La Descentralizaci n Peruana La Conducci n Del Proceso de Descentralizaci n El Papel Del Sistema...

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LA DESCENTRALIZACIN PERUANA LA CONDUCCIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN, EL PAPEL DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATGICO Y EL CEPLAN

PRESENTACIN1

El xito del proceso de descentralizacin requiere, entre otros aspectos, de una clara voluntad poltica y de un dilogo fluido entre los tres niveles de gobierno que permita articular la reforma descentralista con el desarrollo regional y nacional. Para alcanzar este propsito es preciso dotar al Consejo Nacional de Descentralizacin, rgano creado para conducir el proceso, de mayores capacidades tcnicas para el cumplimiento de sus funciones en la transferencia de competencias, la regionalizacin y el fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales y municipales. Pero es tambin necesario afirmar la responsabilidad poltica en la conduccin del proceso, para lo cual sera conveniente que sea el propio Presidente del Consejo de Ministros quien presida el CND y responda por el cumplimiento de las metas de la descentralizacin, en tanto poltica de Estado. Las razones y alcances de estos planteamientos son expuestos en este documento que el Grupo Propuesta Ciudadana ofrece como una contribucin al debate actual. Nuestra propuesta para fortalecer la conduccin del proceso de descentralizacin comprende, asimismo, una mayor participacin de las autoridades regionales y municipales y la incorporacin de la sociedad civil en el Consejo Directivo del CND. El documento que ahora presentamos incluye una propuesta para vincular de manera efectiva la descentralizacin y la planificacin del desarrollo local, regional y nacional. Para ello, consideramos urgente la puesta en marcha del

1 LA DESCENTRALIZACIN PERUANA: La Conduccin del Proceso de Descentralizacin, el papel del Sistema

Nacional de Planeamiento Estratgico y el CEPLAN. En: LA DESCENTRALIZACIN PERUANA: La Conduccin del Proceso de Descentralizacin, el papel del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y el CEPLAN, Grupo Propuesta Ciudadana, Septiembre 2006. Pg. 31.

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LA DESCENTRALIZACIN PERUANA: LA CONDUCCIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN, EL PAPEL DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATGICO Y EL CEPLAN

Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del CEPLAN, como cabeza de dicho sistema. El proceso de descentralizacin y la constitucin de regiones econmica y socialmente integradas, son objetivos de Estado que trascienden a un gobierno y que, por tanto, deben ser parte de los planes nacionales de mediano y largo plazo; de all la importancia de articular la labor de dos organismos tan importantes como el CND y el CEPLAN. El Grupo Propuesta Ciudadana confa en que stas, y otras importantes medidas, sean adoptadas en el corto plazo con la participacin de autoridades, funcionarios y lderes polticos y sociales cuya responsabilidad y conjuncin de esfuerzos son fundamentales. I. SOBRE LA CONDUCCIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN2

A. El estado de la cuestin El actual modelo descentralista peruano incluye un organismo responsable de conducir y dar cuenta de dicho proceso, el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND). Al momento crearlo, se le asignaron Funciones muy importantes referidas, por ejemplo, a: i) la implementacin de los componentes esenciales del proceso (en

concreto, la transferencia de competencias y la conformacin de regiones);

ii) el fortalecimiento de las capacidades de gestin de los gobiernos regionales y municipales;

iii) la coordinacin de los planes de desarrollo nacional, regional y local; iv) la puesta en marcha de un sistema de informacin para la

descentralizacin; y v) la informacin anual sobre el estado del proceso. Pero el CND es definido tambin como un organismo intergubernamental, cuyo Comit Directivo est presidido por un representante del Presidente de la Repblica e integrado por representantes del gobierno nacional, de los gobiernos regionales y de las municipalidades provinciales y distritales. Por lo tanto, el CND tiene tambin la Funcin de facilitar el dilogo y la concertacin entre los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional. Posteriormente se aprob la ley que crea el Sistema Nacional de Planificacin

2 Este captulo ha sido elaborado por el Equipo Operativo del Grupo Propuesta Ciudadana: Javier Azpur, Epifanio

Baca. Eduardo Balln y Gerardo Tvara.

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y el Centro de Planeamiento Estratgico, como cabeza de dicho Sistema. Sin embargo, en el debate no se logr resolver la duplicidad de funciones entre el CEPLAN y el CND, pues este ltimo mantiene funciones de planificacin regional y local que debieron quedar en manos del nuevo CEPLAN para darle al Sistema de Planificacin una mayor coherencia e integralidad. El Sistema de Planificacin y el CEPLAN an no se encuentran en funcionamiento. Entre tanto, el CND ha mostrado hasta ahora serias deficiencias para cumplir de forma satisfactoria con sus funciones: i) el proceso de transferencias est retrasado; ii) no ha sido posible an crear una sola regin; iii) no existe un programa efectivo de fortalecimiento de capacidades; y iv) los gobiernos subnacionales no se sienten representados por el CND; sus

negociaciones con el gobierno nacional son ms bien de carcter "sectorial" y se realizan al margen del CND.

Adicionalmente, los esfuerzos del CND por propiciar la articulacin de los gobiernos regionales o municipales entre s han sido escasos y no muestran frutos sostenibles. B. Propuesta general En este escenario, el Grupo Propuesta Ciudadana plantea lo siguiente: 1. El impulso del proceso de descentralizacin requiere la expresin de una

voluntad poltica incuestionable por parte del nuevo gobierno nacional. En esta perspectiva, el Grupo Propuesta Ciudadana propone dos medidas fundamentales:

i) establecer un dilogo directo del Presidente de la Repblica con los

presidentes de los gobiernos regionales. de periodicidad trimestral. Estas reuniones tendran un carcter de concertacin poltica; en ellas participara, adems, el presidente del Consejo de Ministros.

ii) asignar la responsabilidad poltica de la conduccin del proceso al presidente del Consejo de Ministros, para dar garantas de la voluntad del gobierno nacional de cumplir con las responsabilidades que le competen, por ejemplo, en la transferencia de competencias sectoriales y recursos.

2. Para el adecuado desarrollo del proceso de descentralizacin se requiere

una instancia tcnica que se haga cargo y responda por el impulso que

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requiere cada componente de dicho proceso. Se trata de anunciar la reorganizacin del actual Consejo Nacional de Descentralizacin, en un plazo de noventa das.

3. Dicha instancia debe ser encabezada por el presidente del Consejo de

Ministros y articular las funciones del actual CND con las que corresponden al CEPLAN. La participacin directa de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) hara ms clara la responsabilidad poltica del gobierno nacional para lograr el cumplimiento de las metas de la descentralizacin en tanto poltica de estado; asimismo, el dilogo intergubernamental sera ms directo y la articulacin entre los planes de desarrollo y la programacin presupuestal resultara ms estrecha, comprendiendo las funciones de priorizacin y calificacin a cargo del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).

4. Son tres los aspectos esenciales en torno a los cuales se pueden articular

las funciones de conduccin de la descentralizacin:

i) implementacin de los componentes esenciales de la reforma descentralista: transferencia de competencias y recursos y regionalizacin;

ii) fortalecimiento de las capacidades de gestin de los gobiernos regionales y municipales; y

iii) concertacin intergubernamental, que comprende el establecimiento de canales permanentes de dilogo y acuerdo entre los tres niveles de gobierno, as corno facilitar la representacin y articulacin de los gobiernos subnacionales entre s.

5. En la definicin de la nueva instancia responsable de la conduccin del

proceso se debe considerar la adecuada representacin de los gobiernos regionales y de las municipalidades provinciales y distritales, as como de la sociedad civil, cuyas organizaciones son en muchos casos las que dinamizan diversos componentes o aspectos del proceso: la regionalizacin, la descentralizacin de la salud y la educacin o los presupuestos participativos, por ejemplo.

Actualmente el Consejo Directivo del CND est integrado por ocho miembros: cuatro representantes del gobierno nacional (dos de la PCM y dos del Ministerio de Economa y Finanzas), dos de los gobiernos regionales y dos de las municipalidades (uno de las provinciales y uno de las distritales).

Proponemos que su nueva composicin sea la siguiente:

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a) Cuatro Representantes del Gobierno Nacional: - Uno de la Presidencia del Consejo de Ministros. - Uno del Ministerio de Economa y Finanzas, - Uno de los sectores productivos y - Uno de los sectores sociales.

b) Tres Representantes de los Gobiernos Regionales c) Tres Representantes de las Municipalidades

- Uno de Municipalidades Provinciales, - Uno de Municipalidades Distritales Urbanas, - Uno de Municipalidades Rurales.

d) Cuatro Representantes de sociedad civil - Uno de los sectores empresariales y productivos, - Uno de las universidades, - Dos de los Consejos de Coordinacin Regional (CCR), para lo cual

cada CCR elige un delegado y stos, en asamblea, eligen a sus dos representantes ante el CND.

e) El Presidente del CEPLAN 6. Una conduccin efectiva del proceso de descentralizacin requiere una

mayor capacidad para tomar decisiones, muchas de las cuales necesitan ser concertadas entre los tres niveles de gobierno: pero tambin necesita capacidad suficiente para lograr que los sectores del gobierno nacional se pongan al ritmo de las descentralizacin, desprendindose de las funciones que corresponde transferir y cumpliendo los plazos y las responsabilidades definidas.

