Proyecto para la revisión y depuración de indicadores ilustrativos del

Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal

Informe Final de los Indicadores

M. en C. Laura Elisa Pérez Gómez

Contrato No. 72/10 Diciembre 7, 2010

1

PROYECTO PARA LA REVISIÓN Y DEPURACIÓN DE INDICADORES ILUSTRATIVOS DEL PROGRAMA DE DERECHOS

HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL

INFORME FINAL DE LOS INDICADORES

CONTENIDO 1. PRESENTACIÓN 2 2. REVISIÓN Y DEPURACIÓN DE LOS INDICADORES

ILUSTRATIVOS 3 2.1 Depuración de los indicadores 4 2.2 Elaboración de Fichas Técnicas e Identificación de

Información 6 2.3 Indicadores con definición externa 8 2.4 Indicadores Generales de Gestión 10 2.5 Resumen sobre la depuración de los indicadores

del PDHDF 12 3. FICHAS TÉCNICAS DE INDICADORES 14

3.1 Derecho al Trabajo y Derechos Humanos Laborales

3.2 Derecho a una Vivienda Adecuada 3.3 Derecho a un Medio Ambiente Sano 3.4 Derecho al Agua 3.5 Derechos Sexuales y Derechos Reproductivos 3.6 Derechos de las Personas Privadas de la Libertad

en Centros de Reclusión 3.7 Derechos de las Mujeres 3.8 Derechos de las y los Jóvenes 3.9 Derechos de la Infancia 3.10 Derechos de las Personas Adultas Mayores 3.11 Derechos de las Personas con Discapacidad

ANEXOS

A. Síntesis de la depuración de indicadores por tipo B. Comentarios de retroalimentación del ETO

2

1. PRESENTACIÓN

El proceso para la elaboración e implementación del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (PDHDF)1 inició desde 2006 con un diagnóstico de la situación de los derechos humanos en la ciudad. Este proceso ha sido altamente participativo y ha estado encabezado por un Comité de composición plural, el cual determinó que el Programa debía incluir indicadores para su evaluación y acordó utilizar la metodología del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) para elaborar dichos indicadores2.

En el Programa se incluyeron cerca de 500 indicadores ilustrativos para 15 derechos y 10 grupos de población. Los indicadores fueron desarrollados a partir de las propuestas del ACNUDH, retomando también elementos sugeridos por otras agencias especializadas de Naciones Unidas, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, así como de diversos actores participantes, considerando el contexto específico de la responsabilidad de las autoridades locales del Distrito Federal3.

Desde el Programa quedó establecido que4: “el trabajo para los indicadores debe ser un proceso continuo y dista de considerarse concluido, se requiere de inicio un trabajo adicional de verificación de su pertinencia, que incluye la revisión de las fuentes de datos (tanto las existentes como la factibilidad de generación de las nuevas propuestas), así como su viabilidad final a partir de la elaboración completa de las fichas técnicas correspondientes que expliciten las definiciones, formas de cálculo y limitaciones de cada indicador”.

A partir del establecimiento del Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del Programa y de su Equipo Técnico Operativo (ETO) en 2010, se ha procedido con las labores correspondientes de implementación que, entre otras, incluyen precisamente la revisión y depuración de los indicadores para sentar las bases técnicas que proporcionen la plataforma necesaria para la evaluación del Programa y del avance de la entidad en el cumplimiento de los derechos humanos de la población. El presente proyecto fue desarrollado para alcanzar dicho propósito.

1 Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Programa de Derechos Humanos del

Distrito Federal, agosto 2009. 2 El documento metodológico base para la definición de indicadores del PDHDF corresponde al

publicado en 2008 por el ACNUDH: Informe sobre los indicadores para promover y vigilar el ejercicio de los Derechos Humanos, HRI/MC/2008/3. 3 La descripción conceptual y metodológica completa que da sustento a los indicadores

seleccionados puede consultarse en el Capítulo 34 del PDHDF (Págs. 1201 a 1223). 4 PDHDF, pág 1210.

3

2. REVISIÓN Y DEPURACIÓN DE LOS INDICADORES ILUSTRATIVOS

Este proyecto tiene el propósito de establecer los elementos técnicos de base, necesarios para la evaluación del avance de los derechos humanos en la entidad, mediante el desarrollo de los indicadores ilustrativos contenidos en el PDHDF, incluyendo los siguientes alcances: a) Contar con las fichas técnicas completas de los indicadores y su

correspondiente depuración.

b) Sistematizar una base de información para hacer una primera verificación de la consistencia de aquellos indicadores para los que se cuenta con datos.

c) Proponer recomendaciones para el uso consistente y sistemático de los indicadores de derechos humanos en la evaluación de los avances en la materia, así como para la valoración general de políticas públicas5.

