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Patricio Valdivieso, Arturo Vallejos-Romero

INTERVENCIONES POLITICAS DE PRIMER ORDEN: el caso dela política chilena de la transparencia

Patricio Valdivieso*

Arturo Vallejos-Romero**

Este estudio evalúa e interpreta las dificultades que ha encontrado la política chilena detransparencia en los municipios con el apoyo de la teoría de los sistemas sociales. Argumentaque, en el contexto latinoamericano actual, las políticas públicas deben dar respuesta a unasociedad crecientemente compleja y diversificada, con una aproximación de persuasión, dia-logo y facilitación. Explica que la política de transparencia, en cuanto intervención de primerorden, ha sido una política de comando y control, y que en su reformulación debiese considerarlo que entienden por transparencia los ciudadanos y los funcionarios municipales.PALABRAS-CLAVE: Política pública. Intervención de segundo orden. Transparencia

INTRODUCCION

Este estudio evalúa e interpreta lasdificultades que ha encontrado la política chilenade transparencia en los municipios, con el apoyode la teoría de los sistemas sociales desarrolladaen la sociología, principalmente por NiklausLuhman (1997) y en la ciencia política por DavidEaston (1965).

En una parte de la literatura, la transparenciaes definida como la apertura de las institucionesdel Estado hacia la mirada y el escrutinio público(Florini 2002; Piotrowski et al. 2010). Por lo tanto,las políticas de transparencia consisten en facilitarel acceso a la información sobre la legislación, los

procedimientos administrativos, los presupuestosy otros asuntos de interés público, y esainformación es ordenada y dispuesta de forma talque sea completa, clara y auditable (Heise 1985;OECD 1996, 2000, 2002; Rawlins 2009). En unsentido más amplio, la transparencia fortaleceríala calidad de la gobernanza democrática, al incen-tivar la responsabilidad de los gobernantes, facili-tar la participación y el control social (Piotrowskiet al. 2010). En consecuencia, desde hace una dé-cada a esta parte, los gobiernos de América Latinahan perfeccionado su legislación sobretransparencia, prescribiendo que las institucionesy los servicios públicos deben disponer de diver-sas informaciones en sus sitios web sobre lalegislación, los procedimientos, la gestión, elpersonal y el presupuesto, entre otros.

Chile pertenece al grupo de paíseslatinoamericanos que dispone de una política detransparencia e internacionalmente se ha compro-metido a mejorar las prácticas en el sector público.El año 2008, el gobierno de la Presidenta MichelleBachellet hizo aprobar una Ley de Transparencia,la cual dispone que los servicios públicos y

* Doctor Philosopie. Profesor Titular de la Universidad delos Lagos, asociado a ORPAS de la Universidad BernardoO´Higgins. Este artículo sintetiza resultados deinvestigación del marco teórico de la ejecución delproyecto FONDECYT 1140672, CONICYT/Chile.Calle Lord Cochranne 1056, Osorno, X Región de LosLagos, Chile. [email protected]

** Doctor en Ciencias Sociales (Flacso –México). ProfesorAsociado e Investigador de la Universidad de La Frontera,Chile. Su aporte en la parte teórica de la intervención desegundo orden de este artículo se deriva del proyectoFONDECYT 1120554.Avenida Francisco Salazar 01145, Casilla 54-D. Temuco- Chile. [email protected]

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municipios deben disponer de ciertos ítems deinformación en sus sitios web, y creó un Consejopara la Transparencia con el propósito de supervi-sar la política y fomentar una cultura detransparencia en el país. Pero, a tres años de seraprobada la ley, pocos municipios disponían lainformación prescrita en sus sitios web, y aparen-temente la política no ha tenido efectos en los ni-veles de participación y confianza pública. En laselecciones municipales del año 2012, la abstenciónllegó al 60% (información disponible enwww.servel.cl), y las encuestas de opinióncontinúan indicando bajos niveles de confianzasocial y en las instituciones.

En este estudio, argumentamos que el pro-blema de la política chilena tiene relación con elorigen y el enfoque de la misma, pues se trata deuna intervención de primer orden, una política decomando y control, cuyo énfasis está puesto enqué tipo de información deben proveer losmunicipios en sus sitios web, sin consultar a losciudadanos qué transparencia quieren, y sin con-siderar los contextos sociales y municipales, es-pecialmente de los funcionarios públicosencargados de aplicar la política. Proponemos que,en una fase de reformulación, la política podríatransitar hacia una intervención de segundo orden,con un mayor énfasis en la persuasión, un enfoquemás dialogante y facilitador, que considerecondiciones y factores que han quedado al margen.Con el apoyo de la teoría de los sistemas sociales,fundamentaremos por qué una intervención po-lítica de segundo orden es deseable, en el actualcontexto latinoamericano y chileno, y coninformación sobre el caso de la política chilena detransparencia y sus dificultades en los municipios,propondremos que las debilidades radican precisa-mente en el enfoque y la aplicación de la política.

Este estudio está estructurado de la siguientemanera: primero, sintetiza percepciones sobre elcontexto latinoamericano actual, caracterizado porsociedades que se van volviendo crecientementecomplejas y diferenciadas, donde los paradigmasconvencionales de las políticas públicas enfrentandesafíos difíciles de superar; segundo, desarrolla

el argumento de la importancia de la persuasión y lacomunicación de las políticas públicas en laactualidad; tercero, presenta los principales funda-mentos de una aproximación de segundo orden yuna visión sistémica de la política, como una clavepara avanzar hacia políticas públicas más inclusivasy efectivas; cuarto, sintetiza las principalesinformaciones sobre las características y génesis dela política chilena de la transparencia; quinto, abor-da las dificultades de esa política en los gobiernoslocales, municipales; sexto, explica estas dificultadespor tratarse de una política de primer orden, distan-ciada de una aproximación sistémica integral, de co-mando y control, prescriptiva y poco dialogante;séptimo, se refiere a aspectos del contexto munici-pal y comunal que han quedado al margen de lapolítica, tales como las rigideces y problemas en losmunicipios, la cultura política, los partidos y lasorganizaciones sociales; octavo, sintetizapercepciones de una muestra representativa defuncionarios municipales; y concluye con lasimplicaciones y orientaciones para transitar haciauna política de segundo orden.

