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INFORME SEMANAL Director: Sergio Clavijo ISSN 1794-2616 Asociación Nacional de Instituciones Financieras. Calle 70 A No.7-86. Teléfonos: 310 1500 - 310 2041. Fax: 235 5947 - 312 4550. Bogotá, D.C. Correo electrónico: [email protected] Página internet: http://www.anif.co por el lado del gasto) mantiene prácticamente inalterada dicha desigualdad, en contravía de lo que ocurre en los países desarrollados e incluso en la mayoría de países de la región. Como veremos, en Colombia predomina el perverso efecto regresivo de los subsidios (tipo Hood-Robin), donde se des- tinan recursos públicos para darle más a los más pudientes, como en el caso de las pensiones de admi- nistración pública (Colpensiones). Frente a esta mala asignación de los subsidios por el lado del gas- to, se desvanece el efecto positivo que podría llegar a tener la progre- sividad tributaria introducida por el IMAN (Ley 1607 de 2012), infortu- nadamente menguada por la pro- pia Sentencia C-492 de la Corte Constitucional (CC), ver Comenta- rio Económico del Día 8 de octubre de 2015. Todos estos temas cobran aún más relevancia en la coyuntura ac- tual de discusión de la “Reforma Tri- butaria Estructural”, la cual se verá forzada a centrarse en el aumento de la tasa del IVA del actual 16% hacia el 19%, dado el agotamien- to de los gravámenes al capital. Si bien dicha medida tendría algunos elementos regresivos (dada la con- centración del consumo de los es- tratos bajos en la canasta básica), ello podría ser compensado con mayor gasto en transferencias fo- calizadas en los estratos más bajos vía “Familias en Acción” y “Adulto Mayor” (ver Comentario Económico del Día 29 de marzo de 2016). Como veremos, dicha focaliza- ción del gasto social requerirá de medidas encaminadas a: i) lograr la llamada “graduación de po- bres”, mediante la depuración de afiliados al Sisben que viene ade- lantando con buen criterio y aho- ra con mayor celeridad el DNP; ii) reorganizar la progresividad so- cial de cerca del 10% del PIB que hoy se destina a “subsidios pre- supuestales”; y iii) la aplicación de reformas estructurales que continúen reduciendo los costos no salariales (como el 4% de la nómina destinado a las Cofami- liares) y los regresivos gastos de Colpensiones. Veamos todo esto con algún detalle. Regresividad tributaria en Colombia En Colombia, históricamente la aplicación del “cronograma” de im- puestos directos no ha incidido en mejoras en equidad, dada la ma- raña de exenciones (AFCs, ahorro voluntario, medicina prepagada, entre otros) operantes en el Impo- rrenta de persona natural. Prueba de ello es el efecto marginal de di- chos impuestos en la reducción del Gini que se observaba en los años 2011-2012, pasando de 0.54 (antes del Imporrenta, observado en ese REGRESIVIDAD TRIBUTARIA Y DEL GASTO SOCIAL EN COLOMBIA Colombia ha venido mostrando indudables progresos en la lucha contra la pobreza durante la última década. Por ejemplo, los datos más recientes señalan un descenso ha- cia niveles de pobreza absoluta del 27.8% de la población (cerca de 13 millones de colombianos), comple- tando una reducción de 2pp/año durante 2005-2015. De la misma manera, ha continuado la disminu- ción de los niveles de indigencia ha- cia el 7.9% de la población al cierre de 2015 (3.7 millones de colom- bianos), lo cual implica una reduc- ción de 1.2pp/año durante el mis- mo período (ver Informe Semanal No. 1316 de mayo de 2016). Estos progresos son vitales para la consolidación de la paz. Por esa razón resulta preocupan- te el deterioro de las condiciones macro-fiscales del país durante 2015-2017, lo cual pone en riesgo la sostenibilidad de dichos progre- sos sociales. El otro factor de pre- ocupación en materia de políticas públicas tiene que ver con el len- to avance en términos de equidad, pues la concentración del ingreso se mantiene en niveles muy eleva- dos, donde el coeficiente de Gini tan solo ha logrado reducirse hacia el 0.52 en 2015 (vs. 0.56 observa- do en 2005), siendo este uno de los peores registros de América Latina. El agravante de todo ello radi- ca en que la política fiscal en Co- lombia (tanto en lo tributario como No. 1325 Julio 25 de 2016 Con la colaboración de Ekaterina Cuéllar y Nelson Vera
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INFORME SEMANALDirector: Sergio Clavijo ISSN 1794-2616
Asociación Nacional de Instituciones Financieras. Calle 70 A No.7-86. Teléfonos: 310 1500 - 310 2041. Fax: 235 5947 - 312 4550. Bogotá, D.C.Correo electrónico: [email protected] Página internet: http://www.anif.co
por el lado del gasto) mantiene prácticamente inalterada dicha desigualdad, en contravía de lo que ocurre en los países desarrollados e incluso en la mayoría de países de la región. Como veremos, en Colombia predomina el perverso efecto regresivo de los subsidios (tipo Hood-Robin), donde se des-tinan recursos públicos para darle más a los más pudientes, como en el caso de las pensiones de admi-nistración pública (Colpensiones). Frente a esta mala asignación de los subsidios por el lado del gas-to, se desvanece el efecto positivo que podría llegar a tener la progre-sividad tributaria introducida por el IMAN (Ley 1607 de 2012), infortu-nadamente menguada por la pro-pia Sentencia C-492 de la Corte Constitucional (CC), ver Comenta-rio Económico del Día 8 de octubre de 2015.
