La administracion publica en el estado moderno : Enfoques teoricos ...

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Pérez Aramburu, Evangelina

Tesis presentada para la obtención del grado de Licenciada en Sociología

Cita sugerida Pérez Aramburu, E. (2011) La administración pública en el estado moderno : Enfoques teóricos para el análisis de la administración pública [en línea]. Trabajo final de grado. Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación. Disponible en: http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.667/te.667.pdf

La administración pública en el estado moderno : Enfoques teóricos para el análisis de la administración pública

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2 Evangelina Pérez Aramburú. Lic. en Sociología.

ÍNDICE.

I. INTRODUCCIÓN. ------------------------------------------------------------------------------------- 3

I.1. Recorte y Justificación del problema. ------------------------------------------------- 5

I.2. Orientaciones metodológicas propias. ------------------------------------------------- 5

I.2.1. Términos utilizados frecuentemente.--------------------------------------- 6

I.2.2. Consideraciones generales.-------------------------------------------------- 8

I.3. Objetivos de la presente investigación.------------------------------------------------- 9

I.4. Hipótesis guía.----------------------------------------------------------------------------- 9

II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO MODERNO

II.1. El arte de gobernar en los últimos tiempos.----------------------------------------- 10

II.2. Definición de la Administración Pública-------------------------------------------- 11

II. 3 Diferentes enfoques analíticos para el estudio de la burocracia Estatal--------- 16

III. DOCTRINAS Y FILOSOFÍAS ADMINISTRATIVAS.--------------------------------------------- 26

III.1. Las doctrinas administrativas-------------------------------------------------------- 26

III.1.2. Las doctrinas “tipo quien”------------------------------------------------ 31

III.1.3. Las doctrinas “tipo que”-------------------------------------------------- 33

III.1.4. Las doctrinas “tipo como”------------------------------------------------ 37

III.2. Las filosofías administrativas.--------------------------------------------------------39

IV. REFORMA ADMINISTRATIVA EN EL MARCO DE UN NUEVO ESTADO.

IV.1 Reformas implementadas en el marco mundial.----------------------------------- 43

IV.2 Modelos de reforma administrativa.------------------------------------------------- 45

IV.3. Breve recorrido sobre la reforma del Estado y de la administración

en la Argentina de los ’90.------------------------------------------------------------ 48

V. CONCLUSIONES..----------------------------------------------------------------------------------- 56

VI. BIBLIOGRAFÍA.------------------------------------------------------------------------------------ 59


I. INTRODUCCION.

Sin duda, el descrédito de la burocracia pública en los tiempos modernos, es una percepción

ampliamente generalizada. Es común escuchar hablar de ineficiencia y corrupción como

características que definen la esencia de la administración. En el marco de esta impresión

colectiva, los gobiernos poseen graves dificultades para que la legitimidad de su accionar no

se encuentre muchas veces profundamente socavada por el accionar administrativo.

La finalidad de esta investigación, de carácter primordialmente teórico, es presentar a la

Administración Pública en el marco de los Estados modernos, de acuerdo a diferentes

enfoques analíticos con los cuales se la ha estudiado, y en otro nivel, presentar las propuestas

de reforma que se han elaborado sobre la misma.

En la sección II del trabajo se realiza un recorrido teórico de los diferentes enfoques

analíticos con los cuales se ha estudiado la administración pública, previa búsqueda de la

gran variedad de definiciones conceptuales encontradas sobre la misma (que denotan que no

hay una visión única al momento de delimitarla claramente como objeto de estudio).

Uno de los enfoques analíticos corresponde a un punto de vista predominantemente

sociopolítico, el Enfoque Histórico estructural, el cual se refiere principalmente a los actores

que pueden participar (conflictivamente) dentro del proceso de creación de políticas, a saber:

el Estado, individuos, grupos, organizaciones, sectores de la sociedad a los que es posible

imputar comportamientos económicos y políticos. Estos, de acuerdo al momento histórico en

que se encuentren y en relación al juego de fuerzas resultantes, consiguen influir en mayor o

menor medida en el proceso de creación de políticas públicas.

Otro de los enfoques analíticos corresponde al Enfoque Administrativo Organizacional, el

cual se refiere principalmente a la organización de la administración pública (y privada) en

sí, es decir, al funcionamiento interno de la misma y su relación con el contexto en la cual se

encuentra inmersa e interactúa.

Estos diferentes enfoques analíticos debieran complementarse a la hora de realizar un

análisis de carácter integral sobre la administración pública.

En la sección III de la investigación se examinan las propuestas que se han desarrollado

sobre la administración pública, haciéndose especial hincapié en las doctrinas

administrativas, en las que se resalta el reciclaje histórico del cual forman parte. Por otro

lado, se observa que muchas de las doctrinas que están en el habla cotidiana de funcionarios

y analistas públicos no tienen un fundamento teórico y fáctico que las respalde, sino que por


el contrario, su formulación se encuentra basada en criterios simples, susceptibles de

persuadir rápidamente a la hora del quehacer administrativo.

Estas prescripciones para la acción y sus respectivas justificaciones, ya sea en términos de

equidad, eficiencia, economía, honestidad, adaptabilidad, solidez, etc, se estudian desde un

punto de vista que pretende ser crítico en el análisis.

Simultáneamente se desarrollan dos ejemplos de filosofías administrativas (no siendo ellas

las únicas existentes en el ámbito de la literatura sobre las mismas): El Cameralismo Tardío

y el New Public Managment (este último es muchas veces llamado Paradigma1 Post

Burocrático o Gerencialismo Público), que si bien surgen en momentos históricos y

culturales distintos, revisten importantes puntos en común.

En la sección IV, se estudian las reformas administrativas implementadas en el mundo en las

últimas décadas y particularmente las realizadas en Argentina desde principios de los ´90. El

criterio rector en la exploración y el análisis de la bibliografía de esta sección se encuentra en

la necesidad de no perder de vista que cada país se ubica en un particular estadio de

desarrollo histórico.

Este criterio último se basa en la idea de que no todos los “modelos” de reforma (al estilo

weberiano de modelo típico ideal) pueden ser trasladados a todos los países por igual, ya que

es fundamental tener en cuenta que no todos ellos se encuentran en la misma etapa de

evolución con respecto a cuestiones políticas, económicas sociales y culturales.

Filosofías, modelos de administración, doctrinas y técnicas de gestión podrían contribuir al

desarrollo de una determinada sociedad pero no necesariamente de otras.

Por último, en la sección V se recogen las conclusiones resultantes del presente trabajo de

investigación.

1 Los paradigmas, según Thomas Khun en La estructura de las revoluciones científicas, remiten a una constelación de creencias, valores y técnicas que comparten los miembros de una comunidad dada. Denotan las concretas soluciones de problemas que, empleadas como modelos y o ejemplos, pueden reemplazar las reglas explícitas como base de la solución de los restantes problemas de la ciencia normal.


I.1. Recorte y Justificación del presente trabajo.

El objeto de estudio será la administración pública del Estado moderno. Se seleccionó este

tema como objeto de estudio por considerarse que remite a asuntos de Estado y de gobierno,

aunque la mayoría de las veces sea tratado de manera simplista. Si la Administración Pública

Nacional es entendida como órgano de ejecución de determinados programas políticos,

atravesada por una gran cantidad de conflictos (sólo discernibles desde una perspectiva

histórica) el interés analítico desde un punto de vista sociológico despierta, al remitirse a la

vida social misma. Por otro lado, pero siguiendo la misma línea, se considera que la calidad

del desempeño de las organizaciones gubernamentales determinará exactamente la manera

en que la política gubernamental es experimentada por los ciudadanos.

No sólo la política sino también la producción son esenciales para un trazado de políticas

públicas exitoso.

1.2. Orientaciones metodológicas propias.

1.2.1. Términos utilizados frecuentemente.

Políticas públicas, Proceso de creación de políticas, Autonomía relativa del Estado,

Capacidad del Estado, Modernización y cambios en el gobierno, Administración pública,

Burocracia Estatal2.

Políticas públicas: se entiende por estas a “un conjunto de decisiones y acciones

emprendidas por el gobierno”3 para influir sobre un problema al cual se le ha dado prioridad

de solución. Desde este punto de vista, las políticas públicas se pueden entender como un

proceso que se inicia cuando un gobierno o directivo público detecta la existencia de un

problema que por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los

resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese

problema. Por otro lado, es sumamente necesario, que las acciones emprendidas por el

gobierno en el momento de solución de los problemas sean adecuadamente eficaces, tratando

de alcanzar en alguna medida algún grado de eficiencia.

Por el proceso de creación de políticas se entiende que el mismo tiene un carácter cíclico, o

sea que la elaboración o implementación de las mismas no sigue una linealidad en el tiempo

sino que sufren idas y vueltas; no todas las políticas siguen paso a paso todas las fases de

2 El concepto de administración pública y el de burocracia Estatal serán analizados exhaustivamenteen el módulo siguiente.3 Rafael Bañón y Ernesto Carrillo (comp.), La nueva administración pública, Madrid, Alianza. 1997.


construcción e implementación e incluso con frecuencia algunas políticas alteran el orden del

proceso.

Autonomía relativa del Estado: Weber sostenía que los Estados son asociaciones

obligatorias que reivindican el control de los territorios y las personas que en ellos habitan.

Las organizaciones administrativas, jurídicas, recaudadoras y coercitivas constituyen el

núcleo de todo Estado. Estas organizaciones tienen estructuras variables en los distintos

países, y pueden enmarcarse en algún tipo de sistema constitucional-representativo de

gobierno parlamentario y contienda electoral por los puestos ejecutivos y legislativos clave.

Así, los Estados son considerados como algo más que gobiernos. Son sistemas

administrativos, jurídicos, burocráticos y coercitivos permanentes que no sólo tratan de

estructurar las relaciones entre la sociedad civil y la autoridad pública en una organización

política, sino también de estructurar muchas relaciones cruciales dentro de la sociedad civil.

Esta concepción weberiana del Estado exige que veamos en él mucho más que un simple

foro en el que los grupos sociales formulan demandas y emprenden luchas políticas o

concluyen acuerdos. El Estado moderno, desde su nacimiento en Europa, parte de un sistema

de Estados competitivos e interrelacionados.

Éstos pueden formular y perseguir objetivos que no sean un simple reflejo de las demandas o

los intereses de determinados grupos o clases sociales de la sociedad; dando lugar al

concepto entendido comúnmente por autonomía del Estado. A menos que tenga lugar esa

independencia en la formulación de objetivos, apenas se plantea la necesidad de hablar de los

Estados como actores importantes. En rigor a la verdad, se puede continuar con el análisis de

las capacidades de los Estados de alcanzar objetivos oficiales, especialmente por encima de

la oposición real o potencial de grupos sociales poderosos o en circunstancias económicas

recalcitrantes. Las orientaciones extranacionales de los Estados, los desafíos a los que

pueden hacer frente para mantener el orden interno y los recursos organizativos a los que

pueden recurrir y que pueden desplegar los colectivos de los funcionarios estatales, pueden

contribuir a explicar la acción autónoma del Estado. Theda Skocpol4 afirma que “La

autonomía del Estado no es un rasgo estructural fijo de ningún sistema de gobierno. Esto es

cierto no sólo debido a que las crisis pueden precipitar la formulación de estrategias y

políticas oficiales por parte de elites o administradores que de otro modo no podrían

materializar sus posibilidades de acción autónoma; también es cierto porque las mismas

posibilidades estructurales de acciones estatales autónomas cambian con el tiempo, a

medida que las organizaciones de coerción y administración experimentan

4 Skocpol Theda, “El Estado regresa al primer plano”, en Edelberto Torres Rivas (comp.), Política, Teoría y métodos. Editorial Educa.


transformaciones, tanto internamente como en sus relaciones con grupos sociales y con

sectores representativos del gobierno”.

En resumen, la autonomía del Estado se refiere en este sentido a que los funcionarios

estatales son capaces de formular estrategias globales y a largo plazo que trascienden las

exigencias parciales y estrechas de miras de los capitalistas guiados por el afán de lucro o de

grupos sociales que sólo se preocupan de sus propios intereses.

Capacidad del Estado: Este concepto se relaciona directamente con el punto anterior y se

refiere a la posibilidad real de los Estados de alcanzar los objetivos propuestos desde el

punto de vista de la disponibilidad de recursos humanos, materiales y financieros para poder

llevarlos a cabo. Por otro lado, esto se encuentra relacionado directamente con la forma en

que un gobierno organiza los recursos de su sistema, con qué economía, eficacia y eficiencia

los maneja.

Modernización o cambios en el gobierno: Los gobiernos, al igual que otros sistemas

sociales, se encuentran relacionados con las transformaciones del entorno. El orden social y

sus múltiples componentes, tales como el bienestar común, la seguridad interior, el progreso

individual y colectivo, la equidad social y la defensa exterior, son objetivos definitorios de

los gobiernos. Dichos objetivos generales se operacionalizan empíricamente de acuerdo con

las tendencias estructurales y las coyunturales.

El cambio estructural en las instituciones políticas y en las administraciones públicas

constituye el proceso por el cual los gobiernos reorientan sus objetivos y reorganizan sus

instituciones, sus procesos de producción institucional, sus sistemas organizativos y sus

tecnologías de gestión para hacer frente de un modo diferente a las transformaciones

cualitativas del entorno, nuevas demandas o crisis sistémicas.

Según Guillermo F. F. Schweinheim “El proceso por el cual se introducen cambios

estructurales más o menos incrementales o fundamentales en las instituciones políticas y

administrativas tiene por finalidad adaptar las funciones de representación de intereses,

procesamiento de las demandas, extracción de recursos y conversión en decisiones y

productos públicos. El cambio estructural es necesario, cuando, de otro modo, no podrían

satisfacerse las demandas y resolverse los desafíos y cuestiones de agenda”5.

Los cambios estructurales implican por un lado, el reconocimiento de la incapacidad de las

instituciones, los procesos y sistemas de producción institucional, las políticas públicas y las

tecnologías de decisión para garantizar los objetivos gubernamentales permanentes y aún la

5 Schweinheim, Guillermo F. F., Innovación en administración, gestión y políticas públicas: ¿es idéntico a modernización?. En “Nueva Época”- Revista de Investigaciones del INAP. N*0. Argentina 1998. Pág. 33.


propia supervivencia del gobierno en situaciones límite. Además puede suponer la búsqueda

en otros sistemas políticos de fórmulas institucionales, políticas públicas, procesos y

tecnologías administrativas y de gestión que permitan afrontar las transformaciones del

entorno. Implica también la utilización del potencial de recombinación interna de recursos de

todo tipo actualmente ociosos o en uso, recombinación que puede suponer la adopción de

modelos estructurales de otros sistemas políticos, un proceso de adaptación o bien una

recombinación de carácter original.

1.2.2. Consideraciones generales.

Esta investigación tendrá un carácter mayormente teórico que práctico. El esquema de

análisis reconoce diferentes niveles de estudio, a saber:

Se tratará de definir el objeto que es de principal estudio en este trabajo, la

administración pública, tarea particularmente difícil ya que no se ha encontrado en

la bibliografía consultada en general una definición uniforme que la precise

específicamente en sus funciones y carácter autónomo (si es que lo posee en sentido

de identidad).

Se realizará un reconocimiento de las diferentes posturas teóricas y doctrinarias

sobre la esencia y los roles de la administración pública, teniendo en cuenta el

recorrido histórico necesario para el entendimiento de las mismas. Sin esta

perspectiva histórica, no podría entenderse la administración pública en la

complejidad que supone su contexto.

Planteados ya los niveles de estudio, es necesario remarcar las premisas metodológicas en las

cuales se basa la presente investigación:

*Es necesario partir de un análisis histórico en cuanto a lo que se ha elaborado sobre la

administración pública, que permita tener una visión más exhaustiva en relación a lo que se

ha analizado del tema.

*A partir de ello se podrá sistematizar con mayor precisión lo que se ha postulado en cuanto

a la esencia, funcionamiento y problemas de la administración.


Por otra parte, se construyeron fichas bibliográficas de los autores siguiendo un criterio de

búsqueda acorde a los objetivos planteados, el cual responde a la confrontación crítica de las

diferentes posturas sobre el tema.

I.3.Objetivos de la presente investigación.

Generales:

o Explorar, estudiar, recopilar y analizar información bibliográfica ya sea tanto de

libros como de revistas y documentos sobre la Administración Pública en el Estado

moderno.

o Realizar una descripción sobre las diferentes prescripciones para la acción en

materia de administración pública.

Específicos:

o Realizar un breve recorrido de las reformas administrativas llevadas a cabo a nivel

mundial en las últimas décadas y en la Argentina de los ´90 en particular.

I.4. Hipótesis guía.

Los estudios realizados sobre la administración pública no reflejan, en su mayoría, un

criterio único a la hora de delimitarla conceptualmente como objeto de estudio.

