La fusión de municipios como estrategia

LA FUSIÓN DE MUNICIPIOS COMO ESTRATEGIA

FRANCISCO JAVIER DURÁN GARCÍA

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Índice

1. Planteamiento de la cuestión: principios, modelos y estrategias parala reforma de la administración local ................................................ 13

2. Modelo municipal en España ............................................................. 17 2.1. Evolución del modelo de régimen local hasta la Constitución

de 1978 ...................................................................................... 18 2.1.1. La reforma de la planta local como problema histórico . 19 2.1.2. La endémica insuficiencia financiera de la Hacienda

local ............................................................................... 30 2.2. Bases del modelo municipal en la Constitución de 1978 ....... 35 2.2.1. La autonomía local ...................................................... 36 2.2.2. La suficiencia de medios ............................................. 39 2.2.3. La subsidiariedad ......................................................... 42 2.2.4. La integración de las bases del modelo local ............. 47 2.3. Agotamiento del marco organizativo ...................................... 50 2.3.1. El inframunicipalismo en la planta territorial: datos,

problemas y diagnóstico .............................................. 50 2.3.1.1. Datos sobre el inframunicipalismo ............. 50 2.3.1.2. Problema y subproblemas ........................... 54 2.3.1.3. Diagnóstico ................................................... 58 2.3.2. Dinámica presente y problemas del régimen compe-

tencial ............................................................................ 63 2.3.2.1. Sistema de competecias ............................... 63 2.3.2.2. Problemática en el ejercicio de las competen-

cias desde el desequilibrio financiero ......... 69 2.4. El modelo de Hacienda local a examen .................................. 73 2.4.1. Problemática del gasto municipal ............................... 73 2.4.2. Problemática del sistema de ingresos ......................... 78 2.4.3. La insuficiencia financiera en el modelo municipal

vigente ........................................................................... 83


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A) Causas coyunturales ............................................. 84 B) Causas estructurales ............................................. 853. La Estrategia del Norte de Europa en materia de organización te-

rritorial ................................................................................................ 91 3.1. Estrategia: la fusión coactiva de municipios .......................... 91 3.1.1. Planteamiento y desarrollo .......................................... 91 3.1.2. Ejemplos significativos dentro de la Estrategia del

Norte de Europa ........................................................... 96 3.1.2.1. Suecia: el modelo escandinavo .................... 97 A) El problema ........................................... 97 B) Procesos ................................................ 98 C) Situación y régimen local del país tras

las reformas ........................................... 100 D) Evaluación y apuntes a futuro ............. 102 3.1.2.2. Alemania: el papel de los land ..................... 104 A) El problema ........................................... 104 B) Evolución de los procesos .................... 105 C) Situación y régimen local del país tras

las reformas ........................................... 107 D) Evaluación y apuntes a futuro ............. 115 3.1.3. Principios rectores ....................................................... 117 A) Problema común ................................................. 118 B) Objetivo común: mejora de los servicios ............ 118 C) Destacada participación de la ciencia administra-

tiva ........................................................................ 119 D) Voluntad e iniciativa política .............................. 121 E) Consulta preceptiva a los actores implicados .... 122 F) Defensa de la autonomía local ............................ 123 G) Incidencia de las circunstancias económicas .... 124 H) La ley como instrumento para la reforma ......... 125 I) Reformas conjuntas: territorial, competencial y

financiera ............................................................. 126 J) Incentivos económicos y compensaciones transi-

torias ..................................................................... 127 K) Modelo local resultante: municipios fuertes ...... 130 L) Implicación de los medios de comunicación ..... 131 3.1.4. Procedimiento y actores .............................................. 132 A) Fase de investigación: estudios ............................ 132 B) Fase experimental: programas pilotos ................ 133


