Historia Del Estado BARRAGAN

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El armaz�n estatal y sus imaginarios

Historia del Estado

2Este Capítulo del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano tienecomo insumo principal el trabajo de investigación realizado por lahistoriadora Rossana Barragán y José Peres con el apoyo de JorgeDerpic y Carmen Soliz: “De los pre-supuestos a los presupuestos.Fiscalidad y construcción estatal disputada (1900-1954)”.

“Dando un paso al progreso” Estación de trenes en Potosí, 1911.Fuente: Archivo de La Paz.

INFORME SOBRE DESARROLLOHUMANO EN BOLIVIA

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Pretendemos ser un país y apenassomos paisaje” es la sentencia de ungraffiti escrito en una pared de laciudad de La Paz. Este anónimo

mensaje expresa un cuestionamiento a loque asumimos como dado: en este caso laexistencia del país. Pero lo que a primeravista parece una trasgresión, que sin dudainterpela a quien la lee, puede encubriruna mirada normativa: la presunción deun modelo de país que esconde “verda-des” ampliamente generalizadas, difundi-das y aceptadas.

El Estado ha sido y es un terreno fecundopara el cultivo de imaginarios. Para em-pezar se supone que se trata de “algo da-do, atemporal, ya constituido”, olvidandoque es el resultado de un proceso en conti-nua construcción desarrollado a lo largode los siglos XIX y XX. Se presume tam-bién que estamos ante un Estado “fuerte,omnipresente y omnipotente”, ignorandoque, más bien, es una entidad con debili-dades, limitaciones, “huecos”. Otra repre-sentación imaginada es la de una estatali-dad “monolítica, racional y coherente”,sin reparar en que no se trata de un todoarticulado y coordinado. Por último, seasume el Estado como “instrumento dedominación al servicio de una clase”, des-conociendo que expresa un campo en per-manente disputa entre diferentes actorese intereses. Los pre-supuestos sobre el Es-tado en Bolivia, pues, son múltiples.

Estas miradas están fuertemente difundidasen nuestro medio. Se han ido expandiendoy cimentando en el transcurso de la luchapolítica a través de escritos políticos, ensa-yos intelectuales, proclamas militantes. Ytambién mediante historias noveladas quemuestran un diagnóstico de la situación yuna lectura que fundamenta e incluso “ex-plica” la agenda política de un momentodeterminado. Transmitiéndose de genera-ción en generación, estas representacio-nes forman parte de nuestras percepcio-nes de tal manera que “pensamos” en esosmarcos y muy difícilmente podemos sepa-rarnos y distanciarnos de ellos. Estamos,en consecuencia, ante vigorosos imagina-

rios, punto de partida ineludible para tratarde imaginarnos el Estado boliviano de otramanera.

Las representaciones acerca del Estado es-tán acompañadas de imaginarios sobrela sociedad. El supuesto de origen es quehablar de Estado implica la presencia deuna fuerza única que se opone a la socie-dad, cuando ni uno ni otra son entidadeshomogéneas y definidas. También está laidea de un Estado para una sociedad. ¿Pe-ro qué visiones de sociedad están detrásde los imaginarios sobre el Estado?

Al concebir el Estado como una instituciónya constituida también se piensa en unasociedad con regiones, grupos, clases o in-dividuos formados. De la misma manera,al suponer un Estado fuerte, que desdesiempre ha ocupado una posición centraly superior, presumimos una sociedad con-trolada y normada por las acciones estata-les. En tanto que al considerar un Estadocuyas políticas y prácticas expresan prin-cipios técnicos que forman un todo com-plementario y coherente, también imagi-namos un contexto social, económico ycultural relativamente homogéneo paratodos los individuos que ocupan posicio-nes diferenciadas y buscan mejorarlascontinuamente. Finalmente, el imaginariodel Estado personificado por una clase oun grupo implica asumir que los grupossociales están definidos estructuralmente,desde siempre y para siempre. Pre-su-puestos sobre el Estado, entonces, con suscorrespondientes pre-supuestos acerca dela sociedad.

Recientes investigaciones han abiertonuevas aproximaciones en torno al Esta-do. Como resultado de innovadores estu-dios en este campo es posible distinguir, almenos, tres líneas de análisis: a) el Estadoy la construcción de la nación, b) la ciuda-danía y c) el Estado en tanto artefacto yconstrucción cultural cotidiana.

La estrecha relación entre Estado y naciónconstituye un importante eje de análisis.Se inicia como efecto de la amplia aten-ción y reflexión dada a la construcción na-cional a partir de los pioneros trabajos de

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tución. Es limitada la información, porejemplo, acerca de la organización y cam-bios de los poderes Ejecutivo y Legislativo,así como respecto a la lógica que ordena elPoder Judicial en la instalación de los juzga-dos. La historia de la fiscalidad estatal o dela instalación de escuelas a través del tiem-po ha sido también escasamente explora-da. Y conocemos poco acerca de la historiade las prefecturas, sus atribuciones, trans-formaciones y las causas de la disminu-ción de su poder. Desconocemos igual-mente cómo se relacionaron esos centrosdel poder regional con sus provincias y conlos actores en distintos espacios. Una situa-ción similar podría mencionarse para unamultitud de temas como el crecimiento dela burocracia, el ejército, etc. Es difícil ex-plicar que hasta el propio Estado carezcade esta información.

Los trabajos respecto a políticas sectoriales osobre ámbitos específicos son más fre-cuentes y existe, en algunos temas, unaproducción interesante. Es el caso, porejemplo, de las políticas sobre tierras co-munarias de la segunda mitad del siglo XIX(Rivera, 1978; Rodríguez, 1982; Platt,1982, 1990 y 1991; Langer, 1988, entreotros), la minería tanto en el siglo XIX comoen el XX (Mitre, 1981; Albarracín, 1972 y1995; Arce, 2003; Contreras, 1994 y 1999;Jordán, 1999; Pacheco, 1999; entre otros) ylas políticas educativas (Choque et al, 1999;Blanco, 1999; Martínez, 2001).

El eje analítico del Estado como encarna-ción de una clase o grupo, a pesar del én-fasis que se le ha dado en el siglo XX, nodeja de ser un simple fantasma porque ha-cen falta estudios específicos y concretossobre este aspecto. Es indudable que laminería y la influencia de los barones delestaño en la primera mitad del siglo XXcontribuyen a explicar las visiones queconsideran al Estado como su instrumen-to político. Sin embargo, la situación esmucho más compleja.

Por último, el Estado como idea o, másbien, las representaciones que éste gene-ra parecen habernos atrapado en el deba-

te y el análisis. Es evidente que en la mira-da boliviana acerca del Estado se ha cons-truido un conjunto de imaginarios queconfiguran nuestras aproximaciones. Es-tas representaciones se fueron desple-gando y difundiendo a través de varias ge-neraciones a las que, a su vez, ha idoconstituyendo.

Las representaciones sobre el Estado enBolivia están ligadas a determinados au-tores y obras cuya difusión e influenciason fundamentales. Se trata de reconoci-dos intelectuales que han marcado nues-tras visiones y registros acerca del Estado.Por su contribución y su legado al pensa-miento boliviano en este campo destaca-mos a los siguientes: Carlos Montenegro,René Zavaleta Mercado, Silvia Rivera y Ali-pio Valencia Vega.

Carlos Montenegro fue uno de los intelectua-les más influyentes del Movimiento Nacio-nalista Revolucionario (MNR). René Zavale-ta Mercado, que tuvo una primera épocanacionalista, es conocido y reconocido co-mo un lúcido pensador y estudioso marxis-ta. Silvia Rivera, socióloga, ha estado ligadaa la crítica hacia el marxismo planteandouna visión indianista con la que ha marca-do a toda una generación de intelectualesaymaras. Finalmente, Alipio Valencia Vegafue un intelectual ligado inicialmente altrotskismo y escribió varios libros sobre lahistoria política de Bolivia. En su trabajo so-bre la primera mitad del siglo XX se inspiróen el importante libro de Juan Albarracínsobre el poder minero.

Montenegro y la lucha entre nación y antinación

Corresponde a Carlos Montenegro la oposi-ción entre dos grupos antagónicos: “la na-ción y la antinación”, expuesta en su cono-cida obra Nacionalismo y coloniaje [1943].El artificio de esta dualidad radica en quepresenta con claridad un enemigo inter-no/externo que puede aglutinar, por oposi-ción y negación, al resto de la población(Barragán, 2002).


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Gellner (1988) y Anderson (1991[1983]),que generaron una serie de investigacio-nes locales sobre la construcción nacionalen diferentes países, contextos y períodoshistóricos.

Por otro lado, los procesos de inclusión yexclusión, así como la formación de unacomunidad política a través de aproxi-maciones al tema de los derechos en elmarco de la ciudadanía, recibieron tam-bién una atención privilegiada en el de-bate teórico, los estudios de caso y elanálisis comparado.

Finalmente, la aproximación que mayor én-fasis y atención recibió en los últimos añoses la del Estado como revolución y artefac-to cultural, cuyo aporte seminal en estaárea, bajo la influencia de Thompson, fuerealizado por Corrigan y Sayer (1985) ensu trabajo sobre la formación del Estadoinglés1.

Estas nuevas visiones buscaban desmitificaral Estado así como las pretensiones de los“intelectuales orgánicos” sobre la “resis-tencia” y los “proyectos alternativos”2 (Sa-yer, 2002). Tres aspectos fueron crucialesen ese camino: pensar la formación del Es-tado y “lo popular” como ámbitos insepa-rables; plantear que una comunidad no só-lo se construye como una relación verticaly dominante sino desde la experiencia delos dominados; y sostener que el Estadotiene una fragilidad para imponer su domi-nio de tal modo que vive también a travésde los sujetos.

El Estado se forma y construye en la vidacotidiana. Este proceso, que expresa laconcepción predominante, se manifiestade dos maneras distintas. En primer lugar,a través de las prácticas de vivir y experi-mentar el Estado en actividades que seconsideran “mundanas” como las relacio-nes de parentesco (Borneman, 1993), el

cobro de impuestos, la distribución de pa-saportes, los rituales del poder (Sharma yGupta, 20063), la obtención de documen-tos de identificación y los que facultan laacción colectiva4.

En segundo lugar, la construcción cotidianadel Estado se expresa en los significadosque tiene la gente, los cuales se forman apartir de la percepción de cómo el Estadogobierna y llega a la gente, pero tambiénen torno a las representaciones que el Esta-do difunde y se convierten en disputas cul-turales (Ibid.).

Se trata, por tanto –como señalan Sharma yGupta (2006)–, de una reconceptualiza-ción del Estado. Más todavía. De algunamanera es un giro desde el macroanálisisal microanálisis; desde aquellas aproxima-ciones que, en una mirada piramidal, su-ponían construcciones desde arriba y des-de un centro, hacia la indagación de cómola micropolítica, desde abajo, va constru-yendo las instituciones, las representacio-nes y el propio Estado5.

En las aproximaciones existentes a nivelgeneral y sobre Bolivia en particular seidentifican analíticamente cuatro nive-les respecto al Estado: a) como organiza-ción política, estructura de poder y aparatoinstitucional; b) como productor de políti-cas, generalmente en un ámbito específicoy sectorial, transformándose, con frecuen-cia, en una historia y análisis, entre otros,de la educación, la salud, las finanzas, laeconomía y la deuda; c) como represen-tante y expresión de determinados gruposy clases; y, por último, d) como idea, repre-sentación e imaginario construido y cons-tituido.

¿Cuál es la reflexión boliviana con relación aestos cuatro niveles de análisis? Una pri-mera constatación es que existe poco co-nocimiento sobre el Estado en tanto insti-

1 Thompson escribió acerca de una larga y particular historia de formación de un Estado y la transformación capitalista,desafiando a los marxistas a abandonar guiones históricos y políticos pre-fabricados. Véase Corrigan y Sayer (1985).

2 “Después de 1989 y del colapso global del proyecto de ‘liberación’ más ambiciosamente totalizador de este siglo (me refiero alo que se solía denominar ‘socialismo científico’), las pretensiones de ‘intelectuales orgánicos’ merecen ser tratadas con elsaludable escepticismo que hemos tenido con el Estado” (Sayer, 2002).

3 “…el mecanismo de la normativa y de los funcionamientos del poder a través de las actividades estatales aparentemente tanmundanas, como son la recolección de impuestos, la distribución de comida subsidiada a los pobres, o la cuestión de lospasaportes. Seguir el curso cotidiano de estas normas, procesos, y extracción de recursos, nos permite estudiar el manejo delpoder de manera desagregada y des-enfatizar el Estado como sede fundamental del poder.”

4 Al respecto véase el Capítulo 5: “Sociología del Estado”, del presente Informe.5 Al respecto véase el Capítulo 4: “Etnografía del Estado”, del presente Informe.


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HUMANO EN BOLIVIA

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¿Qué es la nación? En unos casos, la energía,la libertad de existencia, la conciencia; enotros, la autonomía de la entidad geográfi-ca y política. La nación era el bloque domi-nado conformado por las clases populares.Y expresaba también a grupos y culturasespecíficas: las clases que no explotan a lapatria y la cultura que no es ajena.

¿Y la antinación? Era el bloque dominanteconstituido por la oligarquía6: los agentesdel dominio colonial que transfieren la ri-queza a otros Estados, los modos extranje-ros de organización del poder político y laideología extranjerizante de desprecio a lasclases populares (Barragán, 2002). La anti-nación es claramente la oligarquía porquepermitió que las riquezas se fueran, porquetenían un espíritu colonialista de desdén ala nación, porque la burguesía que se cons-tituyó no tuvo la capacidad de tener un sen-

tido estructurante, porque se dio un moder-no retorno al coloniaje, es decir, a la depen-dencia que implica la negación de la sobe-ranía, el sometimiento al capitalismo ex-tranjero y la “finalidad política de disgrega-ción y aniquilamiento de la nacionalidad”.

La lectura de Montenegro configuró de he-cho el diagnóstico y el argumento de la lec-tura histórica del MNR. Frente a su inter-pretación del pasado y de su presente, seimponía la acción: destruir a la oligarquía(la antinación) construyendo la nación. Lahistoria de Bolivia fue leída entonces enclave de la dualidad nación/antinación detal manera que presidentes y políticas seconvierten en los ejemplos de quiénes fue-ron nación –unas cuantas excepciones– y,sobre todo, quiénes fueron antinación. Elmandato era claro: la nación debía consti-tuirse, levantarse y vencer.

6 “El Súper-Estado, llama la literatura revolucionaria a la oligarquía, aludiendo al predominio que ella ejerce sobre la entidadestatal. Es acaso más propio admitir que la clase oligárquica no sólo haya deprimido, sino que haya suprimido al Estado,sustituyéndolo en sus funciones y tomando sus fueros al punto de ser ella el Estado mismo” (Montenegro, 1984).

Víctor Paz Estenssoro con la guardia minera. Para los ideólogos del MNR, la Revolución de 1952 significó el triunfo de la “nación” sobre la “antinación”. Fuente: La Razón.

La nueva antinación es globalizadaEl concepto de “antinación” utilizado por

el intelectual Carlos Montenegro en su libroNacionalismo y coloniaje, publicado en1943, sigue presente en los imaginarios ac-tuales. De setenta entrevistados en distintaslocalidades del país7, la mayoría consideraque los bolivianos tenemos “enemigos” po-derosos decididos a acabar con nuestros re-cursos naturales, nuestra especificidad cul-tural y nuestro derecho a la dignidad y a laautodeterminación.

El concepto de los barones del estaño hacedido paso, en el imaginario colectivo, a unnúcleo de “otros países” orientados a “oca-sionar problemas a los bolivianos” y a “hacerdesaparecer nuestra cultura”. Esos otrospaíses (la nueva antinación) responden al“imperialismo que nos quiere empobrecermás de lo que estamos… para dominarnuestras culturas y someter nuestros pue-blos”. Por eso “nuestros jóvenes ya no quie-ren hablar aymara y no quieren saber nadade nuestra identidad”.

El grupo de estos países está liderado porEstados Unidos, superpotencia que “antesmanejaba Bolivia con fuerza y que siemprenos quiso menospreciar”. “Todos los paísesnos quieren cooperar pero Estado Unidos lesponen tranca.” “Los Estados Unidos quierensometernos a lo que piensan, como si nos-otros nunca fuéramos a despertar para sacaradelante a nuestro país.”

El segundo lugar de países enemigos loocupa Chile que “nos quitó el mar” hace unsiglo y que desde entonces “es siempre elenemigo desde todo punto de vista”. Los de-más países vecinos “nos han robado el cha-rango y la diablada” y “tratan de quitarnos to-do lo que es nuestro”.

Pero el enemigo ha logrado penetrar nues-tras fronteras. Así, las transnacionales “vie-nen de los países grandes, imperialistas…”para “entrar a nuestro país y oprimirnos… ynosotros nos tenemos que ir (de Bolivia) pa-ra que se apropien de nuestras tierras”. Es-tas grandes empresas nos “invaden” porque“quieren hacer desaparecer a Bolivia”. Losaliados naturales de las transnacionales sonlos extranjeros: “croatas, alemanes, judíos,japoneses que han poblado el Beni, Pando,Santa Cruz y Tarija y adulan a las empresastransnacionales”.

La antinación también puede representar-se con rostros bolivianos, compatriotas “quese sirven del Estado y no sirven a Bolivia”.Por una parte, la elite conformada por “gen-te burguesa que siempre nos estuvo some-tiendo”, autoridades que “nunca dejaronprogresar al país” ya que “desde el año 1492eran nuestros patrones y nosotros sus escla-vos y sus vasallos”. “Los enemigos se ven enla Cámara de Diputados, en la Cámara deSenadores y prácticamente en toda la dere-cha.” “Nuestros enemigos son los políticosno más.”

Otra categoría de enemigos alude a ele-mentos más conceptuales: “el peor enemigoes la pobreza”, el “sistema neoliberal”, la “ig-norancia” o la “dictadura y el fascismo”.

Sólo seis de los setenta entrevistados con-sideran que no tenemos enemigos. “Boliviano tiene enemigos, es un país pequeño yhasta insignificante inclusive en el contextosudamericano. No hay que caer en la para-noia.” “Dicen que Estados Unidos nos quie-re eliminar, pero es la misma gente la que seinventa enemigos y nada más.”

Fuente: PNUD, Red de Corresponsales del DesarrolloHumano, 2006.

RECUADRO 2.1

7 Información obtenida por la Red de Corresponsales en Desarrollo Humano a través de setenta entrevistas realizadas entre losmeses de febrero y mayo de 2006 en Achacachi, Caracollo, El Alto, San Ignacio de Moxos, Santa Cruz de la Sierra y Tarija.


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monopolizando el poder ideológico y polí-tico de la sociedad” (1990).

El colonialismo interno, pues, como expre-sión de “contradicciones de diversa pro-fundidad” que permanecen en los tres ci-clos históricos, supone en cada uno deellos una polarización jerárquica y oposi-ción dual. Detrás de esta estructura se en-cuentra “la negación de la humanidad delos indios”, las “sucesivas invasiones yagresiones contra las formas de organiza-ción social, territorial, económica y cultu-ral de los ayllus y pueblos andinos”, el “re-ciclaje de las estructuras coloniales” y re-novados esfuerzos de exclusión.

Valencia Vega y el poder del metal

Corresponde a Alipio Valencia Vega, influidopor la obra de Juan Albarracín11, el énfasispuesto en la dependencia económica delpaís y, en especial, la idea del poder detrásdel Estado. Estos pensadores remarcaronque los “potentados y magnates estañífe-ros” no tomaron en mano propia el poderpolítico pero pusieron a su servicio a lospolíticos como sus “testaferros”. “En la ac-tuación gobernante del liberalismo, quie-nes cobraron preponderancia en el go-bierno fueron los potentados mineros,que aprendieron a actuar como poder trasdel trono, poniendo precisamente a suservicio a lo más valioso de las clases me-dias: los gamonales (Valencia Vega, 1991[1953]).

Para Valencia Vega, en razón a la “ley naturalinexorable” del desarrollo desigual, la divi-sión entre países altamente industrializa-dos y países atrasados implica, para éstos,el rol de proveedores de materias primasconsumiendo, a cambio, los productos delas grandes potencias (Ibid.). En su criterio,la “teoría desarrollista” planteaba un espe-jismo económico, esto es, la idea de que laventa de materias primas permitiría con-vertir las economías atrasadas en desarro-lladas a través de la fábula del mendigo

sentado sobre un cofre de oro, un mendigoque no utiliza sus riquezas porque carecede llaves, es decir, de capital (Ibid.)12.

Esta dependencia de la minería estaría ex-presada además en el establecimiento deprecios de acuerdo a las conveniencias delos países industriales, regulando la de-manda como habría sucedió con el Pooldel Estaño organizado en 1930. La fijaciónde precios deprimiría por tanto a los pue-blos, lo que en conjunción con salariosmagros –que también salían al exteriorporque se gastaban en bienes de consu-mo– explicaría la imposibilidad del paísde crear y acumular riqueza (Ibid.). De ahíque “el único poder dominante” habría si-do la gran minería que tenía al Estado ba-jo su sujeción por su dominio financiero.Se trataba del “poder minero” (Albarracín,1995).

Estamos ante miradas e interpretacionescríticas y descarnadas que expresan laangustia que emerge del hastío de lapermanencia y la no transformación deuna sociedad profundamente desigual.La lectura de los autores mencionadosnos plantea un horizonte colectivo. Se tra-ta de reflexiones que tuvieron el enormemérito de introducir, en el contexto enque se realizaron, una inflexión, una ma-nera desafiante de cuestionar las visionesexistentes hasta entonces.

¿Qué características comunes podemos es-tablecer, más allá de sus diferencias y espe-cificidades, en las lecturas de Montenegro,Zavaleta, Rivera, Valencia Vega y Albarra-cín Millán? Es indudable que en sus apor-tes analíticos acerca de la estatalidad enBolivia se han enfatizado determinados as-pectos que es importante explicitar paramostrarlos en toda su complejidad. Nos re-ferimos fundamentalmente a la dualidaden la que el proceso histórico parece atra-pado, el carácter parcial e incompleto de laestructural estatal y la dependencia econó-mica paralela a la imposibilidad de una in-dependencia política.


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Zavaleta y el Estado aparente

Otra reflexión que ha tenido y tiene muchainfluencia es la de René Zavaleta, quien ca-racterizó al Estado en Bolivia como un “Es-tado aparente”, esto es, “aquél en el que nose ha consolidado el estado de separación”entre el Estado mismo y la sociedad civil(Zavaleta, 1990). El Estado es pues aparen-te en dos sentidos. Primero porque no apa-rece como la sociedad es realmente de talmanera que la explotación se enmascaracomo igualdad, las clases como indivi-duos, la represión como ideología y la plus-valía como ganancia. Aparente tambiénporque se contrapone al Estado modernoque implica homogeneización a través deprocesos de igualación social y de demo-cratización social y política que conlleva elcapitalismo (Tapia, 1997).

