Generacin de Ingreso y Proteccin Social para los Pobres 67LA POBREZA RURAL EN MXICO68 La Pobreza Rural en MxicoLA POBREZA RURAL EN MXICOIntroduccin: Razones para realizar un estudio sobre la pobreza rural en MxicoEste estudio es parte de la segunda de tres fases de un trabajo programtico delargo plazo sobre la pobreza en Mxico realizado por el Banco Mundial a peticin delgobierno mexicano. La segunda fase consta de tres estudios: el presente, sobre pobrezarural, y dos informes complementarios: uno sobre la proteccin social y otro sobre lapobreza urbana. Aunque este trabajo se benefici de la extensa colaboracin conrepresentantes del gobierno y especialistas dedicados a trabajar en temas relacionadoscon la pobreza rural, los puntos de vista expresados aqu son exclusivos de sus autores.Desde el mbito de la poltica, existen por lo menos dos razones importantespara realizar un estudio independiente sobre la pobreza en Mxico. La pobrezaextrema es, principalmente, aunque no de manera exclusiva, un fenmeno rural: aunqueslo una cuarta parte de la poblacin mexicana vive en zonas rurales, cerca de dosterceras partes de la poblacin en pobreza extrema habita esas reas. La pobreza ruraldifiere de la urbana en muchos aspectos importantes. Existen diferencias en las fuentesde ingreso entre los pobres rurales y los urbanos. La presencia de grupos indgenas esmucho mayor en las zonas rurales y los sistemas de produccin, al igual que los riesgoseconmicos y de otros tipos que enfrentan los habitantes en condiciones de pobreza delas zonas rurales, as como sus estrategias para enfrentarlos difieren de las de aquellosque habitan en las zonas urbanas. Los habitantes en condiciones de pobreza de las zonasurbanas estn rodeados de servicios y oportunidades aunque tengan acceso limitadoa ellos que no estn al alcance de aquellos que habitan en las zonas rurales. Encambio, los habitantes de las zonas rurales en condiciones de pobreza se benefician deredes de seguridad como la agricultura de subsistencia y vnculos dentro de lacomunidad local que no estn al alcance de los pobres urbanos. Estas diferenciasapuntan a la necesidad de realizar intervenciones de poltica a la medida del problema.El estudio se centra en la forma de mejorar el ingreso y las oportunidades deempleo a fin de abatir la pobreza en funcin del ingreso. Un resultado importante dela primera fase del Estudio Programtico de Pobreza ha sido que, aunque se ha logradoun avance considerable para satisfacer las necesidades bsicas en las zonas rurales yurbanas durante las ltimas dos dcadas, el progreso ha sido mucho menor en trminosde la pobreza en funcin del ingreso. As, el estudio se concentra en el anlisis de lapobreza en funcin de los ingresos y las opciones disponibles para reducirla. De manerams especfica, no se comentan los tpicos y programas relacionados con la salud, laeducacin y la infraestructura social.Generacin de Ingreso y Proteccin Social para los Pobres 69Pobreza y tendencias socioeconmicas en las zonas ruralesLa relacin con los mercados y la modernizacin social han transformado alMxico rural, con cambios importantes en las caractersticas de la fuerza laboral y en lasfuentes de ingreso y empleo. Sin embargo, estos cambios no vienen acompaados porun proceso de desarrollo econmico dinmico capaz de reducir la pobreza y ladesigualdad. Por ende, las zonas rurales deben recurrir a la ayuda externa, en forma detransferencias pblicas y privadas, y cubrir las necesidades bsicas de una gran parte dela poblacin.PobrezaEn 2004, el 28 por ciento de los habitantes en zonas rurales se encontraba enniveles de pobreza extrema y el 57 por ciento en situacin de pobreza moderada.1 As,aunque slo una cuarta parte de la poblacin mexicana vive en zonas rurales, en estasregiones reside el 60.7 por ciento de la poblacin en pobreza extrema y el 46.1 por cientode los moderadamente pobres del pas. Sin embargo, existen grandes diferencias en eltipo de pobreza en las zonas rurales, con un gradiente de incidencia que aumenta alpasar de las zonas semiurbanas hacia las rurales dispersas y se incrementa tambin alpasar de la zona norte a la zona sur del pas.2 Con frecuencia, las diferencias regionalesson ms amplias que la distincin entre las zonas rurales y urbanas.Entre 1992 y 2004 (sin olvidar la marca dejada por la crisis de 1995), la pobrezamoderada y extrema en las zonas rurales y urbanas vivi un ciclo de comportamientoascendente entre 1994 y 1996 y descendente a partir de ese ao (Grfico 1). Como sepuede observar en el Grfico 1, fue hasta el 2002 cuando la pobreza extrema en las zonasrurales se recuper de la crisis 199495, y en el 2004 hubo una cada relativa con respectoal nivel de 1992.1 El trmino pobreza extrema se refiere a aquellas personas cuyo gasto en consumo es inferior a la lnea depobreza alimentaria que establece SEDESOL; Por su parte, la pobreza moderada se refiere a quienesmuestran gastos en consumo inferiores a la lnea de pobreza de activos que establece SEDESOL. VaseBanco Mundial (2004).2Para fines estadsticos, se emplean