ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral(CIDI)

REUNIÓN ESPECIALIZADA DEL CIDI OEA/Ser. W/II.4DE ALTAS AUTORIDADES DE COOPERACION CIDI/RECOOP/INF.4/09 26 y 27 de octubre de 2009 20 octubre 2009Bogotá, Colombia Original: español

LA EFICACIA DE LA COOPERACIÓN HEMISFÉRICA

(Documento preparado por la firma de consultoría Foro Nacional-Internacional)

La Eficacia de la Cooperación Hemisférica*

Documento de discusión para la “Reunión especializada del CIDI de Altas Autoridades de Cooperación” (Bogotá, Colombia, 26 y 27 de Octubre del 2009)

Octubre 2009

* Documento elaborado por Fernando Prada y Francisco Sagasti, Investigador Asociado y Director Ejecutivo emérito, respectivamente, de FORO Nacional/Internacional. Los autores agradecen la colaboración de Fernando Castillo en la elaboración de las estadísticas, Mario Bazán en la preparación del trabajo y Sara Mateos en la edición del documento. FORO Nacional/Internacional: Apartado 18-1194, Miraflores, Lima, Perú. E-mails: fprada@foro-nacional-internacional.pe, fsagasti@amauta.rcp.net.pe y fni@foro-nacional-internacional.pe

INDICE

RESUMEN EJECUTIVO........................................................................................................................... I

1. INTRODUCCIÓN.....................................................................................................................1

2. EL CONTEXTO DE LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO EN LAS AMÉRICAS.......................1

2.1. LA SITUACIÓN DE LOS PAÍSES DE LA REGIÓN.....................................................................................1

2.2. TENDENCIA DE LOS FLUJOS DE FINANCIAMIENTO EXTERNO Y COOPERACIÓN............................................1

2.3. CAMBIOS EN EL CONTEXTO DE LA COOPERACIÓN...............................................................................1

3. LOS RETOS QUE ENFRENTA LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO EN LA REGIÓN Y EL

PAPEL DE LAS ALTAS AUTORIDADES DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL......................................1

3.1. EL PAPEL Y LA INFLUENCIA DE LOS NUEVOS ACTORES Y MECANISMOS DE COOPERACIÓN............................1

3.2. NUEVOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN.............................................1

3.3. ENFOQUES Y TEMAS EMERGENTES.................................................................................................1

4. IMPLICANCIAS PARA LA AGENDA DE COOPERACIÓN HEMISFÉRICA........................................1

BIBLIOGRAFÍA...............................................................................................................................1

ANEXO 1. PAÍSES MIEMBRO DE LA OEA Y SU CLASIFICACIÓN DE ACUERDO AL NIVEL DE INGRESOS1

ANEXO 2. INSTITUCIONES FINANCIERAS Y DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL QUE OPERAN EN

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE.......................................................................................................1

ANEXO 3. Instrumentos financieros de la ayuda oficial para el desarrollo en la región.......................1

Resumen Ejecutivo

En el marco de la “Reunión Especializada del CIDI de Altas Autoridades de Cooperación”, convocada para el 26-27 de octubre de 2009 por el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI), los países de la región se han comprometido a continuar el diálogo de políticas para mejorar la efectividad de la cooperación internacional y fortalecer la colaboración y transmisión de conocimientos entre las agencias de cooperación. El objetivo del presente documento es aportar un marco general del sistema internacional de financiamiento para el desarrollo, para ofrecer una apreciación del contexto y estimular la discusión de los temas y objetivos de la conferencia. Con este fin, se busca identificar espacios para articular las iniciativas de los actores de la cooperación y mejorar su vinculación con otros actores, procesos y componentes del sistema internacional de financiamiento para el desarrollo, así como identificar cómo los mecanismos de cooperación hemisférica podrían contribuir a potenciar estos espacios.

En general, se define al sistema internacional de financiamiento para el desarrollo como el conjunto de instituciones que proveen financiamiento externo y apoyan la movilización de recursos internos para los países en desarrollo, así como asistencia técnica y apoyo en la provisión de bienes públicos globales o regionales. Está compuesto por entidades que se ubican en la intersección del sistema de organizaciones nacionales para el desarrollo, el sistema financiero internacional y las organizaciones internacionales de cooperación (figura 1).

Figura 1. El sistema internacional de financiamiento para el desarrollo

Sin embargo, los espacios tradicionales donde estas instituciones operaban han variado con la presencia de nuevos actores, sus cambiantes espacios de influencia y la multiplicidad de mandatos, objetivos y áreas de trabajo que están asumiendo. La interacción de estos elementos ha contribuido a desaparecer las fronteras entre los actores de la cooperación en el nivel nacional, internacional y el sistema financiero, aumentando la complejidad de sus asociaciones y áreas de intervención. De esta manera, conceptos como la ayuda oficial para el desarrollo, cooperación técnica, donantes y receptores, y financiamiento para el desarrollo, entre otros, involucran a un grupo cambiante de actores e instrumentos financieros, por lo que las definiciones han perdido precisión en el contexto cambiante de la ayuda internacional.

¿Cómo ha cambiado el ámbito de las operaciones de las agencias nacionales de cooperación? En la región, este escenario ha variado por tres razones principales:

1. La situación de los países de la región, que afectan las tendencias del financiamiento externo pueden resumirse en tres grandes categorías. En primer lugar, la mayoría de los países de la región ha experimentado un proceso de crecimiento económico basado en la apertura comercial, la inversión privada y los precios internacionales favorables de sus productos de exportación. Además, la región está compuesta mayoritariamente por países de ingresos medios y economías emergentes. En segundo lugar, el crecimiento experimentado esconde profundas diferencias entre los países y en el interior de ellos, pues la desigualdad ha aumentado. En tercer lugar, la región está sufriendo cambios en el plano político que repercuten en la manera como se relacionan los actores de la cooperación internacional, así como en el futuro de la integración regional.

2. La tendencia de los flujos de financiamiento externo ha estado sesgada hacia los flujos privados. En el caso de la ayuda oficial —que incluye a la cooperación bilateral y multilateral—, se observa que pierde importancia en relación con el financiamiento privado. La región depende fuertemente de los flujos financieros privados, tales como la IED, las operaciones en mercados de capital y las remesas de emigrantes. Los flujos oficiales, que incluyen a la AOD han experimentado fluctuaciones, como en los casos del FMI y de las fuentes bilaterales; los países empezaron a prepagar sus deuda con instituciones bilaterales y multilaterales, pero la crisis financiera ha provocado que éstos últimos aumenten su ayuda; y los países desarrollados están dirigiendo su cooperación bilateral hacia los países más pobres, por lo que los países de ingresos medios de la región han visto reducido el monto de la ayuda oficial que reciben.

3. Cambios en el contexto de la cooperación. Las Américas es un escenario complejo para la cooperación internacional pues en ella opera una gama amplia de actores con diferentes motivaciones, objetivos, áreas de intervención e instrumentos financieros. Diversos acuerdos internacionales han generado respuestas en las instituciones de la región, principalmente orientadas hacia adaptar los acuerdos globales a las realidades de los países de América Latina y el Caribe. En general, se busca afianzar el liderazgo de las instituciones regionales y la cooperación entre los países, a la vez que se ha dado particular relevancia a los temas de apropiación, alineamiento y coordinación, así como a los mecanismos para mejorar la

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programación y el monitoreo de los flujos de cooperación, varios de ellos incorporados en la Agenda de Accra para la Acción y en otros acuerdos internacionales.En este contexto, ¿cuáles son los retos que enfrenta la cooperación para el desarrollo en la región y el papel de las altas autoridades de cooperación internacional? Cuando se analiza la cooperación internacional sólo en términos de los flujos financieros hacia la región, se concluye que se ha venido reduciendo frente a otras opciones de financiamiento externo. Esta situación es aún más urgente cuando se considera solamente los flujos de cooperación técnica y financiera no reembolsable,1 el espacio tradicional de las agencias nacionales de cooperación.

Sin embargo, el valor real de la cooperación no reembolsable, involucra muchos más aspectos que solamente el tema financiero. Por un lado, la cooperación no reembolsable puede contribuir al fortalecimiento de las capacidades de los países —tanto de los receptores como de los nuevos donantes—, la transferencia de expertos para la difusión y diálogo de ideas innovadoras sobre el desarrollo, la movilización de recursos adicionales (técnicos y financieros), y la ampliación de oportunidades para la integración regional. Por otro lado, la región de América Latina y el Caribe tiene amplia experiencia en asociatividad con varias experiencias positivas. La pregunta central es ¿cómo mantener la relevancia de este tipo de cooperación en la región y mejorar su efectividad para obtener el mayor impacto de los escasos recursos financieros?

Las agencias nacionales de cooperación pueden contribuir a ampliar el campo de acción de este tipo de cooperación en tres áreas:

1. El papel y la influencia de los nuevos actores y mecanismos de cooperación . La llegada de nuevos actores al sistema internacional de financiamiento para el desarrollo, cuyos mandatos, motivaciones y áreas de intervención muchas veces se traslapan con aquellos de los actores existentes y de las propias iniciativas domésticas para el desarrollo, implica que el principal desafío de las agencias de cooperación es el de cómo lograr, de manera racional y coherente, que las intervenciones sean efectivas, coordinadas y se alineen con los objetivos nacionales.

Un primer problema son las múltiples fracturas que quedan en el sistema internacional del financiamiento para el desarrollo, las cuales restan efectividad a un sistema de cooperación que surgió hace más de sesenta años. Las reformas emprendidas han carecido de un enfoque sistémico que involucre a la diversidad de actores que participan del sistema internacional del financiamiento para el desarrollo (figura 1). Un segundo problema asociado a la entrada de nuevos actores ha sido la erosión de los mecanismos de gestión de la cooperación en los países receptores, lo cual ha afectado la labor de las agencias nacionales de cooperación. Si bien los países de la región cuentan con instrumentos de planificación tales como planes nacionales de

1 En términos reales, la cooperación no reembolsable hacia la región creció de manera constante entre 1960 y 1990 de US$ 2.5 a 6.0 mil millones, pero a partir de este punto ha permanecido congelada en un rango de US$ 6-8 mil millones anuales hasta el año 2004, cuando los programas de alivio de deuda se hicieron efectivos y explican el crecimiento de los últimos años. Excluyendo el efecto del alivio de la deuda, un apoyo temporal, se puede concluir que, en términos reales, la cooperación no reembolsable permanecerá en ese rango.

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desarrollo, se ha avanzado menos en herramientas de gestión que vinculen a estos planes con el proceso presupuestario y con los sistemas nacionales de inversión y de adquisiciones de bienes y servicios, entre otros. Un tercer problema es cómo el elevado número de actores y sus intervenciones puede reducir la efectividad de la ayuda. Mal gestionada, la proliferación de actores reduce la efectividad de la ayuda, aunque bien administrada, puede favorecer la diversidad, la experimentación, la implementación de pilotos y el debate sobre el desarrollo.

La región tiene el reto conjunto de alentar mecanismos alternativos para generar sinergias con los nuevos donantes, promoviendo la cooperación Sur-Sur (CSS) y la cooperación triangular, pero evitando las prácticas que han contribuido a reducir la efectividad de la cooperación. Sin embargo, este tipo de cooperación debe analizarse en un marco similar al de la cooperación Norte-Sur: ésta forma parte de la política exterior, y sigue diferentes intereses e incentivos, tales como la búsqueda de mercados, las posiciones ideológicas o las decisiones altruistas. El desafío para las agencias de cooperación consiste en cómo utilizar este tipo de cooperación para reducir las brechas y asimetrías entre los países cooperantes, lo cual implica avanzar en términos del tipo de relación que se ha tenido con los donantes bilaterales de los países desarrollados. Así, es crucial definir y consensuar marcos de operaciones, de manera que no aumenten los costos asociados con un mayor número de actores, proyectos y carga administrativa para las agencias nacionales de cooperación.

Un desafío central consiste en encontrar los foros adecuados para avanzar en la mejora de la efectividad de la cooperación hemisférica. A lo largo de los años, se han abierto múltiples espacios de diálogo donde participan activamente las agencias nacionales de cooperación, pero se debe evitar el riesgo de prolongar los debates y demorar la implementación. Con la ayuda de las agencias nacionales de cooperación, estos foros deben encontrar un consenso para la toma de decisiones políticas al más alto nivel con el fin de reformar el sistema internacional de financiamiento para el desarrollo y dinamizar la cooperación no reembolsable.

2. Nuevos instrumentos financieros y modalidades de cooperación . La región ha sido campo de experimentación de nuevos instrumentos para el desarrollo —como el apoyo presupuestal directo, la cooperación programática, el acceso a los mercados internacionales de bonos, la complementación y el fortalecimiento de los mercados domésticos de capital—, de nuevos instrumentos financieros —como las garantías para la exportación y el financiamiento del comercio exterior, las asociaciones público-privadas para infraestructura—, y de nuevas orientaciones —como las de la igualdad de oportunidades, la interculturalidad y la participación comunitaria. Sin embargo, el efecto secundario de esta capacidad de innovación y de esta diversidad ha sido la descoordinación, la poca utilización de algunos instrumentos financieros y modalidades de cooperación disponibles, así como la limitada evidencia empírica en la región para analizar el impacto individual de estos mecanismos.

El principal desafío de las agencias nacionales de cooperación consiste en hacer un inventario de estas experiencias, sistematizando los estudios realizados para evaluar sus resultados y para buscar integrarlos en un marco que permita, por un lado, compartir las experiencias en el ámbito de la región, y por otro lado, contribuir a crear sinergias entre los mecanismos e

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instrumentos a fin de aumentar su efectividad. De esta manera, las agencias nacionales de cooperación deben buscar manejar la diversidad de instrumentos financieros con una visión estratégica: cada instrumento y modalidad de cooperación se asocia a diferentes niveles de condiciones financieras, facilidades y requerimientos para los desembolsos; de competencias técnicas para su utilización; de requerimientos para reportar resultados y hacer un seguimiento y una rendición de cuentas; así como niveles de capacidad para movilizar recursos adicionales.

3. Enfoques y temas emergentes. La diversidad de temas no tiene por qué restar efectividad a la cooperación si es adecuadamente gestionada, si los donantes mantienen coherencia en su apoyo a los temas prioritarios, si los nuevos temas se integran a los planes nacionales y si se obtiene un balance entre los recursos dedicados a los temas urgentes, emergentes y prioritarios. ¿Cuáles son los temas centrales para la agenda del desarrollo en la región, relevantes para la cooperación no reembolsable?