Así, los principales enfoques analíticos con los cuales se ha estudiado a la burocracia

pública, parten de resaltar diferentes variables al momento de su análisis, a raíz de las cuales

se obtienen como resultantes visiones poco integrales de la misma.

En cuanto al nivel de estudio de la administración pública que remite a las propuestas

elaboradas con respecto al qué y cómo hacer en la misma, se considera que frecuentemente

se conforman doctrinas al estilo de “recetas” con débiles fundamentos teóricos y fácticos.

Evangelina Pérez Aramburú. 10 Lic. en Sociología.

II. La Administración Pública en el Estado moderno

II.1.El arte de gobernar en los últimos tiempos

Luego de la Segunda Guerra Mundial, la concepción sobre el rol que debía desempeñar el

Estado mostró un quiebre con respecto a la primer mitad del siglo XX. El estado adquirió la

posición de principal protagonista para la resolución de los problemas que afectaban a la

sociedad en su conjunto. El Estado protagonizó en términos generales el rol de un “gigante

garantizador” de las necesidades sociales de los ciudadanos.

Esta percepción sobre el rol que debía cumplir el mismo fue marchitándose con el transcurso

y la evolución de distintas variables a lo largo del tiempo, ya que surgieron nuevas

circunstancias y posiciones de grupos de interés que se presentaban como un desafío a la

forma de gobierno.

La creciente apertura de la economía (remitente al concepto de globalización) confirió una

especial importancia a la competitividad, poniendo en relieve la interdependencia de los

sectores público y privado (supuesto relacionado con la concepción que se tenga acerca de

cuál debería ser el rol del Estado y cómo debe realizar sus productos y ofrecer sus servicios).

Los ciudadanos plantean exigencias más complejas y al mismo tiempo resulta cuestionada la

capacidad de los gobiernos para afrontar los persistentes problemas sociales. La acción

gubernamental se desarrolla en un entorno marcado por muchas turbulencias e incertidumbre

en el actual contexto de fuerte integración financiera.

En este contexto las estructuras político-administrativas y las fórmulas de gestión

tradicionales devinieron cada vez más obsoletas para resolver las demandas sociales

actuales. La necesidad de cambios para preservar la misma capacidad de gobernar y de

prestar servicios se tornó en un problema a resolver al momento de considerar la

gobernabilidad y los sistemas democráticos de gobierno. De ahí la necesidad de reconsiderar

las razones que tienen los gobiernos para intervenir, de encontrar nuevos estímulos, de

reforzar los mecanismos de decisión y de reevaluar la relación coste eficacia en el sector

público.

¿Cómo y cuáles fueron los criterios de implementación de reformas?, ¿A quiénes

favorecieron y a quiénes perjudicaron las reformas?.

A lo largo del trabajo se tratará de ir definiendo algunos de estos cuestionamientos básicos, a

través del análisis de filosofías, modelos y doctrinas referentes a las administraciones de los

Estados modernos.


II.2. Definición de Administración pública.

Una constante en la comprensión de la Administración Pública es el reconocimiento de su

carácter disímbolo - ciencia, disciplina, práctica o conjunto de destrezas que deben ejecutarse

e incluso como institución fundamental -, cuyo propósito es impulsar el desarrollo de la

sociedad.

Otra constante dice que cumple con tareas extensivas a todos los ciudadanos, que es el

gobierno en acción y que constituye la actividad organizadora del Estado en la sociedad.

Sin embargo no tiene un denominador común que permita categorizarla de manera universal

tanto por su objeto de estudio como por su método de investigación. Es aquí cuando

empiezan a formularse planteamientos no siempre convergentes sino diversos e incluso

encontrados.

Si se alude al pensamiento europeo del siglo XIX, es en Francia donde tiene lugar la

formación de la ciencia de la administración pública. Su autor pionero es Juan Carlos Bonnin

quien en 1808 escribe Principios de administración. Aquí la administración pública se

plantea como una ciencia social, ya que los argumentos que la sustentan dan cuenta de su

identidad autónoma, su objeto de estudio y su método de investigación.

La influencia de Bonnin llega a España y en 1842 Alejandro Oliván escribe Idea general de

la administración.

También fueron importantes las contribuciones del pensamiento alemán. Lorenzo Von Stein

escribe La teoría de la administración pública. En México, en 1852 Luis de la Rosa escribe

De la administración pública en México y medios para mejorarla. En esa obra ya se enuncia

la dicotomía política- administración.

En el ámbito de las ciencias sociales, la administración pública es motivo de interpretaciones

que generan polémica. A veces se la considera desde una visión introspectiva que resalta la

importancia de los procedimientos, las estructuras y los procesos. También se resalta la

importancia que tiene en y para la toma de decisiones. Otra interpretación asegura que la

administración pública es un mero instrumento de la política con lo cual se desconoce su

autonomía funcional para orientar, ejecutar y condicionar las políticas y los planes de

gobierno.

Sin embargo, en una visión más acotada hacia el ámbito jurídico-institucional pueden

encontrarse las siguientes interpretaciones6:

6 Apuntes para la Cátedra de “Derecho Administrativo I” de la Universidad Nacional de La Plata

(1999):


a) Administración como actividad equivalente a la de gobierno: Históricamente, gobierno

comprendía toda actividad del Estado. Al irse separando las funciones (judicial y legislativa),

lo que quedó distinto de lo separado se comenzó a llamar administración. Por lo tanto, el

gobierno es la alta dirección, la impulsión política que tiene en miras el interés general”.

Pero, hoy por hoy el gobierno se halla insito en tres ramas simultáneas, por lo que sería

incorrecto asimilarlo a administración.7

b) Administración como actividad subordinada a la de gobierno: Esta tesis supone que la

actividad gubernativa consiste en fijar las grandes directrices de la orientación política,

mediante la gestión de asuntos que afectan los intereses vitales de la comunidad. La función

gubernativa tiene directa inmediatez constitucional, con rango supremo de jerarquía y no

mediatizada como la función administrativa que supone actos subordinados o derivados. Este

enfoque, según la ficha de cátedra, no basta para caracterizar acabadamente a la

administración, distinguir entre administración y gobierno ni deslindar entre la actividad

administrativa, legislativa y jurisdiccional.

c) Administración como actividad del Poder Ejecutivo. Esta noción no es aceptable por

tomar un criterio orgánico (sin perjuicio de la crítica más detallada que se hará infra, su

defecto residen en que no sólo administra el órgano ejecutivo.).

d) Administración como actividad Estatal que tiene en miras el funcionamiento de los

servicios públicos. Esta tesis falla por reduccionista: el servicio público no es la única

actividad de la administración pública, y fuera del mismo hay un amplio margen para el

desarrollo de la actividad administrativa.

e) Administración como actividad del Estado que no es legislación ni justicia. Este criterio

residual es engañosamente atractivo, pero su inconsecuencia lógica reside en que antes es

preciso determinar qué es legislación y justicia.

f) Administración según el contenido de los actos de la actividad del Estado. Esta tesis

sostiene que las funciones Estatales deben diferenciarse por el contenido de los actos con

prescindencia de los órganos que emanan. En este caso, integran la función administrativa

todos los actos que no sean “actos- reglas”, propios de la función legislativa. Se critica este

razonamiento por partir de la idea de deberes jurídicos sin considerar los derechos, y por

colocar la potestad reglamentaria en el campo de la legislación.

g) Administración como actividad de órganos ejecutivos dependientes. Se entiende por

administración a las funciones de aquel complejo orgánico regido por relaciones de 7 La definición etimológica otorgada por Diccionario Larrouse Ilustrado, sostiene que: “Administrar

proviene del latín donde ad significa “a” y ministrare “servir”, definiéndolo como gobernar, regir.”

Edición 1995, Pág. 24.


dependencia que se revelan en el derecho del superior de dar órdenes y en el deber del

inferior de obedecerlas. Esta concepción presenta varias debilidades: no alcanza a los

órganos superiores que no se subordinan y además se calificaría de legislativos a actos

administrativos.

h) Administración como actividad del Estado que debe ejercerse dentro del orden jurídico y

de acuerdo con los fines de la ley.

Ricardo Uballe Berrones enfatiza en el hecho de que el coqueteo metodológico de la

administración pública con la gerencia privada "es algo que definitivamente no la ha

favorecido ni la favorece, dado que las propuestas esencialmente pragmáticas de aquélla se

apoyan en los valores de eficiencia y productividad"8. Según el autor no es válido proclamar

principios administrativos "universales" cuando las esferas pública y privada tienen distintas

competencias y por lo tanto generan diversas formas de gestión, procedimientos y ejecución,

además, la proclamación de principios administrativos estaría desdeñando el significado de

la sociedad y el Estado modernos. Las tareas de la administración pública se explican dentro

de la complejidad de la sociedad moderna.

Portadora de un pasado liberal, propositivo, emprendedor y optimista, la administración

pública se ha perdido en el bosquejo de los conceptos, las teorías y las metodologías. Es

objeto de amplias y múltiples interpretaciones, pero no siempre se acierta a fundamentarla

como unidad de análisis que tenga un progreso acumulativo de argumentos y propuestas. Es

la institución más humana y humanizada de la sociedad moderna, pero es la menos estudiada

en esta lógica.

Se ha vaciado casi siempre de su contenido social, público y político. Predomina en ella la

visión introspectiva de los procesos. Lo que corresponde a su vida útil, necesaria y creativa

pasa a un segundo plano para dar preferencia a lo que se denomina el papel práctico del

conocimiento.

Podría decirse que al momento de hablar sobre en la administración pública predomina una

dispersión de visiones y metodologías que impiden que la misma tenga una postura teórica

reconocida, categórica y vigorosa. Este vacío limita su desarrollo conceptual y aplicativo. No

hay duda de que la administración pública es una institución importante para situar el

sentido, condiciones y papel del Estado. De acuerdo con esto, la administración pública es

una institución de la cual la sociedad no puede prescindir. Sin embargo, cuando se analiza

como objeto de estudio, se evapora generalmente su esencia social para dar paso a las

8 Uballe Berrones, Ricardo, Estudio Introductorio, en La argumentación administrativa, Christopher Hood y Michael Jakcson. Fondo de Cultura Económica. México.1997.Pág. 9.


explicaciones sustentadas en "racionalizaciones" seudocientíficas, afirmaciones imprecisas y

prenociones intermitentes.

En su nivel más general, para estos autores, “...administración es gobierno, ya se trate de

una nación, de una organización mafiosa o de una colectividad de autoayuda”9. En cuanto

a la administración pública en particular afirman lo siguiente:

“No obstante la administración pública es la vida

misma de la sociedad, todavía se encuentra

inmersa en un ambiente de incomprensión

académica y debilidad conceptual. Se reconoce

como la actividad inherente a la vida del Estado,

pero en ocasiones se omite que es a la vez una

institución pública. Sin desconocer su misión

como actividad del Estado, también es

responsable de salvaguardar, impulsar y

desarrollar la vida pública de la cual el último

forma parte.

Es frecuente que no se analicen los fundamentos

sociales, políticos y públicos para entenderla en

toda su complejidad institucional; esto es, como

instrumento común, lo cual significa que atiende y

da respuesta a problemas públicos y necesidades

sociales”.10

La burocracia, se define por ser una estructura administrativa y de personal de una

organización. Las entidades empresariales, laborales, religiosas, docentes y oficiales

exigen unos abundantes recursos humanos, ordenados según un esquema jerárquico para

desempeñar unas tareas especializadas basadas en reglamentos internos. El término se

utiliza principalmente al referirse a la Administración pública pero hoy por hoy se usa

peyorativamente para denotar pérdida de tiempo, ineficacia y papeleo. Buscando el

término burocracia, nuevamente en el diccionario, dice lo siguiente: “Importancia

excesiva a los empleados públicos: La burocracia es la plaga de los Estados modernos//

Clase social formada por esos empleados”11 Este último concepto, el de “clase social” que

9 Christopher Hood y Michael Jakcson,. La argumentación administrativa, Fondo de CulturaEconómica. México.1997.Pág. 51.10 Christopher Hood y Michael Jackson, Op. Cit.. Págs. 9, 10.11 Diccionario Larrouse Ilustrado, Op. Cit. Pág. 167.


supuestamente conforma la burocracia, será analizado desde una perspectiva que pretende

ser crítica en el punto II.3 de la presente sección.

Este concepto, instalado hoy de esta manera (peyorativamente)en el sentido común de las

personas, fue pensado por Max Weber como el “sumun” de una organización eficiente. En

palabras de Weber: “La razón decisiva que explica el progreso de la organización

burocrática ha sido siempre su superioridad técnica sobre cualquier otra organización. Un

mecanismo burocrático perfectamente desarrollado actúa con relación a las demás

organizaciones de la misma forma que una máquina con relación a los métodos no

mecánicos de fabricación. La precisión, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la

continuidad, la discreción, la uniformidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de

fricciones y de costas objetivas y personales, son infinitamente mayores en una

administración severamente burocrática, y especialmente monocrática, servida por

funcionarios especializados, que en todas las demás organizaciones de tipo colegial,

honorífico o auxiliar”12

Weber, al hablar sobre la administración burocrática, hacía referencia a la eficacia y

precisión con la cual desempeña su trabajo. Evidentemente, hoy por hoy esta concepción

quedó alejada del pensamiento de las personas que viven en sociedad.13

Por otro lado, Weber identificó las siguientes normas básicas fundamentales al analizar la

burocracia, considerada como la forma típica de dominación racional legal en el Estado

moderno:

1) El funcionariado está organizado como una jerarquía de mandos;

2) Los funcionarios son remunerados mediante un sueldo y no reciben gratificaciones porservicios;

3) La autoridad de los funcionarios proviene de su cargo y está determinada por éste;

4) El nombramiento responde a méritos probados, no a recomendaciones;

12 Max Weber, Economía y Sociedad, Fondo de Cultura Económica, México. Décima impresión. 1996.Págs. 730, 731. (La cursiva es mía). 13 Jorge Barenstein nos alerta sobre la concepción común que se tiene con respecto a lo que Weber consideraba la burocracia: “…Weber no era de ninguna manera un defensor acérrimo de la burocracia…Por el contrario, como exponente del liberalismo europeo, se preocupaba por los crecientes avances del absolutismo burocrático sobre la libertad individual…. Weber dijo, con evidente pesimismo lo siguiente: [ “es espantoso pensar que estas ruedecillas dentadas puedan invadir algún día el mundo entero: hombres minúsculos aferrándose a sus minúsculos empleos y pugnando por alcanzar otros mayores…..Esta pasión por la burocracia es para desesperar. Es como si en política nos estuviéramos transformando, deliberadamente en hombres que necesitan orden y nada más que orden…]. En suma, para Weber la burocracia no es buena sino inevitable. Jorje Barenstein “El marco analítico weberiano” en El análisis de la burocracia estatal desde la perspectiva Weberiana. (Cap. 1 y 2) CIDE, col. Ensayos, México 1981. )


5) Las decisiones se toman de acuerdo con unas reglas estrictas preestablecidas y14;

6) Las burocracias actúan mediante la aptitud técnica y mantienen un registro de sus

actuaciones.

Weber consideraba que las burocracias constituidas de esta manera eran especialmente

eficaces para cumplir con sus funciones, y por ello confiaba en que la burocratización se

extendiera por todo el mundo moderno. Según el autor, la norma, la finalidad, y la

impersonalidad “objetiva” dominan la conducta racional de la misma y la burocratización

creciente implicarán por lo tanto el reemplazo de formas de dominación no basadas en

formas racionales, como por ejemplo en la dominación patriarcal donde “...su esencia no

se basa en el deber de servir a una “finalidad” impersonal y objetiva y en la obediencia de

normas abstractas, sino justamente en lo contrario: en la sumisión en virtud de una

devoción rigurosamente personal”15 . Las críticas posteriores a las ideas de Weber

señalaron que pocas burocracias encarnan todos estos ideales y que a menudo pueden ser

menos eficaces que otros tipos de organización.

II. 3 Diferentes enfoques analíticos para el estudio de la burocracia Estatal.

En este punto de la investigación, se revisan diferentes tesis sobre la burocracia Estatal, a

saber: burocracia entendida como clase social; burocracia considerada como instrumento

de clase; burocracia definida como categoría social; burocracia pensada como una capa

que elabora su conducta, que se va estructurando a sí misma y que se desarrolla

siguiendo su propio interés y por último aquella que la define como un factor social

diferenciado y complejo.

Claude Lefort16 examina la tesis de la BUROCRACIA CONSIDERADA COMO UNA CLASE. Comienza

preguntándose qué es la burocracia, a raíz de lo cual critica algunos aspectos de la teoría

tanto Marxista como Weberiana, aludiendo al hecho de que no permiten definir que es la

burocracia.