dos conceptos de lo rural: el limitado, que consiste en poblacionesdispersas en localidades de menos de 2,500 residentes y que es la definicin utilizada por el INEGI, y unoms amplio, que contempla a las poblaciones semiurbanas en localidades de entre 2,500 y 15,000 residentes.70 La Pobreza Rural en MxicoGrfico 1. Mxico: Pobreza extrema rural, urbana y nacional, 1992200401020304050601992 1994 1996 1998 2000 2002 2004Nacional Rural UrbanoFuente: Estimaciones del Banco Mundial con base en la ENIGH.La falta de progreso generalizado en la reduccin de la pobreza en el largoplazo en las zonas rurales se puede explicar principalmente como resultado de lacrisis econmica de 1995, la falta de dinamismo de la agricultura, el estancamiento delos salarios agrcolas y el descenso en los precios reales de los productos de este sector.Estas circunstancias se vieron compensadas en cierta medida por el aumento de lastransferencias pblicas y privadas, las mejoras en la orientacin de segmentos de gastopblico en zonas rurales y una expansin del empleo y el ingreso en las actividadesrurales no agrcolas (RNA).Empleo e ingresoSe observa una modernizacin notable de las caractersticas de la fuerzalaboral rural, luego del aumento en la participacin de las mujeres, la prdida deimportancia del trabajo familiar y otras actividades laborales no remuneradas, conmejoras significativas en los niveles educativos de los trabajadores y un considerableenvejecimiento de la mano de obra. En el caso del empleo rural tambin estn teniendolugar cambios importantes. Entre los ms relevantes destaca el aumento en el empleoasalariado informal (que, entre 1995 y 2003 pas de 19 a 28 por ciento para los hombres yde 14 a 18 por ciento para las mujeres) a expensas del trabajo no remunerado y laexpansin en el empleo rural no agrcola (RNA) a costa del empleo agrcola. Se observaun cambio notable en la composicin del ingreso rural, tambin para los pobresrurales. Las tendencias centrales son las siguientes: una cada notable en la importanciade la agricultura; un aumento sustancial del ingreso salarial (agrcola y no agrcola) conrelacin al autoempleo y los ingresos empresariales; un incremento significativo de lasGeneracin de Ingreso y Proteccin Social para los Pobres 71transferencias pblicas y privadas; y un crecimiento notable en la importancia de lasocupaciones no agrcolas de alto rendimiento como fuente de ingresos (Tabla 1). Lospobres rurales han sido parte de estos cambios, aunque continan rezagados conrespecto a la poblacin que est fuera del nivel de pobreza.Tabla 1. Participaciones de los ingresos rurales (%)1992 2002Participaciones en el ingreso de Todos loshogaresPobrezaextremaTodos loshogaresPobrezaextremaAgricultura independiente 38.5 38.1 12.6 16.8Trabajo agrcola asalariado 12.3 19.6 11.3 21.9Subtotal agricultura 50.8 57.7 23.8 38.7Actividades no agrcolasindependientes8.1 4.8 5.7 6.8Trabajo asalariado no agrcola 20.4 15.9 36.1 17.2Alto rendimiento 4.9 1.3 23.8 4.4Bajo rendimiento 15.5 14.6 12.3 12.8Transferencias 8.0 6.0 16.5 25.4Otras fuentes 12.6 15.5 17.8 11.9Subtotal no agrcola 49.2 42.3 76.2 61.3Zona rural se define como localidades con menos de 2,500 habitantes.Fuente: Clculos del Banco Mundial con base en la ENIGH.En respuesta a la crisis, los salarios rurales cayeron despus de 1995. En 2003an no se recuperaban los salarios agrcolas, que continuaban siendo 11 por cientoinferiores al nivel de 1995. A pesar de que los salarios no agrcolas se recuperaron con unpoco ms de rapidez, no fue sino hasta 2003 que los salarios rurales promedio serecuperaron para alcanzar los niveles de 1995.Para la poblacin en condiciones de pobreza moderada, el desarrollo de lasocupaciones rurales no agrcolas ha sido un factor importante en el sostenimiento delos ingresos rurales, aunque no ha sido as para la poblacin en pobreza extrema. A lolargo de la dcada pasada, la poblacin pobre ha notado un ingreso marcado en lasactividades rurales no agrcolas. En 1992, la participacin de las actividades no agrcolasen el ingreso del primer quintil represent menos de una tercera parte. Sin embargo,diez aos ms tarde, en 2002, signific ms de la mitad del ingreso total. En el caso delsegundo y tercer quintil (que incluyen a la poblacin moderadamente pobre), laparticipacin aument a ms de 60 por ciento. No obstante, las ocupaciones en lasactividades no agrcolas de alto rendimiento parecen haber sido cubiertas por laspersonas comparativamente ms acomodadas. En particular, entre la poblacin enpobreza extrema su participacin en las actividades asalariadas no agrcolas de altorendimiento slo aument de 1.1 a 4.4 por ciento del ingreso total. La participacin enactividades RNA de alto rendimiento y las tasas de salario estn relacionadas de manerainversa con muchos parmetros que tpicamente se correlacionan con la pobreza: los72 La Pobreza Rural en Mxicobajos niveles educativos, la pertenencia a grupos indgenas, la residencia en zonasdispersas y la lejana de centros urbanos, entre otros elementos.La agricultura y la pobreza ruralEl