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INFORME DE

INVESTIGACIÓN

mayo 2018

DEBATE SOBRE EL RÉGIMEN BICAMERAL O

UNICAMERAL EN EL PARLAMENTO PERUANO:

ARGUMENTOS EXPRESADOS EN LAS

CONSTITUCIONES DE 1979 Y 1993

Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria

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INFORME DE INVESTIGACIÓN

.

Legislatura 2017-2018 - Número 6

Mayo de 2018

AUTOR: RAFAEL TAPIA ROJAS

Especialista Parlamentario

FOTOGRAFÍA

Archivo Fotográfico del Congreso

www.congreso.gob.pe/didp

Debate sobre el Régimen Bicameral o Unicameral en el Parlamento

Peruano: Argumentos Expresados en las Constituciones de 1979 Y 1993

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INTRODUCCIÓN

El Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria ha elaborado

el Informe de Investigación titulado «El debate sobre el régimen bicameral o

unicameral en el Parlamento peruano: Argumentos expresados en las

constituyentes de 1979 y 1993», como un documento de consulta que describe los

puntos de vista expuestos en las sesiones de ambas asambleas constituyentes

sobre el régimen de cámaras parlamentarias. Durante el debate en la Asamblea

de 1979 destacó el énfasis sobre el vínculo entre el cambio organizativo, el régimen

político general y el equilibrio de poderes; mientras que en la Asamblea de 1993 -

sin dejar de lado esta dimensión— el centro del debate estuvo en la tensión entre

reflexividad, descentralización del poder y eficacia deliberativa.

Para el desarrollo del presente documento se han utilizado como fuentes de información

el Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente de 1978-1979 y del Congreso

Constituyente Democrático de 1993; las compilaciones constitucionales y los artículos

publicados sobre el tema .

El informe desarrolla el mapa de los argumentos a favor y en contra del régimen bicameral

y del unicameral que fueron expresados en las sesiones de l os Plenos de ambas

constituyentes, haciendo alusión —en los casos necesarios— a lo sostenido en las

comisiones de Constitución y Reglamento. El tejido de argumentos formó parte del

debate sobre el capítulo El Poder Legislativo y en el caso del Congreso Constituyente de

1993, la Representación Nacional acordó realizar un debate previo sobre la Estructura del

Estado y el Equilibrio de Poderes.

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El informe, para un seguimiento más detallado, presenta los cuadros con los

textos seleccionados de las principales intervenciones sobre los tópicos que

componen el capítulo El Poder Legislativo. Asimismo, contiene la norma de la

Constitución de referencia, la propuesta constitucional sometida a debate del

Pleno, y la norma finalmente aprobada.

De esta manera, el Departamento de Investigación y Documentación

Parlamentaria procura brindar información oportuna y de utilidad para el debate

legislativo sobre la estructura de las cámaras.

RAFAEL TAPIA ROJAS

Especialista Parlamentario





ÍNDICE

Introducción

I. El debate sobre el régimen parlamentario bicameral o unicameral en la Asamblea

Constituyente de 1979.

1. El régimen representativo y la bicameralidad en debate .

2. Unicameralidad en debate .

3. Formas de participación directa de la población : referéndum, revocatoria y

consultas

4. Dos cámaras: de 60 senadores y de 180 diputados.

II. Debate sobre el régimen parlamentario bicameral o unicameral en el

Congreso Constituyente Democrático de 1993.

1. Estructura del Estado y equilibrio de poderes.

1.1. Equilibrio de legitimidades en el origen electoral de los poderes .

1.2. Disolución contra disolución de un Poder del Estado sobre una

instancia decisiva del otro.

1.3. Poder Ejecutivo fuerte y Poder Legislativo fuerte.

1.4. Vacancia parlamentaria del presidente de la República.

1.5. Una Cámara es más fuerte que dos.

1.6. Disolución del Congreso cuando este disuelve dos

Consejos de Ministros.

1.7. Dos cámaras garantizan la acción correctiva de la opinión y

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movilización de la sociedad civil





1.8. El referéndum como contrapeso ciudadano al poder de la

cámara única.

1.9. Descentralización territorial del poder y bicameralidad .

2. Bicameralidad o unicameralidad en cuestión.

2.1. Sobre la tradición constitucional .

2.2. La experiencia contemporánea y la estadística comparada de ambos

regímenes parlamentarios.

2.3. Reflexividad bicameral versus eficacia deliberativa unicameral. Sobre

aspectos de procedimiento y protagonismo de la opinión pública

a través de la crítica a la dación de una Ley.

2.4. Sobre la búsqueda de consensos y entendimiento políticos y la

necesidad de lograr un adecuado ensamble entre las funciones

de representación política y reflexión legislativa.

2.5. Sobre el ahorro presupuestal y la opinión popular por tener una cámara.

2.6. Sobre la representación de intereses de la comunidad local, de sectores

de la sociedad, y de la nación en el régimen parlamentario.

2.7. Sobre la Representación y la descentralización territorial del Poder

Ejecutivo y Legislativo y la delegación de facultades legislativas a

los Gobiernos Regionales, dentro de la ley nacional.

2.8. Sobre la Representación y el distrito electoral

2.9. Sobre la renovación por tercios de la Cámara de Diputados o de la

Cámara Única de Congresistas.

2.10. Sobre el número de representantes.

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El debate sobre el régimen bicameral o unicameral en el Parlamento peruano:

Argumentos expresados en las constituyentes de 1979 y 1993

I. Debate sobre el régimen parlamentario bicameral o unicameral en la Asamblea

Constituyente de 1979

La Asamblea Constituyente de 1978-1979 fue presidida por Víctor Raúl Haya de la Torre, líder

del Partido Aprista Peruano, quien contaba con una bancada de 37 constituyentes. Estuvo

compuesta, asimismo, por una segunda minoría de 25 representantes del Partido Popular

Cristiano, liderado por Luis Bedoya Reyes, y por una tercera minoría, de 12 representantes,

del Frente Obrero Estudiantil y Popular, liderado por Hugo Blanco Galdós. Seguidos por 6

representantes del Partido Socialista Revolucionario, conducido por el ex general Leonidas

Rodríguez Figueroa; 6 constituyentes del Partido Comunista Peruano, presidido por Jorge Del

Prado; 4 representantes de la Unidad Democrática Popular, liderada por Javier Diez Canseco

Cisneros; 4 del Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos, conducido por Roger Cáceres

Velásquez; 2 del Partido Demócrata Cristiano, liderado por Héctor Cornejo Chávez; 2 del

Movimiento Democrático Peruano, conducido por Javier Ortiz de Zevallos; y por 2

representantes de la Unión Nacional Odriísta, liderada por Víctor Freundt Rosell.

No se presentó a las elecciones constituyentes el Partido Acción Popular de Fernando

Belaúnde Terry.

La Asamblea Constituyente significó el punto de condensación en la transición del régimen

militar de Juan Velasco Alvarado y de Francisco Morales Bermúdez (1968 -1980), al

democrático constitucional de Fernando Belaúnde Terry (1980-1985).





Los más visibles acuerdos constituyentes fueron los siguientes: la dación del derecho al voto

a los peruanos analfabetos, la sustentación de la democracia representativa en los partidos

políticos, la no reelección presidencial, el acortamiento del periodo presidencial y del periodo

parlamentario del Senado, de seis a cinco años, y la mantención del régimen parlamentario

bicameral, de representación de la voluntad popular 1 . Asimismo, el establecimiento del

Tribunal de Garantías Constitucionales. El contexto general del debate correspondió al de un

régimen militar que se desenvolvía en tensión con la movilización social2, y mostrando

apertura a una transición democrática articulada, precisamente, por la elaboración de una

nueva carta constitucional en la Asamblea de representantes.

1. El régimen representativo y la bicameralidad en debate

En las sesiones del Pleno de la Asamblea Constituyente se tejieron dos debates simultáneos,

alrededor de la composición y las características del régimen de cámaras parlamentarias.

Uno de ellos fue el sostenido entre la mayoría constituyente compuesta por el Partido Aprista

Peruano y el Partido Popular Cristiano, con el respaldo del Movimiento Democrático Peruano

y el Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos que sostuvieron la propuesta de una

organización bicameral nacida de elecciones libres y universales como parte de un régimen

de equilibrio de poderes —con un sesgo descentralista y regionalista de este último partido —

frente al planteamiento del Partido Demócrata Cristiano de l establecimiento de un Senado

funcional, específico y distinto al proyectado en la Constituyente de 1933. La Cámara de

Senadores estaría constituida directamente a través de elecciones internas para senadores

realizadas entre los miembros de las organizaciones sociales, urbanas y rurales, económicas,

1 Fernando Tuesta Soldevilla. Visitado en log.pucp.edu.pe/blog/fernandotuesta/1998/11/29/la -asamblea-constituyente-de-1978/ 2 La crisis social tuvo puntos previos de anudamiento intensos en los luctuosos sucesos del 5 de febrero de 1975, y los paros nacionales del

19 de julio de 1977 y del 23 de mayo de 1978.





religiosas, militares y profesionales. La Cámara de Diputados sería elegida por elecciones

libres secretas y universales.

El segundo debate se sostuvo entre el planteamiento de régimen bicameral afirmado por

todos los partidos anteriormente señalados y el unicameral defendido por el Frente Obrero

Campesino y Popular, el Partido Socialista Revolucionario, el Partido Comunista Peruano —

que en aquella coyuntura influía decisivamente en la Central General de Trabajadores del

Perú— y la Unidad Democrática Popular. Esta última propuesta supone el establecimiento de

un régimen de democracia directa instituida en una Asamblea Nacional, de la cual emanaría,

con matices, el órgano de gobierno nacional. No existiría una solución de continuidad entre

la función legislativa y la ejecutiva.

Senado funcional y Asamblea de diputados

Héctor Cornejo Chávez, propuso el establecimiento de un Senado funcional “integrado por

representantes de la Universidad Peruana, la Iglesia, la Fuerza Armada, los Colegios

Profesionales, las Federaciones de Campesinos, las Centrales Sindicales, y las entidades

representativas del empresariado y de la comunidad laboral, elegidos por las respectivas

instituciones mediante el voto universal, directo y secreto de sus integrantes” 3. Este Senado,

cumpliría periodos parlamentarios de cuatro años y actuaría como cámara revisora de una

cámara de Diputados elegida “mediante sufragio universal, secreto y directo de todos los

ciudadanos en ejercicio por las circunscripciones que determine la ley” .

Al argumentar en la sesión del Pleno expresó:

3 Héctor Cornejo Chávez. Ponencia del Partido Demócrata Cristiano debatida en la Comisión especial sobre “Poder del Estado: Legislativo

y Ejecutivo”, del 15 de noviembre de 1978. Original existente en el Archivo General del Congreso de la República.





Somos partidarios de la bicameralidad, pero no una bicameralidad duplicada, repetida,

en que una Cámara represente lo mismo que la otra, sino una bicameralidad diferenciada,

con una Cámara de Diputados política elegida por sufragio directo y basada en los

partidos políticos y un Senado constituido básicamente por los factores de la producción,

por los sectores organizados y significativos del pueblo, por la institucionalidad nacional.

[Héctor Cornejo Chávez (HCCH) Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente (DD

de la AC), 1978].

Fundamentó su proposición aludiendo a dos hechos. A “[…] los fracasos y las insuficiencias

de la acción estatal a lo largo de nuestra historia, unidos a la creciente agudización de las

tensiones políticas y sociales”. Ello llevaría a “nosotros, los Demócratas Cristianos al

convencimiento de que la estructura, y la dinámica del Poder Público tendrán que ser

sometidos tarde o temprano a un replanteo radical” (HCCH, DD de la AC, 1978). Propuso un

nuevo sistema de representación organizado alrededor de tres acciones simultáneas: el

fomento de las organizaciones populares, el establecimiento de un gobierno vigoroso y la

instalación de asambleas deliberantes. Se pronunció por:

[…] una mucho mayor y más efectiva participación del pueblo en el ejercicio del poder, y

por eso nuestro empeño majadero en no perder ocasión de señalar que el Estado, en la

nueva Constitución no solamente no ponga trabas, sino que estimule y fomente la

organización de los sectores populares, porque sin eso no habrá nunca democracia, no

digo ya económica ni social, ni siquiera democracia política; en segundo lugar, un órgano

gubernativo vigoroso, con real capacidad de comando para que pueda conducir el

esfuerzo nacional hacia un nuevo modelo societal; y tercero un sistema de Asambleas

delibe rantes un poco distinta de ésta que nosotros con tanto amor y con poco mérito

integramos, especialmente dirigido a controlar y fiscalizar el órgano ejecutivo. (HCH, DD

de la AC, 1978).

Su planteamiento provocó la respuesta de Roberto Ramírez del Villar, quien sostuvo la

raigambre conservadora de la tradición de senados corporativos, la debilidad de los gremios;

la dificultad de señalar el número de representantes que a cada uno les corresponda y

sobretodo, la inevitable constitución de privilegios de minor ías ciudadanas que supone su

establecimiento. Dijo Roberto Ramírez del Villar:





[…] entre nosotros la fórmula funcional tienen antecedentes históricos interesantes,

porque fue Bartolomé Herrera, nada menos que representante del conservadorismo en

el Perú, el que planteó por primera vez en el año 1860 la constitución de un Senado semi-

político, semi funcional. Esta idea no pasó, fue revivida en los debates del Congreso

Constituyente del año 31, y llegó a plasmarse en la Constitución del Estado del año 33

como un Senado Funcional, pero que nunca llegó a tener vigencia, no sólo por las razones

de que en el país no están los gremios organizados y la dificultad de poder determinar

qué número le corresponde a cada uno de ellos; sino, básicamente, porque la esencia

misma llevaba al predominio de la minoría sobre la mayoría. [Roberto Ramírez del Villar

(RR del V), DD de la AC, 1978].

El constituyente pepecista coincidió con Héctor Cornejo Chávez en que las cámaras deberían

tener orígenes distintos. Sin embargo, para él la diferencia debería estar en el origen

municipal indirecto de la representación senatorial. Recordó su proposición en la Comisión

de Constitución y Reglamento:

Consideramos que la Cámara de Diputados era esencialmente una Cámara política y que

representaba a la población, y que la Cámara de Senadores o el Senado, como quiera

llamársele, debiera de tener un origen distinto. Propusimos para ello una elección que se

basaba en los distritos municipales, donde todos los ciudadanos podían elegir y ser

elegidos y que esto elegidos formaban un Colegio Electoral, que a su vez elegía al

Senado; o sea que distinguíamos claramente en el origen una Cámara de la otra.

En cuanto a las atribuciones, en nuestro concepto la Cámara de Diputados era

esencialmente política y la Cámara de Senadores no tenía las atribuciones políticas

correspondientes, que son básicamente aquellas que ejercen un control más directo

sobre el Poder Ejecutivo, o sea la interpelación, la censura y en cierta forma también las

Comisiones. Este planteamiento no fue aceptado. (RR del V, DD de la AC, 1978).

Por su parte, Enrique Chirinos Soto prefirió responder a Héctor Cornejo Chávez, apelando a

la historia nacional del liberalismo:

El doctor Cornejo lanza una afirmación apodíctica: en ciento cincuenta años de vida

independiente, o más de ciento cincuenta años, el Estado liberal ha fracasado en el Perú.

Le tengo que suministrar una información de primera plana: el Estado liberal no ha

funcionado en el Perú, de suerte tal que no puede haber fracasado.

Entre la fundación de la República en 1821 o en 1822 o en 1824, apenas si se puede

distinguir un aislado período al que sea aplicable la denominación de Estado liberal: es





el primer gobierno civil de nuestra historia, el de don Manuel Pardo, entre 1 872 y 1876.

Todo lo demás corresponde, no al Estado liberal, sino al caudillismo militar.

Me parecería estrambótico llamar liberal a un caudillo temerario como Felipe Santiago

Salaverry o a un gobernante autocrático como Andrés de Santa Cruz, protector

napoleónico de la Confederación Perú-Boliviana.

Me parecería estrambótico aplicar el adjetivo de liberal a una etapa de nuestra historia

como la anarquía militar, a partir de 1842: Menéndez por Torrico; Torrico por Vidal; Vidal

por Vivanco; Vivanco por Castilla.

No creo que ni a don Ramón Castilla, uno de los pronombres de nuestra historia, lo

podemos llamar liberal. No hay que olvidar que en 1854 Castilla se subleva contra el

régimen constitucional de José Rufino Echenique, que él mismo había contribuido a

establecer y a quien él había entregado la banda presidencial. Manuel Mujica Gallo, tituló

su libro “Castilla Soldado de la Ley”; y Raúl Porras Barrenechea, siempre cáustico y

travieso; le decía: “No, Castilla no es el soldado de la ley sino la ley del soldado”.

Creo que, en nuestra historia, apenas si puede llamarse liberal a la etapa comprendida

entre el gobierno constitucional de Piérola en 1895 y el segundo gobierno de don

Augusto B. Leguía en la tercera década de este siglo. Esa etapa liberal tiene, en su haber,

el mérito enorme de haber reconstruido el Perú. Perdida la guerra del Pacífico, mutilado

nuestro territorio, evaporadas nuestra riqueza pública y privada, destrozados nuestros

puertos, nuestros caminos y hasta los ingenios de nuestras haciendas azucareras, la

República aristocrática, la República liberal, levantó la nación desde sus escombros, y la

puso en niveles sin duda, incipientes pero alentadores de propiedad y de progreso.

El doctor Cornejo Chávez recusa la democracia representativa. Perfectamente.

Pero ¿cuál es la alternativa? [Enrique Chirinos Soto (ECHS), DD de la AC, 1978].

Javier Ortiz de Zevallos secundó a Enrique Chirinos Soto en esta línea argumentativa

defendiendo el proceso de consolidación del sufragio universal y la evoluci ón favorable en la

calidad del control ciudadano durante el acto electoral. Expresó:

La democracia nunca ha sido perfecta, pero en el Perú nadie puede negar que siempre

ha ido mejorando, y confío que tenemos que llegar, en un momento dado, antes del año

2,000, a perfilarnos como una democracia ejemplar en América. Voy a citar algunos casos

concretos. Hasta 1931 el elector peruano era un elector condicionado, un vecino notable

o un contribuyente. En el año 31 se dio un paso adelante al generalizarse el voto a todos

los ciudadanos mayores de veintiún años y alfabetos. En el año 56, el voto se hizo

extensivo a la mujer, otro paso adelante. El año 78 se concedió el voto a los dieciocho





años, otro adelanto, y esta Asamblea va a conceder el voto a los analfabetos, otro avance

concreto. Estamos pues llegando casi a la perfección.

En cuanto al sufragio, nosotros hemos leído cómo eran las elecciones en el comienzo de

este siglo y en el siglo pasado cuando el voto era público. Recuerdo que el presidente

Prado nos contaba que tuvo que defender a balazos la mesa electoral que él presidía en

Santo Domingo para evitar un cambio de ánforas.

Pero el año 31 empieza a perfeccionarse el sistema democrático con la aprobación del

voto secreto. El año 46 se aprueba el escrutinio en mesa el que es representado el 50 y el

56 con la diferencia de que se establece la revisión de los escrutinios ante los jurados

departamentales.

Pero en la ley electoral de 1961 se consagra el escrutinio en mesa irrevisable, otro triunfo

democrático que elimina la posibilidad de fraude. De manera que hay que reconocerlo,

siempre en el Perú la democracia representativa ha marchado hacia adelante, señor

presidente . Quizás el sistema parlamentario en nuestra historia no ha tenido la eficacia

anhelada por los pueblos, pero no le echemos la culpa sólo al Parlamento, sino que

reconozcamos que el Perú nunca estuvo preparado suficientemente para ir progresando

al ritmo de las naciones más desarrolladas de América. [Javier Ortíz de Zevallos (JOZ), DD

de la AC, 1978].

Recordó a Héctor Cornejo Chávez la experiencia compartida por ambos en el Congreso de

dos cámaras de 1956 a 1962.

Junto a otros distinguidos representantes acá presentes, formé parte de una inmaculada

Cámara de Diputados que fue la primera que en el país terminó honrosamente su

mandato constitucional. Nos instalamos el 28 de julio de 1956, y durante los seis años de

ese régimen la mayoría y minoría aportaron lo mejor de sus inteligencias, de sus

inquietudes y de su talento para servir a los pueblos del Perú en un encomiable clima de

liberad y respeto mutuo. Cuando advino el golpe de Estado de 1962, nuestra Cámara de

Diputados ya había entregado la posta a su sucesora. Justamente desde el alto sitial

donde se encuentra usted, señor presidente, el 13 de julio de ese año, el ingeniero

Freundt Rosell empezó a recibir el juramento de los nuevos representantes del pueblo

elegidos en los comicios de ese año. De manera que, por mi trayectoria, puedo hablar

con conocimiento de causa y decir con orgullo, que en esos años de gobierno el

Parlamento cumplió con honor su cometido, como sucedió tambi én después durante el

gobierno del señor Belaúnde.

¿Qué representaba para el Perú de esos años, señor presidente , el Congreso Nacional?,

pues era el primer fiscalizador del Poder Ejecutivo. Cuántas interpelaciones hemos

presenciado en este hemiciclo formuladas por representantes de la Democracia Cristiana,





cuyo líder era Héctor Cornejo Chávez. En ese Parlamento, asimismo, por la inquietud de

otros señores diputados, se trajo al debate público el asunto de La Brea y Pariñas que,

durante años, había sido ignorado por gran parte de la opinión pública. Y también

recordaré hoy con claro afán de justicia que ni un solo caso de agravios se ventiló contra

los señores representantes de entonces. (JOZ, DD de la AC, 1978).

2. Unicameralidad en debate

El segundo debate confrontó la propuesta de régimen parlamentario unicameral del cual

nazca el poder ejecutivo con la de un régimen bicameral asentado en el equilibrio de poderes

entre el órgano Legislativo y el Ejecutivo.

Javier Diez Canseco propuso el régimen unicameral de democracia directa sin distinción de

poderes en los siguientes términos:

[…] nuestro criterio central es el criterio de una Asamblea Popular Nacional que tiene la

característica de que ella no produce la diferenciación de poderes, sino que concentra el

Ejecutivo y Legislativo. De ella sale el Gobierno Central coherente, con lo que es, a

nuestro entender, una crítica justa a la democracia burguesa que produce una

diferenciación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, este último con capacidad

de legislar, pero no de ejecutar.

Sin embargo, el proyecto en mayoría de la Comisión Principal, presenta un planteamiento

de dos Cámaras, sobre el que debemos debatir. Este planteamiento, en términos

generales, pretende abrir el campo a un régimen de conten ido presidencialista; el cual,

como ya ha sido señalado por otras agrupaciones políticas, recorta los derechos y las

atribuciones que tiene el Congreso. [Javier Diez Canseco (JDC), DD de la AC, 1978].

Luis Alberto Delgado Béjar precisó la forma del origen parlamentario del órgano de gobierno

y reclamó para el Jefe de Estado el comando supremo de las Fuerzas Armadas.

[…] si queremos hacer realmente del Parlamento el primer poder del Estado, debemos

hacer que el gobierno nazca del propio Parlamento.

Entonces, debe haber un Primer Ministro y ministros elegidos por el Parlamento, que

reflejan la composición política del mismo Parlamento; pero para que el presidente de la





República no sea un simple jefe nominal del Estado como lo fue el presidente de la Cuarta

República Francesa, debe ser al mismo tiempo el Comandante Supremo de las Fuerzas

Armadas, en todo tiempo. [Luis Delgado Béjar (LDB), DD de la AC, 1978].

Enrique Chirinos Soto replicó los planteamientos señalados destacando que la propuesta de

independencia y equilibrio entre los órganos Legislativo y Ejecutivo otorga al Parlamento

instrumentos precisos de contrapeso en su relación con el Poder Ejecutivo, como el voto de

censura o cuestión de confianza a los ministros de Estado. Recordó a Luis Alberto Delgado

que el dictamen de la Comisión principal de Constitución contempla para el Jefe de Estado

el comando supremo de las Fuerzas Armadas. Dijo:

El señor Alberto Delgado Béjar, del mismo Focep, nos propone un modelo puramente

parlamentarista. Tenemos en el Perú algunas piezas del sistema parlamentario. Diré, ante

todo, que tenemos la pieza esencial del sistema presidencialista, cual es la elección por

sufragio universal del presidente de la República.

Tenemos también la pieza esencial del régimen parlamentarista, cual es la capacidad de

la cámara de Diputados de utilizar el voto de censura o falta de confianza para despedir

a los ministros, vale decir, tenemos la responsabilidad política del Ministerio frente a la

Cámara de Diputados. Tenemos otra pi eza del régimen parlamentarista: el Consejo de

Ministros. Tenemos otra pieza, que no existe en los Estados Unidos---que sólo existe en

régimen parlamentario ---: los actos del presidente son nulos, a menos que tenga

refrendación ministerial. ¿Para qué refrendación ministerial? Para que la responsabilidad

del presidente se haga efectiva a través del Ministerio ante la Cámara de Diputados que

puede despedirlo. Tenemos otra pieza: los mensajes del presidente deben ser aprobados

por el Consejo de Ministros. ¿Para qué? Para que el Consejo asuma la responsabilidad

política hasta de los mensajes del presidente , no sólo de sus actos sino también de sus

mensajes. Por eso, según el proyecto de la Comisión Principal, los mensajes del

presidente deben constar por escrito para que la Cámara pueda pronunciarse sobre un

texto

[…]. Nos ha propuesto el señor Delgado Béjar o nos ha pedido que demos calidad al

presidente de la República de Comandante en Jefe de las Fuerza Armada, en tiempo de

paz o de guerra. La hemos dado. Así, consta si el señor representante tiene a bien leer el

capítulo relativo a Defensa nacional. (ECHS, DD de la AC, 1978).





Al debatir las bondades de uno u otro régimen de cámaras legislativas la argumentación se

tejió alrededor de tres tópicos. El prime ro se refirió a la tradición constituyente nacional; el

segundo, a la comparación de la composición de cámaras según Estados federales o unitarios,

y el tercero, a la reflexividad y meditación de las proposiciones legislativas y el ahorro de

recursos y prontitud en la dación de leyes.

Enrique Chirinos Soto afirmó que es bicameralista “[…] nuestra ininterrumpida tradición

constitucional, con la sola excepción de la primera Constitución, la de 1823; la cual, como ha

recordado el doctor Cornejo Chávez, sólo tuvo vigencia efímera y precaria” (ECHS, DD de la

AC, 1978).

Por su parte Roberto Ramírez del Villar observó que los Estados federales, por su forma

requieren la agregación de la voluntad nacional de todos los ciudadanos en una cámara y que

es en otra donde concurren las voluntades de los estados confederados.

[…] el régimen bicameral es muy fácil de establecer cuando los Estados son federales, y

que es muy difícil establecerlo cuando los Estados son unitarios, porque evidentemente

en un régimen federal, basta que una de las Cámaras represente a la población y que la

otra Cámara represente a los Estados que integran la federación, como se produce en los

Estados Unidos o como se presenta en la Unión Soviética, que siendo regímenes

federales tienen dos Cámaras con el mismo origen, o sea que una tiene la elección

popular, y la otra es representativa de los diversos Estados. En cambio, señor Presidente,

es difícil establecer un régimen bicameral cuando el Estado es unitario y aquí sí el

problema es arduo y difícil; porque para justificar la existencia de dos Cámaras en un

régimen unitario, tienen que distinguirse ambas desde su origen, porque de otra manera

serían simplemente dos Cámaras, que teniendo el mismo origen y teniendo las mismas

atribuciones, establecen un simple autocontrol entre e llas, máxime sí se hacen elecciones

simultáneamente para el Parlamento y para el Poder Ejecutivo. Es probable que quien

gane el Poder Ejecutivo gane también las mayorías de las respectivas Cámaras. (RR del V,

DD de la AC, 1978).





Al respecto Enrique Chirinos Soto observó que en no pocos casos de Estados unitarios —

como el cercano de la mayoría de estados sudamericanos —, las representaciones se

organizan en dos cámaras. Dijo:

El Senado existe no sólo en los países de régimen federal sino también en los países de

régimen unitario. Existe el Senado en los Estados federales como Estados Unidos y en los

países unitarios como Francia. La Constituciones unitarias de Chile y de Colombia

consagran el Senado, tal como análogamente lo hacen las Constituciones federales de

Argentina o Venezuela.

Para referirme a una realidad exótica –que también ha mencionado el doctor Ramírez del

Villar y que seguramente cuenta con el visto bueno del señor Acosta Salas---, en la Unión

Soviética, aunque sólo sea para fines estrictamente decorativos, coexisten el Soviet

Supremo y el Soviet de las Nacionalidades.

El primero es equivalente a la Cámara de Diputados y el segundo al Senado. (ECHS, DD

de la AC, 1978).

En el debate de las ventajas y desventajas de uno u otro régimen de cámaras, Roberto Ramírez

del Villar defendió la justeza de privilegiar la calidad del contenido de una ley al existir una

cámara revisora que, a su vez, evita probables consecuencias no deseadas al permitir a la

representación un segundo tiempo de examen y meditac ión. Lo hizo en los siguientes

términos:

[...] entre nosotros, un país que es muy espontáneo en sus expresiones, un país que

muchas veces se deja llevar por las emociones más que por el raciocinio, el hecho es que

una sola Cámara conspiraría contra la austeridad de la legislación. Un estudio más

meditado a través de una segunda Cámara, obliga a que la legislación sea mucho más

madura y sea mucho más meditada en sus consecuencias.

De tal manera, que está sola razón sería suficiente, en nuestro concepto, para aceptar,

como hemos aceptado, que haya un sistema bicameral, o mejor dicho que el sistema

tradicional en el Perú de dos Cámaras se mantenga y se consagre nuevamente en la

Constitución que estamos elaborando (RR del V, DD de la AC, 1978).

En ese mismo sentido se expresó Enrique Chirinos Soto:

[…] nos hemos pronunciado por el régimen bicameral, vale decir, por mantener tanto la

Cámara de Diputados como el Senado.





Lo hemos hecho así, en esencia, porque la segunda Cámara es garantía de reflexión y de

acierto en la función legislativa. (ECHS, DD de la AC, 1978).

Antonio Meza Cuadra del Partido Socialista Revolucionario, por el contrario, privilegió en su

argumentación la prontitud q ue se lograría al legislar cuando solo lo hace una cámara. Dijo:

Consideramos que el sistema bicameral es dañino, porque dilata interminablemente la

aprobación de leyes y resulta totalmente innecesario en el proyecto original, como lo

hemos dicho.

Las dos Cámaras tienen básicamente el mismo origen, es decir la elección popular.

Entonces, el carácter histórico que tenía la Asamblea ni siquiera se respeta en este

proyecto; la segunda Cámara queda, de acuerdo al proyecto original, como una Cámara

de reflexión.

El defecto esencial de todos los Parlamentos es la lentitud y no la precipitación, y añadir

un freno complementario es agravar el mal que precisamente sería necesario corregir.

Una disposición adecuada al trabajo interno de la Asamblea, asegura toda la reflexión

necesaria. [Antonio Meza Cuadra (AMC), DD de la AC, 1978].

Por su parte Víctor Acosta Salas llamó la atención sobre el ahorro en el presupuesto nacional

que permitiría el establecer una sola cámara. Expresó:

[…] Además, sería comprometer más el Presupuesto Nacional, sosteniendo

innecesariamente un Senado, y mejor sería que lejos de que se distraigan esos fondos,

esas partidas sirvan para poder dar apoyo a los gobiernos locales, a los gobiernos

regionales. [Víctor Acosta salas (VAS, DD de la AC, 1978)].

3. Formas de participación directa de la población: referéndum, revocatoria y consultas

En el cuadro 1 se puede leer con mayor extensión el debate amplio que se suscitó cuando se

trató de la importancia de contar con mecanismos de participación directa, como el

referéndum, revocatoria y la consulta permanente de la ciudadanía en la deliberación

parlamentaria.





El planteamiento de una figura mixta que comprenda el origen corporativo del Senado

funcional y el electivo de todo el cuerpo ciudadano para conformar la cámara de Diputados,

junto con el planteamiento parlamentarista unicameral de que una Asamblea Nacional

elegida por voto universal conforme el consejo de ministros, propició el clima en el cual la

figura del referéndum fuera propuesta en el debate por el constituyente Enrique Chirinos Soto

en los siguientes términos.

[…] podríamos establecer que el Presidente de la República está en aptitud de llamar a

referéndum en casos como los siguientes: cuando el Congreso no haya considerado, en

plazo determinado, los proyectos de ley que el Ejecutivo le haya remitido; y cuando el

Congreso haya rechazado o modificado sustancialmente los proyectos de ley remitidos

por el Ejecutivo; y que también pueda someter a referéndum los proyectos de ley

observados por el Presidente de la República en los que el Congreso haya insistido y

aprobado, y por último los tratados internacionales cuya importancia lo justifique. (ECHS,

DD de la AC, 1978).

Por su parte el constituyente Javier Diez Canseco propuso introducir la revocatoria del

mandato parlamentario por iniciativa ciudadana en los casos de incumplimiento de las

promesas electorales. Dijo:

En lo que se refiere a los representantes mismos, nosotros pensamos que debe ser

incluido el planteamiento de las revocaciones del mandato legislativo por iniciativa de sus

electores.

Debe tener una fórmula de control porque la experiencia parlamentaria ha demostrado,

que muchos ofrecimientos electorales hechos a la ciudadanía para la captación de votos

fueron posteriormente incumplidos. Por esta razón, nosotros creemos que debe

incorporarse una fórmula que plantee la posibilidad de revocación de mandato a quienes

han sido elegidos para estos cargos. [Javier Diez Canseco (JDC, DD de la AC, 1978)].

En este mismo sentido se pronunció Saturnino Paredes:

[…] y estimamos, igualmente, que así como los ciudadanos tienen el deber de elegir a los

representantes de los órganos del Poder, igualmente tienen el derecho de revocar su

mandato si no cumplen con su función legislativa. [Saturnino Paredes Macedo (SPM, DD de

la AC, 1978)].





Enrique Chirinos Soto observó que la revocatoria podría crear la situación de fragilidad y

pérdida de libertad del parlamentario ante la presión de los electores. Dijo:

El señor Saturnino Paredes, del Focep, propone la institución tan evolucionada del

“recall” o revocatoria que funciona en Suiza y en algunos Estados de la Unión

norteamericana. “El “recall”, como todo o casi todo en la vida, tiene su aspecto favora ble

y su aspecto desfavorable. Su aspecto favorable reside en que parece consistir en una

práctica de la democracia directa. El gobernante se porta mal, entonces el pueblo le

revoca su mandato. Pero el aspecto negativo estriba en que una institución de esa

naturaleza quita libertad al parlamentario.

El parlamentario no se conduce libremente. Determinados sectores del electorado lo van

a amenazar con quitarle su mandato.

Señor presidente: El verdadero remedio para los malos gobernantes está en la elección

siguiente: El pueblo castiga al mal parlamentario y no lo reelige, pero el pueblo reelige a

los Diputados y Senadores que han merecido su confianza. (ECHS, DD de la AC, 1978).

En este mismo clima que propiciaría la inclusión de formas de participación directa de la

población en el sistema de representación parlamentaria —autónomo y con plena libertad, y

cuya autonomía está definida por el hecho de que el desempeño de los representantes de la

Nación no está sujetos a mandato imperativo— Saturnino Paredes propuso como principio

general de comportamiento parlamentario la consulta permanente a los grupos sociales

organizados.

De otro lado debe establecerse como principio, de que los integrantes del Poder

Legislativo deben actuar siempre en consulta popular, porque la historia nos demuestra

que algunos representantes elegidos por determinada circunscripción territorial se

olvidan de sus mandatarios, de sus electores y hasta de los pueblos por los que fueron

elegidos. Por esta razón, es necesario que los miembros de la Asamblea Popular o del

Poder Legislativo actúen siempre en consulta popular, en consulta con las organizaciones

obreras y campesinas; es decir, con todas las organizaciones representativas del pueblo

incluyendo las intelectuales. (SPM, DD de la AC, 1978).

Esta propuesta es germen de lo que posteriormente serían las audiencias públicas

parlamentarias, y en otro extremo, desde 1993 de las consultas previas a los pueblos





originarios. Sin duda esta última institución con un alcance participativo de mayor significación

e impacto en la relación del Parlamento con la sociedad.

4. Dos cámaras: de 60 senadores y de 180 diputados

El debate concluyó con la definición del número de representantes. Saturnino Paredes

propuso que la Cámara única denominada Asamblea Nacional tuviera 180 asambleístas.

Roger Cáceres Velásquez, preocupado por la inexistencia de regiones advirtió que la elección

de los senadores por distrito electoral nacional único sancionaría el hecho de que “[…] las

grandes ciudades y los pueblos más desarrollados del país, serán los que expropiarán las

facultades de su representación a otras regiones de nuestra patria y se acentuará la

descompensación macrocefálica que tanto agobia al Perú.” (RCV, DD de la AC, 1978).

Propuso, sin éxito, que los diputados sean elegidos por regiones y que su número, al igual

que el de senadores, se calcule de acuerdo a la densidad demográfica y en forma

proporcional a cada circunscripción, en previsión al aumento demográfico vegetativo de la

población nacional.

La amplia mayoría se pronunció por el régimen parlamentario bicameral y una composición

de 60 senadores elegidos por ámbito region al y 180 diputados que se distribuyen de acuerdo

a la densidad poblacional y cuidando que todas las circunscripciones estén representadas.

No se aprobó la renovación por tercios del Senado, como lo disponía la Constitución de 1933,

y se disminuyó su Periodo Parlamentario de seis a cinco años. Y, efectivamente, se aprobó una

disposición transitoria que disponía la elección de los senadores en distrito nacional único

hasta la formación de las regiones.





Para el inicio de la década de 1980, de una población nacional aproximada de 17 762,231

habitantes (1981)4, los 180 diputados se aproximaban a una proporción de un representante

por cada 100 mil peruanos.

A continuación presentamos, en el cuadro 1, las intervenciones en el Pleno de la Asamblea

Constituyente de 1978-1979 y las normas sobre todos los puntos debatidos en el capítulo El

Poder Legislativo. Contiene tanto la norma de la Constitución de 1933, las contenidas en el

proyecto de dictamen de la Comisión de Constitución de la Asamblea Constituyente de 1979,

y la norma acordada en esta Asamblea.

Cuadro 1

Argumentos y normas sobre el capítulo El Poder Legislativo, expuestos en las sesiones del Pleno

de la Asamblea Constituyente, en mayo de 1979

1. Régimen de Cámaras

Norma vigente del régimen bicameral (1933)

El Congreso se compone de una cámara de Diputados, elegida por sufragio directo y de un Senado Funcional.

(Art. 89).

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución :

Artículo 171. El Congreso se compone de dos Cámaras: El Senado y la Cámara de Diputados. Durante el receso parlamentario,

funciona la Comisión Permanente.

1.1. Argumentos sobre el Régimen Parlamentario

Bicameral Unicameral

a. Históricos

[Dos cámaras en regímenes unitarios. Inaplicabilidad en el Perú de

Senado funcional]

Si analizamos, señor presidente , los sistemas en que existen dos

Cámaras en regímenes unitarios, nos encontramos que la distinción

4 INEI, disponible en https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicacio nes_digitales/Est/Lib0015/cap-31.htm





que se hizo en los años veinte al treinta, en el sentido de dar a una

de las Cámaras un carácter funcional, ha sido totalmente

abandonado en la legislación contemporánea. No hay hoy día un

solo país que tenga la necesidad de una Cámara funcional, son los

inconvenientes del sistema los que trajo su no aplicación práctica

en aquellos países donde fue implantada. Entonces, ambas

Cámaras tienen un origen que se basa exclusivamente en el elector,

individualmente como ciudadano.

[Senado funcional da poder a las minorías ilustradas. Gremios

débiles y cómo fijar número de representantes para cada uno de

ellos]

Es de notar, señor presidente , que entre nosotros la fórmula

funcional tienen antecedentes históricos interesantes, porque fue

Bartolomé Herrera, nada menos que representante del

conservadorismo en el Perú, el que planteó por primera vez en el

año 1860 la constitución de un Senado semi-político, semi

funcional. Esta idea no pasó, fue revivida en los debates del

Congreso Constituyente del año 31, y llegó a plasmarse en la

Constitución del Estado del año 33 como un Senado Funcional,

pero que nunca llegó a tener vigencia, no sólo por las razones de

que en el país no están los gremios organizados y la dificultad de

poder determinar qué número le corresponde a cada uno de ellos;

sino, básicamente, porque la esencia misma llevaba al predominio

de la minoría sobre la mayoría, como lo decía el proyecto de

Constitución del año 31, al dominio de los técnicos que conocen de

la materia y de la gran mayoría que no son técnicos en estas

especialidades y que por consiguiente a la larga o a la corta

resultaba siempre el predominio de la minoría sobre la mayoría.

Repito, pues, señor presidente, que hoy día este sistema de

Cámaras funcionales o como quiera llamárseles, no existen en

ninguna parte del mundo.

Quién sabe si un rezago de él quedó en la Constitución yugoslava

del año 73, que ha sido paulatinamente modificado y me parece

que en la última Constitución también ha desaparecido.

Es necesario tener presente, que en el problema de bicameralismo

que ha sido tradicional en el Perú, la razón fundamental que se da,

es la de un mejor debate de las disposiciones que se someten a la

consideración de las Cámaras […] [Roberto Ramírez del Villar

(RR del V, DD de la AC, 1978)]

[Tradición constitucional peruana es bicameralista]

Tal es [bicameralista] nuestra ininterrumpida tradición

constitucional, con la sola excepción de la primera Constitución, la

de 1823; la cual, como ha recordado el doctor Cornejo Chávez, sólo

tuvo vigencia efímera y precaria.

[Enrique Chirinos Soto (ECHS, DD de la AC, 1978)]





b. Comparativos

[…] el régimen bicameral es muy fácil de establecer cuando los

Estados son federales, y que es muy difícil establecerlo cuando los

Estados son unitarios, porque evidentemente en un régimen

federal, basta que una de las Cámaras represente a la población y

que la otra Cámara represente a los Estados que integran la

federación, como se produce en los Estados Unidos o como se

presenta en la Unión Soviética, que siendo regímenes federales

tienen dos Cámaras con el mismo origen, o sea que una tiene la

elección popular, y la otra es representativa de los diversos Estados.

En cambio, señor Presidente, es difícil establecer un régimen

bicameral cuando el Estado es unitario y aquí sí el problema es

arduo y difícil; porque para justificar la existencia de dos Cámaras

en un régimen unitario, tienen que distinguirse ambas desde su

origen, porque de otra manera serían simplemente dos Cámaras,

que teniendo el mismo origen y teniendo las mismas atribuciones,

establecen un simple autocontrol entre ellas, máxime sí se hacen

elecciones simultáneamente para el Parlamento y para el Poder

Ejecutivo. Es probable que quien gane el Poder Ejecutivo gane

también las mayorías de las respectivas Cámaras. (RR del V, DD de

la AC, 1978).

El Senado existe no sólo en los países de régimen federal sino

también en los países de régimen unitario. Existe el Senado en los

Estados federales como Estados Unidos y en los países unitarios

como Francia. La Constituciones unitarias de Chile y de Colombia

consagran el Senado, tal como análogamente lo hacen las

Constituciones federales de Argentina o Venezuela.

Para referirme a una realidad exótica –que también ha mencionado

el doctor Ramírez del Vilar y que seguramente cuenta con el visto

bueno del señor Acosta Salas---, en la Unión Soviética, aunque sólo

sea para fines estrictamente decorativos, coexisten el Soviet

Supremo y el Soviet de las Nacionalidades.

El primero es equivalente a la Cámara de Diputados y el segundo

al Senado. (ECHS, DD de la AC, 1978).

c. Sobre reflexividad, logro de consensos y control entre cámaras de errores en elaboración de las leyes

[Senado: garantía de reflexión y acierto legislativo]

[…] nos hemos pronunciado por el régimen bicameral, vale decir,

por mantener tanto la Cámara de Diputados como el Senado.

Lo hemos hecho así, en esencia, porque la segunda Cámara es

garantía de reflexión y de acierto en la función legislativa. [Enrique

Chirinos Soto (ECHS, DD de la AC, 1978)]

[insistencia de una de las cámaras resuelve el Congreso]

En lo que se refiere a los dispositivos sobre la insistencia en la

formulación de las leyes, entendemos que hay la posibilidad, por

las disposiciones propuestas, de que una ley rechazada en la

Cámara revisora o a la inversa, corre el riesgo de perder su

eficacia. Pensamos por eso que es más funcional y efectivo el

artículo 127° de la Constitución actual que establece que las

insistencias serán resueltas por el Congreso. [Javier Diez Canseco

(JDC, DD de la AC, 1978)]





d. Sobre la calidad del debate y meditación de sus consecuencias

Es necesario tener presente, que en el problema de bicameralismo

que ha sido tradicional en el Perú, la razón fundamental que se da,

es la de un mejor debate de las disposiciones que se someten a la

consideración de las Cámaras; y es cierto, señor Presiente, que

entre nosotros, un país que es muy espontáneo en sus expresiones,

un país que muchas veces se deja llevar por las emociones más que

por el raciocinio, el hecho es que una sola Cámara conspiraría

contra la austeridad de la legislación. Un estudio más meditado a

través de una segunda Cámara, obliga a que la legislación sea

mucho más madura y sea mucho más meditada en sus

consecuencias.

De tal manera, que esta sola razón sería suficiente, en nuestro

concepto, para aceptar, como hemos aceptado, que haya un

sistema bicameral, o mejor dicho que el sistema tradicional en el

Perú de dos Cámaras se mantenga y se consagre nuevamente en la

Constitución que estamos elaborando. (RR del V: DD de la AC,

1978)

e. Prontitud en la elaboración y aprobación de las leyes

[Dos cámaras dilatan la aprobación de las leyes]

Consideramos que el sistema bicameral es dañino, porque dilata

interminablemente la aprobación de leyes y resulta totalmente

innecesario en el proyecto original, como lo hemos dicho.

Las dos Cámaras tienen básicamente el mismo origen, es decir la

elección popular. Entonces, el carácter histórico que tenía la

Asamblea ni siquiera se respeta en este proyecto; la segunda

Cámara queda, de acuerdo al proyecto original, como una

Cámara de reflexión.

El defecto esencial de todos los Parlamentos es la

lentitud y no la precipitación, y añadir un freno complementario

es agravar el mal que precisamente sería necesario corregir. Una

disposición adecuada al trabajo interno de la Asamblea, asegura

toda la reflexión necesaria. [Antonio Meza Cuadra (AMC, DD de

la AC, 1978)]

f. Sobre el ahorro de recursos públicos

[…] Además, sería comprometer más el Presupuesto Nacional,

sosteniendo innecesariamente un Senado, y mejor sería que lejos

de que se distraigan esos fondos, esas partidas sirvan para poder

dar apoyo a los gobiernos locales, a los gobiernos regionales.

[Víctor Acosta salas (VAS, DD de la AC, 1978)]

g. Sobre el ensamble de función(es) de la(s) cámara(s) y origen(es)





Senado elegido por Colegios Electorales elegidos en distritos

municipales y Diputados por departamentos. Una revisora y la otra

política]

[…] nosotros propusimos una fórmula, según la cual ambas

Cámaras tenían un origen y atribuciones distintas. Consideramos

que la Cámara de Diputados era esencialmente una Cámara política

y que representaba a la población, y que la Cámara de Senadores

o el Senado, como quiera llamársele, debiera de tener un origen

distinto. Propusimos para ello una elección que se basaba en los

distritos municipales, donde todos los ciudadanos podían elegir y

ser elegidos y que esto elegidos formaban un Colegio Electoral,

que a su vez elegía al Senado; o sea que distinguíamos claramente

en el origen una Cámara de la otra.

En cuanto a las atribuciones, en nuestro concepto la

Cámara de Diputados era esencialmente política y la Cámara de

Senadores no tenía las atribuciones políticas correspondientes, que

son básicamente aquellas que ejercen un control más directo sobre

el Poder Ejecutivo, o sea la interpelación, la censura y en cierta

forma también las Comisiones. Este planteamiento no fue aceptado

y nos encontrábamos entonces ante dos Cámaras, que aunque

inicialmente pueden tener un origen distinto, por el hecho de que

una es elegida, la de Diputados, a nivel de Departamentos, y la otra

la del Senado, a nivel de Regiones y transitoriamente como Distrito

Nacional único, pero siempre en uno u otro caso es la ciudadanía la

que elige. (RR del V, DD de la AC, 1978)

[…] con la existencia de las dos Cámaras, las atribuciones no son

diferentes, son las mismas; por ello no hay ninguna ventaja para

seguir manteniendo ese criterio de constituir dos Cámaras. (VAS,

DD de la AC, 1978)

h. Sobre el equilibrio de poderes

[Equilibrio de poderes y primacía del parlamento]

El Poder Legislativo-cuyo ejercicio corresponde a asambleas

deliberantes-representa, por encima de todo, la libertad.

En cambio, el Poder Ejecutivo-poder de ejecución y de mando -

representa, eminentemente, la autoridad. Si conseguimos el

equilibrio entre el Legislat ivo y el Ejecutivo, habremos conseguido

el equilibrio entre la libertad y la autoridad, y habremos resuelto el

problema número uno de la ciencia del Derecho Constitucional.

Tradicionalmente, los partidos conservadores, a los que se llama

reaccionarios, ponen el énfasis en el orden, en la autoridad. Son,

por ello, inclinados al robustecimiento del Poder Ejecutivo.

A su turno, los partidos liberales, a los que se llama de izquierda,

ponen el énfasis tradicionalmente en la libertad.

Son, por ello, defensores de los fueros del Poder Legislativo.

Digamos, de paso, que la izquierda totalitaria de nuestra época, en

la medida en que niega el valor supremo de la libertad, renuncia a

las mejores tradiciones de la izquierda clásica e histórica.

