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PALABRAS CLAVE

Integración Centroamericana | SICA | Gobiernos Locales | Municipios|Asociativismo Municipal |

Procesos de integración regional

* Luis Guillermo Solís Rivera es costarricense, B.A. en Historia por Universidad de Costa Rica y M.A. en Estudios Latinoamericanos por Universidad de Tulane. Es catedrático de Historia y Ciencias Políticas. Actualmente, es Director de Programas de la Secretaría General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).

** Carlos Torres Jiménez es costarricense, graduado en Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Costa Rica. Investigador de la Fundación para la Paz y la Democracia (FUNPADEM). Luis Diego Segura es costarricense, graduado en Relaciones Internacionales. Actualmente es asistente del Área de Sociedad Civil y Participación de FUNPADEM.

La participación de los entes subestatales en el i-proceso de integración centroamericana

El presente trabajo analiza los desafios que corresponden a los gobiernos locales de la región centroamericana para que éstos estén en condiciones de participar en los procesos de integración que conoce la región. Se analizan el conjunto de instituciones y procesos realizados en el marco del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). El ensayo considera de manera muy particular únicamente aquellos procesos de carácter político y económico.

Este artículo consta de tres secciones. En la primera, se establecen los elementos básicos que caracterizan geográfica, social y económicamente a la región. Se analiza desde una doble mirada lo nacional y lo regional. En la segunda, se hace una reseña de la evolución más reciente del SICA. La tercera sección se enfoca en los espacios de la integración que se construyen “desde abajo”. Intenta mostrar las oportunidades que se potencian a partir de lo local como, por ejemplo, el asociativismo municipal.

Luis Guillermo Solís Rivera*Asistencia de Carlos Torres Jiménez

y Luis Diego Segura**

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entidades políticas que tienen competencias de manejo administrativo, político y presupuesta-rio de un determinado territorio. En este sen-tido, serán equivalentes al término “ente sub-estatal”.

El marco geográfico del estudio com-prende seis países del Istmo centroamericano: Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. El uso de los términos “Centroamérica” o “América Central” se refie-re al conjunto de estos países.

Finalmente, aunque los antecedentes del proceso de integración en Centroamérica se re-montan a la época temprana de la independen-cia, el estudio hace énfasis en las acciones reali-zadas a lo largo de los últimos 15 años, a partir de las instituciones centroamericanas creadas o revitalizadas con la adopción del Protocolo de Tegucigalpa de 1991 y el Protocolo de Guate-mala de 1993, que constituyeron el SICA. En este sentido, al hacer referencia al concepto de “integración regional”, ello incluirá al conjun-to de instituciones y procesos realizados en el marco del SICA. Además, el ensayo considera de manera muy particular únicamente aquellos procesos de carácter político y económico.

Este artículo consta de tres secciones. En la primera, se establecen los elementos básicos que caracterizan geográfica, social y económi-camente a la región. Aquí se pone en perspec-tiva desde una doble mirada lo nacional y lo regional. En la segunda, se hace una reseña de la evolución más reciente del SICA. Se descri-ben las características que han configurado di-cho proceso a lo largo de los últimos quince años, al tiempo que se señalan tanto sus vir-tudes como sus debilidades. El acápite pone

1El término “Centroamérica” es utilizado tradicional-l término “Centroamérica” es utilizado tradicional-mente para delimitar a los diferentes estados de la Capita-nía General de Guatemala que obtuvieron su independen-cia del Reino de España en 1821 (Guatemala, Honduras, El Salvador, Costa Rica y Nicaragua). América Central se refiere a los siete estados que componen el Istmo centroameri-cano, o sea, los anteriormente citados más Panamá.

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El proceso de integración centroameri-cana se caracteriza por su complejidad y en su formato actual apenas se remonta a 1991. La mayoría de sus instituciones están pensadas en función de los gobiernos nacionales y sus co-rrespondientes dependencias; es decir, en fun-ciones típicas de la administración centralizada. Esta característica ha limitado la participación de distintos sectores de la sociedad civil cen-troamericana y de alguna manera ha impedido también la participación efectiva de los gobier-nos locales en dicho proceso.

No obstante, se observan esfuerzos por incluir a estas organizaciones de manera tal que es posible delimitar dos diferentes procesos. El primero de ellos privilegia las iniciativas oficia-les que “desde arriba” implementan los gobier-nos centrales a través de acuerdos oficiales. El segundo, la llamada integración “desde abajo”, concede especial atención a aquellos actores que, en el enfoque anterior, no cuentan con un decidido apoyo de los Estados. Centroaméri-ca exhibe así un importante déficit en materia de participación de los gobiernos locales y los municipios dentro de las agendas políticas re-gionales y nacionales.

En este contexto, la descentralización o transferencia de potestades y atribuciones a los municipios no es un proceso acabado Antes bien, está condicionado por factores coyuntu-rales y estructurales, asociados al contexto na-cional. Su desarrollo es reflejo de una realidad que tiene como obstáculo la voluntad política de las autoridades gubernamentales.

El presente trabajo parte de varias consi-deraciones conceptuales que necesitan ser pre-cisadas. Primero, los conceptos de “gobierno local” o “municipio” serán utilizados como equivalentes. Estos términos denominan au-toridades políticas y gobiernos que se circuns-criben en un territorio limitado. Se trata de

1. Presentación

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en evidencia el enfoque “desde arriba” que ha predominado en la construcción y desarrollo de la integración centroamericana.

La tercera sección, Las entidades subes-tatales y el proceso de integración, se enfoca en los espacios de la integración que se construyen “desde abajo”. Intenta mostrar las oportunida-des que se potencian a partir de lo local, como por ejemplo el asociativismo municipal. Este apartado considera tanto aquellos espacios de participación en los órganos oficiales de la ins-titucionalidad como los que operan al margen de la oficialidad pero que contribuyen al mis-mo proceso.

1.1. Centroamérica: la visión regional

Con un territorio de 532.857 km², el Istmo centroamericano es un puente entre el norte y el sur de América. La población cen-troamericana en los últimos cincuenta años tri-plicó su número. Actualmente cuenta con cer-ca de 38 millones de habitantes. La densidad de la población por kilómetro cuadrado es de 71,9 habitantes. La mitad de la población son mujeres; una de cada cinco personas es indíge-na, aunque en algunas zonas del Caribe habita población afrodescendiente. Una de cada tres personas vive en Guatemala, cuatro de cada diez personas son niños o jóvenes de 14 años o menos, y seis de cada cien son adultos mayores de 60 años o más (PROYECTO ESTADO DE LA REGIÓN 1999). Todo esto nos dice que Centroamérica es una región diversa y llena de contrastes, elementos que moldean su cultura política.

En su dimensión económica, Centro-américa aún no logra superar las dificultades para revertir la desaceleración sostenida del cre-cimiento económico; la desarticulación entre el sector productivo y la generación de empleo, que afectan de forma negativa la equidad y la vulnerabilidad social (PROYECTO ESTADO DE LA REGIÓN 2003). El PIB centroame-

ricano en el 2001 llegó a 66.500 millones de dólares, mientras el PIB per cápita apenas al-canzó los 1.843 dólares. La diferencia entre los países sigue siendo abrumadora. Costa Rica y Panamá superaron los 3000 dólares, mientras Nicaragua y Honduras difícilmente llegan a los 1.000 dólares de PIB per cápita (PROYECTO ESTADO DE LA REGIÓN 2003). Este he-cho, tiene un peso fundamental si se considera la ubicación de los países en función del Índice de Desarrollo Humano.

Existen por ende realidades contrastantes que se pueden llevar al plano de los estados y de las regiones o municipios: es posible ubicar municipios o departamentos “prósperos”, con índices de pobreza menor al treinta por cien-to ubicados alrededor de las capitales y ciertos centros urbanos en desarrollo y por el contra-rio, regiones donde la norma es pobreza mayor al 30% concentrados en la periferia. Esta rea-lidad nos indica ciertamente una característica que veremos más adelante con la municipali-zación en Centroamérica, que el peso de los gobiernos locales es mínimo en el desarrollo de las poblaciones que mantiene y que por el contrario, la centralización dicta la distribución de recursos.

Actualmente existen 1.185 municipali-dades en los seis Estados en estudio. El prome-dio de población por municipio, comúnmente denominado “grado de municipalización”, es cercano a los 29.200 habitantes por municipio (PROYECTO ESTADO DE LA REGIÓN 2003). Guatemala, el país con la mayor pobla-ción, presenta el mayor número de municipios, 330. Por otra parte, Panamá, que es el país con menor población, cuenta con tan solo 67 mu-nicipios.

Durante la década de 1990, en el con-texto del proceso de paz y democratización que vivió la región, el régimen municipal expe-rimentó cambios en el ámbito normativo e ins-titucional que favorecieron el inicio de un pro-ceso de mayor autonomía municipal así como

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de reformas encaminadas hacia la descentrali-zación aunque todavía muy atadas a los pro-gramas de Ajuste Estructural. Ello dio lugar a una serie de esfuerzos a través de los cuales de alguna manera el tema se fue colocando con más fuerza cada vez, en las agendas nacionales y en la regional.