crecimiento agrcola tiene un gran potencial de reduccin de la pobreza enMxico. En este informe se muestra que el crecimiento agrcola reduce la pobrezaextrema, la intensidad de la pobreza y la desigualdad en el ingreso para la sociedad engeneral. Por el contrario, la falta de dinamismo en el crecimiento agrcola y la ausenciade mejoras en la productividad de la tierra y el trabajo son una amenaza deconsideracin en trminos de la pobreza rural. Por ello, resulta esencial para el alivio dela pobreza rural que se resuelvan los retos que enfrenta el sector agrcola, incluyendo elaumento de la productividad de la mano de obra y asegurar que la agricultura apequea escala y el segmento de cultivos de temporal sean ms competitivos.El crecimiento agrcola ha sido dbil durante las ltimas dcadas,concentrndose sobre todo en el sector de agricultura comercial y, por consiguiente,dejando de lado, en gran medida, a la poblacin pobre. Durante los aos ochenta ynoventa, el sector agrcola experiment un crecimiento modesto de 1.5 por ciento pordcada, inferior al crecimiento del pas y de la poblacin. Sin embargo, la produccin dealimentos creci ms (cerca de 2.2 por ciento entre 1980 y 2002), en gran parte comoresultado de cierta mejora en el rendimiento de cada cosecha y de un cambio decombinaciones de cultivos hacia los de mayor valor. El crecimiento agrcola fue mayoren los estados del norte, donde la agricultura es una actividad ms comercial, en lastierras de riego, donde se concentra la agricultura comercial y en las cosechas msvendidas.En el sector agrcola, los niveles de productividad de la tierra y el trabajo estnaltamente rezagados con respecto a los sectores no agrcolas. Durante los aos noventa,la productividad de la tierra y la mano de obra aument a un ritmo superior a 2 porciento. Por su parte, tambin se registr crecimiento en la productividad de los factores.Sin embargo, la productividad de la tierra y la mano de obra en Mxico es baja conrespecto a los estndares internacionales, y la distancia entre la productividad de lamano de obra en la agricultura y otros sectores es ms grande en Mxico que en ningnotro pas de Amrica Latina. Sin embargo, la agricultura a gran escala no parece ser mseficiente en el uso de la tierra que el cultivo a pequea escala. Un elemento importanteen la explicacin de la baja productividad es la falta de capital variable, que a su vezpuede deberse a las restricciones crediticias que enfrentan los campesinos a pequeaescala, que les impiden emplear cantidades ptimas de insumos.Generacin de Ingreso y Proteccin Social para los Pobres 73Polticas rurales y pobrezaApoyo de las polticas agrcolas y de la tierra para la eliminacin de la pobrezaLas polticas de apertura agrcola que se comenzaron a aplicar a fines de losaos ochenta parecen haber beneficiado en especial a la agricultura comercial,teniendo poco impacto para los pobres. El impacto limitado para la competitividad delos pequeos agricultores y sobre la pobreza rural puede haberse debido a la falta deuna estrategia suplementaria de largo plazo para la reestructuracin agrcola y al pocoapoyo mostrado para llevar a los campesinos pobres a reconvertirse a cosechas msprometedoras y aprovechar las nuevas Oportunidades de mercado.Aunque son loables las iniciativas de poltica en el terreno de las finanzas, lainvestigacin y la tecnologa, los servicios de extensin y el acceso a la tierra, serequiere hacer ms por los campesinos pobres que cultivan a pequea escala. Con laLey de Ahorro y Prstamo de 2001, la constitucin del Banco Nacional de ServiciosFinancieros (BANSEFI) y la creacin de la Financiera Rural en sustitucin deBANRURAL se registraron algunas mejoras en el mbito de las finanzas rurales. Sinembargo, an queda mucho por hacer para establecer un sistema autosustentable demicrofinanzas rurales, capaz de satisfacer la necesidad de contar con instrumentos deahorro, crditos personales y de produccin y otros servicios financieros. De formasimilar, se est reformando el sistema de investigacin y extensin agrcola, peronecesita adaptarse mejor a las necesidades de los pequeos agricultores. Por ltimo, laspolticas de reforma de la tierra que se aplicaron durante los aos noventa trajeronconsigo resultados importantes para los pobres rurales en funcin de la seguridad y latenencia de la tierra. Sin embargo, han tenido poco impacto en el ingreso y laproductividad de la tierra. La Secretara de la Reforma Agraria dio inicio a un programaque facilita el acceso a la tierra y las inversiones complementarias para los campesinosjvenes de los ejidos y las comunidades.En trminos generales, los programas de apoyo agrcola no se conciben comode reduccin de pobreza, pero podran orientarse mejor hacia la agricultura a pequeaescala. Por definicin, no puede esperarse que estos programas que entre los msimportantes contemplan a Alianza para el Campo, Procampo y Aserca se concentren enlas necesidades de los ms desvalidos, que son los pobres sin tierra. Los programas seorientan en general al sector comercial, con apoyo limitado de las