La idea de un Estado aparente implica, en-tonces, que no existe homogeneidad ni de-mocratización, que conviven varios tiposde sociedad y modos de producción y múl-tiples formas de diferenciación social. Porello no hay posibilidad de una unidad na-cional. Implica, por tanto, que el Estado(incompleto) es la unidad de lo que no estáunificado8. “En su lectura del ‘Estado apa-rente’, Zavaleta transcurre tres pasos: a) vi-sualización de una ‘sociedad abigarrada’,b) separación ‘Estado’/’sociedad civil’ en lasociedad abigarrada (mediación vía repre-sentación) y c) construcción capitalista dela sociedad civil” (Gray Molina, 2006).

Más todavía. Esta noción zavaletiana de Esta-do aparente expone los límites del Estadoboliviano ante lo que ha sido y es el Estadoen las formaciones europeas. En palabrasde Tapia (1997): “un poder político quepretende tener validez en todo el territoriode un país en el que, sin embargo, existenvarias formas de sociedad, es decir variasformas de relaciones productivas y diver-sas formas de vida política local que tienen

mayor validez que el supuesto Estado na-cional”. Un Estado aparente sería por elloun indicio de falta de nacionalización, depertenencia a un Estado-nación, un Estadoal que gran parte de la sociedad “no sientepertenecer a no ser por la fuerza de las cir-cunstancias, pero no como la forma de co-munidad política en la que comparten laconcepción del mundo y la dirección de suhistoria” (Tapia, 1997).

Rivera y el colonialismo interno

El concepto de colonialismo interno tan aso-ciado a Silvia Rivera es fundamental paracaracterizar el tipo de relaciones estableci-das en el marco del Estado. Para Rivera elcolonialismo ha sido y es el modo de domi-nación9, el cual forma parte también de lasrelaciones establecidas por el Estado. Elmodo de dominación colonial atravesaría,entonces, toda la historia de Bolivia en sustres ciclos: el colonial, el liberal inauguradoen el siglo XIX y el populista (desde 1952).En lugar de una sucesión lineal, la autorapostula que estos tres horizontes se articu-lan sin desaparecer completamente a lolargo de la historia: “tanto las trasformacio-nes coloniales, como las que emanaron delas reformas liberales y populistas, signifi-caron sucesivas invasiones y agresionescontra las formas de organización social,territorial, económica y cultural de los ay-llus y los pueblos de las llanuras orientales”(Rivera, 1993).

¿Qué implica enfatizar la noción de colonia-lismo interno? A partir del período repu-blicano, Rivera señala un tipo de domina-ción de un pueblo sobre otro o de una cul-tura sobre otra10. De ahí que, retomando aZavaleta y el término de casta señorial,plantee que “una casta señorial heredita-ria, portadora de una misión ‘civilizado-ra’, ha logrado reconstruirse a lo largo desucesivas fases estatales para continuar

8 “Un Estado aparente es, entonces, un Estado incompleto o un Estado parcial. Está quebrado de varios modos, en variostiempos y localidades. No puede construir un óptimo de correspondencia con su sociedad civil” (Tapia, 1997).

9 Si la dominación es una relación social y política, la explotación es un fenómeno económico (Cf. Boudon y Bourricaud, 1982).10 En ese sentido, Gonzáles Casanova (1978) definió al colonialismo interno como “las relaciones de dominio y explotación entre

grupos culturalmente distintos”.

11 Se trata del libro de Juan Albarracín El poder minero publicado en 1972. 12 Al respecto, Albarracín Millán (1972) señaló que “entre la prosperidad de la minería foránea y la pobreza de Bolivia existe una

relación inversamente proporcional que explica el inmenso crecimiento del patiñismo y la agonía del Estado boliviano (enValencia Vega, 1991).


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fisonomía en el siglo XIX y a lo largo de laprimera mitad del siglo XX.

En esa dinámica, actores y organizacionespolíticas disputaron espacios de presenciaestatal en los que el control de recursos, lalibertad de acción y la disputa de poder for-man parte del juego político13. El propio in-terés estatal en su expansión puede sermuy variable dependiendo de los benefi-cios que implica imponer control. Por ellointegrará un territorio en aquellas regionescon riquezas y recursos, lo que suponeconstruir, a su vez, redes de representan-tes, de decisiones y de comunicaciones(Rao y Suppehellen, 1996). En otros casos,en cambio, el Estado apenas sí estará inte-resado en su presencia, que además puedeser muy costosa. Finalmente se enfrentaráa casos en los que representantes de terri-torios y grupos sociales buscan mantenerla mayor autonomía posible.

El Estado es la expresión de un entramadoy pugna de poderes entre elites, regio-nes y sectores. Analizamos presupues-tos porque condensan y plasman estasconfiguraciones y disputas en el largoplazo, pero también en la coyuntura. Laconstatación histórica es que la posibili-dad y la imposibilidad del Estado, pero so-bre todo cómo se fue conformando y es-tructurando, está en estrecha relación conla estructura de organización, característi-cas y formas que tienen las sociedades lo-cales (Migdal, 1998)14 y las relaciones e in-terrelaciones que establecen con el Esta-do. Por ello, plantear al Estado como unaconquista paulatina y como un devenirimplica que no lo consideramos comosimple imposición.

Concebimos entonces la construcción esta-tal a la manera en que Bourdieu (1995)considera el espacio: como un campo derelaciones de fuerzas, un lugar y arena deconflictos y disputas dentro del cual los

agentes se enfrentan. De esa manera, lascaracterísticas que toma el Estado estánmoldeadas por las luchas y las negociacio-nes. La construcción estatal en su comple-jo entramado es posible, a su vez, si se tie-ne la potestad, fuerza y legitimidad de im-poner tributos sobre productos, sectoreseconómicos, actores y regiones.

Por otro lado, el destino de los recursos re-caudados es indudablemente otra arenanada neutra porque implica su distribu-ción y, por tanto, conlleva intereses y lu-chas. La construcción de escuelas o el esta-blecimiento de correos, por ejemplo, supo-nen una institucionalidad que no sólo seexpresa en infraestructura sino tambiénen funcionarios. De ahí que su instalacióny difusión en un espacio y territorio dadosimplican muchas veces largos años de ne-gociaciones y disputas. Dónde llega esainstitucionalidad, cómo y en qué ritmo,son parte de toda construcción estatal.

En otras palabras, el Estado como institucio-nalidad y en tanto generador de políticaslleva la impronta de las relaciones Estado-sociedad y es concreción de interaccionescon distintos grupos y regiones. En esa me-dida nos alejamos del imaginario según elcual hay un centro y una periferia ya defi-nidos cuando en realidad, más bien, am-bos están en permanente construcción, re-lación e interrelación15.

Es, por tanto, en las relaciones en torno a lageneración de recursos, por un lado, y sudistribución, por otro, donde se han idogestando y desarrollando conflictos y pug-nas en diferentes niveles y capas, sectoresy regiones. En tal sentido, a partir del análi-sis de los presupuestos se modifica sustan-cialmente la concepción del Estado comoun ente fijo, estable o como una imposiciónvertical que ignora las dinámicas de poderque se despliegan continuamente comoparte de la estructuración social y estatal.


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Las dualidades, además de establecer catego-rías puras y consagradas, rememoran anti-guas oposiciones profundamente cues-tionadas como la dupla modernidad/tra-dición o cultura dominante/cultura popular.Sobre estas oposiciones se erigen tipos idea-les que enfatizan la verticalidad y la domina-ción absolutas. Ello implica minimizar las ca-pacidades de los sujetos subalternos, perotambién la construcción de hegemonías in-cluso si las definimos no en clave de cons-trucción de horizontes colectivos sino comoescenarios de disputa (Sayer, 2002). En otraspalabras: la lógica de la dualidad supone ol-vidar la existencia de complejas relacionesen campos de poder y entramados que nosconfiguran como Estado y como sociedad. Yes que si bien la dualidad tiene el mérito deresaltar las contradicciones, impide analizarlas intersecciones y las influencias mutuasen relaciones desiguales y asimétricas. Os-curece también las intermediaciones y losencadenamientos que caracterizan estas so-ciedades y explican su existencia y perdura-bilidad.

En la historia del país, la oposición entre dosgrupos –llámese nación/antinación o bur-guesía/proletariado– reaparece de algunamanera en la oposición indios/conquista-dores-criollos-q’aras desde una miradaque capta contradicciones clave de la his-toria y la sociedad bolivianas. El “abigarra-miento” de Zavaleta, en tanto sociedad novinculada orgánicamente, como coexis-tencia de diversas temporalidades o tiem-pos históricos, de varias relaciones socia-les y jurídicas de producción, de diversidadde formas políticas y de historias en unmismo territorio en el que “un Estado pre-tende ser la unidad y el gobierno político”(Tapia, 1997), capta la complejidad de laformación boliviana.

A este abigarramiento le corresponde un Es-tado aparente por la inexistencia de unaunidad en un contexto en que la construc-ción de la pareja Estado-nación homogénease pensaba como premisa indispensable.En este marco, los procesos de homogenei-dad implican por lo general cursos econó-micos capitalistas asociados a la desapari-

ción de formas de organización previas co-mo las comunarias. Suponen también lar-gos recorridos de construcción de historiasy conocimientos subyugados así como sub-ordinación de lenguas y sociedades.

Pero hay otro ingrediente fundamental: cuan-do se señala la inexistencia de una sociedadarticulada, de un Estado nacional o de unanación acabada e independiente se lo haceimputando a las elites su ineficacia y su in-capacidad como clase dirigente y no sólodominante. Ello significa también, de algu-na manera, que se extraña la existencia deuna clase o un grupo suficientemente “do-minante” como para poder imponerse.

La indagación histórica que aquí plantea-mos se ocupa de la construcción estatalque, a pesar de su importancia comoconstituyente social, ha estado relativa-mente ausente en el análisis (Barragán,2002). Nuestro objetivo es “despaisajizar”el Estado y dejar de asumirlo como algodado a fin de reconstruirlo, más bien, en loque llamaríamos el proceso de su paulati-na instalación en tanto organización buro-crática representativa de los poderes repu-blicanos. Una construcción que heredótambién antiguas conformaciones espa-ciales de la estructura colonial.

La construcción estatal fue un proceso que su-puso una lenta afirmación sobre un territo-rio en “una especie de conquista” progresi-va. En ese marco, para comprender el Esta-do en tanto relaciones y construcciones através del tiempo, es necesaria una aproxi-mación que privilegie las experiencias y lasprácticas (Das y Poole, 2004). Ello requiereconcentrarse en la materialidad del Estadocomo espacio de poder.

Considerar que el Estado tuvo que ir “con-quistando” su propio espacio no debe ha-cernos perder de vista que lo hizo en rela-ción estrecha con las características de lassociedades y los poderes locales. Nuestramanera de concebir al Estado es, por tan-to, no como una institución u organizaciónburocrática que se instaló en un momentopreciso, sino más bien como construccio-nes y oleadas paulatinas en un constantedevenir, en un proceso que fue tomando su

13 Algunos autores señalan incluso que entidades políticas pre-existentes continuaron gozando de sus propias leyes einstituciones durante mucho tiempo (Rao y Suppehellen, 1996).

14 “Muchos países del Tercer Mundo se han diferenciado de los de… el Oeste… no tanto por la cantidad de control social en lasociedad sino más bien por su distribución y su centralización… estos tipos de sociedades, aquellas altamente centralizadas ylas más difusas, pueden ser considerados como ‘fuertes’ porque el nivel global de control social es elevado. Son diferentesporque en una, la estructura piramidal de la sociedad concentra el control social en la cima de la pirámide, el Estado, mientrasque en el otro, el control social se extiende en varias organizaciones sociales bastante autónomas” (Migdal, 1998).

15 Migdal (1998) recuerda que en el análisis del centro/periferia frecuentemente se olvida el impacto de la periferia en el centro,concentrándose más bien en el impacto del centro en la periferia.


136INFORME SOBRE DESARROLLOHUMANO EN BOLIVIA

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139

manera arbitraria podía poner en peligrola propia existencia y continuidad guber-namental. A nivel de los egresos, la libredisponibilidad o el libre arbitrio estaban li-mitados, por ejemplo, por el hecho de queentre el ochenta y noventa por ciento delpresupuesto durante el siglo XIX se desti-naba a salarios o porque los grupos socia-les y regionales luchaban por recibir lo quese les había asignado.

La elección de los presupuestos

Para la investigación realizada en el presenteCapítulo se eligió un determinado númerode presupuestos que ilustran la dinámicadel Estado en la primera mitad del sigloXX, incluyendo al temprano Estado de laRevolución de 1952. Si bien la elección deun año determinado es arbitraria, se inten-tó escoger años “representativos” de épo-cas políticas y económicas concretas, con-siderando, entre presupuesto y presupues-to, un lapso de tiempo de alrededor de diezaños en el período que va de 1903 a 1954.La constatación es que los presupuestosanalizados, a pesar de no correspondercon los presupuestos ejecutados16, consti-tuyen una expresión de las relaciones en-tre el Estado y la sociedad, así como de losacuerdos entre sus partes.

¿Cuántos y cuáles presupuestos han sidoaquí estudiados? El primer presupuesto es-tudiado es el de 1903, que marca la entra-da a un nuevo siglo pero también el iniciode los gobiernos liberales que instauraronla capital política de facto en la ciudad deLa Paz después de la Guerra Federal de1899.

Diez años después, en 1913, las particulari-dades políticas y económicas con las queBolivia entraba al siglo XX lograron asen-tarse. Los primeros veinte años del siglo

pasado fueron de una importante estabili-dad política y la economía del estaño seconsolidó en la zona del nor-occidental co-mo la principal generadora de recursoseconómicos, una vez que la goma empezóa declinar en importancia17.

En la década de 1920 la estabilidad se vio in-terrumpida con la llegada de Bautista Saa-vedra al poder y el Partido Liberal dejó decomandar los destinos del país siendo re-emplazado por el Partido Republicano. Lasituación económica del país tuvo mo-mentos contradictorios: el endeudamientoexterno se incrementó pero su sostenibili-dad se vio restringida al logro de acuerdoscon los acreedores, no obstante que la eco-nomía minera presenciaba una de las épo-cas de mayor apogeo del siglo XX18.

Los primeros años de la década de 1930 sonun punto de inflexión en la vida económi-ca y política del país. La anterior contradic-ción económica alcanzó su máxima expre-sión cuando el récord en exportaciones deestaño de 1929 se vio opacado por el crasheconómico y la imposibilidad del país dehonrar su deuda externa. Se vivían ade-más los últimos años del dominio de unaclase gobernante asentada desde 1880. Yel conflicto bélico con el Paraguay (1932-1935) es un quiebre irremediable en la vi-da del país.

La derrota en la Guerra del Chaco constituyesin lugar a dudas uno de los elementosmás importantes para entender la evolu-ción del Estado en Bolivia a lo largo del si-glo XX. A partir de entonces diferentes ac-tores políticos van planteando nuevas de-mandas que cambiarán la situación políti-ca. En ese sentido, con el Presupuesto Ge-neral de 1938 se analizan estas nuevas in-quietudes políticas y la manera en que seexpresó o no en la estructura impositiva deingresos y gastos del Estado.


138

Los presupuestos no sólo son números oproyectos no cumplidos: son expresiónde imposiciones, disputas, relaciones ypactos de corto, mediano y largo plazo.Nuestra premisa es que los presupuestosposibilitan un análisis incomparablementedenso y multifacético pues condensantiempos históricos, acuerdos pasados, co-rrelaciones de fuerzas, alianzas y nuevospactos sociales. Los presupuestos son, portanto, mucho más que sólo cifras: constitu-yen la concreción de visiones de diferentealcance temporal, son expresión de una ar-ticulación entre lo deseable y lo posible yexpresan decisiones políticas y políticaspúblicas.

Pero los presupuestos son también instru-mentos de gobierno que implican refle-xión y análisis sobre los ingresos, su posi-ble incremento y su mejor y racional uso.Para investigadores como Carmagnani(1994), por ejemplo, el presupuesto fueconsiderado un instrumento de programa-ción económica y de reorganización de lavida económica. Pero el peso que puede te-ner uno y otro factor en un presupuesto es,al mismo tiempo, expresión de la correla-ción de fuerzas, de la cohesión de los gru-pos dirigentes y de gobierno, de fortalezasy fragilidades sociales y estatales.

En el caso de Bolivia, los presupuestos estu-vieron lejos de ser sólo instrumentos degobierno a ser utilizados por parte del Esta-do. Constituyen, más bien, la mayor ex-presión de la concreción y condensaciónde las relaciones geográficas y sociales. Re-laciones que, al mismo tiempo, fueronconstruyendo el Estado. En otras palabras:los presupuestos son los libros de las impo-siciones, los acuerdos y pactos de corto,mediano y largo plazo. A través de ellos seleen, por tanto, las relaciones del Estadocon los diferentes actores en la medida enque sintetizan la capacidad estatal para im-poner impuestos y distribuir los gastos, asícomo para cumplir una serie de tareas, loque supone la existencia de una geografíapolítica y social.

Por consiguiente, los presupuestos estable-cen, en primer lugar, la presencia y alcance

geográfico de las estructuras estatales, pe-ro también la síntesis de las relaciones queel Estado ha establecido a través del tiem-po con sectores económicos productivos,con diferentes grupos sociales e inclusocon individuos. En esta medida, la estruc-tura de ingresos y de gastos de un presu-puesto no puede ser de ninguna manerauna total innovación por más fuerza, coac-ción y legitimidad que tengan los gober-nantes. Los cambios que se introducen ex-presan decisiones que implica privilegiary/o afectar a determinados grupos. Los in-gresos y gastos de un Estado, por ello, per-miten observar antiguas contribuciones,acuerdos, poderes y resistencias, asigna-ciones y reasignaciones en nuevos contex-tos y definiciones políticas.

Los presupuestos constituyen también es-pacios de disputa dentro del Estado. Hayuna dinámica de negociación y conflictoen torno a los presupuestos que se producegeneralmente en el proceso de su aproba-ción en el Congreso Nacional. Diversosepisodios de nuestra historia muestranque la cuestión del presupuesto dio lugar aintensos debates en los que los diputadosde distintos departamentos, que represen-taban a su vez a provincias específicas,planteaban y defendían proyectos localesy regionales. La adopción y votación de unpresupuesto suponía también contar conlos antecedentes para demandar y exigir alPoder Ejecutivo el cumplimiento de unproyecto aunque no existiesen los ingresospara ello.

A partir de los presupuestos votados se gene-raba también una dinámica de relación en-tre los congresistas o entre el Legislativo engeneral con ciudadanos y grupos socialesespecíficos, pero también tensiones entreel Ejecutivo y el Legislativo en cuanto al co-bro de impuestos. Y es evidente que los go-biernos no podían alejarse totalmente desu planificación, por lo que hacían todo loposible a fin de tener los ingresos previstosdado que un presupuesto votado en el Par-lamento proporcionaba mayor legitimidadal expresar los acuerdos y pactos políticosdel momento. Por ello, incrementarlos de

16 Los presupuestos ejecutados se encuentran frecuentemente en las Memorias del Ministerio de Hacienda y la ejecución de losrecursos restringe el análisis a los niveles más generales, perdiéndose así gran parte de las posibilidades de estudio que sedetallarán. Entre 1907 y 1912, en respuesta a la Ley Orgánica del Presupuesto del 9 de septiembre de 1907, se presentaronpresupuestos en los que se especificó tanto la planificación como la respectiva ejecución de los gastos. Sin embargo, con laLey Orgánica del Presupuesto de 1913 esta forma de presentación quedó trunca y hasta la década del 1950 la presentacióndel Presupuesto General fue el proyecto aprobado por el Congreso o por el Presidente.

17 Para una mirada general y concreta de la evolución de la economía boliviana durante los primeros treinta años del siglo XX, verPacheco (2002).

18 Para el estudio de la deuda del país consultar Huber Abendroth et al, 2001. En lo referente a la minería boliviana en el siglo XXla obra de Jordán (1999) constituye una excelente síntesis.


141

ción de la estatalidad boliviana es unahistoria de continuas fricciones entre lasadministraciones gubernamentales y losdistintos sujetos imponibles distribuidosen el territorio. Son dinámicas de ten-sión y disputa alrededor de las imposi-ciones fiscales. Es una historia de nego-ciaciones, de luchas y de resistencias. Es-ta mirada nos aleja de la visión del Esta-do como simple instrumento de deter-minados grupos sociales, pero en espe-cial del imaginario de un Estado fuerteen tanto poder que se impone sobre lasociedad.

Todo Estado requiere contar con recursospara su funcionamiento. Pero estos recur-sos no están dados. Son consecuencia desu legitimación, esto es, de la fuerza con laque puede sentar hegemonía o de su capa-cidad negociadora con las diversas activi-dades económicas y con los sujetos quecomponen el país. A lo largo del tiempo elEstado boliviano buscó expandir las con-tribuciones, construyendo así un sistemade ingresos que, empero, no constituyó untodo coherente y estable. La evidenciamuestra una capacidad estatal tímida: fuegenerando un amplio radio de expansióncon débil capacidad de tributación en lu-gar de asegurarse ingresos significativos yuniversales.

A fin de mostrar la fragilidad del Estado en laconstrucción de su base impositiva, así co-mo los paulatinos avances en materia derecaudación, en este acápite analizamoslas características del Tesoro Nacional de-finido como un “sistema boscoso”. Debi-do a la persistente dependencia del Esta-do de los recursos generados por las ex-portaciones y, en especial, del estaño en laprimera mitad del siglo XX, indagamos lasrelaciones entre los empresarios minerosy la estructura estatal. Reconstruimostambién los esfuerzos del Estado por au-mentar la recaudación impositiva del prin-cipal sector económico de la época y la ca-pacidad de resistencia y negociación deéste. Por último, tomando nota del des-arrollo de la industria a partir de los añostreinta, exploramos el modo en que el Es-

tado buscó incrementar la contribución deeste sector.

a) El Tesoro, ese bosque

El análisis de los ingresos del Estado a partirde la reconstrucción de los presupuestosentre 1900 y 1954 muestra tres datos im-portantes y sorpresivos: i) existían innu-merables rubros de ingresos, ii) estos ru-bros no siempre se mantuvieron en eltiempo (hay incluso diferencias año trasaño) y iii) los ingresos eran muy pequeños(muchos no pasaban del 1% respecto altotal). Estas características permiten defi-nir el sistema impositivo nacional comoun “sistema boscoso”. Con este términoaludimos a la infinidad de pequeños im-puestos que el Estado fue imponiendocon mucha dificultad a lo largo del tiempotratando de incrementar sus ingresos fis-cales y extendiendo sus capacidades im-positivas (Cuadro 2.1).

Muchas fuentes, pocos ingresos

La “boscosidad” del sistema tributario nacio-nal debe situarse y entenderse como ex-presión de una política fiscal de amplia-ción extensiva y no así intensiva. Esta ca-racterística expresa las dificultades e inclu-so la incapacidad que tuvo el centro estatalpara imponerse de manera firme y perma-nente sobre sujetos, actividades, produc-tos y regiones.


