericanos, que otorgue nuevos sentidos a las manifestaciones sociales encaradas y por encararse. En este ánimo es que proponemos la categoría de Movimientos de Resistencia para dar cuenta de los nuevos sucesos movimentistas y sus actores intervinientes, que portadores de proyectos democratizadores novedosos, rechazan las medidas que sustenta el modelo


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neoliberal y proponen nuevas formas de hacer política.

En segunda instancia, con el abordaje de la cartografía del conflicto social en la Región, hemos pretendido crear un mapa simplificador, que permita leer los sucesos conflictivos con nitidez, transparentando los reclamos más significativos y con mayor proyección. Ha resultado una tarea interesante debido a los numerosos casos de derrocamientos presidenciales que permiten tejer un patrón común entre el comportamiento de gobiernos excluyentes, y mayorías desgastadas de medidas neoliberales.

Asimismo, la cartografía ha sido útil para demostrar la existencia del nuevo repertorio de movilizaciones. Incluso, se despunta que la crisis de las instituciones políticas tradicionales así como de la política en términos restringidos, ponen al descubierto su estado crítico, auspiciando la llegada a la escena pública de estos movimientos. El espacio librado por las instituciones tradicionales, permitió la habilitación de intersticios para la deliberación democrática en términos horizontales a la par de nuevos reclamos de autonomía.

Una de las lecciones que se derivan además, es aquella que permite leer que entre 2000 y hasta el presente, ha ocurrido una maduración de ciertos movimientos sociales ya existentes, pero también, han surgido nuevos al calor de las demandas convergentes. Así, las movilizaciones del sector público frente a la frontera de la precariedad, las movilizaciones de los grupos considerados excluidos en el ámbito urbano y las movilizaciones de los sectores campesinos e indígenas, son las protagonistas de este novedoso repertorio conflictivo contestatario.

Lo cierto es que bastaron dos décadas para que los pueblos comenzaran a expresar en América Latina el desgaste de los efectos de la implementación del neoliberalismo. La súper-explotación vía flexibilización de los trabajadores, la merma de derechos sociales, la exclusión de amplias franjas de la sociedad, el resurgimiento de posturas conservadoras, el agotamiento de los recursos naturales, la criminalización de la pobreza, entre otros, son factores que contribuyen a reflexionar sobre los agravios cometidos.

Vinculado a lo anterior, vale la pena mencionar el lugar de protagonismo que los "excluidos" adquieren, siendo la exclusión el atributo común de aquellos quienes realizan las manifestaciones. Con esta idea en claro, podemos derivar del análisis, que los Movimientos de Resistencia podrían ser nucleados en ámbitos diferenciados que


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fueron fuertemente impactados por las medidas neoliberales. Ámbitos que paradójicamente, permiten dar cuenta de cortas distancias entre los “círculos concatenados” que enmarcan los espacios en los que la acción de protesta se desenvuelve.

Por todo esto, se considera que no puede desconocerse la capacidad explicativa e interpretativa de los conceptos de marginalidad y masa marginal en tanto expresión de un debate inconcluso de la teoría social latinoamericana, que podríamos considerar aún vigente en la Región. De la misma manera, la contextualización de los “nuevos pobres” y las nuevas condiciones en que la pobreza se desenvuelve, habilita a la recuperación explicativa de un escenario que diferente y único en su especificidad, ya no debiera signarse por imposiciones temáticas y diagnósticos de situación foráneos.

Por último, sostenemos que los Movimientos de Resistencia encaran su lucha en términos de creación de nueva significación política, con el objetivo básico de hacerse "visibles" destacando todo aquello que los constituye como particulares y colectivos. De esta manera, volvemos a poner en debate la referencia a la existencia de una crisis y restructuración de la política tradicional, crisis que ve morir antiguas formas de ejercicio y legitimación, y que encuentra en nuevas prácticas y discursos, formas de hacer política alternativamente.

Por todo esto, plantear a la construcción democrática como parte del impacto que los movimientos de resistencia tienen sobre el quehacer político, implica el desafío de reposicionar en el debate la finalidad de los propios movimientos que no se agota en la satisfacción de un reclamo, sino que se presenta como horizonte de conquista más amplio y valioso. Y de aquí la trascendencia que la dimensión de los movimientos tiene. La democracia a concretarse, basada en la reciprocidad, la horizontalidad, la equidad y la apuesta por refundar las relaciones sociales hacia un espectro no capitalista, da cuenta de un fuerte contenido utópico. La utopía en este sentido, no se recrea como anhelo esperanzado desanclado de la realidad, sino que supone un análisis de la situación existente, para la construcción de una realidad diferente.

No resulta fácil pensar, pensarse, desde posiciones distintas de las actuales, y las tentaciones para reproducir conocimientos socialmente considerados comunicables o asimilables desde la perspectiva dominante no dejan de ser fuertes. Existe, no obstante, una significativa tendencia a contestar en cada etapa la visión dominante, poniendo en cuestión sus afirmaciones, denunciando sus objetivos políticos o


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ideológicos y aún, colocándose a distancia de los principios y criterios que postulan. Es esto lo que se ha considerado como “pensamiento crítico” en diversos periodos, y puede decirse, sin temor a la equivocación, que la confrontación con el pensamiento dominante que sobre estas bases se realiza en toda América Latina constituye un principio significativo de construcción de conocimiento problemático y de comunicabilidad con pensamientos semejantes en nuestra propia región y en otras partes del mundo1.

Las conclusiones derivadas sobre las posibles motivaciones societarias en la construcción identitaria y comunitaria de un sector de la realidad urbana y social- cultural de la ciudad de México, fueron:

La estrategia de lucha social alternativa, han promovido un “sistema de organización popular”, dentro de una concepción discursiva de construcción de una “nueva sociedad”, de un ciudadano comunitario y con “conciencia de clase”, para influir en la toma de decisiones de política pública.

La lucha por la definición de los derechos individuales y colectivos dentro del concepto de sociedad civil, ha sido infinidad de veces escamoteada por los grupos de poder para imponer su hegemonía y su visión de Estado, privilegiando sus intereses en detrimento de “los otros”. Entendiéndose que esos “otros” eran los enemigos y/o contrarios de clase: el proletariado o clase trabajadora, el pueblo en general; pero esos “otros” han crecido y se han diferenciado; en particular la sociedad civil, integrada ya no solamente por ese “pueblo” en abstracto, sino incluyendo, además de los trabajadores y las clases medias, a los campesinos, indígenas, mujeres, luchadores de género y los en pro de los derechos civiles, culturales, ambientalistas, sin tierra, de identidad, y un largo etcétera que abarca todos los tipos de lucha democrática posible en la actualidad para incidir en la toma de decisiones políticas.

Precisamente esa realidad social que pregunta “hacia dónde” dirigir sus pasos. Hacia dónde y cómo participar en la misma realidad y que incluya a esos “otros” y abata la desigualdad, privilegiando la democracia y la soberanía popular que dé paso a gobiernos legítimos, incluyentes y comprometidos con la sociedad que le da su fuerza institucional es el permanente cuestionamiento de América Latina, en especial en las últimas décadas. La reclamación sobre los derechos comunitarios e identitarios ha

1 Sosa, R. (2004)


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devenido en Oportunidades Macro políticas, las que definitivamente inciden e incidirán en la formulación de políticas públicas que serán un reto a la articulación del discurso posmodernista.

De forma específica identificamos al menos dos rutas por las que deberán orientarse las reformas y ajustes a los mecanismos de inclusión y desarrollo social.

1). Hacia la discusión de políticas públicas que respondan a los retos de los Movimientos Sociales

Vertiente normativa

En el contexto de la Ciudad de México y su entorno de megalópolis asistimos a la disparidad de un conglomerado social que comparte una forma de vida que no corresponde a una igualdad de derechos.

Una ciudad limitada en su soberanía al no tener una Constitución Política propia, lo que representa que sus ciudadanos tengan menos derechos de autodeterminación respecto a lo que los afecta en su diario convivir, poniéndolos en una posición de pérdida de derechos políticos con respecto a sus vecinos. Y a sus vecinos, del área conurbada, viviendo una doble vida ciudadana ya que si bien goza de derechos políticos plenos, en términos de los marcos constitucionales que los sustentan, en el Estado de México se ven limitados en el ejercicio de aquellos que derivan de los espacios ganados en la Ley de Participación Ciudadana.

Es decir, dada la naturaleza común de las condiciones de precariedad y desigualdad que prevalecen en el país, las reivindicaciones de los movimientos sociales no reconocen fronteras ni límites espaciales impuestos desde una lógica y diseño gubernamental pensado para una circunstancia histórica diferente a la actual. En este sentido, la esquizofrenia legal que esto provoca para la participación social organizada, representa un reto mayor para ordenar tanto los mecanismos de atención como de gobernabilidad del conflicto social generado por las condiciones adversas en que vive el sector mayoritario de los habitantes de la zona conurbada de la Ciudad de México.

Por lo que se hace necesario replantear el marco legal vigente donde se prevea al menos lo siguiente:


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• Igualdad de derechos ciudadanos para los habitantes de la zona conurbada de la Ciudad de México;

• Una Ley de Participación Ciudadana incluyente, donde las organizaciones sociales, las no gubernamentales y los movimientos sociales encuentren los caminos suficientes para plantear, discutir y resolver las diferentes problemáticas que genera la convivencia social, económica y política de esta megalópolis. Donde de manera expresa se les reconozca su calidad de representación más que de participación social;

• Reconocimiento pleno de los derechos políticos de los ciudadanos del Distrito Federal con la proclamación del marco constitucional que decidan les corresponde a la luz de la Carta Magna

2) Vertiente de mecanismos de articulación de los movimientos sociales con los órganos de gobierno

Si bien en el Distrito Federal la participación ciudadana se ha elevado a Ley es claro que los incentivos a dicha participación se han visto limitados desde la propia Ley que los tutela hasta la poca cultura de involucramiento social (que si bien hemos dicho que la participación no se puede imponer, bien se puede trabajar en la promoción y el fomento de esta, tarea fundamental pero no limitativa de los movimientos sociales).

Se ha vertido evidencia clara y suficiente de lo legítimo de las causas y razones que dan origen a los distintos tipos de movimientos sociales en México; pero más allá de su legitimidad deben ser vistos como vías alternativas que permiten tanto al gobierno como a los demás actores políticos darle capilaridad al sistema político nacional, para lo cual deben plantearse al menos los siguientes elementos para la construcción de políticas públicas incluyentes:

• Facilitar a los movimientos sociales interesados la agenda de discusión de las iniciativas de Ley, a través de mecanismos que aseguren su inclusión y participación;

• Privilegiar en la programación de las acciones de gobierno locales los planteamientos de los movimientos sociales cuyas demandas confluyan territorialmente en su impacto, acercando las instituciones a los ciudadanos y que éstos sean tomados en cuenta.


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REPORTE DE INVESTIGACIÓN

La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva,

2000 - 2010


4

INTRODUCCIÓN

Al comenzar el estudio de “La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010”, fue preciso definir y ajustar el planteamiento inicial a ciertas consideraciones generales, así como del contexto histórico social dentro del cual se encuentra determinado como un instrumento jurídico que le da razón y lógica necesaria dentro de nuestro sistema jurídico vigente.

Mientras "el liberalismo y el individualismo, característicos de la primera etapa del Estado contemporáneo, proclamaron como valores políticamente predominantes los derechos del hombre y la división de poderes, para preservarlos... los gobiernos dejaron libremente el desarrollo de las fuerzas económicas, propiciando con ello que, paradójicamente, la injusticia social se institucionalizara en las estructuras constitucionales a través de los derechos individuales" según menciona Sánchez Bringas. En épocas anteriores como la del esplendor del mundo antiguo, en Grecia, así como durante la Edad Media fuera considerada un hecho meramente natural además de circunstancial, siendo esto el motivo fundamental por el cual el Estado mantuvo su carácter de vigilante al limitarse estrictamente a mantener y soportar el orden público, preservar la paz social y aplicar las leyes, siguiendo a Sánchez Bringas.

Sin duda consideramos que constituyó un alcance desproporcionado el que los individuos lograran la justicia individual basada principalmente en la igualdad formal frente a la ley, es decir, que existiera la posibilidad tangible de exigir el respeto a todos y cada uno de sus derechos individuales frente a otras personas, ya que de esta manera no solamente se reconocieron los derechos humanos, sino además la posibilidad de hacerlos valer frente a otros gobernados y frente a la propia autoridad.

Así pues, los derechos del hombre alcanzaron niveles máximos de institucionalización al ser consagrados a nivel constitucional en diversos sistemas jurídicos contemporáneos, incluyendo desde luego al nuestro. Sin embargo, los defectos de este modelo liberal no tardaron en aparecer, pues diversos sectores de la población cuyas circunstancias eran desventajosas respecto del libre mercado, se sometieron al arbitrio de un Estado en el cual la premisa legal estaba


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basada en la igualdad formal frente a la ley, provocando profundas y dolorosas diferencias en cuanto a posibilidades de desarrollo económico, oportunidades de elevar su nivel de vida en lo que corresponde a educación, trabajo, salud y seguridad social respecta fundamentalmente.

Debido a esta circunstancia es que, la aspiración a la justicia y la igualdad se volvieran el eje rector y permanente de la historia de nuestro país a partir de su surgimiento como Estado independiente. Así pues, desde José María Morelos, quien expidió Los Sentimientos de la Nación en 1813 se hablaba ya de la necesidad imperiosa de establecer los principios normativos que se encaminaran al rescate de los sectores vulnerables de la población. En dicho documento se establecía que "como la buena ley es superior a todo hombre, las que dicte nuestro Congreso deben ser tales que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulencia y la indigencia, y de tal suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, aleje la ignorancia, la rapiña y el hurto".

A lo largo de este análisis daremos cuenta del desarrollo de esta investigación y de sus verdaderos alcances, pues la demagogia está de más cuando aunado a los problemas anteriormente planteados tales como la miseria extrema de miles de mexicanos, la desigualdad de oportunidades educativas y laborales, la ínfima estructura del sector salud, y otros, se adhieren la concentración y rezago institucional, la creciente corrupción, el lastre de la delincuencia organizada, la miseria exacerbada, la contaminación ambiental y la pérdida de vitales recursos naturales como el agua.

A inicio del siglo XX, debido a que la dinámica socio-política del país, en ese momento refleja situaciones trascendentes, que lo proyectan a una Revolución Social y que después de seis décadas y media, se reincide con los viejos vicios, como es la preferencia del capital transnacional dominante -por las élites locales-, omitiendo los intereses de la sociedad y la defensa de la soberanía nacional, sin importar los valores cívico-políticos que esta institución implica. Los anales económico-sociales han sido claros: cuando las fuerzas sociales de una Nación se encuentran en equilibrio, un país tiende a superar todas las barreras que se le impongan u obstaculicen, realizando lo que a su interés nacional corresponda.


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Como ejemplo de esto, hemos encontrado constancia con los actos y hechos de gobierno del general Lázaro Cárdenas del Río en el período 1934 a 1940, con el Plan Sexenal; manifestándose la trascendencia constructiva y positiva que en la economía y sociedad puede dejar el manejo de los recursos naturales y los acuerdos con los sectores productivo y social interesados por la vía del desarrollo nacional autónomo y soberano; lo cual es posible aplicar de nueva cuenta en México, conjugándose esta tendencia -en el actual período de globalización-con una apertura comercial de auténtico desarrollo económico para la empresa nacional y, de creación y apertura de igualdad de oportunidades, para toda la población.

Al respecto, con el despegue económico apoyado en la explotación y transformación de los recursos petroleros -de 1977 en adelante-, se vislumbró la posibilidad de dirigir al país por la vía del desarrollo mediante los factores de capital y de avance científico y tecnológico; truncándose esta oportunidad por el incorrecto manejo de los abundantes recursos públicos.

El problema anterior no es el único factor que propició el actual rezago social de nuestro país; contribuyendo a modificar las políticas, principios y objetivos que dieron sustento a la pacificación social en el país después de la revolución, con las que se logró un crecimiento económico y la atención de las necesidades de bienestar social a una población mayoritaria de escasos recursos durante el Cardenismo y el desarrollo estabilizador (6% de crecimiento económico anual de 1935 a 1968), así como en el desarrollo compartido 1970-1982.

La economía latinoamericana -incluyendo México-, se ha caracterizado por la dependencia económica (de capital, ciencia, tecnología e infraestructura moderna) y un atraso cultural y educativo; acentuado en la medida que las economías europeas se desarrollaron con la tecnología resultante de la revolución industrial -energía calórica, máquina de vapor y telar mecánico- y el uso posterior de la electricidad; acelerándose esto en el s. XX con el desarrollo de la investigación científica en materia de energía atómica, electrónica, informática, robótica y biotecnología).

Esta realidad ha sido adversa para nuestra región; su cultura -autóctona- y propiedades han sido transgredidas al nivel de exterminio o subsistencia; los vencedores -peninsulares y herederos criollos- poseyeron los medios de


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producción, con una cultura, costumbres y preferencias por el atesoramiento y el consumo suntuario de la riqueza originaria, con mínima o nula reinversión; generando economías de autoconsumo y quedando a la zaga respecto a las metrópolis europeas y a las colonias anglosajonas en América (E.U.), con un considerable atraso en ciencia y tecnología.

Es así como este tema corresponde a las condiciones desfavorables que históricamente ha experimentado México desde sus inicios como Nación, confrontando a los núcleos de Poder políticos y económicos de la Plutocracia; y que obedece a la necesidad de que sean reconocidos los intereses de clase de estos estratos sociales desfavorecidos por motivos sociales, económicos y políticos; regionales y geográficos.

Social y Económico debido a que la estructura económica del dominio español, se fundó en una práctica de clasificación de castas, tipificadas por las funciones y tareas de orden productivo que requerían del control de la población aborigen, continuando esta situación en los períodos Independiente, de Reforma, Porfiriato y los primeros años después de la Revolución Mexicana.

Político, por los intereses en juego de la clase dominante: Imperial (esclavista) y Señorial (feudal) y, posteriormente, Imperialismo capitalista transnacional, conjugado con los grupos de poder locales, en un México subdesarrollado, debido a grandes carencias de Educación y Cultura para la mayoría de la población, así como de Ciencia y Tecnología; modificándose esto cuando fueron aplicados los preceptos de la Revolución Mexicana:

Con esta, la modificación de estructuras políticas generó un cambio paulatino en el ámbito social y económico; propiciando el desarrollo del sector social en períodos sucesivos, en materia de: Educación Pública; Salud (se logró incrementar la edad promedio de vida del mexicano); Vivienda (se crearon importantes organismos con cobertura nacional, con grandes logros para la población trabajadora); Desarrollo Rural y Urbano (se construyeron grandes, medianas y pequeñas obras de infraestructura hidráulica para el desarrollo agrícola y para la entrega de agua en bloque para el medio urbano, industrial y turístico).


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Finalmente, Regional y Geográfico debido a que las características de climas y suelos, como económico-sociales de cada localidad y ámbito territorial -desde la Conquista-, marcaron tanto a los autóctonos como a las actividades productivas que estos debían desarrollar, bajo condiciones de explotación intensa del trabajo esclavizado y concentración de la riqueza por sus dueños.

En este contexto, con el advenimiento de la Revolución Francesa y la Independencia de Estados Unidos, la concepción humanista institucionalizó los Derechos del Hombre, reflejándose en México como factor de cambio y constituyéndose como nación independiente. Posteriormente y una vez concretada la guerra revolucionaria del siglo XX, estos se establecen en la Constitución de la República -1917-, como Derechos Sociales de la población; por esto, la inquietud deriva de la necesidad de establecer en forma clara, con base en el análisis de las conductas, decisiones, programas, recursos y metas alcanzadas o logradas por el Gobierno, los siguientes puntos:

A) ¿Qué ha sucedido con los compromisos derivados de la ideología de la Revolución Mexicana en términos de Justicia Social, como son: Reparto de Tierras; Apoyo Integral a la Producción Rural y Políticas en Materia Alimentaria; Respeto a los Derechos Laborales; Atención económico-social a los Grupos Marginados; y Dignificación de las Etnias?

B) ¿Qué ha pasado en la orientación de las Políticas y Acciones del Gobierno Federal después de noviembre de 1982 en cuanto a la obligación de atender las necesidades de la población bajo término Constitucional en materia de Educación, Salud, Vivienda, Empleo, Redistribución de la Riqueza, Derechos Indígenas, Protección a Menores y Derechos de la Mujer?

Recordemos que el Estado Mexicano es el ente político cuyo compromiso es el de resolver los requerimientos de la Comunidad Nacional con los instrumentos de Política Económica y Social que han sido creados en el transcurso del México contemporáneo; ya que como factor de equidad y justicia, ante la "obligación de los Mexicanos de contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de manera proporcional y equitativa que dispongan las Leyes" (Art. 31, fracc. IV; Constitución General de la República), el Estado Mexicano, como


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contraprestación, debe atender las necesidades de sus ciudadanos, debido a que..."La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y se instituye para beneficio de este"... (Art. 39, Constitución General de la República).

Pobres, pobreza ¿qué hacer con ellos y sobre ellos? Mucho: pensar, discutir, actuar, contarlos, medirlos, clasificarlos, hacerlos más, disciplinarlos con toda la formalidad reglamentaria establecida y necesaria. Los pobres y la pobreza nos ocupan, son muchos y no se les puede dejar sueltos por ahí, es necesario hacerlos soñar en mundos mejores, ofrecerles la redención o que acepten su destino, indicarles el camino para lograrlo, que crean en ella, y tomen la senda que se les indica para enfilarse rumbo al éxito (o la prisión), pobres excelentes, de calidad. No es poca cosa embarcarse en tal empresa de transformación y aceptación, se necesitan poderes extraordinarios para acometer tal empresa de seducción y cambio.

La pobreza y sus implicaciones se pueden analizar a partir de tres líneas: a) la discusión sobre la participación del Estado en la economía; b) la relación entre la política económica y la política social y c) los aspectos que condicionan la situación de pobreza.

Al comparar los indicadores del bienestar social en México del INEGI en su inicio y fin de siglo, los resultados y tendencias son contrastantes:

• México abrió el siglo con 14 millones de habitantes y lo cierra casi con 100.

• Hacia mediados de siglo la esperanza de vida era de 55 años, hoy es mayor a 70 años.

• El promedio de educación de los mexicanos hacia mediados de siglo era de primero de primaria. Hoy es de segundo de secundaria, según cifras oficiales.

• En cuestión de vivienda, casi se han triplicado porcentual mente los satisfactores. Hacia mediados menos del 20% de las viviendas tenían agua entubada, hoy gozan de este servicio el 88% de los hogares.

• Actualmente son 3 las entidades federativas de menor desarrollo: Guerrero, Chiapas y Oaxaca. Sus indicadores son similares a los que presentaban el D.F. y Nuevo León en 1960.


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• En las zonas de mayor desarrollo, la alfabetización es del 100%, mientras que en las de menor desarrollo aún hay un 20% de analfabetas.

• El crecimiento poblacional continuará disminuyendo. Hacia el año 2030 llegaremos a ser 130 millones de mexicanos.

• El proceso de urbanización proseguirá en las primeras décadas del siglo XXI.

• La fuerza laboral en el campo seguirá disminuyendo. En 1970 eran el 50%, hoy son el 23%.

• Continuará la expansión del sector terciario. Del 30% en 1970, se pasó al 55% en el 2000

• Los flujos migratorios entre regiones crecerán. En 1970 sólo el 14% de la población vivía en una entidad diferente de donde había nacido, en el año 2000 es de 25%.

• Hay un proceso de envejecimiento de la población. En 1970 casi la mitad de mexicanos tenía menos de 15 años, ahora se ha reducido al 35%.

• El crecimiento de la informática continuará en el orden del 40% anual, lo cual impactará en la enseñanza, en el uso del tiempo libre y en los procesos productivos.

• México cuenta con los litorales más extensos de América Latina. • Es la tercera reserva mineral del mundo. • Las reservas forestales están entre las primeras diez del mundo. • Tiene grandes reservas petroleras. • Es el noveno lugar mundial en flora. • Es el primer lugar en reptiles. • Es el segundo lugar en mamíferos. • Es el sexto lugar en patrimonio natural de la humanidad. • Tiene tres mil kilómetros de frontera con el primer mercado del

mundo. • Tiene un gran capital humano en su población. • Tenemos ciudades costosas en su mantenimiento. • Hay sobreexplotación en las zonas de agua subterránea. • Hay una importante pérdida de biodiversidad en flora y fauna.


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El reto para el futuro cercano es la preservación de recursos naturales y el ordenamiento territorial, para que la población pueda estar ubicada en zonas, regiones y ciudades, en donde exista una mayor calidad de vida y un desarrollo sustentare.

Durante el gobierno de Miguel de la Madrid se acentuó la discusión acerca de la participación del Estado en la economía, incrementándose la influencia de ideólogos neoliberales, cuya presencia es hoy notoria en los altos niveles de la administración pública mexicana.

La Reforma del Estado, replantea la participación estatal en la economía, reduciéndose ésta desde entonces y afectando rubros tan importantes como el gasto social. Esta disminución se ha mantenido durante los últimos sexenios, con resultados muy desfavorables para los sectores más desprotegidos de la población.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sigue señalando que la rectoría económica está en manos del Estado, facultándolo para asegurar el bienestar de la mayoría, situación que realmente no se cumple.

Las políticas económicas aplicadas por los gobiernos mexicanos en las últimas décadas tienen netamente un carácter restrictivo. De acuerdo a los Criterios Generales de Política Económica de 1999, el gobierno justificó el predominio de las políticas de contracción de la oferta monetaria, del crédito y del gasto público para reducir las presiones inflacionarias, y así proteger el poder adquisitivo de la población. Sin embargo, en México, los salarios reales se deterioran con alta y con baja inflación, ya que los salarios siempre se reajustan en menor proporción que el crecimiento de precios.

El proceso de globalización exige en las economías emergentes el predominio de políticas contraccionistas y de estabilidad monetaria y cambiaría que favorecen al capital financiero internacional, y deja a un lado por tanto la instrumentación de políticas en favor de las demandas nacionales y del crecimiento económico generalizado, así como sus consecuencias sobre la acumulación en la producción, el ahorro interno, el comportamiento de los mercados de capitales y sobre el sector bancario.


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Se ha observado que en México y en el resto de América Latina, por más que se insiste en la disciplina fiscal y estabilidad monetaria y el tipo de cambio, no se logra el aumento del ahorro interno, ni la disminución de las prácticas especulativas, ni la vulnerabilidad externa, ni se alcanza la estabilidad bancaria.

Las deficiencias del actual modelo de crecimiento económico indican que habrá que introducir nuevas políticas dirigidas para que disminuya la pobreza en México. El ritmo de crecimiento económico lento o irregular en algunas zonas puede ocasionar que no se logre una reducción significativa de la pobreza. Dada la actual distribución del ingreso, aún con tasas de crecimiento sostenido, no se logrará sino una moderada reducción de la pobreza. Las fuerzas del mercado no están generando ese modelo de crecimiento económico de uso intensivo de la mano de obra no calificada conducente a una reducción de la pobreza. Todos estos factores tienen importantes consecuencias para la formulación de políticas.

El trabajo denominado “La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectivas”, tiene carácter de investigación documental descriptiva y de gabinete (cualitativo), llegando a nuestras propias conclusiones sobre la información recopilada y ha sido pensada en función de dos aspectos centrales: la importancia de la política social para mejorar la calidad de vida de las personas y la relevancia de los procesos de implementación en el accionar gubernamental. El primer punto nos remite a considerar las acciones por los que un gobierno puede brindar condiciones de vida dignas a las personas y el segundo subraya la complejidad del accionar gubernamental en la búsqueda de sus objetivos.

El debate en México sobre las estrategias de combate a la pobreza y el desarrollo social han cobrado interés en los últimos años, en parte por la constante disminución del nivel de vida de las personas (crisis económicas recurrentes, recesiones, desempleo y subempleo, desastres naturales, inseguridad pública) y en parte por el renovado interés en el ámbito internacional sobre las prioridades sociales que todo gobierno debe tener. También es de notar que, después de más de setenta años de gobierno priísta, hay una exigencia de la sociedad de un cambio en la forma de ejercer el poder público.

Precisamente, el triunfo de Vicente Fox en las elecciones presidenciales del año 2002 tuvo como pilar la amplia expectativa de cambio en las condiciones


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socioeconómicas de las personas. Es por eso que los retos en materia social, particularmente el manejo de la política social del actual gobierno, cobra relevancia para saber si existe una diferencia tanto en el enfoque como en la cantidad de recursos destinados a atender dicho asunto.

De antemano sabemos que todos los problemas acumulados no pueden resolverse en pocos años, sin embargo, el presente estudio nos ofrece una visión interesante de lo que se ha hecho en la materia y las perspectivas para el futuro inmediato. Tampoco pretendemos descalificar a priorí las acciones del gobierno. Por el contrario, intentamos ubicar las causas por las que el Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS), documento rector de la política social, pudiera no ser exitoso y, de esta manera, saber qué acciones emprender para mejorar su implementación.

El presente trabajo de investigación se dividió en siete capítulos. El primero está dedicado a plantear el marco histórico de referencia de la situación social en México, el tiempo prehispánico, la colonia, la revolución de independencia, la reforma y el imperio, la república restaurada y el porfiriato, la revolución mexicana, el cambio social y el compromiso constitucional; en el segundo se definen los principales conceptos utilizados durante el desarrollo de la investigación, tales ¿Qué es política social?, ¿Qué son las políticas públicas?, ¿Qué significa implementar una política?, definición de desarrollo social, etc.; el tercero se hace un esbozo de la evolución en diferentes épocas de la política social en México, partiendo de 1920 y hasta 2006, pasando por la política social y el estado bienestar, el periodo formativo, desarrollo capitalista independiente e igualdad social, crecimiento económico y desigualdad, etc.; en el cuarto se puntualiza el marco jurídico social, asimismo analizamos cuidadosamente los aspectos constitucionales de las garantías sociales, el derecho para el desarrollo social tales como educación, salud, alimentación, vivienda, ambiente sano, trabajo, seguridad social y los que sustentan el principio de la no discriminación. El principio de supremacía constitucional, el principio de rigidez constitucional, la relación entre el amparo y las garantías sociales, el carácter público e interés general de la LGDS, son otros temas que abordaremos en este apartado.

En el quinto capítulo se analiza la política social nacional para el desarrollo social, los objetivos de la política social nacional contenidos en el plan nacional de


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desarrollo, entre los que serán de principal interés el garantizar que el gobierno federal, las entidades federativas y los municipios apoyen la participación social en la formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de desarrollo social, de manera activa, coordinada y corresponsable, tomando como vertientes de la política nacional para el desarrollo social la superación de la pobreza por medio de los instrumentos adecuados para proporcionar educación, salud, alimentación, generación de empleos o en su defecto autoempleos y capacitación; seguridad social y programas de asistencia social; el desarrollo por regiones y su estructura social básica, así como el fomento al sector social de la economía.

En el sexto se describe el diagnóstico de la situación social formulado por el gobierno federal (a través del PNDS), Finalmente procedimos al estudio de las instancias administrativas creadas por la Ley General de Desarrollo Social para la consecución de todos y cada uno de los objetivos que pretende alcanzar, es decir, desde la medición de los índices de pobreza, hasta la distribución, canalización y aplicación de los recursos públicos que utilizarán las entidades y dependencias públicas que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social.

El séptimo aborda una estrategia social alternativa, la tendencia en Latinoamérica y en México, elementos a considerar en el diseño de una política social alternativa para México; el último apartado de esta investigación está destinado a presentar las conclusiones a las que se llegaron en el desarrollo del presente trabajo.

Finalmente, tal vez convenga puntualizar que la política social es un asunto sobre el que mucho se ha discutido, aunque no siempre con la seriedad necesaria. En esta discusión encontramos las opiniones más diversas sobre lo que se debe entender por necesidades básicas, bienestar o calidad de vida; inclusive no hay un consenso entre los expertos sobre el significado de pobreza. Asimismo, las metodologías para la identificación y cuantificación de las personas u hogares carenciados enfrentan problemas de diversa índole, desde aspectos tales como la simplicidad de sus supuestos, pasando por la falta de información disponible en las encuestas que sirven como fuente de información, hasta la extrema complejidad de las propuestas, lo cual, en términos políticos, las hace inviables.


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Los elementos anteriores hacen del presente tema una interesante fuente de estudio, donde las investigaciones orientadas a mejorar las estrategias de desarrollo representan una contribución para mejorar la eficacia de los gobiernos en el manejo de la política social, y con ello, a mejorar las condiciones de vida de las personas.

A manera de cierre, en todas las organizaciones humanas han existido sectores poblacionales que por diversas circunstancias se encuentran en desventaja respecto de los otros individuos que también forman parte de dicho Estado, y es precisamente esa desventaja la que ha propiciado la creación de mecanismos tanto jurídicos como de índole política para subsanar en tanto sea posible, dicha desigualdad. En estos términos se crea la Ley General de Desarrollo Social, como un instrumento legal encaminado a la protección de los sectores más vulnerables, por no llamarles débiles, de la población mexicana; anota así Martínez Morales "la protección al débil como derecho social debe entenderse como el conjunto de medidas jurídico políticas adoptadas para tutelar el interés de la parte que se encuentra en relativa desventaja en determinadas relaciones personales".


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CAPÍTULO 1

MARCO TEÓRICO

1.1. El ESTADO COMO FORMA SUPERIOR DE ORGANIZACIÓN SOCIAL.

La para la realización del presente trabajo de investigación, requiere que retomemos los diversos conceptos que permitan entender con mayor claridad las políticas sociales, ya que no podría entenderse el objeto de estudio, sin analizar el punto de partida de toda vida en sociedad, es decir, no podríamos entender los males que aquejan a la sociedad sin analizar primeramente como se forma ésta y en qué espacio se relaciona, así como los problemas que giran en torno a ella. Debido a esto, es necesario retomar, en un breve recorrido, a los grandes autores que tratan el tema de una u otra forma, con la finalidad de exponer sus ideas principales.

Si bien no es preciso señalar todo el pensamiento que existe y se ha escrito relacionado con el Estado, el gobierno, la administración pública y políticas sociales. Es necesario desarrollar estos temas, al ser conceptos que permiten analizar y tratar el tema principal del documento. Así, la pretensión es revisar a los principales y más importantes exponentes del tema, sin el objetivo de ahondar demasiado en cada aspecto teórico.

Las políticas sociales son importantes en todo el mundo y sobre todo para nuestro país, debido a que el análisis realizado en éstas, implica examinar diversos actores como el Estado, el Gobierno y la Administración Pública, así como la Sociedad y los mínimos de bienestar que debe tener esta última para su desarrollo, la cual es la principal afectada en la relación entre los anteriores. Así, se puede comenzar a explorar de manera general al Estado, el que según algunos autores, es la organización máxima de la sociedad, de forma tal, se puede encontrar incluso una definición parecida en la República de Platón durante un dialogo entre Sócrates y Glaucón (Platón, 1985)

“¿No nace la sociedad de la impotencia en que de bastarse a sí mismo se encuentra cada hombre, y de la necesidad que siente de muchas cosas? ¿Tiene alguna otra


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causa su origen? – Ninguna otra sino ésa. –Así como quiera que la necesidad de una cosa moviese a un hombre a unirse a otro, y otra necesidad a otro hombre, la multiplicidad de esas necesidades ha reunido en un mismo lugar a diversos hombres con la mira de ayudarse unos a otros, y hemos dado a esa sociedad el nombre de Estado.”

Platón ya hacía referencia a las formas de organización de los hombres en donde apuntaba que la necesidad e insatisfacción de ciertas cosas provocaba la reunión de los mismos, para cubrir las insuficiencias. Por lo que la congregación de los hombres en su máxima expresión dio origen a una forma de organización más avanzada; la “polis”, que para efecto de los estudios de muchos autores se ha interpretado como la ciudad Estado, o lo que equivaldría al Estado actual, donde según Platón, la forma en que se repartiría el fruto del trabajo obtenido en conjunto de los habitantes, era a través de la venta y la compra de las cosas. Y que lo más importante dentro de la constitución de la polis y la repartición de los frutos logrados, era la nutrición, la casa y el vestido y que el hombre debía cuidar el procurarse a sí mismo y a su familia, la carne, vino, vestiduras, calzado y un lugar en donde alojarse. (Platón, 1985)

La forma en que Platón describe la manera en que los individuos debían procurar vivir, no cambia en tiempo y espacio, debido a que las necesidades del hombre en sociedad siguen centrándose en conseguir alimento, trabajo y vivienda entre otros para tener calidad en su vida e incluso para subsistir dentro de la sociedad. También es preciso señalar la concepción que se tiene del Estado o de la polis, y su organización, debido a la relación que guarda con la sociedad, ya que cambia conforme a las necesidades del ser y requiere de un proceso de adaptación que corra en paralelo a las demandas y evolución sociales; así, la organización ideal de los hombres se verá reflejada en un Estado ideal.

La prudencia, valor, templanza y justicia, son adjetivos utilizados en “La República” para describir al Estado ideal en donde cada una de las cualidades enunciadas, tienen un igual en los seres humanos, es decir, que los hombres deben poseer las mismas características que el Estado, o visto de otra forma, la condición en que viven los hombres se ve reflejada en el Estado.

La prudencia por una parte, depende principalmente de los sujetos que


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integran al Estado, pero más enfáticamente de los que lo gobiernan y sobre todo de su forma de actuar ante la sociedad. El valor es considerado por Platón como; la educación adquirida por los guerreros para que no fallen en sus actividades y sean leales a pesar de los deseos a que puedan ser llevados por el poder, es decir, que la educación forma un papel fundamental al inculcar en las personas valores, lo que forma la lealtad a los principios adquiridos. La templanza según Platón es el orden que se establece en la sociedad en lo que se refiere a los placeres y las pasiones, de modo que ésta, es la armonía que existe entre los que gobiernan y los gobernados.

La justicia es la parte más importante para la creación del Estado ideal, ya que dentro de él, consiste en que cada cual haga lo que tiene que hacer, sin interrumpir o interferir en los asuntos de los demás. Los magistrados deben ser imparciales en los juicios que se impongan a los ciudadanos, que los guerreros no fallen a sus principios y exista armonía entre gobernados y gobernantes, y éstos actúen con prudencia frente a los asuntos públicos de la sociedad. (Platón, 1985) Por tanto, la forma en que se organiza la sociedad, los mínimos de bienestar que debe procurar el hombre o las cualidades del Estado en donde vive la sociedad y es gobernada, son los lineamientos que deben ser respetados y llevados a cabo para lograr la armonía y convivencia social y que el Estado entendido como la forma en que decidió organizarse la sociedad, debe garantizarlos para lograr su permanencia.

Aristóteles planteó en la política que el hombre es un animal social y tiene la necesidad natural de asociarse con otros individuos, por lo que la primera forma de organización o colectividad que busca, se da en la familia, siendo esta última en la que el hombre satisface sus necesidades primarias, la familia es la asociación natural para proveer a las necesidades diarias del hombre (Aristóteles, 1998). Retomó los pensamientos de Platón en diversas formas como la idea de polis y las maneras de asociación del individuo, que por naturaleza busca cubrir sus carencias en la congregación de los individuos, ya que no puede lograrlas por sí solo en su totalidad, y la primera forma de estas asociaciones surge en la familia, según Aristóteles. Si podemos llevar un orden lógico del desarrollo de estas ideas, que la segunda etapa del proceso es la unión de varias familias, las cuales conforman a la polis o Estado.


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Dentro de la política se encuentra una idea importante que esboza la necesidad que tienen los hombres cuando están a cargo de la familia y la administración de la casa y a cargo del gobierno de la polis. Los bienes forman parte de la casa, y el arte de adquirirlos del arte del gobierno de la familia; porque ningún hombre puede vivir bien, o simplemente vivir de no tener cubiertas sus necesidades (Aristóteles, 1998), al decir que el hombre requiere satisfacer sus necesidades, y no sólo al cubrirlas será suficiente, sino necesita vivir bien, es decir, necesita calidad en su vida. Esta idea hace reflexionar sobre la forma en que debe vivir el hombre perteneciente a una familia, polis o Estado y la forma en que debe gobernar dentro de ellas para lograr la calidad que necesita en su vida.

El hombre que se congrega y une para formar una familia es responsable por los integrantes de la misma, y tiene como compromiso procurar mantenerla, tanto en la subsistencia como en la administración de las riquezas según plantea Aristóteles, por lo que si se traslada esa idea al conjunto de familias que se organizan en una polis o Estado, también deben ser protegidas y atendidas por el que gobierna esa organización, es decir, que al organizarse la sociedad surge un Estado que debe proporcionarles lo necesario para su subsistencia.

Hegel supone la idea necesaria de que las cosas, según la dialéctica deben entenderse y estudiarse a través de un planteamiento que utilice como base fundamental una tesis, antítesis y el resultado de la contraposición de estos elementos es la síntesis, de tal modo que la convergencia y punto de unión de los dos primeros elementos da como resultado una síntesis. Así, el autor ejemplifica esta forma y método dialéctico de entender las cosas de la vida en sociedad; según Hegel, trasladado al método dialéctico entendemos que la contraposición de los que tienen (tesis) y los que no tienen (antítesis), se reúnen y tienen su punto de convergencia en el gobierno (síntesis), por lo que este último es el encargado de regular la vida entre los dos grupos y no necesariamente pertenece a alguno.

Hegel realiza otra importante aportación al trasladar la dialéctica de esas clases sociales en lucha, que tienen como síntesis al gobierno, al incluir a la familia y a la sociedad en general dentro de esta idea lógica y filosófica. Para desarrollar este punto dice que la familia es la tesis y la sociedad civil la antítesis por lo que la síntesis es el Estado, es decir, en donde convergen y se unen los dos


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anteriores. El punto de unión entre estos dos entes se da en la vida que desarrollan y crean a partir de su relación, es decir, que el conjunto de familias y la relación entre éstas se da en un entorno social y al organizarse el Estado, este argumento fue planteado por Platón y Aristóteles en la república y la política respectivamente, como resultado de la relación entre las familias, que en su conglomerado encuentran su antítesis en la sociedad. La idea de que la sociedad sea el contrario de las familias puede ser un tanto contradictoria, pero si se entiende a la sociedad como la forma opuesta de la individualidad de las familias se tiene como resultado nuevamente a la individualidad pero en el Estado.

Para Hegel el Estado es la idea universal del hombre que se manifiesta en comunidad (Sánchez Azcona, 1980). Así como lo planteó Aristóteles, el hombre tiene la necesidad de buscar fuera de la individualidad y de la familia lo que le falta, esa necesidad se ve satisfecha en la sociedad, la cual es vigilada y regulada por otra expresión más grande que es el Estado. Si bien Hegel utilizó a la dialéctica para decir que la familia es una tesis, la sociedad es la antítesis y el Estado la síntesis, es necesario apuntar que el autor insistió constantemente en la necesaria distinción entre sociedad y Estado, ya que las doctrinas antigua, medieval y moderna hablaron de la comunidad humana, polis, civitas o pueblo y del gobierno de la comunidad (Sánchez Azcona, 1980), por lo que la precisión de los términos debe ser tratada con cuidado para no generar confusiones en el desarrollo de la idea de Estado, que para Weber:

“Una asociación de dominio de tipo institucional, que en el interior de un territorio ha tratado con éxito de monopolizar la coacción física legitima como instrumento de dominio, y reúne a dicho objeto los medios materiales de explotación en manos de sus directores pero habiendo expropiado para ello a todos los funcionarios de clase autónomos, que anteriormente disponían de aquellos por derecho propio, y colocándose así mismo, en lugar de ellos, en la cima suprema… el verdadero dominio, que no consiste ni en los discursos parlamentarios ni en las proclamas de monarcas sino en el manejo diario de la administración, se encuentra necesariamente en manos de la burocracia, tanto militar como civil” (Weber, 1982).


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“Hoy tendremos que decir que Estado es aquella comunidad humana que, dentro de un determinado territorio, reclama para sí el monopolio de la violencia física legitima” (Weber, 1967).

El planteamiento de Weber respecto la idea de Estado no discrepa de las enunciadas por los autores clásicos, sin embargo, esta concepción se traslada a la relación entre personas que habitan en un mismo espacio y son administrados, es decir, que existe un ente mayor que se legitima a través de su accionar al regular las relaciones entre individuos.

“El Estado, como todas las asociaciones políticas que históricamente lo han precedido, es un relación de dominación de hombres sobre hombres, que se sostiene por medio de la violencia legítima. Para subsistir necesita, por tanto, que los dominados acaten la autoridad que pretenden tener quienes en ese momento dominan” (Weber, 1967).

Si bien las relaciones entre individuos dan origen a diversas formas de asociaciones, según Weber estas se deben organizar y deben ser organizadas por un ente mayor, conocido como Estado, de forma tal que para esta conformación deben existir dos partes; la sociedad administrada y el ente que la administra. Esta conformación se da en la actualidad como el gobierno, que no es otra cosa sino la materialización del Estado y la sociedad, o los gobernados que son la misma sociedad.

Existen tres justificaciones para legitimar esta dominación: la primera está basada en la costumbre y tradición; la segunda en el carisma; la tercera en la legalidad, es decir, sustentada en preceptos legales objetivamente fundados sobre normas racionalmente creadas.

Weber realiza una aportación al estudio del Estado a través de un enfoque sociológico y con una expresión relativamente estructuralista, donde parece que esa forma de organización creada por la sociedad, estuviera allí, únicamente como un instrumento de represión de la sociedad, enfocada a la protección de la misma irónicamente, de tal modo que es necesaria su existencia y se legitima de diversas formas, ya sea por la costumbre del dominio de hombres frentes a hombres o por


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los preceptos legales que la misma sociedad acata y crea para su sobrevivencia. La idea del monopolio del Estado frente a las relaciones humanas o de la sociedad, es debido a que éste es el encargado de regular la vida en sociedad, es decir, en la forma en que decidieron organizarse los individuos y el Estado es el único con el poder de decidir cómo se deben dar esas relaciones.

El Estado es explicado y analizado de diversas formas según el paso del tiempo y de acuerdo con cada autor, la constante explicación de su razón de ser y la manera en que está conformado y fue creado, se debe básicamente a la forma en que decidió organizarse la sociedad, es decir, la forma en que comenzaron a unirse los intereses de los individuos, si bien es cierto que el Estado no se ha llamado siempre así, tiene sus antecedentes en la polis o civitas o ciudades Estado, siendo siempre estas, la forma en que la sociedad es organizada por un poder mayor, el cual procura el orden y relación entre individuos.

Hasta este momento se realizó un breve análisis del Estado y la sociedad con la finalidad de entender bajo qué circunstancias se da el desarrollo de la vida entre individuos y cuáles son las causas que originan su congregación, de tal forma que se señaló; la existencia de una fuerza que vigila el funcionamiento de ésta. Así podemos decir que el Estado en su relación con la sociedad tiene un aparato de coacción que se encarga de materializar todas sus funciones, el cual se denomina como gobierno. Este nuevo elemento es entendido por algunos autores como el Estado en acción y Montesquieu lo explica de la siguiente forma:

1.2. CONCEPTO DE GOBIERNO.

1.2.1. MONTESQUIEU Y LA DIVISIÓN DE PODERES.

Montesquieu, al analizar el régimen constitucional y político Inglés derivó la teoría de la división de poderes. El estudio de ese sistema permitió a Montesquieu llegar a los siguientes planteamientos:

• Las funciones del Estado son 3: Legislativas, Ejecutivas y Judiciales. • Para garantizar la libertad política de los individuos es indispensable

que esas funciones se desempeñen mediante tres órganos diferentes del Estado: el poder legislativo, el poder judicial y el poder ejecutivo.


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• No deben reunirse dos funciones en un solo órgano, porque ello conduce al absolutismo, es decir, el abuso del poder.( Pagaza Ignacio, 1984)

Montesquieu realizó un estudio que lo llevó a determinar que la concentración del poder de un Estado en un individuo puede llegar a conducirlo al absolutismo, y la mejor manera de evitar ese proceso de acaparamiento del poder, para tener un Estado democrático es a través de la división del poder, mediante otro poder, es decir, quitarle dominio al poder a través de su división, y que éste estuviera sujeto a otro. Si bien el gobierno de los Estados varía dependiendo de cada país y a las corrientes adoptadas durante su formación, para el caso mexicano, el gobierno tiene la forma que señala Montesquieu, dividido en tres partes, siendo el ejecutivo, el más representativo –sin ser el más importante- de los tres, debido a su carácter de dirección en el entorno político, además de ser el que tiene mayor contacto con la sociedad, esto debido a la administración de lo público a través de sus dependencias y entidades. Por ello, es necesario analizar la composición del gobierno mexicano y sus elementos, con énfasis en la administración pública y la forma en que se relaciona con la sociedad, gobierno y Estado.

La necesidad de dividir el poder del gobernante sobre los gobernados, como lo estudió Montesquieu, radica básicamente en conformar al Estado de una forma en donde los habitantes de éste tengan la certidumbre de que sus derechos serán respetados. Así es como se puede analizar qué temas como el de democracia, legalidad, derechos y obligaciones comienzan a surgir debido a la complejidad en que se desarrolla el hombre en sociedad, si bien es cierto que el titular del poder denominado Ejecutivo, es el encargado de dirigir al Estado en cuanto a política y administración se refiere, el poder Legislativo será el encargado de crear las normas necesarias para esa convivencia social y el Poder Judicial, el encargado de vigilar que esas reglas se cumplan. Se entiende que en todos y cada uno de los poderes en que se divide el gobierno existe una administración, pero el énfasis que se le da a la administración del poder ejecutivo, estriba en que es ésta parte del gobierno la que tiene a su cargo mayor número de dependencias que atienden las demandas de la población, así la administración de lo público es entonces otro tema de vital importancia que se analizará más adelante.


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1.2.1.1. EL PODER EJECUTIVO.

Los gobiernos de los Estados actuales varían dependiendo de cada país, y no necesariamente responden a los mismos intereses, pero si tienen grandes semejanzas y contemplan la idea de un poder que determine y dirija el rumbo, por medio del poder ejecutivo, que es el que ejecuta, dirige o lleva el rumbo, además de ser generalmente el que integra y representa a los otros poderes en los planos internacionales. Poder Ejecutivo: el depositario supremo de este poder de la Unión es un solo individuo denominado presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El poder ejecutivo materializa su acción a través de la administración pública, que es la intermediaria de las acciones del gobierno con la sociedad (Pagaza Ignacio, 1984). La Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, que es la norma suprema de la cual se desprenden todas las leyes del país, plasma y ordena esta idea, además de enlistar las funciones que tiene a su cargo el ejecutivo.

“Las facultades más importantes del ejecutivo son:

• Nombrar y remover libremente a los funcionarios en quienes delega parte sustancial de la función administrativa, así como a los empleados de la Unión.

• Promulgar y ejecutar las leyes expedidas por el congreso, previendo en la esfera administrativa su exacta observancia.

• Jefaturar a las fuerzas armadas • Dirigir las negociaciones diplomáticas y

celebrar tratados con el exterior • Iniciar leyes ante el congreso de la unión. • Enviar anualmente al congreso las iniciativas

de la ley de ingresos y presupuesto de egresos de la federación( Pagaza Ignacio, 1984)

En términos generales estas son las atribuciones más importantes y representativas del encargado del poder ejecutivo en particular del caso mexicano, siendo estas el eje rector de la administración pública. Para la ejecución de este poder, el responsable de esta tarea tiene a su cargo diversas Secretarías que materializan a través de su ejercicio esta labor tan compleja. Estas Secretarías


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tienen la responsabilidad de atender las demandas y necesidades de la población mexicana mediante programas de gobierno derivados de un plan nacional de desarrollo. El ejecutivo, además de concentrar sus esfuerzos para el mejoramiento de la vida nacional, también está encargado de atender las relaciones con el exterior, tales como los tratados de libre comercio y congresos mundiales, de modo tal que el crecimiento del país no depende únicamente del interior de éste, y que la administración de lo público, no se circunscribe únicamente a los estados que conforman el territorio mexicano, sino que esta labor también tiene responsabilidades al exterior del país.

1.2.1.2. EL PODER LEGISLATIVO.

El órgano de gobierno que tiene mayor contacto con la sociedad es el poder ejecutivo, ya que cuenta con una administración pública que implementa los objetivos del gobierno, pero en otro plano el poder legislativo es la sociedad representada en el plano político, y se encarga de hacer valer su voz y voto dentro de las decisiones de gobierno. Así, este poder debiera ser el de mayor contacto con la sociedad, debido a que plasma las necesidades del pueblo en la creación de leyes y decretos, así como representar inconformidades y propuestas de los ciudadanos.

La Constitución dispone que el depositario del poder legislativo es un congreso general, dividido en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores.

Las facultades más importantes de las cámaras, son:

• Admitir nuevos Estados a la federación • Formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes • Cambiar la residencia de los poderes de la unión • Legislar en lo relativo al Distrito Federal • Imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto • Declarar la guerra • Declarar si hay o no lugar a proceder penalmente contra los

servidores públicos.

Integración de las cámaras


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Diputados

La cámara de diputados se integra por representantes de la nación, electos en su totalidad cada 3 años. La fórmula electoral se integra por un diputado propietario y uno suplente. Los candidatos a diputados se eligen de acuerdo a los dos principios de se indican.

Diputados de mayoría relativa: de acuerdo a este principio se eligen 300 diputados, mediante el sistema de distritos electorales uninominales cuya demarcación territorial será la que resulta de dividir la población total del país entre los distritos señalados y su distribución por entidad federativa se hará tomando en cuenta el último censo general de población; en ningún caso la representación de un Estado será menor de dos diputados de mayoría.

Diputados de representación proporcional: la elección de los 200 diputados de acuerdo a este principio constitucional, se hace con base a listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. Se constituyen hasta 5 circunscripciones electorales plurinominales en el país; su demarcación territorial está determinada por la comisión federal electoral para cada elección (Pagaza Ignacio, 1984).

En la actualidad los diputados en nuestro país no están cumpliendo su función primordial para la cual fueron electos, que es la de representar los intereses de la población en el plano político y se ven involucrados en temas como la corrupción. Es verdad que estos no son temas que comenzaron a suscitarse en los últimos años, pero lo que sí es notorio y fundamental en la vida política nacional e internacional, es que la población está cansada de estos acontecimientos que cada día parecen ser más comunes y adoptados por numerosos diputados. Estos no son casos y acciones particulares de los encargados del poder Legislativo también podemos encontrarlos en funcionarios que dependen del poder Ejecutivo y Judicial.

Un aspecto que beneficia en alguna medida a la vida democrática del país es la conformación al interior de la cámara de diputados, la cual es sexenios anteriores, estaba conformada totalmente por los colores del partido político en turno en al gobierno, cámara que se observa de diversos colores en la actualidad. Al país no le conviene tener una cámara de diputados que atenga sus decisiones y


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propuestas y votaciones por órdenes del presidente de la república, al contrario de esto, la cámara debe estar conformada por los diversos partidos políticos, verdaderamente representantes de la población, con la finalidad de equilibrar la toma de decisiones e incluso el absolutismo dentro del poder legislativo. Montesquieu habló de la división de poderes dentro de un gobierno, pero este precepto también es aplicable al interior de los poderes, con la finalidad de pluralizar las decisiones y consensarlas por medio de procesos democráticos.

Senadores

La cámara de senadores se integra por ciento veintiocho senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.

Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las reglas y fórmulas para estos efectos.

Si bien la creación de leyes dentro del poder legislativo no es la única de sus atribuciones, es conveniente realizar una revisión en torno a ésta.

La sucesión de actos en forma ordenada y sistemática que se efectúa para crear una ley o un decreto dentro y fuera del congreso general constituyen las diferentes fases de todo el proceso legislativo. Las fases son:

Presentación de una iniciativa: acto por el cual se ejerce la facultad constitucional de someter a consideración del congreso un proyecto de ley o decreto.

Dictamen: acto en virtud del cual la comisión que conoce de una iniciativa presenta una opinión escrita y fundada el pleno sobre su aprobación o rechazo, incluyendo en el primer caso, las modificaciones que a su juicio amerita.


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Discusión: acto del congreso que le permite deliberar sobre el proyecto de ley o decreto.

Aprobación: acto final del congreso por el que éste acepta un proyecto de ley. Puede ser total o parcial.

Sanción: es el acto de aceptación de un proyecto de ley o decreto por parte del presidente de la república. La sanción presidencial a un proyecto ya admitido por el congreso puede ser negada, por una única vez, en ejercicio del derecho de veto que asiste al ejecutivo.

Promulgación: acto que lleva a cabo el ejecutivo conforme a lo dispuesto por la constitución, que implica el que la ley debidamente aprobada se tenga por disposición obligatoria y dar a conocer la existencia de la misma.

Publicación: acto mediante el cual una ley o decreto, una vez aprobado y sancionado, se da a conocer oficialmente a toda la población del Estado, se efectúa insertando la ley o decreto en el Diario Oficial de la Federación.

Iniciación de la vigencia: última fase del proceso legislativo que de marca el tiempo a partir del cual las disposiciones obligan y surten todos sus efectos. Existen dos sistemas al respecto; el sincrónico y el sucesivo (Pagaza Ignacio, 1984)

1.2.1.3. PODER JUDICIAL

La estructura que ha conformado la sociedad, y sobre todo las relaciones que existen entre ésta, provoca que se creen órganos especializados para la defensa de los derechos del individuo frente al individuo y del individuo frente al Estado, por lo que este poder es el encargado, no sólo de dirimir las controversias entre los ya mencionados, sino que es el encargado de interpretar la ley en caso de vacíos e incluso de dictar alguna sentencia y hacerla cumplir, ya sea en casos entre los órganos del gobierno. Así, El poder judicial de la federación, tiene las siguientes características:

"ARTICULO 1o. El Poder Judicial de la Federación se ejerce por:


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I. La Suprema Corte de Justicia de la Nación;

II. El tribunal electoral;

III.- Los tribunales colegiados de circuito;

IV.- Los tribunales unitarios de circuito;

V. Los juzgados de distrito;

VI. El Consejo de la Judicatura Federal;

VII. El jurado federal de ciudadanos, y

VIII. Los tribunales de los Estados y el Distrito Federal en los casos previstos por el artículo 107, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los demás en que, por disposición de la ley deban actuar en auxilio de la justicia federal. (Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación).

De forma concreta el poder judicial se encarga de hacer cumplir las leyes que dirigen el rumbo del país, el cumplimiento de obligaciones y la sanción de faltas a esta. Para efectos de este trabajo podemos mencionar de manera reservada que este poder no sólo sanciona a los integrantes de una sociedad, sino que depende del delito o la desobediencia de la ley lo que faculta la acción a seguirse, es decir, que este poder no hace cumplir la ley únicamente a la sociedad civil, sino a empresas, organizaciones, personas, funcionarios de gobierno y extranjeros, entre otros, cualquier ente que infrinja la ley o desobedezca sus preceptos.

1.3. QUE HACE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La administración pública es la parte organizada del gobierno en su rama ejecutiva, diversos autores plantean a ésta como la materialización de los objetivos del Estado a través de la acción gubernamental, sí bien el gobierno está compuesto por el poder ejecutivo, legislativo y judicial, el único de estos elementos que realiza la administración pública es el primero por medio de sus


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dependencias, entidades y órganos.

La administración pública tiene diferentes connotaciones pero todas respetan la idea del servicio público, es la encargada de optimizar los recursos que tienen el gobierno al servicio del pueblo. La administración pública únicamente puede hacer lo que la ley le ordena, a diferencia de la administración privada, y según el Dr. Ramiro Carrillo Landeros es la parte ejecutiva del gobierno, satisface las demandas de carácter colectivo y promueve el bienestar común, mediante una estructura compleja donde hace todo lo que la ley le ordena. La diferencia con la administración privada, radica en que ésta tiene como objetivo el lucro, con una estructura simple y hace todo lo que la ley no le prohíbe.

Es común que exista confusión al utilizar términos como los de Estado, gobierno y administración pública debido a su carácter social e interdisciplinario, ya que el último se deriva de los anteriores, la confusión es más frecuente para las personas que no tienen un estrecho contacto o estudios relativos al tema, e incluso los pueden llegar a utilizar como sinónimos. Otra de las confusiones que giran en torno a la administración pública es su carácter científico, en donde, algunos autores y estudiosos del tema la ven como una simple técnica. El análisis minucioso de sus objetos, acciones e implementación, la convierten en una ciencia social, debido a que se maneja a través del método científico, tiene objeto de estudio, realiza hipótesis, verifica y evalúa sus acciones y resultados.

Una de las herramientas más utilizadas por la administración pública es el proceso administrativo, el cual consiste en planear, organizar, integrar, dirigir y controlar. Es sumamente importante realizar un análisis a estos elementos, ya que a través de ellos se da el funcionamiento de la administración pública, es decir, es por medio de tales componentes como se materializa e implementa ésta disciplina, accionando como brazo ejecutor del gobierno, y éste a su vez materializa los objetivos del Estado con el fin de lograr el bien común de la sociedad.

1.3.1. EL PROCESO ADMINISTRATIVO.

Planeación: es la fase inicial de todo proyecto, es la encargada de ver el futuro, diseñar y anticiparse a lo que puede pasar, toda planeación lleva inserta una estrategia, táctica, diagnóstico e incluso pronóstico, de forma tal que puede crear los escenarios posibles para la solución de un problema o la creación de


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alguna actividad.

Organización: según el Dr. Ramiro Carrillo Landeros, este elemento se encarga de lograr un ordenamiento de las partes constituidas que tienen los órganos de una entidad o cuerpo. En este sentido permite aprovechar la división del trabajo, optimizando la fuerza productiva de sus elementos, incentivando la contribución individual al grupo.

Integración: permite la unificación de elementos tales como los recursos materiales, financieros, servicios personales y de información utilizados necesaria y obligatoriamente en la administración pública. La integración facilita la conjunción de elementos, así como su utilización por medio de un principio de sistematización.

Dirección: este elemento es el encargado de llevar a cabo la conducción de un equipo de trabajo, es el que está a cargo de las formas de organización, delegación de funciones, división del trabajo, etc.

Control: es una forma de medición, inspección o vigilancia, verificación, examen revisión, dominio, comprobación y regulación. Existen diversos tipos de control que permiten saber cómo se está desarrollando una actividad, proceso, procedimiento, etc. Y en la administración pública ésta fase es sustancial, debido a que por su conducto se pueden comprobar y corregir los errores o ineficiencias del accionar del gobierno.

1.3.2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA

La administración pública mexicana (Jay M. y C. Lyde, 1999) ha sido influenciada en gran medida por conceptos administrativos extranjeros y no se ha determinado o conformado por sus acontecimientos y factores completamente endógenos. Así durante los siglos XVI y XVII los Habsburgo crearon la burocracia para ejercer la soberanía y aumentar al máximo el acceso a los recursos coloniales. La política imperial basada en el otorgamiento de amplias atribuciones a la administración, garantizar la lealtad al rey y a la madre patria era el propósito básico de la selección del personal burocrático, siempre español. Los empleos públicos eran una regalía de la corona, otorgados en gran parte con base en el favoritismo cortesano y el rango nobiliario. Los primeros nombramientos fueron


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vitalicios y hereditarios. La reforma borbónica profesionalizó la burocracia, especialmente en materia fiscal, para eliminar la corrupción y recuperar el poder central para la monarquía, se incrementaron así los ingresos y se sustituyó a los criollos empleados en cargos públicos por peninsulares.

Posteriormente, la burocracia se conformó en torno a los caudillos en turno y la corrupción se generalizó en medio de guerras civiles. Hasta el triunfo de Juárez, con la separación de la iglesia y el Estado, la administración pública, pudo iniciar una nueva etapa de modernización. Con la integración de México a la economía mundial como país exportador de productos agrícolas y minerales, Porfirio Díaz fue capaz de consolidar una alianza, entre la iglesia, oligarquía local, el capital extranjero y los militares para establecer un gobierno ordenado y sistemático con marcado tinte militar. Se restructuró y tecnificó la Administración Pública, sobre todo en el área financiera, y surgió una clase burocrática: ‘los científicos’, aunque existieron intentos de selección racional del personal mediante un catálogo de puestos.

Después con la revolución mexicana se concibió al Estado como un medio para alcanzar objetivos económicos y sociales. A partir del gobierno de Obregón se inició una intervención de Estado en todos los ámbitos de la vida nacional. Con fundamento en la legitimidad de la revolución triunfante, se concentró el poder en el ejecutivo y en la administración pública federales, en detrimento de los niveles locales y los otros poderes, como un medio efectivo se promover el cambio al que se resistían las fuerzas conservadoras, por eso creció, se diversificó y profesionalizó, asimismo, mediante la expropiación (petróleo), la nacionalización (eléctrica), la compra (teléfonos), formó un conjunto de empresas públicas, con el propósito de emprender nuevas actividades económicas y sustituir, complementar e inducir hacia objetivos sociales las realizadas por el sector privado, en lo que se denominó ‘economía mixta’

Para 1971 se dispuso de un programa global de reestructuración de la Administración Pública. Los resultados fueron reformas legales y estructurales, la creación de unidades de organización y métodos y la aplicación de presupuestos por programas. Asimismo, se acordó crear las bases para la instauración de un servicio civil de carrera. Para asegurar la estabilidad en riesgo que comenzaba a surgir a finales de los 70; causadas por la apertura democrática, se iniciaron


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reformas políticas y se aumentó la inversión pública dirigida en impulsar el crecimiento y un gasto público de corte populista, que enfrentó el gobierno con los empresarios, se inició el periodo de crisis económicas crecientes, tras el auge petrolero que hizo soñar con la administración de la abundancia.

Esto provocó una nueva alianza entre el Estado y la élite empresarial. En este contexto de crisis económica, a partir del adelgazamiento de la estructura administrativa, se cuestionó el nepotismo, ineficiencia, personalismo, manipulación del cliente, burocratización, baja productividad como si éstos no se dieran en el sector privado. Así, la administración pública fue otra, desde finales de los setenta, el déficit comenzó a provocar recortes presupuestales que afectaron seriamente la cantidad y calidad del personal; por este carácter uniforme y urgente, también deformaron las estructuras y los programas. La preocupación por la reforma administrativa perdió impulso al confiarse al mercado y a la empresa privada los objetivos de desarrollo y dejar a la administración pública como instrumento estratégico para el logro de este desarrollo anhelado.

La administración pública actualmente presenta un estado de deterioro con la inserción de servidores públicos sin vocación y preparación que entorpecen e ineficientan la labor administrativa en el sector público. La llegada del Partido Acción Nacional en el año 2000 al gobierno y administración mexicana es uno de los grandes problemas que aquejan a ésta, debido a que no cuentan con cuadros profesionales calificados en la labor de lo público, en donde la implementación de técnicas empresariales, sólo han provocado la incongruencia y contradicción del servicio público. De este modo la única forma de administrar lo público es por medio de la vocación por la función pública y de manera paralela la inclusión de la esfera privada y al revés.

1.4. EL ESTADO DE BIENESTAR.

Estado de Bienestar es referirse a un ente que se conformaba de dos componentes y al estudiarlo como antecedente, como algo que ya no existe en nuestro país, pero que tiene sus equivalentes, ayuda al entendimiento de las políticas sociales. Por una parte el elemento ideológico y en segundo lugar la política económica a la cual se sujetaba. El primero se refiere al “sistema social desarrollado en las democracias capitalistas industrializadas, después de la segunda guerra mundial y que permaneció más o menos intacto hasta mediados


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de los años setenta (Muñoz de Bustillo, 1989) En cuanto a las cuestiones económicas podemos decir que el Estado tuvo en diversas épocas la capacidad y responsabilidad de regular el mercado y su relación en el intercambio de bienes y servicios con la sociedad, siendo un mediador en los procesos productivos y de consumo, incluso se definía al Estado de Bienestar como un agente económico que lejos de ser productor de recursos también entraba en esa dinámica.