7. Es necesario establecer relaciones fluidas y claras entre el CND y el

CEPLAN. El proceso de descentralizacin y la constitucin de regiones econmica y socialmente integradas son objetivos de estado que trascienden a un gobierno, y que por lo tanto deben ser parte de los planes nacionales de mediano y largo plazo, cuya elaboracin est a cargo del CEPLAN. El CND debe alimentar dichos planes nacionales con informacin y con su experiencia. Por su parte, para cumplir bien sus funciones de transferencia de competencias, el CND y los gobiernos regionales y locales precisan de la herramienta del planeamiento. El CEPLAN puede darles la orientacin, capacitacin y asesora necesarias. De hecho, el CND participa como miembro pleno del Consejo Directivo del CEPLAN, lo que establece un vnculo al ms alto nivel posible de la institucin; a partir de all se pueden ampliar y profundizar las relaciones entre ambas instituciones.

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Hay, entre ambas instancias, tareas comunes como la elaboracin de los planes nacionales de regionalizacin, de acondicionamiento territorial y de transferencias de competencias y tributos, entre otros.

8. La principal responsabilidad del CEPLAN y del Sistema Nacional de

Planeamiento es elaborar el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PEDN), con las principales orientaciones del desarrollo econmico, social, ambiental e institucional del pas. Este plan debe cumplir con los estndares internacionales en cuanto a calidad, coherencia y pertinencia. Esto significa que debe:

i) ser breve (no ms de ochenta pginas) y contener slo lo sustantivo y

central; ii) incluir una visin con la que se identifiquen todos los habitantes del

Per; iii) plantear los objetivos nacionales de desarrollo en los campos

econmico, social, ambiental e institucional-democrtico, expuestos de manera priorizada;

iv) establecer metas cuantificables para los objetivos, con indicadores verificables;

v) identificar las principales oportunidades internacionales para el pas, as como las principales fortalezas del pas (secundariamente, tambin debe incluir las debilidades y amenazas que enfrenta);

vi) disear las estrategias (caminos a seguir y secuencia de actividades) para lograr estos objetivos y sus metas;

vii) proponer los actores y sus responsabilidades para con los objetivos, metas y actividades importantes (preferentemente actores voluntarios, pblicos y privados, que hayan participado en la elaboracin del plan);

viii) establecer un sistema de seguimiento y evaluacin transparente que llegue a los niveles de toma de decisiones, pero tambin a la opinin pblica; y

ix) definir un mecanismo para revisar, mejorar y perfeccionar el plan, de modo que se descarte la antigua idea de que est escrito en piedra y es de "cumplimiento obligatorio".

El PEDN ser un instrumento indispensable para lograr el desarrollo de las sociedades regionales y locales, con sus gobiernos a la cabeza, pues a partir del mismo podrn definir y precisar mejor sus propias orientaciones estratgicas y sus objetivos de desarrollo regional y local. Constituir, por lo tanto, un instrumento muy til para desarrollar su trabajo.

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Al mismo tiempo, el PEDN tendr como insumo bsico los planes regionales de desarrollo concertados (que en el futuro deben tener un carcter estratgico y seguir una metodologa uniforme definida por el CEPLAN), los que por supuesto se deben alimentar de los planes de desarrollo locales, condicin an por lograr. A partir de entonces, los planes nacionales ya no se disearn sobre la base de los planes sectoriales, elaborados por los respectivos ministerios (como en el pasado), sino sobre la base de los planes regionales, preparados por los gobiernos regionales (con metodologas participativas, pues de otro modo no alcanzarn los estndares de calidad mnimos). Por el contrario, los ministerios sectoriales (que tambin tendrn sus propios planes sectoriales) debern estar al servicio del desarrollo regional y alimentar los planes de desarrollo regionales y locales, aterrizando (o desagregando) sus propuestas sectoriales a nivel regional y local. Por lo tanto, la relacin entre los gobiernos regionales/locales y el CEPLAN ser de doble va: alimentarn el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PEDN) con sus planes regionales y locales, y desarrollarn sus actividades en funcin de las orientaciones del PEDN. La relacin institucional resultante ser la siguiente: los gobiernos regionales y locales formarn parte principal del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico (SNPE); sus gerencias de Planeamiento y Presupuesto sern parte del SNPE y dependern tcnicamente del CEPLAN como ente rector del sistema. Funcional, administrativa y econmicamente, estas gerencias dependern de los respectivos gobiernos regionales y locales. Por lo tanto, recibirn capacitacin y asesora y sern supervisadas por el CEPLAN; a cambio, debern cumplir las normas y orientaciones para la elaboracin de los planes de desarrollo concertados regionales y locales. No se ha contemplado y no parece una buena idea hacerlo establecer oficinas regionales del CEPLAN puesto que seran una duplicacin de esfuerzos y debilitaran las gerencias de Planeamiento y Presupuesto regionales, que deben ser fortalecidas. 9. En lo que corresponde especficamente al CEPLAN, en el corto plazo es

posible tomar las siguientes decisiones:

i) Implementacin inmediata del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y construccin del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico a nivel nacional, como instrumentos clave para asegurar los objetivos de desarrollo econmico, social, ambiental y democrtico del nuevo gobierno, dando cumplimiento a la Ley 28522, aprobada con la votacin del APRA, para que en un plazo de

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noventa das se encuentren en pleno funcionamiento tanto el CEPLAN como el Sistema Nacional de Planeamiento.

ii) Nombramiento inmediatamente del presidente del CEPLAN, a cargo de la tarea de implementar el Sistema Nacional de Planeamiento y el Centro dentro del plazo establecido, e incluyendo la propuesta y definicin de los miembros del Consejo Directivo, en coordinacin con el poder ejecutivo y las instituciones de la sociedad civil participantes en el mismo.

ii i) Transferencia inmediata de las funciones de planeamiento que realizan el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), la PCM y el CND, con su personal y presupuestos incluidos, con lo que el CEPLAN podra empezar a funcionar en muy corto plazo.

iv) Reactivacin del proyecto de apoyo a la funcin de planeamiento que tiene el estado peruano con el Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, para canalizar los fondos disponibles y otros que se puedan obtener hacia la implementacin del CEPLAN y el Sistema Nacional de Planeamiento.

v) Gestin, ante el Congreso, de la ampliacin presupuestaria necesaria para garantizar el normal funcionamiento del CEPLAN y del Sistema Nacional de Planeamiento.

vi) Instauracin de un plazo de noventa das al nuevo presidente del CEPLAN y su Consejo Directivo para establecer las nuevas normas y directivas referidas a la elaboracin de los planes estratgicos regionales, locales, sectoriales, multisectoriales e institucionales, que permitan adecuar los miles de planes existentes en el pas a un mismo formato (usando un mismo leguaje), que supere las actuales diferencias abismales, y que sirva de base para un dilogo fructfero entre todas las entidades en el campo del planeamiento estratgico. A continuacin, dar un plazo de noventa das a las entidades participantes del sistema para adecuarse a las nuevas orientaciones y enviar al CEPLAN sus planes estratgicos reformulados. Finalmente, dar al CEPLAN un plazo de otros noventa das para que, sobre la base de todos los insumos recogidos, elabore un primer Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PEDN). Este documento sera el primer borrador de dicho plan, que servira de base para impulsar un proceso participativo nacional que al cabo de 180 das lleve a establecer el PEDN definitivo que recoja los planteamientos de la sociedad peruana y que comprometa a todas las partes a cumplirlo.

C. Las medidas legislativas necesarias 1. Revisin de la Ley de Bases de la Descentralizacin, especficamente el

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Ttulo IV, referido a la conduccin y ejecucin del proceso de descentralizacin, as como la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, especficamente el Captulo 1 del Ttulo VIII, sobre la conformacin del CND.

2. Presentacin al nuevo Congreso, en el plazo de quince das, las modificaciones necesarias a la Ley 28522 referidas a la participacin de los partidos polticos en el Consejo Directivo (artculos 4. y 9.) y a la duplicacin de funciones con el CND (Disposicin Complementaria n. 7).