El PDHDF incluye casi 500 indicadores ilustrativos para todos los cuales se requiere desarrollar las fichas técnicas correspondientes y la búsqueda inicial de información. Esta labor precisa rigor técnico en la formulación de las fichas, verificación de la consistencia histórica de las bases de datos que ya están disponibles y, en su caso, la definición de mecanismos específicos para el levantamiento de nueva información. Considerando la extensión de esta labor y el reducido tiempo disponible, el alcance de este proyecto se limitó a los siguientes once derechos y grupos de población, acordados con el ETO:

Derecho al Trabajo y Derechos Humanos Laborales

Derecho a una Vivienda Adecuada

Derecho a un Medio Ambiente Sano

Derecho al Agua

Derechos Sexuales y Derechos Reproductivos

Derechos de las Personas Privadas de la Libertad en Centros de Reclusión

Derechos de las Mujeres 5 El desarrollo de este punto se presenta en documento separado.

4

Derechos de las y los Jóvenes

Derechos de la Infancia

Derechos de las Personas Adultas Mayores

Derechos de las Personas con Discapacidad Esta selección se propuso considerando, en primer término, que los avances hechos y por realizar por parte de la OACNUDH6 y el TSJDF7, se incorporarían como parte del trabajo colegiado que realizan estas instancias en el seno del Mecanismo; en consecuencia, el proyecto no abordaría estos derechos y se concentraría en el desarrollo de los derechos y grupos señalados arriba, para los cuales existe mayor disponibilidad de información. Los derechos y grupos de población no incluidos8 requerirían de un proceso complementario de consulta con personas expertas, ya que de origen se dispuso de menor retroalimentación para su diseño, durante la formulación del PDHDF. Dicho proceso no forma parte del presente proyecto. 2.1 Depuración de los Indicadores Ilustrativos Los indicadores ilustrativos contenidos en el PDHDF son el resultado de la aplicación de la metodología del ACNUDH y del mismo proceso de participación y consulta que se realizó con personas expertas, academia y sociedad civil del que se derivó el Programa; en consecuencia, dichos indicadores cuentan con la debida aprobación inicial generada en el seno del Comité Coordinador. Si bien, como lo señala el Programa9, para su congruencia y eficacia los indicadores deben: 6 Desde fines de 2008, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos

Humanos en México (en conjunción con el INEGI y la CNDH), ha emprendido un proyecto de desarrollo de indicadores. A la fecha cuenta con avances para los siguientes derechos: salud, educación, libertad de expresión y acceso a la información. 7 El Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal inició su propio proyecto para la generación de

indicadores, con apoyo de la OACNUDH, en 2009. 8 Los derechos y grupos faltantes son: Derecho a la igualdad y a la no discriminación; Derechos

políticos; Pueblos y comunidades indígenas; Poblaciones callejeras; Población LGBTTTI; Personas migrantes, refugiadas y solicitantes de asilo; así como Personas víctimas de trata y explotación sexual. 9 Op. Cit. PDHDF, pág. 1208.

5

ser pertinentes, válidos y confiables;

ser simples, oportunos y pocos;

estar basados en información objetiva y en mecanismos consistentes de generación de datos;

ser susceptibles a la comparación temporal y espacial y ajustarse a las normas de estadísticas internacionales pertinentes; y

prestarse al desglose por sexo, edad y grupos en situación de vulnerabilidad y/o exclusión.

Para revisar y depurar los indicadores ilustrativos, así como valorar cabalmente el cumplimiento de estos criterios, se desarrollaron las fichas técnicas de los indicadores establecidos para el proyecto y se identificaron las características de las fuentes de información. El proceso de depuración incluyó dos etapas. En la primera, para cada derecho o grupo de población, se elaboró un cuadro con la depuración primaria de los indicadores, el cual contiene la valoración de su pertinencia técnica a partir de tres rubros: su consistencia, comparabilidad y posibilidad de desglose temático. La consistencia estadística10 muestra si el indicador está desarrollado con base en información objetiva y en mecanismos sistemáticos de generación de datos, que permiten la comparación longitudinal de la información (en diversos puntos a través del tiempo); la comparabilidad se refiere en este caso a la posibilidad de comparación espacial del indicador (en distintos ámbitos del territorio, específicamente nacional y local); por último, se señala si el indicador se presta al desglose por sexo, edad y grupos en situación de vulnerabilidad y/o exclusión. Esta depuración primaria permitió: a) Precisar indicadores de acuerdo a definiciones estándar o vigentes

en México, en su caso, modificando su denominación (señalada en rojo en el cuadro) o su forma de cálculo (presentando nuevos datos de acuerdo al método registrado en la ficha técnica);

