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La evaluación de políticas en América Latina y los procesos de integración regional. El caso ALBA
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La evaluación de políticas en América Latina y
los procesos de integración regional. El caso
ALBA
La evaluación de políticas en América
Latina y los procesos de integración
regional. El caso ALBA
Edgardo R. Romero Fernández
Coordinador
Santa Clara, 2021
Edición y corrección: Anabel Amil Portal
© Edgardo R. Romero Fernández y otros, 2020
© Sobre la presente edición:
Editorial Feijóo, 2020
ISBN: 978-959-312-321-1
Editorial Feijóo:
Universidad Central «Marta Abreu» de Las Villas
Carretera a Camajuaní km 5½, Santa Clara, Villa Clara, Cuba. CP: 54830
ÍNDICE
Presentación…………………………………………………………………………….7
Dr. C. Edgardo R. Romero Fernández
Capítulo I Democracia, participación ciudadana y supranacionalidad como
potenciadores de los procesos de integración regional. El caso ALBA-TCP……...13
Dr. C. Edgardo R. Romero Fernández
Capítulo II Los retos de la integración para el desarrollo de la región latino-
caribeña en el actual escenario económico mundial. El caso ALBA-TCP………...44
Dra. C. Zulma D. Ramírez Cruz
Capítulo III Políticas migratorias: Una asignatura pendiente en la integración
latinoamericana……………………………………………………………………….58
MSc. Yaiset G. Arias Santos
Capítulo IV El fortalecimiento de la cooperación sobre seguridad alimentario-
nutricional entre Cuba y América Latina. Una proyección estratégica…………...87
Dra. C. Zulma D. Ramírez Cruz
MSc. Cintia González León
Capítulo V El ALBA-TCP como forma de integración necesaria y alternativa. Sus
condicionamientos, limitaciones y la apuesta al futuro……………………………109
Dr. C. Edgardo R. Romero Fernández
Sobre los autores……………………………………………………………………..143
PRESENTACIÓN
Este libro constituye la cuarta entrega pactada del proyecto La Alianza Bolivariana para
las Américas (ALBA), sus políticas públicas y los valores fundacionales de la
integración latinoamericana y caribeña, que ha funcionado bajo nuestra coordinación
entre 2017 y 2020.
El presente texto constituye una especie de síntesis de los cuatro años del proyecto,
que tenía como uno de sus propósitos fundamentales el desarrollo de estudios que
propiciaran el fortalecimiento del proyecto ALBA-TCP, no solo desde lo teórico, sino
además desde el ámbito político práctico. La materialización de dicho fortalecimiento
puede concretarse alcanzando o contribuyendo a alcanzar algunos de los objetivos
planteados por el Programa Nacional al que tributábamos: Sociedad cubana. Retos y
perspectivas en el proceso de actualización del modelo económico y social. Estos
objetivos eran:
1. Contribuir a la conceptualización del proyecto sociopolítico de la sociedad a
construir en el marco latinoamericano y caribeño.
2. Fundamentar propuestas de políticas que garanticen un bienestar y desarrollo
social equitativo y sostenible, en correspondencia con las transformaciones y el
diseño del modelo económico y social.
3. Evaluar políticas y/o formular propuestas de políticas encaminadas al
fortalecimiento de la identidad cultural de la nación.
Dichos objetivos y los planteados en nuestra propuesta de investigación tributan a la
línea del programa denominada El modelo sociopolítico. Su funcionamiento se resume
particularmente en los acápites siguientes:
El papel económico del Estado, sus expresiones, límites y contradicciones, en las
condiciones actuales de Cuba. Dimensión e influencia de los aparatos
burocráticos en los procesos productivos y de reproducción social.
El sistema político de la sociedad cubana y los modelos de participación
ciudadana en los procesos de toma de decisiones y de control social.
Institucionalidad e instituciones, funciones y disfunciones. Los espacios de
participación social formales e informales. Sus características y limitaciones en
la etapa actual.
Por ello, nos planteamos la indagatoria sobre las políticas públicas en torno a la
integración del ALBA-TCP, entendiendo que los resultados que se obtuviesen
constituirían un marco referencial fundamental para impulsar el desarrollo del modelo
sociopolítico y económico cubano en las actuales circunstancias.
Los objetivos de nuestro proyecto de investigación se formularon de la siguiente
forma:
Objetivo general:
Evaluar políticas públicas integracionistas del proyecto ALBA en los ámbitos
social, cultural, científico-tecnológico, educacional, etc.
Objetivos específicos:
1. Criticar las visiones y prácticas estadocéntricas en el diseño e instrumentación
de políticas públicas integracionistas.
2. Argumentar el procedimiento metodológico para evaluar políticas públicas
integracionistas en el escenario ALBA.
3. Aplicar los procedimientos de evaluación argumentados a políticas diseñadas,
implementadas y/o utilizadas en los marcos del proyecto de integración ALBA
en los ámbitos social, cultural, científico-tecnológico y educacional.
En el proceso investigativo estos objetivos se rebasaron, pues como explicamos en
otros textos ya publicados, nos percatamos de que era imposible indagar sobre los
procesos que acontecían respecto al funcionamiento del ALBA-TCP y su pérdida de
aliento en los últimos años, sin pesquisar el escenario integracionista latinoamericano
con sus condicionantes externos e internos.
El proceso investigativo de estos cuatro años propició varios resultados que deberán
tener desarrollo y aplicación en las ciencias sociales cubanas contemporáneas, si
realmente queremos dar un salto de calidad en los procesos de desarrollo del país.
Dichos resultados pueden resumirse así:
1. Argumentación teórica de las diferencias entre política estadocéntrica, política
social y política pública.
2. Determinación de los indicadores a tener en cuenta para definir una política
pública.
3. Referentes teóricos para la evaluación de la orientación adecuada de las políticas
públicas en América Latina.
4. Balance de las aproximaciones a la evaluación de políticas públicas en América
Latina en el siglo XXI.
5. Evaluaciones y aproximaciones a la evaluación de políticas públicas concretas
en Cuba y América Latina respecto a diversos aspectos como: la educación, la
cultura, la soberanía alimentaria, el envejecimiento poblacional, el trabajo por
cuenta propia, la renovación de la administración pública, la ley de inversión
extranjera y la ciencia y la tecnología.
6. La argumentación de un marco teórico-metodológico para el diseño y la
evaluación de diseño de políticas públicas.
7. La fundamentación del vínculo entre un diseño apropiado de política pública, su
evaluación, los procesos democráticos y el desarrollo desde el ámbito local hasta
el supranacional.
8. Argumentación acerca de la necesidad de coherencia y del carácter sistémico en
el diseño e implementación de las políticas públicas en el marco del ALBA-
TCP, y de esta propia necesidad al interior de los territorios que se reúnen bajo
esta plataforma integracionista.
9. Argumentación acerca del relanzamiento de la integración regional
latinoamericana, retomando la orientación de los valores fundacionales de la
misma y utilizando la metodología de diseño, implementación y evaluación de
las políticas públicas integracionistas que fue argumentada y aplicada durante la
indagación del presente proyecto de investigación.
Dichos resultados aparecen expuestos en los siguientes libros (producidos de manera
colectiva en el marco del proyecto):
1. Edgardo Romero (coord.): Políticas públicas. Teoría y práctica en el escenario
latinoamericano, Editorial Feijóo, Santa Clara, 2018. ISBN: 978-959-312-175-0.
2. Edgardo Romero (coord.): Evaluación de políticas públicas en América Latina,
Editorial Feijóo, Santa Clara, 2019. ISBN: 978-959-312-319-8.
3. Edgardo Romero (coord.): Evaluación y diseño de políticas públicas.
Democratización y desarrollo, Editorial Feijóo, Santa Clara, 2020. ISBN:
978-959-312-320-4.
4. Edgardo Romero (coord.): La evaluación de políticas en América Latina y los
procesos de integración regional. El caso ALBA, Editorial Feijóo, Santa Clara,
2021. ISBN: 978-959-312-321-1.
Sobre el último texto, que es el que hoy presentamos, hay que destacar que en él se
puede apreciar que el tratamiento de diferentes temas, como la evaluación de políticas,
se ha hecho más desde visiones estadocéntricas y asistencialistas que desde visiones
integracionistas, y ello ha repercutido negativamente en los procesos de cooperación
para el desarrollo en la región.
En el primero de los trabajos que se exponen, se profundiza en cuestiones esenciales
para potenciar la integración regional en América Latina y en el ALBA-TCP
específicamente. Entre estos temas destacan: la democracia como forma de gobierno
imprescindible, la participación ciudadana protagónica como elemento central de esa
forma de gobierno, y la supranacionalidad como mecanismo necesario para la
estabilidad regional.
En el segundo trabajo se abordan los retos de la integración para el desarrollo de la
región latino-caribeña en el actual escenario económico mundial; en este se destaca la
coexistencia con otras plataformas integracionistas en la región que van prácticamente
en una dirección contraria a la del ALBA-TCP, pero con las que hay que procurar vías
de comunicación.
En un análisis aparte, se plantea otro de los retos de la integración regional y de la
integración del ALBA-TCP en particular: la elaboración de una política integrada para
la migración, en una región que por excelencia es emisora de migrantes hacia los
Estados Unidos.
El cuarto trabajo puesto a disposición de los lectores parte del reconocimiento de
algunos avances y desafíos en el programa de soberanía alimentaria y nutricional (SAN)
para Cuba, los países del ALBA y el resto de Latinoamérica y el Caribe, destacándose
las líneas estratégicas para el fortalecimiento de la cooperación en materia de seguridad
alimentaria y nutricional entre Cuba y el resto de América Latina y el Caribe.
Por último, se concluye con un análisis crítico del funcionamiento del ALBA-TCP y
las circunstancias que lo han condicionado, así como las reflexiones que pueden
extraerse de ello y las acciones que es preciso asumir en diferentes dimensiones para
lograr el avance de los países que integran este bloque con el conjunto de la región y el
máximo bienestar posible de sus ciudadanos.
Esperemos que estos aportes sean de utilidad a la comunidad académica cubana y a
la internacional, y que propicien nuevos acercamientos y reflexiones sobre los asuntos
aquí abordados.
DR. C. EDGARDO R. ROMERO FERNÁNDEZ
Santa Clara, 18 de octubre de 2020
Capítulo I Democracia, participación ciudadana y supranacionalidad
como potenciadores de los procesos de integración regional. El caso
ALBA-TCP
Dr. C. Edgardo R. Romero Fernández
En el I Congreso Latinoamericano de integración regional y desarrollo sostenible,
celebrado en Bogotá entre el 21 y el 22 de junio de 2018, al hacer el balance del estado
de los procesos de integración en la región, se afirmaba:
[…] la integración latinoamericana y caribeña, pasó en la década de los
noventa de un regionalismo cerrado y proteccionista de décadas anteriores, a
un regionalismo abierto de economía de mercado y de inserción en la
economía global, fundamentado en acuerdos regionales y organizaciones
multilaterales […] Pero el regionalismo abierto implicó un freno a la
armonización de políticas y a la construcción de mercados comunes
previstos en los procesos de integración.
Los ajustes a comienzos del siglo XXI hechos por los gobiernos denominados
progresistas, de un regionalismo postliberal o posthegemónico; no sólo
reorientó los procesos de integración hacia lo político y lo social, sino que en
casos como el ALBA y algunos integrantes del MERCOSUR, planteó un
modelo neoproteccionista, de desarrollo endógeno y antiimperialista, que
dividió ideológicamente la integración en América Latina.1
Con dicha afirmación se estigmatizaba el proceso de integración iniciado por Cuba y
Venezuela en 2004 y continuado por otros países de la región, que si bien no es un
modelo totalmente exitoso, es una alternativa necesaria y posible en el escenario
latinoamericano. Al estigmatizarlo como proceso divisor, lo marginaba, pero no solo lo
1 Edgar Vieira: «Reflexiones del coordinador general del GRIDALE en la instalación del I Congreso
Latinoamericano de Integración», Derecho y Economía de la Integración (6): 15-19, dossier del Primer
Congreso de GRIDALE, España, 2018.
marginaba a él, sino también a todo el esfuerzo unionista o integracionista que en un
sentido amplio se ha venido realizando en América Latina y el Caribe desde los
procesos independentistas del siglo XIX, fundamentado no solo en el valor de
independencia, sino además en el de justicia social.2
Este tipo de perspectiva es muy peligroso, pues los juicios que se hacen desde ella
terminan, aun sin proponérselo, tergiversando la realidad a transformar, como ocurrió en
la cita ya señalada. Luego de hacer una acertada observación sobre las dificultades
actuales de la integración latinoamericana en sentido general, uno de los coordinadores
de los grupos de trabajo del citado evento, ofreció una apreciación para atenuar las
dificultades, planteando como algo meritorio lo siguiente: «Se debe señalar, no
obstante, que la posición de Ecuador frente al ALBA se ha modificado durante el
gobierno de Lenin Moreno, que ha optado por alejarse del bloque bolivariano».3
Y es que ese tipo de análisis presentista o cortoplacista sobre la integración
latinoamericana no ayuda a avanzar en su consecución, pues si lo no es, parece
políticamente motivado, y desde el punto de vista teórico-metodológico se torna
improcedente respecto a la integración latinoamericana y caribeña, pues supone que ella
es solamente medio y no fin. Sin embargo, el proceso unionista de Miranda, Bolívar,
Martí y otros tantos, tenía el propósito histórico de salvar a la «América nuestra» de los
voraces apetitos de las potencias imperiales de la época, que pretendían someter nuestra
región según sus necesidades de desarrollo, desconociendo las nuestras.
Por tanto, hacer valoraciones de suma y resta de países en el multivariado y
fraccionado entorno regional latino-caribeño, no propicia la integración regional en su
doble carácter de fin y de medio, que es lo que puede realmente salvar el proceso
integracionista regional de la crisis en que se encuentra. Ello se debe a que existen
demasiadas plataformas integracionistas y desde el punto de vista técnico la
fragmentación o desunión de los procesos integracionistas latinoamericanos y caribeños
se manifiesta en primer lugar a través de un contrasentido: a más intentos
2 Edgar Romero: «La evolución de la idea de justicia en el pensamiento político del movimiento
emancipador americano», JURIS, 29 (1), Universidade Federal de Rio Grande do Sul, Rio Grande do Sul,
2019.
3 José Briceño: «Razón de ser de la integración y conceptualización de un nuevo marco teórico de la
integración de América Latina y el Caribe», Derecho y Economía de la Integración (6): 21-33, dossier del
Primer Congreso de GRIDALE, España, 2018.
integracionistas, menos integración, pues como sostienen algunos autores, el exceso de
plataformas integracionistas ha perjudicado una real integración en el subcontinente.4
Por eso no puede ser un alivio o darnos satisfacción el hecho de que un país abandone
una plataforma para unirse a otra, pues con ello no se logra la unidad estratégica del
subcontinente, no se logra la integración que hace valer lo latino-caribeño, la que
realmente lo promueve y desarrolla. Asimismo, no permite lograr una integración que
provea de sentido identitario la vida de los pueblos que habitan en la región, que
permita preservar y desarrollar sus raíces culturales y enfrentar con éxito los procesos
de colonialismo y neocolonialismo cultural, político y económico.
La integración constituye además un instrumento para el desarrollo económico, y
lógicamente será entendida como exitosa, cuando además de lograr la unidad estratégica
ante injerencias foráneas, permita la solución de necesidades concretas en el ámbito
económico y social de las poblaciones que habitan la región. El bienestar material de las
personas es fundamento para su desarrollo pleno.
De tal forma, si la integración regional la asumimos dialécticamente, es decir, como
fin y medio al mismo tiempo, tenemos que plantearnos como cuestionamientos
centrales a dicho proceso las siguientes interrogantes: ¿cuáles y/o cómo son los
mecanismos que pueden hacerlo funcionar? y ¿cuál es el estado de esos mecanismos
hoy?
Como hipótesis de trabajo se defenderá la idea de que esos mecanismos son, al
menos, tres: la democracia, la participación ciudadana y la supranacionalidad. Estos tres
mecanismos deben actuar transversalmente y de manera sistemática respecto al proceso
de integración regional en su doble sentido: como fin y como medio.
Por ello se abordará el estado de estas cuestiones en la América Latina actual, con una
mención especial acerca del caso ALBA-TCP, ya que esta es una plataforma
integracionista que ha sido tildada de divisionista por razones ideológicas.
4 Ver: Roberto Bouzas, Pedro Da Motta Veiga y Sandra Ríos: «Crisis y perspectivas de la integración en
América del Sur», en Ricardo Lagos (comp.), América Latina: ¿integración o fragmentación?, pp. 319-
347, Edhasa, Argentina, 2008; Peter Birle: «Las dificultades de América Latina para convertirse en un
verdadero actor internacional», Nueva Sociedad (214): 143-151, Venezuela, mar.-abr., 2008 (disponible
en: https://nuso.org/articulo/las-dificultades-de-america-latina-para-convertirse-en-un-verdadero-actor-
internacional/).
1. La democracia como mecanismo necesario a la integración y al ser
nuestroamericano
Como dice Giovanni Sartori (1989), existen definiciones y tipos de democracia muy
diversos, y para lograr una evaluación del funcionamiento de esta forma de gobierno, se
hace necesario consensuar las definiciones y luego contrastarlas con la práctica concreta
del ejercicio democrático.
El presente texto no hurgará en las definiciones de democracia, ya que este concepto
posee un sustrato clasista que en el plano teórico se ha expresado en las diversas teorías
sobre democracia, y en el ámbito de la práctica se ha manifestado en disímiles formas
del ejercicio del poder desde el gobierno, supuestamente en nombre del pueblo. Se
tratará, eso sí, de vincular la democracia a las necesidades de las grandes mayorías,
tomando como inspiración la famosa frase de Abraham Lincoln en su discurso de
Gettysburg en 1851 (incluso con la crítica que sobre la misma ha hecho el propio
Sartori). Sin embargo, si obviamos que la democracia es «para el pueblo», o sea, en
función de resolver las necesidades del mismo, ¿por qué estarían interesados los
miembros de ese pueblo en elegir a unos gobernantes que no los apoyarán?
La argumentación sobre los puntos de vista que proponemos para analizar la
democracia en América Latina estará dividida en dos partes: una que abordará la
necesidad del ejercicio democrático, y otra que abordará su posibilidad en el
subcontinente latinoamericano en pleno siglo XXI.
La categoría necesidad alude a carencias materiales o espirituales de los seres
humanos. Las formas de explotación, marginación y segregación son fuentes
generadoras de insatisfacción respecto a necesidades humanas fundamentales como: la
subsistencia, la protección, el reconocimiento, el afecto, etc.5 Dichas insatisfacciones
poseen como base causal la desigualdad y la inequidad social, por lo que en un análisis
sobre la democracia, habría que referirse naturalmente a su relación con el grado de
desigualdad existente en un escenario histórico-concreto. El escenario concreto que se
analizará es el de Latinoamérica en el siglo XXI, por lo que se abordará la relación
democracia-desigualdad en dicho escenario.
5 Manfred Max-Neef: Desarrollo a escala humana. Conceptos, aplicaciones y algunas reflexiones, pp.
41 y 54, Editorial Nordan-Comunidad, Montevideo, 1994.
Según OXFAM (2016) y CEPAL-OPS (2020), América Latina sigue siendo la
región más desigual del mundo en ingresos y activos. En otras palabras: es la región
donde la brecha entre la minoría rica y la mayoría pobre es más extrema, situación que,
tal y como señala un articulista del País Internacional, genera amplios movimientos de
protesta, pedidos de renuncia a gobernantes y rechazo a las políticas del FMI para la
región.6 Región que, según las previsiones de CEPAL, aún decrecerá en más del 9 %
del PIB en lo que resta de 2020.7 Además, el informe de OXFAM señalaba, ya en 2016,
que la desigualdad en la región latinoamericana «[…] es endémica y aparece en
prácticamente todas las dimensiones».8
La desigualdad no solo es un problema por sí misma, sino que también aumenta sus
efectos negativos porque interactúa con otros fenómenos. Los altos niveles de
desigualdad agudizan la pobreza y reducen la calidad de vida de la población. Además,
afectan la cohesión social, porque en unión de otros males como la corrupción y la
violencia reducen la calidad institucional y aumentan la conflictividad social.
Como plantea Atilio Borón (2003), la distribución desigual de la riqueza es un
problema antiguo en Latinoamérica y el Caribe, ya que su origen está dado por la forma
de explotación colonial impuesta al subcontinente. Sin embargo, hay evidencias que
indican que desde los años setenta ese fenómeno se ha agudizado en toda la región,
como consecuencia de la crisis de la deuda de los años ochenta y de las políticas
neoliberales implicadas por los planes de ajuste estructural.
Las políticas neoliberales de ajuste estructural implican una depauperación de la vida
cotidiana de las personas y se orientan por un lado a precarizar cada vez más unas
condiciones desiguales de existencia que destruyen literalmente la vida humana y su
entorno,9 mientras que por otro lado necesitan mantener un statu quo que permita a las
clases acomodadas continuar explotando a placer al resto de la sociedad en función de
seguir incrementando sus ganancias.
6 Javier de la Fuente: «La desigualdad moviliza a América Latina», El País Internacional, 27 de octubre
de 2019, disponible en: https://elpais.com/internacional/2019/10/26/america/1572112346_368643.html
7 Ibídem, p. 3.
8 Ibídem, p. 4.
9 Camilo Valqui Cachi y otros: Nuestra América: complejidad y unidad dialéctica de la humanidad y la
naturaleza en el siglo XXI, Editorial Eón, México, 2016.
El segundo elemento mencionado para el sustento de las políticas neoliberales
implica un modelo de conducción de los asuntos sociales que se denomina
«democrático» por los teóricos y políticos de derecha, e incluso por autores y políticos
que se autodenominan de izquierda, pero que entienden la democracia como una
técnica, es decir, como el acatamiento de ciertos mecanismos establecidos por el
mainstream occidental acerca de la democracia, sin importar si esa forma de gobierno
responde o no a las necesidades de los más pobres, de los grupos marginados, de las
regiones más desfavorecidas del país, etc.
Aun así, notables autores (a los que no puede tildarse de marxistas, ni izquierdistas o
revolucionarios) asumen que la democracia como expresión de la organización del
poder político y como forma de gobierno, está en crisis. A partir de ello, la primera
parte de nuestro análisis se orientará a valorar si lo que se considera crisis por estos
especialistas tiene lugar en la Latinoamérica contemporánea.
Para Ralf Dahrendorf (2008), no hay dudas acerca de que la democracia que
conocemos como expresión del Estado liberal, está sujeta a serios cuestionamientos que
hacen necesario repensar su concepción: «Yo diría que ya hemos entrado en una fase
que podría definirse como post democracia, pero esto no nos exime de trabajar en la
construcción de una “nueva democracia”, sino más bien nos obliga a ello».10
Por su parte, Sheldon Wolin (2004) considera la democracia como una condición
efímera, y señala que el problema de la misma es que sucumbe a las redes corporativas
en sectores organizados que representan los intereses de grupos que son protegidos por
encima del pueblo. Por eso denomina al Estado burgués contemporáneo como Estado
posdemocrático y posrepresentativo.11 Evidentemente, la diferenciación entre grupos de
intereses antagónicos hace imposible el funcionamiento de mecanismos que tienen el
propósito de la búsqueda del bien común, lo cual, según Wolin, es el objetivo de la
democracia.
Según Norberto Bobbio (1985), la democracia en crisis se nos plantea como un
modelo en el que los mecanismos tradicionales se muestran débiles para garantizar el
equilibrio de sus estructuras. «El método democrático es el sustituto funcional del uso
10 Ralf Dahrendorf: Después de la democracia: Entrevistado por Antonio Polito, p. 8, Editorial Crítica,
Barcelona, 2002.
11 Sheldon Wolin: Politics and Vision. Continuity and Innovation in Western Political Thought, p. 601,
Princeton University Press, New Jersey, 2004.
de la fuerza para la solución de los conflictos sociales».12 Por tanto, si no funciona así,
hay que hablar de un quiebre de la democracia, de la institucionalidad democrática. El
politólogo italiano insiste asimismo, estableciendo una pauta metodológica, en que las
amenazas a la democracia provienen de tres causas fundamentales: la ingobernabilidad,
la privatización de los espacios públicos y el poder oculto.13
Si aplicamos estas observaciones a la situación actual del subcontinente
latinoamericano y caribeño, veremos reflejada la crisis de la democracia en su máxima
expresión, pues como plantea Gauchet (2008), se puede hablar de crisis de la
democracia cuando hay resistencia de los sectores de abajo a los gobiernos establecidos,
resistencia que puede llegar a situaciones extremas.14
En la actualidad, la región latinoamericana y caribeña se ha tornado la más inestable a
nivel mundial. La receta neoliberal de privatizaciones y endeudamiento indicada por el
FMI y asumida sin rechistar por varios gobiernos de la región, desató en el segundo
semestre de 2019 una ola de estallidos sociales con movilizaciones sin precedentes en
países como Chile o Colombia, y el relanzamiento de la protesta social en países como
Argentina, Panamá o Ecuador. A eso habría que agregar la anterior movilización
popular en Honduras o Haití, y las movilizaciones más esporádicas, pero
fundamentales, en Brasil, y más recientemente, las movilizaciones ante el golpe de
Estado en Bolivia.15
En todos los casos, la ingobernabilidad de la que nos habla Bobbio, la provocaron
«los de arriba» cuando intentaron aumentar el nivel de explotación al que ya estaban
12 Norberto Bobbio: «La crisis de la democracia y la lección de los clásicos», en Norberto Bobbio,
Giuliano Pontara y Salvatore Veca, Crisis de la Democracia, p. 12, Editorial Ariel S.A, Barcelona, 1985.
13 Ibídem, p. 14.
14 Por ejemplo, durante las protestas sociales de este año en Chile, miles de personas han recibido heridas
y más de doscientas han perdido (al menos parcialmente) la visión por las heridas recibidas en sus ojos,
debido a los balines disparados por carabineros. (Ver: «Chile. Superan los 2 mil 800 heridos por la
represión durante las protestas», Resumen Latinoamericano, disponible en:
http://www.resumenlatinoamericano.org/2019/11/26).
15 Sobre todos estos casos existe abundante material en: Resumen Latinoamericano
(http://www.resumenlatinoamericano.org/2019 y http://www.resumenlatinoamericano.org/2020) y en La
Jornada, disponible en: https://www.jornada.com.mx/2019 y https://www.jornada.com.mx/2020.
sometidas las masas populares.16 En el caso del año 2019, los gobiernos entreguistas de
la región, además de ampliar impuestos y recortes fiscales, fueron directamente a los
bolsillos de los trabajadores, promoviendo reformas laborales que perjudicaban
ampliamente a las grandes mayorías17 y hacían caer los efectos de la crisis sobre los
trabajadores asalariados del campo y la ciudad y sobre los pequeños y muy pequeños
empresarios. Consecuentemente, estos protestaron de forma espontánea y masiva, pero
como la respuesta de la clase dominante no fue el diálogo (y donde hubo algo semejante
consistió en un intento de aplacar las masas a través de la manipulación), la reacción
espontánea comenzó a tomar cuerpo y a convertirse en una lucha clasista a través de la
cual quedó claramente establecida la contradicción entre explotados y explotadores, sin
oportunidad para la reconciliación o el compromiso de clases.
Dicha situación expresa la aparición en nuestra América, de manera simultánea, de lo
que Vladimir I. Lenin llamó «situación revolucionaria» (1973).
Para Lenin, la situación revolucionaria se compone de tres elementos objetivos:
1. La «crisis de las alturas».
2. La «crisis de los de abajo».
3. El incremento del activismo político de las masas.18
En el primero de los casos, Lenin enfatiza en que no basta con que los de abajo no
quieran seguir viviendo como hasta entonces, es preciso que los de arriba no puedan
seguir dominando del modo en que lo han estado haciendo. «Una crisis de la política de
la clase dominante [dice Lenin] abre una grieta por la que irrumpen el descontento y la
indignación de las clases oprimidas».19
El segundo de los elementos argumentados por Lenin también responde
fehacientemente a los acontecimientos de rebeldía popular que tienen lugar en
16 Ver, por ejemplo: «Argentina. Un sondeo revela que la mitad de la población no tiene acceso al agua,
gas o cloacas», Resumen Latinoamericano, disponible en:
http://www.resumenlatinoamericano.org/2019/11/08.
17 Manuela d’Ávila: «El Gobierno de Bolsonaro es un Gobierno de muerte», Resumen Latinoamericano,
disponible en: http://www.resumenlatinoamericano.org/2019/06/08.
18 Vladimir I. Lenin: «La bancarrota de la II Internacional», en Selección de textos de Carlos Marx,
Federico Engels y Vladimir I. Lenin, t. III, pp. 107-108, Editorial Ciencias Sociales, La Habana, 1973.
19 Ibídem, p. 108.
Latinoamérica en 2019 y se extienden a 2020. Así lo define el revolucionario ruso:
«Una agravación superior a lo habitual de la miseria y las penalidades de las clases
oprimidas».20
Por último, el tercer elemento se refiere directamente a la protesta social, a la
participación en el campo de la política de aquellos que habitualmente no participan:
Una intensificación considerable por las razones antes indicadas de la
actividad de las masas, que en tiempos «pacíficos» se dejan expoliar
tranquilamente, pero que en épocas turbulentas son empujadas tanto por la
situación de crisis en su conjunto, como por las «alturas» mismas a una
acción histórica independiente.21
Las «alturas» dieron una respuesta antidemocrática a las demandas sociales, porque
no son demócratas, porque el sistema capitalista transnacionalizado y su modelo
económico de moda, el neoliberalismo, no están diseñados para la participación de las
mayorías ni en beneficio de las mayorías. La democracia como simple aplicación
técnica es insuficiente para la búsqueda del bien común. La democracia solo puede ser
funcional en nuestro tiempo si se organiza en torno a valores que privilegien una
conducción de los procesos sociales de manera compartida y corresponsable.
Por eso, para algunos autores es preciso hablar de democracia desde abajo.22 Del
mismo modo, se necesita una redefinición de la democracia donde se encuentren
concebidos como parte, más que representados, los de abajo, con lo cual se plantea la
participación popular como condición necesaria para una democracia posible.
2. La participación popular y la posibilidad de la democracia en América Latina
El elemento central de cualquier democracia es la participación popular. Esta idea es
recalcada por Bobbio (1986) cuando afirma que: «Un régimen democrático es un
20 Ídem.
21 Ídem.
22 Carlos Alonso y Jorge Alonso: En busca de la libertad de los de abajo: la demoeleuthería, Universidad
de Guadalajara, Guadalajara, 2015.
conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el que está
prevista y propiciada la más amplia participación posible de los interesados».23
Las posibilidades del cambio democrático participativo en nuestras sociedades se
sustentan en varios elementos que tienen que funcionar como sistema.
En tal sentido habría que remontarse al pensamiento político de algunos de nuestros
próceres que de manera clara, aun sin utilizar directamente la denominación de
democracia, sí argumentaron los fundamentos de la gobernabilidad en nuestra América.
Entre ellos uno de los más significativos para la práctica política latinoamericana es
José Martí.
El pensamiento de Martí no solo posee una clara intención independentista, sino que
tuvo un alcance latinoamericanista y por tanto universal; su comprensión y
recomendaciones sobre el ejercicio de gobierno para nuestros pueblos de América
constituye un sólido núcleo metodológico para la construcción y la convivencia
democrática en nuestra América.