En el caso del joven Marx, (sobre todo en su libro Crítica a la filosofía del Estado de

Hegel), éste ve a la burocracia como un INSTRUMENTO DE LA CLASE DOMINANTE que tiene su origen en

14 En las últimas décadas se ha incrementado el cuestionamiento que se hace a las “reglas” dentro de laadministración, ya que se considera que en ocasiones donde se necesita rapidez para accionar, laestructura interna no responde con flexibilidad y adaptación a los tiempos.15 Max Weber, Op. Cit. Pág. 753.16 Lefort Claude, “¿Qué es la burocracia?”, en Teoría de la burocracia estatal. Bs. As. Editorial Paidós,1984.


una sociedad dividida en clases, donde su función es, mantener un orden de cosas

establecido, un statu quo determinado. Lefort critica este tratamiento de la burocracia

como una categoría general en relación a la sociedad global, ya que no permite explicar

como funciona en sí misma, o sea, internamente. En este sentido, Oszlak17 considera que la

burocracia no es una simple sección de la clase dominante sino que es un FACTOR SOCIAL

DIFERENCIADO Y COMPLEJO. Igualmente, hay que tener en cuenta, que en la progresión de la teoría

marxiana, la burocracia es considerada con una relativa autonomía en su funcionamiento

(El dieciocho brumario de Luis Bonaparte; La guerra civil en Francia).

En el caso de Weber, si bien le reconoce el hecho de que especifica una multiplicidad de

burocracias, afirma que sólo se preocupa de la burocracia como organización social que es

indiferente al régimen político y social en el cual se encuentra, sin tener en cuenta, más

allá de los formalismos, que la burocracia desarrolla una dinámica propia y una finalidad

íntima.

Lefort, por su parte, considera que la burocracia crea un espacio de poder específico,

diferente al de la burguesía, con intereses y formas de funcionamiento propios. Expone

ciertos rasgos sin los cuales le parece imposible hablar de burocracia: un lazo entre cierta

forma de jerarquía y un sistema de autoridad; una identificación de los miembros con la

empresa a la cual se consagra, es decir, con su cargo (que no implica necesariamente una

identificación con los ideales de la empresa, sino que tal vez sea por una cuestión de

necesidad) y por último una unidad geográfica donde pueda delimitarse y hacerse efectivo

un sistema de mando-subordinación. Aquí son dejados de lado ciertos rasgos que

especifica Weber para definir a la burocracia, como por ejemplo la remuneración

relacionada con la naturaleza y el tiempo del empleo, ya que, por ejemplo, en la burocracia

de un partido hay militantes que trabajan por una adhesión voluntaria, por estar de acuerdo

con una ideología, y no cobran por ello.

En fin, Lefort trata de poner en relieve, que hay diferentes burocracias, y que no todas

poseen los rasgos que Weber define, siendo imposible hablar por lo tanto de lo que es la

burocracia de tal forma, ya que no queda definida realmente. A raíz de ello propone

estudiar a la burocracia como UNA CAPAQUE ELABORA SU CONDUCTA, QUE SE VA ESTRUCTURANDO A SÍ MISMA Y QUE

SE DESARROLLA SIGUIENDO SU PROPIO INTERÉS.

No depende inmediatamente de condiciones económicas (así también lo piensa

Poulantzas18),, es un sector específico donde existen jerarquías de acuerdo al lugar que se 17 Oszlak Oscar, “Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal”, en Teoría de la burocraciaestatal. Op. Cit..18 Poulantzas, N, “Política y clases sociales”, en Poder político y clases sociales en el Estadocapitalista. Siglo XXI. México. 1976.


ocupe en ese “Espacio de Poder”. Esta idea puede relacionarse con uno de los roles de la

burocracia que define Oscar Oszlak: el rol sectorial19, en el cual la burocracia es un actor

desgajado del Estado, que se convierte en un grupo de presión (pero señala que no hay que

caer en el extremo de considerarla una clase, ya que este es simplemente uno de los roles

que desempeña la burocracia).

La esencia de la burocracia se define según Lefort en virtud de una actividad social, de un

tipo de conducta específica, de un grupo de personas que tiene la intención de construir un

medio aparte, determinándose en el desempeño de estas actividades unos a otros.

La tesis de la burocracia como clase, parte de la premisa de reconocer que tanto en una

sociedad capitalista, como en una sociedad de masas, la burocracia tiene un dinamismo

propio, que no es meramente un instrumento de la clase dominante, sino que en virtud de

la actividad social específica que desempeña crea un espacio de poder propio, donde se

trata de expandir y consolidar continuamente.

En cuanto al tema de que la burocracia no puede definirse en relación a lo inmediatamente

económico, Lefort da el ejemplo del caso de la URSS donde la formación de la burocracia

Rusa tiene su origen en una burocracia política, cuyas prácticas en un principio no fueron

las de extracción de beneficios sino la concentración de autoridad en manos de una

minoría, acaparando la información y la toma de decisiones. Aquí la clase dominante es la

burocracia, y según Lefort esta última no puede convertirse en clase si no es la clase

dominante.

En definitiva, Lefort explica a la burocracia como un espacio de poder donde hay una

solidaridad que une a sus individuos y los cristaliza en una función de dominación, siendo

diferente de la burguesía la actividad social que desempeña, poseyendo intereses

específicos propios que la diferencian de lo que es la actividad privada de la burguesía. El

interés político y económico se confunden para Lefort, a diferencia de lo que diría

Poulantzas, ya que los miembros de la burocracia no tienen por que ser precisamente los

que detentan el poder económico. Otra de las características que prevalece es el hecho de

que la burocracia no puede evitar caer en conflicto con otras clases, y hasta entre las

diferentes burocracias, ya que cada una pelea por acrecentar su espacio de poder para

acaparar la mayor cantidad de capital social posible. Por ello el sistema burocrático está

continuamente procesándose, dependiendo de una actividad política su unificación.

19 Los otros roles que postula el autor son el rol infraestructural y el rol de mediador que son explicados en la página siguiente.


Lo que es determinante en última instancia, para que la burocracia se convierta en clase es

que sea la clase dominante como en la URSS. La burocracia no es una clase en el marco de

una sociedad global por diferenciarse en intereses o modo de agrupación.

En mi opinión, en relación a esta tesis de la BUROCRACIA COMO CLASE, más allá del ejemplo que

presenta Lefort de la URSS, que resulta tentador, considero que la burocracia es algo más

complejo que un sector que tiene intereses propios que trata de cristalizar. Mi postura

coincide principalmente con el análisis realizado por Oszlak: creo que la burocracia

desempeña diferentes roles en el marco de una sociedad global, uno de los cuales es el rol

sectorial, donde la burocracia tiende a satisfacer intereses propios, sin pensar por ello en la

burocracia como instrumento de la clase dominante. Otro de los roles que desempeña es el

rol mediador donde se observa una actividad dedicada a satisfacer las necesidades de la

clase dominante, legitimando tanto la dominación como el carácter capitalista del Estado.

Por último desempeña el rol que Oszlak define de infraestructural que está relacionado

con la producción de bienes, regulaciones o servicios donde se materializa el carácter de

representativa del interés general.

En fin considero que la burocracia tiene una dinámica compleja, desempeña diversas

funciones, no sólo aquellas destinadas a cristalizar, como diría Lefort, sus intereses propios

cobrando una existencia para sí. Además, y aquí haciendo referencia a Poulantzas, hay que

tener en cuenta que depende del funcionamiento concreto del aparato del Estado, no

pudiendo constituirse por lo tanto en una clase social particular.

Una afirmación que corriente es que se postule que el error de los enfoques teóricos es

haber estudiado la burocracia en dos niveles de análisis: como APARATO DE GESTIÓN y como

MEDIADORA ESTATAL.

En primera instancia sería necesario definir, a raíz del análisis que efectúa Oszlak, las

diferentes corrientes de acuerdo a las cuales se ha estudiado el fenómeno de la burocracia.

Por un lado encontramos el enfoque Histórico Estructural, el cual se refiere específicamente

a los actores que pueden participar (conflictivamente) dentro del proceso de creación de

políticas, como pueden ser: el Estado, individuos, grupos, organizaciones, sectores de la

sociedad a los que es posible imputar comportamientos económicos y políticos. Estos, de

acuerdo al momento histórico en que se encuentren y en relación al juego de fuerzas

resultantes, consiguen influir más o menos en el proceso.

Este enfoque ha ido progresando desde la concepción de que la burocracia es un instrumento

de la clase dominante hacia una concepción de relativa autonomía de la misma que hasta


puede llegar a poner en riesgo los intereses de la clase dominante. Este enfoque recibe una

crítica parecida tanto en el análisis llevado a cabo por Lefort como el hecho por Oszlak ya

que ambos consideran que no permite estudiar a la burocracia internamente, es decir su

proceso intraburocrático.

El otro enfoque a través del cual ha sido estudiada la burocracia es el Administrativo

organizacional que se refiere en particular a la organización de la administración pública (y

privada) en sí, es decir, al funcionamiento interno de la misma y su relación con el contexto

en la cual se encuentra inmersa e interactúa.

Este enfoque se origina en los estudios del sector privado donde también se ha

desarrollado una progresión teórica. En un primer momento, bajo la influencia del

pensamiento de Taylor se buscaba la maximización de la eficiencia; había una creencia en

que las diferentes formas técnicas podían resolver los conflictos más diversos. Había una

preocupación por alcanzar la mayor racionalidad y productividad a raíz de una buena

organización del esfuerzo humano. Posteriormente el problema de la eficiencia va

dejándose de lado y hay una incorporación de concepciones psicológicas y sociológicas en

el estudio de las organizaciones. Este proceso que transformó lo que había sido llamado

Tradición Gerencial en la Teoría de la Organización comienza en la década del ´30 donde

hay dos características principales que manifiestan la transformación de pensamiento: se

otorga mayor importancia al insumo utilizado para la obtención de un producto y además

pasa a incluirse la variable contexto para el estudio de la organización. Es decir, hay una

necesidad de dejar de ser un sistema cerrado para pasar a ser un sistema abierto donde se

tenga en cuenta el impacto de variables contextuales en la organización. La crítica en este

sentido sería que hay una limitación en la inclusión de variables contextuales, es decir solo

se incluyen aquellas que contribuyan a una mayor previsibilidad y racionalidad dentro del

marco de una creciente complejización social.

En cuanto al error de estudiar a la burocracia como mediadora estatal (concepción que

viene desde Hegel), donde la burocracia actúa como nexo entre el Estado (que

supuestamente encarnaría el interés general) y la sociedad civil (donde se encuentran

dispersos los intereses particulares), disminuyendo los conflictos que pueden surgir en la

confrontación de diversos intereses, hay una cuestión fundamental, que siguiendo el

análisis de Oszlak puede definirse con mayor precisión. En primera instancia, la cual

considero fundamental, es que la estructuración del sistema burocrático parte de la premisa

de que encarna el interés general que se plasma en normas que guían la racionalidad

técnica, y a su vez las actitudes y comportamientos. Aquí se plantea un problema


fundamental: ¿cómo es recogido ese tan vago interés general que guía el accionar de los

actores e instituciones burocráticas?

El paradigma emergente, que si bien mejora la articulación entre burocracia y contexto, y

guía la reforma de la administración, tiene un planteo teórico con puntos contradictorios.

El principal cuestionamiento aquí estaría dirigido a las NORMAS, ya que muchas veces no son

real expresión del interés general que pretende encarnar el Estado. A raíz de este problema,

se observa que muchas veces las estructuras y los comportamientos generan determinados

bienes y servicios que ya desde la base no responden al interés general. Por lo tanto, la

burocracia tiene restricciones tanto en el nivel normativo como en el estructural y el

comportamental; además, cuando el comportamiento no se corresponde con las

necesidades, es visto como una patología que requiere acciones correctivas que

desequilibran en algún punto la secuencia de esos tres niveles, sin que se plantee el

problema en su locus central: las normas. Aquí estaría ubicado el foco del problema.

Las estrategias de reforma administrativa han tendido a modificar según Oszlak las

variables estructurales y comportamentales sin cuestionar la normativa.

Las soluciones para muchos analistas deberían tender a limitar el poder burocrático20, es

decir focalizarse en la descentralización para poder recoger y representar los diferentes

intereses de la sociedad fehacientemente (que luego serán expresados en normas) y además

desnaturalizar el marco normativo, dependiendo este último de una realidad dinámica que

no puede dejar de observarse.

El punto sería el siguiente: si bien el enfoque administrativo organizacional está influido o

se caracteriza por un sesgo privado, que no es totalmente descartable hoy en día a la hora

de estudiar la burocracia Estatal 21, existen determinados puntos en los cuales no es posible

trasladar la lógica con la cual se analiza lo privado a lo público. El problema de la “teoría

de la organización” se reduce a como alcanzar una mayor eficacia y eficiencia, es decir, 20 Según Steven Kelman, en La política pública en el Estado moderno, “ El papel de la burocracia dentro del proceso político en Estados Unidos probablemente sea un poco mayor y por cierto es por lejos mucho más controvertido que en la mayoría de los países. Cuando en otros países la autoridad formal para tomar decisiones políticas se delega en la burocracia, dicha autoridad para nada está resguardada con tantas protecciones contra el abuso de poder como lo está en Estados Unidos. Además en muchos países los funcionarios de las dependencias tienen considerablemente más influencia en el contenido de la legislación de lo que tienen en este país”…. “una de las grandes preocupaciones se remonta a la época de Jackson, por la democratización de la burocracia. El primer tema examinado en la mayoría de los textos norteamericanos de derecho administrativo es la legitimidad de la delegación de poderes. Por contraste el texto sueco promedio sobre el tema, por ejemplo, no discute en absoluto el tema.” Págs. 96,97 21 Sí muy controvertido, ya que es posible discutir en términos de racionalidades públicas y privadas, que serían muy diferentes. En última instancia todo se remite a la discusión sobre los roles que debería asumir y ejercer el Estado, dependiendo esto del juego de fuerzas de distintos intereses en determinados momentos históricos.


una mayor productividad. Se guía por una racionalidad económica, además de basarse en

la filosofía de la expansión continua. Estas premisas que guían el funcionar de las

empresas privadas no pueden ser trasladadas a las de la burocracia Estatal, que si bien no

puede definirse ingenuamente como la que encarna el interés general en su máxima

expresión, debe guiarse por una lógica pública que le dé legitimidad. A raíz de esto,

Oszlak propone recuperar la ESPECIFICIDAD SUSTANTIVA DE LA BUROCRACIA, para poder

entender los procesos internos de la burocracia, su carácter multifacético y de aquí la

complejidad de las relaciones con la sociedad global.

En relación a la diferencia entre el carácter público del Estado, diferente de lo que sería

una empresa privada, es interesante el análisis que hace Offe en su libro Contradicciones

del Estado de Bienestar22. El Estado necesita estabilizar y universalizar la forma mercantil

y los procesos de intercambio, ya que de estos depende para obtener recursos y poder

funcionar. Pero a su vez, estos objetivos son tratados de alcanzar por medios políticos y

administrativos que conducen a varias contradicciones estructurales de las sociedades

capitalistas, que a su vez pueden convertirse en focos de conflicto social y lucha política.

Una de las contradicciones se relaciona con las estructuras organizativas de poder creadas

por estrategias reformistas. Los sectores de la economía no controlados por mecanismos de

mercado tienden a absorber una proporción cada vez mayor de la cantidad global de fuerza

laboral y producto social. Aquí Offe da el ejemplo de la administración pública,

considerando que las organizaciones administrativas representan las formas más avanzadas

de erosión de la forma mercantil dentro de las propias relaciones capitalistas de

intercambio. En conclusión: el Estado capitalista necesita mantener la forma

mercantilizada de producción para sobrevivir, guiándose por una lógica no productiva para

lograrlo. El Estado, para el autor, no puede definirse en términos de rentabilidad (eficacia,

eficiencia) ya que esto en primera instancia no podría definirse como en una empresa

privada, y si esa fuera su lógica pura no obtendría la legitimidad que necesita para

mantener su poder político. En fin, la racionalidad operante del Estado es diferente del de

las empresas privadas. El Estado capitalista necesita de determinadas condiciones sin las

cuales no puede vivir pero con las cuales tampoco puede funcionar.

En el caso de las organizaciones gubernamentales o del Estado en general se hallan

ausente tanto el criterio de rentabilidad como el de relaciones de mercado (este tema hoy

se presenta en una ambigüedad fundada en el hecho de que el Estado se propone en

22 Offe, Clause, Contradicciones del Estado de bienestar, con Introducción de John Keane (comp.), México, Editorial Alianza, 1990.


algunos casos funcionar con criterios empresariales) y se hace difícil atribuir un sentido

preciso a términos como eficacia y eficiencia.