En primer lugar, las agencias de cooperación deben seguir atendiendo temas estructurales en la región, tales como la pobreza y la desigualdad, las profundas brechas de conocimiento entre los países de la región, entre otros. En segundo lugar, deben promover la acción colectiva para la provisión de bienes públicos regionales, tales como el suministro de servicios ambientales, el monitoreo del cambio climático, la atención a los desastres, la ayuda a los damnificados y la estabilidad financiera, entre otros. En tercer lugar, deben reaccionar adecuadamente para mitigar el impacto de los shocks externos. Igualmente, la cooperación internacional puede proveer flexibilidad para incorporar nuevos temas, tales como: los gobiernos regionales y locales como receptores de cooperación; diseño y funcionamiento de instituciones para apoyar la provisión de bienes públicos regionales; cooperación en ciencia, tecnología e innovación; cooperación Sur-Sur y cooperación triangular; cooperación para potenciar a las industrias creativas; apoyo a la proyección de las empresas transnacionales de América Latina y el Caribe para fomentar programas de cooperación Sur-Sur y de responsabilidad social; así como un debate regional sobre las estrategias de desarrollo, con el fin de relanzar la discusión sobre el concepto de desarrollo en la experiencia de la región.

El contexto de la cooperación y los desafíos presentados, tiene implicancias concretas para la agenda de cooperación hemisférica. Así, las autoridades nacionales de cooperación operan en el marco de un sistema internacional del financiamiento para el desarrollo muy desarticulado, en el cual tienen que definir su papel y ámbito de acción en forma permanente y, a la vez, liderar y participar en los intentos de reforma globales. Además, el sistema se enfrenta a diversos shocks que redefinen las prioridades en los ámbitos nacional e internacional, la esfera de influencia de los actores, las presiones políticas en los países donantes para redistribuir el apoyo financiero y, en el ámbito doméstico, para administrar la cooperación internacional de manera más efectiva. En este escenario, ¿cómo definir el papel de las agencias nacionales de cooperación en los próximos años?, ¿cuáles son las áreas más relevantes y que se pueden reformar?, ¿cómo pueden lograr sinergias en el ámbito hemisférico con el fin de implementar esas reformas y mejorar la efectividad de la cooperación internacional?

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Un primer mensaje se refiere al hecho de que el espacio de la cooperación no reembolsable, en términos de flujo de financiamiento —el ámbito tradicional de las agencias nacionales de cooperación—, es cada vez menor en América Latina y el Caribe. Sin embargo, es el área que ha merecido más atención y presiones políticas de la comunidad internacional para efectuar reformas que mejoren la efectividad de la cooperación y el financiamiento internacional para el desarrollo. En este sentido, algunos de los temas que se deben considerar son los siguientes:

Reconocer el contexto para establecer el ámbito de acción e influencia de las agencias nacionales de cooperación. No será posible establecer reformas para mejorar la efectividad de la ayuda si no se sabe antes cómo se relacionan las actividades de las agencias de cooperación con las de los demás actores del sistema internacional del financiamiento para el desarrollo, cómo incorporar estos hallazgos a los planes de cooperación existentes en la mayoría de los países, y qué prácticas del ámbito nacional son relevantes y se pueden aplicar a otros países de la región.

Coordinar una agenda conjunta para relanzar la cooperación no reembolsable en la región. La situación actual puede revertirse coordinando una posición regional a favor de aumentar los flujos de cooperación y, como contrapartida, adoptando medidas para facilitarlos. Así, será posible construir una propuesta regional para mejorar la efectividad de la cooperación en el contexto particular de la región, que vaya más allá de la Declaración de París y que se adecue mejor a sus circunstancias.

Como contraparte, en los países deben adoptarse medidas concretas bajo el liderazgo de las autoridades nacionales de cooperación, tales como el fortalecimiento de los sistemas nacionales para que un mayor porcentaje de la cooperación se canalice a través de ellos; el fortalecimiento de los mecanismos de monitoreo y evaluación de la cooperación no reembolsable, de manera que se pueda establecer de manera transparente su efectividad y espacios de acción; y en el caso de los donantes emergentes de la región, que están adecuando sus procedimientos para impulsar sus programas de cooperación Sur-Sur, la dirección de las reformas podría enviar señales claras en el sentido de aplicar en su cooperación principios que los donantes tradicionales no han podido implementar del todo.

El segundo mensaje se refiere a las oportunidades y desafíos que se presentan en las fracturas del sistema internacional de financiamiento para el desarrollo, y cómo la región podría aprovecharlos para aumentar la efectividad de la ayuda. Si bien la cooperación no reembolsable ha perdido importancia relativa frente a otros flujos de financiamiento externo, esto no ha significado que se reduzca la proliferación y fragmentación —aunque las experiencias varían de acuerdo a los países. Las tareas pendientes en este campo son las siguientes:

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Crear capacidades para el manejo de un entorno de la cooperación cada vez más complejo y dinámico. Administrar esta complejidad demanda un mayor uso de recursos humanos y administrativos (procedimientos para reportes, diferentes sistemas de contabilidad y adquisiciones, entre otros). Esta complejidad es aún mayor al considerar la multiplicidad de temas y sectores que abarca la cooperación, y que implican la adquisición de nuevas capacidades en los países.

Repensar el balance de los pros y contras de algunos aspectos centrales del manejo de la cooperación internacional, lo cual implica decisiones claras por parte de las agencias de cooperación. Sin embargo, estas decisiones precisan de mayor evidencia empírica, al ser aspectos que no han sido estudiados de manera extensa, por lo que las organizaciones regionales como la OEA pueden tomar el liderazgo para lograr una agenda consensuada de investigación en temas como: (i) el balance entre la alineación de los donantes a los objetivos nacionales y la innovación y experimentación en un sistema de cooperación más diverso; (ii) el dilema entre fortalecer el sistema de monitoreo y fiscalización del uso de recursos de cooperación, y el aumento de los costos administrativos en un escenario con más actores; (iii) apoyar una mejor división de trabajo entre las agencias, aunque a veces esto implique reducir los espacios para la competencia de enfoques y modalidades; y (iv) las ventajas entre un sistema de administración de la cooperación más centralizado —en el cual las agencias receptoras de ayuda internacional (ministerios, gobiernos subnacionales u organizaciones de la sociedad civil) coordinan con los donantes a través de las agencias nacionales de cooperación— y otro más descentralizado.

Aprovechar la representación de los países de la región en foros como el G20 para impulsar reformas del sistema internacional de financiamiento para el desarrollo desde una perspectiva regional. En este sentido, adquieren mayor importancia los foros para el diálogo hemisférico, y organizaciones internacionales como la OEA deben jugar un papel central en consensuar propuestas al más alto nivel que representen una visión regional en una multiplicidad de temas de carácter global y en materia de cooperación para el desarrollo. Finalmente, estas tareas implican la toma de decisiones políticas y compromisos claros para hacerlas viables en un plazo razonable . Algunos países de la región han avanzado hacia sistemas nacionales de cooperación más flexibles, adecuando sus procedimientos para ser receptores y donantes de cooperación e implementado reformas para mejorar la efectividad de la ayuda. Las discusiones de las autoridades de cooperación son importantes en la medida en que generan compromisos políticos, pero implementar medidas concretas para mejorar la efectividad de la cooperación en un plazo razonable permitirá a la región avanzar en el logro de los objetivos comunes de desarrollo planteados en la Carta de la OEA.

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“La eficacia de la cooperación hemisférica”

1. Introducción

En el marco de la “Reunión especializada de altas autoridades de cooperación”, convocada para el 26-27 de octubre del 2009 por el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI), los países de la región se han comprometido a continuar el diálogo de políticas para mejorar la efectividad de la cooperación hemisférica y fortalecer la colaboración y transmisión de conocimientos entre las agencias de cooperación. Concretamente, los estados miembro se han comprometido a: (i) continuar el diálogo entre las autoridades nacionales y los expertos de cooperación y contribuir al fortalecimiento del CIDI; (ii) desarrollar una estrategia consensuada que permita una mayor articulación de las actividades, tanto de la Organización de los Estados Americanos (OEA) como de otros organismos de cooperación; (iii) promover una mejor coordinación y comunicación entre los diversos actores de la cooperación en el marco de la OEA; (iv) impulsar mecanismos inclusivos que favorezcan el desarrollo de acciones de cooperación horizontal, Sur-Sur y triangular; y (v) promover la participación de los estados miembro en el proceso de selección, ejecución, monitoreo y evaluación de los proyectos por medio del fortalecimiento de la Agencia Interamericana de Cooperación y Desarrollo (AICD).

El objetivo del presente documento es brindar un marco general del sistema internacional de financiamiento para el desarrollo, para apreciar el contexto y promover la discusión de los temas y objetivos de la “Reunión especializada de altas autoridades de cooperación”. Con este fin, el documento busca identificar espacios para articular las iniciativas de los actores de la cooperación y mejorar su vinculación con otros actores, procesos y componentes del sistema internacional de financiamiento para el desarrollo. Entre otros asuntos, se trata de ver cómo los mecanismos de cooperación hemisférica podrían contribuir a potenciar esos espacios, y también los principales desafíos y oportunidades que emergen de la dinámica del sistema internacional de financiamiento para el desarrollo.

Luego de esta introducción, se presenta una caracterización de los diversos actores que componen este sistema, así como sus vinculaciones y los principales cambios que han experimentado recientemente. También se analiza el contexto en el cual opera el sistema en la región de las Américas —entendiendo este término como América Latina y el Caribe— y su influencia en las tendencias y modalidades principales del financiamiento para el desarrollo. La siguiente sección identifica los principales desafíos que enfrentan y el papel que juegan las agencias de cooperación internacional de la región frente a los cambios que están ocurriendo en la arquitectura del sistema de financiamiento para el desarrollo, especialmente debido a los nuevos actores, modalidades e instrumentos financieros de cooperación, a las nuevas motivaciones de esos actores y al surgimiento de otros temas, prioridades y espacios para este ámbito. La última parte, a modo de conclusión, examinará las implicancias de los asuntos analizados en las secciones anteriores con el fin de sugerir una agenda de temas a las autoridades nacionales de cooperación, y sus vínculos con entidades regionales, en particular la OEA.

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2. El contexto de la cooperación para el desarrollo en las Américas

En general, se define al sistema internacional de financiamiento para el desarrollo como el conjunto de instituciones que proveen financiamiento externo y apoyan la movilización de recursos internos para los países en desarrollo, así como brindan asistencia técnica y soporte en la provisión de bienes públicos globales o regionales. Este conjunto se compone de entidades que se ubican en la intersección del sistema de organizaciones nacionales para el desarrollo, el sistema financiero internacional y las organizaciones internacionales de cooperación (figura 1). Entre ellas, se encuentran los bancos multilaterales de desarrollo (BMD), las agencias bilaterales de cooperación, las de las Naciones Unidas y los organismos regionales de cooperación hemisférica como la OEA, las fundaciones privadas, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y los inversionistas privados que realizan inversión extranjera directa (IED) y desarrollan esquemas de responsabilidad social en los países en desarrollo. En este contexto, las agencias nacionales de cooperación se encargan de gestionar los recursos movilizados para financiar programas y proyectos de desarrollo, canalizando y complementando recursos provenientes de las instituciones internacionales de cooperación, de la movilización doméstica de recursos de inversión para el desarrollo y del sistema financiero internacional.

Figura 1. El sistema internacional de financiamiento para el desarrollo

Sin embargo, los espacios tradicionales donde estas instituciones operaban han variado de manera significativa con la presencia de nuevos actores, sus cambiantes áreas de influencia y la

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multiplicidad de mandatos, objetivos y áreas de trabajo que están asumiendo. La interacción de estos elementos ha contribuido a eliminar las fronteras entre los actores de la cooperación en los ámbitos nacional, internacional y del sistema financiero, aumentando la complejidad de sus asociaciones y áreas de intervención. De esta manera, conceptos como la ayuda oficial para el desarrollo, cooperación técnica, donantes y receptores, y financiamiento para el desarrollo, entre otros, involucran a un grupo variable de actores e instrumentos financieros, por lo que las definiciones han perdido precisión en el contexto cambiante de la ayuda internacional.

La ayuda oficial para el desarrollo (AOD) se define, de acuerdo a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), como las donaciones y los préstamos dirigidos a países en desarrollo —además de la cooperación técnica y de los costos administrativos para proveer esta ayuda. Estas donaciones y préstamos deben satisfacer las siguientes condiciones: (i) los realizan instituciones públicas de los países desarrollados; (ii) tienen como objetivo primordial promover el desarrollo económico y el bienestar; y (iii) poseen condiciones financieras “concesionales”.2 Por otro lado, el Banco Mundial se refiere a este tipo de recursos financieros como “flujos oficiales” de la ayuda internacional y, a diferencia de la OCDE, que consigna estos flujos con información de los países donantes, los presenta a partir de los datos recogidos en los países receptores. Actualmente, la AOD representa una fracción muy pequeña del financiamiento para el desarrollo, sobre todo para la mayoría de los países de ingresos medios. Por esta razón, los organismos internacionales utilizan el concepto de financiamiento externo para describir los flujos de financiamiento para el desarrollo, con el fin de incluir, además de la AOD, a los flujos de inversión extranjera directa, la movilización de recursos de mercados internacionales de capital, las remesas, así como el apoyo de las fundaciones privadas, fondos globales y bancos subregionales de desarrollo, entre otros.

¿Cómo ha cambiado el ámbito de las operaciones de las agencias nacionales de cooperación en el escenario de la cooperación internacional? Tradicionalmente, aunque esto varía según los países, las agencias nacionales de cooperación se han encargado de programar y canalizar la cooperación técnica y financiera no reembolsable, generalmente concedida por las agencias bilaterales y las organizaciones multilaterales a los gobiernos nacionales. En la región de las Américas, este escenario ha variado de manera significativa por tres razones principales: (i) las características socioeconómicas y políticas particulares de la región; (ii) las tendencias de los flujos de cooperación internacional y las necesidades de financiamiento de los países; y (iii) los cambios en el marco de la arquitectura de la cooperación internacional para afrontar y reformarse ante el nuevo contexto en el que opera.

2.1. La situación de los países de la región

Las tendencias del financiamiento externo y los cambios más importantes en el contexto de la cooperación en América Latina y el Caribe pueden resumirse en tres grandes categorías. En primer lugar, la mayoría de los países de la región ha experimentado un proceso de crecimiento 2 Esto significa que tienen al menos el 25% del total de la ayuda como donación. Se trata de préstamos con intereses bajos (alrededor del 1% anual), plazos de repago largos (30-40 años) y periodos de gracia de más de 10 o 15 años.