necesidades de loscampesinos ms pobres. An as, no se cuenta con evidencias de que la agricultura agran escala sea, per se, ms eficiente en funcin del valor agregado por hectrea. Unamejor orientacin de los subsidios y servicios hacia los pequeos agricultoresrepresentara mejoras en este sentido. Entre otras cosas, se contemplara lainvestigacin, la asistencia tcnica y la difusin adaptada a los pequeos agricultores,adems del esfuerzo para establecer mejores vnculos con programas de desarrollo noagrcola,en especial los relacionados con las finanzas rurales. Debido a su extensa74 La Pobreza Rural en Mxicocobertura, Procampo permite que la gran mayora de los pequeos agricultores sebeneficien del programa, aunque la distribucin de los beneficios est sesgada hacia laspropiedades de mayor tamao. En trminos ms generales, se podra plantear elcuestionamiento acerca de si Mxico cuenta con la capacidad fiscal para mantenerprogramas de subsidio rural que no se orienten de manera especfica hacia los pobres yque no resulten claramente en una mejora de competitividad y sobre las ganancias eneficiencia que representa utilizar estos recursos para proporcionar ms bienes pblicosen las zonas rurales.Apoyo de las polticas no agrcolas para el desarrollo rural para la eliminacin de lapobrezaEl desarrollo territorial ya es parte del enfoque mexicano hacia el desarrollorural, pero podra reforzarse con un marco ms amplio y coherente. Existen enparticular dos programas no agrcolas relacionados con este enfoque: Microrregiones yMicrocuencas (un tercero, Zonas Marginales, fue descontinuado). Microrregiones es unainiciativa reciente e innovadora en este sentido. El programa se centra en alcanzar laszonas marginadas, concentrando las inversiones para lograr masas crticas deinfraestructura y servicios, adems busca coordinar las inversiones para el desarrollolocal que realizan diferentes organismos. Sin embargo, se han registrado dificultadespara lograr la coordinacin e involucrar a la sociedad civil local. Uno de los temas eneste sentido es que muy poco de las inversiones se dirigen a actividades de generacinde empleo e ingreso. Por su parte, el Plan Nacional de Microcuencas es un programa debajo presupuesto y discreto, aunque interesante, dirigido a promover la planeacin einversin territorial en pequeas cuencas acuferas (de cerca de 40 km2 y un promediode 1,300 residentes) con la participacin de la poblacin local y las autoridadesmunicipales. Aunque el tamao de las Microcuencas resulta apropiado para ciertos tiposde inversin y planeacin microterritorial, resulta demasiado pequeo para el desarrolloterritorial a gran escala. Por ltimo, la descentralizacin de la infraestructura social pormedio del FAIS y el FISM tambin es un ejemplo de las iniciativas que buscan mejorar ladistribucin de recursos mediante la asignacin de fondos entre municipios sobre labase de criterios objetivos y el aumento de la participacin de las autoridades locales enlas decisiones de inversin. La Ley de Desarrollo Rural Sustentable tambin apoya elenfoque territorial del desarrollo rural. Una caracterstica fundamental de esta relacines la creacin de los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable en varios niveles. Sinembargo, una limitacin de estos es las limitaciones en la membresa de los participanteslocales en estos Consejos.Oportunidades, el programa central de proteccin social de Mxico, yProcampo, son los principales programas de transferencia de dinero lquido hacia laszonas rurales. Oportunidades es un programa que se conoce bien. Su objetivo se centra enaliviar la pobreza extrema por medio de transferencias directas de dinero en efectivo alas mujeres con hijos pequeos y el fomento del desarrollo del capital humano. EsteGeneracin de Ingreso y Proteccin Social para los Pobres 75programa fue analizado en la primera fase del estudio programtico sobre la pobreza enMxico (La pobreza en Mxico: Una evaluacin de las condiciones, las tendencias y la estrategiadel Gobierno, Banco Mundial, 2004), por lo que no se comentar en el presente trabajo.Apoyo de los programas que afectan la vulnerabilidad en el alivio de la pobrezaAlgunos programas gubernamentales afectan la vulnerabilidad rural,incluyendo los programas de seguro agrcola y los fondos de aseguramiento contradesastres naturales. En trminos generales, los programas de seguro agrcola no estnadaptados para los ms pobres, cuyas fuentes de ingreso no parten principalmente de laagricultura independiente y cuyas prcticas de cultivo tienden a ser de bajo riesgo.Pueden ser ms relevantes para los campesinos moderadamente pobres que necesitanhacer la transicin hacia cosechas de mayor valor, exponerse a riesgos de precio (tantode insumos como de productos) y, tal vez adoptar tecnologas ms riesgosas que seasocian con la agricultura comercial. El Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) es unfondo de aseguramiento del gobierno contra desastres naturales y un instrumento tilpara absorber parte del impacto negativo sobre el ingreso que tienen los