UNA APROXIMACIÓN DE SEGUNDO ORDENPARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Contexto latinoamericano

En las últimas décadas, las sociedadeslatinoamericanas se han vuelto crecientementecomplejas, por el impacto transformador de unconjunto de cambios y modernizacioneseconómicas, políticas y sociales, con efectos en lospatrones de comportamiento de los individuos ygrupos sociales. Los efectos simultáneos de latransición demográfica, la urbanización y laaglomeración, la expansión de los mercados, lamodernización de las tecnologías, los transportesy las comunicaciones, y las reformas económicas(Banco Mundial, 2009; Valdivieso, 2009) han fa-vorecido la apertura y mayor integración de lossistemas económicos en el sistema económicomundial, donde predominan las reglas y dinámicas

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de mercado, las economías de escala y laespecialización del trabajo. En la mayor parte de lospaíses latinoamericanos, el Estado ha redefinido susfunciones regulatorias y sus relaciones con lasociedad, dando mayor espacio a los mercados y asubsistemas con mayor capacidad de auto-regulación.En el plano político y de las instituciones, desdefines de la década de 1970, las democracias hanpasado a ser los sistemas políticos dominantes enla región. En relación con todo lo anterior, losefectos combinados de la globalización de los mer-cados y las sociedades, la democratización y elmayor pluralismo social y cultural (Valdivieso, 2002)han producido sistemas sociales, económicos y po-líticos que, día a día, son más complejos. Por lo tan-to, el contexto social demanda nuevas regulacionesy modalidades para hacer políticas públicas distin-tas a las que imperaron en el pasado, en todas lasfases de la política (identificación y diagnostico,formulación de la agenda, implementación,monitoreo y reformulación).

En los países latinoamericanos, lamodernidad tardía se manifiesta de una forma cadavez más radical en la especialización de los siste-mas sociales, es decir, en la diferenciación sustancialde las esferas de la política, el derecho, la salud,entre muchas otras, así como en una alta contingenciay una creciente complejidad. De este modo, lamodernidad confronta a los tomadores de decisionescon una gran encrucijada. Las lógicas defuncionamiento y prácticas institucionalizadas hanperdido la capacidad de resolver muchos de losproblemas que se presentan en la vida común yque afectan la coexistencia, no sólo por limitacionestécnicas, fiscales, de infraestructura o humanas,sino porque la sobre determinación de eventos,reflejada en una infinidad de demandas socialesinsatisfechas, ha aumentado exponencialmente. Entodos los países de América Latina, esta proble-mática queda de manifiesto por una recurrente fal-ta de sintonía entre las inquietudes y demandassociales, por una parte, y respuestas de lasinstituciones y las políticas públicas, por otra. Estafalta de sintonía representa un desafío que rebasalas capacidades de los gobiernos para encontrar

soluciones que den respuestas satisfactorias a pro-blemas que persisten en el tiempo, tales como sonlas desigualdades, la pobreza, las problemáticasde la salud o en la educación.

Las realidades consignadas justifican unareflexión crítica con respecto a los paradigmasconvencionales dominantes de intervención en laspolíticas públicas. En efecto, si ante los rasgosmanifiestos de la sociedad actual, las políticas pú-blicas y las intervenciones una y otra vez no puedenrescatar ni expresar de buena forma de los múltiplesintereses (interpretaciones de necesidades) y deman-das sociales, cabe preguntar por la validez de lasaproximaciones y los déficits de las modalidades yestrategias que la intervención asume.

En la actualidad, en numerosos lugares, lasintervenciones sociales y las políticas públicastienden a asumir formas normativas y prescriptivas,intrusivas y homogeneizadoras. Los paradigmas queorientan las decisiones y acciones que desencadenanlas intervenciones descansan en modelos teóricossimplificadores de la realidad social, cuyossupuestos de naturaleza causal, más que relacional,conducen a imponer modalidades de intervenciónque no toman en cuenta las preferencias y lógicasde operación de los agentes que se quiere intervenir.Es recurrente ver propuestas muchas vecesambiguas, con definiciones simples de los proble-mas y las estrategias de solución para llevarlas acabo, asumidas de antemano como formulas overdaderos axiomas por proponentes y ejecutores.En esta línea, las intervenciones y las políticaspúblicas suelen anclarse en visiones positivistas,en las que se parte del supuesto que lo social sepuede observar, entender y manipular desde fuera.En esta perspectiva cuasi cibernética de la realidad,las modalidades de las políticas son prescriptivasy homogeneizadoras. A modo de ejemplo, untrabajo bastante difundido en los centros de estudiode las universidades latinoamericanas, queprescribe el camino para hacer políticas públicas apartir del modelo de los Estados Unidos deNorteamérica (Rushefsky, 2008), propone un con-junto de pasos que van desde la identificación delos problemas por parte del agente interventor, el

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diagnóstico, la formulación de la agenda, ladimensión presupuestaria, la implementación, yfinalmente reformulación, con la misma lógica, sinconsiderar para nada las subjetividades ypercepciones de los sujetos a ser intervenidos. Perola identificación tanto como la definición de losproblemas no debiesen limitarse a decisionesunilaterales de la autoridad o el sistema interventor,quien observa, diagnostica, evalúa y propone des-de su propia lógica de operación. Los problemasdebiense ser identificados, diagnosticados y defini-dos, primero, tomando en cuenta los códigos ysímbolos de los sistemas sociales particulares quese desea intervenir, si la estrategia es trazada por unproponente, y, segundo, con alto grado de inclusión,comunicación, persuasión y participación, en laetapa de trabajo en la línea base y el diagnósticodel interventor con los agentes a ser intervenidos.

En línea con aproximaciones teóricas quecuentan con una base empírica consistente y quesubrayan la importancia de la comunicación y laconfianza en las regulaciones y las políticas públi-cas (por ejemplo Ostrom, 1990), en este estudio,argumentamos que las intervenciones sociales ylas políticas públicas debiesen incluir modalida-des que persuadan a que los intervenidos aceptenla invitación que éstas proponen en sus propiasformas de sentido, es decir, que lo que seseleccione, cómo se seleccione, qué se entienda,sea genuinamente resonante y transformador, y noun mero “ruido”.

En esta línea argumentativa, a continuación,presentamos una reflexión sobre cómo la políticapública se puede beneficiar con orientaciones queprivilegien formas que inviten o persuadan a latransformación. En otras palabras, queremosconceptualizar con el énfasis puesto en la naturalezacompleja y dinámica de las relaciones sociales, lacentralidad de la inclusión y de la comunicación,donde el proceso de intervención, en lugar de serel convencimiento en torno a la implementaciónde una prescripción, es una suerte de invitacióncon alto grado de comunicación (Ostrom, 1990;Majone, 1997). En esta perspectiva, debemoscomenzar por identificar anclajes teóricos que den

sustento a una intervención comunicativa que partedel reconocimiento que cada sistema funciona conlógicas propias, es intransparente uno del otro,clausurado en sus operaciones, con un códigoúnico y una única función para dar cuenta de unproblema para la sociedad.