El conglomerado de actividades económicas y políticas que realizaba éste ente, así como la ideología en la que se fundamentaba, debe ser “Entendido como aquel conjunto de actuaciones públicas tendientes a garantizar a todo ciudadano de una nación, por el mero hecho de serlo, el acceso a un mínimo de servicios que garanticen su supervivencia (Muñoz de Bustillo,1989) tomando en cuenta que para el caso mexicano, no existe Estado de Bienestar, si existen responsabilidades por parte del mismo plasmadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, éstas envuelven cuestiones como la educación gratuita, los derechos de los trabajadores y temas como el del desarrollo nacional. Las principales características del Estado de Bienestar eran:

“Intervención estatal en la economía para mantener el pleno empleo o, al menos, garantizar un alto nivel de ocupación.

Provisión pública de una serie de servicios sociales universales, incluyendo transferencias para cubrir las necesidades humanas básicas de los ciudadanos en una sociedad compleja y cambiante.

Responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mínimo de vida, entendido como un derecho social, es decir, no como caridad pública para una minoría, sino como un problema de responsabilidad colectiva hacia todos los ciudadanos de una comunidad nacional moderna y democrática (Muñoz de Bustillo, 1989).

Las actividades que realizaba el Estado de Bienestar para cumplir con las responsabilidades plasmadas en la definición antes citada, se estructuraba en la creación de una base económica y social que permitía a éste incorporarse al


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funcionamiento de la sociedad, el intercambio comercial y en diversas áreas de desarrollo, actividades que normalmente se llevaban a cabo por la implementación de políticas de bienestar, entendidas como el conjunto de acciones dirigidas al desarrollo económico y social de las personas. Es común confundir las políticas de desarrollo, de bienestar y sociales con asistencialismo, la diferencia radica en que las asistencialistas, generalmente están ligadas al clientelismo y la búsqueda de simpatía por parte de los gobernantes hacia los necesitados, en donde se llega a intercambiar el bienestar social por aprobación hacia los gobiernos, las otras políticas a diferencia de las antes mencionadas, buscan el crecimiento y fortalecimiento de las capacidades individuales, así como generar estructuras de desarrollo nacionales.

El gasto público por ejemplo, era una de las fuentes principales para que el Estado pudiera instrumentar las políticas de bienestar, que en términos más precisos, se conformaban por lineamientos programáticos y presupuestales, en donde, las políticas económicas y sociales convergían; las primeras eran las encargadas de vigilar las finanzas públicas ya fueran nacionales o globales, como también la estabilidad económica que repercutía directamente en la economía de las personas, de la misma forma buscaban el punto de equilibrio entre los embates del capitalismo y la pobreza, y las segundas estaban dirigidas principalmente al mejoramiento de la calidad de vida de los individuos en temas como programas de educación, sanidad, vivienda, pensiones y seguros de desempleo, alimentación y trabajo. Si bien el gasto público era empleado para diversas actividades dentro de la complejidad de las naciones, éste se dirigía en algunos países mayoritariamente al desarrollo, ciencia y tecnología, investigación y el bienestar social, esta distribución y asignación de gasto tenía como destino las directrices que enumeran los planes de desarrollo de cada lugar y dependía de los gobiernos tomar la decisión respecto de las prioridades y demandas colectivas.

En la época de la postguerra, varios países casi lograron cumplir con los objetivos que se planteaba el Estado de Bienestar, a tal grado de generar controversias ideológicas entre la extrema derecha y la extrema izquierda, siendo el punto medio entre el capitalismo conducido por corrientes liberales y el socialismo que abarcaba todo lo relacionado con la vida pública. Pero en la década de los setenta las economías de Estado comenzaron a tener problemas fiscales, endeudamiento, déficit público, inflación, estancamiento, etc. Lo que hizo


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más difícil hacer frente a los gastos sociales, por lo que surgió el neoconservadurismo con la promesa de estabilizar las finanzas públicas así como la economía nacional.

“El pleno empleo y la provisión universal de servicios sociales constituyen, en gran medida, la principal defensa contra la pobreza y el mecanismo para mantener un mínimo nivel de vida dentro del estado nación. Pero como complemento también es necesario que haya una preocupación especial y un compromiso para mantener los niveles de vida de los pobres y los grupos más vulnerables. Los gobiernos neoconservadores perecen haber abandonado de forma clara estos componente del Estado de Bienestar de postguerra ((Muñoz de Bustillo, 1989).

Con el detrimento del Estado de Bienestar en la década de los setenta por algunos de los factores mencionados, el neoconservadurismo eliminó prácticamente los principios y ejes rectores del Estado; el pleno empleo, los servicios sociales universales, mínimos de calidad de vida. El primero de estos elementos fue abatido principalmente por el capitalismo y la incorporación a la vida económica internacional, lo que generó el crecimiento de las tasas de desempleo y falta de ocupación de las fuerzas laborales. El segundo punto comenzó a deteriorarse cuando el capitalismo y las nuevas corrientes conservadoras privatizaron algunos de los servicios que se consideran básicos para la subsistencia y desarrollo individual. Finalmente la búsqueda por los mínimos de bienestar no pudieron resistir los embates del capitalismo, ya que éstos son producto de los dos primeros ejes rectores y objetivos del Estado de Bienestar.

Las políticas sociales en el combate a la pobreza encuentran su origen en los Estados de Bienestar, como una alternativa de incorporarse al capitalismo que busca enriquecerse y no el bienestar social, así como ser una forma de ayuda a las clases necesitadas, pero sobre todo como una plataforma del desarrollo social, de tal forma que son un mediador entre las desigualdades que se vive con los procesos de globalización, capitalización, industrialización y políticas neoliberales que afectan a los más pobres.

También deben ser consideradas como los lineamientos programáticos que


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el gobierno utiliza en diversas actividades de combate a la pobreza, encaminando sus acciones a subsanar carencias sociales y a cubrir necesidades básicas de la población a través de programas de atención y asistencia social, los cuales son enfocados a temas como alimentación, educación, salud, vivienda y trabajo principalmente, si bien estos últimos elementos no son todos los que afectan la condición y calidad de vida de la sociedad, si son considerados prioritarios en el desarrollo de un país, así como ser factores básicos de atención y priorización en la agenda del gobierno.

1.5. LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS MODELOS DE BIENESTAR Y DE DESARROLLO

La aceptación social, ética y política de la satisfacción de las necesidades y los derechos humanos implica la responsabilidad de la sociedad en su conjunto, sin embargo, la acción del Estado resulta fundamental para la configuración de los modelos de bienestar como se verá en la tipología que se presenta a continuación para fines comparativos. Asimismo, la política social diseñada e instrumentada desde el Estado constituye un proceso de decisión política que incide en la distribución colectiva de los recursos, dentro de las condiciones de un determinado modelo de desarrollo y como resultado de las relaciones entre las esferas estatal, social y mercantil, tal como ha ocurrido desde la mitad del Siglo XX en América Latina.

1.5.1. LOS MODELOS DE BIENESTAR SOCIAL

Los modelos de bienestar social aluden a las condiciones de las diferentes estructuras sociales y de sus correspondientes Estados proveedores de beneficios sociales que garanticen el cumplimiento de los derechos humanos. Al respecto, se han propuesto conceptos que intentan explicar mediante estudios comparativos las diferentes realidades de los regímenes de política social o regímenes del Estado de Bienestar. Cabe señalar que los esfuerzos por elaborar estos modelos y tipologías se aplican principalmente en países desarrollados, sobre todo en Europa, y como todos los modelos, aunque representan avances en la materia también están sujetos a debate y crítica por insuficientes e incompletos. No obstante, son útiles como marco de referencia para estudiar la realidad de países atrasados como los de América Latina y en particular de México.


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La tipología de los modelos de bienestar social constituye un instrumento analítico para explicar los efectos del Estado sobre las relaciones de clase, y cuenta con las tres dimensiones siguientes.

a) Las relaciones Estado-mercado en la provisión de bienestar, expresadas mediante la satisfacción de algunas necesidades humanas por el sector público y no por el privado, en función de razones políticas con mayor o menor contenido de justicia social.

b) Los efectos del Estado de Bienestar en la estratificación social, donde aquél es en sí mismo un sistema de estratificación y una fuerza activa en la configuración de las relaciones sociales que puede operar a favor o en contra de la igualdad, la equidad y la solidaridad social.

c) El carácter de los derechos sociales de ciudadanía, que pueden ser los universales, los que dependen de la inserción en el mercado de trabajo y los que dependen del nivel de ingreso mínimo. En este aspecto, según se otorguen los beneficios, se determina el nivel de dependencia que tiene la vida de las personas del mercado laboral. La "desmercantilización" será entonces un indicador del grado en que los individuos o las familias pueden mantener un nivel de vida aceptable independientemente de su participación en el mercado. Los sistemas de mayor grado de desmercantilización serán aquellos que ofrezcan más beneficios sociales universales basados en la ciudadanía, mientras que los de menor grado corresponderán a los de tipo asistencial que los proveerán a partir de necesidades comprobadas (Esping-Andersen, 1993 y Carrasco 1997).

A partir de estas dimensiones se elabora una tipología (Esping-Andersen, 1993 y Carrasco 1997).

1.5.1.1. EL MODELO DE ASISTENCIA SOCIAL, LIBERAL O RESIDUAL

En este modelo el Estado promueve e intenta asegurar los mecanismos de mercado como proveedores de bienestar, forzando el desarrollo de iniciativas privadas en el campo de la protección social. Como en las leyes de pobres del siglo XIX, se busca presionar a todos a participar en el mercado, según la idea de que cada individuo es libre de elegir entre vender su fuerza de


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trabajo o sobrevivir en la pobreza. El Estado es subsidiario del bienestar privado, asume una responsabilidad marginal sólo en el caso de los pobres merecedores (de bajos ingresos y excluidos), a los cuales entrega beneficios mediante un sistema restringido de asistencia social con estrictas medidas de control. Los derechos a la asistencia dependen de la demostración de la necesidad, los beneficios son limitados y, al focalizar, se asocian con el estigma social. La ayuda social es compensatoria en última instancia ya que entrega beneficios residuales a las personas que no logran integrarse al mercado laboral. La desmercantilización es mínima. En la estructura social de este tipo de Estado existe un marcado dualismo, entre la mayoría de los ciudadanos que dependen del mercado y los que dependen de la ayuda pública. Por esta razón y el gran peso cultural de la ética del trabajo en estos países predominan en las agendas social y política los temas asociados como el desempleo, la duración de la jornada laboral, los criterios de jubilación, entre otros. Este modelo funciona sobre todo en los países anglosajones como EUA, Canadá, Gran Bretaña y Australia.

1.5.1.2. EL MODELO DE SEGURIDAD SOCIAL OBLIGATORIA, CONSERVADOR, CORPORATIVISTA O INSTITUCIONAL

El Estado, por un lado promueve el desarrollo del capitalismo, y por otro, apoya el concepto tradicional de la familia como la principal proveedora de servicios y estabilidad. Las características conservadoras también provienen del principio de subsidiariedad consistente en que el Estado sólo interviene cuando los recursos familiares se han agotado, es decir, el individuo que no obtiene su derecho al bienestar social mediante su inserción en el mercado laboral, es remitido subsidiariamente a redes y lazos privados de apoyo social como son el matrimonio y la familia. En fases de auge económico y en condiciones de pleno empleo con predominio masculino, las políticas sociales no estimulan la participación económica de la mujer. El Estado provee derechos amplios a los asegurados pero los beneficios dependen casi totalmente de las contribuciones del trabajador y, por lo tanto del empleo, lo que resulta en una escasa desmercantilización. Este modelo también denominado bismarkiano se desarrolló en los países centroeuropeos como Alemania, Austria, Francia e Italia.


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Topología de modelos de bienestar social.

Dimensiones de la tipología

Modelos Asistencia

social, liberal o residual

Seguridad social

obligatoria, conservador,

corporativista o institucional

Socialdemócrata o moderno

Rudimentario Post-autoritario

/. Relaciones Estado-Mercado en la provisión de bienestar

1.1 Satisfacción de necesidades humanas

Baja Media Alta Baja Media

1.2 Justicia social Baja Media Alta Baja Baja

2. Efectos del Estado en la estratificación social y las relaciones sociales

2.1 Equidad Baja Media Alta Baja Media

2.2 Igualdad Baja Media Alta Baja Media

2.3 Solidaridad social

Media Media Alta Media Media

3. Derechos sociales de ciudadanía

3.1 Universalidad Baja Media Alta Baja Media 3.2 Solidaridad Media Media Alta Media Media

3.3 Desmercantilización

Baja Baja Alta Baja Media

Países ejemplo

EUA, Canadá, Gran Bretaña

y Australia

Alemania, Austria,

Francia e Italia

Suecia, Noruega y Finlandia

España, Portugal y

Grecia (México)

Rusia y Polonia

Fuente: Elaboración propia con base en Sping-Andersen, 1993, y Carrasco, 1997.

1.5.1.3. EL MODELO SOCIALDEMÓCRATA O MODERNO

A partir de los principios de universalismo, solidaridad y desmercantilización que fueron extendidos a las nuevas clases medias, se pretende una igualdad de las necesidades humanas en los niveles máximos o en


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estándares óptimos y no en los mínimos o absolutos. La característica distintiva de este modelo es la integración del bienestar social y el trabajo. Está obligado a garantizar el pleno empleo, reconociendo el derecho al trabajo en el mismo plano de igualdad respecto al derecho de protección de los ingresos. Los costos del modelo implican minimizar los problemas sociales o las cargas de la vida familiar y maximizar los ingresos por salarios o la independencia individual. El mercado se excluye como proveedor de servicios sociales, ampliando la oferta de servicios públicos más que transferencias monetarias. Este es un modelo altamente desmercantilizado que ha sido aplicado en los países escandinavos como Suecia, Noruega y Finlandia (Sweeney, 2005).

1.5.1.4 EL MODELO RUDIMENTARIO.

En estos casos aunque existen normas constitucionales para ser o convertirse en modernos Estados de Bienestar, aún falta la implantación legal, y la instrumentación institucional y social. Tienen algunas similitudes con el modelo liberal anglosajón, pero cuentan con características propias como tradiciones religiosas de bienestar, fuerte estructura familiar, importante economía informal, elevadas tasas de desempleo y mercado laboral segmentado por sexos, por lo que este modelo que corresponde a los países del sur de Europa como España, Portugal y Grecia, aún es de escasa desmercantilización. Aunque con diferencias específicas, el caso mexicano se acerca a este modelo.

1.5.15 EL MODELO POST-AUTORITARIO.

Este tipo de régimen tiene similitudes con el Estado de Bienestar rudimentario y se considera que los países europeos de socialismo de estado exsocialistas entrarían en este grupo básicamente porque aun cuando existen cambios desde sistemas políticos autoritarios a otros más democráticos y pluralistas los sistemas de seguridad social no han mejorado lo suficiente. Destaca en ellos la asimetría en la regulación de las políticas sociales, las constitutivas por un lado y las compensatorias por el otro, así como una desregulación sustantiva y creciente del mercado de trabajo frente a la regulación fragmentaria de los sistemas de compensación social. En este modelo la desmercantilización es mínima (Carrasco 1997).

Los modelos de bienestar mencionados están sujetos a revisión de acuerdo


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con concepciones más integrales que superan la tipología elaborada con base en la relación Estado-mercado, para pasar a las relaciones entre tres esferas: Estado-mercado-sociedad (familia y sector terciario).

1.5.2. EL BIENESTAR Y LA POLÍTICA SOCIAL

El bienestar social consiste en una situación general de atención y control de los problemas sociales, la satisfacción de las necesidades y la generación de oportunidades para la mejoría de las condiciones de vida de la población. Este es el objetivo central de las sociedades que para lograrlo asumen diferentes formas de organización, estableciendo relaciones específicas entre sus tres dimensiones básicas: Estado, mercado y sociedad. En el contexto de las diferentes combinaciones que se producen entre estas esferas, existen varios enfoques con características propias orientados a promover el bienestar de las personas, entre los cuales se pueden mencionar los siguientes: la asistencia social, el trabajo social, la seguridad social, el desarrollo social y, de interés especial en este trabajo, la política social.

1.5.2.1 EL ESTADO Y LA POLÍTICA SOCIAL

Históricamente se ha considerado que el espacio económico sobre determina al espacio social, por lo que el mercado, a su vez, se fetichiza y con sus reglas adquiere atributos de auto-regulación con una "mano invisible (Smith) que opera más allá de la intervención de la sociedad. En el extremo, desde las visiones económicas utilitaristas se postula que, en la medida en que cada individuo busca su propio bienestar se obtiene el bienestar social, en consecuencia las formas de desigualdad son justificables y el Estado es prescindible.

Ante ésas posiciones economicistas surgen críticas que señalan que el laissez-faire del mercado capitalista no es socialmente viable. El proceso de acumulación no es autónomo ni posee una lógica propia, por ello requiere de un conjunto de instituciones sociales, políticas e ideológicas que le den viabilidad. Estas instituciones le confieren estabilidad a dicho proceso mediante la regulación tanto de la propia competencia de los capitales en el mercado, como de los conflictos entre el capital y el trabajo y entre distintas fracciones del capital. En este marco institucional, el Estado es una agencia central que asume funciones


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sociales de intercambio redistributivo, es decir, actúa orientada por un criterio de no-equivalencia entre lo que individualmente se entrega y lo que socialmente se recibe. Con estas acciones correctivas, que incluyen la política social, regula el mercado y en ocasiones incluso se encarga de instaurarlo (Polanyi 1992).

El Estado se entiende como un subsistema que interactúa frente a los subsistemas de producción y socialización; asume un papel determinado que cumple a través de funciones, políticas y recursos aplicados por la administración pública dirigidos a atender las manifestaciones derivadas de la desigualdad socioeconómica originada por el funcionamiento del mercado, en particular en sus diferentes expresiones de pobreza.

La política social ha sido analizada en diferentes corrientes teóricas considerando las variantes de bienestar y el papel central del Estado frente a la lógica del mercado, pero también las formas de participación social.

1.5.2.2. DEFINICIONES

En las distintas definiciones, la política social representa una forma de redistribución de recursos de unos sectores a otros principalmente por parte del Estado, mediante un conjunto de procedimientos que construyen, regulan y modulan la desigualdad social, al asignar a cada sector determinada responsabilidad en el suministro de recursos de bienestar. Sin embargo, existen otras interpretaciones de ella de acuerdo al marco teórico en que se ubique.

La política social se puede definir inicialmente a partir de cuatro conceptos generales: a) el filosófico, como el medio que utilizan colectivamente los miembros de organizaciones sociales y políticas para encontrar soluciones a problemas comunes; b) el de resultados, como las conclusiones de los individuos encargados del mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad; c) el de proceso, como las acciones de las organizaciones sociales orientadas a mejorar las condiciones de vida de los beneficiarios; y, d) la de estructura para la acción, donde se asume la existencia de una política bien definida, la cual se puede implementar en el contexto de los cambios probables de valores, estructura y condiciones del grupo afectado (Marshall 1965).

En la tradición marxista se concibe al Estado y la política social como


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instrumentos de la reproducción del capital y de control social, donde la estructura social se deriva de las relaciones sociales de producción y de la contradicción capital-trabajo; cabe señalar que el énfasis que pone en las clases sociales al analizar la política social relega otros tipos de desigualdad social como los de género, los étnicos o los territoriales. Por otra parte, en las tradiciones estructural-funcionalistas, weberianas y positivistas se enfatizan los factores causales o las variables explicativas del surgimiento de los Estados de Bienestar; en estos enfoques predomina el empirismo con la adopción de modelos mono causales que destacan la importancia de una variable.

Entre las definiciones de política social una de las más aceptadas es que se trata de un conjunto de intervenciones gubernamentales benefactoras dirigidas a corregir o compensar la desigualdad que genera el libre juego de las fuerzas del mercado. Asimismo, la desigualdad, no es un hecho natural, sino una construcción histórico-social que expresa la posesión diferenciada de bienes o medios económicos, políticos y culturales, que pretende ser modificada por la acción del gobierno en su búsqueda del bien común. Sin embargo, la política social aplicada por el Estado no puede definirse sólo como una intervención compensatoria de los efectos negativos del mercado. Ello supondría equiparar los efectos perseguidos con los efectos realmente producidos. La planificación estatal de la provisión de algunas necesidades sólo puede ser parcial e incompleta, dado que responde a fines e intereses a menudo contradictorios. Además de la incertidumbre que acompaña a toda acción social, la política social carga con el impedimento adicional de tener que contrarrestar los efectos sociales negativos del capitalismo sin poder incidir en sus causas profundas, como sucede con los derechos de propiedad o las resistencias dentro del propio Estado a la instrumentación de algunas políticas sociales (Offe 1990 y Habermas, 1999).

En otra línea de pensamiento se entiende a la política social como la acción que tiene por objetivo garantizar la generación y reproducción de ciudadanía por medio de instrumentos de redistribución que son sustraídos al arbitrio de las fuerzas del mercado (Torres Salcido 2003). En este caso se reivindica el papel del ciudadano con capacidad de organización y gestión en grupos pequeños, plurales y multiculturales, frente a las concepciones de bienestar acotado a los grandes grupos gremiales organizados bajo la tutela de los Estados corporativistas y


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centralistas que se apropiaron de lo público. La sociedad no se coloca de manera subordinada y pasiva ante el Estado, sino con capacidad organizativa y de gestión para satisfacer sus propias necesidades.

La política social hay que entenderla también como una intervención generadora y moduladora de la propia desigualdad, incluso más allá del mercado o de sus finalidades explícitas, en la medida en que contribuye a naturalizar o institucionalizar las desigualdades de clase, género, edad, etnia o cualquier otra. La política social no sólo se genera a partir de la estructura social, sino que contribuye también a los procesos de estructuración social de las sociedades, mediante diferentes maneras de provocar cambios o permanencias en ésta. Una política social puede influir sobre la configuración de una esfera de actividad, de varias o de todas ellas, y lo hace directa o indirectamente (Adelantado, Noguera, Rambla, y Sáez, 1998).

Esta posición se relaciona con la idea de Max Weber, retomada de Jellinek, que distingue al Estado como Estado de derecho u ordenamiento jurídico (el deber ser) correspondiente a la validez ideal de las normas de la que se ocupan los juristas, frente al Estado como una forma de organización social, integrado a la sociedad, a las relaciones sociales subyacentes (el ser) que atiende a la validez empírica de la que se ocupan los sociólogos (Bobbio 2001). En este sentido, desde la Sociología, la política social no se puede definir a partir de su justificación explícita, es decir, como una intervención gubernamental compensatoria de los efectos negativos del mercado (el deber ser), sino por sus resultados (el ser) realmente producidos en la estructura social.

En esta interpretación, la política social se considera como un proceso que permite la gestión de la desigualdad asignando a cada esfera de la estructura social (mercantil, estatal y social) un determinado papel en la satisfacción de las necesidades modificando el flujo de relaciones entre ellas de forma continua. Aunque se mantiene la idea de que es una intervención predominantemente gubernamental, tampoco es exclusiva de la acción estatal. Sin embargo, desde esta esfera, la política social influye en el bienestar o en el malestar social mediante un conjunto de decisiones y actuaciones público-administrativas, que inciden sobre la orientación, organización y distribución de los recursos de bienestar, a través de regulaciones, servicios y transferencias. La acción


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gubernamental, a su vez, requiere de la inevitable participación de los órganos correspondientes del Estado, aunque la modalidad y el grado de la intervención estatal pueden ser de diferente tipo.

La acción del Estado supone una alteración, una participación o una reacción de lo social frente a las iniciativas de los poderes públicos. La transferencia o entrega de bienes o de servicios a una población determinada, tiene como contrapartida la posibilidad de una participación activa de los beneficiarios. A su vez, los efectos de la acción estatal están condicionados por la fuerza de los actores sociales, por las limitaciones de carácter estructural, estratégico, organizativo, político, de ciclo económico, demográfico o de cualquier otro tipo. Por ello, es importante analizar, tanto la legitimación de la intervención estatal, como la modificación real que esa intervención induce en lo social.

En su acepción más general, la política social aparece como un instrumento capaz de incidir en la composición de la estructura social, ya que opera como principio organizativo de las esferas para la provisión del bienestar donde:

a) El sector estatal suministra bienes, servicios y transferencias a través de los gobiernos;

b) El sector mercantil del bienestar social participa mediante las acciones que realizan las empresas privadas en educación, salud, vivienda, etc.;

c) El sector informal provee recursos de bienestar por parte de los familiares, amigos y vecinos, constituyendo "redes de ayuda" basadas en cierto intercambio recíproco; y,

d) El sector voluntario (también conocido "sector no lucrativo" o "altruismo organizado") suministra recursos de bienestar mediante las organizaciones sociales y civiles como tercer sector, las fundaciones religiosas o las organizaciones voluntarias con un fuerte contenido asistencial, así como las organizaciones no gubernamentales que surgen como contrapeso a la acción gubernamental.

Cabe hacer mención, del concepto de la "responsabilidad social empresarial", que ha adquirido fuerza en los últimos años y que postula darle impulso a la comunidad con una visión de negocio. Ante la exigencia y poder de


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compra de los consumidores y organizaciones no gubernamentales, las empresas desarrollan políticas, estrategias y programas en áreas como: ética empresarial, ambiente laboral, medio ambiente, marketing responsable y compromiso con la comunidad, mediante las cuales buscan lograr el éxito de la empresa y el bienestar social en la región donde operan. Inicialmente ésta práctica tenía un fuerte componente filantrópico (dar recursos a una causa social afín a su actividad), sin embargo, las compañías la han profesionalizado crecientemente en la medida en que significa una ganancia mayor, garantiza su sustentabilidad y tiene el atractivo fiscal de la deducción de impuestos. Se considera que la empresa puede ser un detonador de riqueza y también de desarrollo y mejoría en la calidad de vida, en particular, vinculando los nichos de mercado donde actúa con causas sociales directamente relacionadas, pero también mejorando las condiciones de trabajo a su interior. Entre las medidas prácticas destacan: a) hacer un uso racional de los recursos naturales (agua, papel, energía, etc.) aunque se tenga dinero para pagarlos; b) hacer productos de calidad y publicidad responsable; c) conocer y depurar la cadena productiva de los insumos; d) evitar en los productos y su comercialización las formas de explotación inhumana del trabajo (infantil o semiesclavo), ilegales (contrabando o piratería) o que dañen el medio ambiente; e) hacer trabajo voluntario y dar apoyo en especie a causas sociales de la comunidad; f) aplicar un código de ética que respete los derechos humanos, de raza, edad y género, entre otras (Mundo Ejecutivo, 2004).

1.5.2.3 OBJETIVOS

Los objetivos generales de la política social son tres: a) la búsqueda de la igualdad como la traducción en actos de una filosofía política cuyas implicaciones, llevadas al límite, tendrían consecuencias de más largo alcance; b) la maximización del bienestar en su sentido amplio ya que concierne al bienestar de todos, no sólo de los pobres, con la finalidad de alcanzar un óptimo en vez de un mínimo social; y, c) la eliminación de la pobreza, como el propósito más limitado de los tres debido a que en la práctica se concentra en los estratos socioeconómicos más bajos de la sociedad (Marshall 1975).

Los objetivos generales de la política social desde el Estado consisten en promover el bienestar de las personas creando programas que provean una variedad de bienes y servicios sociales, mediante la canalización de recursos


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públicos hacia grupos amplios de ciudadanos y en algunos casos a todos ellos. Este enfoque se basa en la aceptación de que los gobiernos son responsables del bienestar de la población, pero éste último se puede definir de varias maneras, lo que significa la conformación de diferentes tipos de Estado.

En la interpretación más acotada correspondiente a las visiones neoliberales aplicadas desde los años ochenta en América Latina, la política social se ha concentrado en reducir la pobreza extrema o indigencia considerada como aquella donde la población se encuentra en condiciones de infrasubsistencia física. En este sentido, se han relegado los objetivos de equidad y bienestar para todos. En las últimas dos décadas se destaca a los grupos sociales más pobres, sobre todo en función de los efectos de los programas de estabilización y ajuste estructural, pero quedan fuera los no pobres y las clases medias en proceso de empobrecimiento o nuevos pobres también afectados por dichas reformas, porque se supone que éstas mejorarán sus condiciones de vida en la medida en que crezca la economía y se genere empleo, es decir, estarían sujetas a una pobreza coyuntural.


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1.5.2.4 INSTRUMENTOS

Los bienes y servicios sociales provistos por el Estado, en general, han sido dependientes de las variables económicas para su financiamiento, sobre todo a través de los impuestos y de los ingresos percibidos por la población en el empleo. La política social depende principalmente del gasto público, sin embargo, como consecuencia de este hecho en la mayoría de los países se han separado erróneamente las políticas económicas y las sociales, a diferencia del concepto de desarrollo social que sí propone la integración de ambas. No obstante, desde una visión integral es claro que el gasto público es indispensable pero no es suficiente para superar la pobreza, ya que persisten retos estructurales como la desigualdad histórica en la apropiación de la riqueza o la ineficiencia e ineficacia del mismo gasto, los cuales deben ser enfrentados de manera sincrónica. Asimismo, existen otros instrumentos originados en los espacios ciudadanos y de los beneficiarios (capital en forma de aportaciones comunitarias en dinero o especie para proyectos productivos), o en los mercados (créditos preferenciales o acceso a formas de capital y activos baratos), que contribuyen a mejorar el nivel de vida de la población.

1.5.2.5 LÓGICA DE FUNCIONAMIENTO

Las condiciones de vida generalmente se agravan cuando la economía se encuentra en una fase recesiva. Desde el Estado, la recaudación fiscal disminuye y se reduce el gasto social, mientras que las necesidades de servicios sociales aumentan por pérdidas en el empleo y el ingreso, así como por el crecimiento demográfico. Es decir, en las prioridades de la política económica se reduce el gasto social para conservar el déficit fiscal en rangos manejables o de control presupuestal. En las sociedades capitalistas subdesarrolladas este funcionamiento ha sido predominante y sus características son típicas de políticas sociales procíclicas que profundizan los rezagos sociales en vez de actuar en contra de ellos en fases de crisis.

La atención a las desigualdades en la estructura social es un objetivo estratégico de la política social la que, sin embargo, no sólo compensa o reduce las desigualdades originadas en las diferentes esferas, sino que también puede reproducirlas, aumentarlas e incluso constituirlas como tales. En la medida en que la política social distribuye cargas, beneficios y poder entre los individuos y


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grupos, tiene un carácter dual es constituyente y modulativa a la vez. Por tal razón, es necesario alejarse de la visión esquemática del Estado de Bienestar "bueno" que redistribuye la riqueza social para corregir las fallas del mercado "malo", ya que la misma acción gubernamental puede presentar fallas y ser generadora de formas de desigualdad social; lo mismo puede suceder en las esferas doméstico-familiar y relacional.

Las intervenciones gubernamentales en el corto plazo pueden generar formas de desigualdad por la acción de políticas sociales selectivistas, tales como la focalización, asociada a la estigmatización de algunos grupos, la ciudadanía de segunda clase o el debilitamiento de la autonomía de los "clientes" y su dependencia de las burocracias. Además pueden aumentar, disminuir o consolidar las desigualdades en la estructura social, según los efectos obtenidos al igualizar, polarizar o reproducir dicha desigualdad. Asimismo, las políticas sociales de subsidios universales (como las de salud o educación) pueden producir impactos desiguales a través del uso desigual de los derechos debido a que no existen garantías de acceso generalizado a los servicios sociales bajo una estructura social y espacial desigual, en la que unos grupos pueden obtener mayor ventaja en el goce de prestaciones respecto a otros.

La estructura social y la política social establecen relaciones de doble dirección, recursividad e interacción, ambas se conforman mutuamente y se alternan la primacía para desembocar en una realidad social determinada. La política social tiene efectos compensatorios sobre las desigualdades, sin embargo, también las redefine y modula (con efectos a corto, mediano o largo plazos), reasignando recursos de bienestar de un sector (mercantil, estatal y social) a otro. Con ello, regula el conflicto social donde los actores sociales asumen roles específicos y provoca diversos impactos en la estructura social.


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1.5.3. LA POLÍTICA SOCIAL Y LOS MODELOS DE DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA

La política social tiene diferentes características de acuerdo con los modelos de desarrollo en que se ubican y van de modalidades tradicionales a neoliberales y, de éstas a las alternativas o emergentes. En la estructura social en que se desarrollan presentan cambios como: de fuerte participación estatal a mayor incidencia del mercado; de decisiones centralizadas, corporativas y verticales a formas emergentes de participación social en espacios más democráticos; de una operación centralizada y estatista a variantes descentralizadas y privatizantes con una nueva corresponsabilidad entre Estado, mercado y sociedad; de la carencia total de evaluación a formas de contraloría estatal o social; de cobertura universal estratificada a la focalización más refinada y después a la cobertura universal diversificada; de la protección de los derechos sociales a la protección de los derechos individuales y formas de equidad con reconocimiento a la diversidad; y de sociedades desiguales y desintegradas a la búsqueda de sociedades integradas.

Un aspecto que destaca en la aplicación de la política social en los diferentes modelos económicos es que se han mantenido separados los servicios sociales de la economía y que ha habido pocos esfuerzos para armonizar las políticas económicas y sociales, a pesar de que ambas dependen del financiamiento público y mantienen estrechas interacciones.

En América Latina, de acuerdo con las relaciones que se establecen entre las esferas social, mercantil y estatal, existen desde la mitad del Siglo XX, por lo menos los siguientes tres grandes paradigmas de desarrollo con sus respectivas políticas sociales que pueden ser contrastados de manera esquemática.

1.5.3.1 EL MODELO DESARROLLISTA Y LA POLÍTICA SOCIAL TRADICIONAL

Este modelo estuvo vigente, en general, hasta la etapa pre-reforma de los años ochenta, con un Estado de Bienestar, inspirado principalmente en el utilitarismo social, en una versión rudimentaria e imperfecta respecto a los modelos de países desarrollados, que operaba bajo ideas de solidaridad, responsabilidad colectiva, igualdad y universalismo, pero sujetas a los derechos


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sociales laborales formales, es decir, en la práctica se trató de un universalismo segmentado, estratificado o aparente. Hubo una amplia participación de masas bajo esquemas corporativos, con un gobierno con liderazgo fuerte, en el modelo de sustitución de importaciones orientado a un mercado interno controlado, donde las necesidades básicas (alimentación, salud y educación) fueron vistas como medios para la modernización y la movilidad social, con políticas sociales de universalismo acotado a la posición en el empleo y asistencialismo paternalista.

El Estado era centralista, la esfera dominante que asignaba los recursos y que fungió como el motor del desarrollo económico. Era el espacio para la solución de los conflictos distributivos, aunque favorecía a algunos grupos organizados de la clase media y de trabajadores sindicalizados, que presionaban con mayor fuerza política para obtener beneficios sociales. Los procesos de modernización, industrialización y urbanización permitieron la movilidad social sobre todo a través de la mejoría educativa y la inserción al mercado laboral formal.

El modelo tradicional de política social defendía el universalismo entendido como una oferta homogénea abierta a todos, bajo los propósitos de integración social y la idea de igualdad. No obstante, el acceso a los bienes y servicios públicos sociales era desigual entre los beneficiarios potenciales en función de condiciones como el lugar de residencia, las comunicaciones y transportes o la disponibilidad de recursos para hacer frente a los costos de transacción requeridos para ser beneficiario.

En este modelo se producía la ampliación progresiva del sistema de protección social incorporando paulatinamente a los excluidos y según se disponía de recursos, de arriba hacia abajo, empezando con quienes tenían menos necesidades y más capacidad de organización y defensa de sus intereses. La asignación de recursos en política social se efectuaba aplicando por lo menos tres criterios: destinarlos a quienes llegaban primero, a los que tenían menos necesidades o a los más necesitados. La preocupación central era atender a sectores que tenían capacidad de presión sobre el Estado, en especial a la clase media y varios de los gremios más fuertes (médicos, maestros, obreros de industrias estratégicas, burócratas, etc.). Por esa vía, el Estado contribuyó también a la ampliación del mercado interno, lo que era funcional para la


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industria nacional (Sottoli, 2002).

La instrumentación de programas sociales por el sector público era vertical en función de razones administrativas y políticas, especialmente de las derivadas de presiones corporativas. En correspondencia los beneficiarios aparecían más como objetos que como sujetos de la acción pública.

En este modelo fue muy importante la ampliación de la cobertura de los servicios públicos sociales, pero el cumplimiento de este objetivo no agotaba las finalidades de una política, e incluso se puede afirmar que provocó sesgos de iniquidad territorial debido a que fue más fácil ampliarla atendiendo más a poblaciones concentradas que a las rurales dispersas, aun cuando allí existían mayores niveles de necesidad. Asimismo una cobertura elevada no garantizaba buenos resultados desde la perspectiva de la calidad, como sucede aún con programas nutricionales que para cubrir a más personas reducen, por debajo de las normas mínimas, la cantidad de calorías y proteínas entregadas. También se da el caso de ampliación de la cobertura sin impacto, al incluir como beneficiarios a individuos que no tienen necesidades insatisfechas, es decir, se producen errores de inclusión (Cohén 1992).

En este modelo se enfatizaba la inversión en infraestructura social (construcción de escuelas, clínicas de salud, hospitales, etc.), aun cuando se carecía de recursos para financiar los gastos corrientes (personal, equipamiento, instrumentos o materiales desechables). Los recursos fiscales generalmente se asignaban de acuerdo con el presupuesto histórico a pesar de no contar con instrumentos de seguimiento y evaluación del gasto, de manera que las variaciones se derivaban de la ampliación del monto en los rubros ya definidos y en criterios preexistentes.

En este modelo la política social era responsabilidad estatal incluyendo la totalidad de las funciones: financiamiento, diseño, implementación, supervisión y evaluación. El financiamiento de la política social provenía básicamente de fuentes fiscales lo que implicaba una demanda creciente de recursos para atender necesidades sociales ilimitadas. El Estado subsidiaba los costos derivados de la oferta de bienes o servicios necesarios para superar los problemas sociales diagnosticados.


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1.5.3.2 MODELO NEOLIBERAL Y LA "NUEVA" POLÍTICA SOCIAL

Este modelo se inició a partir de la crisis fiscal del Estado y la escasez de ingresos públicos para financiar el desarrollo en los años ochenta en la región, sustentado en posiciones filosóficas de liberalismo igualitario y en algunos aspectos en el liberalismo libertario; ha durado de la fase de reformas a la fecha en muchos países, orientado por las nociones de eficiencia, subsidiariedad, individualismo, responsabilidad personal y libertad individual. En este paradigma el criterio de igualdad se asocia con los derechos morales a un paquete de servicios básicos para la inserción competitiva de los beneficiarios de la acción estatal en el mercado. Los derechos sociales se entienden como una inversión en capital humano, es decir, un insumo para el crecimiento económico con políticas sociales focalizadas subordinadas a la idea de crecer primero y distribuir después, donde se promueve la participación corresponsable de los beneficiarios con los actores gubernamentales involucrados.

En un contexto de globalización y apertura comercial con impulso a las exportaciones el Estado neoliberal ha apoyado la supuesta "neutralidad" del mercado y lo impulsa como el mejor mecanismo asignador de recursos. Al mismo tiempo trata de despolitizar la acción social estatal con intervenciones selectivas y con una política social residual y asistencial compensatoria, incorporando mecanismo de mercantiles en la prestación de algunos servicios sociales. El Estado se debilita con las reformas -desregulación y privatización- y privilegia la eficiencia y la competitividad, controlando las variables macroeconómicas.

En este paradigma se produjo la desaparición gradual de los subsidios generalizados y se instrumentaron programas focalizados, entendidos como la concentración de los recursos disponibles en una población de beneficiarios identificados claramente con el objeto de elevar el beneficio promedio por habitante. Esta focalización del gasto social constituye una de las estrategias para la superación de la pobreza y la marginación que ha sido aplicada de manera creciente en varios países y, de manera asociada también se ha avanzado en la evaluación del desempeño gubernamental desde diferentes ángulos y con nuevos enfoques, variables e indicadores (CEPAL 1995).

En esta política social se opta por asignar recursos a los más necesitados a través de la focalización, es decir, con la identificación más


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precisa de los beneficiarios potenciales y el diseño de programas dirigidos a asegurar el impacto promedio por habitante más alto sobre el grupo seleccionado, mediante transferencias monetarias o entrega de bienes o servicios (ILPES 1990 y CEPAL 1995). El supuesto básico es que la focalización permite mejorar el diseño de los programas, ya que cuanto más precisa sea la identificación de las carencias a satisfacer y de la población objetivo a cubrir, más fácil resulta diseñar acciones diferenciadas y específicas para su solución. Bajo esta idea se espera que aumente la eficiencia en la aplicación de los recursos escasos y el impacto de estos programas al concentrar los esfuerzos en la población más vulnerable o en condiciones de mayor riesgo (Haindl, Buvinic e Irarrázaval 1990).

En este caso se reduce la concentración de responsabilidades en el aparato estatal que pasa a ser responsable parcial del financiamiento, el cual se diversifica hacia fuentes internacionales y privadas, sobre todo para apoyar los programas orientados a la población de menores recursos; ejercerá actividades de promoción. El Estado asume funciones de ejecución de los programas de manera subsidiaria en sustitución de otros actores sociales llamados a cumplir esas tareas; pero en esta posición se afirma que las funciones de la política social pueden ser realizadas también por otros sectores como las organizaciones no gubernamentales, el filantrópico, el comercial o el informal donde destaca el rol de la familia (Franco 2001). Se promueven las contribuciones de los propios beneficiarios con lo cual también se intenta fomentar la corresponsabilidad comunitaria con los programas sociales. También se advierte que existen grupos pobres sin recursos que no pueden responder a esta lógica financiera, por lo que se propone establecer los incentivos adecuados para evitar la exclusión de quienes no están en condiciones de contribuir. Otra forma de cofinanciación es la recuperación de costos mediante el cobro de tarifas por la prestación de servicios públicos sociales, aplicando el principio de que "el que puede, debe pagar", en especial en programas sociales que no se orientan a los pobres (Larrañaga 1994. y Lehmann 1994).

El cofinanciamiento puede provenir de empresas, bajo diferentes formas: a) sostenedores que se hacen cargo del financiamiento de la infraestructura escolar; b) aportes empresariales, vía donaciones o financiamiento de los gastos corrientes de escuelas; c) gremios empresariales que asumen la gestión de escuelas; y, d) empresas que reciben descuentos tributarios si destinan recursos


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a educación. (Martinic, 1995).

En éste caso se subsidia la demanda mediante la transferencia de un poder de compra (vía cupones o ingreso monetario en efectivo) al beneficiario, el cual lo ejerce en el mercado de acuerdo con sus necesidades. En este caso existen dos problemas básicos, los criterios y mecanismos para seleccionar a los beneficiarios y el cálculo del subsidio. Bajo los argumentos de que las políticas universales son de alto costo y bajo impacto; que la oferta generalizada es cara, por lo que su abaratamiento es posible mediante la reducción de la calidad y el deterioro del impacto de los programas sobre los beneficiarios, este tipo de política social plantea una forma de universalización acotada a la satisfacción de las necesidades de las personas sustentada en el principio de equidad. Según éste último, para superar las diferencias, debe tratarse desigualmente a quienes son socioeconómicamente desiguales (acción afirmativa o discriminación positiva). Bajo esta lógica, una oferta homogénea para situaciones heterogéneas mantiene las diferencias originarias. Esa oferta corresponde a las necesidades de cierto subconjunto de la población, pero no es adecuada para otros por razones socioeconómicas o culturales.

En esta perspectiva se impulsa también el proceso de privatización de los servicios públicos de educación o salud, ya que el aumento de la demanda en éstos ámbitos supone un incentivo al surgimiento de una oferta de alternativas mayor y más variado, lo que generaría competencia entre los proveedores, dando lugar a una mejoramiento de la calidad de los servicios ofrecidos. Articular la mezcla público-privada exige que el Estado norme, supervise e intervenga para inducir a los oferentes a reducir costos y responder a las necesidades de las personas.

Ante el objetivo de lograr un cambio en las condiciones de vida de la población, hay preocupación por el impacto, es decir, por la magnitud del beneficio que reciben los destinatarios de los programas de acuerdo a los objetivos buscados. Por ello se utilizan criterios para la identificación precisa del grupo objetivo, así como diferentes metodologías de evaluación para medir los resultados. Entre los métodos destaca el análisis de costo-impacto a través del cual se mide tanto la eficiencia como la eficacia de los proyectos, mismo que requiere una "línea basal" de diagnóstico y una "línea de comparación", lo que


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permite estimar los cambios atribuibles a la acción evaluada (Cohén y Franco, 1992). En cuanto al gasto, se plantea la necesidad de aplicar indicadores relacionados con cada programa específico y se recomienda utilizar la relación costo-impacto para apreciar si el programa maximiza el impacto al menor costo posible.

En este modelo se han impulsado las decisiones en el ámbito local mediante procesos de desconcentración y descentralización. En América Latina y en México en particular, han sido predominantes las estructuras y funciones públicas centralistas debido a diferentes razones como las económicas que incluyen la indivisibilidad de escala de ciertas decisiones y la concentración de la actividad económica; las de desarrollo urbano regional expresadas en la concentración de la población en grandes ciudades; las políticas donde se incluyen formas centralistas de poder administrativo en la mayoría de los países aún en aquellos que adoptaron estructuras federales; así como las influencias culturales de países centralizados.

Entre los argumentos a favor de la descentralización se señalan los siguientes: a) la aplicación de criterios iguales en la normatividad y operación de los servicios públicos sociales entre las diferentes regiones, lo que bajo formas de mayor autonomía local provocaría variaciones inadecuadas; b) la autoridad central ha sido fundamental en la conformación del Estado-nación y en la superación de formas de dominación oligárquica y de caciquismo regional; y, c) las decisiones centralizadas en materia de redistribución de recursos facilitan el equilibrio entre oferta y demanda, y con ello, disminuyen los procesos de migración de beneficiarios hacia donde se ofrezcan mayores beneficios y de contribuyentes hacia lugares donde la presión tributaria sea menor (Larrañaga 1994).

El centralismo genera sus propias fuerzas y procesos entre las élites política y burocrática que se distancian de la población, con lo cual se inhibe la participación ciudadana en las decisiones, mientras que en modelos descentralizados es posible generar un mayor consenso social por la participación de los beneficiarios y el control de las burocracias. Las fuerzas centralizadoras se retroalimentan también por la debilidad de las instituciones locales ante el centro, a pesar de que en muchas ocasiones en el ámbito local-


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regional se cuenta con elementos para la toma de decisiones adaptadas a su realidad, sin embargo, se opta por soluciones homogéneas aplicadas a condiciones heterogéneas, lo que conduce a una asignación ineficiente de los recursos y a la solución parcial de los problemas.

En México, en la última década se ha avanzado en procesos de descentralización de políticas y programas sociales, sobre todo en materia de educación y salud, al transferir la administración y operación de estos servicios a los gobiernos estatales aunque reservando a la federación las funciones normativas generales, fiscalizadoras y parcialmente financieras.

1.5.3.3 MODELO DE DESARROLLO HUMANO Y POLÍTICA SOCIAL EMERGENTE

Ante las evidencias de estancamiento y retroceso en la lucha contra la desigualdad y la pobreza que aquejan a los países de América Latina, este modelo se discute y se va conformando lentamente la región. Recupera algunas ideas del marxismo analítico y del comunitarismo moderno para conformar la idea de una nueva justicia distributiva como modelo emergente, con la propuesta de otorgarle mayor importancia a la sociedad frente al Estado y el mercado mediante la construcción de ciudadanía y la aplicación prioritaria del criterio de equidad, donde los derechos humanos son fines en sí mismos sobre la base de las necesidades sociales y el acceso a bienes y servicios.

En esta propuesta la democracia y el Estado cumplen un rol fundamental para lograr el desarrollo humano integral de la población, a través de medidas dirigidas a reducir estructuralmente la desigualdad y donde los pobres requieren de condiciones preferenciales más igualitarias para su inclusión social. Para cumplir con este objetivo, no suficiente la política social per se, es indispensable armonizar diferentes acciones tales como la integración y complementación de las políticas económica y social, promoción del crecimiento, el empleo digno y la redistribución del ingreso, la dotación universal de bienes y servicios básicos de calidad, así como la reestructuración del gasto público para fines sociales. La experiencia también indica que la efectividad de la política social se produce sobre la base de arreglos político-institucionales que requieren de un marco institucional democrático.


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A diferencia de los modelos focalizados puros, en este caso se trata de aplicar un enfoque basado, en principio, en la universalidad de los derechos humanos, lo que compromete al Estado por extensión a la universalidad en el otorgamiento de los bienes y servicios públicos. No obstante, se acepta que hay límites a esta estrategia, por ejemplo, de acuerdo con las posibilidades económicas de cada país, la capacidad de los individuos y las familias para cubrir los costos de sus necesidades, a algunas características que obliguen a focalizar los recursos escasos entre grupos de beneficiarios para lograr un mejor efecto o como sucede cuando están territorialmente muy concentrados. En ciertas condiciones, como cuando la pobreza es generalizada en una zona geográfica (sobre todo en zonas rurales) resulta más conveniente aplicar políticas universales en vez de las focalizadas (Baruch. 2006). Sin embargo, los criterios de asignación no niegan los derechos sociales universales necesarios para construir ciudadanía (CEPAL 2000 y Sottoli 2002).

A la luz de este modelo se puede decir que el gasto social constituye uno de los principales indicadores para evaluar la política social, considerando que existe una relación inversa significativa entre su monto y la magnitud de la pobreza: a más gasto menor cantidad de pobres. Por ello las instituciones responsables de enfrentar éste problema social tienen la obligación de exigir los ingresos necesarios para atender las necesidades básicas, independientemente de las crisis económicas que enfrente el país. También se acepta que el gasto social debe tener un comportamiento contra cíclico para evitar los choques de las crisis económicas. No obstante, el monto del gasto social es un indicador parcial e insuficiente para medir el desarrollo social o la inversión en capital humano, ya que puede ser elevado pero mal utilizado, es decir, se debe analizar su ejecución bajo criterios de eficiencia y equidad.

Aunque se acepta la idea de diversificar las fuentes de financiamiento para potenciar los recursos para la acción social, al enfatizar la noción de equidad el gasto social recupera su importancia como mecanismo redistributivo, pero se destaca que los recursos deben tener un origen preferentemente nacional, en particular, deben provenir de un sano sistema de captación fiscal. Aunque existen diferentes criterios respecto a los rubros, conceptos y partidas presupuéstales que debe incluir el gasto social, existe consenso en educación, salud y vivienda, pero existen discrepancias respecto a otros. El análisis desagregado del gasto


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social permite analizar a los efectos más específicos sobre los beneficiarios, por ejemplo, tiene un componente de gasto administrativo que no se traduce en mejoría directa para la población beneficiaría. El gasto social fiscal incluye el subsidio que llega a los beneficiarios y el presupuesto del aparato administrativo de las diferentes secretarías de gobierno, pero excluye las aportaciones de los beneficiarios. El gasto social directo es el aporte fiscal que se convierte en transferencias monetarias o bienes y servicios entregados directamente a las personas (subsidios), excluyendo los gastos administrativos.

Por otra parte, un problema frecuentemente relacionado con la operación de los programas sociales y que se propone revertir en el modelo emergente, es que se convierten en botín de los políticos con la finalidad de demostrar "eficiencia" de sus administraciones o para lograr beneficios electorales, lo que pervierte los derechos de la ciudadanía.

Entre las orientaciones estratégicas que contribuyen a fortalecer la capacidad del Estado para guiar el desarrollo, descentralizar el poder y combatir la corrupción, entre otros logros, se encuentra el énfasis en el estudio de resultados en lugar de los procedimientos. Ello implica un mejor monitoreo y evaluación, así como una definición más precisa de las responsabilidades en la administración pública (Méndez 1999).

En el mismo sentido, en términos de evaluación de políticas públicas hay una preocupación creciente por superar los errores observados: una metodología débil, inaplicabilidad de los resultados y poca difusión o uso de los mismos. La evaluación tiene que contestar a preguntas básicas: ¿cuándo?, ¿dónde?, ¿para quién?, ¿qué? y ¿por qué? (Pressman y Wildavsky, 1998).

El proceso de evaluación requiere de contar con información confiable, en particular sobre el presupuesto según sus clasificaciones: por partida, administrativa, funcional, económica, por programa y territorial. También se entiende que, como en el caso de México, en el proceso de integración del presupuesto intervienen varios actores: el Ejecutivo con el gabinete ampliado, la SHCP, las secretarías, las Cámaras de Diputados y de Senadores y crecientemente las autoridades estatales y municipales, todos ellos con su respectiva fuerza socioeconómica y política.


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Asimismo, en ocasiones el Estado constituye un obstáculo para el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, por lo que se señala la necesidad de rediseñar el gobierno y modificar la institucionalidad y las funciones públicas tradicionales. La política social, a su vez, contribuye a la gobernabilidad y a la relegitimación del Estado pero también es relevante por su aportación al desarrollo humano, misma que resulta imprescindible para la competitividad de los países de América Latina en el mediano plazo. De hecho, aspectos como el nuevo conocimiento, la educación, la ciencia y la tecnología, la investigación y las innovaciones tecnológicas se afirman como un factores productivos estratégicos en la globalización, por lo que la postergación de políticas sociales ambiciosas y agresivas que amplíen el capital humano (principalmente en educación y salud) es un error económico que priva a la sociedad de recursos calificados para adaptarse a la rápida incorporación de progreso técnico en los procesos productivos.

En resumen, el modelo tradicional presenta varias limitaciones, el neoliberal aunque cuestionado aún opera y el emergente de desarrollo humano está en proceso de gestación. En estos paradigmas que caracterizan a la región sobresale el papel del Estado, aunque se ha observado una transición en el eje de las decisiones, primero desde la esfera estatal hacia el mercado y, después lentamente hacia la esfera social lo que, en general, se expresa en las nuevas tendencias de los regímenes políticos y los movimientos y demandas populares. Esta recomposición incide en el bienestar social y en la conceptualización de la política social.

Las diferencias más significativas entre los tres modelos se expresan en aspectos como: el tipo de institucionalidad, la lógica de las decisiones, el financiamiento, los objetivos, los criterios de prioridad y expansión, la selección de la población beneficiaría, el enfoque y los indicadores seleccionados para el seguimiento y la evaluación.

Los modelos de desarrollo y la política social en América Latina

Dimensiones Modelo desarrollista Política

social tradicional (pre-reformas)

Modelo neoliberal Política social nueva (post-reformas)

Modelo de desarrollo humano Política social

emergente 1 Posición filosófica dominante

Utilitarismo social Liberalismo igualitario y libertario Socialismo y Comunitarismo


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emergente 2 Guías de ideario social Solidaridad, responsabilidad

colectiva, igualdad, universalismo

Eficiencia, subsidiariedad, individualismo, responsabilidad personal, libertad individual

Equidad, ciudadanía, derechos humanos

3 Criterios de igualdad Derechos sociales laborales formales con servicios básicos

Derechos morales con un paquete de servicios básicos para inserción competitiva en el mercado

Derechos sociales con bienes y servicios amplios que aseguren las condiciones iniciales para el desarrollo humano personal, comunitario y social

4 Sentido del modelo Desarrollo económico Maximización del ingreso Ampliar las opciones y capacidades humanas para alcanzar el bienestar integral

5 Esferas dominantes Estado. Principal mecanismo distribuidor de recursos y motor del desarrollo. Acción social a través del Estado como escenario del conflicto distributivo. El sistema favorece a los grupos de presión colectivos y organizados con mayor fuerza política

Mercados. Apoyo a la "neutralidad" del mercado como el mejor espacio asignador de los recursos. Énfasis en la necesidad de despolitizar la acción social estatal. Revalorizar actores no estatales

Sociedad. Necesidad del consenso político entre ciudadanía, burocracia y empresarios para hacer sostenible la política social y establecer prioridades compartidas. Necesidad de legitimación del sistema democrático

6 Estado Estado interventor principal responsable de la planeación, financiamiento y ejecución de programas sociales. Estado de Bienestar con seguridad social estratificada. Gobierno con liderazgo fuerte.

Estado neoliberal con intervención selectiva, residual, con política asistencial compensatoria. Respeto a los derechos humanos relacionados con el mercado. Promotor del mercado

Estado democrático como garante de los derechos fundamentales que aseguren a la ciudadanía el acceso a niveles de bienestar para la integración social. Promotor del desarrollo humano

7 Mercado Mecanismo mayormente ajeno a la acción social

Creciente participación del sector privado y de los mecanismos de mercado en la prestación de servicios sociales

Acción limitada del mercado en el ámbito social por el reconocimiento de sus efectos inequitativos

8 Sociedad Clase media y grupos de trabajadores organizados que presionan al Estado para obtener beneficios sociales, y organizaciones de asistencia social

Énfasis en la participación de los beneficiarios de la política social con los actores gubernamentales y privados

Participación ciudadana en el proceso de gestión y control de los programas como ejercicio efectivo de derechos y componente esencial de una política social incluyente

9 Prioridades de las políticas públicas

Integración del mercado interno vía sustitución de importaciones. Proteccionismo estatal. Modernización y movilidad socialvía educación. Movilizaciones de masas

Competitividad internacional vía exportaciones al mercado mundial. Desregulación, privatización y mejoría de la eficiencia. Control de variables macroeconómicas. Mayor inversión extranjera y en recursos humanos

Equilibrio entre las condiciones internas y externas. Reducir las desigualdades. Ampliar oportunidades. Fortalecer las capacidades humanas (salud y educación). Promover el empleo. Restructurar el presupuesto para promover el desarrollo humano.

10 Objetivos de la política social

Integración social y regulación de conflictos distributivos

Combate a la pobreza Reducción de la exclusión social y aumento de la equidad social

11 Relación política social/política económica

Política social desvinculada de la política económica. Primero crecimiento y después distribución para impulso al mercado interno

Política social subordinada a la política económica (principalmente a los equilibrios macroeconómicos). Crecimiento es un fin en sí mismo con disminución del beneficio general

Política social integrada y complementaria a la económica. Crecimiento económico para la equidad y el desarrollo humano con énfasis en los más pobres. Equidad como requisito para el crecimiento.


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emergente 12 Prioridades de la política social

Ampliación de la cobertura a los sectores "duros" de las políticas sociales (seguridad social, salud y educación)

Lucha contra la pobreza a través de programas sociales compensatorios y focalizados

Lucha contra la pobreza, equidad, ciudadanía, inclusión social, pobreza infantil y de ancianos, equidad de género, calidad de los servicios sociales, impactos de la globalización

13 Alimentación, salud y educación

Medios para la modernización Inversión en capital humano como insumo para crecimiento económico

Fines en sí mismos como necesidades y derechos humanos14 Estrategia para la

erradicación de la pobreza

Universalista con pleno empleo. Asistencialismo paternalista. Distribución dirigida del ingreso y la riqueza

Primero crecimiento y reparto después. Provisión de redes de ayuda. Focalización de beneficiarios con demostración de méritos

Fortalecer a los pobres como actores sociales. Participación social. Accesos a bienes y servicios. Equidad de género.

15 Cobertura poblacional Pretensión universal y homogénea pero segmentadasegún las posición del trabajo asalariado

Focalizada en pobreza extrema (meritocracia) y selectiva a grupos de alta vulnerabilidad (caridad)

Universal en servicios y prestaciones básicas, con focalización social y territorial, según criterios de pobreza yvulnerabilidad, con corresponsabilidad ciudadana

16 Beneficiarios Principalmente clases medias urbanas y grupos organizados

Grupos en situación de pobreza extrema

Población en situación de pobreza y exclusión social

17 Diseño institucional y toma de decisiones

Organización estatal centralizada, sectorial, corporativa y clientelar

Organización descentralizada y desconcentrada, con énfasis en la demanda y la eficiencia

Organización democrática, participativa, integral y multisectorial con énfasis en eficiencia y transparencia

18 Operación de la política social y los

Centralizada Descentralizada Centralizada/Descentralizada

19 Operación de los servicios sociales

Estatista y con mercado complementario

Privatizante con impulso a la mercantilización

Corresponsable entre Estado y sociedad civil-comunidad, y desmercantilización

20 Financiamiento Principalmente estatal. Gasto social como instrumento de regulación del conflicto distributivo. Y expansivo asignado según las presiones de los grupos sociales organizados. Subsidio a la oferta.

Diversificación de las fuentes de financiamiento estatal, internacional y privado. Gasto social focalizado como inversión eficiente en capital humano. Subsidio a la demanda.

Principalmente estatal. Gasto social y política fiscal como instrumentos privilegiados de la política social, sustentados en los principios de factibilidad económica, eficiencia y equidad.

21 Evaluación Ausente Contraloría estatal Contraloría social 22 Indicadores de éxito Indicadores sociales (salud,

educación y empleo) PIB por habitante y tasa de crecimiento

Indicadores de desarrollo humano

23 Condición esperada de la población

Homogénea: protección de derechos sociales

Libertad de elección: protección de derechos individuales

Equitativa con reconocimiento de la diversidad

24 Sociedad resultante Desigual-integrada respecto a un proyecto social y económico

Desigual segmentada, estratificada y desintegrada

Heterogénea e integrada socialmente

Fuente: Elaboración propia con base en: Coraggio, 1999; GDF y SDS, 2000; Calderón, 2000; y,

Sottoli, 2002.

La política social, más allá de los derechos humanos, se vuelve un prerrequisito tanto de la economía como de la política. Pero esa función debe llevarse a cabo en una situación de escasez de recursos y de limitaciones derivadas de la competencia. Es probable que una combinación de lo mejor de los diferentes modelos de política social ofrezca un resultado más eficiente y eficaz.


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En este sentido, la política social emergente se enfrenta a temas previos como, por ejemplo, la definición de los conceptos de pobreza y desigualdad, así como de los métodos de medición y de información confiable para el diseño de políticas, para establecer objetivos, metas, estrategias, programar, presupuestar y evaluar los impactos socioeconómicos y territoriales de sus acciones. Sin embargo, surgen nuevos temas sociales por ello, se expone a continuación una parte de la amplia discusión que se ha realizado sobre ellos.


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1.6 LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO.

Los gobiernos del mundo siempre han buscado el bienestar de la población y al darse cuenta que la Economía de libre mercado, parecía no satisfacer ciertas necesidades sociales básicas se vio en la necesidad de reformar su papel en pro de la intervención en materia social; está tendencia se incrementó a partir de la gran depresión, de la década de los años treinta.

En los años sesenta, en los Estados Unidos es cuando se impulsaron muchos programas en contra de la pobreza como el facilitar alimentos y asistencia médica a los pobres. (Stiglilz La Economía del Sector Público). Dado la escasez de recursos para la asignación e instrumentación de diversos programas, de ahí que sea necesario evaluar los programas en dos vertientes: en su eficiencia económica y en sus consecuencias distributivas. La disyuntiva entre eficiencia y equidad se presenta constantemente lo que provoca (por ejemplo) que en un intento de reducir la desigualdad mediante impuestos progresivos induce a trabajar menos, disminuyendo así la eficiencia económica; otro punto sería ¿qué tan deseable sería perder la eficiencia por equidad? o viceversa y ¿a qué costo?.

En este sentido la economía pública busca decisiones que beneficien a todas las personas sin perjudicar a ninguna lo que se denomina mejoras en el sentido de Pareto.

1.6.1. CONSTRUCCIÓN Y EFICACIA DE UNA POLÍTICA SOCIAL.

Es innegable que una política eficaz de combate a la pobreza debe encarar los factores de generación y crecimiento del problema y no sólo sus síntomas, para ello debe construirse una política global de desarrollo económico sustentable y de justicia social.

Ante lo cual se han identificado siete factores sistémicos:

• Heterogeneidad estructural de nuestras economías. • Degradación de los ecosistemas • Cambios tecnológicos y en el patrón predominante de acumulación • Profundas desigualdades sociales


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• Financiación creciente de la economía • Informatización del mercado de trabajo • Endeudamiento externo (Vilas, 1996).

Así como los procesos de ajuste económico han provocado que se agraven estos factores sistémicos, aunados a un proceso de globalización donde no sólo genera desigualdad y diferenciación entre las naciones, sino también produce fenómenos de desempleo y polarización social al interior de los países.

Aún en las naciones industrializadas, se observa una tendencia a reducir el nivel de vida de los sectores de ingresos bajos y medios de las sociedades. (Moctezuma Barragán 1998).

Este proceso de empobrecimiento se recrudece ya que es evidente que se ha dado una disociación entre la política social y la política económica. Debido a que la naturaleza de toda política económica son económicas, o sea se refieren a la adopción de criterios para producir y asignar recursos. En oposición a la política social, donde los propósitos son de carácter meta económicos. Mientras el carácter de la política social es propositivo y proactivo, el de la política económica es adaptivo respecto de una variedad de objetivos y eminentemente instrumental. (Moreno Salazar, CIDE) La política social quedó claramente subordinada a la política económica desde los gobiernos de Miguel de la Madrid y de Carlos Salinas de Gortari, se trata de una concepción residual y a la que obviamente no se le marcan metas precisas sino propósitos generales que la mayoría de las veces se les asocia con una política fiscal que se supone es una de las vertientes de acción e intervención estatal.

El encumbramiento de la economía, y, más aún de algunos cuantos equilibrios financieros, se impone sobre la política y la sociedad, y eventualmente, a la estabilidad política. Tal contraposición entre el bienestar social y la eficiencia económica es uno de los planteamientos mayormente criticables del neoliberalismo y no sólo por consideraciones éticas sino porque es teórica y políticamente incoherente. La realidad lo demuestra una y otra vez. (Labra Manjares, 1998).

La política social se opone a la política económica, que es la que crea, y con mayor potencia, los rezagos y las desigualdades que la política social busca


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eliminar. El proseguir en una estrategia económica que claramente ocasiona la pobreza, que abate las posibilidades de la producción nacional y la torna especulativa volcada hacia el exterior que demerita los niveles de vida y provoca la desazón política. La economía de mercado ha demostrado eficiencia para impulsar el crecimiento pero no da respuesta satisfactoria a los requerimientos de equidad social. Históricamente se ha visto que el mercado genera mayor desigualdad, marginación y crisis.

Por lo tanto la disociación existente entre ambas políticas, pudiéndose observar en el siguiente cuadro, las distintas prioridades de cada una de ellas:

Por lo cual el Estado debe de retomar su papel de promotor de la asignación y distribución de la riqueza, el compromiso social del Estado Mexicano en materia de política social debe de seguir preservando su consistencia histórica de la Constitución de 1917, la que determina el contrato del Gobierno federal hacia la sociedad. El espíritu de la política social se refleja en artículos como el 3, el 4o, el 27, y el 123, donde se da el derecho a una educación básica gratuita, obligatoria y laica; el derecho a la protección de la salud y de la infancia; el derecho a una vivienda digna; el derecho a la igualdad entre el hombre y la mujer, el derecho a la justicia, así como el respeto y reconocimiento de nuestra riqueza multicultural.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

PolìticaEconòmica

Polìtica FiscalPolìtica Monetaria

Polìtica CambiariaPolìtica ComecialPolìtica FinancieraPolitica IndustrialPolìticaInflacionarìaetc.

PolíticaSocial

Superaciòn de Pobreza

Desarrollo de Infraestructura social basicaOportunidades de Ingreso y empleoCapacidades Individuales


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Artículo Relacionado a:

3 Referente a la educación que establece que debe ser gratuita, laica y obligatoria en su nivel básico.

4 Reconoce la composición pluricultural sustentada originalmente en los pueblos indígenas donde se procura protegerlos en sus derechos y obligaciones, así como en los procedimientos agrarios, como el de fomentar sus actividades, lenguas y cultura; así como de proveerlos de salud y vivienda digna entre otras necesidades.

