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C ENTRO DE I NVESTIGACIONES E CONÓMICAS N ACIONALES INSTITUCIONALIDAD DE LAS MICRO, PEQUENAS Y MEDIANAS EMPRESAS EN GUATEMALA LINEAMIENTOS DE POLÍTICA ECONÓMICA , SOCIAL Y DE SEGURIDAD 2012-2020 G UATEMALA , O CTUBRE 2011 Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello, requiere de la autorización previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN. Este documento fue elaborado por Yolanda Mayora de Gavidia, Jaime Roberto Díaz Palacios, Wendy de León y Rodrigo Méndez.
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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES
INSTITUCIONALIDAD DE LAS
MICRO, PEQUENAS Y MEDIANAS
EMPRESAS EN GUATEMALA
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA ECONÓMICA, SOCIAL Y
DE SEGURIDAD 2012-2020
GUATEMALA, OCTUBRE 2011
Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su contenido
(información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor.
Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello,
requiere de la autorización previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN. Este documento fue
elaborado por Yolanda Mayora de Gavidia, Jaime Roberto Díaz Palacios, Wendy de León y Rodrigo Méndez.
Contenido
Introducción ........................................................................................................................................ 3
Hechos estilizados ............................................................................................................................... 4
Institucionalidad actual ....................................................................................................................... 7
Recursos del Viceministerio de la MIPYME .................................................................................. 9
Programas del Viceministerio de la MIPYME .............................................................................. 10
Análisis comparativo de la institucionalidad de las políticas de apoyo a las MIPYME ................... 13
Instituciones de apoyo al desarrollo de las MIPYME en Latinoamérica ...................................... 13
Institucionalidad y Ejecución de las Políticas a nivel de país ....................................................... 18
Chile .......................................................................................................................................... 18
Colombia ................................................................................................................................... 20
Brasil ......................................................................................................................................... 23
Costa Rica ................................................................................................................................. 25
Nicaragua .................................................................................................................................. 27
Análisis comparativo ..................................................................................................................... 29
Propuesta de Fortalecimiento institucional para Guatemala ............................................................. 31
Objetivo de la política pública: creación de empleo a través de las PYMES ................................ 31
Factores relevantes para una política de desarrollo de la PYMES ................................................ 32
Política Nacional para el Desarrollo de las PYMES ..................................................................... 34
Implicaciones de una política para PYMES .............................................................................. 34
Principios Generales .................................................................................................................. 36
Objetivos estratégicos de la política de PYMES y áreas claves ................................................ 37
Áreas clave ................................................................................................................................ 38
Institucionalidad para el desarrollo de las PYMES. ...................................................................... 40
Opción 1: Fortalecimiento del Viceministerio e introducción de un esquema de tres pisos para
la ejecución ................................................................................................................................ 41
Opción 2: Creación de un Instituto........................................................................................... 44
Conclusiones y recomendaciones ...................................................................................................... 47
Referencias ........................................................................................................................................ 49
Anexo 1: Recursos del MINECO para el desarrollo de las MIPYME .............................................. 51
Introducción
El desarrollo productivo de Guatemala no puede posponerse. Desde antes de 1980 no se logran
alcanzar tasas de crecimiento económico sostenido por encima del 5% anual, lo cual permitiría
duplicar la producción en menos de dos décadas. Actualmente, se requieren más de 23 años para
generar este efecto. Más aun, el crecimiento económico ha generado poco desarrollo, en cuanto la
pobreza y los principales indicadores sociales no han mejorado sustancialmente en la última década
(CIEN, 2010).
Tomando en cuenta la estructura productiva del país, una mejora para elevar las posibilidades de
producción requiere una reforma sustancial que impacte la producción que se realiza por negocios
pequeños o independientes. Una fracción importante de la producción se genera a través de las
Micro, Mediana y Mediana Empresas (MIPYME), representando la ocupación principal para más
de la mitad de guatemaltecos (CIEN 2011). La mejora de las MIPYMES tiene un efecto directo
sobre el 79% de los ocupados del país y puede afectar al 38% de las personas que se encuentran en
una situación social vulnerable en el país.
A pesar de esta realidad, la política pública ha mostrado importantes debilidades para articular una
estrategia de desarrollo productivo que incluya el impulso decidido de las MIPYMES. Actualmente,
el encargado de dictar esta política, coordinarla y ejecutarla es el Ministerio de Economía
(MINECO), a través del Viceministerio para el Desarrollo de las MIPYMES. No obstante, sus
resultados han sido limitados y han generado poca atención a los problemas que afrontan las
MIPYMES hoy en día.
Este estudio tiene como objetivo desarrollar una estrategia de mejora institucional de los entes que
en Estado apoyan las MIPYMES, lo cual se pretende pueda contribuir a la ejecución más efectiva
de políticas, y en última instancia a la mejora de la competitividad del país y la productividad de la
actividad económica. Para lograrlo, este estudio se divide en tres secciones: los primeros dos
capítulos resumen los hechos estilizados que diagnostican la situación de la institucionalidad de las
MIPYMES en Guatemala. Su objetivo es describir tanto los resultados generales de la política
como la descripción del ente rector de las MIPYMES en el país.
La segunda parte, corresponde a un análisis comparativo de la institucionalidad de apoyo a las
MIPYMES en distintos países de Latinoamérica, con el objetivo de aprender sobre las mejores
prácticas. Se recopilaron cinco países: Chile, Colombia, Brasil, Costa Rica y Nicaragua. De acuerdo
a un estudio del BID (2007), los primeros tres cuentan con la mejor institucionalidad del continente
y permite destacar su estructura organizacional y las mejores prácticas adoptadas. Los últimos dos
son países más cercanos a la realidad de Guatemala y pretenden identificar prácticas en contextos
más afines al país.
La tercera parte contempla una propuesta de reforma para el fortalecimiento institucional con el
objetivo de lograr una mejora en el impacto de las políticas de apoyo al sector. En esta sección se
incorporan planes de corto plazo y de largo plazo, con una visión de gradualidad o bajo el enfoque
de escenarios deseables y posibles. En esta sección se reconoce que es importante generar una
coordinación interinstitucional entre distintos actores del sector privado y del sector público, por lo
que no sólo se reconoce la necesidad de fortalecer al órgano que dicta la política pública, sino
establecer mecanismos para mejorar su coordinación y su ejecución con otros entes públicos y
privados.
Hechos estilizados
Uno de los principales desafíos que cuenta la economía Guatemalteca es generar mejores fuentes de
ingresos de las familias a lo largo del país para resolver los principales problemas sociales que
cuenta y elevar la calidad de vida. Para lograr este objetivo es imperativo conocer las fuentes de
ingreso de los guatemaltecos y la capacidad que cuentan para elevar su bienestar a través del
sistema actual.
En este contexto, cobran importancias las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYME), por
ser unidades económicas a las que los guatemaltecos acuden para hacerse de ingresos y mejorar su
calidad de vida. En el país, alrededor del 20% de la población ocupada trabaja en un empleo formal,
y el resto lo hace por cuenta propia o en unidades económicas no formales (CIEN, 2010). En
términos generales, según el DINEL (2008) el 95% de las empresas registradas son microempresas1
que emplean a más del 68% de la población de ocupados; y alrededor de un 11% adicional de
ocupados trabajan en empresas pequeñas o medianas (CIEN, 2010). Estos indicadores resaltan la
importancia que tiene las MIPYMES para la población guatemalteca y para el cumplimiento del
desafío del crecimiento y desarrollo económico del país.
A nivel conceptual, las MIPYMES pueden ser un instrumento para competir en los mercados o un
mecanismo de subsistencia para los guatemaltecos. Por un lado, la organización de las MIPYMES
puede ser una figura económica que responde a distintos incentivos en el sistema económico que
actualmente existe, pero cuyos dueños no se encuentran en malas condiciones sociales o en
condiciones de subsistencia. En este caso, las MIPYMES enfrentan altos costos de transacción que
limitan su crecimiento, como lo puede ser el escaso acceso a financiamiento, los altos costos
laborales o tributarios (que elevan los costos de operar la formalidad) o la falta de servicios
complementarios a la actividad de los negocios. Lo anterior se evidencia en las bajas tasas de
supervivencia de las empresas en el país. Según el Monitor Global de Emprendimiento (GEM por
sus siglas en inglés), si bien cerca del 19% de los adultos se encuentran iniciando un negocio en
Guatemala, menos del 5% logran establecerse en el mercado (UFM, 2010).
Por otro lado, cerca del 95% de las MIPMES son microempresas, y pueden considerarse un
mecanismo de sobrevivencia de las familias guatemaltecas. Este grupo de individuos inician un
negocio para contar con ingresos mínimos que les permitan satisfacer sus necesidades básicas, en su
mayoría a falta de un empleo formal. El CIEN calculó que en el 2006 más del 38% de las
MIPYMES son empresas de subsistencia y éstas se concentran principalmente en actividades de
servicios comerciales o de agricultura.
En adición, en el país no se desprende la familia Guatemalteca de su negocio. Más de la mitad de
personas que tienen un negocio lo hacen con familiares (UFM, 2010), por lo que la obstrucción al
desarrollo de las MIPYMES limita las capacidades de resolver los problemas sociales de los
hogares.
Todo lo anterior, evidencia la importancia que tienen las MIPYMES en la economía guatemalteca,
lo que amerita entender y atender de forma especial a este sector.
1 La definición oficial de micro empresa corresponde a aquella que emplea diez o menos trabajadores. Según
el MINECO, una empresa de 11 a 25 trabajadores es pequeña y una empresa de 26 a 60 trabajadores es
mediana.
Gráfica 1 Principales Emprendimiento vrs Sostenibilidad de las PYMES
Fuente: Elaboración propia a partir de Universidad Francisco Marroquín (2010)
El Banco Mundial realizó una encuesta para identificar los principales obstáculos que afectan el
desarrollo de las MIPYMES, resumiendo en cinco los principales obstáculos (BM, 2010):
Inestabilidad política.
Corrupción.
Elevados costos de servicios públicos.
Inestabilidad macroeconómica.
Crimen y violencia.
Se puede destacar que las tres principales restricciones identificadas están ligadas al desempeño de
la política pública y pueden limitar la capacidad de operar los negocios a través de factores como: i)
el encarecimiento de la prestación de servicios formales (De Soto, Ghersi , & Ghibellini , 1986); ii)
la ausencia del estado para suplir su rol complementario a la actividad económica (Maul, Bolaños,
Díaz, & Calderón, 2006);o, iii) el incrementos del costo de hacer negocios o la reducción de la
actividad económica a través de la corrupción (Shleifer & Vishny, 1993).
En cuanto a la inestabilidad macroeconómica, dado que las MIPYMES operan bajo los preceptos
del mercado, ésta es otro de los principales factores que pueden afectar su desarrollo. En un
contexto de apertura comercial los dueños de los negocios guatemaltecos no sólo compiten
internamente con productores locales sino con bienes internacionales. Por ejemplo, la apreciación
reciente del tipo de cambio real (CIEN, 2010) ha generado una inclinación por el desarrollo de
servicios comerciales o por la prestación de bienes no transables en mercados internacionales. Por
otra parte, el encarecimiento las tasas de interés o cambios en la política fiscal pueden afectar
drásticamente la operación y gestación de negocios en el país.
Por último, la violencia se ha constituido en un factor adicional que limita la capacidad de operar de
las MIPYMES, factor que se ha visto incrementado a nivel nacional con un incremento en las tasas
de homicidios y extorsiones en los últimos años (CIEN, 2010). Este se convierte en un costo
adicional que le impide a los nuevos negocios funcionar, lo que en términos económicos se podría
interpretar como un factor que puede limitar el crecimiento de las MIPYMES, causar la
descontinuación de negocios, limitar determinados tipos de actividades económicas y encarecer el
costo de servicios complementarios a la operación de los negocios. En términos concretos, mediante
las encuestas del Banco Mundial, se ha estimado una pérdida equivalente al 4% en las ventas de los
negocios asociadas en costos del crimen o de la seguridad privada (BM, 2010), siendo este costo el
más alto de Centroamérica.
Para las políticas públicas, las MIPYMES no son una prioridad (UFM, 2010). Es claro que la
institucionalidad guatemalteca no favorece su actividad, sino más bien acentúa su detrimento. Al
estudiar los negocios informales, se destaca que las instituciones responsables del desarrollo de las
MIPYMES y de impulsar la creación de empresas y su crecimiento no han tenido presencia o
representación para ellos. Por ejemplo, únicamente un 3% de los informales han tenido un contacto
directo con el MINECO en programas de apoyo, mientras que el 80% sí lo ha tenido con las
municipalidades con relación a trámites o permisos (Maul, Bolaños, Díaz, & Calderón, 2006).
En términos generales se puede afirmar que la falta de presencia efectiva del Gobierno para las
MIPYMES señaliza el débil desempeño de las instituciones públicas encargadas de definir
estrategias y políticas económicas. Por ende, es imperativo conocer la institucionalidad actual y
realizar una propuesta que ayude a mejorar el rol que juegan las MIPYMES en la política pública
actual y su contribución al empleo y el crecimiento.
Institucionalidad actual
La institucionalidad que afecta la actividad de las MIPYMES es tan amplia y diversa debido a la
misma complejidad de su operación. Por una parte, es difícil separar las operaciones familiares de
las actividades económicas de las MIPYMES. Por otra parte, la relevancia de distintas operaciones
va a depender de la fase de desarrollo de estos negocios.
La ilustración a continuación resume algunos de los procesos más importantes en el desarrollo de
un negocio, independientemente de su tamaño. Es importante destacar que para cada una de las
etapas que estos negocios cuentan se interactúa con distintas instituciones. Por ejemplo, en el
proceso de concepción de ideas y de planificación la política educativa y de capacitación es
importante, pero en el proceso de implementación las instituciones financieras y aquellas que
prestan servicios de desarrollo empresarial, se tornan más relevantes.
Ilustración 1 proceso del desarrollo de las MIYPMES
Fuente: Elaboración propia.
Para mantener un análisis más claro y concreto se enfocará únicamente en la institucionalidad
pública que está orientada específicamente a dirigir una política de MIPYMES en el país. La
existencia de un organismo público que dicte la política de forma eficaz e involucre a los distintos
agentes claves, puede hacer la diferencia en un país que logre un mayor impacto a través de su
política económica.
A lo largo de la historia han existido una serie de instituciones que asumen roles esenciales en la
maduración y el desarrollo de una MIPYME. El primer intento para crear una institución
responsable del desarrollo de este sector en Guatemala se da a finales de la década de 1980 con la
creación de la Comisión Nacional para el Fomento de la Micro y Pequeña Empresa (Acuerdo
Gubernativo 213-87) y con él se inicia el Programa de Fomento de la Micro y Pequeña Empresa. En
esta época el responsable de esta comisión y este programa era la Vicepresidencia de la República,
Concepción de ideas: proceso de alerta y descubrimiento de oportunidades
Planificación: desarrollo de estrategias; contacto con personal, proveedores, acreedores, etc; evaluaicón del uso de recursos.
Implementación: proceso de integración de los recursos, aprendizaje y ajuste empresarial.
Dirección y gestión: administración, control y monitoreo de las actividades.
Crecimiento e innovación
pues se le daba un enfoque más social que económico en la política hacia el sector. Pocos años duró
esta experiencia y en 1994 se transforma la comisión en el Consejo Nacional de la Micro y Pequeña
Empresa (Acuerdo Gubernativo 253-94). Durante esta época se crearon fideicomisos para cumplir
con la misión de desarrollar las MIPYMES-, instrumentos que se establecieron con fondos del
Estado y de Cooperación Internacional, y se ejecutaron a través de intermediarios financieros a
nivel nacional.
En el año 2000 se traslada la responsabilidad del desarrollo de las MIPYMES al Ministerio de
Economía (MINECO). A través del Acuerdo Gubernativo 15-2000 se establece este ministerio
como rector en la materia, y al año siguiente se reestructura la Comisión Nacional y el Programa de
Fomento establecido anteriormente. A partir de entonces, la misión del MINECO es la de “hacer
cumplir el régimen jurídico relativo al desarrollo de las actividades productivas no agropecuarias,
del comercio interno y exterior” tal como lo establece el Decreto No. 114-97. Bajo este objetivo se
persigue la función de implementar una política para el desarrollo de las MIPYMES para aumentar
su productividad y competitividad (Mineco, 2008).