El Partido Aprista, fiel a su tradición liberal en el sentido más noble

del vocablo, y consecuente con su más inmediato abolengo

anárquico, pone sin duda el énfasis en la libertad. Por eso, ha

proclamado en otro tiempo, y proclama hoy con renovado fervor,

[Relaciones de sometimiento y obstrucción entre el Poder

ejecutivo y el Parlamento]

Lo ha dicho el señor Chirinos Soto con docto fundamento y con

una pulcra expresión que he escuchado con deleite, que en el

dialogo difícil pero indispensable entre la libertad y el orden, el

Congreso representa la libertad en tanto que el Gobierno

encarna al orden. De un equilibrio así entre la libertad y el orden,

que con frecuencia han dialogado a balazos, de un equilibrio así

a veces sutil, siempre muy delicado y arduo, dependería el éxito

del sistema parlamentario por lo menos en orden a la

fiscalización.

Y todos sabemos, señores representantes, cuán pocas veces si es

que alguna, ese equilibrio ha sido logrado en nuestra Patria

[…] hasta donde alcanza mi recuerdo y ya abarca unos lustres,

cuando el gobierno ha tenido mayoría en el Parlamento, el

Parlamento se le ha sometido sin chistar, y ha sido manejado con

timbre desde Palacio de Gobierno: el Parlamento no fiscaliza al

Gobierno cuando el Gobierno tiene mayoría en él; es posible que

haya excepciones, pero la excepción confirma la regla. Cuando

ha ocurrido a la inversa, es decir, cuando el Gobierno no tiene





que el Congreso de la República es el primer poder del Estado.

(ECHS, DD de la AC, 1978)

El Congreso, en todos los regímenes democráticos, sean

presidencialistas o parlamentaristas, es el primer poder del Estado,

por razón, ante todo, de su investidura el presidente, […] en el

mejor de los casos, representa a la mayoría del cuerpo electoral, en

tanto que el Congreso, repito, representa a la totalidad del mismo

cuerpo electoral.

Dueño de la potestad de legislar, de sancionar el presupuesto, de

consentir o negar el tributo, de orga nizar comisiones de

investigación, de despedir a los ministros, el Congreso es, además,

como el Foro de la Roma antigua o como el Ágora de la Atenas

clásica, la verdadera plaza pública donde se ventilan todos los

problemas nacionales. No hay queja que en el Congreso no tenga

defensor.

No hay abuso que aquí no se denuncia.

No hay víctima que no reciba audiencia de la representación

nacional. Por eso, la esencia del Congreso-poder deliberante -es la

libertad. (ECHS, DD de la AC, 1978)

[Una sola fuente de soberanía: el voto popular. Un solo poder con

sus funciones y órganos autónomos y equilibrados: ejecutivo,

legislativo y judicial]

[..] dentro de un régimen democrático, no puede hablarse de la

primacía de un Poder sobre los otros dos, porque la base esencial

es el de equilibrio entre ellos y que no haya ninguna que sobrepase

el poder de los demás.

La vieja tesis de Montesquieu en el sentido de que el

Poder frena al Poder, sigue siendo todavía un dogma entre

nosotros, inclusive de quienes como el que habla, que no es

partidario de seguir manteniendo la terminología de Poderes,

porque es evidente que si la soberanía nacional es una sola, el

Poder que emana de esa soberanía es uno solo, lo que hay es

diferencia de funciones. Hay una función legislativa, hay una función

ejecutiva, mal llamada así porque en realidad es una sola función

de gobierno y una función jurisdiccional; pero eso es por razón de

la división del trabajo y en razón también por el necesario equilibrio,

balance y contra-balance, como lo llaman los norteamericanos, que

debe existir entre esos Poderes, a fin de que uno no predomine

sobre los demás. Sólo la vieja tesis de quien predomina amplia y

definitivamente sobre los otros dos Poderes que lo sojuzga, cae en

ese tipo de dictadura que puede ser de l ejecutivo como del

Legislativo. (RR del V, DD de la AC, 1978)

[Primacía contemporánea del poder ejecutivo]

mayoría en un Parlamento, sino que la mayoría le es adversa. El

Parlamento no fiscaliza, el Parlamento obstruye, la lucha entre los

dos poderes del Estado esteriliza.

Y cuando la fuerza que tiene el gobierno en el Parlamento es más

o menos igual a la del adversario, el Parlamento se recesa se

empantana. La teoría puede decir lo que quiera y probablemente

encontrará ciertamente en su favor el aval, el testimonio de

hechos históricos concretos; pero también se pueden señalar

muchos y muy rotundos episodios concretos, para demostrar

que, en efecto, en tesis general no es tan fácil que el Parlamento

cumpla la función de fiscalizar al Gobierno. [Héctor Cornejo

Chávez (HCCH, DD de la AC, 1978)]

[No a la primacía de un poder. Estado eficiente y equilibrio de

poderes]

[…] teniendo en cuenta los antecedentes producidos de 1945 a

1948 y de 1963 a 1968, oportunidades en las cuales justamente,

por haberse puesto demasiado énfasis en esos conceptos, se dio

lugar a pugnas entre los Poderes Públicos, concretamente entre

el Legislativo y el Ejecutivo, con el desenlace que todos

conocemos. A mí me tocó, particularmente, formar parte del

Congreso del año 1963 hasta 1968 y el testimonio de mi

experiencia está en que justamente por haberse enfatizado

demasiado en esos conceptos, vivimos una pugna en aquel

entonces, que tuvo un desenlace totalmente perjudicial para

nuestra Patria. Nosotros creemos que es más propio y

conveniente hablar de la necesidad de construir un Estado

eficiente, un Estado en el cual haya un equilibrio entre los Poderes

Públicos, en el que haya sabiduría en su manejo, para que los

resultados de este sistema sean eficaces. [Roger Cáceres

Velásquez (RCV DD de la AC, 1978)]

[Origen del poder: voto a analfabetos y proporcionalidad en los

resultados electorales]

En 1963, mi fallecido hermano Néstor, presentó a la Cámara de

Diputados de entonces, el 28 de julio de ese año, cuando juró su

cargo de Presidente el señor Belaúnde Terry, ese mismo día, un

proyecto de ley, reformando la Constitución, otorgando el voto a

los analfabetos; durante cinco años insistimos en muchas

oportunidades aquí, porque se debatiera este tema, porque las

comisiones dictaminadoras cumplieran con evacuar su dictamen,

su pronunciamiento, y luego pedimos que se le relevara del

conocimiento de dichas comisiones, por el largo tiempo que

éstas tenían a su cargo el proyecto sin haberse pronunciado;

empero no lo obtuvimos. Queremos hacer presente que en ese

entonces manejaban el país ciertos partidos políticos que ahora

se esmeran por aparecer como los defensores de esta tesis, que

cuando tuvieron la oportunidad de consagrarla como definitiva





La verdad de las cosas, es que con la evolución del tiempo, el Poder

Ejecutivo hoy día ha tomado evidente primacía dentro de este

equilibrio con r especto al Poder Legislativo y al Poder Judicial. […]

[…] la labor de administración y de gobierno son también

permanentes, y estos tienen que existir aun en el caso teórico de

que no existiera un Parlamento. Es más todavía, el desarrollo del

país que hoy día constituye uno de los puntos básicos y

fundamentales, es atribución propia de administración y de

gobierno y no lo es de la legislación. Es así, señor Presiente, como

inclusive en los países de régimen parlamentario, vale decir en

aquellos en que el ejecutivo nace del propio Legislativo, como en

el caso de Inglaterra, Alemania e Italia, el Poder Ejecutivo tiene

atribuciones que lo distancian un tanto del propio órgano del cual

ha nacido.

Esto lleva a cierto tipo de preponderancia del Poder

Ejecutivo que no sólo se traduce en el uso corriente de las

disposiciones sino también en los propios textos constitucionales.

(RR del V, DD de la AC, 1978)

norma constitucional, no lo hicieron. Nosotros al comenzar la

Asamblea Constituyente, como partido político surgido en las

provincias, surgido de las masas postergadas del Perú, de la zona

andina fundamentalmente, reclamábamos esta medida de

justicia, que hasta el presente no ha sido todavía definitivamente

entendida y que esperamos sea consagrada en la Constitución

del Estado.

La segunda medida que consideramos es de suma importancia, y

que debe ser consagrada en la Constitución, es la

proporcionalidad en los resultados electorales (RCV, DD de la AC,

1978)

[…] la llamada izquierda “totalitaria” a que se refieren los

parlamentarios de esta Constituyente que tenemos posiciones de

izquierda o los representantes de los regímenes establecidos en

los países socialistas; justamente en estos países se ha logrado la

expresión más avanzada de la democracia, porque el poder no

está en manos de los capitalistas ni de los empresarios, no

mandan ni controlan los grandes monopolios, ni los poderes

extranjeros; el poder está en manos de los obreros y de los

campesinos y de todos los trabajadores, por ello el pode r

popular, ha impulsado en plazos muy cortos un desarrollo

económico y social gigantesco, que no tiene comparación con lo

logrado en más de doscientos años por el sistema capitalista

si queremos realmente constituir un primer poder del Estado,

tiene que ser un poder que represente auténticamente al pueblo,

que sea el poder supremo representado por la Asamblea

Nacional, además, con la obligación de dar cuenta a nuestros

mandantes a efecto de que el pueblo tenga la facultad de revocar

el mandato que otorga. [ Víctor Acosta Salas (VAS, DD de la AC,

1978)]

i. Sobre el otorgamiento de facultades legislativas al Poder Ejecutivo

[Facultades legislativas delegadas al Ejecutivo y su control]

Así, por ejemplo, la Constitución delegada, o sea la

facultad que transitoria y esporádicamente acordaban los

Parlamentos al Poder ejecutivo se ha convertido, ya casi en una

delegación permanente, y son muchos los países que han llegado

a la conclusión de que esta delegación de facultades debe ser

permanentes y que el Parlamento sólo debía de tener un tipo de

control respecto de esa legislación delegada.

[Decretos de urgencia del Ejecutivo]

Otro tanto tiene que decirse respecto de los decretos leyes de

urgencia. En el pasado se establecía que cuando el Ejecutivo

necesitaba una norma perentoria solicitaba al Congreso que le

diera una ley, que por su carácter de urgencia era liberada de los

[No a los decretos de urgencia y a la delegación de facultades al

Ejecutivo]

En lo que se refiere a los decretos de urgencia y a los decretos

legislativos, nosotros pensamos que estas facultades otorgadas

al presidente de la República despojan al Legislativo de su

función esencial, a más de que pierde el control sobre las

acciones del ejecutivo, que en todo caso son vistas a posteriori.

El presidente de la República tiene dos recursos en sus manos,

que a nuestro entender deben ser suficientes. Por un lado, la

iniciativa para la formulación de leyes; y luego la facultad de

convocar a Legislatura Extraordinaria. Por estas razones

pensamos que deben suprimirse los artículos que hacen

referencia a estos dispositivos, a estos decretos de urgencia o





trámites normales, y así se aceleraba el proceso, a fin de que el

Poder Ejecutivo pudiera tener la ley lo más rápidamente posible.

Esto inclusive ha sido sustituido con la posibilidad, que también lo

recoge el proyecto, en el sentido de que pueda dar decretos leyes

en casos de urgencia con cargo de dar cuenta al Congreso. (RR del

V, DD de la AC, 1978)

[Legislación delegada al Ejecutivo es indispensable]

El instituto de la legislación delegada, en la vida contemporánea,

es indispensable hasta el extremo de que creo que el Poder

Ejecutivo no caminará, y no caminará el país si no está

expresamente establecida la legislación delegada. Hay leyes, señor

presidente, que por su complejidad o por su minuciosidad o por

abundancia de sus dispositivos, sencillamente no salen de una

Cámara. Una Cámara no puede aprobar el Código Civil. Ya el

Congreso Constituyente de 1931 delegó en el Poder Ejecutivo la

facultad de promulgar el Código Civil, con la sola reserva de que

mantuviese las disposiciones relativas al divorcio. De una cámara no

puede salir una ley como el Código Tributario. Me temo qu e

tampoco puede salir una ley de impuestos, porque los

representantes somos buenos para aprobar gastos, y somos malos

para aprobar la contrapartida de los gastos, que son los impuestos.

Por esa proclividad para el gasto, en el proyecto de la Comisión

Principal hemos retirado a los diputados y Senadores la iniciativa en

el gasto, que no es una institución propiamente parlamentaria,

porque no existe en la Cámara de los Comunes, madre de los

Parlamentos, sino que es un vicio del parlamentarismo francés,

corregido en 1958 por Charles de Gaulle. (ECHS, DD de la AC, 1978)

decretos legislativos, no hacen sino quitar las atribuciones

elementales del Parlamento. (JDC, DD de la AC, 1978)

La potestad de legislar, creemos que no debe entregarse al Poder

Ejecutivo, porque sencillamente el Poder Ejecutivo buscaría el

momento en que no haya Congreso, para dictar las leyes que le

convenga; creemos que esa delegación puede hacerse en el

Poder Ejecutivo y en comisiones integrantes de las mismas

Cámaras, designados de su seno, pero de ninguna manera

reconocerle al Poder Ejecutivo la facultad de dictar decretos

legislativos. (RCV, DD de la AC, 1978)

j. Sobre el régimen político, el Parlamento y los mecanismos de democracia directa

[Defensa del Régimen liberal democrático]

El doctor Cornejo lanza una afirmación apodíctica: en

ciento cincuenta años de vida independiente, o más de ciento

cincuenta años, el Estado liberal ha fracasado en el Perú. Le tengo

que suministrar una información de primera plana: el Estado liberal

no ha funcionado en el Perú, de suerte tal que no puede haber

fracasado.

Entre la fundación de la República en 1821 o en 1822 o en

1824, apenas si se puede distinguir un aislado período al que sea

aplicable la denominación de Estado liberal: es el primer gobierno

civil de nuestra historia, el de don Manuel Pardo, entre 1872 y 1876.

Todo lo demás corresponde, no al Estado liberal, sino al caudillismo

militar.

Me parecería estrambótico llamar liberal a un caudillo

temerario como Felipe Santiago Salaverry o a un gobernante

[Régimen puramente parlamentario: Asamblea Popular Nacional.

De ella sale el Gobierno Central.]

[…] nuestro criterio central es el criterio de una Asamblea Popular

Nacional que tiene la característica de que ella no produce la

diferenciación de poderes, sino que concentra el Ejecutivo y

Legislativo. De ella sale el Gobierno Central coherente, con lo

que es, a nuestro entender, una crítica justa a la democracia

burguesa que produce una diferenciación entre el Poder

Ejecutivo y el Poder Legislativo, este último con capacidad de

legislar, pero no de ejecutar.

Sin embargo, el proyecto en mayoría de la Comisión

Principal, presenta un planteamiento de dos Cámaras, sobre el

que debemos debatir. Este planteamiento, en términos

generales, pretende abrir el campo a un régimen de contenido

presidencialista; el cual, como ya ha sido señalado por otras





autocrático como Andrés de Santa Cruz, protector napoleónico de

la Confederación Perú-Boliviana.

Me parecería estrambótico aplicar el adjetivo de liberal a

una etapa de nuestra historia como la anarquía militar, a partir de

1842: Menéndez por Torrico; Torrico por Vidal; Vidal por Vivanco;

Vivanco por Castilla.

No creo que ni a don Ramón Castilla, uno de los

pronombres de nuestra historia , lo podemos llamar liberal. No hay

que olvidar que en 1854 Castilla se subleva contra el régimen

constitucional de José Rufino Echenique, que él mismo había

contribuido a establecer y a quien él había entregado la banda

presidencial.

Manuel Mujica Gallo, tituló su libro “Castilla Soldado de

la Ley”; y Raúl Porras Barrenechea, siempre cáustico y travieso; le

decía: “No, Castilla no es el soldado de la ley sino la ley del

soldado”.

Creo que, en nuestra historia, apenas si puede llamarse

liberal a la etapa comprendida entre el gobierno constitucional de

Piérola en 1895 y el segundo gobierno de don Augusto B. Leguía

en la tercera década de este siglo. Esa etapa liberal tiene, en su

haber, el mérito enorme de haber reconstruido el Perú. Perdida la

guerra del Pacífico, mutilado nuestro territorio, evaporadas nuestra

riqueza pública y privada, destrozados nuestros puertos, nuestros

caminos y hasta los ingenios de nuestras haciendas azucareras, la

República aristocrática, la República liberal, levantó la nación desde

sus escombros, y la puso en niveles sin duda, incipientes pero

alentadores de propiedad y de progreso.

El doctor Cornejo Chávez recusa la democracia

representativa. Perfectamente.

Pero ¿cuál es la alternativa? Por ventura ¿es la alternativa,

para la democracia representativa, un primitivo sistema de

gobierno en el que una docena o docena y media de militares

engalonados y con botas se reúnen en Palacio de Gobierno, y

aprueban millares de decreto -leyes a espaldas de la ciudadanía y

de la opin ión? El doctor Cornejo Chávez dice: “La democracia

representativa es mala”. Yo suscribo la proposición con tal de que

él me acepte otra: “La dictadura militar es peor”. (ECHS, DD de la

AC, 1978)

[Defensa de ampliación de la ciudadanía y perfeccionamiento de la

transparencia y control ciudadano del sufragio]

La democracia nunca ha sido perfecta, pero en el Perú nadie puede

negar que siempre ha ido mejorando, y confío que tenemos que

llegar, en un momento dado, antes del año 2,000, a perfilarnos

como una democracia ejemplar en América. Voy a citar algunos

casos concretos. Hasta 1931 el elector peruano era un elector

condicionado, un vecino notable o un contribuyente. En el año 31

se dio un paso adelante al generalizarse el voto a todos los

agrupaciones políticas, recorta los derechos y las atribuciones

que tiene el Congreso.

En este terreno, nosotros consideramos que deben ser

fortalecidas las atribuciones del Parlamento. Esto significa entre

otras cosas, lo siguiente: En primer lugar, el proyecto sobre el

Poder Legislativo debe precisar la composición, funciones y

atribuciones del Senado. Este es un elemento que aparece muy

vagamente en el proyecto. (JDC, DD de la AC, 1978)

Los comunistas somos partidarios de una sola Cámara y no dos y

consideramos que esta Cámara debe ser una Asamblea Nacional,

que sea expresión suprema del Poder Popular y que no vaya a

estar sometida a disposición de intereses ajenos a los del pueblo

o sometida incondicionalmente al Ejecutivo o a los dictados del

imperialismo o de la oligarquía. Queremos pues una sola Cámara

que sea expresión del voto universal, libre y democrático del

pueblo peruano, el voto de todos los ciudadanos sea n

analfabetos o alfabetos, porque esto es lo democrático. No

podemos negar el derecho a los campesinos, a los obreros, a las

amas de casa que, por el delito de no saber leer, no por culpa de

ellos sino por este régimen de desigualdad social que trata de

mantener la ignorancia y atraso a nuestro pueblo. Por ello

reclamamos una vez más que lo legítimo, lo justo y lo

democrático, es conceder el voto a todos los peruanos mayores

de dieciocho años. (VAS, DD de la AC, 1978)

[Gobierno que nace del Parlamento]

[…] que, si queremos hacer realmente del Parlamento el primer

poder del Estado, debemos hacer que el gobierno nazca del

propio Parlamento.

Entonces, debe haber un Primer Ministro y ministros elegidos por

el Parlamento, que reflejan la composición política del mismo

Parlamento; pero para que el presidente de la República no sea

un simple jefe nominal del Estado como lo fue el presidente de la

Cuarta República Francesa, debe ser al mismo tiempo el

Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, en todo tiempo.

[Luis Delgado Béjar (LDB, DD de la AC, 1978)]

[Una Cámara para no hacer distingos o preferencias entre los

representantes elegidos]

[…] el Poder Legislativo debe hallarse en manos de una Asamblea

Popular como órgano del poder supremo, elegido en votación

directa y universal. No es necesaria la conformación de dos

Cámaras, porque no se puede hacer distingos, excepciones o

preferencias entre los representantes elegidos por el pueblo.

[Saturnino Paredes Macedo (SPM, DD de la AC, 1978)]

[Asamblea Nacional de diputados]





ciudadanos mayores de veintiún años y alfabetos. En el año 56, el

voto se hizo extensivo a la mujer, otro paso adelante. El año 78 se

concedió el voto a los dieciocho años, otro adelanto, y esta

Asamblea va a conceder el voto a los analfabetos, otro avance

concreto. Estamos pues llegando casi a la perfección.

En cuanto al sufragio, nosotros hemos leído cómo eran

las elecciones en el comienzo de este siglo y en el siglo pasado

cuando el voto era público. Recuerdo que el presidente Prado nos

contaba que tuvo que defender a bal azos la mesa electoral que él

presidía en Santo Domingo para evitar un cambio de ánforas.

Pero el año 31 empieza a perfeccionarse el sistema democrático

con la aprobación del voto secreto. El año 46 se aprueba el

escrutinio en mesa el que es representado el 50 y el 56 con la

diferencia de que se establece la revisión de los escrutinios ante los

jurados departamentales.

Pero en la ley electoral de 1961 se consagra el escrutinio en mesa

irrevisable, otro triunfo democrático que elimina la posibilidad de

fraude. De manera que hay que reconocerlo, siempre en el Perú la

democracia representativa ha marchado hacia adelante, señor

presidente. Quizás el sistema parlamentario en nuestra historia no

ha tenido la eficacia anhelada por los pueblos, pero no le echemos

la culpa sólo al Parlamento, sino que reconozcamos que el Perú

nunca estuvo preparado suficientemente para ir progresando al

ritmo de las naciones más desarrolladas de América. [Javier Ortíz

de Zevallos (JOZ, DD de la AC, 1978)

[Parlamento: cantera de dirigentes políticos]

Para nosotros el Parlamento es presente y es futuro. Cuando en

1956 nos encontramos un grupo de hombres relativamente jóvenes

en el Parlamento, yo me preguntaba: ¿De no haber habido

elecciones, de no existir el Parlamento, el Perú nos hubiera

conocido como políticos? No quiero mencionar nombres, pero casi

todas las figuras nacionales jóvenes de 1956 se hicieron conocidas

por su actuación en el Parlamento de entonces, como se hicieron

famosos en las Asambleas de la Revolución Francesa oscuros

abogados provincianos como Robespierre, que llegó a ser después,

para bien o para mal, una de las grandes figuras de la Revolución,

o ciudadanos arrinconados y sin futuro como Danton o nobles

talentosos pero arruinados como Mirabeau. Y me expreso así, señor

presidente, porque pienso que el Parlamento es el gran peldaño

para los líderes del Perú futuro, que el Perú necesita con urgencia.

Urge aparezcan nuevos dirigentes políticos en el Perú, pero ellos

deben salir del anonimato y presentarse ante la opinión pública

diciendo su palabra en el seno de un Parlamento. Es en el Congreso

donde se produce la selección de los mejores. Si durante los diez

años pasados hubiera existido un Parlamento libre seguramente

habrían surgido muchas nuevas figuras en ese lapso (JOZ, DD de la

AC, 1978)

[…] la Asamblea Nacional es el órgano del Estado que tiene a su

cargo la función legislativa y que la Asamblea es elegida por

sufragio universal, directo y secreto, y que lo miembros reciben el

nombre de Diputados. [Antonio Meza Cuadra (AMC, DD de la

AC, 1978)]

[Las cifras del gobierno de Juan Velasco y el desarrollo]

Quiero decir esto muy claramente: estamos contra la dictadura

militar y contra toda clase de dictaduras; pero muy diferentes son

los gobiernos revolucionarios que emprenden las acciones, que

por muchas decenas de años otros no las cumplieron y no lo

hicieron. Y quiero decir, señor presidente, que el propio

presidente de la Asamblea Constituyente, doctor Víctor Raúl

Haya de la Torre, ha reconocido con hidalguía la profundidad de

las reformas efectuadas a partir del 3 de octubre de 1968; y en

especial la reforma agraria efectuada durante el proceso

revolucionario de los primeros años hasta 1976. Ha sido también

aquí elogiada por el doctor Rodríguez Vildósola.

Yo, por eso, no me explico cuando se dice aquí, con odio, que es

una dictadura militar atroz, que no ha hecho sino hacer retroceder

al país. Y que den cifras a 1978 y no las cifras al 75 que yo las

incorporé al Diario de los Debates demostrando que, hasta la

deuda pública en el régimen del general Velasco fue de sólo

1,444 millones de dólares, y el crecimiento fue de 6%, como leyó

también aquí el doctor Ortiz de Zevallos alguna vez; y los precios

estaban al alcance del pueblo como lo demostró el ingeniero

Víctor Freundt Rosell en otra ocasión. (Alberto Ruiz Eldrege (ARE,

DD de la AC, 1978)

[Llevar la democracia representativa a sus consecuencias más

perfeccionadas]

[…] el único Poder es el del pueblo, resulta difícil aceptar el

carácter de una democracia representativa tradicional, en tanto

ella considere la independencia y la absorción del Poder como

una cúpula que dialoga entre sí horizontalmente, pero que se

distancia verticalmente del pueblo y lo gobierna sin ningún

control y sin ninguna participación popular efectiva.

[…]

Cuando se ha hablado de democracia representativa, no solo en

las fundamentaciones sino también en el contenido del proyecto,

ni siquiera se ha tenido en cuenta de llevar la democracia

representativa a sus consecuencias más perfeccionadas, como

por ejemplo la renovación de la Asamblea por mitades, el

referéndum, el plebiscito ratificatorio de la disolución del

Parlamento, la renuncia del presidente cuando el pueblo apruebe

la disolución. Estos planteamientos, señor presidente , son

aspectos que en alguna forma dentro de este esquema





[No al modelo puramente parlamentarista. La democracia

representativa equilibra los poderes y el parlamento tiene armas a su

favor]

El señor Alberto Delgado Béjar, del mismo FOCEP, nos propone un

modelo puramente parlamentarista. T enemos en el Perú algunas

piezas del sistema parlamentario. Diré, ante todo, que tenemos la

pieza esencial del sistema presidencialista, cual es la elección por

sufragio universal del presidente de la República.

Tenemos también la pieza esencial del régimen parlamentarista,

cual es la capacidad de la cámara de Diputados de utilizar el voto

de censura o falta de confianza para despedir a los ministros, vale

decir, tenemos la responsabilidad política del Ministerio frente a la

Cámara de Diputados. Tenemos otra pieza del régimen

parlamentarista: el Consejo de Ministros. Tenemos otra pieza, que

no existe en los Estados Unidos---que sólo existe en régimen

parlamentario---: los actos del presidente son nulos, a menos que

tenga refrendación ministerial. ¿Para qué refrendación ministerial?

Para que la responsabilidad del presidente se haga efectiva a través

del Ministerio ante la Cámara de Diputados que puede despedirlo.

Tenemos otra pieza: los mensajes del presidente deben ser

aprobados por el Consejo de Ministros. ¿Para qué? Para que el

Consejo asuma la responsabilidad política hasta de los mensajes

del presidente, no sólo de sus actos sino también de sus mensajes.

Por eso, según el proyecto de la Comisión Principal, los mensajes

del presidente deben constar por escrito para que la Cámara pueda

pronunciarse sobre un texto

[…]. Nos ha propuesto el señor Delgado Béjar o nos ha pedido que

demos calidad al presidente de la República de Comandante en

Jefe de las Fuerza Armada, en tiempo de paz o de guerra. La hemos

dado. Así, consta si el señor representante tiene a bien leer el

capítulo relativo a Defensa nacional. (ECHS, Sgda. parte: 538-635)

[Régimen democrático liberal y desarrollo]

[…] Nada lo justifica, ni el cuento de la transformación de las

estructuras ni mucho menos el desastre de la economía nacional. El

doctor Cornejo Chávez quiere cifras. Vamos a darle cifra. Creo que

los dos últimos períodos de democracia representativa, a saber, el

segundo gobierno de Manuel Prado y el gobierno del arqu itecto

Fernando Belaúnde, se comparan ventajosamente en toda especie

de índice---costo de vida, producto nacional bruto, renta per cápita,

nivel de exportaciones-con la dictadura militar que se inició el 3 de

octubre de 1968 y que todavía no termina.

Veamos cifras, lo digo delante de un representante de la dictadura

militar, que es el general Leónidas Rodríguez Figueroa a quien

estimo mucho. (Aplausos).

En 1968, último año de la democracia representativa, había en

circulación 13 mil millones de soles; al 31 de diciembre de 1978,

décimo año de la dictadura militar, había en circulación 150 mil

permitirían una participación más directa y una fiscalización más

permanente. Esta ausencia facilita el despotismo, el abuso del

poder, el ejercicio dictatorial; en síntesis, la legalidad del origen

electoral se diluye por la pérdida sustantiva de la legitimidad.

(AMC, DD de la AC, 1978)





millones de soles, quiere decir, que en ese lapso la dictadura militar

ha fabricado 137 mil millones de soles, una emisión monetaria diez

veces más grande que toda la anterior de nuestra historia.

Si el nivel de vida en 1968 era como cien, en 1978 llegó a 655.98.

Para tener en 1978 el mismo poder adquisitivo de 1970 que tenía

un sueldo de siete mil soles, se hubiera necesitado en 1978 un

sueldo de más de 26 mil soles.

En 1968, último año de la democracia representativa, la deuda

externa llegaba apenas a 800 millones de dólares; en 1979 la deuda

externa de la dictadura militar llega a 8 mil, 9 mil, y probablemente

a 10 mil millones de dólares.

En 1968 el déficit del gobierno central fue de 3,100 millones de

soles; en 1978, ese mismo déficit ha sido del orden de los 200 mil

millones de soles. (ECHS, DD de la AC, 1978)

[crítica social al régimen democrático liberal]

El poder del Estado se ejerce teóricamente desde hace un siglo a

través de la democracia representativa, es decir, mediante

representantes elegidos por el pueblo, en sufragio directo,

universal y secreto; pero nuestra realidad histórica revela que ese

poder se ha ejercido al margen de extensos sectores de la

población y a través de un voto casi nunca respetado y nunca

realmente universal […] El lenguaje verdaderamente

contemporáneo respecto a este punto, es en cambio, el que

emplea la Comisión de Acción Social del Episcopado Peruano,

opinión de mucho peso para un socialcristiano; la cual ha expresado

las razones pormenorizadas en virtud de las cuales la Iglesia

Peruana se ha pronunciado rotundamente en favor del voto de los

analfabetos. [Héctor Cornejo Chávez (HCCH, DD de la AC, 1978)]

[Régimen democrático participativo: Asambleas deliberantes y

Senado funcional]

Abrevio y leo: “los fracasos y las insuficiencias de la acción estatal a

lo largo de nuestra histor ia, unidos a la creciente agudización de las

tensiones políticas y sociales, nos conducen a nosotros, los

Demócratas Cristianos al convencimiento de que la estructura, y la

dinámica del Poder Público tendrán que ser sometidos tarde o

temprano a un replanteo radical; y de que un nuevo sistema deberá

caracterizarse por tres notas: una mucho mayor y más efectiva

participación del pueblo en el ejercicio del poder, y por eso nuestro

empeño majadero en no perder ocasión de señalar que el Estado,

en la nueva Constitución no solamente no ponga trabas, sino que

estimule y fomente la organización de los sectores populares,

porque sin eso no habrá nunca democracia, no digo ya económica

ni social, ni siquiera democracia política; en segundo lugar, un

órgano gubernativo vigoroso, con real capacidad de comando para

que pueda conducir el esfuerzo nacional hacia un nuevo modelo





societal; y tercero un sistema de Asambleas deliberantes un poco

distinta de ésta que nosotros con tanto amor y con poco mérito

integramos, especialmente dirigido a controlar y fiscalizar el órgano

ejecutivo. Sin embargo, en nuestro concepto no están dadas todas

las condiciones necesarias para incorporar desde luego a esta

nueva Constitución las normas que un sistema así exigiría,

principalmente debido a que el esfuerzo de transformación

sustancial de la estructura básica del país ha sido truncado y en

buena parte desmantelado”. (HCCH, DD de la AC, 1978)

[Senado funcional y Cámara de Diputados política electa por

sufragio directo y fundado en los parti dos]

Somos partidarios de la bicameralidad, pero no una bicameralidad

duplicada, repetida, en que una Cámara represente lo mismo que

la otra, sino una bicameralidad diferenciada, con una Cámara de

Diputados política elegida por sufragio directo y basada e n los

partidos políticos y un Senado constituido básicamente por los

factores de la producción, por los sectores organizados y

significativos del pueblo, por la institucionalidad nacional. (HCCH,

DD de la AC, 1978)

k. Sobre el protagonismo ciudadano: la iniciativa y participación en el debate de la sociedad civil nacional y local. El referéndum y la

revocatoria

[Introducir el referéndum a iniciativa del Ejecutivo]

[…] al tratar el Capítulo del Poder Ejecutivo, podríamos establecer

que el Presidente de la República está en aptitud de llamar a

referéndum en casos como los siguientes: cuando el Congreso no

haya considerado, en plazo determinado, los proyectos de ley que

el Ejecutivo le haya remitido; y cuando el Congreso haya rechazado

o modificado sustancialmente los proyectos de ley remitidos por el

Ejecutivo; y que también pueda someter a referéndum los

proyectos de ley observados por el Presidente de la República en

los que el Congreso haya insistido y aprobado, y por último los

tratados internacionales cuya importancia lo justifique. (ECHS, DD

de la AC, 1978)

[La revocatoria genera inestabilidad del representante]

El señor Saturnino Paredes, del FOCEP, propone la institución tan

evolucionada del “recall” o revocatoria que funciona en Suiza y en

algunos Estados de la Unión norteamericana. “El “recall”, como

todo o casi todo en la vida, tiene su aspecto favorable y su aspecto

Derecho a iniciativa de las organizaciones laborales y populares y

a los colegios profesionales]

En lo que se refiere al derecho de iniciativa, nuestro

planteamiento es que este debe ser ampliado a dos tipos de

organizaciones: las organizaciones laborales y populares, y a los

colegios profesionales en la materia de su competencia, de

manera de dar una participación a las organizaciones sociales. En

este sentido entendemos, que el derecho de iniciativa debe

implicar indudablemente a nivel de las Comisiones de las

Cámaras y del Congreso. (JDC, DD de la AC, 1978)

[Consulta popular permanente]

De otro lado debe establecerse como principio, de que los

integrantes del Poder Legislativo deben actuar siempre en

consulta popular, porque la historia nos demuestra que algunos

representantes elegidos por determinada circunscripción

territorial se olvidan de sus mandatarios, de sus electores y hasta

de los pueblos por los que fueron elegidos. Por esta razón, es





desfavorable. Su aspecto favorable reside en que parece consistir

en una práctica de la democracia directa. El gobernante se porta

mal, entonces el pueblo le revoca su mandato. Pero el aspecto

negativo estriba en que una institución de esa naturaleza quita

libertad al parlamentario.

El parlamentario no se conduce libremente. Determinados sectores

del electorado lo van a amenazar con quitarle su mandato.

Señor presidente: El verdadero remedio para los malos

gobernantes está en la elección siguiente: El pueblo castiga al mal

parlamentario y no lo reelige, pero el pueblo reelige a los

Diputados y Senadores que han merecido su confianza.

Para nosotros, en el Partido Aprista, ése no es problema. Allí

tenemos, aparte de usted, señor presidente, a Carlos Manuel Cox y

a Luis Heysen, quienes desde 1931 han ganado todas las elecciones

en las que se han presentado. (ECHS, DD de la AC, 1978)

necesario que los miembros de la Asamblea Popular o del Poder

Legislativo actúen siempre en consulta popular, en consulta con

las organizaciones obreras y campesinas; es decir, con todas las

organizaciones representativas del pueblo incluyendo las

intelectuales. (SPM, DD de la AC, 1978)

[Revocatoria del mandato legislativo en caso no cumpla los

ofrecimientos electorales]

En lo que se refiere a los representantes mismos, nosotros

pensamos que debe ser incluido el planteamiento de las

revocaciones del mandato legislativo por iniciativa de sus

electores.

Debe tener una fórmula de control porque la experiencia

parlamentaria ha demostrado, que muchos ofrecimientos

electorales hechos a la ciudadanía para la captación de votos

fueron posteriormente incumplidos. Por esta razón, nosotros

creemos que debe incorporarse una fórmula que plantee la

posibilidad de revocación de mandato a quienes han sido

elegidos para estos cargos. (JDC, DD de la AC, 1978)

[…] y estimamos, igualmente, que así como los ciudadanos tienen

el deber de elegir a los representantes de los órganos del Poder,

igualmente tienen el derecho de revocar su mandato si no

cumplen con su función legislativa. (SPM, DD de la AC, 1978)

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 171. El Congreso se compone de dos Cámaras: el Senado y la Cámara de Diputados. Durante el receso parlamentario, funciona

la Comisión Permanente.

1.2. Número de Parlamentarios, Periodo Legislativo y renovación de la representación

Normas y debate Norma vigente del régimen bicameral (1933)

Los Diputados y los Senadores son elegidos en la forma y por las circunscripciones electorales que determine

la ley. (Art. 90)

El número de Diputados y el de Senadores será fijado por la ley. (Art. 91)

La Cámara de diputados es elegida para un periodo de cinco años y se renueva íntegramente al expirar su

mandato.

(Art. 93).

El Senado es elegido para un periodo de seis años y se renueva por tercios cada dos años.

(Art. 94).

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

El Senado es elegido por las regiones, de conformidad con la ley. (Art. 172)

El Senado se elige por un periodo de cinco años. El número de Senadores es de sesenta. Son Senadores

vitalicios los ex Presidentes Constitucionales de la República, a quienes no se considera para los efectos del

artículo 176. (Art. 173)





La Cámara de Diputados es elegida por un periodo de cinco años. Se renueva íntegramente al expirar su

mandato o en caso de ser disuelta conforme a la Constitución. El número de Diputados es de 180. Son

elegidos en relación a la población. Para la elección de diputados cada departamento constituye un distrito

electoral. Se exceptúan el caso de la provincia de Lima, el de la provincia Constitucional del Callao y el de las

demás provincias del departamento de Lima en conjunto, que constituyen distritos electorales

independientes.

Al pronunciarnos en favor de la bicameralidad,

creemos señor presidente y señores

representantes que tenemos que colocarnos a la

altura de la época; vivimos tiempos dinámicos,

rápidos, veloces, es necesario, en esta edad del

átomo, de las comunicaciones interplanetarias,

pensar en períodos breves de gobierno; nosotros

reclamamos cuatro años para el Poder Ejecutivo

y para el Poder Legislativo con renovación

simultánea de los mismos. Creemos que los

Senadores deben ser elegidos en un cuarenta

por ciento, en lista nacional; en un sesenta por

ciento para las regiones, a razón de dos por

región y un senador por territorio nacional, según

el planteamiento que hemos hecho sobre

descentralización. Según el proyecto en mayoría,

se habla de senadores elegidos por regiones,

cuando en realidad se va a consagrar una norma

transitoria, que establecerá que éstos se elegirán

en lista nacional; en esa forma las grandes

ciudades y los pueblos más desarrollados del

país, serán los que expropiarán las facultades de

su representación a otras regiones de nuestra

patria y se acentuará la descompensación

macrocefálica que tanto agobia al Perú.

De otro lado pensamos que los diputados deben

ser elegidos en circunscripciones regionales;

creemos que no se deben consignar el número

de senadores y diputados dentro de la

Constitución, sencillamente porque si estamos

pensando en una Constitución para el próximo

siglo, no podemos, no podríamos desde ahora

amarrar en ciento sesenta o ciento ochenta el

número de los diputados y en sesenta el de

senadores, que puedan integrar el Poder

Legislativo, en los años venideros, y más en los

años del próximo siglo; creemos señor que este

número debe ser dejado a l ley que en todo caso

debe de establecerse una proporcionalidad con

la población del Perú, para que pueda ir

[…] existiendo una sola Asamblea Popular, debe haber

también un solo Distrito Electoral, y el número de

representantes puede ser de ciento cincuenta para evitar la

proliferación de la burocracia estatal (SPM, DD de la AC,

1978)





incrementándose en función de esa

proporcionalidad y con la regla de que los

senadores no podrán ser en total más de un

tercio del número de diputados.(RCV, DD de la

AC, 1978)


Artículo 172°. - El Senado es elegido por las regiones, de conformidad con la ley.

Artículo 173°. - El Senado se elige por un período de cinco años. El número de senadores elegidos es de sesenta.

Además, son senadores vitalicios los ex presidentes constitucionales de la República, a quienes no se considera

para los efectos del artículo 176°.

Los candidatos a la presidencia y vicepresidencias pueden integrar las listas de candidatos a senadores.

Disposición Transitoria

Mientras se constituyen las regiones, el Senado se elige en distrito nacional único.

Artículo 174°. - La Cámara de Diputados es elegida por un período de cinco años.

Se renueva íntegramente al expirar su mandato o en caso de ser disuelta conforme a la Constitución.

El número de diputados es de 180. La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmen te la densidad

electoral.

Toda circunscripción tiene por lo menos un diputado.

2. Requisitos e impedimentos para ser parlamentario

Nacionalidad y edad Norma vigente del régimen bicameral (1933):

Para ser Diputado se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio, haber cumplido

veinticinco años de edad, y ser natural del departamento a que pertenece la respectiva circunscripción electoral

o tener en él tres años de residencia continua.

Para ser Senador se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber cumplido treinta

y cinco años de edad. (Art. 98)


Artículo 178°. - Para ser diputado, se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber

cumplido veinticinco años de edad.

[La propuesta de la Comisión Especial de Constitución: Poder del Estado: Legislativo y Ejecutivo dice:

Artículo 109. Para ser diputado, se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio, haber

cumplido veinticinco años de edad y ser natural del departamento a cuya representación se aspira o tener en él

tres años de residencia continua.

Para ser Senador, se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber cumplido 40

años de edad.5]

[Residencia en la localidad para ser candidato]

5 Comunicación de Carlos Enrique Melgar, presidente de la Comisión Especial de Constitución: Poder del Estado-Legislativo y Ejecutivo,

dirigida a Luis Alberto Sánchez, presidente de la Comisión Principal de Constitución, el 14 de noviembre de 1978. Original existente en el

Archivo General del Congreso.





[…] agregando una calidad que no está consagrada en el proyecto, ni siquiera para diputados y que la

Constitución vigente sí la reconoce: dos años de residencia continua, anteriores a la elección respectiva dentro

de la región para el caso de los diputados y senadores regionales, y dentro de la República, para los senadores

que van a ser elegidos en lista nacional. Es necesario que no sólo por una componenda electoral, por tener

fortuna en cuanto a la vinculación con los jefes de los partidos, se pueda conseguir la representación de un

pueblo, de una circunscripción. Creemos que debe necesariamente establecerse una ligazón entre el

representante y la zona que va a ser aquí representada por él. (RCV, DD de la AC, 1978)

[No al “veto” de residencia en localidad para ser candidato]

Entre otros problemas, preocupa al doctor Cáceres Velásquez el hecho de que, en la Comisión Principal,

hayamos omitido el requisito de la residencia, en el departamento o la región, para la elección de diputado o

senador, respectivamente. Lo hemos hecho así deliberadamente. Lo hemos hecho a sabiendas.

Primero, porque creemos que en lo posible hay que eliminar los velos legales, los votos que más o menos

artificialmente se introducen en la Constitución. Al introducir votos, asumimos una especie de función de tutoría

respecto del ciudadano. Además, lo hemos hecho así porque, en los últimos tiempos, el Perú se ha

intercomunicado. Los peruanos debemos ejercer los mismos derechos, cualquiera que sea el lugar del territorio

donde nos encontremos.

No ha de haber inconveniente, por ejemplo, para que el pueblo de Lima elija como su alcalde a un

chalaco, tal como lo hizo, hasta en dos oportunidades, en la persona del doctor Luis Bedoya Reyes, Secretario

de Política y líder máximo del Partido Popular Cristiano. No ha de haber inconveniente tampoco para que el

departamento de Puno o la futura Región del Altiplano elija como Diputado o Senador al doctor Cáceres

Velásquez, quien es arequipeño. (ECHS, DD de la AC, 1978)

[Edad: 18 años para ser elegido representante]

En lo que se refiere a los candidatos a representantes, hacemos el planteamiento concreto de que la edad para

ser elegidos es el límite de la ciudadanía. Es cuestión del propio elector, de la propia ciudadanía votar a favor o

en contra de determinados candidatos. Proponer un límite de edad es pretender frenar el desarrollo político de

una dirigencia política surgida del movimiento popular, de la clase obrera y del campesinado, una dirigencia

con una posición política definida. Pensamos, además, que diversos procesos revolucionarios confirman que la

dirigencia revolucionaria, en la gran mayoría ha sido una dirigencia joven. Por esta razón nosotros discrepamos

de ese planteamiento que limita, por razones de edad la posibilidad de postular a diputaciones o senadurías.

(JDC, DD de la AC, 1978)


Artículo 178. Para ser Senador o Diputado se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio

y haber cumplido treintaicinco o veinticinco años de edad, respectivamente.

Impedimentos e

incompatibilidades

con la función

legislativa

Norma vigente del régimen bicameral (1933):

No son elegibles Diputados ni Senadores, si no han dejado su cargo seis meses antes de la elección.

1°- El Presidente de la República, los Ministros de Estado y los Prefectos, Subprefectos y Gobernadores;

2°. - Los miembros del Poder Judicial;

3°. - Los miembros de los Concejos Departamentales o de los Concejos Municipales de la respectiva

circunscripción electoral; y

4°- Los miembros de la fuerza armada que se hallen en servicio, los empleados públicos removibles

directamente por el Poder Ejecutivo, los de los concejos Departamentales o Municipales, Sociedades Públicas

de Beneficencia e instituciones o corporaciones que en alguna forma dependan de ese Poder, y los que sean

susceptibles de veto por él. (Art. 99)

Tampoco son elegibles Diputados ni Senadores los miembros del Clero. (Art. 100)






Artículo 179.- No pueden ser elegidos diputados ni senadores, si no han dejado el cargo seis meses antes de la

elección:

1) Los Ministros de Estado, el Contralor General, los prefectos, sub-prefectos y gobernadores;

2) Los miembros de la Judicatura, del Ministerio Público, del Tribunal de Garantías Constitucionales y del

Consejo Nacional de la Magistratura;

3) Los presidentes de los órganos descentralizados del gobierno;

Los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales en servicio activo.


Artículo 179.- No pueden ser elegidos diputados ni senadores, si no han dejado el cargo seis meses antes de la

elección:

4) Los Ministros de Estado, el Contralor General, los prefectos, sub-prefectos y gobernadores;

5) Los miembros de la Judicatura, del Ministerio Público, del Tribunal de Garantías Constitucionales y del

Consejo Nacional de la Magistratura;

6) Los presidentes de los órganos descentralizados del gobierno;

7) Los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales en servicio activo.

Incompatibilidades Norma vigente del régimen bicameral (1933):

Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquiera función pública, sea de la administración

nacional, sea de la departamental o de la municipal. Están comprendidos en esta incompatibilidad los

empleados de las Sociedades Públicas de Beneficencia, de los Concejos Departamentales o Municipales y de

las corporaciones dependientes en alguna forma del Poder Ejecutivo. (Art. 101)

La ley fijará las incompatibilidades entre el mandato legislativo y los cargos de gerente, apoderado, gestor o

abogado de empresas extranjeras o naciones que tengan contrato con el Estado, exploten fuentes nacionales

de producción o administren rentas o servicios públicos; o instituciones en las que intervenga directa o

indirectamente el Poder Ejecutivo. (Art. 102)

Vaca de hecho el mandato legislativo por admitir cualquier empleo, cargo o beneficio cuyo nombramiento o

cuya presentación o propuesta correspondan al Poder Ejecutivo. Se exceptúa el cargo de Ministro de Estado.

Exceptuase también el desempeño de comisiones extraordinarias de carácter internacional, con la aprobación

de la respectiva cámara, sin que pueda, en ese caso, prolongarse la ausencia del Diputado o del Senador en

comisión por más de un año. Podrán aceptarse, igualmente, comisiones gratuitas del Poder Ejecutivo, previa la

autorización de la respectiva Cámara. (Art. 103)

Los Senadores y los Diputados no pueden celebrar por sí, ni por interpuesta persona, contratos con la

administración nacional, ni con la administración departamental o municipal, ni obtener concesiones de bienes

públicos.

No están incluidas en esta prohibición las concesiones ordinarias de minas, aguas y terrenos de montaña.

Los Diputados y los Senadores no pueden admitir de nadie mandato para gestionar negocios en los que

intervengan, en ejercicio de sus funciones, las autoridades administrativas en general.

La trasgresión de estas prohibiciones lleva consigo la nulidad del acto y la pérdida del mandato legislativo. (Art.

106)

Normas propuestas en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:





Artículo 180°. - Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquier otra función pública, excepto la

de Ministro de Estado y el desempeño de comisiones extraordinarias de carácter internacional, previa

autorización, en este último caso, de la Cámara respectiva.

También hay incompatibilidad con la condición de gerente, apoderado, representante, abogado, accionista

mayoritario o miembro del directorio de empresas que tienen contr atos de obras o suministros con el Estado

o administren rentas o servicios públicos.

Asimismo, hay incompatibilidad con cargos similares en empresas que, durante el mandato del representante,

obtengan concesiones del Estado.

Artículo 181°. - Los senadores y diputados están prohibidos:

1° De intervenir como miembros del directorio, abogados, apoderados, gestores o representantes de bancos

estatales y de empresas públicas o de economía mixta:

2° De tramitar asuntos particulares de terceros ante los órganos del Poder Ejecutivo; y

3° De celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la administración pública.

[…] el inciso 3 del artículo 181° del proyecto, prohíbe celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la

administración pública; mientras que la Constitución del año 33 tiene un carácter más amplio, pues señala la

prohibición de establecer contratos con los organismos del gobierno central, instituciones públicas, empresas

públicas con capital estatal mayoritario, con organismos regionales o con gobiernos locales, etcétera.

Creo que el término “administración pública” que se señala en el inciso 3 del artículo 181° es un término

estrecho en relación a la amplitud de los conceptos y prohibiciones que figuran en la Constitución del año 3 3.

(JDC: 587)

Normas aprobadas en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 180°. - Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquier otra función pública, excepto la

de Ministro de Estado y el desempeño de comisiones extraordina rias de carácter internacional, previa

autorización, en este último caso, de la Cámara respectiva.

También hay incompatibilidad con la condición de gerente, apoderado, representante, abogado, accionista

mayoritario o miembro del directorio de empresas que tienen contratos de obras o suministros con el Estado

o administren rentas o servicios públicos.