grandeschoques de mltiples variables, tambin para los pequeos campesinos y los pobresrurales. Otros programas de desarrollo rural orientados hacia las inversiones enproduccin e infraestructura no tienen una funcin especfica de proteccin social. Sinembargo, pueden contribuir en las estrategias de ingreso y manejo de riesgo a medianoy largo plazo de las familias pobres, al fomentar la formacin de activos, el desarrolloproductivo y la diversificacin de las oportunidades econmicas.Vulnerabilidad y manejo del riesgo de los pobres ruralesExiste evidencia en torno a que las familias rurales en Mxico se ven afectadasen gran medida tanto por choques idiosincrsicos como covariados. La enfermedad esel principal choque idiosincrsico que afecta a nivel individual o de familia (llamadochoque idiosincrsico), mientras que los fenmenos naturales como las plagas, lasenfermedades y las sequas son el origen del principal choque llamado covariado (queafecta simultneamente a un grupo de individuos o familias) cuyos principalesafectados son los campesinos. La ubicacin dentro de la distribucin del ingreso incidesobre la respuesta a los choques. As, las familias ms acomodadas recurren ms alcrdito que las ms pobres, quienes dependen de una mayor participacin en el mercadode trabajo. Existe cierta evidencia de que las familias ms pobres experimentan menoschoques que las ms ricas y que aplican polticas de nivelacin de consumo msestrictas. Tambin se cuenta con evidencia de que la nivelacin del consumo es mseficaz cuando los choques son idiosincrsicos que cuando son covariados. As, porejemplo, la nivelacin principal que se present durante la crisis de 1995 se dio pormedio de la reasignacin del gasto en consumo a favor de los ms bsicos, en especial, elgasto en alimentacin.76 La Pobreza Rural en MxicoLas estrategias de administracin de riesgo de los pobres rurales se basan en ladiversificacin del ingreso, la migracin y la agricultura de subsistencia. La aceleradatendencia hacia la diversificacin del ingreso durante la crisis de 1995 destaca suimportancia. La emigracin, que puede contemplarse como una forma de diversificacindel ingreso, aument de manera considerable a partir de mediados de los aos noventa.En 2002, por cada 100 familias rurales se contaban 35 migrantes a Estados Unidos y 71migrantes dentro de Mxico. La agricultura de subsistencia, aunque no es exclusiva delos campesinos pequeos o pobres, representa un papel de gran importancia como redde soporte para garantizar la seguridad alimentaria. La relevancia de la economa desubsistencia est en descenso, aunque es probable que siga siendo la principal red deproteccin social en zonas rurales y que contine sindolo durante muchos aos ms.Estas estrategias de administracin de riesgo no son gratuitas, por ejemplo, loscostos sociales y emocionales de la emigracin o las implicaciones sobre el ingreso delargo plazo de que los nios abandonen la escuela para trabajar o de posponer gastos enservicios de salud a fin de proteger el consumo de alimentos. La resistencia de loscampesinos de mayor edad hacia la idea de transferir la tierra mediante la herencia envida, o de otras formas, hacia los campesinos ms jvenes es parte de una estrategia msamplia de supervivencia unida a la administracin de riesgo de los campesinos viejosque temen quedarse solos sin alguien que los cuide, sin ser capaces de ganar un ingresosuficiente para sobrevivir. Esta conducta racional de los campesinos mayores tieneconsecuencias negativas de importancia en el uso de la tierra, las prcticas de cultivo y elacceso a la tierra por parte de los campesinos ms jvenes.Opciones de poltica en la lucha contra la pobreza ruralEn este trabajo se presentan opciones de poltica para intensificar la lucha contrala pobreza en zonas rurales, con base en las reformas de poltica que el gobiernomexicano est llevando a cabo en renglones como el desarrollo local, la aplicacin deprogramas y la educacin. No obstante, estas opciones, que se resumen en la Tabla 2, yse describen brevemente a continuacin, deben analizarse en funcin de algunasconsideraciones generales sobre el alivio de la pobreza rural. La estabilidad macroeconmica en Mxico y el xito del pas para recuperarlay conservarla luego de la crisis de 1995 ha sido fundamental para evitaraumentos adicionales de los niveles de pobreza y deber continuar siendo laesencia de cualquier estrategia de reduccin de la pobreza. De igual manera, el aumento de las transferencias directas de dinero ha sidoun elemento esencial para la vida de los pobres. No obstante, en el margen, elaumento de recursos podra aprovecharse mejor si se utiliza para fomentar elcrecimiento del ingreso y el empleo.Generacin de Ingreso y Proteccin Social para los Pobres 77 Existe la necesidad de dirigir la atencin hacia las regiones y zonasmarginadas, donde la pobreza se encuentra ms concentrada, combinando elaumento de recursos con una evaluacin de la capacidad de programasespecficos para fomentar el desarrollo local y emplear mecanismos de accindirigida adecuados a cada