Para el cumplimiento de estas funciones el MINECO crea el Viceministerio de las MIPYMES en el
2000. Este Viceministerio cuenta con la misión de desarrollar el sector facilitando el acceso a
servicios de desarrollo empresarial y financieros ágiles. Asimismo, establece las siguientes
funciones: a) facilitar el acceso a fuentes de financiamiento, b) promover servicios de desarrollo
empresarial, c) identificar áreas con potencial productivo en el interior y d) propiciar condiciones
favorables para las plazas de trabajo.
Ilustración 2 Organigrama funcional del Viceministerio de Desarrollo de la
MIYPMES
Fuente: Elaboración propia a partir de MINECO (2011).
La estructura funcional del Viceministerio de las MIPYME es relativamente sencilla relativo a las
funciones que debe cumplir. En la actualidad se cuenta únicamente con un departamento de
Viceministerio de Desarrollo de la
MIPYME
Dirección de Servicios Financieros
y Técnicos Empresariales
Departamento de Servicios Financieros
Departamento de Servicios Técnico
Empresariales.
Servicios Financieros y Técnico Empresariales (Ilustración 2), con lo cual esta institución
únicamente se enfoca en la mitad de sus funciones: provisión de servicios empresariales y facilitar
fuentes de financiamiento a las MIPYMES. Se carece de responsables funcionales para satisfacer la
identificación de áreas con potencial productivo en el interior y para propiciar las condiciones
favorables para la creación de empleo.
Para comprender mejor la institucionalidad del viceministerio se describirá a continuación los
recursos que cuenta actualmente y los programas que existen en el viceministerio. De esta forma se
puede comprender el funcionamiento del ministerio y el cumplimiento de sus funciones.
Recursos del Viceministerio de la MIPYME
Al 2011, el Viceministerio del desarrollo de la MIPYME cuenta con un presupuesto vigente de
Q.39.9 millones2, que incluye los fondos provenientes de préstamos. Este viceministerio tiene la
menor asignación presupuestaria relativa a los dos ministerios restantes3. Por otra parte se destaca la
reducción del presupuesto vigente en un 52% respecto al asignado originalmente en el 2011 (ver
Anexo 1). Esto representa una reducción total de Q.43 millones, lo cual se repartió en el resto de
entidades del ministerio, principalmente en las actividades de promoción de inversión y
competencia.
Del total de recursos que cuenta el Viceministerio del desarrollo de la MIPYME, el 72% se asigna a
servicios de desarrollo empresarial, y el resto se asigna en servicios financieros. Esto se explica por
el hecho de contar con dos proyectos de una magnitud de Q23 millones. No obstante, estos
proyectos cuentan con bajos niveles de ejecución. Por otra parte, la mayor cantidad de personal se
encuentra en la unidad de servicios financieros y esto hace que el presupuesto ejecutado a octubre
2011 sea de Q3.9 millones contrastado con Q1.9 millones en la dirección de servicios de desarrollo
empresarial en el viceministerio.
Por otra parte, los servicios de desarrollo empresarial son la actividad menos sólida
presupuestariamente. No cuentan con una contrapartida como los fideicomisos que les permite
alcanzar estabilidad a lo largo del tiempo. Esto se ve reflejado en los ajustes presupuestarios que
existen de los planes operativos anuales para el Viceministerio de la MIPYME. Por ejemplo, el
ajuste del presupuesto asignado respecto al comprometido en el 2011 fue modificado
principalmente en los servicios de desarrollo empresarial, los cuales tenían originalmente asignados
Q70.9 millones y actualmente el monto vigente es de Q28.9 al año. Por otro lado, los servicios
financieros se redujeron en un 15%.
En cuanto a la clasificación del gasto del viceministerio, el 77% de los recursos se utilizan en gastos
corrientes y el resto en gastos de capital. El 42% de gastos corrientes ya fueron pagados y
ejecutados en Julio del 2011, mientras que el 19.5% de gastos de capital fueron ejecutados al mismo
periodo. Del total de gastos corrientes, el 69% se asignan a servicios no personales y un 28% a
servicios personales. Los servicios personales generan la mayor cantidad de gasto del
Viceministerio, representando el 61% del presupuesto vigente actual. Por otra parte, los gastos de
capital se asignan principalmente a transferencias de capital y estos corresponden al programa de
servicios financieros. Esta información se encuentra desagregada en la Tabla 7 del Anexo 1.
2 El cuál equivale a cerca de USD5 millones anuales al tipo de cambio de referencia (Octubre 2011).
3 El Viceministerio del Desarrollo de la MIPYME cuenta con una asignación del 14% del ministerio de la
MIPYME, mientras que el Viceministerio de comercio Exterior y el de Inversión y Competencia cuentan con
un 20% y un 30% respectivamente.
En cuanto a recursos humanos, el Viceministerio cuenta con 51 puestos laborales para operar (Ver
Anexo 1). Según el listado oficial de puestos, la mayor cantidad del personal se encuentra en la
Dirección de Servicios Financieros y Técnicos de la MIPYME. Del total de puestos, el 84% de ellos
se encuentran en esta división y la mayor cantidad de ellos son asistentes y personal administrativo.
En concreto, esta dirección cuenta con seis posiciones secretariales, quince asistentes, y un
trabajador operativo. Además, cuenta con una serie de staff consultivo pero no ejecutor como cinco
asesores especializados y seis asistentes profesionales. En cuanto al personal ejecutor y técnico, esta
dirección cuenta con cuatro coordinadores, dos supervisores y dos técnicos. La dirección de
servicios financieros es la que cuenta con más personal de apoyo, tanto técnico como
administrativo. En este departamento se cuenta con asistentes profesionales, asesores
especializados, técnico en informática, secretarias, supervisores, entre otros. Mientras tanto, en la
dirección de servicios de desarrollo empresarial solo se cuenta con asesores profesionales y técnicos
en informática.
El rango de salarios para el personal operativo se encuentra entre Q.2,445 hasta Q.4,000, mientras
que los salarios para el personal de staff oscila entre Q5,000 y Q11,384. Por otra parte, los ingresos
de un puesto ejecutor oscila entre Q6,000 y Q16,000. Es importante destacar que los mejores
salarios devengados para asesores o técnicos se encuentran en la dirección de servicios financieros.
En esta área se encuentran asesores jurídicos que ganan en promedio Q.22,000 o Asesores
especializados que ganan más de Q.11,000 mensuales. Mientras tanto, en la dirección de Servicios
de Desarrollo Empresarial, los sueldos oscilan entre Q.4,000 y Q.9,000, siendo el más alto el de
profesionales especializados. Esta diferencia salarial también explica dónde se encuentran los
mejores puestos y salarios en el viceministerio.
La dirección de desarrollo empresarial cuenta con menos recursos humanos. Según el listado oficial
existen tres plazas de empleo, de las cuales uno de ellos es un asistente, uno es un asesor profesional
especializado y otro de ellos es un técnico en informática. Los sueldos en esta división oscilan entre
Q4,000 y Q.9,998.00.
Si bien los recursos con los que cuenta el Viceministerio de la MIPYME son relativamente bajos, es
importante destacar que el manejo de Fideicomisos y la existencia de programas con recursos de
cooperación internacional le han dado relativa estabilidad a sus operaciones. De lo contrario, el
Viceministerio contaría con un impacto más modesto del que hoy en día tiene. Por ello, es
importante conocer los principales programas que el Viceministerio está llevando a cabo
Programas del Viceministerio de la MIPYME
El Viceministerio del desarrollo de la MIPYME se ha concentrado principalmente en el manejo de
los fideicomisos para brindar servicios financieros en el país y en la ejecución de programas
financiados por fondos de la cooperación internacional. En cuanto al primero, esto le genera
recursos financieros constantes al viceministerio para operar, mientras que el segundo no sólo le
ofrece recursos sino que le crea una agenda de objetivos y una serie de estrategias a desarrollar. A
continuación se describen los principales programas del viceministerio.
La historia del viceministerio inicia con el Programa Nacional para el Fomento de la Microempresa
y Pequeña que se crea para atender las necesidades financieras y de servicios empresariales de las
Micro y Pequeñas empresas. Cabe señalar que este programa ha sido funcional debido a que cuenta
con recursos financieros que satisfacen sus necesidades operativas y le permiten ejercer sus
funciones básicas. Estos recursos provienen de un Fidecomiso constituido en 1987 en el Banco de
los Trabajadores con un plazo inicial de 25 años y un patrimonio de Q 8 millones, y en 2008 su
mandato fue ampliado por 25 años más, hasta 2037, y su patrimonio incrementado a 500 millones
de Quetzales. El destino de los fondos del fideicomiso se separa en las siguientes partes:
85% para asistencia crediticia.
5% para el fortalecimiento institucional del Programa.
5% para fondos no reembolsables y para servicios de desarrollo empresarial.
3% sistemas de informática.
2% fondo de garantía.
El Fideicomiso actualmente intermedia recursos a través de más 30 organizaciones departamentales
con cobertura nacional, manejando una cartera aproximada de 162 millones de quetzales y una
disponibilidad cercana a los 180 millones de quetzales (MINECO, 2011).
El segundo proyecto que da realce al Viceministerio del desarrollo de las MIPYMES es el
Programa de Apoyo al Comercio Exterior y la Integración, financiado a través del préstamo GU-
L1037 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El objetivo de este programa es contribuir al
aprovechamiento de oportunidades comerciales de Guatemala a través del fortalecimiento de la
capacidad de gestión del comercio exterior, de la promoción de exportaciones y atracción de
inversiones y del fomento empresarial. Dicho préstamo incluye un componente de
internacionalización de las MIPYMES que es ejecutado por el Vice Ministerio. Con apoyo de estos
recursos, el VM recién lanzo un fondo para el cofinanciamiento de proyectos de apoyo a las
MIPYMES, especialmente para SDE. Actualmente, se cuenta con componente de cerca de Q.2
millones para financiar el componente del Programa de Apoyo al Comercio Exterior y la
Integración.
El tercer proyecto importante que genera recursos y capacidad de gestión al viceministerio es
Programa de Desarrollo Económico desde lo Rural (PDER) financiado a través de un préstamo con
el BID y del BIRF a través del Decreto No. 40-2007. Este proyecto busca fortalecer la
institucionalidad de los organismos públicos para adoptar un modelo de gestión territorial y una
mayor participación indígena para mejorar la competitividad en áreas rurales a través de tres
componentes: a) mejorar los ingresos invirtiendo en cadenas productivas, b) introducir a las
instituciones del programa en un modelo de gestión territorial, c) financiar la gestión del proyecto
(Banco Mundial, 2011). Los recursos de este préstamo fueron asignados a distintos sectores, dentro
del cual la industria y el comercio captaron un 22% y el apoyo financiero un 14% del total de los
fondos. Este préstamo fue aprobado en el 2006 y el organismo encargado de la ejecución del
préstamo es SEGEPLAN. Al 2011 este proyecto generó Q.108.8 millones en concepto de ingresos
al Gobierno, de los cuales al Ministerio de Economía le corresponden Q.50.3 millones (MINFIN,
2011). Estos fondos fueron administrados en su inicio por el Programa Nacional de Competitividad
(PRONACOM), pero en el segundo semestre del 2011 estos fondos fueron trasladados para ser
ejecutados a través del Viceministerio del Desarrollo de la MIPYME (Ayala, 2010). Entre algunos
de los resultados que se destacan de este programa son los siguientes (Banco Mundial, 2011):
45 cadenas de valor productivas establecidas en áreas rurales (la meta al 2013 es de 300
cadenas establecidas).
6,062 de los proyectos se han beneficiados a través de alianzas productivas. Se espera que
para la fecha en la que culmine el proyecto el total de beneficiarios sean de 45,000. No
obstante, esta meta es poco creíble de alcanzar al observar la ejecución actual del
ministerio y su capacidad de implementación.
Aumento en las ventas de las cadenas de valor rurales en USD70,400. La meta a alcanzar a
finales del 2013 es de USD50,000,000. Estos programas se realizan a través de
intermediarios actualmente.
La creación del Viceministerio de Desarrollo de la Microempresa, Pequeña y Mediana Empresa, el
traslado de las funciones de apoyo desde la Vicepresidencia hacia el MINECO y el traslado de la
ejecución del PDER al Viceministerio de la MIPYME son importantes pasos en el objetivo de
fortalecer las políticas de atención a este sector. No obstante, persisten problemas importantes que
dificultan el trabajo del Viceministerio y merman la efectividad de las intervenciones estatales en el
sector. Entre las debilidades más importantes identificadas podemos mencionar:
La ausencia de una política estatal integral de apoyo, que defina la estrategia, líneas de acción
y mecanismos de coordinación necesarios. Durante el la administración Berger, con apoyo del
BID, el MINECO delineó una Propuesta de Política Nacional para el Desarrollo de las Micro,
Pequeñas y Medianas Empresas, sobre la cual se ha avanzado muy poco y esta desactualizada.
Las autoridades actuales están conscientes de esto e incluso han estado abiertas a iniciar su
implementación. No obstante, los principales problemas para ejecutar la política de las
MIPYMES radican en la falta de recursos financieros, humanos y de institucionalidad para su
ejecución (Ayala, 2010).
Las restricciones presupuestarias impiden al Viceministerio que se fortalezca técnica e
institucionalmente. El presupuesto asignado al Viceministerio de las MIPYMES para 2011
representa el 14% del presupuesto del Ministerio, incluyendo los recursos de préstamos que
están siendo ejecutados. Si excluimos los préstamos, el monto destinados a financiar
directamente sus operaciones sólo existen Q15.3 millones (aproximadamente US$1.9
millones), lo cual equivale al 5.5% del Presupuesto del MINECO. Estos Q.15.3 millones no
alcanzan para mejorar su capacidad de gestión e implementar mejores y más proyectos de
apoyo a las MIPYMES, cuando los gastos personales del viceministerio son más de Q.5
millones y otros gastos no personales, tales como alquileres, pagos de servicios, entre otros,
ascienden a Q.24 millones. No existe una flexibilidad financiera mejorar la ejecución y la
institucionalidad del viceministerio.
La baja capacidad de ejecución a causa de los limitados recursos, pero también del esquema de
primer piso con que opera el área de servicios de desarrollo empresarial. Esta situación causa
que estos servicios tengan escasa cobertura y limitado impacto.
Dentro del sector hay múltiples actores públicos y privados de apoyo involucrados, pero una
escasa coordinación de esfuerzos. Lo anterior se da no solo entre el VM y otros entes del
MINECO que apoyan las MIPYMES (como el PRONACOM); sino entre el MINECO y el
resto de instancias públicas y privadas, impidiendo que los recursos disponibles puedan ser
ejecutados de forma eficiente y con un mayor impacto.
Análisis comparativo de la institucionalidad de las políticas de apoyo a las MIPYME
En esta sección se realiza un análisis de las instituciones que son responsables en el Estado de la
ejecución de las políticas para el apoyo y desarrollo de las MIPYME, con el objetivo de conocer las
mejores prácticas en distintos países de Latinoamérica. Es importante conocer cómo se ha logrado
hacer operativa una política efectiva para contar con elementos básicos en la realización de
propuestas de reforma.
Esta sección se divide en dos partes. En la primera realiza un análisis general de las políticas y
enfoques adoptados y, en la segunda, se analizan las políticas en distintos países de Latinoamérica.
Instituciones de apoyo al desarrollo de las MIPYME en Latinoamérica
La política de las MIPYMES está agrupada por un grupo de instituciones, programas e incentivos
que están dedicados a distintos fines como: a) creación de empleo, b) desarrollo de capital humano,
c) integración y desarrollo regional, d) aumento de la productividad y e) aumento de la
competitividad de los negocios. El riesgo de mantener múltiples objetivos en distintas instancias es
que las diferentes instituciones que buscan cumplir estos objetivos generen tensiones en programas
de apoyo (Solís & Angelelli, 2002).
En los distintos países de Latinoamérica, los objetivos de cada institución responsable del desarrollo
de las Mipymes responden tanto a su etapa de desarrollo como a la institucionalidad vigente. A lo
largo del continente, se puede observar que muchas de las organizaciones responsables fueron
creadas desde hace más de cincuenta años, lo que puede generar un aprendizaje institucional
importante y generar una mejor ejecución de la política de MIPYMES. En la tabla siguiente se
observan las diferentes instituciones de política América Latina.