Por otro lado, Poulantzas sostiene la tesis de la burocracia como CATEGORÍA SOCIAL. A

diferencia del tratamiento que da Lefort a la burocracia, defendiendo la tesis de burocracia

como clase social, y de O´Donnel23, que habla de burocracia como tercer sujeto que en la

sociedad global minimiza los conflictos en la relación capital-trabajo, y mantiene un orden

a la vez del que es producto, Poulantzas24 considera a la burocracia como una categoría

social específica. Este autor utiliza El dieciocho brumario de Luis Bonaparte y La guerra

civil en Francia para hablar de la AUTONOMÍA RELATIVA DEL ESTADO. Es decir, que en primera

instancia, el Estado no es un instrumento de clase dominante, como lo consideraba el joven

Marx, concepto que además siguió siendo utilizado por algunos de sus sucesores.

Considera que una formación social está constituida por una combinación de diferentes

modos de producción, es decir, por diferentes modos de organización de los hombres para

satisfacer sus necesidades. Explicita que el concepto de clase no se refiere solo a la

relación de los individuos con la producción, sino al conjunto de las relaciones sociales.

Decir que la clase económicamente dominante es la clase políticamente dominante es para

Poulantzas una “extensión abusiva”. Así, el concepto de dominación no incluye

únicamente lo político, sino también el campo de todas las relaciones sociales.

Definir así los conceptos, permite una posibilidad de descentramiento y desajuste de los

focos de dominio detentado por las diversas clases. Hay clases que son dominantes

políticamente y que forman parte del bloque de poder, pero la que definitivamente detenta

el poder es la clase hegemónica.

Dentro de este contexto hay una relativa autonomía de lo político; el aparato del Estado,

mas específicamente la burocracia, no se refiere únicamente a un grupo social con

relaciones específicas sobredeterminadas, que se organiza y estructura particularmente (no

descansando esto sobre bases económicas), sino que se refiere a un sistema de

organización y funcionamiento interno del aparato del Estado, es decir al burocratismo.

Este último es importante, ya que plantea la relación entre la burocracia y el

funcionamiento del aparato del Estado, además de plantear el tema de que el burocratismo

pueda permanecer, independientemente de si existe la burocracia o no. Por lo tanto, dentro

del aparato del Estado hay una distinción importante entre LAS FUNCIONES Y LAS PERSONAS. 23 O´Donnel, Guillermo, Apuntes para una teoría de Estado, en Teoría de la burocracia estatal. Oszlakcomp.. Bs. As. Piados, 1984.24 Poulantzas, N, Op. Cit.


A diferencia del pensamiento de Lefort, Poulantzas dice que la burocracia depende del

aparato del Estado y que su relación con el mismo no la convierte en clase social. La

burocracia, el reclutamiento de sus miembros, no proviene específicamente de la clase

hegemónica, que es la que efectivamente detenta el poder político, su funcionamiento

particular no está determinado por su pertenencia de clase, sino por el funcionamiento del

aparato del Estado y del lugar que ocupe este dentro de una formación social. Esto le

permite tener a la burocracia un funcionamiento propio, diferente al de las diversas clases

de donde son reclutados sus miembros. Si bien pertenecer a una clase o fracción de clase

no es determinante para el funcionamiento de lo político, porque esta determinado por el

Estado, tampoco es indiferente a como funcione.

El problema burocrático entonces debe ser analizado no solamente acorde a la categoría

específica de la burocracia, sino que implica también el hecho de analizar el sistema de

organización del aparato del Estado, y la forma que tenga el Estado en un determinado

momento histórico. El fenómeno burocrático, es producto de una sociedad capitalista

dividida en clases, donde, en rigor a la teoría marxista, es necesario para el funcionamiento

del Estado. Aquí, Poulantzas, hablando de Weber, dice que al mismo, el fenómeno

burocrático le parece indispensable para el funcionamiento de una sociedad capitalista y de

sus formas políticas, pero que contiene en sí los gérmenes de importantes contradicciones

(por ejemplo la contradicción inevitable entre el fenómeno burocrático y la democracia

política, ya que la burocracia detenta el monopolio de conocimiento técnico y de

información). Esto puede parecerse al punto de vista mantenido por Offe anteriormente

expuesto (en el sentido de las contradicciones).

Si en una formación capitalista se extienden las funciones del Estado, esto afectará a la

burocracia en la cuestión numérica. Además en estas situaciones, el Estado comienza a

incrementar su poder, que en última instancia también afecta al funcionamiento político de

la burocracia. No solamente hay que ver las funciones que desempeña el Estado capitalista

para estudiar a la categoría burocrática sino que también depende de las estructuras del

Estado. Por ejemplo, lo importante en una formación capitalista es que hay una relativa

autonomía entre lo político y lo económico, diferente a las formaciones sociales feudales

donde la clase feudal era la misma que ejercía el poder político, no presenciándose por lo

tanto el fenómeno de relativa autonomía de lo político y de lo económico. Aquí, la

pertenencia de clase (en el feudal) determina el funcionamiento de lo político, no

funcionando la burocracia como categoría específica.

En definitiva, la categoría burocrática depende no solo de las funciones que desempeñe el

Estado, sino de las estructuras, matrices organizadoras del mismo, es decir del


burocratismo que es el resultado de la ideología dominante y de las estructuras del Estado

capitalista. Este le otorga a la burocracia su carácter de unidad y coherencia propia (mas

allá de las pertenencias de clase), la convierte en una categoría específica que no descansa

solamente sobre bases económicas.


III. Doctrinas y filosofías administrativas.

III. 1 Las doctrinas administrativas

La obra de Hood y Jakcson, La argumentación Administrativa, está dirigida a sistematizar

lo que se ha dicho sobre la administración pública como así también a “desenmascarar”

pensamientos basados no en la experimentación sino en la persuasión en cuanto al qué

hacer y cómo hacer dentro de las administraciones. Plantean una preocupación que

consiste en entender a la administración pública en la fase de organización (doctrina),

donde los problemas de raíz no son considerados vitales, ya que sólo se alude a la

interrogante de cómo organizarse, como si fuera el factor más significativo en la acción

pública.

La crítica que realizan en última instancia es el hecho de que la naturaleza y complejidad

de la administración pública se reduce a la fase de su organización, dejando de lado sus

tareas y cometidos de cara a la sociedad. La recurrencia de esta postura detentada por

muchos analistas y diseñadores da lugar a que los argumentos administrativos se

consideren de manera simple hasta configurar doctrinas que se encargan de su defensa y

difusión. Por lo tanto, la postura de los autores se inscribe en el interés por ahondar en la

comprensión actual de los problemas que, desde el punto de vista teórico y metodológico,

obligan a revisar y en su caso reformular los argumentos administrativos.

Explicitan que las doctrinas se refieren al conjunto de prescripciones relativas a cómo

organizar y qué hacer en la administración, presentándose como ideas atractivas,

sugerentes y pragmáticas para resolver problemas en la forma organizativa que adopta la

administración. Por tanto, no son ideas complejas sino sencillas, que aluden a modos

rápidos y aplicativos para hacer las cosas.

Según los autores, en la administración pública hay una tendencia a que las doctrinas no se

relacionen con una postura filosófica. Inclusive, son expuestas como ajenas a un sustento

teórico. Sus críticas se remiten fundamentalmente al hecho de que se ha preferido ahondar

en lo "práctico" y no en la reflexión para generar ideas mediante un pensamiento ordenado

y expositivo. Lo práctico ha venido ganando terreno frente a lo conceptual, pareciendo que

hay prisa por lograr los resultados (que por otro lado, no siempre son los esperados, ya que

las medidas aplicadas no se corresponden con el diagnóstico que se ha realizado sobre los


problemas dentro de la administración). Poco importa si las ideas son nuevas o producto de

la reetiquetación.

En este sentido, los autores enfatizan que es el "poder de la retórica" lo que caracteriza a

las doctrinas administrativas, motivo por el cual es posible afirmar que seducen y

convencen no por su comprobación y eficacia sino por su enunciado declarativo. Las

doctrinas administrativas avanzan mientras que la fortaleza conceptual no alcanza

todavía a constituirse en la base principal para reorientar las cosmovisiones de la

administración pública.

Para Hood y Jakcson existen tres tipos de doctrinas:

who type, relacionadas con la gente;

what type, relacionadas con la estructura organizacional y

how type, relacionadas con los procedimientos.

Especifican que la mayoría de las justificaciones de las doctrinas administrativas son

concebidas en términos de ideas como eficiencia, efectividad, equidad, honestidad,

adaptación, justicia y veracidad, que conforman parte de las justificaciones de la aplicación

de las mismas.

Las prescripciones para la acción, fuera de un sistema filosófico, se caracterizan por

resaltar ejemplos sin su correspondiente argumento, por destacar etiquetas, por ser

contradictorias, por estar sujetas a estilos y modos, y por no producir nuevas ideas; por el

contrario hay en ellas estándares que privilegian la circulación de las ideas sin el

cuestionamiento de las mismas y sin considerar la evaluación de pertinencia y eficacia.

Las mismas trabajan con metáforas, ambigüedad creativa e incredulidad, entre otros

elementos. Tampoco visualizan, según los autores, las esferas pública y privada, que en la

vida moderna se encuentran diferenciadas. De ese modo, sus propuestas se plantean

indistintamente para lo que son y representan los ámbitos público y privado.

En consecuencia, para los autores, las doctrinas no alcanzan el rango de teorías, ya que

estas últimas conjugan entendimiento, explicaciones, enunciados, proposiciones,

argumentos y análisis sistemático de los casos. Las primeras, a diferencia de las teorías,

carecen de criterios lógicos y empíricos y de reglas de deducción. En todo caso, son

materia prima para los planteamientos clasificatorios, formalistas y descriptivos.


Por otro lado, los autores critican el hecho de que se haya favorecido la construcción de

doctrinas en la administración pública y no la construcción de argumentos, las reflexiones

están orientadas únicamente por el pragmatismo y el empirismo. Según ellos, el debate

sobre la gestión pública no debe realizarse únicamente con posiciones doctrinarias, las

cuales aíslan las categorías de tiempo, contexto, progreso e innovación.

Ideas como “Reinventar el gobierno” y “Paradigma posburocrático” tienen la gran ventaja

de ser rápidamente comprensibles, pues eludiendo las cuestiones de complejidad invocan

las soluciones “racionales” de sentido común que cualquier persona puede entender. Sus

ideas son fáciles de implementar y los conceptos son llamativos. Sin embargo, acotan que

es claro que metodológicamente dejan mucho que desear, porque construyen listas de

elementos básicos de acción sin considerar lo complicado de las relaciones

intergubernamentales y de éstas con las instituciones de la sociedad moderna. Un campo

de estudio no se sustenta en lo obvio, las simplicidades, las prescripciones o el sentido

común.

La deducción lógica del pensamiento de Hood y Jackson es que, la gestión es algo más que

un modo de hacer las cosas. Es fundamentalmente un sistema de capacidades,

comunicación, realización, cooperación y ejecución, que tiene por objeto traducir en

resultados lo que se concibe como idea y proyecto. Pero no debería ser una traducción

mecánica ni inercial, sino creativa, cambiante sujeta a presiones y portadora de valores, los

cuales se condensan en la concepción de que el gobierno y la administración pública son

las instituciones responsables de salvaguardar la vida social con sentido justo, democrático

y benéfico.

Por otro lado, las doctrinas administrativas se caracterizan por ser muy pocas las que se

han inventado de novo. Tres estereotipos sobre la organización (ver cuadro N*1) muestran

que las doctrinas administrativas se reinventan, ignorándose muchas veces completa o

tácticamente su existencia anterior.

Por ejemplo, las doctrinas militares acerca de la organización, fueron recomendadas a los

gobernantes por los cameralistas alemanes del siglo XVIII. Tales doctrinas sirvieron de

trasfondo a la idea del “Servicio Civil” como una variante del servicio militar en

reformadores como Federico el Grande, Napoleón Bonaparte y Catalina la Grande.

Actualmente, desde el punto de vista de los autores, en los países del “tercer mundo” se

postula a menudo que la organización militar puede afianzar a un país en dificultades.


Tampoco las doctrinas de negocios son consideradas por los autores como un invento

peculiar de fines del siglo XX. Su influencia se ha observado desde por lo menos una

centuria, cuando se inició el movimiento del “administrador municipal” en los EEUU.

Algunos de sus preceptos son anteriores al advenimiento de la moderna administración

empresarial.

Las doctrinas escolásticas también son muy antiguas. Platón las sugirió como una receta

para el buen gobierno hace más de 2000 años.

La mayoría de las ideas sobre la organización (aún las que provienen de los expertos) se

basan en lo que Lindblom y Cohen (1979) llaman el “conocimiento ordinario”,

entendiendo por tal las ideas basadas en máximas de sentido común, vinculadas a ejemplos

casualmente observados que encajan accidentalmente en el argumento. La argumentación

administrativa consiste en postular doctrinas en referencia a máximas de “sentido común”

y a ejemplos seleccionados que ostensiblemente apoyan las máximas. El “sentido común”

cambia a través del tiempo y saltan a un primer plano nuevas máximas, acompañadas por

una nueva selección de ejemplos favoritos. Este proceso de definición del sentido común y

la selección de ejemplos de apoyo produce una rotación de doctrinas, cada una de ellas

diferente de las demás, ninguna nueva ni probadamente superior a todas las demás.

CUADRO Nº 1

ESTEREOTIPOS DE FORMAS DE ORGANIZACIÓN

ESTEREOTIPO MILITAR EMPRESARIAL RELIGIOSO

ESLOGAN Administrar como en el

ejército Administrar como un

negocio Administrar como una

orden monástica

FUERZA DE TRABAJO Carrera limitada. Contratar y despedir según se requiera. Servicio de por vida.

MOTIVACIÓN

Temor al castigo. Expectativa de honor y

condecoraciones.

Temor al despido. Expectativa de

ganancias monetarias.

Temor a la condenación.

Expectativa de satisfacción espiritual o

física.

CONTROL EXTERNO “Ajuste de cuentas” como en la guerra.

Fuerzas del mercado, crueles e impersonales.

Aceptación social de la fe.

DETERMINACIÓN DE

OBJETIVOS

Definidos en las órdenes del día, dictadas por los

jefes.

Definidos por la búsqueda de beneficios

Elaborados en prolongados procesos

de discusión y reflexión CREENCIAS La obediencia a la

disciplina y al liderazgo significa que las órdenes se cumplen al instante y

que las líneas de responsabilidad se

mantienen disparando.

Los incentivos monetarios y la

administración por contrataciones y despidos crean incentivos para minimizar el

El compromiso interno de por vida limita el

oportunismo. El control del grupo de iguales impide la adopción

apresurada de ideas a medio cocinar.


desperdicio y buscar innovaciones.

Fuente: Christopher Hood y Michael Jackson, La argumentación administrativa.1997

Las doctrinas son consideradas ideas que triunfan en las discusiones sobre la organización,

porque ofrecen respuestas autorizadas a los interrogantes respecto de qué se debe hacer en lo

administrativo. De una u otra forma, las doctrinas administrativas llegan a convertirse en

prescripciones para la acción. Con el término doctrina se refieren a “ideas específicas acerca

de lo que se debe hacer en la administración”. Como enunciados cuasimperativos acerca de

un aspecto singular de la organización, no guardan necesariamente relación con

concepciones políticas más generales, tal como de ordinario se categorizan. Las

justificaciones, o sea, las razones para defender una doctrina en particular, son mucho

menores que el número de doctrinas administrativas disponibles.

La mayoría de las justificaciones de las mismas se enuncian en términos de eficiencia,

efectividad, equidad, honestidad, confiabilidad, adaptabilidad y solidez. Las justificaciones

corresponden, según los autores, a tres tipos genéricos: Uno de ellos se basa en preceptos

referidos a la asignación de recursos para tareas que se realizan en circunstancias y

contextos particulares, como por ejemplo justificaciones referidas a limitar el desperdicio, a

buscar la eficacia y a evitar confusiones. Otro de los tipos genéricos está compuesto por

justificaciones basadas en preceptos relacionados con el aseguramiento de la justicia, la

reciprocidad o el cumplimiento de los deberes. Por último los autores se refieren al tipo de

justificaciones que se basan en preceptos de adaptabilidad y solidez.

Por otro lado, los autores critican el hecho que en muchas discusiones sobre teorías de la

administración, o teorías sobre el Estado, se tratan las teorías explicativas y las doctrinas

prescriptivas como sinónimos. Sostienen que una cosa es el poder explicativo, el análisis

sistemático de casos que supone una teoría y otra cosa es la prescripción, la persuasión, la

ambigüedad creativa de una doctrina.25

Hood y Jakcson señalan que el efecto de una doctrina administrativa está en función de su

credibilidad no de su veracidad. En palabras de los mismos: “ Si es creíble, una doctrina

administrativa “gana”, independientemente de que sea verdadera o no...... Las ideas

triunfadoras raras veces son muy profundas cuando las reducimos a sus elementos

esenciales”.26, por lo tanto, lo que hace triunfar a las doctrinas administrativas es su poder

retórico: la forma en que se persuade de una idea a través de metáforas y analogías. El

término doctrina es utilizado para denotar ideas específicas acerca de qué se debe hacer en

cuestiones de administración.