Asimismo, hay incompatibilidad con cargos similares en empresas que, durante el mandato del representante,

obtengan concesiones del Estado.

Artículo 181°. - Los senadores y diputados están prohibidos:

1° De intervenir como miembros del directorio, abogados, apoderados, gestores o representantes de bancos

estatales y de empresas públicas o de economía mixta:

2° De tramitar asuntos particulares de terceros ante los órganos del Poder Ejecutivo; y

3° De celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la administración pública.

3. Autoridad del parlamentario y garantías para ejercer sus funciones

No sujeción a

mandato imperativo

alguno y garantías

para el ejercicio de

sus funciones


Los Diputados y los Senadores no son responsables ante ningún tribunal ni ante ninguna autoridad por los votos

u opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones. (Art. 104)

Los Senadores y los Diputados son inviolables en el ejercicio de sus funciones, y no pueden ser acusados ni

presos sin previa autorización de la cámara a que pertenecen, desde un mes antes de abrirse la Legislatura hasta

un mes después de cerrada, excepto en flagrante delito, en cuyo caso serán puestos dentro de las veinticuatro

horas, a disposición de su respectiva Cámara. (Art. 105)






Artículo 183°. -Los Senadores y diputados representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo.

No son responsables ante tribunal ni autoridad alguna por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de

sus funciones.

No puede n ser procesados ni presos, sin previa autorización de la Cámara a que pertenecen o de la comisión

Permanente en caso de receso, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus

funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual serán puestos a disposición de su respectiva Cámara o

de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la

libertad y el enjuiciamiento.

Los senadores y diputados tienen jerarquía y trato de ministros de Estado.

[…] es un tanto exótica la disposición que contiene la última parte del artículo 183° en que equipara a los

Senadores y Diputados en las jerarquías y trato de Ministros de Estado, porque si en realidad vamos a analizar

la jerarquía que corresponde a los funcionarios políticos, convendremos que el Senador y el Diputado están por

encima de los ministros. Como no es un régimen parlamentario justamente, el ministro es simplemente

nombrado por el Ejecutivo y está obligado a renunciar en los caos en que la Cámara acuerde un voto de censura

contra él, peo sigue siendo un funcionario dependiente del Poder Ejecutivo que está representado básicamente

por el presidente de la República. (ECHS, DD de la AC, 1978)


Artículo 183°. -Los Senadores y diputados representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo.

No son responsables ante tribunal ni autoridad alguna por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de

sus funciones.

No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización de la Cámara a que pertenecen o de la comisión

Permanente en caso de receso, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus

funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual serán puestos a disposición de su respectiva Cámara o

de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la

libertad y el enjuiciamiento.

4. Autonomía e inviolabilidad del Parlamento

Autonomía del

Reglamento

parlamentario y

carácter

irrenunciable del

mandato legislativo


Cada Cámara organiza su Secretaría, nombra y remueve a sus empleados, sanciona su Presupuesto y arregla su

economía y Policía Interior; y concede conforme a la ley pensiones de cesantía, jubilación y montepío a sus

empleados o a los deudos de éstos. (Art. 115)

Las relaciones entre ambas Cámaras y las de cada una de éstas y del Congreso con el Poder ejecutivo, y el

funcionamiento del Congreso y de las Cámaras, se establecerán por el Reglamento Interior del Congreso, que

tendrá fuerza de ley. (Art. 116)

Normas propuestas en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

Artículo 184. Cada Cámara organiza su secretaría, nombra y renueva a sus empleados, sanciona su presupuesto,

arregla su economía y policía interior, y concede a sus servidores y a los deudos de éstos las pensiones que

legalmente les corresponden.

Artículo 185. El mandato legislativo es renunciable. Para la aceptación de la renuncia, se requiere el voto

conforme de no menos de los tercios del número legal de representantes de la respectiva cámara

[Las cámaras ya no deben definir el monto de las pensiones de jubilación de sus empleados]





[…]la ley interna, lo que llamamos Reglamento Interno de las Cámaras, que es el que determina las atribuciones

que son propias de los dos órganos: Senado y Diputados, este Reglamento ya no puede reproducir las

disposiciones del artículo vigente de la Constitución, que va a reconocer que el Parlamento tenía el derecho a

nombrar a sus propios empleados y de otorgarles pensiones de jubilación o cesantía, porque el régi men de

cesantía y jubilación ya no es atribución propia de cada órgano del Estado sino que está todo centralizado en

el Seguro Social del Empleado, que abarca tanto a los empleados públicos como a los privados; pero que, en

cambio, sí ese Reglamento delimita otros aspectos, en nuestro concepto fundamentales, como son el de elegir

a sus propias Juntas Directivas, arreglar su economía, sancionar su presupuesto y determinar cómo se

constituyen las Comisiones en el Senado y en la Cámara de Diputados para la mejor legislación. (RR del V, DD

de la AC, 1978)

[Las Cámaras deben organizar sus Grupos Parlamentarios para procurar alianzas de programas y visiones afines]

otro punto que también es importante y que la Comisión Principal no lo consideró y que creemos que sí bien

vale la pena incluirlo, es aquel que está destinado en casi todos los Parlamentos del mundo a evitar el verbalismo

a que somos tan proclives los parlamentarios, y es ese el de organizarse en grupos parlamentarios. Esta

disposición de grupos parlam entarios ya la hemos venido empleando en esta misma Asamblea y está recogida

en los Reglamentos Internos de las Cámaras de Senadores y Diputados de otros países y lo que quedaría es

darle un rol constitucional.

Así la última Constitución portuguesa, por ejemplo, tiene una disposición expresa, en la cual nos inspiramos,

para que se constitucionalicen los grupos parlamentarios, dándoles las atribuciones que deben tener; o sea, no

es simplemente la agrupación de quienes son elegidos dentro de un partido o pa rtidos afines o de coalición o

alianzas, sino las atribuciones que esto grupos deben tener, como por ejemplo en la presentación de

determinadas iniciativas. (RR del V, DD de la AC, 1978)

[medidas disciplinarias al parlamentario deben estar en la Constitución y no ser de libre albedrío de los

reglamentos y presidentes de las Cámaras]

[…] como esa facultad disciplinaria puede llegar hasta el extremo de suspender el ejercicio de un Diputado o

de un Senador por cierto tiempo, nosotros consideramos que esa es una disposición de tal importancia que

debe ser incluida dentro del texto constitucional, a efecto de que las Juntas Directivas de las Cámaras no abusen

de él o que el Reglamento resulte drástico en unos casos o extraordinariamente benévolo en otros. Esta es una

forma de pena, una forma de pena que debe estar señalada en la ley; pero como nosotros somos los que

hacemos la ley, esta tiene que estar en una norma constitucional. En consecuencia, vamos a insistir, señor

presidente , que el artículo pertinente que figuraba en nuestro proyecto sea debatido y si es aceptado por la

Comisión Principal, que pase a formar parte del texto constitucional. (RR del V, DD de la AC, 1978)

Normas aprobadas en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 184°. - Cada Cámara elabora y aprueba su Reglamento, elige a su presidente y los miembros de su

Junta Directiva, elige a sus representantes en la Comisión Permanente y en las demás comisiones, establece la

organización y atribuciones de los grupos parlamentarios, sanciona su Presupuesto y nombra a sus funcionarios

y empleados.

El Congreso aprueba su propio Reglamento que tiene fuerza de ley. También la tienen los Reglamentos de cada

Cámara.

Artículo 185°. - El mandato legislativo es irrenunciable.

Las sanciones disciplinarias que impongan las Cámaras a sus miembros y que impliquen suspensión de funciones

no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura.

Inviolabilidad Norma vigente del régimen bicameral (1933):

La fuerza armada no puede ingresar en el recinto del Congreso, ni en el de las cámaras, en ninguna época, sin

la autorización del respectivo presidente.





El Poder Ejecutivo está obligado a poner a disposición del Congreso y de cada Cámara, durante la Legislatura

y durante el funcionamiento de las cámaras en Juntas Preparatorias, la fuerza armada que le demande el

respectivo presidente. (Art. 118)


Artículo 189. El presidente de la República está obligado a poner a disposición del Congreso y de cada Cámara

los efectivos de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales que demande el presidente de la respectiva Cámara o

de la Comisión Permanente.

Las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Policiales no pueden ingresar al recinto del Congreso, ni al de las Cámaras,

sino con autorización del respectivo presidente o del presidente de la Comisión Permanente.


Artículo 189. El presidente de la República está obligado a poner a disposición del Congreso y de cada Cámara

los efectivos de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales que demande el presidente de la respectiva Cámara o

de la Comisión Permanente.

Las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Policiales no pueden ingresar al recinto del Congreso, ni al de las Cámaras,

sino con autorización del respectivo presidente o del presidente de la Comisión Permanente.

5. Facultad del Parlamento de solicitar información a Entidades públicas, y de investigar sobre cualquier asunto de interés

público, y obligación de publicidad de las Sesiones

Solicitar información


Cada Cámara tiene el derecho de nombrar Comisiones de Investigación. Las autoridades administrativas

nacionales, departamentales o municipales y las judiciales, están obligadas a suministrar a dichas Comisiones

las informaciones y los documentos que les soliciten.

Cualquier Diputado o Senador puede pedir a los Ministros de Estado los datos e informes que estime necesarios

para el ejercicio de sus funciones. (Art. 119)


Artículo 186°. - Todo representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, a la Corte Nacional de

Elecciones, al Contralor General de la República, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca

y Seguros y a los gobiernos regionales y locales los datos e informes que estime necesarios para llenar su

cometido. El pedido se hace por escrito y por intermedio de la Cámara respectiva.


Artículo 186°. - Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional

de Elecciones, al Contralor General de la República, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de

Banca y Seguros y a los gobiernos regionales y locales los datos e informes que estime necesarios para llenar

su cometido. El pedido se hace por escrito y por intermedio de la Cámara respectiva.

Facultad de

investigación a la

Administración


Cada Cámara tiene el derecho de nombrar Comisiones de Investigación. Las autoridades administrativas

nacionales, departamentales o municipales y las judiciales, están obligadas a suministrar a dichas Comisiones

las informaciones y los documentos que les soliciten.

Cualquier Diputado o Senador puede pedir a los Ministros de Estado los datos e informes que estime necesarios

para el ejercicio de sus funciones. (Art. 119)






Artículo 187°. - El Congreso y cada cámara pueden nombrar Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto

de interés público. Es obligatorio comparecer al requerimiento de dichas Comisiones, bajo los mismos apremios

que se observan en el procedimiento judic ial.


Artículo 187°. - El Congreso y cada cámara pueden nombrar Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto

de interés público. Es obligatorio comparecer al requerimiento de dichas Comisiones, bajo los mismos apremios

que se observan en el procedimiento judicial.

6. Facultad del Parlamento de acusar a los presidentes de los otros poderes y altos funcionarios del Estado por infracción

constitucional o delitos en el ejercicio de sus funciones


Corresponde a la cámara de Diputados acusar ante el Senado al presidente de la República, a los miembros de ambas Cámaras, a los

Ministros de Estado y a los miembros de la Corte Suprema de Justicia por infracciones de la constitución, y por todo delito q ue cometan

en el ejercicio de sus funciones y que, según la ley, deba penarse. (Art. 121)

Corresponde al Senado declarar si ha o no lugar a formación de causa por consecuencia de las acusaciones hechas por la Cámara de

Diputaos. En el primer caso, quedará el acusado suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según la ley. (Art. 122)


Artículo 190°. - Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al presidente de la República, a los miembros de ambas

Cámaras, a los Ministros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y a los altos funcionarios de la República que señala

la ley, por infracción de la constitución y por todo delito que com etan durante el ejercicio de sus funciones, aunque hayan cesado en

éstas.

Artículo 191°. - Corresponde al Senado declarar si ha o no lugar a formación de causa a consecuencia de las acusaciones hechas por la

Cámara de Diputados. En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según ley.


Artículo 190°. - Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al presidente de la República, a los miembros de ambas

Cámaras, a los Ministros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y a los altos funcionarios de la República que señala

la ley, por infracción de la constitución y por todo delito que cometan durante el ejercicio de sus funciones, aunque hayan cesado en

éstas.

Artículo 191°. - Corresponde al Senado declarar si ha o no lugar a formación de causa a consecuencia de las acusaciones hechas por la

Cámara de Diputados. En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según ley.

7. Atribuciones de la Comisión Permanente y del Parlamento

Composición y

atribuciones de la

Comisión

Permanente

Régimen bicameral (1933):

No contempla Comisión Permanente

Norma propuesta en el di ctamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

Artículo 192°. - La Comisión Permanente se compone de cinco senadores y de diez diputados elegidos por sus

respectivas Cámaras, además de los presidentes de éstas como miembros natos. La preside el presidente del

Senado y, en ausencia de éste, el presidente de la Cámara de Diputados.

Son atribuciones de la Comisión Permanente:

1. Velar por la potestad de las Cámaras

2. Preparar proyectos de Ley





3. Autorizar al presidente de la República para dictar decretos de urgencia con fuerza de ley; y

4. Las demás atribuciones que señalan la Constitución y el Reglamento.

[Limitar las atribuciones de la Comisión permanente]

[…] nosotros discrepamos con las facultades dadas tanto al Ejecutivo como a la Comisión Permanente, porque

rebasan las atribuciones del Parlamento. En lugar de facilitar estos dispositivos de emergencia, nosotros

deberíamos fortalecer el funcionamiento de las Cámaras con Legislaturas Ordinarias más largas.

Por otro lado, nuestro planteamiento respecto de la convocatoria a Legislatura Extraordinaria, es que

no debe requerirse dos tercios del número legal de representantes de cada Cámara, sino que debe ser un tercio

del número legal de representantes de cada Cámara, sino que debe ser un tercio del número legal de

representantes de cada Cámara el que permita la convocatoria a una Legislatura Extraordinaria. Discrepo

igualmente de la propuesta planteada por la Comisión Principal, en tanto ésta pide que el quórum par a la

instalación del Congreso en Legislatura Ordinaria o Extraordinaria sea de la mitad más uno del número legal de

miembros de cada cámara.

Asimismo, discrepamos con el planteamiento hecho por la Comisión Principal de que las legislaturas

extraordinarias tengan un plazo determinado. Creemos que las Cámaras reunidas tienen la capacidad de decidir

la duración de la reunión, si bien el motivo de una legis latura extraordinaria es fijado en el decreto de

convocatoria. (JDC, Sgda. parte: 538-635)


Artículo 192°. - La Comisión Permanente se compone de cinco senadores y de diez diputados elegidos por sus

respectivas Cámaras, además de los presidentes de éstas como miembros natos. La preside el presidente del

Senado y, en ausencia de éste, el presidente de la Cámara de Diputados.

Son atribuciones de la Comisión Permanente las que le señalan la Constitución y el Reglamento del Congreso.

Atribuciones del

Congreso


Son atribuciones del Congreso:

1ª. Dar leyes; interpretar, modificar y derogar las existentes;

2ª- Abrir y cerrar la Legislatura Ordinaria y la Extraordinaria en el tiempo que fija la Constitución.

3ª- Designar el lugar de sus sesiones y determinar si ha de haber o no fuerza armada, en qué número y a qué

distancia;

4ª- Examinar las infracciones de la Constitución y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad

de los infractores;

5ª- Imponer contribuciones y suprimir las establecidas; sancionar el Presupuesto; aprobar o desaprobar la

Cuenta General de la República que anualmente presenta el Poder ejecutivo, y aprobar los presupuestos de los

Concejos Departamentales;

6°- Autorizar al Poder Ejecutivo para que negocie empréstitos empeñando la Hacienda Nacional y señalando

fondos para su amortización;

7ª- Dictar tarifas arancelarias;

8ª- Reconocer la deuda nacional y señalar los medios para consolidarla y amortizarla;

9ª- Crear y suprimir empleos públicos y asignarles la correspondiente dotación, a excepción de aquellos cuya

creación o supresión correspondan a otras entidades conforme a la ley;

10ª- Fijar la ley, el peso, el tipo y la denominación de la moneda, así como el sistema de pesos y medidas;

11ª- Aceptar o no aceptar la dimisión que de su cargo haga el presidente de la República;

12ª- Declarar la vacancia de la Presidencia de la República en los caos que señala la Constitución.

13ª- Aprobar o desaprobar las propuestas de ascenso que, con sujeción a la ley, haga el Poder ejecutivo para

Generales de División y Vicealmirantes, Generales de Brigada y Contralmirante, Coroneles y Capitanes de Navío;

y concederlos, sin el requisito de la propuesta del Poder Ejecutivo, por servicios eminentes que comprometan

la gratitud nacional;





14ª- Elegir Arzobispo y Obispos, a propuesta en terna doble del Poder Ejecut ivo11.

15ª. Hacer la demarcación y división del territorio nacional.

16ª.-Resolver los conflictos que se produzcan entre el Poder Ejecutivo y los Concejos Departamentales;

17ª. Conceder premios a los pueblos, a las corporaciones o a los individuos, por servicios eminentes que hayan

prestado a la República;

18ª.- Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, siempre que

no afecte, en ninguna forma, la soberanía nacional;

19ª.- Resolver la declaración de guerra a iniciativa o previo informe del Poder Ejecutivo, y requerirlo para que

negocie la paz;

20ª.- Determinar en cada Legislatura Ordinaria, y en las Extraordinarias, cuando convenga, el efectivo de la fuerza

armada;

21ª.- Aprobar o desaprobar los tratados, c oncordatos y demás convenciones que se celebren con los gobiernos

extranjeros;

22ª.- Ejercer el derecho de gracia. Sólo durante el receso del Congreso, el Poder ejecutivo puede conceder

indulto a los condenados por delitos político -sociales; y

23ª.- Ejercer las demás atribuciones esenciales de la potestad legislativa. (Art. 123)


Artículo 197°. - Son atribuciones del Congreso:

1) Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes;

2) Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes;

3) Aprobar o desaprobar los tratados o convenios internaciones de conformidad con la Constitución;

4) Aprobar o desaprobar la Cuenta General de la República.

5) Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.

6) Ejercer el derecho de amnistía;

7) Aprobar o desaprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo; y

8) Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa.



9) Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes;

10) Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la

responsabilidad de los infractores;

11) Aprobar o desaprobar los tratados o convenios internaciones de conformidad con la Constitución;

12) Aprobar o desaprobar el Presupuesto y la Cuenta General de la República.

13) Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.

14) Ejercer el derecho de amnistía;

15) Aprobar o desaprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo; y

16) Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función

legislativa.

17)

Fuente: Domingo García Belaúnde: Las Constituciones del Perú, Lima, 2016; Diario de los Debates de la constituyente de 1979 y

documentos del Archivo General de la República.

Elaboración: Área de Servicios de Investigación.





II. Debate sobre el régimen parlamentario bicameral o unicameral en el Congreso

Constituyente Democrático de 1993.

El Congreso Constituyente Democrático se instaló el 30 de diciembre de 1992 con la

juramentación de sus 80 constituyentes.

Tras cerca de ocho meses de labor, el Congreso aprobó la nueva Carta Constitucional y se

dictaron diversas leyes. La Asamblea de representantes hizo uso de la figura del referéndum,

por ella aprobada, y, con el 52.24% del voto ciudadano —emitidos el 31 de octubre — fue

promulgada, el 29 de diciembre de 1993, la nueva Constitución Política Nacional.

La Alianza Electoral del partido de Gobierno, Cambio 90 -Nueva Mayoría, logró 44 de los 80

escaños. Destacó en esta agrupación el liderazgo del constituyente Carlos Torres y Torres

Lara. El Partido Popular Cristiano fue la segunda fuerza, con 8 escaños y tuvo el liderazgo en

el debate del capítulo El Poder Legislativo, de la constituyente Lourdes Flores Nano. La

tercera fuerza fue la del Frente Independiente Moralizador, con 7 constituyentes conducidos

por su líder Fernando Olivera Vega. El cuarto lugar lo ocupó el naciente Movimiento

Renovación, con 6 escaños, y tuvo en sus filas a Manuel Moreyra, y al constituyente Enrique

Chirinos Soto, quien ocupó la vicepresidencia de la Comisión de Constitución y Reglamento.

La quinta fuerza, con 4 constituyentes, fue la del Movimiento Democrático de Izquierda,

liderado por el constituyente Henry Pease García; seguida, tanto por la Coordinadora

Democrática, de Luis Enrique Tord, con 4 representantes, como por el Frente Nacional de

Trabajadores y Campesinos, con 3 representantes, liderado por Roger Cáceres Velásquez.

No participaron en las elecciones al Congreso Constituyente Democrático el Partido Aprista

Peruano y Acción Popular.





El debate se produjo en el contexto del desenvolvimiento de un ajuste que marcó un corte

en el modelo general de conducción económica, y de sucesivos enfrentamientos militares y

acciones terroristas de amplio impacto en las regiones y, particularmente, en la ciudad de

Lima. Culminaron las sesiones constituyentes en agosto de 1992, poco antes de la captura de

Abimael Guzmán, jefe de Sendero Luminoso, ocurrida el 12 de setiembre de ese mismo año.

El debate arribó, entre otros acuerdos, a la creación de tres nuevos órganos constitucionales:

la Defensoría del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura y el Ministerio Público, que

se sumaron al Tribunal Constitucional, creado por la Asamblea Constituyente de 1978 -1979.

Asimismo, liberalizó la economía y el mercado laboral. Permitió al Poder Ejecutivo la dación

de Decretos de Urgencia que serán luego revisados por el Congreso, y la reelección por una

sola vez del presidente de la República. Introdujo las figuras ciudadanas deliberativas del

referéndum y de la revocatoria de autoridades en el nivel de los Gobiernos regionales y

locales.

La acción considerada como la de mayor relevancia en el ordenamiento político fue la

introducción de la unicameral idad en el Poder Legislativo, con la disminución a 120

representantes nacionales agrupados en una cámara denominada Congreso de la República,

la que reemplazó a la representación nacional organizada, hasta 1995, en dos cámaras: la de

Senadores, de 60 representantes, y la Cámara de Diputados, de 180 miembros, consagrada

por la Constituyente de 1978-1979.

La crucial relevancia del cambio organizativo de dos a una cámara de representantes en el

Poder Legislativo y sus consecuencias tanto internas —en los procesos legislativos, de

representación y de control de la Administración central y descentralizada— como en el

equilibrio entre los poderes del estado, —particularmente en las relaciones entre el Poder

Legislativo y el Poder Ejecutivo—, hizo necesario que su discusión sea precedida de un debate





sobre la estructura del Estado y el equilibrio de Poderes. En este marco se inscribió el debate

sobre las implicancias del cambio de la bicameralidad a la unicameralidad en el Parlamento

peruano.

El cuadro 2 presenta la selección de intervenciones que se dieron en el debate sobre la

estructura del Estado y el equilibrio de poderes. Del conjunto tratado destacamos los

siguientes tópicos.

1. Estructura del Estado y equilibrio de poderes

1.1. Equilibrio de legitimidades en el origen electoral de los poderes

Enrique Chirinos Soto introdujo la idea de que en el Perú la tradición constitucional otorga a

ambos poderes, Legislativo y Ejecutivo, soportes de legitimidad equivalentes. El presidente

no depende de una votación parlamentaria para ser elegido.6 La elección secreta, libre y

universal, tanto del presidente de la República como de la Representación Nacional, otorgaría

equiparidad a la distribución de la legitimidad originaria del poder de ambos órganos. La

interrelación adquiere equilibrio al hacer del Consejo de Ministros una instancia de gobierno

cuyo desempeño implique su responsabilidad ante el Pleno del Parlamento. Es el voto de la

asamblea de representantes el que otorga la confianza al programa y el desempeño de la

institución ministerial. Dijo el constituyente:

Es presidencial el régimen del Perú, en cuanto, como en los Estados Unidos y en Francia,

el presidente de la República procede del sufragio popular, aunque sea por vía indirecta

en el caso de los Estados Unidos. Eso es lo que da la fisonomía presidencial a nuestro

sistema.

6 La excepción lo constituye la elección en el Congreso Constituyente de 1822 del triunvirato de Gobierno integrado por los Con stituyentes

fundadores de la República, el presidente José de la Mar, Felipe Antonio Alvarado y Manuel Salazar y Baquíjano.





Pero es también parlamentario nuestro sistema, en la medida en que el Consejo de

Ministros es políticamente responsable ante una de las Cámaras, en régimen bicameral;

ante el Congreso, en cámara única. Responsabilidad política que se ejercita mediante la

institución del voto de censura. [ECHS, Diario de los Debates del Congreso Constituyente

Democrático (CCD), 1993)].

Sin embargo, el debate adquirió carácter de polémica cuando el presidente de la Comisión

de Constitución y Reglamento, constituyente Carlos Torres y Torres Lara, defendió la

propuesta —contenida en el proyecto constitucional en debate — de otorgar facultad al

presidente de la República para disolver por una sola vez el Congreso durante su mandato,

de presentarse una situación de entrampamiento en la relación entre ambos poderes. Dice el

texto introductorio del dictamen:

El presidente podrá, por una sola vez durante su gobierno, disolver parcialmente el

Congreso (la Comisión permanente quedará como órgano fiscalizador tempora l) si es que

se llega a un conflicto que en su criterio resulte insoluble. La norma establece que no lo

podrá hacer en el primero ni en el último año de su mandato y que el nuevo Congreso

podrá censurar al Consejo de Ministros que autorizó la medida además de tener que

aprobar el nuevo programa de Gobierno 7 .

1.2. Disolución contra disolución de un Poder del Estado sobre una instancia decisiva del

otro.

El constituyente Carlos Torres y Torres Lara argumentó estableciendo la paridad simétrica

entre el instrumento de retiro de confianza, que implica la disolución del Consejo de Ministros

por parte del Parlamento, y la facultad presidencial de disolver el Congreso, sin expresión de

causa, y por una sola vez, durante el periodo de gobierno. Expresó:

¿Qué cosa es el equilibrio? ¿Qué uno disuelva y el otro no disuelva? Eso no es equilibrio.

[…] ¿Qué han dicho Basadre, Villarán, entre otros? Que hay que tener un equilibrio: si un

poder disuelve a otro, el otro debe tener la misma capacidad de disolución del primero.

7 Comisión de Constitución y Reglamento. Proyecto de Constitución. Original existente en el Archivo General del Congreso de la República.





Pero no, en la Constitución de 1933 y en la Constitución de 1979, precisamente se

establece que el Parlamento puede censurar y disolver al Consejo de Ministros, es decir,

a los elementos fundamentales que están en el gobierno. ¿Y qué puede hacer el

Ejecutivo? ¡Nada! Cambiar de ministros.

Un dato interesante es el que señala Villarán cuando establece que en cuarenta o

cincuenta años el número de consejos de ministros que hubo fue el doble de esa cantidad

de años, o sea, la inestabilidad absoluta.

En consecuencia, la idea central es el equilibrio. Si uno tiene el poder de disolución, el

otro también debe tenerla. [Carlos Torres y Torres Lara (CTTL), DD del CCD, 1993].

El constituyente también admitió la opción de simetría positiva inversa: que ambos poderes

no puedan disolver instancias decisivas de su operación institucional. Dijo:

Ambos disuelven o ninguno disuelve. Nosotros podríamos aceptar también —lo hemos

dicho durante los debates — la tesis americana pura: que el presidente de la República

no disuelve la Cámara y las Cámaras no disuelven al Consejo de Ministros, lo que sucede

en Estados Unidos o en todos los países americanos. Pero aquí no, aquí se quiere

establecer —y se ha establecido— la inestabilidad de los gobiernos, po rque el problema

no es cuánto se censura, sino a cuántos se amenaza censurar. Ése es el problema básico.

Y, en consecuencia, los ministros están bajo esa presión. Eso es lo que ha ocurrido

concretamente.

Pero aquí el equilibrio de nuestro proyecto: mientra s que al Congreso le estamos dejando

la facultad para censurar cuantos ministros quiera, cuantos consejos de ministros desee,

y en las oportunidades que quieran, sólo le da al presidente de la República la

oportunidad de hacerlo solamente una vez durante su gobierno. Entonces, hay una

desproporción más bien a favor del parlamentario. (CTTL, DD del CCD, 1993).

Igualmente, propuso dos acciones correspondientes: de una parte, que el Parlamento

apruebe el Plan de Gobierno de un nuevo Consejo de Ministros y, de otra — a favor del Poder

Ejecutivo—, retirar la facultad del parlamento de ratificar el nombramiento de embajadores y

generales de las Fuerzas Armadas y Policiales.

[…] la Constitución proyectada y presentada contiene una norma que ningún proyecto

anterior presentado por la oposición tenía: que el Parlamento apruebe el plan de

gobierno que presenta el nuevo Consejo de Ministros. El nuevo Consejo de Ministros no

va a plantear aquí cualquier proyecto, tiene que venir y dialogar con el Parlamento para

que haya una especie de contrato, de consenso, entre lo que hace el Ejecutivo y la





tendencia del Parlamento. Ese esfuerzo es el que tenemos que hacer constructivamente.

No como antes, que llegaba un ministro, exponía lo que le daba la gana y comenzaba el

pleito.

Éste es un poder muy grande para el Parlamento, que lo estamos poniendo y no quitando.

¿Qué le quitamos? El nombramiento de los embajadores, el nombramiento de los

militares, que simplemente es la cosa concreta del poder. La Constitución ha quitado este

favor para saber cuánto más es el otro. (CTTL, DD del CCD, 1993).

La Cámara de Senadores en el sistema bicameral es indisoluble, del mismo modo que lo es la

Comisión Permanente en el sistema unicameral; sin embargo, el efecto de contrapeso que

supone la facultad de disolver la cámara política de fiscalización y de iniciativa legislativa,

respecto de la disolución del Consejo de Ministros fue respondida con opinión en co ntra por

Lourdes Flores, Henry Pease y la expresión de duda de Enrique Chirinos Soto.

1.3. Poder Ejecutivo fuerte y Poder Legislativo fuerte

Lourdes Flores dirigió la atención del Pleno hacia el establecimiento de mecanismos que

fortalezcan ambos poderes, logrando así un equilibrio. Propuso que si se quiere equilibrio de

poderes debía de despersonalizarse el poder en manos del presidente de la República y darle

más poder al Consejo de Ministros. Se pronunció porque se libere de cartera al presidente

del Consejo de Ministros. Porque sea el pleno del Consejo el que apruebe los decretos de

urgencia, las iniciativas legislativas y los temas de la agenda nacional. Asimismo, que sea esta

instancia la que apruebe las reglamentaciones de las Leyes y, también, la que fije las tarifas

arancelarias. Expresó:

[…] aspiramos a que el modelo constitucional consagre un Poder Ejecutivo fuerte. Nuestra

experiencia nos demuestra que todos nuestros modelos han tendido a fortalecer al

presidente de la República, es decir, hemos interpretado permanentemente que poder

para gobernar significa poder al líder, al caudillo, al presidente que se eligió.

Sin ir a un modelo parlamentario —que creo que no tendría viabilidad en nuestro país—,

vamos a intentar darle a este Primer Ministro algunos roles adicionales. Nosotros

secundamos al proyecto en su afán de hacerlo; vale decir, vamos a hacer que sea un





Primer Ministro sin cartera, vamos a hacer que sea un Primer Ministro coordinador de los

demás ministros, vamos a hacerlo portavoz del gobierno y enlace entre el Ejecutivo y el

Legislativo.

Pero allí no queda la cosa, […] vamos a darle poderes a ese órgano colectivo que se llama

Consejo de Ministros. Vamos a obligar al gobierno a tener coherencia. (LFN, DD del CCD,

1993).

Sobre el Consejo de Ministros, expresó:

[…] apostamos a un Consejo de Ministros con más fuerza, con una serie de decisiones

colectivas, que en su momento y en el capítulo pertinente las expondremos.

Por ejemplo, la reglamentación de la ley es una materia que se decide en Consejo de

Ministros; la fijación de tarifas arancelarias es un tema que se decide en Consejo de

Ministros; la iniciativa legislativa es un tema del Consejo de Ministros; la posibilidad de

poder plantear temas de política d e gobierno compromete a todos los ministros; es decir,

se trata de fortalecer el rol colectivo de esta entidad.

Creemos que ésta es una vía para hacer más fuerte al Ejecutivo, despersonalizando el

poder y fortaleciendo la institución colegiada. Frente a eso, señor, ¿cuál debe ser el

contrapeso? [Lourdes Flores Nano (LFN), DD del CCD, 1993DD)].

La constituyente del Partido Popular Cristiano, propuso en favor del Poder Legislativo que, al

lado de la capacidad de interpelación y censura de los ministros y de aprobar mociones de

confianza, el Parlamento no debería de delegar facultades legislativas en el Poder Ejecutivo.

Que en caso de temas altamente especializados como pueden ser códigos en materia

procesal civil o tributaria, deberían de crearse Comisiones especiales en el propio poder

legislativo. Y, por último, que la ejecución de las medidas de urgencia que dicte el Poder

Ejecutivo, sean sometidas a control continuo por el Parlamento, para garantizar que sean

efectivamente temporales. Expresó:

[…] se elimina la delegación de facultades, el Parlamento ejerce su potestad de legislar

en lo que le es propio, pero jamás la cede.

Se me dirá, entonces, ¿cómo se saca un código importante?, ¿cómo se legisla sobre

alguna materia técnica? Señor, hemos recurrido, por ejemplo, a la posibilidad que da la

Constitución italiana y entonces delegamos en una comisión legislativa del Parlamento la





potestad de normar igual sobre el Código Civil o sobre el Código Procesal Civil, por citar

dos materias, o sobre materia tributaria, los que pueden reclamar una especialidad.

Junto a este aspecto, tenemos otro gravísimo malestar de los últimos años de vigencia

de la Constitución de 1979: los llamados decretos de urgencia. […] Hay que decir con

claridad: el gobierno puede dictar me didas de urgencia, pero ellas son de carácter

temporal y sobre esta materia hay un control posterior del Parlamento. (LFN, DD del CCD,

1993).

Se opuso al retiro de la disposición que faculta al Parlamento a ratificar embajadores y

generales. Dijo:

Así, pues, proponemos un gobierno fuerte, con potestades para gobernar, pero también

un Parlamento fuerte, al que no se debilite en ninguna de sus atribuciones, que significan

no sólo la capacidad de censura, de interpelación de los ministros, la capacidad de

aprobar mociones de confianza o de obligar a la dimisión, sino también la posibilidad de

ejercer un control sobre los actos presidenciales; vale decir, la posibilidad de ratificar

embajadores, oficiales generales y ciertos funcionarios de alto nivel; la necesaria

intervención para que el Parlamento ejerza un control en casos como tratados

internacionales que son firmados por el gobierno o decretos de urgencia que el gobierno

expide. En suma, la posibilidad de que el Parlamento, como voz política, pueda cambiar

decisiones que el Ejecutivo en su momento haya tomado, porque ése es el control político

que le compete. (LFN, DD del CCD, 1993).

Concluyó afirmando el criterio de promover un gobierno fuerte que contenga en su interior

un Consejo de Ministros que controle las decisiones del presidente y, a su vez, un Parlamento

fuerte. Dijo:

[…] el Perú necesita gobiernos fuertes, los queremos consagrar, pero también necesita

poderes equilibrados, poderes equilibrados en el órgano Ejecutivo con un control

intraórgano del Consejo de Ministros sobre el presidente; y poder desde fuera, un control

externo, con un Parlamento también fuerte, que priorice s u función fiscalizadora sobre su

limitada y bien establecida función legislativa. Finalmente, necesitamos dos poderes

fuertes que se entiendan, que se entrelacen. Desde nuestra perspectiva, la mayoría no

está logrando este modelo en su proyecto; por el con trario, propone un Poder Ejecutivo

más fuerte que el Legislativo, ha tendido a debilitar el Legislativo todo lo que ha podido,

y esto no contribuye a hacer un gobierno fuerte, sino que genera un gobierno auto crático.

(LFN, DD del CCD, 1993).





Enrique Chirinos Soto expresó sus dudas al referirse al planteamiento del “equilibrio de

disoluciones”. Expresó que el esquema abriría la posibilidad de que el nuevo Congreso

pueda, a su vez, destituir al presidente que disolvió el anterior, como ocurrió l a vez que el

presidente de la Segunda República española fue destituido por las Cortes Generales

hegemonizadas por el Frente Popular. Y que ello ocurrió como antesala del inicio de la guerra

civil española (1936-1939).

[…] entramos, desde luego, al tema, que también se va discutir mucho, de la disolución

del Parlamento.

En correcta teoría constitucional, la censura a los ministros por el Parlamento tiene un

contrapeso. Ese contrapeso es la disolución del Congreso sin expresión de causa, o con

apenas expresión de causa, que es lo sincero, es lo honrado, no es lo hipócrita. Pero no

sé si voy a acompañar a la mayoría en esta corrección a la censura de los ministros, porque

también hay contrapeso para la disolución de las Cámaras. Algún contrapeso hemos

puesto: el presidente del Consejo se presentará a las Cámaras y planteará la cuestión de

confianza.

Pero había contrapeso; dice que no el doctor Ferrero, que no quiere que se plantee la

cuestión de confianza, ni siquiera cuando al disolver las Cámaras el Poder Ejecutivo haya

ejercido una verdadera dictadura porque se le autoriza a legislar mediante decre tos

legislativos. Ese contrapeso es indispensable, pero podría ser mayor. Podría ser el

contrapeso que se aprobó para la Constitución de la Segunda República Española:

disuelto el Congreso de los Diputados, el nuevo Congreso decidía si el Presidente de la

República había obrado mal o bien y, según eso, lo destituía o no. Y, efectivamente, por

curiosidades políticas en las que no voy a entrar ahora, el Presidente de la Segunda

República Española, don Niceto Alcalá Zamora, fue destituido por las Cortes del Frente

Popular, que eligieron como Presidente de la República a don Manuel Azaña. La

continuación de todo ello fue, desgraciadamente, la guerra civil. (ECHS, DD del CCD, 1993).

El constituyente Henry Pease organizó su intervención sumando a la propuesta de facultar al

Ejecutivo para disolver por una vez el Congreso, los proyectos de reelección presidencial y

delegación de facultades legislativas al Ejecutivo; los proyectos que el constituyente considera

contrarios al poder parlamentario, como son la carencia de iniciativa del Parlamento para

autorizar gastos, el retiro de la facultad de ratificar embajadores y altos mandos militares, y la

necesidad de contar con informe del Ministerio de Economía para tratar temas tributarios.

Afirmó que este conjunto de medi das estaba rompiendo el equilibrio de poderes a favor del





Poder Ejecutivo. Expresó, también, que este hecho unido al desinterés efectivo por fiscalizar

la violación de los derechos humanos, y la ausencia de un programa de descentralización

territorial del poder, configuraría un escenario que atentaría contra la democracia. Dijo:

[…] en cualquier forma moderna que queramos entender la democracia hay que referirse

a dos componentes: uno es el equilibrio de poderes, que es una distribución de funciones

para que el poder no se concentre en una sola mano y para que haya controles; y otro es

la distribución del poder en el territorio, que es la descentralización.

Estos dos temas son, en mi opinión, los puntos más críticos del proyecto de mayoría, a tal

punto que en el dictamen de nuestra bancada consideramos que esta propuesta

constitucional de la mayoría acaba con la democracia y consagra una autocracia. Decimos

así, porque no hay equilibrio de poderes, no hay efectiva descentralización

¿Por qué sostenemos que no hay equilibrio de poderes en la propuesta? Porque la

propuesta, en primer lugar, fortalece directamente las competencias del presidente de la

República y disminuye las del Congreso. La reelección inmediata y, luego de un período,

la posibilidad de diez a ños más, delata claramente cuál es el propósito. La capacidad de

promulgar y observar leyes al mismo tiempo es otra manera de fortalecer. También, lo

avanzado en decretos de urgencia, que hace posible, por ejemplo, que el Parlamento

esté tratando un tema y le salga un decreto definiendo las reglas sobre ese tema.

[…] como correlato, se reducen las competencias del Congreso: ya no ratificará generales

y almirantes, como tampoco embajadores. […] El Congreso carece ahora de iniciativa

para aumentar gastos. En materia tributaria tiene que tener informes previos de

Economía, cuando éstas son funciones clásicas en las cuales la decisión debe estar en el

Congreso.

Además, este Congreso será chantajeado por la disolución: el presidente, sin invocar

causa, en cualquier momento podrá, sobre todo en la primera parte de su mandato, fijar

en la práctica el término de la renovación del Congreso.

Y, ciertamente, con los precedentes que nuestro Congreso ha sentado en materia de

fiscalización, podemos estar seguros, si en esto no se es expresamente claro, que la Carta

constitucional a salir de aquí hará imposible la fiscalización en el futuro. Porque ustedes,

en el caso de La Cantuta, han abdicado a las funciones del Congreso. El mismo

constituyente al abdicar las funciones sin precisar su correctivo en el texto, a lo que va a

llevar es a que el Congreso sea una caricatura.

Se ha roto entonces el equilibrio de poderes, por la manera de asignar las competencias,

donde todo se dirige a fortalecer al presidente de la República y a debilitar al Congreso.

[Henry Pease (HP) DD del CCD, 1993].





Al momento de presentar su propuesta, el Constituyente Henry Pease propuso la renovación

por mitades del Congreso y coincidió con Lourdes Flores en aumentar el poder del Consejo

de Ministros. Propuso también otorgar al Parlamento la facultad de acusar al presidente

cuando cometa corrupción durante su mandato. Y culminó dirigiendo su atención a procurar

el fortalecimiento de la descentralización territorial del poder y de la capacidad de

autogobernarse de los pueblos como hechos democráticos centrales.

Equilibrio de poderes y descentralización son los ejes de nuestra propuesta. Planteamos

por eso renovar por mitades el Congreso. Planteamos también un Poder Ejecutivo que

no centra todas las atribuciones en el presidente de la República. Acá esto escandaliza al

doctor Torres y Torres Lara, cuando nosotros exigimos que muchas de las atribuciones

del presidente de la República requieran acuerdo del Consejo de Ministros; pero si el

Consejo de Ministros es el responsable político, si se mantiene que el Jefe de Estado no

es responsable político.

Otra de las cosas que ha escandalizado al doctor Torres y Torres Lara, es cuando decimos

que, en caso de corrupción, se debe poder acusar al presidente durante su mandato,

también cuando hay infracción constitucional. Esto asusta, pero nosotros queremos que,

en el Perú, en estos dos casos, sea posible un proceso como el que ha habido en

Venezuela y en Brasil, que son procesos que permiten relegitimar la democracia.

[…]

En la propuesta que presentamos este Poder Ejecutivo tiene poder efectivo, pero hay

controles: hay un Parlamento para fiscalizar; y hay una desconcentración y

descentralización que permite que los pueblos puedan caminar hacia el autogobierno,

que, a fin de cuentas, es la mejor realización de la democracia. (HP, DD del CCD, 1993).

Frente a este conjunto de críticas el constituyente Carlos Torres y Torres Lara resumió su punto

de vista y respondió afirmando el hecho de que su propuesta sí respeta el equilibrio de

poderes, pues la introducción de la cámara única iría en la dirección de fortalecer el poder del

Parlamento. Dijo:

El Parlamento, pues, disolverá sin límites al Consejo de Ministros, el presidente tendrá

una sola oportunidad para hacerlo; pero el Gabinete, ante todo, debe autorizar las

funciones que tiene el presidente de la República. […] Hemos establecido en este

proyecto de Constitución lo que no estaba en la Carta de 1979: que el presidente de la

República no puede dictar decretos de urgencia —que tienen jerarquía legal— sin la





autorización del Consejo de Ministros; que incluso no puede disolver el Parlamento

parcialmente sin autorización del Consejo de Ministros.

Una cámara, por otro lado, significa más fuerza para el Parlamento. Con lo cual estoy

diciendo, señores, distinguidos miembros de la oposición, que no solamente estamos

reduciendo sino aumentando el poder del Parlamento. (CTTL, DD del CCD, 1993)

1.4. Vacancia parlamentaria del presidente de la República

El presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento respondió al constituyente Henry

Pease mostrando su acuerdo de facultar al parlamento a juzgar al presidente, y vacarlo en su

cargo cuando el jefe de Estado caiga en incapacidad moral y física, temporal o permanente.

Recordó que esta propuesta figura en el proyecto constitucional. Expresó:

Señor presidente , quiero levantar un cargo muy importante que se ha hecho en relación

a que se le estaría dando más fuerza al presidente que al Congreso.

Que quede públicamente indicado lo siguiente: que los artículos 111º, 127º 128º y 131º8

establecen que el Congreso, esta única cámara, puede suspender al presidente de la

República, y puede también deponerlo, cesarlo en sus funciones.

El presidente de la República, de acuerdo al proyecto que estamos presentando, no

puede suspender al Parlamento o cesarlo, salvo en un caso, que es el de la disolución

perfectamente delimitada; mientras que el Parlamento, la única Cámara que se tendría,

tendrá la facultad de suspender al presidente de la República o de removerlo.

Por ejemplo, puede remover al Presidente cuando éste caiga en incapacidad moral, o

incapacidad física, temporal o permanente; cuando, además, abandone el país sin la

8 Los artículos referidos del Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento dicen:

Artículo111. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso al presidente de la República, a los representantes a Congreso,

a los ministros de Estado, a los vocales de la Corte Suprema, a los fiscales supremos y al Contralor General por infracción de la Constitución

y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.

Artículo127. La Presidencia de la República vaca, además del caso de muerte, por:

1. Permanente incapacidad física o moral declarada por el Congreso.

2. Aceptación de la renuncia por el Congreso.

3. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no reincorporarse al vencimiento de éste, y

4. Destitución, al haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo… de la Constitución.

Artículo128°. - El ejercicio de la Presidencia de la República se suspende por:

1. Incapacidad temporal declarada por el Congreso, o

2. Hallarse sometido a juicio, conforme al artículo… de la Constitución.

Artículo131. El presidente de la República sólo puede ser acusado, durante su periodo, por traición a la Patria; por impedir las elecciones

presidenciales, parlamentarias o municipales: por disolver el congreso, salvo lo dispuesto en el artículo… de la Constitución; y por imped ir

su reunión o funcionamiento a los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral. Transcrito del Dictamen de

la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso Constituyente Democrático, 1 de julio de 1993. Original en el Archivo General del

Congreso de la República.





autorización del Congreso, o se exceda sin autorización del Congreso en el tiempo que

esté fuera, tras habérsele autorizado a que salga; cuando impida las elecciones; cuando

disuelva el Congreso sin cumplir los requisitos —como es la autorización del Consejo de

Ministros—; cuando impida el funcionamiento del Jurado Nacional de Elecciones o

cuando impida las elecciones en general.

En consecuencia, todas estas facultades que tendrá el Congreso —con lo que

precisamente contesto a la intervención del doctor Pease— pueden volver a ocurrir

cuando hay un presidente, como el caso que él mencionó de otros países, que incurría en

situaciones irregulares. Aquí se resolvería de acuerdo a la propia Constitución que

nosotros estamos presentando. El Congreso, la única cámara, podrá remover al

presidente de la República, cesarlo temporal o definitivamente en el cargo por cualquiera

de estas funciones y facultades que están previstas. Lo digo, ante su negativa, en los

artículos 111º, 127º, 128º y 131º, que lo invito a leer.

En resumen, señor presidente, termino diciendo: queremos un Parlamento fuerte, que

trabaje, que sea eficiente y eficaz, que dé leyes y fiscalice realmente; no haciendo

laberinto sino encontrando culpables. Y queremos un Ejecutivo que gobierne y un

presidente de la República que esté sometido al Parlamento, si incurre en uno de los

delitos graves, como los establecidos en la legislación. (CTTL, DD del CCD, 1993).

Como corolario del debate sobre equilibrio de poderes el constituyente Carlos Torres y Torres

Lara, presidente de la Comisión de Constitución, estableció el argumento crítico de la mayor

fuerza implicada en la eficacia deliberativa y el mayor poder de una sola cámara para enfrentar

hipotéticas crisis abiertas con el Poder Ejecutivo. En este contexto de argumentaciones se

inscribió el debate sobre la variación de la organización del Poder Legislativo desde un

régimen bicameral a otro unicameral.

1.5. Una Cámara es más fuerte que dos

Henry Pease argumentó que, aun cuando para él era más grave y decisivo el hecho del

desequilibrio de competencias a favor del Poder Ejecutivo, apoyó la unicamer alidad para

superar el descrédito social que la operación de dos cámaras implicaría cuando acentúa la

percepción de que el parlamento no tiene poder. Expresó:

Nosotros hemos apoyado la tesis de una sola cámara porque conocemos y vemos que el

pueblo peruano no comprende por qué se necesitan dos cámaras y que eso es uno —no

el único— de los factores de descrédito del Parlamento. Sostenemos que el Parlamento





se desacredita porque no tiene poder, tiene la imagen de poder y, en la práctica, allí no

se está decidiendo mucho. Pero si eso se hace en dos cámaras es más complejo.

No consideramos que esto es un asunto absolutamente central. Mucho más grave es el

desequilibrio de competencias entre Ejecutivo y Parlamento y entre presidente y

parlamentarios. (HP, DD del CCD, 1993).

En su última intervención sobre el tema de la estructura del Estado y equilibrio de poderes

Carlos Torres y Torres destacó la coincidencia con su adversario Henry Pease. Argumentó

apelando a la historia y al hecho de que Bolívar pretendió dispersar la representación nacional

consciente de la fuerza de una sola cámara. Dijo:

[…] una cámara —y en esto coincidimos con mi distinguido colega, el doctor Pease, a

quien le voy a ceder la interrupción inmediatamente — es más fuerte que dos cámaras.

[…] A mi distinguido amigo, Luis Enrique Tord, quiero decirle que no es cierto o exacto

que las constituciones del Perú hayan adoptado siempre el bicameralismo. Por ejemplo,

la Constitución de 1823 adoptó el sistema unicameral; la Carta de 1826 —la de más corta

duración— creo el tricameralismo; y la Constitución de 1867 también consagró una sola

cámara.

En general, todas las constituciones aprobadas han tenido en su momento amplios

debates sobre esta materia. Me remito a Jorge Basadre por si hay alguna duda.