Tabla 1 Instituciones responsables de una política de MIPYME en Latinoamérica País Institución Año de
creación
Área de dependencia
Argentina Secretaría de la PyME
y Desarrollo Regional
1997 Ministerio de la Producción
Bolivia Viceministerio Micro Empresa 1997 Ministerio de Trabajo y
Microempresa
Brasil SEBRAE 1990 -
Chile CORFO 1939 -
Colombia Dirección de Desarrollo Empresarial 1968 Departamento Nacional de Planeación
Costa Rica DIGEPYME 1990 Ministerio de Economía, Industria y
Comercio
El Salvador CONAMYPE 1996 Ministerio de Economía
Guatemala Viceministerio de Micro y PyME 2000 Ministerio de Economía
Honduras Consejo Nacional de la PyME - Dirección
General de Inversiones
S/d Secretaría de Industria y Comercio
México Subsecretaría para la PyME 2000 Secretaría de Economía
Nicaragua Instituto Nicaragüense de Apoyo a la PyME 1991 Ministerio de Fomento, Industria y
Comercio
Paraguay Subsecretaría de Estado de Industria 1960 Ministerio de Industria y Comercio
Rep. Dominicana PROMIPYME 1997 Secretaría de Estado de Industria y
Comercio
Uruguay DINAPYME 1990 Ministerio de Industria, Energía y
Minería
Fuente: Elaboración propia a partir de información provista por Solís (et al, 2002) y de MEIC (2011).
En esta tabla se observa la heterogeneidad de las instituciones en Latinoamérica, en cuanto a su ano
de creación, su estructura (direcciones, consejos, programas, subsecretarías o viceministerios) y su
dependencia institucional (un ministerio de economía, departamento de planificación, una secretaría
o directamente de un ministerio de MIPYME).
Otro aspecto importante en la atención del sector es conocer cuáles son los objetivos de la política
de atención en Latinoamérica. En términos generales, se destacan los siguientes objetivos:
Creación de empleo. El empleo se crea a través del crecimiento de las empresas. En
Latinoamérica especialmente, mucha gente es empleada por cuenta propia o labora en
empresas pequeñas. Por ende, el crecimiento de las MIPYMES es una estrategia directa
para el aumento en el empleo.
Desarrollo del capital humano. El bajo crecimiento de las MIPYMES se debe en parte a
la ausencia de técnicas de gestión y administración de los negocios. Por ende, muchas
empresas no pueden crecer o innovar. Muchas otras se quedan al margen de integrarse a la
formalidad o acceder a un préstamo por no contar con un mínimo de conocimientos básicos
sobre cómo administrar sus negocios. Por lo anterior, muchas estrategias dirigidas a las
MIPYMES están orientadas a elevar los niveles de capacitación y acumulación de capital
humano.
Desarrollo regional. La pobreza y el bajo desarrollo de las áreas rurales ha generado un
vacío en muchas de las políticas económicas de Latinoamérica. Por ello, muchas de las
políticas dirigidas a las MIPYMES se orientan a desarrollar los negocios establecidos fuera
de las áreas metropolitanas o urbanas.
Reducción de fallas de mercado. En muchos países las empresas no crecen por la
existencia de fallas de mercado, tales como monopolios o asimetría de información. En
varios países de Latinoamérica existe una ley de competencia que regula estas fallas y las
políticas de MIPYMES están orientadas a atenuar sus efectos negativos sobre los mercados.
Redistribución de ingresos. La mayor cantidad de personas que laboran en las MIPYMES
en Latinoamérica también son las que menos ingresos cuentan. Por ende, esta política
puede ser un instrumento capaz de redistribuir los ingresos en la población.
Elevar la productividad y crecimiento económico. En muchos países un gran limitante a
la productividad y a la apropiación de los retornos de la inversión es la baja capacidad
operativa y de gestión de las MIPYMES. En Guatemala, por ejemplo, este sector contribuye
en un 40% con el total de la producción del país (CIEN, 2010). Por ende, una política para
elevar la productividad del país puede darse a través de las MIPYMES.
Mayor competencia y elevar la competitividad internacional. Latinoamérica pasó
décadas cerrando sus fronteras al resto del mundo y, al momento de hacerlo, únicamente
algunas empresas sofisticadas lograron posicionarse competitivamente en los mercados
internacionales. Hoy en día esta barrera se ha superado, pero la apertura ha provocado que
cada vez más la competencia en los ámbitos nacionales e internacionales se incremente.
Esto implica no sólo la exigencia de ofrecer más productos, sino que hacerlo de manera
sofisticada. La carencia de capital físico o humano pone a las MIPYMES en una situación
de desventaja. No obstante, el mayor valor agregado se puede encontrar en mercados
internacionales. Por ende, muchas de las políticas de MIPYMES contempla
internacionalizar sus operaciones.
La tabla a continuación muestra los distintos objetivos de la política de las MIPYMES en
Latinoamérica. Se destaca que no existe un consenso respecto a las políticas que deberían de
seguirse para desarrollar este sector. Los dos objetivos que más se repiten en los países analizados
son la creación de empleo y el capital humano. El 57% y el 64% de las economías estudiadas
siguen estos objetivos en su política de desarrollo de las MIPYMES. Adicionalmente, le sigue la
productividad y el crecimiento económico.
La política de MIPYMES también varía en amplitud dentro de cada país. Se observa que Argentina
es el país que abarca una mayor cantidad de objetivos para desarrollar las MIPYMES. Luego le
sigue Guatemala, Bolivia y México. No obstante, los países que mejor desempeño muestran, como
Chile, Brasil o Colombia sólo cuentan con cuatro de los nueve objetivos identificados. Al momento
de buscar que una institución cumpla múltiples objetivos, éstos pueden generar conflictos en su
implementación si se carece de la institucionalidad o recursos disponibles para su ejecución.
Tabla 2 Objetivos de la política de las MIPYMES en Latinoamérica (2011)
Empleo
Capital Humano
Desarrollo Regional
Fallas de Mercado
Redistri-bución
Productividad Crecimiento Competi-
tividad Compe-tencia
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
República Dominicana
Uruguay
Fuente: Elaboración propia a partir de información provista por Solís (et al, 2002) y los sitios digitales de cada
una de las instituciones responsables de la política de las MIPYMES.
Para cumplir estas funciones existen diversos instrumentos de ejecución, con distintos programas o
servicios especializados para cumplirlos. Las áreas más importantes en las cuales operan estos
instrumentos de política pública son las siguientes:
1. Servicios de apoyo empresarial (SDE). Los servicios de apoyo empresarial son aquellos
destinados para mejorar los procesos de gestión de los negocios. Estos servicios buscan
elevar la productividad de estos establecimientos y elevar el capital humano de las
empresas.
2. Acceso a crédito o instrumentos financieros. Esta área está orientada a generar acceso a
fuentes de financiamiento a los negocios, tanto para iniciar como para crecer o mejorar.
3. Información. Para mejorar el crecimiento de los negocios y mejorar su productividad,
existen programas de divulgación de información sobre mejores prácticas o servicios de
apoyo empresarial que pueden mejorar el desempeño de los negocios.
4. Creación de empresas. Una serie de programas está orientada a promover el
emprendedurismo y mejorar la calidad y subsistencia de los nuevos negocios. Entre algunos
ejemplos de estos instrumentos se encuentran las incubadoras de negocios o inyección de
capital semilla.
5. Formalización de empresas. Dado el contexto latinoamericano, donde la economía
formal es la ocupación más importante, se han diseñado programas e instrumentos para
facilitar la integración del proceso productivo de las empresas al ámbito formal.
6. Modernización tecnológica. Muchas empresas en Latinoamérica se destacan por
operaciones básicas. Por ende, una parte de la política de MIPYMES se orienta a la
adopción tecnológica y la modernización de procesos.
7. Desarrollo institucional y coordinación de políticas. Debido a la multiplicidad de
objetivos de la política de MIPYMES, una gran parte de los esfuerzos se enfoca en la
coordinación y el desarrollo institucional. De hecho, muchas instituciones tienen un efecto
relevante pero indirecto sobre el desarrollo de estos negocios, por lo que la coordinación se
hace necesaria.
8. Medio ambiente. La importancia del medio ambiente se ha vuelto cada vez más presente
en las políticas públicas y una serie de éstas están orientadas a la preservación o a generar
operaciones alineadas con una responsabilidad ambiental.
9. Internacionalización. La apertura de los mercados genera una demanda por productos de
mayor calidad, que cumplan con los estándares legales y que satisfagan las magnitudes
demandadas en el mercado. Por ende, una gran parte de las políticas de las MIPYMES
están orientadas a mejorar la internacionalización de sus operaciones.
Tabla 3 Áreas operativas de la política de las MIPYMES en Latinoamérica (2011)
SDE Crédito Información Creación Formalización Tecnología Coordina-
ción Ambiente
Interna- cionalización
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá República Dominicana
Uruguay
Fuente: Elaboración propia a partir de información provista por Solís (et al, 2002) y los sitios digitales de cada
una de las instituciones responsables de la política de las MIPYMES.
La tabla anterior muestra las áreas en las que opera la política de las MIPYMES en los países de
Latinoamérica analizados. Se observa que los SDE es el área más común entre todos los países, con
más del 85% de los países analizados cubriendo esta área. La segunda área más importante es el
área de servicios financieros y de crédito, donde el 71% de los países analizados cubren esta área en
su política de MIPYMES.
Del análisis anterior se destaca que los objetivos que persigue la política de desarrollo de
MIPYMES no es condición suficiente para abarcar las distintas áreas operativas que ejecutan los
países latinoamericanos. Por ejemplo, Colombia persigue un 44% de los objetivos analizados, pero
cubre un 88% de las áreas operativas destacadas. Por otro lado, Argentina abarca un 66% de los
objetivos de desarrollo de las MIPYMES estudiados, pero sólo cubre el 44% de las áreas operativas.
Esto sugiere que el grado de operatividad depende de otros factores más que los objetivos que estas
instituciones persiguen. Por ende, instituciones ágiles, con una alta capacidad de gestión y con
capacidad de coordinación pueden abarcar más áreas operativas y por lo tanto generar un mayor
impacto de la ejecución de su política.
En el caso de Guatemala, se cuenta con una baja cobertura de las distintas áreas que abarca la
política pública para desarrollar las MIPYMES. No obstante, su política es una de las más
ambiciosas y busca cubrir varios de los objetivos que se comparten entre distintos países
latinoamericanos.
Institucionalidad y Ejecución de las Políticas a nivel de país
En esta sección se realiza una descripción más detallada de la institucionalidad de algunos países
seleccionados, con el objetivo de conocer con mayor profundidad el impacto en la ejecución de las
políticas. Se analizará el caso de Chile, Brasil, Colombia, Nicaragua y Costa Rica. Los casos
analizados de Chile, Brasil y Colombia son los más antiguos, más exitosos y aquellos que se
encuentran innovando en nuevas estrategias o servicios de apoyo a las MIPYMES. Por otro lado,
los casos de Costa Rica y Nicaragua permiten tener una aproximación sobre la institucionalidad en
países de la región centroamericana. Los temas que se tratan son los siguientes: a) Institucionalidad,
b) Objetivos de la política de MIPYMES, c) Funciones a desempeñar, d) descripción de programas
ejecutados.
Chile La institución responsable para la aplicación de la política de las MIPYMES es la Corporación de
Fomento de la Producción (CORFO). Esta organización es de las más antiguas en Latinoamérica y
fue fundada en 1939. Su objetivo es fomentar la competitividad y la inversión a través de la
creación de más empleos y generar una modernización productiva (Solís & Angelelli, 2002). Cabe
señalar que actualmente esta misión ha sido complementada y adaptada al mundo actual, en el cual
se destaca la aplicación de políticas gubernamentales en el ámbito del emprendimiento y la
innovación (CORFO, 2011). En la práctica CORFO funciona como una secretaría ejecutiva de la
política de fomento de las MIPYMES y la entidad responsable de su diseño estratégico es el
Ministerio de Economía (Alarcón & Stumpo, 2000).
El inicio de CORFO se da como una entidad ejecutora de los instrumentos de fomento de las
MIPYME, pero a medida que esta institución creció fue necesario cambiar su estructura
administrativa para no limitar su operatividad y no generar tensiones en su ejecución. Por ello, se
reformó en 1994 al momento de definir tres niveles de funcionamiento. Los niveles diseñados
fueron los siguientes (Alarcón & Stumpo, 2000):
1. Primer nivel: se encuentran empresas y consultores privados que representan la oferta
disponible de servicios de asistencia técnica.
2. Segundo nivel: se ubican los intermediarios encargados de promover los instrumentos
entre empresas, monitoreo del uso de recursos y supervisión de la relación contractual entre
usuarios y proveedores de servicios. Al separar el segundo nivel del primer nivel se permite
que exista una neutralidad entre proveedores y usuarios de los servicios de desarrollo
empresarial y que las instituciones de segundo piso resuelvan problemas de información en
los mercados, tales como asimetrías de información.
3. Tercer nivel: en este nivel se sitúan las instituciones responsables del diseño operativo; la
reglamentación de los instrumentos; la creación de convenios marco con los agentes; la
asignación y traspaso de recursos o subsidios para programas; y la evaluación general de la
política.
Este esquema le permitió a CORFO crecer, situándose como una institución de tercer nivel y
dictar una política más amplia para el desarrollo de las MIPYME. A su vez, esa modalidad le
permitió abarcar funciones de financiamiento, asistencia técnica, transferencia tecnológica, elevar el
capital humano de las empresas, internacionalizar las operaciones de los negocios nuevos y elevar
la asociatividad de productores.
La estructura de CORFO es amplia, como resultado de su crecimiento e institucionalización en las
últimas décadas. El diagrama a continuación muestra el organigrama de CORFO y se puede
observar que atiende desde asuntos corporativos, en el cual se ejecuta un programa de Agencias y
Clusters productivos, hasta la gerencia de desarrollo empresarial en el cual se cuenta con una red de
fomento empresarial y proyectos de inversión nacional. Esta estructura se puede observar en la
figura a continuación.
Ilustración 3 estructura organizacional de CORFO
Fuente: Elaboración propia a partir de CORFO (2011).
Para una eficaz coordinación y priorización de las políticas se debe comprender su forma de operar.
El consejo administrativo está conformado por autoridades del más alto nivel gubernamental. Esto
refleja la importancia la importancia de la política de MIPYMES para la agenda política nacional.
Los integrantes del consejo directivo son los siguientes:
Presidente del consejo: Ministro de Economía, Fomento y Turismo.
Vicepresidente del consejo: Vicepresidente ejecutivo de CORFO.
Consejo Vicepresidencia
Ejecutiva
Administración y finanzas
Inversión y FInanciamiento
Estrategia y estudios
Corporativa
Control Interno
Desarrollo empresarial
Sistemas de información
Emprendimiento e innovación
Legal
Gabinete de VP
Integrante de consejo 1: Ministro de Relaciones Exteriores.
Integrante de consejo 2: Ministro de Hacienda.
Integrante de consejo 3: Ministro de Planificación.
Integrante de consejo 4: Ministro de Agricultura.
El hecho que sean ministros y el vicepresidente ejecutivo quienes participan en el consejo, confirma
el grado de importancia que esta institución tiene para Chile, lo que permite coordinar agendas de
políticas y diagnósticos ministeriales, movilizar recursos y mejorar la coordinación de la ejecución
de política pública para el desarrollo de las MIPYMES. Por otra parte, el hecho que sean ministros
los que componen el consejo también permite tener una mayor jerarquía en su órgano máximo, lo
cual le permite una mayor capacidad de gestión a los programas y proyectos de CORFO.
Algunos de los programas que se destacan en el ámbito financiero se encuentran el financiamiento a
inversiones de medianas y pequeñas empresas, programa de inversiones a pequeñas industrias,
financiamiento de insumos de producción y comercialización en el extranjero. Además cuenta con
programas de cuasi-capital y programas de subsidios.