140

Una década después, en 1949, se presencia-ba uno de los últimos momentos de un Es-tado que vería la remoción de buena partede sus estructuras. El análisis del presu-puesto de este año permitirá entender demanera más clara cuáles fueron las nove-dades introducidas por la Revolución de1952, las cuales se expresan en el presu-puesto de 1954.

En estos siete presupuestos se analizan losingresos que permiten determinar quésectores, quiénes y dónde se generaronlos recursos para el Estado. A su vez, se ex-ploran los gastos del Estado que implicanuna distribución que da cuenta de la pre-sencia estatal en el territorio como apara-to estatal burocrático y en tanto generadorde políticas.

Organización del Capítulo

Sobre la base de las consideraciones tanto teó-ricas como metodológicas planteadas en es-ta Introducción, en el presente Capítulo delInforme analizaremos el Estado a partir de lafiscalidad estatal disputada durante la pri-mera mitad del siglo XX.

En la primera parte se explora el difícil proce-so de construcción de la base impositivadel Estado de tal manera que, a través deltiempo y de distintas administraciones gu-bernamentales, emergen las enormes difi-cultades para imponerse sobre activida-des, grupos y sectores con gran capacidadde resistencia y negociación. Se analizande manera particular la relación del Estadocon la minería y los barones del estaño, asícomo con el naciente sector industrial.Aquí se pone en cuestión el imaginario delEstado fuerte.

La segunda parte amplía el análisis de la rela-ción del Estado con las diferentes elites re-gionales y grupos sociales. En lugar de unEstado identificado con un grupo social ouna clase, surge un Estado “jaloneado” pordiversos actores, sectores e intereses. UnEstado constituido en centro de disputapor la disponibilidad y asignación de los re-cursos. Se abordan también las posibilida-des de los departamentos de generar sus

propios recursos y las limitaciones del Es-tado para responder a las demandas de di-versas regiones. El imaginario confrontadoes el del Estado instrumento.

En la tercera parte del Capítulo se abordanlos esfuerzos de centralización por partedel Estado de sus principales responsabili-dades como, por ejemplo, la definición desu presupuesto. En lugar de un Estado cen-tralizado, coherente, homogéneo y soste-nible, encontramos un Estado conformadopor disputas entre el Poder Legislativo y elPoder Ejecutivo, entre los diferentes minis-terios y entre regiones y actores sociales.La formación de sistemas tributarios hete-rogéneos y cambiantes a lo largo del tiem-po es el resultado de la necesidad constan-te del Estado de responder a las demandasde los diversos actores sociales. En estaparte se discute el imaginario del Estadomonolítico.

La cuarta parte, por último, indaga la “con-quista” estatal del territorio, proceso queimplica la distribución de los recursos parasu instalación en el espacio nacional. Estapreocupación condujo al análisis de la dis-tribución de los recursos tanto en términosde actividades o rubros como en términosgeográficos y espaciales. Se lo hizo distin-guiendo los gastos entre el “Estado cen-tral” y el “no central” para, luego, enfatizarel destino de los gastos estatales en los de-partamentos. Cerramos con un intento de“mapear” la presencia estatal y algunasmodalidades en las que el Estado se perso-nificó. Aquí se interpela el imaginario delEstado constituido.

Vayamos, pues, en los siguientes apartadosde este Capítulo, al desarrollo de estascuestiones con el declarado propósito detratar de imaginarnos el Estado de otramanera.

2.1. ¿Más impuestos? La débil capacidad del Estado

Las posibilidades que tiene el Estado deimponer tributos y recaudar ingresosson el resultado de historias de relacio-nes y de campos de poder. La construc-

GRÁFICO 2.1 Evolución de los ingresos nacionales presupuestados (1903-1930)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los presupuestos generales.

9%17% 21%

28%

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1903 1913 1923 1930

Ingresos minería

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143

Si bien en el transcurso del tiempo las fuen-tes de ingresos se fueron ampliando, en lu-gar de establecerse nuevas obligacionesmás o menos homogéneas se agregaronnumerosos ingresos caracterizados por supequeña capacidad contributiva. Es asíque mientras en el presupuesto de 1903los ingresos nacionales se componían de37 cuentas en 1913 se consignaron 73 (64de las cuales tenían una importancia relati-va inferior al 2% respecto al total de ingre-sos nacionales). Y si revisamos el presu-

puesto de 1923 encontraremos un total de110 cuentas.

Tenemos entonces un sistema de ingresos delEstado caracterizado por la existencia demuchas fuentes, aportes muy pequeños decada una y, en muchos casos, una importan-cia discontinua dentro de las finanzas nacio-nales19. Tal situación fiscal no cambió sus-tancialmente en los siguientes años (el aná-lisis de los ingresos de 1938 permite afirmarque el 91% de las cuentas no superaba envalor el 1% del total de ingresos nacionales).

Estructura agrariaDurante el siglo XIX y gran parte del XX Bo-

livia fue un país rural. A mediados del sigloXIX, la población de las principales ciudadesy villas representaba apenas el 14% de la po-blación. Esto significa que el 86% habitaba elárea rural y en gran medida vivía de la agri-cultura y la ganadería.

La población agricultora era muy impor-tante y alcanzaba a 1.272.000 personas. Loshacendados constituían el 2%, los indíge-nas con tierras el 48% (comuneros: 22% yagregados 26%) y los indígenas sin tierras el50% (forasteros 14% y colonos o arrende-ros menores 36%). Aunque la producciónagrícola era variada, predominaban el maíz(31%), la coca (23%), el trigo (17%), papas ychuño (12%). El principal departamento pro-ductor de maíz era Cochabamba, los trigue-ros Potosí (39%) y Cochabamba (38%) y losproductores de papa Potosí (38%) y La Paz(31%).

Si bien las haciendas no eran importantesen términos de su número, sí lo eran respec-to de su valor. José María Dalence (intelec-tual que presentó el primer libro con datosestadísticos en Bolivia en el siglo XIX, 1851)señala que existían 5.135 haciendas y111.267 propiedades de comunidad. Lashaciendas, sin embargo, tenían tres vecesmás valor que las comunidades. Así, los ha-cendados que constituían el 4% de la pobla-

ción concentraban el 77% del valor de lastierras mientras que el 96% de la poblaciónindígena comunaria tenía apenas el 23% deese valor.

RECUADRO 2.3

GRÁFICO 2.2 Población agricultora en el siglo XIX

GRÁFICO 2.3 Tenencia y valor de la tierra

Hacendados

Indígenas con tierra(comuneros y agregados)

Indígenas sin tierra(forasteros, colonos yarrenderos menores)

50%

2%

48%

19 Esta característica, la amplia variedad de impuestos con pequeña importancia fiscal, fue resaltada en los años veinte porCharles McQueen (1925).

CUADRO 2.1 Multiplicidad y discontinuidad de los ingresos del Tesoro Nacional

RUBROS

1903 1913 1923 1930 1938 1949 1954

ADUANAS

Aduanas 50,08 47,06 23,48 27,77

Agencia Aduanera en Antofagasta 21,39 14,50

Agencia Aduanera en Arica 5,13

Aduana de La Paz 14,26 13,59 7,98

Aduana de Oruro � 7,18

Otros 9,30 18,97 8,32

Recargo del 15% sobre liquidaciones de pólizas de mercaderías

gravadas 5,53

Recargo aduanero de importación 12,40 3,33

Recargo arancel de exportación 8,21 7,73 2,71

Derechos arancelarios de importación 5,10 12,12 10,64

Impuesto adicional sobre exportaciones 26,6 4,05

GOMA

Derechos de exportación goma 17,40 6,80

MINERÍA

Derechos de exportación minerales 9,42 15,72 13,38 15,24 1,15 1.52

Plata 1,37

Estaño 6,42 14,72 12,00 14,71 1,52

Cobre 1,28

Bismuto 0,29

Plata sellada 0,07

Otros minerales 1,00 1,38 0,53

Otros impuestos sobre la minería (agregados) 2,03

Impuestos adicionales sobre minerales no estañíferos 0,22 4,66

Utilidades mineras 5,99 6,31 1,46

Patentes mineras 1,22 1,96 0,75 0,73 0,11

Publicación de concesiones mineras 0,03

Planos mineros 0,02 0,06 0,02

Transferencias mineras 0,14 0,06 0,02 0,07

Impuesto sobre dividendos mineros 0,10 0,57

Aumento de Bs1 libra esterlina cotización estaño 0,06 0,78

Recargo de Bs. 100 s/ tonelada métrica de estaño exportado 0,18

Recargo adicional exportaciones minerales 0,06

OTROS INGRESOS

Ingresos ferrocarriles 7,18

Legalización de facturas consulares 6,31

Diferencias de cambio 31,37

Ingresos extraordinarios 7,89

Impuesto sobre ventas 5,68

Impuesto sobre venta de moneda extranjera 9,00

Impuesto nacional a la producción de chicha 6,05

Impuesto nacional a la cerveza 5,84

Recursos Reforma Agraria 4,66

Impuesto sobre utilidades 4,48

Timbre de transacción 3,49

Impuesto cigarrillos y tabacos 3,33

% Subtotal 76,9 71 52,1 56,5 68,8 60 59,6

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700.000

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900.000

1.000.000

1.100.000

1.200.000

1.300.000

Hacendados Indígenas

25.440

77%

1.246.560

23%

Fuente: Barragán (2001).

Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos generales.Nota: El porcentaje en el cuadro refiere al valor sobre la tierra.



145

plicidad de ingresos pero sin importar tan-to la potencialidad de sus (pequeños) apor-tes. Esta característica del sistema tributa-rio refleja la formación estatal boliviana,fuertemente presionada desde las regio-nes y desde diversos grupos de poder. Elloexplica, a su vez, la boscosidad de la legis-lación fiscal:

La extraordinaria frondosidad de la legisla-ción boliviana en materia de impuestosconstituye su saliente característica. Asom-bra y confunde el número de leyes, decretos,etc., que en el correr del tiempo han ido apa-reciendo, al extremo de que hoy constituyenverdaderas montañas… (Banco Minero deBolivia, 1941)21.

En la inauguración de las sesiones congresa-les del año 1922, el Presidente de la Repú-blica, Bautista Saavedra, se refirió a los pro-blemas que enfrentaba el Estado para crearimpuestos y las negociaciones que inmedia-tamente se generaban:

En cuanto a los proyectos de impuestos, su-cede que los personeros de los intereses quedeben ser gravados acuden a los Represen-tantes en demanda de amparo contra ellos yobtienen, generalmente, su interdicción omodificación sustancial, frustrando así losplanes administrativos del Ejecutivo. Haysin duda, en el país, una falta completa de ló-gica. Por todas partes se levantan clamoresexigiendo que el gobierno atienda a todas lasnecesidades y a todos los servicios públicoscon puntualidad y esmero, lanzándose pro-testas airadas cuando esto ocurre. En cam-bio, los ciudadanos se niegan a pagar contri-buciones y si el Ejecutivo trata, en carácterde colegislador, de elevar algunos impuestoso crear otros nuevos, entonces se levanta unagrita enorme acusándole de tiranizar la for-tuna pública o de exaccionarla. Así por ejem-plo, el impuesto sobre las utilidades comer-ciales ha encontrado grandes resistencias(Redactor del Congreso Nacional, Legisla-tura Ordinaria 1922).

Es importante señalar que, pese a las clarasdificultades para gravar impuestos, existeuna constante búsqueda desde el Estadopor diversificar y ampliar sus ingresos. En1921 trató que los comerciantes contribu-yeran más al erario, estableciéndose unaimposición del 5% sobre las utilidades ne-tas de empresas comerciales e industrialesque hasta ese momento no tenían ningunaobligación sobre sus beneficios. Sin em-bargo, las contribuciones no alcanzaron elnivel esperado debido a la imposibilidadestatal de determinar las utilidades de mu-chas empresas. Frente a esta situación, elEstado tuvo que cambiar su política e im-puso, dos años después, un impuesto de1% sobre las ventas (McQueen, 1925).

Estos esfuerzos son parte de la búsqueda de laadministración de Saavedra por generar ma-yores ingresos a partir de una reforma tribu-taria. Esta voluntad política de incrementarla base fiscal nacional respondió a la necesi-dad de cubrir sucesivas “obligaciones”, esdecir, los intereses y amortizaciones de lasdeudas que se fueron contrayendo y conlle-varon una serie de presiones sobre el gobier-no por parte de prestamistas estadouniden-ses para que se hicieran reformas fiscales.

Es así que a partir de la misión dirigida por elprofesor Walter Kemmerer, en 1929, se bus-có sistematizar, diversificar y ampliar la ba-se presupuestaria. Si bien hacia 1921 el

21 Esta misma queja, ya planteada veinte años antes por Bautista Saavedra, se fue repitiendo a lo largo del tiempo. La necesidadde consolidar la idea de un sistema impositivo universal y sencillo se encontrará, incluso, en las ilustrativas recomendacionesde un ministro a uno de los últimos presidentes de Bolivia (Cariaga, 2004).

GRÁFICO 2.5 Ingresos presupuestados en 1938

90,000

80,000

70,000

60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

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Ingresos pordiferenciasde cambio

Recargos a laexportaciónde minerales

Impuestoal alcohol

Derechosarancelariosimportación

Cuentas consignadas

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Contribuciones: inequidad y diferencia

Otra característica del “sistema boscoso” esque las mismas contribuciones eran dife-rentes entre las regiones e incluso entre su-jetos e individuos. Una característica im-portante es que había una manera distintade cobrar el impuesto a la tierra:

Existen impuestos sobre tierras de comuni-dad poseídas por indígenas… (y) otro im-puesto territorial o indigenal. Las otras pro-piedades inmuebles están sujetas al impues-to catastral, urbano o rural según su situa-ción. (Mendoza, 1927).

Además, los impuestos eran distintos entreun departamento y otro. En La Paz y Oruroel impuesto se cobraba sobre el “valor deventa o valor capital de la propiedad”,equivalente al tres por mil. En los otros de-partamentos estaba basado en la renta dela propiedad, que se computaba al seis pormil (Mendoza, 1927)20.

Y se comprueba, por último, que las contri-buciones estaban lejos de ser equitativas.Según Drake, una estimación realizada enla mitad de la década de 1920 muestra quela tasa de contribución per cápita por añode los indígenas (50% de la población) erade Bs. 1,94, mientras que la de los mesti-zos (35% de la población) alcanzaba a Bs.11,89 y la de los blancos (15% de la pobla-ción) se encontraba en torno a Bs. 43,25.Contrastando con otro estudio, este autorsubraya que debido a la pobreza del pri-mer grupo y a la mala distribución del in-greso, los aportes efectuados afectaban el19% de los ingresos indígenas y sólo al 4%de los ingresos de las clases altas.

La difícil base económica diversificada y estable

Dadas las dificultades del Estado para crearimpuestos, la política fiscal boliviana seorientó a gravar la mayor cantidad posiblede actividades. Se generaba así una multi-

20 Ello explica que la misión de Kemmerer buscara uniformizar el sistema a través de un impuesto a los ingresos. “Un impuestode aplicación más general que los que están actualmente vigentes facilitará el ajustamiento de la carga total impositiva a lacapacidad individual…” (Mendoza, 1927).

GRÁFICO 2.4 Ingresos nacionales presupuestados (1910-1919)

Ingresosextraordianarios

Varios ingresos

Derechos deexportaciónde la goma

Derechosde exportaciónde minerales

Otros derechosen Aduanas

Derechos deimportaciones

DominioNatural

Monopolios

Servicios Públicos

Impuestos alos ingresos,beneficios y bancos

2.1%7.8%9.7%2.1%

44.5%5.3%

12.6%

14.4%0.2%1.3%

2.1%7.7%6.9%4.1%

48.4%4.7%

14.2%9.5%0.5%1.8%

2.5%

8.4%

5.9%6.6%

48.9%4.1%

14.6%7.4%0.5%1.1%

5.2%

14.2%

9.5%

10.8%

32%

6.3%

18%

1.1%2.9%

4.7%

12.2%

3.9%

6.3%

19.5%

5.8%

26%

1.1%0.9%

20%

1.6%

8.7%

5.7%

7.8%

44.2%3.9%

18%6.3%0.5%3.3%

6.3%

11.7%2.8%

9.6%

31.1%

6.9%

27.6%

1.2%

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

24

26

28

30

1910 1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919

4.6%

15.2%

15.1%7%

36.3%5.2%

13.2%

0.6%3%

5.3%

21.2%

9.1%

10.4%

18.4%

5.6%

24.5%

4.5%0.2%

0.8%

15.3%

12.9%

4.8%

19%

1.1%

28.8%

11.4%

4.9%

Mill

ones

Fuente: McQueen (1925).

Fuente: Elaboración propia sobre la base del presupuesto de 1938.



147

el empadronamiento de la provincia Chi-chas, mientras en Cochabamba únicamentedos provincias fueron tasadas.

El Presidente Sucre estaba aprisionadoentre la imposibilidad de conseguir fuentesseguras de ingresos y las crecientes obliga-ciones del Estado. Una de las más pesadasfue el mantenimiento del ejército que no du-dó en amotinarse. En uno de esos amotina-mientos, en abril de 1826, el Primer Manda-tario fue herido de bala y se colocó a Boliviaen una situación muy vulnerable con persis-tente amenaza de los países vecinos que nose habían conformado con un Alto Perú inde-pendiente.

Para aplacar la oposición, Sucre decidiómandar la medida al Congreso y escribió aBolívar: “me tienen tan cansado y fastidiadoque no estoy muy lejos de que un día de es-

tos me enfade y le entregue al Congreso de laRepública la presidencia y me vaya dondelas tropas colombianas a esperar lo que sehaga de mi”. Este Parlamento albergaba a laelite altoperuana que se negaba a perder losprivilegios heredados del período anterior ydecidió por tanto frenar la medida. Despuésde no pocos meses de discusión y tensiónentre Ejecutivo y Legislativo, Sucre cedió y el3 de agosto de 1826 firmó la nueva ley reco-nociendo oficialmente que la reforma deabolición del tributo indigenal había fracasa-do. Meses más tarde, el 17 y 18 de diciem-bre, firmó nuevas leyes que consolidaban losimpuestos indirectos (patentes) dando fin asu deseo y el de Bolívar de lograr un sistematributario universal y proporcional en funciónde la riqueza.

Fuente: Lofstrom (1983).

Aduanas y minería, rubros estratégicos

Una constatación importante es que entre lafrondosidad del bosque se observa un con-tinuo incremento de los ingresos naciona-les. En todo caso, hay dos rubros funda-mentales en el tiempo: las aduanas y la mi-nería. Los aportes generados por la explo-tación de la goma, en tanto, dejaron de sersignificativos.

Las aduanas fueron la principal fuente de in-gresos nacionales durante los primerostreinta años del siglo XX (Gráfico 2.4). En1903 y 1913 constituían la mitad de los in-gresos presupuestados. Luego su importan-cia se redujo debido a un incremento de re-cursos que provenían de la minería. Lospresupuestos de 1923 y 1930 muestranque, en la década de 1920, los ingresos pla-nificados provenientes de las aduanascomponían una cuarta parte de los ingre-sos nacionales presupuestados. La minería,en cambio, llegó a representar el 22%22. Seobserva, no obstante, que la explicación delos ingresos nacionales provenientes de las

dos actividades: aduanas y minería, des-cendió a casi el 50%, posiblemente por lacrisis del año 1929.

En relación con la minería, esta actividad notenía a principios del siglo XX el rol estelarque desempeñó años después en la econo-mía nacional y, por ende, en las cuentas delEstado. En el presupuesto de 1903 represen-taba sólo el 9% de los ingresos nacionalesbajo el rubro de “derechos de exportación deminerales” (Cuadro 2.1). Era una época en laque la producción de plata estaba ya en unaimportante crisis y la explotación del estañose hallaba en pleno crecimiento. Diez añosdespués, en 1913, la minería representabaya el 17% del total de los ingresos naciona-les. Los impuestos que gravaban a la mineríase incrementaron a través del estableci-miento de nuevas obligaciones (patentesmineras, concesiones, publicaciones) queno fueron fáciles de establecer y tuvieron unescaso aporte. El crecimiento de los ingresosmineros se atribuye, por tanto, fundamen-talmente al incremento de los derechos deexportación (Gráfico 2.4).

22 Para el período comprendido entre 1921 y 1930, según Pacheco (1999), la minería constituía directamente el 25,8% de lasrecaudaciones del Tesoro Nacional. Este incremento porcentual se refleja en una subida del valor recaudado con relación alvalor de las exportaciones netas a un promedio de 8,8% entre 1921 y 1929 (Jordán, 1999).

El primer intento republicano de imponer impuestos

“…nos llenan de insultos y lo mismo es ad-vertir que nos vamos aproximando a sus ca-sas, cierran las puertas... que para hacerlesabrir nos demoramos 2 o 3 horas… en cadaparte… entre tanto fugan las gentes… dejan-do solas unas ancianas que no saben dar lamenor razón volviéndose mudas y tenacesy… cuando se consigue… a algún sexagena-rio… preguntando por su familia, oculta a to-dos los varones” (Informe de ComisionadosEncargados en Cochabamba, 1827).

A principios del siglo XIX, en América Lati-na se implementaron una serie de reformasfiscales que tuvieron como objetivo eliminarimpuestos discriminatorios y crear fuentesseguras de ingresos para los nuevos Esta-dos nacionales pretendiendo reemplazar lasantiguas cajas reales coloniales. En Bolivia,fue el Mariscal Sucre quien en 1825 dictó undecreto de reforma fiscal que causó tal re-sistencia y oposición que obligó al Presiden-te a derogar la medida sólo ocho meses mástarde.

Durante el período colonial la corona habíamantenido el sistema de cajas reales paracobrar impuestos que provenían, principal-mente, del tributo indigenal, la producciónsobre plata y oro, las alcabalas y diezmos. Lacorona pasaba, sin embargo, mucho trabajointentando cobrar estas tasas: en La Paz, porejemplo, las cajas almacenaban impuestos

rezagados desde 1615. De hecho un intentode remediar esta situación fue ofrecer comi-siones del 5% a quien emprendiera la tarea.

Durante la administración de Sucre (18meses) se destinaron varias medidas paramodificar el sistema impositivo en un intentode aliviar la pesada carga creada por la gue-rra, gratificar a los patriotas altoperuanos yconsolidar el apoyo popular para el gobiernoindependiente.

La reforma más importante consistió eneliminar el tributo indigenal pretendiendo po-ner fin a la más básica e injusta de las discri-minaciones socioeconómicas que caracteri-zó al régimen colonial y establecer un siste-ma de contribución universal. Para su pues-ta en marcha Bolívar firmó un decreto el 22de diciembre de 1825 en Chuquisaca:

Considerando:2. Que debe abolirse toda contribución de-

gradante a la dignidad de ciudadano.3. Que la impuesta a los indígenas exclusiva-

mente… gravita sobre la clase más mise-rable de la sociedad.