3. Aprobacin de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. II. PROPUESTA SOBRE EL CEPLAN3

A. Antecedentes y situacin del planeamiento en el Per4

Los antecedentes del planeamiento en el Per se remontan al ao 1962, cuando se cre el Sistema Nacional de Planificacin del Desarrollo Econmico y Social (Decreto Ley 14220). Este sistema estuvo integrado por los siguientes organismos: (i) el Consejo Nacional del Desarrollo Econmico y Social, conformado por

ministerios e instituciones del Estado; (ii) el Instituto Nacional de Planificacin, como organismo tcnico del sistema

encargado de elaborar los planes de largo, mediano y corto plazo que se elevaran al Consejo;

(iii) el Consejo Consultivo de Planificacin, en el que participaba el sector privado, representado por empresarios, trabajadores, profesionales y universidades; y

(iv) las Oficinas Regionales y Sectoriales de Planificacin que se creaban en los ministerios y organismos regionales, tales como las Juntas de Obras Pblicas y las Corporaciones Departamentales.

En el ao 1981 se elimin el Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social del sistema de planificacin (Decreto Legislativo 177, Ley de Organizacin y Funciones del Sistema Nacional de Planificacin), y el Instituto Nacional de Planificacin (INP) pas a ser la cabeza del sistema con un renovado protagonismo, aadindose nuevos organismos como las Oficinas de Planificacin de las instituciones pblicas y municipalidades. 3 Este captulo resume los resultados de una consultora hecha por Fernando Villarn a pedido del Grupo Propuesta

Ciudadana. 4 sta y la siguiente seccin recogen los planteamientos de Fernando Snchez Albavera en el documento

"Constitucin politica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per", lima, CEPAL, Febrero del 2003

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Las funciones principales del INP quedaron establecidas en: (i) formular y evaluar los planes de largo, mediano y corto plazo y

someterlos al Consejo de Ministros; (ii) orientar y coordinar la formulacin y evaluacin de los planes sectoriales,

regionales y locales de desarrollo; (iii) informar peridicamente al Presidente de la Repblica y al Consejo de

Ministros sobre la situacin econmica del pas; (iv) participar en la elaboracin del Plan Econmico-Financiero,

conjuntamente con el Ministerio de Economa y Finanzas y el Banco Central de Reserva;

(v) elaborar el programa de inversiones del Sector Pblico Nacional; y (vi) coordinar y evaluar la Cooperacin Tcnica Internacional, En 1992, durante el gobierno de Alberto Fujimori, es decir, treinta aos despus de creado el sistema, el INP fue disuelto mediante el Decreto Ley 25548. Sus funciones se trasladaron al Ministerio de Economa y Finanzas, salvo las relacionadas con la Cooperacin Tcnica Internacional, que se transfirieron al Ministerio de la Presidencia.5

Durante la dcada de 1990 y buena parte del primer quinquenio del siglo veintiuno, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) asumi las funciones de planeamiento del sector pblico mediante la Programacin Estratgica Multinanual, con los siguientes componentes: (i) los Planes Estratgicos Multianuales (PESEM); (ii) la Programacin Multianual de la Inversin Pblica (PMIP); y (iii) los Planes Estratgicos Institucionales (PEI). El Plan Estratgico Multianual (PEMA), que deben aplicar todos los ministerios e instituciones pblicas, consta de tres componentes: (i) un diagnstico, que usa bsicamente el anlisis FODA (fortalezas,

oportunidades, debilidades y amenazas); (ii) el anlisis estratgico, con la formulacin de la visin, misin,

lineamientos de poltica, objetivos estratgicos y metas; y (iii) indicadores para la medicin del desempeo, que parten de una "lnea

de base" e incluyen indicadores de impacto, de resultados y de producto. La funcin de planeamiento con mayor desarrollo en la actualidad es la de programacin de la inversin pblica, a cargo del MEE El Sistema Nacional 5 Hoy en el mbito del Ministerio de Relaciones Exteriores.

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de Inversin Pblica (SNIP) fue creado mediante ley el 9 de julio del 2000. ste consolida una serie de normas legales que se fueron dando desde la disolucin del INP y la asuncin de algunas de sus funciones por parte del MEF. Un elemento central del proceso de planeamiento estratgico estatal es el acceso a la informacin del Estado y la participacin ciudadana. En este sentido hay que destacar los avances que se dieron con la Ley 27806, de Acceso Ciudadano a la Informacin sobre Finanzas Pblicas, dada en el 2001, as como la creacin del Portal de Transparencia Econmica del gobierno peruano. La descentralizacin, la regionalizacin y el desarrollo regional han vuelto a ser una prioridad luego de la recuperacin de la democracia. Estos procesos tienen implicancias muy importantes para el planeamiento en el Per; desde la propia LeyOrgnica de Gobiernos Regionales se postula que deben fomentar el desarrollo regional integral y sostenible, promoviendo la inversin pblica y privada, as como el empleo, y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, "de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo". Los gobiernos regionales tienen entre sus principales competencias exclusivas: (i) planificar el desarrollo regional integral de su regin y ejecutar los

programas socioeconmicos correspondientes, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo;

(ii) formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las municipalidades y la sociedad civil de la regin;

(iii) aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional; y (iv) promover y ejecutar las inversiones pblicas de mbito regional, entre

otras. Como es obvio, todas ellas estn vinculadas con la funcin de planeamiento estratgico. Finalmente, el CND, creado por la Ley de Bases de la Descentralizacin, es el encargado de coordinar y articular los planes de desarrollo nacional, regional y local, brindando informacin, capacitacin, asesora y asistencia tcnica a los gobiernos regionales y locales para cumplir sus objetivos, planes, programas y metas.

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B. El marco constitucional y Acuerdo Nacional En materia econmica, la Constitucin de 1979 tuvo corno orientacin general un gran programa consensuado que persigue la transformacin social del Per a partir de cuatro principios que de limitan el orden constitucional econmico: el pluralismo econmico, la planificacin democrtica, la iniciativa libre dentro de una economa social de mercado y un enrgico papel promotor del Estado. En lo que dicha Constitucin llamaba el "rgimen econmico" se definan los siguientes principios generales: "El rgimen econmico de la Repblica se fundamenta en principios de justicia social orientados a la dignificacin del trabajo como fuente principal de riqueza y como medio de realizacin de la persona humana. El Estado promueve el desarrollo econmico y social mediante el incremento de la produccin y la productividad, la racional utilizacin de los recursos, el pleno empleo y la distribucin equitativa del ingreso. Con igual finalidad, fomenta los diversos sectores de la produccin y defiende el inters de los consumidores". Dentro de la denominacin general de "economa social de mercado", se mantienen el mercado y la empresa privada en el centro de la dinmica econmica, aunque con algunos lmites enmarcados dentro del concepto definido por la Constitucin como el de "una economa mixta de planificacin concertada". La Constitucin de 1993 signific un cambio importante respecto a la anterior, principalmente en materia econmica. Si bien ambas postulan una "economa social de mercado", las diferencias radican en el rol del Estado. La de 1993 opta por un Estado que regula la actividad privada mediante la promulgacin de normas jurdicas, supervigila el cumplimiento de las mismas, sanciona las infracciones y acta subsidiariamente en los servicios pblicos cuando el sector privado no lo hace. El Estado tiene un rol facilitador y orientador del desarrollo, acta en las reas de los servicios esenciales y promueve el empleo, la salud, la educacin, la seguridad, los servicios pblicos y la infraestructura; asimismo, vigila el normal funcionamiento de los mercados, estimula la competencia y ejerce un rol de proteccin al consumidor. La Constitucin vigente no hace ninguna referencia a la planificacin ni a temas relacionados con sta. Ello es congruente con las acciones que desarroll el gobierno de Fujimori al desactivar el Instituto Nacional de

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Planificacin en 1992 transfiriendo las funciones de programacin de inversiones al Ministerio de Economa y Finanzas. Con el Acuerdo Nacional (AN) se abri un nuevo captulo en el tema del planeamiento para el pas. Nacido en marzo del 2002 por voluntad de las fuerzas polticas representadas en el Congreso Accin Popular, Partido Aprista, Unidad Nacional, Somos Per, Unin por el Per, Frente Independiente Moralizador y Per Posible, las organizaciones ms representativas de la sociedad civil iglesia catlica, iglesia evanglica, Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep), Sociedad Nacional de Industrias (SIN), Central General de Trabajadores del Per (CGTP), frentes regionales, mesas de concertacin para la lucha contra la pobreza y el gobierno, el AN le dio un lugar muy importante al planeamiento estratgico. As, en su quinta poltica de Estado, el AN plantea lo siguiente: "Nos comprometemos a impulsar las acciones del Estado sobre la base de un planeamiento estratgico que oriente los recursos y concerte las acciones necesarias para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada integracin a la economa global. Con este objetivo el Estado: (a) impulsar la creacin de un sistema nacional de planeamiento estratgico sectorial e institucional, con una clara fijacin de objetivos generales y objetivos especficos que establezcan metas a corto, mediano y largo plazo, as como los indicadores de medicin correspondientes; (b) promover que la gestin gubernamental alcance los objetivos establecidos en los planes estratgicos, respaldado por un sistema de control del cumplimiento de los objetivos y metas presupuestarias; (c) garantizar el informe peridico de la gestin del Poder Ejecutivo, sobre el avance del cumplimiento de los objetivos trazados; y (d) promover que los funcionarios pblicos orienten su gestin hacia el logro de las metas establecidas y que sean permanentemente capacitados en el desarrollo de las habilidades y los atributos necesarios para alcanzarlos." 6