En cuanto a programas de asistencia técnica, CORFO cuenta con un Fondo de financiamiento a
través del cual operan. La administración de estos fondos se delegaron a instituciones de un
segundo nivel, lo cual permite eliminar asimetrías de información y mejorar la calidad de los
servicios empresariales (Alarcón & Stumpo, 2000). Además de este fondo, a través de estos
programas se ha permitido la certificación para servicios turísticos de calidad, subsidio a estudios en
pre inversiones regionales, formación de recursos humanos en alta tecnología, programa de
desarrollo de proveedores, proyectos asociativos de fomento, fomento de la calidad y programa de
emprendedores locales (CORFO, 2011).
Colombia
La institución responsable de la política de las MIPYMES es el Departamento Nacional de
Planeación (DNP), que depende de la Presidencia de la República. Esta entidad fue creada en 1968
y su misión actual es ser un órgano asesor del Gobierno impulsando una visión estratégica y
elaborar un Plan Nacional de Desarrollo (DNP, 2011). En este plan de desarrollo se conforma la
política de desarrollo de las MIPYMES, entre cuyos objetivos se encuentra la creación de empleo,
el desarrollo del capital humano y la redistribución de los ingresos.
El DPN cuenta con una estructura amplia, por ser el responsable de la planificación del país, dentro
de la cual se cuenta con diez áreas que incluye las siguientes direcciones (DNP, 2011):
1. Desarrollo territorial sostenible.
Estudios económicos.
Inversiones y finanzas públicas.
Evaluación de políticas públicas.
Infraestructura y energía sostenible.
Desarrollo social.
Desarrollo rural sostenible.
Justicia, seguridad y gobierno.
Desarrollo empresarial.
Desarrollo urbano.
La política de MIPYMES la rige la Dirección de Desarrollo Empresarial, estableciendo objetivos de
mediano y largo plazo. Además de los objetivos planteados anteriormente, también se establecen
como objetivos el incremento en la productividad y la competitividad a nivel internacional (Solís &
Angelelli, 2002). La estructura de esta dirección se ilustra en la siguiente figura.
Ilustración 4 estructura organizacional de la dirección de Desarrollo Empresarial
Fuente: Elaboración propia a partir DNP (2011).
Esta dirección tiene las siguientes funciones: la planeación de temas de comercio interno y externo;
desarrollo empresarial a cualquier nivel; desarrollo de la industria: desarrollo de la MIPYME;
financiamiento de la actividad empresarial; desarrollo científico; productividad: competitividad;
integración económica; propiedad intelectual; y la política de inversión.
El DNP es la encargada de dictar la política de desarrollo de las MIPYMES, pero la coordinación de
la política la dicta el Viceministerio de Industria, Comercio y Turismo. Esta institución es la que
orienta las políticas para coordinar el desarrollo de estos negocios a través del Sistema Nacional de
Apoyo y Promoción de las MIPYME. El objetivo de este sistema es “asegurar la adopción y
ejecución de las políticas públicas de fomento a las micro, pequeñas y medianas empresas con el fin
de generar empleo y crecimiento económico”. Entre algunos de sus fines se encuentran los
siguientes (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2011):
1. Generar información sobre la caracterización, diagnóstico, necesidades y solicitudes.
2. Adoptar y ejecutar políticas para el desarrollo de MIPYMES.
3. Coordinar opciones y actuación de escenarios de concentración público-privada.
4. Elaborar las normas para la ejecución de la política.
5. Coordinar diferentes instituciones, programas y procedimientos del sistema.
6. Evaluar los instrumentos, programas y proyectos ejecutados para las MIPYME con recursos
del Estado.
Desarrollo Empresarial
Ciencia, Tecnología e innovación.
Regulación y ambiente de los negocios.
Financiamiento, emprendimiento y
estrategia empresarial.
Política industrial y comercial
El Sistema está conformado por un grupo ecléctico, en el que participan tanto actores públicos
como privados, ya sean estos actores financieros o no financieros. El sistema Nacional de Apoyo y
Promoción a las MIPYMES lo conforman los grupos descritos en la siguiente tabla.
Tabla 3 Clasificación de las instituciones que componen el sistema de la MIPYME
(2011)
Privadas Públicas
Financieras
Bancolombia, Megabanco,
Caja Social, Popular, Bogotá
IFI, BANCOLDEX,
FINAGRO
ONG´s financieras: Banco de
la Mujer, Actuar, Fundaciones
Entidades fiduciarias y de
leasing: Fiduifi, Fiducoldex,
Finamérica, etc.
Cooperativas Garantías: FNG, FAG,
Cajas de compensación
No Financieras
Gremios: ACOPI, FENALCO,
ONG´s de apoyo a la Micro
empresa, Fenalco Fundación
Carvajal, Compartir, Cámaras
de comercio, Centros de
Desarrollo Empresarial,
Universidades, etc.
Ministerio de Comercio,
Industria, Turismo, Red de
centros de desarrollo, Sena,
Proexport, Colciencias
Fuente: Elaboración propia a partir DNP (2011).
Este sistema funciona como una institución que coordina una serie de organizaciones altamente
ejecutivas y productivas para ofrecer servicios de primer nivel y de segundo nivel. A través de esta
institución se permite promover y coordinar políticas públicas dentro del mismo ministerio de
Comercio, Industria y Comercio de Colombia. Una de las razones por las cuales la institucionalidad
colombiana ha funcionado se debe a que existe una serie de actores que desempeñan efectivamente
sus distintos roles de apoyo empresarial, tales como instancias de capacitación, tecnificación o
internacionalización de las MIPYMES. Un ejemplo de éxito es Proexport, el cual ha logrado
integrar emprendimientos a cadenas de valor internacionales a partir de sus instrumentos de apoyo a
nuevos negocios. Por otra parte, este sistema también combina una serie de instituciones financieras
que ofrece el acceso a fondos y capitales para iniciar o mejorar negocios nuevos.
Brasil
La política de MIPYMES en Brasil inicia en 1964 formalmente a través de la instauración del
Programa de financiamiento a la Pequeña y Mediana Empresa (FIPEME por sus siglas en
portugués). Este programa se encontraba contenido dentro del Banco Nacional de Desarrollo
Económico (BNDE por sus siglas en portugués), el cual tenía por objeto solucionar problemas de
acceso al crédito. En 1972 se crea el Centro Brasileño de Asistencia Gerencial a la Pequeña
Empresa (CEBRAE), el cual cuenta contaba en un consejo administrativo con presencia de las
autoridades de FIPIME y otras instituciones de desarrollo económico. Esta institución formaba
parte del Ministerio de Planificación de Brasil. En los años siguientes esta institución creció y no se
dio abasto para cubrir sus operaciones. A finales de la década de los 70´s se contaba con más de
1,200 consultores y más de 70 programas, principalmente en temas de crédito, acceso a mercados y
tecnología (SEBRAE, 2011).
Durante la década de los 80´s esta institución se fortalece políticamente y sirve como un
intermediario para resolver problemas existentes entre el sector público y el sector privado. No
obstante, a finales de esta década CEBRAE muestra una fuerte reducción en su capacidad operativa
al momento que la planificación se traslada al Ministerio de Industria y Comercio. Para entonces, se
redujo un 40% del staff de la institución. Esta situación deja un vacío institucional que se
complementa a finales de 1990 al momento de transformar CEBRAE en una nueva institución. A
partir de entonces, la entidad responsable de la política del desarrollo de las MIPYME en Brasil es
el Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE por sus siglas en
portugués). Esta institución fue creada en 1990 por el poder ejecutivo, pero es administrado
por la iniciativa privada. Esta institución es constituida como un servicio social autónomo, esto es
una sociedad sin fines de lucro que opera de forma conjunta con el sector privado, sin alguna
vinculación de la estructura pública federal (Solís & Angelelli, 2002).
Los objetivos que persigue la institución son la promoción y fortalecimiento de los
emprendimientos y el aceleramiento de la formalización de la economía por medio del apoyo de
sectores público y privado a través de programas de capacitación, crédito e innovación. Asimismo,
promueve sus objetivos a través de la asociatividad comercial y rondas de negocios (SEBRAE,
2011).
En su política se destaca un componente social, compuesto de objetivos de creación de empleo,
aumento del capital humano y la redistribución del ingreso; un componente de internacionalización
de las MIPYMES, a través de mayor productividad y competitividad internacional; y un
componente doméstico, por medio de una atenuación de fallas al mercado y del impulso de un
desarrollo regional.
La estructura organizacional de SEBRAE es una de las más amplias respecto a las distintas
entidades estudiadas. El consejo directivo de Sebrae está conformado por un cuerpo colegiado de
ejecutivos de altos mandos y toman decisiones en asamblea sobre el uso de recursos, lineamientos
de políticas públicas y prioridades en la aplicación de estos recursos. Este consejo cuenta con trece
miembros, entre los cuales están listadas las siguientes:
Asociación Brasileña de Estado.
Asociación Brasileña de Instituciones de Desarrollo Financiero.
Asociación Nacional de Investigación, Desarrollo e Ingeniería de Empresas.
Asociación de Entidades Promotoras de Emprendimientos en Tecnologías Avanzadas.
Banco de Brasil.
Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social.
Confederación de Asociaciones Comerciales y Empresariales de Brasil.
Caja Económica Federal
Confederación de Agricultura y Ganadería de Brasil
Confederación de Comercio, Servicio y Turismo
Confederación Nacional de Industria.
Financiera de Estudios y Proyectos.
Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior.
Cabe señalar que de este consejo una institución es pública y el resto son cámaras de instituciones
privadas. Por el modelo de gestión, también cuentan con un gabinete ejecutivo y un consejo fiscal
que permite mantener un control y una mejor gestión de la política de MIPYMES. A partir del
consejo, existen tres puestos claves: a) Presidencia Ejecutiva, que es el ente encargado de la
dirección de SEBRAE; b) Dirección de Administración y Finanzas, que es el encargado de la
administración de los fondos para el apoyo de las actividades de negocios; y c) Dirección Técnica,
que se encarga de prestar los servicios empresariales. La estructura organizacional se muestra en la
figura a continuación y se destaca la amplitud de la organización del Sebrae.
Ilustración 5 estructura organizacional de Sebrae
Fuente: Elaboración propia a partir Sebrae (2011).
Los programas principales de Sebrae son los siguientes:
1. Capacitación de redes. Este programa se ha basado en desarrollar redes verticales de
empresas o clusters productivos. El fin es aumentar la competitividad de las cadenas
productivas a través de mejorar procesos e insertarlos en los mercados internacionales. Sus
Consejo Directivo
Dirección Financiera
Acceso a Financiamiento.
Administración.
Gestión contable.
Informática.
Gestión del personal.
Presidencia
Asesoría Jurídica
Asesoría Internacional
Asesoría Institucional
Auditoría
Políticas Públicas
Mercadeo y comunicación
Dirección Técnica
Acceso a Mercados
Agronegocios
Desarrollo territorial
Comercio y servicios
Industria
Individuo
Capacitación
Innovación y tecnología
Consejo Fiscal
Gabinete
acciones están orientadas a realizar diagnósticos, entrenamientos, consultoría, promoción
comercial, asociación e inteligencia competitiva.
2. Fondo de Aval. A través de este fondo se ofrece acceso a crédito a las pequeñas y
medianas empresas. Estos fondos están destinados para desarrollar proyectos nuevos o
complementar los ya existentes en el mercado brasileño.
3. Microcrédito. Esta es otra modalidad de préstamos diferentes de los Fondos de Aval que
están orientados a otorgar créditos a personas físicas o jurídicas clasificadas como
microempresarios y cuenta con instrumentos de gestión orientados en este rol.
4. Programas de apoyo tecnológico. Estos programas están encargados de ofrecer acceso a
conocimientos a los empresarios existentes a lo largo del país por medio de consultorías. La
ejecución de estos programas se da a través de universidades, centros de investigación,
escuelas técnicas y fundaciones.
Además de estos programas, Sebrae también ofrece los siguientes servicios de desarrollo
empresarial, desarrollo territorial o acceso a mercados:
Conjunto de cursos cuyo objetivo es el desarrollo de competencias para apertura y gestión
de pequeños negocios utilizando distintos medios, incluso educación a distancia.
Identificar fortalezas y vocación económica de distintos territorios, a manera de preparar
una estrategia de desarrollo local, que contribuya a que la región sea más productiva. Es
aplicado a los territorios más grandes, como en las pequeñas comunidades.
Ofrece información sobre las estrategias y conocimiento de los mercados, ventas, canales
de distribución, productos de consumo y consejos para mejorar.
Costa Rica
En Costa Rica la institución encargada de dictar la Política de MIPYMES es la Dirección General
de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa (DIGEPYME). Esta dirección tiene como misión el
fortalecimiento y sostenible de las PYME costarricenses mediante diferentes proyectos y programas
de apoyo. Además, es su misión también se establece que brinda información de calidad para
mejorar el funcionamiento de los sectores de comercio y servicios (DIGEPYME, 2011).
Esta dirección toma lugar a través de la Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas
Empresas en 1990. El objeto de la ley es ofrecer un marco normativo para generar un sistema que
permita el desarrollo de las MIPYMES. Según esta ley, sus objetivos específicos son los siguientes:
1. Fomentar el desarrollo de las MIPYMES para la generación de empleo, la democratización
económica, el desarrollo regional, los encadenamientos productivos, el aprovechamiento de
los pequeños capitales y elevar la capacidad empresarial de los costarricenses.
2. Establecer un rector institucional para el apoyo de las MIPYMES.
3. Promover el establecimiento de apoyo a las MIPYMES, tal como se otorgan a estas
empresas en otros países.
4. Fomentar la competitividad en los mercados.
5. Facilitar el acceso a mercados de bienes y servicios.
Institucionalmente la DIGEPYME opera como una dirección dentro del Ministerio de Economía,
Industria y Comercio. Sus áreas de trabajo son las siguientes: comercialización, capacitación,
asistencia técnica, financiamiento, información, desarrollo sostenible, innovación tecnológica y
cooperación internacional (DIGEPYME, 2011).
Es importante destacar que según la Ley 8262, las empresas que se verían beneficiadas a través de
los programas de DIGEPYME son aquellas que satisfagan dos de tres requisitos: pago a cargas
sociales, cumplimiento de obligaciones tributarias y el cumplimiento de las obligaciones laborales.
Esta característica permite no sólo una facilitación del desarrollo de las MIPYMES, sino que
garantiza su formalización desde un inicio.
Ilustración 6 estructura organizacional de la dirección de Desarrollo Empresarial
Fuente: Elaboración propia a partir DIGEPYME (2011).
En cuanto a la estructura organización de la dirección, existen dos departamentos operativos:
gestión estratégica y departamento productivo empresarial. El segundo es el encargado de aplicar
los servicios de apoyo empresarial a las MIPYMES. Además de esta entidad operativa, se cuenta
con un órgano consultivo que es el encargado de dictar la política. Este es el Consejo Asesor Mixto
de la Pequeña y Mediana Empresa y asesora al Ministerio de Economía, Industria y Comercio y se
integra por los siguientes representantes:
DIGEPYME
Gestión Estratégica
Desarrollo Productivo Empresarial
Consejo Asesor Mixto
El Ministro de Economía, Industria y Comercio, quién lo preside y lo suple, en su ausencia,
el Viceministro.
El Ministro de Comercio Exterior y lo suple, en ausencia, el Viceministro.
El Ministro de Ciencia y Tecnología y lo suple, en ausencia, el Viceministro.
El Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Aprendizaje.
El Gerente General de la Promotora del Comercio Exterior.
El Presidente del Consejo Nacional de Rectores.
El Gerente del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.
Dos representantes designados por la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la
Empresa Privada.
Un Representante de Organizaciones Empresariales Privadas vinculadas al desarrollo y la
promoción de las MIPYMES.
Esta configuración permite que las políticas que se adopten y su supervisión sean complementadas
con los responsables de dictar las políticas públicas en otras instituciones que están relacionadas con
el desarrollo de las MIPYMES de forma directa o indirecta. Además, el hecho que sean los más
altos mandos de estas instituciones permite que exista una responsabilidad mayor en la ejecución de
esta política pública. Este consejo tiene la función de analizar el entorno económico, político y
social; contribuir al Ministerio de Economía, Industria y Comercio a desarrollar las políticas de
MIPYMES; dar seguimiento al diagnóstico sobre los programas dirigidos a las MIPYMES y su
evaluación; velar por la cooperación activa entre los sectores privados y públicos; y evaluar la
aplicación de las políticas.