[…] el buen gobernante en América no es el que sabe cómo se gobierna el
alemán o el francés, sino el que sabe con qué elementos está hecho su país, y
cómo puede ir guiándolos en junto, para llegar, por métodos e instituciones
nacidas del país mismo, a aquel estado apetecible donde cada hombre se
conoce y ejerce, y disfrutan todos de la abundancia que la Naturaleza puso
para todos en el pueblo que fecundan con su trabajo y defienden con sus
vidas. El gobierno ha de nacer del país. El espíritu del gobierno ha de ser del
país. La forma del gobierno ha de avenirse a la constitución propia del país.
El gobierno no es más que el equilibrio de los elementos naturales del país.24
En este pensamiento martiano podemos constatar la necesidad que le atribuye al
conocimiento del pueblo y a la construcción conjunta y equilibrada de la nueva
sociedad. Asimismo, es constatable en este pequeño fragmento del contundente ensayo
«Nuestra América» la negativa a importar modelos, el rechazo a implantar modelos que
no se ajusten a las características de cada país.
23 Norberto Bobbio: El futuro de la democracia, p. 9, Fondo de Cultura Económica, México, 1986.
24 José Martí: «Nuestra América», Obras Completas, t. 6, p. 17, Editorial Ciencias Sociales, La Habana,
1975.
Por otra parte, en ese propio texto Martí hace referencia a los peligros externos para la
consolidación de las repúblicas latinoamericanas. Dichas amenazas se aprovechan de
males que hoy, según Bobbio, serían la «ingobernabilidad» y la «privatización del
espacio público», a lo que habría que añadir el manejo corrupto de los gobiernos.
Cree el aldeano vanidoso que el mundo entero es su aldea, y con tal que él
quede de alcalde, o le mortifique al rival que le quitó la novia, o le crezcan
en la alcancía los ahorros, ya da por bueno el orden universal, sin saber de
los gigantes que llevan siete leguas en las botas y le pueden poner la bota
encima, ni de la pelea de los cometas en el Cielo, que van por el aire
dormidos engullendo mundos. Lo que quede de aldea en América ha de
despertar. Estos tiempos no son para acostarse con el pañuelo a la cabeza,
sino con las armas de almohada, como los varones de Juan de Castellanos:
las armas del juicio, que vencen a las otras. Trincheras de ideas valen más
que trincheras de piedra.25
Por eso, como elemento adicional Martí insiste en la unidad latinoamericana para
poder consolidar ese mundo nuevo, deseado y favorable para todos.
Ya no podemos ser el pueblo de hojas, que vive en el aire, con la copa
cargada de flor, restallando o zumbando, según la acaricie el capricho de la
luz, o la tundan y talen las tempestades; ¡los árboles se han de poner en fila,
para que no pase el gigante de las siete leguas! Es la hora del recuento, y de
la marcha unida, y hemos de andar en cuadro apretado, como la plata en las
raíces de los Andes.26
También insiste Martí en la necesidad de cultivar las mentes para la conducción
científica de los procesos de edificación de la sociedad nueva, y así lo expresa:
En pueblos compuestos de elementos cultos e incultos, los incultos
gobernarán por su hábito de agredir y resolver las dudas con su mano allí
25 Ibídem, p. 15.
26 Ibídem, p. 16.
donde los cultos no aprendan el arte de gobierno. La masa inculta es, y
tímida en las cosas de la inteligencia, y quiere que la gobiernen bien; pero si
el gobierno le lastima, se lo sacude y gobierna ella. ¿Cómo han de salir de
las universidades los gobernantes, si no hay universidades en América donde
se enseñe lo rudimentario del arte del gobierno, que es el análisis de los
elementos peculiares de los pueblos de América? A adivinar salen los
jóvenes al mundo, con antiparras yanquis o francesas, y aspiran a dirigir un
pueblo que no conocen. En la carrera de la política habría la entrada a los
que desconocen los rudimentos de la política. El premio de los certámenes
no ha de ser para la mejor oda, sino para el mejor estudio de los factores del
país en que se vive. En el periódico, en la cátedra, en la academia, debe
llevarse adelante el estudio de los factores reales del país. Conocerlos basta,
sin vendas ni ambages; porque el que pone de lado, por voluntad u olvido,
una parte de la verdad, cae a la larga por la verdad que le faltó, que crece en
la negligencia, y derriba lo que se levanta sin ella. Resolver el problema
después de conocer sus elementos, es más fácil que resolver el problema sin
conocerlos. Viene el hombre natural, indignado y fuerte, y derriba la justicia
acumulada de los libros, porque no se la administra en acuerdo con las
necesidades patentes del país. Conocer es resolver. Conocer el país, y
gobernarlo conforme al conocimiento, es el único modo de librarlo de
tiranías.27
De tal modo, siguiendo a Martí, educarse y conocer para participar, y participar en
unión y respeto para prevenir las amenazas que provienen del exterior, son elementos
esenciales para la construcción en democracia de las sociedades latinoamericanas y
caribeñas.
¿Pero hasta dónde estos requerimientos martianos se han cumplido en la América
Latina y el Caribe contemporáneos?
27 Ibídem, p. 19.
2.1 Democracia, participación y políticas públicas
El concepto de participación auténtica ampliamente difundido, propuesto por Gary
Anderson (2002), pone el acento en:
[...] el resultado visible y verificable de procesos, mecanismos e instancias
de participación que tienen efectos directos e indirectos, previstos y no
buscados, en la esfera de toma de decisiones relativas a la determinación de
prioridades de política; el diseño, desarrollo y gestión de programas de
política; el seguimiento y monitoreo de una política determinada; y/o el
control del proceso y la evaluación de los resultados de la implementación de
una política dada.28
¿La mayor eficacia en el combate a la desigualdad está asociada a la participación
directa de la ciudadanía en todo el proceso de las políticas públicas? ¿Qué tan amplia es
o puede llegar a ser esta participación y cómo puede impulsarse? ¿Cuál debe ser el
papel y qué podemos esperar de los partidos políticos, los movimientos sociales o las
organizaciones de la sociedad civil? ¿Qué podemos esperar también de los mecanismos
de representación institucional, como las diputaciones o legislaturas, o de una amplia
variedad de nuevos mecanismos de representación social que han surgido en varios
países latinoamericanos, como los concejos de salud y educación, los presupuestos
participativos o la «silla vacía»? ¿Cómo traducir y agregar las reivindicaciones locales
en grandes reivindicaciones nacionales y en políticas públicas coherentes con la
dialéctica de lo nacional, lo regional y lo local por una parte, y con la dialéctica que
entraña la relación Estado-sociedad civil por otra?
Al enfrentar estas interrogantes se parte de la convicción de que en América Latina
se debe aplicar la máxima del maestro Simón Rodríguez: «O inventamos o erramos»,
pues los modelos foráneos en la gran mayoría de los casos no son aplicables a nuestras
realidades, ya que no responden a nuestras necesidades.29 Por otra parte dichos modelos
28 Gary Anderson: «Hacia una participación auténtica: de-construcción de los discursos de las reformas
participativas en la educación», en Mariano Narodowski, Milagros Nores y Myrian Andrada, Nuevas
tendencias en políticas educativas: Estado, Mercado y Escuela, p. 147, Granica, Buenos Aires, 2002.
29 Edgar Romero: Desafíos de la ciencia política en América Latina. Contribuciones al debate, pp. 25-27,
Editorial Feijóo, Santa Clara, 2018.
ya están rebasados históricamente, incluso en el ámbito internacional,30 y apenas son
funcionales para la minoritaria élite plutocrática del capitalismo transnacionalizado
actual.
Las políticas públicas, en la acepción de lo público como lo transparente, lo que es de
dominio de todos y en donde se es parte, permitirían avanzar y consolidar, a través de
procesos de amplia participación popular, la construcción de mecanismos de regulación
social más «democráticos». Sin embargo, al igual que en lo concerniente a la
democracia, no existe en América Latina y en el mundo en general un consenso sobre
qué entender por política pública.
Amén del asunto de las traducciones equívocas desde la lengua inglesa, que han
originado muchas dificultades para diferenciar y expresar correctamente el quehacer
político de los gobiernos,31 las políticas públicas (policy) se originan porque las formas
de hacer política aparecidas con el Estado burgués moderno ya estaban rebasadas.
Habitualmente se identifica lo público con lo estatal, pero eso es incorrecto al menos
en dos sentidos.
Lo estatal puede ser no público (no publicable, secreto, cuando se trata de actividades
relacionadas con la seguridad del Estado, cuando se responde a cierta «razón de
Estado»).
Por su parte, lo local es público en la medida en que para su sustento y preservación
se apela a mecanismos de construcción colectiva y de participación de actores diversos,
interesados en el progreso de un territorio específico.
Ya los griegos entendieron lo público como el escenario para actuar y argumentar en
colectivo. Todo aquello que no fuese colectivo, eran asuntos que no trascendían a lo
público, y por tanto estaban reservados a otra esfera, llámese privada o familiar.
Dando continuidad a estas ideas, ya en Roma el espacio público, común o estatal, se
diferenciaba de la acción pública (política) y aparece una distinción respecto a lo
público, referente a la distinción entre lo común y lo compartido. Lo común está, lo
compartido se construye. El espacio público no significa nada sin la acción pública.
30 Edgar Romero: «Los movimientos sociales y la crisis de la forma tradicionalista de hacer política.
Consideraciones críticas», Perspectiva, 17 (3): 267-273, Universidad Guillermo Urrielo, Perú, 2016.
31 Cfr.: André Noel Roth: Políticas públicas: Formulación, implementación y evaluación, Ediciones
Aurora, Bogotá, 2017.
Lo público entendido como acción colectiva de los interesados en un proceso, en un
proyecto, posee un claro basamento político al ser la política actividad discrecional de
actores sociales en defensa de sus propios intereses. Por tanto, desde una dimensión
etimológica y en el ámbito práctico, política pública es una resultante de la acción
colectiva y supone la participación de los involucrados.
Es por ello que la política pública no es cualquier política de Estado o de gobierno.
Las políticas de Estado, o basadas en la «razón de Estado», aluden a la necesidad de
sobrevivencia ante amenazas externas, catástrofes, etc. Son políticas estatales, pero sería
mucho mejor llamarle estatistas, pues se orientan a la preservación del cuerpo político
llamado Estado y no a territorios o grupos de población concretos.
Por otro lado, la llegada al poder de la burguesía en la modernidad capitalista condujo
a la aparición de políticas sociales con el objetivo de mantener y salvaguardar el orden
de cosas burgués.
Las políticas sociales, para lograr su objetivo de control e integración, no podían ser
de otra forma que asistencialistas, y al igual que las políticas de Estado, verticalistas.
Asimismo, el objetivo de la integración social no era integrar la sociedad en su
conjunto, sino que los individuos tuvieran que integrarse a un orden social
preestablecido de índole burgués-capitalista, lo que condicionó que las políticas sociales
fueran además diferenciadoras (marginadoras).
La noción de política pública surge en Estados Unidos en los años cincuenta en busca
de eficacia y eficiencia para el gasto gubernamental, para lo cual, al menos en teoría, se
hacía imprescindible la participación de expertos y beneficiarios en el diseño e
implementación de la política.
Muchos cultores de la teoría y/o la práctica de las políticas públicas no hacen caso de
los dos elementos arriba señalados. Según el experto mexicano Luis Aguilar Villanueva
(1997), ello conduce a la siguiente reflexión:
No se puede calificar estrictamente como pública una política gubernamental
que de entrada se descalifique o boicotee por el conjunto o la mayoría de los
ciudadanos, debido a que no están convencidos de los medios, agentes y
fines del curso de acción decidido por el gobierno con el propósito de
resolver los problemas y las demandas planteados por ellos.32
En correspondencia con la afirmación anterior, no tiene sentido ninguno plantear que
es pública una política que dé la espalda a las necesidades e intereses de la población en
función de quien ejerce el gobierno.
Lamentablemente, los gobernantes latinoamericanos del siglo XXI no se orientan
hacia la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales de los pueblos para
quienes gobiernan, lo que se hace especialmente evidente en la ola de protestas sociales
desatada en la región contra los paquetazos neoliberales; o bien se orientan hacia ellas,
pero sin los conocimientos necesarios para el cumplimiento de su gestión y sin tener en
cuenta la advertencia martiana acerca del cultivo y educación de las mentes para ejercer
el buen gobierno.33
Hay un largo camino que recorrer aún para lograr procesos de participación social
efectivos y eficientes que legitimen de manera sólida los procesos democráticos. Por
supuesto, no todos los países del subcontinente están en la misma situación, pero
ninguno tiene nada garantizado aún, sino que transitan y avanzan por los derroteros de
la democracia popular participativa.
32 Luis F. Aguilar: «Estudio Introductorio», en Giandomenico Majone, Evidencia, argumentación y
persuasión en la formulación de políticas, p. 22, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración
Pública A. C., Fondo de Cultura Económica, México, 1997.
33 Un caso sintomático actual de este proceder es el de Evo Morales y el grupo dirigente que lo acompañó
en el proceso boliviano. Hicieron un enorme esfuerzo para sacar al país de la pobreza, consiguieron
altísimos niveles de crecimiento económico en poco tiempo, pero descuidaron la destrucción de la
maquinaria estatal burguesa, dejando intactos al ejército y a la policía y a sus altos mandos de formación
proyanqui; no regularon los medios de comunicación masiva al servicio de las clases explotadoras y no
trabajaron consecuentemente con las bases populares en el plano ideológico, para que se hicieran
corresponsables de los asuntos de la conducción del país y se potenciaran nuevos líderes; no supieron
aquilatar el nivel de las críticas que estaban recibiendo desde diversas organizaciones de la sociedad civil
boliviana e intelectuales y además confiaron en la OEA —el ministerio de Colonias yanqui, como la
bautizó el Che Guevara— como árbitro del proceso electoral para garantizar su transparencia. Un análisis
interesante que muestra la complejidad de este conflicto puede encontrarse en: «La polémica suscitada
entre algunos intelectuales y feministas por el golpe de Estado en Bolivia (todas las voces)», Resumen
latinoamericano, dossier especial, 23 de noviembre de 2019, disponible en:
http://www.resumenlatinoamericano.org/2019/11/23
Pero además, tal y como decía José Martí, en el plano externo también existen serias
amenazas para las democracias latinoamericanas y caribeñas.
3. La supranacionalidad como necesidad para un proceso de integración regional
asediado
Un condicionamiento fundamental para los procesos democráticos es el respeto de estos
por la comunidad internacional y particularmente por las grandes potencias
hegemónicas. En el caso latinoamericano y caribeño, los Estados Unidos de América,
en su condición de potencia hegemónica regional, han dejado muy claro, desde el
pronunciamiento de la Doctrina Monroe, su interés de dominar en la región, en el que
destaca, asimismo, la consideración de Latinoamérica como su «patio trasero». Dado
ese telón de fondo, es preciso repensar la integración regional latino-caribeña.
La integración, para ser eficaz, requiere de una base institucional que le permita la
construcción de unos elementos mínimos de soberanía compartida para superar la
tendencia reciente de pretender construir los proyectos integracionistas latinoamericanos
desde las posiciones soberanas de cada país.34
La integración latinoamericana no se debería analizar en los marcos conceptuales
restrictivos de un regionalismo abierto centrado en lo económico-comercial, o de un
regionalismo posliberal orientado a lo político-social, pues la integración es un proceso
multidimensional. Se necesita aceptar que una verdadera integración implica algún
grado de institucionalidad de soberanía compartida y que no es responsabilidad
solamente de los gobiernos centrales, sino que debería ser una gobernanza multinivel
que permitiera no solo la participación de los órganos responsables de manejar el
proceso, sino la participación efectiva de lo regional, lo municipal y lo local en una
integración que facilite la distribución de los beneficios en los diferentes niveles
territoriales.35
34 Edgar Vieira: «La integración de América Latina desde soberanías nacionales o en soberanía
compartida», en José Briceño y Edgar Vieira (eds.), Repensar la integración en América Latina: Los
casos de Mercosur y la Alianza del Pacífico, p. 273, Universidad Cooperativa de Colombia, Bogotá,
2019.
35 Edgar Vieira: «Reflexiones del coordinador general del GRIDALE en la instalación del I Congreso
Latinoamericano de Integración», Derecho y Economía de la Integración (6): 15-19, dossier del Primer
Congreso de GRIDALE, España, 2018.
Y es que no se pueden entender los proyectos latinoamericanos y caribeños de
inserción internacional e integración regional, que son por esencia económica y
socioculturalmente diversos y a veces antagónicos, sin un profundo análisis de los
patrones de geopolítica del poder, especialmente del capitalismo occidental expresado
en Estados Unidos y Europa, o desde los nuevos actores como Rusia y China, en sus
disímiles conjugaciones, políticas e intereses respecto a nuestra América.
Hay que prestar especial atención al influjo hegemónico de la élite de poder
dominante en los Estados Unidos de América respecto a la región latino-caribeña, pues
los intereses de dicha élite, vinculados al complejo militar industrial, son los que
muchas veces deciden en las relaciones hemisféricas y no el gobierno electo de ese
país,36 lo cual parte de una política de sometimiento respecto al subcontinente
latinoamericano, practicada desde hace decenios.37
Por ello, sin estar en contra del planteamiento técnico sobre «gobernanza multinivel»,
reafirmamos la necesidad de la soberanía compartida para preservar las soberanías
nacionales y hacer funcionar el conjunto de la economía y la sociedad latinoamericanas
y caribeñas en un ambiente signado por divisiones internas y desacuerdos que son
anteriores a la colonización, pero que se acentuaron con la misma y no se resolvieron
con el proceso independentista ni en el escenario republicano posterior, y aún muestran
sus efectos en el siglo XXI.38
Teniendo en cuenta esta visión geopolítica, se puede afirmar que en América Latina y
el Caribe siempre aparecieron relaciones Sur-Sur, que buscaron otra forma de
interacción, de diálogo, cooperación y acción de actores del Sur, lo que ha representado
un cuestionamiento a la teoría del desarrollo eurocéntrico o simplemente centrista,
diseñada sobre la base del sometimiento de unos para el enriquecimiento de otros. Sin
embargo, en este Sur geopolítico también perduraron bloques de poder cimentados
sobre sociedades excluyentes donde aún se reproducen males como la dependencia, la
liberalización, mercantilización y desciudadanización. En el contexto histórico posterior
36 Cfr.: Mark Weisbrot: «¿Quién manda en la política exterior de Obama?», América Latina en
Movimiento (ALAI), 21 de julio de 2009, disponible en: http://alianet.org/active/31844.
37 Cfr.: Howard Zinn: La otra historia de los Estados Unidos, Editorial Ciencias Sociales, La Habana,
2004.
38 Cfr.: Rafael Rojas: Las repúblicas de aire. Utopía y desencanto en la revolución de Hispanoamérica,
Taurus, Madrid, 2009.
a la Segunda Guerra Mundial, motivados por el rechazo al sistema internacional
impuesto, los países del Sur llegaron a construir un proyecto político denominado
Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), que aunque nunca tuvo una
materialización efectiva, sí permitió expandir la reconfiguración de la dimensión Sur-
Sur en las relaciones internacionales, que incluían los procesos de integración regional.
A partir de este momento, este largo camino de emancipación, diálogo, integración,
autonomía y cooperación entre los países del Sur desde Bandung39 procuró enfrentar en
buena medida la instauración y reproducción de la herencia, los dispositivos y la razón
colonial.
Así, el propio regionalismo latinoamericano y caribeño convivió siempre con semillas
que el colonialismo interno había sembrado en las sociedades, grupos de poder,
universidades e incluso en las tecnoburocracias y diplomacias de los Estados nación del
subcontinente.40 Estas siguieron reproduciendo estructuras sociales, económicas,
políticas, culturales y epistémicas que se mantuvieron en la epidermis de las sociedades
desde el periodo colonial hasta la actualidad.41
Consecuentemente, la supranacionalidad es una condición necesaria para el proceso
de integración regional latinoamericano y caribeño, pues existe un entramado
institucional internacional que soporta un modelo de funcionamiento que está diseñado
para evitar alianzas y modelos alternativos a la acumulación sin límites que impone el
capitalismo neoliberal transnacionalizado.
Dicho entramado ha sido denunciado por protagonistas del mismo, como John
Perkins (2005). Este autor ha explicado cómo a través de los diagnósticos de inversión
financiera, realizados para «ayudar al desarrollo» de los países tercermundistas en
general y latinoamericanos en particular, se crean vínculos de dependencia y
sometimiento al gran capital a través de las deudas generadas por préstamos, los que
39 Javier Surasky: «La cooperación sur-sur en América Latina como herramienta decolonial», Serie
Documentos de Trabajo, Instituto de Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Jurídicas y
Sociales, Universidad Nacional de La Plata, La Plata, 2014.
40 Cfr.: Gonzalo Basile: «Salud Internacional Sur-Sur: hacia un giro decolonial y epistemológico», en II
Dossier de Salud Internacional Sur-Sur, Ediciones GT Salud Internacional CLACSO, La Plata,
diciembre, 2018.
41 Tahina Ojeda: «Las naciones oscuras: Una historia del Tercer Mundo», Revista Española de Desarrollo
y Cooperación (34): 188-189, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación, Universidad
Complutense de Madrid, Madrid, 2014.
mayormente son utilizados en beneficio de empresas transnacionales. Del mismo modo,
los gobiernos de los países centrales suelen «cobrar con favores» o prebendas políticas
dichas deudas.
En pleno año 2020 y en medio de la pandemia de la Covid-19, es notoria la denuncia
de Luis Arizmendi al respecto:
El planetary management conforma la administración tecnocrática neo-
autoritaria, desde muchos Estados y diversos organismos internacionales
(por delante el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial), de la
multiplicación de los contagios y los muertos admisibles en tanto la
prioridad inamovible se encuentra cargada hacia la canalización de los
máximos recursos para la acumulación capitalista global, no hacia la
seguridad vital de la sociedad mundializada. En función de sus jerarquías
corto-placistas, sin generación programada o intencional, el planetary
management admitió la potencialidad de una pandemia que, finalmente, se
concretó. Externalizó hacia un futuro que ya es nuestro presente, el peligro
de una pandemia admitido dentro de la tendencia hacia el estado de
excepción planetario. El planetary management ha puesto al descubierto que
está dispuesto a manejar así todos los peligros contenidos en la crisis epocal
del capitalismo.42
Por su parte la supranacionalidad, como explican los especialistas, posee diferencias
respecto al derecho internacional que la hacen funcional para el resguardo de la
soberanía que han decidido compartir los Estados:
[…] supranacionalidad no es cualquier tipo de construcción internacional,
sino un nuevo orden jurídico que no se agota en la traslación de funciones,
aunque la implica, cuando se hace referencia a la institución burocrático-
administrativa; no culmina con esta funcionalidad por cuanto responde a una
lógica de derecho que, como ordenamiento jurídico asume un conjunto de
principios que lo diferencian del derecho internacional: eficacia directa,
42 Luis Arizmendi: «La crisis epidemiológica global en el marco de la crisis epocal», Migración y
Desarrollo, 18 (34): p. 13, Red Internacional de Migración y Desarrollo, Zacatecas, ene.-jun., 2020.
aplicabilidad inmediata, primacía del Derecho Comunitario, responsabilidad
estatal por incumplimiento, tutela judicial efectiva y respeto de los derechos
humanos.43
Por ello no se comprende el abandono de este tipo de construcciones comunitarias en
América Latina, cuando está claro que:
La euforia del aperturismo, tan puesta de moda a partir de la culminación, en
Marruecos, de la Ronda Uruguay del GATT de 1994 impuso el
arrinconamiento de las instituciones supranacionales y la exaltación del
bilateralismo económico, el multilateralismo y las institucionalidades
intergubernamentales.44
Y eso solo ha propiciado que: «En todos estos esquemas, la conducta hegemónica
pretende mayores espacios de dominación: coacción y veto. En ambos casos, la
soberanía nacional de las partes débiles de la relación queda rezagada y las naciones
entonces, al margen de la historia, como lo enunciara con todo cinismo Hegel».45
3.1 La supranacionalidad como necesidad para el ALBA-TCP
El ALBA-TCP surgió como propuesta contrahegemónica y de integración alternativa,
pues por una parte existía una presión enorme por parte de Estados Unidos hacia
Latinoamérica y el Caribe para adoptar el ALCA, que representaba una especie de
nueva «Alianza para el Progreso», y una incitación a integrarse de manera
absolutamente subordinada al esquema económico estadounidense. Por otra parte, ya
existía una noción clara del fracaso de los modelos de integración basados en el libre
mercado y de las relaciones directas de subordinación respecto a Estados Unidos, tal y
como explica Atilio Borón sobre el caso de México. Señala el politólogo argentino que
43 Enrique Ulate: Integración regional y derecho comunitario europeo y centroamericano, t. I, p. 285,
Eds. Chico, San José, 2004.
44 Jaime Delgado: «Integración y Supranacionalidad en América Latina», en Rodrigo Páez y Mario
Vázquez (coords.), Integración latinoamericana. Raíces y Perspectivas, p. 196, CIALC, UNAM, México,
2008.
45 Ídem.
ese país, luego de su adscripción al Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN), pasó de autosuficiente y exportador de granos a importador de más del 40 %
de lo que necesitaba para el consumo interno.46
El enfrentamiento al hegemonismo yanqui y el fracaso confirmado de los
mecanismos de integración basados en el mercado fueron y son condición necesaria
para el surgimiento del ALBA-TCP, pero no resultaron ser condición suficiente, aunque
debe reconocerse que en el plano económico el bloque integracionista fue innovador y
eliminó totalmente los aranceles a todas las mercancías y no solo a determinados
productos seleccionados, como se hacía en el TLCAN o en MERCOSUR. Asimismo,
las economías procuraron una complementariedad económica a partir de iniciativas
estatales,47 mediante la creación de empresas binacionales primero y grannacionales
después. Estas alternativas estimularon una «integración positiva», que poseía como
novedad el contemplar entre sus mecanismos e instrumentos de cooperación un nuevo
tipo de agenda social.48 En un análisis crítico constructivo, hay que decir que no se
asumió o que se tardó en reconocer el «trilema de la integración latinoamericana»49
como cuestión a encarar para avanzar en una verdadera integración regional latino-
caribeña.
Como plantea Sanahuja: «[…] la región se enfrenta al ineludible “trilema” entre
nacionalismo, integración y autonomía internacional».50 Ello implica que por una parte
cada Estado nación, por pequeño que sea, quiere preservar su soberanía. Por otro lado,
la reinserción de estos Estados en el mundo político internacional, luego de la Segunda
Guerra Mundial, tiene lugar a través del «sistema interamericano» diseñado desde los
46 Atilio Borón: «ALBA y TCP: posibilidades y perspectivas», en Osvaldo Martínez, La integración en
América Latina: De la retórica a la realidad, p. 104, Ruth Casa Editorial-Editorial de Ciencias Sociales,
La Habana, 2008.
47 Atilio Borón: ob. cit., pp. 108-109.
48 Carmen Rosa Schaposnik y Eugenia Candelaria Pardo: «ALBA-TCP: Hacia nuevos mecanismos de
participación de la economía social y solidaria», Cooperativismo y Desarrollo, 23 (106): 35-44,
Universidad Cooperativa de Colombia, Medellín, ene.-jun., 2015.
49 José A. Sanahuja: «Regionalismo post-liberal y multilateralismo en Sudamérica: El caso de
UNASUR», en Andrés Serbin, Laneydi Martínez y Haroldo Ramanzini (coords.), El regionalismo «post-
liberal» en América Latina y el Caribe: Nuevos actores, nuevos temas, nuevos desafíos. Anuario de la
Integración Regional de América Latina y el Gran Caribe 2012, pp. 19-72, Coordinadora Regional de
Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), Buenos Aires, 2012.
50 Ibídem, p. 22.
Estados Unidos, y este sistema de alguna forma siempre ha sido enfocado como
plataforma del hegemonismo yanqui y, por tanto, como elemento contrario al
multilateralismo. Por último, como tercera parte del trilema, se plantea que la inserción
en el mundo globalizado de los Estados latino-caribeños no se ha producido y no se
produce soberanamente.
En tal sentido, las plataformas de integración regional latinoamericanas y caribeñas
que no deseen ser absorbidas o destruidas por el llamado «sistema interamericano» en
su condición de vehículo del panamericanismo, deben consolidarse como entes
supranacionales.
El ALBA-TCP inició un camino alternativo; el mismo propendía a una inserción
soberana en el concierto de las naciones y de las diversas plataformas de integración y
organismos multilaterales a partir de una ruptura de carácter revolucionario con el
capitalismo neoliberal transnacionalizado. Este proyecto se basó desde su momento
fundacional en la experiencia de la Revolución cubana y en las necesidades e intereses
del proceso venezolano, centrados en ejercer plenamente la soberanía sobre su territorio
y recursos, y en potenciar el desarrollo pleno de todos los sectores de su población.
Las sucesivas incorporaciones al ALBA-TCP no permitieron, por la diversidad
económica y política de los países que se iban integrando,51 avanzar en la construcción
de sistemas y mecanismos para preservar lo alcanzado en materia de integración
regional alternativa y poshegemónica. Del mismo modo, al no tratarse de una
plataforma supranacional donde ya estuviesen dictadas unas normas de obligatorio
cumplimiento y mutua influencia, cualquier cambio de gobierno en los países miembros
hacía muy fácil destruir el entramado integracionista, que solo se basaba en la
conciliación de las soberanías nacionales y en la voluntad de los gobiernos de turno.
Como plantea Delgado (2008), el ALBA luego de su constitución en 2004 «[…] no se
apura hacia la clásica supranacionalidad». Entretanto, su funcionamiento se basó en:
51 En su momento clímax (2015), el ALBA-TCP llegó a agrupar a doce naciones: Cuba y Venezuela
(socios fundadores en 2004), Bolivia (2006), Nicaragua (2007), Mancomunidad de Dominica (2008),
Ecuador (2009), San Vicente y las Granadinas (2009), Antigua y Barbuda (2009), Surinam (2012), Santa
Lucía (2013), Granada y San Cristóbal y Nieves (2014), los que en conjunto representaban una población
heterogénea de más de 70 millones de habitantes y un PIB que superaba los 460 mil millones de dólares.
El ALBA extendido como PetroCaribe llegó a agrupar a dieciocho naciones, pues incluía además a
Bahamas, Belice, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, República Dominicana y
Venezuela. Se excluían Ecuador y Bolivia por ser países andinos.
[…] una propuesta de institucionalización intergubernamental con un
Secretariado, un Consejo de Movimientos Sociales del ALBA y un Consejo
de Ministros de los países del ALBA. Sobre estos tres organismos estaría,
como órgano máximo, el Concejo de Presidentes y en la base siete
comisiones de trabajo: Política, Social, Económica, Inversión y Finanzas,
Energética, Ambiental y Juventud. Pero, por sobre todo, los más llamativos
son los proyectos en cooperación que se impulsan, con el nombre de
proyectos Grannacionales en Educación, Cultura, Comercio Justo, Finanzas,
Alimentación, Salud, Transporte, Turismo, Minería, Industria y Energía.52
Así, tal y como se puede apreciar, el ALBA-TCP era una plataforma integracionista
en construcción, que buscaba el desarrollo integral y pleno de sus miembros sobre la
base del respeto, la cooperación, la complementariedad y la solidaridad, que no impuso
de ningún modo un rumbo político-ideológico a sus miembros y que no estaba
consolidada como ente supranacional.