tipo de programa. Relacionado con lo anterior, lasinversiones necesitan concentrarse para acumular masas crticas queimpulsen el crecimiento endgeno. Es posible que la educacin contine siendo el factor relacionado msimportante de la pobreza, y debe hacerse nfasis en el acceso, la calidad, laampliacin de establecimientos secundarios y la matrcula, adems defortalecer la capacitacin tcnica y vocacional para los habitantes ruralesdedicados o no a actividades agrcolas.En este contexto, las opciones para mejorar las intervenciones contra la pobrezarural se distribuyen en cuatro renglones: (i) profundizacin del enfoque territorial aldesarrollo rural; (ii) revitalizacin de la economa rural para favorecer a los pobresrurales; (iii) mejorar el diseo y eficacia de las polticas y los programas de desarrollorural; y (iv) apoyar a la juventud rural como elemento crucial para infundir dinamismo ala economa rural.El enfoque territorial del desarrollo rural es un medio para lograr el desarrolloeconmico local y reducir la pobreza por medio de una coordinacin econmicacentrada en la territorialidad. Mediante programas como Microrregiones y Microcuencasy la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, el gobierno mexicano estableci las basesadecuadas para desarrollar un enfoque territorial integral. Los pilares de este enfoqueson (1) el desarrollo multisectorial; (2) los vnculos entre las zonas rurales y urbanas; (3)el uso de la planeacin territorial participativa como instrumento de coordinacineconmica y para organizar la demanda de intervenciones para el desarrollo; (4) laestructuracin de intervenciones alrededor de un plan estratgico de largo plazo para elterritorio; (5) la explotacin del potencial econmico de los activos territoriales; y, (6) elreconocimiento de la capacidad de movilizacin de la identidad territorial compartida.El enfoque territorial cambia la perspectiva de la competitividad sectorial hacia laterritorial, ofreciendo un excelente marco para las intervenciones dirigidas a reducir lapobreza en las zonas rurales centradas en el desarrollo econmico local equitativo. Laprofundizacin del enfoque requerira de aplicar medidas tanto en el mbito federalcomo en el regional.Una visin integral del desarrollo rural comprende a las actividades agrcolas ya las no agrcolas. Por ello, es necesario centrarse en la familia ms que en la unidad deproduccin agrcola como el receptor clave de la poltica rural. Este elemento serelaciona estrechamente con la poltica territorial que reconoce la heterogeneidadinherente del sector rural no agrcola y la necesidad de contar con un enfoque orientadohacia el desarrollo local.78 La Pobreza Rural en MxicoLa baja productividad de la tierra y la mano de obra en la agricultura apuntanhacia la intensificacin como el mejor enfoque para aumentar el crecimiento agrcola.Se requiere realizar un slido esfuerzo de poltica para ayudar a los productores acambiar de cosechas de bajo valor a las de mayor valor, con un enfoque particular en loscampesinos con equipamiento deficiente. Se requeriran programas para crear,conjuntamente, las condiciones que permitan a los campesinos llevar a cabo el cambiode cosechas. En este sentido, sera esencial la presencia de investigacin y servicios deextensin y finanzas rurales de alcances amplios y con funcionamiento adecuado. Estossistemas tambin son fundamentales para elevar los rendimientos de las cosechas, quees otro de los componentes de la intensificacin. Por ltimo, la importancia de laeconoma de subsistencia para la produccin y como red de seguridad sugiere que elsector necesita formar parte de las polticas agrcolas orientadas hacia el aumento de laproductividad.La educacin, en combinacin con una mejor infraestructura es un poderosodeterminante del aumento en los salarios rurales y de una mayor y mejorparticipacin en las actividades rurales no agrcolas. La cobertura de la educacin y losincentivos para asistir a la escuela no bastan; la calidad tambin es un elementoimportante, al igual que el hecho de combinar la educacin con otros activosproductivos, incluyendo mejores conexiones viales, mejores comunicaciones ysuministro de energa.El gasto federal en el desarrollo rural es alto y una autntica muestra de laimportancia que, tradicionalmente, los gobiernos mexicanos han dado a las zonasrurales. Por ende, el tema se centra en la eficiencia y la eficacia de la puesta en marchade los programas ms que en la falta de recursos por s misma. Mxico se enfrenta avarios retos para aumentar la eficiencia de los programas. Algunos de estos retos serelacionan con las instituciones a nivel macro, entre las que destaca un ciclopresupuestario anual, un sistema electoral que tiende a funcionar en contra de lacontinuidad de los programas y la planeacin estratgica a largo plazo y la organizacinsectorial del aparato del Estado. Otros obstculos se relacionan con las normasoperativas y presupuestarias para facilitar, por ejemplo, las intervenciones oportunas yla asignacin de costos recurrentes suficientes (que son