Desde la prescripción hacia políticas depersuasión

En América Latina, convencionalmente, laspolíticas públicas han operado con una lógica decomando y control, en una sintonía de primerorden. En las intervenciones convencionales, po-demos ver que hay un observador (interventor) que,desde fuera, trata de prescribir algo a un sujetoobservado (intervenido), porque, según el primero,la aceptación de la propuesta tendrá resultadosbeneficiosos. En este juego, domina la vieja postu-ra de un estímulo objetivo que determina a unsujeto, donde las políticas públicas, en cuantointervenciones, se anclan en referentesepistemológicos que establecen una realidad fueradel sujeto y que éste tiene que aprehender. Es bajoesta lógica donde se sustentan y proponengeneralmente las intervenciones en políticas pú-blicas, donde un observador (proponente de lapolítica) determina qué es bueno y pertinente parala superación de un problema – que él define comotal –, observado en la realidad. En otras palabras,nos encontramos con modelos simples quellamaremos de primer orden, que se alejan demodelos más complejos y reflexivos que podemosllamar de segundo orden.

Pero, en un contexto de las transformacionessociales relacionadas con la globalización,democratización y el creciente pluralismo en to-das las esferas de la vida humana, las sociedadeslatinoamericanas tienden a la automatización desus sistemas (clausura de sus operaciones) y a ladiferenciación de sus funciones, y ya no puedenoperar con y desde centros que imaginen,prescriban y hagan, rol que han cumplido tradici-onalmente los sistemas políticos centrales y sus

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políticas (Mascareño, 2000; Vallejos, 2007). Noexiste a priori una jerarquía u orden de importancia,porque cada sistema asume una posición prioritariapara producir y reproducir las operaciones de lasociedad. Las características de la sociedad mo-derna en que vivimos y sus sistemas funcionalesnos llevan a plantear que, cuando cualquier órganopúblico o semipúblico trabaja en la elaboración depolíticas públicas, deberá tener en cuenta el ope-rar de una sociedad, que a un nivel organizativodespliega como forma primaria la diferenciaciónpor funciones, pero a un nivel estructural sus for-mas tienden a ser plásticas.

Es del caso citar el planteamiento deGiandomenico Majone sobre la persuasión. SegúnMajone (1997), los modelos convencionales depolíticas públicas han pasado por alto que losactores entran un continuo debate y dinámicas depersuasión, calibran sus visiones, y dan viabilidada la política. Pero Majone hace notar que, hoy endía, la persuasión estaría siendo usada con un tinteracionalizador o de un uso deshonesto de los ar-gumentos (propaganda, lavado de cerebro,manipulación). Ahora, si no fuera usada de estaforma, la persuasión sería un intercambio bilateral,un método de aprendizaje mutuo mediante el dis-curso, el que permitiría no sólo que los actoresdefendieran sus intereses y opiniones, sino quetambién ajustasen su visión de la realidad ypudieran cambiar sus valores. Para ilustrar lo dicho,queda muy claro el ejemplo que da Majone del físi-co que entrega un informe, cuya exposición es elesfuerzo de convencer de que el mundo se compor-ta tal como él lo ha concebido y no una descripciónde lo ocurrido al realizar su investigación. Tras estedescubrimiento, viene la demostración pública, elproceso deliberado de persuasión, donde el expe-rimento es retóricamente una pieza poderosa parapersuadir a la mente más obstinada y escéptica deaceptar una nueva idea. Puede esto ser una eleccióncorrecta, dice Majone, pero se necesita del argu-mento, la justificación, la explicación y lapersuasión comunicativa.

La persuasión sería un arma con un poten-cial avasallante en la formulación de políticas pú-

blicas. Un arma que permitiría, por medio de unaargumentación racional, convencer a un público oauditorio de lo que se le está ofreciendo. En otraspalabras, se apelaría al genuino consentimientopara aceptar una propuesta de intervención, que,según el proponente y el discernimiento autónomodel sujeto a ser intervenido, será efectiva para lasolución de un problema. Si la persuasión fueseuna invitación para la intervención, donde, concer-tada o unilateralmente, la propuesta de intervenciónse instalara en el entorno del intervenido como unregalo con sentido, y este último, entendiéndola así,la arrastrara a su interior, es decir, dando suconsentimiento se apropiara de ella y la tomará, yeste proceso condujera al cambio deseado, estaría-mos ante una política pública no prescriptiva y conalta probabilidad de éxito.

Por lo tanto, en adelante, argumentaremosque una política pública como intervención no debeser algo impuesto por el proponente, sino más biendebiese hacer uso de la persuasión como unainvitación a aceptar la propuesta del interventordesde los códigos del sistema a intervenir, aumen-tando, así, la probabilidad de dar cuenta del pro-blema que se desea solucionar.

La política pública en el marco de unaaproximación de segundo orden

Los avances en las teorías del conocimientohan dejado atrás los enfoques positivistas queentendían la realidad biológica y social como unobjeto que se puede explicar, manipular y deter-minar exógenamente. A modo de ilustración, enla línea de la fenomenología y el constructivismo,Humberto Maturana desarrolló una biología delconocimiento que parte de la constatación empíricade la imposibilidad de distinguir, en la experiencia,entre ilusión y percepción (Maturana, 1996, p. 30).Desde la Teoría de Sistemas, Niklaus Luhmann(1990) demostró que el observador y lo observadoestán determinados estructuralmente, que es supropia estructura y no algo externo lo que especi-fica su experimentar. Todo esto es también válido

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para los sistemas sociales, los que están condicio-nados de igual forma por las matrices queautoconstruyen. En el contexto esbozado, si nosinscribimos en los lineamientos que nos proponeLuhmann, donde la sociedad estaría compuestapor comunicaciones, cada sistema o esfera socialtiene un medio de comunicación especializado, quees clausurado y autónomo.

El observador es un observador de segun-do orden, es decir, un observador que observacomo observan los observadores. Por lo tanto, noson posibles las explicaciones que revelen algoindependiente de las operaciones mediante lascuales se generan dichas explicaciones: la lógicade observación no puede sobrepasar la lógica delobservador (sistema), donde la referencia de loobservado (descrito) siempre es el observador (sis-tema). Así, toda hetero-referencia es posible sólocomo construcción del observador.

Al existir un alto grado de improbabilidadque la comunicación tenga éxito entre sistemas delas mismas características, resultan ser necesariaspropuestas de políticas públicas que, en su formade intervención, pongan énfasis en tres fases:selección de algo que se quiere comunicar (qué), laestrategia de comunicación (cómo) y si se entendió(comprensión). En otras palabras, el énfasis debeestar puesto en el intervenido y no en el interventor(intervención de segundo orden), dando paso aprocesos auto-regulativos y no de control oprescripción. Una intervención informada en lapropuesta descrita podría afrontar, de mejormanera, los cambios que se desean obtener pararesolver problemas, conflictos o mejorar la calidadde vida de la población.

En el modelo de segundo orden, la lógicade intervención se invierte: la intervención seemprende desde el sistema del intervenido,asumiendo la estrategia en la forma del que se quieretransformar. La iniciativa de intervención no esintrusiva, ni directiva, ni normativa, sino que éstase pone en el entorno del sistema a intervenir paraque el intervenido la asuma como algo que le espropio y con sentido.