4. Que la contribución directa entre todoslos ciudadanos… los hace concurrir de unmodo equitativo e igual al sostenimientode las cargas del Estado (Bolívar, diciem-bre 1825).

La implementación de la medida encontrófuerte resistencia de las clases criollas ymestizas y no menos severos problemastécnicos para su implementación: en 1826en Potosí, por ejemplo, sólo se había logrado

RECUADRO 2.4

aporte de los ingresos derivados del comer-cio exterior equivalía al 42% del total de losingresos nacionales, en 1926 este porcenta-je se había incrementado a 53% y hacia1929 se ubicó en 57% (Drake, 1989). La mi-sión Kemmerer logró introducir un impues-to a los ingresos de las personas y buscó uni-formar los impuestos sobre la propiedad,que eran muy diversos.

A pesar de estos esfuerzos, las innumera-bles cuentas pero de escaso valor conti-

nuaron caracterizando el presupuesto, ex-presando de ese modo las dificultades delEstado para establecer impuestos resisti-dos por las elites locales (Drake, 1989) eincapacitado también de extender el sis-tema sobre amplios sectores de la pobla-ción. No es casual que en 1954 el TesoroNacional nutriera sus arcas con 506 dife-rentes fuentes sin haber superado el pro-blema de la baja capacidad contributivade muchas de éstas.



149

Estado con un grupo económico muy po-deroso. Las características de una estatali-dad con limitaciones para imponerse, lafuerte influencia de los empresarios mi-neros y la escasa voluntad de distintas ad-ministraciones gubernamentales expli-can que la política hacia la minería consis-tiera en el huayronqueo. Una política, en-tonces, que consistía en lograr, a través devarios acercamientos y paulatinos gravá-menes, que la minería pudiera generarmayores recursos para el Estado. El posi-ble éxito estaba en función de la correla-ción de fuerzas, la decisión sostenida quese tomara y la intensidad con la que lostributos pudieran afectar directamentelos intereses mineros.

Quien dice minería en el siglo XX dice fun-damentalmente estaño. Después de lacrisis de la goma en la década de 1910, elestaño empezó a constituir el grueso delas exportaciones bolivianas consolidán-dose en esta década a pesar de una crisismomentánea generada por la PrimeraGuerra Mundial. Si bien existió un shockinternacional entre 1920 y 1921, los si-guientes años serían los de mayor prospe-ridad dentro de la actividad hasta el crasheconómico de 1929 (Jordán, 1999). Así,entre 1900 y 1929 las exportaciones deestaño significaron, en promedio, el 65%del total de las exportaciones bolivianas.Las tendencias de las exportaciones na-cionales se encontraban fuertementecondicionadas por la producción de esta-ño (Gráfico 2.6).

Concentración en pocas manos: los barones y la rosca

La consolidación de la minería del estañoestuvo acompañada de una progresivaconcentración en pocas manos: las de los“barones del estaño”24. El caso emblemá-tico corresponde a Simón I. Patiño, quienen 1894 compró algunas acciones de lamina La Salvadora, cuyo control absoluto

logró alrededor de 1897, y que sería unode los yacimientos de estaño más ricosde Bolivia hacia 1905. Siete años des-pués Patiño dominaba más de la cuartaparte de la producción minera boliviana(Geddes en: Dunkerley, [1987] 2003).Más todavía: luego de integrar vertical-mente su empresa con la compra de lamayor fundición de estaño boliviano, laWilliams Harvey & Co., Patiño acaparó lamitad de la exportación boliviana en1924 cuando se convirtió en dueño soli-tario de los centros productores de Uncía

ventas, pero seis años después bajaron yfueron reemplazados por otros recursos.Es claro, por tanto, que las exportaciones yla producción minera continuaron tenien-do un rol fundamental.

b) Minería: el huayronqueo23 interno

En la medida en que muchos ingresos na-cionales tenían baja capacidad contributi-va y eran escasamente sostenibles se bus-có aprovechar los recursos generados porla principal actividad económica del país:la minería. Ello implicaba lidiar desde el

La escasa sostenibilidad de los impuestos al-ternativos a los provenientes de las adua-nas y la minería se expresa gráficamenteen las “escaleras” existentes en las cuentasdel Estado, especialmente en la de “Otrosingresos” (Cuadro 2.1). La idea de “escale-ra” implica que existen, en algunos años,impuestos relativamente significativos pe-ro que no necesariamente se mantienen através del tiempo, lo que expresa la dificul-tad del Estado para imponerse sobre otrasactividades y grupos que no fueran los mi-neros. En 1949, por ejemplo, destacan losingresos derivados de los impuestos a las

Minería en el siglo XIXCuando Bolivia nació como república in-

dependiente, la economía minera enfrentabaya una profunda crisis. Hambrunas y epide-mias en 1805 y 15 años de guerra implicaronel derrumbe de la producción minera, aban-dono de los sistemas hidráulicos para la mo-lienda y falta de aprovisionamiento de mer-curio y mano de obra. Por otra parte, los altosprecios del azogue y la carencia de capitalcontribuyeron al estancamiento del sector.Fue por ello, y frente a las crecientes caren-cias que enfrentaba el Estado, que se deci-dió volver a instituir el tributo indígena bajo elnombre de contribución indigenal que cons-tituyó una de las principales fuentes de ingre-sos durante la primera mitad del siglo XIX lle-gando a representar en algunos casos hastael 40% del presupuesto.

De acuerdo a Mitre, fue recién entre 1872-1873 a 1895 que la minería encontró un nue-vo auge debido principalmente a una mayoraccesibilidad en los precios de las maquina-rias a vapor, un incremento en los precios enel mercado internacional y procesos de ma-yor acumulación de capital por parte de losinversionistas (Mitre, 1981). Sin embargo, al-gunos autores hablan de una recuperaciónanterior. Así, Platt (1997) señala que un pe-queño y primer ciclo de recuperación se dio

entre 1830 y 1850 debido a algunas innova-ciones tecnológicas; mientras Langer (1990)establece que el contrabando de pastas fuemuy importante ya durante esta época. Porotra parte, hacia 1830 se propusieron algu-nas subvenciones del Estado para apoyar elaprovisionamiento de los azogueros conmercurio. Aunque no existen investigacionesque analicen el impacto de la subvención, elresurgimiento minero fue evidente en 1850 yhacia 1860 las minas más importantes ya es-taban en manos de Gregorio Pacheco, Ani-ceto Arce y Avelino Aramayo conocidos en lahistoriografía cómo los “patriarcas de la pla-ta”. Su poder no se limitó al ámbito económi-co, pues los dos primeros fueron ademáspresidentes de la república y Aramayo ocupócargos públicos igualmente importantes (mi-nistro plenipotenciario y constituyente en1880, entre otros).

Las políticas librecambistas de la segundamitad del siglo XIX que suspendieron la acu-ñación de la moneda feble (1873) habríanpermitido el boom de la minería de la platadespués de 1870. Sin embargo, el sistemade impuestos habría favorecido la exporta-ción de minerales crudos, lo que condujo ala decadencia de los establecimientos derefinación.


RECUADRO 2.5

23 Huayronqueo, palabra que viene del quechua, significa dar vueltas, rondar, sin lograr realmente constituir un “cerco”. Esteúltimo término denota, más bien, una estrategia militar que impide que el cercado tenga absoluta libertad de movimiento.

Catavi. Fuente: Familia Arce.

GRÁFICO 2.6 Exportaciones totales y de estaño en bolivianos (1900-1929)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Peñaloza (1985).

Exportaciones totales

Exportaciones de estaño

Mill

ones

de

bol

ivia

nos

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

1900

1902

1904

1906

1908

1910

1912

1914

1916

1918

1920

1922

1924

1926

1928

24 Un resumen sobre el progresivo acaparamiento de las minas más importantes por parte de Simón I. Patiño, Mauricio Hoschsildy Carlos Víctor Aramayo (los llamados “barones del estaño”) se encuentra en Arce (2003). Se recomienda también el libro deAlbarracín (1972 y 1995).



151

afectar directamente las ganancias de losmineros, parece haberse optado por obte-ner recursos de la actividad minera en susdiversas facetas. Se crearon entonces algu-nas cargas impositivas que gravaban direc-tamente al sector, como los derechos deexportación; pero el Estado se beneficiótambién con otros ingresos fiscales menosdirectos, como el aprovechamiento de di-visas introducidas gracias al funciona-miento de la minería (Cuadro 2.1).

Reformas tributarias: un salto

Durante el primer tercio del siglo XX se pro-duce un incremento continuo y significati-vo de los ingresos nacionales. Esta tenden-cia desde los aportes de la minería se ex-plica algunas veces por el comportamien-to del mercado de estaño y en otras en ra-zón a mayores presiones tributarias. Estasúltimas no siempre se enfocaron en un so-lo impuesto y, además de incrementar ta-sas tributarias, impusieron nuevas contri-buciones. Entre las diversas imposicionesdirectas al sector minero se presentancuatro gravámenes con una importantevariación en cuanto a su capacidad contri-butiva, lo que ayuda a precisar el aportetotal de la minería al Tesoro Nacional. Sibien la contribución más importante con-sistía en los derechos de exportación, sepresentan también gravámenes sobre pa-tentes, planos, transferencias y utilidadesdel sector.

En 1913, los derechos de exportación son elprincipal factor explicativo del aporte mi-nero planificado, situándose alrededor del15% del total de los ingresos (Cuadro 2.1).A este monto se suman ingresos por pagode patentes, planos y transferencias. Losderechos de exportación gravaban pro-ductos específicos con predominancia delos minerales. Los impuestos establecidosdependían de su cotización y de la canti-dad exportada por lo que tenían una inne-

gable dependencia de la coyuntura econó-mica internacional: el descenso de los pre-cios ocasionaba una baja en las tasas detributación y por ende también en las re-caudaciones del Tesoro Central. La impor-tancia del contexto externo resulta evi-dente al explicar el salto en las expectati-vas de las recaudaciones26: mientras en1903 el estaño se cotizaba en 127,3 librasesterlinas por tonelada larga, en 1913 elprecio se incrementó a 201,7. La combi-nación de cambios en las expectativas delos precios y las cantidades exportadas(Gráfico 2.6) explican la evolución de lasrecaudaciones presupuestadas: en 1903los derechos de exportación del estañopresupuestados se situaron alrededor deBs. 450.000 y en 1913 subieron a Bs.3.250.000 (Gráfico 2.6)27.

A pesar del incremento de los ingresos por laminería, un informe oficial señalaba, ha-cia 1919, que mientras los mineros logra-ron ganancias importantes ante la fuertedemanda externa de estaño, los montosobtenidos por el Tesoro Nacional no logra-ron acercarse a las expectativas creadas(McQueen, 1925). En realidad, desde laprimera década del siglo XX se denuncia-ba que la presión fiscal sobre la mineríaera muy baja debido a una ley minera con-siderada absolutamente “liberal”.

Frente a esta situación, el gobierno de Bau-tista Saavedra (1921-1925) incrementó lacapacidad contributiva de la minería hastaequiparar su aporte con el obtenido por losingresos provenientes de las aduanas(Cuadro 2.1). Así, con el arribo del PartidoRepublicano y ante la imperiosa necesidadde obtener recursos para enfrentar la deu-da y obligaciones económicas del país, seimpulsaron importantes reformas tributa-rias: revisión de los impuestos a la exporta-ción “sobre escalas más racionales y pro-ductivas” y creación de otros impuestos“sobre las utilidades de empresas y socie-dades mineras e industriales” (Saavedra,

líticas favorables a su sector. A diferencia delperíodo conservador en el que los producto-res de plata participaron en varias gestionesgubernamentales, los mineros del estañono se involucraron de manera directa en laconducción del destino nacional. Empero,los intereses mineros continuaron amplia-mente identificados con el Estado gracias ala denominada rosca, esto es, un ampliosector de la clase media urbana que habíalogrado profesionalizarse y “actuaba funda-mentalmente a favor de los intereses de losbarones del estaño” (Klein, 1982).

Si la principal actividad económica era con-trolada por unas cuantas y muy influyentesmanos, no sorprende que la formación delsistema tributario boliviano se fuera tejien-do con mucha dificultad. Los múltiples im-puestos que se crearon paulatinamente sonexpresión de la imposibilidad de gravar deuna vez y sustantivamente a los poderososintereses mineros. Tanto es así que por mo-mentos pareciera una búsqueda angustio-sa de los dirigentes nacionales por inge-niarse maneras de obtener recursos de estesector. Y más allá de que se hubiesen podi-do o no establecer sistemas impositivos efi-cientes sobre la minería, resaltan las conti-nuas quejas de los gobernantes sobre la ne-cesidad de imponerles mayores obligacio-nes. Quizás en algunos momentos fuese unsimple discurso, pero las relaciones Estado-minería variaron a través del tiempo.

El hecho de que existiesen múltiples gravá-menes sobre las aduanas (por lo menoscinco) y sobre la minería (por lo menosdiez), es decir un “abanico” de impuestosen lugar de un número menor pero conmayores aportes, muestra políticas paula-tinas que buscaron que la minería en gene-ral y la explotación de estaño en particulargenerasen recursos suficientes para en-frentar las obligaciones nacionales quemuchas veces desbordaban los ingresos.Ante la imposibilidad y/o la falta de volun-tad política de muchos gobiernos para

¿Quién fue Simón I. Patiño?Nacido en 1860 en Santibáñez (Cochabamba), Simón Patiño

fue una de las figuras más importantes de la historia bolivianadel siglo XX. Comenzó a trabajar en 1883 en una casa comercialen Cochabamba y en 1894 trabajó en Oruro en la casa comer-cial Fricke. Un año más tarde incursionó en el negocio minerocon su socio Juan Oporto, quien tenía la concesión de la minaLa Salvadora, que resultó ser la reserva estañífera de alta leymás grande del mundo (Mesa, Gisbert, 1997).

“Hasta 1910 su fortuna se consolidó y la modernización y me-canización de las minas fue vertiginosa. Sus propiedades mine-ras se expandieron a varias minas, consolidando el complejominero más grande del país (Llallagua, Catavi-Siglo XX, Uncía,Huanuni, entre las más importantes). En 1924 compró la totali-dad de Llallagua a los accionistas chilenos. La Patiño Mines sevaloraba ese año en cincuenta millones de dólares” (Ibid.).

RECUADRO 2.6

Teatro Simón I Patiño. Fuente: Familia Arce.

y Llallagua25 (Klein, 1982). Otro impor-tante minero, Carlos Víctor Aramayo,controlaba entre el 8% y el 10% de laproducción minera nacional. Finalmen-te, los pequeños productores bajaron suparticipación en la producción del 43%al 25% en 1918 (Geddes en: Dunkerley,[1987] 2003).

Los poderosos empresarios mineros busca-ron influir sobre el Estado a fin de lograr po-

25 Para entender la progresiva concentración de la minería es necesario comprender algunos eventos importantes en la industriadurante la década de 1910. El trabajo de los primeros yacimientos y el continuo crecimiento en la explotación del estaño seexplican básicamente por el incremento en la explotación de ricas vetas que no requerían elevadas inversiones. Pero con elpaso del tiempo el trabajo en las minas se circunscribió a quienes podían realizar inversiones, es decir, aquellos que podíanacceder a sumas importantes de crédito. Luego, con la crisis del inicio de la Primera Guerra Mundial, el camino a laconcentración de la minería se hizo más expedito: hacia 1920 gran parte de la producción estaba concentrada en cuatromanos (Contreras, 1994).

26 En 1915 la exportación de minerales se vio obstaculizada por el conflicto europeo y el aporte total de la minería fue el mismoque en 1900, cuando la plata ya estaba sumida en una considerable crisis y la producción estañífera recién empezaba aabrirse campo (Arce, 2003).

27 Hasta 1920 el aporte directo total de la minería al erario nacional se situó alrededor del 17% (Pacheco, 1999), con cantidadesequivalentes al 4,2% del valor de las exportaciones netas entre 1911 y 1919 (Jordán, 1999).


153

las posibilidades de que el Estado impulsa-se el desarrollo del país mediante el uso delexcedente minero se dio una vez que Patiñopudo organizar una gran empresa multina-cional asentada en Estados Unidos. Tras es-te episodio, “la gran minería se erigió ensuperestado minero, en tanto que los go-biernos republicanos, rebajados a subgo-biernos, quedaban confinados a servir alrey minero desde los puestos domésticosde la burocracia estatal” (Albarracín, 1995).

Por otra parte, el establecimiento de esa em-presa multinacional significó la fuga de ca-pitales del país, lo que representaba un con-tinuo problema en la actividad minera. Porconsiguiente, si bien la minería era prepon-derantemente dirigida por nacionales, lospropietarios solían invertir sus beneficiosen el extranjero, comportándose así comocapitalistas internacionales (Drake, 1989).

En estrecha relación con la presión tributariaestatal y ante la creciente organización sin-dical en las minas, en 1925 se fundó laAsociación de Industriales Mineros (AIM)que agrupaba a las principales empresasdel sector (Contreras, 1994). Asimismo, enlo que Klein (1982) entiende como una for-ma de presión al gobierno republicano, Pa-tiño “sacó de Bolivia las oficinas centralesde su compañía minera (…), pero por otraparte prestó al gobierno 600 mil libras es-terlinas para la construcción de ferrocarri-les a cambio de la garantía que le dio Saa-vedra de no elevar los impuestos de nuevoen el plazo de cinco años”.

Los propietarios mineros eran conscientes deque los incrementos en la presión fiscal sedebían a que la minería era la única activi-dad lucrativa en el país (Drake, 1989). Así,aprovechando la llegada de la Misión Kem-merer (1927) demandaron austeridad fis-cal y una ampliación de la base tributaria.Además, pidieron una reducción en las ta-sas impositivas de la minería, demandaque finalmente lograría la aprobación deKemmerer y del gobierno boliviano (Ibid.).Sin embargo, los diversos compromisosadoptados por el gobierno de Hernando Si-les (1926-1930) en beneficio del sector mi-nero no lograron hacerse efectivos debido a

su derrocamiento por una Junta Militar en1930 (Lofstrom en Contreras, 1994). Y sibien en junio de 1930 el presidente JoséBlanco Galindo lamentaba que “debemosresignarnos a vivir pobremente… (como)una forma de salvación” (Dunkerley,[1987] 2003), esa resignación estatal cam-biaría tan sólo un par de años después.

Crisis y guerra: mayor protagonismo del Estado

La crisis de 1929 afectó considerablementelas exportaciones de estaño (Gráfico 2.8) ylas recaudaciones nacionales (Gráfico 2.7).Luego del crash los precios internacionalesdel estaño descendieron y se implantaroncupos por países, cada uno de los cualesdebía establecer cuotas entre sus produc-tores locales. Esta situación dio mayor pe-so al Estado que, después de la Guerra delChaco (1932-1935), adquirió mayor pree-minencia, control y presión sobre la activi-dad minera y los empresarios del sector.Los ingresos derivados de la actividad mi-nera y del movimiento aduanero represen-taron nuevamente alrededor de dos terciosdel total de los ingresos nacionales graciasa las imposiciones directas establecidassobre la minería. La contribución directade la minería a los ingresos nacionalesfluctuó alrededor del 43%, mientras que


152

1928)28. El salto observado en las recauda-ciones nacionales entre 1923 y 1930 indi-ca la importancia de las reformas tributa-rias encaradas en la primera mitad de ladécada de 1920. La mayor presión tributa-ria sobre la minería se consolidó luego delincremento de las tasas impositivas y de lacreación de nuevas obligaciones.

Los derechos que gravaban la exportación deminerales continuaron constituyendo elprincipal aporte directo de la minería. Seincrementaron las tasas de los derechos deexportación del estaño, del cobre, la plata,el antimonio y se crearon derechos de ex-portación para el plomo. Para el caso espe-cífico del estaño hubo un claro incrementoen las tasas cobradas (Gráfico 2.4).

En términos absolutos, la recaudación pre-vista por derechos de exportación del esta-ño se duplicó de Bs. 3.250.000 en 1913 aBs. 7.000.000 a 1930, pero en términos re-lativos se mantuvo estable alrededor del14,71% pues la recaudación total planifi-cada también se duplicó de Bs. 22.073.500en 1913 a Bs. 47.580.108.85 en 193029.

Pero un nuevo impuesto alcanzó notoriedaden las obligaciones mineras después de1923. Un impuesto que representa ademásun cambio cualitativo fundamental que ex-plica el éxito de la voluntad política de la ad-ministración de Saavedra, pero también de

las presiones internacionales, para estable-cer una mayor presión tributaria: la consoli-dación del impuesto a las utilidades de lasempresas mineras. Luego de los intentos fa-llidos, por su escasa duración, de las leyes de1911, 1919 y 1920, la Ley del 30 de noviem-bre de 1923 estableció una tasa impositivaprogresiva a las utilidades de las empresasmineras, considerando el capital efectivo pa-gado con el fin de no desincentivar la inver-sión (Banco Minero, 1941). Según McQueen(1925) este impuesto fue creado con el finexpreso de atender el crédito de 1922, plani-ficándose un monto de Bs. 5.000.000 en elpresupuesto de 1924. En el presupuesto de1930 se observa que la consignación del im-puesto a las utilidades era equivalente a cer-ca del 6% del total de los ingresos nacionales(Cuadro 2.1). Al mismo tiempo, se dio conti-nuidad a los otros impuestos que constituíanrecaudaciones directas del Estado: planosmineros, impuestos sobre transferenciasmineras y patentes, los que sin embargo noexcedieron el 2% respecto al total de ingre-sos recaudados (Cuadro 2.1).

Imposición del poder minero

Las relaciones entre el Estado y el grupo mine-ro se fueron construyendo y reconstruyen-do continuamente. Así, durante la adminis-tración de Bautista Saavedra se revisó la es-tructura fiscal minera “logrando duplicarlos impuestos gubernamentales a la pro-ducción de estaño” (Klein, 1982). El propó-sito de Saavedra, en criterio de Albarracín(1995), era buscar aliados para disminuirlas capacidades políticas de la minería y mi-nimizar el poder de Simón Patiño30. Sin em-bargo, ante la dependencia de las arcas na-cionales, la burocracia saavedrista no eramás que un subpoder31. Y el tiro de gracia a

28 De hecho, Bautista Saavedra argumentó que durante su administración se elevaron los impuestos a los minerales y al petróleopues antes de 1920 grandes riquezas mineras salieron del país. Menciona, por ejemplo, el caso de una empresa minera quesacó más de treinta millones de bolivianos en un año como utilidad líquida y que no pagó impuestos ni por valor de 100.000bolivianos (Saavedra, 1928).

29 Klein (1968) sostiene que “el proyecto de reforma tributaria de 1923 trajo por primera vez una compensación equitativa para elgobierno de la vasta bonanza del estaño, y (que) las recaudaciones de todos los impuestos a la industria minera elevaron losingresos del gobierno de 3,5 millones de bolivianos en 1922 a 11,2 millones de bolivianos en 1924”.