esenciales para el xito de losprogramas productivos). Tambin existen culturas organizacionales que no favorecenlos enfoques multisectoriales y que refuerzan las visiones de corto plazo tanto paraprogramas como para polticas. El fortalecimiento de las polticas de difusin, elotorgamiento de incentivos para operadores de programas y el fomento de su rendicindirecta de cuentas a los clientes o beneficiarios mejorara la orientacin hacia losusuarios y el alcance del programa.Los trabajadores jvenes (mujeres y hombres) podran ser una fuerza slida enla modernizacin de las zonas rurales si tuvieran acceso a activos y oportunidades denegocios. La poblacin joven cuenta con un gran nmero de activos intangibles encomparacin con las personas de la generacin anterior, incluyendo mayores nivelesGeneracin de Ingreso y Proteccin Social para los Pobres 79educativos y ms familiaridad con las realidades del mercado y la globalizacin. Sinembargo, su potencial y energa se ven frustrados por la notable falta de acceso a latierra y otros activos. La economa rural tiene muchas oportunidades latentes fuera de laagricultura que podran ser aprovechadas por los trabajadores jvenes. De ah que losprogramas que proporcionen acceso a activos para la poblacin rural joven debancontemplar actividades agrcolas y no agrcolas. El gobierno mexicano reconoce laimportancia de los jvenes iniciando programas para facilitar el desarrollo empresarialde campesinos jvenes sin tierra. Si se profundiza en este enfoque, una dimensinimportante contemplara el otorgamiento de poder a la juventud rural en el proceso detoma de decisiones sobre el aspecto rural, fomentando el aumento de la confianza enellos mismos, facilitando su liderazgo en sus comunidades y otras organizacionesrurales y ayudndoles a construir un proyecto generacional que aproveche al mximo supotencial como agentes del cambio social y econmico en las zonas rurales.80 La Pobreza Rural en MxicoTabla 2. Resumen de opciones de poltica comentadas en el informe1. Profundizacin del enfoque territorial para el desarrollo ruralA nivel federal: Dar poderes al Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDS) paraactuar como organismo a nivel nacional para el fomento del enfoque territorial para eldesarrollo rural. Armonizar las reglas operativas de los programas de desarrollo rural de lasdependencias federales y coordinar sus actividades a nivel nacional dentro del marcoque ofrece el CMDS. Crear un sistema de coordinacin para la presupuestacin de programas dedesarrollo rural por parte de las dependencias federales. Crear un fondo nacional de desarrollo territorial.A nivel regional: Establecer regionalizaciones compartidas en los estados Avanzar en la creacin de organismos de coordinacin econmica territorial pormedio de los Consejos Distritales de Desarrollo Rural sustentable regulados por laLey de Desarrollo Rural Sustentable. Crear Centros de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable para que acten comosecretariados tcnicos de los Consejos antes mencionados. Establecer un sistema de ventanillas nicas en los territorios para ofrecer informaciny dar curso a las demandas relacionadas con los diversos programas rurales. Formular planes estratgicos para los territorios aplicando los principios de laplaneacin participativa a fin de identificar los ejes de desarrollo alrededor de loscuales se concentran las inversiones territoriales.2. Revitalizar la economa rural a favor de los pobresTecnologa Incluir las necesidades de los campesinos pobres en los programas y mtodos deinvestigacin y extensin. Llevar las inquietudes ambientales a la investigacin y extensin. Fomentar el debate nacional sobre cmo debera evolucionar el sistema deconocimiento agrcola para garantizar la competitividad con equidad, como mediopara definir una estrategia nacional que mejore la tecnologa rural. Fomentar el debate a nivel estatal a fin de definir los modelos de investigacin yasistencia tcnica ms apropiados a los distintos tipos de agricultores y zonas rurales. Modernizar los planes de estudio de los centros de aprendizaje relacionados con eltema agrcola.Activos ambientales Explotar las Oportunidades econmicas que presentan los servicios ambientales comola custodia de carbn, la administracin de mantos acuferos y el manejo de laGeneracin de Ingreso y Proteccin Social para los Pobres 81biodiversidad. Explotar las Oportunidades de turismo rural que ofrecen los activos culturales,geogrficos y de biodiversidad. Intensificar los programas de silvicultura comunitaria, ampliando su alcance paraincluir la explotacin sostenible de los recursos madereros y de otras clases, laproteccin y manejo de mantos acuferos, la reforestacin, los sistemas de agrosilvicultura,las plantaciones de silvicultura comercial y las industrias deprocesamiento de la madera.Finanzas rurales Ampliar las operaciones de BANSEFI con los recursos utilizados en la actualidad parafinanciar programas de crdito adhoc. Utilizar la Financiera Rural para contribuir al desarrollo de un sistema demicrofinanzas