LA EXPERIENCIA DEL GATT CON LA PROTECCION COMERCIAL:

Dando Sentido Económico y Político a las Posibilidadesque el Gatt Ofrece para la Restricción de Importaciones

J. Michael FingerBanco Mundial

La liberalización comercial no constituye una ciencia exacta. Cualquier programade apertura que exponga el mercado interno a la competencia internacional precisarátarde o temprano de ciertos ajustes. De igual manera, cualquier gobierno que mantengauna política comercial abierta se verá ocasionalmente sujeto a demandas de parte degrupos de presión para aumentar el nivel de protección comercial en algún sector através, por ejemplo, de protección temporaria.

Los Acuerdos del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros yComercio) y desde 1995 de la Organisación Mundial del Comercio (OMC) especificancómo y cuando puede un país permitirse tales ajustes - o cuándo puede introducir unanueva restricción comercial o reemplazar una antigua. Hasta el final de la RondaUruguay, estas especificaciones tuvieron poca relevancia para las políticas comercialesde los países en vías de desarrollo. Una de las razones para ello es que muy pocos paísesen vías de desarrollo habían consolidado sus aranceles bajo el GATT, y por lo tantopodían incrementar dichos aranceles sin violar sus obligaciones con este organismo. Otraradicaba en que un número importante de restricciones comerciales permitidas por elGATT se encontraban en los Códigos de la Ronda de Tokio, y muchos de 1os países envías de desarrollo decidieron no suscribirse a estos Códigos.

La Ronda Uruguay cambió las cosas. Todos los elementos de los conveniosnegociados durante la Ronda Uruguay se aplican por igual a todos los miembros (un paísno tiene la opción de firmar un acuerdo sí, pero otro no) y los países en vías de desarrolloconsolidaron la mayoría de sus aranceles.1 Los lineamentos y especificaciones en materiade ajustes de niveles de protección del GATT/OMC se aplican por lo tanto a los países envías de desarrollo desde la Ronda Uruguay. La experiencia que otros países han tenidohasta ahora con la administración y aplicación de estas reglas ha mostrados sus ventajas einconvenientes y puede servir de base para las decisiones de política que tendrán queasumir los países en vías de desarrollo.

Las Reglas del GATT/OMC en materia de ajustes de niveles de protección comercialahora se aplican a países en vías de desarrollo.

Este documento describe cómo los miembros del GATT/OMC han utilizado lasestipulaciones en materia de "medidas urgentes de protección" o "válvula de escape" delos acuerdos. Prosigue, extrayendo lecciones de la experiencia de países desarrollados enla aplicación de estas medidas que pueden ser útiles cuando un gobierno se encuentredeliberando sobre la estructura de un mecanismo de ajuste de protección comercial que le

1 Varios países en vías de desarrollo han mantenido cierta flexibilidad al consolidar sus aranceles muy porencima de los niveles aplicados en aduana.

permita manejar de manera eficiente las demandas de aumento de la protección queoriginarán en ciertas industrias y poder así mantener una política comercial en harmoníacon su inserción en el sistema internacional.

El lector deberá tener en cuenta desde un principio que aquí hay mucho más enjuego que simplemente cuáles son las restricciones al comercio que permite elGATT/OMC. A este respecto, el GATT/OMC es generoso – la aplicación de todas lasrestricciones que son permisibles podrían aislar a una economía del sistema global. Eldesafío que confronta un gobierno es el de identificar, de entre los muchos procesos quepermite el GATT/OMC, un sistema de protección que tenga sentido económico, ypolíticamente hablando, -uno que haga distinción entre restricciones que beneficiarán yno beneficiarán a los intereses económicos nacionales y uno cuyas dimensiones políticasayuden a respaldar la preocupación de dicho gobierno por integrar su economía a losmercados internacionales

Las reglas de GATT/OMC no son suficientes para diferenciar los ajustes útiles deaquellos que resultan destructivos.

1. LA EXPERIENCIA ADQUIRIDA EN EL GATT CON RESPECTO ALAS MEDIDAS DE PROTECCION

Si bien el GATT es quizás más conocido como precursor de los acuerdos tendientes alevantar las restricciones comerciales, éste contempla una serie de estipulaciones quepermite que sus miembros impongan nuevas medidas de protección o aumenten losniveles existentes. Veinte de ellas están enumeradas en el Cuadro 1, y la lista podría sermás larga. El Artículo XX, (Excepciones Generales) por ejemplo, incluye 10 sub-categorías de restricciones a las importaciones permitidas por el GATT. 2

VALVULAS DE ESCAPE BAJO EL GATT 1947

Los países industrializados han abierto sus economías a la competenciainternacional, principalmente a través de negociaciones recíprocas bajo el auspicio delGATT. Estas disminuciones arancelarias, particularmente al inicio, fueron asumidastentativamente - los signatarios mismos dejaron espacio para poder realizar ajustes. ElAcuerdo otorga a cada país un derecho automático de renegociación para cualquiera desus disminuciones arancelarias luego de transcurridos tres años, y (Articulo XXVIII) bajoprocedimientos por "consideraciones solidarias", las reducciones pueden renegociarse demanera más ágil. Ajustes aún más rápidos pueden llevarse a cabo al amparo del ArticuloXIX. En casos en los que un país enfrente un aumento importante de sus importacionesque resulta "molesto", se puede introducir una nueva restricción comercial y luegorenegociar un acuerdo de compensación con sus socios comerciales.3 La idea de contar

2 Por ejemplo, restricciones necesarias para proteger a la vida o salud humana, animal o vegetal,restricciones relativas a la conservación de recursos naturales que se agotan.3 Las primeras rondas de negociación del GATT constituyeron una recopilación de las negociacionesbilaterales, pero los recortes arancelarios debían realizarse en base al principio de la Nación MásFavorecida (NMF) (es decir que eran aplicable a las importaciones de todos los miembros del GATT). Unarenegociación no implica a todo los miembros del GATT sino únicamente a aquel país con quien se ha

con una compensación es la misma aquí que con una renegociación, es decir deproporcionar sobre otro producto una disminución arancelaria que los proveedoresextranjeros consideran igualmente valiosa.