30 “La creación del distrito norte del estaño fue una esperanza republicana real y el pronunciamiento de Saavedra en contra dePatiño expresaba en el fondo sólo una estratagema sutil utilizada para contrarrestar los avances del patiñismo, en ningún casopara atacar el modelo vigente que subsistiría siempre, con o sin Patiño” (Albarracín, 1995).

31 “En los cinco turbulentos años que dura la administración saavedrista, la gran minería llega a pulverizar toda resistenciarepublicana al poder minero” Albarracín (1995).

CUADRO 2.2 Evolución de las tasas de los derechos de exportación del estaño

Cotización del metal Tasas Ley 18/11/1912 Tasas Ley 16/01/1924en libras esterlinas (Bs. por quintal (Bs por quintal

(ton. Standard) métrico de barras) métrico de barras) Menos de 100 3,25 3,25

200 12,22 13,25300 20,92 28,25

Fuente: Elaboración propia sobre la base de infomación del Banco Minero (1941).

Legación del Estado boliviano a Francia en 1927. Al centro: Simón I. Patiño. Foto: Archivo de La Paz.



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el 49% del total, al segundo el 24% y al ter-cero el 6%. La fuerza económica de estegrupo se mantuvo prácticamente inaltera-ble hasta la Revolución de 195235.

Se observa entonces que las acciones fisca-les agresivas sobre el control de la mineríatuvieron que ser reformuladas por sus im-plicaciones económicas. La escasa convic-ción política y la poca claridad económicase reflejan en sucesivas medidas que se su-perponían o contradecían y que surgieronen períodos cortos de tiempo. En apenasdos años (1937-1939), se anunciaron dife-rentes estrategias fiscales que no lograronasentarse ya que fueron modificadas o eli-minadas con nuevas propuestas, argu-mentándose una supuesta ineficacia en laspropuestas originales. La angustia de algu-nos administradores del Estado bolivianoen cuanto a las posibilidades de imponertributos a la minería tuvo una de sus másimportantes manifestaciones a lo largo deesta época: se desconfiaba totalmente delos productores mineros y se remarcaba lanecesidad de imponer mayores presionessobre esta actividad36.

A partir de 1937, varios intentos del Estadobuscaron mejorar su capacidad de reten-ción de recursos generados por las expor-taciones, principalmente del estaño querepresentaba el 65% del total de la época.El Estado daba claras señales de su inquie-tud por imponerse sobre el sector mine-ro37, pero terminó mostrando que no por laaplicación de “procedimientos simples” ala hora de cobrar se evitaban significativosefectos colaterales sobre el conjunto de laeconomía. Con relación a la concentracióndel 100% de las divisas, se generó una im-portante acumulación de dinero nacionalque respondió a la falta de inversión, oca-

sionando que los bancos dejasen de pagartasas de interés a sus ahorristas (Jordán,1999)38. La reforma al impuesto a las utili-dades, asimismo, fue duramente criticada.Dos años después se discutió que al consi-derar montos fijos y uniformes de utilida-des en la minería se olvidaba una enormediversidad en el conjunto de la industria(Banco Minero; 1941)39.

La resistencia del sector minero

Con independencia de los efectos adversossobre el resto de la economía, así como delas deficiencias técnicas de determinadaspolíticas, el sector minero presionaba fuer-temente por cambiar la nueva composicióntributaria. De ese modo, pese a que con elascenso de un nuevo gobierno se modifica-ron los porcentajes obligatorios de venta dedivisas a tasas que variaban entre el 45% yel 50%, las críticas al sistema impositivo nodejaron de manifestarse. Bastante ilustrati-vas al respecto son las sugerencias vertidas

las obligaciones surgidas por la importa-ción de productos variaron entre el 14% y17% de los ingresos nacionales entre 1938y 1954 (Cuadro 2.1)32.

Desde 1936 se presenció, entonces, una polí-tica expansiva que incidió sobre la mineríade forma directa, en un esfuerzo por hacerque no sólo la actividad minera sea el sosténeconómico, sino que las ganancias de losempresarios mineros sean aprovechadasen beneficio del país. El discurso político dela época expresó la situación como un gran

cambio, desconociendo los esfuerzos pre-vios. Pero es indudable que en 1936 se dioun importante incremento en las recauda-ciones que no era “sólo resultado de una fa-vorable coyuntura de mercado”, sino másbien “de la continuidad de las tributacionesextraordinarias que habían sido creadas enocasión del conflicto bélico, del control dedivisas por parte del Banco Central de Boli-via y de las reformas de los gobiernos deno-minados ‘socialistas militares’” (Banco Mi-nero, 1941).

Por otra parte, el crecimiento en las recauda-ciones nacionales se explica también porel repunte paulatino en las exportaciones,el cual tuvo un nuevo impulso ante la de-manda generada por el segundo conflictobélico mundial. Así, en el período 1930-1950 el peso relativo de las exportacionesde estaño sobre el total se incrementó has-ta llegar a representar, en promedio, el70% (Gráfico 2.8)33.

Avances y retrocesos, ese camino

Más allá de la coyuntura externa favorable,este período (primeros treinta años del si-glo XX) se caracteriza por un especial inte-rés del Estado por ampliar las obligacionesfiscales de la minería. Sin embargo, pese ala creciente voluntad política por sentar so-beranía, la construcción del sistema tribu-tario nacional continuó siendo resultadode sucesivos tira y afloja con este sector. Laimportancia de la gran minería, concentra-da en pocas manos, era tan fuerte que re-sultaba difícil imponerse sobre el sector34.Elaborando un promedio de las toneladasmétricas de estaño exportado entre 1935 y1939, Peñaloza (1985: Separata 10) mues-tra que las minas de Patiño, Hoschild y Ara-mayo acaparaban el 79% del total de esta-ño exportado: al primero le correspondía

GRÁFICO 2.8 Exportaciones totales y de estaño en dólares americanos (1929-1950)

Fuente: Elaboración propia. Las cifras de exportación total sobre la base de Delgadillo (2001) y las de exportación de estaño sobre la base de Peñaloza (1985).

Exportaciones totales Exportaciones de estaño

Mill

ones

de

dól

ares

am

eric

anos

120

100

80

60

40

20

0

1929

1931

1933

1935

1937

1939

1941

1943

1945

1947

1949

GRÁFICO 2.7 Evolución de los ingresos nacionales presupuestados (1938-1954)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Presupuestos Generales.

Ingresos minería

Ingresos aduanas

Otros ingresos

14%

17%

33%

18%

39%

44%15%41%

69%

0123456789

101112131415

1938 1949 1954

Mill

ones

de

bol

ivia

nos

32 Las contribuciones directas a la minería consistían en: recargo en el arancel de exportación, derechos de exportación deminerales, diversos impuestos adicionales y, en 1938, las diferencias de cambio. La consignación de todo impuesto sobre laexportación como contribución directa a la minería se explica por su proporción dentro del total de las exportaciones. El Estadoincluso llegó a introducirse en el mismo negocio minero con la fundación del Banco Minero en 1936 y su posterior estatizaciónen 1939. Para el análisis de la evolución de este banco en este período de tiempo consultar Peres et al (2003).

33 Los datos recogidos de Delgadillo son cifras redondeadas en millones de dólares. La consideración para este período del valorde las exportaciones en dólares obedece a recurrentes procesos inflacionarios presenciados en el país después de finalizada lacontienda con el Paraguay. La cantidad de bolivianos emitida por el Banco Central pasó de Bs. 27 millones en 1931, a Bs. 146millones en 1935, Bs. 1.500 millones en 1945, hasta llegar a Bs. 6.200 millones en 1952 (Drake, 1989).

34 La magnitud de esta importancia puede permitir el entendimiento de la indemnización a los tres barones del estaño una vezacontecida la nacionalización de las minas en 1952.

Tendido de rieles, 1911. Fuente: Archivo de La Paz.

35 En 1948 y 1949 la minería grande exportó el 74% del total de estaño con una pequeña reducción en los porcentajesacaparados por las empresas de Patiño (Arce, 2003).

36 Al respecto, un análisis de los Decretos Supremos de 8 de junio de 1937, 25 de junio de 1937 y 16 de mayo de 1939 esbastante contundente.

37 El Artículo 28 del Decreto Ley decía: “Toda resistencia pasiva al cumplimiento del presente Decreto-Ley: el sabotaje, lock-out,restricción de labores y cualquier medida directa o indirecta que trate de perturbar la marcha normal de las minas para sucompleta explotación, será considerada como delito de alta traición a la Patria y sus administradores, gerentes o consejeros,serán juzgados sumariamente, sin perjuicio de una intervención de parte del Estado en el manejo de la empresa o empresascontumaces.”

38 Si bien es cierto que las posibilidades de inversiones rentables en el país se hallaban fuertemente restringidas al sector minero,las estrategias de diversificación de Patiño presentadas por Contreras (1994) dan cuenta de posibles alternativas y dehipotéticos efectos que la diversificación de las ganancias mineras podrían haber generado.

39 Además de criticarse que no era un impuesto que gravaba sobre la utilidad líquida, el hecho de que la progresividad de la tasano esté planteada en respuesta a una función matemática ocasionaba desincentivos sobre la producción, según Pando (1941).


157

sentó una recesión en la economía inter-nacional que produjo, en comparación alos montos de 1920, una disminución del44% en la cotización promedio del mine-ral, la caída de las exportaciones totales enun 57% y la de las recaudaciones naciona-les en un 22%. En 1930, luego del pánicofinanciero, la cotización anual del estañoen Londres y el valor de las exportacionesdescendieron en un 30% y las recaudacio-nes nacionales se restringieron en un26%. Asimismo, en 1940, tras el inicio dela Segunda Guerra Mundial, el precio pro-medio del estaño se incrementó en 13%,el valor de las exportaciones en 47% y lasarcas nacionales incrementaron sus ingre-sos en un 18%, en comparación a lo acon-tecido en 1939. Así, para el período 1900-1950 se registra un “coeficiente de correla-ción de 0,8” entre la cotización del estañoen Londres y los ingresos nacionales efec-tivos. Frente a esta vulnerabilidad externa,Jordán remarca:

…la industria del estaño y la economía boli-viana mostraron fluctuaciones extremas ori-ginadas en la inestabilidad de precios que, asu vez, resultaron del ciclo industrial de laeconomía mundial. Estas fluctuaciones setransmitieron directamente a la economía ysociedad bolivianas, mediante ciclos sucesi-vos de auge y crisis (1999).

Con la victoria de la Revolución de 1952, lanacionalización de la minería grande ge-neró un nuevo rol del Estado en la econo-mía. La estatal Corporación Minera de Bo-livia (Comibol) constituyó una importantefuente de acumulación (aún no reflejadaen el presupuesto de 1954 ya que el aportepresupuestado de la minería estaba previs-to en sólo el 14% de los ingresos naciona-les). Asimismo, los tributos provenientesdel recargo aduanero sobre las importacio-nes estuvieron alrededor del 17% del totalde los ingresos. Por primera vez el aporteconjunto de los ingresos provenientes delcomercio internacional llegó a un terciodel total. En el conjunto de los diversos pre-supuestos analizados es la única vez que la

ampliación extensiva del sistema tributa-rio logró importantes volúmenes planifica-dos en el total de ingresos nacionales. Anteel bajo porcentaje que representó la mine-ría, los ingresos nacionales de ese año seexplican básicamente por contribucionesprovenientes de la producción o comercia-lización de bebidas alcohólicas. Se trata,sin embargo, de un período de transiciónpara la economía nacional pues el reciénsurgido “Estado del 52” tendría en la activi-dad minera uno de sus principales moto-res económicos.

c) Estado versus industriales

La dependencia fiscal del Estado y del paísfrente a la minería y las dificultades de ge-nerar una estructura impositiva alternativaencuentran en la situación de la industriaun claro ejemplo. Los esfuerzos del Estadopor aumentar la recaudación impositivasobre este sector a partir de los años trein-ta tuvieron fuerte resistencia de los indus-triales. Organizados en la Cámara Nacio-nal de Industrias, estos empresarios reali-zaron constantes presiones para revertir lanueva política impositiva y se ocuparon dereclamar sistemáticamente mayor aten-ción y acción del Estado a favor del sectormanufacturero.

Desde 1903 hasta 1930 las diversas imposi-ciones fiscales sobre la industria no sobre-pasaban el 2% del total de los ingresos na-


156

por René Gutiérrez Guerra, Secretario Ge-neral de la AIM, quien señalaba:

…los gravámenes, impuestos y obligacionessobre la producción estañífera han subido ental forma, agravados por la venta obligatoriade divisas, que la producción ha dejado de sermedianamente interesante y que repose so-bre bases seguras para los capitalistas(1940).

El texto de Gutiérrez Guerra evidencia las crí-ticas de un sector empeñado en mostrarlos altos costos de producción que debíaenfrentar, supuestamente agravados poruna estructura impositiva “exagerada”. Elrepresentante minero sostenía, además,que no sólo las políticas relacionadas conla minería ocasionaban problemas, sinotambién la concepción integral del nuevosistema fiscal. Señalaba que el Banco Cen-tral de Bolivia era una nueva reparticiónfiscal. La emisión inorgánica de dinero pa-ra financiar la Guerra del Chaco había pro-ducido un fuerte proceso inflacionario,medida que se convirtió luego en estrate-gia económica de muchos gobiernos que,imposibilitados de acceder a créditos ex-ternos, se veían asfixiados por las diversasresponsabilidades que debían cumplir.

Más allá de los efectos ocasionados por talesinstrumentos, el Estado siguió utilizándo-los e incrementó las tasas de exportación.Por un lado, se dio continuidad a impues-tos que habían sido creados excepcional-mente en la época de la Guerra para finesespecíficos y extraordinarios. Pero su im-portancia relativa en el total de ingresosera poco significativa: el recargo de Bs. 100por tonelada métrica de metal fino expor-tado40 y el incremento en la tasa impositivapor libra esterlina de ascenso en la cotiza-ción del metal41 representaron juntos el 1%de los ingresos planificados. Por otro lado,a pesar de sucesivas reformas (creación deun impuesto sobre dividendos, reforma so-bre el cobro de patentes mineras y reformaal impuesto a las utilidades) el aporte agre-

gado de varios impuestos mineros consti-tuyó el 1,5% de los ingresos planificadosen 1949.

En ese marco, las políticas fiscales más efec-tivas giraron en torno al porcentaje de en-trega obligatoria de divisas y la tasa impo-sitiva adicional sobre la exportación de mi-nerales que, si bien variaron a lo largo deltiempo, no dejaron de ser importantes ins-trumentos de política fiscal hasta 1952(Klein, 1982). Esta tasa creada en torno a laexportación de estaño incrementó la capa-cidad contributiva de la minería que, en suconjunto, representó más de la mitad deltotal de ingresos nacionales en este perío-do. En el Presupuesto General de 1940, elimpuesto adicional constituía el 38% deltotal de los ingresos y la minería en generalexplicaba el 52% del total de las recauda-ciones previstas (Banco Minero, 1941). Enel Presupuesto de 1941 el impuesto adicio-nal representaba el 43% del total de ingre-sos nacionales y la minería en conjunto el57% (Pando, 1941). Hacia el final de la dé-cada, la fuente principal de ingresos prove-nía justamente de tributos sobre la expor-tación de minerales y el 45% del total delos ingresos planificados provenía de la mi-nería (Cuadro 2.1).

Dependencia y revolución

Un tema fundamental en la reflexión sobre laestatalidad en Bolivia es la enorme depen-dencia del país respecto a los ingresos ge-nerados por el comercio internacional engeneral y por la economía del estaño enparticular (Gráfico 2.9). Esta dependenciase observa en el comportamiento econó-mico del país en años especiales. Así, en1914, el inicio de la Primera Guerra Mun-dial impidió el tráfico normal de las expor-taciones de estaño y provocó que el preciopromedio anual del mineral, en referenciaa los valores registrados en 1913, descen-diera en un 25%, el valor de las exportacio-nes totales en un 30% y los ingresos fisca-les efectivos en un 29%. En 1921 se pre-

40 Ver Ley de 30 de septiembre de 1932. Ver ALP BS C. 36 Nº 1 carta al Presidente de la República. Cámara Nacional deIndustria: 2.

41 Ver Ley de 11 de noviembre de 1933. Ver ALP BS C. 36 Nº 1 copia. Impuestos Municipales, 1939.

GRÁFICO 2.9 Ingresos nacionales efectivos frentea la cotización estaño (1900-1950)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Peñaloza para precios (1985) y Delgadillo paraingresos nacionales efectivos (2001).

Precio promedio del estaño

Ingresos nacionales efectivos

Mill

ones

de

Bs.

Lib

ras

este

rlina

s

800

700

600

500

400

300

200

100

0

1900

1902

1904

1906

1908

1910

1912

1914

1916

1918

1920

1922

1924

1926

1928

1930

1932

1934

1936

1938

1940

1942

1944

1946

1948

1950

1.800

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

0


159

Los industriales destacaban, además, la im-portancia de su sector en el futuro del país:al tratarse de una industria de transforma-ción “favorece a la economía nacional, aho-rrándole un 57% de divisas oro contra laimportación de artículos similares”. Asegu-raban que el aporte de la industria por im-puestos era de alrededor Bs. 30.000.000, yque, además, con Bs. 37.000.000 destina-dos a gastos de fabricación, jornales, suel-dos, combustible, etc., sostenían a “mu-chos obreros y sus familias”; y con Bs.24.000.000 utilizados en “adquisiciones yempleo de materia prima nacional” benefi-ciaban a la agricultura nacional (Ibid.). Re-marcaban, adicionalmente, que la materiaprima que consumían las industrias iba enaumento, especialmente en los tejidos delana, cemento y vidrios e incluso algodón.

Pero la realidad mostraba que la capacidadeconómica del comercio y la industria eramuy pequeña en relación con la minería ydependía, a su vez, de ésta. Para 1939, elcapital total de las diversas fábricas asocia-das a la Cámara Nacional de Industriasequivalía al 6,6% del capital total de 368empresas mineras. Además, el importantecrecimiento de la industria fabril duranteesos años se debía a una protección fiscalcambiaria y a la posibilidad de acceder atasas preferenciales de divisas generadaspor la exportación minera (Gutiérrez,1940). Esta “dependencia” en torno a laminería estuvo presente en la preocupa-ción de los industriales frente a la situacióneconómica nacional. Y fueron muy críticosante las políticas implementadas a raíz dela Guerra del Chaco.

Con su diagnóstico, la Cámara señalaba que elcrédito (los préstamos) debía resolver la cri-sis pero que lastimosamente no podían re-currir a él. En consecuencia, debía hacerse“un reajuste general en la vida pública y pri-vada”. Esto implicaba el “desarrollo indus-trial y agrícola del país” porque “el capital

más esencial de una Nación es la energía detrabajo”. La gran demanda era, de hecho, laprotección para permitir la industrializaciónen “un país nuevo como el nuestro, de esca-sa población y de limitada capacidad adqui-sitiva”. Pretendían así que el Estado limitaraalgunas importaciones. Necesitaban, sinembargo, un 43% de divisas para la adqui-sición de materias primas extranjeras. Ensíntesis, era claro para la Cámara que se te-nía que incentivar la industria:

… un viejo convencimiento nacional que Bo-livia necesita industrias propias pero no bas-ta el simple enunciado o el simple deseo deque ellas existan, sino que es preciso atraer-las, implantarlas, protegerlas de la compe-tencia extranjera (ALP BS C. 36 No. 1. Im-puestos Municipales, 1939).

¿Retorno al proteccionismo?

En su alegato, los industriales solicitarontambién que se pusiera fin a los impuestosexcepcionales creados por Ley del 30 deseptiembre de 193244 en lugar de buscar suampliación como pretendía la política delgobierno. Para entonces se considerabaque había “un fuerte impuesto a la manu-factura fuera de otros recargos” y un im-puesto fabril que las importaciones al co-mercio no pagaban45. Se demandaba, portanto, en función de la importancia de la in-dustria textil que se reputaba como “fuentede riqueza”, que junto con la protección dela industria de consumo hubiese una “pro-tección del impulso del Estado”46.

De hecho, la Cámara de Industrias y sus aso-ciados abogaron constantemente por el re-torno al proteccionismo. Así, en 1939 re-cordaron que hasta 1932 estaban “bajo elrégimen proteccionista del Estado y hoypagan aduana, impuestos ordinarios y ex-traordinarios”47. Gran parte de esta de-manda provenía de la industria textil, que


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cionales. En 1930 se presupuestaron Bs.140.000 por el impuesto a las utilidades decasas comerciales e industriales, mientrasque el impuesto sobre utilidades de las em-presas mineras se planificó en Bs.3.000.000, es decir 21 veces más. Fue enlos años treinta cuando empezó a vislum-brarse un relativo desarrollo industrialfuertemente concentrado en La Paz (90%de las ventas en 193842), aún pequeño conrelación al desarrollo minero. En el presu-puesto de 1938 se calculaba que diferentesimposiciones sobre la actividad industrialllegarían a Bs. 22,42 millones, equivalen-

tes al 8% de los ingresos nacionales. Entrelos impuestos más importantes se halla-ban los que gravaban la producción de be-bidas alcohólicas (Bs. 10 millones), las uti-lidades industriales (Bs. 6 millones) y lasventas (Bs. 6 millones).

El diagnóstico: fomentar y proteger la industria

Manifestando su preocupación por la reduc-ción de la cuota de exportación de estaño(las exportaciones estaban limitadas), en1939 la Cámara Nacional de Industriaspreparó un importante dossier sobre la si-tuación de la industria43. En ese documen-to los industriales se refirieron a la “situa-ción desfavorable de país monoproduc-tor” de Bolivia, agravada “por la condi-ción de estar sujeto nuestro principal pro-ducto exportable, el estaño, a las modali-dades (…) de restricción”. En ese marco,para la Cámara no era posible continuar“manteniendo como base angular denuestra economía al estaño cuyas condi-ciones nos llenan de optimismo y produ-cen otras una depresión enorme”. De ahíque consideraran fundamental “buscaren la riqueza latente de nuestro suelootros productos que hagan menos sensi-bles los fatales períodos de crisis de nues-tras exportaciones”.

El diagnóstico de la economía del país y de lasituación de la industria era evidente. Porun lado se señalaba que la deuda externaestaba en mora y que la deuda interna as-cendía a Bs. 418.074.100; por otro, consi-derando que los ingresos del Estado se ba-saban en diferencias de cambio, señala-ban que se vivía en una situación de “ficti-cio bienestar”. Por ello, planteaban la nece-sidad de llevar a cabo verdaderos cambios:nivelar los presupuestos, analizar y revisarel régimen impositivo y no votar presu-puestos extraordinarios.

Industria y manufactura en el siglo XIXHacia mediados del siglo XIX, según Dalence (1851), los teji-

dos no constituían más que el 3% de la industria, siendo la ela-boración de bebidas alcohólicas como la chicha, vinos yaguardientes (26%) uno de los rubros más importantes del sec-tor (Barragán, 2001).