a nivel rural. Apoyar con incentivos prudentes la introduccin de distintos tipos de innovacionesen las operaciones de micrifinanzas rurales. Fomentar la coordinacin econmica entre las instituciones y programas formales einformales que ofrecen servicios financieros en zonas rurales mediante foros a nivelestatal.Vulnerabilidad Fomentar la aplicacin de programas que favorezcan la diversificacin de cosechas, elcambio tecnolgico y las medidas sanitarias que reduzcan la incidencia de choquesnaturales. Estudiar la introduccin de sistemas paramtricos de aseguramiento. Reforzar los sistemas financieros rurales como medio de administracin de riesgo.Apoyar la economa de subsistencia, en vista de su gran importancia como red deseguridad.3. Mejorar el diseo y la eficacia de las polticas y los programas de desarrollo ruralCircunstancias polticas y administrativas de tipo macro Analizar la posibilidad de dar ms continuidad a los gobiernos municipales Analizar la posibilidad de introducir sistemas de presupuestacin con horizontesplurianuales Fomentar un papel ms activo de la Secretara de Hacienda en la coordinacin de losprogramas federales con enfoque territorialNormas operativas y presupuestarias Simplificar las normas operativas de los programas rurales Mejorar la oportunidad en el suministro de apoyos y eliminar el diferencial entre elperiodo efectivo de gasto y el ejercicio fiscal. Garantizar la continuidad y la congruencia de las normas programticas, incluyendolas condiciones para seleccin, los montos de los subsidios, las zonas a las que se82 La Pobreza Rural en Mxicoorientan y el tipo de beneficios que se otorgan Prestar la atencin debida a la necesidad de obtener fondos recurrentes para laoperacin de programas, en especial los productivosCulturas organizacionales Fomentar el cambio de la cultura de la desconfianza otorgando poder a los nivelesadministrativos medios y racionalizando el sistema en lo relacionado con los controlesex ante Garantizar la participacin activa de todas las instituciones pblicas relevantes en laaplicacin de la Ley de Desarrollo Rural sustentable Introducir sistemas de supervisin y evaluacin de manera simultnea con el diseode los programas, dar a conocer los resultados de las evaluaciones, dar seguimiento alas recomendaciones con un programa de medidas y supervisar el avance delprograma. Disear, como poltica de Estado, una estrategia de largo plazo para las zonas rurales,que cruce las fronteras entre partidos y duracin de los gobiernosOrientacin de la clientela y otorgamiento de poder a los beneficiarios Mejorar la difusin de los programas y las normas de los mismos a fin de dar poder alos beneficiarios y evitar sesgos de seleccin. Difundir los resultados de las evaluaciones y los programas de accin entre losbeneficiarios Fomentar la rendicin directa de cuentas de los operadores de programas hacia losusuarios o beneficiarios de los mismos Fomentar una difusin adecuada de los programas y las evaluaciones participativascomo medios para impedir conductas de bsqueda de rentas por parte de losoperadores de programasIncentivos para los operadores de programas Proporcionar a los operadores los incentivos econmicos adecuados y vincularlos conel desempeo y la satisfaccin de los usuarios Desarrollar el sentido de propiedad entre los operadores de programas y fomentar sucapacidad y compromiso por medio de consultas con ellos, capacitacin sistemtica,establecimiento de redes, evaluaciones de desempeo, difusin de mejores prcticas,tica orientada hacia el usuario y espritu de trabajo en equipo con miras a una metacomnOtras propuestas especficas Crear un comit tcnico para analizar los temas de aplicacin de programas dedesarrollo rural Otorgar facultades al Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable paraasumir un papel activo en la evaluacin de programas de desarrollo rural Introducir oidores para dar seguimiento informal a los programas de desarrollo ruralGeneracin de Ingreso y Proteccin Social para los Pobres 83en el punto de suministro e informar a los mandos administrativosFomentar el establecimiento de un sistema de certificacin de procesos relacionadocon la operacin de programas y la participacin de beneficiarios al estilo de losprogramas de certificacin ambiental o las auditoras contables4. Apoyar a la juventud rural como segmento crucial para el dinamismo de la economarural Establecer un fondo territorial orientado hacia los trabajadores jvenes sin tierra,complementado por un fondo para inversin y tecnologa Permitir la traslacin de los ejidos entre herederos Introducir un programa para otorgar algn tipo de prestaciones de seguridad social alos campesinos en edad avanzada que decidan transferir la propiedad de sus tierras Facilitar el acceso de los trabajadores rurales jvenes a ocupaciones rurales noagrcolas por medio del otorgamiento de apoyos para la capacitacin tcnica yvocacional y la apertura de empresasFomentar la formacin de organizaciones juveniles y el establecimiento de redes entreestas84 La Pobreza Rural en Mxico