Pero, además, la fuerza del Parlamento de una sola cámara está demostrada porque

precisamente los dictadores, los que quisieron hacer gobiernos casi personales y fuertes

de por vida, como el caso de Bolívar con la Constitución Vitalicia, quien estableció no una

cámara, ni dos cámaras, sino tres cámaras. Cuantas más cámaras, más división, menos

posibilidades de poder. Bolívar previó tres cámaras, casi se le ocurre poner cuatro. El

poder concentrado en una sola cámara va a ser efectivo en ese sentido. (CTTL, DD del

CCD, 1993).

Enrique Chirinos Soto llamó la atención sobre la paradoja de que sea la mayoría constituyente

—a la que calificó de anti parlamentarista—, la que proponga la cámara única que fortalecería

el poder del Parlamento, con el riesgo de establecer lo que llamó el despotismo de la

Asamblea. Dijo:

Es curioso que los amigos de la mayoría parlamentaria, que son antiparlamentaristas,

traigan la propuesta de la Cámara Única, que fortalece al Parlamento, no lo debilita. El





peligro de la Cámara Única es el despotismo de asamblea, que es el peor de los

despotismos. Cámara Única fue la famosa Convención Nacional en la Revolución

Francesa, bajo Robespierre o Dantón, como me han llamado a mí.

Cuando he dicho Robespierre he hecho un gesto en dirección al doctor Ferrero, a quien

anoche le escuché el discurso más jacobino de la historia parlamentaria.

Entonces, para que este equilibrio de poderes funcione, debe haber independencia de

poderes, y la hay. Creo que en buena parte lo hemos conseguido, pero lo podemos

mejorar. (ECHS, DD del CCD, 1993).

Lourdes Flores Nano apuntaló lo dicho por Chirinos Soto, apoyándose en la reflexión del

filósofo de la política Benjamín Constant quien afirmó que la unicameralidad era un régimen

para épocas revolucionarias o de sumisión.

El unicameralismo puede tener la ventaja de la mayor rapidez en la expedición de normas

legales; aún en nuestra tesis de restringir a ciertas materias, seguramente se producirían

éstas en cantidad, pero nosotros hacemos eco de los planteamientos de Benjamín

Constant: un parlamento unicameral o es de épocas revolucionarias o es de épocas de

sumisión (LFN, DD del CCD, 1993).

Abogó por el control mutuo de ambas cámaras que permitiría una legislación madura y que,

con las propuestas que dará en el orden del debate del tema, se lograría deli mitar el origen y

las funciones distintas de ambas cámaras y lograr así conciliar eficiencia con prudencia en la

acción parlamentaria.

Es mucho mejor tener la madurez de dos cámaras que se controlen entre sí, cuyos

orígenes y funciones sean distintos. En el debate específico sobre unicameralismo y

bicameralismo expondremos cómo pensamos que puede haber un parlamento bicameral

más eficiente, que no duplique funciones pero que, efectivamente, haga una revisión de

la ley y que permita más serenidad para nuestro país, en un momento en que su estado

lo necesita. Es decir, la eficiencia no está reñida con la prudencia. Nos parece que en

nuestro país la eficiencia debe estar de lado de la prudencia (LFN, DD del CCD, 1993).

En esta misma dirección se pronunció Roger Cáceres Velásquez, quien destacó que el

régimen bicameral garantizaría la vigencia de la representación nacional cuando el Ejecutivo

decide disolver la Cámara política y de control, pues el Senado, al ser indisoluble, mantiene





los fueros de la Representación Nacional hasta la elección de una nueva Cámara de

Diputados. Expresó:

[…] nuestro grupo político es partidario férreo de la bicameralidad. Las experiencias en la

mayor parte de los países del mundo así lo demuestran. […] en casos de una polarización

entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo se produce un corto circuito que podría ser

fatal. Pero si existiera el Senado como una cámara reflexiva, no política, quedaría en

funciones en caso de una caída de la Cámara de Diputados, por una disolución como la

que permite la Constitución actualmente vigente (RCV, DD del CCD, 1993).

1.6. Disolución del Congreso cuando este disuelve dos Consejos de Ministros

Henry Pease razonó sobre la implicancia de otorgar la facultad al Poder Ejecutivo de disolver

la Asamblea de Cámara única sin expresión de causa. Propuso que la disolución de dé con

expresión de causa. Que esta sea cuando el Parlamento disuelva dos consejos de ministros; a

diferencia de la situación en el régimen bicameral que se disuelve la Cámara de Diputados

cuando el parlamento retira la confianza y disuelve tres consejos de ministros. El constituyente

Carlos Torres y Torres Lara replicó que los parlamentarios no llegarían al límite de la segunda

disolución y esto haría vacua la fórmula de equilibrio entre ambos poderes. El siguiente fue el

diálogo entre ambos constituyentes.

El señor PEASE GARCÍA (MDI): El señor Torres y Torres Lara, en la mayor parte de su

intervención, ha correlacionado censura de ministros con capacidad de disolución. Creo

que si ésa es la correlación que fundamenta su argumento, entonces lo lógico sería que

me diera la razón cuando en el proyecto del MDI decimos: puede disolver el presidente

si el Congreso le disuelve dos consejos de ministros o le censura cinco ministros

individualmente. Es decir, hagamos pues la correlación expresa. Si el Parlamento abusa

objetivamente, se disuelve. Y todavía estamos rebajando las condiciones en relación con

la Carta actual, pero eso no es lo mismo que disolución sin causa. No es lo mismo

reemplazar a un ministro que a un Parlamento. Creo que esa idea habría que discutirla,

por eso se la planteo.

[…].

El señor TORRES Y TORRES LARA (NM-C90): Con mucho gusto, doctor Pease. […] Aquí

estamos agregando un concepto pedagógico, por eso decimos, cuando hay una causa

grave a juicio del presidente, para que resuelva la población. Porque sino ocurre, doctor





Pease, a través del señor presidente, lo que hoy día dicen los críticos y los tratadistas de

derecho constitucional: que la Constitución de 1979, al establecer las condiciones

objetivas, lo que hizo fue hacer imposible la disolución del Parlamento, porque ningú n

parlamentario llegaría a resolver aquí la censura del tercer Consejo de Ministros, pues

significaría salir de este cargo —y hay muchos que aman demasiado este cargo—. En

consecuencia, es imposible que se produzca. Es una norma puesta para que nunca se

produzca la disolución, porque jamás habría la censura de un tercer Gabinete.

Simplemente censurarían a todos, menos uno, y después censurarían a ese uno, menos

todos, con lo cual nunca habría disolución.

1.7. Dos cámaras garantizan la acción correctiva de la opinión y movilización de la sociedad

civil

El constituyente José Barba Caballero llamó la atención sobre un hecho que marcaría la

diferencia entre un régimen de cámaras y otro. La publicidad de la dación de una ley dada

por la Cámara de Diputados permitirí a que el grupo afectado —o implicado — de la sociedad

civil, haga incursión crítica sobre la disposición legislativa, a través de los medios de

comunicación o de la movilización directa. Esta actuación llevaría a la Cámara revisora a

considerar la crítica y realizar los ajustes para dar, finalmente, una ley meditada y con

legitimidad social. Dijo el constituyente:

[…] aquí, señor, los parlamentos somos muy rápidos para sacar leyes y sólo cuando se

aprueba una ley en la Cámara de Diputados recién despiertan en la sociedad civil y,

entonces, vienen las críticas, los aportes y eso motiva una corrección, tanto en la Cámara

de Senadores como en la Cámara de Diputados. Esto es un precedente a tomar en

cuenta. (JBC, DD del CCD, 1993).

La respuesta de Carlos Torres Lara fue proponer, de una parte, la introducción de la doble

vuelta para aprobar una ley. Concluido el debate y votado el dictamen en el Pleno se debería

ir a una segunda votación en un pleno siguiente; y, de otra parte, exigi r que todo proyecto de

Ley debería pasar, para su estudio y debate previos, por una Comisión ordinaria del Congreso.

Para ello recordó la experiencia de la cámara única del parlamento de Costa Rica. Expresó el

constituyente:





[…] Hay que ver el caso de Costa Rica o el de los países que tienen una sola cámara, de

tal manera que así podríamos perfeccionar nuestro proyecto. ¿Qué establece éste? Por

ejemplo, que haya dos vueltas. En una primera sesión se lee el documento, y ese quinto

poder al que se aludía, la prensa, inmediatamente va a reaccionar, de tal manera que en

la siguiente sesión se pasa al debate y luego a la votación. Así sí se pueden corregir los

errores en una sola cámara.

Otra norma es la que estamos aplicando ahora, que primero vayan a las comisiones los

temas, ahí se discuten a fondo, se evitan los errores y cuando se viene al Pleno se aprueba.

Y no como era el estilo de este Parlamento, aquí cualquiera podía presentar un proyecto

de ley en la Cámara de Diputados, donde se imponía la iniciativa —según dicen los textos,

la Cámara de los irresponsables—, para después pasar a la Cámara de los responsables,

el Senado.

Entonces, esto es un gravísimo error. Lo que hay que establecer, como dicen los

especialistas, no los que somos simples lectores de los especialistas, es un mecanismo

interno para que haya dos vueltas o que una de ellas sea la revisión en comisiones. (CTTL,

DD del CCD, 1993).

1.8. El referéndum como contrapeso ciudadano al poder de la cámara única

El propio presidente de la Comisión de Constitución argumentó sobre la necesidad de

introducir el referéndum al momento de establecer el cambio del régimen bicameral al

unicameral, recordando el debate producido en la Constituyente de 1933. En aquella ocasión

se argumentó que la cámara revisora hacía innecesaria la figura del referéndum, a través del

cual se pronuncie la ciudadanía ante una medida legislativa cuestionada. Dijo el

Constituyente:

La crítica que se hizo en la Constitución de 1933 para que haya dos cámaras, y no una,

fue porque los constituyentes —está en Basadre, lo que todos tenemos que leer, como

ha dicho el señor Moreyra— decían que sólo puede haber una sola cámara —y lo

aceptarían los críticos— si hay el equivalente al referéndum y a la consulta popular.

Justamente lo que estamos poniendo aquí, señores, no lo estamos inventando porque

no somos especialistas en la materia, somos lectores de los especialistas y ellos nos han

enseñado en nuestra historia, y lo dijeron en la Constitución de 1933, que debe haber

dos cámaras porque no hay referéndum. En tanto que en nuestro proyecto se considera

al referéndum, entonces una cámara es suficiente, estableciendo los mecanismos de

concreción.





Duverger, y cuantos autores hay, insisten en que establecer una sola cámara es otorgar

más poder. En realidad, aquí nosotros somos los que deberíamos plantear dos cámaras

o, como Bolívar, tres, tal vez, para que se bifurque, para que haya división. No, señor,

estamos actuando con criterio histórico. Queremos un Parlamento que trabaje, que sea

eficiente y que, además, se oriente fundamentalmente a consolidar su acción con el

Ejecutivo, pero de modo más fuerte. (CTTL, DD del CCD, 1993).

El proyecto constitucional consideró el referéndum y no incluyó la consulta popular. 9

1.9. Descentralización territorial del poder y bicameralidad

El razonamiento de Henry Pease de descentralizar territorialmente el poder para el despliegue

de nuevas formas locales de democracia directa, ensambló con la idea de Manuel Moreyra

Loredo quien consideró a la democracia municipal como la única fuerza capaz de contrapesar

el poder centralizador del gobierno central, que tiende a reforzar la fuerza presidencial. Dijo

el constituyente Moreyra:

[…] la otra institución popular en el Perú es la comuna, el municipio. El Perú ha tenido

siempre una persona que lo manda y un grupo que decide las cosas menores. Por eso es

que creo tan importante dar mayor fuerza a los municipios, tema que me parece esencial,

lo cual no impide que crea en la necesidad de que haya cuatro grandes regiones para

ciertas labores intermedias. Pero considero que el refuerzo de los municipios, que es el

único contrapeso real que al final puede tener el presidente de la República en el Perú,

es un tema vital. (MML, DD del CCD, 1993).

En este mismo sentido se pronunció Lourdes Flores Nano, derivando su argumento a favor de

promover la fuerza descentralizadora del mercado y la necesidad de que el Estado dote de

recursos a las municipalidades, pues allí se forma y constituye una tradición de autoridades

altamente legítimas por su cercanía al pueblo.

9 Ese mismo año, de 1993, el Congreso Constituyente Democrático ratificó una variante de consulta popular: la Consulta previa a los Pueblos

originarios en asuntos legislativos y administrativos que los afecten directamente, al ratificar el Convenio 169 de la Organización Internacional del

Trabajo. El convenio 169 fue aprobado por la OIT, en Ginebra en 1989. La adopción por nuestro país contó con la aprobación unánime del Congreso

Constituyente Democrático en 1993, y entró en vigencia plena desde 1995. Al respecto ver el Informe 38/2016-2017 que elaboré sobre la consulta

previa a los Pueblos indígenas en el proceso de aprobación de la Ley 29763, Ley forestal y de fauna silvestre, del Área de Servicios de Investigación

del Departamento de Investigación y Documentación del Congreso de la República.





Es nuestro punto de vista que una economía abierta —una economía más libre que la

economía social de mercado— reclama orden, planificación y mercados diversos; en

consecuencia, si acertamos, probablemente, en un modelo económico abierto, también

acertemos en una organización estatal que ayude a ese modelo. Pero, entonces, en ese

punto es también vital darle a cada cual lo que es capaz de hacer, con los recursos que le

permitan hacerlo, y no limitarnos ni excedernos en el poder que le damos a las

municipalidades, o a la instancia intermedia, porque entonces fallaremos nuevamente en

el esquema de organización que queremos plasmar.

Éste es el debate central: cómo organizamos al Estado peruano para cumplir, en mi

concepto, dos grandes objetivos: la pacificación total del país y el desarrollo económico.

El desarrollo económico reclama un Estado bien organizado, un Estado limitado en sus

competenc ias, pero dotado de capacidades que permitan funcione bien para que su

economía despegue. Y, junto a él —en un momento de crisis del sistema representativo

y de cuestionamiento a la democracia—, autoridades cercanas al pueblo, bien dotadas

de autoridad y q ue puedan, en consecuencia, llevar adelante adecuadamente sus

funciones. […] Por eso, señor presidente , no hay Estado democrático si hay exceso de

poder o si dicho Estado es impositivo porque no hay los contrapesos debidos. (LFN, DD

del CCD, 1993).

Esta concurrencia entre Lourdes Flores, Manuel Moreyra y Henry Pease fue el punto de partida

para el razonamiento de la necesidad de mantener la bicameralidad dirigida a fortalecer la

dinámica de relación y control entre la cámara de diputados, que expresan las demandas

locales, y el poder descentralizador de los alcaldes provinciales. Ambos, el municipio, en el

eje vertical que lo conecta con el gobierno intermedio y central y, la institución parlamentaria

como poder equivalente, horizontal, que aprueba y fisca liza el presupuesto del gobierno

central y las instancias sub nacionales, devienen en contrapesos descentralizadores del poder,

que tiende a ser centralista en los estados unitarios. Dijo Lourdes Flores:

Equilibrio en lo funcional y equilibrio en la distri bución territorial del poder.

Si esta Constitución tiene que aportar un cambio sustancial al país, éste es intentar una

nueva revisión de la distribución territorial del poder; vale decir, el tema de la

descentralización, que por desgracia hemos venido intentando por diversos caminos a lo

largo de la vida republicana, sin que todavía hayamos acertado en el modelo de

organización que necesitamos. (LFN, DD del CCD, 1993).





Al respecto Róger Cáceres Velásquez propuso un esquema original de descentralización

territorial del poder, desde su experiencia en la región de los Andes del Sur que tiene una alta

composición de comunidades originarias rurales. Dijo el constituyente por Puno:

[…] ¿Cómo vamos a hacer que este país no integrado comience a integrarse? En base a

las regiones, porque ellas van a ser el mecanismo a través del cual blancos y negros, indios

y amarillos y mestizos, todos, se fusionen en torno a ideales comunes. Ésa es la enorme

ventaja de las regiones. Así vamos a integrar y vertebrar por primera vez este país. Si lo

vamos a hacer solamente en el ámbito de un gobierno central y del municipio, sin un nivel

intermedio, vamos por el camino del fracaso, por la teoría del poder monárquico, que

tiene todas las gracias y los poderes en las manos y las distribuye como convenga a su

majestad, según el grado de inclinación de los pueblos. Acostumbramos a nuestros

pueblos a ir por el camino de la adulonería, de la tradicional criollada, en vez de ejercitar

derechos y de practicar deberes.

Creo que las regiones y los municipios requieren tres cosas: primero, atribuciones y

competencias claramente demarcadas. Los municipios para centros urbanos, las regiones

para todo aquello que no abarca los municipios dentro del territorio regional, y el

gobierno central en la cúspide. Con recursos perfectamente señalados para que puedan

usarlos, bajo el control del pueblo. (RCV, DD del CCD, 1993).

Este tema llevará, más adelante, a la definición del número de representantes que

correlaciona ambas fuerzas de descentralización del poder del Estado.

Hasta este punto llegó el debate sobre las ventajas y desventajas de la bicameralidad y la

unicameralidad frente al desafío de mantener el equilibrio entre el Poder Legislativo y el Poder

Ejecutivo.

El argumento a favor de la cámara única dejó establecido que la concentración deliberativa y

de control de la Administración del Estado fortalecía el Parlamento. Desde la otra orilla, la

respuesta fue que, precisamente, esta fortaleza desequilibraba la relación entre ambos

órganos del estado y creaba las condiciones para un despotismo de la Asamblea

parlamentaria única. A lo que sumó el segundo argumento de la opción bicameral sobre que

el Senado indisoluble preserva la soberanía de la Representación Nacional cuando, en una

crisis de entrampamiento el Poder Ejecutivo disuelve la Cámara política de Diputados. En la





respuesta la opción unicameral sostuvo que el contrapeso del fortalecimiento del poder

político parlamentario es la institución del referéndum, que fortalece directamente el poder

deliberativo de la sociedad civil.

2. Bicameralidad o unicameralidad en cuestión

El Congreso Constituyente Democrático al poner en debate el proyecto constitucional de

cambiar la composición organizativa del Parlamento de un régimen bicameral a otro

unicameral, retomó los puntos señalados y desplegó los argumentos en diversos campos.

2.1. Sobre la tradición constitucional

La tradición constituyente peruana es bicameral

El constituyente Luis Enrique Tord precisó el carácter bicameral de la tradición constitucional

peruana, destacó que 9 de 11 constituciones instituyeron la organización parlamentaria

bicameral. Dijo:

Con la única excepción de la Constitución de 1823, que se inclinó por la unicameralidad,

y la de 1826 —la vitalicia de Bolívar, que tenía tres Cámaras llamadas de Tribunos,

Senadores y Censores—, todas las demás Constituciones consideraron la existencia de

dos Cámaras llamadas tradicionalmente de Senadores y de Diputados.

[…] ha triunfado, por otro lado, la bicameralidad; en nueve de nuest ras once

constituciones ha habido las dos Cámaras. Es decir, a mi modo de ver, hay una advertencia

de la historia, que es experiencia acumulada; y hay que invocar que no se debe juzgar

sólo por el presente y la coyuntura. [Luis Tord Romero (LTR, DD del CCD, 1993)]

Destacó que el régimen bicameral prevaleció doctrinariamente en nuestra historia

constitucional por el control a través de la cámara revisora de los desaciertos de la otra y,

también, al evitar el autoritarismo de una sola cámara. Dijo:





Los doctrinarios del constitucionalismo moderno se inclinan por la bicameralidad porque

ésta constituye una mayor garantía contra el desacierto, contra el autoritarismo y contra

el despotismo, en la medida en que una Cámara está en condiciones de rectificar los

errores en que pueda incurrir la otra (LTR, DD del CCD, 1993).

Enrique Chirinos Soto secundó lo dicho por Tord. Advirtiendo sobre el riesgo de “salto al

vacío” que implicaría introducir el régimen de Cámara única. Dijo:

El Perú nunca se ha apartado del régimen bicameral. Se apartó teóricamente una vez con

la Constitución de 1867, pero esa Constitución no llegó a instrumentarse. De manera que

yo he descrito, sin condenarla, la operación de salir de la bicameralidad a la Cámara única

como un salto en el vacío y he recomendado patrióticamente a la mayoría parlamentaria

que tome cuidados y precauciones porque los saltos en el vacío necesitan paracaídas; y

el paracaídas de esta Cámara única es la Comisión de Constitución. [Nombre que propuso

el constituyente para la Comisión Permanente] (ECHS, DD del CCD, 1993).

El constituyente Ántero Flores Aráoz hizo suya la afirmación de José Pareja Paz Soldán sobre

que las veces en las que el Perú adoptó el sistema unicameral correspondió a

representaciones liberales de alta radicalidad política10, como las que fueron mayoría en los

parlamentos de 1823, 1856 y 1867. Dijo:

"El unicameralismo, como lo ha demostrado la experiencia republicana peruana,

sólo se ha presentado en momentos de extremismos políticos. La Cámara única

es una invitación a la ligereza y la precipitación. Más importante que tener muchas

leyes, es tener buenas leyes".

Pareja agrega: "En abundancia de lo argumentado, nuestra historia constitucional

nos enseña que todas nuestras constituciones han preferido el sistema bicameral,

con las solas excepciones de las que fueron radicalmente liberales, como las de

1823, 1856 y de 1867, las que tuvieron brevísima vigencia". [Ántero Flores–Aráoz

Esparza (AFAE), DD del CCD, 1993].

10 Fueron varios y significativos los aportes de estas mayorías parlamentarias liberales. Ellas dieron a la República la naciente institución de la libertad,

y la capacidad de acción unificada de un Congreso en pie de guerra independentista; con su tribuno y secretario, José Faustino Sánchez Carrión,

al frente de la Secretaría del Estado, ejerciendo en las comunidades rurales acción republicana, (1823-24). A su vez, consolidaron, por vez primera,

el equilibrio de poderes al instituir para el Parlamento la elaboración y dación del primer presupuesto de la República (1846 -47). Fundaron las

instituciones básicas del sistema de justicia en el territorio nacional, los juzgados de primera instancia y las fiscalías; y, también, instituyeron la

proposición de Juan Bustamante de la escuela pública universal para localidades de más de 3000 habitantes (1845), entre otras acciones. Toda esta

experiencia confluye y es recogida en la Constituyente de 1856.





El constituyente Francisco Tudela Van Breugel -Douglas razonó desde la perspectiva de

Bartolomé Herrera, quien afirmó que el régimen bicameral se sostendría en la necesidad de

diferenciar un momento, el de una cámara política, de diputados, en el que prevalece los

intereses variables e inmediatos de la política del corto plazo, y otro, el momento del Senado,

en el que predomina los principios permanentes que escapan a la coyuntura. Garantizaría este

hecho la elección corporativa de profesionales para conformar el Senado:

Decía Herrera: "Así como la Cámara de Diputados representa los intereses variables y las

nuevas ideas, el Senado debe representar los intereses permanentes de todas las clases

sociales, los principios eternos del Derecho y la fijeza de las instituciones".

Bartolomé Herrera nos estaba señalando que hay dos principios en el comportamiento

de los Parlamentos: el principio del interés inmediato, de la coyuntura que hay que

admitir, que es el principio que hoy impera, por ejemplo, en este Parlamento; pero luego

hay los principios permanentes, los cuales escapan a esta coyuntura y pueden ser

descuidados o pueden ser dañados por un Parlamento monocameral o unicameral que

actúe con precipitación. [Francisco Tudela Van Breugel-Douglas (FTBD), DD del CCD,

1993].

También argumentó desde la perspectiva de Víctor Andrés Belaunde, quien sostuvo que el

Senado suele defender los intereses de las minorías cuando estas interpretan la voluntad

movilizada de sectores de la sociedad civil que ven amenazados sus intereses o expectativas

por una mayoría precipitada de la cámara de Diputados. El Senado actuaría respondiendo al

reclamo social. Leyó a Víctor Andrés Belaunde.

"Según la teoría del dictamen, para controlar el Parlamento existe la minoría —presten

atención a esto—. No aconsejaría a mis amigos de la minoría que exageren la influencia

de las minorías respecto de las mayorías. Esa influencia es relativa. La minoría tiene

influencia para determinar futuras orientaciones. Las minorías hablan más al país que a la

mayoría, tratan de convencer más al país que convencer a la mayoría. Para que la minoría

imponga un control a la mayoría, es preciso el sistema de dos Cámaras. Las minorías

batalladoras se estrellan contra las mayorías intransigentes y absorbentes. Contra la

intransigencia dogmática y cerrada de la mayoría, sólo hay el remedio de una segunda

Cámara. (...)"

"(...) La segunda Cámara no está llamada a defender a las mayorías sino a defender a las

minorías. La segunda Cámara conviene a los intereses de la minoría, porque cuando una





ley pasa a la segunda Cámara, empiezan a dejarse sentir los efectos en la opinión pública,

que ha sido removida por una minoría bien inspirada y patriótica". (FTBD, DD del CCD,

1993).

Francisco Tudela, por último, tomó como ejemplo el caso de la ley de la nacionalización de la

banca. Dijo:

Este último párrafo de Víctor Andrés Belaúnde refleja exactamente lo que ocurrió el 28

de julio cuando el presidente o ex presidente Alan García quiso expropiar la banca. Voy

a volver a leer: "cuando una ley pasa a la segunda Cámara, empiezan a dejarse sentir los

efectos en la opinión pública, que ha sido removida por una minoría bien inspirada y

patriótica. Entonces, es posible que ésta revise la ley si el sentir de la minoría coincide con

la opinión dominante en el pa ís".

De tal manera que la ventaja política del Senado es muy clara. No se trata de que funcione

más o menos eficientemente que la Cámara de Diputados. De lo que se trata,

concretamente, es que modere el poder absoluto que tiene el poder político. (FTBD, DD

del CCD, 1993).

Por la igualdad de los Representantes

La respuesta del constituyente Carlos Ferrero fue traer al debate del Pleno la defensa que hizo

en la Comisión de Constitución y Reglamento el constituyente Carlos Torres y Torres Lara de

la igualdad de todos los miembros de la representación nacional, al proponer superar la

tradición aristocrática del origen del Senado, instituyendo una sola cámara. Expresó:

Él [Constituyente Carlos Torres y Torres Lara] mencionaba que en su origen la Cámara

alta y la baja eran la de los ricos y la de los pobres, la de los nobles y la de los plebeyos, y

que, en consecuencia, las dos Cámaras nacieron con una separación de clases que

algunos regímenes equivocadamente las repitieron variando su origen y su razón

histórica. Al rechazar la doble Cámara, también se rechaza la necesidad de mantener un

sistema que, en el fondo, implica sostener que los hombres están divididos entre unos de

una clase y otros de otra.11 [Carlos Ferrero Costa (CFC), DD del CCD, 1993].

11 La intervención del Constituyente Carlos Torres y Torres Lara, en la Comisión de Constitución, fue la siguiente:

La verdadera historia de las dos cámaras […] ellas se originaron en la democracia sobre la base de composición de

clases sociales distintas, o grupos sociales diferentes: aristocracia y pueblo en la mayor parte de los casos. La

instalación de la democracia en el mundo es por la lucha a favor del imperio de la voluntad de las mayorías; pero

como la población siempre ha estado dividida en diversos sectores, surgió el concepto de dos cámaras para que

ellas representaran sectores diferentes de la población; así, por ejemplo, a la aristocracia o al pueblo. […] Nosotros





2.2. La experiencia contemporánea y la estadística comparada de ambos regímenes

parlamentarios

La unicameralidad garantizaría eficacia y prontitud en la revisión de la legislación emitida por

el Poder Ejecutivo

Carlos Torres y Torres Lara empezó su intervención en la Comisión de Constitución y

Reglamento, sosteniendo que en los tiempos modernos —y en el Perú desde 1950—, es el

Poder Ejecutivo el principal productor de normas con jerarquías de Ley, sea por iniciativa

propia o a través de numerosos decretos autorizados y revisados por el Parlamento. Y ante

ello la cámara única garantizaría agilidad en su revisión y aprobación. Expresó:

El argumento fundamental que queremos sostener es el siguiente: dos cámaras son

posibles y hasta necesarias cuando el peso legislativo recae fundamentalmente en el

Parlamento, como ha sido lo tradicional. Sin embargo, en los últimos tiempos,

particularmente desde los años cincuenta, las reformas y prácticas constitucionales han

orientado a diversos países a hacer que el Poder Ejecutivo elabore muchas normas, aun

de carácter legislativo. En nuestro país son miles ya los decretos que se han dictado con

carácter legislativo.

Esa costumbre, que se inició en nuestro país más o menos en 1967, con los decretos del

ministro Ulloa, fue adquiriendo cuerpo hasta que nuestra Constitución del 79 reconoció

expresamente lo que establecen otras Constituciones, como la francesa, esto es, que el

Poder Ejecutivo puede dictar decretos legislativos, vale decir, auténticas leyes,

jerárquicamente.

[…] en las sociedades modernas, no en la Francia de principios del siglo pasado, sino en

los tiempos modernos, el principal productor de normas es el Poder Ejecutivo. Ésa es la

realidad; puede que no corresponda al deseo que tengamos todos, pero la realidad es

que el Poder Ejecutivo, con la enorme presión de las necesidades diarias, se ve llevado a

la necesidad de elaborar normas que tienen jerarquía de ley, por diversas vías: o por

encargo del Parlamento, o por iniciativa del propio Poder Ejecutivo. Y esto, señor

presidente , es lo más determinante para fundamentar la principal razón por la que

considero que debemos tener una sola cámara.

lamentablemente copiamos esa estructura cuando estábamos construyendo, desde el principio una estructura

igualitaria. (CTTL, DD del CCD-Comisión de Constitución y Reglamento, 1993).





Y la razón es la siguiente: cuando es el Poder Ejecutivo —cuantitativamente— el principal

productor de las normas legales, es necesario que tenga un elemento de control

adecuado, y ese elemento de control adecuado se llama Congreso, se llama Parlamento.

En la teoría tradicional, el Poder Ejecutivo no dicta normas de jerarquía legal; en la teoría

tradicional es el Congreso el que las dicta. Por lo tanto, ahí sí se justifica la posibilidad de

dos cámaras: una para que controle tal vez los excesos de la otra. Pero hoy, esa historia

pasó totalmente; hay que leer la realidad, y la realidad es que el principal productor de

normas es el Poder Ejecutivo.

En consecuencia, es necesario hacer un Poder Legislativo lo suficientemente ágil para que

controle al producto r de normas, que es fundamentalmente el Ejecutivo. No un Poder

Legislativo que se adormezca en sus interioridades y en sus conflictos internos, como nos

ha sucedido con la Cámara de Diputados y con la Cámara de Senadores. Y mientras el

Ejecutivo va a una enorme velocidad, incontrolada en gran medida —lo cual puede ser

bueno o malo, ese punto está fuera de análisis— el Parlamento se convierte en una

estructura ineficiente, que ni siquiera puede controlar; si no, veamos lo que sucedió con

el último Parlamento, y, en fin, con todos los últimos.

[…]

Si el Parlamento no se reestructura y no adopta una nueva mentalidad y un nuevo

mecanismo de producción de normas y de control, deja de servir para los fines que tenía.

¿Y cuáles son esos fines? La producción de normas y el control del Poder Ejecutivo.

Entonces, el objetivo es tener una estructura jurídica que permita, primero, dictar normas

con mayor agilidad y, segundo, controlar adecuadamente al Ejecutivo; pero a un Ejecutivo

totalmente distinto del que hablan los libros escritos del año 60 para atrás, a un Ejecutivo

del que hablan los libros escritos del año 60 para adelante, refiriéndose a países en donde

el Poder Ejecutivo es el principal productor de las normas.

[…]

Entonces, sostenemos la necesidad de una sola cámara para agilizar el Congreso, para que

cumpla mejor sus facultades de control y de legislación; y discrepamos de la posición

tradicional que se sustenta en el criterio de lo que ocurrió en el pasado. Nosotr os vemos lo

que ocurre ahora

— que es una situación que no va a variar — cuando, repito, el Poder Ejecutivo es un gran

productor de normas legales; allí no vamos a dar un paso atrás, porque la historia y la

conducta de los países hoy en día va por esa ruta. En consecuencia, los Parlamentos se

están convirtiendo en los productores del gran control jurídico. (CTTL, DD del CCD, 1993).

Enrique Chirinos Soto respondió, en esa misma ocasión, que desde siempre el Ejecutivo

tuvo gran iniciativa legislativa respecto de leyes urgentes, contingentes, siendo que es el





Congreso el dador de las grandes leyes que tienen que ser meditadas y revisadas por una

Cámara respecto de la otra.

Las dos cámaras garantizan una mejor legislación. La mayoría tiene también una especie

de comezón para que las leyes salgan rápido y sean muchas, yo no sé para qué. Las normas

que dicta el Poder Ejecutivo, a las que se ha referido, con razón, como las tuvo en el

Congreso, son las indispensables, son las urgentes. En todas partes del mundo, aunque de

ello se asombre mi distinguido amigo Hernando de Soto, el Poder Ejecutivo legisla más.

Incluso, cuando legisla el Parlamento en Gran Bretaña, el 90 por ciento de leyes que

aprueba el Parlamento tienen su origen en proyectos del Ejecutivo.

El Parlamento viene a ser una gran caja de resonancia de la opinión, un organismo

fiscalizador y un organismo que da grandes leyes. Esas leyes tienen que ser meditadas y

pasar por el tamiz de una cámara a la otra. [Enrique Chirinos Soto (ECHS), DD del CCD,

1993].

Comparación estadística y complejidad institucional y social

En esa misma Comisión Carlos Torres destacó la estadística mundial que da una mayoría de

parlamentos unicamerales. Dijo:

[…] cuantitativamente, la mayor cantidad de países del mundo tiene una sola cámara y no

dos cámaras. Quiero remarcar, además, porque algunos dirán que tal vez se trata de los

países menos desarrollados o de los países africanos, que los países de más alto

desarrollo social, como los países nórdicos, cuentan con una sola cámara y tienen una

experiencia extraordinariamente positiva. (CTTL, DD del CCD, 1993).

A lo que respondió Enrique Chirinos Soto que la comparación tenía que ser entre países de

la misma complejidad y cercanía en desarrollo general. Expresó:

Los países que tienen la democracia más desarrollada del mundo —los Estados Unidos e

Inglaterra, son bicamerales; en la mayoría de los otros países de Europa y de América

también hay bicameralidad.

[..] el señor presidente me perdonará que no me impresione mucho su estadística, porque

la que más nos interesa es la de los países próximos; y en América Latina —en toda

América, porque en Estados Unidos hay dos cámaras— sólo hay el ejemplo del Ecuador,

el cubano y algún país de América Central. En América del Sur, Ecuador, y con muy mal

resultado […] (ECHS, DD del CCD, 1993).





Los argumentos estadísticos comparativos fueron retomados en el debate del Pleno. El

constituyente Ántero Flores Aráoz siguió la pauta de Chirinos Soto, de comparar sociedades

con similar tradición y complejidad. Dijo:

[…] en África —no en América del Sur— hay sistema unicameral en treinta y un países

contra el sistema bicameral de cinco.

En América la cosa es diferente: son trece unicameral contra veintiuno bicameral; sin

embargo, los que tienen sistema bicameral son los países de América del Sur, a excepción

de Ecuador, y los de América del Norte; solamente las repúblicas de Centroamérica

tienen el sistema unicameral.

En Asia, cuyo sistema democrático no es muy tradicional que digamos ni muy

democrático tampoco, el sistema unicameral vence por veintiocho a nueve. En la mayoría

de países de Europa, por lo menos en los países tradicionales y de gran ejecutoria

democrática, se mantienen el sistema bicameral; son dieciséis. En Oceanía, el unicameral

es siete contra uno.

En el mundo, según este resumen estadístico, hay cien con unicameralidad y cincuenta y

uno con bicameralidad. Esto podría dar la razón a quienes pretenden la unicameralidad,

pero hay que ver qué es lo conveniente respecto a cada país. Cuáles son sus tradiciones

y cuáles son los contrapesos que deben existir para poder tomar una decisión prudente,

apropiada, conveniente, en relación con cada país y no en relación con lo que puedan

haber hecho terceros países. (AFAE, DD del CCD, 1993).

A lo que el Constituyente Carlos Ferrero Costa respondió argumentando que también eran

unicamerales los parlamentos de sociedades complejas como Noruega, Dinamarca, Suecia y

Portugal, y de cercanas como Costa Rica. Replicó en los siguientes términos:

Señor presidente , como estaba expresando, algunos congresistas han dado inclusive

ejemplos incompletos que es necesario subrayar. Dijeron que "sólo en África", y se

olvidaron por ejemplo de Noruega, que no queda en Áfric a; "sólo quizás en Asia", y se

olvidaron de Dinamarca; mencionaron países lejanos, pero se olvidaron de Costa Rica. Se

mencionó a los más lejanos de Europa Occidental, y no mencionaron a Portugal. Dijeron

que eran países retrasados, y no mencionaron al sexto exportador del mundo que era

Suecia. Todos ellos son unicamerales, todos ellos. Y hay más que no quiero mencionar

para no cansar al auditorio. (CFC, DD del CCD, 1993).





Repúblicas federales bicamerales

Además, Carlos Ferrero aceptó la inevitabilidad constitucional y doctrinaria de dos cámaras

en los casos en los que se establece una relación de necesidad entre bicameralidad y Estados

federales. Dijo:

[…] en los lugares donde se mantiene la doble Cámara, el único pretexto constitucional

que se ha encontrado, respetado por la doctrina, es aquel que dice que, donde el Estado

es federal, resulta justo que los Estados vayan cada uno con su representación, y aparte

que todos juntos voten por una representación nacional. Por eso, el bicameralismo sólo

se sostiene, en puridad constitucional, para los Estados de carácter federal —no es el caso

del Perú—, con algunas excepciones que no viene al caso señalar. (CFC, DD del CCD,

1993).

Enrique Chirinos Soto respondió al constituyente Carlos Ferrero presentando los casos

franceses y americanos de bicameralidad en repúblicas unitarias complejas. Dijo:

No es verdad, en lo absoluto, que el régimen bicameral responda estrictamente a un

sistema federal como en los Estados Unidos. La República unitaria por excelencia, que es

Francia, tiene Senado, y en más de una ocasión el pueblo francés ha rechazado una

Constitución sin Senado; como sucedió en 1946, cuando el pueblo francés rechazó el

proyecto de Constitución sin Senado que presentó la alianza de socialistas y comunistas.

La República unitaria no federal, próxima a nosotros, no distante...

El señor Ferrero está ahora entretenido con conversaciones, desde luego, más

interesantes, pero no presta atención.

República unitaria más próxima a nosotros es Colombia, y tiene Senado; república federal

más próxima a nosotros es Argentina, y tiene Senado; república unitaria muy próxima a

nosotros es Chile, y tiene Senado. Una república próxima a nosotros es el Ecuador, la cual

tiene Cámara única y atraviesa grandes dificultades por el sistema de Cámara única; la

han conocido todos los presidentes: Hurtado, León Febres, Rodrigo Borja y el actual señor

presidente de la República, Sixto Durand; todos se estrellan contra su Cámara única. De

manera que el argumento de la legislación comparada m e favorece a mí y no al doctor

Ferrero. (ECHS, DD del CCD, 1993).





2.3. Reflexividad bicameral versus eficacia deliberativa unicameral. Sobre aspectos de

procedimiento y protagonismo de la opinión pública a través de la crítica a la dación de una

Ley.

Dos cámaras garantizan reflexividad y control de errores en la elaboración de leyes Ántero

Flores Aráoz sostuvo que la reflexividad sería consustancial al procedimiento de revisión por

una cámara de una ley emitida por la otra. Se lograría con ello disminuir el riesgo de error y

dar una mayor seguridad jurídica al estado y la sociedad. Dijo:

[…] en el sistema bicameral, en donde una Cámara revisa el trabajo de la otra, éste es

lógicamente más reflexivo, el debate es más serio y lo que se le puede escapar a uno lo

ve el otro.

Creo que nosotros actuamos, por ejemplo, con ligereza en la ley de inversión—migración.

Esa ligereza en una Cámara, quizás, no hubiera pasado si hubiésemos tenido otra Cámara

que, con mayor reflexión, hubiera revisado el trabajo de la anterior.

[…] [Karl Löwenstein] señala como anécdota —y la gráfica— la discusión entre

Washington y Jefferson a la hora del desayuno; uno decía: "el Senado es el plato en que

se enfría el café de la tasa de los representantes". Esto es la reflexión, es dejar descansar

las cosas, meditarlas con la almohada por otra Cámara, dejar un espacio entre dos

discusiones para buscar la eficiencia legislativa, con lo que, a las finales, resulta mayor la

eficacia jurídica y también la seguridad jurídica. (AFAE, DD del CCD, 1993).

Enrique Chirinos Soto abonó en este mismo sentido ligando reflexividad con pronunciamiento

de la opinión pública sobre una norma dada por la Cámara baja. Recordó el caso del debate

en las dos cámaras sobre la estatización de la banca. Dijo:

¿Qué justifica la Cámara doble? La mejor reflexión de las leyes, nada más. En el tránsito

de un proyecto de ley desde la Cámara de Diputados hasta el Senado se pronuncia la

opinión pública y puede inclinar la balanza; no la inclina necesariamente, pero puede

inclinarla. Así ocurrió, aunque diga lo contrario el señor Ferrero, con la famosa Ley de la

Estatización de la Banca.

—Estoy hablando como firmante, señor presidente, del dictamen en mayoría, de manera

que le ruego su benevolencia—.

En el célebre debate sobre la estatización de la banca, la Cámara de Diputados aprobó

en 48 horas el proyecto de esa ley. Ese proyecto de ley pasó al Senado y en el Senado

dimos batalla contra ese proyecto de ley. El dictamen en minoría fue firmado por mí y,





por supuesto, fue escrito por mí, porque yo no suscribo dictámenes que no escriba. Y esa

batalla sirvió no para anular la ley, porque al final la ley se aprobó, sino para que se

movilizara a la opinión pública y esterilizara aquella fracasada y nefasta estatización de la

banca. (ECHS, DD del CCD, 1993).

Celso Sotomarino dio su testimonio sobre la importancia del intervalo de revisión de una

norma entre ambas cámaras. Narró su experiencia de cuando él y Elías La Rosa, en ese lapso,

evitaron la toma del Banco Wiese. Recordó:

¿Qué encontramos en el Banco Wiese? A un individuo pequeño —pequeño de tamaño y

pequeño también de ideas y de espíritu — que comandaba a un grupo de policías que

trataban de romper las puertas de la sala del directorio, el cual era el último reducto en

donde se habían escondido los ejecutivos del Banco Wiese, con Guillermo Wiese a la

cabeza, quien recién venía de salir de una operación.

Estaban rompiendo la puerta a barretazos; había estatuas de mármol de grandes artistas

italianos tiradas en el suelo y rotas en pedazos. En ese momento, el ambiente que ahí

había era un ambiente de asesinato; esa gente fue a matar a Guillermo Wiese.

Creo que la presencia de Enrique Elías y la mía fueron providenciales, porque en ese

momento nosotros, reciamente y con mucha fuerza, increpamos al general Gastelú —que

así se llamaba el pequeño hombre— y le dijimos que veníamos del Parlamento donde ni

Armando Villanueva ni el general Soria habían autorizado tal cosa; y él nos contestó: orden

superior. No había más orden superior en ese momento que la de García; o sea, que en

ese momento García estaba tratando de hacernos trampas antes de que se consumaran

las cuestiones legislativas aquí.

Por consiguiente, Enrique Elías y yo nos dimos cuenta en ese momento de lo que hubiese

ocurrido si nosotros no hubiéramos estado allí. ¿Qué hubiera pasado si no hubiera habido

esa segunda instancia después? Se habrían apropiado de la banca.

Después que se rectificaron de todo esto, estoy seguro que si del Banco Wiese quedaban

las claraboyas era bastante, porque esta confiscación total del sistema bancario era la

puerta abierta, era Alí Babá y los cuarenta ladrones desembozados para hacer lo que

quisieran. La bicameralidad impidió eso. [Celso Sotomarino, (CS), DD del CCD, 1993].

Se configuraría, así, una mecánica virtuosa entre crítica del contenido de una norma y

legitimidad social. Una minoría social activa, afectada directamente, tendría el lapso, una vez

hecha pública la votación de la norma por la Cámara de Diputados, de intervenir en la

deliberació n parlamentaria. Lo haría a través de lo que podemos llamar eficiencia externa de





la crítica social al Parlamento. La movilización y el debate en los medios impactarían en el

Senado, el que probablemente acogería los aportes expresados en la movilización

comunicativa y emitirá un nuevo acuerdo dando así a la norma una mayor legitimidad social.

Frente a lo señalado Carlos Ferrero opuso los argumentos sobre que ambas cámaras duplican

el debate, y que sí hay ocasión de reflexión en una sola cámara, como es el caso del Congreso

Democrático Constituyente y legislativo, en el cual una proposición normativa tiene hasta 7

estaciones de reflexión. Expresó:

[…] la doble Cámara duplica el tiempo al volver a discutir el mismo asunto. Además, como

nosotros hemos expresado anteriormente, no es que esto sea reflexivo.

[…] la primera razón es que duplica. Ya se ha explicado alguna vez cómo está trabajando

este Congreso. Primero, un parlamentario prepara el proyecto: movimiento número uno.

Segundo, convence a su bancada para que lo apoye: reflexión número dos. Tercero,

ingresa a Comisiones para ser discutido: reflexión número tres. La Comisión lo remite a la

asesoría para que ésta opine: cuarta reflexión. En quinto lugar, regresa al Plenario; y si el

Plenario no está de acuerdo, lo devuelve a la Comisión, que es el movimiento número

seis, y regresa al Plenario. En conclusión, siete veces, señor presidente. El mismo asunto

es siete veces analizado. Claro, podría decirse entonces que en una Cámara doble sería

analizado catorce veces el mismo tema.

Yo quiero decir, si es que esta reflexión es producto de una desconfianza en nuestra

propia naturaleza o si es una fabricación artificial, cómo decidimos nuestros asuntos en la

vida diaria. Los que son padres de familia, en las asociaciones de Colegios, van a una

asamblea, se sientan, ven el problema y resuelven. Resuelven y se acabó.

[…]

¿Qué aspecto de la vida diaria y normal consiste de sucesivas reflexiones sobre el mismo

tema? Ninguno. No quiero recurrir a la tradición andina peruan a, donde el consejo de

ancianos, como organismo consultivo y decisorio, es lo más tradicional de la historia del

Perú, lo que más raigambre tiene, y es un organismo que actúa solo, sin que nadie le

revise sus decisiones. En la vida diaria, los seres humanos no requieren necesariamente

que todo sea discutido dos veces. (CFC, DD del CCD, 1993).

Respondió que la reducción del error no está relacionado al procedimiento de la revisión entre

cámaras pues su naturaleza es humana, de la propia agencia parlamentaria. Dijo:





Se ha dicho también ahora que evita los errores. Y se ha mencionado, como un ejemplo

extraordinario, los cuatro días seguidos desde que esta discusión comenzó, que el

Senado salvó al país de la expropiación de la banca. No es cierto, señor. Si algo lo salvó,

sin discutir esa frase, fue la opinión pública, no fue el Senado.

Justamente, uno de los errores de los bicameralistas es que no consideran que el pueblo

hoy día no se expresa sólo a través de su Legislativo. Hoy el pueblo tiene otros

mecanismos que antes no tenía. Tiene municipios, gobiernos locales y tiene periodismo

libre, el cual es capaz, muchas veces, de una mayor influencia que la que tienen los

propios organismos del Estado

[…]

¿Por qué no nos miramos un ratito nada más en el espejo de estos seis meses? ¿Podría

decir alguien que este Congreso unicameral, por ser unicameral, ha trabajado mal?

Digámoslo sinceramente. Si algunos errores hemos cometido, es porque somos

unicameral o es porque somos seres humanos que nos podemos equivocar.

¿Acaso no es verdad que nuestros proyectos ingresan en un trámite regular y son

estudiados dentro de nuestro mismo sistema con una organicidad reglamentaria que

hemos respetado? ¿De qué se nos puede culpar —no puedo Rafael, porque no he

concedido int errupción a nadie hasta el momento y no quisiera hacer una excepción— si

durante seis meses hemos trabajado como Cámara única y puede decirse que nuestra

tarea, por lo menos, no está de ninguna manera en peores condiciones sino, quizás, en

mejores condiciones que la de aquellos Parlamentos que nos han antecedido? (CFC, DD

del CCD, 1993).

Los resultados de la reflexión bicameral

La constituyente Luz Salgado Rubianes cuestionó los resultados sociales e institucionales de

la reflexión que desarrolló el régime n bicameral en los últimos 30 años. Al referirse a la acción

antiterrorista del estado fue interrumpida por Ántero Flores Aráoz. Dijo:

Se dice que necesitamos de dos Cámaras reflexivas. ¿Tuvieron alguna reflexión estas dos

Cámaras durante treinta años? ¿Nosotros podemos comprobar con los resultados de

miseria, hambre, destrucción, muerte, que esas dos Cámaras realmente fueron reflexivas?

¿Qué leyes nos dejaron? ¿Qué leyes podríamos mencionar que hubieran podido evitar

veintidós mil muertos por no haber sido valientes ni tomado medidas decisivas contra el

terrorismo? ¿De qué vale toda esa experiencia si no sirvieron para evitar tanta muerte y

tanto desengaño, señor presidente?

[…]





El señor FLORES -ARÁOZ ESPARZA (PPC): La delegación de facultades al Poder Ejecutivo

para que se diera el marco legal para luchar contra el terrorismo.

[…]

La señora SALGADO RUBIANES DE PAREDES (NM-C90). — Sé que no todos apoyaron

eso. No tengo a la mano quiénes votaron a favor ni quiénes en contra, señor presidente,

pero treinta años no sirvieron para que ninguna de las dos Cámaras reflexionara y nos

entregaran leyes que reformaran nuestra economía, leyes que beneficiaran a los pobres,

leyes que resolvieran el problema del inquilinato, leye s que resolvieran el problema de

los partidos políticos; no existió nada de eso.

Más de treinta mil leyes —como dijo un colega en la mañana— fueron observadas por la

Cámara Alta. Quiere decir esto que los diputados eran irresponsables, o quiere decir que

los senadores eran obstruccionistas. Alguien tenía que fallar, porque no podía ser que en

una Cámara las aprobaran y en la otra no; allí no había ninguna reflexión, señor

presidente .