1.2. Centroamérica: la visión nacional

La integración regional ha dado pasos importantes en su desarrollo, pero aún tie-ne tareas pendientes. Es decir, a pesar de que la región ha logrado concertar exitosamente acuerdos en materia de comercio, ambiente, lucha contra la pobreza, construcción de in-fraestructura, entre otros, eso no se ha tra-ducido en mayor integración. Una hipótesis es que quizás desde lo doméstico, desde lo nacional, cuando se piensa en Centroamérica se hace más énfasis en las diferencias y en las asimetrías que en las similitudes o lo que une a estas pequeñas naciones que tienen una his-toria en común (Solís 1999).

Una de las tesis que enfatiza las dife-rencias como factor que impide o fractura la integración, toma como fundamento de su razonamiento el PIB real per cápita de cada uno de los países. Es posible observar una re-gión fracturada en tres niveles. En el primer nivel se encuentran Costa Rica y Panamá con más de 3.000 dólares per cápita. En un se-gundo nivel, se ubican El Salvador y Guate-mala, que logran alcanzar cerca de los 1.500 dólares per cápita. Finalmente, en el último nivel se hallan Honduras y Nicaragua, cuyos PIB per cápita no sobrepasan los 1.000 dóla-res (ver gráfico 1).

De tal forma que el ritmo del proceso de integración estaría marcado por aquellos miembros que resultan ser los más “lentos” en su crecimiento económico. Entonces, la voluntad política de cada Estado se manifestará de acuerdo con el grado de “velocidad”

del crecimiento económico, o grado de desempeño que posea. De este modo, los Estados más rápidos, estarán renuentes a seguir el ritmo “lento” de la integración y, como resultado de ello, cada Estado buscará sus propias alternativas (Solís 2000).

Fuente: CEPAL 2005

La visión “desde arriba”, desde el Esta-do, desde los gobiernos, por tanto, se torna decisiva para desactivar o agravar los roces a causa de los diferendos limítrofes. Los desafor-tunados incidentes entre Costa Rica-Nicara-gua, Honduras-Nicaragua y Honduras-Nica-ragua-El Salvador, por citar algunos ejemplos; así como las diferencias entre Colombia y Ni-caragua; Nicaragua y Honduras, el Golfo de Honduras (Guatemala y Honduras) y el Golfo de Fonseca (El Salvador, Honduras y Nicara-gua), señalan y recuerdan la fragilidad de una región que es políticamente fragmentada.

Desde la visión oficial, del enfoque “desde arriba”, las fronteras dividen, las fron-teras marcan el límite de la integración y, por supuesto, invisibilizan, desdibujan el papel y las iniciativas que viniendo de los gobiernos locales podrían contribuir al fortalecimiento de un proceso de integración verdaderamente propio, construido y fortalecido “desde aba-jo”.

Gráfico 1: PIB por habitante 1999-2004 (en dólares)

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lograr una reinserción eficiente y dinámica en el mercado internacional (de la Ossa 1994).

El andamiaje institucional que ordenaría el nuevo sistema de integración refleja una ca-racterística eminentemente gubernamental-es-tatal que resulta necesaria para comprender la actuación de las entidades subestatales dentro del sistema. Aunque el Sistema de Integración creó un espacio para la participación de la so-ciedad civil que incluye a los gobiernos locales (el Comité Consultivo, CC-SICA), lo cierto es que hasta ahora la voluntad de los gobiernos para favorecer la apertura de espacios reales y efectivos ha sido escasa. Basta con hacer una breve revisión de la estructura organizativa del SICA para darse cuenta que sus iniciativas y ór-ganos de mando y acción provienen básicamen-te de “arriba hacia abajo”. Ello ha hecho que el Sistema se caracterice por el centralismo guber-namental en la toma de decisiones, en especial dentro de las Reuniones Presidenciales.

En los inicios de este renovado proceso de integración, se consideró a los gobiernos locales como elementos fundamentales para alcanzar mejores niveles de democratización y desarrollo. Sin embargo, el mandato del Proto-colo de Tegucigalpa en relación con el Comité Consultivo ha tenido que sufrir los efectos que la indiferencia gubernamental le ha otorgado a estos espacios de participación.

2.2. El Protocolo de Guatemala: la integración de tipo económica

En 1993 se suscribe el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala). El Protocolo fue diseñado con el fin de apo-yar la acción de los agentes y actores de la integración en la apertura de las economías centroamericanas, así como el mejoramiento de la eficiencia y competitividad. El Protoco-lo procura un sistema de integración abierto a

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2. El sistema de la integración centroamericana

2.1. La consolidación de la democracia y la creación del SICA (1990-2004)

En la década de 1990 se consolidó la transición democrática y la etapa de norma-lización de las relaciones económicas, comer-ciales y políticas tanto intra como extra-regio-nalmente. La región tardó cerca de 10 años (1987-1997) para alcanzar la paz, iniciar y concluir exitosamente procesos nacionales de cese de hostilidades, reconciliación y desarme (Nicaragua, 1988; Panamá, 1990; El Salvador, 1992; Guatemala, 1996). Además, luego de un historial político caracterizado por el auto-ritarismo y la represión, en todos los países del área se constituyen gobiernos civiles sucesivos, electos en comicios libres, transparentes e in-ternacionalmente supervisados (Matul 2003).

En el ámbito político regional, el Siste-ma de la Integración Centroamericana expe-rimentó un renovado esfuerzo para revitalizar su institucionalidad. Con la suscripción del Protocolo de Tegucigalpa (1991) y la promul-gación de la Alianza para el Desarrollo Sos-tenible ALIDES (1994), el SICA obtuvo un nuevo marco conceptual y programático, que fue complementado con la firma del Tratado de Integración Social (San Salvador, 1995) y del Tratado de Seguridad Democrática (San Pedro Sula, 1995).

El Protocolo de Tegucigalpa tuvo como principales objetivos el desarrollo soste-nido de Centroamérica, impulsado mediante una estrategia conjunta de frente a los mer-cados mundiales, para incrementar la parti-cipación de las economías de la región en el comercio mundial, reestructurar, fortalecer y reactivar el proceso de integración para ade-cuarlo a la nueva estrategia de apertura externa, y transformar las estructuras productivas para

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las relaciones externas comerciales, en donde el arancel común disminuye su importancia relativa, debido al sesgo exportador del apa-rato productivo regional y a la relevancia que más bien cobra, en un contexto de competi-tividad, la estabilidad de la economía de los países.

Adicionalmente, el proceso de integra-ción sufre un fuerte impulso con la firma de la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALI-DES) en Masaya, Nicaragua, el 13 de octubre de 1994. Después, reunidos en Costa del Sol, El Salvador (1995), los presidentes de Cen-troamérica acuerdan acelerar la ejecución de compromisos prioritarios en temas políticos, económicos, sociales, culturales y ambienta-les. Como resultado de ello, durante la XVII Reunión de Presidentes, con el fin de pro-fundizar los mandatos prioritarios definidos en Costa del Sol, se acuerda iniciar el Plan de Acción (1996) para la Segunda Etapa de la ALIDES. El tema del desarrollo de los go-biernos locales se toca, sin embargo, de ma-nera leve, siendo vinculado éste al desarrollo económico.

2.3. El sistema de integración: ¿una o varias agendas?

El Huracán Mitch, en octubre de 1998, desnudó la vulnerabilidad ecológica y social de Centroamérica. Como resultado de ello, se generó la instauración de cambios sustantivos en la agenda de la región. A partir de enton-ces Centroamérica vio surgir una serie de ini-ciativas que se traslapan y cruzan procurando la reactivación de la integración. Entre ellas, se destacan a continuación la agenda oficial del SICA, el Plan Puebla-Panamá, el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), el Proyecto de Harvard-INCAE y el Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos.

2.3.1. La agenda oficial: unión aduanera

El 22 de mayo de 1996, los Gobiernos de Guatemala y El Salvador, con fundamento en los artículos 1 del Tratado General y 15 del Protocolo de Guatemala, se comprometieron a constituir una unión aduanera entre sus territo-rios. Cuatro meses más tarde, en Managua, Ni-caragua, los presidentes centroamericanos de-signan un grupo de alto nivel para que prepare las bases y condiciones para constituir la Unión Centroamericana, es decir, el instrumento jurí-dico que establecerá las etapas y plazos, en con-sonancia con lo establecido en la XIX reunión de presidentes en la ciudad de Panamá (julio de 1997).