Los signatorios iniciales del GATT reconocieron la necesidad de contemplar ajustes.

Durante la década de 1950, el GATT fue enmendado para añadir estipulaciones de re-negociación. Pese a que los detalles eran complicados, el proceso de renegociación, ensu concepción, era claro y directo.

1. Un país para el cual la importación de algún producto se ha convertido en algoparticularmente difícil, notificará al GATT y a los principales exportadores de dichoproducto de manera de poder renegociar sus previas reducciones arancelarias.

2. Si, después de transcurridos varios días, la negociación no había llegado a un acuerdo,el país podía proceder a incrementar el arancel.

3. Si el país, que iniciaba la acción lo hacía — y al mismo tiempo no concedíacompensación que los países exportadores consideraran satisfactoria — entonces lospaíses exportadores principales tenían libertad para suspender previas concesionesque habían sido otorgradas al país importador.

4. Todas estas acciones estaban sujetas al principio de las Nación Más Favorecida(NMF): es decir, las reducciones o incrementos arancelarios debían aplicarse a lasimportaciones de todos los países.4

El Articulo XIX, titulado “Medidas de Urgencia sobre la importación deproductos en casos particulares,” al que a menudo se hacía referencia como la cláusula deescape o la cláusula de protección, otorgaba a un país que tenía dificultades deimportación la posibilidad de tener un más rápido acceso a básicamente el mismoprocedimiento. Bajo el Artículo XIX:

1. Si las importaciones ocasionaban o entrañaban la amenaza de un daño serio 5 a laproducción interna, el país podía adoptar una medida de urgencia que restringieradichas importaciones

2. Si la subsecuente consulta con los países exportadores no conducía a unacompensación satisfactoria, entonces los exportadores podían suspender sus previasconcesiones otorgadas al país importador. El GATT solicitaba al país que asumía lamedida de urgencia que consulte antes con los exportadores, pero permitía la acción

negociado inicialmente dicha reducción arancelaria, más cualquier otro país que consta en el GATT como“proveedor principal”.4 Los procedimientos de renegociación eran básicamente los mismos que priman hoy en dia – bajo losAcuerdos de la Ronda Uruguay.5 El acuerdo de la Ronda de Uruguay sobre Salvaguardias (pero no el GATT inicial) requiere de unainvestigación formal y determinación de daños. Sin embargo contempla la posibilidad de introducirmedidas provisionales de protección que puede aplicarse antes de que la investigación llegue a suconclusión.

anticipada bajo “circunstancias críticas.” En la práctica, las medidas de urgencia seimplementan antes de consultar con los países exportadores.6

La historia muestra, entonces, que durante la primera década y media deexistencia del GATT, los países que abrieron sus economías a la competenciainternacional a través de las negociaciones del GATT también usaron medidas deurgencia que actuaron como válvula de escape (Cuadro 1). Estas acciones constituyeron,en gran medida, renegociaciones, realizadas bajo el Artículo XXVIII, suplementadas pormedidas emergentes (restricción primero, luego negociación de compensación) bajo losprocedimientos del Artículo XIX. 7 Para 1963, quince años después de que el GATTentrará en funcionamiento, cada uno de los 29 países miembros del GATT quecontemplaban reducciones obligatorias de aranceles bajo el GATT habían cumplido unarenegociación – en total, 110 renegociaciones, o casi cuatro por país.

En la práctica, las medidas de urgencia bajo el Artículo XIX y las renegociacionesbajo el Artículo XXVIII se complementaban unas con otras. Nueve de las 15 accionesprevias a 1962 bajo el Artículo XIX, que fueron lo suficientemente importantes comopara que el exportador insistiera en la compensación (o amenazara con retirar previasconcesiones), fueron eventualmente resueltas a través de renegociaciones bajo el ArtículoXVIII. A su vez, las renegociaciones dadas al amparo del Artículo XXVIII,desembocaron en negociaciones regulares de aranceles. De 1947 a 1961, se cumplieroncinco rondas de negociación, por lo tanto tales negociaciones estaban llevándose a cabocasi de manera permanente.

En los primeros años del GATT, las renegociaciones y medidas de urgencia seguidas porrenegociaciones fueron los mecanismos principales para realizar los ajustes.

OTRAS ESTIPULACIONES DEL GATT QUE SIRVEN COMOVALVULAS DE ESCAPE

Tal y como lo habían previsto sus fundadores, durante la primera década y mediadel GATT, los procedimientos de renegociación y de medidas de urgencia sirvieron comoprincipales válvulas de escape para los países del GATT8. Con el paso del tiempo, estosmecanismos fueron reemplazados por otros.