La constituyente destacó que la exigencia popular es por respuestas legislativas inmediatas.

Expresó:

Nuestro país requiere de leyes y acciones inmediatas. La crisis económica y moral y el

abismo hacia donde nos han llevado gobernantes y parlamentarios indolentes nos obliga

a enfrentarnos a una dolorosa realidad. Existe, pues, hambre, miseria, muerte, desempleo

en una gran parte de nuestra población; situación que ha sido causa o justificación para

la aparición de grupos subversivos que, con el pretexto de lograr una justicia social, no

han vacilado en aliarse con el narcotráfico y aun con algunos parlamentarios para

conseguir sus mezquinos intereses. No les ha importado dejar regado en el camino a más

de veinte mil muertos, ni las pérdidas ni el atraso que sus acciones han dejado a nuestro

país.

Frente a este panorama tan deprimente, el pueblo peruano reclama verdadera justicia

social. La respuesta que han recibido de los gobernantes, parlamentarios y partidos

políticos ha sido nula; es más, el pueblo mismo se ha encargado de censurarlos. Los que

todavía no lo entienden así son los que están de espaldas al pueblo. [Luz salgado

Rubianes (LSR), DD del CCD, 1993].

Ántero Flores Aráoz insistió en la conveniencia de dos cámaras pues evitaría las

precipitaciones y los excesos. El procedimiento de una sola cámara hace que el parlamentario

solo cuente con 24 horas de anticipación desde cuando le llega —con la agenda del Pleno—





el dictamen a debatir, anulando prácticamente todo tiempo para el debate público en los

medios de comunicación. Dijo:

Nosotros queremos evitar las precipitacio nes y los excesos. Por eso hemos creído en el

sistema bicameral. […] el sistema bicameral evitó que en el Perú pudiera haberse dado

mayores excesos como en el caso de la banca y seguros y con la mal llamada nacionali-

zación, que no fue otra cosa que la incautación y la expoliación de tantos pequeños,

medianos o grandes titulares de acciones de compañías bancarias, de seguros y

financieras. Si no hubiéramos tenido una segunda Cámara en la que en el interregno entre

la discusión de una y otra, el país hubiera hecho sentir su expresión a través de la opinión

pública; el destrozo que se hubiera hecho al país hubiera sido realmente irreparable.

Felizmente, con una segunda Cámara, que, si bien no solucionó el tema, pero por lo

menos sí redujo el problema, se pudo evitar los excesos de la Cámara joven.

[…] por el sistema de la unicameralidad, después de debatido —no diré en confidencia

ni en secreto porque las sesiones son públicas, pero muchas veces sin la presencia de los

medios de información ni de la opinión pú blica, que no conoce los temas que están en

debate— en las comisiones, se aprueba un dictamen. Ese dictamen se reproduce y

solamente con veinticuatro horas de anticipación viene al Pleno y luego se discute.

Entonces, en ese término tan pequeño, tan reducido, la opinión pública no conoce del

tema que se va a debatir. En consecuencia, solamente llegan a conocerlo cuando el

proyecto ha sido ya aprobado quizás en forma apresurada, que es lo que el sistema

bicameral trata de evitar. (AFAE, DD del CCD, 1993).

Ante lo dicho, el constituyente Juan Carpio Muñoz propuso un cambio en el procedimiento

parlamentario: que el dictamen debe ser votado dos veces mediando treinta días, y sin

exoneración de segunda votación. Expresó:

Justamente, decía al respecto que si nosotros introducimos dentro de la unicameralidad

un mecanismo por el cual un proyecto de ley deba ser votado dos veces para ser

sancionado por el Congreso unicameral —que deba ser votado en una primera

oportunidad y ratificado en una segunda, mediando por lo menos treinta días

calendarios—, daríamos lugar a que la opinión pública se enterase del proyecto de ley en

fabricación y criticase y opinase a favor o en contra de este proyecto; además, daríamos

lugar a que la Representación Nacional tuviera la oportunidad de meditar y poner el

cúmplase o, por lo menos, la sanción definitiva en la segunda votación. [Juan Carpio

Muñoz (JCM), DD del CCD, 1993].





El constituyente Henry Pease destacó el caso inverso de demora — en algunos casos por más

de un año—, esta vez, del Senado en emitir su pronunciamiento sobre un proyecto aprobado

por la Cámara de diputados, y que originaría malestar ciudadano. Expresó:

Es un hecho que se puede constatar, no sólo en las encuestas sino con muchos más

elementos, el que la mayoría del Perú está en desacuerdo con la manera en que se trabaja

en el Parlamento, y está en desacuerdo con los resultados del Parlamento.

[…] Pero yo siento que eso tiene raíz. Una de las cosas que no se entiende, por ejemplo,

es por qué un proyecto que, después de muchos pasos, es aprobado en una Cámara un

año después todavía no ha sido revisado por la otra Cámara. Eso no solamente contribuye

a burocratizar las cosas, sino frustra a quienes gestionan respecto del Parlamento. Con

esto no quiero decir que los peligros de una sola Cámara no existen. Aquí han sido

señalados con bastante claridad. De lo que sí estoy seguro es que hay otros mecanismos.

(HP, DD del CCD, 1993).

La respuesta de Enrique Chirinos Soto fue inmediata: propuso que sean 60 los días límites

para el pronunciamiento de la Cámara de Senadores. Al cabo de los cuales el proyecto

regresaría a la Cámara de Diputados. Lo cual era una evidencia, para Henry Pease, sobre que

se pueden corregir los problemas técnicos de procedimiento de aprobación legislativa tanto

en el régimen de dos como de una cámara parlamentaria.

El señor CHIRINOS SOTO (R): El doctor Pease señala lo que evidentemente era un grave

defecto de nuestro sistema bicameral. Un proyecto aprobado en la Cámara de Diputados

podía pasar equis tiempo sin que el Senado se pronunciara. Pero el régimen bicameral,

doctor Pease, se puede mejorar.

Se puede mejorar a la europea. Se puede hacer que el Senado sea de veras una Cámara

de reflexión, que todas las iniciativas nazcan en Diputados y que el Senado, como la

Cámara de los lores —y perdón por citar este antecedente ante una Cámara popular —,

tenga un poder de reflexión por un plazo determina do; por ejemplo, sesenta días. En

sesenta días el Senado tiene que pronunciarse corrigiendo o no el proyecto de ley. Si

expira ese plazo, pasa a poder de Diputados.

[…] El señor PEASE GARCÍA (MDI): Señor presidente: Yo creo que Enrique Chirinos tiene

razón. Es posible corregir la bicameralidad y es posible corregir la unicameralidad,





Así, a los puntos a favor de la bicameralidad por favorecer la reflexividad, reducir errores

y precipitaciones, dar mayor estabilidad jurídica y lograr el protagonismo ciudada no en

el intervalo de la deliberación legislativa, se puso al frente las bondades de la Cámara

única de responder con prontitud a la urgencia social de normas para temas políticos y

sociales cruciales y urgentes, y la permeabilidad para evitar las precipitaciones al

introducir los procedimientos que obliguen a publicitar y debatir en la opinión pública los

dictámenes aprobados en el Pleno Parlamentario de cámara única. Asimismo, el instituir

la obligatoriedad del estudio y dictamen de todos los proyectos de ley en comisiones

ordinarias y especiales.

2.4. Sobre la búsqueda de consensos y entendimiento políticos, y la necesidad de lograr

un adecuado ensamble entre las funciones de representación política y reflexión legislativa.

Manuel Moreyra argumentó partiendo del concepto preciso de la necesidad de que el

Parlamento debe ceñirse a los grandes proyectos de ley y dejar al Ejecutivo tomar para sí la

dación de las normas del diario acontecer de la administración de los diversos temas del

Estado. Así la prontitud se relativizaría y permitiría que el Parlamento cumpla al lado de la

fiscalización de los excesos del Poder Ejecutivo su función principal, que, a su juicio, es la de

ser lugar del concierto político entre adversarios y de ampliación del consenso nacional. Este

punto será desarrollado por la constituyente Lourdes Flores al introducir el concepto del

Parlamento como el terreno por excelencia de la negociación entre los partidos y corrientes

políticas diversas, durante la elaboración de normas fundamentales. Para ella el Parlamento

es la institución del entendimiento político.

El constituyente Manuel Moreyra dijo:

El problema de la Cámara única o de la bicameralidad no es, evidentemente, un problema

de absolutos. Creo que nadie podría decir que todas las ventajas están en la Cámara única

o que todas las ventajas están en la bicameralidad. Creo que no hay disputa en cuanto a





la tricameralidad que ha habido en el Perú, en el caso de la Constitución Vitalicia, la que

hoy no es defendida por nadie. Entonces, ambos sistemas tienen pros y contras y, por

consiguiente, creo que es uno de los temas en donde uno puede convivir con los dos

sistemas. Es cuestión de evaluar, pesar y al final escoger aquél en el cual, al hacer el

balance, resulte mejor. [Manuel Moreyra Loredo (MML), DD del CCD, 1993].

Se pronunció por la bicameralidad. Expresó:

[…] Creo que, en balance, por lo menos en lo que a la experiencia peruana se refiere, la

bicameralidad es bastante superior cuando uno se pone a examinar todos los pros y los

contras.

En primer lugar, si uno toma como reflexión inicial que el objetivo de las Cámaras es

buscar ampliar el consenso y, al mismo tiempo, fiscalizar de manera adecuada probables

excesos del Poder Ejecutivo, entonces son dos las funciones principales que tiene una

Cámara. La Cámara no tiene como finalidad dar sucesivamente leyes, una tras otra. Las

leyes que se vean deben ser pocas, deben ser meditadas, deben ser debidamente

sopesadas. Si ello es así, entonces resulta evidente que la ventaja mayor de la

unicameralidad, que es la celeridad, parece no tener prevalencia. Más aún si todo indica,

a la luz de la experiencia, que dar normas en forma apresurada no es el mejor camino.

Este propio debate constitucional, hecho a marchas forzadas y en donde estamos

aprobando artículos que después tenemos que rectificar cuando se los revisa y se ve que

hay notables ausencias en ellos, nos da fácilmente la ocasión de observar lo peligroso que

es proceder a través de una única Cámara. (MML, DD del CCD, 1993).

La constituyente Lourdes Flores expresó:

Parlamento esencia de la negociación

Nosotros creemos en un Parlamento que, como se decía, en primer lugar, sea una

instancia política que reúna las mayores tendencias; por eso aspiramos a un sistema

proporcional.

Aspiramos, por ello, a que el Parlamento sea un lugar de concierto político, de

entendimiento político, sin vergüenza: toda ley es una gran transacción y todo diálogo es

un diálogo político que cede y otorga. El Parlamento es la esencia de la negociación, es

un lugar para la negociación política: primera gran tarea. Por eso es aquello de la mayor

opción plural. (LFN, DD del CCD, 1993).

El constituyente Manuel Moreyra propuso, asimismo, delimitar el origen distinto y las

funciones de ambas cámaras para el logro de un ensamble óptimo: los senadores deberían





ser elegidos por distrito nacional único y su actividad orientada a la reflexión, estudio y revisión

legislativa y a la ratificación de altos funcionarios; mientras que los diputados serían elegidos

en distritos electorales múltiples y estar dedicados a las iniciativas legislativas y la fiscalización

del Poder Ejecutivo. Expresó:

En segundo lugar, existen funciones distintas. Yo creo que estas funciones podrían

perfectamente distribu irse en dos Cámaras.

A mi juicio, debería haber una Cámara que sea predominantemente política; una Cámara

que debería ser electa en forma distinta de la otra; una Cámara que podría ser electa a

base de distritos múltiples; una Cámara que vería fundamentalmente temas como el de

la fiscalización del Poder Ejecutivo y, en primera instancia, las leyes que le correspondiese

dar al Congreso. Y debería haber una segunda Cámara, que sería el Senado; una Cámara

de reflexión, Cámara que tendría como principal función revisar las leyes aprobadas por

la Cámara baja, por la Cámara primera, y ratificar a los funcionarios públicos; una Cámara

que debería intentar aislarse en lo posible del debate político inmediato porque sería una

Cámara de reflexión, una Cámara de revisión, y que, por consiguiente, debería procurar

tener una representación un poco menos inmediata respecto de sus electores. Esta

Cámara, entonces, podría ser electa por un sistema de distrito electoral único.

En balance, creo que las ventajas de tener dos Cámaras electas en forma distinta y con

funciones distintas —una Cámara política y otra Cámara de reflexión, de revisión, menos

política— sería lo más aconsejable para el Perú de hoy. (MML, DD del CCD, 1993).

La Comisión permanente de Cámara única y sus atribuciones específicas en debate

La propuesta unicameral reúne en el Congreso iniciativa legislativa, control y representación

y delega en las Comisiones el estudio y la reflexión de la propuesta legislativa y en la Comisión

permanente la atribución de acusación constitucional al presidente de los otros poderes y de

los altos funcionarios. El constituyente Carlos Torres y Torres Lara propuso en la Comisión y

en el Pleno lo siguiente. Dijo:

[…] nuestro proyecto propone que dentro de esta única cámara se refuercen y se

redefinan las funciones de la Comisión Permanente; una comisión que, en primer lugar,

funcionaría durante todo el año; en segundo lugar, no tendría solamente las facultades

de la Comisión Permanente de siempre, sino que asumiría las funciones que ha tenido

hasta ahora el Senado, no en materia de revisar las leyes que se dictan, por cierto, sino en

las materias específicas que le correspondían al Senado. Por ejemplo —a modo de





explicación solamente—, la Cámara de Diputados en algunos países acusa, la Cámara de

Senadores no tiene esa facultad; la Cámara de Senadores, en algunos países como el

nuestro ratificaba el nombramiento de los embajadores.

Si se trata de una acusación constitucional, al igual que lo hemos aprobado ahora, en

donde la acusación la formula la Comisión de Fiscalización y la delibera y resuelve el

Congreso, sería similar, vale decir, la Comisión Permanente formula la acusación y el

Congreso la resuelve. En otras palabras, proponemos una sola cámara, pero con una

Comisión Permanente que asume gran parte de las facultades que tenía antes el Senado.

(CTTL, DD del CCD, 1993).

Carlos Ferrero refiriéndose a la propuesta de Enrique Chirinos Soto de establecer una

Comisión Permanente como “un conato, un germen, un muñón del Senado”12 , expresó su

oposición en los siguientes términos:

[…] he escuchado, en el curso de este debate, a algunos representantes mencionar, como

una posibilidad sutil, que para ciertos temas la Comisión Permanente deba ser una

Comisión que revise las leyes dadas por este Congreso.

Eso no es posible porque ser Cámara única significa que la decisión final y el trámite de

la ley sean por un sólo conjunto de hombres. Aceptar la revisión de la ley, cualquiera que

sea, por la Comisión Permanente es claudicar del concepto de la Cámara única, ceder a

las presiones externas y obsequiar a un grupo minoritario la bicameralidad que no

responde a los intereses del pueblo. (CFC, DD del CCD, 1993).

Enrique Chirinos Soto aclaró que su propuesta se dirige en lo fundamental a darle a la

Comisión Permanente un carácter de Comisión de Constitución Permanente, capaz también

de atender consultas del propio presidente de la República. Tal como lo hacían los

dictámenes del Consejo de Estado en la tradición parlamentaria nacional. Dijo:

Pero el doctor Ferrero, que es jacobino hasta en eso, lejos de procurar que esta Comisión

Permanente tenga atribuciones como un conato de Senado, se opone radicalmente

desde ahora a lo que él considera un bicameralismo disfrazado.

No, señor presidente. La tradición histórica es muy fuerte. Y si nosotros le concedemos

determinadas facultades a la Comisión Permanente, haremos menos riesgoso este salto

en el vacío.

12 Intervención de Enrique Chirinos Soto en las sesiones de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso Constituyente

Democrático.





Yo estoy pensando, y se lo digo a los señores de la mayoría porque de ellos depende,

que en cuestiones como éstas la Comisión Permanente se desempeñe como Comisión

de Constitución y de Reglamento del resto del Congreso. Y digo como esto: que la

Comisión Permanente pueda absolver consultas que le formule al señor presidente de la

República, que no tiene ningún organismo a quien consultar; lo tuvo en otras

constituciones muy anteriores, como lo fue el Consejo de Estado.

Hay instancias en que el presidente de la República necesita un dictamen. En esas

instancias, el presidente de la República debería poder dirigirse a la Comisión

Permanente. (ECHS, DD del CCD, 1993).

Henry Pease precisó al respecto que la Comisión Permanente al replicar las proporciones de

las fuerzas políticas del Pleno, y depender de este, no se comporta como otra cámara.

Expresó:

[…] no creo que en ningún caso la Comisión Permanente sea otra Cámara. No nos

olvidemos de un detalle: la Comisión Permanente no es sino la representante del Pleno;

expresa exactamente —ésa es la condición— la correlación de fuerzas del Pleno. Por

supuesto, hay que darle aquellas funciones que agilizan. Incluso, en mi opinión, aunque

eso es cuestión de los reglamentos, hay que dar una serie de atribuciones adicionales a

las Comisiones frente a las que hoy tiene. Pero eso no significa que lo que allí se haga no

dependa del Pleno del Congreso. No estamos creando otra Cámara y, en ese sentido, no

debe crearse otra Cámara. (HP, DD del CCD, 1993).

2.5. Sobre el ahorro presupuestal y la opinión popular por tener una cámara

La constituyente Luz Salgado Rubianes dio cifras del ahorro que representaría pasar de un

régimen de dos cámaras a otro de una sola. Expresó:

El presupuesto del Parlamento de 1992 era de noventa y un millones cuatrocientos treinta

y cuatro dólares; en el año 1993, el presupuesto es de veintidós millones novecientos

sesenta y tres mil dólares. La reducción de la burocracia fue de tres mil doscientos treinta

y dos trabajadores a cuatrocientos cincuenta y cinco; de doscientos cuarenta

representantes a ochenta. Hasta el mes de abril, en 1992 se gastaron, por concepto de

remuneraciones, ochocientos cincuenta y cinco mil dólares; a abril de 1993, 106 mil

dólares.

En la organización anterior, existía en el Poder Legislativo una relación de 13,5 personas

por cada representante; con la organización actual, es de 5,7 trabajadores por

representante. Hay una mayor eficiencia, señor presidente. (LSR, DD del CCD, 1993).





El Constituyente Celso Sotomarino comentó al respecto sobre que la comparación debe

hacerse entre el órgano con cámara única —el Parlamento— con otro igual, de órgano

único, como la Presidencia de la República. Además, llamó la atención sobre la

responsabilidad de los partidos del incremento del personal del Parlamento. Dijo:

Si para que haya Cámara única se habla de ahorro, que se comparen sólo la partida

correspondiente al Parlamento con aquella que corresponde a la Presidencia de la

República para que vean como uno solo gasta por ochenta.

Cuando se habla de tres mil doscientos trabajadores en la Cámara que cerraron, nos

preguntamos quién los puso, quién hizo llegar a tres mil doscientos. Cambio 90, porque

el Parlamento sólo tenía dos mil seiscientos o dos mil setecientos cuando los apristas se

fueron. Cambio 90 hizo llegar a tres mil doscientos. Entonces, cuando uno lanza especies

de esta clase, es bueno poner las barbas en remojo o ver que el propio techo es de vidrio

y no tirar piedritas. (CS, DD del CCD, 1993).

El Constituyente Carlos Ferrero hizo referencia al resultado de las encuestas que evidencian

la opinión a favor de una sola cámara por el 70% de los encuestados, considerando como una

razón importante el ahorro fiscal. Expresó:

¿Por qué no vamos a las calles y vemos qué responde la gente cuando se le pregunta

sobre este tema? Sacan las encuestas cuando les convienen. Dicen que las encuestas

afirman tal o cual otra cosa, que han bajado cinco puntos, y sacan la bandera de los cinco

puntos como si fuera la gran cosa y que el Gobierno pierde o sube popularidad. Pero,

¿por qué nadie ha dicho hoy día que, cuando se va a la calle y se le pregunta a la gente,

el porcentaje entre quienes quieren una sola Cámara es de setenta por ciento? Eso nadie

lo ha dicho hoy día. ¿Por qué se lo han callado?

La razón es ésta: porque en el parlamentario tradicional hay un divorcio entre lo que él

quiere y lo que el pueblo aspira. Ese divorcio es lo que los ha convertido en minoría,

porque no han sabido representar el anhelo colectivo. El pueblo no quiere trescientos

parlamentarios, el pueblo no quiere que nosotros estemos acá discutiendo la misma cosa

catorce veces.

El pueblo, señores, el pueblo de la calle —no como nosotros, que todos tenemos trabajo;

no como nosotros, que t enemos todos automóvil —, el pueblo común y corriente, está

harto del desperdicio, de la pérdida de tiempo. El pueblo no quiere que se gaste su plata

en trescientas personas. (CFC, DD del CCD, 1993).





2.6. Sobre la representación de intereses de la comunidad local, de sectores de la

sociedad, y de la nación en el régimen parlamentario

Ántero Flores Aráoz defendió el sistema bicameral con una cámara política que represente

los intereses de las diferentes circunscripciones y otra, la cámara revisora, que congregue las

expectativas de toda la Nación. Expresó:

Tampoco creemos en un Parlamento en el que deban estar simplemente los represen-

tantes de las diversas circunscripciones, porque esto significaría no tener un Parlamento

de legisladores sino de alcaldes, en el cual cada señor parlamentario vendría simplemente

a pedir por su provincia o circunscripción territorial. Nosotros queremos un sistema

bicameral en el que, por un lado, haya una Cámara que represente a diferentes

circunscripciones, pero en el cual haya, por otro lado, una segunda Cámara revisora que

represente a toda la Nación, con diferente origen en cada una de ellas. (AFAE, DD del

CCD, 1993).

El constituyente Juan Carpio Muñoz respondió argumentando a favor de la cámara única que

representa lo local y, a la vez, al Perú en su integridad. Dijo:

Se argumenta también —lo ha hecho otro distinguido congresista, el doctor Ántero

Flores-Aráoz, y antes otro más que no quiero mencionar, me olvido de mencionar su

nombre— que los congresistas electos en distrito múltiple y un Congreso que en su

totalidad sea electo en distrito múltiple resultaría como un Congreso de alcaldes, en

donde cada representante de los pueblos del Perú va a venir al Congreso a tocar la

campanita de su pueblo y a pedir favores para su pueblo, y que sólo los electos en distrito

nacional único pueden pensar en el Perú como una integridad. ¡Qué falacia, señor!

El Perú lo sufrimos todos los ciudadanos peruanos; desde el más recóndito y humilde

pueblo del Perú, lo sufrimos y nos interesa profundamente su futuro y contribuir a su

futuro. No hay derecho a que solamente los que pueden emitir imagen política desde

Lima piensen que sólo ellos pueden pensar en el Perú como una integridad. También las

gentes que venimos de pueblos alejados podemos pensar y tenemos derecho a pensar

en su integridad, porque no somos ciudadanos...

Concluyo, señor, con dos propuestas concretas.

Pido que el cien por ciento, la totalidad de los congresistas del Congreso unicameral del

Perú, sean electos en distrito múltiple, y enrostro a la mayoría, que ofreció en la campaña

el distrito múltiple para la totalidad de los congresistas, a que defienda este punto de

vista porque ése fue su compromiso electoral. (JCM, DD del CCD, 1993).





El representante José Gamonal Cruz, miembro de la mayoría constituyente, concibió la

representación de la cámara única como equivalente a la Cámara de Diputados, y afirmó que

el referéndum reemplazaría al Senado en la definición de grandes decisiones legislativas.

Expresó:

El régimen unicameral va a funcionar de una manera adecuada, porque justamente la

democracia directa y popular —que estamos promoviendo nosotros a través del

referéndum, a través de la consulta— va a reemplazar a la Cámara de Senadores. Es decir,

la unicameralidad vendría a ser, en términos prácticos, una Cámara de Diputados, y todas

aquellas medidas trascendentales para el interés nacional van a ser consultadas al sabio.

¿Y quién es el sabio en estos momentos? No va a ser la Cámara de Senadores, sino va a

ser el pueblo a través del referéndum. Por lo tanto, nosotros mismos somos originarios

de la voluntad popular y, por lo tanto, la voluntad popular va a ser la Cámara de

Senadores. Estamos ad portas de una próxima consulta del trabajo que en estos meses

está realizando este Congreso Constituyente Democrático. Si nosotros hemos sido

originados de la voluntad popular, ¿por qué tenemos que tener temor a lo que diga el

pueblo al respecto? [José Gamonal Cruz (JGC), DD del CCD, 1993].

El constituyente Francisco Tudela propuso en el debate la necesidad de un Senado funcional

elegido por los miembros de los grupos económicos, sociales, territoriales y profesionales y

una cámara política de Diputados elegida por sufragio universal de todo el cuerpo electoral

nacional. Expresó:

[…] el bicameralismo permite la diversificación de la representación. Se puede acoger la

representación de intereses sectoriales, económicos, sociales, territoriales y

profesionales. En el año 1987, un constitucionalista español de prestigio recoge las tesis

de Riva Agüero del año 1915 y la tesis de Bartolomé Herrera del año 1860, además de la

pura representación política de toda la sociedad en la Cámara Baja.

Consecuentemente, frente al sufragio universal, mediante el cual se constituye la Cámara

Baja, la segunda Cámara o Cámara Alta puede constituirse según varios criterios de

representatividad; y siguen la representación territorial, la representación profesional,

etcétera. (FTBD, DD del CCD, 1993).





2.7. Sobre la Representación y la descentralización territoririal Poder Ejecutivo

y Legislativo y la delegación de facultades legislativas a los Gobiernos Regionales, dentro de

la ley nacional.

Lourdes Flores fue enfática en defender la necesidad de concretar la estructuración de las

regiones, y no de eliminarlas, considerando su importancia para la descentralización del

poder. Dijo la constituyente:

[…] se cometerá un grave error si se tiende a distanciar al Gobierno Central de los entes

locales al eliminar una instancia intermedia, porque la municipalidad —según decía el

doctor Carlos Amat— nos resuelve el noventa por ciento de nuestros problemas, los que

tienen que ver con nuestra vida cotidiana; pero tiene que haber alguna otra instancia que

canalice otro tipo de inquietudes: el problema del desarrollo, el problema de la inversión

productiva; y, a su vez, eso tiene que tener una instancia normativa a nivel del gobierno

ejecutivo, es decir, del Gobierno Central en su parte ejecutiva.

Entonces, podemos tener un canal de poder bien estructurado y, en paralelo, un

Parlamento Nacional dedicado a los grandes temas nacionales. Si tenemos ese concepto,

entonces podemos pensar qué tipos de representantes queremos; porque habrá

representación política en las municipalidades, porque habrá autoridades elegidas en el

gobierno regional y porque entonces podremos pensar en el tipo de Representación

Nacional que queremos. (LFN, DD del CCD, 1993).

El Constituyente Henry Pease propuso el fortalecimiento de grandes regiones en el país para

otorgarles facultades legislativas dentro del ámbito fijado por la ley nacional. Expresó:

Cuando nosotros planteamos una Cámara, estamos pensando que mucho de la

legislación tiene que bajar a nivel regional. No entendemos ni aceptamos un Pe rú

centralista. Las particularidades de las grandes regiones que tiene que tener el Perú

exigen una legislación particular dentro del ámbito fijado por la ley nacional.

El Congreso debe tener definido —y creo que es una buena propuesta en este punto la

del Partido Popular Cristiano— el ámbito de la ley nacional; y debe no solamente delegar

en el Ejecutivo, sino también en las instancias de ámbito regional que ustedes

desaparecen. Es entonces otra la concepción de unicameralidad que plantea el MDI; es

una concepción radicalmente descentralista que lleva justamente a integrar mejor a un

país desintegrado como es el Perú. (HP, DD del CCD, 1993).





Hasta este punto concurren los desarrollos de Manuel Moreyra, sobre el rol decisivo del

Municipio como contrapeso territorial del poder central del Gobierno; la propuesta de Lourdes

Flores, sobre la importancia democratizadora y legitimadora de la autoridad de los gobiernos

municipales y regionales; y la de Henry Pease, sobre la importancia de otorgar a los gobiernos

regionales facultades legislativas y atribuir al Congreso la revisión de las normas regionales con

rango de ley.

La perspectiva descentralizadora de estas propuestas daría lugar a dos líneas de acción. La que

desplegaría los diputados (en el régimen bicameral) o los congresistas (en el régimen unicameral)

en la tarea permanente de fiscalización de la ejecución del gasto presupuestal subnacional —y

en general de la gestión regional y municipal —, y de revisión y aprobación de las ordenanzas

regionales y municipales por el Senado o por la comisión que se dote la representación

congresal, en el caso de cámara única.

Ambas líneas de acción definirían una dinámica regional y local entre representantes

municipales, regionales y parlamentarios —de colaboración y control— que sostendrían el juego

y la integración de las sociedades políticas provinciales y regionales, contribuyendo a la

descentralización territorial y funcional del poder Ejecutivo y Legislativo.

Esta perspectiva incidió en el debate constituyente del siguiente punto sobre el modelo electoral

de conformación de la cámara única o de las dos cámaras.

2.8. Sobre la representación y el distrito electoral

El debate transcurrió sobre el desafío que implica la diversidad regional y local, y el pluralismo

partidario para ser expresados y representados a través del sistema de distritos electorales





múltiples. Modelo válido tanto para la conformación de una sola cámara, el Congreso de la

República, como para la elección de representantes de la cámara política de diputados.

La elección de la Cámara de senadores para la mayoría de quienes proponen el régimen

bicameral sería por distrito nacional único, y para la minoría, por regiones. El sentido se dirigiría

a dar representación a través del Senado a la unidad territorial del Estado, en su pluralidad

geográfica, social y cultural, expresando la unidad nacional y la reflexión legislativa; y, a la vez, a

dar representación, a través de la Cámara de Diputados, a la sociedad y los intereses locales,

expresando a la Nación en su diversidad de identidades étnicas, sociales y territoriales, y de sus

corrientes ideológicas y opciones políticas.

Enrique Chirinos Soto, en la Comisión de Constitución y Reglamento hizo referencia a las

posibilidades de los modelos electorales y de representación razonado desde la experiencia

norteamericana. Concluyo defendiendo la elección del Senado por distrito nacional único. Dijo:

[…] ocurre en los Estados Unidos, donde los representantes lo son de un distrito;

entonces, tienen una clientela y obedecen a esa clientela. Un representante de un distrito

de Virginia jamás votará un impuesto que perjudique a la industria del tabaco. El Senado

tiene una representación más amplia, porque cada Estado elige dos senadores. Entonces,

un senador de Nueva York tiene, pues, un peso en la vida de los Estados Unidos que no

lo puede tener el representante de un distrito de Utah; no puede ser, hay muc ha

diferencia, pero no dejan los senadores de representar intereses estatales. El único

funcionario que en los Estados Unidos representa el interés de la Nación en su conjunto

es el presidente de la República, cosa que también pasa en el Perú. En el Perú el

presidente de la República, como es elegido por todo el país, en la generalidad de los

casos atiende el interés de la Nación; es el único que lo atiende. Puede y debería estar

reforzado por un Senado elegido en distrito nacional único. (ECHS, DD del CCD, 1993).

Lourdes Flores Nano fue enfática y precisa en su defensa de la elección por distrito electoral

múltiple, de manera que exprese la diversidad territorial, social y de opciones políticas locales y

nacionales. Dijo:





[…] un primer concepto que quisi era que quedara muy claramente establecido: hay una

relación directa entre el modo de organización de la sociedad, el sistema político que se

plantea y el sistema electoral.

[…] la elección en segunda vuelta tiende a fortalecer sistemas bipartidarios, tiende a las

alianzas electorales. De la misma manera, los sistemas uninominales —o sea, cuando un

Parlamento se organiza en base a pequeños distritos en donde se elige a un

representante— tienden a forjar dos partidos grandes. En cambio, el sistema

proporcion al, el sistema de distritos electorales en los que se eligen listas y en donde

prima el criterio proporcional, tiende a establecer sistemas de representación

pluripartidaria.

Entonces, esta decisión no es una decisión cualquiera; no por la vida de mi partido, el cual

va a vivir y por mucho tiempo; no por la vida coyuntural de esta alianza, sino por la vida

de la Nación y de su organización política. ¿Queremos responder a la realidad de nuestros

pueblos o queremos hacerlo como si estuviéramos inventando el Perú hoy día,

refundando el Perú? ¡Qué vocación de fundadores de la Patria, que existe hace siglos, la

que tiene la mayoría!

[…] La realidad de nuestra Patria —lo decía esta mañana con toda razón el señor Pease—

es una realidad plural y, en consecuencia, sus mecanismos de representación tenderán a

ser plurales. Por tanto, el inventar sistemas que tiendan a recortar la pluralidad de las

opciones es forzar una realidad.

Nosotros, por eso, creemos que, al final, sea cual fuere la determinación, hay que ir hacia

modelos que prioricen sistemas proporcionales, sistemas de listas; sean éstas nacionales

o locales, se combinen o no se combinen los sistemas. Lo importante es que haya una

expresión cabal de las opciones plurales que existen en el país; y que no inventemos, para

un sistema político variado en su existencia y que tiene una tradición pluriparti daria,

fórmulas que puedan tender a concentrar el poder y a alejar la representación. (LFN, DD

del CCD, 1993).

El constitucionalista Julio Castro Gómez, desde su opción unicameral, argumentó a favor del

distrito electoral múltiple como parte de la consolidación de la descentralización política

nacional. Además, porque su establecimiento permitiría que se pueda ejercer diversas formas

de democracia directa. Expresó:

Estamos por una unicameralidad que se funde en el distrito electoral múltiple, a través

del cual se logre dar al Parlamento una eficacia representativa, a través del cual se logre

hacer práctica las diversas instituciones de la democracia directa; porque es en el distrito

electoral único donde se hace factible, posible y real la rendición de cuentas de los





representantes, donde se hace posible y real la revocación del mandato por parte de los

electores.

Compartimos una propuesta de unicameralidad, pero cree mos que ésta tiene que ser

expresión, coronación, de una estructura del poder por niveles, a la que ustedes se han

negado, desde los capítulos anteriores, a concretar en la estructura del Estado en el país;

ustedes se han negado a establecer con claridad el nivel intermedio, el nivel regional de

gobierno.

En efecto, quedó más que evidente ante el país lo superfluo de las dos Cámaras cuando

estuvieron en función de los Gobiernos Regionales; allí quedó en evidencia que no se

necesitaba de dos Cámaras, que éstas, en realidad, hacían una estructura pesada,

burocrática que se superponía. Nosotros creemos en una unicameralidad, pero distinta a

ésta; una unicameralidad que esté dentro de otro proyecto de estructura de poder y de

gobierno en nuestra Patria. [Julio Castro Gómez (JCG), DD del CCD, 1993].

2.9. Sobre la renovación por tercios de la Cámara de Diputados o de la Cámara Única

de Congresistas

El constituyente Carlos Torres y Torres Lara, en la Comisión de Constitución y Reglamento

sostuvo la necesidad de que se realice, a la mitad del periodo parlamentario, la renovación

de un tercio de los representantes al Congreso. Los renovados serían los menos votados y los

que ingresarían por ellos serían representantes por elección popular. Expresó:

El tercer concepto fundamental de este proyecto es que consideramos que debe haber

una renovación por tercios. A la mitad del periodo de los cinco años debe haber un

proceso electoral para renovar un tercio de los componentes del Congreso.

[…] que salga el tercio menos elegido, es decir, con menos votos, con la facultad, por

supuesto, de volverse a presentar y, en consecuencia, ser nuevamente elegido, y no sólo

ser nuevamente elegido, sino pasar al tercio superior. Con este procedimiento —que no

es perfecto, como no lo es ninguno— lo que se intenta es que exista el concepto de que

el parlamentario tiene que trabajar permanentemente, que debe tener una votación

adecuada, y que a los dos años y medio el ciudadano tiene la posibilidad de reorientar

parcialmente la conducción del Parlamento, removiendo un tercio de sus representantes.

(CTTL, DD del CCD, 1993).





En el Pleno, la constituyente Lourdes Flores Nano pidió precisar la modalidad de renovación.

Si era por tercios o por mitades de la representación, y si esta decisión complementa o excluye

la disolución del Parlamento por parte del Poder Ejecutivo. Expresó:

Hemos acordado el derecho de renovación de las autoridades en el Capítulo de Derechos

Políticos. En alguna otra parte de la Constitución se habla de parlamentarios cuya

renovación se ha decidido. Es en este capítulo donde tendría que definirse la modalidad

de la renovación: si ésta va a ser por mitades, si ésta va a ser por tercios; y, a su vez, si una

decisión sobre ese punto excluye, define o complementa la disolución. Ta mpoco, desde

la visión de conjunto, se ha tomado una decisión adecuada sobre ese punto. (LFN, DD

del CCD, 1993).

El Congreso Constituyente resolvió que la representación en cámara única se renovaría al

término del Periodo parlamentario, de cinco años (Ver el punto 19, del cuadro 2).

2.10. Sobre el número de representantes

Opción bicameral: número de representantes por densidad demográfica e inclusión de

representantes en todas las circunscripciones

La referencia sobre el número de representantes del modelo b icameral era el establecido en

1979, compuesto por 180 diputados y, un tercio del cual, 60 representantes, conformaban el

Senado. Partían de establecer la proporción del número de diputados por densidad

poblacional. Respecto de ese número, un tercio daría la composición de la Cámara de

Senadores. Cuidando el hecho de que toda circunscripción tenga por lo menos un diputado.

Róger Cáceres Velásquez inscribió su propuesta en estos marcos, abriendo la posibilidad para

que la proporción sea de un representante de la cámara de diputados por cada 200 mil

habitantes, y un senador por cada 500 mil o fracción de 250 mil. Expresó:





[…] en este país hay una excesiva centralización. Todo se maneja desde la Capital de la

República. Las provincias gravitan poco, y cada día gravitan menos. Así se observa en

todas las esferas de la vida del Perú. En lugar de que haya disminuido la concentración

económica en los últimos treinta años, ha crecido. Y en cuanto a los ensayos tímidos de

descentralización, que han abarcado desde las Juntas de Obras Públicas de Desarrollo

Económico a las Corporaciones de Desarrollo y las recientes regiones, no ha habido

aciertos, porque se cometieron errores...

[…] Necesitamos urgentemente que en este país funcionen a nivel legislativo dos fuerzas

fundamentales en toda nación: una fuerza centrífuga que jale inversión, que atraiga la

atención hacia las provincias, hacia el entorno, y una fuerza centrípeta que se concentre

en función del carácter unitario de la Nación.

Creo que estas dos fuerzas encuentran personificación rotunda y clara en la Cámara de

Senadores mediante la centrípeta, con una elección nacional de todos sus integrantes y

no sobre la base de las regiones, como equivocadamente se consignó en la Constitución

todavía vigente, sino en base de una votación nacional que le dé a cada fuerza política su

peso específico. De otro lado, los diputados deben ser elegidos por las regiones. Y los

senadores, cada cual, en proporción a quinientos mil habitantes o fracción mayor de

doscientos cincuenta mil; y los diputados, a razón de doscientos mil habitantes o fracción

mayor de cien mil.

De esta manera, tendríamos un conjunto de representantes que no sería ciertamente el

más numeroso. Además, podríamos asistir a este juego de fuerzas que se compensarían.

(RCV, DD del CCD, 1993).

Siguiendo el criterio de un representante por cada cien mil habitantes, la representación de

la Cámara de diputados en 1993 debió de ser de 230 representantes y de 77 el número de

senadores, considerando la población nacional de 23’009,480 habitantes.13

El constituyente Enrique Chirinos Soto calificó como imprudente la definición constitucional

de 100 o 120 congresistas y se pronunció por que sea la ley electoral la que defina el número

de representantes nacionales. Dijo:

A mí me parece —iba a decir temerario, pero quizás es una palabra muy grave—

imprudente de parte de la mayoría parlamentaria querer encerrar en un precepto

13 INEI Proyecciones de la población por años calendáricos según departamentos, provincias y distritos. Disponible en

https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib0467/Libro.pdf .

La simulación para la población peruana actual estimada en 32’ 162,184 habitantes, daría una representación de 321 diputados y 107 senadores. La

proporción teórica s ería de 1.6 representantes por provincia. Proporción que tendría que ser ajustada por la densidad de Lima metropolitana que

representa el 32.2% de la población nacional.





constitucional el número de congresistas, […] ¿Vamos a decir cien? Y si el pueblo y el país

tienen una necesidad mayor de ciento veinte, de ciento cincuenta, pasados unos años

vamos a decir "éstos se eligen en distrito plurinominal y éstos eligen en distrito nacional".

Por su intermedio, señor presidente, me permito recomendarle al doctor Torres Lara un

artículo concebido en estos términos: […] "El número de los congresistas y el sistema de

elección se determinan por ley". Ése es el precepto sabio. (ECHS, DD del CCD, 1993).

La constituyente Lourdes Flores Nano propuso que el número se decida cuando se establezca

la arquitectura de la representación política general, teniendo como asiento de la distribución

funcional y territorial del poder a los gobiernos municipales. Una vez definida la estructura de

las regiones se podría definir la composición de las dos cámaras parlamentarias. Expresó:

Si queremos cambiar el sentido de la representación, la cual ha hecho crisis en nuestro

país porque el ciudadano común y corriente no se siente representado, pues deberíamos

haber tenido un debate a fondo sobre qué tipo de re presentación queremos y qué tipo

de funciones queremos darle a ese representante local, a ese representante regional y a

ese representante nacional.

Pero, si no se tiene esta visión de conjunto, yo pregunto: ¿por qué cien, por qué no ciento

veinte, por qué veinte de aquí y ochenta de allá? ¿Cuáles son los distritos electorales en

que se está pensando? Es decir, las preguntas sobran frente a una hipótesis o frente a un

planteamiento que no responde a una visión de conjunto.

Por eso, el debate de fondo aquí no es cuáles son los distritos electorales o cuál el sistema

electoral. El debate de fondo es qué tipo de representación queremos tener. En nuestra

propuesta, hay una mejor distribución de poder, asienta el poder en las municipalidades,

les da fuerza a las regiones, determina el poder del Gobierno Central, lo separa del

Parlamento, y sabemos también qué tipo de representación proponemos. Esto no lo

vemos en el proyecto de la mayoría. (LFN, DD del CCD, 1993).

La referencia del proyecto constitucional unicameral en debate fue de un Congreso integrado

por 100 representantes. De los cuales 80 serían elegidos por distrito electoral múltiple y 20

por distrito electoral único.





El constituyente Juan Carpio Muñoz cuestionó el número de 100 representantes y propuso

que sean 120 los Congresistas porque si se aceptaría la propuesta de la Comisión no tendrían

representantes los departamentos de Tumbes y Madre de Dios. Dijo:

[…] considero también que el número de cien es muy poco. Considero que deben ser

ciento veinte, y doy mi razón. En este Perú desigual que tenemos, el que tengamos una

población de cinco o seis millones de habitantes concentrada en Lima y que tengamos,

tal vez, una población cien veces menor en Tumbes o en Madre de Dios no debiera limitar

a que Tumbes y Madre de Dios tuviesen representantes en un Congreso. De tal suerte

que, para guardar la proporcionalidad de la población electoral —he hecho un estudio al

respecto—, no ayuda mucho el número cien para guardar esa proporcionalidad; sería más

conveniente que sean ciento veinte. (JCM, DD del CCD, 1993).

El constituyente Henry Pease argumentó a partir del objetivo de lograr el establecimiento de

un Estado descentralizado que descanse en regiones estables y gobiernos locales fuertes. Se

pronunció a favor de mantener la proporción sostenida en el dictamen, d irigida a elegir dos

quintos de representantes por Distrito electoral múltiple respetando la proporcionalidad, y un

quinto por distrito electoral único. Esto permitiría que la heterogeneidad social, económica y

cultural del país se exprese en los cuatro quintos de representantes, y que los líderes

nacionales de los partidos políticos estén en el debate parlamentario cubriendo el quinto de

elegidos por el distrito electoral único.

Discrepó con el número de 100 congresistas porque no se ajusta a la proporcionalidad de un

representante por cada cien mil electores. Propuso que el número lo defina la ley electoral.

Dijo:

Yo no veo mal la fórmula a la que ha llegado la Comisión en este punto. Pero sí veo mal

la cantidad. Por eso decimos en la propuesta del MDI que la cantidad la fije la ley y a partir

de un criterio, que es el de un representante por cada cien mil electores.

Distritos múltiples con proporcionalidad que responda a la heterogeneidad

¿Por qué pensamos en distritos múltiples predominantemente? Porque efectivamente

hay que acercar la representación al pueblo y ésa es la única manera de hacerlo. No estoy

de acuerdo con el distrito uninominal. Eso funciona en sociedades socialmente

homogéneas. El Perú es una sociedad brutalmente heterogénea; no sólo socialmente,





sino cultural, territorial, económi camente. Por tanto, aquí corresponde más una

representación por distrito múltiple con la proporcionalidad que reclamaba el doctor

Cáceres.

Debate y consenso nacional: Distrito único

Pero también hay que rescatar que queremos hacer del Congreso el espacio de debate

nacional. Este espacio requiere de un componente como el que señala el doctor Chirinos,

pero no a exclusividad; es decir, requiere de un porcentaje de distrito nacional único.

Yo no veo que, por el hecho de ir contra las tradiciones, haya un grave problema de tener

dos orígenes en el Congreso. Es cierto que se va contra las tradiciones. […] En todo caso,

creo que hay que armonizar una representación predominante de acuerdo a la realidad

social peruana y a la realidad cultural peruana. Por eso, en la propuesta del MDI pongo

ochenta por ciento de distrito múltiple con una presencia que haga que los líderes

nacionales estén en el Congreso y debatan desde el Congreso y no desde fuera; que

debatan desde el Congreso y no construyendo correlación de fuerzas en función de

cuestionar a los representantes, cosa ésta que he visto en varios líderes políticos de este

país.

Creo que hay que fortalecer las dos cosas, porque yo no imagino una democracia sin

partidos. Qu isiera ver en el Congreso a los principales líderes de los partidos, aunque eso

no corresponda con el distrito en que viven o con el distrito electoral, en concreto, donde

puedan estar ubicados. Y creo que esa presencia de un pequeño porcentaje sí va a ayudar

a asegurar criterios más fuertes de política nacional que si ellos no estuvieran. (HP, DD del

CCD, 1993).

El constituyente Carlos Ferrero Costa expresó su duda sobre la proporción acordada por la

Comisión entre los elegidos por distrito electoral mú ltiple y por distrito electoral único.

Propuso trasladar la discusión para al debate de la ley electoral. Dijo:

Alguna vez se quiso que en el Perú sólo se eligiera representantes en distritos electorales

múltiples; entonces, los de Cajamarca traerían cinco representantes, los de Ancash

traerían seis representantes, y todos ellos estarían reunidos con el resto del Perú.

Constituiríamos una nación reunida como un gran rompecabezas armado.

Pero, en el curso del mismo debate, hubo otros que con toda razón dijer on lo siguiente:

Si es que en realidad el Congreso no es la representación de una suma de intereses

locales sino la fusión del interés colectivo que se expresa a través de mandatos que salen

de regiones territoriales que en el fondo están dirigidas a una m isma finalidad, entonces

el distrito electoral único representa algo que fortalece la visión común de las cosas y algo

que identifica las grandes corrientes del pensamiento político nacional en razón de

intereses globales. Por eso, señor, no es nada fácil decidir en media hora si nos vamos





solamente por distrito nacional múltiple o la combinación del distrito nacional más el

distrito único.

Dije que traía una duda. Mi duda es la siguiente: ¿Estamos ahora en condiciones de poner

en la Constitución una fragmentación electoral en porcentajes? ¿No sería mejor discutir

esto cuando discutamos la ley electoral y las reformas de los mecanismos electorales,

donde será posible que analicemos con cuidado, con detalle, matemáticamente, las

ventajas y desventajas de cualquiera de los tres sistemas que existen para escoger? (CFC,

DD del CCD, 1993).

El acuerdo del Congreso Constituyente fue de componer la Cámara única por 120

congresistas y que la Ley electoral defina el procedimiento. Finalmente, la ley aprobó la

fórmula de elección por distrito electoral múltiple, respetando el criterio de que todas las

circunscripciones tengan al menos un representante.

No se aprobó la renovación por tercios de la Representación Nacional.

A continuación, presentamos, en el cuadro 2, las intervenciones en el Pleno del Congreso

Constituyente Democrático de 1993, y las normas sobre todos los puntos debatidos en el

capítulo El Poder Legislativo. Contiene tanto la norma de la constitución de 1979, las

contenid as en la propuesta constitucional de la Comisión de Constitución y Reglamento del

Congreso Constituyente Democrático de 1993, y las normas acordadas en el debate

constituyente.

Cuadro 2

Argumentos y normas sobre el capítulo El Poder Legislativo, expuestos en las sesiones del Pleno del

Congreso Constituyente Democrático, en julio de 1993


Norma vigente del régimen bicameral (1979)

El Congreso se compone de dos Cámaras: El Senado y la Cámara de Diputados. Durante el receso funciona la comisión permanente.

(Art. 164)





Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento :

Artículo 99. El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cámara Única.

1.1. Argumentos sobre Régimen Parlamentario


a. Históricos

[…] don José Pareja y Paz Soldán expresa: "El unicameralismo,

como lo ha demostrado la experiencia republicana peruana, sólo se

ha presentado en momentos de extremis mos políticos. La Cámara

única es una invitación a la ligereza y la precipitación. Más

importante que tener muchas leyes, es tener buenas leyes".

Pareja agrega: "En abundancia de lo argumentado, nuestra historia

constitucional nos enseña que todas nuestras constituciones han

preferido el sistema bicameral, con las solas excepciones de las que

fueron radicalmente liberales, como las de 1823, 1856 y de 1867, las

que tuvieron brevísima vigencia". [Ántero Flores–Aráoz Esparza

(AFAE), DD del CCD, 1993].