A pesar de que la industria textil era poco importante en tér-minos de su valor en pesos, sí lo era en el número de estableci-mientos y de artesanos empleados en este rubro. Dalence re-fiere a casi diez mil personas, lo que significaba el 2% de la po-blación (Ibid.).

RECUADRO 2.7

42 En 1938, la Octava Memoria de la Cámara Nacional de Industrias permite apreciar que el 90% de las ventas industriales sedebía a empresas ubicadas en La Paz. ALP BS C 36 No. 1. Memoria, Octava Memoria, 13 de abril de 1939.

43 “El Directorio de la Cámara Nacional de Industrias, hondamente preocupado con la difícil situación económica que atraviesa elpaís, debido a conocidos factores creados por la Guerra del Chaco y agravada con la nueva reducción de la cuota deexportación de estaño que afectará de manera apreciable la disponibilidad de divisas económicas.” Adjuntan entonces variosacápites sobre la “Situación económica”, la “Situación de la Industria”, “Exportaciones e Importaciones”, “Defensa contra elDumping”, “Materias Primas”. ALP BS C 36.

Producción en las haciendas. Fuente: Archivo de La Paz.

44 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939.45 ALP BS C. 36 No. 1. Carta del 29 de febrero de 1940 al Ministro de Industria.46 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939.47 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939. De igual manera, a fines de 1937, “Bolivianas Unidas”, una

compañía de sombreros, señalaba que se habían establecido al amparo de la Ley de 15 de mayo de 1931 pero que despuésse cancelaron las liberaciones de derechos (ALP BS C. 36 No. 1. Carta de Bolivianas Unidas al Director General de Aduanas,10 de diciembre de 1937).


161

En 1942 se decía que una política industrialdebidamente dirigida era absolutamentenecesaria dada la “verdadera y alarmantepostración”. Se planteaba que no se podía“aspirar al dominio de los mercados inter-nos y mucho menos a la conquista de losmercados extranjeros sino se adoptanmedios eficaces de cooperación y de ra-cionalización industriales, medios de pro-tección y fomento a las industrias”. Con-cretamente solicitaron una política deprotección de la industria nacional en lasempresas estatales y semi-fiscales, la dig-nificación del trabajo técnico y moral, lacreación de cursos para obreros y apren-


160

era una de las más importantes. Ya a finesde 1937 solicitaron al Ministro de Hacien-da velar porque no se impongan graváme-nes a los tocuyos porque el tocuyo extran-jero no tenía ninguno48. Un año más tardese recordó también que la Ley de Emer-gencia (del 30 de septiembre de 1932) es-tableció gravámenes que en su mayoríaeran justificados pero que la industria tex-til, antes eximida de todo impuesto fiscal,departamental o municipal por políticasproteccionistas, enfrentaba ahora no sólouna situación de desprotección sino gravá-menes excesivos frente a otros artículos.La presión de la industria textil fue cons-tante en esos años.

Otro problema fueron las imposiciones dife-renciales existentes entre los diversos pro-ductos. Los artículos de lana pagaban el5,8 y hasta el 10% de su valor. El kilo de ca-simir de lana “en las clases corrientes” serecargaba con Bs. 4 y en las clases más fi-nas hasta Bs. 16. Las mantas y ponchos te-nían un recargo de Bs. 5 a 10 por kilo y lasfrazadas entre Bs. 3 y 8:

Que no es equitativo ni racional que mientrasse grava un kilo de harina con un centavo y unkilo de algodón con 20 centavos, el kilo de te-jido de algodón con 20 centavos, el kilo de te-jido de lana tenga que soportar un impuesto orecargo que fluctúa entre 4 o 16 Bs. (ALP BSC. 36 No. 1 Impuestos Municipales, 1939).

El “compro boliviano” de los años treinta

Una de las propuestas de la Asamblea de In-dustriales fue un proyecto de decreto queestablecía “el trámite que debe seguirse enlas propuestas para adquisiciones que ha-ce el Estado para la administración”. Elconsiderando del decreto señalaba:

que es deber del Estado proteger la produc-ción nacional para incrementar la riqueza

del país y porque a su desenvolvimiento pro-vee con recursos monetarios en oro siendogravoso hacer compras en el extranjero dis-poniendo de iguales productos en el país…

El proyecto planteaba que todas las adquisi-ciones del Estado debían establecerse confirmas comerciales e industriales estable-cidas en el país y matriculadas en las Cá-maras de Comercio. Además, se daría pre-ferencia a las que ofrecieran productosnacionales49.

En 1940, el presidente de la Cámara de In-dustrias, Ernesto Araníbar, y el secretariogeneral, Arturo Taborga, en carta al minis-tro de Industria señalaron que habían rea-lizado una cuidadosa revisión de los im-puestos creados desde hacía dos años y“que sumados llegan a sobrepasar el límiteimpositivo que puede soportar la industriacon la consecuencia de una enorme gravi-tación sobre el consumidor”. Poco despuésse dirigieron al Senado comunicándoleque estaban enterados del estudio de va-rias ordenanzas remitidas por las munici-palidades y juntas municipales que au-mentaban “en proporción exagerada losimpuestos antes vigentes”, creando otrosque afectaban directamente la producciónde tal manera que se tenía un “régimen tri-butario muy pesado”. Asimismo, remitie-ron una carta al presidente de la ComisiónLegislativa de la Cámara de Diputados envista de que se estaría realizando una revi-sión de los decretos de anteriores gobier-nos que, según ellos, habían “entorpecidola administración y creado a la industriamuchas dificultades”. Y sobre la base de unanálisis corto y general sobre el régimentributario, los impuestos a las divisas, losimpuestos municipales, las adquisicionesdel Estado y el tipo de imposiciones, sugi-rieron un conjunto de recomendaciones afin de simplificar y reducir los gravámenesque pagaba la industria y otras acciones fa-vorables al sector50.

48 Se decía que la municipalidad de Cochabamba estableció el impuesto de Bs. 0,10 por metro de tocuyo nacional que seimportara a ese distrito. El problema era que ello significaba un recargo de Bs. 3,66 por pieza para el tocuyo nacional cuando eltocuyo extranjero no tenía ningún gravamen (ALP BS. C. 36 No. 1. Carta al Señor Ministro de Hacienda, 4 de noviembre de1937).

49 ALP BS C. 36 No. 1. Documento del 3 de enero de 1939.50 ALP BS C. 36 No. 1. Carta al Sr. Presidente de la Comisión de Legislatura de la Cámara de Diputados, 22 de julio de 1940.

dices, el envío a universidades y escuelasindustriales y comerciales y los présta-mos para la producción. Abogaron, final-mente, por la articulación económica delpaís:

Jamás podremos hablar de independenciaeconómica mientras nuestros gobernantes ylegisladores no encaren la realidad de con-junto de los problemas económicos naciona-les y mientras se mantenga desarticulada ala minería y a la industria con criterios de so-lución ocasional y desorgánica (ALP BS C 36No. 1 Carta de la Cámara de Industrias, sinfecha, por asociación 1941 o 1942).

Comercio y vías decomunicación en el siglo XIXEl comercio interno fue muy reducido si se

contempla el carácter predominantementerural de la sociedad y su producción de autosubsistencia. El intercambio de manufactu-ras era pequeño (18%). Y el intercambio agrí-cola estaba constituido fundamentalmentepor dos productos: la coca (54%) y los gra-nos (22%). Las vinculaciones entre distintasregiones eran escasas y circunscritas a anti-guos caminos coloniales: un viaje de SantaCruz a Cochabamba tomaba 30 días y deSanta Cruz a Cobija tres meses.

Hacia 1826 los caminos eran sólo para mu-las y llamas. Desde la ciudad de La Paz la víamás rápida y expedita hacia el puerto era Ari-ca tomaba entre siete y ocho días, mientrasque para el puerto de Cobija podía requerir in-cluso tres semanas. La ruta a Buenos Aires sela hacía en vagones desde Jujuy, mientrasque la ruta por Arica se hacía a lomo de mula.

Con relación a las exportaciones, éstasestaban concentradas en plata y oro queconstituían el 95% del monto total. Losproductos importados, fundamentalmenteen manos de ingleses, consistían en texti-les de algodón y lana (65%), mientras quelos insumos para la industria minera alcan-zaban apenas al 8%.

En la época, dos posiciones aparecieronrespecto al comercio exterior: la primera es-taba en desacuerdo por el carácter desigualdel comercio pues se importaba más de loque se podía exportar; estaba en contra,además, de acuerdos arancelarios que be-neficiaban a los otros países pero escasa-mente a Bolivia. La segunda posición, encambio, consideraba que el intercambio co-mercial no sólo era beneficioso sino intrínse-camente bueno y civilizador.


RECUADRO 2.8

Antes de los ferrocarriles el transporte de los minerales era sólo posible a lomo de animales. Fuente: Familia Arce.


163

formaciones que tienen la particularidad derecibir el reconocimiento político de diver-sos actores y por tanto la legitimidad nece-saria para convertirse luego en antecedente.Son algo así como “títulos” que detentan elpoder de convocar, pero también de recla-mar con la ilusión de que se conviertan enrealidad. Esa esperanza estuvo presente enpresupuestos de ingresos y de gastos siem-pre desfasados y desiguales, de tal maneraque el Estado, con escasa capacidad imposi-tiva, apelaba a créditos que se convertían asu vez en nuevos espacios de disputa entresectores y entre regiones.

a) Los deslices fiscales como constante

Un desliz es un paso en falso, un desvío en elcamino trazado. No implica apartarse del re-corrido establecido, sino reconocer la exis-tencia de un bache momentáneo. En el casode los presupuestos en Bolivia, más que undesliz pasajero lo que tenemos son deslicesperpetuos. Lo que era excepcional se con-vierte en norma. Aquello que en determina-do momento pudo haber sido un traspié setransforma en cultura política. Por ello soste-nemos que los presupuestos de ingresos ygastos votados y aprobados por el Congresoconstituyen “eternos deslices fiscales” en lamedida en que año tras año, gestión trasgestión, consignan déficit perdurables.

De ingresos, gastos y “quebrantos”

La aprobación de presupuestos deficitariosen el Congreso Nacional generaba un pro-blema reiterado y hasta asumido, pero lasituación se agravaba cuando la brechaentre ingresos y egresos planificados seampliaba más allá incluso de lo presu-puestado. Los datos así lo demuestran. Enel período de 1909-1911, por ejemplo, sepresentaron importantes “quebrantos” enel Tesoro Nacional.

Esta constante deficitaria era objeto de preo-cupación y análisis en el Congreso. Así, en

1903 se informó que el presupuesto vota-do había calculado como ingresos Bs.9.148.350, mientras que el rendimientohabía sido inferior (Bs. 5.969.652,73)54.Ante esa situación, el Ejecutivo se habríavisto en la necesidad de “pedir empréstitosde los bancos, ordenar descuentos sobrelos sueldos de los empleados civiles y ecle-siásticos, así como sobre las asignacionesmunicipales”55.

Además de esta “crisis del Tesoro Nacional”,innumerables y fuertes obligaciones seacumulaban con el propósito de la defensa“del territorio del Acre, invadido una y otravez por fuerzas filibusteras organizadas enla frontera”56. Ante la ausencia de dinero,por parte del Estado se realizaron emprés-titos de los bancos emitiendo vales de Te-sorería. El monto de estos empréstitos as-cendió a más de un millón de bolivianosdestinados a los “gastos por equipo, movi-lización y mantenimiento de las fuerzasexpedicionarias, [y] la repatriación de losdefensores de Puerto Acre”.

Pero el presupuesto de gastos, y por tanto eldéficit, se abultaba por otras obligacionesasumidas por el Estado. Para el año 1912,el Presidente Eliodoro Villazón explicó queel Ejecutivo presentó un presupuesto condéficit apreciable porque se incorporó “elservicio de los policías de la República en elpresupuesto nacional” y debido a que sereservaron rentas para los departamentos.En ese sentido, pidió al Congreso Nacionalcelo para “no abultar aún más los gastos niabundar en autorizaciones de emprésti-tos”57. El presidente del Congreso, Bene-


162

Otro problema de la industria era el aprovi-sionamiento de materias primas que engran parte provenían del exterior. Es el ca-so de la producción de alcohol. En 1941, laCámara decía que la industria alcoholeraestaba dispuesta a comprar en el país todala materia nacional como al parecer se es-taba estudiando en el Ministerio de Ha-cienda y en la Cámara de Diputados. Seña-laban, sin embargo, que el problema radi-caba en la disponibilidad y en los precios.Para la Cámara, hacer alcohol con azúcarmoscabada, chancacas y melazas era ab-solutamente factible, pero la chancaca deSanta Cruz “no alcanzaría para abastecerdurante una quincena el consumo de unsola fábrica de alcohol de La Paz”. Señala-ban también el tema de precios: entre1934 y 1940, por ejemplo, el quintal dechancaca había subido de Bs. 60 a 170. Deahí que sostenían el uso de azúcar blancapara la fabricación de alcoholes51.

En esta pugna permanente por ampliar labase fiscal, el Estado buscó la forma de lo-grar una mayor tributación de la indus-tria. En 1947 se propuso un impuesto alcapital (“limitación al 10% anual sobre elcapital”) que fue considerado por la Cá-mara Nacional de Industrias como con-traproducente porque las utilidades noestarían ligadas al porcentaje mayor omenor que pueda recargarse al costo delas mercaderías sino a las ventas52. La Cá-mara adujo también que esta medida po-día provocar la fuga de capitales, proble-mas sociales por el cierre posible de algu-nas fábricas y disminución de los ingre-sos para el fisco53.

De todas maneras el aporte de la industria ydel comercio al erario nacional logró as-cender, consolidándose imposiciones so-bre las utilidades de los empresarios. Porejemplo, en el presupuesto de 1949 las uti-lidades que debían pagar los industrialeseran de Bs. 73.000.000, equivalentes al3% del total de los ingresos nacionales.Asimismo, el movimiento interno de pro-

ductos, como la cerveza o los cigarrillos,llegó a suponer importantes ingresos parael Tesoro Nacional que, en el período estu-diado, alcanzan relevancia en el presu-puesto de 1954.

2.2. Más gasto, ¡nuevos préstamos!

El Estado ha sido y es el centro de disputamás importante en torno a la disponibi-lidad y asignación de recursos. Esta con-tienda permanente por las decisiones yrecursos –a veces más imaginarios quereales–, junto a la ausencia de una iden-tificación plena de ese Estado con unaclase o grupo social, explican que tal es-pacio de poder no sólo se encuentre “ja-loneado” por diversos actores e intere-ses, unos con mayor poder que otros, si-no también ante la obligación de acce-der al diseño y aprobación de presupues-tos que amparan las demandas diseña-das y enarboladas por diversas élites lo-cales y sectoriales.

Nuestra lectura muestra que los presupues-tos plasman complejas y continuas nego-ciaciones entre el Estado y las elites. En elmedio siglo analizado (1900-1954), dife-rentes gobiernos, autoridades de distin-tos partidos y tendencias, múltiples reu-niones de diputados y senadores, variospresidentes y gabinetes, diseñaron yaprobaron presupuestos de gastos muypor encima de los presupuestos de ingre-sos calculados. Se trata de una conductapersistente que no necesariamente se ex-plica por malos cálculos, incompetenciade planificación o voluntad expresa de hi-potecar el país. Habitan aquí demandas,negociaciones, presiones y resistencias.

¿Qué significa asentar y escribir un determina-do presupuesto en el papel? Es como marcarpara hoy, pero también para el futuro, las pe-ticiones y conquistas; es sentar huella y pre-cedente. No se trata, por tanto, de sólo “unpapel”. Constituye el registro de las deman-das y anhelos, de políticas públicas y trans-

51 ALP BS C. 36 No. 2. Carta de E. Araníbar y A. Taborga de la Cámara de Industria a los S.S. de la H. Cámara de Diputados, 12de febrero de 1941.

52 ALP BS C. 36 No. 1. Carta dirigida al Señor Ministro de Economía Nacional, 21 de noviembre de 1947.53 ALP BS C 36 No. 1. Cámara Nacional de Industrias, 1947.

CUADRO 2.3 Presupuestos aprobados con déficits, 1909 y 1910

Presupuesto Déficit Ingresos Quebrantode ingresos aprobado en el realessancionado Presupuesto

1909 13.300.000 4.154.636 11.847.230 1.452.7691910 13.540.000 347.430 12.744.029 795.970

Fuente: Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912 (1913).

54 Redactor, s.f.: 9.55 Redactor del Congreso Nacional de 1903, s.f.: 9.56 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 21.57 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912, 1913: 103.



165

dicto Goitia, señaló a su vez que en el pre-supuesto se dio particular atención a telé-grafos, obras públicas departamentales ycreación de nuevas provincias, cantones,vice-cantones y secciones municipales. Semencionó también que en el ámbito de lainstrucción y la alfabetización se había pre-visto una partida para “fundar escuelas fis-cales en todos los cantones y vice-canto-nes de la República” y Bs. 10.000 para es-cuelas indígenas58.

Encontramos entonces como una constantela sobreestimación de los ingresos presu-puestados, que muy pocas veces coincidí-an con los recursos reales obtenidos. Losdatos proporcionados por Paul Drake (Cua-dro 2.4), que muestran los ingresos y gas-tos presupuestados y los ingresos y gastosefectivos entre 1911 y 1931, permiten apre-

ciar que a lo largo de veinte años los ingre-sos presupuestados fueron similares a losefectivos en una sola oportunidad: 1913. ElEstado subestimó los montos recaudadosen seis oportunidades (1911, 1912, 1916,1917, 1923, 1924), pero sobreestimó el to-tal de sus recursos en 14 ocasiones. En estemismo período, entre 1911 y 1931, fueronaprobados 14 presupuestos con déficit ini-ciales, los que algunas veces llegaron a ex-pandirse aún más de lo planificado (comoen 1919, 1922 y 1928).

Veamos más datos que confirman esta ten-dencia. Entre 1913 y 1930 (Gráfico 2.10)se observa un crecimiento en los ingresosnacionales –frenados luego del crash de1929–, pero no se logró igualar el montode los gastos. En cambio, los egresos efec-tivos fueron constantemente superiores a

GRÁFICO 2.11 Ingresos y gastos nacionales: déficit fiscal (1933-1950)

Fuente: Delgadillo (2001).

Año

s

Millones de bolivianos

-1.000 -500 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500

1949

1947

1945

1943

1941

1939

1937

1935

1933

Déficit fiscal

Ingresos efectivos

Gastos efectivos

58 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912, 1913: 99.

CUADRO 2.4 Ingresos y egresos (1911-1931)

Ingresos (millones de Bs.) Egresos (millones de Bs.)Presupuestados Efectivos Diferencia Presupuestados Efectivos Diferencia

1911 13 17 4 18 17 -11912 17 20 3 17 19 21913 22 22 0 22 24 21914 22 16 -6 25 19 -61915 17 13 -4 22 15 -71916 15 16 1 23 20 -31917 17 19 2 26 24 -21918 33 30 -3 36 33 -31919 31 25 -6 38 35 -31920 49 30 -19 54 36 -181921 32 24 -8 47 34 -131922 36 23 -13 40 37 -31923 25 29 4 38 35 -31924 39 41 2 45 45 01925 50 42 -8 50 48 -21926 48 43 -5 48 42 -61927 49 46 -3 50 47 -31928 52 45 -7 56 61 51929 62 49 -13 61 53 -81930 53 36 -17 53 49 -41931 28 23 -5 32 32 0

Fuente: Drake (1989).

GRÁFICO 2.10 Ingresos y gastos nacionales: déficit fiscal (1913-1932)

Fuente: Delgadillo (2001).

Déficit fiscal

Ingresos efectivos

Gastos efectivos

-20 -10 100 20 30 40 50 60 70

1931

1929

1927

1925

1923

1921

1919

1917

1915

1913

Año

s

Millones de bolivianos


167

supuesto con gastos que ascendían a Bs.44.196.636, que fueron reducidos en Bs.9 millones. Pero los ingresos seguían sien-do insuficientes ya que incluso con varioscambios llegaron a Bs. 30 millones, sin al-canzar el monto consignado en los gas-tos60. Meses después el presidente Bautis-ta Saavedra informó que las rentas alcan-zaron la suma de Bs. 23.047.275,69 y quelos gastos fueron de Bs. 46.997.588,40.Para saldar la diferencia se habían em-pleado Bs. 10 millones emitidos en valesde aduana61 y un millón de dólares presta-do por “Equitable Trust”62.

Una nueva crisis internacional generaría esemismo año nuevas preocupaciones para elEstado. A pesar de la situación crítica, elgobierno logró dos millones de dólares dela Union Allumetiére belga en 1930 –gra-cias a la concesión del monopolio estatalde fósforos– que le permitió sobrellevar lacrisis fiscal inherente al crash (Huber,2001). Si bien los problemas surgidos entorno al voto de presupuestos sin balancese resolvieron posteriormente (Cuadro2.4), el gasto de recursos más allá de lasposibilidades del país fue una constante alo largo de la primera mitad del siglo XX.

b) El clamor regional por ferrocarriles

Otra cuestión fundamental de disputa res-pecto al Estado radica en el requerimientode redes ferroviarias como principal meca-nismo de articulación con los mercadosexternos e internos. El acceso a medios detransporte se presentó como una de lasprincipales demandas de las regiones y dedeterminados grupos. Con la llegada al po-der de los gobiernos liberales (1900), y co-mo la ecuación ferrocarril igual progresoera generalizada entre esos grupos, la pre-ocupación gubernamental por la moderni-dad ferroviaria adquirió un rol primordial(Klein, 1982).

La conexión de los centros mineros con los puertos

Desde fines del siglo XIX, los ferrocarrilesfueron uno de los temas principales de laagenda de las empresas mineras y tam-bién de la agenda política del país. Luegode la derrota del Pacífico (1879), los sucesi-vos gobiernos conservadores (1884-1899)tuvieron como una de sus principales pre-ocupaciones la conexión de los centros mi-neros productores con los puertos del Pací-fico. Se buscaba introducir el mineral almercado mundial en términos competiti-vos, requerimiento aún más urgente parael objetivo de abaratar los costos de pro-ducción tras el descenso en el precio de laplata (Pérez, 1999). Así, bajo la presidenciade uno de los más importantes producto-res de plata, Aniceto Arce, se terminó el fe-rrocarril que conectaba Antofagasta conUyuni (1889), el cual fue posteriormenteampliado hasta Oruro (1892).

Los sectores dirigentes de los nuevos Esta-dos andinos coincidieron en diagnosticarque el precario sistema de transportes es-trangulaba su potencial crecimiento econó-mico (…). El ferrocarril significaba para losrepresentantes de la clase política y econó-mica, como para el sector más ilustrado dela ciudadanía, el símbolo del progreso veni-dero, el instrumento indispensable para al-canzar el auténtico desarrollo económico dela nación (Aycart, 1998)63.