En respuesta a ello, la reacción agresiva del imperio yanqui contra el ALBA-TCP se
basó en la arcaica estrategia de destruir la cadena por sus eslabones más débiles,
utilizando intrigas, presiones, manipulaciones, golpes de Estado, noticias falsas y
judicialización de la política. Del mismo modo, aprovecharon el hecho de que la
plataforma integracionista ALBA-TCP no era una supranacionalidad constituida y podía
desintegrarse país por país, tal y como se hizo comenzando por Honduras, cuando el
presidente electo Manuel Zelaya intentó adherir su país al bloque regional, táctica que
continuó aplicándose posteriormente con las desvinculaciones condicionadas de
Ecuador y Bolivia, y que incluso ha sido utilizada para desintegrar otra plataforma
alternativa como UNASUR y atacar a los gobiernos progresistas y de izquierda de la
región latino-caribeña.
52 ALBA-TCP: «Hacia la unidad latinoamericana y caribeña. Declaración política de la V Cumbre del
ALBA-TCP», Tintorero, Estado Lara, 29 de abril de 2007, disponible en:
http://www.alternativabolivariana.org/modules.php?name=News&new_topic=29
Consideraciones finales
La democracia es necesaria en una sociedad diversa en la que todos deben poder
expresarse y realizarse a plenitud. La diversidad de las personas y las sociedades niega
la idea de un modelo democrático único, ya que eso constituiría la imposición de formas
de pensar y hacer a diversos grupos humanos, privándolos de la posibilidad de elegir
libremente la forma en que quieren conducirse y expresarse.
Pero la democracia también posee una determinación universal, pues recoge lo mejor
del acervo cultural de la historia de la humanidad, representado en unos valores
humanos fundamentales que son a su vez satisfactores de necesidades humanas
fundamentales. De tal manera, la democracia es una construcción concreta de la forma
en que se regula la sociedad humana en cada momento histórico y escenario geográfico
desde el momento de la aparición de la noción de democracia, para expresar una de las
maneras en que acontecía o podía acontecer la relación entre dirigentes y dirigidos y/o
entre explotadores y explotados.
La tendencia a la imposición de un único modelo o paradigma de democracia, desde
la construcción del modelo liberal burgués representativo, ha ocasionado una severa
crisis de la democracia como concepto y de la institucionalidad democrática como
práctica. América Latina vive con mucha fuerza dicha crisis en la actualidad y necesita
reformular con urgencia su paradigma de democracia, tanto en el plano teórico como
práctico.
Las posibilidades de reformulación teórica y práctica de las democracias
latinoamericanas tendrán que estar asociadas necesariamente a la participación
ciudadana (especialmente de las mayorías más desfavorecidas) en cuanto al diseño,
implementación y evaluación de las políticas públicas, ya que estas son por excelencia
la bisagra articuladora entre el Estado y la sociedad civil.
Por otra parte, los procesos democráticos tienen que ser una clara expresión de
soberanía nacional, por lo que la preservación y cultivo de procesos y sociedades
democráticas pasa necesariamente por diseñar mecanismos para impedir la injerencia
externa en los asuntos de cada Estado o en asociaciones de Estados.
El panamericanismo como forma preponderante de doctrina política exterior
implementada por Estados Unidos, es uno de los principales obstáculos para el
desarrollo de procesos de democracia participativa en Latinoamérica y el Caribe.
Además, esta región no ha estado exenta de dificultades internas que gravitan sobre los
procesos democráticos que se emprenden en ella, entre las que destacan: la desigualdad
social, que genera grandes contradicciones de todo tipo; las prácticas centralizadoras del
poder heredadas del colonialismo, así como otras prácticas marginadoras de seres
humanos, endosadas por el sistema colonial o heredadas de los modos de vida
patriarcales de las culturas ancestrales de los pueblos originarios.
El proceso de construcción democrática en la región es necesario y posible, pero
conlleva una transformación vigorosa y radical de nuestros modos actuales de pensar y
hacer.
La idea de supranacionalidad es funcional para la integración regional
latinoamericana, pues la misma ha estado torpedeada interna y externamente, y al no
existir mecanismos de control y cohesión por encima de las soberanías que ejercen los
gobiernos de turno de los Estados nación latinoamericanos, es muy fácil revertir
cualquier esfuerzo unitario de cooperación y conciliación en el subcontinente. Esta
realidad marca la mayor dificultad para el desarrollo pleno de los ciudadanos
latinoamericanos.
Una integración efectiva presupone la necesidad de una voluntad política por parte de
los países miembros para co-construir sus objetivos de integración desde las
necesidades de sus respectivos pueblos. Esto no supone la renuncia a la soberanía
nacional, sino la necesidad de diseñar e implementar una soberanía compartida
alrededor de los objetivos y metas establecidos de integración, enfatizando en la
pertinencia de una normatividad comunitaria de aplicación directa que no tenga que
pasar por trámites nacionales en cada país para su aplicación, y que tenga preeminencia
sobre normas internas que le sean contrarias y que blinde el proceso integracionista
contra los intentos externos de destruirlo.
El relanzamiento y replanteamiento del bloque integracionista ALBA-TCP 53 tiene
que orientarse hacia ese planteamiento estratégico; de lo contrario, otros eslabones de la
cadena serán destruidos hasta que no quede nada de la misma.
53 Cfr.: Miguel Díaz-Canel: «Intervención en la Conferencia virtual de alto nivel: Economía pospandemia
del ALBA-TCP el 10 de junio de 2020», Granma, pp. 2-3, La Habana, 11 de junio de 2020.
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Capítulo II Los retos de la integración para el desarrollo de la región
latino-caribeña en el actual escenario económico mundial. El caso
ALBA-TCP
Dra. C. Zulma D. Ramírez Cruz
Si bien la necesidad de la cooperación y la integración latinoamericana ha sido abordada
ampliamente desde disímiles perspectivas teóricas, la actual crisis mundial pone
nuevamente en evidencia la relevancia de estos procesos para el desarrollo regional y,
por tanto, la necesidad de profundizar desde la ciencia en aspectos fundamentales de su
estructura. En este sentido, la reflexión crítica acerca de las amenazas y debilidades del
modelo de integración que representa el ALBA-TCP promueve la construcción de
posibles escenarios en los cuales se conciban estrategias y mecanismos para avanzar y
solidificar su construcción.
1. El escenario global contemporáneo
Desde que la Organización Mundial de la Salud declarara en el mes de marzo de 2020 a
la COVID-19 como pandemia, se hizo evidente que sus impactos no eran solamente de
carácter sanitario sino también económicos y sociales. Dichos impactos han llegado a
ser sumamente complejos en todo el mundo, pero es en aquellos países subdesarrollados
y más atrasados donde las consecuencias han sido más devastadoras, debido
principalmente a la implementación de políticas públicas poco efectivas que forman
parte de modelos de desarrollo que responden en lo fundamental a intereses
transnacionales, y asimismo por causa de las profundas desigualdades estructurales del
sistema económico internacional.
Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en su
informe sobre el impacto económico de la enfermedad en América Latina y el Caribe
(2020), la región sufrirá la mayor contracción de la actividad económica en su historia.
Este organismo prevé una caída del producto interno bruto de 5,3 % en 2020, mientras
que la contracción del PIB mundial estará en torno al 2 %. Por contraste, se estima que
la economía china tendrá un crecimiento del 1,9 %.
La Organización Mundial del Comercio pronostica asimismo que el intercambio
comercial global caerá entre el 13 y el 32 % en este año, al mismo tiempo que los
precios de productos primarios y agrícolas tienden a bajar, lo que conlleva serias
consecuencias para las economías de la región que se insertan de forma dependiente y
desventajosa. La caída de economías como la estadounidense o la desaceleración de
China afectan la participación de importantes sectores productivos de países
latinoamericanos en las cadenas globales de valor en las que dichas economías
desempeñan un rol fundamental, lo que afecta las exportaciones regionales. Asimismo,
en este retroceso de la economía regional inciden la interrupción de cadenas de
suministro, la disminución de la demanda del turismo y de activos financieros, así como
la caída de la inversión extranjera directa, que se proyecta que sea hasta de un 40 % en
2020.54
Por otra parte, teniendo en cuenta que América Latina y el Caribe es una de las
regiones con mayores niveles de desigualdad, los impactos de la COVID-19 agravan la
situación. De acuerdo con el Informe de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
en 2020, se estima que la tasa de desempleo pasará de 8,1 % en 2019 a 13,5 % en este
año. La tasa de pobreza aumentará en un 7 % hasta llegar a 37,2 %. Por otra parte, se
prevé que la pobreza extrema alcance un aumento de 4,5 % hasta llegar a 15,5 %, lo que
representa un incremento de 28 millones de personas, que llegarían en total a 96
millones. Estos impactos conducen a un grave escenario de inseguridad alimentaria que
podría llegar a afectar a 16 millones de personas que en la actualidad se encuentran en
estado de alta vulnerabilidad, así como a la profundización de otras problemáticas
sociales relacionadas con el acceso a la atención de salud y a la educación, y con la
violencia de género, por mencionar solo algunas.
2. La cooperación e integración como respuesta
La situación de la región refleja que una respuesta efectiva contra la COVID-19
requiere del fortalecimiento de sus relaciones de cooperación internacional mediante las
54 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo: World Investment Report. 2020,
United Nations, Geneva, 2019 (disponible en:
http://unctad.org/es/paginas/newsdetails.aspx?OriginalVersionID=2396).
alianzas estratégicas que es capaz de promover. La cooperación favorece el trabajo
mancomunado en torno a un problema común, aunque es indispensable tener claro cuál
es el tipo de cooperación que verdaderamente puede tributar al propósito que se
persigue.
Es cierto que los esquemas de integración y cooperación en la región han realizado
algunas acciones para trabajar de modo conjunto en el enfrentamiento a la COVID-19.
Por ejemplo, MERCOSUR aprobó 16 millones de dólares para un programa de
investigación, educación y biotecnologías aplicadas a la salud; el Sistema de Integración
Centroamericano suscribió un plan regional contra el coronavirus; la Comunidad
Andina reconoció la necesidad de actuar conjuntamente contra la propagación del virus;
la CEPAL creó el Observatorio COVID-19 y la Corporación Andina de Fomento y el
Banco Interamericano de Desarrollo han atendido las demandas de los gobiernos
regionales. Por su parte, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe
(CELAC) estableció en enero de este año la cooperación para el análisis y monitoreo de
virus y bacterias como objetivo prioritario.55
Sin embargo, los problemas estructurales que persisten en la región latinoamericana,
agravados por la aparición de la pandemia de la COVID-19 y sus impactos económico-
sociales, ilustran la necesidad de abordar el tema con un enfoque más integral y
sistémico que contribuya a una mayor efectividad de las políticas públicas. Se trata de
dar soluciones rápidas a las problemáticas coyunturales derivadas de la expansión del
nuevo coronavirus, al mismo tiempo que se conciben e implementan políticas de
desarrollo a mediano y largo plazo que vayan superando las deformaciones de las
economías y disminuyendo las brechas de desigualdad tanto internas como externas.
En este orden de ideas, la cooperación y la integración en sí mismas constituyen un
complemento necesario de las políticas económicas nacionales para el desarrollo. En
este sentido, Puerta señala que:
La heterogeneidad de los países exige políticas económicas nacionales de
acuerdo a las características específicas, pero estas deben estar acompañadas
de estrategias comunes para dar solución a problemas comunes e incluso
55 Yesenia Flórez: «La integración latinoamericana frente al COVID-19», 30 de mayo de 2020, disponible
en: www.bitacorainternacional.com (consultado el 10 de septiembre de 2020).
para contribuir a resolver dichas problemáticas individuales de las demás
partes integradas.56
La integración tiene un rol estratégico en el proceso de acumulación. Para los países
de menor desarrollo relativo es un mecanismo de las políticas económicas a largo plazo
o de carácter estructural, que pretenden transformar los problemas del subdesarrollo
mediante la actuación en el ámbito de las relaciones económicas internacionales.
Ante la complejidad de esta problemática, la integración como vía para enfrentarla no
puede seguir limitándose a las esferas comercial y económico-financiera sobre la base
de la liberalización y desregulación, sin distinción para los países subdesarrollados,
como promueven los centros de la economía mundial a través de organismos
internacionales. Es fundamental crear mecanismos que estimulen el avance de fuerzas
productivas a partir de las cuales se establezca una nueva forma más equitativa de
relación entre países y cuya dialéctica genere una mayor complementariedad de las
economías en función del desarrollo económico-social.
La cooperación sur-sur sobre la filosofía de la complementariedad y la no
condicionalidad de la implementación de política alguna es una manifestación de
nuevas relaciones y de la reconfiguración de la economía mundial; como ejemplos de
ello se pueden señalar los casos de China y Rusia.
En Latinoamérica y el Caribe, el ALBA-TCP es expresión de un modelo de
integración con base en dicha filosofía. Los mecanismos en que se estructura el
esquema significan de algún modo una ruptura con los modelos tradicionales, al intentar
aproximarse a las verdaderas prioridades del desarrollo regional a partir de los recursos
naturales, capacidades y potencialidades de los países miembros (ver figura No. 1). Los
logros obtenidos, principalmente en el ámbito social, son bien conocidos no solamente
en las naciones signatarias, sino también en otras de la región que han sido beneficiadas
del mismo modo.
56 Hilda Puerta: «Principales aspectos teóricos que sustentan las tendencias actuales a la regionalización y
la integración económica», Journal Vlaams Marxistisch Tijdschrift. (Flemish Marxist Review), 40 (2): p.
65, Bruselas, 2006 (disponible en: http://www.marxists.org/nederlans/tijdschriften/vmt.htm).
Figura No. 1 Modelo de integración y desarrollo ALBA-TCP
Fuente: Zulma D. Ramírez: «La grannacional en el sector médico-farmacéutico como mecanismo del
nuevo tipo de integración para el desarrollo ALBA-TCP en la región latino-caribeña», tesis doctoral,
Universidad Central «Marta Abreu» de Las Villas, Santa Clara, 2013.
En la XVII Cumbre realizada en La Habana el 14 de diciembre de 2019, con motivo
del 15 aniversario de la Alianza, se dio a conocer que como resultado de la misión Yo sí
puedo fueron declarados como territorios libres de analfabetismo a Venezuela (2005),
Bolivia (2008) y Nicaragua (2009). Por su parte, la misión Milagro había devuelto de
forma gratuita, hasta ese momento, la visión a más de seis millones de personas y había
ofrecido más de veintisiete millones de consultas oftalmológicas. Se han entregado
ayudas técnicas como prótesis a casi un millón de personas con discapacidad, y se han
ofrecido más de dos millones de consultas. También se reconocen los resultados de la
Escuela Latinoamericana de Medicina con sedes en Cuba y Venezuela, del Programa
Cardiológico Infantil Latinoamericano, las Casas Culturales del ALBA y el canal
TeleSur.57
57 ALBA-TCP: «Declaración de la XVII Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno del ALBA-TCP», La
Habana, 2019, disponible en: http://www.cubadebate.cu
Por otra parte, mecanismos como PetroCaribe, el Banco del ALBA y el Sistema
Unitario de Compensación Regional de Pagos SUCRE se han encaminado a la
conformación de un espacio de interdependencia, soberanía y solidaridad económica.
En el contexto actual de la pandemia por COVID-19, en el mes de junio de 2020 el
ALBA-TCP aprobó el Plan de Contingencia Económica, que prevé la creación de un
Fondo Humanitario para brindar asistencia en cualquier situación de riesgo sanitario o
humanitario. Igualmente acordó la coordinación de mecanismos de asesoramiento en el
campo epidemiológico para diagnosticar y aislar rápidamente presuntos casos de
infección, así como generar y compartir capacidades para el diagnóstico de
enfermedades que requieran laboratorios con un nivel adecuado de bioseguridad y que
permita retomar la implementación de un sistema armonizado para la producción,
regulación y permisos de distribución de medicamentos.
Dicho plan también abarca medidas para ajustar y crear mecanismos en diversos
ámbitos. De este modo, para el Fondo ALBA Alimentos, contempla el fomento de
esquemas para la reactivación agrícola que comprende desde la producción de semillas
hasta la garantía de fertilizantes, distribución de alimentos y precios. Del mismo modo,
en el Banco del ALBA se establecerán mecanismos de compensación de pagos,
financiamiento y acompañamiento técnico, que contribuyan a establecer un sistema
financiero regional basado en el empleo de la criptomoneda; y para PetroCaribe concibe
renovar su esquema de funcionamiento y cooperación para consolidar una nueva
arquitectura energética.58
No obstante, la construcción de nuevas relaciones en el marco de un modelo de
integración alternativo a la lógica del capital supone considerar la realidad objetiva en la
cual se desenvuelve, ya que impone límites entre lo necesario y lo que resulta posible
hacer. En este sentido, es preciso acentuar que a pesar de que algunos esquemas
integracionistas han encaminado sus pasos hacia la deconstrucción del subdesarrollo,
principalmente en la primera década del siglo XXI como parte de las políticas
implementadas por gobiernos progresistas en la región latinoamericana y caribeña, no
58 Jorge V. Jaime, Loraine Bosch y Juana Carrasco: «Cobertura especial: Reunión conjunta del Consejo
Político y el Consejo Económico del ALBA-TCP», 29 de junio de 2020, disponible en:
www.juventudrebelde.cu.
han podido garantizar la distribución equitativa de este nuevo modelo a escala
internacional; por el contrario, se ha debilitado ante la fuerte ofensiva neoliberal.59
La integración es entendida según Ramírez y Muñoz como un proceso complejo de
conformación de: «Un sistema de relaciones de cooperación y complementariedad de
recursos, capacidades y potencialidades en distintas esferas, de un grupo de países, con
el objetivo común de formar una estructura económica integrada, armónica y sistémica
que estimule el desarrollo equitativo, multifacético y sostenible».60
Dicho proceso está mediado también por factores extraeconómicos que no pueden
ignorarse incluso en las condiciones de un proyecto ideal. Cualquier modelo de
integración que signifique una desconexión con la lógica del sistema capitalista
mundial, constituye un proyecto geoestratégico de magnitudes significativas y eso
repercute en el modelo económico que lo caracteriza. Ello genera tensiones y amenazas
porque la inserción económica internacional no es un componente aislado del sistema,
sino que se interconecta con todos los elementos que lo conforman e impactan.
3. Debilidades del modelo de integración ALBA-TCP y las amenazas del entorno
internacional
La reflexión crítica acerca de las debilidades del modelo de integración que representa
el ALBA-TCP, así como de las amenazas que enfrenta, permite elaborar posibles
escenarios futuros de una integración que continúa en proceso de construcción. Este
puede constituir un tipo de integración de transición hacia un enfoque socialista en un
momento histórico dado, que podrá dar paso a otra etapa cuando esta haya alcanzado los
objetivos que se propone.
Las amenazas que enfrenta este tipo de integración giran en torno a los siguientes
aspectos:
59 En materia de integración pueden señalarse el retiro del ALBA-TCP de países como Honduras (2010),
Ecuador (2018) y Bolivia (2019), la desarticulación de UNASUR, el surgimiento de otros proyectos que
se contraponen como la Alianza del Pacífico, PROSUR e incluso el Grupo de Lima. El análisis de esta
cuestión se amplía más adelante.
60 Zulma Ramírez y Roberto Muñoz: «Consideraciones teóricas acerca de un nuevo modelo de
integración y desarrollo en América Latina y el Caribe», Encrucijada Americana, 5 (2): p. 2, Universidad
Alberto Hurtado, Santiago de Chile, 2013 (disponible en:
http://encrucijadaamericana.uahurtado.cl/index.php/ea/issue/view/12).
La existencia de estructuras de poder político y económico al interior de las
economías nacionales que responden a intereses transnacionales y se oponen a
un nuevo modelo de integración y desarrollo que se halla desconectado de la
lógica de acumulación capitalista.
Las hegemonías mundiales y sus principales instrumentos a escala internacional
como el Fondo Monetario Internacional y la Organización Mundial del
Comercio, junto a las empresas transnacionales, se oponen asimismo a estos
procesos integracionistas y actúan a través de diversas estrategias económicas,
políticas y militares junto a las estructuras nacionales de poder. Entre las
estrategias que se pueden destacar en la región se encuentran:
- La creación de alianzas estratégicas regionales como la Alianza del
Pacífico en 2012 y el Foro para el Progreso de América del Sur
PROSUR en 2019, con base en gobiernos neoliberales que se
contraponen a la filosofía de integración del ALBA-TCP y que
constituyen instrumentos de las hegemonías mundiales, principalmente
Estados Unidos, contra las economías que son motor impulsor de un
modelo alternativo de desarrollo.
La Alianza del Pacífico nace con el propósito de mejorar las condiciones de los países
miembros a través de la integración subregional, con el propósito de alcanzar un mayor
acercamiento con la región asiática. En este sentido, se pueden identificar dos puntos
divergentes con el modelo ALBA-TCP: el primero tiene que ver con el énfasis que hace
en la profundización de las relaciones comerciales y económicas con Asia antes que con
la región latinoamericana, para mejorar el desempeño económico de los países
participantes; el segundo radica en la marcada naturaleza subregional del acuerdo. Por
el contrario, ALBA-TCP se sustenta en el principio de la no subregionalidad, es decir,
se basa en la cooperación y complementariedad con otros países que no son miembros
plenos del acuerdo y que también aportan recursos y se benefician de los mecanismos
integracionistas. La intención principal ha sido la construcción de una estructura
económica basada en nexos e interdependencias que conformen encadenamientos
socioproductivos complementarios en toda América Latina, para a partir de ello crear
sinergias con otros esquemas de la región y del mundo, que también considera
esenciales.
En tanto, PROSUR surge con el objetivo de sustituir a la Unión de Naciones
Sudamericanas (UNASUR) creada en 2008, como parte de la estrategia de su
desarticulación, ya que esta constituía un componente del sistema de cooperación
regional junto al ALBA-TCP y CELAC, que había sido impulsado por los gobiernos
progresistas de la región en el período 2000-2013, principalmente.
- Las bases militares estadounidenses en la región, principalmente en
Colombia, Panamá y Perú, amenazan la estabilidad del proceso de la
Revolución Bolivariana en Venezuela y la seguridad y soberanía
nacionales en toda la región. En los años del gobierno de Donald Trump,
se produjo una integración cada vez mayor del ejército estadounidense en
las estructuras militares de varios países suramericanos con el fin de
defender los intereses del país norteamericano y de las diferentes
industrias y grupos de poder que controlan su aparato político-
económico-cultural en América Latina.
- La guerra económica, comercial y financiera contra Venezuela como
núcleo vital de la integración junto a Cuba, con fines ideológicos,
políticos y culturales que buscan deslegitimar los procesos
revolucionarios y las fuerzas progresistas. Entre los principales impactos
económicos de dicha confrontación se encuentra la disminución del 99 %
del ingreso de divisas al país suramericano en los últimos seis años, al
pasar de 56 mil millones de dólares a menos de 400 millones en 2019. El
ingreso no percibido por las sanciones a la actividad petrolera asciende a
65 mil millones de dólares entre 2015 y 2019.61
- Por otra parte, la creación del Grupo de Lima en 2017 como instancia
multilateral para dar seguimiento y buscar una aparente salida pacífica a
lo que denominan crisis en Venezuela, ha constituido un instrumento de
intervención y violación de la soberanía de este país.
- Los golpes de Estado, tanto tradicionales como los llamados «suaves»,
organizados en contra de los gobiernos progresistas de la región que
promovían este tipo de integración, como es el caso de Honduras,
61 Banca & Negocios: «Venezuela perdió 99 % de sus ingresos en divisas “por el bloqueo”», 30 de
septiembre de 2020, disponible en: http://www.bancaynegocios.com
Paraguay, Brasil, Ecuador, o más recientemente Bolivia. Es importante
destacar que dichos golpes de Estado incluyen una fuerte campaña
mediática en contra de los principales líderes y del proceso de
transformación que dirigen, así como estrategias de judicialización de la
política o lawfare, con el propósito de descaracterizar políticamente a
dichas personalidades con la bandera de la anticorrupción.
- Los modelos neoliberales de gran parte de los países latinoamericanos
que orientan su política externa hacia el afianzamiento de las relaciones
de dependencia en el sistema económico mundial y desconocen la
necesidad de profundizar las interconexiones sistémicas intrarregionales.
Es preciso destacar que de la amenaza que representa el propio sistema capitalista en
el contexto de las relaciones económicas internacionales, derivan algunas de las
principales debilidades del esquema analizado como modelo de integración. El
subdesarrollo capitalista, con sus estructuras económico-productivas y sociales,
condiciona el carácter histórico-dependiente y subordinado de los países
latinoamericanos dentro del sistema internacional. Al mismo tiempo, algunas de sus
debilidades vienen determinadas por múltiples factores internos de los países miembros,
unos abordables a corto plazo y otros a mediano y largo plazo. Las debilidades se
ilustran, entre otros factores, a través de:
- La heterogeneidad de las economías integradas en el esquema dificulta la
creación de nuevas complementariedades a partir del desarrollo de la ciencia, la
tecnología y la innovación, que resultan insuficientes para lograr un mayor valor
agregado de la producción. Esta característica propia de países subdesarrollados
genera, entre otros, los siguientes males: bajos niveles de productividad,
infraestructuras deficientes, deformación del comercio exterior y asincronía de
los ciclos productivos.
- Elevado grado de extranjerización de las economías: A través de la inversión
extranjera directa, que ha sido utilizada principalmente en función de la
apropiación privada de recursos naturales y de empresas nacionales, aspecto que
dificulta el aprovechamiento de las potencialidades de la base económica
existente. Si bien ocurrieron avances en este sentido en los primeros años del
presente siglo, debido fundamentalmente a la implementación de políticas
económicas que rescataron y protegieron los patrimonios nacionales,
posteriormente se ha producido un retroceso debido al accionar de los nuevos
gobiernos neoliberales.
- En general, la dependencia económica de los países de la región y en particular
de los miembros del ALBA-TCP aumenta la volatilidad de las economías
nacionales en las esferas económica, comercial, monetaria y financiera. Esta
condición se hace evidente con los impactos de la COVID-19. Por ejemplo,
según el Grupo del Alto Nivel de Expertos en Seguridad Alimentaria y
Nutrición (GANESAN-FAO), y de acuerdo con estimaciones del Banco
Mundial, la obtención de productos básicos agrícolas puede verse afectada en
2020 y 2021 a causa de las perturbaciones provocadas por la pandemia en el
comercio de insumos como fertilizantes y plaguicidas, debido a las restricciones
impuestas a las exportaciones y al incremento de costos comerciales y de
transporte, cuestiones que inciden en problemáticas vitales como la inseguridad
alimentaria y nutricional. Por otra parte, la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD por sus siglas en inglés) prevé que la
inversión extranjera directa para América Latina y el Caribe tenga una caída de
50 % en 2020, al mismo tiempo que la sitúa como una de las regiones que se
verán más afectadas por el desplome de la demanda, la oferta y las políticas
restrictivas de flujo de capitales adoptadas tras la pandemia de COVID-19.
Sistémicamente vinculado con lo anterior, el análisis de las debilidades del ALBA-
TCP, desde la perspectiva del esquema institucional que representa como nueva forma
de integración regional, origina otros aspectos a tener en cuenta:
- El motor impulsor del proceso integrador se ha concentrado principalmente en
Venezuela acompañado por Cuba. Ello ha obedecido, a consideración de la
autora, a dos elementos fundamentales:
a) Se ha señalado que el ALBA-TCP es un modelo de integración aún en
construcción, lo cual significa que el país, o los países con recursos
estratégicos o de mayor desarrollo relativo, deben contribuir al progreso
equitativo y multifacético de los demás países miembros, porque ello
significa el avance de la integración como totalidad, según la dialéctica
complementariedad-desarrollo-interconexión. En este sentido, el sector
energético ha sido estratégico, pues por medio de este la Alianza
Bolivariana ha pretendido lograr mayores cuotas de independencia
económica. Ser el país con mayores reservas petroleras del mundo
proporciona recursos para financiar proyectos productivos, por lo que
dicho sector se ha constituido en un pivote del proceso de desarrollo, del
cual se deriva el rol protagónico de Venezuela.62
b) En relación con lo anterior, se halla el liderazgo político del país andino,
especialmente durante la presidencia de Hugo Chávez desde los primeros
años del siglo XXI en pos de la promoción de un modelo de integración
autóctono en la región.
Este alto grado de concentración del liderazgo económico y político hace del ALBA-
TCP un esquema muy vulnerable a las medidas aplicadas por las hegemonías mundiales
para debilitar los procesos revolucionarios nacionales. La guerra económica llevada a
cabo contra Venezuela, nación valorada como amenaza, se concreta ante la debilidad
del acuerdo.
- Los diferentes grados de maduración de los procesos de transformación
económica, política y social en otros países miembros con un rol relevante en el
acuerdo, como Ecuador y Bolivia, a la larga demostró ser una grieta en la
estructura del esquema. La toma del poder por parte de gobiernos neoliberales
en estos países significó la salida inmediata del ALBA-TCP y el consecuente
debilitamiento del acuerdo.
- Implementación de políticas económicas nacionales que contrarrestan los
esfuerzos integracionistas. Determinados aspectos como la coordinación y
armonización entre las políticas de desarrollo y las legislaciones nacionales
asociadas para dar viabilidad a los mecanismos creados por la integración, han
sido insuficientes y en muchas ocasiones han constituido un obstáculo. Esto
obedece a los intereses privados de las estructuras nacionales de poder político y
económico, pero también tiene que ver con el carácter intergubernamental del
proyecto, más que interestatal, lo que implica acuerdos no vinculantes. 62 La riqueza petrolera y energética en general, la biodiversidad, el agua, como expresión de los
abundantes recursos naturales que poseen América Latina y el Caribe, pueden representar para la región
lo que el carbón y el acero fueron para el arranque de la Unión Europea.
La integración como vía necesaria para un verdadero desarrollo de la región se
construye en coexistencia con otros esquemas clásicos, al constituir un proceso que se
inserta en el entorno de una economía mundial transnacionalizada. De hecho, esta
realidad objetiva conduce a la necesidad de intervinculación con dichos esquemas para
lograr un mejor aprovechamiento de los recursos y el fortalecimiento regional. Para
alcanzar este propósito, Álvarez (2016) explica que es necesario mejorar los canales
institucionales que conectan los sistemas productivos y las iniciativas de cooperación
entre países. En este sentido, la CELAC es un espacio de concertación apropiado por
sus bases fundacionales para la exploración y creación de sinergias y para lograr una
mayor convergencia entre acuerdos e iniciativas de cooperación.
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mecanismo del nuevo tipo de integración para el desarrollo ALBA-TCP en la
región latino-caribeña», tesis doctoral, Universidad Central «Marta Abreu» de
Las Villas, Santa Clara, 2013.