Los recursos de la dirección se incluyen en un fondo especial que se destina para: a) conceder
avales o garantías a las MIPYMES para desarrollar sus actividades, b) conceder créditos, c)
transferir recursos a entidades públicas para apoyar proyectos de MIPYMES. Esto hace que la
Dirección no sólo sea la responsable de establecer la política pública, sino también de su gestión.
Por otra parte, las fuentes del fondo son las siguientes: 1) aporte patronal del Banco Popular; 2)
aporte de los Bancos de Estado; 3) Donaciones de personas; 4) entidades públicas o privadas,
nacionales o internacionales. Además, cuando el fondo carezca de un nivel patrimonial mínimo,
entonces el Banco Popular suspenderá sus contribuciones hasta alcanzar los niveles establecidos en
la ley.
Nicaragua
En Nicaragua el Instituto de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa (INPYME) es la institución
encargada de dictar las políticas de desarrollo a las MIPYMES y de ejecutar e implementar
programas. Institucionalmente, esta organización forma parte del Ministerio de Fomento, Industria
y Comercio (MIFIC). No obstante, este Instituto es una entidad descentralizada y cuenta con
autonomía funcional, técnica y administrativa. Además, cuenta con patrimonio propio y personería
jurídica (Solís & Angelelli, 2002).
INPYME funciona como una institución de tercer piso, promoviendo la creación de instituciones
que brinden apoyo a las empresas. Por ello, sus objetivos son los siguientes:
Conformar centros especializados en el desarrollo empresarial, financieros y no financieros.
Divulgar y difundir tecnologías nuevas y limpias.
Capacitación del recurso humano.
Transferir metodologías.
Además, tiene por objetivo apoyar a las instituciones de primer piso a través de transferir
metodologías e instrumentos de desarrollo empresarial a los prestadores de servicios a las
MIPYMES. Para cumplir sus objetivos, INPYME cuenta con los siguientes programas y
actividades:
Incubadoras de empresas.
Expansión de servicios financieros en áreas rurales.
Conformación de redes de MIPYMES.
Eventos especializados.
Ferias internacionales y de microempresas.
Ferias departamentales.
Capacitación.
La estructura organizacional del INPYME se describe en la siguiente ilustración. Es importante
destacar que cuenta con una división de planificación y proyectos que es distinta de la dirección de
desarrollo empresarial o la división administrativa financiera. Esto les permite dar una mejor
planificación de proyectos que iniciarán por iniciativa propia o proyectos que están apoyando las
instituciones multilaterales. Por otra parte, en la misma división de planificación y proyectos existe
una oficina de monitoreo y seguimiento que permite supervisar y evaluar los proyectos que se
gestionan en las otras áreas. Se destaca la amplitud de la estructura organizacional, ya que existen
unidades de apoyo que incluyen grupos minoritarios como la juventud y el género y se cuenta con
una unidad de gestión ambiental que apoya al director ejecutivo. Por otra parte, también se tiene
presenta en las siguientes 17 localidades en todo el país (INPYME, 2011):
Ilustración 7 estructura organizacional de la dirección de Desarrollo Empresarial
Fuente: Elaboración propia a partir INPYME (2011).
Consejo Directivo Director Ejecutivo
División Administrativa Financiera
División de planificación y proyectos
Dirección de desarrollo empresarial
Dirección de comercialización
La estructura organizacional de INPYME es muy amplia y esto tiene una ventaja de atender
distintos sectores en el país. Principalmente, se contempla las demandas de grupos minoritarios y se
cuenta con presencia institucional en distintas regiones de Nicaragua. Esta capacidad de
descentralización es posible por la capacidad que tiene INPYME al ser una institución autónoma en
su funcionamiento. Por otra parte, este tipo de estructuras pueden crear tensiones administrativas si
se carecen de un mandato y objetivos claros y si no existen los recursos humanos y financieros para
operar efectivamente.
Análisis comparativo
Una vez descrita la institucionalidad que dicta, coordina, ejecuta y evalúa la política de MIPYMES
en los países analizados se realiza una descripción de los resultados encontrados. Se analiza
principalmente algunos aspectos coincidentes entre instituciones y algunas diferencias importantes
entre cada uno de ellos.
Para fácil comprensión, los resultados se muestran en la tabla comparativa a continuación. En esta
tabla se resume el esquema de implementación de la política. Bajo esta categoría se describe si las
intervenciones son directas, a través de la instancia pública, o si existen diferentes entidades que
coordinan, ejecutan y supervisan su acción. Además, se detallan los canales de participación público
privada, considerando que es importante el papel que juegan las alianzas entre privados y el sector
público, ya que el primero es el que conoce mejor su trabajo y las redes en que opera, mientras el
segundo el que dicta la política pública. La tabla también ilustra el mecanismo de coordinación
institucional, ya que muchos de los problemas y desafíos que afrontan las MIPYMES se dan por
que existen vacíos formales al realizar actividades económicas, duplicidad de funciones entre
instituciones o múltiples trámites entre entidades que encarecen el proceso económico de estos
negocios. Finalmente, la descentralización operativa es el último factor que se mide y éste explica
los mecanismos en los cuales las entidades que dictan y ejecutan política llegan a las áreas más
lejanas del país y su mecanismo de implementación.
Tabla 4 Análisis comparativo entre las instituciones analizadas
País Esquema de
implementación
Participación
público-privada
Coordinación
institucional
Descentralización
operativa
Chile
Esquema de tres
pisos.
Creado y
administrado por el
sector privado, con
representatividad de
sectores privados en
su ejecución.
Coordinación directa
a través de un
consejo con
representación de
altos mandos del
sector público.
A través de programas
estratégicos altamente
fortalecidos y con
presencia regional.
Brasil
Esquema de tres
unidades estratégicas:
Articulación, soporte
y actuación.
Creado por el sector
público, administrado
por el sector privado.
Coordinación directa
a través del consejo
con mayor balance de
representantes del
sector privado.
Articulación a través
de distintas cámaras y
confederaciones
privadas que cuentan
con presencia en las
distintas regiones de
Brasil.
Colombia
Diferencia clara entre
entidades
coordinadoras y
ejecutoras a través
del sistema de
promoción de
MIPYMES.
Coordinación pública
e implementación a
través de
organizaciones
privadas.
Fuerte coordinación
privada a través del
sistema de
promoción de
MIPYMES.
Implementación por
medio del sistema de
promoción de
MIPYMES a través de
organizaciones
privadas.
Nicaragua
Implementación
directa a través de
unidades
descentralizadas.
Sector público
coordina y articula la
política pública a
través de consultores
privados.
Instituto autónomo
coordinando a través
de unidades locales.
Establecimiento de 17
unidades
descentralizadas a
través de las cuales
coordina e implementa
la política pública.
Costa Rica
Coordinación e
implementación a
través de
DIGEPYME.
Participación de
entidades público
privadas a través de
la implementación de
programas de apoyo
empresarial y de
aportes financieros.
Coordinación a
través de un consejo
asesor mixto con
presencia del sector
público
principalmente.
Opera a través de
programas específicos
en distinta
Los principales puntos comunes entre aquellas instituciones que han logrado alcanzar de mejor
forma sus objetivos responden a tres factores:
Mantener una clara distinción entre las entidades que dictan la política pública y los que
ejecutan;
Una alianza estratégica entre el sector privado y el sector público;
Una fuerte coordinación institucional entre distintas instituciones públicas al más alto nivel.
Además, las instituciones que han tenido alto éxito a nivel nacional, tales como Chile o Brasil,
cuentan con una descentralización pública a través de unidades ejecutoras privadas, por medio de
consultores o servicios de apoyo empresarial independientes. No obstante, para resolver fallas de
mercado, en términos de información respecto a los prestatarios de los servicios de apoyo
empresarial, es importante contar con mecanismos de evaluación y calificación para las MIPYMES.
Propuesta de Fortalecimiento institucional para Guatemala
Uno de los principales problemas en Guatemala es la creación de empleos formales. Esto responde
tanto a la debilidad institucional que elimina la creación de nuevos negocios y de su crecimiento
(UFM, 2010), como de las capacidades internas de los actores que cuentan con bajos niveles de
capacidad para elevar su productividad, insertarse a cadenas de valor y crear más empleo. Más aun,
Guatemala, siendo un país caracterizado por una alta concentración de población joven y con alto
crecimiento poblacional, es necesario crear políticas que fortalezcan las condiciones para la
creación de empleos (CIEN,2010). La política de las MIPYMES debería buscar fortalecer el
entorno y prestar servicios de apoyo directo para aumentar el número de plazas de trabajo formales.
A continuación se presenta una propuesta de fortalecimiento institucional para el apoyo a las
MIPYMES teniendo como objetivo principal la generación de plazas de empleo formal duraderas
en el país.
Objetivo de la política pública: creación de empleo a través de las PYMES Es imprescindible identificar el potencial que abarca actualmente el sector de las MIPYMES para
atender el objetivo de la política pública que es elevar el número de puestos de trabajo formales de
duración creados en el país. Con base a los datos de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
(ENCOVI) 2006, se observa que cerca del 87% de los trabajadores del país están en el sector de las
MIPYMES, y las microempresas4 conforman la principal fuente de empleo del país.
Esta tendencia se observa desde la ENCOVI de 2000, donde las microempresas ocupaban a 3.1
millones de trabajadores, equivalente al 71% del total de la PEA. Para 2006, la tendencia se acentúa
y el porcentaje sube a 77%, abarcando cerca de 4.2 millones de trabajadores; lo que significa un
crecimiento de aproximadamente 6% anual de trabajadores que son empleados por microempresas
entre esos años. Para los mismos años, la mano de obra empleada en las empresas de 11 a 30
trabajadores aumentó cerca del 2% anual, mientras que para el resto no hubo mayor cambio,
exceptuando las empresas de 101 o más, cuya cantidad de personas empleadas aumentó en
promedio 10 % anual.
Tabla 5: número de empleados según tamaño de empresa
(Clasificada según tramo de personal ocupado)
Personal Ocupado
ENCOVI 2000
(En Miles) (%)
ENCOVI 2006
(En Miles) (%)
1 Personas 992.1 24 1,127.80 21
de 2 a 5 1,685.60 41 2,586.10 47
de 6 a 10 415.4 10 500.6 9
de 11 a 30 351.7 9 391.3 7
de 31 a 50 123.2 3 127.6 2
51 a 100 103.1 3 92.6 2
101 o más 395.7 10 639 12
Total 4,066.90 100 5,464.80 100 Fuente: Elaboración propia a partir de Segovia (2003) y ENCOVI (2006).
Nota: Para la ENCOVI 2006, el rango superior de personal ocupado es
de 97 o más, no de 101 o más como en ENCOVI 2000.
4 Utilizando como definición de micro empresas aquellas que contratan cinco trabajadores o menos.
Si utilizamos como fuente de análisis la última encuesta de empleo (ENEI 2010), los resultados son
muy consistentes con los arrojados por la ENCOVI, y confirma la importancia que el sector
MIPYME tiene como fuente generadora de empleos e ingresos para los trabajadores guatemaltecos.
De acuerdo a esta encuesta, las MIPYMES ocupan a cerca del 80% de la PEA durante el 2010. De
acuerdo a la ENEI 2010, el 68% de los trabajadores estaban ocupados por una Microempresa y
percibían ingresos medios equivalentes a Q1,268, es decir en niveles por debajo del salario mínimo
legal. Por su parte, un 11% de la PEA que está ocupada por pequeñas empresas y Medianas
empresas (7% y 4% respectivamente), reportan ingresos medios por arriba del salario mínimo legal
(Ver Tabla No.4)
Tabla 6: Distribución de Ocupados e Ingresos por Tamaño de Empresas
Ocupados
Ocupados
( % de la PEA)
Ingresos
Mensuales medios
Microempresa 3,122,977 68 Q1,268
Pequeña Empresa 306,053 7 Q2,210
Mediana Empresa 199,858 4 Q2,192
Fuente: ENEI 2010
Los datos anteriores nos llevan a concluir que el sector de las MIPYMES, principalmente las
Microempresas, es la primera fuente de empleos en el país, evidenciado a su vez un alto índice de
autoempleo e informalidad en la economía, lo que nuevamente representa un reto grande de
política, en cuanto a la necedad de mejorar la calidad de empleo en Guatemala.
Esta situación termina generando dos tipos de mercado en la economía. Un mercado con
capacidades de crecimiento económico, introducción de tecnología y mejores condiciones laborales;
y, otro, de sobrevivencia. Ante la incapacidad de las empresas de ser competitivas, y de los
trabajadores por lograr puestos altamente productivos, tanto empresarios como trabajadores se ven
en la necesidad de acudir a actividades de baja rentabilidad y de bajos salarios: la economía
informal. En Maul et al (2005) se aprecia dicha diferencia, a partir de la diferenciación entre la
economía formal y la economía informal. Se menciona que a nivel agregado, la economía formal es
más de 5 veces más productiva que la economía informal. Viéndolo a nivel de ingresos de las
personas, el formal gana, en promedio 2.6 veces más que el informal.
Por último, la política del desarrollo de las MIPYMES no debe estar orientada únicamente a la
creación de empleos, sino de aquellos que son formales y de alta duración. De esta forma, se debe
apostar a fortalecer y hacer crecer a la empresa pequeña y mediana para reducir la cantidad de
trabajadores en las microempresas a través de la creación de mejores puestos de trabajo. Hoy en día,
según la última encuesta de empleo e ingresos (2010) alrededor de un 30% de los ocupados estarían
dispuestos a cambiar de trabajo, esto equivale a un total de 1.6 millones de Guatemaltecos. La
política debe generar una solución real y de calidad para estos trabajadores fortaleciendo las
Pequeñas y medianas empresas. Por ende, de ahora en adelante se discutirá una política de PYMES,
contemplando que directamente afectará el desempeño de las microempresas a través de la creación
de las condiciones para crecer un negocio y la generación de empleos.
Factores relevantes para una política de desarrollo de la PYMES
En Guatemala ha existido un avance importante desde la creación del Viceministerio de las
MIPYMES hasta la implementación de servicios de apoyo empresarial que se han estado dando.
Por otra parte, el viceministerio cuenta con una Política Nacional para el Desarrollo de las Micro,
Pequeñas y Medianas Empresas (2006) que plantea acciones para una mejor coordinación del
sector. No obstante esta política se ha implementado parcialmente, el viceministerio ha logrado
avanzar por medio de la suscripción de programas con instituciones multilaterales que proveen de
recursos para operar y cuentan con metas claras y medibles para ejecutar.
La mayor debilidad que existe para que el viceministerio adopte la política nacional radica en la
débil capacidad institucional. Recientemente el BID elaboró un diagnóstico de las capacidades
institucionales para el desarrollo de políticas de fomento a las MIPYMES en Latinoamérica
(Angelelli, Moudry, & Llisterri, 2007) en el cual se evalúan los siguientes puntos:
1. Estabilidad institucional. Este factor mide la estabilidad de una institución pública en el
tiempo y en el proceso de desarrollo de las MIPYMES. Se califica a través de cinco variables:
evolución del presupuesto anual, evolución del número de empleados, estabilidad del personal
clave, implementación de un plan estratégico y ejecución de un plan de trabajo anual.
2. Atención a problemas reales de las MIPYMES. Este factor mide la relevancia de las acciones
de la institución para los problemas de las MIPYMES. Cabe destacar que muchas instituciones
cuentan con mucha amplitud de programas, pero no tienen cobertura o no cuentan con
capacidad de impacto a nivel nacional. Por ello, este indicador mide la eficiencia de las
instituciones para atender los problemas relevantes de las PYMES. Las variables que mide son
las siguientes: los temas que abarcan los programas de apoyo, el territorio geográfico cubierto y
los servicios por medio de internet.
3. Coordinación interinstitucional. Este factor mide el grado de coordinación que existe a través
de la institución analizada con otras instituciones relevantes para el desarrollo de las PYMES.
La coordinación es importante, ya que muchas entidades ofrecen diversos servicios y al actuar
de forma independiente se desaprovechan economías de escala, se genera duplicidad de
funciones o se desatienden problemas reales que afrontan las MIPYMES.
4. Aprendizaje institucional. Este indicador permite medir qué tanta información incorpora la
institución analizada a través del tiempo. En otras palabras, este factor mide la capacidad que
tienen las instituciones de estar alerta de sus resultados, aprender y mejorar sus actividades.