[Bartolomé Herrera: Senado y Diputados deben diferir en orígenes y

funciones]

El debate sobre mono cameralismo o bicameralismo empezó a

finales del siglo XVIII en Francia y sigue llevándose a cabo hasta el

día de hoy. Lo importante aquí no es contemplar la opinión jurídica

sobre si es mejor o no una Cámara de senadores o la intención

axiológica sobre si moralmente es buena o mala; lo que tenemos

que confrontar es la experiencia histórica.

Esto se debatió en el Perú en el siglo XIX. Bartolomé Herrera, cuya

estatua está al inicio del hall de los Pasos Perdidos, planteó la tesis

de que la diferencia entre el Senado y la Cámara de Diputados era

una diferencia de orígenes y de funciones. En ese sentido, se

justificaba un Senado cuando tenía orígenes y funciones diferentes

a las de la Cámara de Diputados. Esa tendencia ha imperado dentro

del constitucionalismo peruano hasta el día de hoy.

Decía Herrera: "Así como la Cámara de Diputados representa los

intereses variables y las nuevas ideas, el Senado debe representar

los intereses permanentes de todas las clases sociales, los principios

eternos del Derecho y la fijeza de las instituciones". Bartolomé

Herrera nos estaba señalando que hay dos principios en el

comportamiento de los Parlamentos: el principio del interés

inmediato, de la coyuntura que hay que admitir, que es el principio

que hoy impera, por ejemplo, en este Parlamento; pero luego hay

los principios permanentes, los cuales escapan a esta coyuntura y

Él [Constituyente Carlos Torres y Torres Lara] mencionaba que en

su origen la Cámara alta y la baja eran la de los ricos y la de los

pobres, la de los nobles y la de los plebeyos, y que, en

consecuencia, las dos Cámaras nacieron con una separación de

clases que algunos regímenes equivocadamente las repitieron

variando su origen y su razón histórica. Al rechazar la doble Cámara,

también se rechaza la necesidad de mantener un sistema que, en el

fondo, implica sostener que los hombres están divididos entre unos

de una clase y otros de otra. [Carlos Ferrero Costa (CFC), DD del

CCD, 1993]





pueden ser descuidados o pueden ser dañados por un Parlamento

monocameral o unicameral que actúe con precipitación.

Dice Bartolomé Herrera: "Éste es el destino del Senado en toda

buena organización política, este rol de defender lo permanente

del sistema político. Por eso no hay donde no se escojan para

senadores los hombres más distinguidos, más maduros y más

interesados en el mantenimiento del orden público. Si alguien se

enfadara con la palabra "clases", creyendo que establezco clases

privilegiadas, espero que, a poco que se sosiegue su ánimo,

perciba que no establezco, sino que reconozco la existencia de las

clases o profesiones que, independientemente de mi voluntad,

existen tanto en el Perú como en toda nación".

Lo que plantea Bartolomé Herrera, para diferenciar las funciones

del Senado en 1860, es un Senado elegido por grupos

profesionales. Esa idea ha sido discutida por lo menos tres veces en

el Perú, pero ha sido abandonada; sin embargo, la preocupación

de tener un Senado como elemento moderador se ha mantenido

hasta el día de hoy.

[Riva Agüero entre intereses permanentes e institucionales del

estado y los políticos coyunturales]

Cincuenta y cinco años después, en 1915, José de la Riva Agüero y

Osma plantea exactamente lo mismo en el manifiesto de su partido

político. Dice: "No puede el Senado continuar siendo lo que es: una

duplicación de la Cámara de Diputados, con igual origen electoral

y sacrificio por su menor número de miembros en las reuniones del

Congreso pleno. Para una concertada vida constitucional, hay que

reconstituirlo haciéndolo representante de los intereses sociales

permanentes".

Es interesante ver que, al margen de la propuesta de Riva Agüero,

continúa en el debate constitucional, cincuenta y cinco años

después, esta traspolación o este conflicto entre dos conceptos: el

de la actividad política del hoy y del ahora —lo que el jefe del

Estado quiere y comunica a su mayoría— y los intereses

permanentes del Estado. José de la Riva Agüero recoge en el año

de 1915 lo que era entonces la doctrina social católica para articular

su sistema político.

[Víctor Andrés Belaúnde: Senado defiende los intereses de las

minorías que se dirigen al país]

Diecisiete años después, en 1932, Víctor Andrés Belaúnde va a

plantear nuevamente el tema y va a decir: "Según la teoría del

dictamen, para controlar el Parlamento existe la minoría —presten

atención a esto—. No aconsejaría a mis amigos de la minoría que

exageren la influencia de las minorías respecto de las mayorías. Esa

influencia es relativa. La minoría tiene influencia para determinar





futuras orientaciones. Las minorías hablan más al país que a la

mayoría, tratan de convencer más al país que convencer a la

mayoría. Para que la minoría imponga un control a la mayoría, es

preciso el sistema de dos Cámaras. Las minorías batalladoras se

estrellan contra las mayorías intransigentes y absorbentes. Contra

la intransigencia dogmática y cerrada de la mayoría, sólo hay el

remedio de una segunda Cámara. (...)"

"(...) La segunda Cámara no está llamada a defender a las mayorías

sino a defender a las minorías. La segunda Cámara conviene a los

intereses de la minoría, porque cuando una ley pasa a la segunda

Cámara, empiezan a dejarse sentir los efectos en la opinión pública,

que ha sido removida por una minoría bien inspirada y patriótica".

Este último párrafo de Víctor Andrés Belaúnde refleja exactamente

lo que ocurrió el 28 de julio cuando el presidente o ex presidente

Alan García quiso expropiar la banca. Voy a volver a leer: "cuando

una ley pasa a la segunda Cámara, empiezan a dejarse sentir los

efectos en la opinión pública, que ha sido removida por una minoría

bien inspirada y patriótica. Entonces, es posible que ésta revise la

ley si el sentir de la minoría coincide con la opinión dominante en

el país".

De tal manera que la ventaja política del Senado es muy clara. No

se trata de que funcione más o menos eficientemente que la

Cámara de Diputados. De lo que se trata, concretamente, es de que

modere el poder absoluto que tiene el poder político. [Francisco

Tudela Van Breugel-Douglas (FTBD), DD del CCD, 1993]

[La tradición constitucional peruana es de régimen bicameral]

El Perú nunca se ha apartado del régimen bicameral. Se apartó

teóricamente una vez con la Constitución de 1867, pero esa

Constitución no llegó a instrumentarse. De manera que yo he

descrito, sin condenarla, la operación de salir de la bicameralidad a

la Cámara única como un salto en el vacío y he recomendado

patriótica mente a la mayoría parlamentaria que tome cuidados y

precauciones porque los saltos en el vacío necesitan paracaídas; y

el paracaídas de esta Cámara única es la Comisión de Constitución.

[…] Yo no puedo impedir que la mayoría parlamentaria apruebe el

régimen unicameral, pero sí creo que tengo derecho, en el nombre

del país, de solicitarle a la mayoría que lo haga, repito, con

prudencia; es todo lo que pido. (ECHS, DD del CCD, 1993).

[Tradición constitucional y bicameralismo, reelección presidencial y

descentralización]

Con la única excepción de la Constitución de 1823, que se inclinó

por la unicameralidad, y la de 1826 —la vitalicia de Bolívar, que tenía

tres Cámaras llamadas de Tribunos, Senadores y Censores—, todas





las demás Constituciones consideraron la existencia de dos

Cámaras llamadas tradicionalmente de Senadores y de Diputados.

[…] Los doctrinarios del constitucionalismo moderno se inclinan por

la bicameralidad porque ésta consti tuye una mayor garantía contra

el desacierto, contra el autoritarismo y contra el despotismo, en la

medida en que una Cámara está en condiciones de rectificar los

errores en que pueda incurrir la otra.

Entonces, los temas fundamentales que vamos a ver, sobre los que

tenemos que discutir en los días siguientes, son a mi modo de ver:

reelección, unicameralidad o bicameralidad y descentralismo; y los

tres han sido tratados profundamente en los debates y

constituciones anteriores.

El descentralismo ha sido realmente un tema que ha fracasado

continuamente desde el posible federalismo que se discutió en la

Constitución de 1823 hasta el regionalismo que se discutió en la de

1979. En síntesis, a mi modo de ver, en las once constituciones

nacionales, el descentralismo y su resolución ha sido un fracaso

tremendo.

En cambio, la reelección ha sido prohibida en todas estas

Constituciones y ha triunfado, por otro lado, la bicameralidad; en

nueve de nuestras once constituciones ha habido las dos Cámaras.

Es decir, a mi modo de ver, hay una advertencia de la historia, que

es experiencia acumulada; y hay que invocar que no se debe juzgar

sólo por el presente y la coyuntura. [Luis Tord Romero (LTR), DD del

CCD, 1993)].

b. Comparativos

[…] en África —no en América del Sur— hay sistema unicameral en

treinta y un países contra el sistema bicameral de cinco.

En América la cosa es diferente: son trece unicameral contra

veintiuno bicameral; sin embargo, los que tienen sistema bicameral

son los países de América del Sur, a excepción de Ecuador, y los de

América del Norte; solamente las repúblicas de Centroamérica

tienen el sistema unicameral.

En Asia, cuyo sistema democrático no es muy tradicional que

digamos ni muy democrático tampoco, el sistema un icameral vence

por veintiocho a nueve. En la mayoría de países de Europa, por lo

menos en los países tradicionales y de gran ejecutoria democrática,

se mantienen el sistema bicameral; son dieciséis. En Oceanía, el

unicameral es siete contra uno.

En el mundo, según este resumen estadístico, hay cien con

unicameralidad y cincuenta y uno con bicameralidad. Esto podría

dar la razón a quienes pretenden la unicameralidad, pero hay que

ver qué es lo conveniente respecto a cada país. Cuáles son sus

[…] se ha expresado que, en los lugares donde se mantiene la doble

Cámara, el único pretexto constitucional que se ha encontrado,

respetado por la doctrina, es aquel que dice que, donde el Estado

es federal, resulta justo que los Estados vayan cada uno con su

representación, y aparte que todos juntos voten por una

representación nacional. Por eso, el bicameralismo sólo se sostiene,

en puridad constitucional, para los Estados de carácter federal —

no es el caso del Perú—, con algunas excepciones que no viene al

caso señalar.

[…]

Entonces, señor presidente , como estaba expresando, algunos

congresistas han dado inclusive ejemplos incompletos que es

necesario subrayar. Dijeron que "sólo en África", y se olvidaron por

ejemplo de Noruega, que no queda en África; "sólo quizás en

Asia", y se olvidaron de Dinamarca; mencionaron países lejanos,

pero se olvidaron de Costa Rica. Se mencionó a los más lejanos de

Europa Occidental, y no mencionaron a Portugal. Dijeron que eran





tradiciones y cuáles son los contrapesos que deben existir para

poder tomar una decisión prudente, apropiada, conveniente, en

relación con cada país y no en relación con lo que puedan haber

hecho terceros países. (AFAE, DD del CCD, 1993).

[Repúblicas unitarias bicamerales]

No es verdad, en lo absoluto, que el régimen bicameral responda

estrictamente a un sistema federal como en los Estados Unidos. La

República unitaria por excelencia, que es Francia, tiene Senado, y

en más de una ocasión el pueblo francés ha rechazado una

Constitución sin Senado; como sucedió en 1946, cuando el pueblo

francés rechazó el proyecto de Constitución sin Senado que

presentó la alianza de socialistas y comunistas.

La República unitaria no federal, próxima a nosotros, no distante...

El señor Ferrero está ahora entretenido con conversaciones, desde

luego, más interesantes, pero no presta atención.

República unitaria más próxima a nosotros es Colombia, y tiene

Senado; república federal más próxima a nosotros es Argentina, y

tiene Senado; república unitaria muy próxima a nosotros es Chile, y

tiene Senado. Una república próxima a nosotros es el Ecuador, la

cual tiene Cámara única y atraviesa grandes dificultades por el

sistema de Cámara única; la han conocido todos los presidentes:

Hurtado, León Febres, Rodrigo Borja y el actual señor presidente

de la República, Sixto Durand; todos se estrellan contra su Cámara

única. De manera que el argumento de la legislación comparada

me favorece a mí y no al doctor Ferrero. (ECHS, DD del CCD, 1993).

países retrasados, y no mencionaron al sexto exportador del mundo

que era Suecia. Todos ellos son unicamerales, todos ellos. Y hay

más que no quiero mencionar para no cansar al auditorio. (CFC, DD

del CCD, 1993).

c. Sobre reflexividad, logro de consensos y control entre cámaras de errores en elaboración de las leyes

[…] en el sistema bicameral, en donde una Cámara revisa el trabajo

de la otra, éste es lógicamente más reflexivo, el debate es más serio

y lo que se le puede escapar a uno lo ve el otro.

Creo que nosotros actuamos, por ejemplo, con ligereza en la ley de

inversión—migración. Esa ligereza en una Cámara, quizás, no

hubiera pasado si hubiésemos tenido otra Cámara que, con mayor

reflexión, hubiera revisado el trabajo de la anterior.

[Karl Löwenstein] señala como anécdota —y la gráfica— la

discusión entre Washington y Jefferson a la hora del desayuno; uno

decía: "el Senado es el plato en que se enfría el café de la tasa de

los representantes". Esto es la reflexión, es dejar descansar las

cosas, meditarlas con la almohada por otra Cámara, dejar un

espacio entre dos discusiones para buscar la eficiencia legislativa,

con lo que, a las finales, resulta mayor la eficacia jurídica y también

la seguridad jurídica. (AFAE, DD del CCD, 1993).

[Bicameralismo duplica el debate]

[…] la doble Cámara duplica el tiempo al volver a discutir el mismo

asunto. Además, como nosotros hemos expresado anteriormente,

no es que esto sea reflexivo.

[…] la primera razón es que duplica. Ya se ha explicado alguna vez

cómo está trabajando este Congreso. Primero, un parlamentario

prepara el proyecto: movimiento número uno. Segundo, convence

a su bancada para que lo apoye: reflexión número dos. Tercero,

ingresa a Comisiones para ser discutido: reflexión número tres. La

Comisión lo remite a la asesoría para que ésta opine: cuarta

reflexión. En quinto lugar, regresa al Plenario; y si el Plenario no está

de acuerdo, lo devuelve a la Comisión, que es el movimiento

número seis, y regresa al Plenario. En conclusión, siete veces, señor

presidente. El mismo asunto es siete veces analizado. Claro, podría





[Experiencia de revisión de errores]

[La] gente que llegaba a ocupar las curules de la Cámara de

Senadores había tenido ejercicios gubernamentales sobre los

hombros, es decir, gente con experiencia. Por ejemplo, en la

Cámara de Senadores estaba el señor Barba, estaba el señor

Moreyra, estaba el señor Cáceres; es decir, gente con mucha

experiencia, con mucho trabajo parlamentario, que recibía el texto

de ley, lo analizaba, veía los complementos de fondo, veía la textura

de fondo. Ellos hacían unos cambios y luego, al regresar, realmente

nos dábamos cuenta que nos habíamos equivocado en la Cámara

de Diputados, la Cámara política por excelencia. Esto permitía que

el texto saliera realmente pulido y sea de un beneficio real para la

población a la cual iba dirigido o aprobado. [Jorge Velásquez

Gonzales (JVG), DD del CCD, 1993].

[Reflexividad, ampliación del consenso y pocas leyes, meditadas y

sopesadas]

[…] Creo que, en balance, por lo menos en lo que a la experiencia

peruana se refiere, la bicameralidad es bastante superior cuando

uno se pone a examinar todos los pros y los contras.

En primer lugar, si uno toma como reflexión inicial que el objetivo

de las Cámaras es buscar ampliar el consenso y, al mismo tiempo,

fiscalizar de manera adecuada probables excesos del Poder

Ejecutivo, entonces son dos las funciones principales que tiene una

Cámara. La Cámara no tiene como finalidad dar sucesivamente

leyes, una tras otra. Las leyes que se vean deben ser pocas, deben

ser meditadas, deben ser debidamente sopesadas. Si ello es así,

entonces resulta evidente que la ventaja mayor de la

unicameralidad, que es la celeridad, parece no tener prevalencia.

Más aún si todo indica, a la luz de la experiencia, que dar normas

en forma apresurada no es el mejor camino.

Este propio debate constitucional, hecho a marchas forzadas y en

donde estamos aprobando art ículos que después tenemos que

rectificar cuando se los revisa y se ve que hay notables ausencias en

ellos, nos da fácilmente la ocasión de observar lo peligroso que es

proceder a través de una única Cámara. [Manuel Moreyra Loredo

(MML, Sgda. parte: 538-635)]

Parlamento esencia de la negociación

Nosotros creemos en un Parlamento que, como se decía, en primer

lugar, sea una instancia política que reúna las mayores tendencias;

por eso aspiramos a un sistema proporcional.

Aspiramos, por ello, a que el Parlamento sea un lugar de concierto

político, de entendimiento político, sin vergüenza: toda ley es una

gran transacción y todo diálogo es un diálogo político que cede y

decirse entonces que en una Cámara doble sería analizado catorce

veces el mismo tema.

Yo quiero decir, si es que esta reflexión es producto de una

desconfianza en nuestra propia naturaleza o si es una fabricación

artificial, cómo decidimos nuestros asuntos en la vida diaria. Los que

son padres de familia, en las asociaciones de Colegios, van a una

asamblea, se sientan, ven el problema y resuelven. Resuelven y se

acabó.

[…]

¿Qué aspecto de la vida diaria y normal consiste de sucesivas

reflexiones sobre el mismo tema? Ninguno. No quiero recurrir a la

tradición andina peruana, donde el consejo de ancianos, como

organismo consultivo y decisorio, es lo más tradicional de la historia

del Perú, lo que más raigambre tiene, y es un organismo que actúa

solo, sin que nadie le revise sus decisiones. En la vida diaria, los

seres humanos no requieren necesariamente que todo sea

discutido dos veces. (CFC, DD del CCD, 1993).

[Los errores son humanos]

Se ha dicho también ahora que evita los errores. Y se ha

mencionado, como un ejemplo extraordinario, los cuatro días

seguidos desde que esta discusión comenzó, que el Senado salvó

al país de la expropiación de la banca. No es cierto, señor. Si algo

lo salvó, sin discutir esa frase, fue la opinión pública, no fue el

Senado.

Justamente, uno de los errores de los bicameralistas es que no

consideran que el pueblo hoy día no se expresa sólo a través de su

Legislativo. Hoy el pueblo tiene otros mecanismos que antes no

tenía. Tiene municipios, gobiernos locales y tiene periodismo libre,

el cual es capaz, muchas veces, de una mayor influencia que la que

tienen los propios organismos del Estado

[…]

¿Por qué no nos miramos un ratito nada más en el espejo de estos

seis meses? ¿Podría decir alguien que este Congreso unicameral,

por ser unicameral, ha trabajado mal? Digámoslo sinceramente. Si

algunos errores hemos cometido, es porque somos unicameral o es

porque somos seres humanos que nos podemos equivocar.

¿Acaso no es verdad que nuestros proyectos ingresan en un trámite

regular y son estudiados dentro de nuestro mismo sistema con una

organicidad reglamentaria que hemos respetado? ¿De qué se nos

puede culpar —no puedo Rafael, porque no he concedido

interrupción a nadie hasta el momento y no quisiera hacer una

excepción— si durante seis meses hemos trabajado como Cámara

única y puede decirse que nuestra tarea, por lo menos, no está de





otorga. El Parlamento es la esencia de la negociación, es un lugar

para la negociación polít ica: primera gran tarea. Por eso es aquello

de la mayor opción plural. (LFN, DD del CCD, 1993).

[Bicameralidad permite una mejor reflexión de las leyes]

¿Qué justifica la Cámara doble? La mejor reflexión de las leyes, nada

más. En el tránsito de un proyecto de ley desde la Cámara de

Diputados hasta el Senado se pronuncia la opinión pública y puede

inclinar la balanza; no la inclina necesariamente, pero puede

inclinarla. Así ocurrió, aunque diga lo contrario el señor Ferrero, con

la famosa Ley de la Estatización de la Banca.

—Estoy hablando como firmante, señor presidente, del dictamen

en mayoría, de manera que le ruego su benevolencia—.

En el célebre debate sobre la estatización de la banca, la Cámara

de Diputados aprobó en 48 horas el proyecto de esa ley. Ese

proyecto de ley pasó al Senado y en el Senado dimos batalla contra

ese proyecto de ley. El dictamen en minoría fue firmado por mí y,

por supuesto, fue escrito por mí, porque yo no suscribo dictámenes

que no escriba. Y esa batalla sirvió no para anular la ley, porque al

final la ley se aprobó, sino para que se movilizara a la opinión

pública y esterilizara aquella fracasada y nefasta estatización de la

banca. (ECHS, DD del CCD, 1993).

[Evita errores]

¿Es más fácil que se equivoque una Cámara única? Por supuesto

que sí. Esta Cámara única de la que formamos parte, ¿se ha

equivocado? Sí. ¿A juicio de quién? ¿Mío? No. ¿A juicio del doctor

Ferrero? No. A juicio del señor presidente de la República, quien ha

observado más de un proyecto de ley aprobado en esta Cámara

única. De tal manera que el presidente ha dicho que esto que han

aprobado mis amigos de la mayoría está mal y lo observó; porque,

¿quién aprueba aquí los proyectos de ley? La mayoría. Me parece

que el señor presidente se ha quedado corto porque ha d ebido

observar más leyes. Y eso que esta Cámara única —iba a decir

gracias a mí— encontró el vericueto de las leyes constitucionales,

por las que el señor presidente de la República no puede

observarlas. (ECHS, DD del CCD, 1993).

[Intervención de Senadores durante la estatización de la banca]

¿Qué encontramos en el Banco Wiese? A un individuo pequeño —

pequeño de tamaño y pequeño también de ideas y de espíritu —

que comandaba a un grupo de policías que trataban de romper las

puertas de la sala del directorio, el cual era el último reducto en

dond e se habían escondido los ejecutivos del Banco Wiese, con

Guillermo Wiese a la cabeza, quien recién venía de salir de una

operación.

ninguna manera en peores condiciones sino, quizás, en mejores

condiciones que la de aquellos Parlamentos que nos han

antecedido? (CFC, DD del CCD, 1993).

[Reflexión frente a urgencia de respuestas]

Se dice que necesitamos de dos Cámaras reflexivas. ¿Tuvieron

alguna reflexión estas dos Cámaras durante treinta años? ¿Nosotros

podemos comprobar con los resultados de miseria, hambre,

destrucción, muerte, que esas dos Cámaras realmente fueron

reflexivas? ¿Qué leyes nos dejaron? ¿Qué leyes podríamos

mencionar que hubieran podido evitar veintidós mil muertos por no

haber sido valientes ni tomado medidas decisivas contra el

terrorismo? ¿De qué vale toda esa experiencia si no sirvieron para

evitar tanta muerte y tanto d esengaño, señor presidente?

[…]

El señor FLORES-ARÁOZ ESPARZA (PPC): La delegación de

facultades al Poder Ejecutivo para que se diera el marco legal para

luchar contra el terrorismo.

[…]

La señora SALGADO RUBIANES DE PARE DES (NM-C90). — Sé que

no todos apoyaron eso. No tengo a la mano quiénes votaron a favor

ni quiénes en contra, señor presidente, pero treinta años no

sirvieron para que ninguna de las dos Cámaras reflexionara y nos

entregaran leyes que reformaran nuestra economía, leyes que

beneficiaran a los pobres, leyes que resolvieran el problema del

inquilinato, leyes que resolvieran el problema de los partidos

políticos; no existió nada de eso.

Más de treinta mil leyes —como dijo un colega en la mañana—

fueron observadas por la Cámara Alta. Quiere decir esto que los

diputados eran irresponsables, o quiere decir que los senadores

eran obstruccionistas. Alguien tenía que fallar, porque no podía ser

que en una Cámara las aprobaran y en la otra no; allí no había

ninguna reflexión, señor presidente.

[…]

Nuestro país requiere de leyes y acciones inmediatas. La crisis

económica y moral y el abismo hacia donde nos han llevado

gobernantes y parlamentarios indolentes nos obliga a enfrentarnos

a una dolorosa realidad. Existe, pues, hambre, miseria, muerte,

desempleo en una gran parte de nuestra población; situación que

ha sido causa o justificación para la aparición de grupos subversivos

que, con el pretexto de lograr una justicia social, no han vacilado en

aliarse con el narcotráfico y aun con algunos parlamentarios para

conseguir sus mezquinos intereses. No les ha importado dejar





Estaban rompiendo la puerta a barretazos; había estatuas de

mármol de grandes artistas italianos tiradas en el suelo y rotas en

pedazos. En ese momento, el ambiente que ahí había era un

ambiente de asesinato; esa gente fue a matar a Guillermo Wiese.

Creo que la presencia de Enrique Elías y la mía fueron

providenciales, porque en ese momento nosotros, reciamente y con

mucha fuerza, increpamos al general Gastelú —que así se llamaba

el pequeño hombre — y le dijimos que veníamos del Parlamento

donde ni Armando Villanueva ni el general Soria habían autorizado

tal cosa; y él nos contestó: orden superior. No había más orden

superior en ese momento que la de García; o sea, que en ese

momento García estaba tratando de hacernos trampas antes de

que se consumaran las cuestiones legislativas aquí.

Por consiguiente, Enrique Elías y yo nos dimos cuenta en ese

momento de lo que hubiese ocurrid o si nosotros no hubiéramos

estado allí. ¿Qué hubiera pasado si no hubiera habido esa segunda

instancia después? Se habrían apropiado de la banca.

Después que se rectificaron de todo esto, estoy seguro que si del

Banco Wiese quedaban las claraboyas era bastante, porque esta

confiscación total del sistema bancario era la puerta abierta, era Alí

Babá y los cuarenta ladrones desembozados para hacer lo que

quisieran. La bicameralidad impidió eso. [Celso Sotomarino, (CS,

Sgda. parte: 538-635)]

[Mayor reflexión garantiza mejor legislación]

[…] la eficiencia no está reñida con la prudencia y que, al contrario,

la mayor reflexión, que significa la posibilidad de un control por una

segunda Cámara revisora, nos garantiza una mejor legislación.

[Lourdes Flores Nano (LFN), DD del CCD, 1993].

regado en el camino a más de veinte mil muertos, ni las pérdidas ni

el atraso que sus acciones han dejado a nuestro país.

Frente a este panorama tan deprimente, el pueblo peruano reclama

verdadera justicia social. La respuesta que han recibido de los

gobernantes, parlamentarios y partidos políticos ha sido nula; es

más, el pueblo mismo se ha encargado de censurarlos. Los que

todavía no lo entienden así son los que están de espaldas al pueblo.

(LSR, DD del CCD, 1993).

d. Sobre revisión de proyectos aprobados y oportunidad para expresión y crítica de la opinión publica

Nosotros queremos evitar las precipitaciones y los excesos. Por eso

hemos creído en el sistema bicameral. […] el sistema bicameral

evitó que en el Perú pudiera haberse dado mayores excesos como

en el caso de la banca y seguros y con la mal llamada nacionali-

zación, que no fue otra cosa que la incautación y la expoliación de

tantos pequeños, medianos o grandes titulares de acciones de

compañías bancarias, de seguros y financieras. Si no hubiéramos

tenido una segunda Cámara en la que en el interregno entre la

discusión de una y otra, el país hubiera hecho sentir su expresión a

través de la opinión pública; el de strozo que se hubiera hecho al

país hubiera sido realmente irreparable. Felizmente, con una

segunda Cámara, que, si bien no solucionó el tema, pero por lo

menos sí redujo el problema, se pudo evitar los excesos de la

Cámara joven. (AFAE, Sgda. parte: 538-635)

[Proyecto debe ser votado dos veces mediando treinta días. Sin

exoneración de segunda votación]

los más respetables argumentos han sido los que han esgrimido los

congresistas Tudela y Barba, en el sentido de que la bicameralidad

garantiza el que una Cámara, la de Senadores, sea mucho más

reflexiva y pueda revisar —críticamente, se entiende— lo acordado

por la Cámara de Diputados. Además, los dos mencionaron que, en

el interregno, entre el acuerdo de la Cámara de Diputados y su

conformidad en la Cámara de Senadores, la opinión pública se

entera de la ley que está en proceso de ser promulgada o emitida

por el Congreso, y la opinión pública tiene entonces la oportunidad

de pronunciarse críticamente sobre la ley en fabricación.





[…] por el sistema de la unicameralidad, después de debatido —no

diré en confidencia ni en secreto porque las sesiones son públicas,

pero muchas veces sin la presencia de los medios de información ni

de la opinión pública, que no conoce los temas que e stán en

debate— en las comisiones, se aprueba un dictamen. Ese dictamen

se reproduce y solamente con veinticuatro horas de anticipación

viene al Pleno y luego se discute. Entonces, en ese término tan

pequeño, tan reducido, la opinión pública no conoce de l tema que

se va a debatir. En consecuencia, solamente llegan a conocerlo

cuando el proyecto ha sido ya aprobado quizás en forma

apresurada, que es lo que el sistema bicameral trata de evitar.

(AFAE, DD del CCD, 1993).

[control ciudadano de las presiones de grupos de poder]

los Parlamentos, que se equivocan tanto o más; amén de las

presiones de los grupos de poder que a veces logran leyes

especiales para ellos. De aquí que es muy importante la revisión por

la otra Cámara, porque esto alerta a la ciudadanía, despierta a los

ciudadanos interesados y les permite participar en un debate que

luego contribuye a la corrección y a la perfección de la norma. En

suma, creo que el hecho de que una Cámara revise lo que la otra

hace constituye una garantía contra el desacierto y la arbitrariedad.

También contribuye a que los ciudadanos participen de una manera

decidida en el fortalecimiento del sistema democrático. [José Barba

caballero (JBC), DD del CCD, 1993].

Creo que esto es muy importante; pero, siendo muy importante,

creo que en la unicameralidad debe darse un mecanismo que

atienda a esta razón, que es una razón fundamental.

[…]

Justamente, decía al respecto que si nosotros introducimos dentro

de la unicameralidad un mecanismo por el cual un proyecto de ley

deba ser votado dos veces para ser sancionado por el Congreso

unicameral —que deba ser votado en una primera oportunidad y

ratificado en una segunda, mediando por lo menos treinta días

calendarios—, daríamos lugar a que la opinión pública se enterase

del proyecto de ley en fabricación y criticase y opinase a favor o en

contra de este proyecto; además, daríamos lugar a que la

Representación Nacional tuviera la oportunidad de meditar y poner

el cúmplase o, por lo menos, la sanción definitiva en la segunda

votación. [Juan Carpio Muñoz (JCM), DD del CCD, 1993].

e. Sobre la calidad del debate y meditación de sus consecuencias

Ramírez del Villar ha escrito poco, pero ha hablado mucho en esta

Cámara, y ha sido un maestro de los constitucionalistas. Él, cuando

se hacía la Constitución en los años 1978-1979, nos dijo, con la

experiencia que tiene: "Es necesario tener presente que en el

problema de bica meralismo, que ha sido tradicional en el Perú, la

razón fundamental que se da es la de un mejor debate de las

disposiciones que se someten a la consideración de las Cámaras".

Y es cierto que, en nuestro país, que es muy espontáneo en sus

expresiones y que muchas veces se deja llevar por las emociones

más que por el raciocinio, el hecho de una sola Cámara conspiraría

contra la austeridad de la legislación.

"Un estudio más mediato a través de una segunda Cámara obliga

a que la legislación sea mucho más madura y sea mucho más

meditada en sus consecuencias" (AFAE, DD del CCD, 1993).

[Control de decisiones del Senado]

[…] para recordar que el año 1991 el Senado de la República se

manifestó y tomó un acuerdo como consecuencia de las

declaraciones indebidas de parte del señor presidente de la





República —en aquel entonces constitucional—, don Alberto

Fujimori. Se aprobó una moción en la que se decía que la actitud y

las declaraciones de don Alberto Fujimori demostraban que

estábamos frente a la incapacidad moral.

Cuando esto vino ante la Cámara de Diputados, ésta, en una actitud

sumamente reflexiva, advirtió el riesgo: si nosotros, en la Cámara de

Diputados, aprobábamos el acuerdo tomado en la Cámara de

Senadores, estábamos aplicando el artículo 206º de la Constitución,

que decía y dice que la Presidencia de la República vaca por

incapacidad moral.

¿Qué hubiera sucedido en aquel entonces si una sola Cámara

hubiera estado funcionando? La Presidencia de la República

hubiera vacado. Pero la Cámara de Diputados, dándose cuenta de

lo que podría ocasionar al país, reflexionó y desaprobó lo acordado

por el Senado.

Esto sirve para invitar a la reflexión y para que se repare en la

importancia y la trascendencia que tiene el principio de la

bicameralidad. [Jorge Donayre Lozano (JDL), DD del CCD, 1993].

f. Prontitud en la elaboración y aprobación de las leyes

La unicameralidad es un sistema de conformación del Poder

Legislativo que ha sido adoptado en muchos países, básicamente

porque permite una tramitación mucho más expeditiva de las leyes,

lo cual es la principal contribución del Congreso al sistema jurídico

de un país. Esta opción implica, además, la racionalización de los

recursos del Estado.

En el pasado, la bicameralidad contribuyó muchas veces al

entrampamiento de las leyes, ya sea en Comisiones o en la antigua

Cámara de Diputados, lo cual significó un perjuicio para el conjunto

de la población, que necesitaba de la pronta aprobación de leyes

fundamentales.

Con este sistema se evita la revisión de las leyes de una Cámara a

otra para que pasen directamente al presidente de la República

para su promulgación, sea en su totalidad o en parte de ella, si es

que formula observaciones. [Jorge Nakamura Hinostroza (JNH), DD

del CCD, 1993].

[…] yo tuve la oportunidad de ser diputado de 1985 a 1990, y tengo

la experiencia de haber pasado por un período bicameral.

Para mí, fue una experiencia con la que, comparada con la de ahora

como congresista unicameral, hay un abismo. Es bien sabido por

todos los ochenta representantes que, cuando había diputados y

senadores, las leyes que se daban en la Cámara de Diputados, y

que venían de las comisiones de la Cámara de Diputados, iban a la





colegisladora, que es el Senado, a las comisiones del Senado y

muchas veces regresaban para su revisión. Era un trámite de nunca

acabar. [César Larrabure Gálvez (CLG), DD del CCD, 1993].

Nosotros, desde hace tiempo —no de ahora—, hemos sostenido

que es preferible una Cámara para la realidad peruana. Se ha dicho

aquí que no es nuestra tradición constitucional, lo cual es cierto;

pero yo quisiera tomar otra entrada, que no es la de un abogado

sino la de un sociólogo.

[…] Es un hecho que se puede constatar, no sólo en las encuestas

sino con muchos más elementos, el que la mayoría del Perú está en

desacuerdo con la manera en que se trabaja en el Parlamento, y

está en desacuerdo con los resultados del Parlamento.

[…] Pero yo siento que eso tiene raíz. Una de las cosas que no se

entiende, por ejemplo, es por qué un proyecto que, después de

muchos pasos, es aprobado en una Cámara un año después todavía

no ha sido revisado por la otra Cámara. Eso no solamente

contribuye a burocratizar las cosas, sino frustra a quienes gestionan

respecto del Parlamento. Con esto no quiero decir que los peligros

de una sola Cámara no existen. Aquí han sido señalados con

bastante claridad. De lo que sí estoy seguro es que hay otros

mecanismos. [Henry Pease (HP), DD del CCD, 1993].

[…] El señor CHIRINOS SOTO (R): El doctor Pease señala lo que

evidentemente era un grave defecto de nuestro sistema bicameral.

Un proyecto aprobado en la Cámara de Diputados podía pasar

equis tiempo sin que el Senado se pronunciara. Pero el régimen

bicameral, doctor Pease, se puede mejorar.

Se puede mejorar a la europea. Se puede hacer que el Senado sea

de veras una Cámara de reflexión, que todas las iniciativas nazcan

en Diputados y que el Senado, como la Cámara de los lores —y

perdón por citar este antec edente ante una Cámara popular—,

tenga un poder de reflexión por un plazo determinado; por

ejemplo, sesenta días. En sesenta días el Senado tiene que

pronunciarse corrigiendo o no el proyecto de ley. Si expira ese

plazo, pasa a poder de Diputados.

[…] El señor PEASE GARCÍA (MDI): Señor presidente : Yo creo que

Enrique Chirinos tiene razón. Es posible corregir la bicameralidad y

es posible corregir la unicameralidad, porque estamos hablando de

un problema secundario. El problema principal es el que hemos

debatido en la mañana. El problema principal es "todo el poder al

presidente". Ése es el problema principal. (HP, DD del CCD, 1993).

g. Sobre el ahorro de recursos públicos

Si para que haya Cámara única se habla de ahorro, que se comparen

sólo la partida correspondiente al Parlamento con aquella que

[…] la experiencia [del Congreso Constituyente Democrático]

demuestra que como Cámara única se puede funcionar con todo lo





corresponde a la Presidencia de la República para que vean como

uno solo gasta por ochenta.

Cuando se habla de tres mil doscientos trabajadores en la Cámara

que cerraron, nos preguntamos quién los puso, quién hizo llegar a

tres mil doscientos. Cambio 90, porque el Parlamento sólo tenía dos

mil seiscientos o dos mil setecientos cuando los apristas se fueron.

Cambio 90 hizo llegar a tres mil doscientos. Entonces, cuando uno

lanza especies de esta clase, es bueno poner las barbas en remojo

o ver que el propio techo es de vidrio y no tirar piedritas. (CS, DD

del CCD, 1993).

que significa el ahorro de personas, de dinero, de tiempo, de

discusiones a veces demasiado largas. (CFC, DD del CCD, 1993).

[Reducción del presupuesto parlamentario con cámara única]

[…] en la unicameralidad puede haber muchas ventajas. […]

El presupuesto del Parlamento de 1992 era de noventa y un

millones cuatrocientos treinta y cuatro dólares; en el año 1993, el

presupuesto es de veintidós millones novecientos sesenta y tres mil

dólares. La reducción de la burocracia fue de tres mil doscientos

treinta y dos trabajadores a cuatrocientos cincuenta y cinco; de

doscientos cuarenta representantes a ochenta. Hasta el mes de

abril, en 1992 se gastaron, por concepto de remuneraciones,

ochocientos cincuenta y cinco mil dólares; a abril de 1993, 106 mil

dólares.

En la organización anterior, existía en el Poder Legislativo una

relación de 13,5 personas por cada representante; con la

organización actual, es de 5,7 trabajadores por representante. Hay

una mayor eficiencia, señor presidente. [Luz Salgado Rubianes

(LSR), DD del CCD, 1993].

h. Sobre la aceptación ciudadana

[“responder al querer del pueblo”]

[…] nosotros debemos reforzar la formación de un sistema

unicameral, porque una Cámara sería mucho más activa, mucho

más ágil, que es justamente lo que el pueblo necesita: tener gente

que trabaje rápido, en forma eficiente, que legisle bien y que haga

una normal fiscalización. Eso es lo que el pueblo peruano necesita

y espera ansiosamente de nosotros. Creo que conscientemente

debemos responder al querer del pueblo. [Nicolasa Villar (NV), DD

del CCD, 1993].

¿Por qué no vamos a las calles y vemos qué responde la gente

cuando se le pregunta sobre este tema? Sacan las encuestas

cuando les convienen. Dicen que las encuestas afirman tal o cual

otra cosa, que han bajado cinco puntos, y sacan la bandera de los

cinco puntos como si fuera la gran cosa y que el Gobierno pierde o

sube popularidad. Pero, ¿por qué nadie ha dicho hoy día que,

cuando se va a la calle y se le pregunta a la gente, el porcentaje

entre quienes quieren una sola Cámara es de setenta por ciento?

Eso nadie lo ha dicho hoy día. ¿Por qué se lo han callado?

La razón es ésta: porque en el parlamentario tradicional hay un

divorcio entre lo que él quiere y lo que el pueblo aspira. Ese divorcio

es lo que los ha convertido en minoría, porque no han sabido





representar el anhelo colectivo. El pueblo no quiere trescientos

parlamentarios, el pueblo no quiere que nosotros estemos acá

discutiendo la misma cosa catorce veces.

El pueblo, señores, el pueblo de la calle —no como nosotros, que

todos tenemos trabajo; no como nosotros, que tenemos todos

automóvil—, el pueblo común y corriente, está harto del

desperdicio, de la pérdida de tiempo. El pueblo no quiere que se

gaste su plata en trescientas personas. (CFC, DD del CCD, 1993).

i. Sobre la representación de intereses del Estado y la Nación y representación de intereses de las localidades y regiones

Tampoco creemos en un Parlamento en el que deban estar

simplemente los representantes de las diversas circunscripciones,

porque esto significaría no tener un Parlamento de legisladores sino

de alcaldes, en el cual cada señor parlamentario vendría

simplemente a pedir por su provincia o circunscripción territorial.

Nosotros queremos un sistema bicameral en el que, por un lado,

haya una Cámara que represente a diferentes circunscripciones,

pero en el cual haya, por otro lado, una segunda Cámara revisora

que represente a toda la Nación, con diferente origen en cada una

de ellas. (FAE, DD del CCD, 1993).

[…] el bicameralismo permite la diversificación de la

representación. Se puede acoger la representación de intereses

sectoriales, económicos, sociales, territoriales y profesionales. En el

año 1987, un constitucionalista español de prestigio recoge las tesis

de Riva Agüero del año 1915 y la tesis de Bartolomé Herrera del año

1860, además de la pura representación política de toda la sociedad

en la Cámara Baja.

Consecuentemente, frente al sufragio universal, mediante el cual se

constituye la Cámara Baja, la segunda Cámara o Cámara Alta puede

constituirse según varios criterios de representatividad; y siguen la

representación territorial, la representación profesional, etcétera.

(FTBD, DD del CCD, 1993).

[Bicameralidad y cámara política de representantes locales: mejor

distribución de poder]

Segunda gran tarea: la ley nacional, la definición de ciertas materias

que el Parlamento decida. Pero, señor presidente, para que eso sea

viable, insistimos en la necesidad de completar el modelo político.

Nosotros aspiramos a una ley nacional, a un Parlamento que se

concentre en ciertas materias; pero tenemos que trasladar decisión

a otros niveles que tengan capacidad propia para que el ciudadano

común y corriente sienta que sus problemas están siendo resueltos

por diferentes instancias.





Por eso, cuando hace un rato también se decía que el Parlamento

no resuelve determinados problemas —y lo recordaba el señor

Kouri, con toda razón—, se está haciendo demagogia, y de la peor

especie, porque el Parlamento no debe ser la instancia para la

decisión concreta respecto de asuntos administrativos, tampoco

debe serla el Gobierno Central.

Por eso es que se cometerá un grave error si se tiende a distanciar

al Gobierno Central de los entes locales al eliminar una instancia

intermedia, porque la municipalidad —según decía el doctor Carlos

Amat— nos resuelve el noventa por ciento de nuestros problemas,

los que tienen que ver con nuestra vida cotidiana; pero tiene que

haber alguna otra instancia que canalice otro tipo de inquietudes:

el problema del desarrollo, el problema de la inversión productiva;

y, a su vez, eso tiene que tener una instancia normativa a nivel del

gobierno ejecutivo, es decir, del Gobierno Central en su parte

ejecutiva.

Entonces, podemos tener un canal de poder bien estructurado y,

en paralelo, un Parlamento Nacional dedicado a los grandes temas

nacionales. Si tenemos ese concepto, entonces podemos pensar

qué tipos de representantes queremos; porque habrá

representación política en las municipalidades, porque habrá

autoridades elegidas en el gobierno reg ional y porque entonces

podremos pensar en el tipo de Representación Nacional que

queremos. (LFN, DD del CCD, 1993).

j. Sobre el ensamble de función(es) de la(s) cámara(s) y origen(es)

[…] existen funciones distintas. Yo creo que estas funciones podrían

perfectamente distribuirse en dos Cámaras.

[Cámara política de circunscripción de origen múltiple y Cámara de

reflexión de origen nacional]

A mi juicio, debería haber una Cámara que sea predominantemente

política; una Cámara que debería ser electa en forma distinta de la

otra; una Cámara que podría ser electa a base de distritos múltiples;

una Cámara que vería fundamentalmente temas como el de la

fiscalización del Poder Ejecutivo y, en primera instancia, las leyes

que le correspondiese dar al Congreso. Y debería haber una

segunda Cámara, que sería el Senado; una Cámara de reflexión,

Cámara que tendría como principal función revisar las leyes

aprobadas por la Cámara baja, por la Cámara primera, y ratificar a

los funcionarios públicos; una Cámara que debería intentar aislarse

en lo posible del debate político inmediato porque sería una

Cámara de reflexión, una Cámara de revisión, y que, por

consiguiente, debería procurar tener una representación un poco

menos inmediata respecto de sus electores. Esta Cámara, entonces,

podría ser electa por un sistema de distrito electoral único.

[Pensar el Perú como una integridad desde las provincias]

Se argumenta también —lo ha hecho otro distinguido congresista,

el doctor Ántero Flores -Aráoz, y antes otro más que no quiero

mencionar, me olvido de mencionar su nombre — que los

congresistas electos en distrito múltiple y un Congreso que en su

totalidad sea electo en distrito múltiple resultaría como un

Congreso de alcaldes, en donde cada representante de los pueblos

del Perú va a venir al Congreso a tocar la campanita de su pueblo y

a pedir favores para su pueblo, y que sólo los electos en distrito

nacional único pueden pensar en el Perú como una integridad.

¡Qué falacia, señor!

El Perú lo sufrimos todos los ciudadanos peruanos; desde el más

recóndito y humilde pueblo del Perú, lo sufrimos y nos interesa

profundamente su futuro y contribuir a su futuro. No hay derecho a

que solamente los que pueden emitir imagen política desde Lima

piensen que sólo ellos pueden pensar en el Perú como una

integridad. También las gentes que venimos de pueblos alejados





En balance, creo que las ventajas de tener dos Cámaras electas en

forma distinta y con funciones distintas —una Cámara política y otra

Cámara de reflexión, de revisión, menos política— sería lo más

aconsejable para el Perú de hoy. (MML, DD del CCD, 1993).

podemos pensar y tenemos derecho a pensar en su integridad,

porque no somos ciudadanos...

Concluyo, señor, con dos propuestas concretas.

Pido que el cien por ciento, la totalidad d e los congresistas del

Congreso unicameral del Perú, sean electos en distrito múltiple, y

enrostro a la mayoría, que ofreció en la campaña el distrito múltiple

para la totalidad de los congresistas, a que defienda este punto de

vista porque ése fue su compromiso electoral. [Juan Carpio Muñoz

(JCM), DD del CCD, 1993].

k. Sobre la Comisión Permanente y atribuciones del Senado

Pero el doctor Ferrero, que es jacobino hasta en eso, lejos de

procurar que esta Comisión Permanente tenga atribuciones como

un conato de Senado, se opone radicalmente desde ahora a lo que

él considera un bicameralismo disfrazado.

No, señor presidente. La tradición histórica es muy fuerte. Y si

nosotros le concedemos determinadas facultades a la Comisión

Permanente, haremos menos riesgoso este salto en el vacío.

Yo estoy pensando, y se lo digo a los señores de la mayoría porque

de ellos depende, que en cuestiones como éstas la Comisión

Permanente se desempeñe como Comisión de Constitución y de

Reglamento del resto del Congreso. Y digo como esto: que la

Comisión Permanente pueda absolver consultas que le formule al

señor presidente de la República, que no tiene ningún organismo a

quien consultar; lo tuvo en otras constituciones muy anteriores,

como lo fue el Consejo de Estado.

Hay instancias en que el presidente de la República necesita un

dictamen. En esas instancias, el presidente de la República debería

poder dirigirse a la Comisión Permanente. (ECHS, DD del CCD,

1993).

Cuando el Congreso fue elegido y Nueva Mayoría-Cambio 90

ofreció la Cámara única, el votante escogió la Cámara única.

Entonces, la Comisión Permanente no debería tener algunos

atributos que pudiesen perjudicar el principio de la Cámara única,

que pudiesen desprestigiar su contenido de carácter monógamo y

que además pudiesen permitir que a través de la Comisión

Permanente se hiciese un atributo, el cual es el más peligroso. Me

refiero a que no debemos aceptar que la Comisión Permanente

pueda ser revisora de leyes. Ciertamente, ello no está en el texto:

la Comisión Permanente no ha sido concebida como revisora de

leyes. Sin embargo, he escuchado, en el curso de este debate, a

algunos representantes mencionar, como una posibilidad sutil, que

para ciertos temas la Comisión Permanente deba ser una Comisión

que revise las leyes dadas por este Congreso.

Eso no es posible porque ser Cámara única significa que la decisión

final y el trámite de la ley sean por un sólo conjunto de hombres.

Aceptar la revisión de la ley, cualquiera que sea, por la Comisión

Permanente es claudicar del concepto de la Cámara única, ceder a

las presiones externas y obsequiar a un grupo minoritario la bicame-

ralidad que no responde a los intereses del pueblo. (CFC, DD del

CCD, 1993).

[…] no creo que en ningún caso la Comisión Permanente sea otra

Cámara. No nos olvidemos de un detalle: la Comisión Permanente

no es sino la representante del Pleno; expresa exactamente —ésa

es la condición— la correlación de fuerzas del Pleno. Por supuesto,

hay que darle aquellas funciones que agilizan. Incluso, en mi

opinión, aunque eso es cuestión de los reglamentos, hay que dar

una serie de atribuciones adicionales a las Comisiones frente a las

que hoy tiene. Pero eso no significa que lo que allí se haga no

dependa del Pleno del Congreso. No estamos creando otra

Cámara y, en ese sentido, no debe crearse otra Cámara. (HP, DD

del CCD, 1993).

l. Sobre la renovación de representantes





El tercer tema tiene que ver con la renovación. Hemos acordado el

derecho de renovación de las autoridades en el Capítulo de

Derechos Políticos. En alguna otra parte de la Constitución se habla

de parlamentarios cuya renovación se ha decidido. Es en este

capítulo donde tendría que definirse la modalidad de la renovación:

si ésta va a ser por mitades, si ésta va a ser por tercios; y, a su vez, si

una decisión sobre ese punto excluye, define o complementa la

disolución. Tampoco, desde la visión de conjunto, se ha tomado

una decisión adecuada sobre ese punto. (LFN, DD del CCD, 1993).

m. Sobre el equilibrio de poderes

[…] lo que señalaba el doctor Carlos Torres y Torres Lara y que

nosotros no queremos: una sola Cámara tiene mucha más fuerza;

esto es real, pero no lo más conveniente. Nosotros no queremos

tener Cámaras omnipotentes; una Cámara que lo pueda hacer

todo, y a veces irreflexivamente. Por eso creemos que el sistema

bicameral es mejor, mucho más reflexivo. (AFAE, DD del CCD,

1993).

n. Sobre el control de un Ejecutivo que legisla por la vía de decretos

Finalmente, señor presidente , nosotros no vemos con claridad —y

esto tiene particular importancia en el artículo relativo a la

delegación de facultades— una nitidez en el ejercicio de la facultad

de control parlamentario.