El Convenio Marco para el Estableci-miento de una Unión Aduanera entre los te-rritorios de Guatemala y El Salvador se firmó a inicios del año 2000. La constitución de di-cha Unión tiene el propósito de dar libertad a la circulación de bienes y prestación de servi-cios asociados al comercio de bienes, indepen-dientemente del origen de los mismos, previa nacionalización en cualquiera de los Estados contratantes de los bienes provenientes de ter-ceros países. El Convenio establece normas en materia arancelaria, administración aduanera, registros sanitarios, comercio de servicios e in-versiones, política comercial externa común, normativa comercial, política tributaria, libre comercio, consolidación de medidas y coordi-nación de acciones.

En agosto del 2000, el Consejo de Minis-tros de la Integración Económica (COMIECO) a través de las resoluciones 56 y 57 manifiesta su acuerdo con la participación de Nicaragua y Honduras, respectivamente, en las negociacio-nes tendientes a constituir una unión aduanera entre los cuatro países.

El 22 de febrero de 2002, reunidos en Managua, Nicaragua, los mandatarios de Cen-troamérica acuerdan avanzar decididamente a

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en la zona de libre comercio intra regional y en el proceso de conformación de la Unión Aduanera, dentro del espíritu de flexibilidad que establece el Protocolo de Tegucigalpa. En marzo de 2002, en la ciudad de San Salvador se aprobó (Costa Rica, El Salvador, Guatema-la, Honduras y Nicaragua) el Plan de Acción sobre la Integración Económica Centroameri-cana que constituye el eje central de las accio-nes a desarrollar en el corto y mediano plazo para continuar avanzando en este proceso que permitirá concretar la Unión Aduanera en di-ciembre del año 2008.

Posteriormente, durante la XXI Reunión de Jefes de Estado y Gobierno del Sistema de la Integración Centroamericana (Granada, Nicaragua, junio de 2002), precedida por una Reunión del Consejo Intersectorial de Minis-tros de Economía. Costa Rica se adhiere al proceso. Entre los principales avances en ma-teria de Unión Aduanera se destacan la armo-nización del 73% del arancel externo común y aplicación conjunta de cláusulas de salvaguar-das, y la armonización y simplificación de los procedimientos en las aduanas pilotos.

El proceso ha avanzado fuertemente en Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicara-gua. De acuerdo con el Informe de las acti-vidades y avances del proceso de unión adua-nera en estos países se han logrado avances sustantivos en materia arancelaria, adminis-tración aduanera (donde los Viceministros de Economía y Finanzas Públicas instruyeron a los Directores de Aduanas para poner en fun-cionamiento una aduana modelo con la meta de eliminar los puestos interfronterizos),2 re-gistros, armonización tributaria, comercio de servicios e inversiones, política comercial ex-terna común, libre comercio (se acordó en el Plan de Acción de los presidentes la liberali-zación de algunos productos que aún figuran en el Anexo “A” del Tratado General de In-tegración Económica Centroamericana, como café tostado, alcohol, bebidas alcohólicas, ha-

rina de trigo y derivados del petróleo, el 31 de diciembre de 2002) (Matul, Dindarte y Trinca 2005).

2.3.2. El Plan Puebla-Panamá

El 12 de marzo del 2000, el Gobierno de México anunció la estrategia de desarrollo para el Sur-Sureste de México en el marco del llama-do Plan Puebla-Panamá (PPP). De esta forma, reunidos en el contexto del Mecanismo de Diá-logo y Concertación de Tuxtla (junio de 2001), los presidentes adoptaron las siguientes iniciati-vas: La Iniciativa Mesoamericana de Desarro-llo Sustentable; la Iniciativa Mesoamericana de Desarrollo Humano; la Iniciativa Mesoameri-cana de Prevención y Mitigación de Desastres Naturales; la Iniciativa Mesoamericana de Pro-moción del Turismo; la Iniciativa Mesoamerica-na de Facilitación del Intercambio Comercial; la Iniciativa Mesoamericana de Integración Vial; la Iniciativa Mesoamericana de Interco-nexión Eléctrica y la Iniciativa Mesoamericana de Integración de los Servicios de Telecomu-nicaciones.

Además, acordaron institucionalizar la Comisión Ejecutiva para el Plan Puebla-Pana-má; asignar a la Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana (SG-SICA) la secretaría de apoyo a la Comisión Ejecutiva de dicho Plan.

El Plan Puebla Panamá busca aprovechar

2Actualmente, se han puesto a trabajar las siguientes. Por ejemplo: en aduanas integradas: 1) El Amatillo (29 de enero de 2001); 2) El Poy (11 de junio de 2001); 3) las Chi-namas (15 de junio de 2001). Por otra parte, en aduanas yuxtapuestas: 1) Pedro de Alvarado-La Hachadura (4 de abril de 2001); 2) Anguiatú (8 de agosto de 2001); 3) San Cristobal (30 de junio de 2001). Asimismo, en aduanas pe-riféricas de El Salvador: 1) Puerto Quetzal (5 de mayo de 2001); 2) Santo Tomás de Castilla (15 de mayo de 2001); 3) Puerto Barrios (30 de mayo de 2001); 4) Tecún Umán (16 de julio); 4) Puerto Cortés (11 de junio de 2001). De igual manera, en aduanas trinacionales: 1) El Amatillo (29 de enero de 201) y 2) El Guasaule (30 de agosto de 2001).

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las riquezas y ventajas de la región, subsanar su histórico déficit de infraestructura y reducir la pobreza y la vulnerabilidad a los desastres natu-rales. El PPP surge como una iniciativa formu-lada por el gobierno de México hacia los países mesoamericanos, para impulsar la integración regional e impulsar los proyectos de desarrollo social y económico en los estados del Sur-Su-reste de México y el Istmo Centroamericano. Con ello, al proceso de integración Centro-americano, se incorpora la región Sur-Sureste de México, creando una “nueva región”, que estaría conformada por Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, y los nueve estados del Sur-Sureste de México, Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxa-ca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán.

2.3.3. El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)

En diciembre de 1994 se lanzó el proyec-to del Área de Libre Comercio de las Américas. Sin embargo, no sería sino hasta el 8 de mayo de 1997, reunidos en la ciudad de San José, Costa Rica, que los Presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, República Dominicana, Estados Unidos y el Primer Ministro de Belice iniciaron una nueva etapa con el fin de favorecer un marco nuevo de relaciones con Estados Unidos, Centroamérica, Belice y República Dominicana.

En ese momento, se comprometieron a realizar todas las acciones necesarias para el es-tablecimiento del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), al tiempo que Estados Unidos apoyaba las gestiones para la aprobación de la ley que amplía los beneficios otorgados a través de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. Durante la II Cumbre de las Américas (Chile, 1998) los mandatarios centroamericanos inicia-ron las negociaciones correspondientes al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

En un principio se temió que este pro-

ceso de negociación externa viniera a opacar la agenda interna centroamericana. No obstante, las fracturas de orden económico y democráti-co, tanto en el Cono Sur como en la región An-dina diluyeron las expectativas generadas por el ALCA. A ello se suma el enorme escepticismo que provocó la constante negativa del Congre-so de los Estados Unidos por aprobar el llama-do fast track (Hakim 2001).

2.3.4. Proyecto Harvard–INCAE: Agenda Centroamericana para la Competitividad en el Siglo XXI

La Agenda Centroamericana para la Competitividad fue un producto de las decisio-nes que tomaron los Presidentes Centroameri-canos después de la firma de la declaración de la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centro-américa (ALIDES), en agosto de 1994, donde se propuso como meta regional un esquema de desarrollo humano sostenible. Es decir, que las tareas del desarrollo implican, también, el bien-estar social, la democracia política y el equilibrio ambiental.3

Con ese objetivo, se le solicitó al Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) el apoyo financiero para la elaboración de una estrategia de desarrollo económico re-gional de mediano y largo plazo. En octubre de 1996, el BCIE firmó el convenio de creación de ese programa, con el Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sosteni-ble (CLACDS) del INCAE, y el Instituto para el Desarrollo Internacional (HIID) de la Uni-Uni-versidad de Harvard.

3A finales de la década de los ochentas llega a los gobier-nos de los países centroamericanos una nueva élite política caracterizada por tener una formación universitaria en es-cuelas de negocios de los Estados Unidos. Los casos de Rafael Callejas de Honduras y José María Figueres (egresado de administración en Harvard) son ejemplos elocuentes. Esta “visión” propició el involucramiento directo de la empresa privada y de universidades extranjeras en la definición de propuestas sobre la integración regional. k

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Como resultado, la competitividad se convierte en el centro de la nueva agenda económica centroamericana que, ahora, con-juga no solamente lo micro sino también lo macroeconómico. La propuesta de Harvard-INCAE intenta solucionar el problema del desarrollo económico por medio de la compe-titividad y de la creación de condiciones ade-cuadas para un crecimiento rápido y sostenido de la productividad. Este enfoque también considera que el factor que genera la riqueza radica en aquellas empresas que poseen la ha-bilidad para producir bienes y servicios eficien-temente y sostener retornos al capital y salarios altos (Doryan, Marshall y López 1999).