Negociación de limitaciones de exportación

Para la década de 1960, la utilización formal del Artículo XIX y del proceso derenegociación comenzó a debilitarse. Las medidas asumidas bajo la cláusula de escape

6 GATT 1994, p. 486. El Acuerdo de Salvaguardias de la Ronda Uruguay modificó el procedimiento demedidas de urgencia de varias maneras. Entre éstas, no se requiere compensación alguna y no se permiteretirar concesión alguna durante los primeros tres años en que una restricción entra en vigencia. Ningunarestricción (incluyendo ampliaciones) puede imponerse durante más de ocho años, (diez años para países envías de desarrollo). Todas las medidas que superen un 1 año deberán liberalizarse progresivamente.7 A pesar de que, tal y como lo demuestra el Cuadro 1, la combinación varió con el transcurso del tiempohacia una mayor proporción de medidas de urgencia.8 Por “países GATT” quiero decir países que habían reducido sus aranceles consolidandolos en el GATT.Esto no incluye a la mayor parte de los países en vías de desarrollo que eran miembros del GATT.

tendían a involucrar montos insignificantes dentro del comercio mundial y en categoríasde productos relativamente menores.9 Los grandes problemas tales como lasimportaciones de textiles y vestimenta fueron manejados de otra manera, a través de losacuerdos de negociación “voluntaria” para la restricción de exportaciones (VERs). ElArreglo para Textiles de Algodón, que fuera negociado en 1962, sancionó los VERs depaíses industrializados en textiles y vestimenta de algodón. El Acuerdo Multifibra,primero negociado en 1972 y que recién ahora está siendo paulatinamente dejado de lado,amplió la sanción del GATT para tales restricciones que aplicaban a virtualmente todoslos textiles y vestimenta de confección. El mismo método, restricciones negociadas parala exportación, o VERs, fueron utilizados por los países industrializados para controlarimportaciones que ocasionaban problema hacia varios otros sectores importantes, porejemplo el acero (Cuadro 2).

Para la década de 1970, las restricciones a las exportaciones negociadas o “voluntarias”se habían convertido en la modalidad más común para solucionar aquellas importacionesque ocasionaban problemas.

Con la excepción de quienes habían sufrido sanciones específicas a causa de losarreglos textileros, las VERs eran claramente ilegales bajo el GATT. 10 Sin embargo, pesea que los VERs eran claramente inconsistentes con los aspectos legales del GATT, eranconsistentes con la ética del principio de reciprocidad.

Se trataba de negociaciones que permitían el reemplazo de restricciones quehabían sido negociadas (o reformadas). La negociación también fue importantepara evitar una reacción en cadena de parte de uno y otro país en secuencia, a finde restringir sus importaciones como había ocurrido en la cadena que se produjoen la década de 1930.

Las VER concedían una compensación, que radicaba en el mayor precio quepodía recibir el exportador. Si las importaciones se hubiesen restringido al mismovolumen por arancel, el escaso valor (renta) de la restricción habría sido recogidopor el país importador.

En muchas instancias, el problemático incremento de importaciones provenía depaíses que no habían sido los “principales proveedores” con los cuales se habíanegociado la concesión inicial. Estos nuevos exportadores desplazaban nosolamente la producción interna de los países importadores, sino también a losproveedores tradicionales. Un VER con el nuevo proveedor que planteabacomplicaciones, sería visto entonces como una defensa de los derechos de losproveedores principales que habían pagado por la concesión inicial.

La realidad de poderosas fuerzas políticas constituyó otro factor. Aún cuando unode los objetivos del GATT era el de neutralizar la influencia del poder económico en ladeterminación de las políticas comerciales — muy frecuentemente las VERs se utilizaban

9 Las estadísticas correspondientes a 1980 demuestran que las medidas asumidas al amparo del ArtículoXIX cubríeron importaciones valoradas en $1.6 billones mientras que el monto total del comercio mundialfue evaluado en ese mismo lapso en $2000 billones. Sampson (1987). p. 145.10 GATT 1994, p. 494.

por parte de los grandes países para controlar las importaciones provenientes de paísespequeños.

Los VERs, aunque ilegales de acuerdo al GATT, guardaban más consistencia con la éticadel GATT o el principio de reciprocidad que las acciones unilaterales.

Antidumping

El mecanismo para evitar la inundación de mercados, o el “antidumping”constituyó un instrumento menor cuando el GATT fue negociado, y las disposicionesrelativas a regulaciones de antidumping fueron incluídas con escasa controversia. En1958, cuando las partes contratantes finalmente se informaron bien respecto del uso delantidumping, las repercusiones resultantes demostraron que únicamente 37 decretos deantidumping se encontraban vigentes en todos los países miembros del GATT, 21 deellos en Africa del Sur. (GATT 1958, p.14). Desde entonces, el antidumping se haconvertido en el instrumento de protección predilecto de los países industrializados, yestá adquiriendo creciente popularidad entre los países en vías de desarrollo. La escalade utilización del antidumping es mucho mayor que la escala que corresponde a lautilización de renegociaciones y de medidas de urgencia. (Cuadro 5) En los 10 añoshasta 1993, por ejemplo, únicamente 30 acciones bajo el Artículo XIX fueron notificadasal GATT: 3 por año, comparado con 164 casos de antidumping en un año.11

El antidumping se ha convertido en el principal instrumento para tratar los casos deimportaciones que presentan una amenaza para los productores domésticos.

En los Estados Unidos, el movimiento hacia el uso del antidumping comoinstrumento de protección ha sido fomentado por el deseo que anima al Congreso de losEstados Unidos de recuperar el control de las políticas comerciales que esta en manos delEjecutivo. Esta rama del gobierno controlaba la renegociación de aranceles , la ejecuciónde medidas de urgencia y la negociación de VERs. Al ampliar y robustecer la leyantidumping, así como eliminar la decisión Presidencial para abrogar, a su discreción, unresultado afirmado, el Congreso podría otorgar a sus constituyentes acceso a un alivioque no sería diluido por los intereses presidenciales en torno a políticas externas engeneral.