Capítulo III Políticas migratorias: Una asignatura pendiente en la
integración latinoamericana
MSc. Yaiset G. Arias Santos
Las migraciones internacionales en pleno siglo XXI
Las migraciones internacionales constituyen hoy un fenómeno creciente a escala global,
hasta el punto de alcanzar niveles impensados en la historia de la humanidad, que se
desarrolló, en buena medida, a partir de los desplazamientos humanos por geografías
diversas. Es exponencial el incremento numérico de los seres humanos que se desplazan
de una nación a otra, así como la cantidad de países implicados en condición de
emisores, receptores, de tránsito y de retorno. Según datos del Departamento de Asuntos
Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (ONU DAES), de los más de 7 300
millones de personas que constituían la población mundial en 2019, 276,6 millones eran
migrantes internacionales, lo que equivale al 3,5 %.63 La Organización Mundial para las
Migraciones (OIM) plantea que una de cada treinta personas en el planeta forman parte
de los flujos migratorios. El 52 % de los migrantes internacionales son hombres y el
48 % son mujeres. La mayoría de los migrantes internacionales (72 %) se encuentran en
edad laboral (20-64 años), por lo que la búsqueda de trabajo constituye una de las
principales causas de la decisión de emigrar.64
Es válido señalar que se trata de un proceso multicausal: las personas se desplazan a
través de las fronteras por múltiples razones, entre las que destacan la pobreza y las
desigualdades de acceso al mercado laboral, de salarios y de calidad de vida, que
persisten entre los países desarrollados y subdesarrollados. Recientemente se han
incrementado también los flujos migratorios internos y transnacionales, debido a la
violencia y el incremento de la conflictividad a nivel nacional e internacional. Los datos 63 Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas: «Inmigración y emigración.
Portal de datos mundiales sobre migración», 2019, disponible en:
https://migrationdataportal.org/es?i=stock_abs_&t=2019
64 Organización Internacional para las Migraciones: Informe sobre las migraciones en el mundo 2018,
disponible en: https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_sp.pdf
actuales indican que en 2016 existían 40,3 millones de desplazados internos en todo el
mundo y 22,5 millones de refugiados.65
Las migraciones se catalogan como un fenómeno social complejo, tanto por sus
causas y consecuencias como por sus orígenes y destinos, y por los desafíos que
plantean a las sociedades de donde proceden los migrantes y a aquellas a las que
arriban. Poseen un carácter histórico-concreto y están sujetas a las leyes de la dialéctica,
por lo que han sufrido transformaciones significativas tanto cuantitativas como
cualitativas, a través del decursar histórico, en dependencia del proceso de desarrollo de
la humanidad. Se encuentran estrechamente relacionadas con múltiples aspectos
económicos, demográficos, jurídicos, culturales, medioambientales, políticos,
geopolíticos, comerciales, etc., lo que incentiva el interés de la comunidad científica
internacional. En el mundo contemporáneo, cada vez más globalizado e interconectado,
ningún país o persona escapa a la influencia de los desplazamientos migratorios, lo que
le garantiza un lugar privilegiado entre las cuestiones prioritarias para el futuro de la
humanidad.
El estudio de los desplazamientos humanos en sus diversas interrelaciones constituye
un factor fundamental para responder adecuadamente a procesos que tienden al
descontrol e influyen notablemente en la preservación del género humano. Se trata de
una problemática que carece, hasta el momento, de una respuesta política determinada,
aún en proceso de negociación.
Resulta imposible, dadas sus características y manifestaciones, pensar en un proceso
pleno de evaluación, comprensión, y mucho menos regulación de la dinámica
migratoria. En general, esta es entendida y analizada desde dos perspectivas esenciales:
a partir de los beneficios que genera y desde las amenazas que entraña. Asimismo, dicho
fenómeno se halla estrechamente relacionado y ejerce una gran influencia sobre la
prosperidad económica y el desarrollo humano en sentido general.
65 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados: Sitio web oficial de la
organización, disponible en: http://www.acnur.org/
El fenómeno migratorio en América Latina y el Caribe
América Latina, en su condición de región en vías de desarrollo, no escapa a las
complicaciones suscitadas por los desplazamientos migratorios, que adquieren
características peculiares en nuestros países.
El fortalecimiento del neoliberalismo en la región latinoamericana y a nivel mundial
ha promovido un desorden en términos migratorios, que se revierte en una mayor
irregularidad, en el incremento del tráfico de personas, el aumento de los peligros y
vicisitudes que afectan a los migrantes en sus rutas de desplazamiento, la deficiencia o
inexistencia de procesos de inclusión en las sociedades de acogida, la desigualdad,
precariedad, discriminación y la alta vulnerabilidad para los ciudadanos
latinoamericanos.
Según datos del último Informe sobre las migraciones en el mundo, elaborado por la
OIM, la característica más llamativa de los principales corredores migratorios dentro y
desde la región es el predominio de los Estados Unidos como principal país de destino.
La mayoría de los corredores en América Latina se dirigen hacia este país, mientras que
el resto discurre dentro de la región.66
Entre los principales países emisores de migrantes hacia el norte destaca México.
Según la OIM (2018), en 2015 más de 12,5 millones de personas nacidas en México
vivían en el extranjero, lo que convertía a esta nación en el segundo país de origen de
migrantes más importante del mundo después de la India. En esta lista, la nación
mexicana era seguida por Colombia con aproximadamente 1,4 millones, Brasil con 1,3
millones y Ecuador con más de un millón de migrantes extrarregionales en ese mismo
año, a partir de los datos aportados por el Departamento de Asuntos Económicos y
Sociales de las Naciones Unidas en 2015.
Aunque Estados Unidos concentra las tres cuartas partes de los migrantes de la
región, se percibe un nuevo patrón de carácter extrarregional, en el que España y Japón
constituyen los destinos más dinámicos. Así, en la actualidad la región está exportando
capital humano en condiciones de gran vulnerabilidad, con una creciente participación
66 Organización Internacional para las Migraciones: ob. cit.
femenina, y con la generación de un importante flujo económico proveniente de las
remesas.67
Por otra parte, el tránsito de personas entre países de la región es sustancial e
histórico, destacándose como principales receptores: Argentina, destino predilecto de
los paraguayos y bolivianos; la República Bolivariana de Venezuela,68 hacia donde se
dirigen principalmente los colombianos y ecuatorianos; así como México y Brasil.
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) plantea que los corredores
migratorios intrarregionales más importantes son: el corredor de migrantes de
Nicaragua, Panamá y otros países de América Central hacia Costa Rica con fines de
trabajo temporal o permanente, y el de migrantes de países de América Central
(principalmente Honduras, Guatemala y El Salvador) hacia Belice, debido a la situación
de inestabilidad y la falta de oportunidades laborales en sus países de origen. En el
Caribe, el corredor intrarregional más importante es el que se extiende desde Haití hasta
la República Dominicana.69
La región, signada por conflictos internos, muestra un creciente número de migrantes
que adquieren la condición de refugiados, como es el caso de los colombianos,
haitianos, mexicanos, salvadoreños, guatemaltecos, venezolanos y hondureños,
esencialmente.
Otro elemento que caracteriza el panorama migratorio latinoamericano es el
incremento y diversificación de los flujos migratorios irregulares, lo que ha conllevado
a un incremento del control y de la protección fronteriza en los principales países de
destino intrarregional.
67 Jorge Martínez Pizarro: El mapa migratorio de América Latina y el Caribe, las mujeres y el género,
Proyecto Regional de Población CELADE, Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA),
Santiago de Chile, 2003 (disponible en:
http://www.cepal.cl/publicaciones/Poblacion/4/LCL1974P/lcl1974_P.pdf).
68 En la República Bolivariana de Venezuela, producto de su situación económica, política y social actual,
se han modificado los patrones de migración de los últimos años. En este sentido, se ha producido un
incremento de las migraciones de retorno de los colombianos allí establecidos, al propio tiempo que se ha
incrementado la emigración de nacionales hacia el exterior y hacia otros países de la región
latinoamericana. Para profundizar en esta cuestión, ver: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados: Sitio web oficial de la organización, disponible en: http://www.acnur.org/
69 Organización Internacional del Trabajo: Sitio web oficial de la organización, disponible en:
http://www.oit.org.pe/portal/index.php
Ante el aumento de la migración intrarregional, algunos bloques subregionales como
el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad Andina (CAN) han hecho
notables esfuerzos para liberalizar este tipo de migración. Por ejemplo, los acuerdos
sobre residencia del MERCOSUR han fomentado la migración laboral y frenado la
migración irregular dentro de la región.70
Como se puede apreciar, este convulso panorama migratorio regional se desarrolla en
el marco de otro proceso histórico importante, como es el de la integración de los países
latinoamericanos en bloques económicos y políticos. Se trata entonces de analizar la
interrelación que se genera entre los desplazamientos humanos y los procesos
integracionistas en América Latina y el Caribe, lo que puede constituir una oportunidad
para la generación de políticas migratorias que contribuyan a una más efectiva gestión
de la migración en y desde la región.
Relación entre migraciones y procesos de integración en América Latina. De la
teoría a la práctica política
Son múltiples y acuciantes las interrogantes que genera el análisis de esta interrelación
entre dos procesos de tanta importancia para el desarrollo endógeno y posible de la
región, a saber: ¿cuáles son los vínculos reales que existen entre los procesos
migratorios y la integración regional? ¿Cómo impactó el proceso de integración de
nuestros países sobre los desplazamientos humanos y viceversa? ¿Cómo se manifiestan
las interrelaciones entre los flujos migratorios, el proceso de integración regional que se
desarrolla hoy en América Latina y el Caribe y las políticas públicas elaboradas para la
regulación de estos desplazamientos humanos?
A contestar estas interrogantes se dedica el presente artículo, en aras de contribuir a la
comprensión de estos procesos a partir de las particularidades que adquieren en nuestra
región. Se inicia con el análisis del estado actual de la integración en la región y sus
vínculos con la migración internacional, reconociendo que son dos fenómenos que se
influyen mutuamente. Posteriormente, se pasa a analizar las principales políticas que en
materia de migración se han desarrollado en el marco de acuerdos integracionistas con
70 Diego Acosta: «Free Movement in South America: The Emergence of an Alternative Model?», 2016
(disponible en: www.migrationpolicy.org/article/free-movement-south-america-emergencealternative-
model).
mayor solidez en este ámbito, como es el caso de MERCOSUR, así como en otros más
recientes, de menor grado de profundización y desarrollo en estos temas, como es el
caso del ALBA-TCP.
La integración de América Latina y el Caribe en una sola comunidad de naciones es
una aspiración que nació hace ya casi dos siglos como uno de los grandes anhelos de los
pueblos de este continente, que se liberaban del dominio colonial español. En la
actualidad, aunque es un proceso que se desarrolla lentamente, se dan pasos sostenidos
para la unión de los países latinoamericanos.
Muchas décadas tuvieron que transcurrir para que la vocación integracionista de
nuestros pueblos renaciera con renovado vigor a partir de la segunda mitad del siglo XX,
hasta llegar a los acuerdos actuales y esquemas de integración existentes. Por solo
mencionar algunos, en el plano económico han emergido la Comunidad Andina de
Naciones (CAN), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el Mercado Común
Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM). Concebidas para
negociaciones políticas como la Organización de Estados Americanos (OEA), el Grupo
de Río, el Parlamento Latinoamericano, el Andino y el Amazónico; de basamento
jurídico como la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), entre otras, son
organizaciones que dan cuenta de la red de pactos de la integración y que con propiedad
sitúan estos procesos en un marco de diversidad.
Más recientemente, se puede mencionar la Alianza Bolivariana para la América y el
Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP), la Unión de Naciones del Sur
(UNASUR) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos (CELAC), pasos sólidos para
la conformación de una verdadera comunidad latinoamericana de naciones.
Nunca antes como hoy fue tan urgente la necesidad de integración de nuestros países
en la llamada época de la globalización, donde tienen lugar grandes procesos mundiales
caracterizados por dinámicas complejas, como lo es el surgimiento de gigantescos
bloques comerciales, cuya avanzada la marca la integración de la Unión Europea. En
este contexto complejo, cambiante y dinámico se originan nuevos retos y oportunidades.
Es un mundo donde se profundizan las asimetrías entre países desarrollados y los
llamados «en vías de desarrollo». Por una parte crece la tendencia hacia la liberalización
económica y la competencia entre países y bloques comerciales, y por otra, se refuerza
el proteccionismo de los ya desarrollados. A todo ello se suma la crisis generada por la
pandemia de COVID-19, el enemigo más feroz de la humanidad en la actualidad, que ha
puesto a prueba el sistema de salud de las 185 naciones que la padecen. Aunque ya se
perciben las afectaciones impuestas por esta enfermedad en el plano demográfico,
económico, social, jurídico, institucional, cultural y político, aún están por
sistematizarse sus transformaciones reales en la vida de la humanidad a largo plazo.
Dentro del marco descrito, la integración y la cooperación regional en América Latina
y el Caribe mantienen especificidades que las distinguen de otras experiencias. El
campo social y la migración internacional son temas relativamente ausentes en los
debates sobre la integración en la región, lo que se acentúa al apreciar la escasa
literatura sustantiva existente en torno a ellos.
A pesar de que la discusión sobre esta temática no es incipiente, el reconocimiento de
la interrelación continúa siendo difuso, pues se trata de una tarea complicada que invoca
diferentes percepciones. Sin embargo, existe consenso en cuanto al reconocimiento de
que los procesos de integración desarrollados a partir de una homogeneidad social y
económica relativa tienden a fomentar los flujos migratorios, en la misma medida en
que dichos desplazamientos migratorios propiciarán un fortalecimiento de la
integración. Al respecto, Susana Novick plantea:
Los movimientos migratorios dentro del proceso de integración regional
emergen como un aspecto sociocultural clave que posibilitará una
profundización de la unión, dado que existe una fecunda cultura compartida,
intercambio de bienes y desplazamientos poblacionales en nuestros
territorios aun antes de la conquista española.71
La amplia reconsideración de las relaciones entre la migración internacional y el
desarrollo es una oportunidad propicia para la búsqueda mancomunada de respuestas
que hagan frente a los problemas y destaquen las potencialidades y beneficios de una
conducción apropiada de la migración internacional.
El interés cada vez mayor por la integración de nuestros países pudiera asimilarse a
una problemática común, pero también a un conjunto de oportunidades compartidas. No
se trata en este caso de una región sometida a intensos movimientos intrarregionales, a
los que se podría asociar un sinnúmero de connotaciones negativas; más bien, las
naciones latinoamericanas y caribeñas han intercambiado históricamente trabajadores, 71 Susana Novick (comp.): Migración y MERCOSUR: una relación inconclusa, p. 10, Catálogos, Buenos
Aires, 2010 (disponible en:
http://biblioteca.clacso.edu.ar/Argentina/iigguba/20110322112540/migraymercosur.pdf).
han constituido mercados de trabajo y comunidades transnacionales en numerosos
territorios y han fortalecido sus lazos culturales gracias a los movimientos migratorios,
incluyendo los de retorno.72 Esto configura una condición de base que no puede
desconocerse y que se complementa con una retórica dispersa, pero significativa, frente
a la migración y la integración en el discurso de algunos representantes de gobiernos
que con creciente frecuencia declaran reconocer en la migración un componente vital de
todo proyecto integracionista.
En estos planteamientos queda implícita la necesidad de otorgar atención a las
relaciones entre la integración y los fenómenos migratorios en el marco de la
especificidad, trayectoria, profundización y perspectivas de los acuerdos subregionales.
En América Latina y el Caribe, junto con los avances que se detectan en los planos
económicos y políticos de la integración, estos temas se han abordado progresivamente,
si bien, como ya se ha planteado, no se adopta aún una posición orientadora y aún no
reciben la atención debida en muchos espacios institucionales de los esquemas de
integración existentes.
Se concuerda con especialistas en la temática como Martínez Pizarro y Susana
Novick, en cuanto a que no se puede hablar de una relación única y particular entre los
procesos migratorios y la integración regional, sino que se trata de relaciones múltiples
y variadas, que incluyen temas disímiles y complejos como: política migratoria común,
circulación de la fuerza de trabajo, libre circulación de bienes, servicios y personas,
migración y comercio, protección e integración de migrantes, ciudadanía comunitaria,
derechos humanos, etc., en un contexto caracterizado por la coexistencia de políticas,
normas y prácticas heterogéneas.
En sus trabajos reconocen que:
Si bien en términos generales los acuerdos no han incluido la temática de la
movilidad, se han observado avances (especialmente en el MERCOSUR y
en la Comunidad Andina de Naciones) que manifiestan una voluntad política
72 Jorge Martínez Pizarro: Migración internacional de jóvenes latinoamericanos y caribeños:
protagonismo y vulnerabilidad, CELADE, serie Población y Desarrollo, Santiago de Chile, 2000.
de consolidar formas de cooperación que «faciliten la integración facilitando
la movilidad».73
En el presente, las teorías y prácticas que dan cuenta y manifiestan la relación de los
procesos de integración regional y movilidad territorial, privilegian la dimensión
económica, o sea, la libre circulación del factor productivo trabajo y sus consecuencias
económicas en primer lugar. La necesidad radica en avanzar un poco más hacia el goce
de derechos y libertades para la libre circulación de personas, ya que en la medida en
que los ciudadanos puedan desplazarse con mayor facilidad, seguridad y
reconocimiento de sus derechos en los países de acogida de la región, integrándose
económica, cultural, política y socialmente, mayor será el impacto y profundización de
esa integración y sus beneficios.
La ausencia de políticas migratorias coherentes e integrales en los espacios de
integración, es decir, de principios comunes de gestión migratoria encaminados a
facilitar la movilidad, implica que las personas migrantes enfrenten riesgos como la
trata y tráfico de personas, xenofobia, discriminación y la desprotección laboral, social y
política. Ello se revertirá a su vez en afectaciones a las poblaciones receptoras, donde se
percibirán las secuelas del arribo de migrantes indocumentados, irregulares, víctimas de
la trata o el tráfico de personas.
En este punto se concuerda plenamente con lo planteado por Di Filippo: «La premisa
fundamental que debe aceptarse es la de reconocer a la migración como un componente
indisoluble, visible y relevante de los procesos de integración, especialmente cuando
éstos se posicionan en etapas que buscan ir más allá del intercambio comercial».74
Ese reconocimiento a partir de la consideración de los desplazamientos en el contexto
de la integración debe permitir una adecuada conducción de la misma en función de
aprovechar sus beneficios, tanto por los migrantes como por las naciones, ya sean
emisoras, receptoras, de tránsito o de retorno.
73 Jorge Martínez y María Fernanda Stang: «Lógica y paradoja: libre comercio, migración limitada», en
Memorias del Taller sobre Migración, CEPAL, Santiago de Chile, 2005 (citado por Susana Novick
(comp.): Migración y MERCOSUR: una relación inconclusa, p. 15, Catálogos, Buenos Aires, 2010
(disponible en: http://biblioteca.clacso.edu.ar/Argentina/iigguba/20110322112540/migraymercosur.pdf).
74 Armando di Filippo: «VI Globalización y comercio sur-sur», 1998 (disponible en:
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/5/4235/capvi.htm)
Por tanto, se hace ineludible abordar el tema de los compromisos y la cooperación
regional, ya que el compromiso consustancial a todo proceso de integración constituye,
sin duda, uno de los pilares cuya preservación garantizará su éxito sostenido y dará
poder a la adopción de instrumentos de carácter vinculante, con derechos y obligaciones
para las partes.
En América Latina y el Caribe, la progresiva intensificación de subsistemas
regionales permite augurar avances en la creación de una conciencia y voluntad
negociadoras, expresada tanto en términos bilaterales y multilaterales como
internacionales. Los dos elementos (compromisos y cooperación) resultan claramente
inseparables del tratamiento de la migración internacional, y así se reconoce cada vez
más frecuentemente, como destaca Castles (1999).
Entre las experiencias que obligadamente deben considerarse, el caso de la Unión
Europea reúne un conjunto de principios insoslayables cuando se trata de procesos de
integración profunda; al respecto se puede señalar que el tema de la circulación de las
personas constituye una piedra angular en las negociaciones sobre la constitución del
espacio comunitario europeo.
En un plano muy diferente, y a partir de la experiencia particular de México y los
Estados Unidos, se postula que la ausencia del tema de la circulación de personas no es
un obstáculo para la integración económica regional.
El caso del binomio Estados Unidos-México es insuficiente para renunciar a la
discusión general acerca de la libre circulación en un proceso de integración. Se trata de
una situación de integración comercial y vertical, en la que intervienen dos países de
marcadas diferencias en múltiples dimensiones, caso excepcional en el mundo. Las
relaciones históricas y migratorias entre ambas naciones revisten grandes
particularidades como la unidireccionalidad y diversidad de los flujos, la existencia de
mercados laborales y comunidades binacionales y la presencia de actividades
económicas en zonas fronterizas, en cuyo caso la implementación del acuerdo comercial
constituye un intento explícito de promover la creación de condiciones para el
crecimiento económico estable en el país emisor, que transformen la base productiva y
cambien las condiciones estructurales que incitan a la emigración, en particular la
indocumentada.
Distinta parece ser la situación de otros países de la región. Se concuerda con Lelio
Mármora, quien plantea conjuntamente con otros autores que una restricción al flujo de
trabajadores extranjeros entre países en desarrollo no se corresponde con los procesos
de integración en marcha y profundización, es más, los debilita y torna incompletos,
porque los intercambios migratorios intrarregionales espontáneos han permitido que
ciertas economías dispongan de un componente complementario de mano de obra en
sectores estratégicos. Las medidas restrictivas solo han potenciado la ilegalidad y la
competencia desleal en el mercado laboral.75 Si se considera el efecto de la
globalización sobre las propensiones migratorias en los países de origen, parece
evidente que es imposible desconocer que los intercambios migratorios intrarregionales
seguirán presentándose, adquirirán nuevas expresiones y muy probablemente se
diversificarán.
En esta perspectiva, la observación sobre el eventual éxito económico de la
integración en ausencia de la libertad de circulación de los trabajadores pierde
significado para los países latinoamericanos y caribeños empeñados en avanzar a
estadios más avanzados de aquel proceso.
Como se ha podido corroborar, la libertad de circulación de las personas es un tema
controvertido que exige su delimitación contextual dentro del proceso de integración y
una aproximación teórica como objeto de estudio. Supone, además, en una situación
ideal, la libertad de residencia. Si la convergencia económica estimula la reducción de la
movilidad de trabajadores a largo plazo, aun cuando no se cuente con evidencias
unívocas de que ocurra así en todo espacio de integración, y si esta en sus expresiones
avanzadas no puede prescindir de los históricos intercambios sucesivos de trabajadores,
es lícito abogar por formas progresivas de liberalización de la movilidad.
Salta a la vista que aun cuando existan avances asimétricos en la región en los
múltiples aspectos involucrados en la circulación de personas, la omisión de su
profundización gradual y la sistematización de las discusiones y negociaciones
inherentes puede tener más de algún costo para el progreso de la integración
intrarregional.
La ausencia de acuerdos migratorios vinculantes en los procesos integracionistas
regionales atenta de manera directa y sensible contra la gobernanza y gestión de las
migraciones intrarregionales. La creación de políticas migratorias nacionales inclusivas
75 Lelio Mármora: «Desarrollo sostenido y políticas migratorias: su tratamiento en los espacios
latinoamericanos de integración», Seminario Regional Latinoamericano, Organización Internacional para
las Migraciones (OIM), Punta del Este, 22 al 26 de marzo, 1993.
y eficientes, como es a nuestro parecer la política migratoria76 generada en Ecuador bajo
el gobierno de Rafael Correa, resulta insuficiente y reviste un carácter efímero en la
medida en que un cambio de gobierno puede incidir directamente en el mantenimiento y
desarrollo de las prácticas implementadas.
El actual contexto internacional presenta fundamentos vigorosos para considerar la
movilidad de las personas como parte de los procesos de integración, y así queda
demostrado en la contribución de los migrantes a la absorción de progreso técnico, ya
que las tecnologías y la estructuración de mercados globales exigen la disponibilidad de
capital humano y de mayores niveles de educación y conocimiento; asimismo,
favorecen el aumento de la productividad, la reducción de costos unitarios de
producción y la competitividad sistémica, según alerta la Comisión Económica para
América Latina.77
Pero tal omisión llevaría fundamentalmente a abandonar otras importantes
dimensiones asociadas a la migración internacional. En palabras de Mármora:
[…] además de las reglas que aseguran el libre intercambio económico, es
necesario tener en cuenta otro tipo de principios que aseguren la genuina
integración, y que sólo se pueden lograr ejerciendo una verdadera justicia
social para el migrante, sepultando los prejuicios xenófobos, asumiendo la
76 La política migratoria ecuatoriana, desarrollada a partir de la Revolución Ciudadana de 2006, mediante
la aprobación de una nueva Constitución en 2008, se reconoce como una política inclusiva, que tiene
como sujeto y beneficiario al migrante. Se sustenta en los principios siguientes: 1. Respeto irrestricto de
los derechos humanos; 2. Responsabilidad compartida; 3. Codesarrollo; 4. Derecho a migrar/derecho a no
migrar; 5. Remesas; y 6. Ámbito internacional. Promueve la ciudadanía universal, la libre movilidad
como pilar fundamental de la integración latinoamericana y el progresivo fin de la condición de
extranjero. Entre las acciones implementadas se destacan: la creación de la Secretaría del Migrante
(SENAMI), el Plan Nacional de ecuatorianos en el extranjero, el Plan Bienvenidos a Casa, la creación del
Banco del Emigrante, etc., con significativos resultados. En la actualidad, Ecuador ya no participa en el
ALBA-TCP y bajo el gobierno de Lenin Moreno se promueven nuevas políticas migratorias y reformas a
las ya existentes, en aras de crear facilidades para la deportación de inmigrantes.
77 Ver: CEPAL: «Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Publicaciones», disponible en :
http://www.eclac.cl/publications/; Armando di Filippo y Rolando Franco: Aspectos Sociales de la
Integración Regional, CEPAL, serie Políticas Sociales 14, Santiago de Chile, 1997 (disponible en:
http://www.eclac.cl/celade/proyectos/migracion/DiFilippo.doc).
solidaridad, y respetando los derechos humanos de todas las personas sin
importar de qué lado de la frontera tuvo la suerte de haber nacido.78
La práctica política en la región latino-caribeña cuenta ya con un significativo arsenal
de normas y políticas migratorias emanadas de las dimensiones sociales desarrolladas
en los principales bloques de integración. Desde la ya lejana década de los noventa, se
desarrolla con fuerza un tratamiento bi y multilateral79 de las migraciones en la región,
que superan la concepción tradicional de la política como un asunto exclusivo de
soberanía nacional. Esta interrelación obliga a repensar categorías tradicionalmente
asociadas al Estado nación como territorio nacional, soberanía, ciudadanía, así como la
necesidad de incluir nuevos actores sociales; en este caso, los beneficiarios en el
proceso de formulación de políticas migratorias, a partir de determinados cambios en las
visiones gubernamentales de los flujos.
Indiscutiblemente, el proceso de integración influye en la definición de las políticas
migratorias nacionales80 para llevarlas de forma incipiente a la concepción de un
espacio más amplio que el nacional. Los vínculos entre ambos procesos son esenciales
no solo por la larga tradición de movimientos poblacionales en la región, sino porque
ellos mismos configuran la cristalización de la integración.81
Los movimientos migratorios intrarregionales crecientes han obligado a que en el
marco de la integración los gobiernos adopten decisiones puntuales y hasta coyunturales
78 Lelio Mármora: ob. cit.
79 Se trata de un proceso que ha ido generando la creación de espacios intergubernamentales de encuentro
y consulta, con un carácter regional y global, lo que ha propiciado la participación creciente de los
beneficiarios en los mismos para la formulación de las políticas migratorias. Entre estas destacan: la
Conferencia Sudamericana sobre Migraciones (CSM), la Conferencia Regional sobre Migración (CRM),
el Foro Iberoamericano sobre Migración y Desarrollo (FIBEMyD), el Foro Mundial sobre Migración y
Desarrollo (FMMD), y más recientemente, en 2018, la Conferencia Intergubernamental donde se aprobó
el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular o Pacto de Marrakech sobre la
Migración, como también se le ha denominado.
80 Varios países latinoamericanos han renovado sus Constituciones en el ámbito del MERCOSUR y el
ALBA, lo que genera un nuevo marco ideológico y jurídico para la comprensión y regulación de los
flujos migratorios, mediante la suscripción de acuerdos y convenios internacionales en materia migratoria
por parte de los Estados. Para un análisis más pormenorizado, ver: Susana Novick (comp.): Migración y
MERCOSUR: una relación inconclusa, Catálogos, Buenos Aires, 2010 (disponible en:
http://biblioteca.clacso.edu.ar/Argentina/iigguba/20110322112540/migraymercosur.pdf).
81 Susana Novick: ob. cit.
(amnistías, planes y programas, proyectos de leyes, nuevas leyes migratorias, etc.), que
comienzan a reconocer al inmigrante como ciudadano de un país con el que se
comparten estrategias económicas, culturales, científicas y políticas. Sin embargo, debe
señalarse que aún no se ha logrado que estas decisiones y estrategias se adopten desde la
supranacionalidad.
El tratamiento de los asuntos vinculados a la movilidad de la población en general, y
de los trabajadores en particular, exige considerar una perspectiva legitimadora de la
integración. Es necesario que se avance, más allá de los logros económicos, al
establecimiento de normas y políticas homologadas, inclusivas y vinculantes, que
tengan en cuenta las relaciones de los flujos migratorios internacionales con los
derechos ciudadanos, la equidad social, la sustentabilidad medioambiental, etc.
En sentido general, la región se encuentra inmersa en un proceso lento,
contradictorio, y con diversos niveles de desarrollo, pero que sin lugar a duda implica
un estadio superior en la consideración de las migraciones como elemento trascendental
para la realización exitosa de la integración.
Para corroborar este planteamiento, se analizarán las principales normativas que en
materia de migración se han concebido en algunos de los principales bloques
integracionistas que actualmente se concretan en el escenario latinoamericano y
caribeño.
Política migratoria en los acuerdos de integración regional
Por cuestiones de espacio e intereses específicos, se abordan exclusivamente dos de los
procesos de integración regional anteriormente mencionados: el Mercado Común del
Sur (MERCOSUR), que inicialmente incluyó a los países atlánticos o del Cono Sur de
América, y la Alianza Bolivariana para la América-Tratado de Comercio de los Pueblos
(ALBA-TCP), de más reciente conformación y menor grado de desarrollo en cuanto a la
inclusión de las cuestiones migratorias, que incluye a países del continente como
Venezuela y otros del Caribe como Cuba.
El MERCOSUR, en lo formal, ha configurado una unión aduanera que aspira a
estructurarse como mercado común y a conformarse como una entidad de carácter
comunitario. Como persigue constituir un mercado común, ha ido incorporando
progresivamente las dimensiones sociales de la integración, aunque debe señalarse que
esto ha ocurrido de manera desigual y, hasta ahora, en forma más bien reactiva. Se
puede hablar de avances importantes en materia migratoria, con diferentes grados de
implementación. Por otra parte, el ALBA-TCP es un acuerdo integracionista de más
reciente creación, que aún está definiendo el camino a seguir, basándose en los valores
fundacionales del anhelo integracionista de los próceres de la independencia
latinoamericana.
MERCOSUR
Las negociaciones para constituir el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) tienen su
origen en el Tratado de Asunción de 1991, suscrito por Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay. Cuenta además con Estados asociados como Chile (1996), Bolivia (1996),
Perú (2003), Colombia (2004), Ecuador (2004), Venezuela (2004), mediante acuerdos
de complementación económica.