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económico basado en la apertura comercial, la inversión privada y los precios favorables de sus principales productos de exportación. Además, la región está compuesta mayoritariamente por países de ingresos medios y economías emergentes. En segundo lugar, el crecimiento experimentado esconde profundas diferencias entre los países y en el interior de ellos, pues la desigualdad ha aumentado. En tercer lugar, la región está sufriendo cambios en el plano político que repercuten en la manera como se relacionan los actores de la cooperación internacional, así como en el futuro de la integración regional.

El producto bruto interno regional aumentó a una tasa promedio anual de 4.6% en el periodo 2003-2008, y el producto bruto interno por habitante a un ritmo de 3.5% anual (CEPAL 2009). El acervo de recursos naturales de la región y la demanda de China e India de materias primas han sido el principal motivo del crecimiento en este periodo. Igualmente, la demanda interna y la inversión privada (construcción, transporte, energía, industria) han consolidado altas tasas de crecimiento en algunos países. La crisis financiera global hará que el crecimiento de la región se torne negativo el presente año (-1.9%), pero se recuperaría hacia el 2010 (3.1%). Si bien la apertura comercial, la firma de tratados de libre comercio y los precios internacionales de algunas materias primas han tenido efectos positivos en la región, CEPAL considera que el deterioro de los términos de intercambio y la reducción de los flujos comerciales son los principales canales de transmisión de la crisis financiera mundial hacia la región. Pero este crecimiento ha sido diferente por tipo de países: la tabla 1 presenta algunos indicadores de movilización de recursos por países de acuerdo a su nivel de ingreso. Esta tabla muestra que países de niveles de ingreso similar tienen distintas capacidades para movilizar recursos internos (fiscales y de ahorro/inversión) y externos (activos y flujos financieros internacionales), y los indicadores promedio de ingreso por habitantes esconden estas diferencias significativas.

A inicios de la crisis financiera, se afirmó que las economías en desarrollo se habían “desacoplado” de las economías desarrolladas. Si bien el impacto será menos severo que en regiones con economías más abiertas y dependientes del comercio, la región experimentará un retroceso en varios indicadores, y en particular en la distribución del ingreso. América Latina es la región más desigual del planeta: el 10% más rico de la población recibe entre el 40% y el 47% del ingreso total, mientras que el 20% más pobre obtiene entre el 2% y el 4% de ese ingreso. Esta desigualdad se aprecia no sólo en los ingresos, sino también en la educación, la salud, el acceso a la tierra y en la posibilidad de obtener acceso al crédito. Más aún, si bien el ingreso promedio por habitante en la región ha mejorado en los últimos años, esto esconde grandes diferencias entre países.3 Igualmente, los beneficios del crecimiento no han sido iguales dentro de los países. Si bien ha habido un efecto positivo en el empleo —entre los años 2002 y 2007 la tasa de desempleo se redujo del 11% al 8%—, no todos los empleos generados son de calidad. Se estima que el empleo informal en Colombia, Ecuador, México, Panamá y Perú para el año 2006 afectó en promedio al 61.5% de la población ocupada urbana (Perry y otros 2007). Como resultado, pese a ciertos avances en la reducción de la pobreza, la desigualdad sigue acentuándose, mientras la crisis financiera amenaza los avances logrados. La crisis generaría

3 El PBI por habitante ha aumentado de US$ 4 mil en el año 2000 a US$ 4.5 mil en el 2006; sin embargo, muchos países se mantienen rezagados.

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diez millones de pobres, revirtiendo lo logrado entre el 2002 y el 2007, periodo en el que 60 millones de personas superaron la pobreza (Banco Mundial 2009).

Tabla 1. Indicadores de capacidad para movilizar recursos internos y externos (2007)

 

Sostenibilidad fiscal

(porcentaje)

Activos internacionales (US$ millones)

Ahorros, intermediaciónfinanciera e inversión

(porcentaje)

Flujos financieros externos

(US$ millones)Déficit fiscal / PBI

Tributos / PBI

Exporta-ción bienes y servicios

Reservas interna-cionales

Ahorro interno/

PBI

Crédito banca /

PBI

Formación bruta capital 

fijo /PBI

IED flujos netos

Flujos netos oficiales

Promedio 1° Tercil  3.0 18.4 69,238.0 13,035.0 27.1 72.2 19.5 4,598.0 10.0 2° Tercil  -9.9 18.8 57,593.0 25,242.0 16.4 59.5 20.4 5,262.0 17.0 3° Tercil  0.9 15.7 9,770.0 5,037.0 12.6 43.4 22.4 977.0 -107.0

Rango (máximo, mínimo)  1° Tercil  8.8 21.5 289,558.0 87,208.0 34.8 148.5 23.7 24,686.0 627.0

  -1.6 15.2 6,757.0 96.0 14.4 22.7 13.4 143.0 -455.0 2° Tercil  0.8 28.9 182,181.0 180,334.0 28.5 95.9 24.2 34,585.0 290.0

  -28.9 13.6 765.0 61.0 -3.5 28.5 17.6 -247.0 -192.0 3° Tercil  2.0 18.0 30,977.0 27,786.0 29.4 83.7 30.4 5,343.0 415.0

  -1.1 11.5 739.0 313.0 -2.2 16.2 16.1 75.0 -2,428.0Fuente: Banco Mundial (2009c), World Development Indicators 2009. Muestra: 32 países latinoamericanos pertenecientes a la OEA. Los países han sido divididos en terciles de acuerdo a su ingreso nacional bruto (ver anexo 1): a) primer tercil: Uruguay, Venezuela, Panamá, Costa Rica, Santa Lucía, Chile, México, St. Kitts y Nevis, Trinidad y Tobago, Bahamas, Barbados, Antigua y Barbuda; b) segundo tercil: Colombia, Salvador, Suriname, Brasil, Belize, Argentina, San Vicente y las Granadinas, Dominica, Granada, Jamaica; c) tercer tercil: Haití, Nicaragua, Guyana, Bolivia, Paraguay, Honduras, Guatemala, Ecuador, Perú, República Dominicana.

En tercer lugar, la institucionalización de la democracia en la región no ha sido acompañada, por lo general, de una mayor capacidad para responder a las demandas sociales de la población. Por otro lado, las diferencias en las orientaciones políticas y económicas de los países de la región han afectado los procesos de integración regional. Algunos países han optado por tratados bilaterales de libre comercio, particularmente con países desarrollados, que han desplazado a las negociaciones en bloque. Por otra parte, los mecanismos de integración regional han tenido resultados mixtos: el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) está paralizado, la Comunidad Andina (CAN) enfrenta un periodo de crisis, y al igual que otras iniciativas de integración, como la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), MERCOSUR y la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA), han podido lograr sólo parte de sus objetivos iniciales de integración y cooperación.

2.2. Tendencia de los flujos de financiamiento externo y cooperación

Las tendencias del financiamiento externo de la región (tabla 2) han estado sesgadas hacia los flujos privados (inversión extranjera directa y en portafolio), concentrados en países emergentes de la región; y hacia las remesas, distribuidas de manera más equilibrada entre los países. En el caso de la ayuda oficial —que incluye a la cooperación bilateral y multilateral—, se observa que pierde importancia en relación con el financiamiento privado: durante el periodo

5

1990-2006, los flujos privados netos han sido más de doce veces mayores que los flujos oficiales netos.4 Recientes estimaciones del Banco Mundial (2009) señalan que la caída de los flujos privados netos, tras la crisis financiera, implica que la región haya dejado de recibir US$ 78 mil millones en el año 2008, tras el pico registrado en el 2007 (US$ 216 mil millones). En forma adicional, la reducción de las remesas por pérdida de empleo tendrá efectos más claramente perceptibles en los sectores de menores ingresos. Si bien los flujos oficiales netos fueron positivos en el año 2008, cuando representaron US$ 3.7 mil millones frente a los US$ 0.8 millones del 2007, no será posible compensar la caída de los flujos privados.

Tabla 2. Flujos netos de capital hacia los países de América Latina y el Caribe 1990-2008(Promedio anual, US$ miles de millones)

1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2006 2007 2008 P

1. Flujos privados netos a 41.96 74.73 69.39 85.68 215.90 127.202. Flujos oficiales netos b 5.63 5.88 6.59 -16.46 7.69 3.70d

3. IED e inversión en portafolio 27.72 65.97 63.03 81.22 137.10 118.304. Flujos de deuda netos 16.98 11.60 9.66 -16.23 78.0 12.6

4.1 Acreedores oficiales 2.74 2.85 3.29 -20.69 -0.82 3.70a. Acreedores multilaterales 1.04 7.10 5.82 -16.07 2.54 3.64

Banco Mundial 0.33 1.12 0.31 -2.56 -0.10 2.40FMI -0.71 1.72 3.21 -13.80 0.00 0.00Banco Interamericano de Desarrollo 1.29 3.24 1.99 0.00 2.13 1.24Otrosc 0.14 1.03 0.31 0.29 0.51 n.d.

b. Acreedores bilaterales 1.70 -4.26 -2.53 -4.62 -3.36 -1.05No concesional 0.65 -4.09 -2.53 -3.99 -2.08 -0.66Concesional 1.05 -0.17 0.00 -0.63 -1.28 -0.39

4.2. Acreedores privados 14.24 8.76 6.37 4.47 78.80 8.90a. Flujos de deuda de corto plazo 11.81 -4.38 -3.22 -0.33 33.10 -2.70b. Flujos de deuda de mediano y largo plazo 2.42 13.14 9.59 4.80 45.07 11.60

MemoDonaciones 2.89 3.03 3.30 4.23 8.51 n.dRemesas de trabajadores 8.18 15.04 29.80 48.20 63.10 63.30

Fuente: Banco Mundial (2008), Global Development Finance 2008, CD-ROM. Los datos para el 2008 son preliminares.Notas: a Deuda a acreedores privados + IED e inversión en portafolio; b Donaciones + deuda a acreedores oficiales; c Otras fuentes multilaterales (p.e. créditos de exportación); d La cifra se encuentra subvalorada al no existir datos sobre las donaciones oficiales.

Al desagregar los flujos oficiales netos, se observa que los flujos de los bancos multilaterales han sido volátiles, lo cual se explica por algunas particularidades de la región. En general, los países con acceso a mercados de capitales han basado su estrategia de financiamiento externo en emisiones de bonos y, en menor medida, en flujos de deuda de largo plazo con el sector privado. Con los ingresos extraordinarios del periodo 2003-2007, muchos de ellos se dedicaron a amortizar sus deudas con los organismos internacionales, como el FMI, el BID y el Banco Mundial. Por otro lado, las donaciones de fuentes oficiales se han mantenido alrededor de US$ 3 mil millones anuales en promedio, y concentrado en los países más pobres de la región.5

4 La proporción entre los flujos privados y oficiales netos es la más alta de las regiones en desarrollo: en el Sudeste Asiático y el Pacífico, esta proporción es de 8; en Europa y Asia Central de 6; y en el África Subsahariana de 0.8.5 Si se considerase además la cooperación técnica, que comprende pagos para capacitación, consultores y equipos, las donaciones ascenderían a US$ 6 mil millones anuales (OCDE Creditor Reporting System).

6

Los acreedores bilaterales mantienen flujos netos negativos con la región, siguiendo la misma tendencia de otras regiones, lo cual se explica principalmente por el repago de préstamos no concesionales.6 Se espera que estos flujos sigan siendo negativos en el futuro, ya que el acervo acumulado de deuda es aún importante y los desembolsos de nuevos préstamos son relativamente pequeños debido a la preferencia de las agencias bilaterales de otorgar donaciones a los países más pobres —para lo que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe no califica.7 Esta característica constituye un elemento central que explica los patrones de uso de la cooperación internacional en la región.

En resumen, la región depende fuertemente de los flujos financieros privados, tales como la IED, las operaciones en mercados de capital y las remesas de emigrantes. Los flujos oficiales, que incluyen a la AOD: (i) han experimentado fluctuaciones pronunciadas, como en los casos del FMI y de las fuentes bilaterales; (ii) los países empezaron a prepagar sus deuda con instituciones bilaterales y multilaterales, pero la crisis financiera ha provocado una reacción de estas últimas, que han aumentado sus colocaciones; y (iii) los países desarrollados están dirigiendo su cooperación bilateral hacia los países más pobres en forma de donaciones, por lo que varios países emergentes y de ingresos medios de la región han visto reducido el monto de la ayuda oficial que reciben.

2.3. Cambios en el contexto de la cooperación

La región de las Américas es un escenario complejo para la cooperación internacional pues en ella opera una gama amplia de actores que tienen diferentes motivaciones, objetivos, áreas de intervención e instrumentos financieros, y que interactúan entre ellos en una diversidad de formas. La arquitectura de cooperación para el desarrollo está constituida por instituciones bilaterales, multilaterales, no gubernamentales, privadas e híbridas, las cuales incluyen al FMI, al Banco Mundial, más de 30 bancos regionales y subregionales, unas 60 agencias bilaterales de desarrollo, las organizaciones del sistema de Naciones Unidas, un número creciente de entidades regionales y subregionales, miles de ONG grandes y pequeñas y cientos de fundaciones privadas.8

Durante los primeros años del siglo XXI se ha renovado el interés en reestructurar la arquitectura internacional para el desarrollo por una diversidad de razones. Entre ellas se tiene: (i) ha aumentado la preocupación por la situación de los pobres en los países en desarrollo, así como los fenómenos globales que los afectan más gravemente, tales como el cambio climático; (ii) las críticas sobre la efectividad del sistema para el desarrollo se han multiplicado, tanto en los países donantes como en los países receptores; (iii) se ha tomado conciencia del éxito parcial de las reformas emprendidas en el pasado; y (iv) el énfasis en los resultados ha llevado a contar con metas consensuadas y temporales, como las Metas de Desarrollo del Milenio. En el

6 A partir de 1996 los flujos netos de deuda bilateral han sido negativos. 7 El acervo de deuda con los acreedores bilaterales (concesional y no concesional) asciende a US$ 25.5 mil millones en el 2008, y se ha venido reduciendo desde los años noventa, cuando llegó a US$ 81.8 mil millones.8 En el anexo 2 se presentan las principales instituciones bilaterales y multilaterales que operan en la región.

7

caso particular de la región, se puede agregar el interés por avanzar hacia un sistema de cooperación con mayores respuestas a las necesidades de los países de ingreso medio, donde los países cuentan con más capacidades para diseñar e implementar sus estrategias de desarrollo y para movilizar recursos domésticos.