El enfoque privilegia aquellas políticas gubernamentales que favorecen el aumento de la productividad en determinada región o país. Es decir, “a menos que haya una mejora apro-piada en el nivel microeconómico, las reformas político-institucionales, macroeconómicas y sociales no podrán nutrir las fuentes del pro-greso económico sostenible” (Doryan, Mars-hall y López 1999:19). Dos áreas resultan de vital importancia dentro de este enfoque, en primer lugar lo que se denomina operación y la estrategia de las empresas y, en segundo lu-gar, el clima de negocios (Doryan, Marshall y López 1999).

2.3.5. El Tratado de Libre Comercio de Centroamérica con Estados Unidos

Como es sabido, el proceso de integra-ción centroamericana sufrió un serio revés a raíz del impacto causado por el Huracán Mitch (y, posteriormente, por los estragos causados por los terremotos en El Salvador). Cerca de 10.000 personas perdieron la vida y produjo alrededor de 6 millones de afectados, ocasionando daños económicos de alrededor de 6.000 millones de dólares. Interrumpió el comercio intrarregional y todas sus operaciones conexas.

En 1999, los Estados del área pidieron al presidente estadounidense Bill Clinton el apoyo para la reconstrucción y transformación, alivio de la deuda y cooperación financiera, comercio e inversión, migraciones, democracia, estado de derecho y derechos humanos, y desarrollo sos-tenible. En esta ocasión, el presidente Clinton expresó su determinación de trabajar activa-mente con el Congreso de Estados Unidos para ampliar la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) y enviar al Senado para la ratificación los tratados bilaterales de inversión suscritos con El Salvador, Honduras y Nicaragua. El Congreso de los Estados Unidos aprobó la legislación ne-cesaria para la ampliación de los beneficios de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe.

Los atentados terroristas del 11 de se-tiembre del 2001 causaron un impacto en la política internacional y, obviamente, Centro-américa no escapó a esos efectos. El 19 de se-tiembre del 2001 los presidentes de Centro-américa se reunieron en Honduras con el fin de condenar los actos terroristas. Las acciones de Centroamérica, en esta dirección, se ubican en cuatro asuntos inmediatos: a) La Declaración Centroamérica Unida Contra el Terrorismo (setiembre del 2001); b) los acuerdos tomados en el seno de la Comisión de Jefes de Policía de Centroamérica y el Caribe (setiembre de 2001); c) la Reunión de la Comisión Centroamericana de Directores de Migración (octubre del 2001) y d) el Plan Centroamericano de Cooperación Integral contra el Terrorismo y Actividades Co-nexas, elaborado por la Comisión de Seguridad de Centroamérica (octubre del 2001).

Especial relevancia cobró la Reunión de Presidentes realizada en Honduras. La Decla-ración de Copán (enero del 2002) reafirmó el compromiso de Centroamérica para trabajar unidos en el combate a la pobreza, la protec-ción al medio ambiente, la lucha contra las dro-gas y el terrorismo; así como la promoción del desarrollo en el Istmo.

En esta reunión los Presidentes de Cen-troamérica enviaron una carta al presidente de

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los Estados Unidos, George W. Bush, en la cual expresan la visión compartida sobre la manera de enfrentar los desafíos de la seguridad y la de-mocracia, mediante la existencia de mercados abiertos y libre comercio. Al mismo tiempo, ex-presaron su satisfacción frente a la decisión del presidente Bush de avanzar en la negociación de un Acuerdo de Libre Comercio entre Esta-dos Unidos y Centroamérica.

En enero de 2003 se iniciaron formal-mente las negociaciones entre Centroamérica y los Estados Unidos que finalizaron en diciem-bre de ese mismo año, con excepción de Cos-ta Rica que concluyó dicho ciclo en enero de 2004.

2.4. Consideraciones finales: “good bye development, hello trade” 4

Es verdad que el proceso de negociación y consolidación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos reafirma la tendencia de los últimos 10 años al privilegiar aquellas ac-ciones vinculadas al comercio y al desarrollo de infraestructura regional, como lo mecanismos fundamentales para mejorar la calidad de vida de las personas.

Esta tendencia insiste en favorecer los procesos regionales que se elaboran “desde arriba”, desde los gobiernos nacionales o los organismos gubernamentales multilaterales, mientras que, como se ha reiterado, las iniciati-vas locales o emanadas de la sociedad civil han recibido muy poca atención oficial.

En muchas oportunidades la negociación de tales agendas externas revela una línea que disminuye la participación de las instituciones del SICA frente a los intereses particulares de cada uno de los Estados en estudio. En esta di-rección, se puede afirmar que entre las priori-dades de cada una de estas agendas tampoco se consideran la reforma del SICA ni los mecanis-mos para garantizar su sostenibilidad financiera.

Así, la confusa estructura del SICA, la descoordinación entre políticas nacionales, el desinterés de algunos Estados por el proceso de integración y la poca claridad en la forma de operar de las instituciones de integración han llevado a que ésta sea simplemente ignorada en momentos de tomar decisiones cruciales para toda la región.

Lamentablemente, la integración “desde arriba” deja también en una situación difícil a aquellas iniciativas que se originan tanto en las organizaciones de la sociedad civil como en los gobiernos locales.

3. Las entidades subestatales y el proceso de integración

Aunque el proceso de descentraliza-ción5 en Centroamérica se inició hace más de una década, actualmente permanece inaca-bado. Durante los últimos años la región ha hecho una apuesta importante por la descen-tralización del Estado, como uno de los me-canismos más adecuados por medio del cual se profundizaría la democracia y se avanzaría hacia formas de participación más abiertas, transparentes e inclusivas. Sin embargo, a pe-sar de los esfuerzos realizados, dicho proceso muestra serias deficiencias, acusándose una persistente renuencia de los Estados a trasla-dar poder de decisión a los municipios (Car-dona 1998).

En términos prácticos, esta incipiente transformación del régimen municipal se expre-

4Frase tomada de Ceara-Hatton e Isa-Contreras (2003).

5Para efectos del análisis, en esta sección se entenderá por descentralización “el proceso mediante el cual se transfieren competencias y poder político desde el gobierno central a ins-tancias del Estado cercanas a la población, dotadas de re-cursos financieros e independencia administrativa, así como de legitimidad propia, a fin de que con la participación ciu-dadana y en su beneficio, se mejore la producción de bienes y servicios” (Córdova 1997). t

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sa tanto en la debilidad financiera como en la presencia de marcos legales con grandes vacíos en relación con el fortalecimiento real de la au-tonomía municipal, así como en la insuficiencia técnica del recurso humano en materia de ad-ministración y gerencia.

La descentralización requiere de varios supuestos importantes: a) una reforma de cor-te político donde el poder concentrado en un lugar es traspasado a otro; b) una traslación de competencias de una instancia gubernamental a otra desconcentrada, específicamente en temas de carácter administrativo y de servicios; y c) una independencia administrativa del ente que capta el poder a través de la descentralización (Ortega y Wallace 2000:24-26).

Coincidentemente, varios autores han señalado que el proceso actual ha sido desor-denado y que, lamentablemente, no responde a una estrategia definida a favor de la descentra-lización (González García 2001, Ortega y Wa-llace 2000, www.femica.org). A pesar de esta situación, una importante cantidad de cambios se han dado a partir de 1990, entre los que se puede destacar: • Creación de fuentes de financiamiento nue-

vas para la operación de actividades norma-les de los gobiernos locales;

• Traspaso de administración de servicios bá-sicos (alcantarillado, salud) y fiscales (cobro de ciertos impuestos) a las municipalida-des;

• Reformas electorales que permiten la elec-ción directa y separada de autoridades loca-les con respecto a procesos de elección de diputados y presidente;

• Incremento en la capacitación de autorida-des municipales por medio de cooperación internacional y entes de fortalecimiento o fomento de gobiernos locales.

Si bien es cierto que la región no ha con-solidado en su conjunto una descentralización efectiva, ni se ha logrado crear un conjunto de estructuras que favorezcan un cambio efectivo

en los gobiernos locales, es posible identificar algunas tendencias de carácter regional que han posibilitado la creación de una incipiente agen-da regional en materia de descentralización:• Existe una tendencia necesaria a fortalecer

la autonomía del gobierno local y la gestión del “buen gobierno”;

• Fortalecimiento de la relación entre gobier-no local y ciudadanía, a fin de promover la participación y la transparencia en el go-bierno local;

• Activo crecimiento del asociacionismo de los gobiernos locales; y

• Crecimiento de la importancia de las aso-ciaciones nacionales de municipalidades en las agendas nacionales (Enríquez Villacorta 2005:23).