27 Regula el uso de la tierra, el derecho y la propiedad de poseerlas, así como de fomentar las acciones necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores

123 Se refiere a materia laboral y previsión social que garantiza las condiciones mínimas y decorosas que todo trabajador debe de tener, como el salario el cual será fijado en los presupuestos respectivos, sin que su cuantía pueda disminuir, así como de habitaciones cómodas e higiénicas y el establecimiento de una jornada laboral máxima de ocho horas.

1.6.2. INSTITUCIONALIDAD DE LA POLÍTICA SOCIAL

La pobreza es un problema estructural e institucional ya que los sesgos permanentes de la gestión y del funcionamiento de los mecanismos de reparto o asignación de recursos, oportunidades, bienes, derechos y titularidades de una sociedad, muchas veces es producido el efecto de las instituciones políticas que regulan el intercambio social, (Historia Económica. 1989). consiente de estos problemas de reforma institucional el gobierno federal se aboco a reforzar el marco institucional de la política social en nuestro país, quedando establecido en la Constitución, como en la creación de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), con el objeto de abatir la pobreza (Diario Oficial de la Federación 1992). El carácter normativo, jurídico e institucional de la Secretaría de Desarrollo Social se establece en el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. (Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 1993).

Tal como se menciona en las fracciones correspondientes al combate a la pobreza.

• I. Formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo social para el combate a la pobreza; en particular, la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda;

• III. Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza


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fomentando un mejor nivel de vida, en lo que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos estatales y municipales, buscando en todo momento propiciar la simplificación de los procedimientos y el establecimiento de medidas de seguimiento y control;

• VIII. Coordinar y ejecutar la política nacional para crear y apoyar empresas que asocien a grupos de escasos recursos en áreas urbanas a través de las acciones de planeación, programación, concertación, coordinación, evaluación; de aplicación, recuperación y revolvencia de recursos para ser destinados a los mismos fines; así como de asistencia técnica y de otros medios que se requieran para ese propósito, previa calificación, con la intervención de las dependencias y entidades de la Administración Pública federal correspondientes y de los gobiernos estatales y municipales, y con la participación de los sectores social y privado;

• XV. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, y el bienestar social, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales y con la participación de los sectores social y privado;

• XVI. Asegurar la adecuada distribución, comercialización y abastecimiento de los productos de consumo básico de la población de escasos recursos, con la intervención que corresponde a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial así como a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural; bajo principios que eviten el uso o aprovechamiento indebido y ajenos a los objetivos institucionales


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1.6.3. ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL

De acuerdo a la obligatoriedad y al contrato que se establecen partir de la constitución referente a materia social, hi Secretaría de Desarrollo Social, con el fin exclusivo de abatir n la pobre/a, y promover políticas do desarrollo regional y urbano y de ser la responsable de coordinar las acciones políticas, económicas y sociales del Gobierno Federal en lo referente a crear mejores oportunidades de empleo, teniendo ámbitos propios de acción una estructura que comprende dos subsecretarías, así como varios organismos coordinados para la operación de las instituciones(diario oficial de la federación, 1305).

1. La Subsecretaría de Desarrollo Regional, que tiene a su cargo la política de superación de la pobreza en un marco de promoción del desarrollo equitativo entre las diversas regiones del país, atendiendo prioritariamente a aquellas regiones que muestren rezagos sociales y económicos.

2. La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, que se encarga del ordenamiento de las áreas urbanas y del territorio, con el fin de promover la distribución más racional y equitativa de la población y de las oportunidades de desarrollo entre las regiones. Esta Subsecretaría es también la responsable de promover el acceso a una vivienda digna para sectores de la población con escasos ingresos.

Entre los organismos coordinados que complementan las acciones de superación de la pobreza al atender necesidades muy específicas de grupos sociales y regiones vulnerables, encontramos:

• Liconsa, el organismo que ofrece leche a precio subsidiado para niños de familias de escasos recursos;

• Distribuidora e Impulsora comercial Conasupo, (Diconsa), garantiza a zonas rurales pobres y aisladas de abasto de productos básicos a precios menores al del mercado;

• La Comisión Nacional para las Zonas Áridas (Conaza), apoya el desarrollo productivo y social de estas regiones, a la vez que lucha contra la desertificación.

• Los Fondos de apoyo para la producción para generar oportunidades


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de empleo e ingreso en el sector social de la economía, como son el Fondo Nacional para las empresas sociales (Fonaes),

• Así como, el Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías, (Fonart).

• El Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), que opera con un enfoque integral para superar la pobreza mediante la formación de capital humano.

• El Fondo Nacional para la Habitación Popular (Fonhapo), que apoya a familias de bajos ingresos para que obtengan vivienda.

• El Instituto Nacional de Solidaridad (Insol), cuyas funciones se orientan a estimular la participación y la organización para el desarrollo social, así como a labores de capacitación a favor principalmente, de organizaciones civiles y gobiernos locales.

• El Instituto Nacional Indigenista (INI), que atiende el desarrollo y la defensa de los derechos de los pueblos indígenas en los ámbitos productivo, legal y cultural, así como en aspectos básicos de bienestar social.

1.6.4. LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA SOCIAL

El Gobierno Federal busca varias vertientes para lograr una estrategia de desarrollo social y de combate a la pobreza que incida en la reducción de la misma, se impulsa una política de desarrollo social que logre:

• Superar la pobreza y la exclusión social, • Diseñar políticas de desarrollo que atiendan efectiva y

diferenciadamente las distintas realidades sociales y económicas que conviven en la realidad nacional y, de manera especial, atender al sector social que padece las mayores carencias, y

• Consolidar los mecanismos de coordinación necesarios para que las acciones de política social que desarrollan las distintas instancias de la administración pública confluyan en un esfuerzo integral que coadyuve a potenciar los efectos de las acciones que desarrolla cada uno de los actores involucrados en el desarrollo social.

A través de dos líneas de acción de políticas generales:


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1) Las políticas de acceso universal y, 2) Las políticas de superación de la pobreza, dirigidas a los grupos

sociales más vulnerables y cuyas condiciones de vida les impiden acceder a los beneficios del desarrollo.

VERTIENTES DE LA POLÍTICA SOCIAL

Las acciones de cobertura universal son las más comunes que los gobiernos han utilizado para tratar de proporcionar bienestar social a su población, pero en México conforme se ha incrementado los niveles de pobreza y de desigualdad se emprendieron acciones específicas para la superación de la pobreza, como la creación de oportunidades de ingreso y empleo; las referentes al desarrollo de infraestructura social básica y las de desarrollo de las capacidades individuales.

Con políticas diferenciadas se pretende crear las condiciones necesarias para que las familias de escasos recursos tengan acceso a mejores niveles de vida y con una perspectiva que asegure su permanencia en el largo plazo. Buscando la equidad y orientando esfuerzos hacia el abatimiento de los rezagos básicos como vivienda, nutrición, educación y salud, se intenta desarrollar las capacidades productivas de las personas y las comunidades.

PolìticaSocial

Acciones AmpliasPoblaciòn en General

Acciones para laSuperaciòn de la

Pobreza

* Educaciòn* Salud

* Seguridad Social* Capacitaciòn Laboral

* Vivienda

* Desarrollo de Infraestructura Social Básica* Oportunidades de Ingreso y Empleo

* desarrollo de capacidades individuales.


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La política para superar la pobreza se basa en tres ejes rectores de acción:

• El desarrollo de las capacidades de las personas y las familias • La construcción de infraestructura básica municipal y, • La creación de oportunidades de empleo e ingreso

Esos ejes rectores, programas y acciones se apoyan en cinco estrategias fundamentales:

1) Consolidar la integración en los esfuerzos para incidir de manera directa y simultánea en los factores que determinan las condiciones de pobreza y desigualdad.

2) Impulso a la participación social en las tareas del desarrollo como un ingrediente insustituible para una exitosa implementación de toda estrategia de desarrollo social y combate a la pobreza.

3) Promoción del desarrollo regional a partir de un enfoque territorial del desarrollo. Se trata de descender la visión sectorial mediante la concentración de los esfuerzos en las regiones con mayor desventaja económica y social.

4) Coordinación entre los órdenes de gobierno para que el trabajo de las instituciones y las dependencias que incide en el desarrollo social del país, se apegue a criterios y mecanismos de coordinación que permitan avanzar de una manera complementaria y eficaz en la superación de la pobreza.

5) Descentralización de recursos, funciones y atribuciones para consolidar el papel de estados y municipios. La descentralización no es un fin en sí mismo, se trata de un proceso que permite plantear estrategias y llevar a cabo acciones con una doble perspectiva', por un lado que las autoridades locales cuenten con los elementos y recursos necesarios para responder con eficacia a las demandas sociales, y por otro, incrementar los recursos disponibles para dotar de servicios básicos a un mayor número de familias y combatir las causas estructurales de la pobreza y la marginación.

Se conforman cuatro grandes vertientes que se apoyan a su vez en programas, los cuales son:


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a) El combate a la pobreza, que incluye acciones para el fortalecimiento del capital humano, físico y familiar apoyándose en cinco líneas de acción:

• Acciones de política asistencial • Políticas de formación de capital humano • El Programa de educación, salud y alimentación • Acciones de formación de capital familiar • Desarrollo de infraestructura social básica

b) El desarrollo productivo, en el que se incluyen diversos programas que responden a las distintas necesidades de apoyo financiero de los productores del sector social; como:

• Políticas de impulso al desarrollo productivo • Políticas de desarrollo de infraestructura física • Políticas de desarrollo de canales de comercialización, cadenas

productivas y programas de capacitación • Programas de género que debe guiar a las acciones de desarrollo

social

c) El impulso de un desarrollo regional más equitativo; basándose en las líneas de:

• Abatimiento de las desigualdades entre regiones • Apoyo especial a los pueblos indígenas; y

b) Lo promoción de la participación de todos los sectores de la política social, a través de:

• Las iniciativas y acciones para consolidar el carácter integral de la política social (Moctezuma Barragán, Política Social de Estado).

Conforme a la obligatoriedad de la Constitución en materia social, en la actualidad se reafirma este compromiso con el establecimiento de un contrato formal(Ayala Espino, 1998) con los objetivos de la política de desarrollo social descritos en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 donde se busca la igualdad de oportunidades y de condiciones que aseguren a la población el disfrute de los


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derechos individuales y sociales, como el de elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida, de manera prioritaria se establezca un plan frontal para la disminución de la pobreza y la exclusión social.( PODER EJECUTIVO FEDERAL 1995)

Con el fin de atender las disparidades regionales, el Plan Nacional de Desarrollo establece una mayor prioridad a las zonas de mayores rezagos, por ello las regiones que registran las mayores carencias serán objeto de acciones prioritarias de acuerdo con su situación económica y social.

Una vez delimitado el objeto de la política social en México procederemos a analizar el tema central de este trabajo: los Programas de Combate a la Pobreza.

1.6.5. POLITIZACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL: CABILDEOS, GRUPOS DE PRESIÓN Y TRÁFICO DE INFLUENCIAS.

No podemos analizar el contexto único de la pobreza y de la política social, sino tenemos un panorama global de cómo ha operado dicha política en nuestro país: como es la politización de la política social a través de grupos de presión.

La política social que se ha instrumentado en nuestro país durante décadas tendió a beneficiar a los grupos organizados por el sistema corporativo y clientelar. Esto se basó en un sistema social que había acumulado las deficiencias y los rezagos de una política social que no había atendido precisamente a los mexicanos en la peor situación. Esa distorsión acusaba que no se había aplicado el principio de diferencia, (Trejo y Jones) mismo que hubiera garantizado la formación de capacidades básicas a una población inmersa en la precariedad extrema de sus condiciones de vida. A esto devino desde un punto político-institucional en políticas sociales poco efectivas y eficientes (aquellas que tenían resultados deficientes en los individuos atendidos, consumiendo un considerable monto de recursos).

Las políticas sociales desarrolladas en nuestro país se han montado en agencias públicas crecientemente complejas y centralizadas donde las burocracias se convirtieron en grupos de interés. Entre las agencias y la población atendida, también han predominado organizaciones y dirigencias que han sido los agentes de un proceso político que vincula los productos de la política pública con


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el apoyo y la movilización social. Estas organizaciones y liderazgos han tenido incentivos a controlar las demandas y a movilizar el apoyo a cambio de legitimidad y posiciones políticas, más que a representar a los grupos organizados susceptibles de participar en la creación de bienes públicos que den sentido al interés colectivo y permitan la adquisición de capacidades básicas.

La falta de factores de control en el uso de los recursos, desempeño de funciones y resultados podría entenderse así en el contexto de un aparato gubernamental que en aras de la construcción y expansión de sus agencias, centralizó el proceso de diseño e instrumentación de las políticas.

Estos grupos organizados beneficiados de un sistema corporativo y clientelar fueron provistos de ámbitos institucionales de representación donde el flujo de decisiones, acciones y autoridad operó en un sentido vertical. Los procesos decisivos en ellos fueron, 3a movilización y el control por liderazgos y dirigencias se verificó así una relación de intercambio entre los productos del sistema público y los grupos que intervenían en dicho proceso de política. De esto se desprende que difícilmente se podría esperar -si se parte de un esquema semejante- que una asignación "politizada" de los productos no haya afectado el destino final de éstos. Para los fines del sistema político, se renovaba un ciclo legítimo de gobierno y política social cuyo saldo ha sido fundamentalmente apoyo y estabilidad, satisfacción de demandas e institucionalización del control y la movilización de los grupos. Desde el ángulo de las relaciones políticas, el problema no fue que la obra pública se correspondiera con apoyo político, sino que dicha correspondencia se diera en un esquema "vertical" en el que la relación gobierno-sociedad terminó siendo una relación asimétrica, en el que las prerrogativas políticas de las partes no son iguales. Desde el punto de la perspectiva de lo social, quedó abierta la posibilidad de que endémicamente permanecieran y se incrementaran los grupos de la población condenados a vivir en condiciones de pobreza o pobreza extrema.

Así como también ha operado tras la confluencia de los procesos político-institucionales y de política pública, no ha operado una estructura de incentivos tendiente a maximizar la calidad de los servicios y de los bienes producidos, sino orientada fundamentalmente a la expansión cuantitativa de la cobertura y al incremento del apoyo político. Está lógica da cuenta de que sus propios agentes


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tendieron a fortalecer el poder de sus agencias, departamentos y organizaciones sobre los recursos materiales y políticos. Así, los esfuerzos se encaminaron a satisfacer la ecuación fundamental del sistema político mexicano en la que las oferta de obras y servicios a cambio de apoyo, control y movilización sociales reproducían un esquema legítimo, pero patrimonial, de !a relación gobierno-sociedad, más que a mejorar la calidad de las políticas. Una vez instrumentada la política social, los agentes encargados de realizarla podían decir que habían cumplido con su parte, independientemente que a futuro no se apoyaran esquemas de control y evaluación que mejoraran los servicios y maximizaran los recursos.

Podemos diseñar un esquema que nos simplifique estas relaciones como el siguiente:


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Donde la política social queda sujeta al gobierno y a la burocracia, los cuales son los encargados del diseño de políticas públicas que están a expensas de grupos organizados que ejercen presión en la búsqueda de puestos de representación, dándose en el mercado político un sistema de relaciones clientelares que afectan a la sociedad en general al no tener mecanismos de control y evaluación, no se cumple el objetivo institucional de la Política Social.

PolìticaSocial

Polìticaspublicas

Gobierno

Burocracia

Esquemas deControl y

Evaluaciòn

Grupos organizadosgremios, grupos

adscritos

Sociedad

No se cumplenobjetivos de

capacidades básicaspara todos

Busqueda de representación

Mercado polìtico

Sistema polìtico

Relaciones clientelares

Relaciones asimétricas


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CAPITULO 2

POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES EN MÉXICO.

En México la política social surge de una revolución que se expresa en un contrato social a través de un mandato constitucional. La aplicación de las políticas y los programas sociales fue cambiando de acuerdo con la dinámica de las relaciones establecidas entre Estado, sociedad y mercado y, en particular, con los modelos económicos vigentes en cada etapa histórica. Estas políticas se han manejado en general de manera separada, suplementaria y subordinada a las políticas económicas, es decir, han tenido una importancia residual en las prioridades gubernamentales. A su vez, el Estado que las instrumenta ha asumido diferentes modalidades, desde una forma general imperfecta o periférica de Estado de Bienestar cuyas características específicas lo colocan en un lugar cercano a los de tipo socialdemócrata rudimentario; el Estado Interventor o Estado Protector; o hasta el Estado autoritario, clientelar y corporativo.

En el Siglo XX se aplicaron en el país diferentes políticas sociales que pasaron por tres grandes etapas: a) la fase inicial de los gobiernos posrevolucionarios con la aceptación constitucional de las demandas sociales derivadas de la revolución mexicana; b) la conformación de un Estado social, providencial o benefactor con énfasis en el mercado interno y la aplicación de políticas de universalismo segmentado en la fase de sustitución de importaciones o desarrollista, con inspiración keynesiana y neokeynesiana y objetivos redistributivos; y, c) el Estado neoliberal restructurador de la economía en la apertura comercial global, con obsesiones productivistas y políticas de focalización asistencial. A continuación se exponen en forma general las características de las tres etapas.


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2.1. DERECHOS SOCIALES EN LA POSREVOLUCIÓN (1920-1940).

Esta fase inicial de los gobiernos posrevolucionarios se caracteriza por la aceptación constitucional de las demandas sociales derivadas de la revolución mexicana lo que permite afirmar que México no es propiamente un Estado social, sino un Estado con derechos sociales consagrados en la Constitución de 1917, entre los cuales destacan: en el Artículo 3 o el carácter laico y gratuito de la educación, que tendrá una orientación científica, democrática, nacionalista, con respeto a la cultura, la dignidad de la persona y la integridad de la familia; en el Artículo 4o se consigna la igualdad de género ante la ley, la libertad de procreación, la protección de la salud, el derecho a la vivienda digna y decorosa, la satisfacción de necesidades y la salud física; en el Artículo 27 la propiedad original de la nación sobre las tierras, aguas y el subsuelo, el principio de expropiación por causa de interés público, la creación de la pequeña propiedad y el reconocimiento de los bienes comunales; y, en el Artículo 123 los derechos de los trabajadores y el empleo socialmente útil.

En esta etapa la política social de los gobiernos se comprometió con la satisfacción de las necesidades sociales y los derechos constitucionales, en el marco de fuertes movilizaciones populares. Entre los gobiernos de esta fase, destaca el de Lázaro Cárdenas durante el cual se profundizaron medidas redistributivas como las relacionadas con el reparto de activos que se convirtieron en la base patrimonial de hogares y comunidades del país; fuertes inversiones públicas en educación, salud e infraestructura productiva, asociadas a una profunda reforma agraria, con financiamiento y asesoría técnica; creación y fomento del aparato productivo industrial; fundación de instituciones gubernamentales para impulsar el desarrollo y fomento a la creación de organizaciones de campesinos y obreros, sindicatos, asociaciones mutualistas y cooperativas, dedicadas a proteger el trabajo y el salario. No obstante, a pesar de los esfuerzos realizados en los distintos frentes los enormes rezagos en materia de desigualdad y pobreza se mantuvieron (Córdoba, 1984).

2.2. UNIVERSALISMO SEGMENTADO (1941-1982).

La política social aplicada en este periodo se caracterizó por un enfoque de universalismo segmentado que daba prioridad al papel que cumplían las personas


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en la división social del trabajo, principalmente a los asalariados con organización sindical. Se contaba con un Estado social benefactor, providencial, imperfecto o periférico, cuyas modalidades específicas lo colocan en un lugar cercano a los tipos de Estado Socialdemócrata rudimentario, también denominado interventor, protector, autoritario, clientelar o corporativo. La política social se caracterizó por su operación centralizada en la toma de decisiones, en el control presupuestal y en su estructura administrativa especializada. En el marco de un sistema político que fusionó el gobierno y el partido en el poder, el desarrollo social se consolidó como el soporte ideológico de legitimación; se fomentaron modalidades de dependencia, fragmentación, corporativismo y clientelismo con actores sociales organizados en agrupaciones obreras, sindicales, campesinas y populares. Esta lógica le restó capacidad de organización autónoma a los actores de la sociedad civil.

En esta fase se produjo un rápido y sostenido crecimiento económico, principalmente sobre la base de la industrialización del país con crecimiento urbano, asimismo se otorgó una amplia red de subsidios estatales a la producción y al consumo abierto a la población considerado subsidio indirecto al salario obrero. El sector agropecuario cumplió funciones importantes hasta 1965, al transferir valor mediante la provisión de insumos, recursos naturales y humanos a bajo costo para el sector industrial, aunque a costa de acumular rezagos el campo debido a su descapitalización y sobrexplotación. Se mantuvo un fuerte proteccionismo a la planta productiva nacional con una participación directa del Estado en la producción a través de empresas paraestatales y el control de la inversión extranjera directa.

El Estado social se comprometió con los derechos sociales establecidos en la Constitución de 1917 y en la Ley Federal del Trabajo, aunque se dirigió a asegurar la salud, la educación y la vivienda de los trabajadores y sus familias, con financiamiento público y privado. La política social se concentró en garantizar la seguridad social de los asalariados y se intentó la construcción de la ciudadanía mediante la educación pública laica y gratuita. La instrumentación se produjo a través de las funciones de secretarías como la SSA y la SEP y de instituciones como el IMSS, y la renovación de otros organismos como el ISSSTE, Conasupo, el INPI, el Infonavit y el Banrural, a partir de lo cual se promulgaron leyes y se rediseñaron varias políticas específicas en materia de seguridad social, salud,


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educación, vivienda, trabajo, entre otras.

El sistema de seguridad social se desarrolló principalmente sobre la base de los derechos y las obligaciones de los trabajadores. En este proceso se otorgó reconocimiento jurídico a las organizaciones obreras y se aceptaron derechos sociales que se tradujeron en una reducción de la inseguridad en el empleo y en la producción estatal de bienes y servicios necesarios para el mantenimiento de la fuerza de trabajo (salud, educación, vivienda, etc.), concebidos como un complemento para el salario nominal de los trabajadores. El acceso selectivo a los servicios y las prestaciones favoreció el control social corporativo por el gobierno-partido en el poder. Si bien se lograron mejorías en el acceso a la salud, la educación y otras prestaciones vinculadas al salario social, se produjeron con base en la relación corporativa Estado-movimiento obrero. La base de esta relación fue la distribución de bienes y servicios públicos (clínicas, vivienda, tiendas sindicales, escuelas, etc.), a cambio de integración a la institucionalidad y las prácticas del sistema político (asistencia a mítines, disciplina sindical, respecto a la autoridad, militancia partidista, voto corporativo, etcétera) (Barba, 1995).

Los subsidios universales se aplicaron a través de la oferta, especialmente mediante los precios controlados de los bienes de consumo básico y los servicios públicos que beneficiaron sobre todo a los habitantes de las ciudades. Las políticas sociales de corte universalista llegaron sobre todo a las emergentes clases medias y a grupos de trabajadores insertos en el mercado laboral formal u organizado en gremios o sindicatos, es decir, el universalismo segmentado. La prestación de servicios sociales se otorgó con diversos grados de calidad, bajo la conducción de un Estado intervencionista, corporativo y popular. La política social tuvo un carácter estatal, apoyada con la creación de nuevas instituciones públicas y con una concepción que transitó de la beneficencia filantrópica privada a la seguridad social garantizada por el Estado como se muestra en el siguiente cuadro.

Los modelos de desarrollo y la política social en América Latina





emergente 1 Posición filosófica dominante

Utilitarismo social Liberalismo igualitario y libertario Socialismo y Comunitarismo


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emergente 2 Guías de ideario social Solidaridad, responsabilidad

colectiva, igualdad, universalismo

Eficiencia, subsidiariedad, individualismo, responsabilidad personal, libertad individual

Equidad, ciudadanía, derechos humanos

3 Criterios de igualdad Derechos sociales laborales formales con servicios básicos

Derechos morales con un paquete de servicios básicos para inserción competitiva en el mercado

Derechos sociales con bienes y servicios amplios que aseguren las condiciones iniciales para el desarrollo humano personal, comunitario y social

4 Sentido del modelo Desarrollo económico Maximización del ingreso Ampliar las opciones y capacidades humanas para alcanzar el bienestar integral

5 Esferas dominantes Estado. Principal mecanismo distribuidor de recursos y motor del desarrollo. Acción social a través del Estado como escenario del conflicto distributivo. El sistema favorece a los grupos de presión colectivos y organizados con mayor fuerza política

Mercados. Apoyo a la "neutralidad" del mercado como el mejor espacio asignador de los recursos. Énfasis en la necesidad de despolitizar la acción social estatal. Revalorizar actores no estatales

Sociedad. Necesidad del consenso político entre ciudadanía, burocracia y empresarios para hacer sostenible la política social y establecer prioridades compartidas. Necesidad de legitimación del sistema democrático

6 Estado Estado interventor principal responsable de la planeación, financiamiento y ejecución de programas sociales. Estado de Bienestar con seguridad social estratificada. Gobierno con liderazgo fuerte.

Estado neoliberal con intervención selectiva, residual, con política asistencial compensatoria. Respeto a los derechos humanos relacionados con el mercado. Promotor del mercado

Estado democrático como garante de los derechos fundamentales que aseguren a la ciudadanía el acceso a niveles de bienestar para la integración social. Promotor del desarrollo humano

7 Mercado Mecanismo mayormente ajeno a la acción social

Creciente participación del sector privado y de los mecanismos de mercado en la prestación de servicios sociales

Acción limitada del mercado en el ámbito social por el reconocimiento de sus efectos inequitativos

8 Sociedad Clase media y grupos de trabajadores organizados que presionan al Estado para obtener beneficios sociales, y organizaciones de asistencia social

Énfasis en la participación de los beneficiarios de la política social con los actores gubernamentales y privados

Participación ciudadana en el proceso de gestión y control de los programas como ejercicio efectivo de derechos y componente esencial de una política social incluyente

9 Prioridades de las políticas públicas

Integración del mercado interno vía sustitución de importaciones. Proteccionismo estatal. Modernización y movilidad social vía educación. Movilizaciones de masas

Competitividad internacional vía exportaciones al mercado mundial. Desregulación, privatización y mejoría de la eficiencia. Control de variables macroeconómicas. Mayor inversión extranjera y en recursos humanos

Equilibrio entre las condiciones internas y externas. Reducir las desigualdades. Ampliar oportunidades. Fortalecer las capacidades humanas (salud y educación). Promover el empleo. Restructurar el presupuesto para promover el desarrollo humano.

10 Objetivos de la política social

Integración social y regulación de conflictos distributivos

Combate a la pobreza Reducción de la exclusión social y aumento de la equidad social


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emergente 11 Relación política social/política económica

Política social desvinculada de la política económica. Primero crecimiento y después distribución para impulso al mercado interno

Política social subordinada a la política económica (principalmente a los equilibrios macroeconómicos). Crecimiento es un fin en sí mismo con disminución del beneficio general

Política social integrada y complementaria a la económica. Crecimiento económico para la equidad y el desarrollo humano con énfasis en los más pobres. Equidad como requisito para el crecimiento.

12 Prioridades de la política social

Ampliación de la cobertura a los sectores "duros" de las políticas sociales (seguridad social, salud y educación)

Lucha contra la pobreza a través de programas sociales compensatorios y focalizados

Lucha contra la pobreza, equidad, ciudadanía, inclusión social, pobreza infantil y de ancianos, equidad de género, calidad de los servicios sociales, impactos de la globalización

13 Alimentación, salud y educación

Medios para la modernización Inversión en capital humano como insumo para crecimiento económico

Fines en sí mismos como necesidades y derechos humanos

14 Estrategia para la erradicación de la pobreza

Universalista con pleno empleo. Asistencialismo paternalista. Distribución dirigida del ingreso y la riqueza

Primero crecimiento y reparto después. Provisión de redes de ayuda. Focalización de beneficiarios con demostración de méritos

Fortalecer a los pobres como actores sociales. Participación social. Accesos a bienes y servicios. Equidad de género.

15 Cobertura poblacional Pretensión universal y homogénea pero segmentada según las posición del trabajo asalariado

Focalizada en pobreza extrema (meritocracia) y selectiva a grupos de alta vulnerabilidad (caridad)

Universal en servicios y prestaciones básicas, con focalización social y territorial, según criterios de pobreza y vulnerabilidad, con corresponsabilidad ciudadana

16 Beneficiarios Principalmente clases medias urbanas y grupos organizados

Grupos en situación de pobreza extrema

Población en situación de pobreza y exclusión social

17 Diseño institucional y toma de decisiones

Organización estatal centralizada, sectorial, corporativa y clientelar

Organización descentralizada y desconcentrada, con énfasis en la demanda y la eficiencia

Organización democrática, participativa, integral y multisectorial con énfasis en eficiencia y transparencia

18 Operación de la política social y los

Centralizada Descentralizada Centralizada/Descentralizada

19 Operación de los servicios sociales

Estatista y con mercado complementario

Privatizante con impulso a la mercantilización

Corresponsable entre Estado y sociedad civil-comunidad, y desmercantilización

20 Financiamiento Principalmente estatal. Gasto social como instrumento de regulación del conflicto distributivo. Y expansivo asignado según las presiones de los grupos sociales organizados. Subsidio a la oferta.

Diversificación de las fuentes de financiamiento estatal, internacional y privado. Gasto social focalizado como inversión eficiente en capital humano. Subsidio a la demanda.

Principalmente estatal. Gasto social y política fiscal como instrumentos privilegiados de la política social, sustentados en los principios de factibilidad económica, eficiencia y equidad.

21 Evaluación Ausente Contraloría estatal Contraloría social 22 Indicadores de éxito Indicadores sociales (salud,

educación y empleo) PIB por habitante y tasa de crecimiento

Indicadores de desarrollo humano

23 Condición esperada de la población

Homogénea: protección de derechos sociales

Libertad de elección: protección de derechos individuales

Equitativa con reconocimiento de la diversidad

24 Sociedad resultante Desigual-integrada respecto a un proyecto social y económico

Desigual segmentada, estratificada y desintegrada

Heterogénea e integrada socialmente

Fuente: Elaboración propia con base en: Coraggio, 1999; GDF y SDS, 2000; Calderón, 2000; y,

Sottoli, 2002.


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Este modelo se mantuvo en el marco de un crecimiento económico dinámico con fuerte participación estatal, la generación de empleo y el aumento del salario real combinado con tasas bajas de inflación. La red de subsidios estatales a la producción y al consumo de la población fue un apoyo indirecto al salario obrero de base urbana. Este modelo estimuló la migración campo-ciudad y aunque se ofrecían algunos mecanismos de movilidad social, los gobiernos no atendían las necesidades de servicios públicos a la velocidad en que crecían las colonias con inmigrantes; asimismo, se profundizó la desigualdad regional con un sesgo anti-rural que benefició más a los estados donde se hicieron las grandes inversiones en infraestructura productiva (irrigación, electrificación y carreteras). No obstante, el agotamiento de la etapa de sustitución de importaciones por causas internas e internacionales, se expresó en demandas de libertad económica, social y democrática impulsadas principalmente por varios sectores de la emergente clase media urbana, que tuvieron su cénit en el movimiento social de 1968 y como respuesta la represión del gobierno de Díaz Ordaz.

Ante la pérdida de legitimidad del Estado, los gobiernos de Echeverría y López Portillo acudieron al aumento del gasto social para apuntalar la política social, sin embargo, mantuvieron los factores básicos del sistema político como la centralización en el diseño y la ejecución de los programas de corte universal, a través de acuerdos corporativos y cupulares con líderes gremiales y políticos. En estos dos sexenios se produjo una mejoría en la convergencia regional sobre todo mediante las inversiones en infraestructura petrolera. En esta etapa se crearon programas de corte social para combatir la pobreza, mediante acciones de generación de empleo, incremento de productividad y medidas compensatorias. La pobreza se concebía como un fenómeno de marginación expresada en desnutrición, insalubridad, tasas elevadas de fecundidad, morbilidad y mortalidad, baja esperanza de vida, analfabetismo y desempleo, con una expresión territorial básicamente rural. Por ello, se propuso garantizar mínimos de bienestar a la población objetivo considerado principalmente como la que vivía en comunidades dispersas, en zonas desérticas, pantanosas y montañosas del país. Entre los programas sociales de esta etapa destacan los siguientes.

2.2.1 PROGRAMA DE INVERSIONES PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO RURAL (PIDER)


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El PIDER inicio sus actividades en 1973 y concluyó formalmente hasta 1982. En lo político, operó con importante apoyo presidencial; en lo financiero contó con apoyo del BID y del Banco Mundial; en lo administrativo, ya establecía la coordinación intergubernamental; en lo territorial, se seleccionaron micro-regiones integradas por municipios; y en lo socioeconómico, se privilegiaron aquellas con mayor atraso y cierto potencial de desarrollo productivo en el sector primario bajo el supuesto de lograr un cierto grado de autosuficiencia financiera y operativa, pero con predominio de productores rurales de economía campesina. Las estrategias modernizadoras de desarrollo regional fueron prioritarias en su diseño. El horizonte de programación de cuatro años consideraba un gasto acumulado de 70% para inversión en proyectos productivos, de 20% para obras de infraestructura de apoyo a la producción y 10% para acciones compensatorias de tipo social. Los proyectos incluían los recursos oficiales y aportaciones (en mano de obra y materiales de la región) de las comunidades beneficiarías. Entre los proyectos productivos destacaban los establos de doble propósito (leche y carne) y las obras de pequeña irrigación en tierras de temporal mediante los cuales se pretendía que los beneficiarios, además de garantizar el autoconsumo, participaran en los mercados regionales con los excedentes y generaran ahorros; entre los proyectos de apoyo a la producción sobresalían los caminos rurales y las obras de electrificación; y entre las obras sociales, los sistemas de agua potable y las escuelas construidos con uso intensivo de mano de obra local.

La estrategia de desarrollo del programa operó en medio de una lógica contradictoria entre los objetivos de la economía campesina y la agricultura empresarial, pero en la práctica se orillaba a los primeros a integrarse a los diferentes mercados. En el mercado de capital, mediante el control de proyectos productivos desde la banca de desarrollo (a pesar de que los proyectos recibían un subsidio inicial a fondo perdido para reducir el costo total), se les imponían normas de financiamiento, entre las cuales sobresalían las tasa de interés y que, ante la mínima rentabilidad de corto plazo de los proyectos, incrementaba la deuda de la comunidad. En el mercado de productos, se obligaba a los beneficiarios a vender crecientemente productos comerciales y reducir la producción de cultivos para el autoconsumo por no ser rentables, por lo que transferían valor vía precios, generalmente controlados regionalmente por intermediarios (compradores o proveedores) y grandes empresas agroindustriales en ocasiones monopólicas (lecheras). Estas condiciones de intercambio desigual


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significaron el fracaso de la mayoría de los proyectos productivos de tipo social y el abandono de equipos en el campo mexicano, aunque también es cierto que muchas obras de soporte a la producción y de tipo social contribuyeron a generar empleo temporal y a mejorar el nivel de vida de los habitantes rurales (Contreras, 2001).

El objetivo de transformar a los campesinos en productores empresariales se enfrentó a múltiples obstáculos, que iban desde la diferente percepción cultural de los proyectos, la voluntad o no de insertarse en el mercado, los rezagos en educación y tecnología, las formas caciquiles de control comunitario, la diferenciación social previa a la formulación de los proyectos (por ejemplo la desigual cantidad de tierra que aportaban los socios y que producía conflictos en la distribución de beneficios), la constitución de pequeños grupos especializados técnicamente o por interés en los proyectos que operaban contra las fórmulas de organización cooperativa en los ejidos y comunidades y que provocaban formas de desintegración social, y en general, un débil diagnóstico histórico social que ofreciera elementos para dar viabilidad al programa con adaptaciones en cada región. Asimismo, el diseño vertical y presidencialista de este programa se combinó con su uso clientelar por parte de los grupos políticos que lo controlaban, lo que no estuvo exento de formas de corrupción y desviación de recursos.

2.2.2. COORDINACIÓN GENERAL DEL PLAN NACIONAL DE ZONAS DEPRIMIDAS Y GRUPOS MARGINADOS (COPLAMAR).

La Coplamar funcionó entre 1977 y 1982, durante el sexenio de José López Portillo, recuperando la experiencia del PIDER y con el objetivo de elevar el bienestar de la población marginada en regiones atrasadas mediante la dotación de infraestructura física y social, el aprovechamiento de su potencial productivo, la generación de empleo e ingreso y la ampliación de la oferta de bienes, con énfasis en los núcleos de población indígena.

Los programas más importantes fueron los de salud, educación, agua potable, abasto alimentario, caminos, electrificación, desarrollo agroindustrial, crédito, asistencia técnica y comercialización mediante los cuales se pretendía lograr un desarrollo regional más equilibrado. La estrategia consideraba un componente de coordinación de acciones y recursos entre once dependencias federales, así como convenios con otros organismos para desarrollar los


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programas en las regiones seleccionadas.

Destaca la creación del IMSS-Coplamar para otorgar servicios de salud a la población rural con baja o nula capacidad de pago que incluye ejidatarios, jornaleros agrícolas y cañeros, aunque la mayoría de ellos residentes de regiones del norte del país, mientras que las regiones indígenas del centro y sur del país no tuvieron cobertura suficiente y buena calidad en el servicio por lo que se mantuvieron las brechas en materia de salud. Así también, se creó el Conasupo-Coplamar con la finalidad de ampliar el abasto de alimentos básicos baratos a la población marginada con el aprovechamiento del sistema de distribución gubernamental y la creación del programa de tiendas rurales. Esta Coordinación logró ampliar la infraestructura social sobre todo durante los primeros cuatro años de operación, sin embargo, también estuvo sujeto a un diseño presidencialista, técnicamente vertical y políticamente corporativo, con escasa participación de las comunidades en la formulación y ejecución, en particular de los diferentes grupos indígenas.

En esta etapa y en el marco de la pérdida de empleo formal, un resultado posterior fue que a pesar de los programas instrumentados, la gestión de los servicios sociales se rezagó ante una población creciente que demandaba servicios y que estaba fuera de la formalidad como los trabajadores informales, los jornaleros agrícolas, los colonos populares o los indígenas que carecían de capacidad de pago y de mecanismos contractuales que garantizaran su atención por el Estado (Rimez, y Bendesky, 2000).

2.2.3 EL SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO (SAM)

El SAM corresponde a la fase final de los subsidios generalizados. Inició operaciones en 1980 con el fin de enfrentar los efectos de crisis agrícola, la pérdida de autosuficiencia alimentaria y la pobreza rural. La estrategia enfatizaba los aspectos técnico-productivos de las cadenas de producción-consumo alimentarias prioritarias para cubrir la necesidades nutricionales mínimas normativas de la población objetivo; subsidios directos al consumo; y, apoyo a las pequeñas y medianas industrias agroalimentarias. Este programa generó valiosos estudios de corte sectorial-regional, aunque fue débil su instrumentación territorial y el logro de sus objetivos sociales.


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En el marco de las posteriores medidas de estabilización y ajuste estructural se redujo el gasto público, sobre todo el dirigido al desarrollo social, y se revisaron los programas de corte social y se modificó su diseño.

2.3. FOCALIZACIÓN ASISTENCIAL (1983-2006)

En los años ochenta se aplicó una visión asistencialista que focaliza sus acciones en los pobres extremos con un Estado neoliberal, restructurador de la economía que opera en el mercado global, con obsesiones productivistas, promotor del individualismo, que atiende principalmente los efectos de la desigualdad y menos las causas. Esta etapa tiene tres fases: la primera, de aplicación de reformas para la estabilización y el ajuste estructural (1983-1995); la segunda, de recuperación (1996-2000) y la tercera, de estabilidad y bajo crecimiento (2001-2006).

En esta etapa la política social combina algún grado de universalismo (limitado y en descenso) en la provisión de los principales servicios sociales básicos, con programas focalizados (en crecimiento) sobre todo en la lucha contra la pobreza. Las crisis económicas cíclicas y los procesos de ajuste económico de los años ochenta, significaron un crecimiento bajo e irregular que impidió la expansión del mercado laboral en condiciones de una elevada concentración del ingreso. El pleno empleo dejó de ser objetivo primordial de las políticas económica y social. Los salarios perdieron su papel central como generadores de demanda y se redefinieron como costos de producción (fijos o variables) que deben ser regulados. El Estado disminuyó los subsidios al ingreso, aumentaron los grupos sociales sin seguridad social ni acceso a los servicios de asistencia y previsión social, frente a lo cual se debilitó la política social y se entró en una fase de incertidumbre e inestabilidad.

El aparato gubernamental dedicado al bienestar social se enfrentó a la reducción presupuestal. A partir de la sobre determinación de la crisis fiscal del Estado se da prioridad a los equilibrios macroeconómicos y se argumenta que la intervención estatal genera distorsiones en los mercados donde la mano invisible asigna mejor los recursos. Así, la política social y los recursos públicos se reorientaron a instrumentar programas dirigidos a atacar las expresiones más graves de rezago social: la pobreza y la marginación extremas. La política social se asume como el conjunto de acciones públicas y privadas dirigidas a aliviar la


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pobreza extrema, con lo cual se justifica la menor responsabilidad del Estado y se favorecen formas de neo clientelismo político. Así, se entra en una severa contradicción por el aumento en la demanda en los sistemas de seguridad social derivado del crecimiento masivo de la población, el desempleo, la informalidad y la pobreza que se originan en un modelo de exclusión estructural, frente a los objetivos de programas sociales en fragilidad financiera y de atención temporal que suponen, permitirán romper el círculo vicioso de la pobreza (Coraggio, 2003).

El diseño de las políticas y los programas sociales en esta etapa tiene una fuerte inspiración neoliberal, con enfoques individualistas y focalizados, con valores asistenciales, de beneficencia y con un discurso que afirma las responsabilidades de la sociedad civil para la superación de su pobreza. Las acciones gubernamentales en materia social se subordinan a las prioridades de la política económica y a los presupuestos escasos. La separación entre lo económico y lo social se establece como discurso oficial único, regresando a las épocas pre-keynesianas. El Estado disminuye su responsabilidad social y apoya organizaciones comunitarias, sociales y civiles que promueven formas modernas de caridad o filantropía, pero que no sustituyen la acción pública, sobre todo desde la perspectiva del desarrollo social entendido como un proceso que busca armonizar las intervenciones sociales con el esfuerzo de desarrollo económico para elevar el bienestar de la población.

Si bien existe una amplia experiencia de políticas y programas sociales en México, la esencia de las instrumentadas en las últimos 25 años surge de instituciones financieras internacionales que recomendaron políticas de estabilización y ajuste estructural de la economía, complementadas con programas sociales dirigidos a los pobres extremos, en un contexto de debilitamiento del Estado que se alejó de sus funciones redistributivas y también del sindicalismo de los trabajadores que defendieron históricamente los derechos sociales desde su posición formal en el sistema económico. Entre los programas de tipos social más relevantes en esta etapa se pueden mencionar los siguientes.

2.3.1 EL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD (PRONASOL).

El Pronasol fue creado en 1988 y funcionó con mayor intensidad durante los cinco primeros años del sexenio salinista bajo los lineamientos del BM y el


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FMI, considerando que una política social activa era posible y necesaria después de los riesgos de ingobernabilidad sistémica por las elecciones presidenciales, así como por los efectos de las reformas estructurales de primera generación que llevaron a las medidas anti-inflacionarias, la contracción del gasto público, la privatización de empresas paraestatales y la apertura comercial. El aumento del desempleo y la pobreza derivados del ajuste económico, así como la reducción de subsidios a bienes y servicios de consumo generalizado se compensó mediante este programa de manera temporal aunque insuficiente entre la población indígena y los campesinos pobres de las zonas rurales, con al parecer mejores resultados entre los grupos populares de las ciudades. La estrategia del programa era abatir estructuralmente la pobreza con el mejoramiento productivo de los niveles de vida, sin desatender a grupos prioritarios en condiciones de emergencia social.

El programa estableció una nueva forma de relación entre el Estado y la sociedad. Por un lado, modificando la estructura programática del gasto para que los recursos "bajaran" más rápidamente y en mayor proporción hasta los beneficiarios directos superando los costos y filtros de la burocracia; y por otro, organizando y movilizando a los grupos sociales comunitarios para que participaran en proyectos y programas operativos.

Solidaridad operó a través subprogramas de bienestar social, apoyo productivo y de desarrollo regional, con una fuerte recuperación presupuestal sobre todo en salud y educación. No obstante, hubo escasa coordinación entre ellos. Los recursos se diluyeron ante la gran cantidad de beneficiarios y con mínimos efectos en aspectos clave como el impulso productivo en el campo, la generación de ingreso y empleo. Asimismo, se profundizaron las desigualdades regionales por la asignación inequitativa de los recursos fiscales, lo que afecto a los estados más pobres del país. Por otra parte, aunque hubo una importante inversión en la construcción de infraestructura de servicios básicos, fue insuficiente para eliminar los rezagos y se produjo de manera fragmentada, ya que su operación dependía del control de líderes locales y regionales que gestionaban obras y recursos utilizados para relegitimar el sistema político. En este sentido, fue un programa muy cuestionado por su discrecionalidad y asociación con la figura presidencial, por lo que no logró su institucionalización (Dresser, 1994 y Ordóñez, 2002).


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2.3.2. PROPÓSITOS DEL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD

Para abordar este programa, es menester señalar cuáles fueron los propósitos del mismo desde su inicio y la respuesta social que éste recoge para combatir la pobreza desde las causas que la originan y sus consecuencias. Se expresó en tres propósitos fundamentales (Solidaridad a Debate, 1991).

• Solidaridad para el bienestar social

Mejoramiento inmediato de los niveles de vida, con énfasis en los aspectos de salud, alimentación, educación, vivienda, servicios básicos y tenencia de la tierra.

• Solidaridad para la producción

Oportunidades de empleo y desarrollo de las capacidades y recursos productivos, con apoyo a las actividades agropecuarias, agroindustriales, micro industriales y piscícolas.

• Solidaridad para el desarrollo regional

Construcción de obras de infraestructura de impacto regional y ejecución de programas de desarrollo en regiones específicas.

Este programa tuvo un alto grado de politización desde su inicio, como consecuencia de una elección ilegítima de Carlos Salinas de Gortari en las elecciones federales de 1988. Entonces, como forma de recuperar posicionamiento a nivel nacional y la legitimidad perdida ante la ciudadanía, utilizó como estrategia política del programa un alto grado de involucramiento ciudadano. Así, se promovió la participación social que se entiende como la organización de la comunidad en un comité elegido democráticamente, el cual decide el tipo de proyecto que habrá de realizarse, y participa activamente en la realización y en el monitoreo de los recursos. Desde esta perspectiva, los conceptos básicos son: "organización de la comunidad", "corresponsabilidad" y "participación en la toma de decisiones” (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad. 1994).

Se creía que con la participación directa y el trabajo productivo que


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incrementaría el ingreso familiar, sería la forma más acertada para mejorar los niveles de bienestar de los indígenas, campesinos y de colonos populares con el fin de reducir la pobreza en el país. En este sentido, "Solidaridad" es un programa que reconoce la necesidad de un nuevo arreglo institucional. Además, en principio, considera la existencia de formas institucionales de organización propias de las sociedades que integran las comunidades que serían beneficiarias de la nueva política social, incorporándolas al programa sin pretender cambiarlas.

Para eliminar el peso de la burocracia en las decisiones de asignación del gasto, se promovió la participación de la sociedad mediante la creación de Comités de Solidaridad que permitirían la expresión de las demandas de las comunidades, debidamente jerarquizadas. Se considera por tanto, un programa que se basó en la construcción de nuevos arreglos institucionales y que incorporó los arreglos propios de las comunidades beneficiarias.

2.3.3. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL PRONASOL.

Este programa se fundamentó en cuatro principios:

1. Respeto a la voluntad, iniciativas y formas de organización de los individuos y sus comunidades.

El Programa convoca, articula y apoya las demandas e iniciativas de solución, no impone decisiones ni establece clientelismos o condiciones. Las organizaciones adoptan estrategias y métodos de trabajo propios en los proyectos y acciones. La diversidad del país y de las formas de organización comunitaria, tienen fiel reflejo en el desarrollo del programa Solidaridad.

2. Plena y efectiva participación y organización en todas las acciones del Programa

La participación se ejerce en el diseño, ejecución, toma de decisiones, seguimiento, control y evaluación de los proyectos concertados con los sujetos y sus organizaciones. La participación también se expresa como trabajo directo, aportación de recursos y materiales propios de la región, así como en su manejo y vigilancia para que se beneficien realmente a quienes más lo necesitan y se realice una efectiva contraloría social.


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3. Corresponsabilidad

Todos los proyectos se definen en convenios en los que se especifican las aportaciones, responsabilidades y compromisos de las partes. Las obligaciones aceptadas se ejecutan con la unidad de recursos y voluntades que se expresan públicamente con base en la confianza y la colaboración.

4. Transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos

Los recursos del Programa son de la nación. Su uso debe ser escrupulosamente honesto, transparente y público, mediante la intervención de las comunidades en su manejo, vigilancia y evaluación de resultados. Debe ser un manejo ágil, sencillo y oportuno, sin burocratismo ni centralismo. La transparencia y la eficiencia se basan en que las decisiones y las acciones son instrumentadas por las comunidades. (Solidaridad a Debate, 1991).

También el programa intentaba ser una respuesta a la asignación unilateral (burocrática) del gasto público social, basado en la abundancia de recursos públicos. Ello ocasionó que una amplia proporción de este gasto se dirigiera a sectores que no eran los más necesitados (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, 1994). Incluyó una gran variedad de proyectos: becas escolares para niños en hogares pobres, créditos a la producción, pavimentación de caminos, electrificación rural, drenaje y alcantarillado, certificados de propiedad, clínicas de salud, créditos a la producción. La estrategia de combate a la pobreza se basó en la participación de las comunidades y en una colaboración dinámica entre sociedad y gobierno.

Dada la complejidad del Pronasol y su multitud de subprogramas con múltiples objetivos, no es de extrañarse que una buena cantidad de ellos fuera eliminada por razones técnicas, una vez que desapareciera la cobertura política que le otorgaba Salinas. Sin embargo, el desmantelamiento del Pronasol fue un proceso paulatino: se inició con una política de descentralización del gasto en desarrollo social y poco después continuó con una nueva política contra la extrema pobreza. Su discontinuidad, sin embargo, permite observar la carencia de políticas públicas sustentables desde el gobierno, cayendo en una mera política gubernativa sexenal.


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2.3.4. LOS SUBPROGRAMAS DEL PROGRAMA Y SU ESTRATEGIA DE INSTRUMENTACIÓN.

Durante la administración salinista el programa incluyó a tres grandes grupos: el primero de ellos estuvo conformado por programas destinados a la provisión de servicios públicos e infraestructura, siendo los siguientes:

• Agua Potable y Alcantarillado • Electrificación Rural y Urbana • Urbanización • Infraestructura de Servicios de Salud • Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)-Solidaridad • Infraestructura Educativa • Infraestructura Carretera y de Caminos Rurales.

Aquí la dependencia gubernamental tradicionalmente responsable del rubro de la actividad realiza los trabajos y entrega la obra. El Pronasol sólo le indica qué tipo de obra realizar, dónde y cuándo. Este tipo de programas fue el primero en comenzar a operar, ya que su estrategia de instrumentación sólo consistía en adaptar viejos programas de gobierno a los requerimientos y la imagen de una nueva instancia coordinadora.

Conforme avanzaba la implementación, apareció un nuevo tipo de programas que tenían como característica distintiva el hecho de que para su ejecución requerían de participación social. Esta participación por lo regular se llevaba a cabo con la organización de un Comité de Solidaridad. En este grupo había programas tanto productivos como de asistencia social y los programas más representativos fueron: Crédito a la Palabra, Apoyo a Productores de Café, Fondo para el Desarrollo de Pueblos Indígenas, Jornaleros Agrícolas, Empresas de Solidaridad, Niños en Solidaridad y Escuela Digna.

Estos son el tipo de programa que reflejaron más concretamente los conceptos de participación social y corresponsabilidad sobre los que se construyó el Pronasol.

Finalmente, un tercer grupo de programas se integró por: Maestros en Solidaridad, Enfermeras en Solidaridad, Hospital Digno, Solidaridad Obrera,


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Vivienda en Solidaridad. Estos, no se relacionan de manera directa ni con la pobreza ni con la provisión de servicios públicos, sino que más bien parecieron como concesiones a ciertos grupos sociales organizados corporativamente.

Aunque el objetivo general del Pronasol es la lucha contra la pobreza extrema, los documentos del programa nunca definen claramente esta condición y tampoco establecen cuál debe ser el camino para combatirla. En general, prevalecen dos concepciones (El Combate a la Pobreza 1990, Solidaridad a Debate 1991, Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, Pronasol, 1990).

• Pobreza como falta de servicios públicos básicos. La lucha contra la pobreza se concibe como una mejora en la provisión de servicios públicos, particularmente servicios como agua, drenaje, alcantarillado, pavimentación, electrificación, caminos rurales, y otros. A esto se refería Salinas cuando en múltiples ocasiones habló de la creación de un "piso social básico" que mejorara el nivel de vida de la población.

• Pobreza como falta de actividades productivas que generen un ingreso monetario permanente a la comunidad. El programa concibe la lucha contra la pobreza como la creación de actividades productivas para los grupos en extrema pobreza que incorpore a la comunidad a la vida económica moderna y que tenga un efecto multiplicador en varios niveles: aprendizaje técnico, desarrollo de habilidades gerenciales, incorporación al mercado.

Por otra parte, los recursos del Pronasol provenían fundamentalmente del Ramo 26, es decir, los dedicados al desarrollo regional. Pronasol distribuía dichos recursos a distintas dependencias del gobierno estatal y municipal por medio de sus diferentes programas. Sin embargo, los recursos iban etiquetados de acuerdo con los criterios de los funcionarios del Pronasol, lo cual significaba que ni gobernadores, ni presidentes municipales, ni funcionarios de otra Secretaría de Estado podían utilizarlos con un objetivo diferente del acordado por el programa (Bailey, Meyenberg y Herrera Ramos, 2004).

Además, el Pronasol negociaba asignaciones presupuestales a los estados a cambio de que el gobierno estatal contribuyera a la realización de los proyectos


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con cierta proporción de los recursos. Algo parecido ocurrió con dependencias del gobierno federal (Secretarías de Estado y entidades descentralizadas). En la práctica, significaba que el Pronasol tenía poder de decisión sobre una cantidad mayor de recursos de los que nominalmente formaban su presupuesto (SEDESOL. 1993). Y el programa tenía un alto grado de verticalidad para decidir la aplicación de sus recursos y negociar otros con los Estados u otras instancias.

El Programa Nacional de Solidaridad fue un programa cuya política social estuvo centrada en el involucramiento de la sociedad a través de sus diferentes subprogramas, mediante la figura de los famosos "comités de solidaridad", en los que por su mismo método se propiciaba o se promovía la participación del pobre y del ciudadano para ser corresponsables en la solución de sus necesidades. El objetivo del gobierno era para que la ciudadanía sintiera que era tomada en cuenta, Salinas adquiriera legitimidad y el partido en el poder, en ese entonces el PRI, manejara a los ciudadanos ya organizados en comités para canalizar votos en las elecciones siguientes.

Es así que Solidaridad en sus inicios dependía de la Secretaria de Programación y Presupuesto y no fue creada ninguna estructura administrativa adicional. En 1992 el programa fue transferido a la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), de reciente creación. La responsabilidad global por la preparación de su presupuesto fue asignada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), que atribuye los fondos de la Sedesol en una sola partida presupuestal federal (el ramo 26). A su vez, la Sedesol distribuye el dinero entre los estados, los cuales aportan ingresos adicionales en conformidad con los Convenios de Desarrollo Social, firmados por cada estado con la Secretaría. Los gobiernos estatales designan entonces los municipios que califican para recibir fondos.

En el plano local, los comités comunales o vecinales proponen los proyectos en respuesta a las demandas expresadas por los habitantes, son esos comités quienes tienen responsabilidad de supervisar la puesta en práctica de los proyectos.

La forma de operar Solidaridad es de la siguiente forma:


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Nota: SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SEP- Secretaria de Educación Pública

COPLADE: Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal

INI: Instituto Nacional Indigenista

Fuente: OCDE

Los objetivos del Pronasol fueron:

Presidencia

SHCP SEDESOL SEP SSA

Gobernadores de los estados

SEDESOLOficinas de Campo

COPLADE

Consejo Municipal Comite de Solidaridad

INI

Asamblea de la Comunidad de Vecinos

Beneficiarios

Gabinete Técnico de Desarrollo Social


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• La creación de las condiciones físicas y socioeconómicas necesarias para la igualdad de oportunidades

• El pleno desarrollo de las capacidades de la población, y • La apertura de espacios de decisión a la participación social

organizada de las con\ unidades.

Siendo sus principales características: Responsabilidad: se sustentaba en una modernización económica y financiera, que generará los recursos necesarios para ejercer un gasto social sin recurrir al endeudamiento ni al gasto inflacionario, así como en una nueva forma de gestión gubernamental atenta a los compromisos y a las demandas de la sociedad.

• Participación: Solidaridad se fundamentaba en el esfuerzo de los beneficiarios. Convocando a la iniciativa y organización comunitaria para hacer de ellas un instrumento fundamental en la solución de los problemas.

• Integralidad: Solidaridad trataba de vincular estrechamente los aspectos que constituyeran y consolidaran el piso social básico; así como sentar las bases para el desarrollo de las capacidades productivas del individuo, la familia y la comunidad, y hacer partícipes de sus propósitos no sólo a los tres órdenes de gobierno, sino a los sectores social y privado.

A su vez Solidaridad se estructuró en base a tres líneas de acción, con las cuales pretendía asegurar la consecución integral de sus metas:


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Principios y Método de Trabajo

Como ya se señaló, el programa operó en todas sus acciones y proyectos con base en cuatro principios fundamentales:

1) Respeto a la voluntad, iniciativas y formas de organización de los individuos y comunidades. El programa intentaba promover la articulación y apoyo de las demandas e iniciativas de la población; y el no imponer las decisiones ni establecer clientelismos o condiciones Las organizaciones adoptarían estrategias y métodos de trabajo propios para ejecutar los proyectos; la diversidad del país y de las formas de organización comunitaria se reflejarían en los resultados.

2) Participación y organización plena y efectiva de las comunidades. Las comunidades participarían en el diseño, en la toma de decisiones, la ejecución, el seguimiento, en el control y evaluación de los proyectos concertados. Su participación se expresaría con trabajo, recursos económicos, aportación de materiales de la región y a través de la vigilancia que ejercen sobre el destino de los recursos financieros, de tal

Secretaria de Desarrollo Social

Apoyo Institucional de los Estados

Programa Nacional de Solidaridad

Solidaridad para elBienestar Social

Solidaridad para laProducción

Solidaridad para elDesarrollo Regional

Programas:Escuala Digna,

Niños en Solidaridad,El IMSS-Solidaridad,

Programas de Electrificación,Pavimentación, Agua Potable

y Drenaje, engtre otros.

Programas:Empresas en Solidaridad

Programas para cafeticultoresy pescadores.

Programade corte Productivo


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forma que estos beneficiarían a quienes más lo necesitan. 3) Corresponsabilidad. Los proyectos desarrollados con Solidaridad

fueron definidos en los convenios de Desarrollo Social firmados entre la Federación y los estados. En ellos se especificarían las aportaciones, responsabilidades y compromisos de las partes, se definen también las prioridades locales y nacionales. Las obligaciones aceptadas por las dos esferas de gobierno se realizan sumando recursos y voluntades.

4) Transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos. Se intentaba que los recursos de Solidaridad fueran manejados y vigilados; así como también se le dieran una evaluación de los resultados. Para ello se establecería un manejo ágil, sencillo y oportuno de los recursos públicos, sin burocratismo ni centralismo.

Estos eran los mecanismos de operación del Pronasol, los cuales pretendía eliminar vestigios de paternalismo. Populismo o clientelismo para mejorar et bienestar de la población pobre.

Una evaluación de los resultados del Pronasol

En comparación con programas similares de otros países en desarrollo, Solidaridad fue mucho más grande y tuvo un alcance mucho mayor, por lo que la evaluación de lo que se logró es también más difícil medir su relación costo-beneficio, no existe duda alguna de que, aunque sólo fuese por su tamaño, el programa tuvo un gran efecto en las condiciones de vida de muchos mexicanos a través de los proyectos de infraestructura, como escuelas clínicas rurales y electrificación.( Entre 1989 y 1992, por ejemplo fueron construidos o renovados 273 hospitales, 655 pueblos fueron electrificados y más de 123,000 Km de caminos recibió mantenimiento Desde luego, es muy difícil juzgar si las obras públicas hechas en et marco de Solidaridad habrían sido realizadas de cualquier manera en ausencia del programa.). Al mejorar el alcance y calidad de los servicios a que el público tiene acceso, estableció ciertas condiciones necesarias para aumentar en el mediano plazo los niveles de ingreso. En cuanto a los empleos creados por las empresas de Solidaridad, la mayoría fueron temporales; sólo fueron creados 85,000 empleos permanentes en 9,210 empresas del programa durante 3 años hasta noviembre de 1994.

Lo que distinguió a Solidaridad del programa general de gasto público fue la


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naturaleza esencialmente cualitativa, en particular la manera en que se seleccionaba a los beneficiarios. Con todo, los mecanismos de selección formal sólo fueron empleados para dos programas de subsidio a alimentos (Tortivales y Liconsa), que forman parte de Solidaridad pero que CONASUPO administra de manera independiente. (El programa de Tortivales permite a los hogares inscritos recibir gratuitamente de las tiendas participantes un kilogramo de tortillas al día, mientras que Liconsa proporciona leche al 25% del precio del mercado.). En ambos casos, se suponía que la participación se limita a las familias cuyo ingreso es inferior al doble del salario mínimo, y la verificación, por medios relativamente simples, era hecha por trabajadores sociales. También se empleó la selección en el plano vecinal y se hizo la distribución de los alimentos a través de tiendas establecidas en las zonas pobres, con lo que se intentó desalentar un mal uso de esos programas por parte de quienes no son pobres. El principal límite de tal tipo de programas de subsidio a los alimentos consistió en que beneficiaron sobre todo a los pobres del medio urbano (pero no necesariamente a los más pobres de entre ellos), mientras que sus efectos en las zonas rurales son mucho menores. (En el caso del programa de desayunos escolares, el sesgo en favor de las zonas urbanas se debe a la facilidad de acceso).

Un mecanismo alternativo para asegurar la focalización del gasto y cuyo uso cobró importancia en el marco de Solidaridad consistió en hacer que los beneficiarios seleccionaran sus proyectos. El hecho de que el programa se basará en la demanda pudo muy bien haber restablecido la confianza y la estima propia entre los beneficiarios. Sin embargo, ese mecanismo pudo no ser siempre el más apropiado: en general, los pobres no suelen ser los segmentos de la población que más capacidad tienen para expresar sus demandas y la falta de información puede llevarlos a hacer selecciones inadecuadas sobre los proyectos que deseaban de Solidaridad. Por ello se arguye que "los programas de obras públicas puestos en práctica desde el centro son más adecuados para la focalización oportuna y en gran escala de los sectores más pobres". Si bien es cierto que la mayoría de los observadores consideraban que, más que descentralizar. Solidaridad desconcentró la administración, reconocen también que el programa pudo fortalecer a los actores políticos (como las organizaciones no gubernamentales, ONG) que, en el largo plazo, podrían hacer presión para lograr la descentralización y la democratización. (Desde la perspectiva de la ciencia política, se ha hecho notar la ambigüedad del papel de solidaridad en la transición de un régimen político basado en el clientelismo,


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esto es, en las prebendas, a una democracia cabal que vaya mucho más allá de la garantía de elecciones competitivas. El resultado es más bien la coexistencia bajo el mismo régimen formal de tres sistemas políticos de lacio diferentes los reductos atrincherados el autoritarismo, las vastas filas del semiclientelismo modernizado y los en claves de la tolerancia pluralista).

La experiencia de otros países, como Bolivia, cuyos programas de gasto social se basan en la demanda, demuestra que su éxito en motivar la participación y asegurar la transparencia depende parcialmente del papel que desempeñan las ONG. Ahora bien, sólo la apertura política permitirá que éstas puedan realmente hacer oír su voz en lo que se refiere a la administración de las finanzas de Solidaridad. Y esto es de especial importancia en el caso de México, donde tradicionalmente, los pobres que más capacidad tienen para expresar sus demandas son los vinculados al partido en el poder, que no son necesariamente los más pobres.

Una de las estrategias más importantes que se desarrollaron es el Programa Nacional de Solidaridad el cual focalizó su atención en mejorar las condiciones de vida de las comunidades indígenas, campesinas y de las colonias populares de los centros urbanos. Se estableció una relación agencia-principal donde se buscó la justicia social promoviendo la concertación como medio para definir consensos activos que sirvan de base a la participación comunitaria

El Pronasol también ha sido criticado principalmente por el carácter político del programa en donde los recursos han sido asignados políticamente a costa de los objetivos antipobreza del programa, donde sería necesario hacer una evaluación sistemática de su repercusión efectiva en la pobreza en función de estos últimos, pero es aquí donde encontramos las limitaciones más importantes del programa.

• En primer lugar, fueron poco transparentes sus criterios de asignación, dado el nivel de generalidad en que se formularon sus objetivos, la complejidad y coordinación limitada del programa en sus numerosas líneas de actuación, y finalmente, los mecanismos participativos que se aplicaron en su asignación.

• En segundo lugar, no se ha publicado información desagregada más allá del nivel estatal de las asignaciones realizadas por el Pronasol. Tampoco se cuenta con información sobre los costos y beneficios de


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los proyectos individuales financiados por este programa.

Estas limitaciones dificultan una evaluación ex post de los efectos del Pronasol sobre la pobreza en México. Es posible, sin embargo estimar su efectividad como programa antipobreza estatal, si comparamos las asignaciones óptimas que deberían de haber recibido los estados en función de su contribución relativa a la pobreza nacional en términos de una descentralización de recursos acompañadas en un marco del llamado nuevo federalismo. Si le adicionamos que se presentaron ciertos programas que guardan una marginal relación con las tres grandes líneas de acción del programa (bienestar social. Solidaridad para la producción y desarrollo regional) como la construcción de anillos periféricos (Aguascalientes) o periféricos (Zacatecas); de puentes fronterizos (Nuevo León); de ampliaciones de aeropuertos (Programa Nueva Laguna); dos proyectos de salud, vivienda y becas educativas para periodistas e hijos de periodistas; además de la simple construcción de instalaciones deportivas (Programa de Oriente de Michoacán). (Trejo y Jones) Desde el punto de vista de generación de empleos y de oportunidades para la población pobre son viables, pero el impacto y su evaluación es muy difícil de cuantificarlo.

Otro punto débil del Programa Nacional de Solidaridad fue tuvo una serie de implicaciones políticas, ya que uno de los puntos que se señalaban en su forma de operar era y que debería de generar una mayor transparencia en el manejo de recursos, contribuiría se dieran nuevos liderazgos, fomentados en la organización propia de la comunidad en la formación de sus comités. Los cuales eran de cuatro tipos:

• Los comités vírgenes; es decir los que se organizan espontáneamente al margen de cualquier organización prexistente;

• Los comités que surgen a partir de la convocatoria del presidente municipal, pero que atraviesan por su primer experiencia organizativa;

• Los que nacen montados en las estructuras y en las organizaciones del PRI; y,

• Los que encuentran sus orígenes en organizaciones previamente existentes, ya sea de partidos de oposición o políticamente independientes (Trejo y Jones).