Sin embargo, el principal desencadenante de reformas en años recientes han sido los momentos de crisis política. Los ataques terroristas, los conflictos en Irak, Afganistán y Georgia, unidos a las preocupaciones globales emergentes como el cambio climático, los desastres naturales, los riesgos potenciales a la seguridad y las perspectivas de una recesión económica global, han provocado que los líderes políticos tomen conciencia de la posibilidad de una profunda crisis de seguridad internacional, vinculada de una manera compleja con la vulnerabilidad, pobreza, marginación y desigualdad que llevan a la frustración y desesperanza de la población en muchas regiones pobres del mundo.

Las respuestas en el ámbito político han sido diversas. Desde la Cumbre del Milenio (en el año 2000), en que se concertaron las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, hay una mayor preocupación por pasar del diseño de políticas concertadas en el ámbito internacional a metas concretas en un plazo definido. Asimismo, las contribuciones de la Conferencia de Monterrey (en el 2002), el foro de alto nivel de Roma sobre armonización (en el 2003), la mesa redonda de Marrakech sobre gestión orientada a los resultados (en el 2004), la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda (en el 2005) y la Agenda de Accra para la Acción (en el 2008) están orientadas hacia la concertación de políticas, estrategias, metas, e inclusive procedimientos en la gestión de la ayuda para el desarrollo.

Estos acuerdos han generado respuestas en las instituciones de la región, principalmente orientadas hacia adaptar los acuerdos globales a las realidades de los países de América Latina y el Caribe. En general, se busca afianzar el liderazgo de las instituciones regionales y la cooperación entre los países, a la vez que se ha dado particular relevancia a los temas de apropiación, alineamiento y coordinación, así como a los mecanismos para mejorar la programación y el monitoreo de los flujos de cooperación, varios de ellos incorporados en la Agenda de Accra para la Acción y en otros acuerdos internacionales.

3. Los retos que enfrenta la cooperación para el desarrollo en la región y el papel de las altas autoridades de cooperación internacional

Cuando se analiza la cooperación internacional en términos de los flujos financieros hacia la región, se concluye que se ha venido reduciendo durante los últimos decenios frente a otras opciones de financiamiento externo. Este declive ha ocurrido en ciclos: (i) entre 1950 y 1972 hubo una preeminencia de flujos oficiales (60-70% del total), con un porcentaje de IED de alrededor del 20-30% del total; (ii) entre 1973 y 1981 se expandió el financiamiento privado hasta alcanzar dos tercios del financiamiento externo total, en la forma de préstamos de instituciones bancarias privadas que buscaban reciclar los superávit financieros de los países

8

exportadores de petróleo; (iii) entre 1982 y 1991 se produjo una contracción de los flujos privados, motivada por las políticas deflacionarias en los países desarrollados, lo cual causó una recesión global y la crisis de la deuda; y (iv) desde 1992 hasta el presente se ha dado una expansión de los flujos privados hacia los países en desarrollo, hasta llegar a representar más del 90% del total de los flujos netos hacia la región (Sagasti y Prada 2004).

Considerando únicamente los flujos de cooperación técnica y financiera no reembolsable,9 el espacio tradicional de gestión de las agencias nacionales de cooperación, se puede afirmar que este tipo de ayuda se ha congelado en los dos últimos decenios. En general, la cooperación no reembolsable se divide en tres grandes grupos: (i) la cooperación técnica, constituida por las pasantías de profesionales de los países receptores, los pagos a consultores, asesores y profesionales de los países donantes, y las herramientas necesarias para sus funciones; (ii) las donaciones para proyectos y programas de cooperación, que se pueden canalizar a través de los gobiernos u organizaciones de la sociedad civil; y (iii) las donaciones para programas con un destino específico, principalmente el alivio de la deuda, aunque también el apoyo alimentario —muy común hasta los años ochenta—, y la ayuda humanitaria tras conflictos armados o desastres naturales, por ejemplo.

En términos reales (medida en dólares constantes del 2007), la cooperación no reembolsable hacia la región creció de manera constante entre 1960 y 1990 de US$ 2.5 a 6.0 mil millones, pero a partir de este punto ha permanecido congelada en un rango de entre US$ 6-8 mil millones anuales hasta el año 2004, cuando los programas de alivio de deuda se hicieron efectivos y explican el crecimiento reciente (figura 2). En el caso de la cooperación técnica, el monto de la ayuda se ha reducido a niveles de los años ochenta, lo cual se explica por el cambio de estrategia de las agencias bilaterales de concentrar su apoyo en las regiones más pobres. Entonces, excluyendo el efecto del alivio de la deuda concentrado en los países más pobres de la región y que corresponde a un apoyo temporal, se puede concluir que, en términos reales, la cooperación no reembolsable permanecerá en el rango entre US$ 6-8 mil millones, y probablemente con tendencia decreciente por la reducción de la cooperación técnica.10

Sin embargo, el valor real de la cooperación internacional, concretamente de la cooperación no reembolsable, involucra muchos más aspectos que solamente el tema financiero. Por un lado, la cooperación no reembolsable puede contribuir al fortalecimiento de las capacidades de los países —tanto de los receptores como de los nuevos donantes—, la transferencia de expertos para la difusión y diálogo de ideas innovadoras sobre el desarrollo, la movilización de recursos adicionales (técnicos y financieros), y la ampliación de oportunidades para la integración regional. Por otro lado, la región de América Latina y el Caribe tiene amplia experiencia en

9 La cooperación internacional, desde el punto de vista de las fuentes de financiamiento, puede ser reembolsable o no reembolsable. En el primer caso, han sido los bancos multilaterales los principales prestatarios y en menor medida los préstamos bilaterales. En el segundo caso, se consideran todas las donaciones provenientes tanto de los donantes bilaterales como de los multilaterales, además de las organizaciones de las Naciones Unidas. 10 Estas cifras, estimadas a partir de la información que reportan los países donantes al CAD y reportadas en el Creditor reporting System, sobreestiman el monto total de la cooperación no reembolsable. En ese sentido, varios analistas sugieren no incluir en el monto agregado las cifras correspondientes a la cooperación técnica, pues estos flujos no implican una transferencia de recursos financieros hacia los países receptores.

9

asociatividad, pues cuenta con una amplia red de organizaciones para el desarrollo que funcionan de manera fragmentada, pero con experiencias positivas.

Figura 2. Cooperación técnica y financiera no reembolsable 1990-2007(miles de millones de US$ dólares corrientes y US$ reales 2007)

-

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Donaciones, no incluye cooperación técnica Cooperación técnicaAlivio de deuda Donaciones y cooperación técnica (US$2007 reales)

Fuente: OECD Creditor Reporting System y Global Development Finance.

La pregunta central es: ¿cómo mantener la relevancia de este tipo de cooperación en la región y mejorar su efectividad para obtener el mayor impacto de los escasos recursos financieros? En el contexto de los cambios en marcha en el sistema internacional de financiamiento para el desarrollo analizados en la sección anterior, y en particular cómo los nuevos actores y enfoques están afectando la naturaleza de la cooperación para el desarrollo en los países de la región, esta sección examina el papel que juegan las autoridades y agencias nacionales de cooperación, así como los desafíos que enfrentan para aumentar la efectividad de la cooperación hemisférica. Específicamente, las agencias nacionales de cooperación internacional, de acuerdo a sus características socioeconómicas y necesidades de cooperación concretas, pueden contribuir a mejorar las perspectivas y a ampliar el campo de trabajo de este tipo de cooperación en tres áreas: (i) fortalecer su relación con los actores tradicionales, tales como las agencias bilaterales y multilaterales, a la vez que aumentan sus actividades con otros actores del sector privado, mercados de capital y fundaciones privadas, entre otros; (ii) ampliar el rango de uso de instrumentos y modalidades de cooperación para movilizar recursos adicionales para el desarrollo; y (iii) priorizar e integrar los temas emergentes que atraen la atención de la cooperación con los de carácter estructural que han sido parte de sus actividades.

10

3.1. El papel y la influencia de los nuevos actores y mecanismos de cooperación

La llegada de nuevos actores al sistema internacional de financiamiento para el desarrollo, cuyos mandatos, motivaciones y áreas de intervención muchas veces se traslapan con aquellos de los actores existentes y de las propias iniciativas domésticas para el desarrollo, implica que el principal desafío de las agencias de cooperación es el de cómo lograr, de manera racional y coherente, que las intervenciones sean efectivas, coordinadas y se alineen con los objetivos nacionales.11

Un primer problema de estas reformas inconclusas son las múltiples fracturas que quedan en el sistema internacional del financiamiento para el desarrollo, las cuales restan efectividad a un sistema de cooperación que surgió hace más de sesenta años. Las reformas emprendidas han carecido de un enfoque sistémico que involucre a la diversidad de actores que participan del sistema internacional del financiamiento para el desarrollo (figura 1). En este contexto, la entrada de nuevos actores y modalidades hace que las tareas de coordinación y división del trabajo sean más difíciles de implementar. Pero la aparición de estas fracturas constituye una oportunidad para que las economías emergentes ganen influencia en el destino de las reformas. Por ejemplo, Brasil, México y Argentina participan activamente en el G20, junto con Canadá y Estados Unidos, representando a los países de la región. Su participación ha sido clave para coordinar acciones globales y así enfrentar la pérdida de liquidez en los mercados internacionales de capital y la reducción de la demanda agregada, a la vez que ha generado un nuevo foro para iniciar reformas en la arquitectura para el financiamiento del desarrollo.

Sin embargo, la cooperación no reembolsable no ha sido un tema central en esta serie de medidas. Las respuestas del G20 se han centrado en el aspecto financiero, las cuales se han complementado con otras para regular paraísos fiscales, fondos de cobertura y bonificaciones.12

No ha habido compromisos concretos para aumentar de manera conjunta la cooperación no reembolsable, sino sólo compromisos poco explícitos para dirigir parte de los fondos de los paquetes de estimulo a la ayuda internacional (Anderson y otros 2008).

Un segundo problema asociado a la entrada de nuevos actores en un contexto de reformas inconclusas ha sido la erosión de los mecanismos de gestión de la cooperación en los países 11 Sin embargo, ya era urgente responder a este desafío cuando se debatía el tema de ampliar los fondos de la ayuda oficial para lograr las Metas del Milenio y los compromisos asumidos en la Conferencia de Monterrey, a comienzos del decenio del 2000, y se discutía la importancia de reformar la arquitectura financiera para el desarrollo con el fin de adecuarla a los nuevos tiempos. Como en ese entonces, se discutía y proponía reformas para mitigar la falta de coordinación, la duplicación de esfuerzos, la competencia, la diversidad de mandatos, los intentos de “izar la bandera nacional” en los proyectos bilaterales, la fragmentación, la ayuda atada, las condicionalidades, los altos costos administrativos para la cooperación técnica, la bilateralización de la ayuda multilateral, y las incoherencias entre las políticas de ayuda internacional y las políticas comerciales, financieras y externas, entre otros asuntos. Igualmente, se discutía como parte de las reformas necesarias para mejorar la efectividad de la ayuda, cómo concentrar y focalizar la ayuda, definir mejor la división del trabajo entre los diferentes actores, y transferir capacidades de gestión hacia los países receptores (Sagasti, Bezanson y Prada 2005).12 El paquete de US$ 1.1 billones se ha dividido en contribuciones para aumentar la capacidad de préstamo del FMI (46%), aumento de las reservas del FMI y ventas de oro de sus reservas (23%), líneas de crédito para alentar el comercio internacional (23%) y apoyo para préstamos multilaterales (9%). El énfasis en los mecanismos para balanza de pagos responde a urgencias de financiamiento de corto plazo, aunque el compromiso de aumento de fondos para préstamos multilaterales (US$ 110 mil millones) corresponde a un anuncio sin precedentes.

11

receptores, lo cual ha afectado la labor de las agencias nacionales de cooperación. Los países de la región han avanzado en proveer marcos comunes para la cooperación internacional, pero los progresos han sido más visibles en la cooperación reembolsable. Casi todos los países de la región cuentan con instrumentos de planificación, tales como planes nacionales de desarrollo, y en muchos casos disponen de planes de programación de la ayuda internacional, aunque se ha avanzado menos en herramientas de gestión que vinculen a estos planes con el proceso presupuestario y con los sistemas nacionales de inversión y de adquisiciones de bienes y servicios, entre otros procesos.13 La diferencia entre las gestiones de la cooperación reembolsable y no reembolsable se relaciona con la estrategia de financiamiento externo de los países. La tabla 3 muestra que la región se ha financiado principalmente con préstamos regulares, y en menor medida concesionales, provenientes de los bancos multilaterales. Al igual que con la emisión de bonos en mercados de capital, el endeudamiento externo a través de préstamos multilaterales se ha integrado mejor a los procesos presupuestarios, y estos flujos son en general administrados por los ministerios de Hacienda o Finanzas.

En este caso, los préstamos son para proyectos de provisión de servicios sociales e infraestructura, generalmente de alto presupuesto y largo plazo, por lo que han sido integrados a programas multianuales. Sin embargo, aún persisten, entre otros, los problemas de creación de unidades paralelas, de sistemas ad-hoc de adquisiciones de bienes y servicios, de competencia de proyectos con otros bancos, de falta de integración con proyectos similares, y de menor integración con los sistemas nacionales cuanto menores son los préstamos.14 Los avances en el caso de la cooperación no reembolsable han sido más lentos por varias razones: en primer lugar, son las agencias bilaterales las que proveen la mayor parte de la cooperación no reembolsable, las cuales son más numerosas (ver anexo 2) y sus proyectos son en promedio de menor monto, por lo que la fragmentación es mayor; en segundo lugar, éstas canalizan su ayuda hacia un mayor número de receptores, pues apoyan directamente a organizaciones de la sociedad civil, además del sector público; y en tercer lugar, cuentan con menos recursos para fines administrativos por restricciones presupuestarias, lo cual le resta dinamismo a muchas iniciativas de armonización y coordinación. Estos problemas afectan a los países de manera diferente y están relacionados con la capacidad de gestión y coordinación de los donantes.

Tabla 3. Compromisos de flujos oficiales hacia los países la región (2000-2003)

Porcentaje estimado del portafolio Monto total (US$ miles de millones)Préstamos

regularesPréstamos

blandos Donaciones Sector privado1

1. Agencias bilaterales de cooperación1

13 El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con apoyo financiero del Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), ha establecido la base de datos DataGob (www.iadb.org/datagob), con la que se puede seguir el avance de los países de la región en el fortalecimiento de sus sistemas nacionales de gestión, como la gestión presupuestaria y la transparencia en los procesos de adquisiciones de bienes y servicios14 En años recientes, los organismos multilaterales han creado los Multilateral Assessment Framework con el fin de armonizar sus actividades en los países receptores; los informes del Multilateral Organizations Performance Assessment Network (MOPAN) y del Common Performance Assessment System (COMPAS) se han diseñado para evaluar la efectividad de estas agencias. Los resultados no son comparables, son de autorreporte y sus recomendaciones no son vinculantes (Reisen 2008).