Todos estos temas cobran aún más relevancia en la coyuntura ac-tual de discusión de la “Reforma Tri-butaria Estructural”, la cual se verá forzada a centrarse en el aumento de la tasa del IVA del actual 16% hacia el 19%, dado el agotamien-to de los gravámenes al capital. Si bien dicha medida tendría algunos elementos regresivos (dada la con-centración del consumo de los es-tratos bajos en la canasta básica), ello podría ser compensado con mayor gasto en transferencias fo-calizadas en los estratos más bajos
vía “Familias en Acción” y “Adulto Mayor” (ver Comentario Económico del Día 29 de marzo de 2016).
Como veremos, dicha focaliza-ción del gasto social requerirá de medidas encaminadas a: i) lograr la llamada “graduación de po-bres”, mediante la depuración de afiliados al Sisben que viene ade-lantando con buen criterio y aho-ra con mayor celeridad el DNP; ii) reorganizar la progresividad so-cial de cerca del 10% del PIB que hoy se destina a “subsidios pre-supuestales”; y iii) la aplicación de reformas estructurales que continúen reduciendo los costos no salariales (como el 4% de la nómina destinado a las Cofami-liares) y los regresivos gastos de Colpensiones. Veamos todo esto con algún detalle.
Regresividad tributaria en Colombia
En Colombia, históricamente la aplicación del “cronograma” de im-puestos directos no ha incidido en mejoras en equidad, dada la ma-raña de exenciones (AFCs, ahorro voluntario, medicina prepagada, entre otros) operantes en el Impo-rrenta de persona natural. Prueba de ello es el efecto marginal de di-chos impuestos en la reducción del Gini que se observaba en los años 2011-2012, pasando de 0.54 (antes del Imporrenta, observado en ese
REGRESIVIDAD TRIBUTARIA Y DEL GASTO SOCIAL EN COLOMBIA
Colombia ha venido mostrando indudables progresos en la lucha contra la pobreza durante la última década. Por ejemplo, los datos más recientes señalan un descenso ha-cia niveles de pobreza absoluta del 27.8% de la población (cerca de 13 millones de colombianos), comple-tando una reducción de 2pp/año durante 2005-2015. De la misma manera, ha continuado la disminu-ción de los niveles de indigencia ha-cia el 7.9% de la población al cierre de 2015 (3.7 millones de colom-bianos), lo cual implica una reduc-ción de 1.2pp/año durante el mis-mo período (ver Informe Semanal No. 1316 de mayo de 2016).
Estos progresos son vitales para la consolidación de la paz. Por esa razón resulta preocupan-te el deterioro de las condiciones macro-fiscales del país durante 2015-2017, lo cual pone en riesgo la sostenibilidad de dichos progre-sos sociales. El otro factor de pre-ocupación en materia de políticas públicas tiene que ver con el len-to avance en términos de equidad, pues la concentración del ingreso se mantiene en niveles muy eleva-dos, donde el coeficiente de Gini tan solo ha logrado reducirse hacia el 0.52 en 2015 (vs. 0.56 observa-do en 2005), siendo este uno de los peores registros de América Latina.
El agravante de todo ello radi-ca en que la política fiscal en Co-lombia (tanto en lo tributario como
No. 1325Julio 25 de 2016
Con la colaboración de Ekaterina Cuéllar y Nelson Vera
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entonces) a 0.53 (posterior a la apli-cación del Imporrenta), ver Banco Mundial 2012.