El volumen del producto y el tamaño de los mercados, principalmente de sus dos más
poblados países, constituye una razón básica para reconocer en el MERCOSUR uno de
los espacios de integración más importantes de la región. Asimismo, su vertiginoso
desarrollo como zona de libre comercio y unión aduanera le han valido cobrar
prestancia externa como entidad unitaria frente a otros bloques subregionales o países
individuales, lo que le ha permitido posicionarse en una condición de vanguardia en el
flujo del comercio intrarregional.
En general, no existen opiniones unívocas sobre la evaluación de la trayectoria social
del acuerdo, lo que se complica en vista de la enorme dinámica institucional
encaminada a la estructuración de un ámbito supranacional. Algunos observadores82
sostienen que hasta fines de los años noventa, el MERCOSUR no había desarrollado
una dimensión social proporcional a la observada en el plano comercial. Los derechos
sociales y la ciudadanía no aparecen en los tratados constitutivos del bloque, salvo
algunas menciones referidas a asuntos laborales y al reconocimiento de la gestación de
un espacio social mercosureño.
82 Entre estos autores se destacan Lelio Mármora, Susana Novick y Nora Pérez Vichich, quien en su
artículo «El MERCOSUR y la migración internacional», de 2005, plantea que: «[…] en los orígenes del
MERCOSUR la cuestión sociolaboral y la libertad de circulación de personas, esencialmente de
trabajadores, no fue explicitada en esos términos ni establecida como objetivo programático e
institucional del bloque en formación. En el Acta de Asunción aparecía subsumida en la expresión
circulación de factores de producción».
Para otros analistas, el Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto de 1994
abordan los asuntos sociales de la integración, aunque tal vez de manera tangencial. Lo
importante es que las referencias no han estado ausentes, y muchas iniciativas, entre
ellas algunas concernientes a la migración, han venido desarrollándose
progresivamente.
Los aspectos laborales parecen ser los más sensibles entre los temas sociales, y por
ello se reconoce que se ha creado una institucionalidad para asumir su problemática.
Los componentes sociolaborales del acuerdo han estado impulsados por la acción
sindical (Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur), las actividades de los
ministerios del Trabajo, la creación de subgrupos de trabajo y del llamado Foro
Consultivo Económico Social, creado con el Protocolo de Ouro Preto. Estos son los
principales órganos especializados en materia sociolaboral.
En la primera etapa de constitución, que duró hasta mediados de la década de los
noventa, el tratamiento al tema de las migraciones se desarrolló en dos subgrupos de
trabajo: el No. 2 (SGT2) de Asuntos Aduaneros, y el No. 11 (SGT11) de Relaciones
Laborales, Empleo y Seguridad Social.
En el subgrupo No. 2, que reunía a los especialistas en migraciones, los trabajos
permitieron importantes avances en la agilización operacional en la frontera, en cuanto
al establecimiento de un Sistema de Control integrado. Asimismo, se avanzó
notablemente en lo referente a la circulación de las personas y en las facilidades para el
paso en las fronteras terrestres y fluviales, con la confección de formularios únicos de
control en frontera, Tarjetas de Entrada y Salida (TES)83 y documentos de viaje, entre
otros instrumentos, en el marco del denominado Acuerdo de Recife84 y de su Protocolo
Adicional (Decisión CMC 12/93).
En el subgrupo No. 11, si bien se planteó entre los objetivos el de la libre circulación
de los trabajadores, no se alcanzó a plasmar avances en esta dirección. En 1995, con el
cambio en la estructura orgánica y la elaboración de nuevos objetivos, este fue
reemplazado por el subgrupo No. 10 sobre Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad
Social, para el tratamiento de la cuestión sociolaboral. De esta manera, la movilidad de
83 MERCOSUR/GMC/RES No. 74/96 Tarjeta Entrada/Salida (TES) XXII GMC, Buenos
Aires, 21/VI/1996. También aparece como MERCOSUR/GMC/RES No. 58/96.
84 MERCOSUR/CMC/DEC No. 5/93 Acuerdo de Recife para la aplicación de los Controles Integrados de
Fronteras entre los Países del MERCOSUR.
la mano de obra cambiará su enfoque, excluyendo la concepción de la libre circulación
de la misma y reemplazándola por el concepto de migraciones laborales.
El tema de las migraciones laborales está institucionalizado en la Comisión temática
No. II, donde se ha avanzado en el conocimiento de los trabajadores migrantes y en
particular sobre las condiciones de trabajo en zonas fronterizas. La problemática
fronteriza en una forma totalizadora, ya que incluye los aspectos migratorios, ha sido
una preocupación importante, y ha sido tomada por el Foro Consultivo Económico y
Social (FCES),85 que acordó en 1999 el Entendimiento sobre tránsito vecinal fronterizo
entre los estados parte de MERCOSUR, Bolivia y Chile.86 Posteriormente, un año
después, se aprobó la Reglamentación del Régimen.
En 1996 se crea la Reunión de Ministros del Interior dentro de la estructura del
MERCOSUR, ámbito donde se debatirán los temas de migraciones, seguridad, y otros
de competencia de estos ministerios. En los primeros años, el tratamiento de los temas
migratorios estuvo vinculado a las cuestiones de seguridad. Pero en los últimos años se
han producido avances significativos a partir de propuestas de la Reunión de Ministros,
entre los que merecen destacarse el Acuerdo contra el Tráfico ilícito de migrantes entre
los Estados partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile,87
basado en el Protocolo de la ONU contra el Tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y
aire (2000),88 y la propuesta que promueve un Acuerdo de libre residencia para los
nacionales de los países miembros del MERCOSUR.
85 El Foro Consultivo Económico y Social (FCES) desarrolló su reunión constitutiva el 31 de mayo de
1996. Este es un órgano de representación de los sectores económicos y sociales de los Estados partes,
para la promoción del progreso social y económico dentro del MERCOSUR, y orientado a la promoción
del mercado común. Su función primordial es generar condiciones para la participación de la sociedad
civil en el proceso de integración.
86 MERCOSUR/CMC/DEC No. 19/99 Entendimiento sobre Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados
partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile XVII CMC, Montevideo, 7/XII/99.
87 MERCOSUR/CMC/DEC No. 37/04 Proyectos de Acuerdos contra el Tráfico ilícito de migrantes, entre
los Estados partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile.
88 El Protocolo contra el Tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire complementa la Convención de
las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional, suscrito el 15 de noviembre de 2000
en Nueva York. El propósito del presente Protocolo es prevenir y combatir el tráfico ilícito de migrantes,
así como promover la cooperación entre los Estados partes con ese fin, protegiendo al mismo tiempo los
derechos de los migrantes objeto de dicho tráfico.
Este Acuerdo sobre Residencia para nacionales de los Estados partes del
MERCOSUR, Bolivia y Chile (CMC Acta 02/02), firmado por la Cumbre de
Presidentes en diciembre de 2002, es considerado un verdadero hito en la historia de la
integración regional, ya que da sustento a la gobernabilidad de los flujos migratorios,
bajo el precepto de que la legalidad constituye la base de toda sociedad democrática y
que permite la inserción de los migrantes en la sociedad receptora.
Este instrumento establece que un nacional de un país miembro del MERCOSUR
podrá regularizar su situación migratoria en otro país miembro por el solo hecho de su
nacionalidad, mediante el establecimiento del criterio de la nacionalidad y el
otorgamiento de una residencia temporaria de dos años a través de un trámite sencillo
basado en la nacionalidad del beneficiario. Lamentablemente, el Acuerdo aún no ha sido
ratificado por los países del MERCOSUR.
Finalmente, cabe destacar la creación, en el primer semestre de 2004, de un ámbito
exclusivamente relacionado con la problemática migratoria: el Foro Especializado
Migratorio,89 dependiente de la Reunión de Ministros. Uno de los primeros documentos
emanados de este Foro fue la Declaración de Santiago sobre Principios Migratorios,90
que constituye un valioso documento que plantea el espíritu con que los gobiernos
encaran la política migratoria.
Esta exposición sobre algunas de las normativas mercosureñas en materia de
migraciones muestra los progresos realizados y la voluntad política creciente de avanzar
hacia la efectividad de la libre circulación de personas. En la práctica social y política
queda mucho por avanzar y concretar, ya que todavía prevalecen concepciones
restrictivas y particulares, que analizan las migraciones como cuestión de seguridad
nacional, cuando urge la gobernabilidad mancomunada y la creación de normas que
contribuyan a la idea de la libre circulación.
Existen pasos de avance, como se ha podido apreciar, en relación con la inclusión del
tema de las migraciones en los procesos integracionistas en nuestra región, pero resulta
todavía poco profundo e insuficiente el tratamiento que se le da a la relación entre estos
dos factores en la práctica de los bloques de integración. A continuación se analizan
89 MERCOSUR/RMI/FEM/ACTA No. 1/04.
90 Declaración de Santiago sobre Principios Migratorios, suscrita el 17 de mayo de 2004 en los marcos de
la Reunión Extraordinaria de Ministros del Interior del MERCOSUR, celebrada en Santiago de Chile.
estas temáticas en el marco de otro de los bloques integracionistas que se desarrolla en
el área latino-caribeña.
ALBA-TCP
El proceso integracionista Alianza Bolivariana para las Américas-Tratado de Comercio
de los Pueblos (ALBA-TCP) surgió como un prometedor proyecto de unidad para el
desarrollo regional. El mismo encarna, a nuestro parecer, el ideal de modelo
integracionista para nuestra región, y fue fundado en 2004 por los presidentes Hugo
Rafael Chávez Frías y Fidel Castro, como alternativa frente al Área de Libre Comercio
para las Américas (ALCA), propuesta por Estados Unidos.
En la actualidad, forman parte del ALBA-TCP los siguientes Estados: Venezuela
(2004), Cuba (2004), Bolivia (2006), Ecuador (2009), Nicaragua (2007), Dominica
(2008), Antigua y Barbuda (2009), San Vicente y las Granadinas (2009), Surinam
(2012), Santa Lucía (2013), Granada (2014) y San Cristóbal y Nieves (2014).
En el año 2009, como medida de desaprobación y protesta ante el golpe de Estado
contra Manuel Zelaya, Honduras fue suspendida por tiempo indefinido del acuerdo
integracionista, al cual renuncia en 2010. En 2018, el Estado de Ecuador se retira
oficialmente, justificándose y criticando el manejo del gobierno venezolano respecto a
la creciente emigración de sus nacionales hacia otros países de la región, muestra
fehaciente del empleo de la migración intrarregional como arma política para
desacreditar a países miembros. Más recientemente, en 2019, el Estado Plurinacional de
Bolivia se retiró del ALBA, bajo el mandato de la administración interina que sustituyó
al presidente Evo Morales tras el golpe de Estado perpetrado en la nación andina.
Estas salidas de miembros debilitaron el desarrollo del proceso integracionista y han
agudizado el debate en torno al mismo. A casi veinte años de su creación, la discusión
sobre sus aciertos y desaciertos continúa y se fortalece. Con el ánimo de contribuir a
este debate para el relanzamiento o fortalecimiento de la implementación de dicha
alianza se realiza, desde la crítica constructiva, esta reflexión.
Los principios fundacionales del ALBA-TCP se oponen de manera directa a las
pretensiones hegemónicas del imperialismo norteamericano en la región, al poner el
énfasis en la complementariedad, la justicia y la cooperación. Creada con el propósito
histórico de luchar contra la pobreza, las desigualdades y la exclusión social, mediante
la unión de las capacidades y fortalezas de los países que la integran, este proyecto se
afianza en la perspectiva de producir transformaciones estructurales y constituir el
sistema de relaciones necesario para alcanzar un desarrollo integral. Esta plataforma
surgió, además, como una alianza en defensa de la independencia, la autodeterminación
y la identidad de los pueblos latinoamericanos y caribeños. Estos propósitos conllevaron
a un enfrentamiento frontal y a agresiones por parte de Estados Unidos contra las
naciones miembros, especialmente Cuba, Venezuela y Nicaragua.
Nos encontramos ante una propuesta de integración diferente. Mientras el ALCA
responde a los intereses del capital transnacional y persigue la liberalización absoluta
del comercio de bienes y servicios e inversiones, el ALBA pone el énfasis en la lucha
contra la pobreza y la exclusión social y expresa por tanto los intereses de los pueblos
latinoamericanos. Es una propuesta enfocada a la construcción de consensos que
conlleven a repensar los acuerdos de integración en función de alcanzar un desarrollo
endógeno nacional y regional que erradique la pobreza, corrija las desigualdades
sociales y asegure una creciente calidad de vida para los pueblos.
El ALBA presenta importantes logros y resultados en los ámbitos económico y social,
aun con un funcionamiento incoherente y deficiente, signado por las ya mencionadas
agresiones externas y las debilidades internas, propias de su nivel de desarrollo e
implementación.
Entre los logros en el ámbito económico es válido destacar los avances en la creación
de estrategias de integración energética, a partir de iniciativas como Petrosur,
Petroamérica y PetroCaribe. Del mismo modo, debe señalarse la creación de
instituciones crediticias y regulatorias para la compensación de las asimetrías entre los
países miembros, tales como: el Banco del Sur, Banco del ALBA, el Fondo
latinoamericano de reservas, los proyectos y empresas grannacionales.
Desde la perspectiva social, ha apostado por el desarrollo de las misiones,
esencialmente en materia de salud, alfabetización, educación, cultura y deportes. Estos
logros han sido posibles gracias a los acuerdos conciliados con Cuba. Entre los
programas sociales impulsados cabe destacar el programa ¡Yo, sí puedo! y la Misión
Robinson en el ámbito de la educación, y los siguientes programas en el área de salud:
Barrio Adentro, la Operación Milagro, la Brigada Henry Reeve y la Escuela
Latinoamericana de Medicina (ELAM), mediante los cuales se ha incidido en la
reducción de la pobreza y la desigualdad.
Aun cuando se reconoce que son amplios los logros sociales del ALBA-TCP, es
necesario hacer alusión a un aspecto social que ha demostrado su relevancia para la
cristalización y legitimación de los procesos de integración. Se trata, por supuesto, de
una política migratoria común. Es decir, el ALBA-TCP, como acuerdo de integración,
no ha desarrollado una política migratoria concreta para la regulación y gestión de los
flujos migratorios intra y extrarregionales. A lo sumo, se han logrado cambios y
actualizaciones de las leyes migratorias nacionales de algunos de sus países miembros,
y la firma de acuerdos, tratados, programas y pactos internacionales para la protección
de los derechos de la población migrante.
No obstante, el bloque integracionista sí ha establecido con claridad su postura en
torno a esta problemática regional y global. Para ilustrar lo planteado, se alude a la
Declaración de la VII Cumbre del acuerdo, celebrada en Cochabamba, Bolivia, el 19 de
octubre de 2009, donde se aboga por el reconocimiento de la migración como derecho
humano y no como un delito. Se rechaza la discriminación y penalización de las
personas migrantes y se plantea la urgencia de reformar las políticas migratorias del
gobierno de los Estados Unidos y la revocatoria de la Directiva de retorno de la Unión
Europea. Aboga por el cese de las deportaciones, la reunificación familiar y la
eliminación del muro en la frontera de Estados Unidos-México. Solicita la derogación
de leyes y políticas discriminatorias y selectivas como la Ley de Ajuste cubano y la
política «pies secos, pies mojados», que aplica el gobierno de Estados Unidos a los
inmigrantes irregulares cubanos.
Del mismo modo, reconoce la necesidad del diálogo y la realización de acciones
conjuntas entre los países de origen, tránsito y destino, para un abordaje integral y de
respeto a los derechos humanos de los migrantes.
Se manifiesta a favor del fortalecimiento y creación de mecanismos comunes y
prácticas efectivas en el enfrentamiento a flagelos como la trata y tráfico de personas, la
explotación sexual y laboral, etc. Condenan el ofrecimiento de refugio o asilo a
terroristas y criminales. Asimismo, ha confirmado la decisión de ratificar el Convenio
de Reconocimiento de títulos universitarios en los países miembros del ALBA-TCP, lo
que garantizaría una migración basada en los derechos ciudadanos y en la inclusión.
Lamentablemente, la política migratoria común constituye una asignatura pendiente
en el ALBA-TCP, hecho que contradice los valores fundacionales y la postura
expresada por el bloque. De acuerdo con lo analizado, esta falta de desarrollo de normas
migratorias atenta contra la profundización de la integración, la protección y
observancia de los derechos humanos de los migrantes latinoamericanos.
A nuestro entender, una de las causas principales de este estancamiento en la gestión
y regulación de los flujos migratorios en el marco del ALBA se debe esencialmente al
hecho de que no se ha logrado establecer como un ente supranacional real mediante la
cesión de una parte de la soberanía nacional de los Estados miembros en función de la
generación de acuerdos supranacionales de carácter vinculante. En este sentido, Aponte
asegura que:
El ALBA-TCP es un acuerdo intergubernamental. La ventaja de estos
acuerdos es que bajo un liderato eficaz de un país eje (en este caso
Venezuela) dentro del contexto del boom de los commodities, los países
avanzan en una estrategia común. Pero una debilidad de estos acuerdos es la
falta de mecanismos para el cumplimiento obligatorio que aseguren que los
Estados acaten las reglas comunes. Además, cuando crece el número de
participantes, puede ser más difícil lograr acuerdos y ejecutar la
implementación de las acciones para profundizar la integración.91
Ello, entre otras causas, ha provocado un lento y pobre desarrollo en la creación e
implementación de una política migratoria supranacional para la gestión de las
migraciones inter e intrarregionales de los países miembros. La inexistencia de un
marco jurídico común, fuerte, impidió el reconocimiento y la efectividad de la libre
circulación de connacionales en el marco de los países miembros. Ello constituye una
tarea pendiente y urgente en las actuales condiciones de descontrol, cierre de fronteras,
emergencias migratorias, aumento de los flujos intrarregionales y de su irregularidad.
Tampoco se puede desconocer que el giro político que ha sufrido la región en los
últimos años ha impactado también de manera negativa en los logros y avances del
ALBA-TCP. Sin embargo, aun con sus complejidades, avances y retrocesos, el nuevo
regionalismo estratégico que impulsa este bloque integracionista se presenta como una
alternativa mejor frente al multilateralismo y el proteccionismo bilateral del ALCA.92
En tal sentido, se hace necesario transformar la realidad actual; para ello se
recomienda propositivamente:
91 Maribel Aponte: «El ALBA-TCP. Entre los regionalismos y la geopolítica», 2019 (disponible en:
https://www.vocesenelfenix.com/content/el-alba-tcp-entre-los-regionalismos-y-la-geopol%C3%ADtica).
92 Ídem.
La evaluación crítica de los avances logrados y los retos que persisten en materia
de política migratoria en el ALBA-TCP.
La implementación de nuevas formas de participación de la sociedad civil,
especialmente los beneficiarios, en la construcción, implementación y
evaluación de las políticas migratorias en el marco de la integración ALBA.
La creación de una política migratoria común en los marcos del ALBA-TCP.
Una política migratoria para el ALBA debe tener un carácter integral e inclusivo, que
refleje los valores fundacionales del anhelo integracionista de la región, mediante la
asunción de nuevas concepciones en torno a la relación de los flujos migratorios y los
procesos de integración, y la superación de las visiones negativas y limitadas sobre
estos vínculos. Una legislación migratoria en pos de la integración tipo ALBA debe
superar concepciones nacionales restrictivas y proteccionistas, para acceder a
concepciones comunitarias, incluyentes, plurales, al servicio del bienestar colectivo, es
decir, del migrante y su familia, pero también de las naciones emisoras, receptoras, de
tránsito y de retorno. Esta política debe fomentar en los individuos una visión más
amplia del ser latinoamericano desde los valores fundacionales de la integración, debe
tener como base la justicia social, manifestada en valores como la equidad, la tolerancia
étnica, la justicia e integración social, los derechos humanos inalienables, la
multiculturalidad, el respeto a las mujeres y las niñas, la salvaguarda de lo autóctono y
la participación e inclusión popular. En la medida en que se logre avanzar en este
imperativo, se logrará una mayor y mejor integración de nuestros países.
A modo de conclusiones
En pleno siglo XXI se asiste a una fase distinta a la que se conoció en décadas pasadas.
La estructura de tensiones y contradicciones que atraviesan los flujos migratorios a nivel
internacional y en la región latinoamericana en específico se ha acrecentado en los
últimos años. Pero conjuntamente con esta realidad se muestran avances en la
integración regional entre los Estados, sociedades civiles y organizaciones
internacionales. Asimismo, comienza a establecerse un incipiente consenso en torno a la
necesidad de identificar retos y beneficios de la migración internacional en el marco de
los procesos de integración regional en marcha.
En el análisis de estos vínculos, son múltiples las interrogantes e inquietudes que
persisten y que corroboran la necesidad de monitorear, regular y gestionar los
movimientos migratorios en su sentido amplio, más allá de cantidades y composición.
Se sabe que la integración económica supone inevitablemente facilidades para la
movilidad de las personas, lo que exige redoblar los esfuerzos en la consideración de la
movilidad en los acuerdos de integración vigentes actualmente en América Latina y el
Caribe. Esta condición establecería un piso de negociaciones en la perspectiva de la
integración hemisférica.
Se asiste a un escenario contradictorio: por un lado se visualiza la voluntad de superar
concepciones restrictivas en materia de política migratoria, pero por otro, dichas
concepciones se hallan tan arraigadas en nuestras sociedades, que persisten en las
prácticas culturales, sociales, jurídicas e institucionales. Por eso resulta indispensable
profundizar debates y reflexionar sobre la necesidad de generar nuevas concepciones
que se traduzcan en prácticas diferentes.
Hasta ahora, la normativa elaborada en los acuerdos integracionistas estudiados pone
de manifiesto que mucho de lo que se ha considerado un avance en materia de inclusión
del tema migratorio en los acuerdos integracionistas no pasa de ser, en muchos casos,
un conjunto de manifestaciones discursivas, cargadas de buenas intenciones, pero sin
una concreción real y visible en la práctica política y social.
El estado actual de la inclusión de la problemática migratoria en los acuerdos
integracionistas comienza a consolidarse, pero aún es insuficiente, como se ha planteado
en este documento. No es exagerado afirmar que el tratamiento de los fenómenos
migratorios, que sigue mostrando el legado de la lógica del control, continúa
asociándose predominantemente con asuntos administrativos y es unilateralmente
asumido por quienes se encargan de adoptar decisiones en cada país.
La inclusión sistemática de la migración internacional y de las diversas formas de
movilidad en los acuerdos de integración sigue siendo una asignatura pendiente, a pesar
del reconocimiento de sus estrechas relaciones con el desarrollo y del mantenimiento de
las propensiones migratorias en diversas regiones, aunque debe señalarse que ha habido
señales de avance en procesos subregionales de integración como MERCOSUR.
Es necesario revisar dichas experiencias y fortalecer la cooperación entre países y
entre los bloques de integración, aprovechando la conformación de agendas sociales y la
armonización de políticas en materias de mutuo interés para los países como: el tránsito
fronterizo, la circulación de trabajadores, la seguridad social, el reconocimiento de
calificaciones y el acceso a servicios sociales, entre otros. La experiencia del Acuerdo
sobre la Movilidad de Personas del MERCOSUR, conjuntamente con las que se
desarrollan en otros espacios de integración, son promisorias. La revisión de
experiencias como la de la Unión Europea es imprescindible.
En el caso del ALBA-TCP el reto es mayor, ya que los avances hacia la
conformación de una política migratoria integral y común, de carácter vinculante, son
aún muy incipientes. Sin embargo, debe tenerse presente que se trata de un proceso
integracionista en formación, con muchos de sus derroteros por definir.
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df).
Capítulo IV El fortalecimiento de la cooperación sobre seguridad
alimentario-nutricional entre Cuba y América Latina. Una proyección
estratégica
Dra. C. Zulma D. Ramírez Cruz
MSc. Cintia González León
El escenario regional de la cooperación sobre seguridad alimentario-nutricional
Las políticas públicas sobre seguridad alimentario-nutricional (SAN) en América Latina
y el Caribe han evolucionado considerablemente, pasando de un enfoque basado en la
producción de alimentos a uno más sistémico, que reconoce aspectos fundamentales
sobre la accesibilidad, la estabilidad y el uso biológico de los alimentos.
La necesidad de mantener dicho enfoque se renueva por los impactos económico-
sociales de la Covid-19. La caída del PIB en la región a causa de la pandemia está
marcada, entre otros aspectos, por el descenso de los precios de los productos primarios,
uno de los principales renglones exportadores de estos países; la interrupción de cadenas
de suministro, la disminución de la demanda del turismo y de activos financieros, así
como por la caída de la Inversión Extranjera Directa (IED), que se proyecta hasta en un
50 % interanual en 2020,93 y una importante depreciación de las monedas nacionales.
Igualmente, los impactos sociales amplían la complejidad de la problemática. Junto al
aumento de los índices de pobreza y extrema pobreza, tienen lugar repercusiones
negativas sobre la alimentación, la salud, la educación y el empleo.94
93 La caída de la IED en la región afectará principalmente los sectores turísticos, de transporte y materias
primas (ver: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo: World Investment Report.
2020, Naciones Unidas, Geneva, 2020 (disponible en:
http://unctad.org/es/paginas/newsdetails.aspx?OriginalVersionID=2396).
94 CEPAL: Los efectos del COVID-19 en el comercio internacional y la logística. Informe Especial No. 6,
CEPAL, Santiago de Chile, 2020 (disponible en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/45877-efecto-
covid-19-comercio-internacional).
En 2018, el 6,5 % de la población latinoamericana vivía con hambre, ascendiendo a
42,5 millones de personas.95 En 2020, según explica la Organización de las Naciones
Unidas (ONU), la pandemia ha provocado que se haya casi triplicado la cantidad de
personas con necesidades de asistencia alimentaria y que el número de personas en
situación de inseguridad alimentaria aguda pueda pasar de 11,7 millones a 16 millones.
Esta situación contrasta con el hecho de que los países de América Latina y el Caribe en
su conjunto producen la cantidad de alimentos suficientes para cubrir los requerimientos
mínimos de calorías, además de ser exportadores netos.96 Ello indica que de modo
individual no todos cuentan con la cantidad y diversidad de alimentos necesarios para
garantizar una alimentación adecuada a su población y que sus políticas no han sido lo
suficientemente efectivas para garantizar el acceso y uso adecuados de los mismos.
Sobresalen como productores: Brasil, México, Argentina y Uruguay, mientras que entre
los principales exportadores de cereales se encuentran Brasil y Argentina.
CEPAL, FAO y ALADI (2016) explican que varios países latinoamericanos registran
importantes exportaciones mundiales de algunos productos alimenticios. Brasil y
Argentina representaron en conjunto el 31 % de las exportaciones mundiales de maíz en
el año 2015. Estos dos países, junto a Paraguay y Uruguay, representaron en este año el
55 % de las exportaciones mundiales de porotos de soja, mientras que Argentina, Brasil,
Paraguay y Bolivia representaron el 65 % de las exportaciones mundiales de tortas de
soja.
En este contexto, la cooperación internacional tiene un rol estratégico, no solo como
financiador de proyectos de desarrollo agropecuario y rural en áreas de extrema pobreza
(función muchas veces tradicional), sino también como mecanismo promotor de
procesos de innovación en el sector. En este sentido, la cooperación regional debe ser
vista como una oportunidad a partir de la cual se pueden generar procesos de
aprendizaje, intercambio de experiencias y desencadenar proyectos de desarrollo,
capaces de contribuir a revertir problemas de seguridad alimentario-nutricional en Cuba,
sobre la base de avances logrados en distintos países de la región latino-caribeña.
95 FAO: Panorama de la seguridad alimentaria y nutricional en América Latina y el Caribe. 2019. Hacia
entornos alimentarios más saludables que hagan frente a todas las formas de malnutrición, disponible
en: https://es.wfp.org/panorama-2019-america-latina-y-el-caribe.
96 CEPAL, FAO y ALADI: Seguridad alimentaria, nutrición y erradicación del hambre. CELAC 2025,
CEPAL, FAO y ALADI, Santiago de Chile, 2016 (disponible en: www.cepal.org/fr/node/37928).
Los abundantes recursos naturales que posee la región, la diversidad climática, la
amplitud geográfica, el avance biotecnológico en algunos países, entre otros aspectos,
abre oportunidades para el desarrollo productivo y del comercio agroalimentario
intrarregional. Mientras que algunos países tienen capacidades y ventajas para producir
alimentos básicos, otros las tienen para proveer productos y servicios específicos con un
determinado valor agregado para favorecer la agricultura.
En 2005, los gobiernos latinoamericanos y caribeños se propusieron erradicar el
hambre antes del año 2025 a través de la Iniciativa América Latina y el Caribe sin
Hambre, por medio de la implementación de políticas públicas y proyectos
multisectoriales, aunque los espacios de cooperación en torno a la problemática son
diversos. La Organización de Estados Americanos (OEA) en el 42° período de sesiones
de su Asamblea General en Cochabamba en el año 2012, la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en la I Cumbre en Santiago de Chile en 2013 y
la Cumbre de Ministros de Desarrollo Social y Erradicación del Hambre y la Pobreza en
Caracas en 2013, así como la Ley Marco de Parlatino sobre Derecho a la Alimentación,
Seguridad y Soberanía Alimentaria, aprobada en diciembre de 2012, son una muestra
del impulso a la seguridad alimentario-nutricional a nivel nacional y subregional.
MERCOSUR aprobó en 2011 el Plan Estratégico de Acción Social (PEAS), cuyo
primer eje de acciones fue «[…] erradicar el hambre, la pobreza y combatir las
desigualdades sociales». Del mismo modo, la Comunidad Andina de Naciones (CAN)
estableció los Principios Orientadores, la Agenda Estratégica y el Programa Andino
para Garantizar la Seguridad y Soberanía Alimentaria y Nutricional. En Centroamérica
se desarrolla la Estrategia Regional Agro-Ambiental y de Salud 2009-2024 (ERAS).
Asimismo, la Comunidad del Caribe (CARICOM) estableció en el año 2010 su Política
de Seguridad Alimentaria y Nutrición y un Plan de Acción (2011) para su
implementación en el período 2012-2026.
Las iniciativas regionales se consolidaron en la primera década del siglo XXI con la
creación de esquemas de cooperación y/o integración como la Alianza Bolivariana para
las Américas (ALBA), PetroCaribe y la CELAC. En el marco del ALBA, fueron
creados mecanismos como el Fondo ALBA Alimentos y el Banco del ALBA. El propio
PetroCaribe ha estado vinculado desde un inicio a proyectos de inversión y desarrollo
de los países miembros. En relación con los impactos generados por la actual crisis
sanitaria, el ALBA aprobó en junio del presente año el Plan de Contingencia
Económica, que prevé el fortalecimiento de dichos mecanismos y la creación de un
Fondo Humanitario que brindará asistencia frente a cualquier situación de riesgo. Por
otra parte, la CELAC aprobó en enero de 2015 el Plan para la Seguridad Alimentaria, la
Nutrición y Erradicación del Hambre de la CELAC 2025.
A pesar de este escenario, el aumento de la subalimentación en la región, dado
principalmente por el incremento en Sudamérica, que entre 2014 y 2018 pasó de 19
millones a 23,7 millones de personas, que representan un incremento del 4,6 % a 5,5 %
de la población,97 junto a los impactos de la COVID-19 en los sistemas alimentarios,
explican en gran parte la necesidad de profundizar en la cooperación para la seguridad
alimentario-nutricional en la región. La proyección de alianzas estratégicas entre Cuba y
América Latina y el Caribe, a partir de la identificación de fortalezas y limitantes en su
estructura agro-alimentaria, puede contribuir a la resolución de dicha problemática.