25 Christopher Hood y Michael Jackson, Op. Cit. Pág. 63. 26 Christopher Hood y Michael Jackson, Op. Cit. Pág. 56.


Las doctrinas por su parte se caracterizan por 6 características recurrentes:

“Son universales”, ya que dondequiera que haya vida humana, habrá organización y por

lo tanto doctrinas sobre como hacer algo con éxito;

“Descansan a menudo sobre datos y lógicas flexibles”. Los autores sostienen que los

datos flexibles son aquellos que no son sólidos, es decir que no derivan de

investigaciones sistemáticas. La lógica flexible es la de un argumento que prescinde de

ciertas premisas fundamentales y no en un silogismo (argumento que consta de tres

proposiciones: la mayor, la menor y la conclusión, esta última deducida de la primera a

través de la segunda) riguroso;

Logran el convencimiento principalmente a través del oportunismo, la presentación o el

adorno, antes que a través de la demostración objetiva de superioridad sobre sus

doctrinas rivales;

Son a menudo contradictorias. “Por cada doctrina sugerente de que debemos hacer x

antes que y, tiende a haber otra, también sugerente, de que debemos hacer y antes que

x””27.;

Son a menudo inestables. Están sujetas a una búsqueda incesante de nuevos estilos y

modas, que tratan de sustituir el estilo de una administración de ayer por uno de

apariencia nueva;

Tienden a rotar. Las doctrinas son mucho menos nuevas de lo que se creen.

Las doctrinas son caracterizadas por los autores de la siguiente forma: las“who type”, que se

refieren a cómo localizar a la mejor persona en una oficina destacando cuestiones relativas a

remuneración, antigüedad y las relaciones con otras oficinas y autoridades. Las doctrinas

“what type”, que se refieren a doctrinas que giran alrededor de la elección de un particular

tipo de organización y cómo se componen sus partes. Las doctrinas “how type” que indican

el tipo de procedimiento o métodos de organización que deben ser preferidos, como por

ejemplo como debe ser distribuida la autoridad, la información, etc.

III.1.2. Las doctrinas “tipo quien”.

Dentro de las doctrinas TIPO QUIÉN encontramos gracias al trabajo sistemático de estos autores,

un gran cúmulo de ellas que se refieren a cómo conseguir la “persona idónea” para ocupar un

27 Christopher Hood y Michael Jackson, Op. Cit. Pág. 65.


cargo (además de cuestiones de tiempo, remuneración etc.). El cuadro siguiente mostrará a

grandes rasgos algunas de las mismas.28

28 Los autores realizan un análisis más exhaustivo de las doctrinas existentes. En este caso sólo se presentaran de modo general, omitiendo las variaciones y especificaciones de cada doctrina.


CUADRO N* 2. DOCTRINAS “TIPO QUIEN”

DOCTRINAS DE LA

SELECCIÓN

Se ocupan de la experiencia, la

calidad, la

- Experiencia: Preferir personal experimentado o preferir personal novato.

- Calidad: seleccionar a los mejores y más brillantes o seleccionar a la media.

- Pericia: Preferir las habilidades técnicas, preferir las habilidades administrativas o gerenciales, preferir las habilidades generales.

- Método de selección: seleccionar por cualidades semejantes, seleccionar por compra, elegir al cargo.

pericia, el modo de selección, la

representatividad social y el interés).

- Representatividad: seleccionar un grupo no representativo o seleccionar un grupo representativo

- Interés: seleccionar interesados para los cargos o los no interesados. Combinar los dos.

DOCTRINAS DE LA

REMUNERACIÓN.

- Preferir el empleo sin paga o mal pagado o preferir el empleo pagado al no pagado.

DOCTRINAS DE

DISPOSICIÓN,

ASCENSO Y

ANTIGÜEDAD.

- Disposición: Preferir la continuidad en el servicio, preferir la discontinuidad o combinar la continuidad con la discontinuidad

- Promoción: Promover a todos o cubrir los puestos más altos desde abajo.

- Antigüedad y despido: otorgar carrera de por vida o de duración limitada

Fuente: Christopher Hood y Michael Jackson, La argumentación administrativa.1997.

Estas doctrinas, que tratan de indicar cuál es la mejor forma con respecto a “quien elegir”

son capaces de darnos ejemplos en cuanto a las características de las doctrinas

mencionadas anteriormente. Por ejemplo, en cuanto al punto de que las doctrinas son

mucho menos nuevas de lo que se cree, encontramos que en el caso de “preferir personal

novato” que responde a las “doctrinas de selección”, esta ya había sido manejada por los

cameralistas alemanes que “ofrecieron la primera filosofía coherente de la administración

pública en la Europa Moderna. Estos sostenían que los cargos públicos deberían ser

ocupados por novatos, adiestrados en cursos universitarios especiales”29 Sin embargo, hoy

por hoy esta idea suele considerarse como nueva y revolucionaria.

Otro ejemplo, de la antigüedad que pueden llegar a tener las doctrinas que hoy han

resurgido nuevamente puede ser en el caso de las doctrinas relacionadas con la “Pericia”

dentro de las doctrinas “tipo quién”. Según los autores el más vigoroso exponente de esta

concepción fue Edwin Chadwick30, quien sostenía que la habilidad técnica en un

determinado campo, garantizado a través de un examen especializado y una certificación

de la capacidad para practicar, era la clave de la competencia y la eficacia. Sostuvo que

29 Christopher Hood y Michael Jackson , Op. Cit. Pág. 9530 Edwin Chadwick, memorando en Papers relating to the Re- Organisation of the Civil Sevice,HMSO, Londres. 1854.


este era el principio de selección típico de una empresa privada y debería seguirse también

en el servicio público. Hoy por hoy también esta idea está muy presente en las reformas de

Estado y de la administración en particular.

En el caso de “preferir las habilidades administrativas o gerenciales” se puede observar

que una idea similar figuró en la defensa hecha por Jeremy Bentham relacionado con la

ingeniería de la política pública. Las personas debían poseer esta clase de habilidades para

poder estar en un cargo público.31

III.1.3. Las doctrinas “tipo que”.

Las doctrinas “TIPO QUE” denotan ideas referentes a la forma organizacional, es decir, las

que se ocupan del tipo de organización que deberá escogerse para una tarea particular y de

cómo ordenar sus componentes.

CUADRO N* 3. DOCTRINAS “TIPO QUE”

DOCTRINAS DE ESCALA, UNIFORMIDAD E

INCLUSIÓN

- Escala: Preferir la organización de gran escala o preferir la organización de pequeña escala

- Uniformidad: mantener unidades de organización uniformes o mantener una estructura pruriforme.

- Inclusión: Mantener una responsabilidad inclusiva o mantener una responsabilidad dividida.

DOCTRINAS DEL HACER FUENTES Y DEL “HACER

O COMPRAR”.

- Abasto: abasto en una sola fuente o abasto en varias fuentes

- Hacer o comprar: subcontratar si es posible o hacerlo uno mismo

DOCTRINAS TIPO DE AGENCIA.

- Usar la burocracia pública clásica, usar la burocracia pública independiente o preferir unidades de organización privadas o independientes.

DOCTRINAS DE LA ORGANIZACIÓN DE

CONSUMIDORES Y PRODUCTORES.

- obligar al consumo o permitir la elección del consumidor.

DOCTRINAS DE LA COMPOSICIÓN INTERNA.

- Agregación: unir lo disímil o unir lo semejante.

- Estratificación: emplear jerarquías largas o emplear jerarquías cortas

Fuente: Christopher Hood y Michael Jackson, La argumentación administrativa.1997.

Un razonamiento común en el caso de “preferir la organización de pequeña escala”, se

sustenta en que el tamaño genera deseconomías. Si el argumento de la eficiencia a favor de 31 Véase C. K. Ogden, Bentham Teory of Fictions. Routledge, Londres. (1932).


“preferir la organización en gran escala” tiende a descansar en alegatos de la

especialización alcanzable y los niveles absolutos de los recursos, la tesis de la eficiencia a

favor de la pequeña escala tiende a descansar en alegatos acerca de la motivación y la

capacidad para la vigilancia. Hoy por hoy, la idea de preferir la organización de pequeña

escala se ha impuesto como una moda, la más eficiente de todos los tiempos en opinión de

los autores.

Quienes usan las ideas de Adam Smith, en tanto autoridad para elegir la “gran escala”,

pueden ser combatidos por los defensores de la pequeña escala que hagan referencia a la

profunda desconfianza que tenía Smith de las grandes compañías de acciones; su creencia

de que los políticos y los funcionarios públicos podrían enriquecerse a costa de su cargo,

con mayor facilidad en los países grandes que en los pequeños, y su postulado acerca de

que la administración pública con gobiernos locales más pequeños debe preferirse, siempre

que sea posible, a la administración de grandes unidades nacionales.

En el caso de hacer o comprar, dentro de “subcontratar si es posible”, se arguye en general,

que deben preferirse los contratos con especialistas, a la provisión directa. La “nueva

administración pública” ha puesto de moda esta idea que, sin embargo tiene una larga

historia. Johann von Justi tomó como principio cardinal del cameralismo la noción de que

el Estado debe evitar la administración directa de las actividades comerciales o las

transacciones complejas (véase Small, 1909, 379). Jeremy Bentham (1962, 250) y su

seguidor, Edwin Chadwick, creían que la subcontratación de servicios públicos era

generalmente superior al desempeño directo, aunque Bentham observó que la opinión

pública se molestaba fácilmente ante las deficiencias de los contratistas.

Suele defenderse a “subcontratar si es posible” con argumentos referidos a la limitación de

los costos. Una de las razones que se exponen es que los contratistas, movidos por su

propio interés, se preocuparán más por la realización de sus tareas al costo mínimo que los

proveedores internos permanentes. Otra afirmación dice que la aplicación de esta doctrina

reduce los costos porque lleva cierto elemento de competencia a la provisión de servicios

públicos, mientras que la provisión directa se asocia al monopolio.

Por otro lado hay también otras justificaciones para la defensa de esta doctrina que se

relaciona con corrientes liberales e incluso con cierta clase de ideas socialistas. Hoy se

asocia a menudo el sesgo hacia la subcontratación con el conservadurismo de la “nueva

derecha”. Pero también existe el razonamiento liberal y socialista a favor de “subcontratar

si es posible”, ya que se postula que tiene capacidad potencial para limitar el poder

arbitrario del centro.


En la versión socialista, es un método de regulación de las relaciones existentes entre

diferentes organismos públicos o cooperativos, en tanto alternativa a las relaciones de

mando. Este era el argumento de Pierre- Joseph Poudhon, quien afirmó que las relaciones

contractuales deberían ser un instrumento importante para conservar la independencia de

las unidades de nivel inferior, en un Estado socialista, en sus relaciones con el centro y

entre sí.. En esta concepción, los contratos son importantes, precisamente porque son

terminables y limitan el uso de la autoridad arbitraria, dado que las condiciones del

contrato tienen que especificarse claramente por adelantado.

En el caso de “hacerlo uno mismo” se argumenta que la administración directa es más

barata ( por lo menos a largo plazo) que la provisión contractual. Hay algunas razones para

pensar esto, y una es que la administración directa reduce los costos al “eliminar al

intermediario” es decir, al operar sin lucro. Por otro lado, se argumenta que la colusión

entre contratistas eleva el precio de la provisión contractual más allá del costo de la

administración directa.

Resulta interesante observar que el propio Adam Smith utilizó estos conceptos para

justificar “hacerlo uno mismo” en la recaudación de los impuestos, lo cual resulta

sorprendente, si se recuerda que Smith tenía generalmente mala opinión sobre la

burocracia pública. Smith (1978, 534) afirmaba que el sistema británico de provisión

directa, utilizado en el siglo XVIII, era doblemente superior en eficiencia que el sistema

francés de competencia por el campo, en la misma época.

Otra justificación convencional de esta doctrina es el argumento acerca de que la provisión

directa es más confiable que la contratación. Este afirma que es más fácil asegurar el

cumplimiento de las normas cuando tales tareas se realizan por provisión directa. Un

ejemplo muy conocido de la aplicación de esta doctrina es el famoso Arsenal veneciano,

fundado en 1104, sobre un modelo bizantino, y que todavía existía siete siglos más tarde.

Esta institución reflejaba el criterio de que sólo la construcción directa de barcos de guerra

por parte del Estado podía garantizar un producto confiable y proveer la capacidad de

expansión en una crisis, algo crucial para el establecimiento y mantenimiento de un

imperio marítimo. Por supuesto, estos argumentos no agotan todos los existentes para

defender la aplicación de esta doctrina.

Dentro de las doctrinas tipo de agencia, la doctrina “usar la burocracia pública clásica”

apunta a que es preferible proveer los servicios públicos por burocracias, también públicas,

que son “clásicas” en el sentido de que están directamente controladas por políticos

elegidos y forman parte de un servicio “central”. Actualmente esta doctrina no es popular,


pero hace un siglo representó una nueva ortodoxia y tuvo un apoyo tan fuerte como el que

tiene ahora la ortodoxia de la privatización corporativa. Los argumentos convencionales a

favor de esta doctrina descansan en el carácter democrático de esta forma de organización.

En el caso de la doctrina opuesta “preferir unidades de organización privadas o

independientes” se afirma que las unidades de organización privadas o independientes

deben preferirse a las burocracias públicas para la prestación de servicios, siempre que ello

sea posible. Dentro de esta doctrina hay variantes donde por ejemplo “usar la organización

privada lucrativa” hace hincapié en las instituciones privadas lucrativas como proveedoras

de servicios preferidos. Esta doctrina se popularizó de nuevo con gran fuerza en los años

ochenta en Estados Unidos y en los países europeos (y más recientemente en los países

latinoamericanos), con la privatización, pero no se inventó en ese momento. Fue defendida

por el cameralista alemán del siglo XVIII Johann von Justi y por los utilitaristas ingleses

de los siglos XVIII y XIX, a pesar de sus orientaciones económicas tan diferentes.

Bentham, por ejemplo, en su famoso “plan para los pobres “ sostuvo que una compañía de

acciones debería organizar la ayuda a los pobres, sobre un base lucrativa. Se escogió la

forma de sociedad anónima, de modo que pudieran venderse acciones a la frugal clase

trabajadora. Tal medida trataba de separar a los “pobres independientes” de los “pobres

dependientes” y de disminuir así la probabilidad de una revolución.32

Otra de sus variantes, “usar la organización independiente no lucrativa” argumenta que

estas constituyen el mejor vehículo para la provisión de servicios públicos. Se basa en un

ideal comunitario o cooperativo, para abordar los problemas de acción colectiva. Su forma

más conocida es el “principio de la subsidiaridad”, arraigado en las doctrinas católicas del

Estado. Estas doctrinas representaron un esfuerzo por parte del catolicismo de mantener

sus intereses en cuanto a proveer beneficencia y educación frente al advenimiento del

Estado benefactor a fines del siglo XIX.

Véase Bahmueller, C. F., The National Charity Company, California University Press, Filadelfia.1981. Págs 104-105 y 125-126). 32


III.1.4. Las doctrinas “tipo como”

Las doctrinas “TIPO CÓMO” son las relacionadas con los procedimientos o los métodos que

deberían utilizarse, y no con los bloques conformativos de la organización ni con el tipo de

personas que deba preferirse.

En este sentido, las doctrinas “tipo cómo” incluyen preceptos relacionados con: 1) cómo

debe distribuirse la autoridad; 2) cómo debe ejercerse el liderazgo; 3) cómo debe

manejarse la información 4) cómo deben manejarse los casos; 5) cómo deben operar los

procesos de control.

CUADRO N* 4. DOCTRINAS “TIPO CÓMO”

DOCTRINAS DE LA AUTORIDAD - La forma de la jerarquía: igualar la autoridad o emplear estratos diferenciados

DOCTRINAS DEL LIDERAZGO. - Dar a los líderes lo mejor, dar a los líderes trabajo y condiciones normales o dar a los líderes lo peor.

DOCTRINAS DE LA ESPECIALIZACIÓN DE

TAREAS.

- Especializar el trabajo o consolidar el trabajo

DOCTRINAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA

INFORMACIÓN

- Preferir el secreto, informar sólo a quienes “deben saber” o preferir la apertura general.

DOCTRINAS PARA EL MANEJO DE LOS

CASOS.

- La regla y la discreción: decidir por regla mecánica o decidir por discreción

DOCTRINAS DE LA DECISIÓN - Tratar igual los casos semejantes o tratar igual los casos disímiles

DOCTRINAS DEL CONTROL DE LAS

OPERACIONES.