Esa inequidad trató de ser co-rregida mediante la introducción del IMAN como alternativa de piso impositivo a la declaración de ren-ta tradicional (buscando limitar las mencionadas exenciones), según lo mandado en la Ley 1607 de 2012. Ello logró llevar las tarifas efecti-vas de los ingresos más altos hacia el rango del 18%-20%, acabando los aberrantes casos de tributacio-nes efectivas a tasas irrisorias del 5% (vs. tasas nominales del 33%), ver Informe Semanal No. 1156 de enero de 2013. Si bien no se cuen-ta con cálculos de la incidencia del IMAN sobre el Gini, probablemente ello habría derivado en mejoras frente a las reducciones mar-ginales de -0.01 que se observaban pre-reforma tributaria de 2012.
Infortunadamente, algo de esas ganan-cias ha sido abortado por cuenta de la lla-mada “anti-reforma tributaria” de la Sen-tencia C-492 de 2015 de la CC. Allí se esta-bleció que dicha pro-gresividad no aplica-ría para los ingresos salariales en su tradi-cional “tramo exento del 25%”, premiando los salarios más ele-vados con reduccio-
nes cercanas a 3-4pp en su tribu-tación efectiva, ver gráfico 1. Dado que ello implicaba un costo fiscal cercano a los $330.000 millones, el MHCP logró aplazar dicha medida por un año, bajo la figura de la “in-cidencia fiscal”, pero sin mayores lo-gros estructurales.
En lo concerniente a los impues-tos indirectos, el efecto regresivo del IVA se traduce en aumentos en el coeficiente de Gini cercanos a +0.01. Nótese cómo, a pesar de lo anterior, el quintil de individuos más ricos aporta cerca del 42% del total recaudado del IVA (cerca del 2% del PIB, de un total del 5.2% del PIB), mientras que el quintil 1 representa el 8% (0.4% del PIB) y el 2 un 12% (0.6% del PIB).
Gasto público social en Colombia
El gasto público con “tinte so-cial” se ha incrementado en Co-lombia del 7% del PIB en 2002 a cerca del 9%-10% del PIB en años recientes. Dicho incremento da cuenta del mandato de la Consti-tución Política de 1991 y de la vo-luntad de los diferentes gobiernos por incrementar los programas so-ciales (educación, salud, seguridad social, vivienda, entre otros). A pe-sar de ello, la distribución del ingre-so no ha progresado significativa-mente y resulta ser una de las más elevadas de la región.
Una porción de dicho incremento del gasto social se ex-plica por los Progra-mas de Transferen-cias Condicionadas (PTC) como “Familias en Acción”, cuya co-bertura alcanza 2.7 millones de hogares actualmente (vs. 2.4 millones en 2010). Sin embargo, el gasto en dichos PTC es más bien bajo (cercano al 0.3%-0.4% del PIB) y tiene un modesto efecto sobre los re-sultados sociales.
El problema de regresividad/progre-sividad es más bien atribuible a compo-nentes gruesos del gasto social, donde la educación bási-
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Ingreso ($ Millones/mes)
Fuente: cálculos Anif con base en MHCP y Dian.
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8
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1.5
5 Pre-Ley 1607 de 2012
3pp
2pp
Gráfico 1. Tasas de tributación efectiva - Persona natural (IMAN vs. Sentencia C-492 de 2015, %)
Ingreso promedio $0.9 millones – 1.4 SML
IMAN con 25% exento (Sentencia C-492 de 2015)
4pp 4pp
IMAN actual(Ley 1607 de 2012)
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ca y la salud preventiva han sido progresivos y, en cambio, los relativos a educación superior, sa-lud curativa-cosmética y los subsidios pensiona-les de estratos altos han sido muy regresivos (ver Núñez 2009).
El gráfico 2 muestra la distribución de los sub-sidios en Colombia por quintil de ingreso. Allí se observa cómo el quintil más rico concentra un 2.5% del PIB del gas-to social (equivalente al 25% del total), mientras que los subsidios que reciben los dos quinti-les inferiores llegan solo al 2% del PIB cada uno (20% del total). Ello se explica principalmente por la alta concentración de los gastos pensiona-les en el quintil más rico, llegando a representar el 65% del total de dicho subsidio, mientras que la participación de los quintiles más bajos (1 y 2) llega conjuntamente tan solo al 2%. Allí jue-ga la alta regresividad del Régimen de Prima Media de Colpensiones, el cual redistribuye los recursos de todos los colombianos hacia los afiliados de mayores ingresos que sí logran pensionarse. Esto es aún
peor si se considera que la cobertura pensional solo llega al 37%, cifra muy inferior al promedio del 64% observado en América Latina.