Estado de la seguridad alimentario-nutricional en Cuba. Principales problemáticas
y capacidades para la cooperación
A diferencia de otros países de la región, Cuba, junto a Brasil y Uruguay, lidera la lucha
contra el hambre, con un índice de prevalencia de subalimentación inferior al 2,5 %,
según señala el informe de la FAO (2018). Sin embargo, a pesar de los avances en esta
materia, persisten un conjunto de limitaciones como: dependencia económica,
dificultades con las cadenas productivas y los mecanismos de comercialización, baja
eficiencia productiva, inexistencia de una política integral que articule todas las
dimensiones de la seguridad alimentario-nutricional, entre otras. Sobre esta última
cuestión, en marzo de 2020 fue presentada una propuesta de la Política de Soberanía
Alimentaria y Educación Nutricional por Elisabeth Peña Turruellas, jefa del Grupo
Nacional de la Agricultura Urbana, Suburbana y Familiar, del Ministerio de la
Agricultura. Dicha propuesta contiene el diagnóstico, la metodología, el plan de acción
y los temas estratégicos vinculados con la problemática en el país, lo que significa un
avance en la institucionalización respecto a esta materia en el país.
Actualmente, la COVID-19 ha provocado desequilibrios en el sector agrícola y
alimentario en general. Sin embargo, durante el período epidémico y pospandemia se
97 FAO: Seguridad alimentaria bajo la pandemia de COVID-19, Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura en México, 2020 (disponible en: https://ondarural.org/seguridad-
alimentaria-bajo-la-pandemia-de-covid-19/).
establecieron en el país prioridades como: incrementar la siembra, el acopio, la
producción nacional para disminuir la dependencia de las importaciones, aumentar las
exportaciones de productos como carbón, miel y sus derivados, entre otros, como
principal fuente de divisas. También se llevan a cabo políticas de estímulo a la
agricultura urbana, suburbana y familiar, la cual cuenta con 808 microindustrias
familiares y 56 574 familias con parcelas y patios productivos.98
La disponibilidad alimentaria en Cuba alcanzó las 3 594 Kcal/día/persona como valor
promedio en el trienio 2015-2017, hecho positivo si se tiene en cuenta que las
necesidades promedio de energía para las personas que realizan actividad física intensa
son de 3 800 (si esta pesa 80 kg). Existe un grupo de alimentos esenciales en el país que
conforman la disponibilidad calórica: cereales con un 38 %, azúcares (16 %), frutas y
verduras (8,4 %) y productos cárnicos (8 %), entre los principales.99
El problema de la disponibilidad depende en gran medida de la producción nacional
de alimentos, por eso se debe tener en cuenta la distribución de la tierra en el país y su
utilización según formas de tenencia (ver gráfico No. 1).
Gráfico No. 1 Distribución de la tierra del país y su utilización según formas de tenencia,
2018 (miles de hectáreas)
Fuente: Elaboración propia en base al Anuario Estadístico de Cuba 2018, Oficina Nacional de Estadística
e Información (ONEI), La Habana, 2019.
98 Informaciones y datos ofrecidos por el Ministro de Agricultura de Cuba, Gustavo Rodríguez Rollero,
en el programa Mesa Redonda del día 23 de junio de 2020.
99 Yeneidi Carrazana y Zulma Ramírez: «Procedimiento para la medición integral de la seguridad
alimentaria y nutricional en Villa Clara», tesis de diploma, Universidad Central «Marta Abreu» de Las
Villas, Santa Clara, 2019.
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
Total Superficie Agrícola Superficie Cultivada Superficie noAgrícola
Estatal UBPC CPA CSS y Privados
El gráfico muestra un nivel de desuso del 50 % de la tierra agrícola disponible. Una
de las consecuencias de este desaprovechamiento es que no se eleva la productividad en
la producción agrícola, especialmente por parte del sector estatal.
El PIB del sector de la agricultura, ganadería y silvicultura ascendió de 2 920
millones de pesos en 2013 a 3 655 millones de pesos en 2018, de acuerdo con los datos
ofrecidos por el Anuario Estadístico de Cuba para este propio año. Su evolución
muestra una tasa de crecimiento promedio de 4,61 % en el período comprendido entre
2013 y 2018. Sin embargo, al realizar el análisis por años, se observa que en 2016
ocurre el crecimiento más alto, con una tasa aproximada de 8 % respecto a 2015,
mientras que en los años 2017 y 2018 se desacelera con tasas de crecimiento de 2,4 % y
2,7 % respectivamente. La industria azucarera, por su parte, para este mismo período
tuvo un crecimiento promedio de apenas 2,8 %, al pasar de 235 a 256 millones de pesos,
incidido principalmente por la caída de su PIB en 2016 en un 10 % respecto a 2015.100
No obstante, la producción medida por cantidades nos muestra con mayor precisión la
disponibilidad de alimentos en el país. De acuerdo con el gráfico No. 2, en el período
2013-2018 la producción de viandas alcanzó la cifra de 2 471 956 toneladas en el último
año de ese quinquenio, con una tasa de crecimiento de un 20 % respecto a 2013,
mientras que la producción de hortalizas alcanzó en 2018 las 2 007 901 toneladas con
una tasa de decrecimiento de 1 % como promedio en el período, mientras que las
leguminosas solo se incrementaron en un 16 %. Sin embargo, otras producciones como
los cereales, disminuyeron en un 28 % en 2018 respecto a 2013, las frutas decrecieron
en un 9 % y los cítricos un 21 %.
100 Oficina Nacional de Estadísticas e Información: Anuario Estadístico de Cuba 2018, Oficina Nacional
de Estadísticas e Información (ONEI), La Habana, 2019.
Gráfico No. 2 Producción agrícola por cultivos seleccionados en Cuba 2013-2018 (en
toneladas)
Fuente: Elaboración propia en base al Anuario Estadístico de Cuba 2018, Oficina Nacional de
Estadísticas e Información (ONEI), La Habana, 2019.
De los lácteos, la producción de leche de vaca decreció en un 3 %, en tanto los
cárnicos como el pollo decrecieron en un 12 %, pero la carne de cerdo creció
considerablemente en un 21 % en 2018 respecto a 2013. La producción de huevos solo
creció en un 4 %, alcanzando 2 779 MMU. Dado el elevado grado de dependencia de
las importaciones de alimentos para garantizar su disponibilidad, su dinámica resulta de
gran relevancia en el análisis. De acuerdo con el Anuario Estadístico de Cuba 2018, las
importaciones de productos alimenticios y animales vivos aumentaron de 1 848 051
miles de pesos en 2013 a 1 929 447 miles de pesos en 2018, mientras que las
exportaciones pasaron de 549 367 miles de pesos a 295 036 miles de pesos, con un
saldo comercial alimentario negativo de –1 634 411 miles de pesos en este último año.
El mayor peso porcentual de las importaciones sobre la disponibilidad de alimentos
corresponde a productos como carnes y sus preparados (pollo y cerdo), pescado, arroz,
trigo, maíz y leche en polvo. Las exportaciones corresponden principalmente al azúcar,
miel, pescados, mariscos y café.101 Las cantidades importadas de algunos productos
alimenticios pueden apreciarse en el gráfico No. 3.
101 Ídem.
0
50000
100000
150000
200000
250000
300000
350000
400000
Viandas Hortalizas Cereales Leguminosas Cítricos Otras Frutas
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Gráfico No. 3 Importaciones de productos alimenticios en Cuba del 2015-2018 (en
toneladas)
Fuente: Elaboración propia en base al Anuario Estadístico de Cuba 2018, Oficina Nacional de
Estadísticas e Información (ONEI), La Habana, 2019.
Escalona (2013) considera que aún resulta insuficiente la cantidad, calidad y variedad
de alimentos producidos para satisfacer la demanda nacional de Cuba, que tiene el
imperativo de reducir las importaciones. Se hace necesario además producir estos
alimentos con alta eficiencia y mínima utilización de insumos externos. A estos
problemas se suman las dificultades con las cadenas productivas y los mecanismos de
comercialización. Una parte considerable de los alimentos que se producen se
desperdicia debido a los aún deficientes mecanismos de transportación, conservación,
procesamiento y almacenamiento. En sentido general, hay una falta de coherencia entre
los modelos agrícolas diversificados, descentralizados y autosuficientes y la
infraestructura de apoyo disponible a diferentes escalas. Los retos en la producción y
comercialización de alimentos en el contexto local son muy grandes: en Cuba existe la
necesidad de disminuir la dependencia externa en la disponibilidad de alimentos a partir
de la diversificación, la integración de actores en redes con el conocimiento, la
tecnología y la innovación, así como el aprovechamiento de los recursos endógenos,102
aspectos que en el contexto actual de la pandemia de COVID-19 se han hecho más
evidentes.
102 José C. Escalona Ponce: «Estrategia para la gestión de la seguridad alimentaria en el municipio de
Majibacoa, Provincia Las Tunas», disertación doctoral, Centro de Estudios de Desarrollo Agrario y Rural,
Facultad de Agronomía, Universidad de Mayabeque, Mayabeque, 2013.
0
200000
400000
600000
800000
1000000
1200000
Carne y sus…
Leche enPolvo
Pescado Trigo Arroz Maíz
2015 2016 2017 2018
El Programa Mundial de Alimentos (PMA) en Cuba (2015) señala otros problemas
relacionados con la disponibilidad de alimentos en el país:
Acceso limitado al mercado internacional.
Degradación de los recursos naturales para la producción de alimentos y la
pérdida de biodiversidad.
Insuficiente suministro de energía para garantizar la seguridad alimentaria.
En junio de 2020, el PMA, junto con el gobierno cubano, acordaron la movilización
de nuevos recursos para fortalecer la capacidad productiva y contribuir a la seguridad
alimentario-nutricional de los grupos poblacionales más vulnerables en el contexto de la
pandemia de COVID-19. El programa incluye la entrega de 562 toneladas de frijol
negro para su distribución en bodegas y comedores sociales en 54 municipios de las
cinco provincias orientales. Además, comprende la implementación de un proyecto de
resiliencia climática por un monto de 119 millones de dólares.103
Por otra parte, según el perfil nacional de seguridad alimentaria y nutricional de Cuba
de la Plataforma SAN de la CELAC, en el año 2018 el 42 % de la población presentaba
sobrepeso, mientras que el 26 % presentaba obesidad. La población con acceso al
suministro de agua aumentó de un 89,5 % a un 97,7 % de 1994 a 2018, mientras que la
población con acceso a instalaciones sanitarias creció de un 81,5 % a un 97,8 % entre
1990 y 2018. Asimismo, el país se destaca por logros en la reducción de la mortalidad
infantil y la malnutrición.104
La carencia de micronutrientes, específicamente la de hierro, es el principal trastorno
alimentario y nutricional identificado en Cuba. De acuerdo con Rodríguez (2016), la
anemia por deficiencia de hierro constituye un problema de salud pública en niños de
seis meses a dos años de edad, aun cuando predominan los casos con anemia ligera o
moderada, según la clasificación de la Organización Mundial de la Salud. La
prevalencia en este grupo de edad es de 31,4 % en las cinco provincias orientales y
103 Inter Press Service: «Cooperación internacional apoya la alimentación en Cuba», 9 de junio de 2020
(disponible en: https://www.ipscuba.net/economía/cooperación-internacional-apoya-la-alimentacion-en-
cuba/).
104 Armando Rodríguez: Análisis de situación de país para la fortificación del arroz: Cuba, informe
preparado para el Programa Mundial de Alimentos, Guatemala, 2016.
Pinar del Río, consideradas las más vulnerables del país. La situación más crítica la
presentan los niños de seis a once meses, con una prevalencia de 41,4 %.
López (2019) declara que es necesario destacar que a pesar de los esfuerzos
gubernamentales y de la puesta en marcha de las políticas sobre seguridad alimentario-
nutricional en el Marco de Prioridades de País 2013-2018, que establece las líneas
prioritarias de cooperación entre Cuba y FAO, se reconocen varias deficiencias en el
uso biológico de los alimentos que aún requieren de un tratamiento a profundidad en la
búsqueda de alternativas que garantice la mejora en la población. Entre ellas pueden
mencionarse:
Salarios (o pensiones de jubilación) insuficientes para cubrir el aumento de
precios de los alimentos.
Aumento de la obesidad.
Deficiencia de micronutrientes.
Falta de hábitos alimentarios saludables.
Baja prevalencia de la lactancia materna exclusiva y la alimentación inadecuada
en menores de dos años.
Inadecuada calidad e inocuidad de los alimentos.
Sistema de vigilancia alimentaria y nutricional desactualizado.
De acuerdo con el PMA (2015), Cuba trabaja para el mejoramiento de esta dimensión
con el apoyo a los programas de protección social relacionados con la seguridad
alimentario-nutricional (en 34 municipios del país la tasa de prevalencia de anemia
supera el 35 % entre niños de 6 a 23 años). Entre las principales acciones en este sentido
se encuentran:
Brindar asistencia alimentaria a los grupos vulnerables.
Complementar la alimentación escolar nacional en escuelas primarias con
frijoles.
Mejorar la evaluación y vigilancia de la seguridad alimentaria y nutricional y
realizar estudios sobre esta cuestión.
Mejorar la educación nutricional.
A partir de los elementos explicados, en la tabla No. 1 se presentan algunas de las
capacidades y necesidades de cooperación de Cuba para favorecer la seguridad
alimentario-nutricional en el país.
Tabla No. 1 Capacidades y necesidades de cooperación en materia de SAN de
Cuba
Capacidades Necesidades
Voluntad política del gobierno, claramente
expresada respecto a la importancia del
sector agroalimentario. De las 313
directrices contenidas en los
Lineamientos, un total de 38 están
directamente dedicados a la Política
Agroindustrial, mientras que 138 de otros
capítulos se relacionan con el sector.
Capital humano calificado.
Cuba es miembro de esquemas de
integración en ALC y de los organismos y
organizaciones internacionales (FAO,
PNUD, UNICEF, OPS/OMS, OMC), etc.
Presencia en el país de ONG (nacionales e
internacionales) que trabajan en el ámbito
de la Seguridad Alimentaria y Nutricional.
Procesos inversionistas en la Zona
Especial de Desarrollo Mariel (ZEDM).
Desarrollo biotecnológico.
Ampliación del fondo de tierra
agropecuaria en explotación a partir de la
entrega de tierras en usufructo.
Disminuir los efectos del bloqueo
económico impuesto por Estados Unidos
en cuanto a la importación y exportación
de productos agroalimentarios.
Afrontar fenómenos climatológicos
(huracanes y sequías) que provocan daños
en la economía nacional, incidiendo en
mayor medida en el sector
agroalimentario.
Incrementar la eficiencia.
Capitalizar la base productiva.
Elevar la productividad en el campo.
Diversificar las fuentes de
financiamiento.
Crear un Marco Legal consolidado e
integral.
Fortalecer sus capacidades
locales/regionales en función de la
estabilidad y autonomía alimentaria.
Fuente: Elaboración propia en base a Escalona (2013), Botella (2018) y Padrón (2018)
Determinación de oportunidades para el fortalecimiento de la cooperación sobre
seguridad alimentario-nutricional entre Cuba y América Latina y el Caribe
La determinación de oportunidades de cooperación implica relacionar sinérgicamente
las capacidades y necesidades de los potenciales socios y para ello es fundamental el
estudio del estado de las relaciones de cooperación. Este análisis muestra la presencia de
un conjunto de factores que inciden en la efectividad de la cooperación, ya que toma en
cuenta no solo la cantidad de interconexiones existentes, sino también el tipo de vínculo
que se establece, cuestión que deviene fundamental para trazar líneas estratégicas en pos
del fortalecimiento de esta materia en Cuba.
El intercambio comercial alimentario en la región mantiene un significativo grado
proteccionista: las tarifas arancelarias aplicables a los productos agrícolas son más
elevadas que para los demás productos. Quince países de la región aplican un arancel
medio de Nación más Favorecida (NMF) igual o superior a 15 % para este tipo de
productos. En esa misma cantidad de países, más del 40 % del total de líneas
arancelarias agrícolas está sujeto a un arancel NMF superior a 15 %.105
Los productos con mayor grado de protección son las carnes, los lácteos, el arroz y
algunas legumbres. Entre los países más proteccionistas se encuentran Ecuador, México
y los países del Caribe. Los dos primeros aplican tarifas superiores a 15 %, al 58 % y
42 % de las líneas arancelarias agrícolas, respectivamente. En los países del Caribe
estas tarifas se aplican entre 42 % y 55 %. Cuba no es particularmente de los más
proteccionistas, las líneas arancelarias más protegidas en el país llegan al 18 % del
total.106
La cooperación sobre comercio alimentario en América Latina y el Caribe muestra
ciertos avances. En el documento elaborado en conjunto por la CEPAL, FAO y ALADI
(2015), se explica que en la región el 35 % del total de relaciones bilaterales se realiza
amparado por acuerdos de libre comercio. La desgravación más profunda se concentra
en los diferentes bloques regionales: 52 de las 78 relaciones bilaterales entre los países
miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) se encuentran
bajo acuerdos de libre comercio.
105 CEPAL, FAO y ALADI: ob. cit.
106 Ídem.
En el gráfico No. 4 se puede observar que la mayoría de los países de la región se
beneficia de preferencias arancelarias para un porcentaje importante de los alimentos, a
excepción de Cuba y Panamá, ya que los acuerdos en los que participan son
generalmente de tipo selectivo. La preferencia arancelaria promedio en los acuerdos de
la ALADI alcanza el 92 % en los productos alimenticios.
Gráfico No. 4 Cobertura promedio de los acuerdos sobre alimentos de la ALADI, por
países beneficiarios, 2016 (en porcentajes del número de productos alimenticios)
Fuente: CEPAL, FAO y ALADI: Seguridad alimentaria, nutrición y erradicación del hambre. CELAC
2025, CEPAL, FAO y ALADI, Santiago de Chile, 2016 (disponible en: www.cepal.org/fr/node/37928).
Las relaciones de cooperación sobre seguridad alimentario-nutricional entre Cuba y la
región latinoamericana y caribeña, según los Acuerdos de Alcance Parcial (AAP) y los
Acuerdos de Complementación Económica vigentes en el período 2016-2019, suscritos
en el marco de la ALADI (2020), se clasifican de la siguiente manera:
Comerciales.
Tecnológicos y de innovación.
Intercambio y capacitación.
Inversión y financiamiento.
Complementariedad.
Cuba tiene un total de 90 acuerdos de cooperación con dieciocho países y esquemas
integracionistas en la región: el 45 % corresponde a convenios de carácter comercial,
suscritos con diecisiete actores, cuestión que refleja un significativo nivel de
concentración en este tipo de acuerdos. Los objetivos que persiguen principalmente son:
el otorgamiento de preferencias arancelarias, la eliminación de obstáculos no
arancelarios, la facilitación aduanera y el fortalecimiento de las relaciones comerciales
existentes entre las partes.
Se destacan países como Bolivia, Ecuador y Uruguay, con los que Cuba posee cuatro
acuerdos por cada uno. A través de ellos se comercializan productos como: cereales,
bebidas, leche, carnes, entre otros, en sus diversas formas, así como las preparaciones
alimenticias, según la base de datos Trade Map, del Centro de Comercio Internacional
(2020).
Los acuerdos tecnológicos y de innovación que favorecen el intercambio de nuevas
tecnologías y conocimientos para promover la competitividad y el desarrollo concentran
el 26 % del total. Cuba mantiene este tipo de acuerdos con quince actores; trece de ellos
con dos acuerdos cada uno. Dentro de este grupo se encuentran: Argentina, Brasil,
Chile, México, ALBA y CARICOM. Con MERCOSUR no existe un convenio en
materia tecnológica y de innovación; no obstante, se han suscrito acuerdos bilaterales
con todos los países miembros del esquema integracionista. Ello está relacionado con la
deformación estructural de las economías latinoamericanas y caribeñas, que dificulta la
complementariedad entre ellas en el campo de la tecnología y la innovación.
Por otro lado, el país ha reconocido la importancia de la inversión extranjera para
fomentar el crecimiento económico y la sustitución de importaciones, así como para
aumentar las exportaciones, y para ello resulta pertinente la cooperación en inversión y
financiamiento. En este sentido, con CARICOM y ALBA se han logrado avances
importantes, aunque solo se identifican cinco acuerdos de este tipo (incluyendo Bolivia,
Ecuador y Panamá). Ello puede estar relacionado con las condiciones y dinámica
propias de los flujos financieros internacionales y con el bloqueo económico, comercial
y financiero impuesto por Estados Unidos al país.
Según destaca la CEPAL (2019),107 en la región las entradas de IED crecieron 13,2 %
en 2018, al ascender a 184 287 millones de dólares. Sin embargo, el incremento se
explica, según CEPAL (2019), por la actividad de unos pocos países receptores (Brasil,
107 CEPAL (2019) explica que la inversión extranjera directa (IED) disminuyó a nivel global en 2018 por
tercer año consecutivo, afectada, entre otros aspectos, por la confrontación comercial entre China y
Estados Unidos, así como por la política económica del gobierno norteamericano para que las empresas
transnacionales estadounidenses repatriaran sus utilidades.
México y en menor medida Panamá, Ecuador y Argentina), y por componentes de
inversión extranjera que no necesariamente reflejan un creciente interés de los capitales
externos en la región, al tiempo que los principales sectores son la minería (12 %), las
telecomunicaciones (11 %), la energía renovable (10 %) y hoteles y turismo (9 %). La
inversión extranjera en el sector de alimentos, bebidas y tabaco alcanza solo un 7 % del
total.
Es importante tener en cuenta que gran parte de los movimientos de IED se realizan
en el marco de acuerdos y medidas de liberalización y desregulación financiera que
generalmente tienden a disminuir el papel del Estado como regulador de dicha actividad
y facilitan la orientación de las inversiones hacia sectores que no necesariamente
benefician las prioridades de desarrollo de los países de destino, sino principalmente a
los intereses del capital.108 Lo anterior refleja un escenario en cierto modo adverso a los
intereses de Cuba en torno a los acuerdos de inversión en el ámbito de la agricultura y la
industria alimentaria, agravado por los impactos negativos de la COVID-19 en la
dinámica de la IED para los años 2020 y 2021.
Los acuerdos de intercambio y capacitación llegan a ser solo el 14 % del total, con
trece países de la región: Argentina, Bolivia, Chile, Brasil, Colombia, México, entre
otros. Este tipo de cooperación promueve el conocimiento y aprendizaje de experiencias
novedosas que pueden incrementar la productividad, así como brindar a otros países las
potencialidades de los recursos humanos altamente calificados, de modo que debe ser
parte de la estrategia de cooperación de Cuba incrementar estos acuerdos con países que
presenten potencialidades en este sentido que promuevan el fortalecimiento de los
vínculos.
La multidimensionalidad de los acuerdos resulta indispensable para una cooperación
más efectiva, de ahí la relevancia de aquellos que promueven la complementariedad, ya
que no solo abarcan aspectos económicos sino también sociales, ambientales y políticos.
En este tipo de alianzas, aunque destacan los acuerdos con ALBA, CARICOM,
MERCOSUR y México, solo se encuentran dos acuerdos con el primero y uno con cada
uno de los actores restantes. En dichos convenios se vincula lo relativo a la eliminación
de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio con proyectos de innovación
108 El Informe sobre las inversiones en el mundo 2018, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (UNCTAD) explica que en 2017 65 países adoptaron 126 políticas de inversión,
de las cuales 93 fueron de liberalización y promoción de las inversiones.
tecnológica, con el fin de propiciar una mayor productividad; además, se realizan
acuerdos de intercambio de experiencias o de capacitación.
Líneas estratégicas para el fortalecimiento de la cooperación sobre seguridad
alimentario-nutricional entre Cuba y América Latina
A continuación, se exponen algunas líneas estratégicas definidas según los ámbitos de
cooperación hacia los que se considera que Cuba debe direccionar las acciones para el
afianzamiento de la misma. Las líneas estratégicas se proponen de acuerdo con el Plan
SAN-CELAC 2025, suscrito por los países latinoamericanos y cuyos objetivos se
corresponden con las prioridades de cooperación. Asimismo, toman en consideración
los programas y proyectos desarrollados por la FAO en el país y constan de un objetivo
general, un eje estratégico, objetivos específicos y un conjunto de acciones.
Objetivo general:
Contribuir al fortalecimiento de la cooperación en torno a la seguridad
alimentario-nutricional entre Cuba y América Latina y el Caribe, a partir del
mejoramiento de los vínculos entre los socios.
Eje de las líneas estratégicas:
El fortalecimiento de la institucionalidad para la cooperación en materia de
seguridad alimentaria-nutricional como una manera coordinada para su
efectividad. Promover un marco legal e institucional apropiado facilita la
implementación de los acuerdos de cooperación y de los programas y/o
proyectos que se deriven de estos.
Líneas estratégicas:
a. Comercial: Para que el comercio agroalimentario intrarregional tenga efectos
sobre la seguridad alimentario-nutricional deben reducirse o eliminarse los
obstáculos a dicho comercio, aunque siempre sobre el principio de la equidad en
correspondencia con las necesidades y capacidades de cooperación de cada una
de las partes, identificadas previamente.
Objetivo específico
Promover el intercambio comercial de forma complementaria, considerando las
capacidades y necesidades de cada país no solo en la esfera comercial sino también
productiva, en función de intensificar las interconexiones entre países.
Acciones
Abordar o revisar en los acuerdos comerciales:
Las tasas arancelarias aplicadas al intercambio comercial entre los países socios, de
acuerdo con el estado de la seguridad alimentario-nutricional en cada uno, lo que
genera nuevas necesidades y potencialidades.
Las medidas de estímulo al comercio sobre: información sobre las oportunidades
de mercado, reducción de las formalidades fronterizas, reconocimiento de la
equivalencia mutua de los controles sanitarios y fitosanitarios, etc.
Trabajar hacia la armonización de los sistemas de regulación y certificación de productos
alimenticios para el intercambio comercial, sobre la base de evidencias científicas y
técnicas suficientes para la evaluación del riesgo, según el acuerdo de la OMC sobre
Medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF), de modo que simultáneamente proteja de riesgos
a los importadores y promueva el intercambio.
b. Capacitación e intercambio: Para avanzar en materia de seguridad alimentario-
nutricional es fundamental el fortalecimiento de la capacitación de las personas e
instituciones en temas diversos que pueden abarcar las cuatro dimensiones de la
seguridad alimentario-nutricional. Al mismo tiempo, dicha capacitación vincula
a los demás ámbitos de la cooperación con el propósito de generar sinergias
entre los diferentes actores.
Objetivo específico
Fortalecer los intercambios sobre capacitación entre los actores que participan tanto en el
proceso de cooperación como en el sistema agroalimentario nacional.
Acciones
Capacitación a productores y centros de investigación en temas diversos como:
- Financiamiento.
- Tecnologías informáticas.
- Sistemas de riego.
- Agricultura familiar, urbana y suburbana.
- Calidad e inocuidad de los alimentos.
Capacitación a instituciones gubernamentales acerca de:
- Formulación, ejecución y evaluación de proyectos.
- Gestión local de políticas públicas de seguridad alimentario-nutricional.
- Sistemas de medición de la seguridad alimentario-nutricional.
Capacitación para el fortalecimiento de la capacidad negociadora de acuerdos de
cooperación en temas agroalimentarios (Ministerio de Comercio Exterior [MINCEX],
Ministerio de la Agricultura [MINAG], Ministerio de la Industria Alimentaria
[MINAL], Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente [CITMA]).
Creación de una red o plataforma de información, comunicación y seguimiento del
estado de la seguridad alimentaria-nutricional en cada uno de los países, que además
contenga programas y proyectos en esta materia y diversos actores, principalmente
instituciones públicas de agricultura, salud, educación, así como centros de
investigación.
c. Tecnológico o de innovación: La investigación científica y el desarrollo
tecnológico es un pilar fundamental para el avance de la seguridad alimentario-
nutricional, por lo que debe ser un área priorizada en los esfuerzos de la
cooperación, ya que contribuye a elevar la producción, la formación de cadenas
productivas y a incrementar la calidad nutricional e inocuidad de los alimentos.
Objetivo específico
Promover un sistema de innovación y desarrollo conjunto.
Acciones
Desarrollar una cartera de instituciones de investigación que se actualice
periódicamente, con sus corresponsales, programas, proyectos y temas específicos de
investigación, que promueva las sinergias entre los centros de investigación y
universidades de los países socios.
Trabajar hacia la coordinación del diseño y desarrollo de investigaciones conjuntas
focalizadas en áreas estratégicas.
d. Inversión o financiamiento: Puede contribuir al desarrollo de la infraestructura
productiva, de distribución y logística y entrega de créditos a agricultores
familiares para financiar sus producciones e inversiones y para crear y poner en
marcha medidas que hagan frente al cambio climático.
Objetivo específico
Diversificar las fuentes y destinos del financiamiento para la seguridad alimentario-
nutricional.
Acciones
Desarrollar una cartera conjunta de inversiones en áreas estratégicas del sector
agroalimentario.
Explorar nuevos mercados (países, empresas, instituciones), según las capacidades y
necesidades de los socios.
La voluntad política de los gobiernos que puede concretarse en políticas públicas es
esencial para el fortalecimiento de la cooperación. La pertinencia del trabajo conjunto
radica en la posibilidad de disminuir la posición de dependencia, favoreciendo el
intercambio mutuo en los diferentes ámbitos de cooperación. En Cuba constituye una
prioridad la sustitución de importaciones y el incremento de la eficiencia productiva
alimentaria. La cooperación en este sentido puede contribuir con la diversificación y
afianzamiento de los vínculos a partir de las líneas estratégicas concebidas para el
avance equitativo en materia de seguridad alimentario-nutricional de todos los socios.
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Capítulo V El ALBA-TCP como forma de integración necesaria y
alternativa. Sus condicionamientos, limitaciones y la apuesta por el
futuro
Dr. C. Edgardo R. Romero Fernández
En la contemporaneidad, el proceso de globalización de la economía mundial como
etapa del desarrollo del capitalismo, se caracteriza por el aumento de los lazos de
interconexión e interdependencia, matizado asimismo por una revolución científico-
técnica que se manifiesta a través del desarrollo de las telecomunicaciones, la
informática y el transporte, así como de las biotecnologías y bioingenierías.
El proceso de globalización está muy relacionado con el de regionalización de la
economía o formación de bloques regionales, que responden a la lucha por la
hegemonía en el comercio internacional, o al menos por la obtención de un espacio vital
en el mercado internacional que permita el intercambio sistemático de los productos y
servicios. El fenómeno de regionalización contrasta con el proceso de globalización,
pero ambos constituyen expresión contemporánea del desarrollo del sistema de la
economía internacional; son dos tendencias de un mismo proceso que desembocan en la
economía mundial «integrada» globalmente.
La integración económica regional ha ido adquiriendo mayor complejidad e
importancia en la economía mundial. En el contexto regional los procesos de
integración entre países desarrollados, como la Unión Europea, o el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN), manifiestan ser consecuencia del desarrollo
de las fuerzas productivas, cuando en realidad son expresiones del «afán de lucro» que
caracteriza al sistema capitalista,109 pues la necesidad de un espacio económico
ampliado para incrementar la valorización del capital acumulado da lugar a la
promoción de esquemas de integración basados en el libre comercio para las naciones
de la periferia del sistema, mientras que los Estados tradicionales, para mantener su
posición hegemónica, asumen una forma sumamente proteccionista respecto al sistema
de la economía mundial.