El SICA y el proceso de integración re-gional conformado en la década de 1990 se re-fieren poco a la participación de los gobiernos locales. Menciones breves se encuentran en el Protocolo de Tegucigalpa (1991), donde se privilegia el desarrollo de las comunidades. Por su parte, la ALIDES, en su Plan de Acción, ha comisionado varios esfuerzos para la moderni-zación de los gobiernos locales. 6Empero, las iniciativas a favor de la integración desde el ám-bito local se gestan desde fuentes alternativas a los órganos oficiales de la integración. De tal forma que el proceso de integración actual es dirigido y construido en función de las estruc-turas centrales del SICA y de las autoridades es-tatales, perpetuando, así, un único enfoque de la integración “desde arriba”.

El resultado inmediato es que la partici-pación de las entidades subestatales a favor de la integración centroamericana se lleva a cabo al margen del SICA y, además, responde a un enfoque que nace desde las iniciativas locales o “desde abajo”. En esta visión, los gobiernos locales no reemplazan a los Estados, sino que participan en el desarrollo de políticas y accio-

6Ver www.sgsica.org

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nes de cooperación y coordinación de sus pares a través de los países, con lo que se han logrado potenciar actores y acciones que probablemen-te dentro de las instancias oficiales no tendrían oportunidad de progresar.

3.1. Asociacionismo municipal en Centroamérica

Los municipios centroamericanos du-rante los últimos cincuenta años han lleva-do a cabo acciones importantes con el fin de constituir diversos tipos de asociaciones con sus pares. Esta primera ola de asociacionismo municipal da inicio con las organizaciones in-termunicipales que se fundan desde la década de los cuarenta y llega hasta principios de los ochenta. El nacimiento de la Corporación de Municipalidades de la República de El Salva-dor (COMURES), en 1941, inauguró esta etapa y continuó con la creación de la Asocia-ción Nacional de Municipalidades de Guate-mala (ANAM), en 1955.

Posteriormente se fundó la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON), en 1962. El último organismo que se creó fue la Unión Nacional de Gobiernos Locales de Costa Rica (UNGL), en 1977. Durante este período se promovió, también, el surgimien-to de un amplio conjunto de ligas, asocia-ciones y mancomunidades de municipios en toda la región. No obstante, la ausencia de gobiernos democráticos que permitieran una efectiva participación ciudadana, así como la presencia de un Estado fortalecido en el con-texto del modelo cepalino de desarrollo que asumió la conducción de todas las esferas de la sociedad, llevaron a que el espacio para el asociativismo local se congelara.

Con los acuerdos de paz de Esquipu-las (1987) y la posterior democratización de Centroamérica, los municipios adquirieron un mayor dinamismo e importancia en la es-fera pública. Esta coyuntura permitió que el asociacionismo municipal adquiriera un nue-

vo impulso con la creación de la Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC) y a Asociación de Municipios de Panamá (AMU-PA). También se llevó a cabo una fuerte re-estructuración de las organizaciones homólo-gas. Este proceso culmina en setiembre de 1991, con la creación de la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FE-MICA).

FEMICA es miembro fundador del Comité Consultivo del SICA (CC-SICA) y actualmente forma parte de su directorio. Sin embargo, la debilidad del Comité Consultivo, órgano oficial de la representación civil den-tro de la integración, reproduce la debilidad de FEMICA y de todas las organizaciones allí representadas. La participación está mediati-zada por los “buenos oficios” de la Secretaría General que, en no pocas ocasiones, ha mos-trado su indiferencia ante la apertura de espa-cios reales en la toma de decisiones por parte de los grupos organizados de la región.

El rol de FEMICA, además, refleja una realidad ya explícita en los diferentes acuer-dos de la integración centroamericana: se ca-rece de la participación efectiva de los gobier-nos locales como motores de una agenda de integración. En los documentos fundadores de la integración, anteriormente citados, la integración centroamericana por el contrario obvia el papel de los entes subestatales para realizar efectiva reforma en Centroamérica.

La multiplicidad y diversidad de los municipios centroamericanos (1.198) ofrece una valiosa oportunidad a favor de la regio-nalización. Con mucha frecuencia es posible observar mecanismos multilaterales de co-operación local, como lo son las ligas, federa-ciones y mancomunidades. Actualmente exis-ten cerca de 79 organizaciones de este tipo en Centroamérica. Una buena porción de los municipios de la región, están asociados a las estructuras municipales nacionales (asociacio-nes nacionales) y éstas a FEMICA. m

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País Organización municipal

Total de Federaciones Intermunicipales

Guatemala ANAM 23Costa Rica UNGL 12El Salvador COMURES 14Honduras AMHON 18Nicaragua AMUNIC 10Panamá AMUPA 2Centroamérica FEMICA 79

Cuadro 1: Centroamérica. Total de municipios, asociaciones y federaciones de municipios (2004)

Como se aprecia en el cuadro anterior, los municipios centroamericanos han constitui-do entre sí grandes redes intermunicipales que les han permitido unificar posiciones e intere-ses, con el fin de elaborar estrategias comunes en los temas más relevantes para su accionar. La descentralización, el buen gobierno local y la hacienda municipal han sido incluidos en las agendas nacionales gracias a la influencia de este tipo de organizaciones. Diversas acciones se han entablado en materia de cooperación para la potenciación de esfuerzos comunes.

A pesar de esta situación, las ligas muni-cipales y las asociaciones de municipios todavía tienen su rol limitado. Los órganos nacionales no tienen un carácter importante en materia de planeación y sus esfuerzos se quedan en buenas intenciones.

Un rasgo positivo es que estas asociacio-nes plantean un escenario importante: la posibi-lidad de mantener un diálogo abierto entre los entes subestatales. Esto genera una discusión de las limitaciones y problemas comunes, así como una voz unificada para canalizar demandas ante entes nacionales. Igualmente, han permitido, bajo diferentes figuras jurídicas existentes en los diferentes países, la creación de proyectos co-munes entre sí.

La evolución hacia la creación de una agenda que construya e influya en la integra-ción centroamericana está por verse. Esfuerzos como el IDELCA y posteriormente CONFE-DELCA plantean que desde los gobiernos lo-cales se pueda forjar una agenda de integración. En algunos campos se han visto importantes esfuerzos. Un ejemplo claro es observable es-pecialmente en esfuerzos entre municipios co-lindantes, que necesariamente tienen un interés común.

3.2. Asociacionismo municipal y cooperación transfronteriza

En 1997 la Fundación para la Paz y la De-mocracia (FUNPADEM) inició el Proyecto de Cooperación Transfronteriza en Centroamérica con el fin de construir y afianzar una política concertada hacia y desde las regiones fronteri-zas, canalizada por medio de los municipios y otros actores de la sociedad civil. El Proyecto logró generar una serie de mecanismos de acer-camiento entre los gobiernos locales del espacio transfronterizo. Dicho acercamiento posibilitó la creación de vínculos, alianzas y asociaciones que han hecho posibles arreglos orientados ha-cia la cooperación transfronteriza y el desarrollo de estas regiones, en un marco de relaciones de vecindad positivas.

Los mecanismos de cooperación trans-fronteriza han quedado a cargo de determina-das organizaciones municipales en el ámbito nacional, gracias a los espacios de entendimien-to establecidos con la Asociación de Municipios de cada país. Por ejemplo, la Asociación de Mu-nicipios de Nicaragua (AMUNIC), la Unión Nacional de Gobiernos Locales de Costa Rica (UNGL), y la Asociación de Municipios de Pa-namá (AMUPA). El espacio político que en el ámbito local logró facilitar el Proyecto impli-có, también, la formación de una red de apo-yo institucional a escala centroamericana que intentaría garantizar la continuidad y el acom-

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pañamiento a las iniciativas de los municipios fronterizos. Con ese propósito se iniciaron una serie de contactos con varias organizaciones no gubernamentales y académicas de la región, a fin de facilitar el establecimiento de un registro de instituciones y personas que trabajan en el tema del fortalecimiento de la gestión munici-pal y del desarrollo fronterizo (Matul 2002).

3.3. CONFEDELCA: una agenda común por la descentralización y el desarrollo local

Desde hace más de un quinquenio la Di-putación de Barcelona ha venido apostando por mejorar el flujo de cooperación, como parte de su programa de apoyo al fortalecimiento de los gobiernos locales en Centroamérica y el Caribe. Una de las principales experiencias en materia de cooperación es el Programa de Cooperación Descentralizada Europa-América Central, en la cual una parte significativa de la cooperación municipal española se ha realizado básicamente por los Ayuntamientos de Barcelona, Leganés y Vitoria, Diputación de Barcelona, Euskal Fon-doa y Fons Català de Cooperació al Desenvo-lupament.7

En este contexto, la Conferencia Centro-americana sobre Descentralización del Estado y el Desarrollo Local (CONFEDELCA) es un espacio de encuentro entre municipios, sus aso-ciaciones, organizaciones que trabajan por la descentralización del estado y el desarrollo local en Centroamérica. Consiste en una conferen-cia anual en una capital de la región apoyada por una red de mesas nacionales que trabajan conjuntamente en la definición de la agenda de cada CONFEDELCA.