Las razones por las cuales el antidumping emergió como un importanteinstrumento dentro de la Unión Europea eran muy similares. Un crecimiento más lentohizo que los gobiernos Europeos se tornaran sensibles al desplazamiento de la produccióninterna a causa de los exportadores Asiáticos que hacían su aparición. Constituía uninstrumento de la Unión Europea; mediante el Tratado de Roma, la Comisión de laUnión Europea podía adoptar medidas de antidumping y los estados miembros no. LaComisión, con el instinto de cualquier organización por demostrar su utilidad y por endeampliar su gestión, presionó con las medidas antidumping para responder a la credicentedemanda de protección de parte de la industria europea y remplazar de esta manera a lasadministraciones nacionales en la oferta de protección.

11 GATT 1993, pág. 16 y 26. La cuenta de casos de antidumping es parcial.

Australia había apoyado tradicionalmente a sus industrias de fabricación medianterestricciones cuantitativas a la importación, así como con subsidios. Cuando el gobiernode Hawke, a comienzos de la década de 1980, comenzó a liberalizar dichas restricciones,durante varios años Australia inició más casos de antidumping que cualquier otro país.El gobierno de Hawke, dándose cuenta de que el antidumping estaba a punto de socavarsu programa de reforma, presionó al Parlamento para que lleve a efecto una revisión de laley Australiana del antidumping. Dicha revisión contempla supervigilancia que permiteal gobierno determinar sus medidas de antidumping en base a sus principios generales depolíticas de comercio.

El hecho de que el antidumping surgiera en importancia no tiene nada que ver con lalógica de un intrumento con racionalidad económica que sirve de válvula de escape.

Una vez que el antidumping probó ser aplicable a cualquier caso de importacionescomplicadas, sus demás atractivos en cuanto a la protección que ofrecían a las industriaso a gobiernos inclinados a otorgar medidas de protección se pusieron de manifiesto.

Se podía identificar a los exportadores individualmente. GATT/OMC no requiereaplicación multilateral.

La acción es unilateral. Las reglas del GATT/OMC no precisan de ningún tipo decompensación o renegociación.

En la práctica a nivel nacional, la prueba de perjuicio relativos a medidas deantidumping tiende a ser más flexible quo la prueba de perjuicio relativa amedidas contempladas bajo el Articulo XIX.

La retórica de injusticia extranjera proporciona un vehículo para fabricar un casopolítico a causa del cual se requiere protección.

Las medidas antidumping y VERs han probado ser complementos eficaces; porejemplo, la amenaza de adoptar una medida de antidumping proporciona ciertafuerza para lograr que un exportador adopte una VER. 12

El proceso de investigación en sí tiende a frenar las importaciones. Esto se debe aque los exportadores deben sobrellevar importantes cargas legales yadministrativas, los importadores confrontan la incertidumbre de tener que pagar,una vez que la investigación llega a su fin, aranceles retroactivos porantidumping.13

Tal y como lo demostró la práctica por los usuarios iniciales del antidumping, elinstrumento podía aplicarse a virtualmente cualquiera instancia de complicaciones de

12 Durante el transcurso del período comprendido entre 1980 y 1998, 348 de los 774 casos de antidumpingque se produjeron en los Estados Unidos fueron sseguidos por VERs. (Finger y Murray, 1993). Entre Juliode 1980 y Junio de 1989, fueron 384 los casos de antidumping adoptados por la Comunidad Europea, 184de ellos eran “price-undertakings” (Stegmann, 1992).13 (Finger, 1981; Staiger y Wolak, 1994)

importación, y su uso se amplió en más países. Los datos que constan en el Cuadro 3enumeran los países que han notificado a la OMC medidas antidumping. 14 La listaincluye a 16 países en vías de desarrollo. En Julio de 1996, un total de 58 países en víasde desarrollo y economías en transición habían notificado investigaciones de antidumpinga la OMC. En realidad, en el último período para el cual se dispone de tabulaciones de laOMC (Julio de 1995 a Junio de 1999), los países en desarrollo habían iniciado másinvestigaciones de antidumping que los países industrializados. (Cuadro 6).

LECCIONES APRENDIDAS DE LA EXPERIENCIA DEL GATT/OMC

Al comprender las disposiciones del GATT, resulta útil recordar que dentro delperíodo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial, la negociaciones de laOrganización del Comercio Internacional (OCI) eran el punto focal de la diplomacia delcomercio internacional. Esto fue el foro en el cual la comunidad internacional negocióreglas e instituciones para el sistema de intercambio comercial. El GATT surgió de unanegociación de aranceles. Cuando los países involucrados alcanzaron un acuerdo durantela primera ronda de reducciones arancelarias — y las negociaciones de la OCI no habianpudieron concluír — elaboraron rápidamente el GATT como un instrumento legal(contrato) que llevaban dichas reducciones a la práctica. Con la presión por llevar aejecución las reducciones acordadas antes de que los intereses del proteccionismo lasbloqueara, los reformadores intentaron comprar a los proteccionistas mediante lainclusión de estipulaciones que permitieran restringir el comercio. No tuvieron tiempo depensar exhaustivamente sobre las implicaciones que dichas estipulaciones acarrearían enel largo plazo.

Lección 1: Las estipulaciones del GATT son fungibles

Cada estipulación del GATT para la restricción de importaciones parece aplicarseúnicamente a una circunstancia específica: restricciones por razones de seguridadnacional, por razones de balanza de pagos, para promover una industria naciente, paraequilibrar el dumping. En la práctica, estas estipulaciones parecen ser bastante fungibles.La práctica por parte de los países industrializados demuestra que cualquier medida enpara restringir importaciones que resultan “incómodas” puede legalmente explicarsecomo una medida antidumping bajo el Artículo VI, o sin más problema como una medidade urgencia bajo el Artículo XIX. De igual manera, los países en vías de desarrollo quebuscaban la legalidad del GATT para restricciones que fueron, dentro del contextoeconómico, una protección para industrias nacientes (Artículo XVIII.C), les resultabaadministrativamente más conveniente – y sin implicar ningún problema legal –declararlas como restricciones para proteger la balanza de pagos (Artículo XVIII.B).