En lo que respecta a la orientacin de la economa, y por lo tanto al marco dentro del cual se manejara el planeamiento estratgico, el Acuerdo Nacional establece lo siguiente: "Concordamos que para lograr el desarrollo humano y solidario del pas, el Estado adoptar una politica econmica sustentada en los principios de la economa social de mercado, reafirmando su rol promotor, regulador, solidado y subsidiario en la actividad empresarial. Dentro de este marco nos comprometemos a: i) Fomentar la competitividad y formalizacin de la actividad empresarial, especialmente de la pequea y micro empresa, y promover la inversin privada nacional y extranjera, as como la identificacin y desarrollo creciente de cadenas productivas que compitan exitosamente tanto a escala nacional como internacional. ii) Promover el planeamiento estratgico

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concertado, polticas de desarrollo sectorial y regional que fomenten el empleo, la formacin de capital humano, la inversin, la produccin y consumo de bienes nacionales y las exportaciones, en el marco de una poltica econmica de equilibrio fiscal y monetario, y de una tributaria que permita financiar adecuadamente el presupuesto para lo cual la base tributaria deber ampliarse hasta alcanzar una recaudacin no menor al 18% del PBI. iii) Promover la participacin del sector privado en la construccin, mantenimiento y operacin de infraestructura, as como desarrollar la infraestructura que, junto con la inversin pblica del Estado, dinamice a todos los sectores de la actividad econmica. iv) Fortalecer la capacidad de gestin y competencia del Estado y del sector privado, mediante el fomento de la innovacin, la investigacin, la creacin, la adaptacin y la transferencia tecnolgica y cientfica. y) Desarrollar agresivamente el comercio exterior en base al esfuerzo conjunto del Estado y el sector privado para incrementar y diversificar nuestra oferta exportable y lograr una insercin competitiva en los mercados internacionales.7

Adicionalmente a las 31 polticas de Estado concertadas por todas las fuerzas polticas y sociales participantes en el Acuerdo Nacional, existen sendas matrices, una por cada poltica de Estado, en las que se precisan los objetivos especficos, las metas, las actividades, los indicadores, las responsabilidades y las formas de medicin del avance para cada poltica. Con ello, el Acuerdo Nacional adopta en su trabajo procedimientos centrales del planeamiento estratgico, lo que significa que el pas ha avanzado significativamente en este tema. Con seguridad esta situacin facilitar significativamente la labor del futuro CEPLAN y de todo el sistema nacional de planeamiento estratgico. C. El Sistema Nacional y el Centro de Planeamiento Estratgico El 6 de noviembre del 2003 se cre, mediante Resolucin Suprema 324-2003-PCM, la Comisin de Alto Nivel para proponer las medidas necesarias para crear y poner en operacin el Centro de Planeamiento Estratgico. Integraron esta Comisin Manuel Rodrguez (en ese momento vicecanciller y luego ministro de Relaciones Exteriores), Juan Julio Wicht (de la Universidad del Pacfico, representante de la sociedad civil), Fernando Zavala (en ese momento viceministro de economa y luego titular del MEF), Luis Giulfo (presidente de Pro Inversin) y Fernando Villarn, quien la presidi. La Comisin cont con el apoyo de un equipo tcnico conformado por Jaime Johnson, Alberto Garca, Francisco Santa Cruz e Isy Faingold, expertos nacionales en planeamiento y desarrollo, con el soporte de la Secretara de Gestin Multisectorial de la PCM, a cargo de Martha Olivares, y el financiamiento del Banco Mundial y el PNUD.

6 "31 Politicas de Estado" del Acuerdo Nacional, ver en www.acuerdonacional.gob.pe 7 "31 Polticas de Estado" del Acuerdo Nacional, ibd.

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La Comisin tuvo como objetivos presentar al Consejo de Ministros un anteproyecto de ley para la creacin del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico y elaborar un documento tcnico stistentatorio del anteproyecto, que incluyera las medidas complementarias y las acciones para dejar operativo el CEPLAN. Sobre la base de los estudios previos y de consultas con expertos internacionales y nacionales, la discusin interna gir en torno a las caractersticas bsicas del Sistema y del CEPLAN. Las actas de las reuniones de la Comisin dan cuenta de los consensos (y disensos) alcanzados. Las definiciones centrales de la Comisin fueron cinco: (i) establecer el CEPLAN como cabeza del Sistema de Planeamiento

Estratgico Nacional, desechando la idea de crear una institucin puramente acadmica aislada del sistema, tipo think tank norteamericano;

(ii) definir que aqul deba depender del Presidente de la Repblica y no ser un ministerio, como en el caso de Brasil o Chile, ni tampoco un organismo pblico descentralizado al mando de la CM:

(ii) precisar que la cooperacin internacional permanecera por el momento a cargo de la Cancillera;

(iv) definir que el CEPLAN establecera las prioridades nacionales en materia de inversiones pblicas, aunque el MEF continuara administrando el SNIP; y

(v) asegurar la inclusin de representantes de la sociedad civil en el Consejo Directivo del CEPLAN de manera paritaria con los del estado.

La Comisin de Alto Nivel realiz un conjunto de actividades para difundir los ltimos conocimientos y avances internacionales en materia de planeamiento, intercambiar ideas con los expertos, empresarios y funcionarios locales, y recoger opiniones y propuestas de todos los actores nacionales en materia de planeamiento. Entre febrero y julio del 2004 se organizaron cuatro talleres con ms de cien personas cada uno: Metodologas de Prospectiva y Construccin de una Visin Compartida de Futuro; "Planeamiento estratgico sectorial y nacional en el Per y Amrica Latina"; "El planeamiento estratgico y las proyecciones de la insercin internacional del Per"; y "Visin compartida de futuro, principal aporte del planeamiento estratgico". Durante ese mismo perodo hubo reuniones bilaterales con instituciones representativas del estado, el sector privado y la sociedad civil, como el Banco Central de Reserva del Per (BCR); las comisiones de Economa e Inteligencia Financiera, Presupuesto y Cuenta General de la Repblica; las

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comisiones de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso de la Repblica; el Grupo de Trabajo de Reforma del Estado del Acuerdo Nacional; la CONFIEP, la Sociedad de Comercio Exterior del Per (COMEX), la SNI, la CGTP, la Asociacin Nacional de Centros (ANC), el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) y el grupo Propuesta Ciudadana. Se recogieron sugerencias y propuestas concretas sobre el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y el CEPLAN, que se incorporaron en los documentos de la Comisin. Entre las ideas centrales recogidas en los cuatro seminarios y las diez reuniones bilaterales, que alimentaron el diseo final del Sistema y el Centro de Planeamiento Estratgico, destacan las siguientes: (i) buscar una mayor participacin del sector privado y la sociedad civil,

junto con el Estado; (ii) sealar que la funcin de prospectiva es la ms importante de las que

deben realizar el Sistema y el CEPLAN; (iii) utilizar plenamente el trabajo que ya realizan los gobiernos regionales y

locales, as como los diversos sectores, de modo que se constituyan en insumos fundamentales del planeamiento nacional; y

(iv) proponer el cambio del eje del planeamiento de sectorial a regional, con las polticas sectoriales al servicio del desarrollo regional y local, y no al revs como ha sido en el pasado.