12

Estados Unidos  -- 0.7% 99.3% US$ 6.67  Japón -- 57.2% 42.8% US$ 2.17 Alemania -- 7.2% 92.8% US$ 1.88 España -- 24.6% 75.4% US$ 1.73 Comisión Europea -- -- 100.0% US$ 0.87 Otros CAD -- 3.8% 96.2% US$ 3.802. Bancos multilaterales de desarrollo

2.1. Banco Mundial BIRD 72.9% 21.3% 2.3% 3.5% US$ 19.12 AID -- 93.2% 6.8% -- US$ 0.95

2.2. Banco Interamericano de Desarrollo Grupo BID 83.3% 5.0% 0.4% 11.3% US$ 24.68

2.3. Bancos subregionales de desarrollo BCIE 62.0% -- -- 38.0% US$ 1.52 BDC 69.6% 28.7% 0.8% 0.9% US$ 0.78 CAF 59.1% 0.1% 0.5% 39.3% US$ 9.53 FONPLATA 97.9% -- 2.1% -- US$ 0.12

Fuente: Creditor Reporting System, Global Development Finance y memorias anuales de las instituciones. 1 En el caso de las agencias bilaterales, las operaciones del sector privado se refieren al apoyo directo a ONGs, pero no está

desagregada, por lo que se incluye como parte de donaciones. En el caso de los bancos multilaterales, corresponde al apoyo a actividades del sector privado, garantías e inversión de portafolio.

Este escenario es aún más complicado cuando se agregan al diagnóstico los nuevos actores de la cooperación. Inclusive, las fronteras entre las actividades de ayuda del sector privado para el desarrollo se han venido borrando. Por un lado, muchas organizaciones han ampliado el ámbito de sus actividades para dirigirlas hacia segmentos menos beneficiados de la población en países en desarrollo. Estas actividades, realizadas con una óptica empresarial y de rentabilidad, se conocen en la literatura como apoyo a la “base de la pirámide”, y generalmente emplean modelos de negocio locales con uso intensivo de la capacidad organizativa de la población más pobre, con el apoyo de las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos locales.15

Por otro lado, las empresas del sector privado han implementado esquemas de responsabilidad social corporativa (RSC), que buscan mejorar el impacto social y ambiental que tienen sus actividades regulares. Porter y Kramer (2008) señalaron que el impacto de estas actividades no ha logrado su potencial por dos razones: en primer lugar, se tiende a contraponer las actividades del sector privado con la sociedad, cuando ambas son claramente interdependientes; y en segundo lugar, se tiende a establecer estrategias de manera genérica, y no como parte integrante de la estrategia general de la empresa. Una apreciación similar se ajusta al caso de las fundaciones privadas. El resultado es una serie de esfuerzos que no se conectan, y cuyo impacto es difícil de determinar a través de sus propios mecanismos para medir su efectividad.16 No obstante, las organizaciones del sector privado han sido reticentes a ser monitoreadas por agencias gubernamentales, pero ha sido posible implementar esquemas

15 Un área importante ha sido la comercialización de productos, pero las empresas y fundaciones privadas han entrado en actividades más complejas, como las microfinanzas. El desafío en este caso es poder utilizar la capacidad de organización de la población para mejorar la provisión de servicios sociales (London 2008), pero estas actividades también pueden servir de punto de partida para movilizar recursos adicionales para el desarrollo. 16 Por ejemplo, de las 250 multinacionales más grandes, un 64% publicaron sus actividades de responsabilidad social corporativa en el 2005, como parte de sus reportes anuales o en publicaciones especiales.

13

en los que las comunidades, en coordinación con los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil, pueden colaborar para mejorar el impacto de sus proyectos.

Un tercer problema es cómo el elevado número de actores y sus intervenciones dispersas y fragmentadas puede reducir la efectividad de la ayuda, lo cual genera presiones tanto por el lado de los donantes —para aumentar el “foco” de sus actividades y reducir el número de países en los que operan—, como por el lado de las agencias nacionales de cooperación —para ordenar su espacio de acción y contribuir a racionalizar sus actividades (ODI 2006). Sin embargo, tales recomendaciones deben ser analizadas cuidadosamente, pues también pueden extraerse beneficios de la diversidad de cooperantes, con diferentes visiones, propuestas y capacidad de innovación y experimentación a pequeña escala (Munro 2005). Mal gestionada, la proliferación de actores reduce la efectividad de la ayuda, sin embargo, bien administrada, puede favorecer la diversidad, la experimentación, la implementación de procesos piloto y el debate sobre el desarrollo.

La evidencia empírica sobre la influencia de diversas prácticas en la efectividad de la ayuda presenta resultados mixtos, es aún limitada y en general se ha basado en estudios de casos en distintos contextos. Por ejemplo, Knack y Rahman (2007) concluyen que a mayor fragmentación de la ayuda —medida como un índice de la cantidad de pequeños proyectos realizados por un gran número de agencias cooperantes—, la calidad de la burocracia en los países receptores empeora: existen incentivos para contratar profesionales locales que, de otra manera, podrían reforzar las capacidades locales de gestión, y además se utiliza su tiempo en actividades de coordinación, seguimiento y reportes, entre otras. En general, se ha enfatizado la mutua responsabilidad de los países para mejorar la efectividad de la ayuda: mientras los países receptores mejoran sus políticas y procesos de toma de decisiones, los donantes pueden proveer más y mejor ayuda, alineada con las políticas de desarrollo del país receptor y canalizada a través de los sistemas nacionales y sus instituciones (Banco Mundial 2007).17

¿Cuáles son los desafíos de las agencias nacionales de cooperación para gestionar la cooperación internacional en este escenario? Más de cien agencias de cooperación bilateral pertenecientes a 23 países donantes operan en la región, además de la red de instituciones multilaterales y los actores emergentes del sector privado. Esta multiplicidad de agencias financia un gran número de programas de cooperación, que operan generalmente en forma independiente y con poca coordinación entre ellos. Si bien existen varias experiencias de casos

17 Las evaluaciones oficiales de la OCDE señalan que existen diferentes niveles de progreso entre los países, pero que se necesitan medidas más concretas para mejorar la efectividad de la ayuda (OCDE 2008). Birdsalll y Vyborny (2008) han propuesto una agenda de seis puntos, enfatizando medidas que pueden implementarse en plazos cortos y que necesitan de una decisión política más que de cambios de procesos, de mayores presupuestos administrativos o ser altamente costo-efectivas: (i) desatar la ayuda, incluida la asistencia técnica, tal como lo hizo el gobierno del Reino Unido realizó; (ii) implementar estándares de transparencia sobre los gastos basándose en reportes periódicos, tal como se les exige a los gobiernos nacionales; (iii) publicar y difundir los resultados de las evaluaciones, incluyendo las metodologías, datos y resultados, así como cuando no se realizan estas evaluaciones; (iv) avanzar hacia esquemas de gastos por resultados, por ejemplo “US$ 100 por alumno que termina la escuela”, y dar libertad a las autoridades nacionales para cumplir las metas; (v) implementar una plataforma en la que los países receptores puedan contratar asistencia técnica y acceder a información sobre los proveedores y a evaluaciones de trabajos previos; y (vi) aumentar la previsibilidad de la ayuda, probablemente asignando la labor de desembolsos a una tercera parte, como un banco privado de inversión, dentro de un periodo acordado.

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exitosos con impacto en el ámbito local, en áreas y temas concretos, ha sido difícil lograr que la cooperación no reembolsable tenga un impacto claro a nivel agregado. Por lo tanto, el principal desafío consiste en cómo las agencias nacionales de cooperación pueden liderar en este escenario en el que se ha ampliado el rango para la coordinación, armonización y el propio ejercicio del liderazgo. Ejercer el liderazgo en este escenario presenta algunos dilemas. Las razones por las cuales un país no ha sido capaz de hacerlo van desde la falta de capacidad de las agencias para administrar la cooperación internacional, hasta la práctica de los donantes de usar condiciones para defender sus propias prioridades y agendas. En el caso de los países de menor desarrollo, cuyos presupuestos dependen más de la cooperación internacional y que cuentan con capacidades más limitadas para gestionarla, existe un dilema entre el ejercicio efectivo de liderazgo y las condiciones que se asocian a los programas de cooperación. El reto principal consiste en evitar que las políticas adoptadas sean sólo diseñadas en el exterior, sin que se las discuta en los países, por lo que la participación en foros regionales de dialogo sobre la cooperación puede favorecer su capacidad de negociación. Sin embargo, las condiciones y políticas asociadas a proyectos de cooperación pueden ser negociadas, aunque siempre impliquen la cesión de parte de la libertad para escoger políticas propias (Zimmerman 2007). En particular, existe un rechazo a las condiciones basadas en políticas, como en el caso de las políticas de ajuste estructural; aunque los países se han mostrado más abiertos a aquellas condiciones que se fundan en procesos (inclusión de la sociedad civil, utilización de prácticas democráticas, entre otras), así como a aquellas que se basan en los resultados (la mejora en indicadores socioeconómicos, por ejemplo).

Un reto adicional consiste en cómo integrar la cooperación de países que no pertenecen al Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE, que ha sido el foro tradicional de la ayuda oficial para el desarrollo. Entre estos países se encuentran China, Irán, Vietnam, así como los nuevos donantes soberanos de la región, como Brasil, Chile, Colombia y Venezuela.18 En este caso, se debe apoyar los esfuerzos que evitan una mayor fragmentación de la ayuda y promover el proceso de aprendizaje de los nuevos donantes. En cambio, se deben minimizar las consideraciones geopolíticas, de políticas exteriores y comerciales, entre otras, y evitar las condiciones que han acompañado a los programas tradicionales de cooperación. Este constituye un tema que hay que discutir en el ámbito nacional, pues en algunos casos los montos de cooperación son importantes en términos de inversión e influencia y abren una gama de oportunidades para la cooperación internacional y Sur-Sur.

La región tiene el reto conjunto de alentar mecanismos alternativos para generar sinergias con los nuevos donantes, promoviendo la cooperación Sur-Sur (CSS) y la cooperación triangular, pero evitando las prácticas que han contribuido a reducir la efectividad de la cooperación para el desarrollo en otros contextos. Frecuentemente la CSS se plantea como un mecanismo de gran relevancia para alcanzar no sólo los Objetivos de Desarrollo del Milenio, sino también para una agenda regional de desarrollo que priorice la lucha contra la pobreza, y su impulso coincide 18 México es el único país de América Latina que pertenece a la OCDE en la actualidad, si bien hay otros países que están buscando incorporarse a este organismo.

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con el proceso de crecimiento de las economías más dinámicas de la región.19 Sin embargo, este tipo de cooperación debe analizarse en un marco similar al de la cooperación Norte-Sur (Sagasti 2006): ésta forma parte de la política exterior, y sigue diferentes intereses e incentivos, tales como la búsqueda de mercados, las posiciones ideológicas o las decisiones altruistas. El desafío para las agencias de cooperación consiste en cómo utilizar este tipo de cooperación para reducir las brechas y asimetrías entre los países cooperantes, lo cual implica avanzar en términos del tipo de relación que se ha tenido con los donantes bilaterales de los países desarrollados. Así, es crucial definir y consensuar marcos de operaciones, de manera que no aumenten los costos asociados con un mayor número de actores, proyectos y carga administrativa para las agencias nacionales de cooperación.

Un paso central para integrar la acción de los nuevos actores de la cooperación con la de los actores tradicionales es el de analizar estratégicamente los mandatos y motivaciones de ambos, pues sobre esa base se pueden encontrar intereses comunes. En general, se puede identificar tres grandes grupos de motivaciones para proveer cooperación internacional (Sagasti, Bezanson y Prada 2005). En primer lugar, los programas de cooperación internacional buscan, con una visión de solidaridad internacional, reducir las brechas que existen entre diferentes regiones del mundo, enfatizando la obligación moral de los países de aumentar el bienestar global. En segundo lugar, son plataformas para promover sus propios intereses, que se pueden dividir en: estratégicos y de seguridad, como en el caso del apoyo a países fronterizos o a tratados o alianzas regionales; intereses políticos, que incluyen el soporte a antiguas colonias, a países con población migrante o con lazos culturales e históricos comunes; e intereses comerciales y económicos, como el apoyo a nuevos mercados, el acceso a materias primas, la transferencia de capacidades y el soporte a políticas domésticas. Y, por último, a estos programas les interesa proveer bienes públicos globales o regionales mediante la acción colectiva con el fin de enfrentar problemas comunes —tales como los ambientales, los de salud o las externalidades del crecimiento poblacional—, así como otros “males públicos” —el tráfico de drogas, el lavado de dinero, el terrorismo entre otros—, y mantener el equilibrio de los sistemas internacionales, a través de la estabilidad financiera, la reducción de los conflictos sociales, la promoción de la democracia y el respeto a los derechos humanos, entre otros aspectos.

Los países de la región también enfrentan el reto de expandir el rango para la coordinación y gestión de la cooperación no reembolsable, sin dejar de priorizar la relación con los principales cooperantes —no sólo en términos de presupuesto. La idea es que al reformar las prácticas de cooperación con ellos, se pueden dar pasos importantes para mejorar la efectividad global de los programas de cooperación. En general, se ha encontrado evidencia en el sentido de que los cooperantes multilaterales y bilaterales llevan implícita una división del trabajo cuando se analizan los flujos financieros: éstos se diferencian según las subregiones, el nivel de ingreso de los países receptores y los sectores o áreas temáticas a los cuales dirigen sus programas de cooperación (Sagasti y Prada 2004 y Sagasti, Prada y Bazán 2005).

19 SEGIB (2008) ha identificado más de 800 acciones de cooperación entre los países de la región, aunque esta cifra podría estar subestimando el alcance de la cooperación Sur-Sur regional debido a problemas de medición y reporte, así como a limitaciones en la definición de lo que en la práctica constituye una acción de cooperación Sur-Sur.

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En el caso de la cooperación no reembolsable, los países deben definir temas prioritarios, aunque también solicitar apoyo específico, de acuerdo a estos patrones de cooperación.20 Si bien su papel es más reducido en términos de la cooperación no reembolsable, es importante notar que las instituciones multilaterales han sido las más activas en expandir la cooperación hacia la región tras la crisis internacional, por lo que las agencias nacionales de cooperación deben buscar ampliar los espacios para dinamizar la cooperación no reembolsable de estos organismos. La CAF, cuyas operaciones no se limitan ya al ámbito de la región andina, aumentó su capital en US$ 2,500 millones en el año 2009, todo esto sumado a la conversión de acciones para incorporar como socios plenos a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (US$ 1,500 adicionales). De manera similar, el BID está estudiando aumentar su capital de manera importante, de modo que pueda atender la creciente demanda de préstamos que sumaron US$ 11.5 mil millones en el 2008 (un aumento del 30% con respecto al año anterior), y se espera lleguen a US$ 15 mil millones en el 2009.