Si están recortando ya las facultades al Congreso en una serie de

materias, si —como lo ha expuesto el señor Ocharán hace un rato

con mucha claridad— el Parlamento unicameral es un modelo que

tiende a ser o asambleas revolucionarias o asambleas sumisas;

entonces, cuando menos, cuidemos de fijar la facultad de control.

Nosotros hemos hecho otra propuesta: una vez definido el marco

de la ley, no deleguemos facultades, que el Parlamento nunca

abdique de su potestad legislativa. Pero si ustedes quieren ir a una

delegación de facultades, por lo menos establezcamos con claridad

que el Parlamento ejercerá control parlamentario; es decir que,

cuando se otorgue la delegación de una facultad que le es propia,

el Congreso tenga una potestad de revisión cuando ésta se ejerza.

Eso tampoco se dice; no se dice para las facultades delegadas, no

se dice para los decretos de urgencia. Entonces, tendemos a

recortar al Parlamento cada vez más. Éstas son las demostraciones

concretas de cómo tendemos a recortar al Parlamento.

Yo pediría que en el artículo 118º, que alude a las facultades

delegadas, contra lo cual estamos en razón de nuestro modelo, se

cuide, por lo menos, de establecer el control parlamentario. (LFN,

DD del CCD, 1993).





o. Sobre el freno del poder de los partidos y fuerzas económicas dentro del Parlamento.

[Senado moderación y freno al poder informal de los partidos

políticos, las fuerzas económicas e intenciones del poder ejecutivo

dentro del Parlamento]

A lo largo del siglo XX, la separación de Poderes ha sido

sobrepasada en muchos aspectos por la realidad política. Los

partidos políticos, por ejemplo, son entidades supra -

constitucionales. Por más que la Constitución determine que tienen

que ser elegidos en forma democrática, que tienen que tener un

estatuto democrático, son realidades supra-constitucionales que

gobiernan un país desde los tres poderes del Estado; y si no,

quisiera que todos nosotros recurramos a nuestra memoria y a lo

que hemos visto en las últimas tres o cuatro décadas: al margen de

que pongamos un maravilloso proyecto en la Constitució n —

unicameral o bicameral— con una división de poderes con frenos y

contrapesos, la realidad es que fuera del Congreso, fuera del

Ejecutivo, existen fuerzas políticas que se combinan con fuerzas

económicas y que son elementos determinantes para las decisiones

políticas que se van a tomar en un Congreso, sea cual sea su

naturaleza.

Los fenómenos de los últimos veinticinco años, sobre todo en lo

que respecta a las ciencias de las comunicaciones de masas, lo que

se llama la media, fortalecen el poder del Ejecu tivo. Esto es una

tendencia universal. El parlamentarismo tiene una crisis, que es una

crisis de lo que se ha llamado el Estado burgués de derecho, que

viene arrastrándose desde hace ya mucho tiempo.

[…] esta tendencia a la concentración del poder también se está

dando hoy en día y en el caso del Perú, concretamente, en la

concentración del poder al interior del Parlamento. Esto es, el

Senado es un elemento de moderación y de freno para las

decisiones políticas arbitrarias que podría tomar una mayoría

dirig ida políticamente desde fuera del Congreso por aquellas

realidades políticas y sociales que son los partidos políticos, que

todavía no se han formado o que ya lo estén, y las fuerzas

económicas y las intenciones de los gobernantes. [Francisco Tudela

Van Breugel-Douglas (FTBD), DD del CCD, 1993].

p. Sobre el protagonismo ciudadano: Iniciativa y participación en el debate de la sociedad civil nacional y local

[Democracia municipal y regional y fortaleza de la representación

nacional descentralizada]

Una democracia, señor presidente, es una democracia

suficientemente representativa, es una democracia fuerte si tiene

adecuados niveles y espacios de decisión. Es por eso —y no por un

La política del Perú tiene que tener dos ingredientes que nunca ha

tenido. Uno se llama transparencia. Transparencia quiere decir que

el ciudadano promedio la entienda y la siga. Otro elemento se llama

la sociedad civil, que tiene un impulso participatorio muy grande y

que tiene que tener canales de participación que no solamente





interés personal, sino por el adecuado sentido de la

representación— que sí reclamamos instancias con autoridades

debidamente elegidas.

Fue una conquista el restablecer sistemas electorales para los

pueblos del Perú a través de sus municipios. Consideraremos un

grave error si la mayoría, por plasmar un sistema centralista y

autoritario, eliminara instancias electivas en la instancia regional o

departamental. Si ésta fuera la definición final, habrán recortado

una instancia de decisión partidaria.

Pero, señor presidente, cuando no se busca un sistema político en

el que, a través de su sistema electoral, se busque una adecuada

representación, se tiende a establecer un modelo cercano al poder,

pero lejano del elector. (LFN, DD del CCD, 1993).

sean los que dice la Constitución expresamente, como referéndum

o revocatoria, sino también la iniciativa y el debate.

[Debate y audiencia de iniciativas de representantes de la sociedad

civil]

Por lo tanto, no puede ni debe haber la posibilidad de aprobar leyes

en cuarenta y ocho horas. El debate tiene, por ejemplo, que exigir

comisiones muy distintas a la forma en que trabajamos actualmente

en comisiones. Deben ser comisiones que llamen a su seno a

representantes de diferentes sectores de la sociedad y que le pidan

su opinión; comisiones que publiquen sus conclusiones —

dictamen, proyecto de ley — antes de presentarlo al Pleno. Debe

haber espacio de comunicación, espacio de iniciativa, espacio para

hacer lo que la Comisión de Constitución no ha hecho en términos

reales: escuchar —no oír— lo que dice la sociedad. Esto tiene

canales y maneras de hacerse.

Obviamente, creo que eso supone otra manera de reglamentar.

Pero eso supone un punto que, si ustedes leen con atención el

proyecto presentado por el MDI, también tiene una diferencia

radical con el proyecto de la mayoría.

[Delegar elaboración de normas a las regiones, las que serán

revisadas por el Parlamento]

Cuando nosotros planteamos una Cámara, estamos pensando que

mucho de la legislación tiene que bajar a nivel region al. No

entendemos ni aceptamos un Perú centralista. Las particularidades

de las grandes regiones que tiene que tener el Perú exigen una

legislación particular dentro del ámbito fijado por la ley nacional.

El Congreso debe tener definido —y creo que es una buena

propuesta en este punto la del Partido Popular Cristiano — el

ámbito de la ley nacional; y debe no solamente delegar en el

Ejecutivo, sino también en las instancias de ámbito regional que

ustedes desaparecen. Es entonces otra la concepción de

unicameralidad que plantea el MDI; es una concepción

radicalmente descentralista que lleva justamente a integrar mejor a

un país desintegrado como es el Perú. (HP, DD del CCD, 1993).

[Cámara Única es la Cámara de diputados: el referéndum es el

Senado]

El régimen unicameral va a funcionar de una manera adecuada,

porque justamente la democracia directa y popular —que estamos

promoviendo nosotros a través del referéndum, a través de la

consulta— va a reemplazar a la Cámara de Senadores. Es decir, la

unicameralidad vendría a ser, en términos prácticos, una Cámara de

Diputados, y todas aquellas medidas trascendentales para el interés

nacional van a ser consultadas al sabio. ¿Y quién es el sabio en estos





momentos? No va a ser la Cámara de Senadores, sino va a ser el

pueblo a través del referéndum. Por lo tanto, nosotros mismos

somos originarios de la voluntad popular y, por lo tanto, la voluntad

popular va a ser la Cámara de Senadores. Estamos ad portas de una

próxima consulta del trabajo que en estos meses está realizando

este Congreso Constituyente Democrático. Si nosotros hemos sido

originados de la voluntad popular, ¿por qué tenemos que tener

temor a lo que diga el pueblo al respecto? [José Gamonal Cruz

(JGC), DD del CCD, 1993].

q. Sobre la representación local, el distrito electoral múltiple, y el control y participación de las autoridades locales

[Diversidad regional y pluralismo de los sistemas electorales por

distrito múltiple]

Éste es un primer concepto que quisiera que quedara muy

claramente establecido: hay una relación directa entre el modo de

organización de la sociedad, el sistema político que se plantea y el

sistema electoral.

[…] la elección en segunda vuelta tiende a fortalecer sistemas

bipartidarios, tiende a las alianzas electorales. De la misma manera,

los sistemas uninominales —o sea, cuando un Parlamento se

organiza en base a pequeños distritos en donde se elige a un

representante— tienden a forjar dos partidos grandes. En cambio,

el sistema proporcional, el sistema de distrito electorales en los que

se eligen listas y en donde prima el criterio proporcional, tiende a

establecer sistemas de representación pluripartidaria.

Entonces, esta decisión no es una decisión cualquiera; no por la vida

de mi partido, el cual va a vivir y por mucho tiempo; no por la vida

coyuntural de esta alianza, sino por la vida de la Nación y de su

organización política. ¿Queremos responder a la realidad de

nuestros pueblos o queremos hacerlo como si estuviéramos

inventando el Perú hoy día, refundando el Perú? ¡Qué vocación de

fundadores de la Patria, que existe hace siglos, la que tiene la

mayoría!

Entonces, se busca hacer un ensayo, un híbrido: encontrar una

salida, ver cómo a través de la ley se intenta crear un nuevo

mecanismo electoral. En el fondo, ése es el raciocinio de la

maniobra, ése es el raciocinio del acomodo; ése no es el raciocinio

que responde a la realidad ni el que responde a una realidad con

un sistema electoral que le es propio, sino que es el diseño

acomodado de ver cómo me acomoda coyunturalme nte y de la

mejor manera un determinado sistema electoral.

La realidad de nuestra Patria —lo decía esta mañana con toda razón

el señor Pease— es una realidad plural y, en consecuencia, sus

mecanismos de representación tenderán a ser plurales. Por tanto,

Nosotros, los de la Izquierda, somos partidarios de la

unicameralidad, pero de una unicameralidad democrática dentro

de un proyecto de estructu ración del gobierno y del poder que sea

distinto al que ha prevalecido hasta hoy en el país. Somos

partidarios de una unicameralidad que esté dentro de un proyecto

descentralista, en donde el poder se estructure de abajo hacia

arriba […]

Estamos por una unicameralidad que se funde en el distrito

electoral múltiple, a través del cual se logre dar al Parlamento una

eficacia representativa, a través del cual se logre hacer práctica las

diversas instituciones de la democracia directa; porque es en el

distrito electoral único donde se hace factible, posible y real la

rendición de cuentas de los representantes, donde se hace posible

y real la revocación del mandato por parte de los electores.

Compartimos una propuesta de unicameralidad, pero creemos que

ésta tiene que ser expresión, coronación, de una estructura del

poder por niveles, a la que ustedes se han negado, desde los

capítulos anteriores, a concretar en la estructura del Estado en el

país; ustedes se han negado a establecer con claridad el nivel

intermedio, el nivel regional de gobierno.

En efecto, quedó más que evidente ante el país lo superfluo de las

dos Cámaras cuando estuvieron en función de los Gobiernos

Regionales; allí quedó en evidencia que no se necesitaba de dos

Cámaras, que éstas, en realidad, hacían una estructura pesada,

burocrática que se superponía. Nosotros creemos en una

unicameralidad, pero distinta a ésta; una unicameralidad que esté

dentro de otro proyecto de estructura de poder y de gobierno en

nuestra Patria. [Julio Castro Gómez (JCG), DD del CCD, 1993].





el inventar sistemas que tiendan a recortar la pluralidad de las

opciones es forzar una realidad.

Nosotros, por eso, creemos que, al final, sea cual fuere la

determinación, hay que ir hacia modelos que prioricen sistemas

proporcionales, sistemas de listas; sean éstas nacionales o locales,

se combinen o no se combinen los sistemas. Lo importante es que

haya una expresión cabal de las opciones plurales que existen en el

país; y que no inventemos, para un sistema político variado en su

existencia y que tiene una tradición pluriparti daria, fórmulas que

puedan tender a concentrar el poder y a alejar la representación.

(LFN, DD del CCD, 1993).

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Artículo 102. El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cámara Única.

1.2. Número de Parlamentarios y Periodo Legislativo

Norma vigente del régimen bicameral

(1979): El Senado se elige por un periodo de cinco años. El número de Senadores es de sesenta. Son Senadores vitalicios los ex

Presidentes Constitucionales. (Véase art. 166).

La Cámara de Diputados es elegida por un período de cinco años.


El número de Diputados es de ciento ochenta. La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densidad elector al. Toda

circunscripción tiene por lo menos un Diputado. (Art. 167).

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 100. El número de congresistas es de cien. Ochenta son elegidos en distritos múltiples. Veinte, en distrito nacional único. Todos

los congresistas son iguales con los mismos derechos y atribuciones.

Posiciones en debate en las Sesiones del Pleno

[No se debe fijar el número de representantes. Número varía por

variación de la población y se establece según proporcionalidad

demográfica]

[…] en este país hay una excesiva centralización. Todo se maneja

desde la Capital de la República. Las provincias gravitan poco, y

cada día gravitan menos. Así se observa en todas las esferas de la

vida del Perú. En lugar de que haya disminuido la concentración

económica en los últimos treinta años, ha crecido. Y en cuanto a los

ensayos tímidos de descentralización, que han abarcado desde las

Juntas de Obras Públicas de Desarrollo Económico a las

Corporaciones de Desarrollo y las recientes regiones, no ha habido

aciertos, porque se cometieron errores...

[Fijar el número de representantes]

La coincidencia en materia de una Cámara en un estado

descentralizado parte de un diseño distinto. En un estado

descentralizado no hay descentralización si no hay los grandes

ámbitos, que llamo regiones, con capacidad de normar y no

solamente de ejecutar en su propio campo.

[…] Yo no veo mal la fórmula a la que ha llegado la Comisión en

este punto. Pero sí veo mal la cantidad. Por eso decimos en la

propuesta del MDI que la cantid ad la fije la ley y a partir de un

criterio, que es el de un representante por cada cien mil electores.





[…] Necesitamos urgentemente que en este país funcionen a nivel

legislativo dos fuerzas fundamentales en toda nación: una fuerza

centrífuga que jale inversión, que atraiga la atención hacia las

provincias, hacia el entorno, y una fuerza centrípeta que se

concentre en función del carácter unitario de la Nación.

Creo que estas dos fuerzas encuentran personificación rotunda y

clara en la Cámara de Senadores mediante la centrípeta, con una

elección nacional de todos sus integrantes y no sobre la base de las

regiones, como equivocadamente se consignó en la Constitución

todavía vigente, sino en base de una votación nacional que le dé a

cada fuerza política su peso específico. De otro lado, los diputados

deben ser elegidos por las regiones. Y los senadores, cada cual, en

proporción a quinientos mil habitantes o fracción mayor de

doscientos cincuenta mil; y los diputados, a razón de doscientos mil

habitantes o fracción mayor de cien mil.

De esta manera, tendríamos un conjunto de representantes que no

sería ciertamente el más numeroso. Además, podríamos asistir a

este juego de fuerzas que se compensarían. [Róger Cáceres

Velásquez (RCV), DD del CCD, 1993].

[Inmediatez de la representación y garantía de presencia grandes

corrientes del pensamiento político nacional]

Doctrinariamente se sostiene que el distrito electoral múltiple

permite la ventaja de la inmediatez o el mayor contacto del elector

con su representante y que, por consiguiente, los distritos

electorales múltiples permiten lo que se llama el toma y daca entre

el elector y representante, en miras de un mejor ejercicio

parlamentario.

Alguna vez se quiso que en el Perú sólo se eligiera representantes

en distritos electorales múltiples; entonces, los de Cajamarca

traerían cinco representantes, los de Ancash traerían seis

representantes, y todos ellos estarían reunidos con el resto del Perú.

Constituiríamos una nación reunida como un gran rompecabezas

armado.

Pero, en el curso del mismo debate, hubo otros que con toda razón

dijeron lo siguiente: Si es que en realidad el Congreso no es la

representación de una suma de intereses locales sino la fusión del

interés colectivo que se expresa a través de mandatos que salen de

regiones territoriales que en el fondo están dirigidas a una misma

finalidad, entonces el distrito electoral único representa algo que

fortalece la visión común de las cosas y algo que identifica las

grandes corrientes del pensamiento político nacional en r azón de

intereses globales. Por eso, señor, no es nada fácil decidir en media

hora si nos vamos solamente por distrito nacional múltiple o la

combinación del distrito nacional más el distrito único.

Distritos múltiples con proporcionalidad que responda a la

heterogeneidad

¿Por qué pensamos en distritos múltiples predominantemente?

Porque efectivamente hay que acercar la representación al pueblo

y ésa es la única manera de hacerlo. No estoy de acuerdo con el

distrito uninominal. Eso funciona en sociedades socialmente

homogéneas. El Perú es una sociedad brutalmente heterogénea;

no sólo socialmente, sino cultural, territorial, económi camente. Por

tanto, aquí corresponde más una representación por distrito

múltiple con la proporcionalidad que reclamaba el doctor Cáceres.

Debate y consenso nacional: Distrito único

Pero también hay que rescatar que queremos hacer del Congreso

el espacio de debate nacional. Este espacio requiere de un

componente como el que señala el doctor Chirinos, pero no a

exclusividad; es decir, requiere de un porcentaje de distrito

nacional único.

Yo no veo que, por el hecho de ir contra las tradiciones, haya un

grave problema de tener dos orígenes en el Congreso. Es cierto

que se va contra las tradiciones.

[…] En todo caso, creo que hay que armonizar una representación

predominante de acuerdo a la realidad social peruana y a la

realidad cultural peruana. Por eso, en la propuesta del MDI pongo

ochenta por ciento de distrito múltiple con una presencia que haga

que los líderes nacionales estén en el Congreso y debatan desde el

Congreso y no desde fuera; que debatan desde el Congreso y no

construyendo correlación de fuerzas en función de cuestionar a los

representantes, cosa ésta que he visto en varios líderes políticos de

este país.

Creo que hay que fortalecer las dos cosas, porque yo no imagino

una democracia sin partidos. Quisiera ver en el Congreso a los

principales líderes de los partidos, aunque eso no corresponda con

el distrito en que viven o con el distrito electoral, en concreto,

donde puedan estar ubicados. Y creo que esa presencia de un

pequeño porcentaje sí va a ayudar a asegurar criterios más fuertes

de política nacional que si ellos no estuvieran. (HP, DD del CCD,

1993).

[Más de 100 por densidad de la población]

en lo referente a su cantidad, porque, al tener en cuenta la densidad

de la población de nuestro país, el medio geográfico y la extensión

territorial, los cien miembros de los que constaría la Cámara sería

un número muy reducido; y más aún si se toma en cuenta la

experiencia que estamos viviendo.





Dije que traía una duda. Mi duda es la siguiente: ¿Estamos ahora en

condiciones de poner en la Constitución una fragmentación

electoral en porcentajes? ¿No sería mejor discutir esto cuando

discutamos la ley electoral y las reformas de los mecanismos

electorales, donde será posible que analicemos con cuidado, con

detalle, matemáticamente, las ventajas y desventajas de cualquiera

de los tres sistemas que existen para escoger?

Me inclino a pensar que es preferible no tomar una decisión de

detalle al momento, sino que este punto quede reflejado

solamente de manera genérica como la obligación de implantar un

sistema equitativo y proporcional sin llegar a fijar ahora un detalle

específico. (CFC, DD del CCD, 1993).

[Que el número y modo lo defina una ley]

[…] qué grave es que la Constitución diga que el número de

congresistas es cien y que el sistema electoral es tal y tal. Desde

luego, le adelanto al doctor Ferrero, que estoy en desacuerdo con

dos sistemas de elección. Elijamos uno, escojamos uno. Yo

escogería, si de mí dependiera, el distrito nacional único, porq ue

ahí triunfan las grandes corrientes de opinión. Sin embargo, mis

compañeros en Renovación, la mayor parte, preferirían distrito

uninominal. Cambiar de sistema de elección tiene graves, grandes

y trascendentales consecuencias.

Cuando en 1958 el general de Gaulle cambió el sistema de elección

y pasó de un sistema de representación proporcional a un sistema

uninominal por distrito con segunda vuelta, el Partido Comunista,

que tenía ciento noventa escaños en la precedente Asamblea

Nacional, en la siguiente Asamblea, sin variar su volumen electoral,

tuvo diez escaños. De manera que sólo cambiando las reglas de

juego se puede cambiar la fisonomía del Congreso.

A mí me parece —iba a decir temerario, pero quizás es una palabra

muy grave— imprudente de parte de l a mayoría parlamentaria

querer encerrar en un precepto constitucional el número de

congresistas, […] ¿Vamos a decir cien? Y si el pueblo y el país tienen

una necesidad mayor de ciento veinte, de ciento cincuenta,

pasados unos años vamos a decir "éstos se eligen en distrito

plurinominal y éstos eligen en distrito nacional".

Por su intermedio, señor presidente , me permito recomendarle al

doctor Torres Lara un artículo concebido en estos términos: […] "El

número de los congresistas y el sistema de elección se determinan

por ley". Ése es el precepto sabio.

[…]

Y, entonces, eso no lo puede discutir nadie. En una disposición

transitoria, la mayoría puede poner, pues, el sistema que prefiera; y

De los doscientos cuarenta parlamentarios, se ha reducido a la

fecha a ochenta, y estamos duplicando el trabajo en todos los

campos. En las Comisiones se están sacando leyes débiles sin la

fundamentación adecuada, sin previo estudio o análisis crítico

debidamente sustentado. Prueba de ello es que nuestras

disposiciones van a durar poco tiempo. Sin embargo, cuando hay

más congresistas, existe la probabilidad de trabajar más

concienzudamente, con mayor detenimiento y en una forma acorde

a la realidad de nuestro país, por lo que proponemos que deben

ser ciento cincuenta los miembros del Congreso en el futuro.

[Eusebio Vicuña Vásquez del FREPAP (EVV), DD del CCD, 1993].

[120 representantes]

[…] considero también que el número de cien es muy poco.

Considero que deben ser ciento veinte, y doy mi razón. En este Perú

desigual que tenemos, el que tengamos una población de cinco o

seis millones de habitantes concentrada en Lima y que tengamos,

tal vez, una población cien veces menor en Tumbes o en Madre de

Dios no debiera limitar a que Tumbes y Madre de Dios tuviesen

representantes en un Congreso. De tal suerte que, para guardar la

proporcionalidad de la población electoral —he hecho un estudio

al respecto—, no ayuda mucho el número cien para guardar esa

proporcionalidad; sería más conveniente que sean ciento veinte.

(JCM, DD del CCD, 1993).





cuando venga otra mayoría —que de repente viene porque ustedes

no son eternos—, sin trastorno constitucional, sin quebranto, sin

crisis, cambia el sistema de elección. Tan sencillo como eso. (ECHS

DD del CCD, 1993).

[El número de representantes tiene que ver con el modelo de

representación política global]

¿Trae el proyecto de la mayoría un concepto global, acabado, del

modelo de representación política que tiene? No, señor presidente .

Se ha agarrado un lapicero y se ha dicho: "cien representantes:

veinte y ochenta". ¿Y por qué veinte y ochenta? ¿Y por qué cien?

¿Por qué no ciento veinte? ¿Cuáles son los distritos electorales en

los que se está pensando?

Hay una vieja forma de denominar ese manipuleo político que

correspondió a un senador americano que se llamaba Gerry, y por

eso se dijo que él había hecho el Gerrymander: una modalidad de

acomodo de distritos electorales en función del interés concreto y

coyuntural de una determinada elección.

Si queremos cambiar el sentido de la representación, la cual ha

hecho crisis en nuestro país porque el ciudadano común y corriente

no se siente representado, pues deberíamos haber tenido un

debate a fondo sobre qué tipo de representación queremos y qué

tipo de funciones queremos darle a ese representante local, a ese

representante regional y a ese representante nacional.

Pero, si no se tiene esta visión de conjunto, yo pregunto: ¿por qué

cien, por qué no ciento veinte, por qué veinte de aquí y ochenta de

allá? ¿Cuáles son los distritos electorales en que se está pensando?

Es decir, las preguntas sobran frente a una hipótesis o frente a un

planteamiento que no responde a una visión de conjunto.

Por eso, el debate de fondo aquí no es cuáles son los distritos

electorales o cuál el sistema electoral. El debate de fondo es qué

tipo de representación queremos tener. En nuestra propuesta, hay

una mejor distribución de poder, asienta el poder en las

municipalidades, les da fuerza a las regiones, determina el poder

del Gobierno Central, lo separa del Parlamento, y sabemos también

qué tipo de representación proponemos. Esto no lo vemos en el

proyecto de la mayoría. (LFN, DD del CCD, 1993).


Artículo 103. El número de congresistas es de ciento veinte. El proceso electoral se organiza conforme a ley.

1.3. Sobre la posibilidad de que candidatos a la presidencia y vicepresidencias sean también a parlamentarios y la renovación de la

Representación Nacional





Artículo 166°. - El Senado se elige por un período de cinco años. El número de Senadores elegidos es de sesenta. Además, son Senadores

vitalicios los ex presidentes constitucionales de la República, a quienes no se considera para los efectos del Art. 169.

Los candidatos a la presidencia y vicepresidencias pueden integrar las listas de candidatos a Senadores o Diputados.

Artículo 167°. - La cámara de Diputados es elegida por un período de cinco años.


El número de Diputados es de ciento ochenta. La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densid ad electoral. Toda

circunscripción tiene por lo menos un Diputado.


Artículo 101°. - El Congreso se elige por un período de cinco años.

Los candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a congresistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser

simultáneamente candidatos a representación parlamentaria.


Artículo 104°. El Congreso se elige por un período de cinco años. Los candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de

candidatos a congresistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultáneamente candidatos a representación parlamentaria.

2. Requisitos e impedimentos para ser parlamentario

Nacionalidad y

edad Norma vigente del régimen bicameral (1979):

Artículo 171°. - Para ser Senador o Diputado se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y

haber cumplido por menos 35 años en el primer caso, y 25 en el segundo.


Artículo 102°. - Para ser congresista, se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber

cumplido 25 años.

.


Artículo 105°. Para ser congresista, se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber

cumplido 25 años.

Impedimentos e

incompatibilidad

es con la función

legislativa

Norma vigente del régimen bicameral (1979): Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquier otra

función pública, excepto la de Ministro de Estado. (Art. 173).

Prohibiciones de los Diputados y Senadores. (Véase art. 174).


Artículo 103°. - No pueden ser elegidos congresistas si no han dejado el cargo seis meses antes de la elección:

1.- Los ministros y viceministros de Estado, El Contralor General, los intendentes departamentales y provinciales y los

gobernadores.

2.- Los miembros del Poder Judicial, del Ministerio Público y del Consejo Nacional de la Magistratura.

3.- El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y Seguros, el Superintendente de

Administración Tributaria y el Superintendente Nacional de Aduanas y el Superintendente de Administradoras de

Fondos Privados de Pensiones. Y

4.- Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad.


Artículo 106º.— No pueden ser elegidos congresistas si no han dejado el cargo seis meses antes de la elección:





1. Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General, los prefectos y los gobernadores.

2. Los miembros del Poder Judicial, del Ministerio Público y del Consejo Nacional de la Magistratura.

3. El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y Seguros, el Superintendente de

Administración Tributaria y el Superintendente Nacional de Aduanas y el Superintendente de Administradoras de

Fondos Privados de Pensiones. Y

4. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad.

Incompatibilida

des


Los Senadores y Diputados están prohibidos:

1. De intervenir como miembros del Directorio, abogados, apoderados, gestores o representantes de Bancos

estatales y de empresas públicas o de economía mixta.

2.. De tramitar asuntos particulares de terceros ante los órganos del Poder Ejecutivo. Y

3. De celebrar por sí o por interpósita persona contratos con l a administración pública, salvo las excepciones que

establece la ley. (art. 174).


Artículo 104°. - La función del congresista es a tiempo completo. Le es prohibido de desempeñar cualquier ocupación

o ejercer cualquier profesión durante las horas de funcionamiento del Congreso.

El mandato del congresista es incompatible con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de ministro

de estado y el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter internacional.

Es asimismo incompatible con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista

mayoritario, miembro del Directorio de Empresas que t ienen contratos de obras, suministro o aprovisionamiento con

el Estado o que administren rentas o presten servicios públicos.

Es también incompatible con cargos similares en empresas que, durante el mandato del congresista, obtengan

concesiones del Estado, así como con las del sistema crediticio financiero, supervisadas por la Superintendencia de

Banca y Seguros.


Artículo 107º.— La función del congresista es a tiempo completo. Le es prohibido desempeñar cualquier ocupación o

ejercer cualquier profesión durante las horas de funcionamiento del Congreso.

El mandato del congresista es incompatible con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de Ministro

de Estado y el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter internacional.

Es asimismo incompatible con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista

mayoritario, miembro del Directorio de empresas que t ienen contratos de obras, suministro o aprovisionamiento con

el Estado o que administren rentas o presten servicios públicos.

Es también incompatible con cargos similares en empresas que, durante el mandato del congresista, obtengan

concesiones del Estado, así como con las del sistema crediticio financiero, supervisadas por la Superintendencia de

Banca y Seguros.


No sujeción a

mandato

imperativo

alguno y

garantías para el

ejercicio de sus

funciones


Los Senadores y Diputados representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo.

No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus

funciones. No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización de la cámara a que pertenecen…

(Véase art. 176).


Artículo 105°. - Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.





No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus

funciones.

No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización de la Cámara a que pertenecen o de la Comisión

Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito

flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente, dentro de las

veinticuatro horas, a fin de que se autoricen o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.


Artículo 108º.— Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.

No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus

funciones.

No pueden ser p rocesados ni presos, sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que

son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual

son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente, dentro de las veinticuatro horas, a fin de que

se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.


Autonomía del

Reglamento

parlamentario y

carácter

irrenunciable del

mandato

legislativo


Reglamento y autonomía de las Cámaras. (Art. 177).

-El mandato legislativo es irrenunciable (Véase art. 178).


Art. 106°. - El congreso elabora y aprueba su reglamento, que tiene fuerza de ley; elige a sus representantes en la

comisión permanente y en las demás comisiones; establece la organización y las atribuciones de los grupos

parlamentarios; arregla su economía; sanciona su presupuesto; nombra y remueve a sus funcionarios y empleados, y

les otorga los beneficios que les corresponden de acuerdo a ley.

Artículo 107°. - El mandato legislativo es irrenunciable

Las sanciones disciplinarias que imponga el Congreso a los representantes y que impliquen suspensión de funciones



Artículo 109. El Congreso elabora y aprueba su Reglamento que tiene fuerza de ley; elige a sus representantes en la

Comisión Permanente y en las demás comisiones; establece la organización y atribuciones de los grupos

parlamentarios; arregla su economía; sanciona su presupuesto; nombra y remueve a sus funcionarios y empleados y

les otorga los beneficios que les corresponden, de acuerdo a ley.

Artículo 110º.— El mandato legislativo es irrenunciable.

Las sanciones disciplinarias que imponga el Congreso a los representantes y que impliquen suspensión de funciones


Inviolabilidad

del recinto


Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar al recinto del Congreso, ni al de las cámaras. (Art. 182).

Sin debate y por unanimidad se aprobó la disposición de dotación militar por parte del Parlamento y sobre la

inviolabilidad del recinto parlamentario






Artículo 110°. - El Presidente de la República está obligado a poner a disposición del Congreso los efectivos de las

Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional que demande el presidente del Congreso.

Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar al recinto del Congreso sino con autorización del

presidente .


Artículo 113. El presidente de la República está obligado a poner a disposición del Congreso los efectivos de las

Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional que demande el presidente del Congreso.

Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar al recinto del Congreso sino con autorización del

presidente .

5. Facultad del Parlamento de solicitar información a Entidades públicas, y de investigar sobre cualquier asunto de interés público,

y obligación de publicidad de las Sesiones

Solicitar

información


Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de Elecciones, al

Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros y a los gobiernos regionales

o locales los datos e informes que estima necesarios para llenar su cometido. El pedido se hace por escrito y por

intermedio de la Cámara respectiva. (Art. 179)


Artículo 108°. -Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de

Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros y a los

gobiernos locales, los datos e informes que estime necesarios. El pedido se hace por escrito y por intermedio del

Congreso.


Artículo 111. Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de

Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros y a los

gobiernos locales, los informes que estime necesarios. El pedido se hace por escrito y de acuerdo al Reglamento del

Congreso.

Facultad de

investigar a la

Administración


El Congreso y cada Cámara pueden nombrar Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto de interés público.

Es obligatorio comparecer al requerimient o de dichas Comisiones, bajo los mismos apremios que se observan en el

procedimiento judicial. (Art. 180)


Artículo 109. El Congreso puede iniciar investigac0iones sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio

comparecer al requerimiento de las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que

se observan en el procedimiento judicial.

Para el cumplimiento de sus fines pueden acceder a cualquier información, excepto la que afecte la intimidad personal,

incluyendo el levantamiento del secreto bancario y de la reserva tributaria.






Artículo 112. El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio

comparecer al requerimiento de las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que

se observan en el procedimiento judicial.

Para el cumplimiento de sus fines pueden acceder a cualquier información, excepto la que afecte la intimidad personal,

incluyendo el levantamiento del secreto bancario y de la reserva tributaria. Sus conclusiones no obligan a los órganos

jurisdiccionales.

El 15 de marzo se reconsideró y se añadió en el segundo párrafo: “Para el cumplimiento de sus fines pueden

acceder a cualquier información, excepto la que afecte la intimidad personal , incluyendo el levantamiento del

secreto bancario y la reserva tributaria” [Cursiva del editor]

6. Facultad del Parlamento de acusar a los presidentes de los otros poderes y altos funcionarios del Estado por infracción

constitucional o delitos en el ejercicio de sus funciones


Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al presidente de la República, a los miembros de ambas Cámaras, a los

Ministros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal de Garantías Constitucionales y a los altos funcionarios

de la República que señala la ley, por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus fun ciones. aunque

hayan cesado en éstas. (Art. 183).

Corresponde al Senado declarar si hay o no lugar a formación de causa a consecuencia de las acusaciones hechas por la Cámara de

Diputados En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según ley. (Art. 184)


Artículo 111. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso al presidente de la República, a los representantes a

Congreso, a los ministros de Estado, a los vocales de la Corte Suprema, a los fiscales supremos y al Contralor General por infracción de la

Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.


Artículo 114. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso al presidente de la República, a los representantes a

Congreso, a los ministros de Estado, a los vocales de la Corte Suprema, a los fiscales supremos y al Contralor General por infracción de

la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, y hasta cinco años después de que hayan cesado en

éstas.


Composición y

atribuciones de

la Comisión

Permanente


La Comisión Permanente se compone de cinco Senadores y de diez Diputados elegidos por sus respectivas Cámaras,

además de los presidentes de éstas como miembros natos. La preside el presidente el Senado. En ausencia de éste,

el presidente de la cámara de Diputados. (Véase art. 185).


Artículo 112°. - La Comisión Permanente está integrada por congresistas con tendencia proporcional al número de

representantes de cada grupo parlamentario. Son elegidos por el Congreso. No exceden del veinticinco por ciento

del número total de congresistas.


1) Designar al Contralor General, a propuesta del presidente de la República

2) Ratificar la designación del presidente del Banco Central de Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros.

3) Aprobar los créditos suplementarios, transferencias y habilitaciones del Presupuesto, en receso parlamentario.

4) Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le encomiende. Y

5) Las demás que le asigna la Constitución; y las que le señale el Reglamento del Congreso.






Artículo 115º.— La Comisión Permanente está integrada por congresistas con tendencia proporcional al número de

representantes de cada grupo parlamentario. Son elegidos por el Congreso. No exceden del veinticinco por ciento

del número total de congres istas.


1. Designar al Contralor General, a propuesta del presidente de la República.

2. Ratificar la designación del presidente del Banco Central de Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros.

3. Aprobar los créditos suplementarios, transferencias y habilitaciones del Presupuesto, en receso parlamentario.

4. Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le encomiende.

No podrá delegarse lo relativo a reforma constitucional, la aprobación de tratados internacionales, las leyes orgánicas,

la Ley de Presupuesto y la Ley de la Cuenta General de la República.

5. Las demás que le asigne la Constitución; y las que le señale el Reglamento del Congreso.

Atribuciones del

Congreso


Son atribuciones del Congreso.

1. 1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.

2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la

responsabilidad de los infractores.

3. Aprobar los tratados o convenios internacionales de conformidad con la Constitución.

4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.

5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.

6. Ejercer el derecho de amnistía.

7. Aprobar la demarcación territorial que propone el Poder Ejecutivo. Y

8. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa. (Véase

art. 186).



1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.



3. Aprobar los tratados de conformidad con la Constitución.




7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo. Y

8. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa.

Normas aprobadas en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Artículo 116º.— Son atribuciones del Congreso:




3. Aprobar los tratados de conformidad con la Constitución.




7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.





8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República siempre que no afecte,

en ninguna forma, la soberanía nacional.

9. Autorizar al presidente de la República a salir fuera del territorio nacional.

10. Ejercer las demás atribuciones que le señale la Constitución y las que son propias de la función legislativa.

Artículo 117.Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario

acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años o destituirlo en la función que

desempeña, sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad.

El acusado, en el trámite parlamentario, tiene derecho a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogado ante la

Comisión Permanente y ante el Pleno del Congreso.

En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación denuncia ante la Corte Suprema en el

plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente.

La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos.

Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la

acusación del Congreso.

Disposición

transitoria

Disposición aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Disposición Transitoria. El primer proceso de elecciones generales que se realice a partir de la vigencia de la

presente Constitución, en tanto se desarrolla el proceso de descentralización, se efectuará por distrito único.

Fuente: Domingo García Belaúnde: Las Constituciones del Perú, Lima, 2016; Diario de los Debates de la constituyente de 1993 y documentos del Archivo

General de la República.

Elaboración: Área de Servicios de Investigación

El cuadro 3, siguiente, contiene las intervenciones en la Comisión de Constitución y

Reglamento del Congreso Constituyente Democrático de 1993, y las normas sobre todos los

puntos debatidos en el capítulo El Poder Legislativo. Asimismo, presenta la norma de

referencia vigente de la constitución de 1979, y la aprobada por la Comisión.

Cuadro 3

Argumentos y normas sobre el capítulo El Poder Legislativo, expuestos en las sesiones de la

Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso Constituyente Democr ático, en marzo de

1993


Norma

vigente del

régimen

bicameral

(1979)

“ El Congreso se compone de dos Cámaras: El Senado y la Cámara de Diputados. Durante el receso funciona la comisión

permanente.”

(Art. 164).





1.1. Argumentos sobre el Régimen Parlamentario


a. Históricos

Yo tengo razones de nuestros precedentes constitucionales. El doctor

Ortiz de Zevallos se ha referido a la Constitución de 1877, la única que

establecía el régimen unicameral y que, por lo demás, no llegó a

instrumentarse. No llegó a elegirse presidente ni gobierno bajo esa

Constitución, sino que el país volvió a la Constitución de 1860. [Enrique

Chirinos Soto (ECHS), Diario de Debates del Congreso Constituyente

Democrático, Comisión de Constitución y Reglamento (DD del CCD -

CCR), 1993].

[…] generalmente los Congresos [de dos cámaras] no han

funcionado bien en el Perú.

La verdadera historia de las dos cámaras […] ellas se originaron en

la democracia sobre la base de composición de clases sociales

distintas, o grupos sociales diferentes: aristocracia y pueblo en la

mayor parte de los casos. La instalación de la democracia en el

mundo es por la lucha a favor del imperio de la voluntad de las

mayorías; pero como la población siempre ha estado dividida en

diversos sectores, surgió el concepto de dos cámaras para que

ellas representaran sectores diferentes de la población; así, por

ejemplo, a la aristocracia o al pueblo. […] Nosotros

lamentablemente copiamos esa estructura cuando estábamos

construyendo, desde el principio una estructura igualitaria. [Carlos

Torres y Torres Lara, (CTTL), DD del CCD-CCR,1993]

b. Comparativos

Los países que tienen la democracia más desarrollada del mundo —los

Estados Unidos e Inglaterra—, son bicamerales; en la mayoría de los otros

países de Europa y de América también hay bicameralidad (RCV, DD del

CCD-CCR,1993).

[..] el señor presidente me perdonará que no me impresione mucho su

estadística, porque la que más nos interesa es la de los países próximos;

y en América Latina —en toda América, porque en Estados Unidos hay

dos cámaras— sólo hay el ejemplo del Ecuador, el cubano y algún país

de América Central. En América del Sur, Ecuador, y con muy mal

resultado; sería cuestión de ir a ver cómo funciona el sistema ecuatoriano.

(ECHS, DD del CCD-CCR,1993).

[…] cuantitativamente, la mayor cantidad de países del mundo tiene

una sola cámara y no dos cámaras. Quiero remarcar, además,

porque algunos dirán que tal vez se trata de los países menos

desarrollados o de los países africanos, que los países de más alto

desarrollo social, como los países nórdicos, cuentan con una sola

cámara y tienen una experiencia extraordinariamente positiva.

(CTTL, DD del CCD-CCR,1993).

c. Sobre la reflexividad y meditación de los proyectos de ley

Las dos cámaras garantizan una mejor legislación. La mayoría tiene

también una especie de comezón para que las leyes salgan rápido y sean

muchas, yo no sé para qué. Las normas que dicta el Poder Ejecutivo, a las

que se ha referido, con razón, como las tuvo en el Congreso, son las indis-

pensables, son las urgentes. En todas partes del mundo, aunque de ello

se asombre mi distinguido amigo Hernando de Soto, el Poder Ejecutivo

[…] dos cámaras son posibles y hasta necesarias cuando el peso

legislativo recae fundamentalmente en el Parlamento, como ha sido

lo tradicional. Sin embargo, en los últimos tiempos, particularmente

desde los años cincuenta, las reformas y prácticas constitucionales

han orientado a diversos países a hacer que el Poder Ejecutivo

elabore muchas normas, aun de carácter legislativo. En nuestro país





legisla más. Incluso, cuando legisla el Parlamento en Gran Bretaña, el 90

por ciento de leyes que aprueba el Parlamento tienen su origen e n

proyectos del Ejecutivo.

El Parlamento viene a ser una gran caja de resonancia de la opinión, un

organismo fiscalizador y un organismo que da grandes leyes. Esas leyes

tienen que ser meditadas y pasar por el tamiz de una cámara a la otra.

(ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).

[…] la aprobación de la ley en dos tiempos da lugar a que se ejercite la

crítica por parte de la ciudadanía y se pueda reflexionar sobre lo que se

va a aprobar como ley. Cuando se procede con una sola cámara no hay

lugar a esa reflexión, y entonces sucede lo que, por ejemplo, pasó hace

poco en nuestra cámara, en que aprobamos un proyecto de ley

concerniente a la prórroga del mandato municipal, y la ley salió

incompleta, por lo que hubo necesidad de dar una ley ampliatoria a los

pocos días. (RCV, DD del CCD-CCR, 1993).

son miles ya los decretos que se han dictado con carácter

legislativo.

Esa costumbre, que se inició en nuestro país más o menos en 1967,

con los decretos del ministro Ulloa, fue adquiriendo cuerpo hasta

que nuestra Constitución del 79 reconoció expresamente lo que

establecen otras Constituciones, como la francesa, esto es, que el

Poder Ejecutivo puede dictar decretos legislativos, vale decir,

auténticas leyes, jerárquicamente.

[…] en las sociedades modernas, no en la Francia de principios del

siglo pasado, sino en los tiempos modernos, el principal productor

de normas es el Poder Ejecutivo. Ésa es la realidad; puede que no

corresponda al deseo que tengamos todos, pero la realidad es que

el Poder Ejecutivo, con la enorme presión de las necesidades

diarias, se ve llevado a la necesidad de elaborar normas que tienen

jerarquía de ley, por diversas vías: o por encargo del Parlamento, o

por iniciativa del propio Poder Ejecutivo. Y esto, señor presidente,

es lo más determinante para fundamentar la principal razón por la

que considero que debemos tener una sola cámara. (CTTL, DD del

CCD-CCR, 1993).

d. Sobre la revisión de proyectos aprobados y oportunidad para la expresión y crítica de la opinión publica

Ese tránsito, señor presidente, en que el proyecto de ley va de una cámara

a la otra, es el momento en que interviene la opinión pública, para

combatir un proyecto de ley que la Cámara de Diputados pueda haber

aprobado apresuradamente. Pero, ahora, la participación de la opinión

pública se restringe, porque el proyecto de ley de cámara única va a

elevarse de frente al presidente de la República.

Hay otro caso notable en nuestra historia. En 1945 se aprobó en la Cámara

de Diputados la llamada "Ley de la Mordaza", y cuando fue al Senado se

gestó un movimiento tal en la opinión pública, que el presidente

Bustamante y Rivero amenazó con vetar esa ley. El Senado la tuvo que

aprobar, y en seguida aprobar una segunda ley que eliminaba el

controvertido artículo 1. ° de la primera ley llamada "de imprenta". Los

ejemplos se podrían multiplicar. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).

[…] el Senado de la República es elegido por el voto de electores de toda

la República, mientras que los miembros de la Cámara de Diputados son

elegidos por circunscripciones. Partiendo de esa situación, se crea ya una

situación totalmente diferente, porque los senadores son, por su

naturaleza, hombres más versados, llegan a la cámara con mayor madurez

y preparación. Eso no necesita ningún ejemplo porque es una realidad

vivida diariamente: todos los senadores son personas más versadas.

[…] la Cámara de Senadores exige un mayor debate y un mayor

conocimiento de las leyes; eso se justifica plenamente y da mayor garantía





a la ciudadanía, que tiene el conocimiento de que un caso, en que ha

opinado y resuelto la Cámara de Diputados, va a ser revisado por el

Senado.

Tenemos el último ejemplo, el de la ley de la banca. La ley de la banca se

aprobó en 48 horas en la Cámara de Diputados, pero su discusión demoró

varios meses en el Senado. Tenemos la perfecta experiencia de cómo se

analizaron las situaciones en el Senado y cómo no lo fueron en la Cámara

de Diputados. Seguramente, si hubiera dependido únicamente de una

cámara, ya ésa fatídica ley de la estatización de la banca integraría nuestro

sistema legal. [Gonzalo Ortiz de Zevallos (GOZ), DD del CCD-CCR, 1993].

e. Sobre el control de un Ejecutivo que legisla por la vía de decretos

Y la razón es la siguiente: cuando es el Poder Ejecutivo —

cuantitativamente— el principal productor de las normas legales,

es necesario que tenga un elemento de control adecuado, y ese

elemento de control adecuado se llama Congreso, se llama

Parlamento. En la teoría tradicional, el Poder Ejecutivo no dicta

normas de jerarquía legal; en la teoría tradicional es el Congreso el

que las dicta. Por lo tanto, ahí sí se justifica la posibilidad de dos

cámaras: una para que controle tal vez los excesos de la otra. Pero

hoy, esa historia pasó totalmente; hay que leer la realidad, y la

realidad es que el principal productor de normas es el Poder

Ejecutivo.

En consecuencia, es necesario hacer un Poder Legislativo lo

suficientemente ágil para que controle al productor de normas,

que es fundamentalmente el Ejecutivo. No un Poder Legislativo

que se adormezca en sus interioridades y en sus conflictos

internos, como nos ha sucedido con la Cámara de Diputados y

con la Cámara de Senadores. (CTTL, DD del CCD-CCR, 1993).

[…] es una corriente mundial el que los Ejecutivos están normando

más; pero eso tiene maneras de ser corregido. No sólo debe llevar

a entender mejor la fiscalización, sino que debe llevar a que

evaluemos qué cosa ha sido en términos reales la fiscalización.

Durante los últimos 13 años, la fiscalización ha sido básicamente un

poner en debate las cosas, sin llegar a corregir, por parte del

Legislativo, salvo en casos muy puntuales, las políticas del Ejecutivo.

Esto tiene que ver, obviamente, con la forma en se ejerce la

mayoría; pero también tiene que ver con los mecanismos que hacen

mucho más lento al Poder Legislativo con relación al Ejecutivo.

[(Henry Pease (HP), DD del CCD-CCR, 1993].

f. Sobre la eficacia en la función parlamentaria

[…] mientras el Ejecutivo va a una enorme velocidad, incontrolada

en gran medida —lo cual puede ser bueno o malo, ese punto está





fuera de análisis—, el Parlamento se convierte en una estructura

ineficiente, que ni siquiera puede controlar; si no, veamos lo que

sucedió con el último Parlamento, y, en fin, con todos los últimos.

A medida, pues, que la estructura del Poder Ejecutivo se afianza, se

agiliza, se moderniza, produce en consecuencia más normas, no

solamente administrativas sino con jerarquía legal; porque el propio

Parlamento no puede caminar a ese ritmo y se ve desplazado de

esa función.

Si el Parlamento no se reestructura y no adopta una nueva

mentalidad y un nuevo mecanismo de producción de normas y de

control, deja de servir para los fines que tenía. ¿Y cuáles son esos

fines? La producción de normas y el control del Poder Ejecutivo.

(CTTL, DD del CCD-CCR, 1993).