Por todo lo anterior, Colombia es uno de los pocos países donde las transferencias públicas de las pensiones tienden a aumentar la desigual-dad medida en términos del Gini (+0.01), anulan-do las ganancias prove-nientes de otras trans-ferencias monetarias. Al considerar las ganancias nulas provenientes de la tributación (según lo discutido), Colombia es prácticamente el único país de la región donde la política fiscal carece de incidencia sobre su dis-tribución del ingreso, ver gráfico 3.
La incidencia social de la Reforma Tributaria Estructural (a manera de conclusiones)
La regresividad tribu-taria y del gasto social en Colombia subraya la urgencia de avanzar en los frentes estructurales laborales-pensionales y tributarios. En este último frente, Anif se ha puesto en la tarea de dilucidar los efectos de la propuesta
Con la colaboración de Ekaterina Cuéllar y Nelson Vera
Fuente: elaboración Anif con base en DNP.
Gráfico 2. Focalización de los subsidios por quintil de ingreso(% del PIB, 2015)
0.2 0.5
1.5
0.6 0.5
0.6
0.6
0.5
0.5 0.5
0.4 0.3
0.3
1.0 1.0 0.5 0.3
0.2 2.0 2.0
1.8 1.8
2.5
0
1
2
3
1 2 Más pobres Más ricos
3 4 5
Pensiones
Quintiles
Educación
Salud Otros
Total
Fuente: cálculos Anif con base en Cepal.
Gráfico 3. Coeficiente de Gini antes y después de impuestos directos y transferencias monetarias
(2014)
0.30
0.35
0.40
0.45
0.50
0.55
0.60
Brasil Colombia Chile Bolivia México Ecuador Perú Venezuela
Antes de impuestos y transferencias 0.55
Menor equidad
Mayor equidad
0.54
0.510.49 0.49
0.450.44
0.41
0.48
0.52
0.47 0.480.46
0.43 0.42
0.39Después de impuestos
y transferencias
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de la Comisión de Expertos Tributa-rios (CET) sobre lo que hemos deno-minado: i) Equidad Individual (EI), en-tendida como pro-gresividad abso-luta (“que los que ganen más paguen más”); y ii) Equidad General (EG), ex-presando el efecto agregado relativo de las medidas.
El cuadro 1 muestra los prin-cipales resultados de aplicar dicha metodología a los rubros más impor-tantes de la propuesta de la CET. Allí se observa cómo el aumento en la tarifa general del IVA y la am-pliación de su base a bienes bási-cos tendrían efectos mixtos en tér-minos de equidad. Por un lado, se observarían efectos positivos so-bre la EI, al requerir mayor pago del consumo de los individuos de ma-yores ingresos. Sin embargo, ello es claramente regresivo a nivel ge-neral (EG), pues los estratos bajos gastan una mayor porción de su ingreso en consumo básico. Esto implica que se requieren compen-saciones vía expansión de los pro-gramas asistencialistas, como “Fa-milias en Acción” (estimadas por Anif en un +0.1% del PIB).
En el Imporrenta de personas naturales, la propuesta de la CET
estaría generando ganancias tan-to en EI como en EG. Ello ocurre por la vía de elevar las tasas efec-tivas de tributación en los ingre-sos más altos y establecer límites globales-relativos a las deduccio-nes permitidas (preservando el espíritu del IMAN).
Las propuestas de gravar las pensiones y los dividendos bajo el esquema del Imporrenta también arrojarían réditos positivos en EI y EG. En el primer caso, se esta-rían afectando solo cerca del 20% de los pensionados (unas 300.000 personas de un total de 1.5 millo-nes) vía un cronograma progresivo (análogo a incrementar la curva del IMAN en 3pp), pero descontando de su base gravable el 12% de los aportes a salud y un 25% por cuen-
ta de su semejanza a ingresos de ca-rácter laboral.
En lo referente a los dividendos, claramente su in-cidencia recaería en los estratos al-tos, pero con la vir-tud de afectar solo con una tasa tope del 15%, pues se deduce la tasa del 20% de los pagos que hubiera hecho la firma (precisa-mente para evitar parte del efecto de “doble tributación”).