La búsqueda de nuevos espacios de cooperación no reembolsable se puede ampliar hacia otras instituciones multilaterales, como el Banco de Desarrollo Brasileño, que si bien atiende principalmente las necesidades domésticas de financiamiento e inversión, está apoyando crecientemente a otros países y movilizará en el año 2009 cerca de tres veces el nivel de préstamos esperado del BID (Latin Finance 2009). Igualmente, el BANSUR podría convertirse en un socio estratégico, al igual que algunas agencias especializadas, como el Banco Latinoamericano de Exportaciones, diseñado para apoyar líneas de crédito para el comercio, y el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), planteado como un fondo monetario subregional que atiende las necesidades de financiamiento de corto plazo. Inclusive, esta búsqueda se puede extender hacia los nuevos fondos soberanos de inversión. Si bien su ámbito de operaciones es distinto, pues son parte de políticas de ahorro doméstico, estos fondos han sido importantes para movilizar recursos adicionales con el fin de mitigar los efectos de la crisis financiera sobre la liquidez internacional. Existe un debate sobre si estos fondos podrían contribuir con recursos financieros en temas de cooperación y bajo qué condiciones. La relación con todos estos actores es importante, pues sus operaciones están contribuyendo a cambiar la arquitectura del financiamiento para el desarrollo.

Un desafío final consiste en encontrar los foros adecuados para avanzar en la mejora de la efectividad de la cooperación hemisférica. A lo largo de los años, se han abierto múltiples espacios de diálogo donde participan activamente las agencias nacionales de cooperación, pero se debe evitar el riesgo de prolongar los debates y demorar la implementación. Con las evaluaciones de la Declaración de París y la Agenda para la Acción de Accra, se abrieron espacios de discusión auspiciados por el BID y el gobierno de México y Colombia, o en el ámbito global el grupo de trabajo sobre la eficacia de la ayuda organizado por el CAD. Igualmente, algunos foros se están abriendo para discutir la cooperación Sur-Sur, tales como la propuesta 20 Un cálculo que toma en cuenta el nivel de ingreso de los países de la región para el año 2007 (ver tabla 1 para las divisiones según ingreso), señala que los donantes bilaterales han destinado: (i) US$ 361 millones, vía programas de cooperación de 24 países donantes, al primer tercil de ingreso (los de mayores ingresos relativamente), de los cuales Estados Unidos representa el 27% del total, Francia el 18%, Alemania el 17%, y Noruega el 11%; (ii) US$ 1,352 millones al segundo tercil, con Estados Unidos proveyendo el 23% del total, España un 15%, Francia un 14% y los Países Bajos un 11%; y (iii) los países de menores ingresos recibieron US$ 2,909 millones, con España representando el 27% del total, Estados Unidos el 24%, Canadá el 8% y Japón el 7%.

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del gobierno de Colombia, el Foro de Cooperación al Desarrollo (FCD) del Consejo Económico y Mundial de las Naciones Unidas (ECOSOC), y la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB). Con la ayuda de las agencias nacionales de cooperación, estos foros deben encontrar un consenso para la toma de decisiones políticas al más alto nivel con el fin de reformar el sistema internacional de financiamiento para el desarrollo y dinamizar la cooperación no reembolsable.

3.2. Nuevos instrumentos financieros y modalidades de cooperación

La región ha sido campo de cultivo y experimentación de nuevas ideas para el desarrollo —como el apoyo presupuestal directo, la cooperación programática, el acceso a los mercados internacionales de bonos, la complementación y el fortalecimiento de los mercados domésticos de capital—, de nuevos instrumentos financieros —como las garantías para la exportación y el financiamiento del comercio exterior, las asociaciones público-privadas para infraestructura—, y de nuevas orientaciones —como las de la igualdad de oportunidades, la interculturalidad y la participación comunitaria. Sin embargo, el efecto secundario de esta capacidad de innovación y de esta diversidad ha sido la descoordinación, la poca utilización de algunos instrumentos financieros y modalidades de cooperación disponibles, así como la limitada evidencia empírica en la región para analizar el impacto individual de estos mecanismos.

El principal desafío de las agencias nacionales de cooperación consiste en hacer un inventario de estas experiencias, sistematizando los estudios realizados para evaluar sus resultados y para buscar integrarlos en un marco que permita, por un lado, compartir las experiencias en el ámbito de la región, y por otro lado, contribuir a crear sinergias entre los mecanismos e instrumentos a fin de aumentar su efectividad. De esta manera, las agencias nacionales de cooperación deben buscar manejar la diversidad de instrumentos financieros con una visión estratégica: cada instrumento y modalidad de cooperación se asocia a diferentes niveles de condiciones financieras, facilidades y requerimientos para realizar los desembolsos; de competencias técnicas necesarias para su utilización; de requerimientos para reportar resultados y hacer un seguimiento y una rendición de cuentas; así como niveles de capacidad para movilizar recursos adicionales. Además, las agencias nacionales de cooperación deben contribuir a crear capacidad doméstica para usar una gama más amplia de instrumentos financieros más allá del ámbito de la cooperación no reembolsable: con los recursos limitados de la cooperación no reembolsable, es posible movilizar recursos adicionales para la inversión pública y los programas nacionales de desarrollo.

Los nuevos mecanismos para canalizar financiamiento hacia los países en desarrollo se han sumado a la gama de instrumentos financieros tradicionales (ver anexo 3). Por ejemplo, los esquemas de apoyo presupuestal directo han empezado a generalizarse entre algunos donantes, en particular el Reino Unido, Dinamarca y los Países Bajos, y se han dirigido hacia los países de menores ingresos movilizando diferentes fuentes de financiamiento en paquetes conjuntos (DFID 2004). Igualmente, se aprecia un desplazamiento gradual hacia la ayuda sobre la base de programas y sectores, dejando de lado el énfasis convencional en proyectos específicos.

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Por otro lado, se ha avanzado en esquemas de financiamiento que involucran a los nuevos donantes del sector privado —todo esto complementado con la capacidad técnica de los organismos internacionales— con bastante éxito. Por ejemplo, algunas fundaciones privadas y consorcios de donantes han establecido premios y compromisos de compra para promover soluciones a problemas específicos de desarrollo, particularmente en el campo de la salud (Kremer y Leino 2002). Igualmente, se ha puesto en práctica la emisión de bonos para fines específicos, tales como la vacunación, cuyo servicio es cubierto por las agencias de cooperación para el desarrollo a lo largo del tiempo, y los donantes del sector privado (a través de operaciones en los mercados internacionales de capital) cubren los costos asociados (IFFIm 2008). Han surgido coaliciones públicas, privadas y de la sociedad civil liderada por políticos prominentes, tales como la Fundación Carter y la Asociación Clinton (Clinton Partnership), cuyo fin es movilizar y canalizar recursos hacia los países en desarrollo. Varias entidades de cooperación internacional están asociándose con gobiernos locales y regionales en los países en desarrollo, que en muchos casos cuentan con recursos financieros pero carecen de las capacidades necesarias para diseñar y ejecutar programas de desarrollo. Finalmente, el primer esquema de impuestos internacionales dirigidos a la cooperación fue creado sobre la base de la propuesta de Francia y Chile de gravar los pasajes aéreos internacionales (The Global Fund 2006).

Los países de América Latina y el Caribe han buscado nuevas formas de relacionarse con los actores de la cooperación internacional, con los que a menudo han surgido diferencias en los enfoques, objetivos y modos de implementación. Muchos de los nuevos instrumentos que se han desarrollado permiten mitigar estas tensiones. Numerosos mecanismos, como la ayuda programática, los fondos conjuntos de financiamiento, la emisión de bonos internacionales para fines específicos, permiten movilizar recursos adicionales con mecanismos de gobernanza más horizontales. El desafío para las agencias nacionales de cooperación consiste en identificar las brechas que existen en capacidad para utilizar estos instrumentos con el fin de dirigir recursos que permitan movilizar nuevos recursos en el futuro. Como en el caso del fortalecimiento de los sistemas nacionales para apoyar la gestión de la cooperación internacional, estas capacidades toman muchos años en crearse.

Con una adecuada apreciación de la oferta de instrumentos financieros existentes, los países pueden tomar decisiones respecto del énfasis en el tipo de instrumentos que utilizan, que les permitan hacer un balance estratégico entre condiciones, financiamiento y fuentes alternativas. Por ejemplo, en la región tenemos el caso de Ecuador y Argentina, países que tomaron una decisión política para encontrar fuentes de financiamiento alternativas al FMI y el Banco Mundial.

3.3. Enfoques y temas emergentes

Se puede establecer un símil entre el ingreso de nuevos actores en el ámbito de la cooperación internacional y el surgimiento de temas y prioridades para la cooperación. En este caso, las agencias nacionales de cooperación tienen como desafío central el priorizar e integrar los

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temas emergentes que atraen la atención de la cooperación con aquellos de carácter estructural que han sido parte de sus actividades. Los temas emergentes, que en muchos casos vienen asociados a nuevas modalidades de financiamiento y a recursos adicionales, pueden distraer la atención de los temas importantes. No obstante, ellos proporcionan una visión fresca sobre los temas de desarrollo y enriquecen el debate, aunque también ponen de relieve aspectos que usualmente están bajo el radar. La diversidad de temas no tiene por qué restar efectividad a la cooperación si es adecuadamente gestionada, si las agencias cooperantes mantienen coherencia en su apoyo a los temas prioritarios, si los nuevos temas se incorporan e integran a los planes nacionales y si se obtiene un balance entre los recursos dedicados a los temas urgentes, emergentes y prioritarios.

Un problema central de la diversidad de enfoques y temas emergentes es que los recursos de la cooperación internacional se podrían redistribuir sin control de los países receptores para cubrir nuevos temas (el síndrome del flavour of the month), limitando los recursos que se destinan a cuestiones que estos países aún consideran prioritarias y para las cuales no se cuenta con recursos domésticos o con fuentes alternativas de financiamiento. Esta situación puede ser reflejo de las brechas de conocimiento entre los países: históricamente, los países donantes han producido, legitimado y han “hecho propio” el conocimiento que sirve de insumo para la generación de políticas para el desarrollo, dejando un espacio limitado para las iniciativas locales (Zimmermann 2007). Sin embargo, los países han podido ejercer diversos grados de libertad para llevar a cabo sus propias políticas. En la medida en que los países, a través de sus agencias de cooperación, puedan agrupar, analizar y sistematizar las experiencias locales, enfrentarán el desafío de volverse interlocutores importantes e influir en el diseño de las políticas de cooperación, proponer nuevos temas y proveer la capacidad técnica necesaria para su implementación.

¿Cuáles son los temas centrales para la agenda del desarrollo en la región, relevantes para la cooperación no reembolsable? En primer lugar, las agencias de cooperación deben seguir atendiendo temas estructurales en la región, tales como la pobreza y la desigualdad, las profundas brechas de conocimiento entre los países de la región (como en el caso de la ciencia y tecnología), la inserción de la región en mejores condiciones en el contexto de la globalización, así como el fortalecimiento de la democracia, los derechos humanos y la efectividad de la gestión pública para atender las demandas sociales. En segundo lugar, deben promover la acción colectiva para la provisión de bienes públicos regionales con impacto regional y subregional, como el suministro de servicios ambientales, la conservación y manejo sostenible de la biodiversidad, la seguridad alimentaria, la investigación en medio ambiente, el monitoreo del cambio climático, la atención a los desastres, la ayuda a los damnificados y la estabilidad financiera, entre otros.

En tercer lugar, un desafío adicional para las agencias nacionales de cooperación consiste en reaccionar adecuadamente para mitigar el impacto de los shocks externos a sus operaciones. La crisis financiera global va a contribuir a reasignar prioridades: si la región hubiera continuado creciendo a ritmos de 4.2%, como en el periodo 2000-2007, se proyectaba que hacia el 2009 hubiera sacado de la pobreza a 3 o 4 millones de personas adicionales a las 60 millones que

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salieron de la pobreza en ese periodo. Por el contrario, esta situación implica que cerca de 10 millones de personas pasarán a ser pobres en el 2009 (Banco Mundial 2009b). Las agencias nacionales de cooperación, en coordinación con los donantes y los responsables del diseño de políticas domésticas, deben multiplicar sus esfuerzos para paliar los efectos de la crisis y mantener los logros de los años anteriores. Además, no se puede perder de vista otros shocks que periódicamente afectan a la región e influyen en los patrones de cooperación internacional, tales como las fluctuaciones en los precios de las materias primas y su impacto desestabilizador en la balanza de pagos, la necesidad de financiamiento contracíclico para reducir el impacto de los ciclos económicos, y la atención a los desastres naturales y ayuda humanitaria. La cooperación no reembolsable permite también introducir temas emergentes en el diseño de políticas domésticas que, por la rigidez propia del proceso presupuestario, demorarían en implementarse, a la vez que permite desarrollar proyectos pilotos para su posterior ampliación con recursos domésticos (Sagasti, Prada y Espinoza 2006). Estos son algunos de los temas que las agencias nacionales de cooperación deben seguir, pues representan áreas de expansión de la cooperación no reembolsable en los próximos años:

• Gobiernos regionales y locales como receptores de cooperación. Los países de la región han emprendido procesos de reforma del Estado, promoviendo la descentralización y fortaleciendo los gobiernos subnacionales. Una tarea central consiste en desarrollar capacidades para elevar la eficiencia y eficacia de gestión de las autoridades regionales y locales, particularmente en la formulación, diseño, evaluación y ejecución de proyectos de inversión. En este sentido, los marcos de cooperación deben adecuarse para que los gobiernos subnacionales puedan programar, priorizar y negociar proyectos de cooperación.

• Diseño y funcionamiento de instituciones para apoyar la provisión de bienes públicos regionales. El proceso de globalización en marcha ha puesto en evidencia la necesidad de coordinar políticas públicas y mecanismos de regulación para hacer frente a una serie de problemas —cambio climático, enfermedades contagiosas, estabilidad financiera, prevención de conflictos, conservación de biodiversidad, entre otros—, cuya solución excede los ámbitos de acción nacionales. Esto ha motivado repensar la cooperación internacional en términos de la provisión de bienes públicos.21 Por ejemplo, el programa de bienes públicos regionales del BID, un programa de cooperación no reembolsable, apoya a los países para crear institucionalidad y mecanismos de gobernanza regional con el fin de producir bienes públicos regionales: con una inversión reducida (“capital semilla”) y promoviendo la acción colectiva, ha sido posible movilizar recursos adicionales que derivan en proyectos concretos de cooperación Sur-Sur (Bocalandro y Villa 2009).