La atribución que emana desde el interventor

debe estar adecuadamente informada de la unidadsocial donde se desarrolla la intervención, pues,en principio, la ceguera del observador ante ladefinición de un problema así como las estrategiaspara la solución de éste son naturales y propias deuna sociedad moderna y diferenciada por funcio-nes. De lo anterior se sigue que, cuando se quiereintervenir en sistemas que son autónomos oclausurados operacionalmente, lo adecuado seráhacerlo no poniendo en peligro la autonomía delos sistemas intervenidos. La idea fundamental esque el sistema o grupo de actores que se intervengapueda observar y entender las distinciones queofrece el interventor (oferente de políticas) yprocesarlas en su interior como información quetenga sentido. Con esto se quiere enfatizar la librecapacidad de los agentes a ser intervenidos paradiscernir y decidir por sí mismos cuál es el modoen que quieren operar. En este sentido, retomandolos planteamientos de Majone, en una políticapública razonable, tiene un papel central lapersuasión, como una invitación (orientación) paraque el propio sistema oriente sus operaciones enla dirección en que haya ordenado las distincionesdel sistema interventor. En caso de ser resonantesdichas distinciones para el sistema a intervenir, esprobable que éste último las introduzca en su ope-rar y genere el o los cambios que el interventordesea obtener.

En el marco de una aproximación conver-gente, de priorizar al sujeto que será intervenido,David Easton (1965) subrayó que las dinámicasque alimentan el sistema político y sus decisionesproceden de la sociedad y sus inputs. En suconceptualización, el sistema político tiene porfunción la asignación autoritativa de ciertos valo-res, y es un sistema abierto, expuesto a las influ-encias derivadas de otros sistemas con los cualesinteractúa. La lógica de relaciones del sistema po-lítico con su medio ambiente consiste en latransmisión de impulsos desde el medio yrespuestas. Los impulsos son de dos tipos: de-mandas y apoyos. Las demandas son enunciadasdirigidos a las autoridades del sistema, queproponen algún tipo de asignación autoritativa. A

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su turno, la respuesta del sistema político genera unproceso de retroalimentación sobre el medio ambi-ente, que reacciona, procesando nuevas demandas yapoyos. Las demandas tienen su origen en interesesy deseos de grupos de personas que son canalizadoshacia el sistema político por medio de la acción deentes convertidores, que pueden ser partidos políti-cos, grupos de presión u organizaciones sociales. Losapoyos son aquellos elementos que proporcionanestabilidad al sistema político.

EXPERIENCIA CHILENA CON POLÍTICASPÚBLICAS DE PRIMER ORDEN, EL CASO DELA TRASPARENCIA ACTIVA

Características y génesis de la política chile-na con la transparencia

La política chilena de transparencia1 repre-senta un clásico ejemplo de una intervención deprimer orden. La política consiste en la exigenciade medidas de mayor transparencia en los serviciospúblicos y los gobiernos municipales, por mediode disposiciones, regulaciones y la fijación deestándares sobre transparencia. La ley deTransparencia del año 2008 dispuso que losservicios y las organizaciones públicas debenmantener actualizados ciertos ítems de informaciónen sus sitios web (transparencia activa), y debenresponder consultas (transparencia pasiva). Adi-cionalmente, la ley creó un Consejo de laTransparencia con la función de monitorear latransparencia en el sector público.

En perspectiva histórica, el concepto deprobidad fue introducido en el artículo 8 de laConstitución de 1980, en el cual se dispuso quelos funcionarios públicos deben adherir a ese prin-cipio y que las acciones y decisiones del Estadodeben ser públicas, excepto si un quórum calificadodeterminase que deben ser secretas. Bajo el gobiernodel Presidente Eduardo Frei, la Ley de Probidad

Nr. 19.653 (1999) estableció mecanismos para lapublicación y el acceso a información pública.Adicionalmente, la legislación dispuso causas paranegar el acceso a ciertas informaciones. Bajo elgobierno del Presidente Ricardo Lagos, la Ley 19.880(2003) dispuso cómo publicar información sobreacciones administrativas con estándares detransparencia. Por otra parte, la legislación conteníacláusulas que daban la posibilidad de protegerinformación mediante decretos. Esas disposicionespodían operar a favor del secreto en los serviciospúblicos y fueron usadas para mantener informaciónen reserva. El año 2005, entró una iniciativa de leyal Senado para modificar la legislación. El proyectoresultante, octubre del 2005, dispuso que losservicios fiscales debían hacer públicos ocho ti-pos de información: la estructura organizacional;los poderes de cada unidad administrativa; ellistado de funcionarios contratados de planta, acontrata y a honorarios con los montos de sussalarios; los objetivos de cada unidad administra-tiva; las disposiciones legales y reglamentarias; ellistado de pasos y requerimientos para acceder abeneficios; una descripción de los procedimientospara tener acceso a subsidios, incluyendo la listade beneficiarios; y los mecanismos de participaciónciudadana disponibles.

Durante la presidencia de la PresidentaMichelle Bachelet (2006-2010), el proyecto de leyingresó a la Cámara de Diputados con indicacionesintroducidas por el Ejecutivo. La nueva propuestareforzó los principios de transparencia, especificólas restricciones para el acceso a información pú-blica, incorporó el principio de la “transparenciaactiva”, disposición de ciertos ítems de informaciónen los sitios web,2 y los procedimientos para teneracceso a información no publicada activamente.

1 Detalles y documentación sobre la génesis de lalegislación, los proyectos y debates de los legisladoresestán disponibles en www.senado.cl

2 Los ítems son: actividades y documentos oficiales; marcoregulatorio; esquema organizacional; personal por nombre,categoría y salario; adquisiciones mediante el MercadoPúblico y contratos; fondos públicos transferidos; actosy resoluciones; procedimientos y requerimientosmunicipales; requerimientos para acceder a subsidios ybeneficios; mecanismos de participación; presupuesto yejecución presupuestaria; auditorías; participación encorporaciones; banner de transparencia en el sitio web;formularios para requerir información; registro de actos ydocumentos; actos administrativos que disponen losprecios para la reproducción de materiales.

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Además, dispuso sanciones por no publicar oproveer información y la creación de una agenciareguladora, el Consejo para la Transparencia. Laley 20.285 fue promulgada en agosto del 2008 ypasó a tener vigencia desde abril del 2009.