El producto principal de la Comisin de Alto Nivel es el Anteproyecto de Ley para la Creacin del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), aprobado con ligeras modificaciones el 28 de abril de 2004. El anteproyecto tuvo la siguiente estructura: (i) exposicin de motivos, con el anlisis de los antecedentes histricos del

planeamiento en el Per, del marco constitucional y de la poltica especfica del Acuerdo Nacional, adems de presentar el diseo bsico del Sistema y el Centro;

(ii) efectos de la norma sobre la legislacin nacional; (iii) anlisis costo-beneficio, con la explicitacin del compromiso de

construir una institucin pequea con capacidad para liderar todo el Sistema de Planeamiento Nacional;

(iv) finalidad, objeto y mbito del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico;

(v) rganos que forman parte del Sistema; (vi) funciones del Centro Nacional de Planeamiento;

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(vii) definicin de su dependencia de la Presidencia de la Repblica y de su adscripcin administrativa y presupuestal a la Presidencia del Consejo de Ministros;

(viii) conformacin mixta (pblica-privada) del Consejo Directivo del CEPLAN;

(ix) competencias del Consejo Directivo del CEPLAN; (x) designacin y procedimientos de destitucin del presidente del CEPLAN; (xi) rol del Acuerdo Nacional en el Sistema de Planeamiento Estratgico; (xii) rgimen econmico del CEPLAN; y (xiii) disposiciones complementarias correspondientes. Con algunos cambios realizados en la PCM, dicho anteproyecto fue presentado al Congreso de la Repblica por el presidente Alejandro Toledo en su mensaje a la nacin del 28 de julio del 2004, como iniciativa legislativa del poder ejecutivo. D. Los conceptos para el diseo bsico del CEPLAN 8

Despus de una larga experiencia de apoyo y asesora en la creacin y funcionamiento de los organismos de planeamiento en Amrica Latina y el Caribe, el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES) decidi realizar un balance de su trabajo y poner al da sus propios conceptos sobre planificacin del desarrollo, incluyendo las lecciones aprendidas durante la dcada de 1990. Este esfuerzo se encuentra en la pgina web del ILPES, en particular en el documento denominado "Las funciones bsicas de la planificacin" 9

El trabajo del ILPES que sirvi para la propuesta llega a la conclusin de que en el siglo veintiuno el planeamiento se puede resumir en tres funciones bsicas: la prospectiva, la coordinacin intersectorial e interregional, y el seguimiento y la evaluacin. A continuacin, un resumen de las ideas bsicas de cada funcin mencionada. a) Prospectiva A mediados de la dcada de 1970 se aceptaban tres enfoques principales cada uno con sus propias caractersticas, fortalezas y debilidades en esta

8 Esta seccin se nutre del prolongado trabajo desplegado por el ILPES y la CEPAL durante los aos 1999 y 2000

para analizar la experiencia de cuarenta aos de planificacin en Amrica Latina, uno de cuyos productos es el texto Funciones bsicas de la planificacin, de Eduardo Wiesner, Leonardo Garnier y Javier Medina, publicado por el ILPES (Santiago de Chile, 2000). Adems incluye los aportes dellugues de Jouvenal y Michel Godet, expertos franceses en prospectiva, lderes mundiales en el tema

9 Buscar en www.eclac.cl/ilpes

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disciplina: el de pronsticos (forecasting), el de planeacin de largo plazo (long range planning) y el de estudios del futuro (future studies). El enfoque centrado en los pronsticos que se aplic particularmente en los campos econmico y tecnolgico se organizaba a partir de un conjunto de relaciones causales definibles entre los acontecimientos, mediante las cuales se podan predecir sus estados futuros, con distintos grados de probabilidad. La planeacin de largo plazo que apareca asociada sobre todo al mundo corporativo y a la planeacin gubernamental pona nfasis en la organizacin de los acontecimientos que sobrevendran en los siguientes cinco a diez aos, horizontes usualmente limitados por las relaciones funcionales con determinados sectores de la sociedad. Los estudios del futuro tendan a orientarse hacia el largo plazo, extendido a dos o tres dcadas, con una lgica abierta a diversos sucesos, enfoques y mtodos; muchos de estos estudios se refieren a sectores especficos de la sociedad o a reas focales de actividad. Luego de intensos debates, la comunidad acadmica consider la expresin "estudios del futuro" como el concepto ms adecuado, por su capacidad de incorporar diversos enfoques. El objeto de los estudios del futuro ha sido la exploracin sistemtica de los futuros posibles, a fin de mantener o mejorar la libertad, el bienestar y el desarrollo humano y sostenible, ahora y en el futuro. Mediante este proceso de reflexin se pretende saber, sobre la base de los hechos presentes, cules son los futuros verdadera o verosmilmente posibles; cules son los futuros ms probables, dadas las diversas condiciones; cules futuros alternativos son los ms deseables; y qu pueden hacer las personas individual y colectivamente para alcanzar el futuro deseable y evitar el futuro no deseable. Por lo tanto, su propsito no es predecir acontecimientos especficos en el futuro, puesto que no se cuenta con una bola de cristal, sino reflexionar sobre el futuro para comprender mejor el rol que podemos desempear en el presente. Las turbulencias y sorpresas de las dos ltimas dcadas han demostrado la dificultad de hacer predicciones; por ello, se ha pasado a considerar el planeamiento como un proceso de aprendizaje institucional, y de desarrollo de un lenguaje comn y de una visin y una cultura compartidas. De este modo, la calidad de un trabajo se mide por el cuestionamiento de los modelos mentales y la transformacin de las personas implicadas, el desarrollo de sus habilidades para la coordinacin y concertacin de sus estrategias, y el estmulo a la intuicin y a los procesos cognitivos que coadyuven a comprender y conducir una accin eficaz, antes que por la

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capacidad de hacer predicciones exactas. Hoy existe consenso en torno a que el valor de los mtodos no consiste solamente en su capacidad de arrojar resultados, sino tambin en propiciar una reflexin estructurada y una comunicacin inteligible sobre determinado tema. Para distintos autores, la prospectiva se resume en dos palabras: comprender e imaginar. Sin embargo, quizs estas dos palabras son por s solas insuficientes para alcanzar el desarrollo, porque es necesario tambin que la prospectiva brinde bases para la organizacin y sinergia entre los actores. La prospectiva contempornea involucra la puesta a punto de los mtodos, pero no se limita a ellos: incluye campos como el organizativo, el educativo y el humanstico. De esta manera, sus funciones bsicas se pueden sintetizar en: esclarecer para comprender mejor; proyectar para estimular la imaginacin; organizar para lograr sinergia entre los actores; y educar para aprender continuamente y tomar conciencia de nuestro papel

activo en el presente como constructores del futuro. b) Coordinacin intersectorial e interregional La funcin de coordinacin estratgica debe ser entendida como una herramienta del planeamiento que, a su nivel ms alto, permite transitar en la permanente construccin de un balance necesario entre la eficiencia econmica, la equidad social y la democracia poltica. stos deben constituir los tres pilares de una adecuada gestin pblica, y su balance debe permear toda la accin y visin del gobierno, lo que demanda un esfuerzo particular de coordinacin poltica y capacidad de sntesis. Para ello, los gobiernos requieren un espacio de coordinacin poltica al ms alto nivel, que en el caso peruano sera el Acuerdo Nacional, de manera que la accin de gobierno trascienda el puro y simple activismo, y la definicin de las polticas vaya ms all de la mera especulacin. Si bien la funcin de coordinacin demanda una alta calificacin tcnica y un conjunto adecuado de herramientas de gestin, es una funcin de contenido eminentemente poltico. Con la bsqueda de una mayor capacidad de coordinacin estratgica no se trata de "despolitizar la poltica", sustituyndola por algn tipo de decisin tcnicamente ptima, sino ms bien de "hacer bien" la poltica. Frente al get prives right que caracteriz los aos de estabilizacin y ajuste, las tareas del momento parecen demandar un esfuerzo igualmente significativo en esta otra

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direccin: get politics right. Desde la ptica del planeamiento estratgico, la funcin de coordinacin supone que la coherencia de las polticas integre las decisiones y acciones del gobierno en una sola visin de conjunto y con una clara perspectiva de largo plazo. En otras palabras, se trata de coordinar en su sentido estratgico; de coordinar para avanzar en determinada direccin, para promover determinados resultados de la accin pblica en su conjunto, y no slo de cada parcela sectorial o institucional. El proceso mediante el cual se alcanza o se define ese sentido estratgico, esa direccin en que la sociedad pretende marchar, es eminentemente poltico. Definir una estrategia significa, en buena medida, definir las prioridades del desarrollo nacional, as como el carcter y las prioridades de las polticas y los programas de accin gubernamental, de manera que aqullas sirvan de hilo conductor y de principio ordenador a los procesos de toma de decisiones pblicas. El proceso de construccin o descubrimiento de estas prioridades estratgicas constituye el reto fundamental de la vida democrtica de una sociedad. Desde la ptica gubernamental, se requiere reconstruir un espacio institucional capaz de una doble funcin de planeamiento. Por una parte, descubrir y explicitar la estrategia poltica que pretende guiar el accionar del gobierno en cada administracin; por otra, permitir la constitucin, a partir de esa estrategia, de un sistema de prioridades que d orden y sentido al conjunto de polticas, programas y acciones mediante las cuales el gobierno piensa alcanzar las metas. Si la falta de prioridades claramente establecidas puede ser un problema para el funcionamiento estratgico de un gobierno, un problema igualmente serio se desprende de la carencia de una clara definicin de las responsabilidades concernientes al cumplimiento efectivo de dichas prioridades. Por ello, a partir de las prioridades establecidas, es preciso asumir y sentar responsabilidades en todos los niveles del gobierno, de manera que se distribuyan y asignen correctamente las tareas y los recursos que correspondan a cada instancia, y se pueda exigir la consiguiente y necesaria rendicin de cuentas. En primer lugar, se deben definir las responsabilidades polticas: quines ejercen la rectora poltica en los distintos mbitos del gobierno, de manera que se concentren y se especialicen las funciones que les competen (definir y negociar las polticas sectoriales, formular las grandes directrices y supervisar la ejecucin y evaluar los resultados). En segundo lugar estn las responsabilidades financieras, mediante las cuales se establecen los compromisos referidos a la generacin y asignacin de los recursos necesarios para llevar adelante los programas y las acciones del gobierno;