• Cooperación en ciencia, tecnología e innovación. Los países de la región se encuentran rezagados en ciencia, tecnología e innovación en comparación con otras regiones. El crecimiento económico de los últimos años no ha sido acompañado de un aumento en la

21 Un bien público internacional se caracteriza por su no-rivalidad (su consumo no impide que otro lo consuma), no-exclusividad (es costoso impedir su uso por quien no paga por él), y su alcance internacional o global. Véase Kaul, Grunberg y Stern (1999); Sagasti y Bezanson (2001); Kaul, Conceição, Le Goulven y Mendoza (2003).

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capacidad de crear y utilizar tecnología, lo que hace muy difícil competir en el entorno global de la economía del conocimiento. La cooperación internacional podría ayudar a aumentar significativamente la capacidad científica, tecnológica y de innovación y a reducir la brecha con otros países, principalmente promoviendo y apoyando la adopción de políticas y la creación de capacidades. Ello apoyaría la capacidad competitiva de los países y a nivel regional facilitando ir más allá de los estrechos límites geográficos nacionales.

• Cooperación Sur-Sur y cooperación triangular. Sólo algunos países de la región, a medida que han alcanzado mayores niveles de desarrollo, están implementando (o planeando hacerlo) la transición de ser un país receptor de cooperación a ser un agente cooperante. Así, la cooperación Sur-Sur aún se encuentra en una etapa incipiente, no está claramente articulada como política pública y cuenta con recursos limitados. Una posibilidad para estimular este tipo de cooperación consiste en apalancar proyectos Sur-Sur con recursos de la cooperación internacional, mediante lo que se ha denominado “cooperación triangular”. En este caso, las agencias nacionales de cooperación pueden contribuir a generar mapas de cooperación para identificar necesidades concretas con capacidades existentes en los países. Un primer ejercicio del SEGIB (2008) señala una multiplicidad de acciones de cooperación, tanto de países con programas de cooperación internacional como de aquellos que no cuentan con programas estructurados sino sólo con acciones concretas. Por otro lado, las agencias nacionales deben asociarse con otras similares con el fin de impulsar programas de cooperación conjuntos sobre la base de intereses concretos, tal como Brasil en asociación con Sudáfrica e India en el foro de cooperación IBSA (http://www.ibsa-trilateral.org).

• Cooperación para potenciar a las industrias creativas. Las industrias creativas abarcan una gran variedad de actividades culturales, artísticas y productivas con un importante contenido simbólico, así como una serie de servicios y bienes asociados a ellas. Las definiciones más amplias incluyen en este sector las artes visuales (pintura, escultura, fotografía), las artes escénicas (teatro, danza), las industrias audiovisuales, el diseño (gráfico, arquitectónico, industrial, de moda y joyas), la música (composición, interpretación, industria fonográfica), las actividades editoriales (periódicos, revistas, libros), la industria digital (programación, video-juegos, realidad virtual interactiva), y también algunos aspectos de la gastronomía, las artes populares y la artesanía, y la puesta en valor del patrimonio cultural. Considerando el gran acervo cultural e histórico de la región, así como la importancia potencial de las industrias creativas, la cooperación internacional podría ayudar a poner en valor y potenciar las actividades productivas y de servicio asociadas a las industrias creativas.

• Apoyo a la proyección de las empresas transnacionales de América Latina y el Caribe para fomentar programas de cooperación Sur-Sur y de responsabilidad social. Santiso (2008) ha estimado que el 20% de las 2,200 adquisiciones entre países desarrollados y en desarrollo en el 2007 fueron realizadas por multinacionales de los países emergentes. Si bien la mayoría de estas empresas fueron de India y China, un porcentaje creciente proviene de Brasil, México y Chile. Las agencias nacionales de cooperación están en la posición de

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asesorar a estas empresas para mejorar el ámbito de sus operaciones, especialmente en la región. Este modelo se puede construir sobre la base de la experiencia del programa HIPC Foreign Private Capital Capacity Building Programme, que busca reforzar las capacidades de los países en desarrollo para hacer un seguimiento de la inversión extranjera, en algunos casos de la responsabilidad social corporativa (RSC).

• Debate regional sobre las estrategias de desarrollo, con el fin de relanzar la discusión sobre el concepto de desarrollo en la experiencia de la región. La idea de desarrollo ha experimentado cambios significativos durante los últimos seis decenios, aunque se ha tendido a definir un conjunto de prescripciones simples, universales e iguales para todos los casos. Sin embargo, las diferencias en condiciones iniciales (geografía e historia), decisiones de política (sobre globalización, instituciones, medio ambiente y participación), y posiciones alternativas acerca de cuestiones de valores (sobre cultura y derechos humanos), exigen una diversidad de enfoques y respuestas matizados, en vez de camisas de fuerza conceptuales y de políticas. Esto sugiere que es necesario reexaminar las premisas y supuestos que sostienen los esfuerzos de desarrollo al iniciarse el siglo XXI, y que constituyen el fundamento conceptual de la cooperación y la ayuda internacionales.

Dependiendo del grado de importancia que le otorgue cada país a estos temas emergentes, en el ámbito regional las agencias nacionales de cooperación deben ser capaces de dar un mensaje claro sobre la relevancia de la cooperación hemisférica en el siglo XXI, así como comprometerse a mejorar y ampliar su efectividad.

4. Implicancias para la agenda de cooperación hemisférica

Las secciones anteriores han analizado las principales tendencias de la cooperación internacional para el desarrollo, las características socioeconómicas de los países de la región que influyen en la estructura y tendencias de los flujos de financiamiento externo, así como los cambios y reformas en marcha en el sistema internacional del financiamiento para el desarrollo. Igualmente, se ha identificado los principales desafíos y oportunidades que representan los nuevos actores, enfoques, mecanismos financieros, modalidades de cooperación y temas prioritarios en el ámbito de la cooperación regional.

En este contexto cambiante, las autoridades nacionales de cooperación se relacionan con los demás actores en el marco de un sistema internacional del financiamiento para el desarrollo muy desarticulado, en el cual tienen que definir su papel y ámbito de acción en forma permanente y, a la vez, liderar y participar en los intentos de reforma que se plantean desde diversos frentes, tales como la Declaración de París, los compromisos de Monterrey y los propios intentos de reforma en marcha de las agencias bilaterales y multilaterales. Además, el sistema se encuentra continuamente amenazado por diversos shocks —tales como la crisis financiera global, el cambio climático y los conflictos regionales— que redefinen las prioridades en los ámbitos nacional e internacional, la esfera de influencia de los actores, las presiones

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políticas en los países donantes para redistribuir el apoyo financiero y, en el ámbito doméstico, para administrar la cooperación internacional de manera más efectiva.

En este escenario, ¿cómo definir el papel de las agencias nacionales de cooperación en los próximos años?, ¿cuáles son las áreas más relevantes y que se pueden reformar?, ¿cómo pueden lograr sinergias en el ámbito hemisférico con el fin de implementar esas reformas y mejorar la efectividad de la cooperación internacional? A lo largo del documento se ha reseñado la evolución del sistema internacional para el financiamiento del desarrollo y los retos que representa para las agencias nacionales de cooperación internacional. A modo de conclusión, esta sección identifica algunas opciones para enfrentar estos desafíos.

Un primer mensaje se refiere al hecho de que el espacio de la cooperación no reembolsable, en términos de flujo de financiamiento —el ámbito tradicional de las agencias nacionales de cooperación—, es cada vez menor en América Latina y el Caribe, al menos comparado con el conjunto de fuentes de financiamiento externo para el desarrollo. Este espacio es aún más reducido si se lo compara con la capacidad de movilización de recursos domésticos. Sin embargo, es el área que ha merecido más atención y presiones políticas de la comunidad internacional para efectuar reformas que mejoren la efectividad de la cooperación y el financiamiento internacional para el desarrollo.

La región, compuesta mayoritariamente de países de renta media, ha experimentado un periodo de crecimiento económico con acceso a diversas fuentes de financiamiento privado (inversión extranjera directa, crédito de la banca internacional, flujos de comercio, y en el caso de los países emergentes, mercados internacionales de capital). Esto ha generado dos tipos de respuesta por parte de los donantes: (i) los donantes multilaterales, especialmente los bancos multilaterales de desarrollo, han concentrado su cooperación en préstamos de apoyo a inversión en infraestructura, competitividad y desarrollo social, limitando los recursos no reembolsables a la cooperación técnica, al apoyo a la preinversión para sus programas de préstamos, y a pequeñas donaciones mediante fondos fiduciarios o programas, como los de fortalecimiento del sector público; y (ii) los donantes bilaterales, especialmente aquellos de la OCDE, han mantenido congelada la cooperación no reembolsable hacia la región para concentrarse en los países más pobres y en otras regiones, y también se han centrado en los asuntos prioritarios de sus agendas bilaterales (la lucha contra el narcotráfico, por ejemplo), en la atención de emergencias y desastres naturales, y en el apoyo a organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil directamente. En este sentido, algunos de los temas que se deben considerar son los siguientes:

Reconocer el contexto para establecer el ámbito de acción e influencia de las agencias nacionales de cooperación. La cooperación no reembolsable se relaciona con una amplia gama de actores, dependiendo de la legislación y del ordenamiento institucional de los países. Por ejemplo, en algunos existe una clara división entre los ministerios de hacienda o de finanzas y las agencias nacionales de cooperación para administrar la cooperación reembolsable y no reembolsable respectivamente; en otros países se ha diseñado una legislación o convenios para coordinar el aporte de las fundaciones privadas o de los

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programas de responsabilidad social con el de los programas nacionales de cooperación; y sólo algunos países están adecuando sus operaciones para reforzar sus programas de cooperación como agencias donantes. En general, no será posible establecer reformas para mejorar la efectividad de la ayuda si no se sabe antes cómo se relacionan las actividades de las agencias de cooperación con las de los demás actores del sistema internacional del financiamiento para el desarrollo, cómo incorporar estos hallazgos a los planes de cooperación existentes en la mayoría de los países, y qué prácticas del ámbito nacional son relevantes y se pueden aplicar a otros países de la región.

Coordinar una agenda conjunta para relanzar la cooperación no reembolsable en la región. La situación actual puede revertirse coordinando una posición regional a favor de aumentar los flujos de cooperación y, como contrapartida, adoptando medidas para facilitarlos. Un aspecto de esta agenda podría aprovechar el impulso que le han dado la Declaración de París y la Agenda de Accra para la Acción a los esfuerzos de coordinación de la cooperación, pero reconociendo que su relevancia es relativamente menor en los países de renta media con alta desigualdad y niveles de pobreza, y que a la vez presentan diferentes grados de avance en el logro de los Objetivos del Milenio. A partir del análisis de estas limitaciones, será posible construir una propuesta regional para mejorar la efectividad de la cooperación en el contexto particular de la región, que vaya más allá que la Declaración de París y que se adecue mejor a sus circunstancias.

Como contraparte, en los países deben adoptarse medidas bajo el liderazgo de las autoridades nacionales de cooperación. Aunque no todos los países de la región son signatarios de la Declaración de París, los principios señalados pueden contribuir a mejorar la efectividad de la ayuda y constituir la base de algunos compromisos de política que podrían incluir:

o El fortalecimiento de los sistemas nacionales para que un mayor porcentaje de la cooperación se canalice a través de ellos, como en el caso del proceso presupuestario para la programación de la cooperación, la mejora de los procesos para la adquisición de bienes y servicios, así como el suministro de información para que los diferentes actores tengan la oportunidad de plegarse a los planes nacionales de desarrollo. Si bien la región ha avanzado en este campo, los espacios para la cooperación hemisférica aún son amplios, pues el progreso ha sido distinto entre los países. La coordinación regional de estándares debe contribuir también a estabilizar los marcos institucionales de cooperación, de manera que se creen los incentivos correctos para aumentar los flujos de cooperación.

o El fortalecimiento de los mecanismos de monitoreo y evaluación de la cooperación no reembolsable, de manera que se pueda establecer de manera transparente su efectividad y espacios de acción. Estas herramientas pueden implementarse además en el ámbito regional, con el fin de programar las modalidades de cooperación de acuerdo a una idea más precisa de las necesidades, prioridades y capacidades de cooperación de los diferentes actores. Un mejor flujo de información puede tener un impacto positivo

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en la cooperación con organismos multilaterales y bilaterales, y puede ser aún mejor para dinamizar nuevas modalidades de cooperación, tales como las de Sur-Sur, triangular, horizontal y con los nuevos actores de la cooperación.

o En el caso de los donantes emergentes de la región, que están adecuando sus procedimientos para impulsar sus programas de cooperación Sur-Sur, la dirección de las reformas podría enviar señales claras en el sentido de aplicar en su cooperación principios que los donantes tradicionales no han podido implementar del todo. Tal es el caso de la eliminación de la ayuda atada y la programación predecible de los flujos de ayuda, que implican principalmente decisiones políticas. Por otro lado, se podría también aplicar estándares de transparencia en los proyectos que financian, no sólo en términos de información sobre flujos financieros, sino también de difusión de sus resultados y evaluaciones.

El segundo mensaje se refiere a las oportunidades y desafíos que se presentan en las fracturas del sistema internacional de financiamiento para el desarrollo, y cómo la región podría aprovecharlos para aumentar la efectividad de la ayuda. La crisis financiera internacional ha abierto espacios para aplicar reformas y nuevos enfoques, así como para fortalecer los espacios de cooperación entre los países. Las fronteras que separaban la cooperación no reembolsable, la cooperación Sur-Sur y triangular y la ayuda oficial en general, se han ido borrando con la entrada de nuevos actores, instrumentos financieros y modalidades de cooperación.