Lección 2: Las disposiciones del GATT proporcionan escasa disciplina

Quienes elaboraron el GATT supusieron que la disciplina provendría del principiode reciprocidad. Es por ello que establecieron las medidas de renegociación y de

14 El acuerdo de antidumping de la Ronda de Uruguay precisa que todos los miembros notifiquen de todamedida de antidumping a la OMC.

urgencia como el mecanismo mediante el cual un país podría ajustar sus aranceles paraimportaciones que entrañaban complicaciones. La evolución del VER evadía el poder dereciprocidad como presión contra las restricciones. El antidumping, que constituye hoyen día el instrumento favorito, está completamente fuera de los terrenos de lareciprocidad, ya que permite expresamente la acción unilateral.

Con respecto a las estipulaciones (del Cuadro 1) que especifican el momento enque varias medidas restrictivas pueden adoptarse, la práctica ha demostrado que talesacciones casi siempre son posible bajo las reglas existentes. En pocas palabras, si elaumento (o la existencia) de importaciones causa problema a los competidoresdomésticos, el GATT siempre permitira de una manera u otra de restringir dichasimportaciones. La protección esta siempre disponible cuando la industria domestica larequiere. Los acuerdos de la Ronda de Uruguay, reconociendo lo debil de los principioseconómicos mediante los cuales las regulaciones del GATT/OMC tratan de disciplinar laimposición de nuevas restricciones, trata de modificar los procedimientos, pero no lasubstancia.

Lección 3: Las estipulaciones del GATT no proporcionan una base sobre la cual sepuede diferenciar entre las restricciones que sirven al interés económico nacional yaquellas que no lo hacen.

Esta conclusión se deriva rápidamente de las dos anteriores. Cuando losproductores que compiten con las importaciones se benefician de medidas de protección(evitándose los perjuicios), las reglas permiten la protección. Estas no precisan que ungobierno, al decidir sobre un pedido de protección, tome en consideración los costos quese acumularían para los usuarios domésticos de las importaciones (importadores deinsumos por ejemplo).

Estas conclusiones no significan que las regulaciones GATT no pueden resultarutiles a un gobierno que quiera mantener una política de comercio abierta. Lasregulaciones no requieren de protección en cada instancia en la que se las permite. Tal ycomo la sección siguiente de este trabajo lo explicará, los lineamentos de procedimiento ytransparencia que contemplan el GATT/OMC pueden constituirse en la base de unmecanismo económica y políticamente sensato para determinar en qué momento o hastaqué punto se hará honor a las solicitudes de protección excepcionales, y cuando no se lastomará en cuenta.

2. UN MECANISMO DE PROTECCION QUE SEAECONOMICAMENTE SENSATO

El llevar a ejecución una política sensata de protección no es una ciencia exacta.En lo abstracto, una buena política económica consiste de intervencionesgubernamentales que otorgan mayores beneficios que costos a los miembros de lasociedad por la cual el gobierno es responsable. En la practica, o cuando las realidadesde política interna se toman en cuenta, es a menudo cuestión de minimizar el efecto detales intervenciones.

En aquellos casos en los que una intervención no tiene sentido económico, perodentro del marco de consideraciones de política interna, resulta imposible evitar unaintervención , una buena política pasa a ser cuestión de:

• lograr que las restricciones sean transparentes;

• evitar que se conviertan en un precedente para restricciones ulteriores; y,

• administrarlas de tal manera de no promover la imposición en el futuro de estetipo de restricciones.

Lineamentos para Procedimientos

Una investigación de perjuicios ocasionados a los productores internos por unaumento de las importaciones, necesita tener en cuenta el interes económico de toda laeconomía y no solamente el de los productores afectados por el aumento de lacompetencia. Si se toma en cuenta exclusivamente el interes de los productores que estáncompitiendo con las importaciones, se esta dejando de lado una parte importante delefecto que la restricción tendra sobre la economía doméstica. Por ende, la clave delproceso de decisión es que exista una investigación paralela del impacto que larestricción propuesta tiene sobre los usuarios industriales (productores que usan elproducto importado como insumo en su producción) y demás consumidores de lasimportaciones.

A continuación se presentan lineamentos generales para que el proceso deprotección tenga sentido tanto política como económicamente – y al mismo tiemporespete las obligaciones que los acuerdos del GATT/OMC imponen sobre los paísesmiembros.

Identificar los costos y quienes pierden así como los beneficios que se generan, y quienessalen ganando.

Los procedimientos deberán poner de manifiesto tanto costos como beneficios dela restricción propuesta. Una investigación habitual del perjuicio causado por unaumento de las importaciones pone sobre la mesa los intereses de las partes que sufren dela competencia que generan las importaciones así como los beneficios que una restricciónde las importaciones crearía para dichos productores. La investigación también debesacar a relucir los costos asociados con la restricción y las identidades de las personas ogrupos sobre quienes repercutirán dichos costos. El aumento del precio de lasimportaciones perjudica tanto a los consumidores del producto como a los productoresque usan las importaciones como insumo en su producción. Estos costos, y la gente que,dentro de la economía interna, tendrá que soportarlos, deberán gozar de la mismascondiciónes de la que ya disfruta la otra parte (la perjudicada por el aumento de laprotección), tanto bajo la ley como en la práctica administrativa. Los perjuicios(ocasionados a los consumidores o usuarios de importaciones) que resulten del menoracceso a las importaciones se medirá de la misma manera que los daños (para quienescompiten con las importaciones) de la competencia que éstas ofrecen: pérdida de rentas,pérdida de utilidades, pérdida de puestos de trabajo, etc.