La Conferencia fue convocada por prime-ra vez en noviembre del 2001. En esa ocasión la sede fue San Salvador, El Salvador. La orga-nización de la primera CONFEDELCA estuvo a cargo de la Corporación de Municipalidades de El Salvador (COMURES), la Alcaldía de San Salvador, la Fundación Guillermo Manuel

Ungo (FUNDAUNGO), la Fundación Nacio-nal para el Desarrollo (FUNDE) y la Diputación de Barcelona (DIBA), instancia que ha venido dando un impulso firme y sistemático a la des-centralización y el desarrollo local en Centro-américa, financiando diversas iniciativas con sus propios recursos de cooperación descentraliza-da. A esta primera Conferencia asistieron más de 600 representantes de gobiernos municipa-les, gobiernos nacionales y organizaciones de la sociedad civil de los cinco países centroamerica-nos. Además, estuvieron presentes funcionarios de las embajadas de Estados Unidos, Canadá, países europeos y funcionarios de organismos internacionales (Enríquez Villacorta s/f).

Entre los principales objetivos de la CONFEDELCA se pueden señalar los siguien-tes: a) promover el intercambio de experiencias y propuestas; b) fomentar la reflexión y el deba-te sobre la descentralización y el desarrollo lo-cal; y c) establecer vínculos entre los diferentes actores y esfuerzos existentes, articulándolos a la integración regional.

Las Conferencias se realizan con el espí-ritu de promover una amplia participación de actores indispensables para el desarrollo local y la descentralización, entre los que están: a) gobiernos municipales (Asociaciones Naciona-les de Municipios); b) instancias de gobiernos centrales (comisiones presidenciales, institutos municipales, fondos de inversión y ministerios); c) organizaciones de la sociedad civil; d) Parla-mentos; y d) la empresa privada.

Uno de los mecanismos más importantes de la CONFEDELCA es la institucionalización de las llamadas Mesas Nacionales. Actualmente, existen en Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, con el propó-

7CONFEDERACIÓN DE FONDOS DE COOPERA-CIÓN Y SOLIDARIDAD. Municipalismo y Solidaridad: Guía de la Cooperación Descentralizada. Colección Co-operación Municipal al Desarrollo nº 5, Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad, Barcelona, julio de 2001. l

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sito de reflexionar, compartir experiencia y ela-borar propuestas en torno al tema de la CON-FEDELCA.

Las Mesas Nacionales tienen la misma composición del Comité Organizador: muni-cipalidades, gobierno nacional, sociedad civil, parlamento, empresa privada. En cada país se nombra la instancia que coordina la Mesa. En Guatemala y Honduras son coordinadas por el gobierno central. En los demás países por las asociaciones nacionales de municipalidades.

De esta manera, CONFEDELCA se ha convertido en un espacio permanente de diálo-go, reflexión, debate, intercambio, generación de propuestas y vínculos entre diversos actores de cada uno de los países centroamericanos, en materia de descentralización y desarrollo local.

Además, ha logrado colocar en la agen-da de cada uno de los países la temática y los alcances de la Descentralización del Estado y el Desarrollo Local poniéndolo en la perspectiva de la integración regional, lo que consiste uno de sus más significativos aportes.

La CONFEDELCA ha generado en los países sede múltiples actividades nacionales en torno al desarrollo local y la descentralización. En el caso de Guatemala se realizó una Confe-rencia Guatemalteca (CONFEDELGUA) que enriqueció la participación en la II CONFE-DELCA, y en el caso de Nicaragua se llevaron a cabo diferentes foros regionales con resulta-dos similares. Es de observar que, los objetivos planteados en cada una de las conferencias de CONFEDELCA es el resultado de un impor-tante grado de cohesión y similitud en cuanto a los problemas que enfrentan los entes locales en el proceso de desarrollo.

Quizás uno de los mayores beneficios que brinda esta iniciativa es la vinculación que tiene con el asociacionismo municipal. Esto debido a que integra en su seno a una representación na-cional de los municipios, incorporándolas al tra-bajo en las mesas y promoviendo la vinculación entre las asociaciones municipales, brindándoles

elementos de encuentro y diálogo, permitiendo alejar los problemas de índole político-fronte-rizos de los gobiernos centrales. Es importante destacar que los esfuerzos comunes en aras de una mayor descentralización y desarrollo local han permitido a las asociaciones de municipios nacionales presentar una propuesta conjunta de acciones y enfoques a los gobiernos centrales. Es con ello que surge esa agenda común que, en conjunto con el asociacionismo, logra integrar los esfuerzos nacionales en esfuerzos regionales de integración basados en el desarrollo local.

Dentro de los esfuerzos de CONFE-DELCA se ha tratado de incorporar la agenda de trabajo a la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA), pero has-ta ahora ha mostrado una débil participación, aunque todos los referentes municipales (las asociaciones de municipios) que conforman esta organización regional han participado en CONFEDELCA. No obstante, como órgano regional institucionalizado su participación ha sido débil.

3.4 IDELCA: Una propuesta alternativa para el desarrollo regional

En cuanto al proceso de descentraliza-ción, el principal problema que ha afectado a este en Centroamérica es la escasa participación ciudadana que tradicionalmente ha caracteriza-do a Latinoamérica en su conjunto.8 Esta ca-racterística ha demostrado históricamente que, ante la poca participación de la ciudadanía, in-cluyendo la participación dentro de sus munici-pios, los entes centrales han adquirido una serie de atribuciones y competencias que, basados en el principio de la subsidiariedad, deberían

8Los resultados del Índice de Participación Ciudadana del 2005 reflejan que tan solo el 50% de la población en ocho países de Latinoamérica (Argentina, Brasil, Chile, Bolivia, Perú, República Dominicana, Costa Rica y México) parti-cipan activamente en diversas actividades y organizaciones de la sociedad civil.

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CONFEDELCA I · Fortalecer la descentralización del estado y el desarrollo local en agendas nacionales centroamericanas.

El Salvador · Elevar el nivel de intercambio a partir de las realidades municipales y nacionales, además de elaborar propuestas en torno a la temática del encuen-tro.

· Crear un espacio para el establecimiento de contactos y relaciones entre las principales entidades municipales, nacionales, internacionales y regionales que se encuentran comprometidas con la descentralización del estado y el desarrollo local.

· Fortalecer dinámicas políticas que vinculen la descentralización del Estado y el desarrollo Local, en los esfuerzos de integración centroamericana.

CONFEDELCA II · Proyectar y promover desde una visión integracionista, la descentralización del Estado y el desarrollo local.

Guatemala · Fortalecer la descentralización y el desarrollo Local desde la institucionalidad pública y la participación ciudadana.

· Dar continuidad a los objetivos y temas abordados en la I CONFEDELCA, pero poniendo más énfasis en la visión regional - una visión integracionista-

· Consolidar de la mejor manera posible un paradigma de desarrollo local para Centroamérica, en donde la municipalidad transforme y asuma su rol de gobierno local, estimulando la participación ciudadana.

· Provocar que los temas de la Descentralización y el Desarrollo Local sean incorporados a las respectivas Agendas Nacionales de la Región.

CONFEDELCA III · Promover que los países centroamericanos adopten modelos económicos incluyentes y que además tomen en cuenta las diferencias de género, étnicas y generacionales, así como reformas estatales que orienten al Estado más hacia los ciudadanos que al mercado.

Nicaragua · Avanzar en el proceso de fortalecimiento de la institucionalidad mediante acciones concretas relacionadas con la educación para la construcción de la ciudadanía, la democratización y modernización de los partidos políticos.

· Desarrollar políticas y estrategias acordes con las necesidades de las comunidades étnicas y pueblos indígenas en el marco de descentralización y desarrollo local, incluyendo las políticas y mecanismos apropiados de financiamiento según sus características socioeconómicas y culturales.

· Impulsar una descentralización orientada a mejorar las condiciones de vida de todos los centroamericanos y centroamericanas, facilitar el desarrollo local y fortalecer procesos democráticos participativos.

CONFEDELCA IV · Aprobación, en todos los países, de políticas de descentralización y desarrollo local y su inscripción en el marco de políticas nacionales.

Honduras · Aprobación e implementación de políticas nacionales de inclusión y equidad social, étnica y de género.

· Fortalecimiento del financiamiento local, implementando efectivamente las trasferencias intergubernamentales, mejorando los mecanismos de distribución territorial de estas, promoviendo cambios en la estructura tributaria e impulsando la aplicación de iniciativas y estrategias de desarrollo económico local.

CONFEDELCA V · Incorporar el desarrollo económico local como un eje central de toda su actividad.

Panamá · Fortalecer las capacidades municipales para la gestión y ordenamiento territorial, con el fin de disminuir los efectos en caso de fenómenos naturales.

· Transformar de manera eficaz y eficiente los servicios municipales, así como los proyectos de desarrollo humano y social local.

· Promover y fortalecer los procesos de asociación municipal local, nacional o regional.