Dificultades de la política en los gobiernoslocales, los municipios

El año 2011, un Monitoreo del Centro dePolíticas Públicas de la Pontificia Universidad Ca-tólica de Chile, con ayuda de una escala sobre elcumplimiento de los ítems de la “transparenciaactiva” dispuestos por la Ley, detectó que, en 330sitios web municipales, el nivel de cumplimientocon lo dispuesto en la Ley era del 30% (CETIUC,2011). Ningún municipio publicaba y actualizadainformación sobre los ítems, solo 1,8% cumplía con10 o más ítems, y el 60% sólo entre 2 y 5 ítems. Enabril del 2012, el Consejo de la Transparencia realizóuna auditoria de las prácticas on line de cadamunicipio, con ayuda de una escala que consideraba7 elementos para asignar puntuaciones a losmunicipios. En promedio, el puntaje alcanzadopor los gobiernos municipales representó el 30,26%de cumplimiento (Dirección de Fiscalización, 2012).

El Monitoreo observó que los municipiostenían información dispersa en distintos departa-mentos, carecían de apoyo tecnológico,equipamiento, personal y sistemas de manejo deinformación. Los municipios pequeños de zonasrurales tenían una puntuación más baja que elpromedio, al igual que municipios donde más del70% del presupuesto correspondía a recursos delFondo Común Municipal (FCM). En suma, losmunicipios con mayores dificultades de desempeñocon la “transparencia activa” eran aquellos con pocapoblación, en áreas rurales, con poca autonomíapresupuestaria. Sin embargo, había municipios conlas características indicadas con alta puntuación.

En suma, la mayor parte de los municipiosno estaban dando cumplimiento a lo prescrito porla ley, y quedó en evidencia que la política no habíaconsiderado numerosas condiciones y aspectos de

las comunas y los propios municipios.

La política de transparencia como intervenciónde primero orden, comando y control

Una de las principales limitaciones de lapolítica chilena de la transparencia activa es elenfoque de comando y control, con poco espaciopara la persuasión, el diálogo y la facilitación. Enesta concepción, el gobierno trata de ser más trans-parente por medio de legislación, implementacióny hacer cumplir las leyes que prescriben que losservicios y las organizaciones públicas deben hacerpública la información. La política dispuso qué tipode información debe proveer los municipios, sinconsiderar los contextos municipales ni lascondiciones de los ciudadanos para poder exigirmayor transparencia. En una perspectiva crítica,desde una aproximación de segundo orden, pode-mos ilustrar la política de transparencia que fueimpuesta a los municipios con ayuda del Figura 1.

En el esquema, observamos al subsistemamunicipal en relación con su medio ambiente,compuesto por otros subsistemas (partidos políti-cos, otros intereses corporativos, organizacionessociales, población, gobierno), con los cualesinteractúa, recibiendo estímulos, dando respuestas.Por otra parte, observamos la política de transparenciadel Estado Chileno, consistente en la Ley deTransparencia, el Consejo para la Transparencia, yla transparencia activa (disponer cierta informaciónen los sitios web) como una prescripción. En elesquema, observamos que la lógica de la política esde comando y control, no parte desde el subsistemamunicipal y los otros subsistemas integrados, porlo tanto pasa por alto numerosos factores, y su re-sultado es el mínimo cumplimiento por parte delos municipios. Al no ser una intervención de se-gundo orden, la política no puede ser integral, por-que quedan fuera actores que no han sido persua-didos por la política, y, por lo mismo, tampocopuede ser facilitadora.

En la política chilena de la transparenciaactiva, la cantidad y el tipo de información

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dispuesta es lo fundamental. Pero la disposiciónde ese tipo de información no tiene efectos auto-máticos en la “evaluación de la información”. Esainformación no garantiza que los receptorespotenciales prioricen o estén en condiciones dehacer uso de la información. Es difícil que lo estén,cuando hay factores que dificultan el uso quepuedan dar las personas a ese tipo de información.Cabe tener presente que las personas de bajosingresos, la mayoría de los chilenos, probablementeno cuenten con computadores o la posibilidad deconectarse a internet, que quienes tienen bajos ni-veles de educación probablemente no entiendanese tipo de informaciones. Las debilidades de estapolítica quedan de manifiesto al considerar algunascaracterísticas de la población chilena que, al pa-recer, no fueron tomadas en cuenta en la fase dediseño. A un año de la entrada en vigencia de laLey de Transparencia, la encuesta de caracterizaciónsocioeconómica CASEN (2009)3 informaba que tan

solo el 15,4% de los encuestados contaba coneducación media humanista completa, el 61% nousaba computador, el 8,8% disponía de computa-dor en el hogar, el 4,1% disponía de conexión ainternet, y el 2,8% usaba internet para tramites eninstituciones públicas. Por otra parte, muy pocosconocían los mecanismos dispuestos para lacomunicación entre las autoridades y losciudadanos: las oficinas de información, reclamos,consultas y sugerencias eran conocidas por el17,1% de los encuestados, las información dederechos ciudadanos en los servicios públicos porel 13%, las cuentas públicas de la autoridad por el14,8%, los diálogos o diagnósticos participativospor el 8,6%, los presupuestos participativos, ple-biscitos o cabildos por el 11,9%, los programaspúblicos participativos por el 10,9%. En síntesis,las características educacionales, la disponibilidadde computadores y acceso a internet, y el grado defamiliaridad de la población con instrumentos einformaciones relevantes para la transparenciaindican que, probablemente, un muy bajoporcentaje de la población chilena se podría

3 Aplicada a 246.924 personas, (disponible en http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/ casen/bases_datos.html)

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interesar y estaba en condiciones de participar enel mecanismo de transparencia dispuesto por losgobiernos chilenos.

El contexto municipal chileno

No obstante el papel central que tienen losgobiernos municipales para el desarrollo y su efectoen las condiciones de vida de la mayor parte de lapoblación (Valdivieso, 2012), en buena parte delos municipios chilenos hay un conjunto derigideces que dificultan la marcha de servicios yprogramas municipales eficaces y representativos,todo ello en perjuicio de la transparencia y laparticipación. Entre estos, cabe sintetizar algunosproblemas recurrentes.4

En los municipios coexisten distintasvisiones y comprensiones sobre la transparenciay la participación ciudadana, lo cual se traduce endiversidad y dispersión de criterios y formas deentender el concepto y aplicar los instrumentosdisponibles, entre ellos las disposiciones de la Leyde Transparencia. En dos municipios distintos,transparencia puede llegar a ser entendida en sen-tido distinto por las autoridades políticas; para unAlcalde, ella puede consistir en reunir gente paraque escuche su cuenta o discurso, mientras que,para otro, puede ser entendida como reunir a diri-gentes de las juntas de vecinos para informarlessobre proceso de diseño del plan de desarrollocomunal. La diversidad y la dispersión de criteriosexplica una enorme variedad de iniciativasprogramáticas e intervenciones que se describen como“transparentes”, sin llegar a ser claro en qué sentidolo son, qué instrumentos de medición incorporan, ysi éstos son adecuados para incentivar la participaciónde los ciudadanos y de sus organizaciones en la po-lítica de transparencia, en las decisiones locales y enlos espacios de gobernanza. Por ejemplo, los Pla-nes de Desarrollo Comunal (PALDECO), que según

la ley debiesen ser instrumentos de planificacióny desarrollo con alto grado de participación social,son diseñados por empresas consultoras quepriorizan los temas de interés en los programas degobierno y para las autoridades municipales.