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esto debe incidir tanto en los procesos presupuestales como en la misma generacin de los recursos. En tercer lugar tenemos las responsabilidades operativas, que suponen definir con claridad las reglas de juego a aplicarse en la ejecucin de las polticas y los programas pblicos y sectoriales, que incluyen no slo los procedimientos de ejecucin sino tambin los mecanismos de control y evaluacin, as como los criterios para la rendicin de cuentas. Una de las dimensiones centrales de la funcin de coordinacin es la relacin entre los planes nacionales, sectoriales y regionales con el presupuesto. Normalmente el presupuesto se ve como un instrumento tcnico mediante el cual los gobiernos optimizan la asignacin de los recursos pblicos de acuerdo con las preferencias de la sociedad. Sin embargo, ste no es un problema solamente tcnico; es tambin poltico: ante la imposibilidad de conocer con certeza los costos y beneficios sociales y de largo plazo de diversas actividades, es preciso recurrir a un proceso poltico y democrtico de construccin de acuerdos que nos acerquen a la mejor asignacin de recursos en consonancia con las prioridades nacionales. De este proceso surge, entre otros elementos, una programacin adecuada de las inversiones pblicas, repartidas entre sectores, regiones y grupos sociales. De acuerdo con la CEPAL, el diseo institucional en el campo fiscal debe responder a tres objetivos: el primero se refiere a la necesidad ineludible de que los niveles de ingresos y gastos sean conducentes al equilibrio macroeconmico y al crecimiento; el segundo supone la capacidad de garantizar que el uso de los recursos pblicos se corresponda con los planes y las prioridades de gobierno que surgen del proceso democrtico; y el tercero demanda el uso eficiente de estos recursos. Finalmente, la funcin de coordinacin tiene una obvia implicancia regional, de carcter territorial. La descentralizacin es una de las tendencias que ms claramente marca los esfuerzos de reforma institucional impulsados durante las ltimas dcadas en Amrica Latina. Es, ciertamente, una forma de fortalecer la democracia llevando las decisiones a espacios institucionales ms cercanos a la gente y a sus comunidades. Tambin es o, ms propiamente, puede llegar a ser una forma de aumentar la eficiencia del sector pblico, descargando del gobierno central la responsabilidad de la produccin y distribucin de una amplia gama de servicios pblicos para concentrarse propiamente en sus funciones polticas. Ciertamente este proceso no est exento de riesgos, pero la mayora de pases de la regin est apostando por l.

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c) Seguimiento y evaluacin por resultados Esta es la tercera funcin, aunque no por ello menos importante, del planeamiento estratgico. Sin ella todo lo anterior pierde significado, pues no hay forma de saber si se cumplieron los planes, se obedecieron I as prioridades y se alcanzaron las metas; es decir, si el pas va en la direccin que se traz. Es la fase final y por lo tanto, clavepara garantizar todo el proceso de planeamiento estratgico, que empieza con la planeacin, sigue con le ejecucin y termina con la evaluacin, que permite retroalimentar informacin para mejorar y perfeccionar el proceso. Es decir, es el elemento que asegura la continuidad y reproduccin del proceso. Desgraciadamente, es la menos desarrollada de las tres funciones. La evaluacin por resultados todava no ha logrado despegar en Amrica Latina, sobre todo porque no se ha logrado remover las restricciones y los beneficios particulares a que dan lugar los marcos institucionales vigentes. Esta debilidad institucional es aprovechada por intereses especficos dentro del sector pblico, que impiden que la evaluacin se constituya en instrumento de reforma y modernizacin. Gran parte del gasto social termina siendo capturado por "buscadores de rentas (rent seekers)", ms preocupados por sus propios intereses que por objetivos globales y generales. Los "buscadores de rentas" son frecuentes en funciones pblicas como la educacin, la salud, la infraestructura, las comunicaciones, la justicia y la seguridad social. Este fenmeno de captura lleva a evaluaciones espurias, "precisas pero falsas", y dbilmente vinculadas a los procesos de asignacin de recursos. Sin embargo, esto se puede resolver con relativa facilidad asegurando un vnculo operacional entre los resultados de las evaluaciones y la asignacin presupuestal. Si los resultados de las evaluaciones no logran afectar los procesos de asignacin presupuestaria, ser muy difcil desarrollar una necesidad (demanda) real de evaluacin. sta no tendra credibilidad; y ser entonces tambin difcil que la oferta de evaluacin tenga la adecuada capacidad tcnica y flexibilidad para responder eficientemente. En general, se conocen dos tipos de evaluaciones: las autoevaluaciones y las evaluaciones estratgicas. Las autoevaluaciones son una forma eficaz de iniciar el desarrollo de un sistema general de evaluaciones para el sector pblico. Apuntan a que sean las propias instituciones y sus gerentes o directivos los que establezcan sus entornos de evaluacin y sus maneras de correccin. El incentivo para ello es su mayor acceso a los recursos pblicos. La idea bsica detrs de las autoevaluaciones es no intervenir directamente y dar margen para que mecanismos de mercado o sustitutos del mercado

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puedan actuar segn las caractersticas propias de cada institucin, programa o proyecto. Las evaluaciones estratgicas consisten en seleccionar polticas, programas o proyectos de especial prioridad para hacer all evaluaciones a fondo. Estas evaluaciones deberan concentrarse en aquellas reas donde es difcil introducir la competencia y donde los desafos institucionales y polticos son particularmente difciles, como es el caso de la regulacin, las privatizaciones y la descentralizacin. d) El nuevo paradigma de la planificacin Despus de la dcada perdida de 1980 y de las frustraciones de la dcada de 1990, que tuvieron un fuerte efecto en los procesos de planeamiento en Amrica Latina, est surgiendo un nuevo paradigma que promete infundir nuevos bros a esta disciplina en toda la regin. Las diferencias respecto al viejo paradigma de la planificacin van ms all de lo semntico, y se expresan en los siguientes campos: i) el objetivo ya no es slo elaborar un plan sino incentivar y desarrollar

procesos; ii) la propia elaboracin se transforma de una con predominio tcnico a

otra de construccin social; iii) la orientacin temporal pasa de ser reactiva a prospectiva; iv) el tipo de planeamiento pasa de ser principalmente normativo a ser

principalmente participativo; v) el modo de produccin de los planes y programas se traslada del

escritorio a la interaccin con los actores; vi) el rol del planificador se ampla de tcnico a tcnico-poltico; vii) la frecuencia del planeamiento pasa de puntual y ocasional a

permanente; viii) el horizonte temporal se extiende del corto y mediano plazo (uno a

cinco aos) al mediano y largo plazo (cinco a treinta aos); ix) la orientacin profesional pasa de ser fundamentalmente

monodisciplinaria a interdisciplinaria; x) el nfasis temtico se traslada de la infraestructura fsica al desarrollo

integral; y xi) el nfasis tcnico pasa de la predominancia de la investigacin a una

combinacin investigacin-accin. Todo el proceso del planeamiento estratgico es de carcter circular y tiene cuatro elementos centrales: anticipacin, apropiacin, accin y aprendizaje.

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E. CEPLAN e INP: diferencias centrales Uno de los temas ms discutidos durante el tiempo que llev disear el Sistema y el CEPLAN fue su analoga con el antiguo Instituto Nacional de Planificacin (INP). Aunque muchos piensan que se trata simplemente de su reedicin, en realidad es un cambio fundamental respecto a las concepciones, teoras y tcnicas de planeamiento que manejaba el INP. A continuacin se plantean, de manera resumida, las principales diferencias entre el CEPLAN y el INP. a) El futuro compartido El planeamiento estratgico moderno tiene como punto de partida el futuro y no el pasado. sta es la gran diferencia con la planificacin tradicional, cuyo punto de partida y principal preocupacin eran el diagnstico de la realidad lo que, como sabemos, se presta a diversas interpretaciones, el subrayar los problemas y no las oportunidades, y el estar sujeta a corrientes de pensamiento e ideologas. Este nfasis en el pasado explica en buena medida nuestra historia de desencuentros y enfrentamientos y ha dificultado de manera sistemtica la bsqueda de consensos. Por el contrario, concentrarnos en el futuro deseado, en las expectativas y aspiraciones de los habitantes del Per, permite maximizar las coincidencias y los encuentros, trazando una cancha donde los acuerdos y los consensos no slo son posibles sino altamente probables. La relevancia del futuro significa convertir la prospectiva en la actividad fundamental del planeamiento estratgico. b) Metodologas participativas Compartir una visin de futuro requiere necesariamente el uso extensivo de metodologas participativas en el planeamiento, pues no se trata de la visin de un grupo de personas, de un partido o del gobierno de turno; es la visin de la sociedad en su conjunto. En el Per se ha avanzado en este campo, pues desde hace varios aos se realizan ejercicios participativos para elaborar planes de desarrollo concertados y presupuestos participativos, a nivel regional y local. sta no slo es una prctica democrtica muy valiosa, sino que tiene la virtud de comprometer a las instituciones (pblicas, privadas y de la sociedad civil) y personas participantes, con los objetivos, las actividades y las metas trazados en los planes. Tal caracterstica marca otra diferencia sustancial con la planificacin tradicional, pues los planes nacionales se trazaban en las oficinas del INP, lo cual, por ms que lo hicieran buenos profesionales que elaboraban documentos y estudios de