La existencia de comités que no estuvieran ligados a ningún partido permitiría


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que la población tuviera nuevamente capacidad de gestión y no estén a expensas de los intereses y ambiciones de los grupos de interés y se reproduzca de esta manera el corporativismo como tradicionalmente había sucedido. Con la creación de gestión y autonomía de los comités se pretendía crear una estructura política más sólida y acorde a las circunstancias en donde las demandas de los pobres no se vieran cubiertas por medio de relaciones clientelares y que los recursos fueran asignados en función de las necesidades sociales y de la organización territorial y no en función de la organización política y social representada más en número que por necesidades reales.

La acción colectiva que emprende la población pobre depende en muchos casos de un agente específico que es el encargado de legitimizar y movilizar el apoyo de aquellos para los triunfos electorales y en general para que las necesidades de servicios públicos elementales como luz, drenaje, pavimentación, apoyos alimenticios, etc.

Estas dirigencias para el proceso político son los encargados de estar bajo las ordenes de grupos de interés, así como tener una relación clientelar hacia los beneficiados de las políticas sociales; generalmente este liderazgo termina en algún puesto de elección, lo que hace que se comporten maximizando sus beneficios y se conduzcan bajo una serie de incentivos personales, dejando a un lado los objetivos de política social, teniendo una disminución en la efectividad de los programas y una pérdida de recursos.

2.4. EL PROGRAMA DE EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN (PROGRESA)

El Progresa, después denominado Oportunidades, inició operaciones formales en agosto de 1997, durante el gobierno de Ernesto Zedillo en la fase de recuperación económica del país, como parte de una estrategia más amplia para enfrentar la pobreza extrema y combatir la marginación, mediante el suministro de bienes, servicios y transferencias monetarias relacionadas con la alimentación, la salud y la educación, sobre todo ante los graves retrocesos en las condiciones sociales derivados de la crisis de 1995 (El antecedente fue el Programa de Alimentación, Salud y Educación (PASE) desarrollado a través del Fidelist, entre 1995 y 1996, en Campeche con el objetivo de poner a prueba un sistema de combate a la pobreza, inicialmente con transferencias de ingreso para apoyo


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alimentario, y bajo las experiencias de los Fondos de Inversión Social aplicados en algunos países de Sudamérica. En su fase experimental consideró la vinculación entre objetivos de alimentación, salud y educación, y aún mecanismos modernos para la distribución de recursos monetarios, como era la tarjeta electrónica para las transferencias a los beneficiarios).

La filosofía y el diseño del Progresa-Oportunidades forman parte de la justicia global, es decir, de las políticas distributivas que se diseñan de manera centralizada por el gobierno federal, que intentan compensar a las personas por la mala suerte que resulta de la posesión de "propiedades morales arbitrarias", y que adoptan la forma de transferencias económicas. En el otro extremo, los principios de la justicia local son adoptados e instrumentados por instituciones con autonomía relativa del centro según sus necesidades (Dieterlen, 2003).

En el debate sobre la superación de la pobreza se enfrentan dos posiciones, por una parte los organismos multilaterales y el gobierno federal que abogan por programas centralizados, focalizados, individualistas, con eficiencia en el gasto y con alto impacto en la formación del capital humano, por otra parte, las organizaciones sociales que tratan de articular las acciones locales, universales, con el fortalecimiento del capital humano pero también del capital social y de una mayor participación comunitaria. La filosofía y el diseño de programas como éste contribuye a su éxito o fracaso en función de la inclusión o no de la ciudadanía, sin embargo, predomina una visión individualista que atiende más los efectos que las causas de la pobreza y estas estrategias otorgan preferencia al capital humano sobre el capital social lo que afecta la integración comunitaria y erosiona el tejido social.

El Progresa-Oportunidades ha sido un programa focalizado, con la justificación de que permite la equidad y la eficiencia al seleccionar como beneficiarios a los más pobres de un territorio determinado en un contexto de escasez de recursos. Este tipo de programas son asistencialistas cuando ayudan en efectivo o en especie a los más pobres. No obstante, aunque la focalización tiene algunas ventajas, considerando que se trata de maximizar los beneficios de la erradicación de la pobreza a partir de cierto volumen limitado de costos, también surgen varios problemas al aplicar este criterio. Por ejemplo, los requerimientos de información para hacer la selección violentan la privacidad de las personas; se


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propician alteraciones en el comportamiento económico de la población que puede distorsionar datos como aspirante a ser beneficiaría; todo sistema de selección comete errores (de inclusión o exclusión); subsiste el riesgo de autoritarismo oficial y de corrupción en el proceso de selección; y, la etiqueta de pobres ocasiona problemas de estigmatización, pérdida de autoestima y pasividad del receptor-paciente(Sen, 2003).

Este programa corresponde a la etapa neoliberal de los modelos de desarrollo con las características siguientes:

a) centralización en su diseño y descentralización parcial en su operación bajo la justificación de hacer eficiente la asignación y gestión de los recursos públicos escasos;

b) articular las acciones asistenciales para promover la inversión en capital humano y lograr la inserción productiva de los beneficiarios;

c) focalización en la selección de los beneficiarios definidos principalmente como pobres extremos y con énfasis inicial en localidades rurales;

d) subsidio a la demanda mediante transferencias monetarias entregadas a las madres para complementar los ingresos familiares; y,

e) realización de acciones sinérgicas de apoyo alimentario-nutricional, provisión de servicios de salud y educación, condicionados al cumplimiento de requisitos por parte de los beneficiarios.

2.4.1 EL DIAGNÓSTICO

El Progresa se diseñó como una alternativa para enfrentar los problemas sociales más graves entre los cuales se destacan algunos mencionados en su diagnóstico inicial:

a) La pobreza extrema, entendida como la incapacidad de cubrir las necesidades nutricionales mínimas diarias, afectaba a uno de cada cinco mexicanos.

b) La desnutrición infantil, que provoca mayores riegos de morbi-mortalidad, bajo desempeño escolar y secuelas para la edad adulta, afectaba uno de cada cuatro menores de cinco años, a una de cada cuatro mujeres embarazadas y a una de cada cinco mujeres no embarazadas; en la población indígena la prevalencia entre los niños


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aumentaba a 35% y en las mujeres indígenas embarazadas y en periodo de lactancia alcanzaba 40%, es decir, el doble respecto al resto de la población.

c) La población abierta que carecía de acceso a los servicios básicos de salud alcanzaba a diez millones de mexicanos, principalmente en municipios indígenas donde habían 56 médicos, 63 enfermeras y 99 camas por cada cien mil habitantes, mientras que los promedios nacionales eran de 156, 213 y 214, respectivamente.

d) La subcobertura en educación primaria era de alrededor de 1.5 millones de niños.

e) La asistencia escolar entre los niños de 13 a 15 años en hogares pobres era 53% y entre las niñas 47%.

f) El ausentismo y la deserción estudiantil eran tres veces mayores en las áreas pobres y aisladas que en el resto del país, asimismo entre las niñas era casi el doble que entre los niños.

g) Entre los jóvenes, 60% terminaba la secundaria y el 3% nunca asistían a la escuela.

h) La mortalidad infantil, relacionada estrechamente con causas de desnutrición, infecciones, parasitosis, era de 30 por mil nacidos vivos, aunque en el medio rural aumentaba a 48 casos frente a 26 en zonas urbanas, mientras que entre los indígenas subía hasta 54 decesos por cada mil nacimientos, frente a 29 entre no indígenas.

i) Entre las mujeres indígenas el riesgo de morir durante el embarazo, parto o puerperio era de tres veces mayor que entre las mujeres no indígenas.

j) El número de años de vida potencial perdidos por habitante por muertes prematuras asociadas principalmente a condiciones de desnutrición, insalubridad, infecciones o lesiones, es decir, prevenibles, era superior en Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla donde se perdían en promedio más de 18 años de vida masculina y 10 de vida femenina, y entre los indígenas aumentaban a 19 y 15, respectivamente,

k) La esperanza de vida en el país alcanzaba en promedio 73 años (mujeres 76 y hombres 71 años), aunque existían, como hasta la fecha, marcadas disparidades entre entidades federativas, por ejemplo, Oaxaca reportaba 4.7 años menos de vida que en Nuevo León.

l) La esperanza de vida entre la población indígena era de 69 años (71


109

para las mujeres y 67 años para los hombres) (Poder Ejecutivo Federal, Programa de Educación, Salud y Alimentación, México. 1997. y Consejo Nacional de Población y Comisión Nacional del Agua, Indicadores socioeconómicos e índice de marginación municipal, 1990, México. y Consejo Nacional de Población, Desigualdad regional y marginación municipal en México, 1990, México).

En la instrumentación territorial del Progresa se utilizaron las estimaciones del índice de marginación, el cual expresa de manera sintética la desigualdad socioeconómica a partir de indicadores representativos a nivel nacional, estatal, municipal y local. En este sentido, destacan las siguientes cifras agregadas de éste índice:

a) El porcentaje nacional de la PEA que ganaba hasta dos salarios mínimos en 1990 era de 63.2% y en el año 2000 fue 51.0%, nivel muy alto de acuerdo con la tendencia a la baja en el poder adquisitivo del salario aunque, como se ha mencionado, en ésa década también creció la informalidad y se estancó el empleo formal.

b) La proporción de viviendas con algún grado de hacinamiento de sus ocupantes bajó de 57.1% a 45.9% cifra también muy alta.

c) El porcentaje de población que residía en localidades de hasta 5 mil habitantes y considerada rural o semirural que, en general, se asocia con un menor acceso a servicios básicos y mayor pobreza, disminuyó de 34.4 a 31.0%, entre los dos años considerados.

d) La parte de la población de 15 años y más que no concluyó su primaria y que se relaciona con la falta de acceso a los servicios educativos básicos alcanzó 29.3 y 28.5%, respectivamente, lo que refleja un estancamiento en un indicar muy sensible en términos de bienestar y que estadísticamente permite discriminar mejor los casos.

e) El porcentaje de personas residentes en viviendas sin drenaje ni excusado, de acuerdo con las cifras censales, reportó una importante mejoría al disminuir de 21.5 a 9.9%, en diez años, lo que debe haber incidido en la salud de la población, aunque se mantienen rezagos sobre todo en zonas rurales pobres.

f) La proporción de hogares sin agua entubada también se redujo de 20.9 a 11.2% en esos años, pero las áreas no cubiertas con el servicio


110

afectan a alrededor de 11 millones de mexicanos. g) El indicador de ocupantes en viviendas con piso de tierra se redujo de

20.9 a 14.8% lo que refleja mejoría, pero como en otros casos el nivel en que se encuentra aún es alto, sobre todo considerando que esta situación se relaciona también con una mayor morbimortalidad de las familias más pobres.

h) Otro indicador negativo que disminuyó fue el porcentaje de ocupantes en viviendas sin energía eléctrica ya que pasó de 13.0 a 4.8%.

i) Los datos de analfabetismo que se redujeron de 12.4 a 9.5% en diez años significan que alrededor de 9.3 millones de personas mayores de 15 años son analfabetas, cifra escandalosa, como los otros datos, para un país con el nivel de generación de riqueza que tiene México

México. Indicadores nacionales de marginación, 1990,1995 y 2000.

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1995 91,158 64.3 64.9 34.2 28.3 14.4 14.8 17.1 7.4 10.8

2000 97,483 51.0 45.9 31.0 28.5 9.9 11.2 14.8 4.8 9.5

Fuentes: Elaborado con base en: Conapo-Conagua, 1993, Conapo 1996 y Conapo 2000.

1_/ Las estimaciones para 1995 se realizaron con base en la Encuesta del Conteo de Población y Vivienda de 1995.

2.4.2. OBJETIVOS, DISEÑO Y ESTRATEGIA


111

A partir de un diagnóstico con los elementos anteriores, surgió el Progresa para apoyar principalmente a las familias que vivían en condiciones de pobreza extrema, para potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus oportunidades de alcanzar un mejor nivel de bienestar. El programa tuvo desde el principio el objetivo de romper la transmisión intergeneracional de la pobreza mediante tres componentes que han operado en forma vinculada y a los cuales, ya en su versión de Oportunidades (En el año 2002, en el gobierno de Vicente Fox, el Progresa cambió su denominación a Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y, aunque se le hicieron algunos ajustes, sus principios y mecanismos de operación esencialmente son los mismos), se anexó uno más:

a) El Progresa desde su inicio estableció mecanismos dirigidos a mejorar la salud y nutrición de todos los miembros de la familia, con especial énfasis en los grupos vulnerables constituidos por niños y niñas menores de cinco años y mujeres embarazadas o en lactancia. En el componente de alimentación se otorga a las familias una transferencia monetaria y suplementos alimenticios para los niños menores de dos años y para los de dos a menos de cinco años que presentan algún grado de desnutrición, así como a las mujeres embarazadas o que se encuentran lactando a sus hijos, con el fin de mejorar el consumo alimenticio y el estado nutricional de los miembros de las familias de escasos recursos. La transferencia de dinero se hace a las familias bajo la condición de que sus integrantes se presenten a chequeos médicos, de que las madres acudan a sesiones de información sobre higiene y nutrición, y de que los niños asistan a la escuela. Un objetivo básico es prevenir la desnutrición en los niños desde la gestación, mediante la entrega de suplementos alimenticios. Por ello, se refuerza la oferta de servicios de salud para satisfacer la demanda adicional.

b) El componente de salud mediante el cual se brinda atención médica a todos los miembros de la familia y se promueve un mejor aprovechamiento de los servicios de salud, con un enfoque predominantemente preventivo opera en la provisión de servicios de salud, la educación para el cuidado de la salud, nutrición e higiene; y, mediante la vinculación con programas y acciones de fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios sanitarios. Se trata de fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las familias y


112

de la comunidad mediante la información educativa. En este caso se ofrece de manera gratuita un paquete básico de servicios de salud.

c) El componente de educación que incluye la entrega de becas educativas y apoyos para la adquisición de útiles escolares facilita que los niños y jóvenes cursen la educación básica completa, fomentando su inscripción y asistencia regular a la escuela, así como la participación de los padres para mejorar el desempeño escolar de sus hijos. En la versión de Oportunidades se agrega la educación media superior y la vinculación con programas y acciones de fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios educativos.

d) En el componente patrimonial, considerado adicionalmente en Oportunidades, se incluyen incentivos para que los jóvenes concluyan la educación media superior a través de Jóvenes con Oportunidades; un esquema que permite a los egresados de ese nivel educativo iniciar su vida adulta en condiciones más equitativas y con mayores opciones para desarrollarse e insertarse en la vida productiva y social del país (Poder Ejecutivo Federal, Programa de Educación, Salud y Alimentación, México. y Sedesol 1997, Programa institucional Oportunidades 2002-2006, México).

El Progresa-Oportunidades, de acuerdo con lo anterior, constituye una intervención gubernamental por el lado de la demanda, aunque para cumplir con sus objetivos requiere de una coordinación eficiente por el lado de la oferta. Para alcanzar los objetivos y metas, así como evitar el deterioro de la calidad en el programa, la Sedesol, a través de la Coordinación Nacional del Progresa (Conprogresa), la SSA, la SEP, el IMSS y la SHCP deben asignar recursos suficientes en las zonas donde hay incrementos en la demanda real por el lado de la oferta. Es decir, el aumento inducido en la demanda de servicios públicos de salud y educación deben ser satisfechos por el lado de la oferta. Los gobiernos estatales también participan, sobre todo con los servicios descentralizados de educación y salud.

El sistema de selección de beneficiarios del programa se realiza con un procedimiento de focalización que consta de tres etapas:

a) Identificación de las localidades con mayores índices de marginación


113

(muy alta y alta al inicio) que cuentan con acceso a servicios de educación y de salud indispensables para la operación del Programa;

b) Identificación de las familias que viven en condiciones de pobreza extrema dentro de cada localidad, con base en sus características socioeconómicas y demográficas, detectadas mediante encuestas; y,

c) Depuración de la lista final de familias beneficiarías en una asamblea comunitaria.

d) Esta focalización de las transferencias monetarias está motivada por el objetivo de maximizar el impacto sobre la pobreza diagnosticada a partir de un presupuesto restringido. Un criterio fundamental es lograr el mayor impacto posible con el menor monto de gasto público al acotar los subsidios para dirigirlos a la acumulación de capital humano de una población considerada en pobreza extrema. Asimismo, se indica la intención de promover la participación activa de los beneficiarios a través de su corresponsabilidad (Poder Ejecutivo Federal, Programa de Educación, Salud y Alimentación, México. y Sedesol 1997, Programa institucional Oportunidades 2002-2006, México).

La expectativa era que mediante la combinación de estas acciones se produjeran mejorías en la economía de las familias, un avance gradual en la superación de la pobreza, la reducción de la desnutrición, de la elevada mortalidad materno-infantil; todo lo cual rompería el círculo vicioso de transmisión de la pobreza de padres a hijos. Mediante el acceso a las oportunidades educativas a niños y jóvenes se intentó reforzar la relación positiva entre educación y ausencia de pobreza. Se pretendía avanzar hacia la equidad en materia educativa; proporcionar una educación de calidad adecuada a las necesidades de la población, e impulsar la participación de las familias, las comunidades y los grupos sociales involucrados e interesados en la educación.

El Progresa-Oportunidades incide en la pobreza de ingreso mediante transferencias en efectivo que llegan directamente a las mujeres y, simultáneamente, invierte en el desarrollo de capacidades de los hogares, dado que las transferencias están condicionadas a la asistencia regular de los niños a la escuela y de los integrantes de la familia a las unidades de salud. Esto permite tener impactos en la reducción de la desnutrición, en la disminución de la morbilidad de los niños y de las mujeres y, sobre todo, en la reducción de la


114

deserción escolar y el aumento significativo de grados de escolaridad de los niños, niña y joven de estos hogares.

El enfoque de género establece como prioridad el fortalecimiento de las mujeres en la familia y dentro de la comunidad, debido a que son las madres de familia las titulares del programa y quienes reciben las transferencias monetarias correspondientes. En el ámbito educativo, a partir del primero de secundaria, el monto de las becas escolares es mayor para las mujeres dado que su índice de deserción aumenta a partir de ese grado. En el cuidado de la salud, las mujeres embarazadas reciben una atención especial, con un protocolo de consultas para cuidar el desarrollo del embarazo y prevenir partos con riesgo.

La entrega de recursos o apoyos monetarios a las familias se efectúa a través de instituciones liquidadoras con la idea de evitar la intermediación de funcionarios, autoridades o líderes. Las entregas a las familias vía bancada abre la posibilidad de ahorrar. También se ha hecho un esfuerzo por avanzar en la transparencia y la rendición de cuentas del programa, sobre todo mediante evaluaciones realizadas desde el inicio de operaciones del programa (Sedesol, Reglas de operación de Oportunidades, México, www.oportunidades.gob.mx).

A través de estas acciones se trata de romper el círculo vicioso que perpetúa la pobreza extrema de las familias, que por falta de recursos se ven obligadas a sacar a sus hijos de la escuela con lo cual mantendrán las condiciones de bajo ingreso y empleo precario que caracteriza a estos hogares. También se ha hecho un esfuerzo por avanzar en la transparencia y la rendición de cuentas del programa, sobre todo mediante un número importante de evaluaciones realizadas desde el inicio de operaciones del programa. Los resultados obtenidos por el Progresa-Oportunidades se manifiestan en varios aspectos según los objetivos y metas establecidos en sus componentes como los que mencionan a continuación.

2.4.3 COBERTURA.

La orientación rural inicial del Programa significó brindar mayor atención a la población de localidades marginadas que por su tamaño y dispersión son de difícil acceso, aunque esto se fue modificando por razones operativas. A fines de 1997, el Progresa tenía una cobertura sobre un poco más de 300 mil familias que vivían en 6,344 localidades de 357 municipios. En el año 2000, el Progresa


115

beneficiaba a casi 2.5 millones de familias, residentes en más de 53 mil localidades y operaba en 2166 municipios. Para ése año, se estimaba que del total de localidades que atendía el programa, 97% eran menores de 1500 habitantes y se concentraban sobre todo en el rango de 100 a 500 habitantes. El 85% de estas comunidades eran de alta y muy alta marginación.

Ya como Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, en el año 2005, otorgaba apoyos a 4.9 millones de familias beneficiarías (se aclara que en el año 2004 llegó a los 5 millones pero hubo salidas del mismo por no cumplir con los requisitos), es decir, alrededor de 25 millones de mexicanos (con un promedio de 5 miembros por familia), residentes en casi 86 mil localidades (de las aproximadamente 200 mil existentes en el país), en 2,435 municipios. Las entidades federativas con mayor número de familias beneficiarías en éste año son: Veracruz (11.3% del total nacional), Chiapas (11.1%), Oaxaca (8.3%), México (7.8%), Puebla (7.7%) Guerrero (6.3%), Michoacán (5.6%) y Guanajuato (4.6%), y en el otro extremo, las que tienen el menor número son Baja California Sur (0.2%), Colima (0.3%), Distrito Federal (0.3%), Baja California (0.3%), Aguascalientes (0.8%), Coahuila (0.8%), Nayarit (0.9%) y Nuevo León (0.9%).

En el año 2000, tres de cada cuatro familias rurales y semirurales pobres eran beneficiarías del Programa. Alrededor de 80% del total de familias vivían en las 94 microrregiones definidas como de atención prioritaria, dando cobertura a 41,712 comunidades ubicadas en 1,527 de los 1,595 municipios que integran estas regiones. La información recolectada a partir de encuestas realizadas entre las familias beneficiarías, señalaba que 60% de ellas recibía por primera vez un subsidio directo del Gobierno Federal.

La ampliación del programa presenta una primera etapa entre 1997 y 1999 con un año de estancamiento lo que parece tener una relación con el momento de transición entre las administraciones de los gobiernos de Zedillo y Fox; y una segunda fase de crecimiento entre 2000 y 2002, para volver a detenerse en 2003, al parecer de manera asociada a una ya amplia cobertura de municipios y localidades en condiciones de alta y muy alta marginación, así como de familias en pobreza extrema. En el año 2004 vuelve a crecer llegando a 5 millones incorporando nuevas familias en zonas suburbanas y urbanas; mientras que en el año 2005, se depura el padrón y se dan de baja a familias que no cumplieron con


116

los requisitos de merecimiento. Esta reducción también tiene que ver con los recursos presupuéstales que gradualmente son menores por familia y persona beneficiaría, mientras que los costos de ampliación de la cobertura son cada vez mayores, sobre todo para dar servicios de educativos y de salud en localidades dispersas con pocas familias y de difícil acceso.


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119

La asociación entre la población total de cada entidad federativa y las familias atendidas por el Progresa-Oportunidades reporta un coeficiente de alrededor de 0.56 (sin considerar el primer año de operación), lo que significa una asociación media entre ambas series que puede ser lógica considerando que no toda la población es beneficiaría.

El coeficiente de correlación entre los datos de población rural (residentes en localidades con 5 mil o menos habitantes) y la cobertura de familias beneficiarías del programa es en promedio de 0.65 con una tendencia a la baja en el tiempo, lo que responde a dos posibles explicaciones. Primero, que no se cubrió el universo de localidades rurales lo que indica una subcobertura, aunque no todas ellas son de alta y muy alta marginación; y segundo, que se produjo una reorientación de la cobertura de localidades rurales a suburbanas y urbanas, en atención al diagnóstico que señala el aumento de la población pobre en ésta últimas, aunque se acepta que la pobreza más intensa afecta más a los habitantes del campo.

La focalización conlleva dos tipos de errores: de exclusión cuando no se llega a la población objetivo y de inclusión que tiene lugar cuando la intervención llega a población no destinataria por cobertura excesiva. Al sustituir o suprimir los subsidios universales, como sucede con el Progresa-Oportunidades, se incrementan los errores de exclusión sobre todo en las áreas rurales especialmente por la masificación de la pobreza en éstos espacios, que van acompañados con la reducción en el monto real de los subsidios y de la no incorporación de potenciales beneficiarios en respuesta a factores como: a) los costos monetarios (transporte) o no monetarios (tiempo dedicado a cumplir con los requisitos de asistencia a la clínica) que deben asumir; b) sus ciclos migratorios que los alejan temporalmente de la comunidad para trabajar y, en consecuencia, no pueden cumplir con la normatividad del programa; c) la selección de beneficiarios residentes en localidades de alta y muy alta marginación con lo cual quedan fuera aquellos pobres que viven en otro tipo de localidades en condiciones de pobreza semejante, lo que afecta las relaciones de solidaridad intercomunitaria, y; d) la selección de familias beneficiarías pobres en localidades con escasa diferenciación interna, lo que provoca sentimientos de estigma social y desaliento a la acumulación del capital social. En países como México con un elevado nivel de pobreza, se señala que es más eficaz aplicar subsidios universales en


120

productos básicos, sobre todo en los alimentarios, aun considerando el consumo de sectores con mayores ingresos, aunque ello no elimina la necesidad de programas específicos dirigidos para superar la desnutrición que pueden funcionar con métodos de auto focalización y detección temprana por equipos de salud (Cornia, y Stewart, 2003. y Adato, 2000).

El programa avanzó significativamente en cobertura desde su arranque, pero aunque los recursos presupuéstales por familia y persona beneficiaría crecen en términos reales, su crecimiento es cada vez menor. Asimismo, después de alcanzar una meta de 5 millones de familias en 2005, ésta se ha reducido por altas y bajas en el padrón asociadas a factores como los siguientes: i) la recertificación indica diferencias con los datos originales reportados por las familias, ii) recepción y respuesta a denuncias de errores de inclusión "hechas por la ciudadanía", iii) cruces de padrón con nóminas del ISSSTE que detectan a familias de funcionarios públicos con ingresos mayores de dos salarios mínimos, o, iv) incumplimiento de la corresponsabilidad en salud y educación que, en ocasiones, se relaciona con un manejo discrecional por parte del personal médico y educativo encargado de reportar asistencias (El Colegio Mexiquense, Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del programa de Desarrollo Humano Oportunidades a las Reglas de Operación 2005).

2.4.4. PRESUPUESTO.

El Progresa-Oportunidades incrementó su presupuesto al pasar de 466 millones pesos corrientes en 1997 hasta 31 mil millones de pesos en el año 2005, de los cuales el 8% correspondieron a gasto nacional que incluye gastos de operación. En términos reales se multiplicó por 33 veces entre esos nueve años, lo que indica un fuerte crecimiento presupuestal, aunque a otros programas sociales se les redujeron sus recursos, como los alimentarios del DIF, Abasto social de leche, Abasto rural, Subsidio al consumo de tortilla, entre otros; mientras que otras acciones compensatorias como los programas del Sector educativo, el PAC, el IMSS-Solidaridad, el Programa social de jornaleros agrícolas, los cursos comunitarios del CONAFE, las telesecundarias y los recursos destinados por la SEP a la educación indígena, casi no crecieron. Esto ilustra que el Progresa-Oportunidades creció absorbiendo los fondos de otros programas que fueron eliminados o sustituidos.


121

La asignación de recursos por entidad federativa indica que, sin considerar los gastos de operación, en seis de ellas se concentró un poco más de la mitad de todo el presupuesto ejercido durante los nueve años de operación del programa: Veracruz, Chiapas, Oaxaca, Puebla, Guerrero y México, lo que en principio indica una relación positiva con el tamaño de la población y la presencia de un mayor número de pobres, mientras que los estados con menor gasto del programa tienen poca población, con excepción del Distrito Federal al cual se decidió no incluirlo desde el principio, partiendo de los supuestos de que era totalmente urbano y no tenía pobreza extrema, ideas que se corrigen hasta el año 2005

Gasto federal en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades por entidad federativa Millones de pesos de 1993

Entidad federativa 1997 1998 1999 2000 2001 20002 2003 2004 2005 e_/ Total Acumulado

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Nivel nacional 2 / 153 233 182 148 225 179 394 526 620 2,659

Total nacional 3 / 203 1,282 2,258 2,802 3,423 4,390 5,315 5,744 6,703 32,121

1/ Se reportan cifras a partir del inicio de este Programa. La suma de los parciales puede no coincidir

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En el año 2000, por ejemplo, habían 2 millones 456 mil familias beneficiarías en este programa, mientras que el presupuesto anual destinado directamente a ellas (sin incluir otros gastos nacionales) alcanzó 9,188 millones de pesos corrientes, lo que representó en números redondos 3,742 pesos por familia beneficiaría, es decir, 312 pesos por familia al mes, 10.40 pesos diarios por familia, 2.30 pesos por persona/día. Si se considera para este grupo de pobres un ingreso mínimo para la línea de pobreza alimentaria estimada en $15.40 y $20.90 por persona/día en áreas rurales y urbanas, respectivamente, se tendría que la cobertura total de Progresa-Oportunidades en ese año habría representado el 15% de ésta línea de pobreza definida por Sedesol para zonas rurales y el 11% en zonas urbanas ( Cabe mencionar que se trata de hogares en pobreza extrema y por ello algunos estudios señalan que, por ejemplo, en 1999 el monto de las transferencias mensuales en promedio eran alrededor de 24 dólares por familia, es decir, cerca del 20% del consumo medio del hogar antes del programa (Banco Mundial, 2003). En el año 2004 las relaciones habían aumentado ligeramente a 16 y 12%, respectivamente. Este nivel de recursos destinados a las personas de los hogares más pobres del país explican la percepción asistencial que ha perseguido al programa y apunta a la necesidad de modificar su diseño y destinar más recursos a esta población.

Según cifras oficiales, en el año 2000 se canalizaron al programa 9,635 millones de pesos corrientes. De estos recursos, 740 millones de pesos correspondieron al componente de salud, 4,003 al de educación y 4,476 al de alimentación. Los 416 millones de pesos restantes correspondieron al costo de operación, lo que representó el 4.3% del total. Esto incluía las erogaciones del presupuesto normal de las Secretarías de Educación Pública y de Salud, que soportan parte de la operación del Progresa. Cabe señalar que una parte de la diferencia en ingresos corre por cuenta del beneficiario, otra pequeña es cubierta en especie (suplemento alimenticio), asimismo, se debe considerar el presupuesto por cobertura de servicios a los componentes de salud, educación y alimentación a cargo de la SSA y la SEP. Sin embargo, la suma de recursos todavía es insuficiente, sólo ante la magnitud de la pobreza extrema y sin considerar a los pobres definidos como moderados y, que por lo tanto no beneficiarios de un programa altamente focalizado.

En el año 2003, el 5.1 % del total del presupuesto ejercido por el programa


126

fue destinado al gasto operativo, es decir, que de cada peso, 94.9 centavos son para la entrega de apoyos educativos y de alimentación a las familias beneficiarías (Meneses, citado en CNPDHO 2003). Se ha estimado que el gasto administrativo en 2004 representó el 3.0%, mientras que en 2005 se redujo a 2.5%, lo que significa que en términos relativos el costo de operación se ha reducido, aunque ha aumentado en términos absolutos.

2.4.5. TRANSFERENCIAS MONETARIAS

El programa destina recursos para transferencias monetarias directas a las familias mediante los cuales pueden mejorar sus condiciones de vida al disponer de más recursos para su gasto corriente. Para analizar el valor real de los apoyos monetarios, se actualizaron semestralmente con base en el índice Nacional de Precios al Consumidor para el rubro de alimentos, bebidas y tabaco, lo que significó un incremento nominal de alrededor de 77.8% de las transferencias, desde la puesta en operación del programa en 1997 hasta el 2004. Las transferencias que se entregaron directamente a cada madre de familia, representaron un incremento de alrededor de 25% en el ingreso promedio de las familias beneficiarías. Este aumento en sus ingresos se tradujo en cambios en el patrón de consumo de las familias. Sólo a un año de operación del Progresa, las familias registraban un incremento de 19% en su consumo de frutas y verduras, de 33% en el de productos lácteos y de 24% en el consumo de carne. También se observaron cambios favorables en los patrones de consumo de algunos productos como ropa y zapatos.

Los criterios definidos para la selección de hogares beneficiarios implican que éstos reciban más o menos recursos monetarios en función del número de hijos que están en la escuela hasta llegar al tope mencionado, aunque si no es el caso sólo reciben el subsidio alimentario. Este último durante el periodo de operación del programa, de 1997 a 2004, ha representado en promedio el 12.4% del salario mínimo general promedio en el país, es decir, una cantidad muy pequeña que no modifica sustancialmente la situación de pobreza de un hogar. Si se considera el tope máximo de apoyos monetarios a que se tiene derecho, cuando se cubre el total de requisitos de hijos en la escuela, la proporción ha sido en promedio del 75.6% de dicho salario.

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Las transferencias por decil de hogar estimadas para el año 2000 indican que el 70.3% de los recursos del Progresa-Oportunidades se destinaron al quintil de más bajos ingresos, el 27.6% al segundo quintil y 2.1% al tercero. A su vez, el objetivo de efectividad media en 77 programas de seguridad en todo el mundo era conseguir que el 65% de los beneficios fuera al 40% más pobre de la población (Banco Mundial, Grupo del Banco Mundial, por un mundo sin pobreza, Washington, D.C. 2003).

En reducción de la pobreza el programa no sólo eleva los ingresos temporalmente, sino que también debe ayudar a elevar la productividad y las ganancias futuras de los niños beneficiarios.

Ejercicios de modelado muestran que los solos suplementos nutritivos elevarían los ingresos de toda la vida alrededor de un 3% y que los impactos de la educación los elevarían en un 8%. Un análisis de equilibrio general de Progresa encontró que el impacto sobre el bienestar era 60% más alto que el producido por los subsidios de alimentación que México usaba antes y que eran distorsionadores (Banco Mundial, Grupo del Banco Mundial, por un mundo sin pobreza, Washington, D.C. 2003).

Por otra parte, los logros en focalización hacia los deciles de ingresos más bajos en este programa resultan modestos al compararlos con otros programas de impacto social y ponderándolos de acuerdo con su participación en el gasto programable. En el caso del Progresa-Oportunidades mejora su asignación hacia el quintil más bajo (0.77% de 1.10%), aunque como se puede ver tiene una mínima participación en el total. Si se toma en cuenta el gasto social y los subsidios dirigidos totales con estos ajustes, el primer quintil percibe el 9.42% del total de los recursos, el segundo quintil el 11.27%, el tercero el 11.30%, el cuarto el 12.62% y el quinto el 14.50%. Es decir, se presenta un patrón general en la distribución del gasto social que favorece más a los sectores de mayores ingresos (quintiles IV y V), destacando los recursos destinados al IMSS y el ISSSTE en salud y seguridad social, así como los de educación media superior y superior.


129

México. Distribución del gasto social y subsidios dirigidos por decil de ingreso, ponderados según su participación relativa en el gasto programable, 2000

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Secundaria 5.40 0.66 1.24 1.34 1.35 0.82 Media-Superior 3.80 0.18 0.48 0.90 1.01 1.22

Superior 5.00 0.04 0.30 0.53 1.25 2.90 Salud 13.50 1.98 2.29 2.58 3.35 3.29 SSA 3.80 1.34 1.05 0.67 0.53 0.21 IMSS 7.50 0.62 1.12 1.64 2.13 2.00

ISSSTE 2.20 0.03 0.12 0.27 0.69 1.09 Seguridad Social 10.70 0.26 1.12 2.02 3.10 4.19

IMSS 8.30 0.23 1.03 1.82 2.46 2.76 ISSSTE 2.40 0.03 0.09 0.21 0.65 1.43

Social Dirigido 5.80 2.42 2.42 0.96 0.00 0.00 Progresa 1.10 0.77 0.30 0.02 0.00 0.00

Otros 4.70 1.65 2.12 0.94 0.00 0.00 Procampo 1.20 0.34 0.29 0.18 0.18 0.20

Subsidio Eléctrico 4.00 0.56 0.70 0.79 0.89 1.06

Fuente: Estimaciones propias con base en: PNUD, 2002.

No obstante, de acuerdo con una visión moderna del Estado de bienestar, como la que le corresponde a un país perteneciente a la OECD como México, lo anterior no debe significar la reducción automática de recursos de los quintiles superiores para redistribuir hacia los inferiores, sino el aumento de éstos a los niveles altos cuyo nivel de vida en el quintil cuatro tampoco se puede considerar excesivo.

2.4.6. COMPONENTE ALIMENTARIO.

Parte sustancial de las acciones a favor de una mejor alimentación consiste en la prevención de la desnutrición infantil. Con tal propósito, el Programa entrega dosis de suplemento alimenticio a todos los menores de dos años y a los niños de dos a menos de cinco años de edad que padecen algún grado de desnutrición, así como a las mujeres embarazadas o que se encuentran lactando. Los suplementos


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se distribuyen por medio de 15 mil 127 clínicas de la Secretaría de Salud y del Instituto Mexicano del Seguro Social, en las que se brindan cursos de capacitación en materia de salud, nutrición e higiene a las familias beneficiarías. Adicionalmente, a través del sistema de salud se lleva a cabo el seguimiento de su estado nutricional y de su salud en general.

Los apoyos monetarios para alimentación iniciaron en 1997 con 90 pesos mensuales por familia en efectivo y llegaron a 160 pesos en 2004, lo significa un aumento nominal del 78 por ciento. En 1999, se distribuyeron a las clínicas de salud 373 millones de dosis de suplementos para niños y 171 millones para mujeres. Se estima que en el año 2000 se distribuyeron 275 millones de dosis para niños y 120 millones para mujeres a esas clínicas. La reducción para el año 2000, de acuerdo con las autoridades, se debió a que quedaron inventarios del año anterior de estas dosis. Las acciones del Progresa para combatir la desnutrición infantil han tenido un efecto positivo en reducir la probabilidad de que los niños beneficiarios tengan una talla baja para su edad. Los suplementos alimenticios han contribuido a incrementar en 16% el crecimiento promedio anual de los niños de entre 12 y 36 meses de edad.

En mejoramiento de la nutrición y la salud el programa ayudó a reducir la incidencia de bajo peso por edad entre los niños de 1 a 3 años, (antes del programa la falta de crecimiento era muy alta, del 44%.) La media anual del crecimiento en peso fue del 16% para los niños cubiertos por el programa. En promedio, la estatura se incrementó entre el 1 y el 4% y el peso en 3,5%. Estos logros se obtuvieron pese a la evidencia de que algunos hogares no recibieron regularmente los suplementos nutritivos y de que a menudo esos suplementos eran "compartidos" con otros niños. Parte del efecto puede atribuirse a un mayor gasto en alimentación y al consumo de alimentos más nutritivos, según lo recomendado en las sesiones de información nutricional. Se afirma que también hubo efectos secundarios positivos para no beneficiarios de la misma comunidad (Banco Mundial, Grupo del Banco Mundial, por un mundo sin pobreza, Washington, D.C. 2003).

Las reglas de operación del programa asumen criterios que suelen ser discriminantes, como sucede con el tratamiento a los niños menores de dos años respecto a los de dos a cinco años, y de estos en relación con los mayores de


131

cinco años, ya que en términos de prevalencia de desnutrición no parece haber una diferencia sustancial entre los dos primeros grupos, sobre todo en áreas rurales. Según la normatividad del programa, el suplemento alimenticio se otorga más a los niños de menor edad y menos a los de mayor edad, lo cual significa tomar decisiones de impacto generacional al hacerles accesibles o no bienes primarios que garanticen su futuro. Frente a la lógica esquemática y estandarizada del programa las familias y las comunidades reaccionan y redistribuyen los alimentos, a veces en sentido inverso en función de su lógica de reproducción (preferencia a los jefes de familia o hijos mayores para enfrentar las jornadas agrícolas que demandan mayor esfuerzo físico). Algo parecido sucede con los recursos monetarios de las becas que también contribuyen a sostener los costos de la emigración de los parientes de mayor edad responsables del mantenimiento de la familia.

Aunque se cubre gran parte de la demanda de suplementos alimenticios en el país, todavía existen miles de familias en localidades aisladas sin acceso al programa debido a la ausencia de servicios de seguridad social o centros de salud, aunque parte de ellas son atendidas por otros programas como parte de la estrategia Contigo de la Sedesol. Datos del año 2002 señalan que cada año se entregaban 93 millones de sobres con suplemento alimenticio a las familias beneficiarías; 30% más de los hogares consumía carne; 25% más de las familias comía verduras; y 48% era la disminución de la pobreza alimentaria debido al programa.

Entre los beneficiarios de Oportunidades, "el 97% de niños, entre dos y cuatro años de edad, recibieron atención médica para vigilar su peso y talla en 2003 y, un 79% de los menores de dos años, recibió suplementos alimenticios". Entre las mujeres embarazadas "el 98% de ellas acudió a control prenatal en el 2003 y, un 88% recibió suplemento alimenticio" (Meneses, citado en CNPDHO, 2003).

2.4.7 COMPONENTE DE SALUD.

Los centros y unidades de salud en los que opera el Progresa, registran una asistencia de familias que es superior a las clínicas en las que no opera el Programa. La asistencia a los servicios de salud de las familias beneficiarías que habitan en las localidades más aisladas aumentó de 1997 a 2000 en 40%, de


132

manera que el promedio de visitas por familia a las unidades de salud, pasó de 5.1 veces al año en 1997 a 7.3 veces en el 2000. En ese mismo periodo, las visitas al médico para la vigilancia nutricional de los niños beneficiarios menores de cinco años aumentaron 30% en las unidades de salud. Entre las mujeres embarazadas se registra un incremento de 8% en el número de visitas de primera vez durante el primer trimestre del embarazo.

En el año 2000, se ofrecieron más de 19 millones de consultas médicas anuales a las familias beneficiarías del Progresa, 18% más que las consultas otorgadas en 1999 a estas mismas familias. Adicionalmente, se distribuyeron suplementos alimenticios en beneficio de 1.2 millones de niños menores de cinco años de edad y de 590 mil mujeres embarazadas o en lactancia (Programa Desarrollo Humano Oportunidades, 2002).

La asistencia regular de las familias a los servicios de salud permite el mejor aprovechamiento de los mismos, y facilita el control del estado nutricional de los niños y mujeres, la atención de enfermedades crónicas y la detección temprana de otros padecimientos. Con las acciones del Progresa se ha fortalecido el carácter preventivo de la atención médica y se observa, entre otros resultados, una disminución del 12% en las enfermedades de los niños menores de dos años. En el año 2000, se inició una prueba piloto para el diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de problemas de deficiencia visual y auditiva en los niños en edad escolar, a los que se proporciona lentes y auxiliares auditivos en forma gratuita.

El programa incrementó las visitas de salud preventiva. Las visitas de mujeres embarazadas se elevaron el 8% en el primer trimestre, lo que mantuvo a los bebés y a las madres más saludables. La enfermedad cayó en un 25% entre los recién nacidos y en un 20% entre los menores de 5 años. La prevalencia de anemia en niños de 2 a 4 años de edad descendió en un 19%. La salud de los adultos también mejoró (Banco Mundial, 2003).

Los impactos en salud y nutrición significaron una reducción del 12 por ciento en la incidencia de enfermedades en niños menores de cinco años, y se mejoró el peso y la talla de los niños menores de tres años en un 16 por ciento. Datos recientes reportan 33 millones de consultas médicas cada año en el marco del programa; 2 millones de niñas y niños menores de 5 años están en cuidado nutricional de peso y talla; 500 mil niñas y niños menores de 5 años dejan de


133

enfermarse cada año debido a la atención de Oportunidades. "La mortalidad materna disminuyó 11% y la mortalidad infantil 2% en 2002 respecto a la registrada en 1997, es decir, se evitaron 395 fallecimientos maternos y 1,700 infantiles en este periodo" (Hernández, citado en CNPDHO 2003).

Entre 2004 y 2005, el promedio de familias beneficiarías que se mantuvieron en control representó el 97.3% del total registrado. El nivel de cumplimiento de las Reglas de Operación del programa en este rubro se considera elevado por los promedios siguientes: 98.6% de mujeres embarazadas en control prenatal, de las cuales 89.5% recibieron suplemento alimenticio; 98.0% de mujeres en lactancia en control; 97.8% de niños menores de 2 años registrados en control; y, 14.7% de incidencia de desnutrición entre el grupo anterior de menores. No obstante, el 10% de las mujeres embarazadas y el 13% de lactantes no reciben los suplementos requeridos por la norma (El Colegio Mexiquense, 2006).

2.4.8 COMPONENTE EDUCATIVO

Las becas educativas iniciaron en 1997 con una cantidad base de 60 pesos por alumno para el tercero de primaria y que fue aumentando constantemente para llegar a 110 pesos en el primer semestre de 2004; el monto de los siguientes niveles es mayor y también aumentó siendo el más alto el correspondiente a las mujeres que estudian en el tercer año de educación media superior y que inició el segundo semestre de 2001 con 610 pesos y subió hasta 685 pesos en 2004. Cabe señalar que el tope máximo de subsidio por familia era de 985 pesos en este último año.

En el año 2000, se otorgaron becas educativas y útiles escolares a cerca de 2.5 millones de alumnos, en beneficio de cuatro de cada 10 niños que cursaban entre tercero de primaria y tercero de secundaria en el medio rural.

A principios del ciclo escolar 1999-2000, el número de planteles educativos en los que asistían becarios del Programa ascendía a 73,505 (casi 55 mil escuelas de primaria y más de 18 mil de secundaria). El 60% de las escuelas públicas del país atendía por lo menos a un becario del programa. Se observó aumentó la asistencia de niños sobre todo durante la transición crítica de primaria a secundaria (Skoufias, 2004).


134

La inscripción a secundaria se ha incrementado de manera importante. En el ciclo 1999-2000, en las telesecundarias a las que asistían alumnos beneficiarios se registró un promedio de 70 alumnos, 25% superior al del ciclo 1996-1997, antes de la puesta en marcha del Programa, en tanto que el promedio de alumnos en telesecundarias a las que no asisten alumnos beneficiarios se mantuvo sin cambios. La proporción de mujeres por cada 100 hombres en primer y segundo grados de telesecundarias en las que se encontraban inscritos la mayoría de los becarios de este nivel educativo, pasó de 81 a 90 mujeres entre los ciclos escolares 1994-1995 y 1999-2000, lo que representó un aumento de 11 por ciento.

Con ello, paulatinamente disminuye la brecha entre la asistencia a la secundaria de los niños y de las niñas, como resultado del impulso a la igualdad de oportunidades. El programa aumentó la escolaridad de los niños y jóvenes, lo que representa mejores oportunidades de empleo y salario en el futuro. Se estima que las personas que terminan la secundaria tienen un ingreso 26% superior, respecto de quienes sólo concluyen la primaria. La asistencia a la escuela secundaria entre los hombres se incrementó en 8%, mientras que entre las niñas subió en 14 por ciento.

La matrícula de niñas en escuela media ascendió del 67% a cerca del 75%, y la de varones subió del 73% al 78%. Casi todo ese aumento provino del incremento en la transición de la escuela primaria a la media. El programa funcionaba primordialmente reteniendo a los niños en la escuela, no estimulando a regresar a aquellos que se habían salido. También ayudó a reducir la incidencia de mano de obra infantil. La participación de niños varones en la fuerza laboral decreció cerca del 20%. Todavía una cantidad sustancial de niños de familias pobres continúan combinando trabajo con escuela.

Los impactos sobre el aprendizaje son menos claros. Los maestros reportan mejoras, las cuales atribuyen a mayor asistencia, interés y nutrición de los estudiantes, pero no han encontrado diferencias en las calificaciones de las pruebas.

En el bimestre septiembre-octubre de 2003 Oportunidades entregó 3,118 millones de pesos, de los cuales el 39% se destinaron a apoyos alimentarios a las familias con presupuesto de Sedesol, mientras que con fondos de la SEP se cubrieron becas escolares para estudiantes de primaria, secundaria y educación


135

media superior (61%). En el ciclo escolar 2003-04 se llegó a más de 539 mil becarios en educación media superior y casi un millón y medio en secundaria, con lo cual la SEP redujo las brechas y amplió la permanencia escolar de los jóvenes de las familias más pobres. Un 40% más de jóvenes de hogares pobres se inscribieron en los bachilleratos y preparatorias con los apoyos de Oportunidades.

Las cifras más recientes indican que 4 millones de niñas y niños reciben becas de primaria y secundaria; 450 mil jóvenes estudian en el nivel medio superior con becas de Oportunidades; 200 mil niñas y niños más continúan cada año sus estudios de secundaria, mediante las becas del programa; 50 mil niñas y niños más se inscriben cada año en primero de secundaria con una beca; 80 mil jóvenes de zonas rurales se inscriben cada año en el nivel de educación media superior.

Oportunidades, "incrementó un 85% el número de jóvenes que ingresaron a primer grado de bachillerato en zonas rurales en el ciclo escolar 2002-2003 respecto a los inscritos en 2000-2001, lo que equivale a más de 55 mil jóvenes. En segundo grado, el incremento fue del 47%, es decir, cerca de 21 mil jóvenes más. En las zonas urbanas, más de 33 mil jóvenes se inscribieron en primer grado de bachillerato, es decir, un 10% adicional a los inscritos antes del programa y casi 18 mil en segundo grado, lo que equivale a un 7% de incremento. El número de jóvenes inscritos en secundaria aumentó en "200 mil jóvenes más en secundarias rurales del ciclo escolar 1996-1997 al 2002-2003, lo que representa un incremento del 24% en la matrícula escolar registrada antes de Oportunidades; en zonas urbanas el incremento es del 4%, es decir, casi 65 mil alumnos adicionales (Parker, citado en CNPDHO, 2003).

El programa reduce la reprobación y el abandono de niños y niñas de primaria: "el número de alumnos reprobados en primarias rurales en el ciclo escolar 2002-2003 disminuyó en 13% en relación con los registrados en 1996-1997, es decir, más de 24 mil alumnos aprobaron su año escolar. En primarias urbanas, se redujo el 21%, lo que representa aproximadamente 35 mil alumnos que ingresan a otro grado escolar. La deserción escolar disminuyó un 17% en primarias de zonas rurales en el ciclo escolar 2002-2003 en comparación con el ciclo 1996-1997, lo que significa que 17 mil alumnos continúan sus estudios impulsados por Oportunidades. En primarias urbanas la deserción disminuyó


136

9.5%, es decir, 14 mil alumnos pudieron continuar sus estudios" (Parker, citado en CNPDHO, 2003).

No obstante, en 2005 se registró un promedio de 4.4 millones de becarios activos por bimestre, de los cuales el 93.6% recibió apoyos monetarios para becas educativas, es decir, un número importante de ellos pierde sus beneficios, principalmente por no cumplir con los requisitos de asistencia y sin considerar la calidad de la enseñanza-aprendizaje, a pesar de que van en descenso las incorporaciones, tanto de becarios activos, como de becarios con transferencia.

2.4.9. ENFOQUE DE GÉNERO

Alrededor de 98% de titulares de familias beneficiarías del programa son mujeres, lo que se asocia con los objetivos de género del mismo. Se considera que el control de los apoyos monetarios y las acciones de salud están impactando de manera positiva en las mujeres titulares por la mayor capacidad de decisión sobre el gasto y la apropiación de conocimientos en esta área, lo que promueve formas de empoderamiento en la dimensión personal. No obstante los avances, ello no es suficiente para que superen su condición y posición subordinada frente a los varones, por eso se requiere avanzar a las otras dimensiones de poder: en lo colectivo y en las relaciones personales. De hecho, el programa reafirma las normas hegemónicas de género que le atribuyen a las mujeres ser las cuidadoras, preventoras y productoras de salud, es decir, en función de su rol en la reproducción biológica y en el cuidado de la familia, partiendo del supuesto de que las mujeres disponen de tiempo, y que los hombres participan poco en la producción y reproducción de la familia. En este sentido, los avances en el enfoque de género son desiguales al no considerar mecanismos para la inclusión de las mujeres como sujetos de derechos propios (Meza, Tuñón, Ramos y Kauffer (2002).

En el Progresa-Oportunidades, existe camino andado hacia la creación de un salario social como en los países desarrollados, ya que las transferencias monetarias que se les otorga a las mujeres titulares en el programa se pueden interpretar como un pago al trabajo doméstico que incluye, tanto las actividades relacionadas con los requisitos solicitados en las reglas de operación del programa (asistencia a pláticas de salud, asistir a consultas médicas, compra de alimentos y elaboración de dietas sanas, atención y supervisión escolar de los hijos, cobrar los


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recursos, además de autocuidado), como otras obligaciones domésticas (cuidado de ancianos y enfermos, actividades de producción agrícola o de solicitud de servicios, entre otras). La idea de este salario evitaría el estigma, la feminización de la pobreza y las medidas asistencialistas, para avanzar hacia la noción de los derechos sociales.

La participación de las mujeres puede ser mediante otras actividades, por ejemplo, las de capacitaciones orientadas a apoyar algunos proyectos productivos, de manera que también se fomenten salidas autosustentadas de la pobreza. En este caso como en otras actividades (como las pláticas de salud) se pueden diseñar acciones con la participación conjunta de mujeres y hombres para lograr un mayor equilibrio en las responsabilidades. Cabe mencionar que estos ejemplos ya están en práctica en otros programas como el "Tres por uno", donde los migrantes envían recursos que también se orientan a actividades productivas con fuerte presencia femenina.

2.4.10. SATISFACCIÓN DE BENEFICIARIOS.

Debido a su carácter altamente centralizado, el Progresa-Oportunidades ha contribuido a que los beneficiarios se mantengan con una débil capacidad de respuesta, para presionar por mantener, ampliar o mejorar los servicios que otorga. El programa sólo tiene un intermediario entre los funcionarios y los beneficiarios: la promotora comunitaria elegida por una asamblea general de hogares en las comunidades objetivo, quien puede servir como nexo entre beneficiarios y proveedores de educación y de salud. Las evaluaciones recientes indican que el personal ha atendido bien a los beneficiarios, sin embargo, el contacto es limitado, hay mucha burocracia, hay errores de levantamiento de información, discrecionalidad en la asignación de los apoyos y el 53% de las personas entrevistadas manifiestan no conocer algún lugar para ser atendida por personal del programa. En salud el 5.9% de los beneficiarios considera que recibió un maltrato por parte de los médicos o las enfermeras, que a algunos les falta capacitación, y que no se respetan la hora de consulta. En educación, el 68.8% de las titulares considera que el trámite de inscripción de becarios a la escuela fue fácil, el 23.9% señaló que fue regular y el 6.3 que fue difícil (El Colegio Mexiquense, 2006).


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2.4.11. PERSPECTIVAS DEL PROGRAMA.

Los resultados generales del Progresa-Oportunidades indican que la entrega de apoyos contribuye a la adquisición de capacidades y el desarrollo del capital humano entre la población beneficiaría; y que se ha logrado mejorar las condiciones de vida de la población atendida en materia de educación, salud y alimentación. El impacto verificable del programa en el presente se observa principalmente en la asistencia escolar, las diferencias de género, el ingreso del hogar, la asistencia a las clínicas y la incidencia de la desnutrición, por ello, la mayor parte de las evaluaciones abordan estos aspectos. Estos impactos positivos, sin embargo, son lógicos en función del gasto destinado que produce reacciones naturales de los beneficiarios ante el cambio en los incentivos introducidos en su lógica de reproducción familiar.

No obstante, de acuerdo con los objetivos del programa y en las condiciones actuales de pobreza y marginación en el país, es indispensable mantener y fortalecer presupuestalmente el programa como decisión de Estado, en particular porque ha sustituido muchas acciones que antes dependían de subsidios universales y porque la población beneficiaría actual dispone de menos opciones en materia social, pero también por los riesgos latentes de conflictos regionales si se pretendiera suprimirlo. Lo importante es revisar con cuidado los resultados en términos de sus propios objetivos y de otros impactos no deseados para hacer los ajustes correspondientes.

Algunas críticas se centran en aspectos como: a) la permanencia o no de los cambios para superar generacionalmente la pobreza, es decir, en el largo plazo; b) en que se deben aislar los efectos del programa frente a otras acciones gubernamentales o variables que también inciden en ella, como sucede con las remesas; o, c) que la ampliación de capacidades humanas requiere, para su realización, de mecanismo de complementariedad con las políticas económicas, como sucede destacadamente con las oportunidades que debe generar el mercado laboral para un número creciente de demandantes de empleo que se encuentran mejor capacitados y con mayores expectativas.

En este sentido, se apunta la desvinculación entre la política social y la política económica que reduce los efectos combinados de los programas diseñados para superar la pobreza de manera integral. Un aspecto fundamental


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en la lógica del programa es que, si se cumplen sus objetivos y metas sobre todo en materia de mejoría del capital humano en educación y salud, es posible esperar un aumento en el ingreso, en el nivel de bienestar y, por lo tanto, en la superación de la pobreza. Esta idea significa que la pobreza se concibe como el resultado de una falla individual y no social. Sin embargo, la salida estructural de la pobreza depende de la ampliación de las oportunidades económicas, es decir, del crecimiento de la economía, del empleo asalariado o aún del trabajo por cuenta propia que hagan posible la aplicación de las capacidades adquiridas y que representen una diferencia positiva de productividad. No se empodera económicamente a los beneficiarios, ni se establecen precios o salarios para no interferir con el mercado. Las acciones orientadas a una salida productiva de la pobreza son muy débiles. No promueven la recuperación del sector agropecuario para elevar el ingreso de la numerosa población rural pobre, lo que incidiría también en la disminución de la emigración. Los micro-créditos dirigidos a crear pequeños negocios son insuficientes y caros. La concreción de los logros de éste como de otros programas sociales están condicionados a la evolución económica del país, porque es conocida la restricción que impone la falta de crecimiento y la contracción del mercado laboral a la inclusión de personas capacitadas, sobre todo en niveles educativos medio y superior donde el desempleo ha golpeado más intensamente (Calva, 2004).

En esta lógica, se acepta que el diseño del Progresa-Oportunidades llegó a su límite por las evidencias de la persistencia de la pobreza, la cual responde a la conjunción de diferentes factores limitantes expresados en la lógica del modelo económico aplicado y en algunos aspectos específicos como la escasez de patrimonio, servicios básicos o capacidades para participar formalmente en el mercado. Las mejorías alcanzadas en el capital humano requieren para su realización una mayor demanda de trabajo en crecimiento, diversificada y con oferta de oportunidades, es decir, se debe pasar del ámbito social al económico para superar la pobreza de manera estructural. Se ha detectado que la generación de expectativas no se satisface por la falta de cobertura y de calidad en los servicios. Asimismo, hay una aplicación excesiva de programas focalizados respecto a los universales, donde los beneficiarios carecen de alternativas de cobertura ante la supresión de programas previos. Asimismo, la relación costo/beneficio de los programas focalizados no parece ser significativamente mejor que la obtenida en programas universales. No son una alternativa


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insuficiente ante la desaparición o debilitamiento de instituciones públicas tradicionales de beneficio social (Conasupo, Diconsa, Banrural, etc.).

También es necesario analizar el diseño y las formas de operación del programa para sugerir los ajustes correspondientes, por ello se plantea, entre otros aspectos: a) corregir errores de inclusión y exclusión de localidades y beneficiarios, sobre todo en localidades con muy alto y alto grado de marginación, dispersas de difícil acceso, donde es inconveniente focalizar; b) revisar los montos de los apoyos sobre todo en función de los costos de transportación de las familias a los servicios de salud, educación y cobro de dinero; c) atender los efectos sociales indeseados intracomunitarios y familiares que han provocado tensión; d) revisar las fallas de instrumentación por descoordinación, dispersión, duplicidad, discrecionalidad, etc.; e) corregir la fragmentación y desarticulación entre múltiples programas que atienden necesidades parciales de los beneficiarios; f) superar formas autoritarias, partidarias, corporativas o clientelares en el proceso de selección de los beneficiarios y en el manejo de los recursos de los programas; y, g) analizar su posible descentralización hacia estados y municipios sin perder su normatividad básica.

En otro aspecto, las acciones del programa dan prioridad a la pobreza de los niños y los jóvenes, es decir, la próxima generación, con lo cual se suprimen opciones para los adultos y ancianos de la generación presente que quedan excluidos y condenados a seguir siendo pobres, con el agravante de aumentarán en términos absoluto en los próximos años debido a una pirámide de edades que tiende a madurar. El programa apuesta a la formación del capital humano a futuro y descuida los efectos indirectos que pueden generar los adultos mayores sobre los recursos monetarios otorgados y en general en el gasto familiar. Es previsible una redistribución interna de los recursos en función de los valores culturales y en particular del papel de los ancianos en el grupo familiar. En este sentido, es necesario diseñar acciones específicas para estos grupos de edad que son vulnerables.

El Progresa evolucionó hacia Oportunidades y, desde la perspectiva de los derechos ciudadanos, en materia de salud es posible plantear un cambio, de la cobertura focalizada hacia la cobertura total, ya no sólo para proveer el Paquete de Servicios Básicos, ni el Seguro Popular, sino garantizar el mayor número de


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intervenciones en salud, incluyendo las de tercer nivel. Este enfoque también tiene que ver con la portabilidad de los beneficios del programa en el ciclo de vida e independientemente de su ubicación geográfica, aunque es previsible que se estimule la migración campo-ciudad por enorme sesgo urbano que tienen los servicios y la infraestructura. Evidentemente, esta aspiración como otras requieren de mayor evaluación y de recursos presupuéstales, y ésta última pasa por una reforma fiscal que permita aumentar los fondos para este gasto social.

En el futuro se espera incidir en el aumento del nivel de escolaridad y calidad en el aprendizaje de los niños y jóvenes actualmente beneficiarios o en otros impactos explícitos que signifiquen una reducción de la pobreza. También se espera un aumento en la capacidad de bancarización de los beneficiarios aprovechando los apoyos monetarios para estudiantes vía cuentas de ahorro. Este aspecto se relaciona con la idea de establecer un "ingreso básico" o una "renta mínima" como el que existe en los países europeos, mediante el cual se garantice la protección social universal de los ciudadanos. Los avances del programa se podrían aprovechar para instrumentar esta idea, lo que llevaría al país por el camino de los modelos de bienestar modernos, desarrollados y democráticos. Este reto implica superar las trampas redistributivas asociadas con estructuras sociales desiguales, elevado nivel de pobreza y baja capacidad fiscal, como sucede en México.

La estrategia inicial del Progresa ha cambiado en su versión Oportunidades. El combate a la pobreza rural fue la prioridad al comienzo, por lo cual la atención a la urbana llegó tarde, aunque ya se han abierto espacios para acciones complementarias en localidades semiurbanas y urbanas, así como para otras sectoriales de carácter productivo, de infraestructura y equipamiento, con lo cual se pretende avanzar hacia una visión que realmente ataque las causas de la pobreza, aunque estos esfuerzos aún son muy limitados.

El insuficiente gasto público social y por beneficiario limita los resultados y afecta el funcionamiento de los programas, sobre todo porque se han reducido o desaparecido varios subsidios de impacto social que no tuvieron sustitución. En este sentido, adquiere importancia estratégica el papel del Estado mediante el gasto público y el gasto social, como dinamizador de la economía, garante y promotor de la mejoría en las condiciones de vida de la población.


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Este y otros programas tienen referente territorial como espacio de ejecución, sin embargo, presentan una limitada capacidad de adaptación a las diferentes realidades regionales porque predomina una visión sectorial, con una aplicación altamente centralizada en el diseño, y generalización rígida de criterios y reglas de operación homogéneos. Mientras que a nivel nacional hay buen control y evaluación, se observa escasa responsabilidad de los gobiernos locales el proceso de toma de decisiones. En este sentido, para intentar corregir algunas fallas y necesidades, en el marco de la estrategia Contigo se crearon algunos programas complementarios que, aunque siguen siendo insuficientes y aún operan de manera desarticulada, tienen un importante enfoque territorial que se debe impulsar y entre los cuales destacan los dos siguientes.

El Programa de Atención a Microregiones que se dirige a espacios geográficos de áreas rurales conformados por uno o varios municipios o porciones de los mismos, que en su mayoría responden a una identidad étnica, cultural y geoeconómica, donde se registran los índices de marginación y pobreza más altos, que se evidencian fundamentalmente a través de los rezagos de infraestructura básica y de servicios. Esta delimitación instrumenta el concepto de marginación en un enfoque territorial, con la participación comunitaria, la identidad regional, la coordinación institucional y la generación de polos de desarrollo. La operación se realiza en 263 microrregiones compuestas por 1,334 municipios con 19.9 millones de habitantes distribuidos en más de 99.8 mil localidades.

El otro es el Programa Hábitat orientado a la superación de la pobreza urbana que se aplica en barrios y colonias populares, donde define como población objetivo a personas mayores de 16 años que habitan en zonas urbano-marginadas en pobreza de más de 100 mil habitantes, con ingresos inferiores a 3.5 salarios mínimos mensuales de la zona de residencia. Instrumenta acciones de dignificación del barrio, educación y capacitación, creación de Centros de Desarrollo Comunitario y participación en proyectos de organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, se han creado programas de vivienda urbana y rural, el de Crédito a la palabra para apoyo a la producción y el del Seguro Popular de corte social, los cuales aún requieren de una evaluación más cuidadosa.

El anterior análisis de las políticas y los programas sociales, entre los cuales se destaca el Progresa-Oportunidades, indica que ha habido diferentes


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esfuerzos para enfrentar la desigualdad y la pobreza. Algunos han logrado resultados aceptables, otros han profundizado las disparidades o han creado nuevas modalidades pero, en general, no han logrado superar estos grandes problemas nacionales. Una de las causas explicativas tiene que ver con los recursos canalizados a estos fenómenos sociales, en particular, el comportamiento del gasto público y social.


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CAPÍTULO 3.

POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 2000-2010.

Esta década, se caracteriza por el inició, en el poder del Partido Acción Nacional (PAN), que como podemos observar en los Planes Nacionales de Desarrollo anteriores y en los artículos referentes al Federalismo de José Ayala Espino (Ayala Espino, 2001), se da continuidad a las políticas neoliberales y los lineamientos de política social que conforman la estrategia de corto y largo plazo del desarrollo económico de México.

Para este período (Vicente Fox Quezada y Felipe Calderón Hinojosa) los lineamientos de política social y los programas sociales vigentes fueron:

3.1. LOS EJES EN QUE SE DESARROLLARON LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS GOBIERNOS DEL PAN.

Para lograr un desarrollo efectivo y sostenido se requiere crear las condiciones de salud, educación, alimentación, vivienda, capacitación y empleo que requieren los mexicanos a fin, de mejorar las capacidades y oportunidades de los mismos, y de esta manera puedan ser autosuficientes en la satisfacción de sus necesidades así como participar en el progreso de su comunidad.

Primer eje.- Niveles de Bienestar de los mexicanos, está orientado a evitar que existan grupos de la población mexicana cuyas condiciones de vida, oportunidades de superación personal y de participación social se encuentren por debajo de ciertos umbrales. Para esto se requiere romper el círculo vicioso de la pobreza en el país y principalmente en las comunidades indígenas más aisladas. Para lo cual es necesario: Impulsar un crecimiento económico sostenido, invertir en desarrollo social y humano, para esto los programas y acciones transferirán recursos económicos y se canalizarán para mejorar los servicios médicos y sanitarios, proporcionar respaldo educativo y capacitación considerando, las características culturales bilingües, invertir en infraestructura para que cuenten con servicios esenciales como carreteras, energía eléctrica, agua potable sistemas de comunicación. Todo ello, para agilizar su incorporación a la dinámica general del país y crear mayores oportunidades productivas.


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Segundo eje.- Equidad en los programas e igualdad en las oportunidades, afín de reducir las desigualdades, los criterios que se seguirán para la asignación de los recursos públicos estarán orientados a estimular e impulsar la superación del nivel de vida de los grupos y personas vulnerables.

Tercer eje.- Capacidad e iniciativa, pretende fomentar la actitud emprendedora e independiente de los ciudadanos dotándolos de una educación de vanguardia y una preparación avanzada, se crearán proyectos que mejoren la preparación escolar y los conocimientos de la población, que conduzcan al desarrollo de sus habilidades y destrezas, fomenten la innovación y el avance tecnológico, induzcan el interés por la ciencia y apoyen la difusión cultural, aseguren el manejo de la información y propicien la educación continua, el adiestramiento constante y la actualización permanente abriendo nuevas perspectivas para un cambio en el potencial de superación y en la dinámica productiva de la nación y del crecimiento económico, material y cultural del país; asegurando la desaparición de clientelismos y servidumbre.