En síntesis, la propuesta de la
CET derivaría en importantes ga-nancias en equidad, sobre todo en los frentes del Imporrenta de per-sona natural y empresarial. Tal vez el único elemento regresivo de la propuesta es aquel derivado del au-mento en la tarifa y cobertura del IVA, pero ya hemos explicado la forma de compensar ello a través de reforzar programas como “Fa-milias en Acción” (pero focalizado en los pobres). Nótese que esto es crucial, pues las mayores tasas del IVA explican un 1.6% del PIB de un total del 2% del PIB de nuevos recaudos. De allí la importancia de no pensar en cobijar directamente con más gravámenes la canasta del IPC, para evitar indeseables “ac-tivismos” de la CC (tipo Sentencia C-776 de 2003).
Con la colaboración de Ekaterina Cuéllar y Nelson Vera
Cuadro 1. Efecto social de la Reforma Tributaria Estructural(P: Progresivo; R: Regresivo)
Equidad Individual(EI)
Equidad General(EG)
IVA P R
Incremento tarifa general del 16% al 19% P RAmpliación base a bienes básicos P R
Imporrenta persona natural P P
Cronograma (análogo a IMAN +3pp) P PPensiones P PDividendos P P
Imporrenta empresarial P P
Fuente: elaboración Anif.
Efecto sobre equidad-progresividad
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INDICADORES ECONÓMICOS
1. Medios de pago (M1) 2. Base monetaria (B) 3. Efectivo 4. Cuentas corrientes 5. Cuasidineros 6. Total ahorro bancos comerciales 7. CDT 8. Bonos 9. M3 10. Cartera total11. Cartera moneda legal12. Cartera moneda extranjera13. Total bancos comerciales14. CFC 15. TES 16. I.P.C.17. I.P.C. sin alimentos18. I.P.C. de alimentos 19. TRM ($/US$) 20. Reservas internacionales(2)
21. Saldo de TES ($MM) 22. Unidad de Valor Real (UVR)23. DTF efectiva anual24. Tasa interbancaria efectiva
A la Un Tres Un última mes meses año fecha atrás atrás atrás
CAMBIO PORCENTUAL ANUAL
VALORES ABSOLUTOS
Julio 25 de 2016
LUNES 25Japón: balanza comercial, junio.
MARTES 26EE.UU: reunión del Comité de Mercado Abierto del Fed.EE.UU: índice de precios de vivienda-S&P/Case Shiller, mayo.EE.UU: Índice de Confianza del Consumidor calculado por The Conference Board, julio.EE.UU: ventas de vivienda nueva, junio.
MIÉRCOLES 27EE.UU: declaraciones del Comité de Mercado Abierto del Fed.EE.UU: órdenes de bienes durables, junio.EE.UU: ventas de vivienda pendientes, junio.Reino Unido: PIB (primera estimación), segundo trimestre.
JUEVES 28U.E: Índice de Confianza del Consumidor y de los Inversionistas calculado por la Comisión Europea, julio.
VIERNES 29COL: reunión de la Junta del Banco de la República.COL: tasa de desempleo, junio.EE.UU: PIB (primera estimación), segundo trimestre.EE.UU: Índice de Confianza del Consumidor calculado por Reuters y la Universidad de Michigan, julio.U.E: PIB (primera estimación), segundo trimestre.U.E: tasa de desempleo, junio.
FECHAS CLAVEJULIO 25 AL 29
DE 2016
(1) Miles de millones de pesos. (2) En millones de dólares.
$MM(1)
93.838 5.0 4.3 11.4 9.8 77.640 10.1 8.4 10.0 12.6 50.120 12.2 12.9 17.7 18.0 43.718 -2.3 -4.0 5.7 2.7 301.148 13.2 13.2 13.4 9.8 155.636 4.8 6.9 10.6 6.1 145.512 23.8 20.9 17.1 14.9 20.550 -1.4 -3.1 -3.2 7.6 426.323 9.8 9.9 11.5 9.6 372.464 11.5 12.0 13.2 15.6 350.282 13.1 13.0 14.1 14.0 22.182 -8.8 -2.0 1.9 40.4 347.757 11.7 12.1 13.3 14.8 22.494 9.3 9.3 11.9 21.7 216.038 6.1 9.4 8.4 10.8 Jun 8.60 8.20 7.98 4.42Jun 6.31 6.07 6.20 3.72Jun 14.28 13.45 12.35 6.20 Jul25 2.942.65 2.98 15.83 19.44 54.78 47.124 47.028 47.194 46.877 216.038 225.444 215.131 203.569 Jul25 241.32 240.13 237.05 222.77Jul25-Jul31 7.59 6.93 6.97 4.58Jul18-Jul22 7.45 7.36 6.49 4.53
8julio2016