La mayor parte de los municipios no haceuso de instrumentos y mecanismos que colaborencon la sintonía real y regular entre los programasmunicipales y las preferencias y posibilidadesconcretas por transparencia y participación de losciudadanos, según sus contextos socioeconómicos,culturales y sus características territorialesespecíficas. Los sondeos de las encuestas indicanque los ciudadanos tienen muy poco contacto conlos municipios, y la participación en instanciasdispuestas para la fiscalización es extremadamentebaja; en la encuesta LAPOP 2010 (disponibles enhttp://www.vanderbilt.edu/lapop/), el 77% de losencuestados informó no haber realizado trámitesen su municipio durante los últimos 12 meses, ysolo el 4% declaró haber asistido a una sesiónmunicipal o un cabildo abierto.

La falta de esos vasos comunicantes yespacios municipales sustentables de participaciónse combina con numerosas restricciones en térmi-nos de facultades, atribuciones y presupuesto, yla multiplicación de programas e iniciativasasociadas a políticas del gobierno central y susservicios centralizados, cuyos objetivos sonexógenos, y cuya duración depende de decisionesque escapan al rango de facultades y atribucionesde los funcionarios municipales.

En las comunas, los vecinos casi nointervienen en el presupuesto municipal, uno de losprincipales instrumentos de gestión y transparencia.Los presupuestos participativos, si bien han sidointroducidos en algunas comunas, están limitadosa un pequeño porcentaje de recursos de inversión,quedando la mayor parte del presupuesto munici-pal fuera de la consideración de los ciudadanos.Por lo tanto, la posibilidad ciudadana de informarsee influir en las decisiones municipales está alta-mente limitada.

En síntesis, los municipios chilenos tienennumerosas condiciones adversas para fortalecer la

4 Información proporcionada por funcionarios de laSUBDERE, de la División de Organizaciones Sociales dela Secretaría General de Gobierno, y funcionarios de di-versas municipalidades, en ocho talleres y por medio deentrevistas (talleres entre diciembre 2006 a noviembredel 2007; entrevistas durante el año 2012).

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participación social y la transparencia. Sin embar-go, la política de transparencia ha priorizado sóloun aspecto: disponer de información en los sitiosweb, sin considerar numerosas condiciones,probablemente por ser el más fácil de monitoreartanto dentro como fuera de Chile.

Cultura política, partidos, organizacionessociales y transparencia

Las últimas elecciones chilenas del año2012, con un 60% de abstención electoral, sugierenque un sector significativo de la población de lascomunas se mantiene al margen de la política lo-cal, y, probablemente, no canaliza inquietudes enel ámbito municipal. Por otra parte, la participaciónsocial en asociaciones y la confianza social es baja.En el campo de las actitudes y percepciones, lamayor parte de los chilenos no tiene interés porlos asuntos públicos y la participación política esbaja. La encuestas del Proyecto LAPOP, aplicadaslos años 2010 y 2012 (disponibles en http://www.vanderbilt.edu/lapop/), informan que másdel 70% de los encuestados tiene poco o ningúninterés por la política. Aproximadamente el 52%de ellos considera que no entiende bien los asuntospolíticos más importantes del país. La encuestadel Barómetro Regional del año 2011(disponibleen http://politicaspublicas.ulagos.cl/barometro-re-gional/), al consultar si las personas conocen comofuncionan las principales institucionalesnacionales, regionales y comunales, informa que,en promedio, más del 70% de los encuestados res-ponde que no. Más allá de saber quien ocupa elcargo de la presidencia de la República y conocerotras personalidades gracias a la cobertura de losmedios, las personas no disponen de informaciónni entienden cuales son las funciones de lasprincipales autoridades del ejecutivo, dellegislativo, los gobiernos regionales y locales.

Las mismas fuentes informan que la mayorparte de las personas encuestadas se sientesatisfecha y valora su sistema democrático, respetansus instituciones, perciben que, en el país, hay

consideración por sus derechos, no tienenpercepción de problemas de corrupción, y confíanen sus municipios y en sus alcaldes. En promedio,para los años 2010 y 2012, más del 80% de losconsultados por la encuesta LAPOP consideró ala democracia como la mejor forma de gobierno,sobre el 67% informó tener respeto por lasinstituciones políticas chilenas, el 58% estimó quelos derechos de los ciudadanos están bien resguar-dados, el 65% declaró tener confianza en elmunicipio. Paradojalmente, la misma fuente in-forma que más del 77% de esas personas no tieneexperiencias recientes de trámites en el municipioy solo el 4% recuerda haber asistido a una sesiónmunicipal o un cabildo abierto.

Cuando las personas declaran estar satisfechascon la democracia, consideran que Chile es un paísdemocrático y respetan las instituciones, sin muchaexperiencia, información ni interés por entender com-plicados procedimientos y asumir altos costos detiempo y recursos para informarse, es altamenteprobable que estén conformes con la estructura quetiene el estado, las funciones formales del gobiernomunicipal, y por lo tanto resulta poco probable quevayan a exigir esfuerzos especiales por parte delmunicipio por incrementar los niveles detransparencia, en particular el tipo de informaciónde la “transparencia activa”. Por el contrario,probablemente si las personas no estuviesensatisfechas con la democracia tendrían mayorpredisposición a manifestar actitudes críticas conrespecto al municipio y exigir más información.

Los partidos políticos chilenos tienenestructuras centralizadas, dominadas por las cú-pulas y directivas, disponen de poco espacio parala representación y participación de las bases y delos intereses territoriales (Joignant, 2012). Por otraparte, por las disposiciones del sistema electoralchileno, los alcaldes son elegidos cada cuatro añospor medio de un sistema electoral mayoritario, ylos concejales por medio de un sistema proporcio-nal, que garantiza representación a las dos gran-des coaliciones políticas del país, la centro izquierdaConcertación de Partidos por la Democracia y lacentro derecha Alianza por Chile. La mayor parte

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de los municipios son gobernados por alcaldes deambas coaliciones, y sus concejos municipales tienenrepresentantes de ambas coaliciones. La tasa dereelección es alta, con alcaldes y concejales quemantienen sus cargos durante varios períodos(información disponible en www.servel.cl). Por lotanto, los partidos tienen asegurada su participaciónen el gobierno y en las políticas del municipio, yno manifiestan especial preocupación por latransparencia en sus programas.