Se busca el incremento del capital humano y social de la nación para crear riqueza sin comprometer el entorno natural, aumentar la participación de México en los mercados internacionales, fortalecer la presencia y liderazgo de los mexicanos en la cultura mundial y asegurar su voz en foros internacionales. Se respetarán y fomentarán las iniciativas para el mejoramiento de los individuos y de sus familias; la política busca la emancipación individual y colectiva, por lo que se crearán líneas de acción que refuercen los lazos familiares y comunitarios, la solidaridad y la confianza entre los individuos y las instituciones que eliminan las discriminaciones de todo tipo, incluyendo las de asociación política u orientación sexual.

La fortaleza o temple de los individuos se forja en el seno de la familia y los grupos sociales que les rodean, sus valores y principios son producto de la interacción de unos y otros. El fortalecimiento local y comunitario apoya el federalismo.

Cuarto eje.- Cohesión Social, ésta es necesaria para propiciar, conservar y alentar la riqueza social de México; se proponen acciones y programas tendientes a aumentar la solidaridad de todos los mexicanos entre sí y con el bien común; a acrecentar su compromiso con la nación, mediante el fomento y la elaboración de


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políticas y proyectos incluyentes que descansen en la mayor participación de los grupos que conforman la sociedad y a disminuir la presencia del Estado en los aspectos y áreas en los que las organizaciones no gubernamentales pueden tener una contribución efectiva; propiciar la integración social de sujetos agrupados en asociaciones con distintos fines, construyendo modalidades que refuercen su sentido de pertenencia sin menoscabo de su identidad, reivindicar el respeto a los derechos en las distintas regiones, estados ciudades, poblaciones, grupos y asociaciones del país, dando lugar a un desarrollo regional equilibrado y acorde con el federalismo.

Quinto eje.- Desarrollo en armonía con la naturaleza, establecer medidas y proyectos cuyos objetivos son crear conciencia de la Identidad entre bienestar y medio ambiente; construir una cultura de evaluación de prácticas productivas y de resultados de programas sociales basada en el criterio de que el deterioro de la naturaleza es un efecto, inaceptable; fomentar el conocimiento sobre el deterioro ambiental que provocan ciertas prácticas sociales y productivas.

El desarrollo social incluyente, equitativo y liberador no podrá alcanzarse sí se destruyen los ecosistemas, por esto es indispensable incorporar esquemas eficaces, para la protección de los recursos naturales. Esto implica la cuidadosa planeación de las formas del desarrollo económico y social.

Sexto eje.-Confianza en la capacidad del Estado y en las Instituciones del país, diseñar estrategias de respuesta eficaz ante situaciones no previstas de orden natural y social, ampliar la capacidad de respuesta del Estado, Crear condiciones institucionales que permitan anticipar riesgos y establecer esquemas de coordinación de las organizaciones sociales que refuercen su sentido de compromiso en la continuidad de los programas sociales. Es indispensable recuperar la confianza y la credibilidad de la sociedad en las instituciones y en las dependencias gubernamentales para lograr una respuesta social solidaria con el gobierno y, una corresponsabilidad en el desarrollo del país. Las acciones a desarrollar son: Dar respuesta confiable y oportuna de las instancias gubernamentales a las diferentes necesidades sociales, trato personal digno y respetuoso de los servidores públicos a quienes reciben sus servicios y una capacidad de respuesta confiable y predecible.


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3.1.1.- LOS PROGRAMAS SOCIALES PANISTAS.

En este período una de las líneas de acción del gobierno Mexicano, fue “La Superación de la Pobreza” y el rezago que enfrentan amplios sectores de la población, su propuesta fue impulsar y lograr el desarrollo humano integral de los ciudadanos, para esto su estrategia implementada fue: “Contigo”, programa transversal de las instituciones públicas que actuó en cuatro frentes:

o Desarrollo de Capacidades o Generación de opciones de empleo e ingreso o Formación de Patrimonio y o Protección social

3.1.2 DESARROLLO DE CAPACIDADES.

Las acciones implementadas se dirigieron a ampliar la cobertura y calidad de los servicios de salud y educación; elevar los niveles nutricionales de la población. Se mantuvieron en operación los programas que demostraron su eficacia desde las administraciones pasadas, reforzando aquellos que atienden de manera Integral estos aspectos como el Programa Oportunidades, que duplico la cobertura en los últimos seis años.

Los programas instrumentados para mejorar la calidad fueron: Cruzada Nacional por La Calidad de los Servicios de Salud y Programas Escuelas con Calidad. Se abrieron nuevas opciones para segmentos específicos de la población, como los programas de apoyos alimenticios para los adultos mayores y los creados para la atención de la población indígena.

A) Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.- Promueve estrategias y acciones intersectoriales para mejorar la educación la salud, y la alimentación de las familias que viven en condiciones de pobreza, a efecto de impulsar y fortalecer sus capacidades y potencialidades, elevar su nivel de vida y generar oportunidades y propiciar su incorporación al desarrollo integral.

En el ámbito de la salud; en las zonas rurales y urbanas, se imparten consultas preventivas y curativas, se practican exámenes de Papanicolau, se instruye sobre el uso de anticonceptivos.


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B) Acciones contra la Pobreza Alimentaría.- Entre las acciones podemos encontrar la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaría (EISA), ésta se puso en marcha, con el propósito de contribuir a mejorar las condiciones nutricionales de la población que tiene como característica principal pertenecer a grupos con al menos una condición de vulnerabilidad definida por su estado de nutrición, limitantes económicas familiares y comunitarias, así como algún grado de discapacidad, edad y género; se compone de cuatro programas alimentarios: Programa de Desayunos Escolares esto a nivel nacional abarcando también municipios indígenas; Programa de Atención a Menores de Cinco Años en Riesgo, no Escolarizados, Programa de Asistencia Alimentaría a Familias en Desamparo este programa se encarga de distribuir despensas en municipios y abarco comunidades indígenas; Programa de Asistencia Alimentaría a Sujetos Vulnerables, este programa se reoriento para beneficiar a la población infantil de los programas Desayunos Escolares y Atención a Menores de Cinco Años en Riesgo, no Escolarizados, En municipios considerados indígenas se benefició a mujeres en período de lactancia y/o embarazo en riesgo, y ancianos y discapacitados en situación de desamparo y de pobreza extrema.

En 2006 se aplicó la Estrategia Nacional de Orientación Alimentaría en 27 Sistemas Estatales DIF, con el fin de proporcionar conocimientos teóricos y prácticos que mejoren la alimentación de la población beneficiaria a través de acciones de orientación alimentaría realizadas por el personal especializado.

El programa oportunidades, también tiene un componente alimentario, este puede ser monetario o en especie mediante este programa también se distribuye dosis alimenticias para menores de cinco años y mujeres embarazadas y en periodo de lactancia.

La Estrategia Más Oportunidades para la Nutrición tiene como principal objetivo disminuir la anemia de las mujeres embarazadas o en lactancia y de los niños menores de cinco años .Para lograrlo, se reformuló el complemento alimenticio al cambiar la forma del hierro por una más biodisponible, Asimismo, se llevan a cabo acciones para orientar a las familias beneficiarias en la preparación y consumo adecuado de los complementos alimenticios, así como para promover una mejor alimentación; En agosto de 2005 la Secretaria de salud y el Instituto Mexicano del Seguro Social adoptaron un nuevo modelo de atención que


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establece las acciones básicas a cubrir en cada contacto cuando una persona acude a las unidades de salud .El modelo aplicó mejoras en las áreas de atención para la salud, capacitación para el cuidado de la salud, intervención para mejorar la nutrición y certificación de la asistencia a la Unidad de Salud como corresponsabilidad de los beneficiarios del programa.

C) Programa de Abasto Rural (PAR).- Esta enfocado al abasto de productos básicos y complementarios, para la población que habita en localidades de alta y muy alta marginación, su cobertura se extiende a 90.1 % de los municipios de las 31 entidades federativas, a Septiembre de 2006, la red de abasto estuvo integrada por 300 almacenes, 271 rurales y 29 centrales y 22,339 tiendas comunitarias, estas tiendas permiten tener una horro a los consumidores que acuden a ellas, también operan tiendas que ofrecen tres o más servicios adicionales al abasto conocidas como Unidades de Servicio a la Comunidad (USC).

En 2005 se implementó la estrategia Suma de Esfuerzos a fin de que Diconsa sea un sistema eficiente de abasto y nutrición. Para esto se han firmado convenios de colaboración que contribuyen a alcanzar mejores niveles de vida en las localidades donde opera el programa.

D) Programa de Abasto Social de Leche (PASL).- Como su nombre lo indica este programa se orienta al abasto de leche últimamente ésta se fortifico, y se cree que pueda beneficiar a la población mediante la reducción de anemia y la concentración de hemoglobina; los nuevos grupos de beneficiarios incluyen a mujeres embarazadas, en lactancia, adolescentes y a mujeres posmenopáusicas.

E) Programa de Apoyo Alimentario (PAL).- El Programa beneficia a las personas en efectivo (300 pesos para la adquisición de alimentos) o en especie (paquetes alimenticios), los paquetes alimenticios fueron diseñados por expertos en la materia para revertir la desnutrición, éstos superan los mínimos de calorías y proteínas requeridos por una familia de 4.4 miembros en el medio rural. En 2004 se celebraron convenios para la aportación de apoyos complementarios a favor de los beneficiarios del programa, con los gobiernos de Tabasco, 2005 Veracruz y Sinaloa; se impartió capacitación en temas de salud, higiene, saneamiento ambiental, orientación alimentaría y corresponsabilidad.


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3.1.3 GENERACIÓN DE OPCIONES DE INGRESO.

El gobierno implemento una serie de mecanismos e instrumentos encaminados a la creación, reforzamiento o ampliación de proyectos productivos, diversificación o generación de nuevas actividades productivas, para desarrollar las capacidades productivas o para generar opciones de auto empleo para las personas en condiciones de pobreza. Se utilizaron los programas que ya estaban en operación y se diseñaron mecanismos para apoyar integralmente las iniciativas productivas, tanto de hombres como mujeres en las zonas urbanas y rurales; entre ellos encontramos los siguientes:

La estrategia de micro regiones, Opciones productivas, Financiamiento a Micro Empresarios, Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras, Apoyo a Programas Productivos, de las organizaciones Agrarias, de la Mujer en el sector Agropecuario y el Fondo de Tierras, Joven Emprendedor rural.

A) Desarrollo de la infraestructura de Micro regiones.- Con esta estrategia los gobiernos de los tres niveles, coordinan esfuerzos a fin de inducir procesos de desarrollo local en los municipios con los mayores índices de marginación, a efecto de contener y revertir la brecha de desigualdad que los margina crónicamente del resto de los municipios del país Para tal fin, se identifican en las micro regiones aquellas localidades de importancia socioeconómica y cultural, cuyo equipamiento en relación a infraestructura le permita funcionar como Centros Estratégicos Comunitarios (CEC), centros prestadores de servicios básicos y nodos de comunicación física para la población y de sus áreas de influencia.

La Coordinación Interinstitucional permite articular los programas de los tres órdenes de gobierno, para evitar duplicidades y hacer más eficiente el uso de los recursos, así como concentrar territorialmente las acciones de programas de incidencia en el medio rural de 14 secretarías de Estado participantes.

A los atributos que debe tener una localidad para ser considerada como CEC se le asignó el nombre de Banderas Blancas (BB).

B) Desarrollo de Capacidades Productivas en el Medio Rural.- El programa de opciones productivas apoyó la producción de hectáreas de cultivos


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agrícolas de alta siniestralidad y baja productividad ubicadas en zonas de temporales, así como inversiones, integración Productiva, Agencias de Desarrollo Local, Impulso emprendedor y Fondo de Financiamiento Social.

Alianza contigo para el impulso al Desarrollo Rural.- El apoyo a los proyectos de Inversión en áreas rurales, se desarrolló a través de dos instrumentos consecutivos, el Programa de Apoyo al Desarrollo Rural (PADER) en 2001 y el Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural (PAPIR) en 2002-2006, a través de este se ha apoyado el desarrollo de proyectos de habitantes de las localidades rurales de mayor marginación del país.

Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA).-Desarrolla los servicios de asistencia técnica y capacitación en desarrollo rural. En ese lapso la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), organizó 14 exposiciones especializadas de talla internacional con la participación de empresas de productos no tradicionales y orgánicos, la presencia de 79 compradores nacionales e internacionales de Estados Unidos de América, Canadá, Europa, Asia y América Latina con ventas a corto y mediano plazo

De enero a Septiembre de 2006 se atendieron 52 mil Unidades de Producción Rural (UPR) con servicios profesionales de diseño y puesta en marcha de Proyectos, asesoría técnica, consultaría profesional y capacitación para empresas rurales. Se capacitaron 1600 prestadores de servicios y estudiantes de los últimos grados de Universidades e Institutos Tecnológicos Superiores (ITES) a través de 81 talleres presénciales y 29 grupos vía Internet. Desde 2003 participan en esta estrategia 28 ITES y alrededor de 450 formadores de formadores, que han capacitado a 19960 profesionistas.

Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), Implementado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la SAGARPA, opera en 34 regiones de alta y muy alta marginación de 16 Estados de la República a través de 34 agencias de desarrollo rural, promoviendo entre los pobladores rurales la planeación, ejecución y seguimiento de proyectos integrados comunitarios. Estas regiones comprenden los 50 municipios con menor índice de desarrollo humano del país. Para continuar generando oportunidades de negocios en beneficio de los productores rurales, la


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SAGARPA realizó en Marzo de 2006, La Expo de productos no tradicionales Agro-Baja, Asimismo, organizó la quinta Exporgánicos y 10ª Expo Internacional de Productos no tradicionales que se celebró simultáneamente en Tuxtla Gutiérrez Chiapas. De 2001 a 2006 se celebraron Alrededor de mil reuniones de intercambio, en las que se presentaron cerca de 7000 proyectos productivos y de servicios. En los eventos nacionales se contó con la asistencia de 4500 productores, profesionales y funcionarios de los tres niveles de gobierno. Se elaboraron seis memorias anuales y se diseñó una página Web que contiene 4 mil experiencias exitosas.

Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural (PROFEMOR).-Inició sus operaciones en 2002, En 2006 contó con un presupuesto de 363.3 millones de pesos, menor en 17% con respecto al año anterior por lo que el número de beneficiarios fue menor con relación al año inmediato anterior ya que se cancelaron algunas acciones que se habían programado en beneficio de las organizaciones económicas rurales.

C) Otros programas par el Impulso al Desarrollo Rural.- Programa del Fondo de Estabilización del Café. De enero a septiembre de 2006 no se ejercieron recursos, toda vez que el precio internacional del café estuvo por arriba de los 100 dólares. Durante 2005 se ejercieron 31.6 millones de pesos en beneficio de 27 900 productores que cuentan con 192,833 hectáreas.

Programa del Apoyo a las Organizaciones Sociales, Agropecuarias y Pesqueras (PROSAP).-El PROFEDER-PROSAP ha beneficiado 125 organizaciones sociales que tienen presencia regional o nacional y que muchas de las cuales solicitan recursos de manera recurrente, se realizaron 356 convenios de concertación, cuyo importe asciende a 586.1 millones de pesos.

Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC). De 2003 a 2006 se ejercieron 1209.5 millones de pesos para atender 1.4 millones de pesos para atender 1.4 millones de hectáreas, cerca de 1.2 millones de cabezas de ganado y se generaron 272654 jornales en obras relacionadas con la mitigación de daños, se logró la reducción en el tiempo de respuesta a las solicitudes de apoyo de las entidades federativas, que pasaron de 210 días hábiles a 45 e incluso en tan sólo 7 días hábiles como en el caso de huracanes, debido a la simplificación de las Reglas de Operación y el manejo


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electrónico del Programa a través de Internet, mediante el Sistema de Operación y Gestión Electrónica del FAPRACC.

El incremento a los montos de apoyo y la inclusión de productores bajo el esquema de URDERALES, dentro de los criterios de elegibilidad. Se introdujo el apoyo para la contratación de un Seguro Agrícola Catastrófico que proteja las finanzas federales y estatales para hacer frente a la ocurrencia de fenómenos climatológicos adversos.

Programa Fondo de Tierras e Instalación del Joven Emprendedor Rural.-En su componente, Instalación de Joven Emprendedor Rural, destina recursos para beneficio de jóvenes campesinos, canalizando recursos para proyectos, administración de becas, capacitación técnica y administrativa, promoción y difusión del programa. Entre los proyectos Escuela destacan, cría engorda y comercialización de ganado ovino; invernadero de hortalizas, producción de cabrito e industrialización de la leche, ecoturismo, piscicultura, avicultura y porcicultura, entre otras. A través del componente Fondo de Tierras, se destinan recursos a la adquisición de derechos parcelarios y al arrendamiento parcelario.

D) Capacitación y Organización Agraria.- Se capacitaron a 2 657 758 sujetos agrarios en 74973 eventos; se brindaron asesorías para la asociación productiva (figuras asociativas, parcelas con destino específico y contratos convenios). También se impartieron asesorías para la implantación o actualización de los instrumentos de organización agraria básica. En lo referente a la capacitación, se implementó el uso de tecnología avanzada (comunicación satelital) que permitió una cobertura muy amplia en el territorio nacional; Talleres y reuniones informativas en materias de capacitación, dentro de los temas tratados están: indemnizaciones por expropiación; participación en asambleas; aprobación del reglamento interior, y elección de órganos de representación y vigilancia, entre otros; asesoría jurídica a sujetos agrarios para la asociación productiva, constitución de parcelas con destino específico y establecimiento de convenios y contratos de aprovechamiento; asesorías para la implantación de instrumentos de organización agraria básica, manejo de libros de registro, elaboración de reglamentos internos, implantación de libros de contabilidad y administración, prestación de asesorías par elección, renovación o remoción de sus órganos de


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representación y vigilancia.

Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG). A fin de fortalecer el rubro de la comercialización, efectuada por las mujeres beneficiadas por el PROMUSAG, se ofreció un espacio y los medios necesarios para llevar a cabo el bazar primavera en marzo de 2006 en el Distrito Federal participando 62 grupos de los estados de Jalisco, Guanajuato, México, Morelos, Puebla, Querétaro, Tlaxcala, Veracruz y el Distrito Federal. En él se promocionaron actividades artesanales, textiles, agroindustriales, agrícolas y avícolas, entre otras. En las Reglas de Operación de este programa, se estipula la obligación de brindar capacitación a los grupos beneficiados con apoyos para desarrollar proyectos productivos agrarios.

Fondo de Apoyo a proyectos productivos (FAPPA). Este programa brinda capacitación, apoya proyectos productivos de diversa índole como: pecuarios, agroindustriales, artesanales, agrícolas, acuícola entre otros.

E) Apoyos para la Generación de Empleo y auto empleo

Estrategia de Micro crédito.- La Secretaría de Economía apoya las iniciativas productivas de los emprendedores de bajos ingresos, mediante un conjunto integral de programas de fomento que proporcionan una serie de servicios adecuados a cada tipo de necesidades productivas. Los servicios para crear o consolidar proyectos productivos se clasifican en dos tipos fundamentales: aquellos destinados a proyectos individuales que surgen como una alternativa de auto empleo, y los que se dirigen a crear o consolidar proyectos productivos que tratan de darle impulso al esfuerzo colectivo de grupos sociales organizados. Parte de estos servicios se otorgan a través de tres programas: Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES); Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) y Fondo de Micro financiamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR).

Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES).- Se atienden las iniciativas productivas y de formación de emprendedores de escasos recursos, se destinan recursos a la formación de capital productivo mediante los apoyos directos y los recursos canalizados a través de fondos y fideicomisos constituidos por gobiernos locales u


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organizaciones de la sociedad civil, se apoyaron proyectos sociales conformados por mujeres mediante el instrumento denominado: Impulso Productivo de la Mujer; Se apoyó la constitución de empresas sociales de financiamiento (cajas solidarias, matrices y sucursales), accione de capacitación, asistencia técnica y promoción comercial, para desarrollar las habilidades técnicas y productivas, así como las capacidades empresariales de los integrantes de los grupos y las empresas apoyadas.

Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIN).- Ha colocado, a través de micro financieras, micro créditos, estableciendo las bases de un sistema auto sustentable enfocado a apoyar a beneficiarios con un proyecto productivo viable para convertirse en microempresarios.

Fondo de Micro financiamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR). En sus inicios opero como fideicomiso en julio de 2000 otorgó sus primeros créditos a los organismos intermediarios, brindó apoyos mediante micro financiamientos y apoyo no recuperable destinado a promover el fortalecimiento y desarrollo de los organismos intermediarios. A través de dichos recursos se colocaron más de un millón de micro créditos en beneficio de 753 mil mujeres rurales.

Con la incorporación de cuatro nuevos organismos intermediarios, de enero a septiembre de 2006, se fortaleció la presencia de FOMMUR, principalmente en los estados de Tamaulipas, Jalisco, Nayarit, Aguascalientes y el Estado de México.

Programa de empleo Temporal (PET).- Brindó empleo en épocas de menor demanda de mano de obra no calificada a más de 146 mil trabajadores de zonas marginadas del medio rural, a través de la generación de 11.3 millones de jornales generados por las secretarías de Desarrollo Social (SEDESOL), Comunicaciones y Transportes (SCT), y de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).

La SEDESOL apoyó creación de sistemas de agua potable, alcantarillado, apoyo a la producción primaria, asistencia social y servicios comunitarios, caminos rurales, siete centros de salud, desarrollo de áreas de riego, desarrollo de áreas de temporal, de fomento a la producción y productividad, infraestructura deportiva,


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infraestructura educativa, infraestructura pecuaria, pavimentación, urbanización y vivienda.

La SCT invirtió 591.7 millones de pesos en la creación de 101,473 empleos destinados a la conservación de 17,828.5 kilómetros de caminos rurales, así como a la reconstrucción de 4,725 kilómetros más. La meta anual es la creación de 127,678 empleos.

La SEMARNAT generó 796,967 jornales, lo que se tradujo en la creación de 9056 empleos temporales enfocados a la conservación y restauración de suelos forestales y no forestales, reforestación, áreas naturales protegidas y prevención de incendios forestales en 31 estados de la república; Esta dependencia instrumentó un sistema de información electrónica para la administración del programa, adicional al establecido en sus reglas de operación, con ello, los tiempos para los trámites de operación se han reducido 40% en promedio.

Servicio Nacional de Empleo (SNE).- Impulsó los esquemas de vinculación Laboral entre oferentes y demandantes de empleo, así como diversificar los programas de apoyo al empleo que permitieran incrementar la ocupación laboral de los desempleados o subempleados y autoestimular el autoempleo. El SNE, cuenta con 16 estrategias de atención a la población para operar por demanda en cada entidad federativa, de las cuales siete otorgan apoyos económicos y/o en especie (Bécate, Empleo Formal, Jornaleros Agrícolas, Migratorios, Proyectos de Inversión Productiva, Proyectos de Inversión productiva segunda generación y repatriados trabajando) a través de los programas de Apoyo al Empleo y para el Desarrollo Local y nueve ofrecían diversos servicios de vinculación laboral (Bolsa de trabajo, Chambanet, Chambatel, Ferias de Empleo, Talleres para Buscadores de Empleo, Reuniones del Sistema Estatal de Empleo, Abriendo Espacios, Centro de Intermediación Laboral y Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales México-Canadá) en forma gratuita a las personas que acuden al SNE en los estados y en el Distrito Federal.

Apoyos para personas desempleadas.- Mediante el Programa de Apoyo al Empleo colocó a 142,862 personas en un puesto de trabajo de las 269,579 atendidas; El Programa para el Desarrollo local atendió a 10,815 personas, de las cuales 4523 fueron colocadas en un puesto de trabajo, con lo que la tasa de


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colocación se situó en 41.8%.

Servicio de Vinculación Laboral.-Se atendieron a 1 421 156 personas, de las cuales 293 426 lograron colocarse en un puesto de trabajo, la tasa de colocación fue de 20.6; Del total colocado 85.5 % lo hizo por la Bolsa de trabajo, Ferias de Empleo, Chambanet y Talleres para buscadores de Empleo y el 14.5% correspondió al resto de los componentes de vinculación laboral.

Observatorio Laboral Mexicano (OLA).- Se creó en 2205 como un servicio público de información gratuito que integra en un solo portal electrónico (www.observatorio laboral.gob.mx), información confiable y actualizada sobre el conjunto de programas y servicios del Gobierno Federal en materia de orientación ocupacional, vinculación laboral, estadísticas laborales, oferta educativa de calidad, programas de apoyo a empleo, a la capacitación, y a la formación, así como de apoyo a emprendedores. En abril de 2006 en el portal OLA se incluyeron nuevos servicios, entre los que destacan la Oferta Educativa del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, que brinda información por estado y carrera; la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, que muestra la oferta por estado y por Institución EMPRENDEDORES (SRA),el cual señala los apoyos económicos y asesoría para jóvenes emprendedores del medio rural que son ofrecidos por la Secretaría de la Reforma Agraria; y el de la Secretaría de educación Pública (SEP) que da a conocer el número de alumnos inscritos y egresados de educación superior por año y carrera.

3.1.4 DESARROLLO DEL PATRIMONIO.

Los programas implementados se dirigen a apoyar el desarrollo del patrimonio básico de los hogares en condición de pobreza, para reducir su elevada vulnerabilidad, a través de acciones que les permitan contar con una vivienda digna y decorosa y certeza jurídica en la propiedad de los activos familiares. Asimismo contribuyen en el desarrollo de las comunidades, mediante el mejoramiento de la infraestructura básica, el equipamiento de las zonas marginadas y la dotación de servicios como agua potable y telefonía, entre otros.

A) Apoyos para la vivienda Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO).- Se creó en 1981, ha evolucionado para brindar una atención pronta y expedita a la población de escasos recursos, y


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desde 2004 su misión es satisfacer las necesidades de financiamiento de las familias de menores ingresos, para que a través del crédito y del subsidio adquieran, construyan o mejoren su vivienda, contribuyendo a la consolidación del patrimonio familiar, dando cumplimiento a lo dispuesto en la actual Ley de Vivienda aprobada y publicada el 27 de junio de 2006.

El FONHAPO cuenta con dos programas financiados con recursos fiscales: el Programa de Ahorro, Subsidiado y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” y el Programa Vivienda Rural. También compete al Fideicomiso la operación del Programa “Otorgamiento de crédito”, que se financia con recursos propios.

Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda “Tu Casa”.- De 2000-2006, se otorgaron 706 429 subsidios, 32% fueron para viviendas nuevas y 68 para mejoramiento de viviendas. A partir de 2006 se incluyó la modalidad “adquisición de un Lote con Servicios”, a través de la cual se apoya al beneficiario para que adquiera un terreno con servicios y en él construya su vivienda. Algunos financiamientos de vivienda nueva se llevaron a cabo de manera conjunta con la Sociedad Hipotecaria Federal y con el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los trabajadores (INFONAVIT).

Programa Vivienda Rural.- Ha sido modificado de manera sustancial para poder responder a las necesidades actuales de las familias rurales de menores ingresos que requieren dignificar su vivienda y fortalecer su patrimonio familiar. Los apoyos se otorgan para la edificación, ampliación y mejoramiento de vivienda, a través de dos vertientes: Vertiente campesina: se atiende a familias en situación de pobreza patrimonial que viven en localidades rurales de hasta 5 mil habitantes clasificadas como de alta y muy alta marginación. Vertiente indígena: se atiende a familias de pobreza patrimonial que habitan en localidades indígenas rurales de hasta 5 mil habitantes.

Vivienda para Población indígena.- Con el propósito de unir esfuerzos para llevar a cabo acciones de vivienda (edificación, mejoramiento o ampliación) en beneficio de la población indígena, a través de los programas “Tu casa” y Vivienda Rural, en mayo de 2006 la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) y el FONHAPO firmaron un convenio en el que se comprometieron a aportar 170 y 340 millones de pesos, respectivamente, de los


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cuales 70% se destinó a comunidades originarias y 30% se canalizó a residentes indígenas en zonas metropolitanas. FONHAPO y el Estado de Guerrero firmaron un convenio para realizar 33 803 acciones de vivienda con una inversión estatal y federal de 293 millones de pesos. Se efectuó un convenio de colaboración entre la CDI, FONHAPO y el Gobierno de Sonora, para construir mil pies de casa entre 2005 y 2006 a la población Yaqui en ese estado.

B) Apoyo al Consumo de los trabajadores.- A partir del 24 de abril de 2006 se otorgó el carácter de Instituto al Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (FONACOT), con personalidad jurídica y patrimonio propios, que favoreció el cumplimiento de su objetivo de promover el ahorro y otorgar un mayor financiamiento para la adquisición de bienes y servicios para el desarrollo integral de los trabajadores y el crecimiento de su patrimonio familiar. FONACOT desarrolló nuevos programas en función de las necesidades reales de los trabajadores, orientados a servicios de salud, mejoramiento a la vivienda, vehículos, capacitación y formación educativa, esparcimiento y cultura, apoyo a empresas familiares y seguridad patrimonial.

Protección Social.- Integra las acciones y programas destinados a prevenir y reducir los riesgos a que se ven expuestas las personas y familias de bajos ingresos. Se brindó protección financiera a la población que carece de seguridad social en materia de salud, a través de una opción de aseguramiento público: El Seguro Popular de Salud (SPS).

A) Sistema de Seguridad Social Popular.-Con este instrumento se garantiza a la población que trabaja por cuenta propia, en especial a los más pobres dentro de este grupo, servicios de atención médica, pensiones y ahorro, así como subsidios para vivienda, a través de los programas de Desarrollo Humano Oportunidades, de apoyos a la Vivienda y del Seguro Popular.

Componente Pensiones.-En enero de 2006 se implementó dentro del programa oportunidades, un nuevo componente de apoyo monetario para adultos mayores de 70 años, miembros de las familias beneficiarias, que consiste en la entrega de $250 mensuales; En 2006 se integró el Mecanismo de Ahorro para el Retiro Oportunidades (MAROP), con la finalidad de incentivar y complementar el ahorro de los integrantes de las familias beneficiarias del Programa Oportunidades, para que puedan alcanzar una pensión a la edad de retiro que


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contribuya a mejorar su nivel de vida. El padrón de Oportunidades se compone de alrededor de 7 Millones de personas entre 30 y 69 años de edad. Componente Vivienda.-El Fondo Nacional de Habitaciones Populares se integra en 2006 al Sistema de Seguridad Popular a través de:

Dignificación de Vivienda.- Se beneficia a las familias establecidas en los municipios de menor índice de desarrollo Humano, mediante el otorgamiento de pisos, estufas ecológicas, muros y techos para mejorar su nivel de vida.

Vivienda progresiva.-Se otorgaron subsidios para que las familias de las zonas urbanas y rurales puedan adquirir una vivienda.

Edificación de Vivienda.-Busca dotar de vivienda a los beneficiarios de “Jóvenes con Oportunidades” que cuenten con una ahorro.

Adquisición de Vivienda.- Se apoya a familias con ingresos de hasta cinco salarios mínimos que tienen un ahorro para el enganche y capacidad de pago para contratar créditos, a través del Programa de Otorgamiento de Crédito del FONHAPO se proporcionaron apoyos para familias que ahorraron hasta el 10 % del monto total del crédito. Asimismo, se otorgaron 1626 subsidios al frente para completar el enganche y adquirir créditos con SOFOLES financiados por la Sociedad Hipotecaria Federal.

Componente de Salud.-Con el Sistema de Protección Social en Salud (SPSS) se ha garantizado a la población que no cuenta con seguridad social en materia de salud, el acceso a los servicios médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios, evitando su empobrecimiento como resultado de su desembolso extraordinario de recursos.

B) Seguridad Social a los Jornaleros Agrícolas.- Los productores son inscritos bajo el esquema de Incorporación Voluntaria al Régimen Obligatorio, formalizado a través de la firma de un Convenio de Aseguramiento Anual; Algunos trabajadores eventuales del campo al servicio de los productores de caña de azúcar fueron inscritos al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en los estados de Campeche, Colima, Chiapas, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quintana-Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz.


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C) Apoyos a Migrantes.- este programa brinda protección y asistencia consular a los migrantes mexicanos, entre las acciones se encuentran:

Protección al emigrante mexicano y a la campaña de seguridad al emigrante.-Difusión en radio y televisión en las principales ciudades de los Estados Unidos de América (EUA) con alta concentración de mexicanos, de mensajes relacionados con la notificación consular, los derechos laborales de los emigrantes en ese país y la violencia doméstica.

Repatriación de personas vulnerables.-Se presta asistencia y apoyo económico, principalmente a mujeres, ancianos, indígenas enfermos.

Migrantes en situación de probada indigencia.-Se brinda apoyo económico a connacionales en condiciones de indigencia (o que son afectados por contingencias, Huracanes).

Mujeres y menores víctimas de maltrato en EUA: Se proporciona orientación y asistencia consular y/o jurídica a personas afectadas por la violencia intrafamiliar y otro tipo de abusos. Se renovó el Acuerdo de Colaboración con el Centro de Derechos Humanos y Derecho Constitucional, organización no lucrativa con sede en los Ángeles, especializada en la atención a migrantes, para garantizar los servicios de representación legal para mexicanas que hayan sido víctimas de violencia en Estados Unidos de América y califican para un ajuste de su calidad migratoria.

3.2 EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL

Como hemos observado, la política social, después de la crisis del petróleo, se modificó sustancialmente, se pretende una reducción de la pobreza y principalmente en zonas rurales aisladas; y reducción de la desigualdad; Inversión en infraestructura que propicie la integración de las comunidades y de la actividad económica; fomentar la actividad emprendedora e independiente de los ciudadanos dotándolos de capacidad; incremento de la calidad en la educación y salud; uso y cuidado de los recursos naturales que permitan la sustentabilidad económica entre otros; como consecuencia se elaboraron programas que se destinaron a la satisfacción y mejoramiento de calidad de las necesidades básicas


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como la alimentación educación y salud primordialmente a sectores vulnerables, indígenas, niños, ancianos y mujeres embarazadas; así como al fortalecimiento de los ingresos como fue el fomento a la creación, reforzamiento o ampliación de actividades productivas y actividades de auto-empleo, formación de patrimonio básico para reducir la vulnerabilidad de las familias, dar certeza jurídica en la propiedad de los activos familiares así como desarrollar las comunidades mediante mejoramiento de infraestructura básica equipamiento y dotación de servicios como agua, telefonía entre otros a fin de crear zonas económicas además de disminuir la vulnerabilidad de las familias; brindar protección social, prevención y reducción de riesgos a que se ven expuestas las personas de bajos ingresos.

3.2.1. ELEMENTOS QUE INCIDEN EN EL NIVEL DE POBREZA

La continuidad de la política económica, se tradujo en un bajo crecimiento económico que para éste período en promedio fue de 1.56%, con un creciente desempeño en el período de Vicente Fox Quezada y disminuyendo en el período de Calderón Hinojosa, mostrando una caída para los períodos 2000-2001 que pudo ser consecuencia de la incertidumbre por el cambio del poder y en el período 2008-2009 resultado de la crisis económica, el crecimiento para este período fue menor al período 1995-2000 que muestra un crecimiento del 30.34 por ciento, promediando un crecimiento del 6 por ciento para cada año; por lo que respecta al PIB per cápita en 5 años (1995-2000) aumento casi 21% y posteriormente tuvo un crecimiento promedio de tan sólo -0.65%, mostrando al igual que el PIB 2 caídas en los mismos períodos.

PIB, CRECIMIENTO DE PIB Y PIB PER CÁPITA MILES DE PESOS A PRECIOS DE 2003

AÑOS PIB CRECIMIENTO PIB POBLACIÓN

PIB PER

CÁPITA

CRECIMIENTO PIB PER CÁPITA

1995 5,770,048,084 91,158,290 63.30 2000 7,520,404,846 30.34 98,438,553 76.40 20.70 2001 7,448,753,706 -0.95 99,715,512 74.70 -2.22 2002 7,455,364,867 0.09 100,909,383 73.88 -1.10 2003 7,555,803,383 1.35 101,999,558 74.08 0.26 2004 7,862,071,834 4.05 103,001,871 76.33 3.04


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2005 8,114,085,247 3.21 103,946,866 78.06 2.27 2006 8,531,972,959 5.15 104,874,282 81.35 4.22 2007 8,810,136,334 3.26 105,790,725 83.28 2.37 2008 8,942,352,641 1.50 106,682,518 83.82 0.65 2009 8,398,749,629 -6.08 107,550,697 78.09 -6.84 2010 8,398,335,400 -0.005 112,336,538 74.76 -4.26

PROMEDIO 1.16 76.50 -0.16

Fuente: Elaboración propia en base datos INEGI, Cuentas Nacionales de México y

Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos.

Como podemos observar en el cuadro, el 37 % en promedio de los ingresos

lo absorbe el diez por ciento de la población más rica y el 13% en promedio de los

ingresos lo absorbe el 40 % de la población más pobre de México, que como

podemos observar es inferior al ingreso que percibe el décil IX, que en promedio

es del 16 por ciento y casi un tercio de lo que percibe el décil más rico.

HOGARES Y SU INGRESO CORRIENTE

TOTAL TRIMESTRAL POR DÉCILES HOGARES PORCENTAJES

DECILES 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008

TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 I 1.52 1.52 1.65 1.65 1.64 1.78 1.67 II 2.69 2.65 2.92 2.94 2.93 3.09 2.91 III 3.68 4.43 3.19 3.97 3.92 4.06 3.92 IV 4.73 4.61 4.93 4.98 4.91 5.07 4.90 V 5.85 5.73 6.13 6.03 5.97 6.19 5.98 VI 7.25 7.12 7.44 7.36 7.36 7.45 7.36 VII 8.96 8.87 9.24 9.13 9.14 9.23 9.19 VIII 11.52 11.26 11.83 11.63 11.66 11.61 11.68 IX 15.98 16.00 16.38 16.10 15.97 15.84 16.13 X 37.83 38.62 35.56 36.19 36.49 35.68 36.26

Fuente: elaboración propia con en base a datos Ingresos y Gastos de los

Hogares 2008.

En el siguiente cuadro también podemos observar que el 80 por ciento de la

población absorbe menos del 50 por ciento de los ingresos y que sólo el 20 por

ciento de la población el restante 50 por ciento, siendo el noveno décil el que


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absorbe en promedio el 16 por ciento y el décil décimo el 37 por ciento.

HOGARES Y SU INGRESO CORRIENTE

TOTAL TRIMESTRAL POR DECILES HOGARES PORCENTAJES ACUMULADOS

DECILES 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008

TOTAL 100 100 100 100 100 100 100

10 1.52 1.52 1.65 1.65 1.64 1.78 1.67 20 4.21 4.17 4.57 4.60 4.57 4.87 4.58 30 7.88 8.60 7.77 8.57 8.50 8.93 8.50 40 12.61 13.22 12.70 13.54 13.41 14.00 13.40 50 18.47 18.94 18.83 19.58 19.38 20.19 19.38 60 25.72 26.06 26.27 26.94 26.74 27.64 26.74 70 34.67 34.94 35.51 36.07 35.88 36.87 35.93 80 46.19 46.20 47.34 47.70 47.53 48.48 47.61 90 62.17 62.19 63.73 63.81 63.51 64.32 63.74

100 100.00 100.81 99.28 100.00 100.00 100.00 100.00

Fuente: elaboración propia con en base a datos Ingresos y Gastos de los Hogares 2008.

En el siguiente cuadro se observa que en éste período el décil más rico tuvo un incremento de 4.32 % en la concentración del ingreso y aunque los cuatro primeros déciles concentran sólo el 13 % en promedio, según los datos son estos los déciles que obtuvieron las mayores tasas de crecimiento en la concentración del ingreso (superior a la media nacional) siendo el tercer décil que en promedio tuvo una tasa superior de crecimiento en promedio de 7.87 %; lo que implicaría que no vario mucho la situación inicial de los ingresos en dicho período; también es observable 2 caídas en el ingreso, 2004 y 2008.

HOGARES Y SU INGRESO CORRIENTE TOTAL TRIMESTRAL POR DECILES HOGARES

DECILES Promedio 2000 2002 2004 2005 2006 2008

TOTAL 5.00 19.64 4.74 -1.20 2.79 7.45 3.45 I 6.93 20.04 13.59 -1.06 2.03 16.75 9.75 II 6.57 17.83 15.45 -0.52 2.40 13.15 8.92 III 7.87 42.81 24.52 22.92 1.50 11.33 6.82 IV 5.67 16.72 12.00 -0.38 1.48 10.86 6.68 V 5.47 17.01 12.13 -2.75 1.75 11.29 6.63


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VI 5.28 17.50 9.49 -2.22 2.74 8.83 4.67 VII 5.46 18.53 9.07 -2.36 2.84 8.54 3.84 VIII 5.21 16.96 10.08 -2.91 3.01 7.05 2.90 IX 5.17 19.81 7.25 -2.89 1.98 6.53 1.68 X 4.32 22.13 -3.56 0.57 3.65 5.05 1.88

Fuente: elaboración propia con en base a datos Ingresos y Gastos de los Hogares 2008

Según el comportamiento del índice de Gini que podemos observar en el cuadro, la pobreza tendió a reducirse pasando el índice de Gini de 0.480 a 0.427, para el período en promedio el índice fue de 0.453, mostrando aumentos en la pobreza en los años 2004 y 2005, con 0.44 por ciento y 0.66 por ciento respectivamente, en promedio la pobreza disminuyo en -2.28 por ciento para éste periodo.

Tasa de crecimiento del índice de GINI

AÑO COEFICIENTE GINI

TASA DE CRECIMIENTO

2000 0.480 2002 0.453 -5.62 2004 0.455 0.44 2005 0.458 0.66 2006 0.446 -2.62 2008 0.427 -4.26

promedio 0.453 -2.281

Fuente: Elaboración con datos del ENIGH 2008 (Gastos corrientes e índice de Gini)

El siguiente cuadro nos indica que en promedio para éste período la población en situación de pobreza alimentaría a nivel nacional fue de 18.61 por ciento, ubicándose en las regiones rurales la mayor proporción con un 12.06 por ciento y para la zona urbana con un 6.55 por ciento, la mitad en comparación con la rural o poco más de un tercio en comparación con la nacional; la pobreza alimentaria, muestra dos incrementos uno en 2005 que puede ser consecuencia de la incertidumbre por el cambio presidencial y en 2008, consecuencia de la crisis económica, en las zonas rurales tendió a decrecer mostrando para éste período un decremento promedio del 3.23 por ciento, mayor al observado a nivel nacional


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que fue de -1.87 por ciento, en tanto que en la zona urbana ésta tuvo un incremento promedio de 1.56 por ciento, también mostrando incrementos en 2005 y 2008 siendo el incremento mayor en el 2008.

Evolución de la Pobreza Alimentaria

AÑOS Tasa de Participación Crecimiento pobreza alimentaría

NACIONAL URBANA RURAL NACIONAL URBANA RURAL2000 24 8 16 2002 20 7 13 -15.10 -5.82 -19.39 2004 17 7 11 -11.05 0.41 -17.24 2005 18 6 12 5.80 -8.34 15.07 2006 14 5 9 -23.88 -23.15 -24.26 2008 18 7 11 34.87 44.72 29.65

Promedio 18.61 6.55 12.06 -1.87 1.56 -3.23

Fuente: Elaboración propia con datos de CONEVAL

En cuanto a la pobreza de Capacidades, la población en dicha situación en promedio fue de 25.61 por ciento, siendo mayor en las zonas rurales con un 15.01 por ciento y 10.60 por ciento para las zonas urbanas; al igual que la pobreza alimentaria, la pobreza de capacidades en las regiones rurales disminuyo en promedio más en comparación a nivel nacional siendo de -3.57 por ciento y -2.09 por ciento respectivamente; mostrando también aumentos en 2005 y 2008 siendo mayor el aumento de la pobreza en las zonas urbanas, para 2008, en tanto en las zonas rurales el crecimiento de la pobreza fue menor en comparación con la población urbana y a nivel nacional, mostrando la priorización de la reducción de la pobreza en regiones desfavorables.

Evolución de la Pobreza Capacidades

Tasa de Participación Crecimiento pob. Capacidades

AÑOS NACIONAL URBANA RURAL NACIONAL URBANA RURAL

2000 32 12 19 2002 27 11 16 -13.23 -11.64 -14.24 2004 25 11 14 -6.09 7.22 -14.78 2005 25 10 15 0.92 -10.01 9.90


167

2006 21 9 12 -15.63 -12.37 -17.82 2008 25 11 14 23.58 29.84 19.10

Promedio 25.61 10.60 15.01 -2.09 0.61 -3.57


Al igual que la pobreza alimentaria y de capacidades, la pobreza de patrimonio disminuyo, aunque para ésta última en 7 puntos porcentuales, pasando de 54 por ciento a 47 por ciento para 2000 y 2008 respectivamente; la pobreza de patrimonio se observa más en zonas urbanas, siendo en promedio de 24.98 por ciento para éste período; asimismo ésta tendió a disminuir en las zonas rurales en -2.02 por ciento en promedio mayor que el decremento promedio nacional, en tanto que en las zonas urbanas se presentó un aumento de 1.01 por ciento en promedio, también es observable un aumento en la pobreza en el año 2008 consecuencia de la crisis.

Evolución de la Pobreza Patrimonio

AÑOS Tasa de Participación Crecimiento pobreza Patrimonio

NACIONAL URBANA RURAL NACIONAL URBANA RURAL2000 54 27 27 2002 50 25 25 -4.35 -2.08 -6.60 2004 47 26 21 -3.53 3.23 -10.54 2005 47 24 23 0.56 -5.35 7.63 2006 43 23 20 -8.63 -5.75 -11.65 2008 47 25 22 13.15 15.01 11.05

Promedio 47.95 24.98 22.98 -0.56 1.01 -2.02


La proporción de la población económicamente activa (PEA) con relación a la población total indica la tasa bruta de participación que para éste período fue en promedio del 41.52 por ciento, esto indica que sólo el 41.52 por ciento de la población trabajo o estuvo en disponibilidad de trabajar en éste período.


168

Tasa bruta y Neta de Participación (Porcentajes)

Años Población Total

PEA (miles)

Tasa bruta de Participa.

Población 15-64 años

Tasa Neta de Participación

1997 1 93,716,332 38,344.7 40.92 67,702,000 56.64

2000 98,438,553 40,161.5 40.80 60,289,863 66.61

2001 99,715,512 40,072.9 40.19 61,446,604 65.22

2002 100,909,383 41,085.7 40.72 62,602,962 65.63

2003 101,999,558 41,515.7 40.70 63,751,939 65.12

2004 103,001,871 43,398.8 42.13 64,885,615 66.89

2005 103,946,866 42,274.3 40.67 66,004,650 64.05

2006 104,874,282 43,575.5 41.55 67,134,774 64.91

2007 105,790,725 44,411.9 41.98 68,269,297 65.05

2008 106,682,518 45,460.0 42.61 69,375,709 65.53

2009 107,550,697 45,709.4 42.50 70,450,483 64.88

2010 108,396,211 47,137.8 43.49 71,493,827 65.93

Promedio 2 41.521 64.704

Fuente: Elaboración propia con datos de la página electrónica del INEGI, Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, 1996 y 2009

La tasa neta de participación indica la relación que existe entre la población económicamente activa y la fuerza de trabajo que comprende a las personas de 15 a 64 años, la tasa neta de participación fue en éste período en promedio de 64.70 por ciento; las tasas muestran una reducción en los períodos 2001, 2005 y 2009, que puede ser consecuencia de la incertidumbre por el cambio en el poder y por la crisis económica.

La tasa de crecimiento de la población se incrementó en tres años (1997-2000) en 5.04 por ciento, para el período 2000-2010 tendió a disminuir la tasa de crecimiento y obtuvo un crecimiento en promedio del 0.968 por ciento.


169

Tasa de crecimiento de la Tasa bruta y Neta de Participación (Porcentajes)

Años Población Total PEA

Tasa bruta de Participa.

Población 15-64 años

Tasa Neta de Participación

1997-2000 5.04 4.74 -0.29 -10.95 17.61 2000-2001 1.30 -0.22 -1.50 1.92 -2.10 2001-2002 1.20 2.53 1.31 1.88 0.63 2002-2003 1.08 1.05 -0.03 1.84 -0.77 2003-2004 0.98 4.54 3.52 1.78 2.71 2004-2005 0.92 -2.59 -3.48 1.72 -4.24 2005-2006 0.89 3.08 2.17 1.71 1.34 2006-2007 0.87 1.92 1.04 1.69 0.23 2007-2008 0.84 2.36 1.50 1.62 0.73 2008-2009 0.81 0.55 -0.26 1.55 -0.99 2009-2010 0.79 3.12 2.32 1.48 1.62 Promedio 2 0.968 1.633 0.659 1.719 -0.084


La población económicamente activa (PEA), presento disminuciones para los períodos 2000-2001, 2004-2005 y 2008-2009, de -0.22, -2.59 y 0.55 por ciento respectivamente, para los períodos 2000-2001 y 2004-2005 hubo pérdidas de trabajos o aumento de desempleo considerables, en tanto que en 2008-2009 el crecimiento de la población con empleo o en disponibilidad de hacerlo fue de apenas 0.55 por ciento; en promedio el crecimiento de la población empleada o con disponibilidad de trabajar fue de 1.63 por ciento para el período 2000-2010, se nota un incremento del 4.54 por ciento en el período 2003-2004 y otro en 2009-2010 de 3.12 por ciento.

La tasa bruta de participación muestra tres caídas que corresponden a las caídas de la PEA o al bajo crecimiento de la misma, así tenemos que en 2000-2001, la caída es de -1.50 por ciento, 2002-2003 de -0.03 por ciento, 2004-2005 de -3.48 por ciento y en 2008-2009 de menos 0.26 por ciento, la tasa promedio de crecimiento de la tasa bruta fue de 0.659 por ciento; en lo que se refiere a la fuerza de trabajo ésta presenta una tendencia a decrecer y una tasa de crecimiento


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Tasa Ocupación y Desocupación (Porcentajes) PEA Población

Años PEA (miles)

Población Ocupada

Tasa Ocupación

Población Desocupada

Tasa de Desocupación

1997 1 38,344.7 37,359.8 97.43 984.9 2.57 2000 40,161.5 39,502.2 98.36 659 1.64 2001 40,072.9 39,385.5 98.28 687 1.72 2002 41,085.7 40,302.0 98.09 784 1.91 2003 41,515.7 40,633.2 97.87 883 2.13 2004 43,398.8 42,306.1 97.48 1,093 2.52 2005 42,274.3 40,791.8 96.49 1,483 3.51 2006 43,575.5 42,197.8 96.84 1,378 3.16 2007 44,411.9 42,906.7 96.61 1,505 3.39 2008 45,460.0 43,817.7 96.39 1,593 3.50 2009 45,709.4 43,344.3 94.83 2,365 5.17 2010 47,137.8 44,651.8 94.73 2,486 5.27

Promedio 2 96.950 3.041


La tasa de ocupación relaciona a la población ocupada con la población económicamente activa, en el período 2000-2010 la proporción de personas ocupadas respecto de la PEA fue del 97 por ciento en promedio y sólo el 3 por ciento en promedio estaba desocupado, como lo podemos observar en el cuadro, también podemos observar que la tasa de desocupación tuvo tendencia a incrementarse, mostrándose 2 incrementos mayores uno en 2005 y otro en 2009.

Tasa de crecimiento de las Tasa ocupación y Desocupación (Porcentajes)

Años PEA (miles)

Población Ocupada

Tasa Ocupación

Población Desocupada

Tasa de Desocupación

1997-2000 4.74 5.73 0.95 -33.05 -36.08 2000-2001 -0.22 -0.30 -0.07 4.25 4.48 2001-2002 2.53 2.33 -0.20 14.01 11.20 2002-2003 1.05 0.82 -0.22 12.61 11.44 2003-2004 4.54 4.12 -0.40 23.82 18.45 2004-2005 -2.59 -3.58 -1.01 35.67 39.28 2005-2006 3.08 3.45 0.36 -7.07 -9.84 2006-2007 1.92 1.68 -0.23 9.25 7.20 2007-2008 2.36 2.12 -0.23 5.85 3.41 2008-2009 0.55 -1.08 -1.62 48.44 47.63


171

2009-2010 3.12 3.02 -0.11 5.11 1.92 Promedio 2 1.633 1.258 -0.374 15.194 13.516


La tasa de crecimiento de la tasa de ocupación para el período 2000-2010, tendió a decrecer y tuvo 2 decrementos importantes uno en el período 2004-2005 con -1.01 por ciento y otro en 2008-2009 con un decremento del 1.62 por ciento, para éste período la tasa promedio de crecimiento fue de 0.374 por ciento y como contraparte la tasa de desocupación tendió a aumentar mostrando dos incrementos importantes uno en el período 2004-2005 y otro en 2008-2009, con 39.28% y 47.63% respectivamente, en promedio la tasa de desocupación creció un 13.516 por ciento.

En el período 1985-1995 se refleja un aumento de la inflación de 3,049.56 por ciento, con un incremento anual promedio de 304.96 por ciento; para el período 1995-2000 el crecimiento de la inflación fue de 140.57 por ciento, con un crecimiento anual promedio de 28.11 por ciento, para el período 2000-2010 podemos observar que la política económica aplicada comienza a tener efectos en la inflación logrando que ésta fuera de un digito, éste tema causa controversias entre los economistas, si bien se logra controlar la inflación ésta es a costa del crecimiento económico; en el período de Fox la inflación promedio fue de 4.71 por ciento y en lo que va de la administración de Calderón el promedio de la inflación fue de 4.64 por ciento y para el período 2000- 2010 el promedio fue de 4.68 por ciento.

Inflación y Tasa de Crecimiento (2003=100)

AÑO Índice general

Precios consumo

Tasa de crecimiento Promedio

1985 1.13 1995 35.59 3,049.56 304.96 2000 85.62 140.57 28.11 2001 91.07 6.37 2002 95.65 5.03 2003 100.00 4.55 2004 104.69 4.69 2005 108.86 3.98 2006 112.81 3.63 4.71


172

2007 117.29 3.97 2008 123.30 5.12 2009 129.83 5.30 2010 135.23 4.16 4.64

Promedio 4.68

Fuente: elaboración en base a datos pág. electrónica del Banco de México e INEGI

El poder adquisitivo para el período 2000-2010 tendió a decrecer, en promedio el poder adquisitivo para éste período fue de 0.91, es decir con un peso del 2003 compramos un equivalente de 0.91 centavos; la tasa de crecimiento del poder adquisitivo se situó en -4.47 por ciento, esto significa que el poder adquisitivo perdió el 4.47 por ciento de su valor para éste período.

PODER ADQUISITIVO

AÑO PODER ADQUISITIVO

TASA CRECIMIENTO PROMEDIO

1985 88.50 1995 2.81 -96.82 -9.68 2000 1.17 -58.43 -11.69 2001 1.10 -5.98 2002 1.05 -4.79 2003 1.00 -4.35 2004 0.96 -4.48 2005 0.92 -3.83 2006 0.89 -3.50 -4.49 2007 0.85 -3.82 2008 0.81 -4.87 2009 0.77 -5.03 2010 0.74 -3.99 -4.43

Promedio 0.91 -4.47

Fuente: elaboración propia en base a datos de la página electrónica del Banco de México

En 1985 comprábamos 88.50 con lo que en 2003 comprábamos un peso, para el período 1985-1995 el poder adquisitivo tuvo una pérdida de 96.82 por ciento, con un promedio anual de -9.68 por ciento; para el período 1995-2000 la pérdida del poder adquisitivo fue de -58.42, con una pérdida anual del -11.69 por


173

ciento; Para el período de Fox la pérdida promedio fue de menos 4.49 por ciento y en los cuatro años de Calderón fue de -4.43 por ciento en promedio.

En síntesis observamos que el crecimiento del PIB fue bajo en promedio del 1.56 por ciento esto es considerando precios constantes, el PIB per cápita fue en promedio de 77 mil pesos anuales para el período 2000-2010; superior al obtenido en 1995 que fue de 63 mil pesos, se observa que para este período el 40 por ciento de la población vive con un promedio del 13 por ciento del ingreso generado y sólo el décil IX vive con un ingreso ligeramente superior, en este caso es del 16 por ciento y el décil X vive con un ingreso promedio del 37 por ciento; el índice de Gini muestra que la pobreza ha tendido a disminuir; En relación a la pobreza alimentaria y de capacidades esta se presenta más en zonas rurales, 12 por ciento de la población en pobreza apenas alcanza a cubrir sus necesidades alimenticias y 15 por ciento de la población alcanza a cubrir sus necesidades alimenticias y vestido; para este periodo disminuyo más la pobreza en las zonas rurales en relación con la urbana -3.23 por ciento pobreza alimenticia y pobreza capacidades -3.57 por ciento; en tanto que la pobreza de patrimonio se presenta más en las zonas urbanas 25 por ciento, rural 23 por ciento, para este período ésta disminuyo en el campo -2.02 por ciento en tanto que en las zonas urbanas creció 1.01 por ciento, en concordancia con lo planteado en el plan nacional de desarrollo; en relación al trabajo sólo el 41.5 por ciento de la población total tiene empleo, la tasa de ocupación neta fue del 64 por ciento esto indica que el 64 por ciento de la población en edad de trabajar esta empleada; la tasa de ocupación fue de 96.95, esta tuvo un crecimiento del 1.25 por ciento; la tasa de desocupación fue de 3.04 por ciento, y su crecimiento promedio del 13.516 por ciento; en general indica que hay un 36 por ciento de la fuerza de trabajo que no tiene empleo y que esto se vio acrecentado por el aumento en la tasa de desocupación, que aunado a una disminución en el poder adquisitivo, generó aumento en el nivel de pobreza.

3.2.2. GASTO EN PROGRAMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA

El Gasto Público Federal para la superación de la pobreza tuvo incrementos modestos para el período 2000-2010, su proporción con respecto al PIB en promedio fue de 1.5 por ciento; el gasto ejercido por el gobierno federal para la superación de la pobreza fue en aumento, mismo que se ve compensado por la


174

reducción en la participación de los gobiernos a nivel estatal y municipal; la participación del gobierno federal en la superación de la pobreza tuvo un promedio de 67.6 por ciento para el período 2000-2010 que comparado con 1995 tuvo un incremento ya que para éste año el gobierno federal ejercía el 44.3 por ciento del gasto para la superación de la pobreza; a nivel estatal el promedio fue de 11.4 por ciento, mostrando un leve incremento en 2001 con 18.2 por ciento; a nivel municipal el gasto ejercido para la superación de la pobreza fue mayor que el ejercido a nivel estatal, el gasto ejercido a nivel municipal fue en promedio del 21.1 por ciento, es observable dos aumentos en gasto ejercido a éste nivel uno en 2001 y otro en 2003 con 25.9 y 24.1% respectivamente, en el cuadro se aprecia que el gasto ejercido a nivel municipal es mayor el gasto ejercido a nivel estatal.

PARTICIPACIÓN EN EL GASTO PÚBLICO FEDERAL (GPF) EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA SEGÚN EJECUTOR PORCENTAJES

AÑO G PF/PIB

GPF TOTAL

Gasto público

FEDERAL ESTATAL MUNICIPAL

1995 0.9 100 44.3 ND ND 2000 1.0 100 58.1 17.7 24.5 2001 1.1 100 55.9 18.2 25.9 2002 1.3 100 59.1 17.0 23.9 2003 1.3 100 60.1 15.7 24.1 2004 1.3 100 65.2 13.4 21.4 2005 1.3 100 66.1 12.5 21.4 2006 1.4 100 68.0 11.9 20.1 2007 1.5 100 74.6 5.4 20.0 2008 1.7 100 76.1 5.1 18.8 2009 2.0 100 78.6 4.6 16.8 2010 2.2 100 81.4 4.0 14.7

PROMEDIO 1.5 67.6 11.4 21.1

Fuente: Elaboración con datos de la Agenda 2010 INEGI y página electrónica del INEGI

La proporción del gasto público federal para la superación de la pobreza en relación al PIB en el período 1995-2000 se incrementó el 30 por ciento, él gasto público en proporción al PIB muestra dos caídas importantes una en 2000-2001 y otra en 2008-2009 con -1 y con -6.1 por ciento respectivamente siendo más


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profunda en 2008-2009, los incrementos del gasto para la superación de la pobreza en relación al PIB se dan en los períodos 2005-2006, 2003-2004 y 2009-2010 en 5.2, 4.1 y 4.0 por ciento respectivamente, el crecimiento promedio para el período 2000-2010 fue del 1.6 por ciento; el crecimiento de dicha relación fue mayor en el período de Calderón en comparación con el de Fox Quezada, a excepción del período 2008-2009. El gasto público federal para la superación de la pobreza, se incrementó 35.7 por ciento en el período 1995-2000, éste tendió a incrementarse en un promedio de 10.4 por ciento en el período 2000-2010, se manifestó un bajo crecimiento del mismo en el período de Fox Quezada con un promedio de 8.8 por ciento comparado con el período de Calderón cuyo crecimiento fue del 12.7 por ciento; En lo que respecta al ejecutor del gasto, en el período 1995-2000, el gobierno federal era el principal ejecutor , para éste período el gobierno federal ejerció un incremento del 78 por ciento en el gasto, en tanto en el período de Fox el gasto ejercido por el Gobierno federal para la superación de la pobreza fue de 11.77 por ciento de incremento en promedió, en tanto que en el período de Calderón Hinojosa el incremento fue de 17.82 por ciento, el promedio para éste período fue de 14.2 por ciento, como podemos observar el incremento en el gasto ejercido por el gobierno federal tuvo incrementos menores en el período de Vicente Fox y un poco mayores en el período de Calderón Hinojosa.

INCREMENTO PORCENTUAL EN EL GASTO PÚBLICO FEDERAL PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA SEGÚN EJECUTOR PORCENTAJES

AÑO G PF/PIB TOTAL

Gasto público FEDERAL ESTATAL MUNICIPAL

ND ND 1995-2000 30.3 35.7 78.0 ND ND 2000-2001 -1.0 9.8 5.6 13.0 16.1 2001-2002 0.1 18.4 25.2 10.3 9.5 2002-2003 1.3 0.1 1.8 -7.1 1.1 2003-2004 4.1 4.2 12.9 -11.3 -7.5 2004-2005 3.2 6.3 7.8 -0.9 6.2 2005-2006 5.2 14.1 17.3 9.0 6.9 2006-2007 3.3 7.6 18.1 -51.3 6.9 2007-2008 1.5 17.8 20.2 10.8 10.8 2008-2009 -6.1 10.6 14.2 -0.7 -0.7 2009-2010 4.0 14.8 18.8 0.0 0.0

PROMEDIO 1.6 10.4 14.2 -2.8 4.9


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Fuente: Elaboración con datos de la Agenda 2010 INEGI y página electrónica del INEGI

El gasto ejercido a nivel estatal para la superación de la pobreza, tendió a decrecer, la tasa de crecimiento para éste período fue de -2.8 por ciento, siendo la caída más alta en el período 2006-2007 con una tasa de -51.3 por ciento; a nivel estatal en el período de Fox el incremento en el gasto para la superación de la pobreza experimento un crecimiento promedio de 2.17 por ciento, en el período de Calderón Hinojosa, la tasa de crecimiento disminuyo en comparación con el período de Fox, siendo en promedio de -10.32 por ciento; el gasto federal para la superación de la pobreza ejercido a nivel municipal fue superior a éste nivel en comparación con el nivel estatal, esto en concordancia con la política que indica que se destinaran mayores recursos a los municipios a fin de crear condiciones para un mejor desarrollo, así como para una mayor descentralización de las funciones y programas; a nivel municipal la tasa de crecimiento del gasto federal para superación de la pobreza fue mayor en el período de Fox, con un crecimiento promedio del 5.37 por ciento y en el período de Calderón disminuyo presentando una tasa de crecimiento promedio del 4.24 por ciento.

PARTICIPACIÓN EN EL GASTO PÚBLICO FEDERAL EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA SEGÚN ESTRATEGIA (PORCENTAJES)

AÑO TOTAL DESARROLLO CAPACIDADES

DESARROLLO PATRIMONIO

OPCIONES DE

INGRESO PROTECCIÓN

SOCIAL

1995 100.0 43.5 40.4 15.6 0.5 2000 100.0 50.4 33.4 15.9 0.2 2001 100.0 52.3 32.1 15.4 0.3 2002 100.0 51.0 32.7 15.8 0.5 2003 100.0 53.6 33.5 12.2 0.8 2004 100.0 51.9 30.4 13.4 4.3 2005 100.0 47.0 34.5 11.5 7.0 2006 100.0 45.4 33.0 9.5 12.1 2007 100.0 49.6 6.8 39.1 4.5 2008 100.0 46.7 7.7 40.8 4.8 2009 100.0 46.3 8.6 40.7 4.4 2010 100.0 52.7 7.7 35.1 4.5

PROMEDIO 54.7 26.0 24.9 4.3


177

Fuente: Elaboración propia en base al IV Informe de Gobierno Felipe Calderón H.

En el período 2000-2010 se destinó en promedio el 54.7 por ciento del gasto público federal para el alivio de la pobreza en la estrategia desarrollo de capacidades, que si lo comparamos con 1995 éste se incrementó ya que para éste año el gasto destinado a ésta estrategia sólo fue del 43.5 por ciento, también se observa que en el período de Fox se destinó una parte mayor de éste gasto a esta estrategia y para el período de Calderón se vio disminuido el gasto en ésta estrategia.; por lo que respecta a la estrategia desarrollo de patrimonio, tendió a decrecer y fue mayor el gasto en el período de Fox y menor en el período de Calderón, la participación promedio fue del 26 por ciento, menor en comparación al registrado en 1995 cuyo monto fue de 40.4 por ciento del gasto para el desarrollo de patrimonio; el gasto federal para la superación de la pobreza destinado a la estrategia de opciones de ingreso fue en promedio de 24.9 por ciento, en el período de Fox el gasto destinado a ésta estrategia fue menor en comparación con el período de Calderón, el gasto promedio en ésta estrategia para el período 2000-2010 fue mayor al que se destinó en 1995 cuyo monto represento el 15.6 por ciento del gasto público para la superación de la pobreza; en el período 2000-2010 el gasto en la estrategia protección social tendió a crecer, se destinó en promedio el 4.3 por ciento del gasto en dicha estrategia, en el período de Fox se destinó una menor parte del gasto en ésta estrategia y en el período de Calderón se destinó una mayor cantidad del gasto público federal a dicha estrategia., el mayor aumento se registró en el año 2006 con un 12.1 por ciento. Así tenemos que en 1995 se privilegió a la estrategia Desarrollo de Capacidades y Desarrollo de Patrimonio, le siguió Opciones de Ingreso y por último Protección Social. Para la administración de Fox el orden de prioridad en el gasto fue Desarrollo de Capacidades, Desarrollo de Patrimonio, Opciones de Ingreso y Protección Social. Por último la administración de Calderón priorizo Desarrollo de Capacidades, Opciones de Ingreso, Desarrollo Patrimonio y Protección Social.

El gasto público federal para la superación de la pobreza, creció en promedio un 10.34 por ciento para el período 2000-2010, mayor en comparación con el período 1995-2000, cuyo crecimiento promedio anual fue de 7.1 por ciento, éste ha experimentado incrementos mayores en el período de Felipe Calderón. El


178

incremento del gasto para la estrategia desarrollo de Capacidades fue en promedio del 11.01 por ciento, casi igual al destinado en 1995 que en promedio fue de 11.4 por ciento; el incremento promedio para la estrategia Desarrollo de patrimonio fue de 3.49 por ciento, es observable una disminución importante en el período 2006-2007 del -77.8 por ciento indicando un cambio en la estructura del gasto en la cual se disminuye el gasto en la estrategia desarrollo de patrimonio y se destina a generación de opciones de ingreso y protección social. El incremento en el gasto público federal para la superación de la pobreza destinado a la estrategia generación opciones de ingreso para éste período fue en promedio del 37.98 por ciento evidenciándose un incremento sustancial en el período 2006-2007 de un 340.8 por ciento que corresponde a un cambio en la orientación de la política social, en la que Calderón privilegió esta estrategia, en detrimento de la estrategia desarrollo de patrimonio; el gasto en protección social tuvo un incremento promedio del 83.11 por ciento para el período 2000-2010, y fue mayor al gasto de 1995, en 2003-2004 se tiene un incremento del 494.6 por ciento correspondiendo a un cambio en la estructura del gasto en la que la estrategia de protección social cobra importancia, otro incremento notable es en 2001-2002, con un 99.1 por ciento, y un decremento en 2006-2007 con -59.9 por ciento.