Para calificar estos cuatro factores el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) generó un índice
comparativo a nivel internacional. Guatemala calificó mal en las categorías de aprendizaje y
estabilidad institucional. En el primer caso, no obtuvo ningún punto positivo. Lo cual indica que la
institución carece de los mecanismos para aprender y mejorar de sus acciones. Segundo, en cuanto a
la estabilidad institucional Guatemala obtuvo un 60% de la calificación máxima en Latinoamérica.
Los resultados negativos en torno a la capacidad institucional se explican a través de una mala
calificación en la evolución del presupuesto y en la ejecución del plan de trabajo anual. Por
ejemplo, en el 2011 existió un recorte presupuestario para el MINECO y fue el Viceministerio de
las MIPYMES el que sufrió mayormente el recorte de ingresos. Por otra parte, el viceministerio
también obtuvo una calificación negativa en cuanto a los programas de apoyo institucional. Esto se
debe a que cuenta con programas de apoyo a las MIPYMES pero no tiene una capacidad de generar
un impacto a nivel nacional (Angelelli, Moudry, & Llisterri, 2007).
Estos factores están relacionados, ya que sin recursos financieros difícilmente se puede lograr la
ejecución de actividades y programas. Esto genera una baja capacidad de impacto en la actividad
económica que se realiza a través de los programas que ofrece el viceministerio de las MIPYMES.
Además, con bajos grados de ejecución también se carecen de mecanismos de aprendizaje
institucional.
El estudio del BID (2007) calificó también el tipo de programas que se están implementando a
través de la institución que dicta la política de MIPYMES, para evaluar el tipo de actividades que se
están ejecutando. Las nueve áreas evaluadas son las siguientes: financiamiento, innovación y
tecnología, servicios de desarrollo empresarial, vínculos empresariales, entorno empresarial,
desarrollo empresarial, exportaciones y capacidades institucionales. Guatemala contó con
programas en cuatro de las nueve áreas implementadas, los cuales son: financiamiento, innovación
y tecnología, servicios de desarrollo empresarial y capacidades institucionales. Se cubre únicamente
el 44% de los programas identificados que implementan los mejores países de Latinoamérica, tales
como Brasil o Chile. Sin embargo, no cuenta con el resto de actividades que están orientadas a
mejorar el entorno en el cual se desarrollan los negocios o que están orientados a un
aprovechamiento de cadenas de mayor valor.
La baja cobertura de actividades en Guatemala también responde a la baja capacidad institucional
que cuenta el Viceministerio. Por ello es importante realizar una propuesta de reforma que eleve la
capacidad institucional para generar un impacto en el desarrollo de la actividad económica a través
de las PYMES. Para ello se propondrán las siguientes estrategias:
En el corto plazo fortalecer el VM para alcanzar un mayor impacto de sus acciones a través del
establecimiento de un sistema de tres pisos, tal como lo hacen las instituciones que mejores
resultados han generado en el tema en Latinoamérica.
En el largo plazo se sugiere el establecimiento de un instituto que esté orientado al desarrollo de
la oferta productiva, el acceso a mercados y el comercio inversión, dentro del cual se gestione,
coordine y articule la política de MIPYMES.
A continuación se presentará la política de PYMES y luego se describirá cada una de las estrategias
de institucionalidad para implementar las líneas de acción para el desarrollo de las PYMES en
Guatemala durante los próximos años de gobierno.
Política Nacional para el Desarrollo de las PYMES
Implicaciones de una política para PYMES El principal objetivo de la política del desarrollo de las PYMES consiste en crear plazas de empleo
formal de larga duración. De esta forma, se atiende directamente a un potencial de 1.6 millones de
guatemaltecos que están buscando empleo de forma indirecta en la economía y actualmente se
mantienen en un negocio de subsistencia. Asimismo, se busca fortalecer el sector de las PYMES,
para que crezca y, al mismo tiempo, reducir las microempresas de subsistencia.
La clave para el establecimiento de programas y acciones efectivos para el sector radica en la
integración de empresas que hoy en día tienen características precarias (i.e. bajos niveles de
capitalización, reducido capital humano y producción básica) a sistemas productivos de alto valor y
desempeño. Pero esto requiere establecer acciones integrales en las áreas claves descritas
anteriormente.
Para determinar si un programa de apoyo es efectivo se debe crear una métrica para identificar el
impacto generado. En última instancia, las PYMES están siendo una alternativa real a la falta de
empleo formal en el país. Por otra parte, su crecimiento determina el beneficio económico que
genera para el país, en término de más plazas laborales y más ingresos. Por ende, una política de
PYMES debe hacer un énfasis importante en las variables de seguimiento que persigue. Para
determinar el impacto positivo general de la política se debe contemplar la evolución de las
siguientes variables (OECD, 2011):
Número de empleos nuevos creados.
Producción e ingresos generados.
Reducción de pobreza.
Número de empresas y empleos formales existentes.
Cantidad de impuestos recaudados a través de la nueva actividad formal creada.
El desempeño de las PYMES depende en parte del entorno o ambiente de negocios que las rodea.
Ambiente de negocios o entorno, se refiere a los factores externos a la empresa que en su conjunto
determinan los beneficios, costos y riesgos que condicionan la toma de decisión de los agentes y los
efectos de esas decisiones. Esta área tiene cinco componentes importantes descritos a continuación.
A .Coherencia en la política pública. La falta de coherencia causa que existan tensiones entre las
acciones de distintas instituciones públicas y esto imposibilite la actividad de las PYMES. Por
ejemplo, uno de los problemas identificados en las mesas de trabajo elaboradas indica que las
medianas empresas afrontan problemas por diferenciarse de las micro y pequeñas, lo cual les
imposibilita encontrar programas y políticas que le brinden apoyo y beneficios directos. Por otra
parte, no cuentan con la escala y las ventajas que cuentan las empresas grandes. Por ende, muchas
veces las empresas medianas terminan estancándose, reduciéndose o extinguiéndose.
Adicionalmente, existe un vacío en la estrategia de comunicación en la dirección de política, de
programas y de proyectos promovidos por el ejecutivo. En consecuencia, se dificulta para las
PYMES concebir con claridad el proceso de producción formal. Por ende, muchas terminan
laborando en la informalidad.
B. Articulación de la política entre gobierno y municipalidad. Existe un vacío institucional entre
la coordinación entre el gobierno local y el ejecutivo. El CIEN (2006) encontró que las
municipalidades son las instituciones que más cercanas se encuentran al trabajador informal y que
labora en empresas pequeñas, mientras que el MINECO fue una de las instituciones más alejadas de
su realidad. Esto describe el vacío institucional que existe entre el ente que dicta la política para las
PYMES y su formalización y aquella que está más cercano de su actividad. Es necesario incorporar
el tema de la MIPYME y de nuevos emprendimientos como un aspecto central de estas iniciativas
de desarrollo productivo territorial. En concreto se deben desarrollar modelos donde la ayuda del
Gobierno Nacional y de la cooperación internacional fortalezcan las capacidades y la
institucionalidad territorial. La apropiación de la política se deberá realizar a través de alianzas entre
los entes nacionales y locales que impliquen un fortalecimiento institucional a nivel territorial y una
creciente autonomía. Una oportunidad que se puede aprovechar es trabajar junto al sistema de
consejos de desarrollo que tienen por objetivo organizar la administración pública a través de una
coordinación interinstitucional, pública y privada. Dentro de las funciones de estos consejos se
encuentra apoyar las municipalidades, facilitar la organización de la población, sistematizar la
descentralización pública, entre otros. Este canal puede facilitar la articulación de la política pública
entre el gobierno y la municipalidad.
C. Condiciones de competencia interna. Según el último estudio de emprendimiento en
Guatemala (GEM, 2010), el ambiente de competencia interna en Guatemala es uno de los peores
calificados en el mundo y esto se debe a importantes barreras que existen para acceder a nuevos
mercados o crear nuevas actividades económicas. Estas limitaciones se refieren al bajo nivel de
competencia que existe tanto en los proveedores de insumos y mercancías para las empresas, como
al nivel de los grandes compradores de las PYMES. Esta falta de competencia se refleja en dominio
del poder de negociación por parte de los grandes compradores y distribuidores y es también
resultado de la limitada capacidad y poder de negociación de las mismas PYMES, agravada por la
falta de una regulación clara que promueva la competencia. Para superar esta limitación, existen tres
tipos de medidas: a) apoyar a la ampliación de los contactos de las empresas con proveedores y
clientes, a través del fortalecimiento de sistemas de información, la promoción de redes
empresariales y mecanismos alternos de resolución de conflictos; b) el desarrollo de la capacidad
de negociación de los propietarios de la MIPYME a través de SDE; c) establecer un marco
regulatorio efectivo que sea el rector de la libre competencia, eliminando barreras de entrada en el
mercado.
D. Regulación, trámites y formalidad. Las dificultades para conocer y cumplir los requisitos del
Estado para operar económicamente constituyen otro factor de importancia para el desempeño de
las PYMES. Más aun, cuando uno de los objetivos es la generación de empleo y se debe contratar
una mayor cantidad de personal formal. Este costo es elevado para las empresas más pequeñas. Los
trámites mencionados se refieren al cumplimiento de obligaciones de índole tributario, laboral,
mercantil, municipal y estadístico, además de otras obligaciones específicas a la actividad
económica de la empresa.
E. Organización institucional para proveer servicios de apoyo empresarial. Uno de los vacíos
que los empresarios perciben más claramente es la falta de atención integral en la solución de los
problemas de su negocio. Según el último estudio de emprendimiento (GEM,2010), en Guatemala
no existen instancias únicas donde acudir a buscar y encontrar información para formalizar un
negocio o para acceder a servicios de apoyo empresarial. Esto genera un efecto negativo para una
MIPYME. Por ejemplo, con frecuencia, los nuevos negocios acuden a una entidad con uno o varios
requerimientos específicos y la respuesta que encuentran es un programa cuyos componentes no
necesariamente se ajustan a sus necesidades. Más aún, algunos de los componentes ofrecidos
pueden no ser del interés del empresario, mientras que otros componentes, que el empresario
requeriría no están incluidos en el programa. En consecuencia, el empresario no obtiene una
solución a su problema, incurre en costos de tiempo y por tanto reduce su disposición a buscar
ayuda nuevamente en estas entidades.
Principios Generales Con base a modelos exitosos en el ámbito internacional, hemos tomado algunos de los principios
que caracterizan las políticas y acciones, y definen el rol que cumplen, tanto el Gobierno y las
entidades del sector público, como el sector privado y la cooperación externa. Se propone que estos
principios puedan ser la guía en la ejecución y evaluación de la política de apoyo a las MIPYMES
en Guatemala, buscando maximizar los recursos disponibles.
Racionalidad y optimización en la asignación de recursos en los programas de mayor
potencialidad de éxito e impacto en la población objetivo. Para ello en todos los programas
MIPYME, se sugiere utilizar un criterio de retorno y de costo/beneficio como guía para la
asignación, no sólo en términos financieros sino socio-económicos. La formación de
capacidades empresariales, la generación de nuevos emprendimientos y la innovación en
actividades con potencial es un elemento central.
Transparencia en la gestión institucional, como un factor clave para mejorar la eficiencia en la
asignación y uso de los recursos, la lucha contra la corrupción y la recuperación de la
credibilidad en las instituciones nacionales, en línea con lo establecido en la Ley de Acceso a la
Información.
Enfoque Sistémico e Integralidad. La política deberá contener una dimensión de integralidad
para permitir concebir las necesidades de las MIPYMES, y la misma política, dentro de un
marco de desarrollo integral del país. Asimismo, será necesario que el enfoque sistémico impere
en todos los aspectos de la política, desde la coordinación entre las distintas agencias
gubernamentales, hasta la complementación entre los instrumentos.
Reconocimiento a la diferencia y flexibilidad en el diseño y aplicación de los instrumentos de
atención a las MIPYMES. Para garantizar la equidad de acceso a las oportunidades es necesario
adaptar la aplicación de los programas e instrumentos a las características diferentes de las
personas empresarias y las empresas.
Fortalecimiento de las capacidades locales. El apoyo del sector público nacional y de la
cooperación internacional al desarrollo de la MIPYME se incorporará al ordenamiento
territorial y su intervención debe fortalecer y potenciar la institucionalidad territorial y las
capacidades de los actores públicos y privados a nivel local. La priorización de cadenas
productivas a nivel local, se deberán establecer teniendo en cuenta las potencialidades
resultantes de los Planes de Ordenamiento Territorial desarrolladas por SEGEPLAN, la base
productiva actual y las oportunidades que brinden los mercados.
Participación ciudadana. Se sugiere fomentar la participación de las organizaciones
empresariales y de la sociedad en el apoyo y validación de los procesos de diseño,
implementación y seguimiento de las políticas y programas a nivel central y territorial.
Objetivos estratégicos de la política de PYMES y áreas claves
El objetivo principal de la política de MIPYMES es la generación de empleo formal en la economía
en los próximos cuatro años de gobierno. Se requieren como mínimo 150 mil plazas nuevas al año
para detener el crecimiento de la economía informal y del subempleo en el país. Por otra parte, se
requiere la creación de más de 3 millones de nuevos puestos para reducir el subempleo existente. En
base a esto, el objetivo debería ser la creación de 450 mil empleos al año para reducir el subempleo
en diez años. La política de MIPYMES, ataca directamente a más de 3.6 millones de guatemaltecos
que se encuentran en las microempresas y se verían beneficiados del crecimiento de los negocios
actuales y del fortalecimiento de las condiciones para la consolidación y mejora de las PYMES.
Los objetivos estratégicos de la política pública deben ser:
a) Crear plazas de trabajo formales y larga duración.
b) Generar oportunidades para las PYMES en distintas regiones y en diferentes actividades.
c) Elevar la productividad de las PYMES para aprovechar las oportunidades de ampliación de
mercados.
Estos objetivos no son contrarios a los que existen hoy en la política de PYMES. Para alcanzarlos,
se deben establecer estrategias específicos, tales como:
Mejorar el entorno de negocios.
Facilitar la transición de PYMES hacia actividades de mayor valor agregado y rápido
crecimiento.
Elevar las condiciones para el aprovechamiento de oportunidades de negocios y mercados
Mejorar las capacidades de gestión y dirección empresarial.
Elevar las competencias de los servicios de apoyo empresarial.
Impulsar la cultura de emprendimiento, asociatividad e innovación.
Mejorar la absorción de nuevas tecnologías y procesos productivos
.
Áreas clave Los objetivos específicos deben operar en áreas estratégicas y claves para desarrollar la actividad de
PYMES. Por una parte, deben actuar en mejorar el entorno para su operación y, por otra parte,
deben impulsar la productividad de aquellos que dirigen estos negocios. Esta política, debe
implementarse a través de la implementación de programas y actividades en ocho áreas claves:
1. Fortalecer el marco institucional y el entorno empresarial. En esta área se deberá intervenir
directamente la debilidad de las instituciones de apoyo; la carencia de las políticas de apoyo al
sector; la falta de coordinación entre instituciones; la dificultad de realizar trámites
administrativos; la variabilidad del marco institucional. Es importante destacar que desde un
viceministerio es difícil implementar acciones orientadas a fortalecer el marco institucional que
rige a las PYMES. Muchas de este fortalecimiento depende de la actuación de otras
organizaciones fuera del MINECO, incluso podrían abarcar entidades del sector privado. Por
ende, es importante contar con un marco institucional más amplio que permita actuar de forma
coordinada entre organizaciones. El objetivo es generar un entorno empresarial favorable al
emprendimiento y el crecimiento de nuevos negocios.
2. Información, acceso y consolidación de mercados. Esta área clave busca ofrecer mecanismos
de información sobre productores, precios, calidades, servicios de apoyo empresarial y otras
piezas claves que permitan a las PYMES integrarse en distintos mercados y acceder a servicios
complementarios de mejor manera. El objetivo es reducir costos de transacción, asimetrías de
información y costos para ingresar a nuevos mercados.
3. Acceso a servicios de desarrollo empresarial. El viceministerio estaría encargado de reducir
la escasez de la información sobre oferta y demanda de servicios de desarrollo empresarial y de
velar por la ágil implementación y el desarrollo de los mismos. Dentro del esquema de tres
pisos propuesto, caben instrumentos como ventanillas únicas, lo cual requiere de coordinación
con el viceministerio de inversión y competencia que es el encargado de los principales
registros que rigen la actividad económica en Guatemala.