10

La calificación de consistencia se define aquí con base en la existencia de instrumentos y procedimientos sistemáticos de levantamiento de la información, consistentes en su definición y a lo largo del tiempo en que se registran los resultados. Todas las fuentes de información identificadas son públicas y reconocidas; el alcance de este proyecto no incluye la validación de las bases de datos provenientes de estas fuentes.

6

b) Eliminar algunos indicadores para los cuales se supuso originalmente (en 2009) que podían generarse de forma consistente pero que en esta etapa se identifican como inviables o inadecuados; así como,

c) Señalar algunos casos en que se considera necesario recurrir a consultas adicionales, debido a la carencia de información desglosada, a la existencia de inconsistencias en los datos disponibles o bien a la necesidad de contar con opiniones expertas complementarias.

La segunda etapa consistió en la revisión de estas propuestas de depuración por parte del Equipo Técnico Operativo11, cuya retroalimentación permitió arribar a la depuración final de cada indicador. La síntesis de este proceso puede observarse en los cuadros de depuración de los indicadores que aparecen al inicio de las fichas técnicas de cada derecho. 2.2 Elaboración de fichas técnicas e Identificación de información Como se señaló, la depuración de los indicadores se hace posible al elaborar su ficha técnica. Según el ACNUDH una ficha técnica debe contener: “la información principal relativa a los indicadores seleccionados, que incluye la terminología correspondiente y el nombre común del indicador, su definición internacional normalizada o su definición nacional, las fuentes de los datos, su disponibilidad, el nivel de desglose e información sobre otros indicadores conexos o indirectos”12. Las fichas técnicas elaboradas utilizan el mismo formato en que la oficina del ACNUDH en México ha desarrollado indicadores nacionales en colaboración con el INEGI y la CNDH. Cada ficha contiene los siguientes rubros: 1. Nombre común del Indicador;

11

El Anexo B presenta los comentarios recibidos. Se acordó que los indicadores sin comentario explícito se mantendrían según la propuesta original de depuración. 12

Op. Cit. HRI/MC/2008/3, párrafo 25.

7

2. Clave (4 o 5 caracteres, inicial del derecho o dos letras del grupo de población, inicial del tipo de indicador y dos caracteres para numeración consecutiva por derecho o grupo);

3. Tipo de indicador (proceso -P-, resultado –R- o gestión –G-); 4. Objetivo específico del PDHDF; 5. Definición (definición nacional o definición internacional

normalizada); 6. Método de cálculo, utilizando frases descriptivas en vez de

fórmulas, para su mejor comprensión por parte de todo tipo de usuario;

7. Referencias, relativas a usos comunes o información específica referenciada;

8. Institución que lo genera o publica (Fuente); 9. Desgloses territorial y por grupos; y 10. Periodicidad. En algunos casos se agregó en las fichas un rubro de observaciones para ofrecer mayor detalle en situaciones atípicas. En el rubro de obtención de información, el proyecto se desarrolló bajo los mismos parámetros que se establecieron en el PDHDF:

Utilización de fuentes públicas confiables que aseguren la disponibilidad de información consistente pasada y futura;

Identificación de fuentes que incluyan datos nacionales y locales, para efectos comparativos;

Inclusión de series de datos para identificar posibles tendencias (contando al menos con información para los años 2000, 2005, además de una referencia reciente);

Identificación de los desgloses disponibles y/o necesarios a nivel delegacional y por grupo de población; así como

Definición de requerimientos específicos y entidades responsables de su generación, para los casos en que la información no se encuentre disponible.

Se procuró la utilización de fuentes primarias de información, con objeto de calificar de mejor forma la consistencia para la generación futura de datos. Asimismo se colocaron las ligas detalladas de internet, así como las rutas de acceso a la información.