TASA DE CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA SEGÚN ESTRATEGIA (PORCENTAJES)

AÑO TOTAL DESARROLLO CAPACIDADES

DESARROLLO PATRIMONIO

OPCIONES D

INGRESO

PROTECCIÓN SOCIAL

1995-2000 35.7 57.3 12.1 38.8 -31.3 2000-2001 9.8 13.8 5.3 6.2 18.9 2001-2002 18.4 15.5 20.9 21.7 99.1 2002-2003 0.1 5.2 2.5 -23.0 72.3 2003-2004 8.5 5.3 -1.5 19.4 494.6 2004-2005 8.8 -1.7 23.5 -6.5 79.3 2005-2006 7.0 3.4 2.2 -11.3 83.5 2006-2007 7.6 17.5 -77.8 340.8 -59.9 2007-2008 17.8 10.9 32.9 23.1 25.8 2008-2009 10.6 9.9 23.4 10.3 0.8 2009-2010 14.8 30.4 3.6 -0.9 16.8

PROMEDIO 10.34 11.01 3.49 37.98 83.11

Fuente: Elaboración propia en base al anexo Estadístico del IV Informe


179

2010

En el período 2000-2010 el gasto público Federal para la superación de la pobreza se destinó principalmente al programa de Desarrollo Humano con un promedio de 25,961.9 millones de pesos, como observamos éste rubro abarca el grueso del gasto público federal ejercido para la superación de la pobreza, él gasto en éste rubro tendió a incrementarse; el segundo rubro en importancia es el de subsidios a la vivienda con casi un décimo del gasto destinado al programa desarrollo humano, el gasto destinado a éste programa tendió a aumentar; el tercer programa en importancia fue desayunos escolares y al igual que el anterior el gasto fue incrementándose, además el gasto en éste rubro fue mayor en comparación al asignado en 1995. El cuarto programa en importancia fue empleo temporal mismo cuyo gasto tendió a disminuir, el promedio del gasto en éste rubro en el período 2000-2010 es menor al que se destinaba en 1995; el gasto en los programas de Abasto de Leche y Abasto rural tienden a aumentar, por lo que el gasto en estos renglones es menor en el período de Fox y Mayor en el período de Calderón, en comparación con 1995 el gasto asignado a éste rubro es menor; el gasto en opciones productivas tiende a ser variable , con algunas subidas y otras bajas, en promedio para éste período fue de 649.7 millones de pesos, el promedio del gasto para éste período es menor en comparación al asignado en el año 1995. Así observamos que en 1995 el orden de asignación de los recursos a los programas fue: Abasto de Leche, Empleo Temporal, Abasto rural y Opciones Productivas; en general la asignación del gasto en el período de Calderón fue mayor en comparación con el período de Fox a excepción del programa Empleo Temporal en el cual Fox asigno un mayor monto a éste; El orden de prioridad en el período de Fox fue: Desarrollo Humano, Desayunos escolares, Empleo Temporal, Subsidios a Viviendas, Opciones Productivas, Abasto Rural y Abasto de Leche; la estructura del gasto en el período de Calderón ha sido: Desarrollo Humano, Subsidios a la Vivienda, Desayunos Escolares, Abasto de Leche, Abasto Rural, Empleo Temporal y Opciones Productivas.


180

GASTO FEDERAL EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN DE POBREZA POR PRINCIPALES

PROGRAMA. (MILLONES DE PESOS CONSTANTES DICIEMBRE 2003=100)

AÑO DESARROLLO HUMANO

DESAYUNOS ESCOLARES

ABASTO S. DE

LECHE ABASTO RURAL

EMPLEO TEMPORAL

OPCIONES PRODUCTIVA

SUBSIDIOS VIVIENDA

1995 ND 886.5 2,963.3 1,364.1 2,729.1 1,256.1 ND 2000 11,483.4 1,596.5 0.0 485.6 1,524.7 603.1 693.5 2001 14,372.3 1,931.8 164.4 594.1 1,234.3 611.6 507.8 2002 18,892.2 1,946.7 0.0 631.1 1,113.6 1,011.2 698.7 2003 23,081.3 1,883.4 276.6 756.6 937.7 753.3 1,046.6 2004 24,260.3 1,986.1 368.8 1,175.5 878.9 805.4 1,513.9 2005 27,198.2 1,994.6 561.3 509.0 1,067.3 431.6 1,447.9 2006 28,534.9 2,388.5 1,106.5 748.1 674.0 341.0 3,565.5 2007 29,669.9 2,464.2 1,648.2 1,903.6 796.7 720.5 2,522.8 2008 31,275.7 2,748.3 2,076.1 1,502.9 746.0 863.9 4,915.2 2009 33,378.4 3,058.9 1,823.6 1,291.1 901.0 668.2 4,776.7 2010 43,434.3 1,544.4 1,778.2 1,374.9 1,167.4 336.7 5,296.0

PROMEDIO 25,961.9 2,140.3 891.2 997.5 1,003.8 649.7 2,453.2

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA EN BASE A AGENDA ESTADÍSTICA DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS 2010

El programa subsidio a la vivienda tuvo una tasa de crecimiento del 32.08 para el período 2000-2010, le siguió Abasto Rural con 21.99 por ciento, mayor a la obtenida en 1995; posteriormente se encuentra Desarrollo Humano con 14.72 por ciento, en la administración de Fox la tasa de crecimiento tendió a disminuir y en el período de Calderón a aumentar; el programa Abasto de Leche presento un incremento en la administración de Fox y una disminución en el período de Calderón, la tasa promedio de crecimiento en éste programa fue de 14.29 por ciento, Le siguieron opciones productivas con una tasa de crecimiento de 3.97 por ciento, desayunos escolares con 2.06 por ciento y empleo temporal con una tasa de crecimiento del -0.41 por ciento en promedio.


181

TASA DE CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN

DE LA POBREZA POR PRINCIPALES PROGRAMAS (PORCENTAJES)

AÑO DESARROLLO HUMANO

DESAYUNOS ESCOLARES

ABASTOS. DE LECHE

ABASTO RURAL

EMPLEO TEMPORAL

OPCIONES PRODUCTIVA

SUBSIDIOS VIVIENDA

1995-2000 ND 80.1 -100.0 -64.4 -44.1 -52.0 ND 2000-2001 25.2 21.0 0.0 22.3 -19.0 1.4 -26.8 2001-2002 31.4 0.8 -100.0 6.2 -9.8 65.3 37.6 2002-2003 22.2 -3.3 0.0 19.9 -15.8 -25.5 49.8 2003-2004 5.1 5.5 33.3 55.4 -6.3 6.9 44.6 2004-2005 12.1 0.4 52.2 -56.7 21.4 -46.4 -4.4 2005-2006 4.9 19.7 97.1 47.0 -36.8 -21.0 146.2 2006-2007 4.0 3.2 49.0 154.5 18.2 111.3 -29.2 2007-2008 5.4 11.5 26.0 -21.0 -6.4 19.9 94.8 2008-2009 6.7 11.3 -12.2 -14.1 20.8 -22.7 -2.8 2009-2010 30.1 -49.5 -2.5 6.5 29.6 -49.6 10.9

PROMEDIO 14.72 2.06 14.29 21.99 -0.41 3.97 32.08

Fuente: AGENDA ESTADÍSTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS 2010 INEGI

Si bien la participación de las zonas urbanas para éste período, fue menor y se privilegió a las zonas rurales, el dinamismo es mayor en la zonas urbanas, que en éste período muestra una tasa promedio de crecimiento del 265.6 por ciento, seguido de las zonas semiurbanas con un aumento promedio de los beneficiarios de un 12.3 por ciento y por último las zonas rurales con un 5.6 por ciento en promedio de aumento de los beneficiarios; asimismo podemos observar que las localidades tuvieron un incremento mayor de los beneficiarios con una tasa de 6.7 por ciento, en comparación con los municipios, reflejando la política de inclusión de las zonas más desatendidas o apartadas que tienden a ser las localidades; en el período 2004-2008 el crecimiento total de los beneficiarios tiende ser nulo, a excepción del aumento de los beneficiarios en las localidades cuyo incremento corresponde a una disminución del incremento de beneficiarios en los municipios.


182

TASA DE CRECIMIENTO DE LOS BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE

OPORTUNIDADES

AÑO Tasa de Crecimiento Familias (Porcentajes)

MUNICIPIOS LOCALIDADES Total Zonas rurales

Zonas semiurbanas

Zonas urbanas

1997-2000 723.5 608.3 375.0 394.3 2000-2001 30.7 18.5 75.5 2,176.0 7.0 27.2 2001-2002 31.0 22.4 2.8 368.5 1.6 4.1 2002-2003 0.0 -2.6 21.3 -9.6 0.3 -0.1 2003-2004 17.9 14.7 16.4 40.5 2.9 17.8 2004-2005 0.0 -0.3 -1.0 3.0 0.2 3.8 2005-2006 0.0 0.6 -0.8 -2.0 0.2 7.6 2006-2007 0.0 -1.4 2.7 3.9 0.1 0.3 2007-2008 1.0 0.2 -0.7 6.9 0.0 3.1 2008-2009 3.2 0.8 3.7 13.2 0.0 2.2

2009-2010e 11.3 2.7 2.7 55.2 0.4 1.1 PROMEDIO 9.5 5.6 12.3 265.6 1.3 6.7

Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe de Gobierno Felipe

Calderón H. e = estimado.

En el siguiente cuadro podemos observar que la estructura de la participación de los beneficiarios cambio, al inicio del período de análisis la estructura beneficiaba principalmente a las zonas rurales (86 %), le seguía las zonas semi-rurales (13.8 %) y por último; las zonas urbanas con 0.2 por ciento.

BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE OPORTUNIDADES

AÑO Participación de Familias (Porcentajes)

Municipios LocalidadesTotal Zonas

rurales Zonas

semiurbana.Zonas

urbanas 1997 100.0 100.0 0.0 0.0 4.1 95.9 2000 100.0 86.0 13.8 0.2 3.9 96.1 2001 100.0 78.0 18.5 3.5 3.3 96.7 2002 100.0 72.9 14.5 12.6 3.2 96.8 2003 100.0 71.0 17.6 11.4 3.2 96.8 2004 100.0 69.1 17.4 13.5 2.8 97.2 2005 100.0 68.8 17.2 14.0 2.8 97.2 2006 100.0 69.2 17.1 13.7 2.6 97.4 2007 100.0 68.2 17.5 14.2 2.6 97.4 2008 100.0 67.7 17.3 15.0 2.5 97.5 2009 100.0 66.2 17.3 16.5 2.4 97.6

2010 e 100.0 61.0 16.0 23.0 2.4 97.6 PROMEDIO 100.0 70.7 16.8 12.5 2.9 97.1


183

Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe Calderón H. e =

estimado.

A lo largo del período tendió a aumentar la participación de las zonas urbanas, 12.5 en promedio y a disminuir la participación de las zonas rurales en 70.7 por ciento, las zonas semiurbanas participaron en promedio con un 16.8 por ciento; en relación con la atención a los municipios y localidades aumento en dos puntos porcentuales la participación de las localidades y disminuyo la participación de los municipios, en promedio su participación en el período fue de 2.9 por ciento.

APOYOS DE OPORTUNIDADES POR SERVICIO PRESTADO (MILES)

AÑO SUPLEMENTO ALIMENTICIO (MILES DOSIS

PROMEDIO CONSULTAS MENSUALES

Menores 5 AÑOS

REGISTRADO

EN CONTRA DE LA

DESNUTRICIÓN

CON DESNUTRICIÓN

EN LACTANCIA MUJERES EMBARAZADA

REGISTRADA EN CONTROL

1997-2000 11,014.0 2000-2001 19.7 13.1 12.8 19.7 4.6 4.4 5.7 2001-2002 -14.9 25.0 21.2 25.2 21.4 12.9 16.8 2002-2003 -6.6 15.9 -0.2 1.7 2.0 -1.3 -1.3 2003-2004 -1.1 9.1 6.7 7.1 1.9 3.0 3.8 2004-2005 -14.1 15.5 -3.4 -2.6 -5.0 0.8 1.0 2005-2006 -5.0 0.4 -8.7 -8.0 -9.3 -3.2 -2.4 2006-2007 -11.7 2.0 -12.7 -12.5 -12.6 -6.0 -5.6 2007-2008 -24.4 0.4 -6.7 -7.7 -8.5 -2.2 -2.5 2008-2009 20.1 1.6 -6.6 -6.0 -9.5 -2.3 -2.4 2009-2010 -9.2 6.0 10.8 6.6 4.2 23.7 18.7

PROMEDIO -4.7 8.9 1.3 2.4 -1.1 3.0 3.2

Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe Calderón H. e =

estimado.

Como podemos observar, el rubro que experimento mayor crecimiento fue el referente al Número de Consultas, éste tuvo un crecimiento promedio del 8.9 por ciento, sus incrementos mayores fueron en el período 2002-2003 y 2004-2005 con un 15.9 por ciento y un 15.5 por ciento respectivamente. En orden de importancia sigue el Apoyo destinado a las Mujeres Embarazadas y en Lactancia, éste tuvo un crecimiento del 3.0 por ciento en promedio para las que están Registradas y 3.2 por ciento en promedio para las que están en Control. En general en el período de Felipe Calderón presentaron una tendencia decreciente a excepción del período 20092010 en el cual tuvieron un incremento significativo de 23.7 por ciento para las Registradas y 18.7 por ciento las que estaban en Control.


184

Ésta tendencia también la podemos observar en los renglones referentes al Control de la Desnutrición y Con Desnutrición que en el período 2009-2010 presentaron un incremento del 6.6 por ciento y el 4.2 por ciento respectivamente, la ayuda recibida por las personas en Control de Desnutrición se incrementó en promedio en un 2.4 por ciento y un menos 1.1 por ciento para Con Desnutrición; el apoyo brindado en Suplemento Alimenticio para éste período mostró una tasa decreciente, siendo mayor en 2007-2008 con un menos 24.4 por ciento, y con una excepción en el período 2008-2009 que presento un aumento del 20.1 por ciento, el crecimiento promedio para el período fue de menos 4.7 por ciento, siendo inferior al presentado en el período 1997-2000 con un 11,014 por ciento.

También podemos observar que los dos rubros que presentan mayor crecimiento, son acordes con la política social, acceso mayor a la salud e inclusión de grupos desprotegidos que en éste caso serían las mujeres embarazadas y menores de cinco años.

El Gasto Público Federal respecto al PIB represento en promedio el 1.5 por ciento, para este período tuvo un crecimiento del 1.6 por ciento; El nivel Federal sigue otorgando mayores ingresos para los programas de superación de la pobreza, le sigue el nivel municipal y por último el estatal; en relación a la estrategia, el grueso de los recursos se destina a la estrategia Desarrollo de Capacidades, le sigue Desarrollo de Patrimonio, Opciones de Ingreso y por último Protección Social; en relación al destino por programa, el grueso de los recursos se destina al programa Desarrollo de Humano, el equivalente a un décimo de este se destina a Subsidios a la Vivienda, este es el segundo en importancia con respecto a la asignación de recursos, le sigue Desayunos escolares; Programa Empleo Temporal, Abasto Rural, Abasto Leche, Opciones Productivas; El 70.7 por ciento de los beneficiarios se ubican en las zonas rurales, el 16.8 por ciento en las zonas semi urbanas y el 12.5 por ciento en las zonas urbanas, esto acorde a la política según la cual las personas con más carencias se encuentran en las zonas rurales y son estas zonas las que tendrán prioridad.

A) EDUCACIÓN

Para el período 2000-2010, el monto de la beca mensual para el nivel primaria fue: para tercer año 105.7 pesos en promedio, cuarto año 123.5 pesos, quinto año 158.1 pesos, y para sexto 211.8 pesos, siendo observable que


185

aumentaba el monto de la beca de acuerdo al grado escolar.

MONTO MENSUAL POR BECARIO (PESOS CONSTANTES 2003=100)

AÑOS PRIMARIA TERCERO CUARTO QUINTO SEXTO

1997 103.7 121.0 155.5 207.4 2000 105.1 122.6 157.7 210.2 2001 104.3 120.8 159.2 208.6 2002 104.5 120.2 156.8 209.1 2003 105.0 120.0 155.0 210.0 2004 105.1 124.2 157.6 210.1 2005 105.6 124.0 156.2 211.3 2006 106.4 124.1 159.6 212.7 2007 106.6 123.6 157.7 213.1 2008 105.4 125.7 158.2 214.9 2009 107.8 127.1 161.7 215.7 2010 107.2 125.7 159.0 214.4

PROMEDIO 105.7 123.5 158.1 211.8

FUENTE: ELABORACIÓN CON DATOS ANEXO ESTADÍSTICO INFOR. 2010

La tasa de crecimiento de las becas a nivel primaria experimentó un crecimiento en promedio del 0.2 por ciento para el período 2000-2010; las becas para quinto grado fueron las que presentaron menor crecimiento, en promedio para éste período fue de 0.1 por ciento Siendo las becas asignadas a cuarto año las que presentaron un incremento ligeramente superior de tan sólo 0.3 por ciento en promedio, en general experimentaron un decrecimiento que se vio compensado, por aumentos en el período 2004-2005 y 2008-2009.

TASA DE CRECIMIENTO DEL MONTO MENSUAL POR BECARIO (PESOS CONSTANTES 2003=100)

AÑOS PRIMARIA

TERCERO CUARTO QUINTO SEXTO

1997-2000 1.4 1.4 1.4 1.4 2000-2001 -0.8 -1.5 1.0 -0.8 2001-2002 0.2 -0.5 -1.5 0.2 2002-2003 0.4 -0.2 -1.2 0.4 2003-2004 0.1 3.5 1.7 0.1 2004-2005 0.5 -0.1 -0.9 0.5 2005-2006 0.7 0.1 2.2 0.7 2006-2007 0.2 -0.4 -1.1 0.2 2007-2008 -1.1 1.7 0.3 0.8 2008-2009 2.3 1.1 2.3 0.3


186

2009-2010 -0.6 -1.1 -1.7 -0.6 PROMEDIO 0.2 0.3 0.1 0.2

FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010

El otorgamiento de becas a nivel secundaria favoreció a las mujeres asignándoles un monto ligeramente mayor en comparación con los hombres, compensando la desigualdad de género hacia las mujeres; los montos variaron también de acuerdo al grado escolar; así en promedio las mujeres que cursaron el primero de secundaria recibieron en promedio 325.9 pesos y los hombres 308 pesos; las que cursaron segundo nivel recibieron en promedio 360.6 pesos en tanto que los hombres 325.9 pesos del 2003 y los de tercer grado, las mujeres tuvieron becas con un monto de 396.4 pesos de 2003 y los hombres de 343.2 pesos de 2003.

MONTO MENSUAL POR BECARIO (PESOS CONSTANTES 2003=100)

AÑOS SECUNDARIA MUJER SECUNDARIA HOMBRE

PRIMERO SEGUNDO TERCERO PRIMERO SEGUNDO TERCERO

1997 319.7 354.3 388.9 302.5 319.7 337.0 2000 321.2 356.2 391.3 303.7 321.2 338.7 2001 323.9 356.9 395.3 307.5 323.9 340.4 2002 324.1 355.5 392.1 303.2 324.1 339.8 2003 320.0 355.0 390.0 305.0 320.0 335.0 2004 324.8 358.2 396.4 305.7 324.8 343.9 2005 326.1 358.3 395.0 307.7 326.1 339.9 2006 328.0 363.4 398.9 310.3 328.0 345.7 2007 328.2 362.3 396.5 306.9 328.2 345.3 2008 328.5 365.0 401.5 312.2 328.5 348.7 2009 331.2 369.7 404.4 315.8 331.2 350.5 2010 329.1 366.0 399.3 310.6 329.1 347.6

PROMEDIO 325.9 360.6 396.4 308.0 325.9 343.2

FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010.

No hubo variaciones significativas en el monto de las becas a nivel secundaria al igual que en la primaria, el crecimiento promedio fue del 0.2 por ciento a excepción del segundo nivel para las mujeres presento un 0.3 por ciento y para los hombres este incremento se presentó para los que cursaban tercer nivel, como lo podemos observar en el cuadro; los grados que menos presentaron un crecimiento negativo fueron primer grado para las mujeres y segundo grado para


187

los hombres, el período en el que todos tuvieron incremento en sus becas fue en el periodo 2003-2004 y en el periodo 2007-2009.

CRECIMIENTO DEL MONTO MENSUAL POR BECARIO (PESOS)

AÑOS SECUNDARIA MUJER SECUNDARIA HOMBRE


1997-2000 0.5 0.5 0.6 0.4 0.5 0.5 2000-2001 0.9 0.2 1.0 1.2 0.9 0.5 2001-2002 0.1 -0.4 -0.8 -1.4 0.1 -0.2 2002-2003 -1.3 -0.1 -0.5 0.6 -1.3 -1.4 2003-2004 1.5 0.9 1.6 0.2 1.5 2.6 2004-2005 0.4 0.0 -0.4 0.7 0.4 -1.2 2005-2006 0.6 1.4 1.0 0.8 0.6 1.7 2006-2007 0.1 -0.3 -0.6 -1.1 0.1 -0.1 2007-2008 0.1 0.7 1.3 1.7 0.1 1.0 2008-2009 0.8 1.3 0.7 1.1 0.8 0.5 2009-2010 -0.6 -1.0 -1.3 -1.7 -0.6 -0.8

PROMEDIO 0.2 0.3 0.2 0.2 0.2 0.3


A nivel medio superior, al igual que en el nivel secundaria, el monto mensual en becas otorgadas a mujeres es ligeramente superior en comparación con la que recibieron los hombres e igualmente se eleva conforme avanza en el nivel de estudios; en promedio en el primer año de nivel medio la beca mensual para las mujeres fue de 596 pesos y para los hombres de 518.7 pesos, para el segundo año fueron de 634.3 pesos y 557.4 pesos para las mujeres y hombres respectivamente, para el tercer año de estudios las mujeres recibieron una beca de 673.1 pesos de 2003 y de 590.5 pesos de 2003 los hombres.

MONTO MENSUAL POR BECARIO

(PESOS CONSTANTES 2003=100)

AÑOS MEDIA SUPERIOR MUJER MEDIA SUPERIOR HOMBRE


2001 593.0 631.4 669.8 516.1 554.5 587.5 2002 590.7 627.3 663.9 512.3 548.9 580.2 2003 585.0 625.0 660.0 510.0 545.0 580.0 2004 592.2 630.4 668.6 515.8 554.0 587.4


188

2005 592.5 629.2 670.6 514.4 555.8 587.9 2006 598.4 633.8 673.7 518.6 558.5 589.5 2007 596.8 635.2 673.5 520.1 558.4 592.5 2008 600.2 640.7 681.3 523.1 563.7 596.1 2009 608.5 647.0 689.4 531.5 570.0 604.6 2010 602.7 643.3 680.3 525.0 565.7 599.0

PROMEDIO 596.0 634.3 673.1 518.7 557.4 590.5


En promedio el incremento en el monto de las becas fue de 0.2 por ciento tanto en las otorgadas a las mujeres como las otorgadas a los hombres; los incrementos mayores fueron en los períodos 2003-2004 y 2008-2009 y el mayor decremento en el período 2009-2010.

MONTO MENSUAL POR BECARIO (PESOS)

AÑOS MEDIA SUPERIOR MUJER MEDIA SUPERIOR HOMBRE


2001-2002 -0.4 -0.6 -0.9 -0.7 -1.0 -1.2 2002-2003 -1.0 -0.4 -0.6 -0.4 -0.7 0.0 2003-2004 1.2 0.9 1.3 1.1 1.7 1.3 2004-2005 0.0 -0.2 0.3 -0.3 0.3 0.1 2005-2006 1.0 0.7 0.5 0.8 0.5 0.3 2006-2007 -0.3 0.2 0.0 0.3 0.0 0.5 2007-2008 0.6 0.9 1.1 0.6 0.9 0.6 2008-2009 1.4 1.0 1.2 1.6 1.1 1.4 2009-2010 -1.0 -0.6 -1.3 -1.2 -0.7 -0.9

PROMEDIO 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2


En promedio para éste período se otorgaron 4 553 888 becas oportunidades, de las cuales 3 992 155 becas fueron a nivel básico y 632 530 a nivel medio superior, a nivel básico 2 494 028 becas fueron otorgadas a nivel primaria y 1 498 127 a nivel secundaria.


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BECAS OPORTUNIDADES POR NIVEL EDUCATIVO Y GÉNERO

CICLO ESCOLAR

BECAS OTORGADAS

BÁSICA MEDIA SUPERIO

R TOTAL PRIMARIA SECUNDARIA

1997-1998 101,131 101,131 72,851 28,280 2000-2001 2,485,323 2,485,323 1,677,138 808,185 2001-2002 3,315,481 3,047,748 2,044,001 1,003,747 267,733 2002-2003 4,355,927 3,919,176 2,588,587 1,330,589 436,751 2003-2004 4,577,009 4,041,946 2,609,692 1,432,254 533,063 2004-2005 5,100,379 4,484,335 2,854,886 1,629,449 616,044 2005-2006 5,225,316 4,602,403 2,867,760 1,734,643 696,353 2006-2007 5,225,316 4,485,786 2,728,676 1,757,110 739,530 2007-2008 5,121,759 4,354,599 2,586,258 1,768,341 771,160 2008-2009 5,030,241 4,247,878 2,496,012 1,751,866 782,363 2009-2010 5,102,133 4,252,357 2,487,271 1,765,086 849,776

PROMEDIO 4,553,888 3,992,155 2,494,028 1,498,127 632,530

FUENTE: ELABORACIÓN CON DATOS ANEXO ESTADÍSTICO IV INFORME 2010

A partir del 2001 se otorgan las becas oportunidades a nivel medio superior por lo que en los primeros períodos de análisis observamos que el total se asignaba a nivel básico, un 72 por ciento para primaria y un 28 por ciento para secundaria, en el periodo 2001-2002 se otorga un 8 por ciento de las becas oportunidades para el nivel medio superior, esta participación tiende a incrementarse y para éste período su participación promedio es de 13 por ciento.

PARTICIPACIÓN POR NIVEL EDUCATIVO EN LAS BECAS OTORGADAS

CICLO ESCOLAR

BECAS OTORGADAS

BÁSICA MEDIA

SUPERIORTOTAL PRIMARIA SECUNDARIA

1997-1998 100 100 72 28 0 2000-2001 100 100 67 33 0 2001-2002 100 92 67 33 8 2002-2003 100 90 66 34 10 2003-2004 100 88 65 35 12 2004-2005 100 88 64 36 12 2005-2006 100 88 62 38 13 2006-2007 100 86 61 39 14 2007-2008 100 85 59 41 15 2008-2009 100 84 59 41 16 2009-2010 100 83 58 42 17

PROMEDIO 100 88 63 37 13


190


Para el nivel básico la proporción en promedio en éste período es del 88 por ciento de las becas; de esta proporción se otorga en promedio el 63 por ciento para primaria y un 37 por ciento para secundaria; la asignación de las becas a nivel primaria tendió a disminuir en tanto las de secundaria aumentaron.

TASA DE CRECIMIENTO DE LAS BECAS OPORTUNIDADES POR NIVEL EDUCATIVO

CICLO ESCOLAR

BECAS OTORGADAS

BÁSICA MEDIA SUPERIORTOTAL PRIMARIA SECUNDARIA

1997-1998 2,358 2,358 2,202 2,758 0 2001-2002 33 23 22 24 0 2002-2003 31 29 27 33 63 2003-2004 5 3 1 8 22 2004-2005 11 11 9 14 16 2005-2006 2 3 0 6 13 2006-2007 0 -3 -5 1 6 2007-2008 -2 -3 -5 1 4 2008-2009 -2 -2 -3 -1 1 2009-2010 1 0 0 1 9

PROMEDIO 9 7 5 10 17


La tasa de crecimiento de las becas tendió a disminuir, siendo más notoria la disminución a partir del ciclo 2005-2006 a la fecha, la tasa de crecimiento para el período 2000-2010 fue de 9 por ciento, a nivel básico y superior se observa la misma tendencia; la tasa de crecimiento a nivel básico fue de 7 por ciento, 5 por ciento para nivel primaria y 10 por ciento para nivel secundaria, la tasa de crecimiento a nivel superior fue en promedio del 17 por ciento, los incrementos importantes se observan a principios de la década para nivel básico y principios del programa para el nivel medio superior. El otorgamiento de becas en un principio favoreció ligeramente a los hombres es en el periodo 2004-2005 cuando se modifica la estructura del otorgamiento de becas Inclinándose levemente a favorecer a las mujeres de acuerdo a la política de igualdad de género, en promedio para el período el otorgamiento de becas para las mujeres fue de 2 286 642 becas y para los hombres de 2 274 991 becas, casi 50 por ciento para cada género, a nivel primaria igual, en promedio el 50 por ciento para cada género,


191

siendo ligeramente favorable hacia los hombres, en éste período fue de 1 264 144 becas para los hombres y 1229 884 para las mujeres.

BECAS OPORTUNIDADES PRIMARIA Y GÉNERO

CICLO ESCOLAR

BECAS OTORGADAS PRIMARIA

TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES

1997-1998 101,131 46,865 54,266 72,851 33,710 39,141 2000-2001 2,485,323 1,226,785 1,258,538 1,677,138 829,876 847,262 2001-2002 3,315,481 1,644,358 1,671,123 2,044,001 1,012,858 1,031,143 2002-2003 4,355,927 2,167,836 2,188,091 2,588,587 1,278,810 1,309,777 2003-2004 4,577,009 2,280,136 2,296,873 2,609,692 1,284,207 1,325,485 2004-2005 5,100,379 2,556,204 2,544,175 2,854,886 1,407,958 1,446,928 2005-2006 5,298,756 2,664,414 2,634,342 2,867,760 1,412,817 1,454,943 2006-2007 5,225,316 2,636,798 2,588,518 2,728,676 1,345,933 1,382,743 2007-2008 5,121,759 2,591,414 2,534,345 2,586,258 1,275,321 1,310,937 2008-2009 5,030,241 2,533,348 2,496,893 2,496,012 1,226,822 1,269,190 2009-2010 5,102,133 2,565,122 2,537,011 2,487,271 1,224,238 1,263,033

PROMEDIO 4,561,232 2,286,642 2,274,991 2,494,028 1,229,884 1,264,144


En el siguiente cuadro observamos, que en el ciclo 2000-2001 era mayor la participación de los hombres en las becas otorgadas, posterior a este ciclo la participación fue de 50-50 para ambos géneros a excepción del ciclo 2007-2008 cuando se favoreció levemente a las mujeres con un 51 por ciento; en comparación con el ciclo 1997-1998 es observable que “mejoro” la igualdad de género con respecto a la asignación de las becas (50-50 en la participación); en el nivel primaria, la participación promedio de las mujeres en las becas fue de 49 por ciento y los hombres del 51 por ciento; en el ciclo 2001-2002 fue el único ciclo donde se dio igualdad en la participación en la asignación de becas a éste nivel.


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PARTICIPACIÓN DE LAS BECAS OPORTUNIDADES PRIMARIA Y GÉNERO

(PORCENTAJE)

CICLO ESCOLAR



1997-1998 100 46 54 72 46 54 2000-2001 100 49 51 67 49 51 2001-2002 100 50 50 62 50 50 2002-2003 100 50 50 59 49 51 2003-2004 100 50 50 57 49 51 2004-2005 100 50 50 56 49 51 2005-2006 100 50 50 54 49 51 2006-2007 100 50 50 52 49 51 2007-2008 100 51 49 50 49 51 2008-2009 100 50 50 50 49 51 2009-2010 100 50 50 49 49 51

PROMEDIO 100 50 50 56 49 51


La tasa de crecimiento del otorgamiento de becas, fue en promedio del 9 por ciento, en el total así como por género (hombres y mujeres); el crecimiento promedio a nivel primaria fue de 5 por ciento tanto en hombres como en mujeres; en general la tasa de crecimiento acusa una disminución, siendo notoria a partir del ciclo 2005-2006 donde empieza a disminuir el número de becas otorgadas, los incrementos se dieron en una etapa anterior a este período, siendo excepción el ciclo 2003-2004, 2005-2006, los mayores niveles se dieron al inició de la década, en el ciclo 2001-2002 con un incremento del 22 por ciento y para el ciclo 2002-2003 el incremento fue del 27 por ciento; el incremento promedio para éste período es pequeño si se compra con el crecimiento obtenido en el período 1997-2000..

TASA DE CRECIMIENTO DE LAS BECAS OPORTUNIDADES EN PRIMARIA Y

GENERO (PORCENTAJE)

CICLO ESCOLAR



1997-2000 2,358 2,518 2,219 2,202 2,362 2,065 2001-2002 33 34 33 22 22 22


193

2002-2003 31 32 31 27 26 27 2003-2004 5 5 5 1 0 1 2004-2005 11 12 11 9 10 9 2005-2006 4 4 4 0 0 1 2006-2007 -1 -1 -2 -5 -5 -5 2007-2008 -2 -2 -2 -5 -5 -5 2008-2009 -2 -2 -1 -3 -4 -3 2009-2010 1 1 2 0 0 0

PROMEDIO 9 9 9 5 5 5


A nivel secundaria la tendencia refleja una igualdad entre ambos géneros en cuanto a la participación en el otorgamiento de becas; las becas promedio otorgadas en éste período a nivel secundaria para las mujeres es de 753 277 para las mujeres, levemente superior a las otorgadas a los hombres que en promedio fueron de 744 850 becas, que en comparación a las otorgadas en el ciclo 1997-1998, presentaron un aumento extraordinario, que refleja la política social de fomentar la formación de las capacidades humanas, que coadyuven a una disminución de la desigualdad.

BECAS OPORTUNIDADES SECUNDARIA Y GÉNERO

CICLO ESCOLAR

BECAS OTORGADAS SECUNDARIA


1997-1998 101,131 46,865 54,266 28,280 13,155 15,125 2000-2001 2,485,323 1,226,785 1,258,538 808,185 396,909 411,276 2001-2002 3,315,481 1,644,358 1,671,123 1,003,747 497,968 505,779 2002-2003 4,355,927 2,167,836 2,188,091 1,330,589 665,123 665,466 2003-2004 4,577,009 2,280,136 2,296,873 1,432,254 716,211 716,043 2004-2005 5,100,379 2,556,204 2,544,175 1,629,449 821,108 808,341 2005-2006 5,298,756 2,664,414 2,634,342 1,734,643 877,216 857,427 2006-2007 5,225,316 2,636,798 2,588,518 1,757,110 890,891 866,219 2007-2008 5,121,759 2,591,414 2,534,345 1,768,341 896,309 872,032 2008-2009 5,030,241 2,533,348 2,496,893 1,751,866 883,240 868,626 2009-2010 5,102,133 2,565,122 2,537,011 1,765,086 887,798 877,288

PROMEDIO 4,561,232 2,286,642 2,274,991 1,498,127 753,277 744,850


En promedio el 33 por ciento de las becas se destinó a nivel de secundaría en el período 2000-2010, que comparándolo con el ciclo 1997-1998 fue superior


194

en cinco puntos porcentuales; al igual que en el nivel primaria en los primeros períodos de análisis se observa una ligera mayor participación de los hombres en la asignación de las becas, siendo de 53 por ciento para los hombres y un 47 por ciento para las mujeres, a partir del ciclo 2001-2002 tiende a ser igualitaria la participación, a excepción de los ciclos 2005-2008 se favorece a las mujeres que para los dos últimos períodos vuelve a ser la participación de 50-50; la participación promedio para el período tendió a ser más igualitaria en comparación del período 1997-1998.

PARTICIPACIÓN DE LAS BECAS OPORTUNIDADES SECUNDARIA Y

GENERO (PORCENTAJE)

CICLO ESCOLAR



1997-1998 100 46 54 28 47 53 2000-2001 100 49 51 33 49 51 2001-2002 100 50 50 30 50 50 2002-2003 100 50 50 31 50 50 2003-2004 100 50 50 31 50 50 2004-2005 100 50 50 32 50 50 2005-2006 100 50 50 33 51 49 2006-2007 100 50 50 34 51 49 2007-2008 100 51 49 35 51 49 2008-2009 100 50 50 35 50 50 2009-2010 100 50 50 35 50 50

PROMEDIO 100 50 50 33 50 50


La tasa de crecimiento promedio del otorgamiento de becas a nivel secundaría fue del 10 por ciento, siendo para las mujeres la tasa del 10 por ciento y para los hombres de un 9 por ciento, la tasa de crecimiento fue mayor en el período de Fox y tendió a decrecer en el período de Calderón; las tasas de crecimiento de las becas fue inferior en el período 2000-2010 en comparación al observado en el período 1997-2000 que mostró una tasa de 2 758 por ciento para el nivel secundaria, para las mujeres fue de 2 917 por ciento y para los hombres de 2, 619 por ciento, en el ciclo 2008-2009 registra la tasa de crecimiento más baja.


195

TASA DE CRECIMIENTO DE LAS BECAS OPORTUNIDADES EN SECUNDARIA Y GENERO (PORCENTAJE)

CICLO ESCOLAR



1997-2000 2,358 2,518 2,219 2,758 2,917 2,619 2001-2002 33 34 33 24 25 23 2002-2003 31 32 31 33 34 32 2003-2004 5 5 5 8 8 8 2004-2005 11 12 11 14 15 13 2005-2006 4 4 4 6 7 6 2006-2007 -1 -1 -2 1 2 1 2007-2008 -2 -2 -2 1 1 1 2008-2009 -2 -2 -1 -1 -1 0 2009-2010 1 1 2 1 1 1

PROMEDIO 9 9 9 10 10 9


BECAS OPORTUNIDADES POR NIVEL EDUCATIVO Y GÉNERO

CICLO ESCOLAR

BECAS OTORGADAS MEDIA SUPERIOR


2001-2002 3,315,481 1,644,358 1,671,123 267,733 133,532 134,201 2002-2003 4,355,927 2,167,836 2,188,091 436,751 223,903 212,848 2003-2004 4,577,009 2,280,136 2,296,873 533,063 279,718 255,345 2004-2005 5,100,379 2,556,204 2,544,175 616,044 327,138 288,906 2005-2006 5,298,756 2,664,414 2,634,342 696,353 374,381 321,972 2006-2007 5,225,316 2,636,798 2,588,518 739,530 399,974 339,556 2007-2008 5,121,759 2,591,414 2,534,345 771,160 419,784 351,376 2008-2009 5,030,241 2,533,348 2,496,893 782,363 423,286 359,077 2009-2010 5,102,133 2,565,122 2,537,011 849,776 453,086 396,690

PROMEDIO 4,312,700 2,163,963 2,149,137 632,530 337,200 295,552


Las becas oportunidades a nivel educativo medio superior fueron en promedio de 632 530 becas, de las cuales 337 200 se destinaron a mujeres y 295 552 para hombres, el número de becas otorgadas a mujeres fue levemente superior a las otorgadas a los hombres a excepción del primer año en el cual observamos que ligeramente se favoreció a los hombres; la participación promedio en las becas del nivel medio superior fue del 13 por ciento, en el primer ciclo la


196

participación fue igual tanto para mujeres como para los hombres, en lo sucesivo la participación de los hombres tiende a decrecer y la de las mujeres tiende aumentar, la participación promedio para el período 2000-2010 fue de 53 por ciento para las mujeres en tanto la de los hombres fue de 47 por ciento, esto podría deberse a la política de disminución de la desigualdad de género favoreciendo así a las mujeres que por tiempo han sido relegadas.

PARTICIPACIÓN DE LAS BECAS OPORTUNIDADES MEDIA SUPERIOR Y GENERO (PORCENTAJE)

CICLO ESCOLAR


TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES 2001-2002 100 50 50 8 50 50 2002-2003 100 50 50 10 51 49 2003-2004 100 50 50 12 52 48 2004-2005 100 50 50 12 53 47 2005-2006 100 50 50 13 54 46 2006-2007 100 50 50 14 54 46 2007-2008 100 51 49 15 54 46 2008-2009 100 50 50 16 54 46 2009-2010 100 50 50 17 53 47

PROMEDIO 100 50 50 13 53 47


La tasa de crecimiento promedio a nivel medio superior fue de 17 por ciento, ésta experimento un crecimiento mayor al inicio del programa 63 por ciento (2001-2003) y comenzó a disminuir en el ciclo siguiente, siendo más notoria la disminución en el ciclo 2006-2007 con un 6% de crecimiento, vuelve a incrementarse en el ciclo 2009-2010 con una tasa del 9 por ciento; las tasas de crecimiento que experimentaron las becas para las mujeres en el ciclo medio superior fueron en promedio superior en dos puntos porcentuales en comparación con las otorgadas a los hombres, las tasas promedio fueron 18 por ciento para las mujeres y 16 por ciento para los hombres; aunque para ambos casos las tasas tendieron a decrecer, llegando a su nivel mínimo en el ciclo 2008-2009, período en el cual es notorio un cambio en las tasas de crecimiento, donde comienzan a tener un mayor crecimiento las becas otorgadas a los hombres en comparación con las otorgadas a las mujeres, para el período 2008-2009 las tasas de crecimiento fueron 1 por ciento para las mujeres y 2 por ciento para los hombres; en el ciclo


197

2009-2010 el crecimiento fue de 7 por ciento para las mujeres y 10 por ciento para los hombres, siendo así la diferencia de tres puntos porcentuales a favor de los hombres.

TASA DE CRECIMIENTO DE LAS BECAS OPORTUNIDADES MEDIA SUPERIOR Y GENERO (PORCENTAJE)

CICLO ESCOLAR



2002-2003 31 32 31 63 68 59 2003-2004 5 5 5 22 25 20 2004-2005 11 12 11 16 17 13 2005-2006 4 4 4 13 14 11 2006-2007 -1 -1 -2 6 7 5 2007-2008 -2 -2 -2 4 5 3 2008-2009 -2 -2 -1 1 1 2 2009-2010 1 1 2 9 7 10

PROMEDIO 6 6 6 17 18 16


En el cuadro siguiente podemos observar que para el año 2007 la prueba ENLACE arrojo los resultados siguientes: a nivel primaria, el grueso de los estudiantes tenía un nivel elemental tanto en español como en matemáticas, los porcentajes son: 55.3 por ciento y 57.5 por ciento respectivamente, el 21.8 por ciento en español y 19 por ciento en matemáticas son de nivel bueno; el nivel de excelencia sólo representan un 2.8 por ciento para español y un 3.3 por ciento para matemáticas y el nivel de insuficiencia es del 20.1 por ciento para español y 20.2 por ciento para matemáticas.

RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE 2007 (PORCENTAJES)

CONCEPTO INSUFICIENTE ELEMENTAL BUENO EXCELENTE

PRIMARIA ESPAÑOL 20.1 55.3 21.8 2.8

MATEMÁTICAS 20.2 57.5 19.0 3.3 ASIGNATURA

ANUAL N.A. N.A. N.A. N.A.

SECUNDARIA ESPAÑOL 36.3 44.8 17.9 1

MATEMÁTICAS 57.1 37.3 5.1 0.5


198

ASIGNATURA ANUAL N.A. N.A. N.A. N.A.

MEDIA SUPERIOR

COMPRENSIÓN LECTORA N.A. N.A. N.A. N.A.

MATEMÁTICAS N.A. N.A. N.A. N.A.


n.a.= no aplica

A nivel secundaria la mayor parte de los estudiantes 44.8 por ciento tiene un nivel elemental en español y un nivel de insuficiencia del 57.1 por ciento en matemáticas; un 37.3 por ciento tiene conocimientos elementales en matemáticas, sólo el 17.9 por ciento en español y el 5.1 por ciento en matemáticas tienen un nivel bueno, a nivel secundaria sólo el 1 por ciento en español y el 0.5 por ciento en matemáticas tienen un nivel de excelencia. Estos resultados reflejan la problemática de insuficiencia en la calidad de la educación en México, tema que preocupa a la mayoría de los mexicanos, pues si bien se considera que la educación forma capacidades para lograr un crecimiento económico, se está obteniendo bajos resultados, en éste contexto las políticas para mejorar la calidad de la educación deben ser implementadas y verificadas en su cumplimiento. Entre estas políticas se encuentran: fomentar mejores métodos de enseñanza, capacitar a los profesores, propiciar que los padres ayuden en la formación educativa de los hijos, así como la colaboración de los mismos en referencia al cumplimiento de los programas de estudio. A nivel medio superior en éste año no se aplicaba aún el examen ENLACE. Para 2008 se presenta la misma tendencia que el año anterior, el grueso de estudiantes a nivel primaria tiene un nivel elemental, 48.7 por ciento en español, 49.5 por ciento para matemáticas y un 41.4 por ciento en asignatura anual, el porcentaje para el nivel bueno es: 26.7 por ciento en español, 23 por ciento en matemáticas y un 20.6 por ciento en asignatura anual; en el nivel de excelencia se tuvo un 3.8 por ciento en español, 4.7 por ciento en matemáticas y un 0.4 por ciento en asignatura anual Y para el nivel de insuficiencia los porcentajes fueron: 20.8 por ciento para español, 22.8 por ciento para matemáticas y un 37.6 por ciento para asignatura natural


199




MATEMÁTICAS 22.8 49.5 23 4.7 ASIGNATURA

ANUAL 37.6 41.4 20.6 0.4

SECUNDARIA ESPAÑOL 32.9 49.2 17.1 0.8


ANUAL 20.2 60.7 18.7 0.5

MEDIA SUPERIOR

COMPRENSIÓN LECTORA 12.5 35.5 45.5 6.7

MATEMÁTICAS 46.6 37.8 12.2 3.4


A nivel secundaria la mayoría de la población estudiantil tiene un nivel elemental, el 49.2 por ciento de la población estudiantil tiene un nivel elemental en español, un 35.7 por ciento en matemáticas y un 60.7 en asignatura elemental; el nivel bueno presento un porcentaje del 17.1 por ciento en español, 8.3 en matemáticas y un 18.7 por ciento para asignatura anual, el nivel de excelencia estuvo representado con un 0.8 por ciento de la población estudiantil en el área de español, un 0.9 en el área de matemáticas y un 0.5 por ciento en asignatura natural; el nivel de insuficiencia fue de un 32.9 por ciento español, un 55.1 por ciento para matemáticas y un 20.2 por ciento para asignatura anual. El nivel medio superior presenta un buen nivel en comprensión lectora con un 45.5 por ciento, un insuficiente nivel en matemáticas con un 46.6 por ciento, a nivel elemental se tuvo un 35.5 por ciento en la comprensión lectora y un 37.8 por ciento en matemáticas, el 12.2 por ciento tuvo un nivel bueno y sólo un 3.4 por ciento presento un nivel de excelencia en ésta asignatura; el 6.7 por ciento tuvo excelencia en comprensión lectora y el nivel de insuficiencia en ésta fue de 12.5 por ciento.


200





ANUAL 24.1 33.0 36.9 6.0



ANUAL 11.2 33.0 48.2 7.5

MEDIA SUPERIOR

COMPRENSIÓN LECTORA 17.0 33.1 42.6 7.2

MATEMÁTICAS 46.1 35.1 13.9 4.8


Para el año 2009, aumento ligeramente el porcentaje de excelencia en los tres niveles educativos, se muestra la misma tendencia que los dos años anteriores, también es observable que la asignatura de matemáticas presenta dificultades para ser comprendida tanto a nivel secundaria como a nivel medio superior. En el cuadro siguiente podemos observar que la insuficiencia a nivel primaria aumento en el año 2008 y disminuyo en 2009, ésta insuficiencia fue en promedio en la asignatura de español para el período 2007-2009 del 20 por ciento; en matemáticas en promedio fue de 21.1 por ciento y en asignatura anual de 30.9 por ciento; a nivel secundaria en el período 2007-2009, el nivel de insuficiencia tendió a decrecer, el nivel de insuficiencia promedio fue: español 33.6 por ciento, matemáticas 55.6 por ciento y materia anual 15.7 por ciento; a nivel medio superior. La insuficiencia en capacidad lectora aumento de 12.5 a 17 por ciento en promedio fue de 14.8 por ciento; en matemáticas disminuyo ligeramente ésta fue en promedio de 46.4 por ciento.


201

RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE PORCENTAJE INSUFICIENTE

CONCEPTO 2007 2008 2009 PROMEDIO


MATEMÁTICAS 20.2 22.8 20.3 21.1 ASIGNATURA ANUAL N.A. 37.6 24.1 30.9


MATEMÁTICAS 57.1 55.1 54.5 55.6 ASIGNATURA ANUAL N.A. 20.2 11.2 15.7

MEDIA SUPERIOR COMPRENSIÓN

LECTORA N.A. 12.5 17 14.8

MATEMÁTICAS N.A. 46.6 46.1 46.4 FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010

N.A.= NO APLICA

El porcentaje de los estudiantes, tanto en primaria como en secundaria es mayor en este nivel elemental aunque este tiende a disminuir en el nivel primaria y secundaria a excepción de la asignatura de español a nivel secundaria donde ha aumentado, así el 50.7 por ciento en promedio de los estudiantes de nivel primaria poseen un nivel elemental en español, un 51.9 lo tiene en matemáticas y un 37.2 por ciento en asignatura anual, la disminución en el nivel elemental a nivel primaria en 2008 está relacionada con un aumento en el nivel de insuficiencia, en 2009 con un aumento en el nivel bueno y de excelencia; a nivel secundaria el porcentaje en promedio es 47.8 por ciento para español, 36.2 por ciento en matemáticas y 46.9 por ciento en asignatura anual, a este nivel la disminución esta compensada con un aumento en el nivel bueno y de excelencia; en el nivel medio superior se presenta una disminución en el nivel elemental, tanto en la comprensión lectora como en matemáticas, estas parecen haberse desplazado hacia el nivel bueno y excelente en lo referente a matemáticas, pero no en comprensión lectora en el cual la disminución del nivel elemental parece estar compensada por un aumento en el nivel de insuficiencia; en el nivel medio superior los porcentajes promedios de los estudiantes con nivel elemental son: 34.3 por ciento para capacidad lectora y 36.5 en matemáticas; en base a estas observaciones podemos decir que la situación en cuanto a aprendizaje ha mejorado levemente, siendo necesario enfatizar en la necesidad de elevar los niveles de aprendizaje en especial en matemáticas.


202

RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE PORCENTAJE ELEMENTAL


PRIMARIA ESPAÑOL 55.3 48.7 48.0 50.7 MATEMÁTICAS 57.5 49.5 48.6 51.9 ASIGNATURA ANUAL N.A. 41.4 33.0 37.2

SECUNDARIA ESPAÑOL 44.8 49.2 49.5 47.8 MATEMÁTICAS 37.3 35.7 35.5 36.2 ASIGNATURA ANUAL N.A. 60.7 33.0 46.9

MEDIA SUPERIOR COMPRENSIÓN LECTORA N.A. 35.5 33.1 34.3

MATEMÁTICAS N.A. 37.8 35.1 36.5


N.A.= NO APLICA

Los resultados de la prueba ENLACE para el nivel bueno indican que éste tendió a aumentar a excepción, en el nivel medio superior en el que la asignatura comprensión lectora muestra una disminución, que puede deberse a un aumento en el nivel excelente en parte y en otra al aumento en el nivel de insuficiencia, como se puede observar en los cuadros correspondientes.

RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE PORCENTAJE BUENO


PRIMARIA ESPAÑOL 21.8 26.7 28 25.5

MATEMÁTICAS 19 23 24.9 22.3 ASIGNATURA

ANUAL N.A. 20.6 36.9 28.8

SECUNDARIA ESPAÑOL 17.9 17.1 18 17.7


ANUAL N.A. 18.7 48.2 33.5

MEDIA SUPERIOR COMPRENSIÓN

LECTORA N.A. 45.5 42.6 44.1


203



N.A.= NO APLICA

En promedio a nivel primaria se tiene una población del 25.5 por ciento con un nivel bueno en español, un 22.3 por ciento con nivel bueno en matemáticas y un 28.8 por ciento con un nivel bueno en asignatura anual; a nivel secundaria el porcentaje fue: 17.7 por ciento en español, un 7.5 por ciento en promedio en matemáticas y un 33.5 por ciento en asignatura anual; a nivel medio superior en promedio un 44.1 por ciento tiene un buen nivel en español y un 13.1 por ciento un buen nivel en matemáticas.

RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE PORCENTAJE EXCELENTE



MATEMÁTICAS 3.3 4.7 6.1 4.7 ASIGNATURA ANUAL N.A. 0.4 6 3.2

SECUNDARIA ESPAÑOL 1 0.8 0.8 0.9

MATEMÁTICAS 0.5 0.9 1 0.8 ASIGNATURA ANUAL N.A. 0.5 7.5 4.0

MEDIA SUPERIOR COMPRENSIÓN LECTORA N.A. 6.7 7.2 7.0



N.A.= NO APLICA

El nivel de excelencia tendió a crecer ligeramente, a nivel primaria el promedio de alumnos con nivel de excelencia en español fue de 3.8 por ciento; en matemáticas el porcentaje fue de 4.7 por ciento y en asignatura anual de 3.2 por ciento; a nivel secundaria el nivel de excelencia disminuyo ligeramente en la asignatura de español, su promedio fue de 0.9 por ciento, en matemáticas fue de 0.8 por ciento y en asignatura anual de 4 por ciento; a nivel medio superior en comprensión lectora el 7 por ciento de los alumnos tenía un nivel de excelencia y


204

un 4.1 por ciento en matemáticas.

En el siguiente cuadro se presentan los Gastos en Algunos programas para la superación de la pobreza en relación con la educación; el Programa Educación Inicial y Básica para la población Rural e Indígena, en términos corrientes presenta una tendencia creciente, que significa que se desarrolló de acuerdo con la política de inclusión de los grupos marginados, en términos constantes presenta variabilidad, para el período 2000-2010 el gasto promedio para éste programa fue de: 1 912.2 millones de pesos constantes; El programa Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica (CONAFE), muestra variabilidad, el promedio de gasto asignado a éste programa fue de: 2 329.3 millones de pesos constantes de 2003, un monto superior al otorgado al programa Educación Inicial y Básica para la población Rural e Indígena, y representa más del doble de gasto si se le compara con el programa Escuelas de Calidad que para éste período su gasto promedio fue de: 1 082.9 millones de pesos constantes de 2003, este diferencial en gasto es acorde a la política de disminuir rezago educativo, cuyo sustento ideológico es que el gasto destinado a abatir el rezago educativo va a generar un aumento en capacidades y oportunidades para acceder a un mejor empleo y por tanto un mayor nivel de ingresos.

GASTO EN PROGRAMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA MILLONES DE PESOS Y MILLONES PESOS DIC 2003=100)

AÑO

PROGRAMA EDUCACIÓN BÁSICA

RURAL E INDÍGENA(CONAFE

ACCIONES COMPENSATORIA ABATIR REZAGO

EDUCATIVO

PROGRAMAS ESCUELAS DE

CALIDAD

MILLONES $ 2003=100 MILLONES $ 2003=100 MILLONES $ 2003=100 2000 1,359.0 1,627.9 2,185.7 2,618.2 2001 1,546.4 1,793.3 2,187.1 2,536.4 350.0 405.9 2002 1,934.8 2,149.8 2,254.4 2,504.9 1,200.0 1,333.3 2003 1,949.3 2,014.8 2,242.5 2,317.8 1,265.7 1,308.2 2004 1,923.6 1,819.2 4,439.4 4,198.4 2,335.9 2,209.1 2005 2,136.4 1,939.2 2,136.3 1,939.1 1,247.5 1,132.3 2006 2,148.1 1,828.3 2,181.9 1,857.1 502.0 427.3 2007 2,241.5 1,822.5 2,216.0 1,801.8 1,268.5 1,031.4 2008 2,824.6 2,118.0 2,883.5 2,162.2 1,232.2 924.0 2009 2,885.5 2,062.4 2,656.6 1,898.8 1,455.4 1,040.2 2010 2,698.9 1,859.1 2,594.7 1,787.4 1,477.4 1,017.7

PROMEDIO 2,149.8 1,912.2 2,543.5 2,329.3 1,121.3 1,082.9


205

FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico iv informe 2010

*EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA CONAFE

El Programa Educación Inicial y Básica para la población Rural e Indígena, mostró una tendencia decreciente a excepción de los períodos 2001-2002 y 2007-2008, con tasas de crecimiento de 19.9 y 16.2 por ciento respectivamente, la tasa de crecimiento del gasto en promedio para éste programa fue de: 1.8 por ciento; si bien el Programa Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica (CONAFE), se le asignó un mayor gasto, su tasa de crecimiento para éste período 2000-2010 fue de sólo el 1 por ciento, su tasa de crecimiento en general mostró una tendencia decreciente los períodos de crecimiento fueron en 2003-2004 y 2007-2008, con tasas de 81.1 por ciento y 20 por ciento y el período con menor crecimiento fue en 2004-2005 con una tasa de -53.8 por ciento.

El programa Escuelas de Calidad para éste período tuvo un crecimiento del 36.2 por ciento, si bien fue el que menor gasto recibió de los tres programas, también fue el que experimento un mayor crecimiento sus crecimientos más elevados fueron en el período 2001-2002 con una tasa de crecimiento del 228.5 por ciento y en 2006-2007 con una tasa de 141.4 por ciento, su caída más pronunciada fue en el período 2005-2006 con una tasa del -62.3 por ciento.

TASA DE CRECIMIENTO DEL GASTO EN PROGRAMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA (PORCENTAJES)

AÑOS EDUCACIÓN

BÁSICA RURAL E INDÍGENA

ABATIR REZAGO

EDUCATIVO*ESCUELAS CALIDAD

2000-2001 10.2 -3.1 2001-2002 19.9 -1.2 228.5 2002-2003 -6.3 -7.5 -1.9 2003-2004 -9.7 81.1 68.9 2004-2005 6.6 -53.8 -48.7 2005-2006 -5.7 -4.2 -62.3 2006-2007 -0.3 -3.0 141.4 2007-2008 16.2 20.0 -10.4 2008-2009 -2.6 -12.2 12.6 2009-2010 -9.9 -5.9 -2.2

PROMEDIO 1.8 1.0 36.2


206

FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico 2010

*EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA CONAFE

B) SALUD

El gasto asignado para la superación de la pobreza, en el renglón Seguro Popular para el período 2002-2010, fue en promedio de 13 015.6 millones de pesos de 2003, en términos corrientes presento una tendencia creciente, en términos constantes en los años 2002-2003 creció y posterior a este período decreció llegando a su mínimo crecimiento en 2007 con una tasa de crecimiento del 7.4 por ciento y de ahí comienza a crecer de nuevo llegando a una tasa de crecimiento del 50 por ciento para el 2010, el crecimiento promedio para este período fue del 127.2 por ciento; el gasto promedio asignado al IMSS oportunidades, para el período 2000-2010 fue de 4 360.4 millones de pesos constantes de 2003, este gasto no mostró un gran dinamismo, su tasa de crecimiento promedio para el período fue de 1.6 por ciento, sus caídas más notorias fueron en 2002 con una tasa de -8.3 por ciento y 2004 con -6.3 por ciento y un aumento del 13 por ciento para 2009; en comparación con el programa de Seguro Popular, su asignación en gasto fue en promedio de un tercio.

GASTO PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA (SALUD)

MILLONES DE PESOS

AÑO SEGURO POPULAR IMSS OPORTUNIDADES

MILLONES $ 2003=100 CRECIMIENTO MILLONES

$ 2003=100 CRECIMIENTO

2000 3,665.8 4,391.2 2001 3,859.3 4,475.6 1.9 2002 191.0 212.2 3,693.7 4,104.1 -8.3 2003 633.0 654.3 208.3 4,158.0 4,297.7 4.7 2004 4,432.0 4,191.4 540.6 4,256.0 4,025.0 -6.3 2005 8,570.7 7,779.5 85.6 4,336.4 3,936.1 -2.2 2006 16,781.0 14,282.9 83.6 4,973.6 4,233.2 7.5 2007 18,864.3 15,338.1 7.4 5,012.9 4,075.9 -3.7 2008 24,915.6 18,683.0 21.8 5,884.0 4,412.1 8.2 2009 31,275.3 22,353.9 19.6 6,974.9 4,985.3 13.0

2010 e 48,842.1 33,644.8 50.5 7,300.0 5,028.6 0.9 PROMEDIO 17,167.2 13,015.6 127.2 4,919.5 4,360.4 1.6

Fuente: Elaboración propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe Calderón H.


207

E = ESTIMADO

En el siguiente podemos observar que casi la mitad de las personas usuarias del servicio de salud no es asegurada, en promedio esta población es de 41,139,000 personas, de las cuales su mayoría es atendida en la Secretaria de Salud que en promedio son 30,577,300 personas y 10,450,000 personas son atendidas en el IMSS Oportunidades.

POBLACIÓN USUARIA DEL SERVICIO DE SALUD (MILES PERSONAS)

AÑO TOTAL POBLACIÓN NO ASEGURADA

TOTAL SECRETARIA SALUD.

IMSS OPORTUNIDADES

UNIVERSITA. 2003=100

1995 62,992.0 30,916.0 20,084.0 10,540.0 2000 77,066.0 37,403.0 26,478.0 10,925.0 2001 78,248.0 37,720.0 27,016.0 10,704.0 2004 84,593.0 41,385.0 31,186.0 10,199.0 2005 88,093.0 43,709.0 33,323.0 10,049.0 337.0 2006 90,964.0 43,386.0 32,634.0 10,683.0 69.0 2007 85,437.0 41,267.0 30,490.0 10,571.0 207.0 2008 85,082.0 40,552.0 30,268.0 10,284.0 - 2009 90,477.0 43,001.0 32,492.0 10,311.0 198.0

2010 e 89,461.0 41,826.0 31,309.0 10,320.0 197.0 PROMEDIO 85,491.2 41,138.8 30,577.3 10,449.6 201.6

Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe Calderón H.

e = ESTIMADA

En promedio las personas atendidas en el servicio de salud y en particular en la Secretaria de Salud son mayor a las atendidas en el año 1995 a excepción de las personas atendidas por el IMSS Oportunidades que podemos observar en el cuadro siguiente les ligeramente inferior a las personas atendidas en 1995.


208

PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN USUARIA DEL SERVICIO DE SALUD

(PORCENTAJE)

AÑO TOTAL

POBLACIÓN NO ASEGURADA

TOTAL SECRETARIA SALUD

IMSS OPORTUNIDADES


1997 100.0 49.1 65.0 34.1 0.0 2000 100.0 48.5 70.8 29.2 0.0 2001 100.0 48.2 71.6 28.4 0.0 2004 100.0 48.9 75.4 24.6 0.0 2005 100.0 49.6 76.2 23.0 0.8 2006 100.0 47.7 75.2 24.6 0.2 2007 100.0 48.3 73.9 25.6 0.5 2008 100.0 47.7 74.6 25.4 2009 100.0 47.5 75.6 24.0 0.5

2010 e 100.0 46.8 74.9 24.7 0.5 PROMEDIO 100.0 48.1 74.2 25.5 0.5


La población no asegurada que accede al servicio de salud para el periodo 2000-2010 fue en promedio del 48.1 por ciento, inferior en un punto porcentual en comparación al año 1997 cuya participación fue mayor con un 49.1 por ciento. Esto se debe a un aumento en la población asegurada; La población atendida por la Secretaria de Salud fue en promedio del 74.2 por ciento superior a la atendida en 1997 que entonces era del 65 por ciento; las persona atendidas por el IMSS Oportunidades en promedio representan el 25.5 por ciento de las personas no aseguradas y su porcentaje es inferior al presentado en el año de 1997 cuya participación fue de 34.1 por ciento; los Universitarios tienen el 0.5 por ciento en promedio de la población no asegurada que acceden al servicio de Salud.

El crecimiento de la población usuaria del servicio de salud, en promedio fue del 2 por ciento para el período 2000-2010, inferior al promedio logrado en el período 1995-2000 que fue en promedio del 4 por ciento anual; el crecimiento de la población no asegurada usuaria del servicio de salud fue en promedio del 1.5 por ciento, mostrando una tasa negativa desde el período 2006-2007 hasta el 2010, a excepción del período 2008-2009, que corresponde al período de crisis, misma que deteriora los ingresos y acrecienta el número de personas que no puede acceder al servicio de salud privado o por reducción de empleo y con ello


209

perdida en el acceso a la seguridad social, por tanto la gente acude a la Secretaria de Salud.

CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN USUARIA DEL SERVICIO DE SALUD

AÑO TOTAL

POBLACIÓN NO ASEGURADA

TOTAL SECRETARIA SALUD

IMSS OPORTUNIDADES.


1995-2000 22.3 21.0 31.8 3.7 2000-2001 1.5 0.8 2.0 -2.0 2001-2004 8.1 9.7 15.4 -4.7 2004-2005 4.1 5.6 6.9 -1.5 2005-2006 3.3 -0.7 -2.1 6.3 -79.5 2006-2007 -6.1 -4.9 -6.6 -1.0 200.0 2007-2008 -0.4 -1.7 -0.7 -2.7 2008-2009 6.3 6.0 7.3 0.3

2009-2010e -1.1 -2.7 -3.6 0.1 -0.5 PROMEDIO 2.0 1.5 2.3 -0.7 40.0

Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe de Gobierno Felipe

Calderón

La tasa de crecimiento de la población que acude al IMSS Oportunidades tendió a decrecer, a lo largo del período mostró tasas de crecimiento negativas, en el período 2005-2006 la tasa de crecimiento fue de 6.3 por ciento, la tasa de crecimiento para el período en promedio fue de -0.7 por ciento inferior al crecimiento experimentado en el período 1995-2000, que si bien fue de 0.7 por ciento también, esta fue positiva, lo que implica que disminuyo la población atendida; por último la tasa de crecimiento de los universitarios que acceden al servicio de salud en promedio para el período fue del 40 por ciento, mostrando una caída del 79.5 por ciento en el período 2005-2006.

POBLACIÓN BENEFICIARIA SEGURO POPULAR

AÑO BENEFICIARIO CRECIMIENTOPRESUPUESTO MILES PESOS

2003=100

CRECIMIENTOPRESUPUESTO

PERSONA PESOS 2003

CRECIMIENTO

2005 11,404,861.0 5,842,642.3 512.3 2006 15,672,374.0 37.4 10,209,032.3 74.7 651.4 27.22007 21,834,619.0 39.3 17,777,441.3 74.1 814.2 25.02008 27,176,914.0 24.5 18,899,702.3 6.3 695.4 -14.6


210

2009 31,132,949.0 14.6 24,135,505.7 27.7 775.2 11.52010 e 37,718,283.0 21.2 21,302,171.9 -11.7 564.8 -27.1

PROMEDIO 16,104,444.4 27.4 12,270,812.0 34.2 364.8 4,4


e = ESTIMADA

La tasa de crecimiento de los beneficiarios del Seguro Popular, en promedio para el período 2005-2010 fue del 27.4 por ciento, con una tendencia decreciente 2007-2009; el presupuesto para este programa tuvo un crecimiento promedio del 34.2 por ciento, con una caída del -11.7 por ciento en el período 2009-2010, en referencia al presupuesto por persona el mismo mostró un crecimiento promedio del 4.4 por ciento para el período 2005-2010, con dos caídas uno en el período 2007-2008 con una tasa del -14.6 por ciento, y otra en el período 2009-2010 con una tasa mayor del -27.1 por ciento.