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C) Fase de negociación: consultas y audiencia ........ 134 D) Fase parlamentaria: ratificación de acuerdos y apro-

bación de normas .................................................. 135 E) Fase de implantación: calendario y herramientas

de transición ......................................................... 136 3.1.5. Financiación en la Estrategia del Norte ..................... 138 3.1.5.1. Contexto económico para la financiación .. 149 3.1.5.2. El papel de los incentivos ............................ 142 3.1.5.3. La financiación del proceso ......................... 147 3.2. Modelo territorial resultante .................................................... 151 3.2.1. Fundamento y alcance de la institución municipal ... 154 3.2.1.1. Principios rectores del modelo .................... 155 A) Principio de autonomía local ............... 155 B) Principio de subsidiariedad ................. 156 C) Principio de suficiencia financiera ...... 158 3.2.1.2. Alcance y límites .......................................... 160 3.2.2. Planta territorial ........................................................... 165 3.2.2.1. La discusión sobre tamaño .......................... 165 3.2.2.2. El problema de la calidad democrática ...... 169 3.2.2.3. Características de la planta .......................... 171 3.2.3. Sistema competencial .................................................. 175 3.2.3.1. Características del sistema competencial ... 175 3.2.3.2. Cartera de posibles servicios ....................... 181 3.2.4. Relaciones institucionales ........................................... 184 3.3. Incidencia sobre la Hacienda local .......................................... 187 3.3.1. Relación entre estrategia territorial y modelos de fi-

nanciación municipal .................................................. 188 3.3.1.1. Adaptabilidad de la estrategia ..................... 188 3.3.1.2. Alcance de los principios financieros .......... 191 3.3.2. Contribuciones al régimen de gastos .......................... 199 3.3.3. Contribuciones al régimen de ingresos ...................... 203 3.3.4. Cultura de la evaluación .............................................. 2074. Implantación y financiación de la Estrategia del Norte de Europa en

España ................................................................................................. 213 4.1. Encuadre jurídico de la Estrategia del Norte: alternativas y via-

bilidad ........................................................................................ 213 4.1.1. Principales vías de vertebración local aplicadas al te-

rritorio español ............................................................ 214


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4.1.1.1. La Estrategia del Sur: modelo asociativo ... 215 A) El desarrollo de la Estrategia del Sur en

España: las mancomunidades .............. 215 B) Críticas hacia la Estrategia del Sur: teoría

y práctica ................................................. 220 C) Nulas aportaciones al problema de la

financiación local .................................. 222 D) Asociacionismo como camino para las

fusiones ................................................. 224 4.1.1.2. Reforzar las diputaciones provinciales como

estrategia territorial ..................................... 225 A) La evolución del sistema provincial como

estrategia de ordenación ...................... 225 B) Críticas al modelo de las diputaciones

provinciales ........................................... 229 C) Escasas aportaciones al problema de la

financiación local .................................. 232 D) Aportaciones de esta estrategia ........... 235 4.1.2. Articulación dentro del modelo vigente ...................... 237 4.2. Discusión en españa sobre la fusión coactiva de municipios 243 A) La cuestión de la identidad ............................................... 243 B) La cuestión de la autonomía ............................................ 244 C) El alcance de la representatividad y las reticencias ........ 245 D) La prestación de los servicios locales .............................. 247 E) Perspectiva de los efectos económicos atribuidos a las fu-

siones ................................................................................. 249 4.3. Presupuestos básicos para una reforma de la planta local con

éxito ........................................................................................... 251 4.3.1. Contexto para la reforma: político, social y económico .. 251 4.3.2. Iniciativa y competencia para desarrollar los procesos

de fusiones .................................................................... 254 4.3.3. Relación óptima entre las dimensiones del término

municipal y el umbral demográfico ............................ 257 4.3.4. Reforma en paralelo: competencias, organización y

financiación .................................................................. 262 4.3.5. Posibilidad y alcance de las fusiones coactivas .......... 267 4.3.6. Garantías básicas en los procesos de reforma ........... 270 A) La audiencia a los municipios afectados ............ 270 B) Dictamen del órgano consultivo superior ........... 271