Un proceso como el que se sugiere hace sentido en lo político y en lo económico.Al sacar a la luz intereses que sufragarían los costos de la restricción a las importacionesque se proponen, el proceso ayudará a fortificar las políticas tendientes a no otorgar larestricción.

A continuación avanzamos los lineamentos necesarios para evaluar la solicitud deexcepciones en presencia de una política comercial abierta:

Identificar los costos asociados con la restricción de las importaciones y quienessalen perdiendo. Los procedimientos deberán sacar a relucir los costos de la excepciónsolicitada, así como las identidades de las personas o grupos sobre quienes recaerándichos costos. Las importaciones más costosas necesariamente implicarán más gastopara alguien y – si las importaciones constituyen materiales necesarios a la producción dealgún otro producto – pueden eliminar la fuente de trabajo para alguien. Estos costos, yel segmento poblacional sobre el cual repercutirán dentro de la economía interna, deberántener la misma condición de igualdad frente a la ley y frente a la práctica administrativade la que ya disfruta la otra parte. El proceso deberá utilizarse para fortalecer laspolíticas tendientes a no tener que hacer la excepción.

Tener bien claro que la medida adoptada se trata de una excepción. Lasdeclaraciones públicas deberían establecer el hecho de que la acción solicitada deberíaconstituir una excepción a los principios que entraña el programa de liberalización ydeberá enfatizar que un cúmulo de tales excepciones deberá interpretarse como unabandono del programa de liberación y pérdida de sus beneficios. Al incluir en elproceso de investigación una expresión de los costos que la restricción propuestaimpondría, ayudará a aclarar el punto de que la medida corresponde una excepción a lapolítica en general beneficiosa de apertura frente a la competencia internacional.

No santificar los criterios detrás de la medida. Los procedimientos no deberansuponer, tal como lo hace el antidumping, que existe una buena razón para hacerconcesiones. Deberán evitarse lo procedimientos que comparan la situación delsolicitante con los criterios preestablecidos para conceder alivio a las importaciones. Losprocedimientos deberán enfatizar que la función de la revisión es la de identificar losbeneficios, costos y a quienes salen ganando y a quienes salen perdiendo con la medidasolicitada.

El tercer lineamento es más importante de lo que parecería en principio. Lahistoria del antidumping y de otros remedios comerciales demuestra que la gente astutasiempre estará en capacidad de presentar su situación como injusta y que rápidamente sepuede proveeder la evidencia necesaria para restringir las importaciones.

A nivel técnico, los conceptos útiles que se deben emplear en los procedimientosde investigación – tales como transparencia y vencimiento automático de cualquierexcepción que se conceda (una cláusula de tiempo limitado) – puede entresacarse deentre los requisitos de procedimiento incluídos dentro del Acuerdo de Protección de laRonda Uruguay.

ENCUADRADO: Imperfecciones económicas de las

investigaciones de daño

Hace más de dos siglos los economistas demonstraron que las restricciones a lasimportaciones disminuyen a menudo el bien estar económico de los países que lasimponen. Nada en dicho argumento sugiere que un aumento de las importacionesbeneficia a todos los intereses domésticos. Al contrario, el comercio trae beneficios netosporque las ganancias de algunos más que compensan las perdidas de otros.

Las investigaciones de daño solo reconocen la mitad del análisis económico del comerciointernacional. Ponen en evidencia los costos del comercio, pero ignoran sus ganancias.Todo el peso es dado a los intereses domésticos que sufren de la competencia extranjera yque se benefician entonces de restricciones a las importaciones. Sin embargo, se deja delado los intereses domésticos que tendrán que pagar el costo de estas restricciones –ovisto por el otro lado que se beneficiarían si estas no son impuestas.

Como analogía, uno podría imaginar a losintereses domésticos que se benefician de lasrestricciones a las importaciones como sijugaran de derecha a izquierda en el campo defootball dibujado arriba. Las investigacionespermite solamente marcar goles a los interesesque se benefician de las restricciones, pero noa los que serán perjudicados por estas. En elmarcador final, los intereses de los usuarios deimportaciones que sufren costos debidos a larestricción de estas no son contados.

Una petición de salvaguardias es un pedido de acción de la parte de un gobierno. Parapoder decidir correctamente si se debe o no tomar acción se necesita primero hacer lasiguiente pregunta: Quién en la economía doméstica se beneficiará de dicha acción yquién perderó y por cuanto?.

Las investigaciones de salvaguardias no deben concentrarse solamente en el efecto que larestricción de las importaciones tendrá sobre los productores domésticos de productossimilares, pero debe focalizarse sobre el interés económico nacional. El interéseconómico nacional, en este contexto, es la sumade los beneficios a todos los agentes nacionalesque se beneficiarán de la restricciones menos loscostos a aquellos que sufrirán de estas. El daño,tal cual es definido en las leyes de salvaguardiasy antidumping, tiene solamente en cuenta un ladode los que forma el interés económico nacional.Un proceso ecónomicamente sensato permitiría aambos lados –aquellos que se benefician de lasrestricciones como aquellos que sufren de estas—marcar goles.

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Hufbauer, Gary Clyde y Kimberly Ann Elliott, 1993. Measuring the Costs of Protectionin the United States, Washington, DC, Institute for Intentional Economics.

OECD, Economics Department, 1996. Trade and Competition, Frictions After theUruguay Round (Note by the Secretariat) OCDE, Paris.