INDICADORES DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN SALUD (SEGURO POPULAR DE SALUD)

AÑO

ENTIDADES

ATENDIDAS SPS

CRECIMIENTO

%AFILIADOS QUE SE INTEGRAN SEG. SOC.

CRECIMIENTO

PROMEDIO $

CUOTAS CAPTADAS (BENEF)

CRECIMIENTO

2002 20 0.02 27.1 2003 24 20.0 0.04 100.0 64.9 139.1 2004 29 20.8 0.11 175.0 11.1 -82.8 2005 32 10.3 0.2 109.1 11.2 0.9 2006 32 0.0 0.3 39.1 7.6 -31.9 2007 32 0.0 0.4 37.5 4.3 -43.4 2008 32 0.0 0.6 25.0 6.3 45.8 2009 32 0.0 0.6 14.5 4.2 -33.8

2010 e 32 0.0 0.7 9.5 1.6 -62.2 PROMEDI

O 29 6.4 0.34 63.7 15 -8.6


e = ESTIMADA

En la actualidad el Seguro Popular de Salud abarca a las 32 Entidades, en el año 2002 abarcaba sólo 20 entidades, en el 2003 con un crecimiento del 20 por ciento abarca 4 entidades más, en 2004 con un crecimiento del casi 21 por ciento logra alcanzar a cubrir otras cinco entidades y para el 2005 abarca el total de las


211

mismas; en promedio el 0.34 por ciento de los afiliados al Seguro Popular se integró a la Seguridad Social, esto en base a estimaciones del Conteo de Población y Vivienda, si bien el porcentaje es bajo la tasa de crecimiento que mostró, fue en promedio del 63.7 por ciento, con una tasa decreciente a partir del año 2005 llegando a su tasa mínima en 2010 con un 9.5 por ciento; por último las cuotas captadas por beneficiario en promedio para el período 2002-2010 en promedio fueron de 15 pesos del 2003, la captación más alta fue en el año 2003 con 64.9 pesos y en 2010 su nivel mínimo fue de 1.6 pesos del 2003, como podemos observar en el cuadro, el crecimiento para el período fue de -8.6 por ciento.

POBLACIÓN BENEFICIARIA DE SERVICIOS ESPECIALES POR VIOLENCIA FAMILIAR Y GÉNERO

AÑO BENEFICIARIO CRECIMIENTOPRESUPUESTO MILES PESOS

2003=100 CRECIMIENTO

PRESUPUESTO PERSONA

PESOS 2003 CRECIMIENTO

2005 24,375.0 51,428,052.1 2,109,868.8 2006 31,907.0 30.9 33,055,196.2 -35.7 1,035,985.7 -50.9 2007 57,579.0 80.5 41,060,248.8 24.2 713,111.5 -31.2 2008 68,555.0 19.1 90,593,915.7 120.6 1,321,477.9 85.3 2009 94,118.0 37.3 88,802,624.5 -2.0 943,524.3 -28.6 2010 e 84,163.0 -10.6 94,718,891.6 6.7 1,125,422.0 19.3

PROMEDIO 60,116.2 31.4 66,609,821.5 22.8 1,208,231.7 -1.2


La tasa de crecimiento de los beneficiarios del programa de servicios especiales por violencia familiar y género para el período 2005-2010 en promedio fue del 31.4 por ciento, con una caída para el período 2009-2010 de un -10.6 por ciento; en cuanto al presupuesto este fue en promedio de 66 mil millones de pesos de 2003, el crecimiento para el período fue de 22.8 por ciento, en el período 2007-2008 experimento su mayor crecimiento con una tasa del 120 por ciento y su caída más pronunciada fue en el período 2005-2006 con un menos 35.7 por ciento. El presupuesto por persona es elevado, este se obtuvo de dividir el presupuesto entre el número de beneficiarios, el presupuesto parece incluir él total, inclusive los gastos administrativos y no sólo los destinados al beneficio de la población que acude por ayuda.


212

INDICADORES DE MORBILIDAD Y MORTALIDAD

AÑO ESPERANZA DE VIDA

TASA DE MORTALIDAD

GENERAL

CAUSAS DE MORTALIDAD GENERAL (% )

ENFERMEDAD TRANSMISIBLE*

NO TRANSMISIBLE

LESIONES ACCIDENTALES

1990 70.6 5.0 26.0 57.8 13.2 2000 73.9 4.4 15.4 70.7 11.3 2005 74.6 4.8 13.1 74.3 10.12006 74.8 4.7 12.7 74.5 10.3 2007 75.0 4.9 12.2 75.2 10.1 2008 75.1 5.0 11.9 76.4 9.4 2009 75.3 4.9 12.0 74.8 10.7

2010 e 75.4 5.0 11.6 75.0 11.1 PROMEDIO 74.9 4.8 12.7 74.4 10.4


* TRANSMISIBLES, DE LA NUTRICIÓN Y DE LA REPRODUCCIÓN

La esperanza de vida para el período 2000-2010 en promedio fue de 74.9 años, superior a la que se tenía en el año 1990 que era de 70.6 años; la tasa de mortalidad disminuyo ligeramente pasando de 5 por ciento en 1990 a 4.8 por ciento en promedio para el período 2000-2010; entre las causas de mortalidad, la que ocupa el primer lugar son las enfermedades no transmisibles con un 74.4 por ciento, superior a la registrada en 1990 que entonces era de un 57.8 por ciento; le sigue las enfermedades transmisibles cuya tasa es en promedio del 12.7 por ciento, inferior a la presentada en el período 1990 cuya tasa fue de 26.0 por ciento; la mortalidad por lesiones accidentales y no accidentales representa en promedio el 10.4 por ciento, inferior a la presentada en el año de 1990 cuya tasa era de 13.2 por ciento. En base a estos resultados podemos afirmar que las condiciones en materia de salud mejoraron ya que aumento la esperanza de vida y disminuyo ligeramente la tasa de mortalidad, según estos datos disminuyo la mortalidad por enfermedades transmisible, que implicaría un buen manejo de estas dadas la enfermedades mortales presentadas en los últimos años.


213

CRECIMIENTO DE LOS INDICADORES DE MORBILIDAD Y MORTALIDAD

AÑO ESPERANZA DE VIDA

TASA MORTALIDAD

GENERAL

CAUSAS DE MORTALIDAD GENERAL (% )

ENFERMEDADES TRANSMISIBLE.*

NO TRANSMISIBLES

LESIONES ACCIDENTALES

Y NO 1990-2000 4.7 -12.0 -40.8 22.3 -14.4 2000-2005 0.9 9.1 -14.9 5.1 -10.6 2005-2006 0.3 -2.1 -3.1 0.3 2.0 2006-2007 0.3 4.3 -3.9 0.9 -1.9 2007-2008 0.1 2.0 -2.5 1.6 -6.9 2008-2009 0.3 -2.0 0.8 -2.1 13.8 2009-2010e 0.1 2.0 -3.3 0.3 3.7 PROMEDIO 0.3 2.2 -4.5 1.0 0.01


La tasa de crecimiento de la esperanza de vida, en promedio fue del 0.3 por ciento anual para el período 2000-2010, está presento un mayor crecimiento en el período 1990-2000 con una tasa del 0.94 por ciento anual, la tasa de mortalidad, también tendió a decrecer más en el período comprendido de 1990-2000, con una tasa del -2.2 por ciento y para el período 2000-2010 en promedio fue del 2.2 por ciento; en base a este cuadro las mayores mejorías se dan entre el período 1990-2000.

INDICADORES DE SALUD DEL PROGRAMA IMSS OPORTUNIDADES

AÑO

TASA MORTALIDAD

INFANTIL RELAC. A

MEDIA NAL.

% COBERTURA ANTICONCEPTIVA

POSPARTO

% ESQUEMA VACUNACIÓN

COMPLETA NIÑOS 1 AÑO

% ESTADO NUTRICIONAL

MENOR 5 AÑOS

2000 9.35 83.69 94.60 95.69 2001 9.82 83.63 98.70 104.35 2002 9.09 84.80 98.80 97.80 2003 7.73 83.15 99.30 107.41 2004 6.79 81.32 99.30 100.39 2005 6.94 82.03 98.90 93.80 2006 7.82 82.46 98.80 99.32 2007 7.42 80.87 98.90 100.57 2008 7.89 78.94 98.40 96.77 2009 6.40 79.00 98.50 105.25

2010 e 6.64 82.80 98.50 98.40 PROMEDIO 7.81 82.06 98.43 99.98


214


e = ESTIMADO

La tasa de mortalidad en promedio para el período 2000-2010 fue de 7.81

por ciento inferior a la que presento al inicio del período que para entonces era de

9.35 por ciento; la cobertura anticonceptiva posparto fue de 82.06 por ciento, esta

disminuyo en relación a la obtenida en el inicio del período que fue para entonces

de 83.69 por ciento; el porcentaje del esquema de vacunación para niños de 1 año

casi se alcanzó a cubrir, esta abarco un 98.43 por ciento en promedio, que

comparándola con el inicio (94.60 por ciento ), también aumento; el porcentaje de

valoraciones en promedio cubrió el 99.98 por ciento lo que indica que hubo una

mejoría, pasando de 95.69 al inicio del período al 98.40 por ciento al final del

mismo.

CRECIMIENTO DE INDICADORES SALUD DEL PROGRAMA IMSS OPORTUNIDAD

AÑO

TASA MORTALIDAD

INFANTIL RELAC. A

MEDIA NAL

% COBERTURA ANTICONCEPTIVA

POSPARTO

% ESQUEMA VACUNACIÓN

COMPLETA NIÑOS 1 AÑO

% ESTADO NUTRICIONAL

MENOR 5 AÑOS

2000-2001 5.03 -0.07 4.33 9.05 2001-2002 -7.43 1.40 0.10 -6.28 2002-2003 -14.96 -1.95 0.51 9.83 2003-2004 -12.16 -2.20 0.00 -6.54 2004-2005 2.21 0.87 -0.40 -6.56 2005-2006 12.68 0.52 -0.10 5.88 2006-2007 -5.12 -1.93 0.10 1.26 2007-2008 6.33 -2.39 -0.51 -3.78 2008-2009 -18.88 0.08 0.10 8.76 2009-2010e 3.75 4.81 0.00 -6.51 PROMEDIO -2.86 -0.09 0.41 0.51


e = ESTIMADO

En el cuadro anterior podemos observar que la tasa de mortalidad infantil


215

experimento un decrecimiento del -2.86 por ciento; el porcentaje de cobertura anticonceptiva posparto también mostró un decrecimiento del -0.09 por ciento; en promedio el porcentaje del esquema de vacunación completa en niños de un año creció en un 0.41 por ciento y el porcentaje de valoraciones del estado nutricional de menores de 5 años tuvo un crecimiento del 0.51 por ciento; estos indicadores señalan también que hubo mejorías en salud, al disminuir la tasa de mortalidad infantil, al lograr un 98 por ciento en el logro de los esquemas de vacunación; en cuanto a prevención podría considerársele así a las valoraciones nutricionales de los menores de cinco años ya que permite detectar la población desnutrida, que en este caso se valoraron en promedio a un 99.98 por ciento

C) Empleo y generación de ingresos

En el período 2000-2010 el Servicio Nacional de Empleo atendió en promedio a 2 216 211 personas, de las cuales coloco en promedio 618 621 personas, que indica un porcentaje de eficiencia del 29 por ciento, esta eficiencia ha ido disminuyendo a lo largo del período llegando a un mínimo del 21 por ciento en el 2010 en dicho período la eficiencia disminuyo un -6.4 por ciento en promedio. El crecimiento de las personas atendidas por el Servicio Nacional de Empleo fue en promedio del 8 por ciento y el de las personas colocadas fue del 0.8 por ciento en promedio.

PERSONAS ATENDIDAS Y COLOCADAS POR EL SERVICIO NACIONAL DE EMPLEO

AÑO PERSON

AS ATENDID

AS

PERSONAS COLOCADA

S PORCENTAJE EFICIENCIA

TASA DE CRECIMIENTO

ATENDIDAS

COLOCADAS

EFICIENCIA

1995-2000 7,071,898 2,190,685 31 2000 1,381,758 575,553 42 -80.5 -73.7 34.5 2001 1,382,903 510,626 37 0.1 -11.3 -11.4 2002 1,549,201 540,820 35 12.0 5.9 -5.5 2003 1,908,443 531,249 28 23.2 -1.8 -20.3 2004 2,037,827 587,094 29 6.8 10.5 3.5 2005 2,111,177 591,438 28 3.6 0.7 -2.8 2006 2,086,140 549,437 26 -1.2 -7.1 -6.0 2007 2,272,880 657,479 29 9.0 19.7 9.8 2008 3,244,474 856,278 26 42.7 30.2 -8.8 2009 3,939,401 896,402 23 21.4 4.7 -13.8

2010 P 2,464,119 508,452 21 -37.4 -43.3 -9.3 PROMEDIO 2,216,211 618,621 29 8.0 0.8 -6.4


216

FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno 2010

P = PRELIMINAR

El Programa de Apoyo al Empleo ofrece un servicio de vinculación laboral, en promedio atendió 369,947 personas, siendo mayoría las mujeres con un total de 204,961 personas en tanto los hombres fueron 164 988, las personas colocadas fueron en promedio 209,801.

PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO

AÑO PERSONAS ATENDIDAS PERSONAS

COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES

2000 593,175 341,080 252,095 290,919 2001 396,974 271,562 125,412 229,240 2002 312,897 178,948 133,949 193,274 2003 308,255 160,851 147,404 195,762 2004 300,550 148,751 151,819 199,293 2005 386,981 202,699 184,282 211,932 2006 301,285 168,830 132,455 165,428 2007 309,884 164,845 145,039 200,960 2008 463,227 248,741 214,486 262,230 2009 398,406 208,643 189,763 222,357

2010 P 297,778 159,619 138,159 136,416 PROMEDIO 369,947 204,961 164,988 209,801


P = PRELIMINAR

En promedio las mujeres representan el 55 por ciento de las personas atendidas y los otros 45 por ciento fueron los hombres; en promedio se logró colocar el 58.2 por ciento de las personas.

PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO

AÑO

PERSONAS ATENDIDAS PERSONAS


2000 100 58 42 49 2001 100 68 32 58 2002 100 57 43 62


217

2003 100 52 48 64 2004 100 49 51 66 2005 100 52 48 55 2006 100 56 44 55 2007 100 53 47 65 2008 100 54 46 57 2009 100 52 48 56

2010 P 100 54 46 46 Promedio 100 55 45 58.2


P= PRELIMINAR

El crecimiento en las personas atendidas por el programa Apoyo al Empleo tendió a decrecer fue en promedio del -4 por ciento, el porcentaje de mujeres atendidas decreció en la misma proporción, la tasa de crecimiento de los hombres fue menor, del -2 por ciento y la tasa de crecimiento de las personas colocadas en promedio fue de -5 por ciento.

CRECIMIENTO EN EL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO



2000-2001 -33 -20 -50 -21 2001-2002 -21 -34 7 -16 2002-2003 -1 -10 10 1 2003-2004 -2 -8 3 2 2004-2005 29 36 21 6 2005-2006 -22 -17 -28 -22 2006-2007 3 -2 10 21 2007-2008 49 51 48 30 2008-2009 -14 -16 -12 -15

2009-2010p -25 -23 -27 -39 PROMEDIO -4 -4 -2 -5


P= PRELIMINAR

En promedio el Programa BECATE atendió 251,470 personas, de las cuales 163 963 eran mujeres y 87,507 hombres, de estas logro colocar 149,421 personas, en promedio coloco más del 50 por ciento de la población a las que


218

presto el servicio; el número de personas que atendió y coloco fueron más al inicio del período, casi el doble del promedio para el período; el total de hombres atendidos por el programa representan un tercio de la población atendida;

PROGRAMA BECATE

AÑO

BECAS OTORGADAS BECARIOS

COLOCADOS TOTAL MUJERES HOMBRES

2000 593,175 341,080 252,095 290,919 2001 396,974 271,562 125,412 229,240 2002 230,185 157,447 72,738 166,507 2003 214,931 133,339 81,592 154,888 2004 198,330 113,787 84,543 135,881 2005 207,118 131,386 75,732 112,815 2006 164,285 115,655 48,630 93,953 2007 150,184 104,233 45,951 112,505 2008 225,848 160,319 65,529 130,327 2009 210,554 148,123 62,431 120,464

2010 P 174,583 126,663 47,920 96,133 PROMEDIO 251,470 163,963 87,507 149,421


P = PRELIMINAR

Como podemos observar en el siguiente cuadro, el 66 por ciento en

promedio de las personas atendidas eran mujeres y el 34 por ciento eran

hombres, en promedio se colocó en el período 2000-2010 al 62.7 por ciento de la

población que fue atendida.


219

PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA BECATE

AÑO BECAS OTORGADAS

BECARIOS COLOCADOS TOTAL MUJERES HOMBRES

2000 100 58 42 49 2001 100 68 32 58 2002 100 68 32 72 2003 100 62 38 72 2004 100 57 43 69 2005 100 63 37 54 2006 100 70 30 57 2007 100 69 31 75 2008 100 71 29 58 2009 100 70 30 57

2010 P 100 73 27 55 PROMEDIO 100 66 34 62.7


P= PRELIMINAR

Para el período 2000-2010 el número de personas atendidas disminuyo en -

9 por ciento, creciendo solo un 4 por ciento en el año 2004-2005; el número de

mujeres atendidas en el período decreció en -7 por ciento disminuyendo más la

cantidad de hombres atendidos, la tasa fue de -11 por ciento y la tasa de

crecimiento de las personas colocadas disminuyo en menos 9 por ciento para éste

período.

CRECIMIENTO EN EL PROGRAMA BECATE

AÑO BECAS OTORGADAS BECARIOS

COLOCADOS TOTAL MUJERES HOMBRES

2000-2001 -33 -20 -50 -21 2001-2002 -42 -42 -42 -27 2002-2003 -7 -15 12 -7 2003-2004 -8 -15 4 -12 2004-2005 4 15 -10 -17 2005-2006 -21 -12 -36 -17 2006-2007 -9 -10 -6 20 2007-2008 50 54 43 16


220

2008-2009 -7 -8 -5 -8 2009-2010 p -17 -14 -23 -20 PROMEDIO -9 -7 -11 -9


P = PRELIMINAR

PROGRAMA EMPLEO FORMAL

AÑO

PERSONAS ATENDIDAS PERSONAS


2002 40,485 15,980 24,505 12,997 2003 55,678 22,474 33,204 22,077 2004 58,117 20,750 37,367 43,015 2005 118,425 49,791 68,634 65,018 2006 63,062 27,796 35,266 34,576 2007 73,485 33,286 40,199 45,791 2008 102,106 45,369 56,737 63,635 2009 1,113 503 610 679

PROMEDIO 64,059 26,994 37,065 35,974


El programa de Empleo Formal, atendió en promedio 64 059 personas, de ellas 26 994 eran mujeres y 37 065 hombres, se logró colocar en promedio a 35 974 personas; este atendió a un mayor número de personas en el año 2005y también logro colocar un mayor número de personas.

PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA EMPLEO FORMAL

AÑO PERSONAS ATENDIDAS

PERSONAS COLOCADAS

TOTAL MUJERES HOMBRES

2002 100 39 61 32 2003 100 40 60 40 2004 100 36 64 74 2005 100 42 58 55 2006 100 44 56 55 2007 100 45 55 62 2008 100 44 56 62 2009 100 45 55 61


221

PROMEDIO 100 42 58 55


En el programa Empleo Formal, de la población atendida 42 por ciento eran mujeres y el 58 por ciento eran hombres, en 2002 la estructura era 39 por ciento mujeres y 61 por ciento hombres; para 2009 eran 45 por ciento mujeres y 55 por ciento hombres; el porcentaje de mujeres atendidas ha aumentado a lo largo del período, en tres puntos porcentuales en promedio, mismo puntaje en que ha disminuido la participación de los hombres, esto es acorde a la política de igualdad de género.

CRECIMIENTO EN EL PROGRAMA EMPLEO FORMAL


COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES 2002-2003 38 41 35 70 2003-2004 4 -8 13 95 2004-2005 104 140 84 51 2005-2006 -47 -44 -49 -47 2006-2007 17 20 14 32 2007-2008 39 36 41 39 2008-2009 -99 -99 -99 -99

PROMEDIO 8 12 6 20

FUENTE: elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno 2010

La tasa de crecimiento de las personas atendidas creció en promedio un 8 por ciento en el período; el crecimiento de las mujeres atendidas fue del 12 por ciento en tanto los hombres aunque fue mayor el número su dinamismo fue de 6 por ciento; el crecimiento que se experimentó en las personas colocadas fue en promedio del 20 por ciento, Este programa presento dos caídas uno en el período 2005-2006 con una tasa del -47 por ciento en promedio y otro en el período 2008-2009 con porcentaje del -99 por ciento.

PROGRAMA FOMENTO AL AUTO EMPLEO


PERSONAS COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES

2002 7,121 4,871 2,250 4,959


222

2003 6,631 4,151 2,480 6,631 2004 5,776 3,065 2,711 5,776 2005 8,838 4,700 4,138 8,838 2006 6,882 3,705 3,177 6,882 2007 9,689 4,998 4,691 9,689 2008 13,721 7,037 6,684 13,721 2009 10,826 5,977 4,849 10,826

2010 P 5,229 2,967 2,262 5,229 PROMEDIO 8,301 4,608 3,694 8,061


P = PRELIMINAR

En el programa Fomento al Auto Empleo, se atendió en promedio a 8 302 personas, 4 608 mujeres y 3 694 hombres, logrando colocar a la mayoría de personas, que en promedio fueron de 8 061 personas, el año en que se pudo atender un mayor número de personas y de colocarlas fue en los años 2008-2009.

PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA FOMENTO AL AUTO EMPLEO


PERSONAS COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES

2002 100 68 32 70 2003 100 63 37 100 2004 100 53 47 100 2005 100 53 47 100 2006 100 54 46 100 2007 100 52 48 100 2008 100 51 49 100 2009 100 55 45 100

2010 P 100 57 43 100 PROMEDIO 100 56 44 97


P = PRELIMINAR

El 56 por ciento en promedio de las personas atendidas en el programa de Fomento al Auto Empleo eran mujeres y el 44 por ciento en promedio eran hombres; el porcentaje de personas colocadas fue en promedio del 97 por ciento.


223

CRECIMIENTO EN EL PROGRAMA FOMENTO AL AUTO EMPLEO


PERSONAS COLOCADAS

TOTAL MUJERES HOMBRES

2002-2003 -7 -15 10 34 2003-2004 -13 -26 9 -13 2004-2005 53 53 53 53 2005-2006 -22 -21 -23 -22 2006-2007 41 35 48 41 2007-2008 42 41 42 42 2008-2009 -21 -15 -27 -21 2009-2010 -52 -50 -53 -52

PROMEDIO 3 0 7 8


P = PRELIMINAR

A lo largo del período el crecimiento de las personas atendidas por el programa Fomento al Auto Empleo, fue negativo excepto los períodos 2004-2005 y 2006 a 2008 en los que el crecimiento fue del 53, 41 y 42 por ciento respectivamente, el crecimiento en la eficiencia fue del 8 por ciento; cómo podemos observar los últimos dos años disminuyo la tasa de crecimiento tanto en personas atendidas como en personas colocadas.

GASTO EN PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEDESOL (MILES $ 2003)

AÑO

BENEFICIARIOS PRESUPUESTO

TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL $ DE 2003

MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

2005 156,810 62,368 94,442 437,527 98,443 339,082 2006 64,246 312,009 33,037 167,144 49,642 117,503 2007 265,731 114,297 151,434 394,958 95,580 299,378 2008 189,024 86,722 102,302 269,753 123,759 145,994 2009 262,446 159,850 102,596 457,032 278,368 178,663

2010 P 106,779 46,742 60,037 243,262 106,487 136,776 PROMEDIO 174,173 130,331 90,641 328,279 125,380 202,899

FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe 2010 (indicadores

representativos sobre igualdad mujeres-hombres)


224

P = PRELIMINAR

El Programa de Empleo Temporal en la SEDESOL beneficio a 174,173

personas en promedio, 130,331 mujeres y 90,641 hombres en promedio; en

promedio se destinó 328,279 pesos del 2003 al programa de Empleo Temporal en

la SEDESOL, asignando 125,380 pesos para el gasto en empleo para mujeres y

202,899 pesos del 2003 para los hombres.

CRECIMIENTO EN EL GASTO EN PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEDESOL

(PORCENTAJES)

AÑO


TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

2005-2006 -59.0 400.3 -65.0 -61.8 -49.6 -65.3 2006-2007 313.6 -63.4 358.4 136.3 92.5 154.8 2007-2008 -28.9 -24.1 -32.4 -31.7 29.5 -51.2 2008-2009 38.8 84.3 0.3 69.4 124.9 22.4 2009-2010

P -59.3 -70.8 -41.5 -46.8 -61.7 -23.4

PROMEDIO 41.0 65.3 43.9 13.1 27.1 7.4


P = PRELIMINAR

Los beneficiarios del Programa de Empleo Temporal SEDESOL en promedio aumentaron en 41 por ciento, de ellos el 65.3 por ciento eran mujeres y el 43.9 por ciento eran hombres; su presupuesto creció en promedio 13.1 por ciento, el presupuesto asignado para las mujeres creció 27.1 por ciento y el de los hombres 7.4 por ciento; tanto en beneficiarios como en presupuesto estos cayeron en los períodos 2005-2006, -59 por ciento y -61.8 por ciento respectivamente y en 2007-2008, beneficiarios-28.9 y presupuesto -31.7 y en 2009-2010 beneficiarios -59.3 por ciento y presupuesto -46.8 por ciento.


225

CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO POR BENEFICIARIO EN EL PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEDES

AÑO R

PRESUPUESTO/ BENEF. (MILES DE $ 2003 CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO BENEF

TOTAL $ DE 2003

MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

2005 2.79 1.58 3.59 2006 2.60 0.16 3.56 -6.8 -89.9 -0.9 2007 1.49 0.84 1.98 -42.9 425.6 -44.4 2008 1.43 1.43 1.43 -4.0 70.7 -27.8 2009 1.74 1.74 1.74 22.0 22.0 22.0

2010 P 2.28 2.28 2.28 30.8 30.8 30.8 PROMEDIO 2.05 1.34 2.43 -0.2 91.8 -4.1


P= PRELIMINAR

En promedio el presupuesto por beneficiario fue de 2 000 pesos del 2003, siendo para los hombres de 2 430 y el de las mujeres fue de 1 340 pesos del 2003, esto puede explicarse si observamos el cuadro en el que se indica que el presupuesto asignado a las mujeres es inferior, además de que el número de beneficiarias mujeres es mayor al de los hombres; el crecimiento que experimento el presupuesto por beneficiario fue de -0.2 por ciento, la tasa de crecimiento para el gasto por beneficiario asignado a las mujeres creció en promedio 91.8 por ciento a pesar que fueron superiores los recursos destinados a los hombres, El crecimiento del gasto asignado a los hombres fue de -4.1 por ciento.

GASTO EN PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEMARNAT (MILES $ 2003)

AÑO BENEFICIARIOS PRESUPUESTO


MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

2005 28,669 8,785 19,884 0 0 0 2006 42,112 13,645 28,467 86,567 24,697 61,870 2007 42,964 14,497 28,467 92,415 28,897 63,517 2008 46,309 19,141 27,168 86,309 30,130 56,180 2009 26,955 11,325 15,630 39,831 15,797 24,034

2010 P 25,808 9,489 16,319 81,728 30,050 51,679 PROMEDIO 35,470 12,814 22,656 77,370 25,914 51,456




226

P = PRELIMINAR

El total de beneficiarios del Programa de Empleo Temporal en SEMARNAT en promedio fue de 35,470, personas de las cuales 12,814 eran mujeres y 22,656 eran hombres; el presupuesto en promedio fue de 77,370 pesos del 2003, asignándose 25,914 pesos del 2003 a las mujeres y 51,456 pesos del 2003 a los hombres.

CRECIMIENTO EN EL GASTO EN PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEMARNAT (PORCENTAJES)


TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

2005-2006 46.9 55.3 43.2 2006-2007 2.0 6.2 0.0 6.8 17.0 2.7 2007-2008 7.8 32.0 -4.6 -6.6 4.3 -11.6 2008-2009 -41.8 -40.8 -42.5 -53.9 -47.6 -57.2 2009-2010

P -4.3 -16.2 4.4 105.2 90.2 115.0

PROMEDIO 2.1 7.3 0.1 12.9 16.0 12.2


P = PRELIMINAR

El incremento en el número de beneficiarios del Programa de Empleo Temporal de SEMARNAT fue del 2.1 por ciento, el crecimiento de beneficiarias fue de 7.3 por ciento y el de beneficiarios de sólo el 0.1 por ciento en promedio; el monto de presupuesto se incrementó en promedio un 12.9 por ciento, el asignado a las mujeres se incrementó un 16 por ciento y el correspondiente a los hombres en un 12.2 por ciento, el presupuesto experimento una caída tanto en general, mujeres así como hombres en el período 2008-2009, de un menos 53.9 por ciento , -47.6 por ciento y un -57.2 respectivamente.


227

CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO POR BENEFICIARIO EN EL PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEMARNAT

AÑO

PRESUPUESTO/ BENEFICIARIO. (MILES DE $

2003 CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO

BENEFICIARIO

TOTAL $ DE 2003

MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

2005 0 0 0 2006 2.06 1.81 2.17 2007 2.15 1.99 2.23 4.6 10.1 2.7 2008 1.86 1.57 2.07 -13.4 -21.0 -7.3 2009 1.48 1.39 1.54 -20.7 -11.4 -25.6

2010 P 3.17 3.17 3.17 114.3 127.0 105.9 PROMEDIO 2.14 1.99 2.24 21.2 26.2 18.9


P = PRELIMINAR

El presupuesto por beneficiario del programa Empleo Temporal de SEMARNAT fue en promedio de un 2,140 pesos del 2003, 1 990 pesos del 2003 el asignado a las mujeres y de 2,240 pesos del 2003 el asignado a los hombres; El crecimiento del presupuesto por beneficiario fue de 21.2 por ciento en promedio, el presupuesto asignado para las mujeres es de 26.2 por ciento y el crecimiento del presupuesto por beneficiario correspondiente a los hombres fue de 18.9 por ciento.

OCUPACIÓN FORMAL, INFORMAL Y SUBOCUPACIÓN (PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN OCUPADA)

AÑO TRABAJO

ASALARIADO SUBOCUPACIÓN OCUPACIÓN EN EL SECTOR INFORMAL

% CRECIMIENTO % CRECIMIENTO % CRECIMIENTO 1995-2000 54.4 7.7 26.8 2001-2006 58.1 6.8 7.3 -5.2 28.1 4.9

2005 58.9 1.4 7.5 2.7 28.1 0.0 2006 60.1 2.0 6.8 -9.3 27.1 -3.6 2007 60.7 1.0 7.2 5.9 27.0 -0.4 2008 61.7 1.6 6.8 -5.6 27.3 1.1 2009 61.2 -0.8 9.2 35.3 28.2 3.3

2010 P 61.4 0.3 9.1 -1.1 28.7 1.8 PROMEDIO 60.7 0.8 7.8 5.0 27.7 0.5


228


P= PRELIMINAR

En promedio el trabajo asalariado represento el 60.7 de la población ocupada en el período 2005-2010, en comparación con los períodos anteriores, se incrementó esta participación que fue de 58.1 por ciento para el período 2001-2006 y 54.4 por ciento para el período 1995-2000; la subocupación para el período 2005-2010 fue de 7.8 por ciento casi no tuvo variación respecto a la del período 1995-2000 cuyo porcentaje fue de 7.7 por ciento. La tasa de crecimiento fue de 5 por ciento, superior al crecimiento presentado en el período 1995-2006 de -5.2 por ciento y 2.7 por ciento; la ocupación en el sector informal fue en promedio del 27.7 por ciento, ligeramente superior al presentado en el período 1995-2000, el crecimiento de la ocupación fue del 0.5 por ciento.

En este contexto el trabajo ha experimentado una mejoría, esto es observable mediante el incremento en el trabajo asalariado de 6 puntos porcentuales que se refleja al pasar de 54.4 por ciento en el período 1995-2000, a 60.7 por ciento en promedio para el período 2005-2010, la ocupación en el sector informal en promedio solo aumento en casi un punto porcentual, pasando de 26.8 en el período 1995-2000 a 27.7 por ciento para el período 2005-2010; en cuanto al nivel de subocupación este no ha variado mucho en promedio para el período 2005-2010 fue en promedio de 7.8 por ciento y 7.7 por ciento para el período 1995-2000, el crecimiento de la subocupación fue del 5 por ciento para el período 2005-2010, aumentando un 35.3 por ciento en el período 2008- 2009, que puede responder al período de crisis que sufrió México.

En relación al apoyo brindado por los programas al empleo, solo puedo decir que el porcentaje de efectividad (personas atendidas/personas colocadas) fluctúa entre 20 a 62.5 por ciento a excepción del programa auto empleo el cual reporta una eficiencia del 97 por ciento, en cuanto al crecimiento que han tenido los programas podemos observar que este ha tendido a decrecer en algunos y otros el crecimiento varia del 2.1 por ciento al 8 por ciento, (lo que redundaría en un bajo dinamismo en la generación de empleo, pero no nulo) las excepciones seria el PET SEDESOL y el PET SEMARNAT que reportan incrementos tanto en el número de beneficiarios como en el presupuesto.


229

GASTO EN FONDO DE APOYO PARA PROYECTOS PRODUCTIVOS (MILLONES $ 2003)



MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

2005 10,139 5,230 4,909 242,944 125,317 117,625 2006 9,756 4,950 4,806 214,929 109,051 105,878 2007 19,844 10,305 9,539 438,720 227,827 210,893 2008 21,179 11,228 9,951 473,269 250,903 222,367 2009 18,563 9,971 8,592 437,921 235,226 202,695

2010 P 1,770 841 929 40,083 19,045 21,038 PROMEDIO 13,542 7,088 6,454 307,978 161,228 146,749



P= PRELIMINAR

El presupuesto para el Fondo de Apoyo para proyectos productivos, en promedio fue de 307,978 millones de pesos del 2003, en promedio se destinaron para apoyar a las mujeres un monto de 161,228 millones de pesos del 2003 y para apoyar a los hombres un presupuesto de 146,749 pesos del 2003, el número de beneficiarios en promedio fue de 13,542 de los cuales 7 088 eran mujeres y 6,454 eran hombres; aquí se vuelve a observar que se favoreció a las mujeres a fin de disminuir las diferencias de género.

El crecimiento en el número de beneficiarios para el período fue de 0.7 por ciento, el crecimiento que experimento en el período 2006-2007 fue contrarrestado por la caída que presento en los períodos 2008-2009 y 2009-2010; en cuanto al presupuesto en promedio creció 0.4 por ciento, presentando la misma tendencia del crecimiento de beneficiarios, el crecimiento promedio del presupuesto asignado para apoyar a las mujeres fue de 1.6 por ciento y el destinado al apoyo a los hombres fue de -0.8 por ciento.


230

CRECIMIENTO EN GASTO FONDO DE APOYO PARA PROYECTOS PRODUCTIVOS (FAPPA)


TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

2005-2006 -3.8 -5.4 -2.1 -11.5 -13.0 -10.0 2006-2007 103.4 108.2 98.5 104.1 108.9 99.2 2007-2008 6.7 9.0 4.3 7.9 10.1 5.4 2008-2009 -12.4 -11.2 -13.7 -7.5 -6.2 -8.8

2009-2010 P -90.5 -91.6 -89.2 -90.8 -91.9 -89.6 PROMEDIO 0.7 1.8 -0.4 0.4 1.6 -0.8


P = PRELIMINAR

Dado lo elevado del presupuesto es factible que la información incluya el presupuesto administrativo; según los datos, en promedio el presupuesto por beneficiario fue de 23 millones de pesos del 2003, este tuvo una caída del -1 por ciento para el período 2005-2010 (no se especifica que parte del fondo se utiliza para el programa).

CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO DEL FONDO DE APOYO PARA PROYECTOS PRODUCTIVOS

AÑO

PRESUPUESTO/ BENEFICIOS. (MILLONES DE $ 2003

CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO BENEFICIOS

TOTAL $ DE 2003

MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

TOTAL PORCENTAJ

E

MUJERES PORCENTAJ

E

HOMBRES PORCENTAJ

E 2005 24 24 24 2006 22 22 22 -8.1 -8.1 -8.1 2007 22 22 22 0.4 0.4 0.4 2008 22 22 22 1.1 1.1 1.1 2009 24 24 24 5.6 5.6 5.6

2010 P 23 23 23 -4.0 -4.0 -4.0 PROMEDI

O 23 23 23 -1.0 -1.0 -1.0


P = PRELIMINAR


231

El gasto en el Programa de Opciones Productivas fue en promedio 659.1 millones de pesos del 2003, este gasto tendió a decrecer, en el período 2006-2007 tuvo un incremento que no logro compensar la tendencia negativa, el crecimiento promedio para este período fue de menos 3.4 por ciento; el gasto para el programa Empresas en Solidaridad fue en promedio de 911 millones de pesos del 2003, mayor al asignado al Programa Opciones Productivas, el crecimiento promedio del gasto fue de 4.9 por ciento. Los programas de creación de Ingresos mostraron tasas de crecimiento promedio bajas en relación a número de beneficiarios 0.7 por ciento y con respecto al presupuesto o gasto 0.4 por ciento y -3.4 por ciento indicando con esto bajo dinamismo en la generación de nuevas oportunidades para crear ingresos. El programa Empresas en Solidaridad maneja menos recursos en comparación con el Fondo de Apoyos a Proyectos Productivos, pero muestra una tasa de crecimiento promedio del 4.9 por ciento, mayor a la presentada por el Fondo y por Opciones Productivas.

GASTO EN PROGRAMA SUPERACIÓN DE LA POBREZA (MILLONES $ 2003)

AÑO

OPCIONES PRODUCTIVAS

EMPRESAS SOLIDARIDAD

$ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE

2003 CRECIMIENTO

2000 1,064 2001 1,089 2.3 2002 1,011.1 656 -39.8 2003 753.3 -25 868 32.3 2004 805.4 7 884 1.9 2005 431.6 -46 628 -29.0 2006 341.0 -21 779 24.0 2007 720.5 111 832 6.8 2008 863.9 20 786 -5.5 2009 668.1 -23 1,190 51.4

2010 P 336.7 -50 1,245 4.6 PROMEDIO 659.1 -3.4 911.0 4.9


P = PRELIMINAR

El gasto destinado al Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG), beneficio en promedio a 26,162 personas, tuvo en promedio un presupuesto de 427,032, El programa Organización Productiva mujeres Indígenas,


232

beneficio en promedio a 28,528 personas en promedio contó con un presupuesto de 128,429,000 pesos, que dan un presupuesto promedio por beneficiario de 5 mil pesos, siendo el año 2010 en el que se experimentó un presupuesto por beneficiario menor al promedio, que fue de 3 mil pesos del 2003.

GASTO EN PROGRAMA SUPERACIÓN DE LA POBREZA

AÑO

PROMUSAG ORGANIZACIÓN PRODUCTIVA MUJERES. INDÍGENAS

BENEFICIARIAS PRESUPUEST

O MILLÓN.$2003

PRESUPUESTO POR

PERSONA

BENEFICIARIAS

PRESUPUESTO MILES $ 2003

PRESUPUESTO POR PERSONA

2005 18,310 297,358 16 21,324 127,167 62006 23,282 360,107 15 22,132 85,114 42007 30,763 452,513 15 21,287 97,569 52008 47,321 716,864 15 25,740 134,973 52009 34,687 676,689 20 28,404 150,096 5

2010 P 2,611 58,659 22 52,280 175,656 3

PROMEDIO 26,162 427,032 17 28,528 128,429 5



P = PRELIMINAR

En el siguiente cuadro podemos observar que el crecimiento en promedio que experimento el programa de las Mujeres en el Sector Agrario en relación a beneficiarios y presupuesto disminuyo en los periodos 2008-2009 y 2009-2010 -26.7, -5.6 y -92.5, -91.3 respectivamente, el presupuesto por persona fue en promedio de 7.5 por ciento, estos fueron negativos en los períodos 2005-2006 con menos 4.8 por ciento y en 2006-2007 con -4.9 por ciento, la disminución del presupuesto menor a la de los beneficiarios permitió tener un presupuesto por persona positivo; el Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas muestra un incremento en los beneficiarios y en el presupuesto, de 23.1 y 9.6 por ciento, el crecimiento mayor en el número de beneficiario, en comparación con el incremento en el presupuesto dio origen a una tasa negativa en el crecimiento del presupuesto por persona de -7.5 por ciento.


233

CRECIMIENTO EN EL GASTO EN PROGRAMA SUPERACIÓN DE LA POBREZA (PORCENTAJES)

AÑO

PROMUSAG ORGANIZACIÓN PRODUCTIVA MUJERES INDÍGENAS

BENEFICIARIAS PRESUPUESTO PRESUPUESTO POR PERSONA BENEFICIARIA PRESUPUESTO PRESUPUESTO

POR PERSONA

2005-2006 27.2 21.1 -4.8 3.8 -33.1 -35.5 2006-2007 32.1 25.7 -4.9 -3.8 14.6 19.2 2007-2008 53.8 58.4 3.0 20.9 38.3 14.4 2008-2009 -26.7 -5.6 28.8 10.3 11.2 0.8 2009-2010

P -92.5 -91.3 15.2 84.1 17.0 -36.4

PROMEDIO -1.2 1.6 7.5 23.1 9.6 -7.5


P= PRELIMINAR

A pesar del esfuerzo realizado para fomentar la generación de ingresos, este ha sido bajo si observamos las tasas de crecimiento del presupuesto y de los beneficiarios, esto en parte se debe al deterioro que causan las crisis y la desigual distribución del ingreso, que hace insuficiente los recursos destinados, hay que recordar que para este período (2000-2010), el 40 por ciento de la población en promedio viven con el 13 por ciento del ingreso generado. Sin embargo hay que esperar a que los recursos que ya beneficiaron a una parte de la población generen beneficios para la comunidad en el corto plazo o por lo menos que esa población no vuelva a estar en condiciones de pobreza.

D) Inclusión de los pueblos indígenas

La política Social actual pretende disminuir las desigualdades sociales y regionales a fin de lograr un crecimiento económico, la inclusión de los pueblos indígenas es una línea de acción; en el cuadro siguiente observamos que el Programa de Desarrollo de los pueblos Indígenas tuvo en promedio un gasto de 3,409.8 millones de pesos de 2003, cuyo crecimiento promedio fue de 16 por ciento, este programa es el que tiene una mayor asignación de gasto de los tres programas, le sigue el Programa Investigación y promoción de las cultura Indígenas con un gasto promedio de 599.1 millones de pesos del 2003, su tasa de crecimiento promedio fue de 56.2 por ciento, el Programa Albergues escolares


234

tuvo un gasto promedio del 435.3 millones de pesos del 2003, superior al obtenido en el 2000 que para entonces fue de 373.9 millones de pesos del 2003, el crecimiento promedio experimentado fue de 105.1 por ciento.


AÑO

INDÍGENAS DESARROLLO

PUEBLOS

INVESTIGACIÓN Y PROMOCIÓN CULTURAS

INDÍGENAS

ALBERGUES ESCOLARES

INDÍGENAS (PAEI) $ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE

2003 CRECIMIENTO $ DE 2003 CRECIMIENTO

2000 1,395.8 371.9 2001 1,683.9 21 427.6 115.0 2002 1,563.4 -7 105 324.4 75.9 2003 2,324.7 49 592 462.4 337.3 104.0 2004 3,121.2 34 742 25.2 361.3 107.1 2005 4,356.2 40 707 -4.7 400.5 110.9 2006 4,186.1 -4 745 5.3 463.5 115.7 2007 4,142.2 -1 710 -4.7 442.1 95.4 2008 4,970.0 20 732 3.1 559.0 126.4 2009 4,439.0 -11 575 -21.4 540.8 96.7

2010 P 5,325.1 20 485 -15.7 560.3 103.6 PROMEDIO 3,409.8 16.0 599.1 56.2 435.3 105.1


P = PRELIMINAR

F) Formación de patrimonio e infraestructura

La política Social en referencia a la formación de patrimonio e infraestructura tiene doble propósito, el económico con el cual, se pretende crear condiciones e infraestructura que conduzca a la integración económica de las regiones mediante la formación de mercados y la social, que de seguridad y bienestar al individuo; en este sentido al fomentar la formación de patrimonio se está fomentando a la vez las condiciones económicas que permitirán el progreso de la región. El gasto promedio asignado para el Programa Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para la Vivienda fue de 3,112.2 millones de pesos del 2003, cuyo crecimiento fue de 82 por ciento; el gasto promedio asignado al Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa” fue de 1,579.5 millones de pesos del 2003 y el crecimiento del mismo fue de 16.5 por ciento; al Programa para el Desarrollo Local (micro regiones), se le asignó un


235

gasto promedio de 810.5 millones de pesos del 2003 y su crecimiento promedio fue de 40.2 por ciento.


AÑO

ESQUEMAS FINANCIAMIENTO

SUBSIDIO FEDERAL VIVIENDA

AHORRO Y SUBSIDIO VIVIENDA TU CASA

DESARROLLO LOCAL MICRORREGIONES

$ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE

2003 CRECIMIENTO $ DE 2003 CRECIMIENTO

2002 334.0 2003 1,047 351.3 5.2 2004 1,514 44.6 575.4 63.8 2005 1,448 -4.4 751.4 30.6 2006 3,565 146.2 638.0 -15.1 2007 1,108.6 1,414 -60.3 1,017.0 59.4 2008 3,737.6 237 1,178 -16.7 2,006.7 97.3 2009 3,558.8 -5 1,218 3.4

2010 P 4,043.8 14 1,252 2.8 PROMEDIO 3,112.2 82.0 1,579.5 16.5 810.5 40.2


P= PRELIMINAR

El gasto en el Programa Hábitat fue en promedio de 1,795.4 millones de pesos del 2003 y el crecimiento del mismo fue del 25.6 por ciento mostró dos caídas una en 2005-2006 de -11 por ciento y otra en 2007-2008 de un -43 por ciento.

GASTO EN PROGRAMA HÁBITAT (MILLONES $ 2003)

AÑO $ DE 2003 CRECIMIENTO

2003 826.1 2004 1,676.4 103 2005 1,908.5 14 2006 1,695.5 -11 2007 2,489.7 47 2008 1,415.3 -43 2009 1,789.1 26

2010 P 2,562.4 43 PROMEDIO 1,795.4 25.6


236

FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de labores 2010

En el siguiente cuadro se observa que en promedio el gasto asignado en infraestructura social y básica dentro del programa superación de la pobreza fue de 2 314.2 millones de pesos del 2003 y el crecimiento promedio del gasto fue de 26 por ciento, si bien se presentaron dos caídas en el gasto estas se vieron compensadas por incrementos mayores en el gasto.

GASTO EN INFRAESTRUCTURA. SOCIAL BÁSICA (MILLONES $ 2003)

AÑO $ DE 2003 CRECIMIENTO

2003 877.2 2004 1,569.7 79 2005 2,808.4 79 2006 2,286.4 -19 2007 2,342.5 2 2008 2,928.2 25 2009 2,464.8 -16

2010 P 3,236.0 31 PROMEDIO 2,314.2 26.0


GASTO EN CAMINOS RURALES (MILLONES $ 2003)

AÑO

PRESUPUESTO (MILLONES 2003) CRECIMIENTO (PORCENTAJES)

TOTAL EMPLEO

TEMPORAL (PET)

CONSTRUCCIÓN CAMINOS* TOTAL

EMPLEO TEMPORAL

(PET) CONSTRUCCIÓN.

CAMINOS*

2000 2,560.3 1,524.8 1,035.5 2001 2,295.8 1,234.4 1,061.5 -11.5 -23.5 2.5 2002 2,431.8 1,113.7 1,318.1 5.6 -10.8 19.5 2003 2,403.2 937.7 1,465.5 -1.2 -18.8 10.1 2004 2,953.7 878.9 2,074.8 18.6 -6.7 29.4 2005 5,848.0 1,067.3 4,780.7 49.5 17.7 56.6 2006 4,737.8 674.0 4,063.8 -23.4 -58.3 -17.6 2007 4,440.5 796.7 3,643.8 -6.7 15.4 -11.5 2008 5,406.0 746.0 4,659.9 17.9 -6.8 21.8 2009 9,552.6 901.0 8,651.6 43.4 17.2 46.1 2010 12,027.9 1,167.4 10,860.5 20.6 22.8 20.3

PROMEDIO 4,968.9 1,003.8 3,965.1 11.3 -5.2 17.7


237


*Construcción y Conservación de caminos rurales

P = preliminar

El gasto en caminos rurales en promedio fue de 4,968.9 millones de pesos del 2003, de esos corresponden 1,003.8 millones de pesos del 2003 al Programa de Empleo Temporal y 3,965.1 millones de pesos del 2003 al Programa de Construcción y Conservación de Caminos rurales y Carreteras Alimentadoras. El crecimiento del gasto fue del 11.3 por ciento, el crecimiento en promedio del gasto en el PET fue de -5.2 por ciento, en general a lo largo del período el gasto tendió a ser negativo y el gasto destinado a la construcción y conservación fue en promedio del 17.7 por ciento.

G) Programa de desarrollo regional sustentable

El Programa Desarrollo Regional Sustentable tuvo en promedio 45,929 beneficiarios de los cuales 18,834 eran mujeres, (casi 2/3 de la población masculina) y 27,096 eran hombres; el presupuesto en promedio fue de 99,199 miles de pesos del 2003 el gasto asignado para apoyar a las mujeres fue de 33,771 pesos del 2003 y para los hombres de 176,796 miles de pesos del 2003 para los hombres, siendo mayor el presupuesto asignado a los hombres, casi cinco veces mayor

GASTO EN PROGRAMA DESARROLLO REGIONAL SUSTENTABLE (MILES $ 2003)

AÑO



MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

2005 39,106 13,856 25,250 71,388 24,986 46,402 2006 35,130 13,305 21,825 76,990 29,256 47,733 2007 58,894 22,511 36,383 129,274 49,412 798,619 2008 63,964 27,361 36,603 131,880 49,878 82,003 2009 65,523 29,489 36,034 135,114 49,095 86,019

2010 P 12,959 6,480 6,479 50,552 0 0 PROMEDIO 45,929 18,834 27,096 99,199 33,771 176,796




238

P = PRELIMINAR

El crecimiento de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Regional Sustentable en promedio fueron de -2.3 por ciento, el porcentaje de beneficiarias en promedio fue de 3.3 por ciento, y el de los beneficiarios fue de -6 por ciento, aunque disminuye el porcentaje de crecimiento la cantidad de beneficiarios hombres fue superior al de las mujeres; el presupuesto para este programa fue de 3.5 por ciento en promedio, el crecimiento promedio del gasto destinado a las mujeres creció en promedio 21.3 por ciento, el presupuesto asignado a los hombres presento mayor crecimiento, que para este período fue de 372.8 por ciento.

CRECIMIENTO EN EL GASTO EN DESARROLLO REGIONAL SUSTENTABLE (PORCENTAJES)

AÑO


TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJE

HOMBRES PORCENTAJE

TOTAL PORCENTAJE

MUJERES PORCENTAJ

E HOMBRES

PORCENTAJE

2005-2006 -10.2 -4.0 -13.6 7.8 17.1 2.9 2006-2007 67.6 69.2 66.7 67.9 68.9 1,573.1 2007-2008 8.6 21.5 0.6 2.0 0.9 -89.7 2008-2009 2.4 7.8 -1.6 2.5 -1.6 4.9

2009-2010 P -80.2 -78.0 -82.0 -62.6 PROMEDIO -2.3 3.3 -6.0 3.5 21.3 372.8


P= PRELIMINAR

En el cuadro siguiente podemos observar que el presupuesto por beneficiario fue de 2 mil pesos del 2003, el presupuesto por beneficiario fue en promedio de 5 mil pesos del 2003, siendo superior en comparación al asignado a las mujeres que para este período fue de 2 mil pesos de 2003; en cuanto al crecimiento en general presento un crecimiento del 20.7 por ciento, el presupuesto por beneficiaria disminuyo en promedio -1 por ciento, éste mostró una tendencia negativa desde el período 2006-2007, el presupuesto por beneficiario por hombre, en promedio creció 209.9 por ciento, y mostró una caída para el período 2007-2008 de -89.8 por ciento.


239

CRECIMIENTO PRESUPUESTO POR BENEFICIARIO EN DESARROLLO REGIONAL SUSTENTABLE

AÑO

PRESUPUESTO/ BENEFICIARIOS. (MILES DE $

2003 PRESUPUESTO

TOTAL $ DE 2003

MUJERES $ DE 2003

HOMBRES $ DE 2003

TOTAL PORCENTAJ

E

MUJERES PORCENTAJ

E

HOMBRES PORCENTAJ

E 2005 2 2 2 2006 2 2 2 20.1 21.9 19.0 2007 2 2 22 0.2 -0.2 903.6 2008 2 2 2 -6.1 -17.0 -89.8 2009 2 2 2 0.0 -8.7 6.6

2010 P 4 0 0 89.2 PROMEDI

O 2 2 5 20.7 -1.0 209.9


P= PRELIMINAR

El Programa Nacional de Reforestación tuvo en promedio un gasto de 672.6 millones de pesos del 2003, el gasto presento una tendencia creciente a excepción de los períodos 2000-2001 con un -39 por ciento, 2002-2003 con un -21 por ciento y en 2008-2009 con un -26 por ciento; el crecimiento promedio fue de 19.9 por ciento. Al Programa Pro árbol, le asignaron en promedio un gasto de 372.1 millones de pesos de 2003, un poco más de la mitad en comparación con el Programa Nacional de Reforestación, la tasa de crecimiento del gasto en este programa fue de 17.8 por ciento, el gasto presento una tendencia negativa a partir del 2005 al 2009 a excepción del 2006-2007 don de muestra un aumento del 115 por ciento, llegando a 1 por ciento en 2010; el gasto destinado al Programa de Apoyo a Contingencias Climatológicas, en promedio fue de 361 millones de pesos del 2003, el crecimiento promedio del gasto fue de 28 por ciento.


240


ANO

NACIONAL DE REFORESTACIÓN

(PRONARE) PROÁRBOL APOYO CONTINGENCIAS

CLIMATOLÓGICAS

$ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE 2003C $ DE 2003 CRECIMIENTO

2000 385.4 150 432.2 2001 233.3 -39 193 29 164.3 -62 2002 397.8 70 230 20 285.3 74 2003 313.7 -21 277 20 78.6 -722004 385.0 23 367 33 205.1 161 2005 420.9 9 360 -2 496.1 142 2006 511.8 22 291 -19 333.9 -332007 1,265.8 147 627 115 341.7 2 2008 1,390.1 10 566 -10 480.3 41 2009 1,025.2 -26 512 -10 534.1 11

2010 P 1,070.0 4 520 1 620.0 16 PROMEDIO 672.6 19.9 372.1 17.8 361.0 28.0


P = PRELIMINAR

H) Gasto primario del sector público presupuestario destinado a Entidades y Municipios

El PIB promedio para el período 2000-2010 fue de 8,124,969.3 millones de pesos del 2003, este fue superior al presentado en 1995 que para entonces era de 5,770,048.1 millones de pesos del 2003; el Gasto Primario del sector público fue en promedio de 1,658,741.8 millones de pesos del 2003, mayor al registrado en 1995 que fue de 935,162.4 millones de pesos del 2003; el gasto asignado al Poder Ejecutivo Federal, en promedio fue de 1,024,488 millones de pesos del 2003; y el destinado para los Estados y Municipios fue en promedio de 599,917.4 millones de pesos del 2003, mayor al registrado en 1995 cuyo monto fue de 248,012.4 millones de pesos constantes.


241

GASTO PRIMARIO DEL SECTOR PÚBLICO MILLONES DE PESOS 2003=100

AÑO $

2003=100 PIB

GASTO PRIMARIO

TOTAL

PODER EJECUTIVO FEDERAL

ENTIDADES FEDERALES

Y MUNICIPIOS

1995 5,770,048.1 935,162.4 676,536.1 248,012.4 2000 7,520,404.8 1,248,337.0 754,044.4 468,444.3 2001 7,448,753.7 1,321,033.9 775,544.4 518,142.4 2002 7,455,364.9 1,450,980.0 878,833.2 542,491.4 2003 7,555,803.4 1,529,759.9 935,331.6 558,170.1 2004 7,862,071.8 1,509,298.2 923,417.1 556,390.1 2005 8,114,085.2 1,606,265.3 972,021.1 602,497.3 2006 8,531,973.0 1,719,569.1 1,047,143.1 635,006.9 2007 8,810,136.3 1,837,416.1 1,141,114.0 659,105.0 2008 8,942,352.6 2,000,370.4 1,231,513.6 729,484.1 2009 8,398,749.6 2,036,609.2 1,338,685.6 656,067.4 2010 8,734,966.5 1,986,521.0 1,271,719.6 673,291.9

PROMEDIO 8,124,969.3 1,658,741.8 1,024,488.0 599,917.4

FUENTE: Elaboración con datos de anuario estadístico de los estados unidos mexicanos

2010, INEGI

El gasto primario en promedio represento el 20.3 por ciento del PIB, este fue mayor al registrado en 1995 que para entonces era de 16.2 por ciento; el gasto del Poder ejecutivo Federal represento en promedio el 61.5 por ciento del gasto primario siendo menor al obtenido en 1995 que fue de 72.3 por ciento; la participación del gasto de los Estados y Municipios, en promedio para el período 2000-2010 fue de 36.4 por ciento, mayor al asignado en 1995 que fue de 26.5 por ciento, estos resultados son acordes a la política actual, en la que se pretende fortalecer a los estados y municipios por medio de una mayor descentralización de recursos y funciones a fin de lograr que los estados y municipios en lo futuro generen sus propios recursos, desarrollo y atiendan expeditamente sus asuntos más apremiantes.

PARTICIPACIÓN EN GASTO PRIMARIO DEL SECTOR PÚBLICO (PORCENTAJES)

AÑO $

2003=100 PIB

GASTO PRIMARIO

TOTAL


ENTIDADES FEDERALES

Y MUNICIPIOS

1995 100.0 16.2 72.3 26.5 2000 100.0 16.6 60.4 37.5 2001 100.0 17.7 58.7 39.2


242

2002 100.0 19.5 60.6 37.4 2003 100.0 20.2 61.1 36.5 2004 100.0 19.2 61.2 36.9 2005 100.0 19.8 60.5 37.5 2006 100.0 20.2 60.9 36.9 2007 100.0 20.9 62.1 35.9 2008 100.0 22.4 61.6 36.5 2009 100.0 24.2 65.7 32.2 2010 100.0 22.7 64.0 33.9

PROMEDIO 100.0 20.3 61.5 36.4

FUENTE: Elaboración con datos de anuario estadístico de los estados unidos mexicanos

2010, INEGI

El crecimiento del PIB para el período 2000-2010 en promedio fue de 4.2 por ciento, menor al experimentado en el período 1995-2000 que en promedio tuvo un crecimiento anual del 6 por ciento; el crecimiento del gasto primario fue de 7.4 por ciento en promedio, mayor al registrado en el período 1995-2000 que en promedio creció un 6.7 por ciento.

CRECIMIENTO EN GASTO PRIMARIO DEL SECTOR PÚBLICO (PORCENTAJES)

AÑO $

2003=100 PIB

GASTO PRI-

MARIO TOTAL


ENTIDADES FEDERALES Y MUNICIPIOS

1995-2000 30.3 33.5 11.5 88.9 2000-2001 -1.0 5.8 2.9 10.6 2001-2002 0.1 9.8 13.3 4.7 2002-2003 1.3 5.4 6.4 2.9 2003-2004 4.1 -1.3 -1.3 -0.3 2004-2005 3.2 6.4 5.3 8.3 2005-2006 5.2 7.1 7.7 5.4 2006-2007 3.3 6.9 9.0 3.8 2007-2008 1.5 8.9 7.9 10.7 2008-2009 -6.1 1.8 8.7 10.1 2009-2010 4.0 -2.5 -5.0 2.6

PROMEDIO 4.2 7.4 6.0 11.6

FUENTE: Elaboración con Datos de Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos

2010, INEGI

El incremento promedio que registró el gasto del Poder Ejecutivo Federal fue del 6 por ciento, superior al experimentado en el período 1995-2000 que fue en


243

promedio del 2.3 por ciento anual; el gasto destinado a entidades federativas y municipales creció en promedio el 11.6 por ciento siendo menor al registrado en el período 1995-2000 que fue en promedio del 17.7 por ciento anual.

MILLONES DE PESOS 2003=100 GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO A LOS ESTADOS

AÑO GASTO

DESCENTRA. ESTADOS

PARTICIPACIONES ESTADOS Y MUNICIPIOS

RAMOS 33 Y25

CONVENIOS EDUCACIÓN AGRICULT.

GANAD.

2000 483,310.9 213,387.9 233,937.7 27,755.7 2001 534,051.4 228,379.0 260,021.6 30,797.9 2002 559,070.1 238,788.7 268,693.4 35,254.7 2003 574,615.4 232,793.6 274,314.7 35,476.5 2004 572,528.3 226,889.4 260,819.7 37,817.8 2005 614,844.9 253,147.3 280,632.7 38,452.7 2006 647,735.3 280,287.1 309,736.8 37,481.4 2007 652,844.0 270,534.7 307,814.2 45,829.8 2008 737,897.3 317,527.7 315,043.0 54,795.6 2009 663,690.9 268,369.5 313,890.3 53,955.5

PROMEDIO 604,058.8 253,010.5 282,490.4 39,761.8

FUENTE: Elaboración con datos el ingreso y gasto público en México 2010 y 2006, INEGI

El gasto público descentralizado a los estados en promedio para el periodo 2000-2009, fue de 604,058.8 millones de pesos del 2003, mayor al presentado al inicio del período con esto reflejando una mejoría, las participaciones a estados y municipios fue en promedio de 253,010.5 millones de pesos, mayor al registrado al inicio del periodo que para entonces fue de 213,387.9 millones de pesos del 2003; la asignación promedio para los ramos 33 y 25 fueron de 282,490.4 millones de pesos constantes, mayor al gasto del inicio del período que fue de 233,937.7 millones de pesos del 2003; a los convenios de descentralización que incluyen los rubros de educación, agricultura, ganadería, desarrollo rural entre otros se les asigno un gasto en promedio de 39.761.8 millones de pesos constantes del 2003, siendo mayor al que tuvo al inicio del período que fue entonces de 27,755.7 millones de pesos constantes del 2003.


244

PARTICIPACIÓN EN GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO (PORCENTAJES)

AÑO GASTO

DESCENTRALIZADOS ESTADOS


RAMOS 33 Y25

CONVENIOS EDUCACIÓN AGRICULT.,

GANA.

2000 100.0 44.2 48.4 5.7 2001 100.0 42.8 48.7 5.8 2002 100.0 42.7 48.1 6.3 2003 100.0 40.5 47.7 6.2 2004 100.0 39.6 45.6 6.6 2005 100.0 41.2 45.6 6.3 2006 100.0 43.3 47.8 5.8 2007 100.0 41.4 47.1 7.0 2008 100.0 43.0 42.7 7.4 2009 100.0 40.4 47.3 8.1

PROMEDIO 100.0 41.9 46.9 6.5

FUENTE: Elaboración con datos el ingreso y gasto público en México 2006 Y 2010, INEGI

En promedio la participación en el gasto público descentralizado de las participaciones a estados y municipios fue de 41.9 por ciento un poco menor a la experimentada al inicio del periodo que fue entonces de 44.2 por ciento; la participación de los ramos 33 y 25 fueron en promedio de 46.9 por ciento, mayor a la presentada al inicio del período que fue de 48.4 por ciento; los convenios de descentralización ocuparon el tercer lugar en cuanto a la importancia en el gasto descentralizado su participación promedio fue del 6.5 por ciento mayor a la asignada al inicio del período que para entonces era del 5.7 por ciento; esto indica que tanto las participaciones a estados y municipios y el ramo 33y 25 han disminuido y favorecido así el crecimiento en el gasto en los convenios de descentralización.

El gasto descentralizado a los estados creció 3.8 por ciento en período 2000-2009, este fue inferior al presentado al inicio del período que fue de 10.5 por ciento; las participaciones a estados y municipios tuvieron un crecimiento del 3 por ciento, este fue menor al presentado al inicio del período en el cual registro un crecimiento del 11.1 por ciento; el crecimiento en los convenios fue mayor este experimento un crecimiento del 8 por ciento, aunque menor comparado con el inicio del período que fue del 11 por ciento.


245

CRECIMIENTO EN GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO (PORCENTAJES)

AÑO GASTO

DESCENTRAL ESTADOS


RAMOS 33 Y25

CONVENIOS EDUCACIÓN AGRICULT.

GANA.

2000-2001 10.5 7.0 11.1 11.0 2001-2002 4.7 4.6 3.3 14.5 2002-2003 2.8 -2.5 2.1 0.6 2003-2004 -0.4 -2.5 -4.9 6.6 2004-2005 7.4 11.6 7.6 1.7 2005-2006 5.3 10.7 10.4 -2.5 2006-2007 0.8 -3.5 -0.6 22.3 2007-2008 13.0 17.4 2.3 19.6 2008-2009 -10.1 -15.5 -0.4 -1.5

PROMEDIO 3.8 3.0 3.4 8.0

FUENTE: Elaboración con datos el ingreso y gasto público en México 2006 y 2010, INEGI

En el cuadro siguiente podemos observar que en promedio el gasto primario a los estados fue de 585,525.7 millones de pesos constantes, los ingresos brutos de los estados fueron en promedio 624,435.4 y los del municipio de 144935.4 millones de pesos del 2003; que en promedio indicaría que los estados y municipios generaron ingresos de 183,845.1 millones de pesos; en todos los conceptos se observa un crecimiento en comparación con el periodo inicial.

GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO A LOS ESTADOS MILLONES DE PESOS 2003=100

AÑO GASTO

PRIMARIO A ESTADOS

INGRESOS BRUTOS INGRESOS GENE-RADOS POR ESTA. DOS Y MUNICIPIOS ESTATALES MUNICIPALES

1998 382,282.9 385,973.0 76,643.2 80,333.3 2000 468,444.3 472,682.2 102,239.3 106,477.2 2001 518,142.4 524,082.8 116,956.5 1 2 2 , 8 9 2002 542,491.4 549,168.7 135,937.0 142,614.2 2003 558,170.1 579,876.0 140,439.8 162,145.6 2004 556,390.1 582,963.3 141,479.3 168,052.6 2005 602,497.3 633,126.2 150,376.0 181,004.8 2006 635,006.9 685,254.7 158,448.5 208,696.3 2007 659,105.0 800,099.5 166,536.9 307,531.5 2008 729,484.1 792,665.3 192,005.2 255,186.5


246

PROMEDIO 585,525.7 624,435.4 144,935.4 183,845.1

FUENTE: Elaboración con datos el ingreso y gasto público en México 2006, INEGI y

anuario estadístico EEUM 2010, INEGI

PARTICIPACIÓN EN GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO (PORCENTAJES)

AÑO GASTO

PRIMARIO A ESTADOS

INGRESOS BRUTOS INGRESOS GENERADOS

POR ESTA. DOS Y MUNICIPIOS ESTATALES MUNICIPAL

ES 1998 100.0 83.4 16.6 17.4 2000 100.0 82.2 17.8 18.5 2001 100.0 81.8 18.2 19.2 2002 100.0 80.2 19.8 20.8 2003 100.0 80.5 19.5 22.5 2004 100.0 80.5 19.5 23.2 2005 100.0 80.8 19.2 23.1 2006 100.0 81.2 18.8 24.7 2007 100.0 82.8 17.2 31.8 2008 100.0 80.5 19.5 25.9

PROMEDIO 100.0 81.2 18.8 23.3



En el cuadro anterior podemos observar que los ingresos generados por los estados y municipios equivalen en promedio al 23.3 por ciento del ingreso total que perciben, y que los ingresos que ellos generaron tendieron a crecer a lo largo del período; de los ingresos brutos percibidos estatales y municipales en promedio 81.2 por ciento fueron estatales y 18.8 municipales, los gastos percibidos por os municipios tendió a crecer en tanto que los ingresos estatales disminuyeron, reflejando la política de fortalecimiento de los municipios.