Si bien la cooperación no reembolsable ha perdido importancia relativa frente a otros flujos de financiamiento externo, esto no ha significado que se reduzca la proliferación y fragmentación —aunque las experiencias varían de acuerdo a los países. Además, los nuevos donantes (no-OCDE, fundaciones privadas, responsabilidad social, fondos soberanos y donantes emergentes) generan presión por una mayor proliferación y fragmentación de la ayuda, así como por el aumento de los costos de transacción para coordinar, armonizar y alinear la cooperación internacional con los objetivos nacionales de desarrollo. Las tareas pendientes en este campo son las siguientes:

Crear capacidades para el manejo de un entorno de la cooperación cada vez más complejo y dinámico. La entrada de nuevos actores ha agregado dinamismo al sistema de cooperación internacional, y ha ampliado la gama de instrumentos y modalidades. Si bien algunos países han avanzado en hacer uso y crear capacidades de implementación, monitoreo y evaluación de las opciones que ofrecen más actores, este avance no ha sido equilibrado. Administrar esta complejidad demanda un mayor uso de recursos humanos y administrativos (procedimientos para reportes, diferentes sistemas de contabilidad y adquisiciones, entre otros), lo cual podría aumentar los costos no sólo por los mayores requerimientos de presupuesto por parte de las agencias nacionales de cooperación, sino también por el costo de oportunidad de no utilizar eficientemente la gama de opciones e instrumentos financieros disponibles. Esta complejidad es aún mayor al considerar la multiplicidad de temas y sectores que abarca la cooperación, y que implican la adquisición de nuevas capacidades en los países. En este sentido, es importante tomar acciones en el ámbito de acción de las agencias nacionales de cooperación con el fin de coordinar y complementar

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las actividades de los nuevos actores de la cooperación, como las fundaciones privadas, las empresas y sus esquemas de responsabilidad social, los fondos verticales, los fondos soberanos de inversión, y las organizaciones de la sociedad civil, entre otros.

Repensar el balance de los pros y contras de algunos aspectos centrales del manejo de la cooperación internacional, lo cual implica decisiones claras por parte de las agencias de cooperación. Sin embargo, estas decisiones precisan de mayor evidencia empírica, al ser aspectos que no han sido estudiados de manera extensa, por lo que las organizaciones regionales como la OEA pueden tomar el liderazgo para lograr una agenda consensuada de investigación en temas como: (i) el balance entre la alineación de los donantes a los objetivos nacionales y la capacidad de innovación y experimentación que puede surgir de un sistema de cooperación más diverso; (ii) el dilema entre fortalecer el sistema de monitoreo y fiscalización del uso de recursos de cooperación, y el aumento de los costos administrativos en un escenario donde participan cada vez más actores, algunas veces con enfoques de política diferentes que han generado presiones por un mayor control de las autoridades; (iii) apoyar una mejor división de trabajo entre las agencias, aunque a veces esto implique reducir los espacios para la competencia de enfoques y modalidades; y (iv) las ventajas entre un sistema de administración de la cooperación más centralizado —en el cual las agencias receptoras de ayuda internacional (ministerios, gobiernos subnacionales u organizaciones de la sociedad civil) coordinan con las fuentes cooperantes solamente a través de las agencias nacionales de cooperación— y otro más descentralizado.

Aprovechar la representación de los países de la región en foros como el G20 para impulsar reformas del sistema internacional de financiamiento para el desarrollo desde una perspectiva regional. La participación de países emergentes, como Brasil, México y Argentina, en espacios antes limitados solamente a las economías desarrolladas, como Estados Unidos y Canadá, puede contribuir a abrir áreas de mayor representación en la medida en que esos países puedan canalizar efectivamente las demandas de un mayor número de naciones. En este sentido, adquieren mayor importancia los foros para el diálogo hemisférico, y organizaciones internacionales como la OEA deben jugar un papel central en consensuar propuestas al más alto nivel que representen una visión regional en una multiplicidad de temas de carácter global y, en general, en materia de cooperación para el desarrollo.

Finalmente, estas tareas implican la toma de decisiones políticas y compromisos claros para hacerlas viables en un plazo razonable. Algunos países de la región han avanzado hacia sistemas nacionales de cooperación más flexibles, adecuando sus procedimientos para ser receptores y donantes de cooperación e implementado reformas para mejorar la efectividad de la ayuda. Sin embargo, diversos estudios —por ejemplo las evaluaciones del avance de las reformas para adecuarse a los principios de la Declaración de París— coinciden en que el progreso ha sido modesto en promedio, y más aún, en que el impacto sobre los niveles de efectividad de la ayuda todavía no es evidente. Las discusiones de las autoridades de cooperación son importantes en la medida en que generan compromisos políticos, pero implementar medidas concretas para mejorar la efectividad de la cooperación en un plazo razonable permitirá a la

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región avanzar en el logro de los objetivos comunes de desarrollo planteados en la Carta de la OEA.

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ANEXO 1. Países miembro de la OEA y su clasificación de acuerdo al nivel de ingresos

PaísIngreso nacional

bruto 2004 TercilesDefinición del Banco

MundialAntigua y Barbuda .. Primer tercil High incomeBahamas .. Primer tercil High incomeBarbados .. Primer tercil High incomeTrinidad y Tobago 9290 Primer tercil High incomeSt. Kitts y Nevis 7920 Primer tercil Upper middle incomeMéxico 7410 Primer tercil Upper middle incomeChile 4950 Primer tercil Upper middle incomeSanta Lucía 4640 Primer tercil Upper middle incomeCosta Rica 4420 Primer tercil Upper middle incomeUruguay 4340 Primer tercil Upper middle incomePanamá 4310 Primer tercil Upper middle incomeVenezuela, RB 4080 Primer tercil Upper middle incomeJamaica 3780 Segundo tercil Upper middle incomeGrenada 3720 Segundo tercil Upper middle incomeDominica 3700 Segundo tercil Upper middle incomeSan Vicente y las Granadinas 3680 Segundo tercil Upper middle incomeArgentina 3580 Segundo tercil Upper middle incomeBelize 3520 Segundo tercil Lower middle incomeBrasil 3330 Segundo tercil Upper middle incomeSuriname 2800 Segundo tercil Upper middle incomeEl Salvador 2610 Segundo tercil Lower middle incomeColombia 2500 Segundo tercil Upper middle incomeRepública Dominicana 2420 Tercer tercil Upper middle incomePerú 2380 Tercer tercil Upper middle incomeEcuador 2350 Tercer tercil Lower middle incomeGuatemala 1930 Tercer tercil Lower middle incomeHonduras 1300 Tercer tercil Lower middle incomeParaguay 1080 Tercer tercil Lower middle incomeBolivia 960 Tercer tercil Lower middle incomeGuyana 910 Tercer tercil Lower middle incomeNicaragua 820 Tercer tercil Lower middle incomeHaití 390 Tercer tercil Low income

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ANEXO 2. Instituciones financieras y de cooperación internacional que operan en América Latina y el Caribe

Agencias bilateralesPaís Agencia

Alemania BMZ Bundesministerium fuer WirtschaftlicheZusammenarbeit und Entwicklung

DtA Deutsche AusgleichsBank FO Foreign Office GTZ Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit

HER

MES Hermes Kreditversicherungs-AG KFW Kreditanstalt für Wiederaufbau (www.fw.de) LG Federal States & Local Governments

Australia AusAI

D Australian Government AgencyAustria ADA Austrian Development Agency BKA Austrian Federal Chancellery BMA Federal Ministry of Foreign affairs OeKB Oesterreichische Kontrollbank AktiengesellschaftBélgica OND Ducroire National Office

AGC

D Administration Générale de Coopération au Développement

DGC

D Directorate General for Development Cooperation MF Ministry of Finance Canadá CG Canadian Government CIDA Canadian International Development Agency ICOD International Centre for Ocean Development IDRC International Development Research CentreCE CEC European Commision ECHO European Humanitarian Aid Office

Dinamarca DANI

DA Danish International Development Agency DG Danish Government MFA Ministry of Foreign Affairs España AG Autonomous Governments AGR Ministry of Agriculture, Fisheries, and Food ECON Ministry of Economy and Finance EDUC Ministry of Education and Science EMP Ministry of Labour and Social Affairs ENV Ministry of Environment ICO Instituto de Crédito Oficial INT Spanish Ministry of Interior MFA Ministry of Foreign Affairs MISC Miscellaneous MOH Ministry of Health MPA Ministry of Public Administration MPW Ministry of Public Works MUN Municipalities

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ICEstados Unidos AID United States Agency for International Development DOD Department of Defense DTRE United States Department of Treasury EXIM Export Import Bank

INTE

RIORDepartment of Interior

PEAC

EPeace Corps

STAT

EState Department

TDA Trade and Development AgencyFinlandia FF FinnFund (www.finnfund.fi) FG Finnish Government MFA Ministry of Foreign Affairs Francia AFD French Development Agency BF French Central Bank FSP Priority Solidarity Fund MAE Ministry of Foreign Affairs

NATE

XIS Natexis Banque Populaire Grecia YPEJ Ministry Of Foreign Affairs

YPEP

U Ministry of National Education and ReligionsHolanda MFA Ministry of Foreign Affairs (DGIS) Irlanda DFA Department of Foreign Affairs Italia CA Central Administration DGCS Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo LA Local Administration MC Mediocredito Centrale MGI Institutional Asset Management SACE Sezione Speciale per l`Assicurazione del CreditoJapón EXIM Export Import Bank, Japan JBIC Japan Bank for International Co-operation JICA Institute for International Cooperation JODC Japanese Overseas Development Cooperation

MOF

A Ministry of Foreign Affairs OECF Overseas Economic Cooperation Fund OFCF Office for Overseas Fishery Co-operation

Luxemburgo LuxD

ev LUX-DEVELOPMENT (www.lux-development.lu)

Nueva Zelanda NZAi

d New Zealand Agency of Internacional Cooperation NZG Ministry of Foreign Affairs and TradeNoruega MFA Ministry of Foreign Affairs

NOR

AD Norwegian Agency for International Development Portugal GP Portuguese Government ICP Portuguese Cooperation InstituteSuecia SIDA Swedish International Development Authority

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Suiza CS Swiss Confederation DDC Development and Cooperation Directorate SECO Secretary of State for the EconomyReino Unido CDC CDC Capital Partners PLC DFID Department for International Development

Bancos multilaterales de desarrolloGrupo del Banco Mundial Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo Asociación Internacional de Fomento Corporación Internacional de Finanzas Agencia Multilateral de Garantías de Inversiones Bancos regionales de desarrollo (BRD) Banco Interamericano de Desarrollo Fondo para Operaciones Especiales Corporación Interamericana de Inversiones Fondo Multilateral de InversionesBancos subregionales de desarrollo (BSRD) Banco Europeo de Inversiones Banco Centroamericano de Integración Económica Banco de Desarrollo del Caribe Corporación Andina de Fomento Banco Nórdico de Inversiones Banco del SurOtros fondos que operan como BMD Fondo Nórdico de Desarrollo Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola y Rural OPEP Fondo para el Desarrollo Internacional FONPLATA PetroCaribe

Agencias de las Naciones Unidas Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de Asistencia Técnica de las Naciones Unidas Fondo de Población de las Naciones Unidas Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre HIV/SIDA Programa Mundial de Alimentos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

Fuente: Creditor Reporting System

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ANEXO 3. Instrumentos financieros de la ayuda oficial para el desarrollo en la región

Instrumentos financieros Subtipos de instrumentos financieros Grado de

utilización1. Agencias bilaterales de cooperación

Préstamos regulares

Préstamos a proyectos, programas y sectores (directos o mediante intermediarios financieros oficiales) ++++

Préstamos para propósitos especiales (p.e. fondos de rescate financiero) +++ Créditos para exportación (a través de agencias crediticias especializadas) +++

Préstamos concesionales

Préstamos a gobiernos y sus agencias gubernamentales +++ Préstamos al sector público, sociedad civil e intermediarios financieros

enfocados en los pobres (pequeñas y micro-empresas, fondos rotatorios) ++

Donaciones a organizaciones públicas y de la sociedad civil

Apoyo presupuestario directo o a través de fondos comunes ++ Donaciones a programas y proyectos específicos de ayuda al pobre +++ Ayuda humanitaria y donaciones para post-conflictos +++ Donaciones para inversiones (principalmente preinversión) +++ Fondos bilaterales con condiciones especiales (p.e. MCA) * Donaciones para obtener acceso a recursos multilaterales y privados *

Alivio de deuda

Reducción y cancelación de deuda +++ Donaciones para ayudar a reducir la deuda a multilaterales (p.e. HIPC) +++ Swaps de deuda (p.e. por protección ambiental) y fondos de

contrapartida +++

Fondos apoyo a inversión priv.

Préstamos, acciones y joint ventures ++ Garantías y seguros por riesgo político, regulatorio y de moneda ++

2. Bancos multilaterales de desarrollo

Préstamos regulares

Préstamos para proyectos, programas o sectores (sector público y privado) ++++ Préstamos de ajuste estructural y apoyo a la balanza de pagos +++ Préstamos para emergencias (en caso de desastres o eventos inesperados) +++ Préstamos a intermediarios financieros (p.e. fondos para microfinanzas) +++

Préstamos concesionales (blandos)

Préstamos para programas, sectores y ajuste estructural al sector público +++ Fondos temporales para países con necesidades especiales (reconstrucción

post-conflicto, deterioro de las condiciones externas) +

Donaciones (a instituciones públicas)

Donaciones para asistencia a instituciones públicas en programas y proyectos +++

Cooperación técnica, construcción de capacidades y desarrollo institucional +++ Operaciones de emergencia para el caso de desastres naturales o humanos. +++

Manejo y mitigación de riesgos (para el sector privado)

Garantías totales, parciales y rotatorias (para riesgo político, regulatorio, crediticio, cambiario) +++

Financiamiento cambiario y operaciones de hedging ++ Participación accionaria y cuasi-accionaria (acciones comunes o preferentes) ++ Otros instrumentos para promover la inversión privada y el comercio:

Créditos de exportación, arrendamiento financiero, seguros, entre otros. ++

Reducción-manejo de la deuda

Fondos para reducción de la deuda multilateral (iniciativa HIPC) +++ Préstamos para reducción de deudas (p.e. compra de deuda previa,

reducción del servicio) ++

Instrumentos Movilización de fuentes bilaterales y multilaterales (grupos consultivos) +++

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financieros adicionales

Emisión de bonos de países en desarrollo para fortalecer los mercados de capital local (p.e. bonos en moneda local con garantía o swaps de monedas) ++

2. Agencias y organizaciones de las Naciones UnidasDonaciones (presupuesto regular, fondos)

Fondos para programas y proyectos en el nivel regional y nacional ++++ Apoyo para programas ejecutados por el sector público +++

Donaciones de cooperación técnica ++++

Donaciones para sectores específicos

Fondos y programas específicos (TOKTEN, IFS, IDRC, conservación de patrimonio cultural, investigación agraria, acceso a tecnologías de información)

++

Nota: El grado de utilización de acuerdo a los siguientes símbolos: * Propuesto, + Esta siendo diseñado y probado, ++ Uso limitado, +++ Uso moderado, ++++ Ampliamente utilizado. Fuente: adaptado de Sagasti, Bezanson y Prada (2005).

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