· Fortalecer a las corporaciones municipales tanto para consolidar una base tributaria como un cuerpo profesional de funcionarios municipales.

Fuente: Elaboración propia con base en www.confedelca.org

Objetivos de las conferencias de CONFEDELCA (2005)

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ser actividades propias de los entes subestatales. Esta escasa participación ciudadana, casi implí-cita dentro de la cultura política, ha contribuido a la escasa participación de los entes subestatales dentro de la estructura orgánica estatal.

Una de las respuestas que se están de-sarrollando para subsanar esta situación es el Instituto para el Desarrollo Local Centroame-ricano (IDELCA), iniciativa que se gestó en el marco de la CONFEDELCA y que pretende responder a una creciente demanda regional por contar con espacios de formación de líderes locales capaces de impulsar nuevas concepcio-nes, métodos y experiencias de desarrollo local y territorial9.

Ante la imposibilidad de abordar los te-mas de la descentralización y el desarrollo local dentro de las instituciones de la integración, para el IDELCA resulta fundamental tomar en cuenta la participación ciudadana y el fortaleci-miento de mecanismos de participación en al menos tres componentes claves:

Formación: mediante un programa que proveerá a los líderes locales de herramientas, conocimientos y metodologías que les permi-tan ampliar y consolidar los esfuerzos que en materia de participación ciudadana se vienen implementando en la región.

Investigación: Esta línea del Instituto abordará la participación ciudadana desde una perspectiva académica y científica, poniendo a disposición de la comunidad centroamericana ideas y propuestas para la reflexión y el debate.

Incidencia: Este componente, que se apoyará en medios masivos y alternativos de comunicación, buscará alianzas de los actores sociales bajo un enfoque integral y complemen-tario de los otros programas.

Se estima que al menos 1.000 líderes se beneficiarán directamente durante los prime-ros años de funcionamiento del Instituto. Es-tos líderes se seleccionarán con base en: a) el conocimiento, de acuerdo con su experiencia y formación acumulada; b) el compromiso con la

9El IDELCA, cuenta con el respaldo de la cooperación descentralizada de la Diputación de Barcelona, que anun-ció su apoyo durante la IV CONFEDELCA, efectuada en octubre del 2004, en Tegucigalpa, Honduras.

descentralización y el desarrollo local en sus te-rritorios; c) la capacidad para replicar y transferir los conocimientos en sus instancias de liderazgo local; y d) la creatividad para adaptar conceptos y metodologías novedosas a su realidad local.

Este tipo de iniciativas promueven una mayor participación ciudadana; pero paralelo a este esfuerzo es necesario adoptar acciones para crear espacios de participación de calidad. Así como los municipios demandan mayores espacios de calidad dentro de la integración centroamericana, es necesario permitir mayor participación ciudadana con calidad dentro de los municipios. Figuras como el referendo y los cabildos abiertos se convierten en figuras nece-sarias dentro del proceso de toma de decisiones de los municipios. Con una mayor participación ciudadana, los municipios tendrían mayores opciones de demandar más espacios de calidad dentro de la integración centroamericana.

3.5 CC-SICA: Un espacio de participación desde arriba” fortaleciéndose “desde abajo”

El Comité Consultivo del SICA (CC-SICA) surge como parte de la estructura del SICA, con la idea de incorporar la participación de la sociedad civil (incluidos los municipios, los cuales son representados por FEMICA) dentro del proceso de integración, el cual está confor-mado por 26 organizaciones de la sociedad civil centroamericana que agruparan a organizacio-nes de base nacional en cada uno de los países centroamericanos. Su estructura está compues-ta por una asamblea plenaria y un directorio.

Este espacio se encontró con limitantes impuestas desde los gobiernos centrales e in-cluso con la complicidad de la estructura de integración misma. Por su carácter consultivo [

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se limitó únicamente a elevar propuestas y de-claraciones al Secretario General del SICA, que a discreción elevaría estos esfuerzos a la cum-bre de presidentes. En la práctica, este órgano se encontró con el obstáculo de no contar con recursos financieros para ejecutar su función. Además, en su estructura orgánica no se cuenta con una secretaría ejecutiva que le permita dar continuidad al trabajo desarrollado por este ór-gano. Estos dos últimos elementos llevaron a entrar al CC-SICA en un impasse, en el cual no había incidencia efectiva sobre el sistema, redu-ciendo su papel a un órgano casi “fantasma” de la integración regional.

La falta de estímulos por parte de los go-biernos centrales y del SICA mismo, llevaron a sus organizaciones miembros a desarrollar una serie de iniciativas de cooperación que le per-mitieran desarrollar una agenda sustantiva para poder fortalecer su papel e incidir dentro del proceso de integración. Para ello es importante denotar dos iniciativas que se han desarrollado en su seno: la creación de capítulos nacionales y la elaboración de herramientas de comunica-ción e información del CC-SICA, y el desarro-llo e implementación de un Plan de Acción del CC-SICA.

Con la primera iniciativa se busca dar una base nacional al CC-SICA capaz de fortalecer sus acciones, recomendar y dar apoyo a los temas que este desarrolle. Para ello se han realizado asambleas en cada uno de los países centroame-ricanos, en los cuales participan las organizacio-nes nacionales que conforman las redes centro-americanas miembros del CC-SICA y, además, otras organizaciones de la sociedad civil. Esta iniciativa incorpora la participación directa de las municipalidades centroamericanas que con-forman FEMICA, permitiéndoles interactuar con otras organizaciones para colaborar con el trabajo y la función que el CC-SICA debe desempeñar. En adición, se están desarrollan-do elementos de comunicación como boletines electrónicos con información variada, una pági-

na web y una base de datos.La segunda iniciativa consiste en la elabo-

ración de un Plan de Acción que fue presentado y aprobado en la asamblea plenaria. Este plan, que será presentado ante las secretarías ejecuti-vas de los órganos del SICA, tiene los siguientes ejes:

• Generación y consolidación de una estruc-tura operativa o capacidad gerencial del CC-SICA y reglamentos.

• Identificación y constitución de Comisio-nes de Trabajo Sectoriales.

• Impulso y desarrollo de acuerdos de coope-ración nacionales y regionales para consti-tuir redes de apoyo.

• Identificación y definición de términos de consultorías temáticas y asesorías para for-talecer la agenda.

• Identificación e implementación de rela-ciones institucionales y de incidencia al in-terior del SICA.

• Identificación de lineamientos para el dise-ño de una estrategia de información y di-vulgación.

Este esfuerzo por consolidar al CC-SICA como espacio efectivo de participación de la so-ciedad civil centroamericana dentro del proceso de integración, ha nacido del interés por parte de las redes que la conforman con el fin de ven-cer los obstáculos ya citados y asumir el papel que debe tener dentro del SICA.

El CC-SICA es el único órgano que contempla la participación de los municipios centroamericanos, esto a través de la represen-tación de FEMICA, es por ello que es de gran importancia que dicho órgano asuma un rol de importancia dentro de la integración, lo cual le puede facilitar a los municipios una mayor par- m

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ticipación dentro de la integración que la que tiene actualmente. Dentro de este proceso es importante destacar el rol que FEMICA dentro de la Asamblea del CC-SICA y dentro del Di-rectorio pueda desarrollar, así como el papel que jueguen los municipios dentro de los capítulos nacionales del CC-SICA, lo que les permitiría mayores opciones de diálogo y encuentro na-cional y, a su vez, la formulación de propuestas para ser discutidas dentro del único órgano de participación de la sociedad civil en el SICA.

3.6. La cooperación descentralizada y los gobiernos locales

Ciertamente importantes municipios de Centroamérica y México han participado en iniciativas de cooperación descentralizada, tanto de forma bilateral (municipio-municipio o región-municipio) como de manera manco-munada (varios municipios de América Latina con municipios o regiones de la Unión Euro-pea, así como con la participación de socios ex-ternos). A pesar de ello, no existe en la región un organismo (público o privado) que ofrezca un proceso de sistematización y registro para el ordenamiento de las acciones municipales en el campo de la cooperación descentralizada.

En muchos casos esta cooperación ha permitido la acción conjunta tanto de gobier-nos locales como de organizaciones no guber-namentales, así como el auspicio o acompaña-miento tanto de entidades de los gobiernos centrales, como de algunas representaciones diplomáticas acreditadas en la región. Ello ha permitido en muchos casos que se tiendan la-zos de cooperación anteriormente poco explo-rados por la cooperación oficial o bilateral.

Estos flujos de la cooperación descen-tralizada, por ejemplo, han posibilitado que órganos regionales como la Federación de Municipios de Centroamérica (FEMICA) o la Conferencia Centroamericana por la Des-

centralización y el Desarrollo Local (CONFE-DELCA) puedan promover o fortalecer meca-nismos de asociación o integración municipal, que en muchas ocasiones no sean considera-dos dentro de las agendas propias de la coope-ración tradicional.