8

2.3 Indicadores con definición externa Indicadores de Gestión del GDF Estos indicadores fueron proporcionados para su revisión por la Subsecretaría de Gobierno del GDF y quedaron anotados en los cuadros del PDHDF con la leyenda “G/GDF”. Se supone que los indicadores ya existían o estaban siendo desarrollados por áreas específicas del Gobierno del Distrito Federal13, pues se aprovechó el avance de las entidades que estaban desarrollando los procesos de “Presupuesto basado en Resultados” (Secretaría de Finanzas, Contraloría General y Oficialía Mayor). Por su origen, la mayoría de estos indicadores son de gestión (aunque hay algunos de proceso). Para estos 29 indicadores se propuso en este proyecto sólo una primera definición general, ya que las fichas técnicas detalladas deberán obtenerse directamente del GDF, pues si las entidades responsables no están generando la información pertinente, NO es posible darles seguimiento14. En consecuencia, la incorporación de estos indicadores en la evaluación del PDHDF quedará pendiente hasta que el GDF entregue la información requerida y los indicadores sean valorados. En su retroalimentación el ETO solicitó depurar estos indicadores bajo la misma lógica que los indicadores generales de gestión, con objeto de valorar cuáles es conveniente mantener en la evaluación y, en su caso, cuáles podrían ubicarse en el contexto del seguimiento del Programa; de esta forma se seleccionaron 11 indicadores que podrían tener mayor contribución para la evaluación del PDHDF, dejándose 18 para ser revisados en el proceso de seguimiento.

13

Ver sección: Indicadores disponibles en el GDF, del capítulo 34 del Programa. 14

De hecho en el programa se encuentra una nota que indica: Para la incorporación de estos indicadores al seguimiento que se hará dentro del Programa, el GDF deberá proporcionar las fichas técnicas y las bases de datos respectivas, para cumplir con las etapas 2.1 y 2.2 de la ruta metodológica que habrán de seguir todos los indicadores.

9

Indicadores sobre recomendaciones emitidas por el Ombudsman El ACNUDH propone para todos los derechos, un indicador que se enuncia como: “Proporción de quejas investigadas y adjudicadas por el ombudsman y % de respuestas efectivas del gobierno”. Con esta base, se utilizó la información sobre el seguimiento a recomendaciones por temas disponible en la Dirección Ejecutiva de Seguimiento (DES) para proponer la generación de indicadores en el Programa. Se trata de contar con un indicador que muestre la tendencia sobre en cuáles derechos o grupos se están produciendo más denuncias y la forma en que las autoridades atienden o no las recomendaciones del Ombudsman. En el PDHDF se propuso un proceso para sistematización inicial que incluyó15:

i. Identificación de “temas” a partir de la clasificación de las recomendaciones de la DES (138 temas vs 25 del PDHDF)16.

ii. Revisión general y registro de cada recomendación en los temas coincidentes con el Programa.

iii. Agrupación de recomendaciones por períodos, para el seguimiento longitudinal.

iv. Propuesta de cálculo del nivel de aceptación. Si bien, la sistematización de las recomendaciones de la CDHDF en un único indicador como el sugerido por el ACNUDH no es una tarea trivial, desde la elaboración del Programa se estudiaron diversas opciones para la asignación de un valor numérico según el nivel de cumplimiento; no obstante, se requiere revisar algoritmos alternativos, con participación de la Dirección Ejecutiva de Seguimiento de la CDHDF, para la solución de este indicador. Por ello, su desarrollo fue reprogramado para 2011.

15

Ver pág. 1216 del PDHDF. 16

No se usó la clasificación por “violaciones” pues no aparecen grupos de población.

10

Indicadores que se propone generar Es importante destacar que el PDHDF incluye un conjunto de 21 indicadores con la leyenda “se propone generar”. Se trata de propuestas derivadas de indicadores sólidos desarrollados por agencias internacionales que aún no existen en México. Para estos indicadores se elaboró la ficha técnica y se propuso una entidad responsable para generarlo (levantamiento y procesamiento de información). Es necesario que el ETO transmita la petición para el desarrollo futuro de estos indicadores a las entidades correspondientes, quienes deberán elaborar un plan de desarrollo de cada indicador, incluyendo: definición de: formatos, procedimientos, oficinas encargadas del levantamiento de información, calendario de implementación, costos, etc. 2.4 Indicadores Generales de Gestión Las propuestas de indicadores generales de gestión contenidas en los cuadros del PDHDF (que fueron marcados en los cuadros con la leyenda “por definir”), fueron diseñadas sólo para ciertos temas relevantes para la Ciudad, que no están cubiertos por los atributos que permiten tipificar las características fundamentales de los derechos, establecidos en la metodología del ACNUDH. Como su nombre lo indica, estos indicadores están ligados a la gestión (implementación) de estrategias o acciones específicas del Programa, por lo que en éste quedó señalado que: “cada indicador general de gestión deberá analizarse y desglosarse en tantos indicadores de desempeño como se requiera, en el proceso de programación – presupuestación anual que le corresponda, de acuerdo al momento en que la estrategia específica se vaya a establecer. De hecho, la redacción de estos indicadores es muy general ya que será necesario desarrollar cada estrategia con detalle programático para identificar los componentes centrales que se requerirá evaluar.”17

17

PDHDF, pág. 1209.