- Controlar por insumos, controlar por procedimiento, controlar por producción

Fuente: Christopher Hood y Michael Jackson, La argumentación administrativa.1997

Las doctrinas de la autoridad se encuentran en la intersección de las esferas del “qué” y el

“cómo”. Se refieren a la distribución apropiada de las facultades para tomar decisiones o

expedir órdenes. En el caso de las doctrinas de igualar la autoridad, la variante más fuerte

es la de “igualar la autoridad por conciencia individual”. Esta es una teoría del anarquismo

organizado, según la cual ningún individuo debe estar absolutamente sometido a la

autoridad de otro, o de alguna colectividad o jerarquía. Es el equivalente administrativo de

las doctrinas religiosas que destacan la importancia primordial de la conciencia de cada

individuo. Las justificaciones de esta doctrina se refieren a que es un antídoto eficaz contra

la corrupción en los altos puestos, o el hecho de que es un bastión contra las acciones,


moralmente objetables, de una jerarquía o una colectividad, aunque no exista ninguna

corrupción o ilegalidad técnica. Ciertos defensores estadounidenses de la “nueva

administración pública” de fines de los años sesenta y principios de los setenta aplicaron

esta variante a los asuntos de la administración consuetudinaria, como determinar la

elegibilidad para la seguridad social. Afirmaban que quienes realizaban el trabajo real en la

administración pública, en particular los empleados en el nivel de la calle, que sirven a

clientes socialmente marginados, deberían fijar sus propias metas, si las instrucciones de

sus superiores no satisfacían su sentimiento de justicia social.

Por otro lado, a la inversa de lo que ocurre con la doctrina anterior, a menudo se da por

sentado que la versión desigual de la autoridad, es esencial para una administración

eficiente; y esta opinión no se limita a los conservadores. Esta doctrina se fundamenta en

varios argumentos, uno de los cuales se refiere a que la distribución de las habilidades

políticas y los talentos de liderazgo son intrínsecamente desigual en cualquier sociedad de

la vida real. Otra de las justificaciones es que provee un medio de motivación que no existe

bajo la anterior doctrina. La fuerza motivadora proviene de que se considere preferible

tener autoridad que estar sometido a ella: “repartir” antes que “tomar” de otros. Otra de las

razones a favor de esta doctrina dice que la división de las organizaciones en estratos

diferentes de autoridad genera respeto externo para los ocupantes de los estratos

superiores, lo que no existiría si todos los miembros de la organización tuvieran la misma

autoridad. Otro de los argumentos es que es el único procedimiento adecuado para evitar

las debilidades características de todo sistema de autodirección o decisión grupal. Las

debilidades son por ejemplo estancamiento en las decisiones, despilfarro de recursos en

incesantes debates y “politiquerías” de comités, desatención al trabajo desagradable,

actividad inconsciente en la que una parte de la organización destruye lo que otra hace, en

fin, la tendencia de la democracia participativa a traducirse en la práctica, en un poder

mucho mayor para unos que para otros.

Por otro lado, la forma más común en que se expresa esta doctrina, sostiene que el mejor

procedimiento para que las cosas se hagan con eficacia consiste en entregar la autoridad a

un solo individuo en cada nivel. Esta es sin duda, la más poderosa, perdurable y conocida

de todas las doctrinas administrativas. En el siglo XVI, Nicolás Maquiavelo vio en ella el

resumen del buen gobierno, tras obtener su inspiración en Rómulo y Moisés. Tiene una

larga historia en la administración militar y se aplicó a la civil en Europa, bajo Napoleón

Bonaparte y sus imitadores prusianos.

Esta doctrina de “emplear estratos diferenciados con responsabilidad de una sola persona”

descansa en la justificación de que a diferencia de la dirección grupal, ahorra tiempo de


decisión y evita la ambigüedad o los estancamientos. Por otro lado la otra justificación

típica es que sólo colocando la autoridad en manos de una persona designada se puede

imputar claramente la culpa cuando las cosas marchan mal, lo cual es una condición y un

incentivo para la responsabilidad personal.

En conclusión, puede observarse que doctrinas que hoy en día están en el habla cotidiana

de los funcionarios públicos, en cuanto a cómo hacer las cosas, a quién elegir y qué hacer,

no son tan nuevas y revolucionarias como se cree. Cada una de ellas, en su estado más

general e inclusive en sus diferentes variaciones, pueden ser rastreadas a lo largo de la

historia en diferentes países, e inclusive postulada por diferentes pensadores de las más

variadas corrientes. En la próxima sección (IV) se verá como algunas de las

“prescripciones para la acción” mencionadas anteriormente han cobrado fuerza en el

último siglo en la Argentina. Más que nada aquellas referidas a lograr mayor eficacia y

eficiencia en la producción de la Administración Pública. Sin embargo, y no está demás

agregarlo, pareciera que muchas veces las “recetas” cobraron fuerza frente a un análisis

que suponga una mayor profundidad y coherencia frente a los problemas enfrentados por

la Administración pública Argentina.

Por otro lado, también es conveniente recalcar que el surgimiento de cada doctrina,

postuladas como máximas para el accionar de la Administración pública, se relaciona con

un momento histórico específico, donde diferentes grupos de interés vieron cómo

conveniente adoptar determinadas doctrinas para llevar a cabo políticas que respondieran a

sus necesidades y formas de ver las cosas. Por lo tanto, pareciera ser indispensable analizar

el contexto de emergencia de las mismas, para poder comprender en mayor profundidad el

verdadero sentido de cada una de ellas.

III. 2. Las filosofías administrativas.

Los autores Hood y Jackson, al analizar las filosofías administrativas, optan por examinar

dos filosofías dentro de la variedad existente, a saber:

La Nueva gerencia pública (New Public Managmenet, NPM) y,

El Cameralismo tardío (Late Cameralism).

La nueva gerencia pública es considerada por los autores como un vocablo conveniente

pero impreciso de un término que denota una filosofía de la administración que vino a

dominar la agenda de la administración pública en los años ochenta en el Reino Unido,


Nueva Zelanda y Australia. Tal filosofía tiene, según los autores, variantes canadienses y

no estadounidenses y sus características están dadas por:

un poco de política de gerencia (policy to management);

un poco de agregación y desagregación en las organizaciones de servicios

públicos;

un poco de planeación y servicios públicos de bienestar con énfasis en reducción

de costos y disciplina de trabajo;

un poco de proceso de control de salida (output) y mecanismos contables, y

un poco de divorcio de provisión desde la producción (o reparto).

Por su parte, el cameralismo tardío, según los autores, se caracteriza por proclamar:

un poco de nacimiento noble y conexiones políticas como bases para el

reclutamiento de gerentes públicos;

un poco de conocimiento de leyes feudales para identificar el conocimiento

científico;

un poco de particularización de los principios de la gerencia económica y

un poco de tradicionalismo ad hoc para mayor formalización y profesionalización

de los sistemas de administración.

Para Hood y Jackson tanto la nueva gerencia pública como el cameralismo tardío son

filosofías administrativas que tienen una concepción doctrinaria en común, lo cual permite

identificarlas mediante similitudes relevantes. De estas últimas destacan las siguientes: 1)

el uso del término gerencia pública (public managment); 2) el acento en la tecnología

administrativa como llave de efectividad de la gerencia Estatal (State managment); 3) el

punto de vista de que la ejecución debe ser separada de la política; 4) el punto de vista de

darle central énfasis al sistema financiero del Estado; 5) la preferencia del Estado por

evitar manejos directos del Estado en procesos y transacciones; 6) la tendencia hacia la

centralización en lo alto de las decisiones, y 7) la escasez de cuestionamientos de los

parámetros social y político a los cuales actúa la gerencia.


Los autores opinan que la nueva gerencia pública y el cameralismo tardío son filosofías

que han ganado aceptación. La nueva gerencia pública como el cameralismo tardío pueden

considerarse como tecnologías, definiendo a éstas como conocimientos aplicados y

estandarizados para el desempeño de tareas, actividades y procesos específicos o múltiples

constituidas tanto por las tecnologías duras (información y comunicaciones) como por las

blandas (técnicas, profesionales y saberes de gestión).Pero son tecnologías33 de poder

encaminadas a conseguir la racionalidad a partir de procesos de dirección, aplicación y

aprovechamiento de recursos.

La concepción del cameralismo se forja entre los siglos XVII y XVIII y en el siglo XX es

considerado como un ejemplo de consistencia teórica y tecnológica. Se cultivó en

Alemania, Prusia y Suecia. Su visión política, social y económica fue positiva, dado que su

percepción del Estado la ubica en relación directa con la sociedad, es decir, sin el

desarrollo de los individuos no puede haber salud Estatal ni condiciones de bienestar y

progreso. Considera el poder como un gran medio encaminado a construir la sociedad

moderna. Tiene como objetivo forjar un tipo de Estado: el moderno. Postula como ángulo

central el desenvolvimiento del individuo en comunidad y viviendo con seguridad,

progreso y bienestar. En visión del cameralismo, es fundamental que el poder sea capaz de

crear condiciones óptimas de trabajo, salud, riqueza y recreación. Su premisa determinante

se asienta en la creencia de que el mejor desarrollo de la vida individual es condición

básica para que el Estado perviva con salud, vigor, abundancia y bienestar.

Por cuanto a la gerencia pública se pueden precisar otros aspectos. Su ascendencia

anglosojana no se agota en una cosmovisión tecnológica instrumental. Otros desarrollos

conceptuales de la gerencia pública la conciben a partir de su inserción dinámica en la vida

pública y política. Le reconocen su naturaleza tecnológica, su dimensión organizacional,

su contexto político y público, así como sus capacidades aplicativas para racionalizar los

cambios sociales.

Se trata de un tipo de tecnología útil para el abordaje de contextos caracterizados por

crisis, desajustes, incertidumbres y transformaciones. La gerencia pública trabaja con

categorías como análisis de redes, agenda, cambio institucional, ciudadano y ciudadanía,

crisis, cogestión, democracia, descentralización, desempeño, evaluación pro procesos,

evaluación por impactos, flexibilidad organizacional, gobierno, gobernabilidad

33 Comúnmente las tecnologías se definen en el sentido de que se orientan a reproducir mediante el conocimiento aplicado condiciones y relaciones de vida con un sentido útil, creativo, visionario y multiplicador.


democrática, legitimidad, implementación adaptativa, modernización, monitoreo,

negociación, reforma de Estado, sociedad abierta. En este sentido, la gerencia pública se

relaciona directamente con ámbitos de poder en los cuales las decisiones no se guían por

patrones holísticos ni exhaustivos, sino adaptativos y heurísticos.


IV. Reforma Administrativa en el marco de un nuevo Estado

IV.1. Reformas implementadas en el marco mundial

Los motivos de las reformas implementadas o con la intención de implementarlas en las

últimas décadas responden a una serie de factores que pueden conjugarse o no para la

determinación de realizarlas o no. Los factores que señala Jean Claude Paye34 como

esenciales para el diseño y aplicación de las mismas son los siguientes:

el desarrollo de un mercado mundial que ha puesto de relieve la incidencia de las

actividades públicas sobre la competitividad nacional;35

la impresión de que la productividad en el sector público era inferior a la del

sector privado;

34 Secretario General del Comité de Gestión Pública, La transformación de la gestión pública. Las reformas en los países de la OCDE, Madrid, OCDE y Ministerio de Administraciones Públicas (MAP), 1997. 35 Hay que tener en cuenta que finalizada la Segunda Guerra Mundial, sus efectos se extendieron por todos los campos, marcando una época que había terminado para siempre. Otra época emergía en Europa, llena de transformaciones estructurales. La vigorosa expansión económica que se opera en la década inmediatamente siguiente al término de la guerra determina un notable crecimiento de las estructuras de las organizaciones, lo que obliga a profundizar ciertas áreas del conocimiento administrativo que a todas luces resultaban insuficientes para explicar esa nueva problemática. Paralelamente la influencia y dominación obtenidas en la contienda hace que dichas organizaciones se extiendan más allá de sus fronteras, comenzando a operar dentro de los países de la órbita de influencia. Esto sucedía en parte, por el derrumbe de la anterior estructura imperial y colonial, de Gran Bretaña, Francia, Holanda y Japón, que dejaba prácticamente desarticulado el esquema del comercio internacional. Las nuevas organizaciones surgidas en el período de posguerra no sólo debían competir son sus iguales por el mercado interno, sino que, además, debían ser necesariamente eficientes para instalarse en otros países, comerciar en todo el mundo, obtener materias primas en todo el mundo, planificar a mediano y largo plazo en virtud de la complejidad de sus estructuras, decidir con racionalidad y eficiencia y por sobre todo desarrollar modelos de control a escala y a la distancia. Esta expansión de las organizaciones trae aparejados problemas de varios tipos que, hasta ese momento, la administración no había considerado. Surge una problemática de estrategia y obliga a estructurar toda una teoría de la decisión, incluyendo mecanismos de racionalidad, de prospección y de control. Desde esta etapa, la capacidad decisoria concentra tal atención que se constituye en la más preciada y dilecta de las áreas de capacitación gerencial. De esta realidad surgirá un nuevo esquema operativo, las organizaciones tenderán a programar totalmente todas sus actividades. Todo el conocimiento tecnológico y estratégico utilizado en la contienda bélica se comenzará a volcar a las actividades de las organizaciones que reciben así nuevas tecnologías, mayor automatización en las comunicaciones y en el procesamiento de información y nuevos modelos de decisión y planeamiento. Pero fundamentalmente, a mi modo de ver las cosas, nunca hay que perder de vista que si bien luego de la Segunda Guerra mundial el orden de las cosas cambiaron en varios sentidos a nivel mundial, cada país mantuvo una identidad regional o nacional donde los cambios estructurales tuvieron diferentes consecuencias para cada una de las sociedades.


la limitación del crecimiento futuro del sector público debido a los déficit

presupuestarios y a la importancia de la deuda pública;

una menor esperanza en la capacidad del poder público para resolver los

problemas económicos y sociales mediante las recetas tradicionales;

las exigencias de los ciudadanos de una mejor atención y de un incremento de las

posibilidades de elección y de la calidad de los servicios;

El autor considera que la suma de estas presiones ha conducido a contemplar con una

mirada diferente los motivos que impulsan al Estado a intervenir y a reexaminar la gestión y

los resultados del sector público.

Dentro del cuadro de una reforma más amplia como es la Estatal se inscribe la

reforma de la administración pública en particular. Existe escaso consenso en cuanto a

“cómo” acrecentar la capacidad del Estado. Según Blanca Heredia y Ross Schneider36

existe poco trabajo sistematizado sobre políticas de reformas administrativas. El objetivo

sería detectar por qué algunos gobiernos pueden llevar a cabo reformas administrativas y

otros no. La óptica más frecuente desde la cual se analiza el tema se relaciona con la

economía del Estado que desea realizar la reforma, pero tener una visión puramente

económica puede conllevar a ver las organizaciones desde un punto de vista reduccionista,

o sea, solamente desde la eficiencia.

La literatura contemporánea ofrece cuatro factores principales que hipotéticamente

afectan las probabilidades de una reforma administrativa:

a) Desde una perspectiva política, Sthepan Haggard (1997) concibe a la reforma

administrativa como un proceso de reescritura del contrato entre los políticos y los

burócratas oficiales. El resultado de esta reescritura está influenciado por el balance entre

el poder ejecutivo y el legislativo y la naturaleza del sistema de partidos.

b) Otros se concentran en las presiones económicas para la reforma administrativa. Las

crisis fiscales y las presiones directas a los gobiernos para reformar sus burocracias guían

esta perspectiva. En un contexto de competición internacional y de globalización, el

capitalismo tiene fuertes incentivos para empujar a las reformas administrativas que

conducen a menores costos, mayor competencia, etc.

36 Heredia Blanca y Schneider Ross, The political Economy of Administrative Reform. Paper preparado para el encuentro de la Asociación de Estudios Latinoamericanos. Chicago. 1998.


c) La tercera posición se concentra en estrategias de alternativas y cálculos.

d) La cuarta variable es internacional.

Los autores afirman que la primer ola de reformas (privatizaciones, regulaciones y

liberación del comercio) tuvo importantes consecuencias para el aparato Estatal. La

mayoría de los cambios administrativos asociados con la primer ola de reformas fueron

productos de una larga transformación institucional y fueron escasos los asuntos

concernientes a la administración en sí. El modelo inicial de reforma administrativa se

focalizó en la reducción de las funciones y personal Estatal. En la mayoría de los casos la

primer ola de reformas fueron introducidas en un contexto de situaciones de emergencia

(inestabilidad macroeconómica), donde se tomaron políticas drásticas para solucionar las

crisis.

La implementación de la primer ola de reformas no fue fácil ni poco costosa pero a

diferencia de las segundas, los costos y los obstáculos fueron menores.