Sampson, G. 1987. “Safeguards.” en Finger y Olechowski 1987.

CUADROS

Cuadro 1: FRECUENCIA DEL USO DE LAS DISPOSICIONES DEL GATTQUE PERMITEN RESTRICCIONES AL COMERCIO

Instrumentos Frecuencia de su uso

1. Disposiciones para renegociar previas concesiones y obligaciones

Periódicamente – 3 años – renegociaciones (a iniciativa del paísque quiere aumentar un arancel consolidado), §XXVII.1 and§XXVIII.5;

Enero 1955 – Marzo 1994: 206 renegociaciones, 128 de estas bajo§XXVIII.5.i

Renegociaciones bajo Circunstancias especiales (requiereautorización del GATT), §XXVIII.4;

Sesenta y cuatro renegociaciones desde 1948.ii

Aumento de un arancel cuando se forma una unión aduantera,§XXIV.6;

Se siguen los procedimientos del artículo §XXVIII; es decir estanincluídos en los nímeros más arriba.

Retiro de una concesión para aumentar la protección de unaindustria naciente, §XVIII.A.

Nueve, hasta marzo de 1994.iii

2. Restricciones que pueden ser impuestas unilateralmente

Excepciones generales, §XX No se requiere notificación. Entre 1974-1987 seis países en desarrollonotificaron restricciones cuantitativas bajo el artículo §XX, quecomprendían 131 productos.iv

Restricciones para la aplicación de normas, control de calidad,§XI.2.b

No se necesita notificación. No hay información disponible.

Restrictions a la importación de cualquier producto agrícola opesquero, §XI.2.c

No se necesita notificación. No hay información disponible.

Excepciones relativas a la seguridad, §XXI Un país en desarrollo, Tailandia, notificó bajo el artículo §XXI entre1974-1987. No hay más información disponible.v

Retiro total o parcial de cualquier concesión que fue negociadainicialmente con un gobierno que no se haya hecho partecontratatante o que haya dejado de serlo, §XXVII.

Hasta 1994, §XXVII habia sido utilizado por 15 países con respecto: (a)retiro de China, Syria, Lebanon and Liberia; (b) Colombia, que participóparticipated en la Ronda de Annecy (1949) pero no accedió al GATTentonces; y (c) Corea y Filipinas, quienes participaron en la RondaTorquay (1951), pero no accedieron al GATT entonces.vi

No aplicación del Acuerdo en el momento de accesión, §XXXV. Hasta 1994, este artículo fue invocado (a) contra Japón por 53 países,pero 50 retiraron más tarde sus demandas; (b) por 16 otros miembroscontra 21 países. Solamente 10 invocaciones bajo el artículo §XXXVson operacionales en 1994.vii

Restricciones por balanza de pagos, general §VII. Tres países han impuesto estas restricciones por lo menos una vez entre1974-1986.viii

Restricciones por balanza de pagos, países en desarrollo;§XVIII:B.

24 países han impuesto estas restricciones por lo menos una vez duranteel período 1974-1986.ix

Medidas de urggencia, §XIX. 1950 a 1984: 124 acciones (3.6 por año)1985 a 1994: 26 acciones (3.25 por año)x

Derechos compensatorios, §VI. Julio 1985 - Junio 1992: 187 investigaciones (27 por año), de las cuales106 de parte de los Estados Unidos y por Australiaxi

Derechos antidumping, §VI. Julio 1985 - Junio 1992: 1148 investigaciones (164 por año), de lascuales 300 por Estados Unidos, 282 por Australia, 242 por la UniónEuropea, 124 por Canada, 84 por México.xii

3. Restricciones que requieren aprobación del GATT

Excenciones, §XXV; Hasta marzo 1994, 113 excenciones fueron acordadas, 44 vigentesxiv

force.xiii

Retiro de concesión por mecanismo controversias: §XXIII; Una vez.xiv

Excenciones no especificadas en acuerdo accesión, §XXXIII; No hay información disponible.xv

, §XVIII.C; Nueve países en 47 años.xvi

Exención de aranceles consolidados por un país “másdesarrollado” por razones de industria naciente, §XVIII.D.

Nunca.xvii

Table 1: Notes

i. GATT 1994, pp. 892-910.

ii. GATT 1994, pp. 892-910.

iii. GATT 1994, p. 465. Estas fueron hechas por Benelux representando a: Suriname (1958), Grecia (1956,65), Indonesia (1983), Corea (1958) y Sri Lanka (1955[2],56,57).

iv. OCDE, 1992, p. 100. Información con respecto a Artículoss XX, XI y XXI no esta disponible, ya que no se requiere notificación. Las fuentes de la OECD contieneinformación para notificaciones de estos artículos para países en desarrollo y para el período especificado.

v. OCDE, 1992, p. 100.

vi. GATT 1994, pp. 861-62.

vii. GATT 1994, pp. 958-960.

viii. Anjaria 1987, p. 675.

ix. Anjaria 1987, p. 675.

x. GATT 1994, pp. 500-516.

xi. GATT, Basic Instruments and Selected Documents, Annex Table "Summary of Antidumping Actions, [date]," volúmenes de 1985-86 a 1991-92.

xii. GATT 1993, Appendix Cuadro 1.

xiii. GATT 1994, pp. 828-839.

xiv. GATT 1994, p. 630.

xv. GATT 1994, p. 948 enumera a 5 países para los cuales los protocolos de accesión incluyen provisiones para el uso de medidas específicas que serían de otra maneraincompatibles con el GATT.

xvi. Anjaria 1987, p. 670. Estos países son: Cote d'Ivoire, Indonesia, Malasia, Tailandia, Zimbabwe, Cuba, Haiti, India y Sri Lanka.

xviixvii. GATT 1994, p. 465.