11

En consecuencia, fue necesario hacer una revisión de prioridades, permanencia y trascendencia de las estrategias y acciones respecto a las que se definieron los indicadores de gestión, para seleccionar los que debían permanecer en la EVALUACIÓN. Esta selección no implica que los indicadores no seleccionados quedarían eliminados, sino que se revisarían en el marco del SEGUIMIENTO. La depuración de estos indicadores requirió seleccionar sólo aquéllos que en el contexto de cada derecho aportarían elementos complementarios, sólidos y consistentes para su evaluación. Del total de 55 indicadores generales de gestión contenidos en los cuadros de indicadores ilustrativos del universo del presente proyecto, se identificaron nueve indicadores diferentes18 para los cuales el ETO solicitará a las autoridades correspondientes el desarrollo y, en su caso, implementación del indicador, considerando la precisión realizada en las fichas técnicas, las cuales señalan:

la estrategia o línea de acción del PDHDF de donde se deriva el indicador,

el método de cálculo propuesto y, en ocasiones

observaciones sobre elementos adicionales requeridos. Lo anterior por supuesto requerirá de un proceso de valoración, por parte de la dependencia que se ha propuesto como responsable, para definir la viabilidad de generar cada uno de ellos. De los 45 indicadores generales de gestión restantes, 42 han sido reservados para incorporarse en su momento a las labores de seguimiento del Programa19; también en este caso, la relevancia de cada indicador deberá ser ratificada con los criterios que se establezcan para el seguimiento, para conservar o no el indicador en esta área. Tres indicadores fueron eliminados por no resultar pertinentes respecto de la redacción final de las acciones del Programa o bien porque la propuesta de medición tampoco aportaría elementos relevantes para el seguimiento20.

18

El indicador XG08 y MuG27 es idéntico pero se cuenta en derechos sexuales y reproductivos y en derechos de las mujeres. 19

También se desarrolló la ficha técnica para estos indicadores. 20

Revisar la columna de observaciones en las tablas de depuración para precisiones específicas.

12

2.6 Resumen sobre la depuración de los indicadores del PDHDF A continuación se incluye un cuadro que resume las acciones de depuración de los indicadores por derecho y grupo de población. Fueron revisados 295 indicadores y se desarrolló una ficha técnica para 264 de ellos. La depuración descrita en estas páginas permitió seleccionar 199 indicadores válidos para la evaluación de los once derechos y grupos del universo del proyecto. El cuadro señala que se cuenta con 128 indicadores con los cuales puede iniciarse de inmediato un proceso de valoración del cumplimiento de las obligaciones del Estado respecto de los derechos y grupos respectivos. Estos indicadores ya pueden ser utilizados por todos aquellos actores interesados en la evaluación de la situación de los derechos humanos del Distrito Federal21, sin tener que recurrir a fuentes o procedimientos especializados de manejo de información. Los resultados pueden ser procesados o replicados usando la información contenida en las fichas técnicas respectivas. Adicionalmente, en un plazo relativamente corto (posiblemente de 12 a 18 meses) se podrían generar otros 71 indicadores para la evaluación (marcados como “para evaluación a mediano plazo” en el cuadro). El proceso de depuración también generó la reubicación de 60 indicadores que podrían utilizarse en el seguimiento del Programa. A pesar de que se eliminaron 36 indicadores de las 268 propuestas originales, cabe observar que se generó un número equivalente de propuestas alternativas así como nuevos indicadores, ya que se desarrollaron 264 fichas técnicas. La situación específica de cada uno de los indicadores puede revisarse en la ficha técnica respectiva y/o en el cuadro de depuración que aparece al inicio de cada derecho o grupo de población.

21

No se afirma aquí que basta con la presentación de los resultados de los indicadores para establecer la evaluación, pues el proceso es más complejo. El proyecto incluye una sección adicional sobre “Recomendaciones para la Evaluación”, no incluida en este informe.

13

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3. FICHAS TÉCNICAS DE INDICADORES

Anexos