109 Max Weber: La ética protestante y el espíritu del capitalismo, Ediciones Península, Barcelona, 1994.
Las formas y mecanismos de integración regional responden a diversas necesidades y
dinámicas económicas, pero responden además a necesidades geopolíticas.
En el caso de América Latina, además de las bondades que puede ofrecer la
cooperación regional, la necesidad de integración regional estuvo y está acicateada por
la defensa de las soberanías nacionales de los países del conglomerado latinoamericano
y caribeño ante la voracidad imperial de los Estados Unidos respecto a los territorios
que se extienden al sur del Río Bravo. Es por ello que José Martí, durante el siglo XIX,
llamó insistentemente a la unidad continental en aras de alcanzar la segunda
independencia.
Lógicamente, en el ámbito económico la integración latinoamericana y caribeña
entrañaba además desarrollo, ya que la naturaleza cooperativa de las interacciones
económicas en el marco de la integración regional debe propiciar a su vez el logro de
este objetivo.110 Pero la cualificación de la interacción o la interdependencia que
generan los procesos integracionistas como formas de cooperación son importantes,
porque el simple hecho de pertenecer a uno u otro bloque regional no es en absoluto una
premisa segura de desarrollo.
Si bien la premisa de la que parten los procesos de integración como generadores de
desarrollo, es la liberalización del comercio y la eliminación de barreras de los factores
de producción, ¿ello realmente tributa a la creación de mercados ampliados en países de
la periferia, desarrolla sus fuerzas productivas y depara bienestar a sus poblaciones?, ¿o
simplemente beneficia la valorización del capital acumulado en los Estados que ocupan
el centro del sistema capitalista mundial, acentuando la posición de desventaja de los
menos avanzados? Por tanto, el asunto no consiste simplemente en integrarse, sino en
tener claridad en cuanto a la cuestión de: ¿con quién me integro?, ¿para qué me integro?
y ¿cómo me integro?
En tal sentido, el análisis de la plataforma integracionista ALBA-TCP puede ser útil
para entender y ofrecer posibles respuestas a la siguiente interrogante: ¿Por qué, a pesar
de las declaraciones formales de integración emitidas por los actores políticos
latinoamericanos y de la afirmación de los académicos de la región acerca del espíritu
110 Zulma Ramírez: «La grannacional en el sector médico-farmacéutico como mecanismo del nuevo tipo
de integración para el desarrollo ALBA-TCP en la región latino-caribeña», tesis doctoral, Universidad
Central «Marta Abreu» de Las Villas, Santa Clara, 2013.
integracionista en el subcontinente, la integración regional latino-caribeña está
estancada?
1. Contexto y necesidad de la plataforma integracionista ALBA-TCP
El ALBA-TCP, más que analizarse como institucionalidad propiciadora de división en
la región latinoamericana y caribeña, como se ha planteado algunas veces de manera
intencionada o no,111 debe entenderse como muestra del espíritu integracionista que
predomina en la región, aun con todos los desaciertos que en este sentido puedan
señalarse,112 pues este nuevo regionalismo, llamado también «poshegemónico»,113 ha
significado el intento de integrar a los que en un momento determinado estaban fuera
(como Cuba y Venezuela), o débilmente integrados, como ocurre con los países
caribeños miembros del ALBA. Esto se ha estado construyendo desde una agenda de
«integración positiva», que se concentra en el establecimiento de políticas comunes y
construcción de instituciones, y que difiere de la «integración negativa» que ha
predominado en la región,114 pero eso no significa que pueda verse como plataforma de
integración regional excluyente, sino más bien que ha sido excluida.
Sin embargo, para entender mejor el carácter y objetivos de la plataforma
integracionista ALBA-TCP, se explicará lo expuesto anteriormente en sus dos partes,
pues aunque ambas representan causas fundamentales de la aparición del ALBA, son de
índole diferente, y sin ser excluyentes, son suficientes por sí mismas para entender la
aparición del mecanismo alternativo de integración regional. Además, al comprender la
111 Ver el primer capítulo de este propio libro: «Democracia, participación ciudadana y supranacionalidad
como potenciadores de los procesos de integración regional. El caso ALBA-TCP», de Edgardo R.
Romero Fernández.
112 Pía Riggirozzi: «Coronavirus y el desafío para la gobernanza regional en América Latina», Análisis
Carolina (12): 1-13, Fundación Carolina, Madrid, mar., 2020 (disponible en:
https://doi.org/10.33960/AC_12.2020, consultado el 11 de junio de 2020).
113 Pía Riggirozzi y Diana Tussie (eds.): The Rise of Post-Hegemonic Regionalism: The Case of Latin
America, Dordrecht, Springer UNU/CRIS, 2012.
114 José A. Sanahuja: «Regionalismo post-liberal y multilateralismo en Sudamérica: El caso de
UNASUR», en Andrés Serbin, Laneydi Martínez y Haroldo Ramanzini (coords.), El regionalismo «post-
liberal» en América Latina y el Caribe: Nuevos actores, nuevos temas, nuevos desafíos. Anuario de la
Integración Regional de América Latina y el Gran Caribe 2012, p, 27, Coordinadora Regional de
Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), Buenos Aires, 2012.
irrupción del ALBA-TCP a partir de sus necesidades, queda sin efecto la acusación de
que constituye un mecanismo divisionista en el escenario latinoamericano y caribeño.
Como bien señala Osvaldo Martínez (2011), el ALBA surge en medio de un debate
regional que giraba en torno al ALCA o contra el ALCA. El proyecto de construir una
zona de libre comercio panamericana: el ALCA, proyecto neoliberal basado en la
competencia y liderado por los Estados Unidos, surge desde la Cumbre de las Américas
celebrada en Miami en 1994. El mismo había recibido el rechazo organizado de los
movimientos sociales latinoamericanos,115 y fue acogido con poco entusiasmo por
varios gobiernos que estaban muy preocupados en cómo lograr cierta estabilidad para
gobernar una zona convulsa e insegura como lo es América Latina, convertida en la
región más violenta del planeta,116 o en cómo mantener su cuota de soberanía en los
marcos del Sistema Interamericano de dominación hemisférica, como había demostrado
México al abandonar el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) en
2002,117 y además el ALCA no había recibido el impulso necesario desde el gobierno de
Estados Unidos.
Respecto a este último factor, hay que decir que el gobierno norteamericano no había
otorgado un gran impulso a la iniciativa, pues consideraba que estaba ante un mercado
cautivo, ya que Latinoamérica se sometía desde la posguerra a través de «la doctrina
militar de seguridad nacional» como eje fundamental de dominación.118 Dicha doctrina
se convirtió en «la ideología contemporánea de mayor impacto político en la región».119
Por otra parte, la guerra contra el terrorismo declarada por el gobierno yanqui luego de
los sucesos del 11 de septiembre de 2001 desvió hasta cierto punto su atención hacia
otras cuestiones del ámbito geopolítico internacional.
115 Thomas Fritz: ALBA contra ALCA. La Alternativa Bolivariana para las Américas: una nueva vía para
la integración regional en Latinoamérica, Centro de Investigación y Documentación Chile-
Latinoamérica, Berlín, 2007.
116 United Nations Office on Drugs and Crime: Global Study on Homicide, UNODC, Viena, 2013
(disponible en: https://www.unodc.org/documents
/gsh/pdfs/2014_GLOBAL_HOMICIDE_BOOK_web.pdf).
117 José C. Sanahuja: ob. cit.
118 Lars Schoultz: National Security and United States Policy toward Latin America, Princeton University
Press, Princeton, 1987.
119 Francisco Leal: «La doctrina de la seguridad nacional: Materialización de la guerra fría en América
del Sur», Revista de Estudios Sociales (15): p. 75, Universidad de los Andes, Bogotá, jun., 2003.
De este modo, la despreocupación (por arrogancia) del gobierno norteamericano, la
resistencia de los movimientos sociales a la iniciativa, y la preocupación de varios
gobiernos que apenas habían dejado atrás varios años de dictaduras militares y
ensayaban el modelo de «regionalismo abierto», de inspiración cepalina,120 confluyeron
para que se fuera dilatando el momento de la confrontación continental acerca de la
propuesta de Estados Unidos para la región.
Aquí se debe destacar que el enfrentamiento al ALCA en la Cumbre de las Américas
en Mar del Plata en 2005 y su consecuente derrota (al menos en términos de estrategia
continental) no ocurrió solamente debido a la presencia de algunos gobiernos
progresistas en la región, pues ellos no eran mayoría. Ocurrió porque estaba demostrado
que la propuesta de una integración en términos neoliberales era incompatible, aun con
el modelo de integración abierta que se practicaba por la mayoría de los países en ese
momento, a pesar de que el mismo era insuficiente para contrarrestar a las políticas
neoliberales que se imponían desde el FMI o el Banco Mundial y que no permitían el
desarrollo nacional y regional.
El propio Prebisch había sido muy crítico con la práctica de los modelos de
integración basados simplemente en el libre comercio, y así lo planteaba refiriéndose a
la experiencia del Mercado Común Centroamericano (MCCA):
Pero ¿por qué no avanzó el MCCA en los acuerdos de complementación? La
CEPAL luchó a brazo partido para introducir esta modalidad. Pero hubo
factores exógenos de considerable significación que desbarataron los
esfuerzos de la oficina de la CEPAL en México, alegando aquello de que el
capital privado, librado a sus impulsos espontáneos, distribuye las industrias
en la forma más conveniente desde el punto de vista de todos. Claro que esto
se refería especialmente al capital privado extranjero que no tenía interés en
120 Miriam Gomes Saravia: «Variedade de motivações e regionalismos na América Latina (1960-2018)»,
en Martha Ardila y Edgar Vieira Posada (eds.), Geopolítica y nuevos actores de la integración
latinoamericana, pp. 137-156, Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia, Bogotá, 2019
(disponible en: https://dx.doi.org/10.16925/9789587601992).
que los gobiernos intervinieran en forma alguna con respecto a lo que se
fuera a producir. Como consecuencia de ello se impuso el desequilibrio.121
No obstante, la CEPAL y los gobiernos latinoamericanos continuaron favoreciendo la
inversión extranjera con regulaciones mínimas (como en el caso del Pacto Andino, que
duró poco a raíz de la salida de Chile), o sin ninguna regulación. Son numerosos los
estudios que muestran y demuestran evidencias del efecto desintegrador del capital
extranjero, las empresas transnacionales y de sus Estados de origen, sin regulaciones
claras de desempeño.
La propuesta del ALCA incidía directamente en la capacidad reguladora de los
países,122 por eso la resistencia se fue haciendo cada vez más fuerte, y cuando Chávez
encabezó la rebelión en 2005 contra el ALCA fue secundado por Lula y Kirchner, entre
otros asistentes a la cumbre. Pero decir que el enfrentamiento tenía solo o
fundamentalmente un matiz ideológico es totalmente inexacto. El propio asesor
presidencial de Lula en ese momento, Marco Aurelio García, se expresó del siguiente
modo acerca de la no firma del tratado: «[…] no fue firmado porque no atendía al
interés nacional. No tiene nada de ideología […] Fue un momento importante desde el
punto de vista del afinamiento de las relaciones entre Argentina y Brasil».123
Esto se corroboró posteriormente cuando varios de los gobiernos que se pronunciaron
contra el ALCA, como Brasil y Argentina, no se adscribieron a la iniciativa bolivariana
del ALBA, e intentaron sortear la variante de «regionalismo abierto» por una más
política,124 y con esa acción terminó estableciéndose un abanico de opciones de
integración regional, que si bien mantenían vivo el espíritu de las plataformas
integracionistas, configuraron un panorama tan variado que propendía a la no
integración latinoamericana y caribeña en el sentido unitario continental, pues como
121 Raúl Prebisch: «La integración latinoamericana en una etapa de decisiones», intervención de Raúl
Prebisch en el Simposio sobre el Uruguay y la ALALC, 1972. En: Eugenio Espinosa, Integración en el
CARICOM, Cuadernos de Pensamiento Propio, INIES/CRIES, Managua, 1982.
122 Sebastião Velasco Cruz: «Mudando de Rumo: a política externa do governo Lula», en O Brasil no
mundo, pp. 71-86, Universidade Estadual Paulista, São Paulo, 2010.
123 Roberto Goulart: «La alianza del Pacífico y la estrategia de integración sudamericana del Brasil», en
Willi Soto, Política Internacional e Integración Regional Comparada en América Latina, p. 85,
Universidad Nacional de Costa Rica, UNA/Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO,
San José, 2014.
124 Ídem.
sostienen algunos autores, el exceso de plataformas integracionistas ha perjudicado el
logro de una integración real en el subcontinente.125
En ese contexto surge y se desarrolla el ALBA-TCP, que no es solo una
contrapropuesta respecto al ALCA, sino también al llamado regionalismo abierto,
basado en acuerdos regionales de comercio con bajos aranceles externos y barreras al
comercio y con una más amplia liberalización intragrupo, con el propósito de dar a los
mercados un mayor rol en la promoción de la eficiencia y la competitividad
internacional.126 Sin embargo, dicho modelo, ya a mediados de los 2000, hacía aguas
debido a las limitaciones inherentes a su estrategia de liberalización comercial.127
Como enfatizan otros autores a escala latinoamericana, se puede hablar de un
agotamiento del referencial legitimador del modelo liberal.128 Este agotamiento dio paso
a diversas alternativas, entre ellas el ALBA (Alternativa Bolivariana para los Pueblos de
América). La propuesta del ALBA de 2004 a 2009 y ALBA-TCP (Alianza Bolivariana-
Tratado de Comercio de los Pueblos) comenzó con intercambios entre Venezuela y
Cuba (petróleo a cambio de servicios médicos y de educación), o entre Bolivia y Cuba
(apoyo técnico). Desde 2009, el ALBA estuvo compuesto por nueve miembros:
República Bolivariana de Venezuela, República de Cuba, República de Bolivia,
República de Nicaragua, la Mancomunidad de Dominica, República de Honduras,
República de Ecuador, San Vicente y las Granadinas y Antigua y Barbuda, hasta la
salida del bloque de Honduras luego del golpe de Estado.
De tal manera, el surgimiento del ALBA-TCP estuvo condicionado por la ineficiente
respuesta de los modelos de integración regional latino-caribeños para incluir a todos
125 Roberto Bouzas, Pedro Da Motta Veiga y Sandra Ríos: «Crisis y perspectivas de la integración en
América del Sur», en Ricardo Lagos (comp.), América Latina: ¿integración o fragmentación?, pp. 319-
347, Edhasa, Argentina, 2008.
126 Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry and Sara Calvo: «Trade: Towards Open Regionalism. Annual
Bank Conference on Development in Latin America and the Caribbean 1997», World Bank, Washington,
1998.
127 José Antonio Sanahuja: «Regionalismo e integración en América Latina: balance y perspectivas»,
Pensamiento Iberoamericano, nueva época (0): 75-106, special issue «La nueva agenda de desarrollo en
América Latina», Secretaría General Iberoamericana, feb., 2007.
128 Alexis Saludjian y Marcelo Carcanholo: «Integración latinoamericana, dependencia a China y Sub-
imperialismo brasileño en América Latina», Mundo Siglo XXI, VIII (29): 43-62, Dirección de
Publicaciones del Instituto Politécnico Nacional, México, 2013.
los Estados de la región (Cuba, por ejemplo, era un caso aparte desde su salida de la
OEA en la reunión de Punta del Este y no estaba contemplada en los diversos
mecanismos de integración regional, aunque tenía acuerdos comerciales con casi todos
los países de la región). El surgimiento de esta nueva propuesta de integración estuvo
condicionado además por la respuesta ineficiente para alcanzar el desarrollo propuesto,
así como por la imposibilidad de mantener una cuota de soberanía imprescindible luego
de que se avanzara en la firma de un tratado como el ALCA.
2. El funcionamiento del ALBA-TCP. Condicionamientos y limitaciones
Para algunos estudiosos del tema de la integración regional en América Latina, la
integración que se promovía por los gobiernos progresistas del primer decenio del siglo
XXI dejó mucho que desear.129 El tipo de integración económica predominante en el
período comprendido entre 2000 y 2010, que promovieron los gobiernos «progresistas»,
usaba la retórica alternativa al desarrollo capitalista de los años noventa, pero se
caracterizó, de hecho, por ser una continuación del tipo de integración basada en el
regionalismo abierto.130 La «nueva integración latinoamericana» a partir de la
Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), propuesta en 2014, y
en menor escala la Alianza Bolivariana para los pueblos de América (ALBA a
comienzos de los años 2000) representaron diplomáticamente la voluntad política de los
dirigentes de la época para repensar la integración regional. Pero faltó mucho para que
esa propuesta se transformase realmente en una vía de desarrollo alternativo al
capitalismo y no en una simple declaración de buenas intenciones, fundamentalmente
por su fragilidad institucional.131
Incluso para algunos autores, el llamado regionalismo posliberal o poshegemónico
era solo la expresión del extensionismo de la agenda de política exterior de Venezuela
129 Daniele Benzi: «El exitoso ocaso del ALBA. Réquiem para el último vals tercermundista», Nueva
Sociedad (261): 77-91, Venezuela, ene.-feb., 2016 (disponible en: www.nuso.org).
130 Alexis Saludjian: «O capitalismo nasceu e permanece mundial. Lições para UE e América Latina»,
Argumentum (Vitória), 5 (2): 38-43, Universidade Federal do Espírito Santo, Brasil, 2014.
131 Thomas Legler y Arturo Santa Cruz: «El patrón contemporáneo del multilateralismo latinoamericano»,
Pensamiento Propio (16): 11-34, Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales,
Nicaragua, 2011.
en el caso del ALBA132 y de Brasil en el caso de UNASUR.133 No obstante, como
reconoce en un trabajo posterior la propia Giacalone:
[…] la existencia de gobiernos de izquierda en Brasil y Venezuela no
alcanza por sí sola a explicar por qué esta agrupó a una constelación de
naciones pequeñas en un primer círculo ideológico (ALBA) y a naciones del
Caribe y Centroamérica en otro mayor y transaccional (Petrocaribe),
mientras Brasil creaba la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN)
(2004), que en 2008 se convirtió en UNASUR.134
El análisis que se propone no es acerca de si el ALBA es o no una entidad
supranacional, o si es o no una plataforma con fuerte matiz ideológico. Lo que interesa
es cómo funcionó el ALBA-TCP en materia de construir y constituir una alternativa en
el proceso de integración regional en América Latina, el cual está condicionado por los
asedios externos de Estados Unidos135 y China fundamentalmente,136 y por los intereses
nacionalistas internos, por demás conflictivos, entre Brasil y México, principalmente.137
132 Rut Diamint: «Regionalismo y posicionamiento suramericano: UNASUR y ALBA», CIDOB d´Áfers
Internacionals (101): 55-79, Barcelona Centre for International Affairs (CIDOB), Barcelona, 2013
(disponible en: www.raco.cat/index.php/Revistacidob/article/).
133 Rita Giacalone: «Cambios en el regionalismo sudamericano por la proyección global de Brasil», Aldea
Mundo (36): 9-21, Centro de Estudios sobre Fronteras e Integración, Universidad de los Andes, Táchira,
2013.
134 Ibídem, p. 19.
135 Cfr.: Alberto Rocha y Daniel Morales: «Poder, posición estructural y política exterior de los estados de
América Latina y el Caribe, 1990-2013. Los roles geopolíticos de México y Brasil», en Alberto Rocha y
Jaime Preciado (coord.), El proceso de integración en América Latina en el siglo XXI .La competencia
cooperación entre México y Brasil, con la presencia de Estados Unidos y China, pp. 23-60, Universidad
de Guadalajara, México, 2016.
136 Jaime Preciado y Pablo Uc: «Integración latinoamericana y caribeña. ¿Entre Washington y Pekín?», en
Alberto Rocha y Jaime Preciado (coord.), El proceso de integración en América Latina en el siglo XXI .La
competencia cooperación entre México y Brasil, con la presencia de Estados Unidos y China, pp. 173-
192, Universidad de Guadalajara, México, 2016.
137 Alberto Rocha y Jaime Preciado: «Introducción», en Alberto Rocha y Jaime Preciado (coord.), El
proceso de integración en América Latina en el siglo XXI. La competencia cooperación entre México y
Brasil, con la presencia de Estados Unidos y China, pp. 9-22, Universidad de Guadalajara, México, 2016.
Es decir, de inicio estamos planteando que el proceso de integración ALBA-TCP
estaba condicionado por un contexto adverso que examinamos en el epígrafe anterior y
que continuó ejerciendo su influencia en cierto modo, pero en el cual estaban aún
presentes las problemáticas que generaron la necesidad de la aparición de la plataforma
integracionista ALBA.
Estos condicionamientos externos e internos (respecto a la región) tenían que haber
llevado a planteamientos más comprometidos respecto a la nueva plataforma que se
creaba y a aprovechar el ciclo virtuoso del alza de precios de las materias primas para
consolidar relaciones económicas cada vez menos dependientes, invirtiendo en procesos
productivos eficientes y sustituyendo importaciones. Al no lograr hacer estos
movimientos por diversas y múltiples causas, la dependencia económica del bloque
regional fue cada vez mayor y ello condicionó drásticamente su funcionamiento.
La dependencia externa del bloque en el adverso escenario ya descrito comenzó a
vincularse, además, a la relación con China. El papel actual de China y el tipo de
relación económica y política con América Latina cambió de forma radical si se
compara con la década de los noventa. En el presente siglo, China se convirtió en el
primer socio de América Latina en flujos comerciales e inversiones, habiéndose
demostrado que esa relación comercial y económica no puede ser considerada
plenamente favorable para la construcción de un modelo de sociedad menos
dependiente y alternativo en América Latina.138
La dependencia de América Latina en relación con China es muy elevada y aumentó
en gran proporción desde los años 2000. El fin del commodities super cycle y la reciente
desaceleración de la economía china elevan todavía más el riesgo de dependencia
respecto a la nación asiática y aumentan la vulnerabilidad de las economías de la
región.139
Por otra parte, la plataforma integracionista ALBA-TCP ha estado muy afectada en
los últimos años por injerencias externas clásicas (especialmente de Estados Unidos,
cuyo gobierno se ha dedicado a perseguir y boicotear las acciones de cooperación que se
138 Alexis Saludjian y Marcelo Carcanholo: ob. cit.
139 Alexis Saludjian: «De nuevo la integración latinoamericana en la encrucijada», en La integración
regional. Una mirada crítica, Grupo de trabajo CLACSO Integración y unión latinoamericana y caribeña,
2017 (disponible en:
https://eulacfoundation.org/es/system/files/integracion_regional_n1_4_ene_2018.pdf).
gestionan a través de los miembros de este bloque de integración regional), lo que la
llevó a perder miembros plenos (Ecuador y Bolivia), a frustrar la incorporación plena de
otros como Honduras, y a desmontar redes de cooperación en materia de salud
establecidas con otros países de la región como Brasil y los mencionados Ecuador y
Bolivia, además de inhabilitar prácticamente mecanismos creados como el Banco del
ALBA o PetroCaribe.
El ALBA-TCP tenía que haber accionado con tiempo mecanismos que robustecieran
su conexión de manera legal y haber pasado de la simple coordinación de políticas
desde la soberanía nacional de cada Estado, a la creación de mecanismos colectivos de
dirección que estuviesen por encima de las decisiones nacionales, pues el entramado de
integración creado por los gobiernos progresistas no resultó ser escudo suficiente ante la
hostilidad externa e interna en la región.140 Y es que el problema no reside solamente en
la agresividad del gobierno norteamericano y sus cómplices en la región; hubo varias
acciones de política nacional que debilitaron mucho al organismo integracionista, que
por demás era muy dependiente de la ejecutoria venezolana.
Precisamente por ser Venezuela el motor impulsor del ALBA-TCP, dada la fortaleza
relativa de su economía, las acciones desacertadas del gobierno del hermano país
incidían inmediatamente de manera negativa en el funcionamiento de la colectividad
que asumía el principio de integración bajo la denominación ALBA. Venezuela se
desfinanció, como explica Martins (2017), y ello implicó que se dejara de contar con
recursos para impulsar el ALBA:
En Venezuela, la contradicción entre la extraordinaria fuga de capitales y el
bajo nivel de reservas que se produjo principalmente en el gobierno de
Chávez y financiada sin mayores problemas durante el auge de los
«commodities», se quedó evidente cuando se vino abajo y demostró la
necesidad de nacionalización del sistema financiero y del monopolio del
140 Héctor Constant: «Integración regional y MERCOSUR. Desencuentros que no deben ser», en La
integración regional. Una mirada crítica, Grupo de trabajo CLACSO Integración y unión
latinoamericana y caribeña, 2017 (disponible en:
https://eulacfoundation.org/es/system/files/integracion_regional_n1_4_ene_2018.pdf).
comercio exterior para la prevención eficaz de la hemorragia de divisas y la
importancia del capital evadido a una economía sujeta a la escasez.141
El eje social del ALBA-TCP se organizó alrededor de la ayuda brindada por
Venezuela a los demás integrantes y a terceros, y en la internacionalización de las
misiones y programas inspirados en la experiencia llevada a cabo en territorio
venezolano con la colaboración cubana en los sectores médico y educativo. Luego, con
la incorporación de Bolivia y otros países, estos mecanismos se extendieron, muchas
veces con Venezuela como pivote, utilizando mecanismos financieros empleados con
regularidad por los gobiernos venezolanos desde los años setenta. Se trata de
donaciones financieras y en especie, cooperación técnica, becas, apoyo presupuestario,
ayuda humanitaria y de emergencia, cancelaciones de deudas y préstamos otorgados por
diferentes instituciones del país. Hubo mucho relacionamiento bilateral, pero poco
relacionamiento articulado, proactivo y decisorio por parte de toda la colectividad del
ALBA-TCP.
En este sentido, adviértase que mientras Cuba se hallaba considerada entre los
primeros oferentes de acciones y proyectos por país en la cooperación regional en
América Latina, ocupando el número 1 de los oferentes con 1 900 acciones entre 2007 y
2016, Venezuela se encontraba entre los terceros oferentes en ese mismo período con
482 acciones. Ecuador también se encontraba entre los terceros con 247, Bolivia estaba
entre los primeros receptores con 764 acciones, en tanto que Nicaragua (473) y
Honduras (393), aparecían entre los segundos receptores. Aunque este es un indicador
muy general de la cooperación entre países del ALBA-TCP, deja clara la idea de que
este era y es un bloque asimétrico que aún debe recorrer un largo camino en su proceso
de construcción y consolidación; de lo contrario, tendrá muy pocas posibilidades de
perdurar como plataforma integracionista.
Por otra parte, la idea del desarrollo alternativo o del posdesarrollo,142 planteado
desde la filosofía del Buen Vivir,143 y reflejado en las constituciones de Ecuador y
141 Carlos E. Martins: «La integración regional en tiempos de crisis: Notas para un balance del siglo XXI»,
en La integración regional. Una mirada crítica, p. 5, Grupo de trabajo CLACSO Integración y unión
latinoamericana y caribeña, 2017 (disponible en:
https://eulacfoundation.org/es/system/files/integracion_regional_n1_4_ene_2018.pdf).
Bolivia, no trascendió al resto de los países del ALBA-TCP. Había visiones diferentes
respecto a cómo alcanzar el desarrollo entre los países del bloque y las mismas no se
consensuaron a tiempo.
Asimismo, la teoría de la política pública como «bisagra» entre el Estado y la
sociedad civil144 no se hizo práctica habitual en los procesos de desarrollo nacionales y
mucho menos en el de la colectividad de los países que integraban el ALBA. En este
caso nos referimos principalmente a la necesidad de la participación de las masas, los
pueblos, en la toma real de decisiones, ya que el proceso político de construcción de la
nueva sociedad, tanto en el plano nacional como en el escenario integracionista, se hizo
en la inmensa mayoría de los casos apelando a políticas estatistas o políticas sociales
asistencialistas,145 que procuraban reducir la deuda social con los más desfavorecidos.
La construcción de nuevos mecanismos económicos que alterasen la base estructural
liberal de una simple política de intercambio económico y de la dependencia histórica
del imperialismo norteamericano, tuvo algunos avances, pero fue totalmente
insuficiente para poder proyectar otro tipo de mecanismo integracionista, diferente de
los promovidos por el pensamiento cepalino, que poseen un grado de racionalidad
económica indiscutible, pero no consiguen integrar procesos autónomos en los ámbitos
de la política exterior,146 de la política de cooperación para el desarrollo,147 de la política
142 Cfr.: Gustavo Endara (coord.): Post-crecimiento y Buen Vivir. Propuestas globales para la
construcción de sociedades equitativas y sustentables, Friedrich Ebert Stifung, ILDIS, Quito, 2014.
143 Patricio Carpio: Buen Vivir. Utopía para el siglo XXI, FUHEM, Madrid, 2019.
144 Alicia Kirchner: La bisagra, Ministerio de Desarrollo Social, Buenos Aires, 2007.
145 Edgardo Romero y Lidia Cano: «Balance de las aproximaciones a la evaluación de políticas públicas
en América Latina en el siglo XXI», en Evaluación de políticas públicas en América Latina, Editorial
Feijóo, Santa Clara, 2019.
146 Cfr.: Peter Birle: «Las dificultades de América Latina para convertirse en un verdadero actor
internacional», Nueva Sociedad (214): 143-151, Venezuela, mar.-abr., 2008 (disponible en:
https://nuso.org/articulo/las-dificultades-de-america-latina-para-convertirse-en-un-verdadero-actor-
internacional/); Marcelo Carcanholo: «Desafios e perspectivas para a América Latina do século XXI»,
Argumentum (Vitória) 6 (2): 6-25, Universidade Federale do Espírito Santo, Brasil, 2014.
147 Cfr.: José Francisco Puello-Socarrás y María Angélica Gunturiz: «¿Social-neoliberalismo?
Organismos multilaterales, crisis global y programas de transferencia monetaria condicionada», Política y
Cultura (40): 29-54, Universidad Autónoma Metropolitana, México, 2013; João Márcio Pereira y
Marcela Pronko (eds.): A demolição de direitos: um exame das políticas do Banco Mundial para a
educação e a saúde (1980-2013), Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio, Rio de Janeiro, 2014.
de seguridad nacional y seguridad ciudadana148 o de las políticas migratorias,149 para
situar solo algunos ejemplos sensibles.
Un analista crítico de la plataforma integracionista ALBA, como Daniele Benzi,150
señala con exactitud varios problemas respecto a su desempeño, tales como: la excesiva
dependencia de la economía venezolana, que por demás era dependiente de la renta
petrolera; la desfinanciación de los proyectos y mecanismos del ALBA por esa misma
causa; la no transferencia con eficiencia del modelo y la actuación de los colaboradores
cubanos de la salud o de otras misiones, por los diferentes miembros de la alianza, entre
otros. Pero tanto Benzi como otros de postura crítica151 obvian los dos
condicionamientos situados al inicio de nuestro análisis:
1. La persecución implacable de Estados Unidos a este mecanismo de integración
regional como a ningún otro (especialmente a los mecanismos económicos
venezolanos y a la colaboración cubana hacia los países del bloque y hacia el
mundo en general).
2. La falta de solidaridad o cuando menos de cooperación racional que prima en el
escenario integracionista latinoamericano.