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buena calidad, no slo era centralista sino que tampoco comprenda concerna al sector privado. c) Carcter estratgico En el Per, durante los ltimos aos se han elaborado muchos planes con la participacin de miles de personas: planes sectoriales, departamentales, locales o institucionales, de diverso nivel y profundidad, con diversos mtodos y tecnologas. Incluso muchos han sido llamado "estratgicos"; sin embargo, la mayora son extensos diagnsticos de la realidad econmica, social y fsica, as como amplios listados de buenas intenciones, pero no son precisamente planes estratgicos. Lo estratgico significa lo sustancial, lo principal, lo determinante; es decir, los temas y las decisiones que definen la situacin y modifican la realidad en el sentido deseado. Esto significa que uno de los grandes esfuerzos (y ventajas) para tener un verdadero planeamiento estratgico es priorizar los objetivos, las metas, los ejes y las actividades, con el supuesto de que siempre nos movemos en condiciones de escasez de recursos (con mayor razn en un pas como el nuestro) y de tiempo, y que por lo tanto es indispensable trabajar con lo sustantivo, y saber dejar de lado lo secundario y lo intrascendente. d) El eje del planeamiento es territorial y regional Otro cambio sustancial en el planeamiento estratgico moderno es tomar como base los planes de desarrollo regional y local para elaborar los planes nacionales, a diferencia del pasado, cuando se hacan sobre la base de los planes sectoriales. Este cambio se fundamenta en que, en el plano econmico, los retos de la competitividad se enfrentan de manera territorial; las cadenas productivas y los clusters dinmicos que debemos construir tienen base regional y local. En este nivel hay que invertir en infraestructura, calificar recursos humanos, desarrollar tecnologas y simplificar los trmites, para vencer en la competencia mundial. En el plano social, igualmente, la lucha contra la pobreza, la construccin de capital social y la movilizacin de la sociedad civil, junto con la construccin de Estado, son acciones locales, que tienen base territorial. e) Seguimiento y evaluacin Nuestra historia est llena de planes, buenas intenciones y promesas que no se cumplen, que quedan en el papel o en palabras que se las lleva el viento; sta es una de las explicaciones del desencuentro entre las autoridades y los ciudadanos, que debilita la gobernabilidad de pases como el nuestro. El

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planeamiento estratgico tiene como un componente distintivo la construccin de una funcin de seguimiento y evaluacin que se basa en un sistema de informacin que permite apreciar el avance en el cumplimiento de objetivos y metas mediante el uso de indicadores de impacto, resultados y proceso, previamente consignados en los planes regionales, locales y sectoriales. Esto permite elaborar informes (mensuales o trimestrales) sobre el avance de los planes dirigidos a los niveles de toma de decisiones en el gobierno, el sector privado y la sociedad civil. En especial, permite al gobierno tomar las acciones correctivas cuando los objetivos y las metas no se estn alcanzando, contribuyendo a corregir errores, ayudar o, eventualmente, sancionar a autoridades, anticipndose as a las protestas y conflictos potenciales. f) Tercerizacin de los servicios Sabemos que uno de los ejes de la reforma del Estado y, por lo tanto, de la construccin de instituciones al servicio de los ciudadanos es evitar la burocratizacin y el centralismo, utilizando las capacidades que ya existen en la sociedad. Esto se logra aplicando extensamente la tercerizacin, una caracterstica distintiva del CEPLAN y del nuevo sistema de planeamiento. Las actividades que impliquen estudios, investigaciones, diagnsticos, capacitacin, asesoras, sistemas de informacin y evaluaciones sern encargadas a instituciones especializadas y de un adecuado nivel de excelencia que ya existen en el pas, como universidades y centros de investigacin. g) Cabeza del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico Al mismo tiempo que se afirma la necesidad de una institucin pequea y gil como el CEPLAN que lidere este esfuerzo, tambin es necesario no perder de vista que se est construyendo un sistema de planeamiento estratgico del pas, lo que involucra un conjunto muy amplio de instituciones pblicas y privadas, sobre todo de mbito regional. No se trata de plantear slo un think tank independiente, desvinculado de las instituciones de planeamiento nacional y que slo alimente con ideas, investigaciones y propuestas a los altos niveles de decisin del sector pblico y privado; tiene que ser pequeo y flexible, pero no olvidar su rol de liderazgo del sistema. h) Desarrollo sostenible Si bien el trabajo realizado se ha centrado en el diseo institucional, se debe tener en cuenta que el Sistema y el CEPLAN deben tener un objetivo y una orientacin claros: contribuir en forma decisiva al logro del desarrollo

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sostenible del pas. Se trata de combinar creativa y sinrgicamente las polticas econmicas con las sociales, las ambientales y las institucionales. Cada una de estas polticas tiene sus propios objetivos, instituciones e instrumentos. En lo econmico se busca la competitividad, la eficiencia, la estabilidad y el crecimiento; en lo social, la equidad, la reduccin de la pobreza y la construccin de capital social; en lo ambiental, la preservacin de nuestros recursos naturales, la descontaminacin y la sustentabilidad en el largo plazo; y en lo institucional, la transparencia, la lucha contra la corrupcin y la gobernabilidad. De la alineacin, el equilibrio y la complementariedad de estos cuatro niveles de polticas depende el futuro de nuestro pas. F. Organizacin y ubicacin del CEPLAN y del Sistema Nacional de

Planeamiento De acuerdo con todas las orientaciones, responsabilidades y caractersticas atribuidas al CEPLAN, la Comisin de Alto Nivel propuso una organizacin interna con los componentes centrales que se muestran en el siguiente grfico.

Grfico 1 CEPLAN: Organizacin interna

Unidad de Prospectivas y Estudios

Consejo Directivo

Presidencia Ejecutiva Auditora Interna

Consejo Consultivo (Nivel acadmico)

Asesora Legal

C o n s e j o C o n s u l t i v o Pblico

Secretara General

Unidad de Coordinacin de Planes, Prioridades y capacitacin de Recursos

Humanos

Unidad de Evaluacin y seguimiento

De acuerdo con el esquema, el rgano mximo del CEPLAN ser el Consejo Directivo, en el cual participarn el estado, la sociedad civil y los

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representantes de los gobiernos regionales y locales. La Presidencia Ejecutiva lo representar en el Consejo de Ministros y ante la sociedad. Habr dos comisiones consultivas, una de carcter acadmico, con representantes de universidades, centros de investigacin y think tanks pblicos y privados, entre otros; y otra poltica, con representantes de los partidos, lo que permitir a stos conocer los avances del planeamiento para elaborar sus propios planes de gobierno, as corno canalizar sus propuestas para la elaboracin de los planes nacionales. Contar con los rganos de apoyo administrativo, legal y de control que corresponden a los organismos pblicos descentralizados (OPD). El CEPLAN tendr tres unidades de lnea, a cargo de sendas funciones

) Unidad de Prospectiva y Estudios, encargada de definir los estudios e

ii) s, encargada de la relacin

(iii) Seguimiento, encargada de montar el Sistema

simismo, el CEPLAN ser una organizacin pequea y moderna, sin

or otra parte, el CEPLAN se ubicar como cabeza del Sistema de

bsicas definidas para la institucin: (i

investigaciones necesarias, elaborar los trminos de referencia y seleccionar las entidades que los ejecutarn: Unidad de Coordinacin y Planes Estratgicocon todas las unidades del sistema de planeamiento estratgico, principalmente en las regiones y lo calidades del pas; de capacitar y asesorar a las entidades miembros del sistema nacional; de establecer las normas y los parmetros de los planes regionales, locales, sectoriales, multisectoriales y prioritarios; as como de elaborar el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional sobre la base de los insumos proporcionados por las regiones y los sectores; y Unidad de Evaluacin y Nacional de Planeamiento que permitir seguir los planes, medir sus resultados de acuerdo con los indicadores y sealar las responsabilidades referidas a su cumplimiento o no.

Amayores jerarquas, con unidades que gocen de bastante autonoma, con personal muy calificado y canales de participacin y comunicacin muy fluidos. Su fortaleza residir en las relaciones y alianzas que logre establecer con instituciones pblicas y privadas, nacionales e internacionales, y no tanto en su presupuesto o en el nmero de sus integrantes. PPlaneamiento Nacional compuesto por todas las unidades y rganos encargados del planeamiento a nivel nacional (ver grfico 2).