El gasto primario a los estados creció en promedio un 8.6 por ciento, mayor al presentado en el período 1998-2000, que en promedio fue de 11.3 por ciento anual; los ingresos brutos estatales crecieron en promedio 9.6 por ciento, menor al presentado en el período 1998-2000 que tuvo un crecimiento del 11.3 por ciento; los municipales de 12.5 por ciento inferior al experimentado en el período 1998-2000 que entonces fue de 16.7 por ciento; El ingreso generado por los estados y municipios experimento un crecimiento promedio del 16.8 por ciento, casi igual al


247

obtenido en el período 1998-2000, que en promedio fue del 16.3 por ciento anual; en este contexto observamos que se ha cumplido la política de descentralización, ha crecido el gasto descentralizado a los estados y municipios y la generación de ingresos de los estados y municipios también creció.

CRECIMIENTO EN GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO (PORCENTAJES)

AÑO GASTO

PRIMARIO A ESTADOS

INGRESOS BRUTOS INGRESOS GENE-RADOS POR ESTA. DOS Y MUNICIPIOS ESTATALES MUNICIPALES

1998-2000 22.5 22.5 33.4 32.5 2000-2001 10.6 10.9 14.4 15.4 2001-2002 4.7 4.8 16.2 16.0 2002-2003 2.9 5.6 3.3 13.7 2003-2004 -0.3 0.5 0.7 3.6 2004-2005 8.3 8.6 6.3 7.7 2005-2006 5.4 8.2 5.4 15.3 2006-2007 3.8 16.8 5.1 47.4 2007-2008 10.7 -0.9 15.3 -17.0

PROMEDIO 8.6 9.6 12.5 16.8



El PIB para el período 2000-2010 fue en promedio de 8, 124,969.3 superior al obtenido en 1990 que fue de 4, 403,670.1 millones de pesos de 2003; el gasto programable fue en promedio de 1, 330,974.3 millones de pesos constantes superior al presentado en 1990, cuyo monto fue de 677,084.6 millones de pesos del 2003.

PIB y GASTO PROGRAMABLE DEVENGADO DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO CLASIFICACIÓN FUNCIONAL

(MILLONES DE PESOS DE 2003)

AÑO PIB GASTO PROGRAMABLE

EJECUTIVO FEDERAL

DESARROLLO SOCIAL

DESARROLLO ECONÓMICO

1990 4,403,670.1 677,084.6 258,824.1 354,379.1 2000 7,520,404.8 1,024,540.0 621,993.2 264,097.7


248

2001 7,448,753.7 1,086,876.8 673,201.9 281,359.0 2002 7,455,364.9 1,198,733.9 714,033.0 351,918.6 2003 7,555,803.4 1,283,569.3 1,247,311.1 718,961.4 391,641.22004 7,862,071.8 1,254,920.0 1,225,431.7 737,143.3 385,811.7 2005 8,114,085.2 1,340,989.5 1,309,242.6 788,520.6 416,637.7 2006 8,531,973.0 1,422,397.3 1,384,975.0 841,236.6 430,589.42007 8,810,136.3 1,387,218.6 1,387,218.6 923,350.4 463,868.1 2008 8,942,352.6 1,512,371.8 1,512,371.8 994,705.8 517,665.9 2009 8,398,749.6 1,602,883.6 1,602,883.6 953,449.5 649,434.1 2010 8,734,966.5 1,526,216.5 1,526,216.5 966,679.9 559,536.5

Promedio 8,124,969.3 1,330,974.3 1,017,786.4 812,116.0 428,414.5

Fuente: Elaboración con datos de Anexo del Sexto Informe de Gobierno 2006 y 2010 y BIE

del INEGI

El gasto en desarrollo social promedio fue de 812,116 millones de pesos, superior al obtenido en 1990, que para entonces fue de 258, 824.1 millones de pesos constantes; el gasto en desarrollo económico en promedio fue de 428, 414.5 millones de pesos constantes del 2003, este fue mayor al experimentado en 1990, cuyo monto fue de 354,379.1 millones de pesos constantes del 2003, lo anterior refleja la política actual de disminuir la participación del estado en la economía y la referente a fomentar el desarrollo de capacidades. La estructura del gasto se modificó anteriormente se daba prioridad al desarrollo económico y posterior al desarrollo económico; en la actualidad se priorizo la política social que intenta fomentar el desarrollo de las capacidades de los individuos y se relega el desarrollo económico; esto lo podemos comprobar también en el cuadro en el observamos para el año 1990 una estructura en la que el gasto en desarrollo social era de un 38.2 por ciento y el económico de un 52.3 por ciento, ya para el 2000, la estructura era 60.7 por ciento para el desarrollo social y 25.8 para el desarrollo económico, posterior a 2002disminuye ligeramente la participación del gasto en desarrollo social aumentando en el gasto económico pero sin abandonar dicha estructura, que para el período es 60.9 en desarrollo social y 31.7 para desarrollo económico.


249

PARTICIPACIÓN EN PIB DEL GASTO PROGRAMABLE DEL SECTOR PÚBLICO Y SU CLASIFICACIÓN FUNCIONAL

(PORCENTAJES)


EJECUTIVO FEDERAL

DESARROLLO SOCIAL

DESARROLLO

ECONÓMICO 1990 100 15.4 0.0 38.2 52.3 2000 100 13.6 0.0 60.7 25.8 2001 100 14.6 0.0 61.9 25.9 2002 100 16.1 0.0 59.6 29.4 2003 100 17.0 97.2 56.0 30.5 2004 100 16.0 97.7 58.7 30.7 2005 100 16.5 97.6 58.8 31.1 2006 100 16.7 97.4 59.1 30.3 2007 100 15.7 100.0 66.6 33.4 2008 100 16.9 100.0 65.8 34.2 2009 100 19.1 100.0 59.5 40.5 2010 100 17.5 100.0 63.3 36.7

Promedio 100 16.3 98.7 60.9 31.7


del INEGI.

El gasto del PIB tuvo un crecimiento promedio de 1.6 por ciento, menor al presentado en el período 1990-2000, en el cual creció en promedio 7.1 por ciento anual; el gasto programable experimento un crecimiento del 4.2 por ciento inferior al presentado en el período 1990-2000, cuyo monto fue de 5.1 por ciento anual; el gasto en desarrollo social presento un crecimiento del 4.6 por ciento menor al experimentado en el período 1990-2000, en el cual el crecimiento promedio fue del 14 por ciento anual el gasto en desarrollo económico creció en promedio 8.4 por ciento, mayor al experimentado en el período 1990-2000, cuyo gasto decreció en promedio -2.55 por ciento anual.


250

TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB Y DEL GASTO PROGRAMABLE DEVENGADO Y DE SU CLASIFICACIÓN FUNCIONAL (PORCENTAJES)

AÑOS PIB GASTO PROGRAMABLE

EJECUTIVO FEDERAL

DESARROLLO SOCIAL

DESARROLLO ECONÓMICO

1990-2000 70.8 51.3 140.3 -25.5 2000-2001 -1.0 6.1 8.2 6.52001-2002 0.1 10.3 6.1 25.1 2002-2003 1.3 7.1 0.7 11.3 2003-2004 4.1 -2.2 -1.8 2.5 -1.5 2004-2005 3.2 6.9 6.8 7.0 8.02005-2006 5.2 6.1 5.8 6.7 3.3 2006-2007 3.3 -2.5 0.2 9.8 7.7 2007-2008 1.5 9.0 9.0 7.7 11.62008-2009 -6.1 6.0 6.0 -4.1 25.5 2009-2010 4.0 -4.8 -4.8 1.4 -13.8 Promedio 1.6 4.2 3.0 4.6 8.4


del INEGI.

El gasto en educación dentro de las funciones de desarrollo social fue en promedio de 297,313.3 millones de pesos del 2003 mayor al asignado en 1990 el cual fue de 105,386.7 por ciento; el destinado a salud fue de 195,171.5 millones de pesos constantes, mayor en comparación al obtenido en 1990 que para entonces fue de 117,784.7 millones de pesos; el gasto asignado a seguridad social. Fue de 180,955.7 millones de pesos constantes, superior al presentado en 1990 cuyo monto era de 4,119.6 millones de pesos de 2003.

PIB y GASTO PROGRAMABLE EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL (MILLONES DE PESOS DE 2003)

AÑO PIB (1) DESARROLLO SOCIAL (2) EDUCACIÓN(3) SALUD

(4) SEGURIDAD SOCIAL(5)

1990 4,403,670.1 258,824.1 105,386.7 117,784.7 4,119.6 2000 7,520,404.8 621,993.2 247,971.3 146,192.6 147,817.4 2001 7,448,753.7 673,201.9 272,674.5 157,118.5 149,499.9 2002 7,455,364.9 714,033.0 288,432.1 147,643.0 177,756.6 2003 7,555,803.4 718,961.4 277,902.8 180,322.6 150,416.1


251

2004 7,862,071.8 737,143.3 275,033.5 175,460.1 159,947.2 2005 8,114,085.2 788,520.6 291,252.2 202,901.2 160,125.4 2006 8,531,973.0 841,236.6 303,817.9 210,372.0 172,431.7 2007 8,810,136.3 923,350.4 319,418.3 224,937.1 198,686.6 2008 8,942,352.6 994,705.8 324,269.7 220,304.8 253,811.8 2009 8,398,749.6 953,449.5 332,845.8 238,601.0 210,218.4 2010 8,734,966.5 966,679.9 336,827.8 243,033.6 209,801.9

Promedio 8,124,969.3 812,116.0 297,313.3 195,171.5 180,955.7

Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010 y BIE del

INEGI.

El Gasto en Urbanización y Desarrollo Regional fue en promedio 101,060.2 millones de pesos de 2003, superior al obtenido en el período 1990 que fue de 24,995.4 millones de pesos del 2003; el programa de Agua Potable y Alcantarillado presentó un gasto promedio de 8.612.6 millones de pesos del 2003; el programa de Asistencia Social en promedio tuvo un gasto de 28, 179 millones de pesos mayor en comparación al experimentado en 1990 que fue de 5,325.5 millones de pesos de 2003.

PIB y GASTO PROGRAMABLE EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL (MILLONES DE PESOS DE 2003)

AÑO PIB (1) DESARROLLO SOCIAL (2)

URBANO Y DESARROLLO REGIONAL(6)

AGUA P. (7) ALCANTARILLA.

ASISTENCIA SOCIAL (8)

1990 4,403,670.1 258,824.1 24,995.4 0.0 5,325.5 2000 7,520,404.8 621,993.2 63,821.9 0.0 12,965.0 2001 7,448,753.7 673,201.9 76,031.1 0.0 14,804.7 2002 7,455,364.9 714,033.0 81,236.0 0.0 16,203.1 2003 7,555,803.4 718,961.4 88,165.0 4,344.7 17,810.2 2004 7,862,071.8 737,143.3 101,637.5 5,993.1 19,071.9 2005 8,114,085.2 788,520.6 101,785.2 9,399.9 23,056.7 2006 8,531,973.0 841,236.6 110,933.9 12,209.7 31,471.4 2007 8,810,136.3 923,350.4 131,374.8 18,591.1 30,342.5 2008 8,942,352.6 994,705.8 137,767.7 12,980.4 45,571.4 2009 8,398,749.6 953,449.5 111,567.5 16,028.1 44,188.8 2010 8,734,966.5 966,679.9 107,341.5 15,191.6 54,483.5

Promedio 8,124,969.3 812,116.0 101,060.2 8,612.6 28,179.0


INEGI.

El gasto en desarrollo social con respecto al PIB, fue en promedio de 9.9


252

por ciento, siendo mayor al obtenido en 1990 que para entonces fue del 5.9 por ciento; la participación del gasto en educación con respecto al gasto en desarrollo social fue en promedio de 37 por ciento inferior en comparación a la obtenida en 1990 que fue entonces de 40.7 por ciento; el gasto en salud fue en promedio de 24 por ciento, menor a la presentada en 1990 que fue de 45.5 por ciento; la seguridad social obtuvo una participación del 22.3 por ciento, superior a la experimentada en 1990 cuya participación fue de 1.6 por ciento; esto hace observable que también dentro del gasto social se presentó un cambio en la estructura, en la cual disminuyen la participaciones de la educación y salud y acrecienta la participación de la Seguridad Social.

PARTICIPACIÓN EN PIB DEL GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL (PORCENTAJES)

AÑO PIB DESARROLLO. SOCIAL (2)/(1)

EDUCACIÓN (3)/(2)

SALUD (4)/(2)

SEGURIDAD SOCIAL (5)/(2)

1990 100.0 5.9 40.7 45.5 1.6 2000 100.0 8.3 39.9 23.5 23.8 2001 100.0 9.0 40.5 23.3 22.2 2002 100.0 9.6 40.4 20.7 24.9 2003 100.0 9.5 38.7 25.1 20.9 2004 100.0 9.4 37.3 23.8 21.7 2005 100.0 9.7 36.9 25.7 20.3 2006 100.0 9.9 36.1 25.0 20.5 2007 100.0 10.5 34.6 24.4 21.5 2008 100.0 11.1 32.6 22.1 25.5 2009 100.0 11.4 34.9 25.0 22.0 2010 100.0 11.1 34.8 25.1 21.7

Promedio 100.0 9.9 37.0 24.0 22.3


INEGI.

En el cuadro siguiente, se observa que la participación del gasto en urbanización y desarrollo regional aumento ligeramente a lo largo del período 2000-2010 pasando de 0.8 por ciento a 1.2 por ciento, en promedio su participación fue de 1.2 por ciento; el aumento en la participación del agua potable fue mínimo de 0.1 por ciento, la participación de la asistencia social también fue mínima en promedio de 0.3 por ciento en el período, ésta fue superior a la


253

presentada en 1990 que fue entonces de 0.1 por ciento.

PARTICIPACIÓN EN PIB DEL GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL (PORCENTAJES)

AÑO PIB DESARROLLO. SOCIAL (2)/(1)

URBANIZACIÓN. Y DESARROLLO

(6)/(2)

AGUA POTABLE

(7)/(2) ASISTENCIA

SOCIAL (8)/(2)

1990 100.0 5.9 0.6 0.0 0.1 2000 100.0 8.3 0.8 0.0 0.2 2001 100.0 9.0 1.0 0.0 0.2 2002 100.0 9.6 1.1 0.0 0.2 2003 100.0 9.5 1.2 0.1 0.2 2004 100.0 9.4 1.3 0.1 0.2 2005 100.0 9.7 1.3 0.1 0.3 2006 100.0 9.9 1.3 0.1 0.4 2007 100.0 10.5 1.5 0.2 0.3 2008 100.0 11.1 1.5 0.1 0.5 2009 100.0 11.4 1.3 0.2 0.5 2010 100.0 11.1 1.2 0.2 0.6

Promedio 100.0 9.9 1.2 0.1 0.3


INEGI.

La tasa de crecimiento que experimento el renglón de educación fue en promedio de 3.2 por ciento menor en comparación con el obtenido en el período 1990-2000, cuya tasa de crecimiento fue de 13.5 por ciento anual; con referencia al gasto en salud éste experimento un crecimiento promedio del 5.5 por ciento, superior al obtenido en el período 1990-2000 que fue de 2.4 por ciento anual; el crecimiento obtenido en la seguridad social en promedio fue del 4.4 por ciento, menor al presentado en el periodo 1990-2000 en el cual el crecimiento fue de 348.8 por ciento anual.

TASA DE CRECIMIENTO DE LAS FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL (PORCENTAJES)

AÑO PIB DESARROLLO. SOCIAL EDUCACIÓN SALUD SEGURIDAD

SOCIAL

1990-2000 70.8 140.3 135.3 24.1 3,488.1 2000-2001 -1.0 8.2 10.0 7.5 1.1


254

2001-2002 0.1 6.1 5.8 -6.0 18.9 2002-2003 1.3 0.7 -3.7 22.1 -15.4 2003-2004 4.1 2.5 -1.0 -2.7 6.3 2004-2005 3.2 7.0 5.9 15.6 0.1 2005-2006 5.2 6.7 4.3 3.7 7.7 2006-2007 3.3 9.8 5.1 6.9 15.2 2007-2008 1.5 7.7 1.5 -2.1 27.7 2008-2009 -6.1 -4.1 2.6 8.3 -17.2 2009-2010 4.0 1.4 1.2 1.9 -0.2 Promedio 1.6 4.6 3.2 5.5 4.4


INEGI.

TASA DE CRECIMIENTO DE LAS FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL (PORCENTAJES)

AÑO PIB DESARROLLO. SOCIAL

URBANIZACIÓN. Y

DESARROLLO. AGUA

POTABLE ASISTENCIA

SOCIAL

1990-2000 70.8 140.3 155.3 143.5 2000-2001 -1.0 8.2 19.1 14.2 2001-2002 0.1 6.1 6.8 9.4 2002-2003 1.3 0.7 8.5 9.9 2003-2004 4.1 2.5 15.3 37.9 7.1 2004-2005 3.2 7.0 0.1 56.8 20.9 2005-2006 5.2 6.7 9.0 29.9 36.5 2006-2007 3.3 9.8 18.4 52.3 -3.6 2007-2008 1.5 7.7 4.9 -30.2 50.2 2008-2009 -6.1 -4.1 -19.0 23.5 -3.0 2009-2010 4.0 1.4 -3.8 -5.2 23.3 Promedio 1.6 4.6 5.9 23.6 16.5


INEGI.

El crecimiento presentado en urbanización y desarrollo regional fue en promedio del 5.9 por ciento, menor al experimentado en el período 1990-2000 que fue de 15.5 por ciento anual; el crecimiento experimentado en agua potable y alcantarillado fue en promedio 23.6 por ciento; el gasto en asistencia social fue de 16.5 por ciento superior al experimentado en el período 1990-2000 cuyo crecimiento promedio fue de 14.3 por ciento anual, el incremento que experimentaron los renglones de función social es acorde a la política de formación de capacidades tanto físicas, cognitivas así como creación de


255

infraestructura para el desarrollo de regiones.

PIB y GASTO PROGRAMABLE EN FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO (MILLONES DE PESOS DE 2003)

AÑO PIB (1) DESARROLLO ECONÓMICO(2

) ENERGÍ

A (3)

COMUNICACIÓN

TRANSPORTES (4)

DESARROLLO AGROPECUARIO.(5

)

1990 4,403,670.1 354,379.1 227,557.5 37,089.3 75,398.3

2000 7,520,404.8 264,097.7 194,589.6 28,233.2 35,730.5

2001 7,448,753.7 281,359.0 209,070.7 22,986.5 40,231.4

2002 7,455,364.9 351,918.6 214,343.7 33,556.2 94,818.0

2003 7,555,803.4 391,641.2 273,562.4 30,474.0 43,086.1

2004 7,862,071.8 385,811.7 282,572.5 27,480.0 41,685.1

2005 8,114,085.2 416,637.7 295,132.3 38,738.2 45,248.3

2006 8,531,973.0 430,589.4 308,300.7 35,429.5 43,534.0

2007 8,810,136.3 463,868.1 307,146.3 61,039.5 51,793.3

2008 8,942,352.6 517,665.9 371,536.8 36,122.2 53,933.6

2009 8,398,749.6 649,434.1 478,067.5 45,086.3 54,047.8

2010 8,734,966.5 559,536.5 396,615.8 55,055.1 56,983.9

Promedio

8,124,969.3 428,414.5 302,812.6 21,157.5 51,008.4


INEGI.

El gasto promedio experimentado en desarrollo económico fue de 428,414.5 millones de pesos del 2003 superior al presentado en 1990 que fue de 354, 379.1 millones de pesos del 2003; en energía el gasto promedio fue de 302, 812.6 millones de pesos constantes mayor al obtenido en 1990 cuyo monto fue de 227,557.5; en comunicaciones y transportes el gasto promedio fue de 21, 57.5 menor al obtenido en 1990 que fue de 37.089.3 millones de pesos del 2003; El gasto en Desarrollo agropecuario fue en promedio de 51,008.4 millones de pesos del 2003 inferior al presentado en 1990 que para entonces fue de 75, 398.3


256

millones de pesos del 2003.

PIB y GASTO PROGRAMABLE EN FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO (MILLONES DE PESOS DE 2003)

AÑO PIB (1) DESARROLLO ECONÓMICO

(2)

SERVICIOS FINANCIEROS.

(6)

CIENCIA Y TECNOLOGÍA.

(7)

DESARROLLO SUSTENTABLE.

(8) 1990 4,403,670.1 354,379.1 0.0 0.0 0.0 2000 7,520,404.8 264,097.7 0.0 0.0 0.0 2001 7,448,753.7 281,359.0 0.0 0.0 0.0 2002 7,455,364.9 351,918.6 0.0 0.0 0.0 2003 7,555,803.4 391,641.2 11,526.1 17,617.4 2,318.9 2004 7,862,071.8 385,811.7 1,056.9 14,023.7 5,172.4 2005 8,114,085.2 416,637.7 2,396.7 15,375.3 6,311.1 2006 8,531,973.0 430,589.4 5,408.1 15,403.0 7,135.8 2007 8,810,136.3 463,868.1 4,917.3 16,305.8 6,332.0 2008 8,942,352.6 517,665.9 8,500.8 17,227.6 7,911.8 2009 8,398,749.6 649,434.1 21,514.3 18,323.9 9,249.2 2010 8,734,966.5 559,536.5 2,369.9 20,588.7 10,218.3

Promedio 8,124,969.3 428,414.5 7,211.3 16,858.2 6,831.2


INEGI.

Los servicios financieros presentaron un gasto promedio de 7,211.3 millones de pesos del 2003; inferior al registrado en 2003, que fue de 11,526.1 millones de pesos del 2003; En ciencia y tecnología el gasto en promedio fue de 16,858.2 millones de pesos mayor al registrado en 2003 que fue entonces de 17, 617.4 millones de pesos del 2003; en desarrollo sustentable el gato promedio fue de 6,831.2 millones de pesos constantes, mayor al asignado en 2003 en el que fue de 2 318.9 millones de pesos constantes.

PARTICIPACIÓN EN PIB DEL GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO (PORCENTAJES)

AÑO PIB DESARROLLO ECONÓMICO.

(2)/(1) ENERGÍA

(3)/(2) COMUNICACIONES

Y TRASPORTES (4)/(2)

DESARROLLO AGROPECUARIO

(5)/(2) 1990 100.0 8.0 64.2 10.5 21.3 2000 100.0 3.5 73.7 10.7 13.5 2001 100.0 3.8 74.3 8.2 14.3 2002 100.0 4.7 60.9 9.5 26.9 2003 100.0 5.2 69.9 7.8 11.0


257

2004 100.0 4.9 73.2 7.1 10.8 2005 100.0 5.1 70.8 9.3 10.9 2006 100.0 5.0 71.6 8.2 10.1 2007 100.0 5.3 66.2 13.2 11.2 2008 100.0 5.8 71.8 7.0 10.4 2009 100.0 7.7 73.6 6.9 8.3 2010 100.0 6.4 70.9 9.8 10.2

Promedio 100.0 5.2 70.6 8.9 12.5


INEGI.

El gasto en desarrollo económico represento en promedio el 5.2 por ciento del PIB en el período 2000-2010 este fue menor al obtenido en 1990 que entonces fue del 8 por ciento; el gasto en energía fue en promedio el 70.6 por ciento del gasto destinado a desarrollo económico, mayor al obtenido en 1990 que fue de 64.2; en comunicaciones y transportes el gasto promedio represento el 8.9 por ciento del gasto en desarrollo económico menor al obtenido en 1990 que fue de 10.5 por ciento; en desarrollo agropecuario el gasto represento el 12.5 por ciento del gasto en desarrollo económico, menor al que ocupo en 1990 que fue de 21.3 por ciento, la disminución en gasto en desarrollo agropecuario y primordialmente el agrario es muy criticable, se considera un descuido por parte del gobierno. Otros consideran que esto obedece a que el costo de producir los bienes agrícolas eran mayores que el costo de importarlos, dejando a un lado la cuestión de obtener los recursos para las importaciones crecientes en este rubro y por otro el peligro en que cayó la autosuficiencia alimentaria de México y la disminución del empleo campesino; el aumento en el rubro de energía podría ser consecuencia de asignar una proporción del gasto para la investigación de nuevos yacimientos petroleros e inversión en PEMEX.

PARTICIPACIÓN EN PIB DEL GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO (PORCENTAJES)

AÑO PIB DESARROLLO. ECONÓMICO

(2)/(1)

SERVICIOS FINANCIEROS

(6)/(2)

CIENCIA Y TECNOLOGÍA.

(7)/(2)

DESARROLLO SUSTENTABLE

(8)/(2) 1990 100.0 8.0 0.0 0.0 0.0 2000 100.0 3.5 0.0 0.0 0.0 2001 100.0 3.8 0.0 0.0 0.0 2002 100.0 4.7 0.0 0.0 0.0 2003 100.0 5.2 2.9 4.5 0.6


258

2004 100.0 4.9 0.3 3.6 1.3 2005 100.0 5.1 0.6 3.7 1.5 2006 100.0 5.0 1.3 3.6 1.7 2007 100.0 5.3 1.1 3.5 1.4 2008 100.0 5.8 1.6 3.3 1.5 2009 100.0 7.7 3.3 2.8 1.4 2010 100.0 6.4 0.4 3.7 1.8

Promedio 100.0 5.2 1.4 3.6 1.4


INEGI.

En el cuadro anterior podemos observar que el gasto destinado a servicios financieros fueron en promedio de 1.4 por ciento, menor en comparación al obtenido en 2003 que fue 2.9 por ciento, posterior a la caída de 2004, este gasto tendió a aumentar, presentando otra caída en 2010 a sólo 0.4 por ciento, después a la caída se puede considerar bueno el aumento en el gasto ya que corresponde a un aumento para fomentar el sistema financiero mexicano; posterior a la caída de 2004 el gasto en ciencia y tecnología no presento gran variabilidad, excepto en 2009 que presento una caída a 2.8 en la participación, en general la participación promedio del gasto en ciencia y desarrollo fue del 3.6 por ciento, este aumento ligero en el gasto puede obedecer a la política de fomento al desarrollo tecnológico, que coadyuve al desarrollo económico del país; El desarrollo sustentable en este período tuvo una participación promedio de 1.4 por ciento, la participación a lo largo del período aumento ligeramente, esto de acuerdo con la política actual que intenta coadyuvar a conservar los recursos que permitan el desarrollo económico presente y futuro de los mexicanos.

TASA DE CRECIMIENTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO (PORCENTAJES)

AÑO DESARROLLO. ECONÓMICO. ENERGÍA COMUNICACIONES

Y TRASPORTES DESARROLLO.

AGROPECUARIO

1990-2000 -25.5 -14.5 -23.9 -52.6 2000-2001 6.5 7.4 -18.6 12.6 2001-2002 25.1 2.5 46.0 135.7 2002-2003 11.3 27.6 -9.2 -54.6 2003-2004 -1.5 3.3 -9.8 -3.3 2004-2005 8.0 4.4 41.0 8.5 2005-2006 3.3 4.5 -8.5 -3.8 2006-2007 7.7 -0.4 72.3 19.0


259

2007-2008 11.6 21.0 -40.8 4.1 2008-2009 25.5 28.7 24.8 0.2 2009-2010 -13.8 -17.0 22.1 5.4 Promedio 8.4 8.2 11.9 12.4


INEGI.

La tasa de crecimiento del gasto en desarrollo económico en promedio fue del 8.4 por ciento para el período 2000-2010, este fue superior al obtenido en el período 1990-2000 que fue entonces de menos 2.55 por ciento anual, esto refleja la política llevada a cabo en México en la cual se disminuye el gasto en funciones de desarrollo económico y se intenta que sea la iniciativa privada la que guie el proceso económico; el gasto en energía fue en promedio 8.2 por ciento superior al presentado en el período 1990-2000 que fue para entonces de -1.45 por ciento anual, mostrando por tanto una mejoría; en relación a comunicaciones y transportes éste tuvo un crecimiento del 11.9 por ciento, mayor al obtenido en el período 1990-2000 en cual se tuvo un crecimiento del -2.4 por ciento anual, el crecimiento experimentado refleja la actual política en referencia a la construcción de obras de infraestructura que coadyuven a la formación mercados, tanto internos como externos, por medio de la comunicación entre regiones; El crecimiento promedio obtenido en el período 2000-2010 fue de 12.4 por ciento, superior al obtenido en el período 1990-2000 que fue de -5.26 por ciento anual mostrando una mejoría.

TASA DE CRECIMIENTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO (PORCENTAJES)

AÑO DESARROLLO ECONÓMICO

SERVICIOS FINANCIEROS

CIENCIA Y TECNOLOGÍA

DESARROLLO. SUSTENTABLE

1990-2000 -25.5 0.0 0.0 0.0 2000-2001 6.5 0.0 0.0 0.0 2001-2002 25.1 0.0 0.0 0.0 2002-2003 11.3 0.0 0.0 0.0 2003-2004 -1.5 -90.8 -20.4 123.1 2004-2005 8.0 126.8 9.6 22.0 2005-2006 3.3 125.6 0.2 13.1 2006-2007 7.7 -9.1 5.9 -11.3 2007-2008 11.6 72.9 5.7 24.9 2008-2009 25.5 153.1 6.4 16.9 2009-2010 -13.8 -89.0 12.4 10.5


260

Promedio 8.4 41.4 2.8 28.5

Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 201 y BIE del INEGI.

El gasto en servicios financieros experimento un crecimiento promedio del 41.4 por ciento, superior al observado en el período 2003-2004, el cual fue de -90.8 por ciento, mostrando una mejoría, que refleja la política que pretendió estimular el sistema financiero mexicano a fin de poder lograr el financiamiento del sector privado; el crecimiento promedio del gasto en ciencia y tecnología fue en promedio del 2.8 por ciento, mostrando una mejoría si lo comparamos con el período 2003-2004 en el cual muestra una caída del 20.4 por ciento; el gasto en desarrollo sustentable fue en promedio de 28.5 por ciento, este tendió a decrecer a partir del período 2004-2005, posterior a un crecimiento del 123 por ciento logrado en el período 2003-2004.

3.3 HIPÓTESIS

La política social tanto a nivel nacional como mundial coincide en que para disminuir la desigualdad social es necesario el crecimiento económico sostenido y sustentable y con ello implícito la generación de empleo bien remunerado; la política económica que se implementó a raíz de la crisis económica de los ochentas, sentó las bases para un cambio en el modelo de crecimiento económico, en el cual se pretende una disminución de la participación del estado en la economía y que sea el mercado y con ello la iniciativa privada los que guíen el desarrollo económico; bajo este contexto se trata de demostrar que en el caso de México, la disminución de la participación del estado en la economía propicia una disminución en el crecimiento económico, para esto se realiza una regresión considerando al PIB como variable dependiente y al gasto programable como variable dependiente, se elige el gasto programable, por que éste tiene efectos en el desarrollo económico a través de los sueldos, compras del estado y demás. A diferencia de considerar sólo el gasto en desarrollo económico, con este disminuiríamos el impacto que tiene el gasto total en el desarrollo económico. Los datos que se utilizan para la regresión se presentan en el siguiente cuadro.


F. BRUTA DE K. PRIVADA

1993 5,871,566.4 841,753.6 756,061.8


261

1994 6,153,241.5 953,671.6 778,630.0 1995 5,770,048.1 784,716.6 615,582.3 1996 6,086,988.8 821,187.7 763,947.5 1997 6,528,465.3 915,927.7 903,986.5 1998 6,852,203.6 915,383.3 1,072,779.8 1999 7,097,170.9 936,936.1 1,149,546.6 2000 7,520,404.8 1,024,540.0 1,170,515.9 2001 7,448,753.7 1,086,876.8 1,104,467.2 2002 7,455,364.8 1,198,733.9 1,044,649.4 2003 7,555,803.4 1,283,569.3 1,025,274.8 2004 7,862,071.8 1,254,920.0 1,093,778.3 2005 8,114,085.2 1,340,989.5 1,311,186.9 2006 8,531,972.9 1,422,397.3 1,462,215.6 2007 8,810,136.3 1,554,045.7 1,519,263.8 2008 8,942,352.6 1,671,531.6 1,508,645.4 2009 8,398,749.6 1,757,994.2 1,298,295.5 2010 8,860,702.9 1,670,836.1 1,285,842.0

PROMEDIO 7,436,671.3 1,190,889.5 1,103,592.7

(MILLONES DE PESOS 2003)

En el cuadro siguiente también se incluye la formación bruta de capital

privada de manera que se pueda observar la influencia de la misma en el

crecimiento económico, para este período.

RESULTADOS DE LA REGRESIÓN GASTO PROGRAMABLE

Resumen

Estadísticas de la regresión

Coeficiente de co 0.930954892 Coeficiente de 0.866677011 R^2 ajustado 0.857788812 Error típico 381237.6569

Observaciones 17

Superior 95% Inferior 95.0% Superior

95.0% 4734091.437 3132712.545 4734091.437 3.6084636 2.327237929 3.6084636


262

ANÁLISIS DE VARIANZA

Grados de liberta Suma de cuadrad medio de los cuadros F Valor crítico de F

Regresión Residuos

Total 1 15 16

1.41721E+13 2.18013E+12 1.63523E+13

1.41721E+13 1.45342E+11

97.50872853 5.89747E-08

Coeficientes Error típico Estadístico Probabilidad Inferior 95%

Intercepción 841753.5584

3933401.991 2.967850765

375654.6597 0.300552478

10.47079249 9.874650806

2.71888E-08 5.89747E-08

3132712.545 2.327237929

Los resultados dicen que el PIB varia en la misma dirección del gasto programable, esto se observa con el signo que presenta el coeficiente de correlación (ver cuadro de estadísticas de la regresión en resultados de la regresión), que en este caso es positivo (0.93095489), de manera que si aumenta el gasto programable aumenta el PIB y si disminuye el gasto programable disminuye también el PIB; el valor del coeficiente de determinación que se puede observar en el recuadro pequeño titulado estadísticas de la regresión en el cuadro precedente cuyo valor fue de 0.86667 indica que el 86.67 por ciento de la variación en el crecimiento del PIB se debe a la variación del gasto programable. La probabilidad que se localiza junto al estadístico t es inferior al 5 por ciento tanto para el intercepto como para la pendiente siendo así estadísticamente significativos de esta forma tenemos que el aumento en él se puede calcular con la ecuación PIB = 2.97X+3933401.99 donde X =gasto programable; El valor crítico F es menor también al 5 por ciento por lo que el modelo es adecuado desde el punto de vista estadístico.

Por otro lado al realizar una regresión con respecto a la formación de capital privada, los resultados arrojaron que ésta explica una mayor variabilidad del PIB (89.53%) con respecto al gasto programable (86.66%) esto lo podemos observar en los resultados de la regresión presentados adelante.


263

RESULTADOS REGRESIÓN FORMACIÓN DE CAPITAL PRIVADA

Resumen

Estadísticas de la regresión

Coeficiente de corr 0.946226506 Coeficiente de dete 0.895344601

R^2 ajustado 0.888367574 Error típico 337772.3458

Observaciones 17

ANÁLISIS DE VARIANZA

Grados de libertad Suma de cuadrado medio de los cuadros F Valor crítico de F

Regresión 1 1.46409E+13 1.46409E+13 128.3275311 9.46098E-09 Residuos 15 1.71135E+12 1.1409E+11

Total 16 1.63523E+13

Coeficientes Error típico Estadístico t Probabilidad Inferior 95%

Intercepción 3406862.277 372968.5969 9.134448062 1.62192E-07 2611898.042 756061.8137 3.667031078 0.323708923 11.32817422 9.46098E-09 2.977061417

Superior 95% Inferior 95.0% Superior 95.0%

4201826.513 2611898.042 4201826.513 4.357000739 2.977061417 4.357000739

PARTICIPACIÓN EN EL PIB

(PORCENTAJES)


F. BRUTA DE K.

PRIVADA 1993 100.0 14.3 12.9 1994 100.0 15.5 12.7 1995 100.0 13.6 10.7 1996 100.0 13.5 12.6 1997 100.0 14.0 13.8 1998 100.0 13.4 15.7 1999 100.0 13.2 16.2 2000 100.0 13.6 15.6 2001 100.0 14.6 14.8 2002 100.0 16.1 14.0


264

2003 100.0 17.0 13.6 2004 100.0 16.0 13.9 2005 100.0 16.5 16.2 2006 100.0 16.7 17.1 2007 100.0 17.6 17.2 2008 100.0 18.7 16.9 2009 100.0 20.9 15.5 2010 100.0 18.9 14.5

PROMEDIO 100.0 15.8 14.7

FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico sexto informe de gobierno ZEDILLO,

FOX y BIE del INEGI

En los cuadros anteriores podemos observar que el monto de la formación bruta de capital fue menor en relación al gasto programable por lo que se esperaría que fuera el gasto programable el que explicara más la variabilidad del PIB; en el cuadro inmediato anterior se observa que la participación en el PIB de la formación de capital privada fue menor en promedio (14.7 %), en comparación con el gasto público (15.8 por ciento); sin embargo podemos observar que el crecimiento que experimento la formación bruta de capital privada (2.9) fue mayor a la obtenida por el gasto programable (2.5), lo que indicaría que un crecimiento sostenido o dinámico es necesario para que haya crecimiento en el PIB.

CRECIMIENTO (PORCENTAJES)


F. BRUTA DE K.

PRIVADA 1993 4.8 13.3 3.0 1994 -6.2 -17.7 -20.9 1995 5.5 4.6 24.1 1996 7.3 11.5 18.3 1997 5.0 -0.1 18.7 1998 3.6 2.4 7.2 1999 6.0 9.4 1.8 2000 -1.0 6.1 -5.6 2001 0.1 10.3 -5.4 2002 1.3 7.1 -1.9 2003 4.1 -2.2 6.7 2004 3.2 6.9 19.9 2005 5.2 6.1 11.5 2006 3.3 9.3 3.9 2007 1.5 7.6 -0.7 2008 -6.1 5.2 -13.9 2009 5.5 -5.0 -1.0 2010 -16.1 -28.7 -14.2

PROMEDIO 1.5 2.5 2.9


265

FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico sexto informe de gobierno ZEDILLO,

FOX y BIE del INEGI

Según los datos proporcionados en el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo, los niveles de desarrollo humano y con ello el alivio a la pobreza, para el período 2000-2010 mejoraron en comparación con los niveles obtenidos en 1980 y 1990, la esperanza de vida aumento a 76.07 años, misma que en períodos anteriores fue de 66.6 años para 1980 y de 70.8 años para 1990.

CALCULO DEL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH) 2010

AÑO ESPERANZA DE VIDA AL

NACER EDUCACIÓN PROMEDIO

AÑOS ESPERADOS

INSTRUCCIÓN

INGRESO PPA US $

2008 1980 66.60 4.00 10.40 11304.00 1990 70.80 5.60 10.90 10977.00 2000 74.30 7.10 12.10 13119.00 2005 75.50 7.90 13.00 13653.00 2006 75.70 8.01 13.20 14155.00 2007 76.00 8.21 13.40 14462.00 2008 76.20 8.41 13.42 14570.00 2009 76.50 8.51 13.42 136672.00

2010 e 76.50 8.70 13.42 141922.00 PROMEDIO 76.07 8.29 13.31 55905.67

FUENTE: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 2010

Hubo avance en relación a la educación en promedio, esta paso de 4 años en 1980 a 5.6 años en 1990 y de 8.29 años en promedio para el período 2000-2010, el nivel de ingreso también mejoro, para 1980 este fue de 11,304 dólares; para 1990 este acuso una disminución a 10,977 dólares, siendo en promedio de 55,905.7 dólares para el período 2000-2010.

DESARROLLO VALOR ÍNDICE

MUY ALTO 0.788 A 1

ALTO 0.677 A 0.787 MEDIO 0.488 A 0.676 BAJO 0 A 0.487


266

CALCULO DEL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH) 2010

AÑO ÍNDICE

ESPERANZA DE VIDA AL

NACER

ÍNDICE EDUCACIÓN PROMEDIO

ÍNDICE AÑOS ESPERADOS

INSTRUCCIÓN

ÍNDICE COMBINADO EDUCACIÓN

ÍNDICE INGRESO PPA US

IDH 2010

1980 0.7373 0.3030 0.5049 0.4113 0.6524 0.5827 1990 0.8038 0.4242 0.5291 0.4982 0.6479 0.6378 2000 0.8592 0.5379 0.5874 0.5910 0.6753 0.6999 2005 0.8782 0.5985 0.6311 0.6462 0.6814 0.7286 2006 0.8813 0.6068 0.6408 0.6557 0.6870 0.7350 2007 0.8861 0.6220 0.6505 0.6688 0.6903 0.7423 2008 0.8892 0.6371 0.6515 0.6774 0.6914 0.7468 2009 0.8940 0.6447 0.6515 0.6815 1.0359 0.8578

2010 e 0.8940 0.6591 0.6515 0.6890 1.0417 0.8625 PROMEDIO 0.8871 0.6280 0.6461 0.6698 0.8046 0.7788

FUENTE: Elaboración propia con datos del Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo 2010

El índice de desarrollo humano muestra que para 1980 nuestro desarrollo humano era medio, con un índice de 0.5827, para 1990 volvemos a tener un desarrollo humano medio con un índice de 0.6378 y para el período 2000-2010 en promedio el desarrollo que alcanzó el país fue alto con un índice de 0.7788, indicando con esto una mejoría en el bienestar de la nación, y en la conformación de las capacidades físicas e intelectuales de los mexicanos, lo que redundara en un mejor nivel de bienestar en el futuro.


267

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN

Las sociedades bajo modelos liberales cuya expresión de Estado confluye con la así llamada democracia representativa, mantiene en su seno contradicciones básicas formuladas desde el siglo XIX, y que no obstante la capacidad dinámica de la forma de generación de riqueza del capitalismo y su avance tecnológico han permitido alargar las crisis cíclicas inherentes a su forma de explotación de recursos y del trabajo socialmente necesario para su concreción, en el continente americano se administran dichas contradicciones al límite de su capacidad; y de manera significada en Latinoamérica.

Las formas de participación social diseñadas en los marcos constitucionales de estos estados pretenden contener la dinámica social, en términos generales, en los sistemas de partidos que en un entorno de disputa por el poder y sus beneficios ha generado un alejamiento de las reivindicaciones que sus programas dicen enarbolar; y en concreto de las demandas subyacentes de los grupos marginales de sus sociedades. De manera significada observamos que los partidos de “izquierda” se han acomodado orgánicamente en estos esquemas, perdiendo en el camino la flexibilidad y capilaridad necesarias para abanderar, orientar y conducir la efervescencia de demandas sociales de los sectores mayoritarios de sus sociedades.

México no es la excepción, la disputa por los beneficios del poder se evidencian con una simple narrativa de la distribución de las posiciones y candidaturas políticas a lo largo de las últimas tres décadas. Observamos los mismos rostros y apellidos, dejando como estela de vergüenza confrontamientos y señalamientos de todo tipo de arbitrariedades, trampas y componendas.

Así, acudimos a una variedad de movimientos sociales en México que, al menos en su origen, recogen reivindicaciones legítimas de todo tipo: estudiantiles, urbano-populares, campesinas, de consumo, de expresión, etc.

Los movimientos sociales son considerados como aquellas acciones ciudadanas, de carácter contestatario, que ponen de relieve las contradicciones del orden


268

económico, político y social; por lo que buscan, a través de sus posiciones y movilizaciones, intervenir en la dinámica social y política, tanto para promover cambios u oponiéndose a ellos.

Este tipo de movimientos sociales han surgido en las sociedades modernas, debido a las contradicciones del nuevo orden político, social y económico mundial, y por la crisis por la que atraviesan los partidos políticos, diferenciándose de estos últimos por sus formas innovadoras de organización, sus formas de participación, sus demandas muy actuales -acordes con las nuevas exclusiones que ha traído el progreso y el neoliberalismo-, así como por su nueva concepción del poder.

Esta investigación, busco contribuir al debate sobre el mejor conocimiento de los movimientos sociales urbanos en México, partiendo de las concepciones teóricas de los pensadores contemporáneos de los MS y los NMS, buscando coadyuvar al diálogo entre las ciencias sociales latinoamericanas y los aportes de las teorías de las escuelas europeas y norteamericanas, así como de la constitución de los MS al interior de la sociedad civil, tratando de que la discusión entablada conlleve a conocer mejor y valorar objetiva y sustancialmente al movimiento social urbano, así como su variante independiente, partiendo de un acercamiento empírico-metodológico y de reconocimiento al interior del mismo. Esta situación nos llevó a recorrer en el tiempo un período que parte desde su emergencia hasta el momento actual, que conlleva en dicha etapa de acontecimiento su organización, sus demandas, sus estrategias, sus formas de lucha, su discurso, su identidad y sentido de pertenencia, su definición como movimiento social, su inserción en el escenario o arena política en que se mueve, sus actores y sub-actores, su evolución autogestionaria y su variante identitaria-cultural de construcción de “comunidad” y de “ciudadanía de izquierda”, partiendo de una auto-concepción de clase, principalmente popular y trabajadora.

El perfil autoritario del llamado por Octavio Paz “Ogro Filantrópico” cuyas prácticas clientelares dieron sustento al modelo corporativista de la época posrevolucionaria que a lo largo del siglo XX representaron un freno para la participación social, no lograron inhibir el desarrollo de la organización social en nuestro país. Dichas prácticas no representaron la cooptación de sectores independientes al régimen, por el contrario buscaron canales para la participación y la organización la cual tuvo significancia hasta la década de los setenta y alcanzó mayor relevancia en los


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ochenta, cuando la sociedad ante el descontento por las crisis económica, política y social que sufría el país da lugar a la emergencia en la participación social de la llamada sociedad civil, la cual se establecería como un actor capaz de generar cambios sociales, siempre basada en la participación social consciente y activa fuera del ámbito institucional, y la cual dio lugar a la búsqueda de espacios para hacerse presente, y los encontró en la formulación de organizaciones sociales que trataron de responder a diversas problemáticas, a fin de buscar alternativas de acción para el mejoramiento de los niveles de vida y del bienestar social.

Este fenómeno dinámico llamado sociedad civil se caracterizó por verter una participación activa y consciente, reflejada en la aparición de organizaciones sociales enfocadas a diversos problemas de la ciudadanía, una característica relevante de este fenómeno fue la preocupación por intervenir en el plano público y el interés por deslindarse del gobierno para actuar.

De estos grupos sociales han derivado las organizaciones populares de la cual se hace referencia el término “popular” por ser organizaciones que asumen la problemática de los campesinos, colonos, transportistas, comerciantes etc., y las cuales tienen una estructura y mecanismos de participación bien definidos.

Dichas organizaciones como tal han representado un papel importante tanto en la movilización social organizada como en la gestión autónoma de las demandas, lo cual significa que han pasado por el proceso de ser organizaciones reivindicativas a organizaciones de gestión y negociación.

Las organizaciones de carácter popular han sido las que han mantenido durante algunas décadas una postura reivindicativa, asumiendo estrategias de presión para lograr sus objetivos, sin embargo no hay que olvidar que las prácticas han ido modificándose; actualmente las organizaciones populares implementan prácticas de negociación, y sus acciones están articuladas a fin de conformar redes y poder intervenir en las decisiones públicas; así mismo intentan establecer una nueva relación entre el gobierno y la sociedad, en donde se han entablado relaciones y alianzas con partidos políticos donde prevalece el dialogo y la negociación.

Retomando el papel de la participación y las organizaciones, esta ha necesitado espacios para hacerse presente y esos espacios los ha encontrado en las organizaciones sociales, en las cuales la efervescencia de un grupo de personas


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en busca de un objetivo común establece una interrelación a fin de satisfacer o solucionar su demanda.

Las organizaciones cumplen como una alternativa para mejorar los niveles de vida, como un eje para la democracia y un espacio para el surgimiento de una cultura participativa entre sus integrantes.

De acuerdo al estudio realizado con organizaciones populares del D. F. se tiene que la cultura participativa surge precisamente en espacios como las organizaciones populares, dado que es un lugar en el cual se permite la participación, se fortalecen las relaciones, se interacciona, se comunica, se intercambia experiencias, se tolera y se promueve la participación en la búsqueda de soluciones.

Ahora bien la investigación realizada con organizaciones populares del D. F., permite crear una aproximación conceptual del término cultura de participación; el cual implica la necesidad de reflexionar, reorganizarse y replantear la participación social; ahora desde un enfoque cultural desde un entendimiento y plena conciencia en el cual la sociedad asuma su compromiso de participar en conjunto en la construcción de una identidad colectiva y de arraigo social lo cual dará como resultado una participación comprometida y consciente de su entorno histórico.

De acuerdo a los resultados, entre los rasgos de cultura de participación que más se desarrollan en las organizaciones populares se destaca la conciencia al participar, el sentido de pertenencia, la equidad, el respeto, la colaboración y el involucramiento.

Prueba de lo anterior es que los miembros consideran con pleno entendimiento que las organizaciones son un medio para conseguir logros y dar respuesta a demandas a través de la participación, lo que a su vez genera que entre las personas exista un interés por formar parte y así satisfacer sus necesidades.

Al integrarse a las organizaciones y percibir logros y beneficios producto de su participación, los miembros reflejan mayor interés y asumen un papel activo en las organizaciones, interviniendo o involucrándose en las actividades que esta desarrolla, lo cual poco a poco se ve reflejado en una participación constante que posteriormente se traducirá en permanencia en la organización.


271

El dedicar el tiempo, acudir y colaborar en las tareas de la organización reflejan un sentido de compromiso y de responsabilidad, pues los miembros consideran que la base o el éxito de lograr sus demandas radican en la cooperación el involucramiento y la responsabilidad para con la organización y para con ellos mismos, por tal motivo y aunque consideran también que es a veces innecesario dedicarse mucho tiempo a la organización, también creen que en la medida en que se dediquen a las actividades, en esa misma medida se obtendrán resultados.

Para alcanzar su consolidación y generar entre sus integrantes cultura de participación, las organizaciones populares necesitan trasmitir confianza, actuar con transparencia, comprometerse con sus integrantes, y trabajar conjuntamente con ellos, coordinando esfuerzos, promoviendo valores y capacidades a fin de hacer de la cultura de participación una forma de vida que les permita lograr objetivos y mantener una participación consciente y constante, independiente de los logros que se puedan obtener.

Como vimos, las organizaciones populares son generadoras de cultura de participación y que esto a su vez sienta las bases para desarrollar logros en sus demandas, así mismo las organizaciones populares presentan características de cultura de participación las cuales coadyuvan a la permanencia de los miembros en la organización.

Al comprobarse que las organizaciones populares son medios de gestión y lucha, que se traduce en una opción para solucionar demandas o problemáticas de los miembros que las componen, así mismo son consideradas como espacios en los cuales se genera cultura de participación, dado que al interior de estas existe un intercambio y una transmisión de elementos culturales, que se adoptaran a través de la interacción y socialización de los miembros, al pugnar por demandas comunes y el cumplimiento de sus logros, que a su vez se manifiesta en la permanencia de los miembros, lo cual solo se podrá conseguir, con base al involucramiento de los miembros en la participación y en el trabajo colectivo, mismo que desarrolla en los miembros una conciencia social.

En espacios como las organizaciones populares si se generan rasgos de cultura participativa mismos que se mantienen a través de la interacción de los sujetos, y se transmite a través de la práctica activa, lo cual favorece no solo a que los integrantes desarrollen sus capacidades personales para hacer frente a su


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problemática y la problemática colectiva, sino que influye en su actitud pasiva, para que intervengan directamente en la toma de decisiones, en el planteamiento de demandas en la ejecución de acciones, en la supervisión y vigilancia del desempeño del gobierno lo cual se traducirá en una participación comprometida y consciente de su realidad, misma que le permitirá exigirle al Estado soluciones y acciones que mejoren su calidad de vida.

Vale la pena resaltar que la cultura de participación constituye un rumbo trascendental en la intervención del profesionista en trabajo social, dado que cuenta con herramientas para apoyar y orientar al individuo para que su participación sea real y eficaz de acuerdo al momento histórico que vive.

El modelo propuesto tiene como objetivo una vez identificada la problemática que viven las organizaciones populares, el trabajo en conjunto por parte del trabajador social y las organizaciones, siendo participe de la dinámica y los fenómenos que al interior se producen, facilitándole herramientas, que coadyuven a la planificación y formulación de demandas, estrategias de acción para la consolidación de una cultura de participación que apoye a la obtención de demandas.

Una alternativa para que esto sea posible es mediante el trabajo comunitario guiado a través de un modelo de intervención, en el cual el trabajador social puede ir sentando las bases para que dentro de la organización se fortalezca el respeto, la transparencia, la identificación, el arraigo y la pertenencia a la comunidad, resaltando entre los integrantes la necesidad de transformar su realidad a partir de sus propios medios, y a partir de su propia historia, así mismo puede crear condiciones para impulsarlos a desarrollar sus capacidades y habilidades y que adquieran una actitud dinámica que les permita llevar la iniciativa, y concientizarlos a que el éxito de sus demandas radican en la colaboración y el involucramiento con su organización.

Por otro lado es indiscutible señalar que la participación no se puede imponer, sin embargo se puede trabajar en la promoción y el fomento de esta, tomando en cuenta que para que la participación sea efectiva debe haber tres condiciones; querer participar, poder participar y saber participar, condiciones que no siempre aparecen en las organizaciones.

La universalidad del conflicto y los movimientos sociales


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La conflictividad social en América Latina a lo largo de los últimos años ha demostrado una creciente heterogeneidad que signa una mayor complejización tanto para su interpretación como para el análisis. La resistencia a las políticas de corte neoliberal parece haberse convertido en un hito que habilitó nuevos caminos, como el ensayo de alternativas populares para novedosos gobiernos. En este sentido, la recuperación del interés por profundizar el estudio de la conflictividad social en nuestra Región se torna hoy una tarea imprescindible, aunque no única.

El desafío continúa encontrándose en la renovación epistémica y paradigmática del pensamiento crítico latinoamericano.

A lo largo del derrotero reflexivo de estas páginas, hemos cumplido algunos cometidos originales, que dejan a nuestro criterio, ciertas ideas que esperan ser claras.

En primer lugar, ciertas especificidades de los colectivos que encaran la lucha a lo largo de este siglo, donde rasgos de los viejos y de los nuevos movimientos sociales parecen mixturarse dando pie a posibles nuevos híbridos que en su conformación dejan de lado conceptualizaciones establecidas en las sociedades "desarrolladas”.

En este sentido, el auge del debate europeo sobre la "colonización del mundo de la vida" por las dinámicas del mercado y la excesiva burocracia estatal que tuvo como origen el surgimiento de los Nuevos Movimientos Sociales, se sobre impuso a la realidad latinoamericana de auto-organización social dictada ante todo por la necesidad de sobrevivir en condiciones de escasez, liquidación de las organizaciones populares formales y ausencia de prestaciones sociales básicas.

En otros términos, vale volver a decirlo, mientras en Europa los Nuevos Movimientos Sociales eran interpretados por Habermas y Offe como demanda de una sociedad naciente, en América Latina los movimientos sociales son ante todo, acciones colectivas signadas por la necesidad de supervivencia y reclamo de redistribución, forzados a organizarse por su condición común de exclusión.

Ahora bien, los últimos años signados por las estrategias de gobernabilidad en la Región han privilegiado la contención de los peligros que amenazan el orden. Se ha construido toda una argamasa que “conteniendo” el conflicto social, despliega


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un modelo de democracia restringida, sin opción para los excluidos.

De esta manera, los movimientos reivindicatorios en la Región, sugieren la necesidad de dar cuenta de nuevos desafíos, por lo pronto, uno de los más importantes que se espera haya sido correctamente fundamentado, es la necesidad de contar con un marco teórico analítico nuevo, propio de los latinoamericanos, que otorgue nuevos sentidos a las manifestaciones sociales encaradas y por encararse. En este ánimo es que proponemos la categoría de Movimientos de Resistencia para dar cuenta de los nuevos sucesos movimentistas y sus actores intervinientes, que portadores de proyectos democratizadores novedosos, rechazan las medidas que sustenta el modelo neoliberal y proponen nuevas formas de hacer política.

En segunda instancia, con el abordaje de la cartografía del conflicto social en la Región, hemos pretendido crear un mapa simplificador, que permita leer los sucesos conflictivos con nitidez, transparentando los reclamos más significativos y con mayor proyección. Ha resultado una tarea interesante debido a los numerosos casos de derrocamientos presidenciales que permiten tejer un patrón común entre el comportamiento de gobiernos excluyentes, y mayorías desgastadas de medidas neoliberales.

Asimismo, la cartografía ha sido útil para demostrar la existencia del nuevo repertorio de movilizaciones. Incluso, se despunta que la crisis de las instituciones políticas tradicionales así como de la política en términos restringidos, ponen al descubierto su estado crítico, auspiciando la llegada a la escena pública de estos movimientos. El espacio librado por las instituciones tradicionales, permitió la habilitación de intersticios para la deliberación democrática en términos horizontales a la par de nuevos reclamos de autonomía.

Una de las lecciones que se derivan además, es aquella que permite leer que entre 2000 y hasta el presente, ha ocurrido una maduración de ciertos movimientos sociales ya existentes, pero también, han surgido nuevos al calor de las demandas convergentes. Así, las movilizaciones del sector público frente a la frontera de la precariedad, las movilizaciones de los grupos considerados excluidos en el ámbito urbano y las movilizaciones de los sectores campesinos e indígenas, son las protagonistas de este novedoso repertorio conflictivo contestatario.


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Lo cierto es que bastaron dos décadas para que los pueblos comenzaran a expresar en América Latina el desgaste de los efectos de la implementación del neoliberalismo. La súper-explotación vía flexibilización de los trabajadores, la merma de derechos sociales, la exclusión de amplias franjas de la sociedad, el resurgimiento de posturas conservadoras, el agotamiento de los recursos naturales, la criminalización de la pobreza, entre otros, son factores que contribuyen a reflexionar sobre los agravios cometidos.

Vinculado a lo anterior, vale la pena mencionar el lugar de protagonismo que los "excluidos" adquieren, siendo la exclusión el atributo común de aquellos quienes realizan las manifestaciones. Con esta idea en claro, podemos derivar del análisis, que los Movimientos de Resistencia podrían ser nucleados en ámbitos diferenciados que fueron fuertemente impactados por las medidas neoliberales. Ámbitos que paradójicamente, permiten dar cuenta de cortas distancias entre los “círculos concatenados” que enmarcan los espacios en los que la acción de protesta se desenvuelve.

Por todo esto, se considera que no puede desconocerse la capacidad explicativa e interpretativa de los conceptos de marginalidad y masa marginal en tanto expresión de un debate inconcluso de la teoría social latinoamericana, que podríamos considerar aún vigente en la Región. De la misma manera, la contextualización de los “nuevos pobres” y las nuevas condiciones en que la pobreza se desenvuelve, habilita a la recuperación explicativa de un escenario que diferente y único en su especificidad, ya no debiera signarse por imposiciones temáticas y diagnósticos de situación foráneos.

Por último, sostenemos que los Movimientos de Resistencia encaran su lucha en términos de creación de nueva significación política, con el objetivo básico de hacerse "visibles" destacando todo aquello que los constituye como particulares y colectivos. De esta manera, volvemos a poner en debate la referencia a la existencia de una crisis y restructuración de la política tradicional, crisis que ve morir antiguas formas de ejercicio y legitimación, y que encuentra en nuevas prácticas y discursos, formas de hacer política alternativamente.

Por todo esto, plantear a la construcción democrática como parte del impacto que los movimientos de resistencia tienen sobre el quehacer político, implica el desafío de reposicionar en el debate la finalidad de los propios movimientos que no se


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agota en la satisfacción de un reclamo, sino que se presenta como horizonte de conquista más amplio y valioso. Y de aquí la trascendencia que la dimensión de los movimientos tiene. La democracia a concretarse, basada en la reciprocidad, la horizontalidad, la equidad y la apuesta por refundar las relaciones sociales hacia un espectro no capitalista, da cuenta de un fuerte contenido utópico. La utopía en este sentido, no se recrea como anhelo esperanzado desanclado de la realidad, sino que supone un análisis de la situación existente, para la construcción de una realidad diferente.

No resulta fácil pensar, pensarse, desde posiciones distintas de las actuales, y las tentaciones para reproducir conocimientos socialmente considerados comunicables o asimilables desde la perspectiva dominante no dejan de ser fuertes. Existe, no obstante, una significativa tendencia a contestar en cada etapa la visión dominante, poniendo en cuestión sus afirmaciones, denunciando sus objetivos políticos o ideológicos y aún, colocándose a distancia de los principios y criterios que postulan. Es esto lo que se ha considerado como “pensamiento crítico” en diversos periodos, y puede decirse, sin temor a la equivocación, que la confrontación con el pensamiento dominante que sobre estas bases se realiza en toda América Latina constituye un principio significativo de construcción de conocimiento problemático y de comunicabilidad con pensamientos semejantes en nuestra propia región y en otras partes del mundo2.

Las conclusiones derivadas sobre las posibles motivaciones societarias en la construcción identitaria y comunitaria de un sector de la realidad urbana y social- cultural de la ciudad de México, fueron:

La estrategia de lucha social alternativa, han promovido un “sistema de organización popular”, dentro de una concepción discursiva de construcción de una “nueva sociedad”, de un ciudadano comunitario y con “conciencia de clase”, para influir en la toma de decisiones de política pública.

La lucha por la definición de los derechos individuales y colectivos dentro del concepto de sociedad civil, ha sido infinidad de veces escamoteada por los grupos de poder para imponer su hegemonía y su visión de Estado, privilegiando sus intereses en detrimento de “los otros”. Entendiéndose que esos “otros” eran los

2 Sosa, R. (2004)


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enemigos y/o contrarios de clase: el proletariado o clase trabajadora, el pueblo en general; pero esos “otros” han crecido y se han diferenciado; en particular la sociedad civil, integrada ya no solamente por ese “pueblo” en abstracto, sino incluyendo, además de los trabajadores y las clases medias, a los campesinos, indígenas, mujeres, luchadores de género y los en pro de los derechos civiles, culturales, ambientalistas, sin tierra, de identidad, y un largo etcétera que abarca todos los tipos de lucha democrática posible en la actualidad para incidir en la toma de decisiones políticas.

Precisamente esa realidad social que pregunta “hacia dónde” dirigir sus pasos. Hacia dónde y cómo participar en la misma realidad y que incluya a esos “otros” y abata la desigualdad, privilegiando la democracia y la soberanía popular que dé paso a gobiernos legítimos, incluyentes y comprometidos con la sociedad que le da su fuerza institucional es el permanente cuestionamiento de América Latina, en especial en las últimas décadas. La reclamación sobre los derechos comunitarios e identitarios ha devenido en Oportunidades Macro políticas, las que definitivamente inciden e incidirán en la formulación de políticas públicas que serán un reto a la articulación del discurso posmodernista.

De forma específica identificamos al menos dos rutas por las que deberán orientarse las reformas y ajustes a los mecanismos de inclusión y desarrollo social.

1). Hacia la discusión de políticas públicas que respondan a los retos de los Movimientos Sociales

Vertiente normativa

En el contexto de la Ciudad de México y su entorno de megalópolis asistimos a la disparidad de un conglomerado social que comparte una forma de vida que no corresponde a una igualdad de derechos.

Una ciudad limitada en su soberanía al no tener una Constitución Política propia, lo que representa que sus ciudadanos tengan menos derechos de autodeterminación respecto a lo que los afecta en su diario convivir, poniéndolos en una posición de pérdida de derechos políticos con respecto a sus vecinos. Y a sus vecinos, del área conurbada, viviendo una doble vida ciudadana ya que si bien


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goza de derechos políticos plenos, en términos de los marcos constitucionales que los sustentan, en el Estado de México se ven limitados en el ejercicio de aquellos que derivan de los espacios ganados en la Ley de Participación Ciudadana.

Es decir, dada la naturaleza común de las condiciones de precariedad y desigualdad que prevalecen en el país, las reivindicaciones de los movimientos sociales no reconocen fronteras ni límites espaciales impuestos desde una lógica y diseño gubernamental pensado para una circunstancia histórica diferente a la actual. En este sentido, la esquizofrenia legal que esto provoca para la participación social organizada, representa un reto mayor para ordenar tanto los mecanismos de atención como de gobernabilidad del conflicto social generado por las condiciones adversas en que vive el sector mayoritario de los habitantes de la zona conurbada de la Ciudad de México.

Por lo que se hace necesario replantear el marco legal vigente donde se prevea al menos lo siguiente:

• Igualdad de derechos ciudadanos para los habitantes de la zona conurbada de la Ciudad de México;

• Una Ley de Participación Ciudadana incluyente, donde las organizaciones sociales, las no gubernamentales y los movimientos sociales encuentren los caminos suficientes para plantear, discutir y resolver las diferentes problemáticas que genera la convivencia social, económica y política de esta megalópolis. Donde de manera expresa se les reconozca su calidad de representación más que de participación social;

• Reconocimiento pleno de los derechos políticos de los ciudadanos del Distrito Federal con la proclamación del marco constitucional que decidan les corresponde a la luz de la Carta Magna

2) Vertiente de mecanismos de articulación de los movimientos sociales con los órganos de gobierno

Si bien en el Distrito Federal la participación ciudadana se ha elevado a Ley es claro que los incentivos a dicha participación se han visto limitados desde la propia Ley que los tutela hasta la poca cultura de involucramiento social (que si bien hemos dicho que la participación no se puede imponer, bien se puede trabajar en la promoción y el fomento de esta, tarea fundamental pero no limitativa de los


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movimientos sociales).

Se ha vertido evidencia clara y suficiente de lo legítimo de las causas y razones que dan origen a los distintos tipos de movimientos sociales en México; pero más allá de su legitimidad deben ser vistos como vías alternativas que permiten tanto al gobierno como a los demás actores políticos darle capilaridad al sistema político nacional, para lo cual deben plantearse al menos los siguientes elementos para la construcción de políticas públicas incluyentes:

• Facilitar a los movimientos sociales interesados la agenda de discusión de las iniciativas de Ley, a través de mecanismos que aseguren su inclusión y participación;

• Privilegiar en la programación de las acciones de gobierno locales los planteamientos de los movimientos sociales cuyas demandas confluyan territorialmente en su impacto, acercando las instituciones a los ciudadanos y que éstos sean tomados en cuenta.


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M O V I M I E N T O

C I U D A D A N O

Tarea Editorial

1ª Edición Marzo del 2013.

1ª Impresión Marzo del 2013.

DISTRIBUCIÓN GRATUITA, PROHIBIDA SU VENTA.

La obra denominada “LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO: ANTECEDENTES HISTÓRICOS, SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVA, 2000 - 2010”, es una publicación de Movimiento Ciudadano y se terminó de imprimir en el municipio de Atizapán de Zaragoza, Estado de México, el día 6 de marzo del 2013.

Esta impresión consta de 200 ejemplares más sobrantes y fueron impresos por: Publicidad Tridimensional, S.A. de C.V., en Calzada San Mateo No. 23, Colonia San Juan Bosco, Municipio de Atizapán de Zaragoza, Estado de México, C.P. 52946. La edición estuvo al cuidado de la Tesorería Nacional de Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional.

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