En tales condiciones, es poco probable quelos partidos cumplan la función de canalizar deman-das sociales por transparencia hacia los municipios,y la información disponible indica poca identificaciónsocial con los partidos. Los sondeos de opinióninforman que existe un gran distanciamiento entre lasociedad y los partidos políticos, y la confianza enellos y en los políticos es baja. En la encuesta LAPOP2012, en una escala de 7 puntos, el 70,1% de losencuestados manifestaban poca o ninguna confianzaen los partidos, el 50% consideraban que la demo-cracia podría existir sin partidos, y tan solo el 1,4%que, en caso de tener algún conflicto con elmunicipio, recurría a un familiar o a un conocidocon contactos políticos.

Por lo tanto, los partidos políticos tienenintereses y están involucrados con los interesesde los gobiernos municipales, y no representan aimportantes sectores sociales en las comunas, yprobablemente no tienen incentivos para canalizarinquietudes sociales por transparencia.

Por otra parte, el asociativismo social en lascomunas chilenas tiene un modesto desarrollo, ylas organizaciones canalizan un mínimo deinquietudes sociales hacia los municipios. Segúninforman las encuestas del PND (disponibles enwww.pnud.cl), la vida asociativa y la confianzasocial en Chile son relativamente bajas, si se com-para con otros países del mundo (Frane, 2008).En las comunas, las organizaciones territoriales yfuncionales (juntas de vecinos, organizaciones deladulto mayor, comités comunitarios, centros depadres, etc.) postulan a subsidios municipales ycanalizan información, tienen sus reunionesmensualmente, y los dirigentes tienen un rol cen-

tral en la dirección y el control. Ellas operan enrelación con objetivos muy puntuales, proyectosespecíficos, y, por lo general, no tienen una vidacívica autónoma. Además tienden a estarencapsuladas, disponen de pocos vínculos conotras organizaciones, y, por lo tanto, desarrollanmodestos niveles de capita bridging o puente. Asu turno, los municipios promueven este tipo deorganizaciones, por cuanto ellas son funcionales asus propósitos y políticas.

Las organizaciones sociales, carentes de re-cursos y capacidades autónomas, dependientes delos subsidios y programas sociales del municipio,difícilmente estarían en condiciones de canalizarinquietudes y presiones por transparencia. Por elcontrario, sus dirigentes tienden a manejar las rela-ciones con el municipio, y son quienes controlanlos flujos de información. Por lo tanto, resulta serrazonable esperar que la participación en esasorganizaciones, en lugar de promover la canalizaciónde inquietudes sociales y ciudadanas portransparencia, tenga el efecto contrario. Es decir, amayor cantidad de vida asociativa, mayor gradode conformismo con el municipio, y menor la de-manda por transparencia. En consecuencia, me-nores los incentivos del municipio por mejorar sutransparencia activa.

En síntesis, todas estas informaciones dancuenta de un contexto social, cultural y políticoque tiene claros efectos en las dinámicas sociales ylos inputs por transparencia, y, sin embargo, estáal margen de la política chilena de la transparencia.

La percepción de los funcionarios municipales

La aprobación de leyes de transparenciapuede manifestar la preocupación de los gobiernospor el manejo democrático de la información, pero,cómo esto se lleva a cabo e impacta en las prácticasdemocráticas, depende de aquellos que trabajancon la información y la transparencia día a día.Por esta razón, los niveles de desempeño munici-pal pueden variar debido a características,percepciones, valoraciones y los contextos

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organizacionales que influyen en las decisiones yacciones de los funcionarios. En una política pú-blica de segundo orden, el diálogo con losfuncionarios públicos encargados de aplicar lapolítica debiese ser una prioridad.

Con la orientación de estudios que hananalizado la perspectiva de los funcionarios pú-blicos sobre las políticas de transparencia(Fairbanks et al. 2007), procedimos a elaborar uncuestionario para explorar las percepciones de losfuncionarios municipales chilenos. El cuestionarioincorporó 45 preguntas sobre temas que han sidoidentificados como relevantes por otros estudios:entendimiento de la transparencia, valor de lascomunicaciones, posición de las autoridades, as-pectos de la organización, relaciones con losmedios de comunicación, entre otros. Elcuestionario fue enviado a 52 municipios en laRegión Metropolitana de Chile, y 21 cuestionariosfueron completados y retirados de las oficinasmunicipales.5

Una pregunta destinada a conocer el grado deacuerdo de los funcionarios municipales con laintervención del gobierno en las decisiones municipalesdeja en evidencia que hay resistencia a una política decomando y control: el 90% de los consultados consideróque el gobierno no debe decidir hasta que nivel elmunicipio debe ser transparente.

En una mirada agregada, las respuestasindican que hay percepciones que podrían tenerefectos negativos en las decisiones de una parte delos funcionarios al trabajar en actividades detransparencia. Más de la mitad de los consultadosno se percibe a sí mismo como un vínculo impor-tante entre el público votante y el gobierno local, yun quinto piensa que apoyar la transparencia noayudará al público a tomar decisiones informadas.Adicionalmente, un poco más de la mitad de losconsultados considera que ciertas informacionesno debiesen ser dispuestas al público. En el mar-co de una aproximación más integral de la políti-

ca, el mayor conocimiento sobre las percepcionesde los funcionarios y el esfuerzo con ellos paraaclarar mejor su propia posición, podrían serbeneficiosos para alcanzar las metas de la política.

En el diálogo entre la organización y el pú-blico, los medios y la prensa local pueden facilitarel intercambio de información. Pero solo el 38% delos funcionarios municipales trabaja con la prensalocal o con el público para un mejor entendimientode los instrumentos de transparencia. Con todo,más de la mitad de los consultados (57%) consi-dera que habría que destinar tiempo para progra-mas que faciliten el mejor entendimiento de losmedios e instrumentos de la transparencia, y lamayoría (81%) considera que ello representaría unbuen uso del dinero. En este sentido, una políticamás persuativa, de diálogo y facilitación, de trabajoconjunto con los municipios, en programas queinformen a los ciudadanos sobre cómo usar losinstrumentos disponibles para la transparencia,sería una buena estrategia para corregir la política.

En la misma línea, ayudaría el trabajo en lacomunicación interna de las organizaciones. Losfuncionarios valoran positivamente recibirinformación del alcalde y del equipo directivo; el62% cree que estar presente cuando se toman lasdecisiones ayudaría a comunicar mejor la política.Pero solo 48% tiene encuentros con el alcalde oparticipan en reuniones donde se toman decisiones.

El recurso más valorado es el personal; el57% de los consultados piensa que se podría sermás efectivo con más gente. Reevaluando como seasignan las tareas de la transparencia en losmunicipios o racionalizando procesos y siendocreativos para movilizar mas unidades trabajandoen la transparencia podría ayudar a mejorar laexperiencia en general.