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Grfico 2 Sistema de Planeamiento Estratgico

iguiendo el modelo de Colombia y Uruguay); y administrativamente, de la

on los obiernos regionales y locales, no slo porque estas instancias son las que

Presidencia de la Republica

El CEPLAN depender funcionalmente de la Presidencia de la Repblica (sPresidencia del Consejo de Ministros (PCM). Establecer relaciones muy estrechas con el Acuerdo Nacional (del cual proviene y toma como modelo de participacin estado-sociedad civil-partidos) y con el Congreso de la Repblica, con el que coordinar para lograr correspondencia entre los planes nacionales y la agenda legislativa. Al ubicarse administrativamente dentro de la PCM, apoyar sus gestiones de coordinacin interministerial y otras responsabilidades multisectoriales, y ser parte del Consejo de Ministros para poder tratar de igual a igual con los sectores, aunque sin tener una responsabilidad directa en las decisiones polticas que ste tome (de all la propuesta de que en el Consejo de Ministros tenga voz pero no voto). No obstante, las relaciones funcionales ms estrechas sern cgms requieren del planeamiento para realizar sus funciones adecuadamente, sino tambin porque de ellas saldrn los principales insumos para el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PEDN). El CEPLAN, como cabeza del Sistema, establecer las normas y los estndares necesarios para los planes (actualmente esta funcin corresponde al MEF) que elaboren los gobiernos regionales y locales, recogiendo la valiosa experiencia de los planes de desarrollo concertados y los presupuestos participativos. Para que los gobiernos regionales y locales desempeen adecuadamente estas nuevas funciones recibirn la capacitacin, asesora y asistencia tcnica del CEPLAN, en forma directa o a travs de instituciones regionales especializadas en planeamiento, como pueden ser las universidades y los institutos de investigacin.

PCM CEPLAN Consejo de Ministros

Acuerdo Nacional Congreso de la Repblica

Ministerios Direcciones Generales de

Planeamiento

Gobiernos Regionales Poder Judicial

BCR Gobiernos Locales

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Un tratamiento similar de parte del CEPLAN recibirn los ministerios, rganismos pblicos descentralizados, organismos pblicos, unidades

LAN con el Congreso de la Repblica y s organismos constitucionalmente autnomos como el Banco Central de

mpo en cuanto al Sistema Nacional de Planeamiento son s relaciones entre el CEPLAN y el sector privado empresarial, acadmico,

Nacional de Planeamiento Estratgico y CEPLAN: ley de creacin y reglamento

El el 2005 se aprob la Ley del Sistema Nacional de laneamiento Estratgico (SNPE) y del Centro Nacional de Planeamiento

tancias el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico contenidas en la ley se

oejecutoras y dems instituciones pblicas del Sistema Nacional de Planeamiento, en lo que se refiere a capacitacin, asesora y asistencia tcnica, aunque ciertamente ser despus de cumplir con los requerimientos de los gobiernos regionales y locales. Una relacin diferente ser la del CEPloReserva y el Poder Judicial, entre otros, pues stos no forman parte del Poder Ejecutivo y por lo tanto no tienen la obligacin de cumplir las disposiciones del mismo. El trabajo, en estos casos, deber ser de coordinacin y convencimiento. Otro complejo calade investigacin, de promocin u otros, cuyo involucramiento y compromiso es absolutamente clave para el xito de los planes nacionales, regionales y locales. Como esta relacin no es formal ni implica obligacin alguna de las partes, y por lo tanto es de naturaleza libre y democrtica, cabe al CEPLAN realizar un esfuerzo especial para interesar, convencer e involucrar al sector privado en todas las fases del planeamiento. En el pasado, esta relacin estado-sector privado en el campo del planeamiento ha sido muy mala; hay, por lo tanto, un terreno por recuperar. Slo un ptimo y transparente trabajo del CEPLAN podr crear las bases de una relacin de confianza, condicin fundamental para que el Sistema de Planeamiento funcione y se convierta en instrumento clave del desarrollo econmico y social del Per. G. Sistema

5 de mayo d

PEstratgico del Per (CEPLAN), Ley 28522, culminando as un largo proceso que empez con los debates en el Acuerdo Nacional en los aos 2001 y 2002. La norma aprobada mantiene las orientaciones bsicas que propuso la Comisin de Alto Nivel encargada de elaborar el anteproyecto de ley. Los alcances, objetivos, finalidad, funciones y organizacin de las insdcaracterizan por:

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(i) poseer una clara orientacin hacia la construccin de una visin de futuro compartido;

blicos , sector privado y sociedad civil;

esolver;

del

(v) mesa fcil y la letra muerta;

; y

Desg jeron cambios que modificaron l diseo original. El primero, incluir a delegados de los partidos polticos en

aban a travs de los presidentes de giones o alcaldes miembros del Consejo Directivo del CEPLAN; hacerlo de

upone mantener una duplicidad con el onsejo Nacional de Descentralizacin en materia de planeamiento

proponemos modificar los Artculos 4. y 9., as omo la disposicin complementaria nmero 7 de la Ley 28522.

(ii) usar metodologas participativas para recoger las propuestas de regiones, sectores p

(iii) subrayar el carcter estratgico (y no coyuntural, circunstancial o secundario) de los temas y aspectos a investigar, trabajar y r

(iv) convertir el planeamiento del desarrollo local y regional en el eje del planeamiento nacional, superando el enfoque sectorial y centralista pasado; establecer un efectivo sistema de seguimiento y evaluacin que acabe con la pro

(vi) utilizar toda la capacidad de investigacin y anlisis de la academia e intelectualidad nacional e internacional

(vii) comprometerse con el logro de un desarrollo sostenible en el plano econmico, social, poltico y ambiental.

raciadamente, en el Congreso se introdu

eel Consejo Directivo del CEPLAN el rgano de decisin, alojando as un factor de inestabilidad poltica en un organismo eminentemente tcnico. Con esto se confunde la necesaria separacin de funciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, e incluso del propio Acuerdo Nacional, en el cual tambin participan los partidos polticos. En el diseo original los partidos participremanera directa introduce un innecesario ingrediente de inestabilidad. Sin embargo, dado que es vlida la intencin de los partidos de estar cerca del trabajo del CEPLAN y alimentarse de sus estudios y propuestas para desarrollar su propio trabajo de planes de gobierno, se propone instalar una comisin consultiva poltica con participacin de los partidos, que se podra reunir quincenal o mensualmente. El segundo cambio introducido sCestratgico. Segn la Ley aprobada quedan dos cabezas en esta materia, lo que pone en riesgo el funcionamiento eficiente del CEPLAN y del Sistema de Nacional de Planeamiento. Para corregir ambos erroresc

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H. La relacin entre el CEPLAN y el CND Desde su creacin, el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) ha

nido entre de sus funciones principales la asesora y orientacin del

ta ninguna institucin estatal encargada del laneamiento nacional, era lgico que se le encargara esta tarea al CND.

onstitucin de giones econmica y socialmente integradas son objetivos de estado que

teplaneamiento regional y local. En la ley Orgnica de la Descentralizacin, en su artculo 5 (inciso g) se seala que el CND que tiene por funcin orientar y asesorar a los gobiernos regionales y locales en la formulacin de sus planes y en asegurar la articulacin de estos con los planes nacionales. Con esto se confirmaba que la actividad de planeamiento es indispensable para el desarrollo de las regiones y localidades, as como para impulsar el propio proceso de descentralizacin. En la medida en que no exispLos gobiernos regionales y locales necesitaban orientacin, capacitacin y asesora en esta materia, la que fue dada, dentro de sus limitaciones y posibilidades, por el CND. Los legisladores que aprobaron la Ley de Descentralizacin lo entendieron as, e incluyeron este rol del CND en la misma. Sin embargo, todos actuaban suponiendo que este encargo era temporal, pues la funcin principal del CND era conducir el proceso de Descentralizacin y la constitucin de regiones, y no guiar el planeamiento nacional. Por ello, cuando se creara la institucin encargada de ello, en este caso el CEPLAN, dejaran de ser necesario que las funciones de supervisin del planeamiento regional y local estuvieran a cargo del CND. Como ya hemos dicho, el proceso de descentralizacin y la credeben ser parte de los planes nacionales de mediano y largo plazo, cuya elaboracin corresponde al CEPLAN; el CND debe alimentar dichos planes nacionales con su informacin y su experiencia. Hay, entre ambas instancias, tareas comunes como la elaboracin de los planes nacionales de regionalizacin, de acondicionamiento territorial y de transferencias de competencias y tributos, entre otros.

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La Descentralizaci n Peruana La Conducci n Del Proceso de Descentralizaci n El Papel Del Sistema...

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