4. Acceso a servicios financieros. Para ello se busca ampliar la base de agentes que ofrecen estos
servicios, promocionarlos y evaluar su funcionamiento para que logren un impacto en la gestión
de las PYMES. Hoy en día el Viceministerio ejecuta fideicomisos para brindar apoyo financiero
a estas empresas. En la propuesta, el Viceministerio sería la institución encargada de articular la
política y evaluar sus resultados y el encargado de ejecutar sería una institución que administre
el fideicomiso, y eventualmente impulsar la creación de un banco de segundo piso.
5. Ampliación de la base empresarial o política de emprendimiento. Esta área clave busca
potenciar la capacidad de los guatemaltecos de iniciar negocios, hacerlos crecer y sostenerse a
lo largo del tiempo. Para ello, reconoce que el proceso empresarial se divide en diferentes fases
y esto requiere crear actividades y programas en las distintas etapas críticas.
6. Acceso a tecnología, promoción de innovación e impulso a la calidad. En esta área se busca
potencializar el acceso de nuevas tecnologías a las PYMES. En la propuesta institucional
realizada, los prestadores de servicios de capacitación en nuevas tecnologías, los proveedores
de estos servicios, así como las universidades, incubadoras y centros de apoyo a las PYMES se
encontrarán en el primer piso como oferentes de servicios de apoyo empresarial y su acción será
facilitada y coordinada por las instituciones de segundo piso. Asimismo, se busca elevar la
calidad de la producción actual de las PYMES. Su mejora es importante para que la producción
local pueda acceder a nuevos mercados o puedan competir tanto en el ámbito local como
internacional.
7. Cadenas de valor productivas y sistemas locales. El objetivo de esta área es aprovechar el
sistema actual de las PYMES para encadenarlas a sistemas de valor más grande para que las
permita generar más ingresos. El éxito de estos encadenamientos productivos depende de una
eficiente coordinación entre instituciones privadas y públicas. Además, se contempla el hecho
que en los distintos mercados productivos existen sistemas locales que intervienen las acciones
de los productores y consumidores. Por ende, las políticas y acciones diseñadas a mejorar las
cadenas de valor deben impulsar el desempeño de estos sistemas para generar crecimiento
inclusivo en las distintas áreas geográficas del país.
A través de intervenciones directas en estas ocho áreas se puede lograr que le proceso de
producción de las PYMES mejore y se alcancen los objetivos directos e indirectos propuestos. A
nivel conceptual se contempla este proceso a través de la siguiente ilustración. Por facilidad
conceptual se separó los mercados de inputs y de outputs de producción para distinguir distintas
estrategias operativas de la política analizada. Se contempla que en el mercado de inputs se
demandan insumos de producción, factores para producir y servicios empresariales y financieros.
Esto permite a la actividad empresarial generar un output o producción a través de PYMES,
empresas grandes y empresas internacionales. El hecho que se incluya el sector externo permite
contemplar esta política dentro de un contexto de apertura comercial, en el cual se compite tanto
con producción local como producción externa. Por último, estos outputs se venden en mercados
locales y mercados internacionales.
El diagrama a continuación muestra el análisis conceptual del proceso de producción de las PYMES
y destaca en rojo siete áreas de intervención directa dependiendo de la fase de producción en la que
más impacta. El monitoreo y supervisión es un área transversal que permite evaluar la política a lo
largo de este proceso. Es importante que la política esté consciente que las siete áreas operativas son
integrales. De lo contrario, se puede limitar el esfuerzo institucional generando resultados más
modestos del potencial que se puede alcanzar. Por ejemplo, si se realizan esfuerzos aislados de
encadenamiento productivo sin el acceso a financiamiento o tecnología únicamente se podrían
incorporar empresas que hayan superado barreras en este proceso. Por ende, es importante generar
actividades e intervenciones en cada área de forma integral.
Ilustración 8 Áreas de acción de la política pública en el proceso empresarial
Fuente: Elaboración propia de la Política para el Desarrollo de las PYMES (2006).
En la ilustración anterior se puede observar cómo el proceso de realizar negocios por parte de las
PYMES debe ser intervenido de forma integral. Para ello, cabe señalar que la coordinación entre
distintas instituciones públicas y entre el sector privado es importante para implementar las acciones
que funcionen de forma concreta. Por ello, la institucionalidad que rige a las PYMES es clave y la
reforma institucional en el sector público para alcanzar este objetivo es imperativa para articular
esta política de forma eficiente. De esta manera, no sólo se lograría ampliar el alcance de las
intervenciones públicas, sino que se podría extender la base de beneficiarios.
Por último, se destaca que la Política para el Desarrollo de las PYMES fue el último tema analizado
en esta sección y esto se debe a que actualmente existe una política que está orientada en buena
manera hacia las acciones que deberían tomarse y las buenas prácticas observadas en
Latinoamérica. No obstante, su implementación es muy limitada por la institucionalidad a través de
la cual se articula esta política. Por ende, las secciones anteriores contemplaron establecer la política
de las PYMES dentro de una política superior a nivel del país e incorporarla dentro de su debido
marco institucional. Reconocer esta importancia y realizar una reforma institucional que asimile
esta situación permitirá una mejor ejecución de acciones para el desarrollo empresarial en
Guatemala.
Institucionalidad para el desarrollo de las PYMES.
Las mejores prácticas de políticas e instrumentos para el desarrollo de las PYMES cuentan con las
siguientes características: a) una contra parte institucional que dicte políticas económicas con
responsables al más alto nivel y participación del sector privado, b) recursos financieros mínimos
que generan la institucionalidad en el tiempo, c) recursos financieros propios que estén atados al
cumplimiento de las políticas públicas gestionadas, d) mecanismos para coordinar distintas
instituciones públicas. Al cumplir estas cuatro cualidades, la estabilidad es capaz de proveer
estabilidad y aprendizaje institucional, atender los problemas reales de las PYMES y generar una
coordinación entre distintos actores claves. A continuación se muestra un menú de opciones para
establecer una institucionalidad para desarrollar e implementar la política de PYMES.
Mercado
Consumidores localesConsumidores internacionales
Outputs
MIPYMESEmpresas grandes
Empresas internacionales
Inputs
Insumos
•Materias primas, bienes intermedios.
Factores de Producción
• Inversión, empleo, tecnología, tierra
Servicios
• Financieros, empresariales.
Ento
rno
mac
roec
onóm
ico
Marco
Institucional
Acceso a Financia-miento y SDE
Fortale-cimiento institu-cional
Acceso a mercados
Encadenamiento productivo
Ampliar base empresa-rial
Acceso a tecnología
Opción 1: Fortalecimiento del Viceministerio e introducción de un esquema de tres pisos para la ejecución
Esta opción es recomendable para implementarla en el corto plazo y consiste en reformar el
Viceministerio para el Desarrollo de las PYMES para constituirlo como un instancia que dicte y
articule la política pública y establezca mecanismos para su seguimiento y su monitoreo,
descentralizando la ejecución de programas de apoyo. Esta no es una propuesta totalmente nueva,
de hecho es parte de la Política Nacional para el Desarrollo de las Micro, Pequeñas y Medianas
Empresas, pero nunca fue implementada en su totalidad; además de ser un esquema vigente en la
mayoría de países estudiados.
Esta propuesta implicaría crear una institucionalidad de tres pisos, en la cual se diferencie la entidad
que sea la encargada de la política pública, separando claramente los roles de política y ejecución.
En un segundo nivel, se coordinan las instituciones y administran recursos, y un último nivel donde
se encuentran los prestatarios de servicios de apoyo a las PYMES. A continuación se describen los
tres niveles con mayor detalle:
Nivel Asesor/Estratégico: Se propone transformar el actual Consejo Nacional de las
PYMES para permitir participación de actores públicos relacionados al desarrollo del
sector, así como la participación de privados que tengan relación con el desarrollo delas
PYMES, ambos al más alto nivel. Se sugiere que este consejo sea presidido por el Ministro
de Economía, quien podrá delegar en el Viceministro de las PYMES.
Las funciones de este Consejo serán evaluar el cumplimiento de las políticas y aprobar los
planes operativos anuales, sin involucrarse directamente en la operatividad. Asimismo, este
Consejo debe velar por la articulación y coordinación de acciones de otros entes públicos,
pasa asegurar la coherencia en las acciones de apoyo al sector.
Es deseable que las personas provenientes del sector privado que participen en el Consejo
no estén involucradas o participen para ofrecer servicios en el segundo o primer piso. De lo
contrario, se puede generar un incentivo desalineado en el que el que asesora y apoya a
coordinar la política pública es “juez y parte” de las acciones públicas.
Tercer piso: En esta propuesta se refuerza la actuación del Viceministerio como ente
articulador, financiador, regulador y rector de las políticas y programas de apoyo. En este
nivel, se diseñan las estrategias, se asignan recursos, se establecen regulaciones, se provee
información, se establecen mecanismos para garantizar la transparencia del gasto público,
establecer indicadores para monitoreo de las obras públicas y generar canales para el
aprendizaje institucional.
Segundo piso: en el segundo piso se cuenta con una serie de instituciones facilitadoras e
intermediarias de servicios financieros y de desarrollo empresarial. Estos son los que
constituyen el puente entre la política pública (tercer piso) y las intervenciones (primer
piso). Las funciones de este nivel es administrar y ejecutar programas, proveer información
de PYMES, calificar los servicios, control de calidad y evaluar los resultados obtenidos.
Se propone reformar los fideicomisos y programas que hoy en día existen para crear
programas sostenibles en el tiempo que tengan la autoridad e institucionalidad para operar
en el segundo piso bajo la coordinación y evaluación del Viceministerio de la MIPYME.
La figura institucional para implementar la política pública en el segundo nivel es por
medio de ventanillas operativas, que trabajan para centralizar operaciones, realizar
diagnósticos a empresas, ofrecer información relevante para las PYMES y prestar sus
servicios. Estas ventanillas deben de estar descentralizadas y especializadas a perseguir
funciones específicas y a cumplir objetivos y mandatos concretos.
Las ventanillas las constituyen instituciones intermediarias o facilitadoras, públicas o
privadas, de servicios de desarrollo empresarial o financieras. Ejemplo de estas son las
cámaras, asociaciones, instituciones de capacitación, entre otras; que son organizaciones
sin fines de lucro y generalmente del sector privado (aunque en algún momento y para
ciertos fines pueden ser mixtas o públicas).
Primer piso: en este nivel se encuentran los oferentes de servicios de desarrollo
empresarial y las empresas. En este nivel se encuentran tanto las empresas consultoras,
fundaciones, ONG, asociaciones, bancos, cooperativas, entre otros. La acción de estas
instituciones dependerán de la política dictada por el Viceministerio y la coordinación de
las instituciones que se encuentran en el segundo piso.
De esta forma, el Viceministerio como ente de política estará separado de las actividades de
ejecución e intermediación, de forma explícita, concentrando su labor en dictar las líneas
estratégicas, coordinar interinstitucionalmente las líneas de acción (especialmente dentro del sector
público y con apoyo del Consejo), captar recursos para financiar programas y evaluar los
resultados.
Existen responsabilidades entre las instituciones de primer, segundo y tercer nivel. Por un lado, la
institución responsable del tercer piso que dicta la política, también es el encargado de realizar
manuales de operación y apoyar las instituciones de segundo piso con capacitaciones y programas
de apoyo operativo. Por otro lado, las instituciones de segundo piso tienen una labor importante en
identificar la oferta de servicios de apoyo empresarial, calificarlos, coordinarlos para operar y
certificarlos; además de ofrecer información a las PYMES para que ingresen a los programas
existentes apropiados y promocionar sus actividades.
Asimismo, existe una coordinación directa entre las ventanillas operativas en el segundo nivel, la
oferta de servicios empresariales y las empresas que se encuentren en el primer piso. Por una parte,
las instituciones en el segundo piso administran recursos, resuelven problemas de fallas de
información y ofrecen diagnóstico a las PYMES. Por otra parte, los consultores y la oferta de
servicios de apoyo empresarial se acercan a estas ventanillas para calificarse y promocionarse
internamente.
En la práctica, el viceministerio en el tercer nivel ejerce una función estratégica licitando operación
y exclusividad de trabajo para las ventanillas operativas en el segundo nivel. Para ello, debe
fortalecerse internamente e introducir sistemas que le permitan el manejo eficiente del mismo.
Debido a la escala de operación, se recomienda realizar licitaciones en las cuales se permita que una
ventanilla o intermediaria en el segundo piso, siga administrando bajo la misma entidad recursos
más allá de un ano, si cumple con metas concretas. En términos generales, la evaluación debe ser
externa y se deben contemplar indicadores específicos y concretos tales como números de empleos
generados, negocios que recibieron servicios empresariales, tasa de descontinuación de negocios,
tasa de crecimiento de negocios, recaudación tributaria en la localidad, entre otros a evaluar. Esta
facilidad permite que existan incentivos alineados entre los prestatarios de los servicios y la
instancia responsable de coordinar la política pública en el tercer nivel. Por último, deben generarse
garantías para transparentar la recaudación y el uso de los recursos. La ilustración a continuación
muestra los distintos niveles de operación de la política pública.
Ilustración 9 Funciones de cada nivel de operación
El éxito de esta política se basa en el desarrollo del tercer y segundo piso. Por una parte, es
importante contar con una institución que legítimamente dicte políticas que trasciendan para el
desarrollo de las PYMES y logre coordinar con distintos actores de política pública. Esta entidad
debería es el viceministerio fortalecido y con el apoyo del Consejo. Por otra parte, se debe contar
con extensos programas en el segundo piso que sean sólidos, con capacidades técnicas y con
estabilidad institucional, para ejecutar las acciones que sean contempladas en la política pública.
Un riesgo manejable en este tipo de esquemas es la posibilidad de invisibilizar el rol que tiene el
Viceministerio en el apoyo a las PYMES, al no ser este el ejecutor directo de los programas de
apoyo de los SDE. Para evitarlo se recomienda una estrategia que incluya una fuerte actividad de
posicionamiento de las instituciones públicas que coordinan y financian los SED.
Otra estrategia importante es generar mecanismos que generen la transparencia en la adjudicación
de las licitaciones para gestionar los proyectos públicos, para garantizar el impacto y para reducir la
invisibilidad del sector público.
Los principales riesgos de esta política pública están en la ausencia de programas de eficiente
ejecución o en una baja articulación de la política pública por parte del Viceministerio. Por una
parte, si se desconcentra y descentraliza la ejecución del viceministerio y no se fortalecen
instituciones en el segundo piso, entonces la estrategia sólo correspondería a un debilitamiento de la
política. Por otra parte, aun con la creación de programas e instituciones eficientes en el segundo
piso, sin una política pública orientada a atacar los principales problemas que afrontan las PYMES,
las acciones carecerían de impacto para atender las necesidades reales del sector. Por último, la
conformación del Consejo de apoyo también constituye un riesgo importante, debido a la baja
capacidad que existe para un viceministerio en convocar autoridades de un mayor rango jerárquico.
Por ello, debería establecerse un Consejo presidido por el Ministro de Economía, y complementarlo
con actores de primer nivel del sector público y privado.
Tercer piso
Segundo piso
Primer piso
• Política de MIPYMES• Estrategia• Seguimiento y evaluación• Licitar proyectos
• Ventanillas:• Descentralizadas• Especializadas
• Administra• Califica servicios• Fallas de información• Diagnóstico
• Oferta de servicios de desarrollo empresarial y financiero
En cuanto a las desventajas de este esquema es que por un lado es que está supeditada a normas y
procedimientos burocráticos del Ministerio, restándolo flexibilidad (en la adjudicación de
licitaciones de servicios por periodos más allá de un ano, por ejemplo), y por otro no le asegura
sostenibilidad en cuanto a recursos, pues estará supeditado a las asignaciones presupuestarias del
Ministerio. Pero, entre sus ventajas, es un esquema que no requiere de modificaciones legales que
pueden dilatar más el proceso de fortalecimiento.