[…] existe una duplicidad innecesaria cuando dos cámaras realizan

básicamente la misma tarea. Se trata, entonces, de simplificar un

procedimiento innecesario. ¿Qué necesidad concreta existe para

que una misma idea sea discutida dos veces por personas

responsables? Ninguna; y aquí hay algo que normalmente se

ignora: cuando un proyecto de ley llega a ser discutido en un

Congreso unicameral, como es éste en él que nos encontramos

hoy, ese proyecto ha recibido ya seis análisis. [Del Congresista, del

Grupo Parlamentario, de los asesores de la Comisión, del dictamen,

de la Comisión y del Pleno del Parlamento]

Es decir, cuando menos seis veces para analizar el mismo problema

por personas inteligentes, ilustradas, representantes del pueblo. Si

esto ocurre en un Congreso de una cámara, quiere decir que con

un Congreso de dos cámaras la misma idea, cuando menos, es

estudiada de diez a catorce veces. [Carlos Ferrero Costa. (CFC), DD

del CCD-CCR, 1993].

g. Sobre la prontitud en la elaboración y aprobación de las leyes

[…] lo que el país nos pide es que la expedición de las leyes no sólo

sea segura, firme, representativa de sus inquietudes, sino que

implique un procedimiento expeditivo, donde aquel que presenta

una idea a través de un parlamentario o de una institución vea que

se plasma en una ley no después de un año, sino después de tres

meses, dos meses, o quizás menos. O sea, hay un reclamo colectivo

para que el Parlamento no funcione con lentitud. (CFC, DD del

CCD-CCR, 1993).

[…] la lentitud del Poder Legislativo es lo primero que atenta contra

su legitimidad ante el pueblo. Estamos en un tiempo en que la





urgencia de transparencia en la política es demandada por todos, y

el pueblo no entiende por qué una ley, que se empuja en u n

momento con mucho entusiasmo, que es aprobada por una cámara

—y se considera un triunfo la aprobación—, al pasar un año sigue

estancada en la otra cámara. Esa duplicidad de procedimiento es

para mí esencialmente conservadora en un país que tiene que

adaptarse muy rápidamente a situaciones cambiantes. (HP, DD del

CCD-CCR, 1993).

h. Sobre la representación de intereses del Estado y la Nación y la representación de intereses de las regiones y localidades

[…] el Senado debe ser una cámara que tenga una representación

nacional elegida en distrito único, y en que los diputados deben tener una

extracción regional, para que ambos encarnen las características

fundamentales del Estado peruano, que es unitario por un lado y

descentralizado por otro. El Senado va a defender la totalidad de los

intereses del Estado y de la Nación, y los diputados van a defender los

intereses y derechos de las regiones. [Róger Cáceres Velásquez (RCV), DD

del CCD-CCR, 1993].

[…] ocurre en los Estados Unidos, donde los representantes lo son de un

distrito; entonces, tienen una clientela y obedecen a esa clientela. Un

representante de un distrito de Virginia jamás votará un impuesto que

perjudique a la industria del tabaco. El Senado tiene una representación

más amplia, porque cada Estado elige dos senadores. Entonces, un

senador de Nueva York tiene, pues, un peso en la vida de los Estados

Unidos que no lo puede tener el representante de un distrito de Utah; no

puede ser, hay mucha diferencia, pero no dejan los senadores de

representar intereses estatales. El único funcionario que en los Estados

Unidos representa el interés de la Nación en su conjunto es el presidente

de la República, cosa que también pasa en el Perú. En el Perú el

presidente de la República, como es elegido por todo el país, en la

generalidad de los casos atiende el interés de la Nación; es el único que

lo atiende. Puede y debería estar reforzado por un Senado elegido en

distrito nacional único. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).

i. Sobre las funciones de la Comisión Permanente de acusación constitucional y nombramiento de altos funcionarios

En cuanto a que la Comisión Permanente podría tener la funcionalidad

de una cámara distinta, es algo que veo muy remoto, porque ocurriría que

durante el funcionamiento del Congreso habría congresistas que estarían

participando en el Congreso y al mismo tiempo en la Comisión

Permanente, o sea, una doble representación. (RCV, DD del CCD-CCR,

1993).

[…] nuestro proyecto propone que dentro de e sta única cámara se

refuercen y se redefinan las funciones de la Comisión Permanente;

una comisión que, en primer lugar, funcionaría durante todo el año;

en segundo lugar, no tendría solamente las facultades de la

Comisión Permanente de siempre, sino que asumiría las funciones

que ha tenido hasta ahora el Senado, no en materia de revisar las





leyes que se dictan, por cierto, sino en las materias específicas que

le correspondían al Senado. Por ejemplo —a modo de explicación

solamente—, la Cámara de Diputados en algunos países acusa, la

Cámara de Senadores no tiene esa facultad; la Cámara de

Senadores, en algunos países como el nuestro ratificaba el

nombramiento de los embajadores.

Si se trata de una acusación constitucional, al igual que lo hemos

aprobado aho ra, en donde la acusación la formula la Comisión de

Fiscalización y la delibera y resuelve el Congreso, sería similar, vale

decir, la Comisión Permanente formula la acusación y el Congreso

la resuelve. En otras palabras, proponemos una sola cámara, pero

con una Comisión Permanente que asume gran parte de las

facultades que tenía antes el Senado. (CTTL, DD del CCD-CCR,

1993).

j. Sobre la renovación de representantes

El tercer concepto fundamental de este proyecto es que

consideramos que debe haber una renovación por tercios. A la

mitad del periodo de los cinco años debe haber un proceso

electoral para renovar un tercio de los componentes del

Congreso.

: […] que salga el tercio menos elegido, es decir, con menos votos,

con la facultad, por supuesto, de volverse a presentar y, en

consecuencia, ser nuevamente elegido, y no sólo ser nuevamente

elegido, sino pasar al tercio superior. Con este procedimiento —

que no es perfecto, como no lo es ninguno — lo que se intenta es

que exista el concepto de que el parla mentario tiene que trabajar

permanentemente, que debe tener una votación adecuada, y que

a los dos años y medio el ciudadano tiene la posibilidad de

reorientar parcialmente la conducción del Parlamento, removiendo

un tercio de sus representantes. (CTTL, DD del CCD-CCR, 1993).

Norma aprobada en la Comisión de Constitución y Reglamento

El Poder Legislativo reside en el Congreso de la República, el cual consta de cámara única.

(Véase art. 90).

1.2. Sobre el número de representantes y el Periodo parlamentario


(1979): El Senado se elige por un periodo de cinco años. El número de Senadores es de sesenta. Son Senadores vitalicios los ex Presidentes

Constitucionales. (Véase art. 166).

El número de Diputados es ciento ochenta. La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densidad electoral. Toda

circunscripción tiene por lo menos un diputado. (Art. 167)





Posiciones en debate en la Comisión

[No se debe fijar el número de representantes]

[…] un Congreso de ochenta representantes funciona mucho mejor que

una Cámara de Diputados de ciento ochenta. En eso no hay nada que

hacer.

En consecuencia, estoy de acuerdo por lo pronto con bajar el número de

miembros a un número primo; ciento dos creo que es un número pri mo,

o ciento cuatro.

Lo que no quisiera es que se ponga el número en el artículo, porque es

darle rigidez constitucional. De repente el número de cien pueda

aumentarse un poco, quizá a ciento quince. Entonces, dejemos esto a la

ley; y para el caso específico de las elecciones de 1995, pondremos una

disposición transitoria, como la pusimos en la Asamblea Constituyente

anterior para las elecciones de 1980. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).

[…] hay un criterio de tamaño que, más o menos, como usted dice, va de

ochenta a ciento veinte. El problema, en mi opinión, es que para

determinar el tamaño uno puede hacer el estudio de la demarcación a

partir de una cifra; pero luego de hacerlo, muchas veces tiene que subir.

¿Por qué? Porque uno de los inconvenientes que hay que evitar es, por

ejemplo, los departamentos de un solo representante, puesto que allí no

se posibilita la presencia de minorías.

Entonces, creo que sería conveniente, si por ejemplo el número se fijara

como propone el doctor Chirinos Soto en una dispos ición transitoria que

va al final, que encarguemos un estudio de posibilidades de demarcación

—y hay especialistas que lo pueden hacer muy bien—, que serviría para

la ley, por supuesto, y permitiría que esa disposición transitoria no fijara

un número al arbitrio, sino un número tomando en cuenta los problemas

que después va a haber en la distribución territorial. (HP, DD del CCD-

CCR, 1993).

[Fijar el número de representantes en 100]

A mí me parece que es conveniente fijar un número rígido. La

principal razón es por la claridad del texto constitucional y para que

el compromiso de reducir el número quede claro en la mentalidad

de la ciudadanía.

Si nosotros aprobamos que no será menos de tanto ni más de tanto,

lo entendemos los miembros de la Comisión de Cons titución y de

Reglamento y cincuenta mil ciudadanos más. Pero el público en

general necesita una Constitución clara, que al leerla pueda ser

entendida por todos. Y eso de un número mínimo o un número

máximo no lo van a entender. Entonces, la primera ventaja de fijar

un número es que todos lo pueden entender.

En segundo lugar, el tener un número rígido no significa que es

invariable. Concuerdo con otras tesis sostenidas acá respecto a que

el actual sistema de reforma constitucional es inconveniente porque

lo hace muy lento, no solamente porque —como ya explicó hace

un momento el doctor Chirinos Soto — debiera bastar una sola

legislatura con una mayoría calificada, sino que incluso tiendo a

pensar que deberíamos distinguir entre los requisitos para las

reformas constitucionales de ciertos temas y aquellos para las

reformas constitucionales de otros.

Pero en cuanto al punto concreto en discusión, fijar un número

exacto tiene la ventaja de dar más claridad al texto constitucional, y

no es un impedimento si es que posteriormente aprobamos un

sistema de reforma constitucional más ligero y menos complicado.

En cuanto al número en sí, particularmente se va a pensar en

mínimos y en máximos. Personalmente, estimo que incluso el

número de cien representantes podría reduci rse aún más. (CFC, DD

del CCD-CCR, 1993).

La Comisión resuelve no consignar en ese dispositivo el número de representantes al Congreso

1.3. Sobre el origen de la elección


(1979): El Senado es elegido por las regiones, de conformidad con la ley. (Art. 165)

[En la Cámara de Diputados] La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densidad electoral. Toda circunscripción tiene por

lo menos un Diputado. (Art. 167)





Al haber asumido la Comisión el acuerdo del régimen parlamentario unicameral el debate se dio sobre las siguientes propuestas

[Distrito electoral único]

Señor presidente, hay tendencias, ahora está de moda eso, estamos

cediendo a la moda en cantidad de cosas: el referéndum está de moda,

la renovación también está de moda, y ahora vamos a volver a la elección

que consagre el caciquismo y el clientelaje.

Si se nos invocara el ejemplo de los Estados Unidos, es un ejemplo muy

malo. La Cámara de Representantes de los Estados Unidos, en la que

cada representante pertenece a un distrito, es una cámara detestable, en

la que sólo se originan los intereses parroquiales, los intereses de ese

distrito. Hay una relación de servidumbre del representante respecto a los

electores, y hay también una relación de clientelaje. Los electores son

clientes del representante y éste se convierte en un gestor de negocios

de sus representados para hacer valer los intereses de tal o cual remota

circunscripción y no los intereses nacionales. En los Estados Unidos, el

Senado tiene mejor representatividad que la Cámara de Representantes,

porque los senadores representan a los Estados.

[…]

Entonces, ¿a qué vienen los representantes de provincias? A esas leyes

en que se dice: Ordénase la construcción de una carretera, de un templo,

de una escuela.

[…]

¿Ustedes piensan que vamos a avanzar? Si vamos a la representación

unipersonal, por distrito, vamos a retroceder muy gravemente en nuestro

perfeccionamiento constitucional. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).

[Distrito electoral múltiple]

[…] al parlamentario se le ha visto muy lejos y que una primera

razón de ello está quizá en ese cambio que se hizo por razones

elementales de modernidad, de quitarle la iniciativa en materia

presupuestal. Eso, obviamente, habrá que evaluarlo, pero

evidentemente no va a cambiar mucho las cosas.

También es cierto que muchas provincias focalizan la

representación en el problema de las obras o de las asignaciones a

la provincia; eso, por la terrible disparidad que hay en el país. No

olvidemos que ya hemos señalado en el Pleno un criterio

descentralista en la Constitución. Si bien este tema lo discutiremos

en otro momento, para mí está íntimamente vinculado a la

necesidad de pequeñas asambleas regionales que tengan un rol

mucho más cercano y directo a la población en esas materias.

[…]

Si nosotros encontramos una fórmula mixta, ya que no hay

Senado, creo que vamos a hacer algo mejor; pero estimo que la

mayoría —por lo menos el 70 por ciento del Congreso — debiera

venir de distrito múltiple. (HP, Sgda. parte: 538-635)

[…] porque si todos fuésemos homogéneos, entonces el distrito

único estaría mucho más asentado. Pero en una sociedad como la

nuestra, andina, serrana, selvática, norteña, sureña, es decir, una

sociedad compleja, en que incluso las razas todavía son varias, los

intereses de las regiones y de los grupos alejados de la capital

marcan su interpretación de la visión nacional.

el interés nacional es nacional cuando es capaz de reunir los

intereses locales de grupos que confluyen en una cámara que es

común.

Pero hay un segundo argumento que también es vital. Las cámaras

que provienen de distrito único tienden a favorecer —ojo, señor

presidente— a los que tienen mayores medios económicos y a la

capital del país. (CF, DD del CCD-CCR, 1993).


"Artículo 165°. — El 80% de los congresistas son elegidos por distrito múltiple. El 20% restante se elige por distrito nacional único. En ningún

caso el número de miembros superará a 100 congresistas. Todos los congresistas son iguales, con los mismos derechos y atribuciones".

1..4. Sobre la convocatoria a Legislatura y quórum de instalación





1.5. Sobre la posibilidad de que candidatos a la presidencia y vicepresidencias sean también a parlamentarios, y la renovación


El Senado se elige por un periodo de cinco años. (Véase art. 166).

La Cámara de Diputados es elegida por un periodo de cinco años. (Véase art. 167).

[Cinco años]

Yo sostengo que el período de cinco años es adecuado, justamente

porque no pienso en la posibilidad de reelección inmediata. Por lo menos

hay que dar un tiempo que permita la maduración de planes de desarrollo

y que las políticas tengan un tiempo real de consolidación.

Voy a poner la caricatura del ejemplo. Siempre decimos, en el campo

municipal, que durante el primer año los alcaldes están aprendiendo a ser

alcaldes, el segundo año gobiernan de verdad y el tercer año están

pensando en la reelección, y que eso es un elemento que desestabiliza la

gestión municipal. Sería terrible que acercáramos esta posibilidad al país.

El período de cinco años permite un mejor calendario. (HP, Sgda. parte:

538-635)

[Cuatro años]

Aquí me encuentro con el primer párrafo del artículo 166. °, que

dice: "El Congreso se elige por un período de cinco años". Estoy

de acuerdo, señor presidente, es un buen término. Pero si ustedes

introducen la reelección presidencial en e l capítulo del Poder

Ejecutivo, no podría estar de acuerdo con un período de cinco años.

En ese caso, yo optaría por un período de cuatro años. En general,

un período de cuatro años quizás sería mejor, quizás nos libraría de

esta renovación por tercios sin sentido que se está proponiendo en

el párrafo tercero. (ECHS, Sgda. parte: 538-635)

[Candidato a presidente si puede serlo a parlamentario]

La Constitución de 1860 no decía nada al respecto; y como nadie está

obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella

no prohíbe, en 1895 don Nicolás de Piérola fue elegido a la vez Presidente

Constitucional de la República y diputado por Arequipa, y en esa calidad

presidió las Juntas Preparatorias.

En la Constitución de 1979 pusimos expresamente que los candidatos a

la presidencia y vicepresidencias podían ser candidatos a representación

parlamentaria. Es curioso, pero sin este precepto probablemente el señor

Fujimori no sería presidente de la República, porque él aspiraba —según

se dice, tampoco me consta— a ser senador; pero resultó no sólo

senador, sino presidente. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).

[Candidato a Presidencia no puede serlo a parlamentario]

El país debe tener claro que quien postula a presidente postula a

presidente y que quien postula a congresista postula a congresista.

Ayudemos al elector a que su imagen del país esté clara y que no

se confunda. El que quiere ser presidente, que se presente como

candidato a presidente ; y que no nos diga que quiere ser

presidente, pero, por si acaso, también se presenta a senador. No

es posible, señor. (CFC, DD del CCD-CCR, 1993).

[No a la disolución del Congreso y a su vez renovación por tercios]

[…] un Congreso que puede ser disuelto no puede estar sujeto a

renovación. En los Estados Unidos hay renovación, pero no hay

disolución. En Francia hay disolución, pero no hay renovación. Si vamos a

debilitar por uno y otro lado al Congreso, ya he dicho qu e mejor se debe

[Renovación por tercios y disolución una vez en el Periodo

parlamentario]

"El Congreso se renueva íntegramente al expirar su mandato o en

caso de ser disuelto conforme a la Constitución. El Congreso se

renueva en un tercio a la mitad de su período, sustituyéndose





ser claro y decirle al Perú que no hay Congreso, que lo que hay es un

Consejo Privado del presidente, del Jefe de Estado. (ECHS, DD del CCD-

CCR, 1993).

[…] ¿en qué presidente estamos pensando? Porque no es lo mismo un

presidente que es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno, y que tiene una

enorme concentración de poder, a quien nosotros le agreguemos

poderes arbitrales que permiten, en este caso, disolver el Congreso.

[…]no es lo mismo la combinación de un Parlamento que tenga la

posibilidad de s er disuelto por este mecanismo, además renovado por

tercios, además con un problema de revocación, y esto entonces no lo

podemos adelantar. O sea que estas votaciones pueden terminar siendo

equívocas para nosotros mismos.

Yo pediría que este artículo se reserve, por ser un artículo que no se

puede discutir dentro de esta mecánica. (HP, DD del CCD-CCR, 1993).

proporcionalmente a los congresistas menos votados." Propuesta

de Nueva Mayoría-Cambio 90.


"Artículo 166.°. — El Congreso se elige por un período de cinco años.

Los candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a congresistas.

Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultáneamente candidatos a la representación parlamentaria."

Se acordó postergar el debate de la disolución y la renovación por tercios, contenido en la propuesta de Nueva Mayoría -Cambio 90.

2. Requisitos e impedimentos para ser Parlamentario

Nacionalidad Norma vigente del régimen bicameral (1979):

Para ser Senador o Diputado se requiere ser peruano de nacimiento, (Art. 171).

[Ser peruano]

¿por qué no hablamos sólo de peruanos?

Es cierto que en la tradición constitucional peruana sólo

se les ha permitido ser alcaldes. Incluso al extranjero

que tiene residencia se le ha permitido ser alcalde; pero

la nacionalidad por adopción, con un tiempo

significativo transcurrido, me parece una cuestión

importante. No sé si se puede tener aquí la

comparación con otros textos constitucionales , sería un

elemento de modernización. Tengo entendido, por

ejemplo, que los Estados Unidos no lo consideran así.

Los Estados Unidos son conscientes de que su

nacionalidad se ha ido formando con sucesivas

migraciones (HP, DD del CCD-CCR, 1993).

El trato que nosotros damos a los peruanos

naturalizados es discriminatorio porque atenta todo el

[Ser peruano de nacimiento]

[…] yo no estoy preocupado tanto por los que están afuera y

vienen al Perú, como por los que están adentro y son diferentes.

Es decir, desde la óptica de la integración nacional, ¿Qué favorece

más? ¿hacer que sea uno de los peruanos nacidos en el Perú

quien ocupe la Presidencia de la República para de esa manera

afincar un poco más las raíces de los que ya están acá? ¿o

preocuparnos por los que no que no están acá y pueden venir

después, para que así todos los que están por llegar se sientan

integrados a los que ya se encuentran aquí? (CFC, DD del CCD-

CCR, 1993).

Éste es un país muy difícil, con una geografía tremenda. Además,

tiene una realidad multicul tural, multirracial, multiétnica, como lo

hemos comprobado.

Lo que nos une es producto de la voluntad de los hombres;

entonces, no debili temos esos lazos de unión. Nuestro pueblo

pretende, en su abrumadora mayoría, tener posibilidades de poder;





tiempo contra el principio de igualdad ante la ley. Casi

en toda instancia pedimos la peruanidad o el estado

peruano por nacimiento, como si fuera una especie de

privileg io que Dios nos ha dado y sin tener receptividad

para esos ciudadanos que son peruanos no por el

accidente del nacimiento, sino que lo son por su propia

voluntad. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).

se siente postergado; siente que es una cúpula de iluminados la

que maneja su destino.

Va a caer antipático en el Perú saber que en el lugar donde se hacen

las leyes se va a abrir la puerta de par en par a los extranjeros; así

se va a decir. Habrá razones, por supuesto, para decir que no va a

ser tanto; pero ya se pensará de esa manera. (RCV, DD del CCD-

CCR, 1993).

Edad Norma vigente del régimen bicameral (1979):

Para ser Senador o Diputado se requiere haber cumplido por lo menos 35 años en el primer caso, y 25 en el segundo. (Art.

171).

[21 años]

Yo no sé si se ha discutido este extremo de los 25 años,

porque para el Congreso Constituyente se ha puesto

como mínimo 21 años, y en este tipo de disposiciones

suele no retrocederse. Podríamos repetir "y haber

cumplido por lo menos 21 años". (ECHS, DD del CCD-

CCR, 1993).

[25 años]

El señor PRESIDENTE. — Bien, señores, se va a votar la propuesta

presentada, es decir, la que aparece en el documento, cuyo texto

es el siguiente: "Para ser congresista nacional se requiere […] gozar

del derecho de sufragio y haber cumplido por lo menos 25 años."

(DD del CCD-CCR, 1993).


"Artículo 171°. — Para ser congresista nacional se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber

cumplido por lo menos 25 años."

Impedimentos

e

incompatibilid

ades con la

función

legislativa


Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquier otra función pública, excepto la de Ministro de Estado. (Art.

173).

Prohibiciones de los Diputados y Senadores. (Véase art. 174).

[alcaldes no pueden postular a parlamentarios si no han

dejado el cargo seis meses antes]

en los alcaldes, que tienen mucho poder en las manos,

y en horas de campaña resultan siendo competidores

temibles en materia de cargos legislativos utilizando

todo ese inmenso poder que tienen en sus manos para

fines de campaña electoral. Creo que deberíamos,

señor presidente , agregar aquí a los alcaldes

provinciales por lo menos, y a los distritales en la capital

de la República. (RCV, DD del CCD-CCR, 1993).

[No pueden postular a parlamentarios los miembros del

clero]

La Iglesia Católica, dentro de la tesis de separación con

el Estado que está consagrada en nuestra Constitución

y por decisiones de la Santa Sede, no participa en el

[alcaldes sí pueden postular si gozan de licencia tres meses antes]

[…] en el alcalde no cabe la renuncia, lo que debe caber es la

licencia.

Entonces, me parece que debe haber licencia, si no, se

distorsionaría el manejo municipal. El concejo tiene un teniente

alcalde que puede asumir perfectamente la función. De acuerdo a

la ley puede asumirla hasta el último regidor. (HP, DD del CCD-

CCR, 1993).

[…]

Yo lo que creo es que la carrera política debe ser fomentada, y

una de las vías justamente para fomentarla es permitir que la

gente vaya promoviéndose en escalones. Así entonces, un alcalde

elegido debe poder durante su ejercicio sana y limpiamente

promover su propia aspiración política, y una posible promoción





ordenamiento del reino del César, vale decir en el

Estado; pero las otras confesiones religiosas sí

participan, y hemos visto en las campañas cómo hacen

uso de su inmenso poder espiritual para definir

votaciones y corrientes de opinión, lo cual creo que no

hace bien a la República. (RCV, DD del CCD-CCR,

1993).

de esa aspiración política es el Parlamento. Por lo menos yo lo

encuentro absolutamente razonable para muchas autoridades

municipales. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993).

Sí pueden postular a parlamentarios los miembros del clero

Hasta la Constitución de 1920, los miembros del clero podían ser

parlamentarios; en la Constitución del 33 se les quitó esa

posibilidad. También se quitó el voto a los que hubieran hecho

profesión religiosa, vale decir, a los religiosos, no a los sacerdotes;

los sacerdotes podían elegir, pero no podían ser elegidos.

Posteriormente, el general Odría, cuando dio el voto a las mujeres,

también quitó esto a la profesión religiosa; y fue la primera vez que

vimos a las monjitas acudir, hacer cola y depositar su voto en las

urnas.

La actual Constitución, señor presidente, y en eso hubo perfecto

acuerdo entre la Iglesia y el Estado, por primera vez establece un

régimen de separación entre la Iglesia y el Estado, pero de

colaboración: separación con colaboración y con reconocimiento

del papel histórico que en este país ha correspondido y

corresponde a la Iglesia Católica.

Entonces, en la Constitución vigente hemos eliminado toda

prohibición a los sacerdotes. Sin embargo, es notable que ningún

sacerdote se ha convertido en diputado o senador, y creo que

ninguno ha postulado. La Iglesia está hoy muy empeñada,

efectivamente, en separar la órbita del César de la órbita de Dios.

Es verdad que, si introdujéramos una discriminación en perjuicio de

los sacerdotes católicos, ello sería absolutamente injusto, puesto

que hay pastores de otras confesiones muy respetables que sí

podrían ser y han sido. […] (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993)

Norma aprobada en la Comisión de Constitución y Reglamento:

" Artículo 172.°. — No pueden ser elegidos congresistas nacionales, si no han dejado el cargo seis meses antes de la elección:

1) Los Ministros y Viceministros de Estado, el Contralor General, los Prefectos, Subprefectos y Gobernadores.

2) Los miembros del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Tribunal de Garantías Constitucionales y del Consejo Nacional

de la Magistratura.

3) El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y Seguros, el Superintendente de Administración

Tributaria y el Superintendente Nacional de Aduanas.

4) Los presidentes de los órganos descentralizados de Gobierno, y

5) Los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional en servicio activo."

Incompatibilid

ades


Los Senadores y Diputados están prohibidos:

1. De intervenir como miembros del Directorio, abogados, apoderados, gestores o representantes de Bancos estatales y de

empresas públicas o de economía mixta.

2.. De tramitar asuntos particulares de terceros ante los órganos del Poder Ejecutivo. Y

3. De celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la administración pública, salvo las excepciones que establece

la ley. (art. 174).





[La labor del Congresista admite otras a actividades]

Soy absolutamente opuesta a la dedicación exclusiva; y

en general estoy haciendo, detrás de esta crítica o de

este cuestionamiento a la propuesta que se trae, una

formulación del tipo de parlamentario que creo que

debemos aspirar a tener. El parlamentario debe ser

alguien, primero, que se forme en la vida política, y por

eso debemos aspirar a la carrera; segundo, debe ser

alguien muy vinculado a la vida cotidiana, que aporte

sus experiencias diarias y que no se aísle por un período

de cinco años de la vida […] (LFN, DD del CCD-CCR,

1993).

[…] sería un absurdo excluir del Parlamento a la enorme

población de gente dedicada a toda clase de

actividades, como son los médicos, ingenieros,

abogados, comerciantes, industriales, en general,

todos los hombres que aportan experiencia de la vida.

Esas personas deben aportar esta experiencia al

Parlamento; lo único que hay que evitar es que existan

situaciones de incompatibilidad, y el aspecto de la

incompatibilidad surge de la moralidad de las

personas, no depende de las prohibiciones.

Evidentemente hay prohibiciones que no podrían dejar

de considerarse, como por ejemplo el ejercicio de la

defensa para el abogado; pero abogado, médico,

cirujano, comerciante o de cualquier otra actividad, si

carece de moralidad, siempre se va a valer de la

influencia y del poder que da el carácter de

parlamentario.

Es por eso que soy opuesto en forma absoluta a la

dedicación exclusiva, porque implicaría encapsular a

los políticos en una conducta, dentro de una línea que

nos haga desconocedores de la realidad,

desconocedores de la experiencia que tanto necesita

el Congreso. [Gonzalo Ortíz de Zevallos, (GOZ) DD del

CCD-CCR, 1993].

Yo he dedicado algunos años al trabajo polít ico, y

nunca he dejado de enseñar, y tampoco he dejado de

escribir como periodista, y nunca lo voy a dejar de hacer

así digan "dedicación exclusiva", porque, entre otras

cosas, yo me nutro, para lo que yo pueda aportar en

política, de la investigación, del periodismo y de la

docencia, y sin esos tres elementos que son mi

[La labor del congresista a dedicación exclusiva]

Sigo pensando que la dedicación exclusiva es buena para el país.

No voy a extenderme en el tema. Siempre he considerado,

simplemente, que cuando uno se concentra en una sola actividad

lo hace mejor; y siempre he pensado que cuando tú sólo puedes

ser parlamentario, las posibilidades del conflicto de intereses son

siempre menores. Es decir, una persona que sólo es parlamentario

y, por ejemplo, no es abogado, tendrá muchas menores

posibilidades de abusar de su cargo para favorecer el ejercicio de

la abogacía. (CFC, DD del CCD-CCR, 1993).

[…] nosotros los provincianos, que sumamos treinta y seis dentro

de los ochenta, estamos a dedicación exclusiva, no a tiempo

completo. Recuerdo que el doctor Chirinos Soto dijo que incluso a

veces soñaba con los congresistas; a mí también me está pasando

ahora lo mismo. Prácticamente, estando a dedicación exclusiva —

que no es a tiempo completo — soñamos muchas veces con las

proposiciones y las mociones de todos los congresistas. [Jorge

Nakamura, (JN), DD del CCD-CCR, 1993].





profesión, no seré un buen parlamentario. (HP, DD del

CCD-CCR, 1993).

Norma aprobada por la Comisión:

"Artículo 173.°. — La función de congresista es a tiempo completo. Queda prohibido desempeñar cualquier ocupación o

ejercer cualquier profesión durante las horas de funcionamiento del Congreso.

Es incompatible el mandato del congresista con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de Ministro de Estado

y el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter internacional. Es asimismo

incompatible con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista mayo ritario, miembro

del directorio de empresas que tienen contratos de obras, suministro o aprovisionamiento con el Estado o que administren

rentas o presten servicios públicos.

Es también incompatible con cargos similares en empresas que, durante el mandato del congresista, obtengan concesiones

del Estado, así como con las del sistema crediticio financiero, supervisadas por la Superintendencia de Banca y Seguros."

"Artículo 174.°. — Los congresistas están prohibidos de:

a) Intervenir como miembros del direct orio, abogados, apoderados o representantes de bancos estatales, bancos asociados

o empresas públicas o de economía mixta.

b) Tramitar asuntos particulares de terceros ante los organismos públicos.

c) Celebrar, por sí o por interpósita persona, contratos con la administración pública, salvo las excepciones previstas por la

ley.

d) Ocupar cualquier cargo rentado, salvo el de Ministro de Estado o el de profesor universitario. En este caso, a tiempo

parcial."

"Artículo 175.°. — Los congresistas no pueden ejercer representación, asesoría ni defensa ante institución alguna ni ante el

Poder Judicial, salvo en causa propia, de su cónyuge o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo

de afinidad.

Los congresistas no pueden ejercer reservadamente acción alguna ante las autoridades administrativas o judiciales en favor o

en representación de sí mismos o de terceras personas."

Escaño

vacante

Norma aprobada

"Artículo 176.°. — Las vacantes que se producen en el Congreso, se llenan con los candidatos suplentes en el orden en que

aparecen en las listas respectivas. Cuando no haya accesitarios, el presidente del Congreso convoca a elección

complementaria. "



Los Senadores y Diputados representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo.

No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus funcion es. No pueden ser

procesados ni presos, sin previa autorización de la cámara a que pertenecen…

(Véase art. 176).

[La no sujeción a mandato imperativo es aprobada sin objeción ni debate]

No se aprobó el añadido de Enrique Chirinos Soto sobre que los parlamentarios “No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por

los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus funciones. Fuera de éstas, están sujetos a la legislación ordinaria” (DD del CCD -CCR,

1993).





La norma aprobada por la Comisión es la siguiente:

"Artículo 177.°. — Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo.

No son responsable ante autoridad ni tribunal alguno por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus funciones.

No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes

después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión

Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autoricen o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento. "


Autonomía del

Reglamento

parlamentario

y carácter

irrenunciable

del mandato

legislativo


Reglamento y autonomía de las Cámaras. (Art. 177).

-El mandato legislativo es irrenunciable (Véase art. 178).

Sin debate y por unanimidad se aprobó la autonomía y fuerza de Ley del Reglamento del Congreso, y el carácter irrenunciable

del mandato parlamentario

Las normas aprobadas son:

"Artículo 178.°. — El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, elige a sus representantes en la Comisión Permanente y en

las demás comisiones, establece la organización y atribuciones de los grupos parlamentarios, arregla su economía, sanciona

su presupuesto, nombra y remueve a sus funcionarios y empleados y les otorga los beneficios que les corresponde de acuerdo

a ley.

El Congreso aprueba su propio Reglamento que tiene fuerza de ley"

"Artículo 179.°. — El mandato legislativo es irrenunciable. Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a sus miembros

y que implican suspensión de funciones no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura."

Inviolabilidad

del recinto


Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar al recinto del Congreso, ni al de las cámaras. (Art. 182).

Sin debate y por unanimidad se aprobó la disposición de dotación militar por parte del Parlamento y sobre la inviolabilidad

del recinto parlamentario.

La norma aprobada es la siguiente:

"Artículo 183°. — El Presidente de la República está obligado a poner a disposición del Congreso los efectivos de las Fuerzas

Armadas y de la Policía Nacional que demanda el presidente del Congreso o de la Comisión Permanente.

Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar al recinto del Congreso, sino con autorización del presidente o

del presidente de la Comisión Permanente".

5. Facultad del Parlamento de solicitar información a Entidades públicas, y de investigar sobre cualquier asunto de interés público, y

obligación de publicidad de las Sesiones

Solicitar

información


Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacion al de Elecciones, al Contralor

General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros y a los gobiernos regionales o locales los

datos e informes que estima necesarios para llenar su cometido. El pedido se hace por escrito y por intermedio de la Cámara

respectiva. (Art. 179)





Se añadió que el pedido se haga por escrito y a través del Congreso.


"Artículo 180°. — Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de

Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros y a los gobiernos

descentralizados o locales, los datos e informes que estima necesarios. El pedido se hace por escrito y por intermedio del

propio Congreso. "

Facultad de

investigar a la

Administració

n


El Congreso y cada Cámara pueden nombrar Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto de interés público. Es

obligatorio comparecer al requerimiento de dichas Comisiones, bajo los mismos apremios que se observan en el

procedimiento judicial. (Art. 180)

Se añadió que el pedido de Fernando Olivera para el acceso del Parlamento a cualquier información “Incluyendo el

levantamiento del secreto bancario y la reserva tributaria”


"Artículo 181.°. — El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio

comparecer al requerimiento de las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que se

observan en el procedimiento judicial.

Para el cumplimiento de sus fines, pueden acceder a cualquier información incluyendo el levantamiento del secreto bancario

y la reserva tributaria."

El 15 de marzo se reconsideró y se añadió en el segundo párrafo: “Para el cumplimiento de sus fines pueden acceder a

cualquier información, excepto la que afecte la intimidad personal , incluyendo el levantamiento del secreto bancario y la

reserva tributaria” [Cursiva del editor]

Publicidad de

las Sesiones


Las sesiones plenarias del Congreso y de las Cámaras son públicas, salvo los casos que señala el Reglamento Interno. (Art.

181)

Se Aprobó sin debate y por unanimidad.


"Artículo 182.°. — Las sesiones plenarias del Congreso son públicas, salvo los casos que señala el Reglamento Interno."

6. Facultad del Parlamento de acusar a los presidentes de los otros poderes y altos funcionarios del Estado por infracción constitucional

o delitos en el ejercicio de sus funciones


Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al presidente de la República, a los miembros de ambas Cámaras, a los Ministros

de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal de Garantías Constitucionales y a los altos funcionarios de la República





que señala la ley, por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones. aunque hayan cesado en

éstas. (Art. 183).

Corresponde al Senado declarar si hay o no lugar a formación de causa a consecuencia de las acusaciones hechas por la Cámara de Diputados

En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según ley. (Art. 184)

[Que el Congreso acuse por infracción constitucional o delitos en ejercicio

de sus funciones]

[…] es un problema reglamentario el señalar, en todo caso, que,

presentada la denuncia, el Congreso formará una Comisión, la Comisión

dictaminará sobre los alcances de la acusación, el Pleno del Congreso

resolverá el tema y, a su vez, el Pleno del Congreso actuará como

acusador ante el Poder Judicial.

En otras palabras, me parece que no hay que crear esta doble situación

de una Comisión que actúa de acusadora ante un Pleno que, a su vez,

declara si ha lugar o no a la formación de causa, sino que debe ser el

Congreso el que asuma la decisión de acusar, dejándose a la norma

reglamentaria —en todo caso— la formación de una Comisión para que

dictamine sobre la procedencia o no de la acusación.

En esto tenemos un punto de vista, entonces, diferente respecto de la

propuesta que contiene el proyect o, y nos gustaría, más bien, que se

acogiera la fórmula que establece, por ejemplo, la Constitución

ecuatoriana en su Parlamento unicameral: es potestad del Congreso

proceder al enjuiciamiento. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993).

[El Congreso dirige la acusación del funcionario al Fiscal de la Nación y esta

denuncia ante la corte suprema]

[…] el Reglamento ha progresado respecto del artículo de la

Constitución. Entonces, me parece que la nueva Constitución debe

recoger el avance. Y se ha puesto un párrafo final que concuerda

perfectamente con lo que ha dicho el señor Ortiz de Zevallos: "El Fiscal

de la Nación denuncia ante la Corte Suprema al funcionario

constitucionalmente acusado"

[…] al denunciar el Fiscal de la Nación, tipifica , le da forma y contenido

jurídico a la acusación. De manera que no es un trámite rutinario ni un

trámite innecesario. El Congreso no tiene por qué elevar a la Corte

Suprema, porque, por lo demás, el Fiscal de la Nación es el titular, en este

[Que la Comisión Permanente acuse y el Congreso defina si

procede a formación de causa]

El señor PRESIDENTE. — La propuesta presentada tiene por objeto:

primero, reproducir lo que ya hemos acordado en el reglamento

interno —o sea, ya hay un planteamiento sobre esa medida en

nuestro reglamento interno —; y, en segundo lugar, obedece

también a la necesidad de hacer más estable la situación de

gobierno y que no se exceda el Congreso —siendo de una sola

Cámara— con medidas que no guarden el respectivo equilibrio. Por

ejemplo, en la propia Cons titución de Costa Rica, para dictarse una

ley se requiere tres veces su revisión.

Entonces, al reducir de dos cámaras a una, hay que tomar otras

instituciones que hagan el camino también más seguro.

Es por eso que en el siguiente artículo —el 184. °, que es lo que

propone la doctora Lourdes — se establece que corresponde al

Congreso declarar si ha lugar o no a formación de la causa; pero

antes de eso hay un procedimiento que obliga a que una Comisión

más pequeña, más sólida, más institucionalizada, y seguro más

representativa, haga el proceso de la instrucción, de la acusación, y

eso, entonces, le da más estabilidad al procedimiento. Ése ha sido

el objetivo. (CTTL, DD del CCD-CCR, 1993).

Se distingue que, en algunos casos, unos congresistas —los de la

Comisión Permanente o como se llame— acusan; y los otros juzgan.

Es una delimitación de funciones, como la hay ahora. La Cámara de

Representantes acusa y el Senado, en cierta forma, juzga. Entonces,

esa distinción de funciones no menoscaba ni la dignidad ni la

jerarquía del parlamentario. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).

[El Congreso dirige la acusación del funcionario directamente a la

Corte Suprema]

Habida cuenta que el Congreso de la República es el que acusa en

este caso, resulta, desde mi punto de vista, innecesaria la

intervención del Ministerio Público como un segundo acusa dor, aun

cuando puede darle cauce jurídico a la acusación. Y no lo digo

solamente en función de la experiencia vivida, en la que no sólo se

recortaron los cargos formulados, sino por una razón de concepto.





caso, de la acción penal, como ha dicho el señor Ortiz de Zevallos. (ECHS,

DD del CCD-CCR, 1993). Si el Congreso de la República, si un Poder del Estado está

actuando en este caso como un acusador y debe procederse a un

juicio bajo la presunción de inocencia con el ejercicio del derecho

de defensa, etcétera, pues, muy bien, que, de poder a poder, del

Poder Legislativo al Poder Judicial, se derive el asunto. Que la Corte

Suprema abra la pertinente instrucción y, como consecuencia de un

juicio justo, de un debido proceso, determine o no la

responsabilidad. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993).

Las Normas aprobadas son las siguientes:

[Se amplió el plazo para que pueda abrirse antejuicio a cinco años.

Quedó en suspenso la derivación de la acusación constitucional]

Se aprobó el siguiente artículo:

"Artículo 183.°.— Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso al Presidente de la República, a los miembros del Congreso,

a los Ministros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia, a los Fiscales Supremos, a los miembros del Tribunal de Garantías

Constitucionales y al Contralor General de la República, por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus

funciones y hasta cinco años después que éstos hayan cesado en tales funciones."

[En la sesión del 11 de marzo de 1993 se aprobó por unanimidad el siguiente texto sobre el procedimiento de acusación constitucional.]

Artículo 184.°. — Corresponde al Congreso, sin la participación de los miembros de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario

acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años.

El acusado, en el trámite parlamentario, tiene derecho a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogado ante la Comisión Permanente y

ante el Pleno del Congreso.

En caso de resolución acusatoria, el Fiscal de la Nación denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal

abre la instrucción correspondiente.

La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos.

Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del

Congreso."


Composición

de la

Comisión

Permanente


La Comisión Permanente se compone de cinco Senadores y de diez Diputados elegidos por sus respectivas Cámaras, además

de los presidentes de éstas como miembros natos. La preside el presidente el Senado. En ausencia de éste, el presidente de

la cámara de Diputados. (Véase art. 185).

[Compuesta por todos los grupos parlamentarios

respetando el principio de proporcionalidad]

[…] me parece que debería establecerse que en la

Comisión están presentes todos los grupos políticos

en proporción a su representación en el Congreso.

(HP, DD del CCD-CCR, 1993).

Comparto la tesis de los señores que me han

antecedido en el sentido de que la Comisión

[Compuesta por el 20% de representantes elegidos por Distrito

Electoral Único]

Presidente, una propuesta podría ser que la Comisión Permanente

sea integrada por aquellos que resulten elegidos de ese veinte por

ciento del distrito nacional único. ¿Qué nos daría esto como

ventaja? Imaginando algunas cosas importantes sería, dentro de

este Congreso unicameral con representación territorial de distrito

múltiple

—que va a ser una tendencia a un parlamentario localista, porque,





Permanente debe estar integrada por distintos grupos

políticos y que se aplique el principio de la

proporcio nalidad.

Contrariamente a lo que algunas personas refirieron en

un debate del Pleno, el principio de la tendencia a la

proporcionalidad está ya en la Constitución de 1979

cuando se refiere, por ejemplo, a la propaganda

electoral y a los espacios que se otorgan. O sea, el

principio existe. (CFC, DD del CCD-CCR, 1993).

El señor PRESIDENTE. — Señores, tenemos varias

ponencias. La primera, reajustada, es la siguiente: "La

Comisión Permanente está integrada por los

congresistas con tendencia proporcional al número de

representantes de cada grupo parlamentario. Son

elegidos por el Congreso y no e xcederán del 25% de

los congresistas". Ésa es la primera moción.

La otra moción es del doctor Chirinos: "El Congreso

elige de su seno a los miembros de la Comisión

Permanente, que no son más de 25, y se organiza con

sujeción en lo posible a la proporcional idad

parlamentaria".

La tercera propuesta, del doctor Róger Cáceres: "La

Comisión Permanente se integra con tendencia a la

proporcionalidad por los delegados de los grupos

parlamentarios en número no mayor del 20% del total

de los miembros del CCD" (CTTL, DD del CCD-CCR,

1993).

lógicamente, va a tener una cercanía muy grande a sus electores; el

distrito múltiple va a tender a ser pequeño —, entonces, ¿por qué

no le damos a la Comisión Permanente el carácter de aglutinar, de

reunir a aquellos representantes de dimensión nacional? Con la

siguiente ventaja: que es esa instancia la que va a mirar el problema

nacional.

Por ejemplo, imagino que a esa Comisión Permanente podríamos

asignarle, como en el caso de la Constitución italiana, facultad

legislativa propia en ciertas materias, las que vayan a garantizar la

unidad nacional.

Entonces, tenemos, dentro de este Parlamento unicameral, una

instancia de visión nacional a la que llegan los representantes

elegidos nacionalmente. Será, sin duda, la instancia de los lideraz-

gos políticos nacionales. Podrá ser una Comisión Permanente de

conciliación de intereses. Podremos, por ejemplo, pensar en la

posibilidad de delegarle competencia legislativa propia, con lo cual

determinadas materias que reclaman de una visión nacional del

problema puedan, efectivam ente, ser discutidas en el cenáculo o

en el seno de este pequeño cónclave de congresistas que

representan, además, o que tienen, una visión nacional del

problema. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993).

El señor PRESIDENTE. — Voy a leerla con más calma.

Es una propuesta de la doctora Lourdes Flores, que sería la cuarta.

"La Comisión Permanente se integra con los miembros del

Congreso elegido por distrito nacional único".

Se aprobó el siguiente texto:

"El Congreso elige de su seno a los miembros de la Comisión Permanente, que no son más de 25, y se organiza con sujeción

a la proporcionalidad parlamentaria".

Atribuciones

de la

Comisión

Permanente


Son atribuciones de la Comisión Permanente las que le señalan la Constitución y el Reglamento del Congreso. (Véase art.

185).

[Que la Comisión permanente ratifique el

nombramiento de los embajadores y de los generales

de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional]

En toda democracia la autoridad militar tiene que estar

subordinada a la autoridad política. No se puede decir

que el Parlamento politiza y el Ejecutivo no politiza. Y

esto tiene que ver con la ratificación en el caso de los

militares, y con más claridad en el caso de los

[Que la Comisión permanente no ratifique el nombramiento de los

embajadores y de los generales de las Fuerzas Armadas u la Policía

Nacional]

En términos generales, nosotros estamos de acuerdo en que los

temas de ratificaciones de magistrados, embajadores del servicio

diplomático y miembros de las Fuerzas Armadas tiendan a

despolitizarse, y, por supuesto, vamos a proponer en los capítulos

pertinentes nuestros conceptos para que su designación sea





embajadores. Los embajadores representan a todo el

país, y no deben ser solamente nombrados por el

Poder Ejecutivo.

Yo preferiría —en el caso de este artículo— ver una

redacción en la cual la mayor parte de las funciones de

la Comisión Permanente, que, insisto, se debería llamar

Comisión Principal, sean por delegación; es decir, que

las facultades sean del Congreso y que dejemos al

Reglamento del Congreso el traslado de estas

facultades a la Comisión. Pero yo me pronunciaría a

favor de que se mantengan las ratificaciones tanto de

diplomáticos como de militares. (HP, DD del CCD-CCR,

1993).

absolutamente institucional y que los canales se protejan por la vía

de la institución. De forma tal que yo estaría de acuerdo en que este

tema no sea incluido en este momento.

Si llegáramos a una conclusión distinta y esta tesis institucionalista

en el nombramiento de estos funcionarios de alto nivel no

prosperara, entonces el lugar sería incorporarlo aquí. Pero

convengo en que por el momento retiremos este punto para

efectos de completarlo con la forma de designació n que en su

momento hagamos. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993).

Se dejó en suspenso la propuesta de atribución de ratificar a embajadores y generales de las Fuerzas Armadas y Policía

Nacional

La Normas aprobada es la siguiente:

"Artículo 185.°. — La Comisión Permanente está integrada por los congresistas con tendencia proporcional al número de

representantes de cada grupo parlamentario. Son elegidos por el Congreso y no excederán del 25% de los congresistas.

Son atribuciones de la Comisión Permanente las siguientes:

a) Designar al Contralor General, a propuesta del presidente de la República;

b) Ratificar el nombramiento del presidente del Banco Central de Reserva, del Superintendente de Banca y Seguros;

c) Aprobar los créditos suplementarios, transferencias y habilitaciones del Presupuesto de la República, en receso del

Congreso;

d) Ejercitar la delegación de facultades legislativas que le encomiende el Congreso; y

e) Las demás que le asigna la Constitución y las que le señale el Reglamento del Congreso".

Atribuciones

del Congreso


Son atribuciones del Congreso:




3. Aprobar los tratados o convenios internacionales de conformidad con la Constitución.




7. Aprobar la demarcación territorial que propone el Poder Ejecutivo. Y

8. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa. (Véase art.

186).

Sin debate y por unanimidad se aprobó las atribuciones del Congreso.






"Artículo 186.°. — Son atribuciones del Congreso:

1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes;

2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad

de los infractores;

3. Aprobar los tratados o convenios internacionales de conformidad con la Constitución;

4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General;

5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución;

6. Ejercer el derecho de amnistía;

7. Aprobar la demarcación territorial que propone el Poder Ejecutivo; y

8. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función Legislativa”

Fuente: Fuente: Domingo García Belaúnde: Las Constituciones del Perú, Lima, 2016; Diario de los Debates de la constituyente de 1993, y documentos del

Archivo General de la República.

Elaboración: Área de Servicios de Investigación.





BIBLIOGRAFÍA

ASAMBLEA CONSTITUYENTE

S/F Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente 1978. Publicación

oficial. Tomo VII, Lima.

S/F Diario de los Debates de la Comisión Principal de Constitución de la

Asamblea Constituyente 1978-1979. Publicación oficial. Tomo VII, Lima.

1979 Proyecto de la Constitución Política del Perú de la Comisión Principal de

Constitución de la Asamblea Constituyente. Original. Archivo del Congreso

de la República.

1979 Ponencia sobre Poder Público (Funciones ejecutiva y legislativa) presentada

por el Partido Popular Cristiano a la Comisión Principal de Constitución de la

Asamblea Constituyente. Original. Archivo General del Congreso de la

República.

1979 Ponencia sobre Poder Público (Funciones ejecutiva y legislativa)

presentada por el Partido Demócrata Cristiano a la Comisión Principal de

Constitución de la Asamblea Constituyente. Original. Archivo General del

Congreso de la República.

1979 Ponencia sobre Poder Público (Funciones ejecutiva y legislativa)

presentada por el Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos a la

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