CONCLUSIONES Y ORIENTACIONES

Las dificultades de implementación de lapolítica chilena de transparencia en los municipiosindica que es necesario el esfuerzo por revisar estapolítica. Hemos identificado algunos de los pro-

5 Por un compromiso de confidencialidad, no es posiblerevelar qué municipios respondieron el cuestionario. Peropodemos informar que se trata de 22 municipios repre-sentativos de la Región Metropolitana, donde vive másdel 70% de la población chilena.

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blemas que Chile ha tenido con la transparencia,principalmente la falta de una aproximación de se-gundo orden, una intervención que entienda latransparencia como un sistema interactivo, y la po-lítica más como un canal facilitador y de diálogo. Esparticularmente importante considerar laspercepciones y preferencias de quienes sonresponsables de la implementación de la política.En los municipios, esas personas tienen unaposición central porque son los únicos que organizany presentan la información al público a través de la“transparencia activa” y la “transparencia pasiva”,y probablemente por otros medios. Por lo tanto,tiene sentido dirigirse a ellos para entender mejorcómo asumen su responsabilidad. Es necesarioclarificar y reforzar la misión de la transparenciamunicipal, fortalecer la cooperación inter-munici-pal, las interacciones entre el municipio y susvecinos y entre el municipio y el gobierno central,en una suerte de diálogo de dos bandas, mejorarlas comunicaciones internas, facilitar procesos, yfomentar el apoyo de la transparencia en el nivelde la gestión.

En sociedades altamente diferenciadas ycomplejas, la estrategias de intervención de laspolíticas públicas debieran: 1) distanciarse demodelos simples que conducen a intervencionesintrusivas en las operaciones del sistema a regu-lar, pues intervenciones de esa naturaleza inducendinámicas de operación en otra sintonía o distintafrecuencia, tal como se observa en el caso de latransparencia en los municipios; 2) expresar unagenuina invitación que tenga en cuenta que todosistema está clausurado en términos operacionales(códigos), pero abierto a la información del entor-no; 3) priorizar, en sus formatos de aproximación,la comunicación y la persuasión, distanciándosede modalidades de interferencias intrusivas ydisruptivas, desde la perspectiva de las operacionesdel sistema a regular.

Cabe subrayar que toda política públicadeberá propiciar que el propio sistema a ser afectadoreconozca, en sus distinciones, aquello que laintervención pretende hacerle ver. Es decir, se tra-ta de que el cambio a ser introducido no aparezca

como una intervención exógena, una variable ex-terna, ajena al sistema al cual está dirigido. El pa-pel de la intervención de segundo orden consisteen hacer que el propio sistema procese el cambiocomo necesario para una operación óptima osimplemente para seguir funcionando. Aquí elconcepto de resonancia, en lugar de “ruido”(Luhmann, 1996a), alude al proceso que dará sen-tido a lo expuesto, es decir, la coordinación de lossignificados de la intervención con los significa-dos internos en el sistema.

Recebido para publicação em 29 de agosto de 2013Aceito em 12 de janeiro de 2014

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FIRST ORDER POLITICAL INTERVENTIONS:the case of Chilean transparency policy

Patricio ValdiviesoArturo Vallejos-Romero

This study evaluates and interprets thedifficulties found in the Chilean policy fortransparency in municipalities, using the theoryof social systems. This theory argues that, in LatinAmerica’s current context, public policies shouldrespond to a society increasingly complex anddiversified, with ever greater proximity topersuasion, dialog, and facilitation. In this case,the transparency policy, in terms of a first orderintervention, has been a command-and-controlpolicy, the reformulation of which should considerwhat this policy considers as transparency bothfor citizens and municipal employees.

KEY WORDS: Public policies. First order intervention.Transparency.

INTERVENTIONS POLITIQUES DE PREMIERORDRE: Le cas de la politique chilienne de la

transparence

Patricio ValdiviesoArturo Vallejos-Romero

Cette étude évalue et interprète, en utilisantla théorie des systèmes sociaux, les difficultésauxquelles la politique chilienne est confrontée dansle cadre de la transparence des municipalités. Cettethéorie soutient que dans le contexte latino-américain actuel les politiques publiques se doiventde répondre à une société de plus en plus complexeet diversifiée et se rapprochent de la persuasion,du dialogue et de la facilitation. Dans le casprésent, la politique de transparence, en termesd’intervention de premier ordre, a consisté en unepolitique de commande et de contrôle, et sareformulation doit prendre en considération cequ’elle entend par transparence pour les citoyenset pour les fonctionnaires municipaux.

MOTS-CLÉS: Politiques Publiques, Intervention dedeuxième degré, transparence.

Patricio Valdivieso - Doctor Philosopie pela Kahtolische Universitatet Eichstaett, Alemania. Profesor Titular delCentro de Estudios de la Realidad Local y Regional de la Universidad de los Lagos. Asociado a ORPAS, UniversidadBernardo O´Higgins. Coordinador del Area Estudio de las Dinámicas Sociales y Políticas del Territorio. Sus áreasde investigación son: ciência política y políticas publicas, gobernanza medioambiental, desarrollando investigacióncomo Investigador Responsable del Proyecto FONDECYT/CONICYT Nro. 1140672 “Gobernanza Policéntrica yCapital Social puente/bridging como factores explicativos de la capacidad de respuesta y adaptación de lossistemas de gobernanza local ante los efectos del cambio climático y eventos extremos en Chile “ (2014-2018).Algunas de sus más recientes publicaciones son: Opening the black box of social capital formation. AmericanPolitical Science Research. 108 (1) 2014; Participation, associations and trust, implications, case of Chile. Bulletinof Latín American Research (ISI). 31 (3), p. 336-351, 2012; Capital Social, decisiones, factores políticos e

institucionales. Casos: Chile y Uruguay. Revista de Ciencias Sociales. 18 (2), 204-215, 2012

Arturo Vallejos-Romero - Doutor en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales(FLACSO) México. Professor e investigador del Núcleo Científico Tecnológico en Ciencias Sociales y Huma-nidades de la Universidad de la Frontera, Temuco, Chile. Desenvolve pesquisas na área de sociologia delriesgo, intervención socioambiental, Gobernanza, políticas públicas y teoria social. Publicaciones recientes:Salmonicultura 2.0 en Chile: una mirada desde la gobernanza ambiental. Revista Venezolana de Gerencia(Scopus), Año 19, n. 65, enero-marzo, p. 116-137, 2014; Comunicación de riesgos ecológicos. El caso de la

contaminación atmosférica en dos ciudades intermedias del sur de Chile. Revista Internacional deContaminación Ambiental (ISI), v. 29, n. 1, Enero-Marzo, México, p. 59-75, 2013; Los déficits de calidad dela democracia en América Latina. Revista de Ciencias Sociales (ISI), v. 18, n. 2, abril-junio, p. 187-203, 2012;La relevancia de la confianza institucional y la comunicación en la percepción y construcción social de

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