IV. 2. Modelos de reforma administrativa

Los diagnósticos realizados sobre la burocracia son –a manera encunciativa- los

siguientes: que es corrupta o clientelista; que es ineficiente, arbitraria e incontabilizable.

Los correspondientes modelos de reforma generados a partir de los diagnósticos para

solucionar estas patologías según los autores son el “Civil Service”, “Managerial”37 y el

“Democratizing”.

Las reformas del CIVIL SERVICE están designadas para reducir personalismos y

politizaciones dentro de la burocracia38. Estas reformas fueron el primer modelo aplicado

37 La palabra “managment” presenta muchas dificultades semánticas. Su origen ya de por sí es muy controvertido. Para algunos esta palabra tiene probablemente la misma raíz latina que la palabra francesa “menagement” con el significado de “disponer, regular con cuidado y maña” Raíz que se asemeja mucho a la palabra italiana “maneggiare” o la catalana “manegar” que tienen el sentido de hacer cosas con habilidad o destreza. Sin embargo comúnmente se acepta como una palabra anglosajona, que suele traducirse al castellano de muy diversas maneras, como administración, gestión, gerencia empresarial, o simplemente como dirección. Paloma Izquierdo y L. T. Raventos, en Managment en Organizaciones al Servicio del Progreso Humano acuerdan con el concepto otorgado por Peter Drucker (1988): “Managment es definir la misión de la empresa y motivar y organizar las energías humanas a fin de cumplirla, donde definir la misión de la empresa es la parte entrepreneurial y gestionar, motivar y organizar las energías humanas es la parte relacionada con el liderazgo. Ambas juntas componen el managment”. Págs. 33-35. 38 A partir de la lectura de las constituciones, no se podría suponer que la burocracia es una parte importante del proceso político. Pero en gran medida es así por dos razones fundamentales. Una es que frecuentemente el congreso delega en las dependencias gubernamentales la autoridad, formal o informal para tomar decisiones. Una segunda razón por la cual la burocracia es parte del proceso político es que las dependencias gubernamentales a menudo son una fuente importante de la


para mejorar la performance de la burocracia. Definida conceptualmente por Weber como

autoridad racional-legal, el primer acierto que tuvo este tipo de reforma fue la eliminación

en gran medida del patrimonialismo, la afición y los robos en el sistema administrativo.

Los componentes comunes de este modelo de reforma son: entrada por examen,

ascenso por mérito, administración basada en reglas escritas, salarios razonables. Sacando

las decisiones de las manos de los políticos se reduce el patronazgo, el clientelismo y la

corrupción. Pero estas reformas crean al mismo tiempo nuevas patologías como por

ejemplo sobreregulación, rigidez, prioridad en el cumplimiento de las normas y escasa

prioridad en relación a la obtención de resultados.

Las reformas del modelo DEMOCRATIZING están designadas para mejorar la

incontabilidad y responsabilidad de la burocracia. El problema sería un excesivo poder

dentro de la burocracia y la cura sería un mayor control democrático39 y un mayor control

de la contabilidad. Una de las formas de las reformas democráticas es aumentar el control

del poder legislativo sobre las burocracias.

Las reformas del modelo MANAGERIAL están destinadas a aumentar la eficiencia y

eficacia en el accionar de las burocracias públicas. Para este modelo éste sería el problema

más grande dentro de la burocracia. Las reglas del modelo Weberiano de administración

combinado con las reglas impuestas por las legislaturas consumen más tiempo a la

burocracia de lo que insumen implementar políticas o brindar. Las reglas dificultan la

motivación de los empleados. La solución a todos estos males se basa en implementar

instrumentos que provienen básicamente del sector privado, donde la focalización en la

obtención de los resultados, la eliminación de la rigidez que provocan el exceso de reglas

entre otras cosas aportarían grandes soluciones a las características patológicas

diagnosticadas.

información acerca de problemas políticos que utilizan otros participantes del poder político. La burocracia, asimismo, es una fuente única de información sobre si existe capacidad de producción o se la puede crear respecto de las diversas alternativas políticas. Por estos motivos, los funcionarios electos y sus equipos necesitan de la participación de las burocracias en los estados tempranos del proceso político. Por otro lado, según Steven Kelman, en su libro La política pública en el Estado moderno, refiriéndose a la “politización” de la burocracia dice lo siguiente: “Quienes quieren apartar a la burocracia de la influencia de los funcionarios electos a veces vituperan la “politización” de la burocracia. Esto es abiertamente tonto. Si por “política” se entiende lo que abarca polémicas opciones entre valores, entonces la burocracia no puede politizarse, porque ya es política. No deberíamos negarnos o sentirnos avergonzados por ello”. Pág. 113. 39 Uno de los problemas comúnmente mencionados con respecto a la burocracia, aparte de su participación en el proceso político, es que no tiene carácter democrático. Según Steven Kelman, que escribe sobre la burocracia en los Estados Unidos los ´60, “De ahí nacen los esfuerzos por democratizar la burocracia que se reflejan en la doctrina original jakcsoniana de rotación en el cargo, y en el debate durante la controversia en torno a la reforma de la administración pública después de la Guerra Civil, acerca de si era “más democrático” el sistema de prebendas o el de méritos (año 1883)


El diagnóstico y las reformas del modelo Managerial son las que han tenido mayor

preeminencia a nivel internacional entre los tres modelos. Osborne y Gaebler (1993),

autores del libro “La Reinvención del gobierno” son unos de los máximos exponentes de

este modelo40. Fueron los inspiradores del programa Gore y del Plan Bresser. Garver y

Dulio (1194:26-28) proveen un buen indicador de la preeminencia del managment en los

debates de EEUU. Ellos notaron que en las discusiones sobre reformas administrativas, las

estrategias mencionadas por lo general son las del managment sin ser mencionadas las

democráticas y las del civil service.

De todas maneras, transferir el modelo del managment en su estado más puro a los

países en desarrollo puede llevar a realizar un diagnóstico a medias sobre los problemas

que los aquejan. Donde el clientelismo y la corrupción predominan, las reformas del

modelo managerial poco ayudan.

CUADRO Nº 5

MODELOS DE REFORMAS

MODELO CIVIL SERVICE MANAGERIAL DEMOCRATIZING

DIAGNOS-TICO

Personalismo; clientelismo,

patrimonialismo, particularismo.

Ineficiencia, inflexibilidad, papeleo.

Abuso de poder, arbitrariedad,

irresponsabilidad con los clientes, incontabilidad.

FÓRTALE-ZAS

Universalismo, profesionalismo,

meritocracia, honestidad.

Eficiencia responsabilidad con los clientes, flexibilidad.

Control Democrático con por los ciudadanos o por

la legislatura

MEDIDAS ADMINIS-TRATIVAS

Exámenes de entrada, meritocracia buenos

salarios, reglas.

Competitividad, flexibilidad, contratos

con empresas.

Participación ciudadana, control legislativo

POTENCIA-LES

NEGATI-VOS

Rigidez, ineficiencia. Clientelismo.

Fuente: Heredia Blanca y Schneider Ross, The political Economy of Administrative Reform.1998.

40 Los autores del libro “Reinventar el gobierno” son criticados fuertemente por Hood y Jakcson por considerar que exponen “recetas” o soluciones para paliar los problemas de la Administración Pública de una manera simplista, con escaso trasfondo analítico y teórico de los mismos. Fundamentalmente se critica la utilización de doctrinas de forma persuasiva, sin contenido fáctico que le otorgue una veracidad a partir de lo “real” y no desde un contenido metafórico persuasivo.


IV.3. Breve recorrido sobre la reforma del Estado y de la administración en la

Argentina de los ’90

En base a lo anteriormente expuesto, puede afirmarse que las reformas

mayormente implementadas en los países de la OCDE en los últimos años, responden al

modelo de New Public Managment, cuyo criterio guía principal sería la idea de la

eficiencia. Las iniciativas adoptadas (si bien no todas en la misma intensidad y con los

mismos efectos) en estos países se relacionan directamente con la idea de introducir mayor

flexibilidad, garantizar el control, el resultado y la responsabilidad, desarrollar la

competencia y ampliar las opciones; prestar un servicio receptivo a las necesidades del

público, mejorar la gestión de los recursos humanos, etc.

Blanca Heredia y Scheneider (1998) mencionan diferentes casos de reforma en

distintos países, donde se encuentran diferencias también en términos de variables

dependientes (tipo de reforma e intensidad) e independientes (economía, políticas

estratégicas, factores internacionales) como también en el tipo de burocracia existente

antes de las reformas administrativas. El tipo de reformas llevadas a cabo variaron del

modelo de estrategias del managment en México y Brasil, civil service en Europa y

Argentina y estrategias democratizadoras en Chile, Tailandia y Corea.

En cuanto a los países latinoamericanos particularmente, bajo el nuevo contexto

económico, político y tecnológico mundial, las sucesivas crisis económico sociales del

Estado interventor latinoamericano, el endeudamiento externo, la reducción de los

márgenes de maniobra de los gobiernos, y la crisis fiscal entre otros factores, los gobiernos

adoptaron, por influencia, coacción o capacidad relativa de autonomía, modelos

administrativos, de gestión y de políticas públicas originados en los países centrales.

Fórmulas y modelos tales como el Consenso de Washington, las políticas de

reforma de la primera y segunda generación del Banco Mundial y el FMI, y el paradigma

de gerencia pública, implicaron e implican cambios estructurales radicales en el

desempeño de los gobiernos. Nuevas metas, como el equilibrio fiscal, la eficiencia, la

economías y la eficacia administrativa, la estabilidad monetaria, y la desregulación y

apertura de las economías, redefinieron los objetivos y misiones de los gobiernos. Nuevos

criterios organizativos, como el fortalecimiento de las capacidades institucionales de

formulación e implementación de políticas, la descentralización político administrativa, la

orientación al ciudadano, la transparencia y la información, la responsabilidad, y la

participación del mercado y la sociedad civil en la provisión de bienes y servicios públicos,

implicaron transformaciones sustantivas en la producción institucional, los procesos y los


sistemas. El cambio estructural en estas últimas dimensiones condujo a la incorporación

masiva de tecnologías de información, nuevos know how técnicos y profesionales, y

nuevas tecnologías de gestión.

Oscar Oszlak al referirse a la transformación Estatal Argentina en la década de los

90, realiza dos acotaciones: por un lado insinúa que es un programa de mera aplicación de

instrumentos y por otro que el alcance del término, que parece ser tan grande (reforma del

Estado), solo tiene alcances parciales, ya que con el arsenal disponible para llevarla a cabo

no podría pretenderse alcanzar cambios más globales y duraderos.41

Oszlak plantea que las Leyes de Emergencia económica (23.697) y Reforma del

Estado (23.696) implementadas en el año 1991 fueron medidas coyunturales, destinadas a

recuperar la capacidad fiscal del Estado y otorgar mayores poderes al gobierno para

redefinir las reglas del juego y los límites en diversos planos de su intervención social.

Acota que los criterios de racionalidad que guiaron estas iniciativas estuvieron inspirados

en una necesidad de resolver la crisis fiscal del Estado y producir un ajuste estructural de

la economía, y que esto, no tiene que ver precisamente con criterios basados estrictamente

en requerimientos de modernización de la gestión pública. Inclusive afirma que medidas

globales e inespecíficas tienden a crear serias rigideces y distorsiones en el funcionamiento

de los organismos Estatales, sin resolver precisamente problemas de organización y

gestión. Utiliza por lo tanto el término reforma o modernización del Estado42 en el sentido

de “transformación tecnológica y cultural de la gestión pública”.

Otros autores como Palermo y Novaro, en su libro Política y Poder en el gobierno

de Menem (1996) y Pablo Gerchunoff y Juan Carlos Torre, en su artículo La política de

liberalización económica en la administración de Menem (1996) también coinciden en

afirmar que las reformas de Estado en la Argentina estuvieron directamente ligadas a un

período de crisis fiscal y de gobernabilidad, y por lo tanto consideran estas últimas

cuestiones como variables determinantes en gran medida de todos los proyectos de

reforma llevados adelante.

41 Oscar Oszlak, La Reforma del Estado en la Argentina. Documento CEDES/36. Bs. As. 1990. Pág. 2. 42 Según Guillermo F. F. Schweinheim “La modernización puede ser un factor que contribuya a la innovación. De hecho, la modernidad en los países centrales tiene como una de sus características principales el aumento de las opciones de los actores, el crecimiento de la creatividad y las tasas de innovación del Estado, las empresas y la sociedad civil, y el desarrollo de instituciones y sistemas que favorecen el cambio, el aprendizaje y la creación original. Sin embargo, dado el contexto en que se han producido los cambios estructurales en Latinoamérica (crisis, emergencia, disminución de márgenes de maniobra), el aprendizaje tuvo en una primera etapa y en gran medida un carácter desorganizado del potencial de innovación y creatividad organizacional. Op. Cit. Pág. 39.


El contexto de crisis y emergencia, se convirtió en una oportunidad única, según

Palermo y Novaro, para emprender las reformas neoliberales, cuyo trasfondo, quedó

acotado a una relación entre el Estado y la economía, y en términos de las reformas

propuestas, no fue más allá de ello.

Con la asunción del nuevo gobierno de Carlos Menem en 1989, comienza un

proceso de nueva relación entre Estado y sociedad civil, Estado y mercado, marcado por

reformas estructurales neoliberales que corroyeron las antiguas reglas de juego de la

sociedad Argentina en general.

La sociedad Argentina, antes de la llegada del nuevo gobierno en 1989, venía atravesando

un período de alta inflación y desequilibrio macroeconómico que afectaba particularmente

a los estratos más bajos de la población. Con la salida del presidente Alfonsín de la

presidencia, el consenso sobre el tema que se necesitaba un cambio de las antiguas reglas

se consolidó aún más.

Las antiguas reglas se caracterizaban por lo que Cavarozzi llama la “matriz

Estado- céntrica”, ya sea en su versión populista o desarrollista. El Estado cumplía con

amplias funciones a nivel económico, social y político. A nivel económico, el Estado

regulaba gran parte de la vida económica, ya sea llevando adelante empresas de servicios,

infraestructura o productos estratégicos o regulando la actividad privada, fijando precios

de salarios, tarifas públicas, tasas de interés, asistiendo o no asistiendo al sector privado,

regulando las relaciones laborales, incidiendo sobre la distribución del ingreso, etc.

Si bien existe un cierto consenso en decir que estas reglas tuvieron su primer shock

con las políticas económicas de Martínez de Hoz en el período de la dictadura militar (76-

83) parece haber un mayor consenso (estimulado por la crisis hiperinflacionaria) en que

estas cambiaron definitivamente en el período que inicia el gobierno de Carlos Menem.

Uno de los grandes fundamentos y justificación para aplicar las políticas

neoliberales fue la “deformidad y mala gestión del Estado” tanto en el nivel económico

como en cualquier ámbito de la sociedad civil. Los decisores públicos que caracterizaban

los problemas del Estado realizaron asociaciones que le sirvieron de fundamento para la

aplicación de las reformas estructurales implementadas. En términos generales Fabián

Reppeto43 señala las siguientes:

43 Fabián Repetto, Escenario actual, estudios y perspectivas recientes: ejes para una agenda de investigación, Documento de trabajo sobre la Administración Pública Argentina. Versión Preliminar. Elaborado para el Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional. Bs. As. 1998.


asociación de la inflación con el gasto público, con gran peso del gasto

corriente y la ineficiente gestión de las empresas públicas;

rol paternalista del Estado, que fomentaba las relaciones de privilegio entre

los distintos sectores sociales y el aparato burocrático del Estado;

ineficiencia en la provisión de servicios;

problemas de gestión política que dificultaban el proceso de toma de

decisiones;

crecientes problemas en la efectividad de la capacidad recaudadora del

Estado;

desorganización en el área de gestión financiera;

responsabilidades diluidas como consecuencia de una estructura

burocrática que fomentaba la superposición y la irracionalidad en el

desarrollo de sus funciones;

fuerte caída de los salarios del sector público, lo cual produjo un éxodo de

recursos humanos altamente calificados.

Con este diagnóstico en general sobre el funcionamiento del Estado, se llegó a

concluir que se obstaculizaba el funcionamiento del mercado, y en este sentido, la

administración pública no constituyó un aspecto aislado de los cambios más profundos de

la relación del Estado con el mercado y la sociedad.