Las “compensaciones” e “indemnizaciones”por la pérdida de territorios constituyeroningresos que se esperaba fueran destina-dos a los ferrocarriles. Así, en 1903, duran-te la sesión de clausura del Congreso Na-cional, se hizo referencia al tratado con elBrasil celebrado por Fernando Guachalla yClaudio Pinilla:


166

los ingresos efectivos, llegándose muchasveces a diferencias muy amplias. En 1919,1921, 1922, 1928, 1930, 1931 y 1932 setuvieron desfases cercanos o superiores alos diez millones de bolivianos (los egresoseran prácticamente 1,5 veces mayores alos ingresos nacionales).

En el período 1933-1950 (Gráfico 2.11), lasconstantes diferencias entre ingresos ygastos continuaron. Durante la Guerra delChaco se presenciaron las mayores dife-rencias: los egresos llegaron a representar3,5 veces más que los recursos reales conlos que contaba el Estado. Los cuatro añosposteriores a la contienda fueron los úni-cos de este período en los cuales hubo dife-rencias positivas entre ingresos y gastos.Los denominados gobiernos “socialistasmilitares” (1936-1939) se caracterizaronpor el intento de generar un nuevo marcofiscal logrando así incrementar los ingre-sos estatales. En sus estrategias fiscales re-saltaba la emisión inorgánica de dinero.Luego, a pesar de la coyuntura favorablepor la Segunda Guerra Mundial, el déficitfiscal continuó siendo la norma. La brechase fue incrementando una vez finalizada laguerra en Europa y se presentó un nuevoperíodo inflacionario que, esta vez, amplióla distancia entre egresos e ingresos (en1950 los egresos llegaron a representar 1,4veces los ingresos recaudados).

Frente al déficit, ¡préstamos!

Una consideración fundamental con rela-ción al déficit fiscal como constante radicaen las dificultades para prever los ingresosnacionales debido a la dependencia delcomportamiento de las exportaciones enlos mercados mundiales. Esta situación seejemplifica en varios momentos. Así,mientras en 1912 un buen desempeñominero permitió que los ingresos efecti-vos excediesen a los presupuestados enmás de tres millones de bolivianos(McQueen, 1925), el inicio de la PrimeraGuerra Mundial generó serios inconve-

nientes. El impacto provocado por la gue-rra a las finanzas públicas creó la necesi-dad de acceder a endeudamiento externoy recurrir a recursos internos. No es casualque las mayores brechas se produjeran enmomentos en que el mercado mundialpresentaba situaciones particulares. En1920, por ejemplo, mientras los ingresosplanificados fueron de alrededor Bs. 49millones, los recursos obtenidos alcanza-ron apenas a Bs. 30 millones. Como bienseñala McQueen (1925), la planificaciónexacta de los ingresos era casi imposibledebido a que la mayoría de los ingresosdependía de factores externos.

¿Qué hacer frente a los constantes déficit fis-cales? ¿Cómo enfrentarlos? La solución fre-cuente, más que incrementar ingresos oreducir gastos, radicó en los empréstitos.La relación entre déficit presupuestario ypréstamos fue directa y en muchos casosexplícita. La necesidad de flujos externosse caracterizó por la imposibilidad del Te-soro Nacional de generar nuevos recursosque permitiesen el cumplimiento de obli-gaciones contraídas.

En 1914 se obtuvo un empréstito de cortoplazo por 70.000 libras esterlinas de pres-tamistas internacionales y 96.500 librasesterlinas –equivalentes a Bs. 2.081.250 aun tipo de cambio de Bs. 12,50 por libra es-terlina– de casas bancarias locales (Huber,2001). Estos recursos fueron contratadoscon el propósito exclusivo de atender elservicio de la deuda externa y enfrentarproblemas fiscales. Un año después, a finde aliviar pesadas cargas en la banca boli-viana, se obtuvo un nuevo crédito de cortoplazo por US$ 1.000.000. Debido a que lascondiciones mejoraron más adelante estoscréditos temporales pudieron ser pagadosrápidamente (McQueen, 1925)59.

La crisis internacional de 1920 volvió a afec-tar los ingresos nacionales y la necesidadde endeudamiento se hizo presente nue-vamente. En 1921, a pesar de diversas re-bajas, el presupuesto era todavía deficita-rio. El gobierno envió al Congreso un Pre-

59 Huber (2001) presenta datos en los que se observa que a lo largo de la Primera Guerra Mundial se redujo el acceso al créditoexterno en contraste con el incremento del endeudamiento interno. Esta situación respondería también a condicionescambiarias favorables (McQueen, 1925).

60 Redactor de la Convención de 1921, 25 de junio: 21.61 Se emitieron vales de aduana en varias oportunidades con el fin de solventar problemas fiscales: en 1915 se emitieron Bs.

10.250.000, en 1919 Bs. 7.200.000, en 1921 los mencionados Bs. 10.000.000 (McQueen, 1925).62 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria 1922, 1923.63 Para el caso ecuatoriano, anota Acosta (2003): “Antes de finalizar el siglo, comenzaron a reactivarse los intereses por

solucionar el problema de la deuda para conseguir una adecuada inserción del país en la economía internacional y, de paso,recibir recursos para construir el ferrocarril. La deuda externa y el ferrocarril eran temas prioritarios. La primera como unproblema para ser resuelto y el segundo como un mecanismo para lograrlo.”


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ria peruana planteándose una alternativaal transporte marítimo chileno. Cuatroaños después se instalaba la vía entreOruro y Viacha y, hacia 1912, con la ejecu-ción del ramal Uyuni-Río Mulatos-Potosí,las tres capitales departamentales de oc-cidente, La Paz, Oruro y Potosí, tuvieronacceso a la movilización por trenes.

Poco después, en el año 1913, el departa-mento de La Paz adquirió mayor dinámicaeconómica y se consolidó como la princi-pal plaza comercial del país con la finaliza-ción del ferrocarril Arica-La Paz. Esta cone-xión, construida gracias a recursos chile-nos comprometidos en el Tratado de Pazde 1904, facilitó la afirmación de La Paz co-mo principal agencia aduanera del país.Ese mismo año la primera línea ferrocarri-lera se expandió con la finalización del ra-mal Uyuni-Atocha. Y en 1917 se terminóde expandir con la conclusión del tramoViacha-La Paz67. Pero el mismo año en quese logró la conexión entre La Paz, Oruro yPotosí (1917), se introdujo una novedad enla historia ferroviaria del país, pues con lavinculación entre los departamentos deOruro y Cochabamba la red ferrocarrileradejó de estar circunscrita a los departa-mentos de occidente.

Préstamos, pugnas, presiones

La presión surgida desde diversas regionesdel país por su demanda de acceder a estenuevo sistema de transporte fue adqui-riendo mayor fuerza y el tema ferrocarrile-ro se convirtió en fuente de tensión políti-ca para los diversos gobiernos centrales.En esa lógica se sitúa también la correla-ción que se produjo entre deuda externa yferrocarriles.

La escasez de recursos del Tesoro Nacional,así como la falta de inversión privada, ge-neraron la necesidad de acceder a deudacon el propósito de solventar la expansiónde la red ferroviaria hacia nuevas regio-nes. Así, aunque es difícil conocer conprecisión el destino final de los recursos

contratados, gran parte de ellos fueronflotados con el fin explícito de construirnuevas líneas ferroviarias68 (Cuadro 2.6).

La correlación entre deuda externa y cons-trucción de ferrocarriles puede asociarse ala presión ejercida por los principales gru-pos de poder y en especial por las elites mi-neras, pero también a las demandas surgi-das de fuerzas e intereses locales. Un claroejemplo, en las dos primeras décadas delsiglo XX, fue la conexión de la ciudad de LaPaz con los Yungas, que se convirtió en unade las principales solicitudes de algunossobresalientes representantes de la región.Tal demanda partía de una base materialcrucial para la economía paceña: el mono-polio en la producción de coca. La impor-tancia de este producto era tal que en 1913diversos impuestos sobre su producción ycomercialización fueron presupuestadospor el Tesoro de La Paz alcanzando a Bs.504.350, equivalentes a la mitad del totalde los ingresos departamentales.

En el año 1918, el diputado por la provinciaSud Yungas, José Luis Tejada Sorzano, ma-nifestó su satisfacción por el inicio de lasobras y por la existencia de recursos finan-cieros destinados al proyecto. A pesar dedificultades técnicas y del alto costo presu-


168

La indemnización proveniente de la diferen-cia de valores en dicho canje deberá ser apli-cada al desarrollo industrial del país me-diante vías férreas de comunicación que denmayor unidad a la nación estrechando lasrelaciones de los departamentos entre sí ydesenvolviendo al propio tiempo la riquezade nuestros fértiles territorios (Redactordel Congreso Nacional,1903).

El propósito era “instalar líneas férreas en lamayor extensión posible de nuestro terri-torio, consultando la probabilidad de ase-gurar el interés de los capitales invertidos”.Había mucha claridad en torno a la necesi-dad y urgencia de “aproximar” entre sí adistintos centros de población “para fo-mentar la unidad nacional y dar impulso alcomercio interno y a las industrias locales,(así como respecto a) la conveniencia deabrir paso por distintas vías a nuestra co-municación internacional”64.

En la época se hablaba también de priorida-des y de planes paulatinos de conexión fe-rroviaria. El menú de necesidades y aspira-ciones era amplio: primero el tramo LaPaz-Oruro y Oruro-Cochabamba; estaba

también el ramal Uyuni-Tupiza, permitien-do la salida al Atlántico y luego vinculándo-se con Potosí. Se señalaba como prioridadlas redes Paraguay-Santa Cruz, Cochabam-ba-Chimoré, La Paz-Beni, Quiaca-Tarija,Potosí-Sucre y La Paz-Beni por Yungas. To-do un tendido de líneas anhelado y de-mandado por las regiones.

¿Cómo financiar semejantes obras? Se pro-puso enviar una comisión a Estados Uni-dos y Europa para obtener –mediante laentrega de fondos del país– un compromi-so de aporte del capital faltante, medianteun interés fijo y la amortización correspon-diente. Este capital sería garantizado portodas las líneas construidas y sus rendi-mientos, además de las rentas nacionalesen caso de deficiencia65.

Aunque el ambicioso plan no se completóni en la segunda mitad del siglo XX, a lolargo de las dos primeras décadas la redde ferrocarriles se expandió concentrán-dose en el altiplano boliviano, región en laque se ubicaban los centros mineros66.Una vez finalizada la conexión entre LaPaz y Guaqui (1904) se logró vincular lacapital política del país con la red ferrovia-

64 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 190-229.65 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 229-230.66 Es innegable el importante efecto que tuvieron los ferrocarriles a la hora de abaratar costos en la minería, pero lo comentado

por Contreras (1994) no deja de ser sugerente. Afirma que los problemas en el transporte del estaño hacia los puertos deexportación fueron resueltos con las políticas de expansión de las redes ferroviarias de los gobiernos liberales. Sin embargo,plantea que “persistió la dificultad para llegar desde las áreas de producción a las vías férreas y muchas veces este viajecostaba más que el flete ferroviario al puerto”. Patiño, con el fin de unir sus minas a la red troncal ferroviaria, construyó elferrocarril Machacamarca-Uncía en 1921. Asimismo, ante el problema que surgió en el traslado de los minerales desde loscentros productores hacia los ingenios, introdujo un sistema de andariveles.

CUADRO 2.5 Red ferroviaria en Bolivia hacia 1955

Vía Constructor Financiamiento Propiedad Extensión Inauguración(Km)

Antofagasta - Bolivia Empresa privada Privado Privada 534 1889Guaqui - La Paz Gobierno de Bolivia Estatal Privada 97 1904Arica - La Paz Gobierno de Chile Gobierno de Chile Estatal 241 1913Machacamarca - Uncía Simón I. Patiño Privado Privada 96 1923Villazón - Atocha Gobierno de Bolivia Crédito externo Estatal 198 1925Potosí - Sucre Gobierno de Bolivia Crédito externo Estatal 175 1943La Paz - Beni Gobierno de Bolivia Crédito interno Estatal 65 1954

y externo Cochabamba - Santa Cruz Gobierno de Bolivia Crédito externo Estatal 132 1932Corumbá - Santa Cruz Gobierno de Brasil Gobierno de Brasil Binacional 651 1949Yacuiba -Santa Cruz Gobierno de Argentina Gobierno de Argentina Binacional 579 1954

Fuente: Morales y Pacheco (1999).

67 Para las fechas de construcción de los ferrocarriles se consultó Arrieta (1998), Contreras (1994) y Pacheco (1999). 68 Huber (2001), citando a varios autores, menciona que el 60% de los recursos fueron destinados a fines improductivos y el

saldo fundamentalmente a la construcción de ferrocarriles.

CUADRO 2.6 Empréstitos contratados conel fin de construir ferrocarriles

Empréstito Líneas de FF.CC. Año de construcciónacordadas efectivo

Crédit Mobilier (1913) Tupiza- Villazón s.d.Chandler (1917) La Paz- Yungas InconclusoNicolaus (1922) Potosí- Sucre 1943

Cochabamba- InconclusoSanta Cruz

Dillon, Read & Cochabamba- InconclusoCompany (1927) Santa Cruz

Potosí- Sucre 1943Atocha- Villazón s.d.

South American Mining Atocha- Villazón s.d.Company (1929)

Fuente: Para los años de contratación de la deuda y sus propósitos Huber (2001). Para los años finales de construcción Pacheco (1999).



HUMANO EN BOLIVIA

170

puestado, el inicio de la obra era una reali-dad. En efecto, el Congreso Nacional dictódiversas leyes que aseguraron un capitalde inicio para la obra. El diputado mencio-nó que fruto de diversos impuestos69, elaño 1918 el Tesoro Departamental de LaPaz contaba con Bs. 1.280.000 para finan-ciar el proyecto. Se había logrado ademásconseguir recursos provenientes del ex-tranjero mediante el empréstito Chandlerque aportó en 1917 con 500.000 libras es-terlinas (Bs. 6.665.000)70.

Mas tarde, el diputado Tejada Sorzano plan-teó la urgencia de extender la ruta másallá de Unduavi y sentó debate sobre laruta más optima que debía seguir el ferro-carril hacia las provincias de los Yungas.El diputado insistía en que la génesis delproyecto ferrocarrilero surgió para bene-ficiar a la región en su conjunto y no ex-clusivamente a una de sus dos provincias.Se opuso, por tanto, al proyecto que plan-teaba una vía que pase exclusivamentepor Nor Yungas y enfatizó la idea de cons-truir una vía equidistante entre ambas

provincias resaltando además la impor-tancia de la provincia Sud Yungas de lacual era representante:

Coroico y Coripata y todos sus centros adya-centes contribuyen actualmente al total de laproducción apenas con un 37% de coca; lasdos secciones de la Provincia Sud Yungas,entre tanto, aportan a esa cosecha un 58%,correspondiendo el resto a la Provincia In-quisivi. La línea férrea no puede pues des-viarse de la región que habrá de proporcio-narle mayor cantidad de carga, y para movi-lizarla con economía y ventaja deberá teneruna estación a lo menos de contacto en un si-tio conveniente donde esa importante pro-ducción pueda ser llevada para utilizar el Fe-rrocarril (1918).

El protagonismo económico de la provinciaSud Yungas en la región se complementa-ba con la existencia de recursos minerosimportantes en Yanacachi. En tal sentido:

El ferrocarril no llenaría tampoco “su fin deestímulo industrial” si como vía de penetra-ción se alejara de esa región minera que es laúnica hasta hoy descubierta y explotada enYungas, y de hacerlo, perdería también unfuerte tonelaje de carga, susceptible de pagartarifas remuneradoras para su explotación(1928).

Las disputas interregionales

Más notorias y complicadas que las luchaslocales fueron las disputas entre regionespor el tendido de vías de comunicación. Laconstrucción del ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz es el mejor ejemplo para enten-der las demandas regionales de la época,dado que dos de los más grandes emprés-titos contratados por el país tenían entre

69 Por la Ley del 20 de octubre de 1914 se estableció la construcción del tramo La Paz - Los Yungas, destinándose Bs. 250.000reembolsados por el Tesoro Nacional al Tesoro Departamental de La Paz, por concepto de participaciones en el impuesto a lacoca. Añade Tejada (1918): “En 1916 se votó el impuesto de un Boliviano sobre cada cien kilos de mercadería extranjera quese interne al Departamento de La Paz. Ese mismo año se destinó la segunda hipoteca del Ferrocarril de Atocha a La Quiaca, yel 30% del rendimiento neto del Estanco de Tabacos, pero estableciendo que esos fondos llevaban ya en mira unaprolongación de la línea desde Yungas hasta un puerto navegable en el Río Beni. La legislatura del pasado año ha creado,finalmente, un impuesto sobre la exportación de cobre, destinando el rendimiento en el Departamento de La Paz a la mismalínea y su prolongación hasta el Beni.”

70 Se considera un tipo de cambio de Bs. 13,33 por libra (Delgadillo, 2001). Huber (2001) señala una cifra un poco más pequeña:el contrato de US$ 2.400.000 equivalentes a Bs. 6.576.000, con un tipo de cambio de Bs. 2,74 por dólar.

Memorándum de 1904. La luchapor el ferrocarril al OrienteLa Sociedad de Estudios Geográficos de

Santa Cruz mandó un memorándum al Con-greso en 1904 demandando la urgencia devincular el Oriente con el resto del país a tra-vés de la construcción del ferrocarril. El do-cumento cuestionó al gobierno su “empeci-namiento” con una política concentrada enel Pacífico y subyugada a Chile: “esta políti-ca… debe convenir quizás a los pueblos dela región andina; pero es absurdo, incom-prensible, querer abarcar… en esa políticaesclavizadora a los pueblos del oriente y nor-este de Bolivia. Esto equivale a querer con-trariar las leyes invariables de la naturaleza”.

“Nada significaría... esa política... si ellaestuviera encaminada a producir un benefi-cio de prosperidad nacional. Pero... estamospalpando… la ruina de la nación, y particular-mente de una de sus más ricas regiones, nosreferimos a los departamentos de SantaCruz y el Beni”.

“La ruina industrial económica de SantaCruz comenzó con la llegada de la primeralocomotora a Oruro.” “Presintiendo su inmi-nente mal, los cochabambinos fueron los pri-meros en atacar y oponerse a la construc-

ción del ferrocarril de Antofagasta a Oruro.Hoy parece que los cochabambinos hancambiado de opinión… pero lo que es a no-sotros los cruceños, no nos conviene de nin-guna manera esa prolongación sino se gra-van con un fuerte impuesto, los productos si-milares extranjeros, a fin de proteger los delpaís… estamos persuadidos que, el día enque llegue el ferrocarril a Cochabamba, em-pezará Santa Cruz a agonizar lentamente.”

“Al principio de la administración del Ge-neral Pando… se propuso ligar al oriente conel occidente por medio del ferrocarril BahíaNegra a Sucre… pero… ha cambiado de opi-nión… anunciando el propósito de invertirlos dos millones de libras esterlinas, de in-demnización por el Acre, en la construcciónde ferrocarriles lugareños de Viacha a Oruro,de Oruro a Cochabamba, de Sebaruyo a Po-tosí... Esa red de ferrocarriles tiene por obje-to poner a los pueblos del interior a disposi-ción del absorcionismo chileno”.

“Juzgamos que ese producto de la cesióndel Acre, región perdida… no debe emplearseen ferrocarriles onerosos y de puro lujo, máxi-me si ellos van a sojuzgar a Bolivia, colocándo-la bajo el influjo de Chile… y lo peor de todo,dando golpe de muerte al oriente y noreste.”

RECUADRO 2.9

Alrededor del tren que llega. 1910. Fuente: Archivo de La Paz.

En la plaza centralde Santa Cruz loshombres se alistanpara ir a la guerradel Chaco. Fuente: Colecciónparticular.

Fuente: Sociedad deEstudios Geográficos e Históricos de SantaCruz (2003).


173

Nos hemos informado con ingrata sorpresade la supresión de todas las partidas que,para caminos, provisión de aguas, recons-trucción del colegio nacional y otras obraspúblicas de la ciudad de Santa Cruz y depar-tamento que representamos, se ha venidoconsignando desde años atrás, y muy espe-cialmente, desde la inauguración del pro-gresista gobierno del doctor Ismael Montes(Ibid.).

¿Santa Cruz versus Cochabamba?

En respuesta a los reclamos cruceños, a par-tir de 1917 el Congreso promulgó diversasleyes en las que se aseguraban algunos re-cursos para la construcción de la ferrovíaCochabamba-Santa Cruz. Sin embargo, en1927, en sesión de la Cámara Baja, la re-presentación oriental pidió informe al Mi-nistro de Fomento sobre las razones por


172

sus fines esta conexión que nunca logró re-alizarse. Los pedidos cruceños ilustran lastensiones que el tema ferroviario generóentre las administraciones gubernamenta-les y las regiones, así como el rol que ladeuda externa desempeñó en este campo.

Una primera diferenciación entre las regioneses que la construcción de ferrocarriles habíafavorecido a la región occidental, lo que per-mitió no sólo mayor fluidez en las exporta-ciones nacionales sino también un signifi-cativo incremento en las importaciones.Ello implicó que la región cruceña perdieraimportancia como abastecedora de alimen-tos a las minas y, consecuentemente, que sueconomía se viera seriamente mermada.

El pueblo de Santa Cruz, constantementepostergado y defraudado en sus justas aspi-raciones; ese pueblo que ha perdido losmercados naturales para sus productos,porque la vinculación preferente del altipla-no con el exterior ha abierto las puertas delcomercio nacional a los artículos similaresextranjeros; ese pueblo, en fin, que ni si-quiera puede contar con un regular caminode herradura que lo comunique con el restodel país (Finot, 1928).

El Tratado de Petrópolis –firmado con Brasilluego de la derrota del Acre– estableció,por un lado, un pago compensatorio de 2,5millones de libras esterlinas que se desti-narían a la expansión ferroviaria nacionaly, por otro, el compromiso brasileño de co-nectar, por medio de un ferrocarril, los tra-mos no navegables entre el Madera y elMamoré para facilitar la exportación delcaucho boliviano (Aycart, 1998). Sin em-bargo, parte del dinero recibido no se des-tinó a ninguna obra significativa en elOriente de Bolivia. Peor aún: el tramo fe-rroviario acordado fue finalizado sólo en laparte brasileña y gestó un nuevo problemaa la economía cruceña toda vez que el Be-ni, anterior mercado natural de la econo-mía cruceña, se vio invadido ante la com-

petencia extranjera introducida por elmencionado ferrocarril.