Como ejemplos más recientes respecto a ambas cuestiones, baste recordar todas las
maniobras para impedir que Venezuela fuese miembro efectivo de MERCOSUR; el
robo descarado de la refinería venezolana CITGO en Estados Unidos, la incautación del
oro venezolano en el Banco de Reino Unido, la campaña internacional de descrédito a la
colaboración médica cubana internacional,152 el ocultamiento, por parte de los medios
148 Cfr.: Ana Esther Ceceña: «Estratégias de construção de uma hegemonia sem limites», en Ana Esther
Ceceña (ed.), Hegemonias e emancipações no século XXI, pp. 35-55, Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales, Buenos Aires, 2005; M. Palau (ed.): La dimensión represiva y militar del modelo de
desarrollo, BASE IS, Asunción, 2011; Atilio Borón: América Latina en la geopolítica imperial, Ciencias
Sociales, La Habana, 2014.
149 Véase el trabajo de Yaiset Arias Santos en este propio libro. Cfr.: Diego Acosta: «Free Movement in
South America: The Emergence of an Alternative Model?», 2016 (disponible en:
www.migrationpolicy.org/article/free-movement-south-america-emergencealternative-model).
150 Cfr.: Daniele Benzi: ob. cit.
151 Ver: Thomas Legler y Arturo Santa Cruz: ob. cit.; Rut Diamint: ob. cit.
152 Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba: «Estados Unidos arrecia su campaña contra la
cooperación médica internacional de Cuba», declaración del Ministerio de Relaciones Exteriores de la
de prensa hegemónicos y las redes sociales al servicio del gran capital transnacional, de
los avances en el campo de la salud médica en Cuba y del proceso de elaboración de la
única vacuna latinoamericana contra la COVID-19: Soberana 01 y la existencia de al
menos otros dos candidatos vacunales antes de finalizar 2020, que pondrían a Cuba en
condición de ser el primer país en ofrecer la vacuna según las características de los
grupos etarios.153 La mencionada agresión ocurre incluso conociendo que los protocolos
cubanos han demostrado ser más eficientes que los del resto del mundo, pues cuando en
el mundo solo se ha recuperado el 75 % de los pacientes infectados de COVID-19 y en
América solo el 65 %, en Cuba se ha recuperado el 91 %. Del mismo modo, cuando
en el mundo el por ciento de casos activos es de 21,8 % y en las Américas de 31,4 %, en
Cuba es apenas de 7 %,154 gracias a la forma de medicina preventiva que se practica. Sin
embargo, todo ello se intenta invisibilizar por los más poderosos y es asumido
servilmente por los gobiernos lacayos del subcontinente, a pesar de hallarse inmersos en
una crisis de descrédito e ingobernabilidad.
Por eso algunos autores, al valorar las estrategias de relaciones internacionales y de
cooperación regional en América Latina, las denominan aquiescentes o proclives a la
dependencia respecto a los grandes centros de poder,155 mientras que otros plantean que
la política pública latinoamericana, incluso la orientada hacia el desarrollo y efectuada
en el período de los gobiernos progresistas es heterónoma,156 es decir, condicionada
desde fuera.
Dadas estas circunstancias, no basta plantear las razones del fracaso del ALBA-TCP
o de su débil funcionamiento, o del fracaso en general de la práctica de la integración
República de Cuba, Granma, p. 3, La Habana, 1 de octubre de 2020 (disponible en:
https://www.granma.cu).
153 Orfilio Peláez: «Soberana I no es obra de la casualidad», Granma, p. 8, La Habana, 10 de octubre de
2020 (disponible en: https://www.granma.cu).
154 Yudy Castro: «Díaz-Canel: En Cuba, la vida es el principal tesoro», Granma, suplemento especial, La
Habana, 9 de octubre de 2020 (disponible en: https://www.granma.cu).
155 Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian: «América Latina y su gran estrategia: entre la aquiescencia
y la autonomía», CIDOB d’Afers Internacionals (104), Centre for International Affairs (CIDOB),
Barcelona, 2013. 156 Guillermo Alfredo Johnson y Marcos Antonio da Silva: «Heteronomía, progresismo y políticas
públicas en América Latina», Sociedad y Economía (37): 71-86, Facultad de Ciencias Sociales y
Económicas, Universidad del Valle, Cali, 2019 (disponible en: https://doi.org/10.25100/sye.v0i37.7822).
regional en América Latina en busca del desarrollo, sino que es imprescindible
plantearse la integración en términos positivos, constructivos, creativos, y visualizar y
actuar en función de rectificar los errores y superar lo alcanzado.
3. La actuación del ALBA-TCP ante la COVID-19 y la nueva visión
pospandemia de la integración regional latinoamericana
Como plantea Ríos (2020), en los últimos años, producto de la agresividad hacia la
plataforma ALBA-TCP, el funcionamiento de la misma ha terminado siendo
testimonial, tal y como se pudo observar en su XVIII Cumbre, celebrada en La Habana
en diciembre de 2019.
En ese ya difícil escenario, el impacto de la pandemia de la COVID-19 fue tal, que el
bloque solo reaccionó como entidad unitaria en el mes de junio, con la convocatoria a la
Conferencia virtual de alto nivel «Economía Pospandemia del ALBA-TCP» el 10 de
junio de 2020.157 Los enfoques de los discursantes en la reunión, aun en su
diversidad,158 insistieron en la unidad ante la adversidad,159 y además algunos
expusieron puntos de vista críticos, especialmente el del mandatario cubano Miguel
Díaz-Canel, quien expresó:
[…] la solidaridad es indispensable y no ha faltado estos años, pero urge
perfeccionar las estructuras institucionales del frente económico del ALBA-
TCP para establecer una agenda económica a corto y mediano plazos,
diseñar incentivos y trabajar con mayor agilidad y flexibilidad en la
identificación de oportunidades y proyectos conjuntos […] la nueva
economía real precisa de un enfoque más productivo y menos inclinado a la
actividad financiera. Los financiamientos han de canalizarse hacia la
157 Enrique Moreno: «ALBA-TCP, en cuadro apretado frente a la COVID-19», Granma, p. 1, La Habana,
11 de junio de 2020 (disponible en: https://www.granma.cu).
158 Los discursos de los asistentes se pueden consultar en la página del Banco del ALBA:
https://bancodelalba.org/
159 Enrique Moreno: ob. cit.
generación de bienes y servicios, propiciando que se gane más produciendo
que moviendo dinero.160
Estas ideas del presidente cubano están en sintonía con las propuestas de la CEPAL
para la región latinoamericana y caribeña respecto a la creación de un nuevo tipo de
integración, con la visión puesta en un nuevo modelo de desarrollo.161 En tal sentido
Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva de la CEPAL, en su intervención en la citada
Cumbre insistía que en el corto plazo hay que: «[…] evitar la destrucción de
capacidades productivas con subsidios diferenciando por tamaño de empresas con
compromiso de conservar la relación de trabajo», en tanto que a mediano plazo se
requerirá un nuevo pacto social «[…] que incluya la universalización de acceso a los
derechos, ingreso básico universal y un sistema de cuidados» más equitativo y
sostenible, y un nuevo modelo de integración, pues será una «[…] integración en una
nueva geografía económica».162
Las propuestas de actuación ante la COVID-19 del presidente Díaz-Canel tuvieron
presente esta última idea, insistiendo en la necesidad de la «concertación global» y «el
multilateralismo» signado por la cooperación con los organismos internacionales como
la OPS y la OMS, y la colaboración y solidaridad de Cuba con sus misiones médicas, la
cual había enviado 34 brigadas médicas a las 26 naciones que en ese momento lo habían
solicitado, sin descuidar la atención a los propios ciudadanos cubanos.163
Del mismo modo, Díaz-Canel enfatizó en la actuación inhumana e incoherente ante
la situación de pandemia en general, y hacia la región latinoamericana y caribeña en
particular, por parte del gobierno de los Estados Unidos, «[…] recrudeciendo el bloqueo
económico, comercial y financiero contra Cuba», dedicando recursos y energías a sus
maquiavélicos planes de intervención en nuestra América, persiguiendo y hostigando
160 Miguel Díaz-Canel: «Intervención en la Conferencia virtual de alto nivel: Economía Pospandemia del
ALBA-TCP el 10 de junio de 2020», Granma, pp. 2-3, La Habana, 11 de junio de 2020.
161 CEPAL: «La pandemia de la COVID-19 llama a construir un nuevo modelo de desarrollo y reforzar la
integración», 2020 (disponible en: https://www.cepal.org/es/comunicados/pandemia-covid-19-llama-
construir-un-nuevo-modelo-desarrollo-reforzar-la-integracion, consultado el 22 de agosto de 2020).
162 Alicia Bárcena: «Intervención en la Conferencia virtual de alto nivel: Economía Pospandemia del
ALBA-TCP el 10 de junio de 2020», disponible en: https://www.cepal.org/es (consultado el 20 de agosto
de 2020).
163 Miguel Díaz-Canel: ob. cit., p. 3.
las acciones de sobrevivencia de los pueblos de Venezuela y Nicaragua,164 con lo que
deja bien establecido que lejos de ser un factor propiciador de desarrollo y mucho
menos de integración regional, Estados Unidos es en realidad el principal obstáculo para
la misma.
Por último, hay que destacar que el presidente cubano no insistió simplemente en el
pedido de solidaridad internacional y de cooperación para la región latino-caribeña,
especialmente para los países que integran el ALBA-TCP, sino que planteó
concretamente los apoyos que podía ofrecer Cuba en medio de la crisis y explicó la
necesidad de fomentar producciones locales, especialmente en el sector alimentario,
mediante la búsqueda de la complementariedad económica entre los países miembros.
Además, instó a «[…] dejar a un lado las diferencias políticas y unidos, buscar
soluciones mancomunadas mediante la cooperación internacional y la imprescindible
solidaridad».165
Es necesario destacar dos cuestiones respecto a la postura cubana en el marco de la
convocatoria del ALBA-TCP:
1. La primera es que Cuba se ha mantenido y se mantendrá como un Estado
respetuoso del derecho internacional, de la autodeterminación de los pueblos, del
multilateralismo y la cooperación internacional, siendo, como ya se ha
destacado, el país que más colaboración ofrece en el área de América Latina y el
Caribe. Además, está dispuesta a negociar en un plano de igualdad respecto a
cualquier asunto de interés de la comunidad internacional.
2. La segunda es que Cuba reconoce que no se ha hecho lo suficiente en el marco
de la colaboración ALBA-TCP y llama a redoblar esfuerzos, desde los recursos
propios del bloque, para construir un más adecuado planteamiento estratégico
que permita el desarrollo presente y futuro de los países signatarios de esta
plataforma de integración regional.
Infelizmente, con esta postura contrastan otras que a raíz de la señalada convocatoria
se producen como eco de la misma y de cierta manera se tornan declaraciones vacías o
utópicas, respecto al quehacer del ALBA-TCP.
164 Ídem.
165 Ibídem, p. 2.
Entre dichas manifestaciones pueden señalarse las que se produjeron en el Foro
Virtual ALBA-TCP: Solidaridad internacional y recuperación económica en tiempos de
pandemia, organizado y realizado por la publicación argentina Pulso de los pueblos, y
moderado por el periodista y analista internacional Jorge Kreyness junto con el ex
presidente boliviano Evo Morales, el viceministro para América Latina del Ministerio
del Poder Popular para Relaciones Exteriores de Venezuela, Rander Peña, y el político
sandinista Carlos Fonseca Terán.
En dicho foro, Morales reiteró su propuesta de que la Organización Mundial de la
Salud (OMS) y los Estados se hagan cargo de la industria mundial de los medicamentos,
que no puede estar en manos de empresas privadas o transnacionales. Del mismo modo,
expresó su apoyo frente a la propuesta del presidente Nicolás Maduro de asumir como
bloque la vacuna y los tratamientos médicos contra la COVID-19 como prioridad del
ALBA-TCP, de la mano de la OMS y de países como Rusia y China, para garantizar el
acceso inmediato y la distribución a los pueblos de la región.166
Entre tanto, el viceministro Rander Peña insistió en que la apuesta del ALBA y demás
mecanismos de integración para afrontar los desafíos mundiales debe hacerse a través
del fortalecimiento del multilateralismo.167
En la jornada de reflexión, el político sandinista Carlos Fonseca reflexionó sobre el
fracaso que ha demostrado ser el modelo neoliberal, al no poder responder a los grandes
problemas de la humanidad. Enfatizó que pese a la actual crisis económico-social,
existen condiciones favorables para el fortalecimiento de los modelos populares, los
únicos capacitados para dar respuesta a las necesidades y expectativas de los seres
humanos.168
Antes etiquetamos algunas declaraciones como utópicas; a modo de ejemplo,
hagamos el análisis de algunas de estas ideas. Propuestas como las de Morales son poco
realistas, pues estamos en un escenario donde, según el criterio de especialistas como
Pablo M. García, director del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe
(INTAL), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se prevé que: «[…] los países,
en especial los desarrollados, mirarán más hacia adentro, preservando la seguridad de
166 Cfr.: Banco del ALBA: «Foro virtual analiza acuerdos de la reciente Conferencia de Alto Nivel
Economía Pospandemia en el ALBA-TCP», disponible en: https://bancodelalba.org/foro-virtual-analiza-
acuerdos-de-la-reciente-conferencia-de-alto-nivel-economia-post-pandemia-en-el-alba-tcp).
167 Ídem.
168 Ídem.
suministro y descansando en la autosuficiencia, posiblemente con una dosis mayor de
proteccionismo y menos colaboración, al menos por un tiempo».169
Al propio tiempo, el sistema interamericano, diseñado por Estados Unidos junto con
la OEA, el TIAR, la doctrina de seguridad nacional, la OPS,170 etc., responden a los
intereses del imperio y aun cuando no se dispongan a hacerlo del todo, son presionados
y hasta forzados en la dirección deseada por el gobierno de los Estados Unidos, tal
como está pretendiendo hacer ahora con la inspección externa impuesta a la OPS sobre
el Programa Mais médicos en Brasil.171 Además, el ex presidente boliviano tal vez
olvida cómo la OEA se prestó para certificar el golpe de Estado en su contra. Los
organismos internacionales multilaterales también están condicionados por el imperio,
la guerra a la OMS y la salida de dicha organización por parte de Estados Unidos
indican que si bien el apoyo a los organismos multilaterales es necesario, dichos
organismos deben ser modificados, el orden internacional debe ser modificado y eso
solo es posible a través de una revolución social. Por tanto, en el escenario concreto en
que nos encontramos hay que diseñar y apostar por mecanismos concretos, hay que
moverse con sentido táctico sin perder de vista lo estratégico posible, pues la industria
mundial de medicamentos es una de las mayores productoras de lucro para el sistema
capitalista mundial y este no la va a entregar sin luchar, por lo que una invocación para
que la OMS controle la industria mundial de medicamentos carece en estos momentos
de cualquier posibilidad de realización.
Por otra parte, en un orden más realista y concreto, durante su intervención en la
Conferencia de Alto Nivel: Economía Pospandemia en el ALBA-TCP, celebrada el 10
de junio de 2020, Vijay Prashad, director del Instituto Tricontinental de Investigación
Social, expuso una agenda de 10 puntos para el mundo en desarrollo después de la
COVID-19. Prashad (2020) abordó cuestiones concretas para recuperar el
funcionamiento de la integración regional, relacionadas con el desempeño posible del 169 Pablo M. García: «La integración de América Latina, una necesidad frente al coronavirus», Más allá
de las fronteras, 23 de abril de 2020 (disponible en: https://blogs.iadb.org/integracion-
comercio/es/integracion-america-latina-coronavirus/).
170 Sobre la subordinación de la OPS, por ejemplo, ver: Gonzalo Basile: «Salud Internacional Sur-Sur:
hacia un giro decolonial y epistemológico», en II Dossier de Salud Internacional Sur-Sur, Ediciones GT
Salud Internacional CLACSO, La Plata, diciembre, 2018; y «La Salud del proceso de integración
regional: el caso UNASUR. Salud ¿soberanía o dependencia sanitaria?», en III Dossier de Salud
Internacional Sur-Sur, Ediciones GT Salud Internacional CLACSO, La Plata, agosto, 2019.
171 Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba: ob. cit.
ALBA-TCP en el escenario actual y en el período pospandemia, destacándose entre
ellas:
1. Nacionalizar el sistema público de salud, abandonar el subsidio para el cuidado
médico privado, capacitar al personal de la salud.
2. Invertir en la soberanía agroindustrial y en la distribución universal de alimentos
para la gente.
3. Salir de la dependencia del dólar, desempolvar el Sistema Unitario de
Compensación Regional (SUCRE) y los medios de pago alternativos para los
intercambios de bienes y servicios.
4. Fortalecimiento de la acción pública y el poder central mediante mecanismos de
participación y planificación centralizada, así como la nacionalización y control
por parte del Estado de los recursos esenciales de los países, sin dejar a un lado
el aumento del autogobierno local y de la producción cooperativa, así como de
las asociaciones y sindicatos populares, a fin de permitir una vida social cada
vez más democrática.
Como se puede apreciar, hay mecanismos que recuperar, otros que afinar y algunos
que definitivamente deben desarrollarse con más intensidad, sobre todo aquellos que
están a nuestro alcance, como son los relacionados con el asunto del despliegue de
verdaderas políticas públicas en los países del ALBA-TCP.
Los mecanismos del ALBA-TCP, para profundizarse y robustecerse, tienen que
provenir de gobiernos con alto grado de legitimidad y gobernabilidad, y eso solo lo
permite la participación ciudadana protagónica. Es necesario desplegar verdaderos
mecanismos de democracia participativa en nuestras sociedades, para que realmente se
pueda vincular el desarrollo local con el territorial y el nacional, y que este por su parte
pueda articularse con el de otros países, que como los del ALBA-TCP, no buscan
crecimiento a toda costa, sino el bienestar y la felicidad de sus respectivas poblaciones.
La práctica de políticas públicas que hemos evaluado a través de estos años en los
países del ALBA-TCP ha sido cuando menos insuficiente,172 cuando no totalmente
172 Ver los siguientes artículos publicados en Evaluación de políticas públicas en América Latina,
Editorial Feijóo, Santa Clara, 2019: Pascual Valdés: «La política educativa del ALBA-TCP: Un análisis
desde la normatividad»; Zulma D. Ramírez: «Políticas públicas para la seguridad alimentaria y
nutricional (SAN) en Bolivia: Apuntes para la evaluación del diseño del PSARDI 2016-2020»; Maritza
asistencialista.173 Esas políticas, aunque con buenas intenciones, no se tradujeron en el
apoyo político ampliamente mayoritario que necesitaban los gobiernos progresistas para
continuar su gestión, los cuales debieron enfrentar las más disímiles y cruentas formas
de agresión de la derecha neoliberal internacional y de sus émulos regionales.
Por otra parte, la estructura del ALBA-TCP sin la supranacionalidad necesaria, la
dependencia excesiva de Cuba y Venezuela en su accionar, y la pobre concertación en
cuanto a planes nacionales de desarrollo y los basamentos económico-filosóficos de los
mismos llevó a un estancamiento significativo de los avances del bloque. Esta situación
aún perdura por la imperiosa necesidad que plantean las actuales circunstancias del
mundo contemporáneo respecto a la cooperación económica, financiera, política,
sanitaria, medioambiental, cultural y social en todos los sentidos. Es hora de una
refundación del ALBA-TCP y para eso hay que comenzar desde abajo e incorporar
como protagonistas a nuestros pueblos.
Consideraciones finales
Estas consideraciones no pueden ser conclusiones en el sentido estricto del término,
porque la integración latinoamericana, aunque imperfecta, es un proyecto inacabado, y
como se ha demostrado en este propio capítulo, la plataforma integracionista ALBA-
TCP es un proyecto necesario, que ha marcado una pauta distintiva en el proceso de
integración latino-caribeño y que tiene aún mucho que aportar.
A través de varios años y asentada en diversas publicaciones, se ha argumentado la
relación desarrollo social-integración latinoamericana, y se ha establecido la necesidad
V. Martínez: «La ley de inversión extranjera en Cuba desde el enfoque de la política pública»; y Mignelys
García: «Envejecimiento poblacional en Cuba: Retos para la política pública».
173 Ver los siguientes artículos publicados en Evaluación de políticas públicas en América Latina,
Editorial Feijóo, Santa Clara, 2019: Lisandra Lefont: «El diseño de políticas públicas educativas en
Venezuela: entre quijotismos y desaciertos»; Juan Carlos Ramírez Sierra: «Apuntes para la evaluación de
diseño de la política en torno a la erradicación del trabajo infantil en Nicaragua en el último período del
gobierno sandinista»; y Edgardo Romero y Lidia Cano: «Balance de las aproximaciones a la evaluación
de políticas públicas en América Latina en el siglo XXI».
de hacer una política integracionista explícita en función del desarrollo regional
integrado.174
Uno de los elementos de diagnóstico sobre la insuficiencia del funcionamiento de los
mecanismos y plataformas de integración regional como el Convenio Andrés Bello, la
Comunidad Andina de Naciones (CAN) y MERCOSUR fue que desatendieron la
dimensión axiológica de los proyectos integracionistas que pretendían impulsar. Las
causas de dicha desatención son muchas, pero acá expondremos solamente una, que ha
sido objeto de nuestro trabajo en los últimos cuatro años en los marcos del proyecto La
Alianza Bolivariana para las Américas (ALBA), sus políticas públicas y los valores
fundacionales de la integración latinoamericana y caribeña: Existe un insuficiente
conocimiento acerca del proceso de diseño, implementación y evaluación de políticas
públicas integracionistas, y como está suficientemente argumentado que las políticas
públicas son el elemento clave de articulación entre el Estado y la sociedad civil, no
podrá realizarse plenamente ningún proyecto de integración regional sin su utilización
eficiente, lo cual ha quedado demostrado en el contexto de la pandemia de
COVID-19.175
En función de ello se proponen algunas consideraciones a manera de síntesis de lo
avanzado en estos cuatro años de investigación del proyecto anteriormente mencionado:
1. La visión y prácticas estadocéntricas de la política confunden lo estatal con lo
público, con lo cual se pierde la posibilidad de la participación protagónica del
pueblo y con ello la posibilidad de legitimación de los proyectos sociales.
2. En el mundo entero, y obviamente en América Latina, desde finales del siglo pasado
y con mucho énfasis en el presente siglo, se ha comenzado a hablar de política
pública, y muy particularmente de evaluación de política pública.
174 Ver: Edgardo Romero: «Valores de la posibilidad real de la integración latinoamericana», en Siete
cátedras para la integración, Convenio Andrés Bello, Bogotá, 2005; Edgardo Romero y otros: «La
dimensión axiológica de la integración latinoamericana, a través de las políticas de ciencia, cultura y
educación en la CAN y MERCOSUR», en Colectivo de autores: Cátedras de Integración. Convenio
Andrés Bello 2, Convenio Andrés Bello, serie La Universidad y los procesos de integración social,
Bogotá, 2006; Edgardo Romero: «Los valores fundacionales de la integración latinoamericana», OIKOS
(7): 143-148, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2007.
175 Edgardo Romero, Lidia Cano y Eduardo Romero: «Las plataformas integracionistas en América
Latina ante la COVID-19: Una cuestión de valores», Actas del Congreso Internacional Virtual sobre la
COVID-19, pp. 129 -147, Eumed.net, Málaga, 2020.
3. Se ha establecido, al menos teóricamente, la importancia y necesidad de hacer
evaluaciones de políticas públicas, y se han podido establecer los avances
acontecidos en América Latina en este ámbito.
4. Ha quedado claro que los avances teóricos no se corresponden con una práctica de
evaluación de políticas públicas en América Latina, particularmente en los países
del ALBA.
5. En el inicio de cualquier estudio sobre política pública, lo primero es dejar
claramente establecido qué se corresponde con una política pública, según los
elementos definidos en la primera conclusión.
6. Los procedimientos de la evaluación de diseño se pueden centrar inicialmente en la
búsqueda de la argumentación de la política a evaluar, la claridad de sus objetivos,
la precisión de sus indicadores y la coherencia de su formulación general.
Posteriormente debe analizarse si esos indicadores son pesquisables, o sea, medibles
cualitativa o cuantitativamente.
7. En el orden metodológico evaluamos según el paradigma de la evaluación
pluralista,176 o al menos es a lo que se aspiró, mientras que en el orden axiológico
partimos de valores auténticos que se originan en las necesidades de los pueblos
latinoamericanos, entre las que se cuenta el imprescindible vínculo
integracionista.177
8. Luego de realizar un estudio longitudinal sobre el asunto de las políticas públicas en
América Latina, tomando en cuenta su divulgación y formas de aplicación, y
enfocados fundamentalmente en el asunto de la evaluación de las políticas públicas,
se han constatado al menos cuatro elementos que inciden negativamente en la
utilización del herramental teórico-práctico de las políticas públicas para el
desarrollo progresista e integrado de los pueblos de nuestra América, lo que también
atañe al caso cubano:
a. Su desacertado manejo teórico-conceptual.
b. La incidencia externa en su diseño e implementación, fundamentalmente
por parte de gobiernos e instituciones extrarregionales.
176 André Noel Roth: Políticas públicas: Formulación, implementación y evaluación, Ediciones Aurora,
Bogotá, 2017.
177 Edgardo Romero y otros: «Valores de la posibilidad real de la integración latinoamericana», en Siete
cátedras para la integración, Convenio Andrés Bello, Bogotá, 2005.
c. La falta de participación protagónica de la población a lo largo de todo el
proceso de diseño, implementación y evaluación de las políticas
públicas.
d. La falta de coordinación, y en sentido más general, de unidad entre
actores y gobiernos nacionales o locales, y entre gobiernos nacionales en
aras de la imprescindible integración regional.
9. Respecto a la política pública en un escenario de integración regional, la puja
entre el panamericanismo y el latinoamericanismo no acepta espectadores. Si se
opta por el primero, las políticas públicas serán inexistentes, pues responderán a
la «razón de Estado», pero de un Estado imperial, que desde la Doctrina Monroe
trata a América Latina como extensión suya, y a sus gobernantes como simples
marionetas que deben someterse a los intereses imperiales. Ahora bien, si se opta
por el latinoamericanismo, hay que entender y además actuar consecuentemente
con el hecho de que la unidad no es una cuestión de simple voluntad política,
sino que hay que construirla a partir de la diversidad, hay que consensuar
permanentemente posturas y construir políticas que integren. No se puede pensar
en integrar simplemente a partir de las políticas nacionales, aun cuando estas
cumplan con los requerimientos de la política pública en el ámbito nacional,
pues los procesos integracionistas desbordan el escenario de lo público-nacional,
sin llegar a lo público-global. Nuestra América martiana tiene que ser construida
en términos concretos, pues las declaraciones no son herramientas suficientes
para construir y transformar la vida cotidiana de los pueblos.
10. Coincidiendo con estudiosos actuales del tema integracionista en América
Latina,178 se entiende que hay que trabajar en la convergencia y pertinencia de la
integración latinoamericana y caribeña, y por supuesto de la integración ALBA-
TCP.
11. Las debilidades o insuficiencias señaladas en el punto 8 conllevan un replanteo
en la forma de diseñar y gestionar las políticas para la integración y el desarrollo
regional.
178 Alberto J. Hurtado y Edgar Vieira (eds.): Pertinencia y convergencia de la integración
latinoamericana en un contexto de cambios mundiales, vol. 5, Ediciones Universidad Cooperativa de
Colombia, Bogotá, 2020 (disponible en: https://doi.org/10.16925/9789587602364).
12. Una consideración muy importante para trabajar en el futuro en la convergencia
de la integración latinoamericana es la necesidad de dar respuestas comunitarias
(supranacionales) y no solo nacionales, a la situación de malestar y frustración
en que se encuentran varios sectores de la sociedad. Se requiere un
replanteamiento de la integración latinoamericana en un continente
convulsionado por violentas protestas sociales, principalmente ante el despliegue
de las políticas neoliberales en la región, el entreguismo de la mayoría de los
gobiernos de turno a los intereses imperiales del gobierno de Estados Unidos y
los desaciertos en el manejo de las políticas públicas para el desarrollo local,
nacional y/o regional de varios de los gobiernos progresistas, cuando estuvieron
en el ejercicio del poder en el presente siglo.
13. La responsabilidad es, entonces, muy grande: la integración debe ser una de las
cartas importantes en la recuperación de la paz social en el continente y uno de
los instrumentos para reducir la extrema inequidad con un mejor reparto de los
beneficios de la integración en América Latina. Para ello se debe reorientar,
reestructurar, refundar, reflexionar, profundizar —los calificativos pueden ser
muchos— en la situación actual de estancamiento y parálisis de los procesos de
integración latinoamericanos, en los cuales no es posible continuar con el
fraccionamiento existente, pues es hora de que América Latina reflexione y se
decida a trabajar por una convergencia en el tiempo hacia un bloque
latinoamericano integrado, que se pueda articular adecuadamente con los demás
bloques que dominan la escena mundial.
14. En función de ello se debe utilizar el herramental de las políticas públicas sin
descuidar sus dos componentes fundamentales: la participación protagónica de
los beneficiarios y la participación protagónica de los especialistas. En su
gestión en los diferentes escenarios territoriales, hay que orientarse hacia la
concertación y ello no se consigue por decreto, sino a través del diálogo
permanente y sistémico, para evitar superposiciones jerárquicas que funcionan
cuando se aplican el tipo de políticas denominadas estatistas o sociales, pero que
no funcionan cuando se trata de lo público.
Recomendaciones a la academia cubana e internacional a partir de la presente
síntesis:
1. Esclarecer los sentidos de lo público, particularmente en el escenario de
construcción socialista en que vivimos y en el entorno de desorientación
axiológica y manipulación ideológica que predomina a nivel global.
2. Construir y/o potenciar mecanismos e instrumentos concretos para avanzar en el
diseño e implementación de políticas públicas para el desarrollo local/territorial
y nacional/regional.
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Sobre los autores
Edgardo Ricardo Romero Fernández. Cubano. Politólogo y Doctor en Ciencias
Filosóficas por el Instituto de Filosofía de la Academia de Ciencias de Cuba.
Posdoctorado en Pensamiento político latinoamericano en la Universidad Autónoma de
Madrid. Profesor Titular de Filosofía política y Ciencia política y coordinador de la
Maestría en Ciencias Políticas de la Universidad Central «Marta Abreu» de Las Villas
(UCLV). E-mail: [email protected]
Zulma Donelly Ramírez Cruz. Colombiana. Licenciada en Economía por la
Universidad Autónoma de Colombia. Doctora en Ciencias económicas. Especialista en
relaciones económicas internacionales, comercio exterior y soberanía alimentaria.
Profesora Titular de la Facultad de Economía de la Universidad Central «Marta Abreu»
de Las Villas y profesora de la Maestría en Ciencias Políticas perteneciente a dicha
institución. E-mail: [email protected]
Yaiset Georgina Arias Santos. Cubana. Máster en Pensamiento integracionista
latinoamericano por la Universidad Central «Marta Abreu» de Las Villas, Santa Clara,
Cuba. Profesora Auxiliar de Teoría sociopolítica del Departamento de Historia y Teoría
Marxista de la citada universidad. E-mail: [email protected]; [email protected]
Cintia González León. Cubana. Licenciada en Economía por la Universidad Central
«Marta Abreu» de Las Villas. Máster en Ciencias económicas. Profesora Asistente de la
Facultad de Economía de la citada universidad. E-mail: [email protected]