El nuevo modelo quedó caracterizado por el plan de convertibilidad, la

renegociación de la deuda externa, y un cierto paquete de reformas estructurales44 . 44 La convertibilidad (ley 23928) es una medida de lo que sería la política cambiaria y monetaria, donde se estableció la paridad de 1 a 1 entre el peso y el dólar. Por otro lado la renegociación de la deuda externa está relacionada con ajustes estructurales para generar confianza a inversiones extranjeras. El ajuste fiscal se caracterizó por una reducción o reestructuración del gasto público y por una reforma tributaria con el objeto de ampliar la base imponible y combatir la invasión (que no implicó precisamente una reestructuración progresiva del sistema financiero, se recauda más en el IVA que en el impuesto a las ganancias, que si bien se extendió a buena parte de los sectores medios, no toca a los enormes ingresos).Las privatizaciones, que fueron otro pilar de las reformas estructurales, según la versión oficial tenían por objeto fomentar una mayor competencia en las empresas del país, por lo tanto las empresas del estado, como las de servicio telefónico, fueron privatizadas en términos de la ineficacia anterior. Pero sus efectos fueron cruciales en muchos casos para usuarios y empresas, ya que pasaron en gran medida de ser monopolios públicos a ser monopolios privados, con tarifas elevadas. La apertura comercial que se llevó a cabo, con el objetivo de generar mayor competitividad a nivel internacional y mayor eficiencia, condujo en gran medida al cierre de muchas PyMES que no pudieron competir, ya que estaban escasamente


El marco legal de estas reformas se sostienen en las leyes 23696 y 23697 (Ley de

Reforma del estado y Ley de Emergencia económica respectivamente). Estas dos leyes son

los pilares principales que otorgan el marco legal a las reformas y cambio de reglas antes

mencionadas.

Según Reppeto, mediante la ley de Reforma del Estado se declara en “Emergencia

Administrativa” a todos los organismos dependientes del Estado Nacional y se norma

acerca de las privatizaciones y participación del capital privado, estableciéndose una

metodología para declarar sujetos a privatización a prácticamente todas las empresas y

entes del Estado nacional. Por otro lado, en cuanto al sistema financiero del sector público,

en 1992 se sancionó la ley 24156, llamada de Gestión Financiera y de los Sistemas de

Control del Sector Público Nacional. Se estableció de esta manera un sistema que se

refiere al control interno y externo de la administración pública. El control interno de la

administración queda a cargo de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN)que

responde directamente al presidente de la nación. El control externo pasó a ser realizado

por el parlamento, a través de la Auditoria General de la Nación (AGEN). Esta última

puede intervenir en aquellas situaciones donde la participación de fondos públicos se haga

presente.

Además se sancionaron los decretos 435 y 2476/90 destinados a promover la

descentralización y reducción de la administración central, como también un nuevo

régimen de empleo para el sector público regulado por la creación de una nueva

organización: SINAPA.

Siguiendo a Reppeto, estas normativas señaladas tenían por objeto perseguir “el

fortalecimiento de las actividades administrativas de intervención del Estado en áreas

consideradas fundamentales”, como por ejemplo en el área de manejo de la política

económica, lograr un desempeño más eficiente en las funciones de recaudación, lograr una

mayor eficiencia y eficacia en las actividades del Estado.

Según el autor, en relación a esta primer etapa de reformas, donde los objetivos

eran de gran amplitud, sólo se avanzó “hasta sus últimas consecuencias” en la

preparadas. La liberalización del sistema financiero a través de la liberalización de las tasas de interés, la liberalización del crédito tenía como objeto liberalizar el movimiento de capitales, tratando de generar condiciones para que el capital financiero ingrese. A nivel de las políticas sociales se semi privatizó el sistema de previsión social, dejándose que coexistan dos sistemas, también con el objeto de alimentar un mercado de capitales en la argentina. Por otro lado también se trataron de descentralizar los servicios de salud y educación. En relación a la parte laboral, se trató de apuntar a una mayor flexibilización con el objetivo de reducir los costos laborales para que los empresarios pudieran competir.


privatización y la desregulación de los servicios públicos. Los aspectos que hacen al

funcionamiento del aparato administrativo más allá de la relación entre Estado y mercado

fueron quedando de lado, y fue sólo la eliminación de funciones de un Estado benefactor o

keynesiano las que se desmontaron, sin realizarse las transformaciones organizacionales

más profundas. Por ejemplo, en el caso de las privatizaciones, se avanzó profundamente

privatizando telefonías, líneas aéreas y otros servicios prestados por el Estado, con la

pretensión de llevar a una mayor competencia y estimular la eficiencia. También se avanzó

considerablemente en las desregulaciones, ya que se consideraba que lo que impedía un

adecuado funcionamiento de los mercados era una excesiva regulación e intromisión del

Estado.

En cuanto a la organización y gestión de las funciones estatales, el autor marca que

el programa de reformas administrativas, en este punto, estaba marcado por la necesidad

de lograr una mayor racionalidad en el mapa organizacional, aumentando su eficiencia y

su productividad, avanzándose además en la implementación de nuevas tecnologías de

gestión. Por otro lado, marca el hecho de que por necesidades fiscales de corto plazo y sin

que hubiese estudios serios, se tomó la decisión de profundizar la descentralización y

transferencia de funciones a instancias provinciales y municipales en temas

correspondientes a salud y educación.

En relación a la readecuación de recursos humanos, esta política ha implicado la

terciarización de las unidades de apoyo y la reacomodación del personal público a través

de la jerarquización y fortalecimiento de la carrera burocrática creándose para este fin el

SINAPA (Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa). Los principios básicos

que estructuran esta organización está relacionada con una pretensión de mayor

racionalización de la carrera burocrática, siendo algunos de los principios los siguientes:

o la movilidad de la carrera está relacionada con el mérito, la capacidad y la

idoneidad en el desarrollo de las tareas que le competan a la persona;

o conformación de cuadros superiores altamente profesionalizados;

o la capacitación, perfeccionamiento y actualización como rasgos permanentes;

o el ingreso y promoción a niveles de mayor responsabilidad están relacionadas

con mecanismos selectivos;


o el régimen de retribución e incentivos guardan relación con las tareas

desempeñadas y el nivel asignado.

Por otro lado, en relación a la formación, perfeccionamiento y actualización del

personal, es el INAP (Instituto Nacional de Administración Pública) el que ejerce la

responsabilidad sobre estos aspectos. Cabe decir por otro lado, que en el sentido de

desarrollar una mayor eficiencia y eficacia45 en el sector público, en el desempeño de las

tareas, se realizaron dos experiencias: una, que bajo el INAP implicó la formación de

administradores gubernamentales; por el otro, la que promovida por Caballo, avanzó en la

formación, a través de altos centros de estudio, de economistas de gobierno.

En cuanto a la dotación de personal, el gobierno de Menem se propuso desde el inicio

una reducción de personal. Según Reppeto en los primeros 10 años se redujo el personal de

Administración Pública a nivel central pero se registró un incremento en el número de

cargos en los ámbitos propiamente políticos del aparato Estatal (como por ejemplo en la

presidencia y el Ministerio del Interior). Según datos brindados por el autor la presidencia

contaba en 1989 con un personal conformado por 11.612 cargos, para 1993 se incrementó

a 21.953; y en el caso del Ministerio del Interior, para 1989 nos encontramos con 37.769

personas, habiendo aumentado para 1993 a 42.841.

En cuanto a la parte del Programa de Reforma referido a la desburocratización, el

objetivo consistía en reducir el exceso de reglamentación Estatal, que impedía la

prestación correcta y ágil del servicio público. Se aludía al cambio de cultura

organizacional, tratando de promover los criterios de eficiencia y eficacia, la formulación

de objetivos estratégicos y metas, la desarticulación de intereses corporativos, mejorar el

sistema de información en los distintos niveles, etc.

El objetivo era construir una burocracia más eficiente y más eficaz, con mayor capacidad

técnica, buscando a la vez reducir el comportamiento informal, prácticas de corrupción y

clientelismo. Fabián Reppeto sostiene que esto sólo fue un avance discursivo, pero que en

la práctica no se avanzó en la aplicación de nuevas tecnologías de gestión que fueron

enunciadas desde ámbitos de gobierno como lo son conceptos de calidad total,

managment, etc.

45 En relación al tema de la eficiencia y eficacia, puede acotarse que es un tema muy controvertido en relación a un análisis de la administración pública. Offe destaca que esta clase de conceptos no pueden utilizarse en un análisis de la misma ya que el sector público tiene una racionalidad distinta del sector privado.


En resumen, en lo que se refiere al tema del Aparato Administrativo no asociado

directamente con cuestiones macroeconómicas, sus objetivos fueron quedando relegados a

medida que se obtenían logros en el terreno de la macroeconomía (la reforma

administrativa fue perdiendo lugar progresivamente en la agenda del gobierno; objetivos

como la descentralización, carrera funcionarial o desburocratización quedaron relegadas

prácticamente a meros formalismos. Por otro lado, la aplicación de nuevas tecnologías o la

modernización de las áreas administrativas, fueron según el autor descoordinadas y

focalizadas, llevando a perder por lo tanto la pretensión de una reforma integral de la

burocracia.

El diagnóstico que salía a la luz en este contexto mostraba una serie de inconvenientes que

serían objeto de nuevos intentos reformistas. Se encontraba que en diferentes unidades

organizacionales se desarrollaban las mismas funciones, también que había una

proliferación de disfuncionalidades internas producidas por el diseño organizacional

inadecuado, etc.,

En una nueva etapa de reformas, la llamada “segunda oleada de reformas” sale a la luz el

decreto 660, que marca la reducción de la estructura de la Administración Central y la

fusión de organismos descentralizados. En opinión de Oszlak, esta norma intentaba reparar

lo que el propio gobierno había creado, ya que si bien en un principio se redujo a 65 el

número total de secretarías y subsecretarías del gobierno, 5 años más tarde los 8

ministerios existentes se repartían un total de 189 secretarías y subsecretarías.

Este crecimiento del aparato del Estado en los primeros años del gobierno menemista

devela, según Reppeto, como las presiones políticas fueron incrementándose y

superponiéndose a la lógica de racionalización de la administración, detectándose a la par

cuáles fueron las prioridades. Por ejemplo, en lo que se refiere al reacomodamiento de los

recursos humanos, se observa que en las áreas de Salud, Educación y Trabajo, ha habido

una reducción de personal bastante importante, a diferencia de lo que se observa en el área

del ministerio del interior, Defensa y relaciones exteriores, que mantuvieron sus

dotaciones. Por otro lado, Presidencia y Economía no se vieron desfavorecidos por la

reorganización en sus organigramas, mantuvieron sus instancias principales.

Esto muestra que el ajuste fue cumplido más estrictamente en áreas relacionadas con

funciones básicas (o sea consideradas indelegables) del Estado como son Justicia, Defensa,

Trabajo, Educación y Salud.


V. Conclusiones.

En la sección II del trabajo se analizaron los diferentes enfoques analíticos con los cuales se

ha estudiado a la administración pública, llegándose a la conclusión de que no existe una

sola y única visión en el tratamiento de la misma. No se ha encontrado en la bibliografía un

denominador común que permita categorizarla de manera universal tanto por su objeto de

estudio como por su método de investigación.

Pero, por otro lado, no hay duda de que la administración pública es una institución

importante para situar el sentido, condiciones y papel del Estado. Es frecuente encontrar en

la bibliografía la idea común que no se analizan los fundamentos sociales, políticos y

públicos para entenderla en toda su complejidad institucional (como instrumento que atiende

y da respuesta a problemas públicos y necesidades sociales).

La administración pública, lejos de ser una organización simple, presenta por lo tanto, una

gran complejidad entendida en el marco de gobierno, influyendo y determinando específicos

resultados públicos que están en gran medida acorde a su forma de funcionamiento interno e

interacción con el contexto social que la rodea.

En cuanto a las diferentes tesis sobre la burocracia Estatal se considera que la que detenta

una visión más integral es la postulada por Oscar Oszlak, ya que la considera como “un

factor social diferenciado y complejo” que en el marco de la sociedad moderna cumple

diversos roles, siendo uno de ellos el rol sectorial, donde tiende a satisfacer intereses

propios (sin por ello llegar al reduccionismo de considerarla como una clase social). Otro

de los roles que desempeña es el rol mediador, en el que desarrolla una actividad dedicada

a satisfacer las necesidades de la clase dominante (sin por ello ser necesariamente

instrumento de la clase dominante), legitimando tanto la dominación como el carácter

capitalista del Estado. Por último desempeña el rol que Oszlak define de infraestructural y

que se relaciona con la producción de bienes, regulaciones o servicios donde se materializa

como representativa del interés general.

En síntesis, se considera que la burocracia tiene una dinámica compleja, y que desempeña

diversas funciones, no sólo aquellas destinadas a cristalizar, como diría Lefort, sus intereses

propios cobrando una existencia para sí.

Pero por otro lado, es imprescindible recalcar que cada administración pública se encuentra

inmersa dentro de un particular sistema sociopolítico, cultural y económico que la hace

diferente del resto de las administraciones. Recalcando este hecho, se pretende llegar al

punto de que si bien existen modelos de administración muy seductores en cuanto a sus

ideas, es fundamental tener en cuenta que cada administración responde a un diagnóstico


distinto, y que, por lo tanto, “recetas” que pueden funcionar perfectamente en determinados

lugares, no pueden hacerlo propiamente en otros.

En la sección III de la investigación se presentaron las principales doctrinas

administrativas existentes pudiéndose observar que lo que las caracteriza asiduamente es el

"poder de la retórica" que detentan, con lo cual muchas veces seducen y convencen no por

su comprobación y eficacia sino por su enunciado declarativo. En este sentido, su fortaleza

conceptual no alcanza a constituirse en la base principal de las mismas y frecuentemente

los debates sobre la gestión pública, que se realizan predominantemente en base a

posiciones doctrinarias, aíslan las categorías de tiempo y contexto en el análisis.

Además, en acuerdo con los autores Christopher Hood y Michael Jackson, considero que

no es válido proclamar principios administrativos "universales" para las esferas pública y

privada por igual, ya que tienen distintas competencias y por lo tanto generan diversas

formas de gestión, procedimientos y ejecución.

En otro orden de cosas, pudo observarse que doctrinas que hoy en día están en el habla

cotidiana de los funcionarios públicos, en cuanto a cómo hacer las cosas, a quién elegir y

qué hacer, no son tan nuevas y revolucionarias como se cree. Cada una de ellas, en su

estado más general e inclusive en sus diferentes variaciones, pueden ser rastreadas a lo

largo de la historia en diferentes países, e inclusive postulada por diferentes pensadores de

las más variadas corrientes.

Por último, es conveniente recalcar que el surgimiento de cada doctrina, postulada como

máxima para el accionar de la Administración pública, se relaciona con un momento

histórico específico, donde diferentes grupos de interés vieron conveniente adoptarlas para

llevar a cabo políticas que respondieran a sus necesidades. Por lo tanto, pareciera ser

indispensable analizar el contexto de emergencia de las mismas, para poder comprender en

mayor profundidad el verdadero sentido de cada una de ellas.

En la sección IV se analizaron los modelos de reformas al nivel de “típicos ideales”

weberianos, a raíz de los cuales puede afirmarse que las reformas mayormente

implementadas en los países de la OCDE en los últimos años, responden al modelo de

New Public Managment (cuyo criterio guía principal sería la idea de la eficiencia). Las

iniciativas adoptadas (si bien no todas en la misma intensidad y con los mismos efectos) en

estos países se relacionan directamente con la idea de introducir mayor flexibilidad,


garantizar el control, el resultado y la responsabilidad, desarrollar la competencia y

ampliar las opciones; prestar un servicio receptivo a las necesidades del público, mejorar la

gestión de los recursos humanos, etc.

Pero, vale la pena recalcarlo aquí nuevamente, es fundamental considerar que cada

administración responde a diagnósticos propios en cuanto a los problemas, carencias,

oportunidades y fortalezas. Por lo tanto no sería factible generalizar “recetas”.

En cuanto al caso argentino en la década del ´90, en lo que se refiere al tema del Aparato

Administrativo no asociado directamente con cuestiones macroeconómicas, su evolución

puede resumirse de la siguiente manera: los objetivos de reforma administrativa fueron

quedando relegados a medida que se obtenían logros en el terreno de la macroeconomía

(objetivos como la descentralización, la carrera funcionarial o desburocratización quedaron

relegadas prácticamente a meros formalismos). Por otro lado, la aplicación de nuevas

tecnologías o la modernización de las áreas administrativas, fueron según Fabián Repetto

(1998) descoordinadas y focalizadas, llevando a perder por lo tanto la pretensión de una

reforma integral de la burocracia.

Todo el estudio teórico, como las experiencias citadas demuestran que todo intento de

reforma de la Administración Pública deberá, en lo general, enmarcarse en un determinado

estadio de desarrollo, y en lo particular, enfrentar un debate profundo de alternativas

(viables de hecho y tratando de conllevar el menor costo) que no podrá escapar al conflicto

de grupos de interés y las consecuentes presiones políticas, lo que hará del cambio de la

cultura organizacional en que se desarrolla la vida misma de la burocracia Estatal una

cuestión de Estado de ardua resolución.


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