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C) Dar conocimiento a la administración general delestado .................................................................... 271

D) Informe de la administración que ejerza la tutelafinanciera .............................................................. 272

4.3.7. Programa de fusiones en dos tiempos ........................ 273 A) Fase voluntaria ..................................................... 273 B) Fase coactiva ......................................................... 275 4.3.8. Incentivación económica de las fusiones ................... 276 A) Competencia para incentivar ............................... 276 B) Ordenamiento actual sobre incentivo ................. 277 C) Proyección a futuro .............................................. 289 4.4. Cambios potenciales en la estructura institucional del nivel

municipal .................................................................................. 291 4.4.1. Consecuencias inmediatas y mediatas ....................... 291 A) Sobre la planta territorial ..................................... 292 B) Sobre el régimen electoral ................................... 295 C) Sobre el régimen competencial ........................... 298 D) Sobre el cuerpo normativo municipal ................ 301 E) Sobre la estructuración de los recursos humanos .. 304 4.4.2. Hacia la sostenibilidad de la administración municipal . 308 4.5. Cambios potenciales para el sistema de financiación municipal . 310 4.5.1. Derivaciones en materia de ingresos .......................... 312 A) Sobre los tributos propios .................................... 312 B) Sobre la participación en los ingresos del Estado .. 317 C) Sobre la participación en los ingresos de las CCAA . 319 D) Sobre otros recursos de la hacienda municipal . 320 4.5.2. Consecuencias en materia de gastos ........................... 321 4.5.3. Avances en materia de gestión .................................... 326 4.5.4. Avances en materia de fiscalización ............................ 332 4.5.5. Hacia la sostenibilidad de la financiación municipal 336

Bibliografía ................................................................................................ 339

Abreviaturas .............................................................................................. 363


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1. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN: PRINCIPIOS, MODELOS Y ESTRATEGIAS PARA LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Aristóteles, a propósito de la ciudad-estado, establecía que «la justa pro-porción para el cuerpo político consiste, evidentemente, en que tenga el mayor número posible de ciudadanos que sean capaces de satisfacer las necesidades de su existencia»1. Sobre este razonamiento, planteamos la reforma del cuerpo político local en España como requisito previo para afrontar con éxito la trasformación del sistema de financiación municipal. Dos cuestio-nes muy ligadas que deben ser estudiadas conjuntamente para poder rea-lizar una propuesta viable y respetuosa con los principios constitucionales que definen el modelo vigente. Más concretamente, proyectamos la refor-ma del nivel local de gobierno desde los postulados de la denominada Estrategia del Norte de Europa, una sucesión de procesos estatales enca-minados a la reducción y modernización de la planta territorial.

Focalizamos en el Municipio porque es una pieza clave en el sistema democrático actual, ya que su conjunto conforma la estructura básica sobre la que se articula todo el territorio, y es la institución más próxima al ciudadano en cuanto a lo que gestión del Estado Social se refiere. Sin embargo, la administración local española se asienta en una estructura municipal decimonónica con dificultad para dar respuesta adecuada a las transformaciones jurídicas, competenciales y financieras que exige el ejercicio efectivo de la autonomía local. Así, a pesar de las bases recono-cidas para la Administración local en la Constitución de 1978, el desarro-llo normativo de las mismas y sus reformas parciales se presentan inefi-cientes ante la incapacidad material de un altísimo porcentaje de Municipios que no alcanzan tamaño bastante, ni para dar cobertura a las atribuciones que tienen encomendadas ni para afrontar conflictos inte-radministrativos.