Importante es el esquema de financiamiento para apoyar esta propuesta. El MINECO para los
próximos 4 años contara con recursos de cooperación de préstamos en vigencia o en proceso de
operación que podrían inicialmente apoyar el esquema. El Viceministerio debiese convertirse un
una instancia que concentrara los recursos para ejecutar programas de apoyo al desarrollo
productivo, especialmente de las PYMES. Lo anterior no solo de préstamos en los que el MINECO
es ente ejecutor, sino de otros programas que están en dispersos en otras instituciones y que
persiguen la misma finalidad.
Por otra parte, habrá que evaluar el Programa Nacional y los Fideicomisos, y pensar en esquemas
descentralizados que los vuelvan más eficientes, lo que a su vez permitiría concentrar los esfuerzos
del Viceministerio en su nueva misión.
Opción 2: Creación de un Instituto
Como se mencionó anteriormente, la primera opción de fortalecer el viceministerio e introducir un
esquema de tres pisos es viable en el corto plazo está limitada por la misma institucionalidad del
MINECO, principalmente por la poca capacidad para coordinar entre distintas instituciones
públicas. Pero la propuesta debe ser concebida en un esquema gradual que en el mediano plazo
tienda a perfeccionarse, tal y como ha sido la experiencia en muchas instituciones en Latinoamérica,
tales como SEBRAE, en Brasil o CORFO en Chile.
Se propone una segunda opción para el mediano plazo, que requiere de más recursos económicos y
sobre todo políticos, y que consiste en establecer un ente con la suficiente independencia y
búsqueda de resultados sostenibles en el tiempo y con la flexibilidad que le permita contar con los
recursos humanos más calificados. Esto se concretaría mediante la creación de un Institución mixta,
descentralizada, con patrimonio propio y autonomía técnica y administrativa, adscrito al MINECO
y gobernado por una Junta Directiva de carácter público / privado. El Director Ejecutivo debiese ser
electo por el Presidente de la República, de una terna propuesta por la Junta Directiva de la
Institución, quien a su vez preside dicha Junta.
El Instituto, que sería creado por Decreto Legislativo, deberá contar un equipo técnico altamente
calificado y una asignación presupuestaria acorde a los desafíos. Debiese además tener la
posibilidad de recibir otras fuentes de financiamiento, ya sea por venta de servicios o bien
aportes del sector privado u organismos internacionales de cooperación. El instituto debiese
consolidar el esquema de Tres Pisos para la ejecución de los programas de apoyo al sector,
actuando éste como de tercer piso, lo que debería estar plenamente definido en su Ley de
creación.
Dado que para el fomento y desarrollo productivo, que en Guatemala en su mayoría está formado
por PYMES, exige de políticas complementarias en temas de clima de negocios, competitividad,
consolidación y apertura de mercados, y promoción de exportaciones e inversiones, se propone que
este instituto vaya más allá e incorpore alguna de las temáticas antes señaladas.
En Guatemala existen pocas instituciones que logran una articulación entre actores públicos y
privados, siendo el Consejo Nacional de Promoción de Exportaciones (CONAPEX) un ejemplo
por excelencia. Este es el foro de comercio exterior más importante en Guatemala, creado a partir
del Acuerdo Gubernativo 367-86, con el fin de proponer al Presidente de la República la “política
nacional de promoción, diversificación e incremento de las exportaciones, el turismo y las
inversiones, así como velar por la instrumentación y ejecución de la misma”. Este consejo aglutina
representantes de los sectores públicos y privados: Ministerio de Economía, quién preside el
consejo; Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN), Ministerio de Agricultura, Ganadería y
Alimentación (MAGA), Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Comunicaciones
(MICIVI), Presidente del Banco de Guatemala (BANGUAT), Ministerio de Energía y Minas
(MEM), Confederación Guatemalteca de Federaciones de Cooperativas (CONFECOOP),
Asociación Guatemalteca de Exportaciones (AGEXPORT), Cámara de Industria (CIG), Cámara del
Agro (CAMAGRO), Cámara de Finanzas y Asociación de Azucareros de Guatemala (ASAZGUA).
Una alternativa de política es ampliar este Consejo, incorporándole la temática de inversiones,
competitividad y MIYMES, y convertirlo en la Junta Directiva del Instituto. Esto aseguraría la
articulación y coordinación de las instituciones públicas, dando además un sentido de integralidad a
la política de desarrollo productivo. En el caso propuesto, se sugiere incorporar una figura de mayor
rango para que le presida, tal como el Vicepresidente de la República, quien puede ser suplido en
algunas ocasiones por el Ministro de Economía. En adición, esto permitiría elevar la política de
PYMES a una prioridad en la agenda nacional, tal como hoy en día lo es en la práctica para los
guatemaltecos.
En esta línea, se sugieren tres áreas estratégicas:
Desarrollo de oferta productiva, con programas para elevar la competitividad y crear
capacidades en las empresas, ya sea mediante programas de asistencia técnica, encadenamientos
productivos, programa específicos para nuevos emprendimientos, innovación, etc,.
Competividad, el cual estaría orientado a velar por el seguimiento a la agenda de
competitividad que permita mejorar el clima de inversiones para el crecimiento y
fortalecimiento de las empresas. Lo anterior mediante la realización de estudios, monitoreo de
las condiciones, articulación de acciones, entre otros.
Promoción de exportaciones e inversiones, el cual sería una (o dos) instancias especializadas,
encargadas de promover las inversiones y exportaciones.
Ilustración 10 Política Integrada de Desarrollo Productivo
Fuente: Elaboración propia (2011).
Por último, es importante mencionar algunos riesgos que pueden darse. Primero, que siendo una
institución tan amplia, puede perder su enfoque al momento de articular, ejecutar y monitorear la
política establecida. Más aun, la toma de decisiones en un consejo conformado por muchas
instituciones puede ser costosa y terminar concertando únicamente políticas de un impacto
moderado o modesto.
Conclusiones y recomendaciones
Se requiere realizar una reforma inmediata al viceministerio de las MIPYMES, debido a que ha
fallado en alcanzar un impacto directo, focalizado y de alcance amplio para facilitar y resolver los
problemas reales que afrontan los negocios guatemaltecos. Más aun, la institucionalidad actual no
permite el aprendizaje y la mejora institucional, lo que genera una disolución de los recursos
públicos y bajos niveles de resultados obtenidos.
Hoy, la operación del viceministerio ha estado enfocada a prestar servicios de desarrollo financiero,
los cuáles sólo comprenden una fase crítica en el desarrollo de las MIPYMES. A pesar de contar
con fondos de cooperación internacional y programas para prestar servicios de desarrollo
empresarial, no cuenta con los recursos humanos ni la institucionalidad para hacerlo efectivos.
Mientras tanto, año con año más de 65 mil personas se adicionan al subempleo y 1.6 millones
estarían dispuestos a cambiar de empleo (ENEI,2010). Mientras pasa el tiempo, el resto de países
latinoamericanos reforman sus políticas para que las MIPYMES sean competitivas en sus mercados
internos y en los mercados internacionales. Año con año, Guatemala queda rezagada para competir
a nivel mundial. Reformar el viceministerio no sólo es una urgencia sino que es prioridad, para
elevar la política de las MIPYMES hacia un primer nivel en la agenda política del próximo
gobierno.
Para implementar los cambios necesarios que se requieren de tomar decisiones importantes a nivel
político y se recomienda lo siguiente:
Fortalecer la institucionalidad para la creación y el seguimiento de la política de
MIPYMES. La problemática que afrontan los negocios guatemaltecos es tan compleja
como para delegarla en un viceministerio dentro del MINECO. Es importante crear una
instancia que sea conformada por representantes de primer nivel que dicten la política y le
den seguimiento. Para ello, se requiere involucrar al sector privado, con tal de generar su
participación y prestar estabilidad al sistema.
En el corto plazo, fortalecer el Viceministerio de las MIPYMES como el coordinador de la
política pública y no el ejecutor. Hoy en día, el viceministerio debería ser el encargado de
articular la política pública, ser responsable de los fondos para su ejecución, más no prestar
su gestión.
Crear y fortalecer un segundo piso para las MIPYMES. Se requiere de una institucionalidad
coordinadora de servicios de apoyo empresarial, gestionados por ventanillas únicas. Debe
imperar el principio de eficiencia y transparencia en la adjudicación de fondos del
MINECO a estas ventanillas. Se recomienda utilizar los recursos provenientes de una
donación del BID para elaborar esta estratégica e iniciar en enero 2012. Del total de estos
recursos debe salir una estrategia para crear una agencia de desarrollo del segundo piso que
deberá contar con planes de implementación en el primer semestre del año.
Fortalecer la coordinación interinstitucional para la ejecución y evaluación de las políticas
públicas. Se recomienda crear instancias de coordinación, en la ejecución de la política
pública para involucrar tanto al sector privado, distintos ministerios que son responsables
de la actividad económica y las municipalidades que son la autoridad más cercana de las
MIPYMES. Es importante generar una estrategia a implementarse en el corto plazo, a
través de planes piloto en distintas municipalidades para evaluar las distintas modalidades
de gestión y aprender de su experiencia en la coordinación y gestión de los fondos.
Se recomienda elaborar un estudio para resolver los problemas de financiamiento de las
MIPYMES. Se debe contar con una estrategia para ofrecer alternativas de financiamiento a
este tipo de negocios que no son resueltas por el funcionamiento de los fideicomisos del
MINECO ni por el sistema financiero formal. Una opción de recomendación es la
elaboración de una banca en el segundo piso que preste estos servicios de forma más
efectiva, eficiente, transparente y focalizada. Otra alternativa, es crear la institucionalidad
para desarrollar agencias de financiamiento que puedan operar a este nivel.
Readecuar los fideicomisos existentes. Al fortalecer al viceministerio como entidad que
coordina la política pública y no ejecuta, es imperativo readecuar los fideicomisos para que
se integren al sistema financiero del segundo nivel. Trasladar estos fondos a una instancia
coordinadora puede dotar de recursos a las instituciones del segundo piso y mejorar la
transparencia y eficiencia en la asignación de fondos.
Crear mecanismos para asignar la ejecución de la política pública basados en resultados y
eficiencia. Se recomienda que las licitaciones que existan por medio del MINECO para la
creación de agencias de desarrollo y ventanillas en el segundo piso sea transparente y su
adjudicación esté orientada a ser sostenible en el largo plazo si consigue alcanzar una serie
de resultados básicos en la creación de empleo formal y desarrollo de las MIPYMES.
Fortalecer los mecanismos de transparencia sobre los recursos recaudados por las
ventanillas y operadores en el segundo nivel. De la mano de las licitaciones asignadas a los
mejores gestores, deben establecerse mecanismos transparentes en la asignación de estos
recursos.
Crear mecanismos de verificación de las metas a través de las instituciones que ejecutan los
programas de desarrollo de las MIPYMES. Los indicadores a nivel macro a evaluar son los
siguientes: número de empleos nuevos; producción e ingresos generados; reducción de la
pobreza; número de empresas formales existentes; y recaudación tributaria generada en la
nueva actividad creada. De la mano de estos indicadores, deberán generarse indicadores
específicos para cada programa desarrollado.
Se recomienda crear programas y planes estables en el tiempo, debido que la creación de
puestos de trabajo no es un proceso inmediato y los resultados últimos de la política pública
pueden evaluarse en un plazo más amplio (12-18 meses). No obstante, es imperativo iniciar
pronto y establecer mecanismos de seguimiento y evaluación, contemplando personas del
sector privado, del sector público y expertos del tema.
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Anexo 1: Recursos del MINECO para el desarrollo de las MIPYME
Tabla 7 Presupuesto del MINECO según entidad ejecutora (2011)
Nombre Asignado Vigente
Actividades centrales Q20,216,163 Q24,964,686
Promoción de inversión y competencia Q52,721,400 Q83,622,410
Gestión de integración y comercio exterior Q54,152,724 Q57,139,525
Desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa Q83,849,231 Q39,939,711
Servicios de protección al consumidor Q7,154,721 Q12,157,269
Partidas no asignables a programas Q57,241,735 Q62,100,287
Total Q275,335,974 Q279,923,888
Fuente: Elaboración propia a partir de información provista por el Ministerio de Fianzas (2011).
Tabla 8 Presupuesto del MINECO según clasificación económica y objeto del gasto (2011)
Concepto Aprobado Modificación Vigente Comprometido Devengado Pagado %Ejec.
Gastos corrientes
Servicios personales
Q6,046,488 Q(513,837) Q5,532,651 Q4,559,840 Q3,599,590 Q3,599,590 65.1
Servicios no personales
Q50,286,924 Q(26,036,490) Q24,250,434 Q14,683,345 Q8,961,976 Q8,930,956 37.0
Materiales y suministros
Q632,299 Q239,133 Q871,432 Q420,596 Q420,501 Q420,501 48.3
Asignaciones globales
Q- Q175,513 Q175,513 Q- Q- Q- -
Total Q56,965,711.00 Q414,646.00 Q30,830,030.00 Q88,210,387.00 Q176,420,774.00 Q352,841,548.00 42.1
Gastos de capital
Propiedad, planta, equipo e intangibles
Q1,130,120 Q215,000 Q1,345,120 Q246,095 Q246,095 Q246,095 18.3
Trasferencias de capital
Q- Q5,191,818 Q5,191,818 Q1,952,440 Q1,534,631 Q1,534,631 29.6
Activos financieros
Q25,753,400 Q(23,180,657) Q2,572,743 Q- Q- Q- -
Total Q 26,883,520 Q(17,773,839) Q9,109,681 Q2,198,535 Q1,780,726 Q1,780,726 Q48
Fuente: Elaboración propia a partir de información provista por el Ministerio de Fianzas (2011).
Tabla 9 Cantidad de empleados que cuenta el Viceministerio del Desarrollo de la MIPYME
Puesto
Dirección de servicio al desarrollo empresarial
Dirección de servicios financieros y técnicos
Viceministerio Total
Analista 1 1
Asesor jurídico 1 1
Asesor profesional especializado i
1 3 4
Asesor profesional especializado iv
2 2
Asistente 1 8 2 11
Asistente financiero 1 1
Asistente profesional iv 6 6
Atención al cliente 1 1
Coordinador 3 3
Coordinador de unidad 1 1
Delegado (a) 1 1
Director técnico iii 1 1
Encargado 1 1
Encargado sede regional 1 1
Profesional i 1 1
Secretaria 1 1
Secretaria 3 3
Secretaria ejecutiva iv 2 2
Secretaria ejecutivo iii 1 1
Supervisor 2 2
Técnico en informática i 1 1
Técnico iii 1 1
Técnico profesional en informática iii
1 1
Técnico profesional iii 1 1
Trabajador operativo iv 1 1
Vice-ministro 1 1
Total 3 43 5 51
Fuente: Elaboración propia a partir de MINECO (2011).
Tabla 10 Salario promedio de los empleados del Viceministerio del Desarrollo de la
MIPYME
Puesto
Dirección de servicio al desarrollo empresarial
Dirección de servicios financieros y técnicos
Viceministerio Total
Analista
Q10,000
Q10,000
Asesor jurídico
Q22,000
Q22,000
Asesor profesional especializado i Q9,998 Q9,998
Q9,998
Asesor profesional especializado iv
Q11,384
Q11,384
Asistente Q4,000 Q6,075 Q5,500 Q5,7818 Asistente financiero
Q8,400
Q8,400
Asistente profesional iv
Q4,808
Q4,808
Atención al cliente
Q4,000
Q4,000
Coordinador
Q6,333
Q6,333
Coordinador de unidad
Q6,000
Q6,000
Delegado (a)
Q6,000
Q6,000
Director técnico iii
Q16,012
Q16,012
Encargado
Q5,000
Q5,000
Encargado sede regional
Q7,000
Q7,000
Profesional i
Q7,061
Q7,061
Secretaria
Q10,000 Q10,000
Secretaria
Q3,500
Q3,500
Secretaria ejecutiva iv
Q3,080
Q3,080
Secretaria ejecutivo iii
Q2,880
Q2,880
Supervisor
Q9,000
Q9,000
Técnico en informática i Q4,283
Q4,283 Técnico iii
Q2,701
Q2,701
Técnico profesional en informática iii
Q5,284
Q5,284
Técnico profesional iii
Q3,616 Q3,616
Trabajador operativo iv
Q2,445
Q2,445
Vice-ministro
Q21,398 Q21,398
Total Q6,094 Q6,712.93 Q9,202 Q6,920 Fuente: Elaboración propia a partir de MINECO (2011).