Cuadro 2: Acuerdos en vigor en Setiembre 1989

A. Por año B. Por producto

Antes de 1975 36 Alimentos y productos agrícolas 59Textiles y vestimenta* 44

1975-1979 39 Acero y productos del acero 44Productos electrónicos 22

1980-84 69 Automóbiles y equipo de transporte 20Calzado 12

1985-89 105 Máquinas herramientas 12Otros 36

Total 249 Total 249

* No incluye las restricciones bilaterales del Acuerdo Multifibra.

Fuente: GATT (1991). The International Trade Environment: Report by the Director General, 1989-1990. Geneva:GATT.

Cuadro 3: Investigaciones Antidumping y medidas en vigor

Cantidad de Investigaciones, 1 Julio 1998 - 30 Junio 1999ContraPaís

o Grupo

China PaísesDesarrollado

Países enDesarrollo

Economíasen Transición

Medidasa envigor al:

--------------1 Julio 1999

Argentina 4 2 7 2 42Australia 1 4 13 0 48Brazil 0 8 2 2 35Canada 0 6 5 5 77Chile 0 0 0 0 2Colombia 0 2 2 4 13Comunidad Europa 5 4 17 15 183Corea 0 2 3 0 28Costa Rica 0 0 1 0 0Egipto 0 0 1 0 NRFilipinas 1 0 0 2 NRGuatemala 0 0 0 0 NRIndia 7 10 8 13 73Indonesia 0 0 0 0 NRIsrael 0 3 0 0 8Japón 0 0 0 0 1Malasia 0 1 0 0 NRMéxico 1 8 0 3 88Nicaragua 0 0 2 0 NRNueva Zelandia 1 2 1 0 21Panamá 0 0 2 0 NRPerú 2 0 0 3 7Polonia 0 1 0 2 1República Checa 0 2 0 0 NRSingapur 0 0 0 0 2Slovenia 0 0 0 1 NRSud Africa 4 7 19 2 86Tailandia 0 0 0 0 NRTrinidad & Tobago 1 0 4 0 2Turquía 1 0 6 0 34USA 7 12 5 17 336Venezuela 2 3 1 4 9

TOTALES:Países Industrializados 14 28 41 37 666Países en desarrollo yen Transición

23 49 58 38 430

Source: WTO, Committee on Antidumping Practices, “Semiannual Report Under Article 16.4 of the Agreement,” forindividual countries.Notas:aIncluye aranceles duties y price undertakings.

Cuadro 4: Renegociaciones, Medidas de Emergencia y LimitacíonVoluntaria de las Exportaciones

Cuadro 5: Renegociaciones, Medidas de urgencia, Iniciación de Medidas Antidumpingy Limitación Voluntaria de las Exportaciones

0

20

40

60

80

100

120

48-50 51-55 56-60 61-65 66-70 71-75 76-80 81-85 86-90 91-93

Período

Renegociaciones

Medidasde Urgencia

Limitación Voluntariade las Exportaciones yasituado

Núm

ero

0

200

400

600

800

1000

1200

48-50 51-55 56-60 61-65 66-70 71-75 76-80 81-85 86-90 91-93

Período

Renegociaciones

Medidas de Emergencia

Iniciacion de medidasAntidumpingLimitación Voluntaria de las Exportaciones yasituado

Núm

ero

Cuadro 6: Iniciación de medidas Antidumping (1986—1999)

0

50

100

150

200

250

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

En Desarrollo

Industrial

Núm

ero

ANNEX TABLENúmero de investigaciones Antidumping

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Desarrollados

Australia 54 40 20 19 23 46 76 61 45 6 8 22 35 18

Austria 0 0 0 0 0 0 4 4 0 0

Canada 27 24 20 14 15 12 16 37 22 9 6 8 10 17

Comunidad Europea 23 17 30 29 15 15 23 33 47 37 16 26 44 41

Finlandia 0 5 5 0 0 1 0 0 0 0

Japón 0 0 0 0 0 0 3 0 1 0 0 0 0 0

Nueva Zelandia 0 0 4 8 1 6 13 4 2 9 9 1 5 4

Suecia 2 0 0 2 4 2 1 0 0 0

U.S.A. 63 41 31 25 24 52 62 68 47 30 16 20 28 43

Total Desarrollados 169 127 110 97 82 134 198 207 164 91 55 77 122 123

En desarrolloArgentina 6 42 18 8 15

Brazil 0 0 1 2 0 2 9 4 30 12 1 19 12 12

Chile 2 4 2 2 0

Colombia 0 0 0 0 0 0 0 0 4 1 5 1 0 8

Costa Rica 0

Ecuador 1

Egypt 5 1

Filipinas 2 1 3

Guatemala 1 0 0

India 0 0 0 0 0 0 5 3 1 9 5 20 11 38

Indonesia 11 0

Israel 4 7 5 3

Korea 3 1 0 0 3 2 0 7 4 3 6 18 5 5

Malasia 2 8 1

México 0 0 2 12 11 13 25 24 23 18 3 5 8 12

Nicaragua 2

Panamá 2

Perú 4 4 3 5 5

Polonia 0 0 0 0 0 24 0 0 0 0 1 3

República Checa 2

Singapur 2 0 0 0

Sud Africa 9 14 11 23 32

Tailandia 1 0 0

Trinidad and Tobago 0 5

Turquía 0 0 0 0 0 0 0 0 21 2 0 5 0 7

Venezuela 1 5 0 7 10

Total En Desarrollo 3 1 3 14 14 41 39 38 83 69 94 114 113 166