La Diputación de Barcelona, por ejem-plo, ha establecido una serie de relaciones bi-laterales o multilaterales con gobiernos locales y organizaciones no gubernamentales de Cen-troamérica desde hace algunos años. De esta manera ha logrado realizar varias intervencio-nes en conjunto con entidades gubernamenta-les centrales y entidades locales, así como con órganos de la cooperación internacional. En Guatemala, se han establecido alianzas con el órgano oficial de la Presidencia de la República encargada del tema de la descentralización del Estado y en El Salvador con la Comisión Na-cional de Desarrollo.

De igual manera se han establecido vín-culos con federaciones de municipios en El Salvador, como COMURES o AMUNIC en Nicaragua, y con órganos de la cooperación in-ternacional como la Fundación para el Desarro-llo Local en Centroamérica (FUNDEMUCA). En el marco de este programa se ha trabajado en proyectos relacionados con el desarrollo econó-mico local. En este contexto, se han realizado una serie de actividades con el Consejo de Alcal-des Metropolitanos de San Salvador (COAMSS), cuyo meta final era el establecimiento de una red de agencias de desarrollo local en 14 municipios del área metropolitana de San Salvador y en los siete distritos de la capital.

Por otra parte, con organismos no gu-bernamentales como la Fundación para el De-sarrollo (FUNDE) y la Fundación Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO), con sede en el Salvador, ha ejecutado una serie de ac-tividades de formación y asistencia técnica en materia de desarrollo local. En este contexto, se ha tratado de estimular acciones que procu-ren el mejoramiento de los recursos humanos

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en el gobierno local, el favorecimiento de la transferencia de conocimiento y la prestación de asistencia técnica para mejorar la capacidad de gestión en el ámbito local.

En el caso de fondos españoles, la coope-ración descentralizada es muy reciente, pero su importancia y monto han aumentado conside-rablemente en la última década. Para 1990 el porcentaje que aportaba la cooperación des-centralizada a la Ayuda Oficial al Desarrollo era del 2,4%, mientras que para el año 2000 ascendió al 15,7%, de acuerdo con un estudio de la Fundación CIDOB (Haedo (s/f).

Por ejemplo, Centroamérica y el Caribe es una de las regiones donde el Fons Català concentra sus actividades. Para el año 2001 de 152 proyectos aprobados, 32 fueron destina-dos al apoyo de iniciativas que fortalezca el de-sarrollo local y 17 más con el fin de contribuir con el municipalismo de dicha región. De su lado, Euskal Fondoa mantiene con Centro-américa una línea de apoyo continuo con el fin de contribuir a proyectos de carácter local o microregional de desarrollo, que fueron ini-ciados en Nicaragua, Guatemala y El Salvador. Entre los años 2001 y 2003 Euskal Fondoa aprobó 43 proyectos, de los cuales la mitad se implementaron en el área de Centroamérica, México y Caribe. De este total, siete corres-pondieron al área de municipalismo.

Una de las mayores debilidades que pre-senta este flujo de cooperación reside en el hecho de que su poco ordenamiento y consis-tencia en el impacto deseado. Cada iniciativa posee su propio modelo de acción y gestión de tal cooperación. Incluso la temática y orienta-ción de los procesos ha sido disperso. Sin em-bargo, acciones como las de Euskal Fondoa, Fons Català o la Diputación de Barcelona, en-tre otros ejemplos, han logrado crear espacios de diálogo intercentroamericano donde suelen converger actores de los gobiernos centrales, organizaciones no gubernamentales y gobier-nos locales. Como resultado de ello, en algu-

nos temas se han logrado, por un lado, iniciar un diálogo franco y transparente sobre temas clave en la región (descentralización, género, entre otros) y, por otra parte, se ha logrado crear espacios transnacionales de cooperación intermunicipal.

4. Conclusiones

En general queda claro que el SICA ha favorecido persistentemente los procesos re-gionales que se elaboran “desde arriba”, de los gobiernos nacionales o los organismos guberna-mentales multilaterales, mientras que las inicia-tivas locales o emanadas de la sociedad civil han recibido muy poca atención oficial. En este sen-tido, el Tratado de Libre Comercio con los Esta-dos Unidos reafirma la tendencia de los últimos 10 años al privilegiar aquellas acciones vinculadas al comercio y al desarrollo de infraestructura re-gional, como lo mecanismos fundamentales para mejorar la calidad de vida de las personas.

La negociación de las llamadas “agendas externas” revela una tendencia que disminuye la participación de las instituciones del SICA frente a los intereses particulares de cada uno de los Estados en estudio. En esta dirección, se puede afirmar que entre las prioridades de cada una de estas agendas tampoco consideran la reforma del SICA ni de los mecanismos para garantizar su sostenibilidad financiera. Así, la confusa estructura del SICA, la descoordina-ción entre políticas nacionales, el desinterés de algunos Estados por el proceso de integración y la poca claridad en la forma de operar de las instituciones de integración han llevado a que ésta sea simplemente ignorada en momentos de tomar decisiones cruciales para toda la re-gión. Lamentablemente, la integración “desde arriba” deja también en una situación difícil a aquellas iniciativas que se originan en las orga-nizaciones de la sociedad civil, como desde los gobiernos locales. o

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El único espacio de participación dentro de la institucionalidad del SICA es el Comité Consultivo (CC-SICA), pero tiene la debilidad de estar supeditado a la “buena voluntad” de la Secretaría General, que es la encargada de ca-nalizar las propuestas e iniciativas que desde el Comité se propongan. Dentro de ese espacio se están desarrollando importantes iniciativas por fortalecer su papel y permitirle una mayor inci-dencia, ampliando a su vez, el espacio para que los municipios junto con otras organizaciones se involucren con el trabajo del CC-SICA y así subir propuestas e ideas al SICA.

Los entes sub-estatales han aprovechado la cooperación internacional a través de iniciati-vas como CONFEDELCA, IDELCA y los pro-yectos transfronterizos de desarrollo para elevar nuevas propuestas de integración que están al margen (o casi) del SICA. Este tipo de iniciati-vas han permitido la elaboración de agendas co-munes centroamericanas, con las que los muni-cipios se han comprometido e integrado como agentes de gran importancia para el desarrollo local y por ende regional. Cabe destacar que di-chas agendas no excluyen la participación de los Estados ni de las instituciones estatales.

Las iniciativas de los entes sub-estatales, sin embargo, carecen de aspectos de coordina-ción dentro de la estructura del SICA. Se puede

intuir que es un reflejo del rol del municipio en lo nacional. Los gobiernos locales a escala centroamericana carecen de representación y de una agenda real de fortalecimiento. La única re-presentación ante el CC-SICA es FEMICA. Sin embargo, la nueva estructura de capítulos na-cionales permitirá una mayor participación de los municipios dentro de este mismo órgano.

Finalmente, una mejora en la calidad de participación es necesaria para el fortalecimien-to de los gobiernos locales. Para lograr esto se requieren, entre otras, acciones como las si-guientes:

• Rediseño del Sistema de la Integración Cen-troamericana, con una reorganización de su institucionalidad que articule una agenda regional basada en espacios de cooperación que vayan más allá del comercio;

• La creación de espacios para la participa-ción de entes gubernamentales no repre-sentados hasta ahora; y

• La profesionalización de los municipios y profundización de la descentralización, ele-mento que puede acercar el gobierno local al ciudadano y por ende mejorar la calidad de participación en la región.[

319 k[LISTA DE ABREVIATURAS

ALIDES Alianza para el Desarrollo SostenibleAMHON Asociación de Municipios de HondurasAMUNIC Asociación de Municipios de NicaraguaAMURA Asociación de Municipios de PanamáANAM Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BID Banco Interamericano de DesarrolloCCJ Corte Centroamericana de JusticiaCC-SICA Comité Consultivo del Sistema de la Integración CentroamericanaCASC-UCA Centro de Análisis Socio Cultural de la Universidad CentroamericanaCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCEE Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano COCATRAMComisión Centroamericana de Transporte Marítimo COMURES Corporación de Municipios de la República de El SalvadorCONFEDELCA Conferencia Centroamericana para la Descentralización del Estado y el Desarrollo LocalDEMUCA Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe.FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias SocialesFUNDE Fundación para el DesarrolloFEMICA Federación de Municipios del Istmo CentroamericanoICAP Instituto Centroamericano de Administración Pública IDELCA Instituto para el Desarrollo Local de CentroaméricaINCAE Instituto Centroamericano de Administración de EmpresasINCAP Instituto de Nutrición de Centroamérica Y Panamá MCCA Mercado Común CentroamericanoODECA Organización de Estados CentroamericanosPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPPP Plan Puebla-PanamáPARLACEN Parlamento CentroamericanoSECMCA Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario CentroamericanoSICA Sistema de Integración CentroamericanaSIECA Secretaría de Integración Económica CentroamericanaSG-SICA Secretaría General del Sistema de la Integración CentroamericanaUNGL Unión Nacional de Gobiernos Locales de Costa Rica

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