Bien es cierto que el debate sobre la reforma del nivel local y de su financiación se esboza cada cierto tiempo en el ámbito doctrinal, tam-

1 La Política, Libro IV, cap. IV.


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bién, con menos frecuencia por ser una realidad incómoda, en el ámbito político. Por tanto, somos conscientes de que se abordarán algunas cues-tiones que son recurrentes según la coyuntura. No obstante nuestro pro-pósito es ir más allá de las inercias que puede generar el debate político, fundamentando el presente estudio sobre premisas que superen la tem-poralidad inmediata y que desmonten las reticencias del municipalismo identitario.

Demostrar que la organización territorial no es inalterable requiere tomar como punto de partida el análisis histórico de la división actual, su evolución jurídica y sus problemas. Además, el presente estudio sopesa el desarrollo de los principios marcados por el texto constitucional para las Administraciones locales; principios a los que habrá que sumar el de sub-sidiariedad aportado por la normativa comunitaria. Sólo la glosa correc-ta de la configuración e interacción de estos principios, así como la doc-trina constitucional emitida al efecto, permitirán fundamentar con certeza cualquier propuesta de innovación que se disponga sobre las bases, pues deben pasar siempre por el reconocimiento y el respeto a dichos principios.

Una vez determinadas las características y carencias del modelo vigente, procederemos a la observación de los modelos nórdicos, los ale-manes y el resto de modelos aceptados por otros países europeos que han planteado ya la reforma local a través de fusiones. Siendo, no obstante, conscientes de las cautelas que requiere el empleo de modelos foráneos, procede destacar las posibilidades que ofrece la realidad comparada en la que se inserta el modelo actual de Municipio español, y enfrentarlo a los modelos y estrategias que se han implantado y se siguen en el entorno europeo. Se aporta un estudio en profundidad de la estrategia defendida, sus postulados y su forma de financiación, las características del modelo estructural y financiero que propugna, así como la confrontación con otras estrategias, como la Estrategia del Sur o la Estrategia pro entes intermedios, además de las variaciones particulares. Todo con el fin de estudiar la viabilidad de los procesos de fusiones municipales aplicados en otros países.

Un ejercicio de derecho comparado a considerar, no obstante, en el ámbito de iniciativas entre el Estado y las CCAA donde coexisten diferen-cias reconocidas entre los bloques normativos autonómicos. En este con-texto, trabajaremos sobre los aspectos relativos a la implementación de


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la estrategia noreuropea en España y sus posibilidades. Como propuesta de actuación futura, desglosaremos los aspectos comunes que, a nuestro juicio, deben compartir ambas reformas: estructural y financiera. Tam-bién analizaremos las posibilidades concretas de innovación que se plan-tean sobre la estructura local y su régimen vigente, y sobre la regulación de la Hacienda local; entraremos, por tanto, en la exposición de una pro-puesta concreta de reforma y su comparativo con otras propuestas que, desde el ámbito académico y desde el ámbito asociativo municipal, se han formulado: su alcance, su viabilidad financiera y el modelo resultan-te. La confrontación será el método que nos permita determinar los ele-mentos comunes y los rasgos diferenciadores, y de la misma surgirán las pautas que puedan ser trasportables a nuestro sistema local.

En definitiva, la investigación afronta alcanzar un patrón propio basa-do en la Estrategia del Norte para nuestro sistema local, no sólo para la reorganización del territorio sino también para sentar las bases de una reforma que abarque posteriormente las vertientes organizativa y finan-ciera de la administración municipal. Optar por un modelo concreto de planta local colabora en la consecución de una Hacienda local que ofrezca cobertura suficiente al ejercicio de las competencias reconocidas pues, de permanecer en la incertidumbre, cuestión que también abordamos, se mantendrán escenarios de insuficiencia financiera estructural. Es, por tanto, una propuesta entre el derecho administrativo y el derecho finan-ciero público, dos disciplinas que necesariamente se encuentran en el ámbito municipal y que ponen de manifiesto el carácter multidisciplinar de cualquier proyecto legal al amparo de esta opción, que exigen afrontar la reforma de manera integradora para aportar una solución lo más exac-ta y completa posible a las demandas de la ciudadanía.


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