El movimiento económico de Santa Cruz dis-minuyó después de la crisis de la econo-mía de la goma en la década de 1910 y losprincipales movimientos comerciales delpaís se concentraron en la región andina.El decaimiento del Oriente provocó la re-dacción de varios documentos en los quese presentaron las quejas de la región entorno a la necesidad de establecer una lí-nea ferroviaria que pudiese dinamizar sueconomía vinculándola con la minería deoccidente. Desde la segunda mitad de ladécada de 1910, diversos representantesparlamentarios cruceños en el CongresoNacional resaltaron, continuamente, la ur-gencia de contratar recursos en el extranje-ro con el fin de que el ferrocarril llegase porfin a las tierras bajas del país.

Una expresión del reclamo regional en tornoa los ferrocarriles se expresa en la llamada“Representación de Santa Cruz”71 que, en1910, en carta al ministro de Gobierno yFomento, señaló que geográficamenteSanta Cruz era el “departamento más me-diterráneo” de la República y que no podíaexportar sus productos por los altos fletes ylos rudimentarios medios de transporte72.Consideraban, pues, que la ruina de SantaCruz estaba ligada a la competencia:

Está en la conciencia pública que desde queel ferrocarril de Antofagasta llegó a Oruro seestableció la competencia ruinosa de los ar-tículos extranjeros a los similares de SantaCruz como el azúcar, el arroz y otros que hansido desterrados totalmente de las plazas na-cionales de consumo y hoy apenas se puedeenviar suelas, alcoholes y café en muy redu-cida escala a Sucre y Cochabamba (Repre-sentación Oriental. Santa Cruz y el presu-puesto de 1910).

Los representantes cruceños recordaron, fi-nalmente, los enormes problemas de co-municación que existían, y señalaron:

71 Representación Oriental. Santa Cruz y el presupuesto de 1910. Observaciones y apuntes. La Paz, 1910 Carta de laRepresentación del departamento de Santa Cruz dirigida al Sr. Ministro de Gobierno y Fomento. Este documento está firmadopor Ángel Sandóval, Benigno Lara, Plácido Sánchez y Julio A. Gutiérrez.

72 Representación Oriental. Santa Cruz y el presupuesto de 1910. Observaciones y apuntes: 3.

Un emporio económico en el corazón de la AmazoníaUno de los más grandes pero olvidados

poderíos en América del Sur en el siglo XIX –adecir de Valerie Fifer (1990)– fue la Casa Suá-rez, emporio que surgió a partir de la explota-ción y exportación de la goma. Su influenciaresalta más aun cuando se conoce que sufuente de riqueza se encontraba en impene-trables selvas de las que se podía extraer lamateria prima sólo a través de pequeñas bar-cazas. De hecho, las duras condiciones delmedio geográfico provocaban la muerte decasi el 50% de la mano de obra en el intentode atravesar los ríos.

El impulsor de este gran emporio fue Nico-lás Suárez, quien se había dedicado antes ala explotación de la cascarilla. Enterado deque Edwin Heath había descubierto una rutade acceso directa al Mamoré a través del río

Beni, decidió incursionar en el comercio de lagoma estableciendo su base en CachuelaEsperanza (Ibid.).

El capital de la Casa Suárez hacia 1920 seestimaba en 40 millones de dólares. Para eseaño y sólo en la población de Riberalta, Suá-rez era dueño de 86 casas y propietario en eldepartamento del Beni de ocho millones dehectáreas (entre bosques amazónicos y cam-pos de pastoreo), 18 mil estradas gomeras,500 mil cabezas de ganado y seis lanchas avapor y remolques que podrían arrastrar has-ta 200 toneladas de carga (Roca, 2001).

Pero la economía de la goma no sólo fueimportante para la región; de hecho, entre1890 y 1920 este producto, junto a la plata yel estaño, constituyó uno de los principalessostenes de la economía boliviana. En 1920las exportaciones de goma representaron el20% del total nacional.

RECUADRO 2.10

Embarques fluviales que transportaban bolachas de goma. Fuente: Archivo de La Paz.


175

redes Oriental y Occidental, el desarrolloferrocarrilero del Oriente se consolidó gra-cias a créditos otorgados por Brasil y Ar-gentina, los que permitieron la conexiónentre Puerto Suárez-Santa Cruz (1948) yentre Yacuiba-Santa Cruz (1954) (Ybarne-garay, 1999).

Pero la construcción de ferrocarriles nosiempre respondió a criterios de uso ópti-mo de los recursos. El ferrocarril Potosí-Su-cre constituye el ejemplo más ilustrativode lo oneroso que resultaron algunos pro-yectos ferroviarios. La construcción finalse hizo efectiva recién en 1942 y cincoaños más tarde se mencionaba:

En cuanto al ferrocarril Potosí-Sucre, acusafallas imperdonables. Para el futuro es forzo-so transformar totalmente esta vía, que en laactualidad, apenas hace un servicio de pasa-jeros, dentro del máximum de incomodida-des. Se lo ha trabajado de cinco kilómetrospor año y cuesta ingentes sumas de dinero alerario nacional (Peña y Escobar, 1947)74.

De hecho, los dos empréstitos más impor-tantes que obtuvo el país (Cuadro 2.6) fue-ron destinados al tramo Potosí-Sucre, juntoal tramo Cochabamba-Santa Cruz. Estosdos trayectos fueron identificados comoantieconómicos pues el movimiento eco-nómico que generó su construcción difícil-mente lograba cubrir el monto de la deudacontraída para su realización. (Huber,2001). La constatación entonces es que apesar de sus potencialidades en el largoplazo, las obras públicas encaradas con losmontos obtenidos en el exterior ofrecíanescasas posibilidades de producir ingresosque facilitasen su pago (Drake, 1989).

c) Otra rencilla: la modernización urbana

¿Cómo eran y cómo debían ser las ciudadesdel país? Durante el primer tercio del sigloXX, las preocupaciones “modernizado-ras” en Bolivia no se ocuparon solamente

de los ferrocarriles, sino también del de-sarrollo urbano. Este asunto, vinculado alpresupuesto y a la deuda externa, consti-tuyó otro tema de negociación y disputaentre el Estado y diversos actores y regio-nes. Veamos.

Importantes referentes en la vida de la ciu-dad de La Paz, por ejemplo, señalaban ha-cia la década de 1920 que esta urbe no eramás que una aldea con un desarrollo impo-sible de equiparar con los de Lima o Santia-go. Siguiendo estos parámetros, tanto LaPaz como Cochabamba utilizaron recursosde la deuda externa para su moderniza-ción. En el caso cochabambino se contra-taron recursos del extranjero destinados asolventar el funcionamiento de importan-tes servicios urbanos como el tranvía y elalcantarillado. La Paz, por su parte, si bienen un primer momento decidió invertir enun proyecto ferroviario, optó luego por unproyecto de red de alcantarillado. Se con-traía deuda externa, pues, para propósitosde desarrollo urbano.

En 1913 el 26% de los egresos de Cocha-bamba estaban destinados al pago de inte-reses y amortización de obligaciones deri-vadas al Tesoro Departamental. Se conocetambién que en 1910 se contrataron 300mil libras esterlinas de la casa Erlanger (a6% de interés) para la construcción de doslíneas de tranvía entre Cochabamba y susalrededores y que 60.000 Bs fueron utiliza-dos para la construcción de alcantarilladode la ciudad. Diez años después el pago deintereses y amortización por obligacionesse incrementó, llegando a representar el51% de los egresos cochabambinos.

En el caso paceño una buena parte de los re-cursos generados en el departamento es-taban destinados al financiamiento delferrocarril hacia los Yungas. En 1923 seconsignaron Bs. 464.000 para “el trabajode alcantarillado en la Avenida Arce y Vis-cachani y la provisión de aguas y otrasobras de salubridad en La Paz y Obrajes”(con empréstito de Ullen Contracting). Es-te empréstito había sido contratado en


174

las que se posponía nuevamente la presen-tación de propuestas técnicas para dichoferrocarril, así como sobre los fundamen-tos legales que determinaban que el últimoempréstito colocado en Estados Unidos(Dillon, Read & Company) fuera destinadoen su totalidad a obras en la sección Cocha-bamba-Aiquile en evidente perjuicio deltramo Santa Cruz-Ichilo.

Días antes al conflicto, el diputado por SantaCruz, Enrique Finot, expresó su desacuer-do con la petición de realizar estudios téc-nicos en la vía Cochabamba- Chapare puesveía en tal proyecto un serio competidor alferrocarril Cochabamba-Santa Cruz, elcual “terminaría de sepultar las posibilida-des económicas del Oriente del país”.

Finot efusivamente señaló que mientras unproyecto respondía a un interés meramen-te regional, el otro tenía alcance nacional.La demanda cruceña intentó demostrarque su proyecto era de importancia nacio-nal para así ganar apoyo en el resto de lasregiones:

El ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz no vaen busca, como el ferrocarril del Chapare, só-lo de tierras ricas que explotar; persigue launidad nacional, procura ligar el sud, el cen-tro y el norte de la República con una enormeporción del territorio patrio, poblada en granparte por una raza capacitada para entrar deinmediato en el concierto nacional y aportarsus valores y energías al engrandecimientocolectivo (1928).

Otra disputa entre actores y regiones en tor-no a los préstamos adquiridos tuvo lugardurante la legislatura 1921-1922 en la queel representante por Santa Cruz, Fricke Le-moine, propuso que los fondos del em-préstito aprobado se destinen al ferrocarrilCochabamba-Santa Cruz. Esto originó, co-mo era previsible, la reacción de otros re-presentantes del país que señalaron que sibien no tenían por qué oponerse a los “de-seos de las representaciones” de Cocha-bamba y Santa Cruz:

…también existen otros distritos cuyos fon-dos, destinados para la construcción degrandes obras de carácter nacional, al igualdel ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz, hansido gastados en la administración del país(H. Benavides).

Rumbo a la integración Oriente-Occidente

Después de la derrota en la Guerra del Chaco,la generación de medios de transporte y decomunicación continuó siendo una tareaprimordial del Estado central. Emergiótambién una nueva conciencia sobre la ne-cesidad de integrar el país. Se reafirmaba,sobre todo, que el desarrollo nacional re-quería la incorporación del Oriente a laeconomía.

Diagnósticos de la época mostraban que elpaís pagaba considerables sumas de dine-ro por la importación de productos queeran característicos de la región oriental73.Es así que con la llegada de la Misión Bo-han y la consecuente creación de la Corpo-ración Boliviana de Fomento (CBF) empe-zó a concretarse el rumbo hacia la diversi-ficación de la economía nacional y la vin-culación con el departamento de SantaCruz. En ese marco, la mayor parte de losrecursos debían destinarse a la construc-ción de las carreteras Santa Cruz-Cocha-bamba, Santa Cruz-Montero, Santa Cruz-Camiri y Sucre-Camiri, así como al estudiode la vinculación entre La Paz-Rurrenaba-que y entre Tarija-Villamontes (Huber,2001). Como parte de este proceso, en1948 se demandó un nuevo crédito aEXIMBANK por US$ 16 millones para fina-lizar la carretera Cochabamba-Santa Cruz.Iniciadas las obras en 1943, la tan ansiadavinculación llegó por fin en 1954.

Otra prioridad en el plan de desarrollo delOriente fue el fomento a la producción pe-trolera y sus derivados que vislumbrabanenormes potencialidades para el creci-miento de la región. A pesar de que nuncalogró establecerse una conexión entre las

73 En 1939, por ejemplo, por la introducción de ganado vacuno, azúcar blanca, petróleo y derivados y tejidos de algodón secanceló una suma agregada de Bs. 17.103.456, equivalentes al 26% del valor total de las importaciones (Gutiérrez Guerra,1940).

74 Los mismos autores critican igualmente el tramo construido entre Río Mulatos-Potosí, afirmando que diversos interesescreados dieron lugar a una conexión que pasaba por lugares desérticos en desmedro de la conexión de otras regiones quepresentaban importantes potenciales agrícolas y/o mineros.


177

de éxito pero una razón de justicia nacionalporque no es dable sacrificar a unos en pro-vecho de otros más afortunados. La naciónal fin y al cabo tiene rentas y ya que la ex-traordinaria a que antes hemos hecho mé-rito, está haciendo el servicio de ferrocarri-les a favor de ciertos pueblos, era rigor dejusticia destinar algo de los subsidios ordi-narios para obras de más vital importanciaen los pueblos del Oriente (Representa-ción Oriental, 1910).

Era evidente pues que estaba en juego la re-lación entre el Tesoro Nacional y los Teso-ros Departamentales, es decir, entre la ad-ministración central y las administracio-nes regionales.

2.3. ¿Cuál Estado centralizado y homogéneo?

El imaginario de un Estado monolítico queno toma en cuenta sus diferentes niveles


176

1920, por US$ 2,25 millones a una tasa deinterés del 6% anual, con el fin de de-sarrollar sistemas de alcantarillado en LaPaz y Cochabamba.

Deudas departamentales, pago nacional

Eran significativos los montos de los tesorosdepartamentales destinados al pago deempréstitos por el financiamiento de pro-yectos. Ello explica que importantes por-centajes del presupuesto departamentalde La Paz y Cochabamba se destinaran apagar obligaciones contraídas en el extran-jero. Ambos podían hacerlo pues, como seobserva en los gráficos (2.12 y 2.13), tantoen 1923 como en 1930 tenían la mayor ca-pacidad de generar recursos.

En contraposición a los tesoros departa-mentales de La Paz, Cochabamba e inclu-so Potosí, el resto de departamentos difí-cilmente podía funcionar con los recursosgenerados en sus regiones. En ese marcose entienden las preocupaciones del dipu-tado cruceño Enrique Finot porque el Te-soro Nacional atendiese con sus recursosel desarrollo de algunas regiones. Si bienesta demanda fue atendida, el Estadocentral impuso que cualquier proyectodepartamental tuviese una contrapartede la región beneficiaria, aunque esto nosiempre se hizo efectivo. En estos casos,el Tesoro Nacional debió asumir talesdeudas (McQueen, 1925). Fue el caso delPresupuesto de 1923, cuando el TesoroNacional tuvo que destinar Bs. 270.000con el fin de cumplir una obligación de-partamental. Las quejas desde el PoderEjecutivo por el continuo incremento delos recursos y el escaso aporte de las re-giones fueron moneda común en los pri-meros treinta años del siglo XX. El Ejecu-tivo lamentaba que las regiones, a travésdel Parlamento, demandaran obras perosin aportar en la misma proporción. El re-sultado era que el Estado central estabaobligado a “inventarse” ingresos.

La dinámica en otras ciudades estuvo lejosde “la modernidad” de La Paz y Cocha-bamba. La Representación de Santa Cruzlamentaba en 1910 que en dicha capital“se bebía agua sólo cuando el cielo les erapropicio, ocasionando peste y la mortan-dad”. Señalaron igualmente que se com-praba agua insalubre extraída de las entra-ñas de la tierra. Más todavía: en la capital,en plena plaza pública, estaba la expresiónmisma del Estado: escombros de un vetus-to edificio

La Representación de 1910 expresó su pro-fundo descontento reclamando que el pa-go por el Tratado de Petrópolis no había be-neficiado al Oriente:

Las crisis generales en la economía sociallas paga el pueblo; ¿y las crisis financieras?¿Las pagarán los pueblos débiles sin pesoen la balanza política? Será ésta una razón

GRÁFICO 2.12 Composición ingresos departamentales 1923

Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos departamentales.

4%

50%

12%

12%

13%

3%3% 3%

Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Oruro

Potosí

Tarija

Santa Cruz

Beni

GRÁFICO 2.13 Composición ingresos departamentales 1930


4%

41%

16%

20%

11%

4% 2% 2%

Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Oruro

Potosi

Tarija

Santa Cruz

Beni

El Poder Legislativo y la representación en el siglo XIX¿Y qué pasa con el Poder Legislativo? En

general ha sido un ámbito olvidado por la his-toriografía. Ello se debe a la predominancia yvisibilidad del Ejecutivo, pero también res-ponde al abandono de la historia política enel ámbito estatal (Barragán, 2005).

Hacia 1826, el Legislativo estaba com-puesto por la Cámara de Censores (miem-bros vitalicios), el Senado y los Tribunos. Pa-ra 1831 desaparecieron los primeros. Los se-nadores tenían una representación departa-mental: tres senadores por cada uno y ade-más un senador por cada provincia impor-tante como Tarija y Litoral.

Los diputados, por su parte, debían teneruna representación poblacional: un diputadopor cada 40.000 habitantes. Sin embargo, unanálisis detallado muestra que en la repre-sentación de diputados primó una lógica másbien territorial que poblacional. Sorprendeencontrar, por ejemplo, que en 1825 SantaCruz tenía un diputado por cada 15 mil habi-tantes, seguido de Cochabamba (uno por16.444), mientras que Oruro y La Paz teníauno por cada 37 mil o 38 mil habitantes. Ha-cia 1900, los departamentos mejor represen-tados o sobre representados en relación conotros departamentos eran Beni, Oruro y Tarija(un diputado por cada 15 mil habitantes enpromedio), mientras que el resto alcanzaba atener uno por cada 29.228 habitantes (Ibid).

Por otra parte, un estudio de los partidos yprovincias muestra la existencia, hacia 1825,

RECUADRO 2.11

Diputados de Congreso de La Paz de 1891. Sentados: Luis Gemio,Melquíades Loaiza, Nicolás Acosta. De pie: Marco Paredes, Juan B. Rada,Germán Miranda, César Villavicencio. Fuente: Archivo de La Paz.

de un diputado por provincia. La tendenciade crecimiento en el número de diputadosestuvo en estrecha relación con las provin-cias y los cantones. La vía de representaciónestuvo construida en base a las parroquias.“Para tener la posibilidad de participaciónpolítica lo más importante era poseer el esta-tuto político jurídico de cantón, ya que posi-bilitaba una presencia más directa en laselecciones.” La ampliación de sufragantes,pues, estuvo en relación con la división polí-tico-administrativa. La representación po-blacional fue más bien una característica dela segunda mitad del siglo XX (Ibid.).


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El déficit constante en nuestro presupuestoobedece a un desequilibrio innegable queexiste entre las necesidades de la vida nacio-nal, que crecen a medida de la expansión quetoman los intereses del país, y la exigüidadde los rendimientos fiscales. En semejantesituación, en que no es posible obtener unnúmero rápido de las rentas, se impone, ne-cesariamente, una conducta de economía ri-gurosa (Redactor del Congreso Nacional,Legislatura Ordinaria 1922, 1923).

La situación para el Ejecutivo era más difícilaún, toda vez que frente al poder ejercidopor el Congreso, el Ministerio de Haciendano tenía la facultad de realizar una revisiónde los egresos propuestos por los diferen-tes ministerios. El resultado era que cadacabeza de sector buscaba “obtener unapartida tan grande como sea posible (sinimportarle) el equilibrio del presupuesto niser directamente responsable en la prácti-ca por los resultados generales durante suadministración”.

Fue a partir de la Misión Kemmerer que elPresidente de la República adquirió mayorresponsabilidad legal76, como encargadodirecto de la formulación anual del presu-puesto que era confiado, a su vez, al Con-tralor. Para ello se creó la Contraloría Gene-ral de la República (Mendoza, 1927). Sedio, por tanto, un proceso de mayor cen-tralización77 aconsejada por el profesornorteamericano con miras a una mayor“racionalización”.

Sin embargo, y a pesar de que el artículo 4de la Ley Orgánica del Presupuesto de1928 enfatizaba la imposibilidad de votarpresupuestos con déficit, en 1929 el dipu-tado Iturralde señaló que esta situaciónse daba continuamente contradiciendolas recomendaciones de la Misión Kem-merer. Señalaba también que se habíavuelto al antiguo sistema de modificarpartidas del presupuesto ya aprobado,

votar créditos suplementarios sin queexistan las correspondientes partidas deingresos y, finalmente, distribuir los fon-dos provenientes de impuestos sobre he-rencias indirectas78.


178

y dimensiones, el supuesto de la existen-cia de una estructura estatal sólida quenació y se mantuvo sin alteraciones, asícomo la representación de un Estadocentralizado, homogéneo y con un gradorazonable de autonomía en relación conla sociedad son profundamente cuestio-nados cuando se observa el procesocomplejo y hasta tortuoso de centraliza-ción de las principales responsabilida-des estatales.

Como hemos sostenido en los acápites pre-cedentes, la definición del presupuestonacional y de los presupuestos departa-mentales constituyó un evidente centrode presiones, negociación y disputa. Así seexplican las permanentes controversiasentre el Poder Legislativo y el Poder Ejecu-tivo. Y las pugnas por recursos entre dis-tintas regiones y actores sociales. Así seentiende también la conformación de pre-supuestos deficitarios y de sistemas tribu-tarios departamentales heterogéneos yvariables. Y ni qué decir de las frecuentestensiones y jalonamientos entre los nive-les nacional, departamental y municipal.Un escenario en construcción, como vere-mos en este apartado.

a) Disputas entre Legislativo y Ejecutivo

Uno de los espacios que frecuentemente al-bergaba las tensiones en torno a las accio-nes estatales y las demandas regionalesfue el Congreso Nacional y su difícil rela-ción con el Poder Ejecutivo. Ello se observacon claridad en los presupuestos. Hasta1927, aunque el presupuesto era respon-sabilidad del gobierno, el Legislativo teníala potestad de realizar importantes cam-bios al proyecto original a tal punto que elresultado final era calificado como “el pro-grama fiscal del Parlamento”75.

En ese sentido se denunciaba que muchas le-yes aprobadas por el Congreso Nacionalno tenían otro fin que el de “dar aparien-

cias de interés de parte de los miembrosdel Congreso en pro de sus respectivas cir-cunscripciones” o “llenar compromisospersonales o políticos de los proponentes”(Mendoza, 1927). El gobierno, por su par-te, debido a la falta de recursos, se veía li-mitado a la hora de ejecutar los compromi-sos adquiridos en el presupuesto (Ibid.).

Otro fenómeno importante tiene que vercon los años en los que no se votaba en elCongreso el presupuesto general enviadopor el gobierno. En tales casos, el PoderEjecutivo lo ponía en vigencia mediantedecreto supremo (Ibid.) o se dictaminabanleyes especiales.

En el escenario de esa complicada dinámicade relación entre los poderes Ejecutivo yLegislativo, en 1922 el Presidente BautistaSaavedra lamentaba que los presupuestosse votaran con “déficit enormes”. Cuandoesto sucede, advertía, “no se hace otra co-sa que echar sobre el Ejecutivo una cargaenorme, creándole una angustiosa situa-ción, fuera de la discrecionalidad que sepone en sus manos en el manejo de lasrentas nacionales”. La situación fue descri-ta de la siguiente manera:

El Parlamento consigna partidas de gastos,escuchando reclamos más o menos senti-dos por los diversos distritos de la Repúbli-ca; pero como las rentas no alcanzan a sa-tisfacer las asignaciones del Legislativo,ocurre que todos aquellos que ven en el pre-supuesto una partida a favor suyo, van a de-mandar su pago al Ejecutivo y como éste nopuede atender todas las exigencias presu-puestadas, arrastra tras sí descontentos yodiosidades, atribuyéndose a todos los mó-viles imaginables las negativas o excusasde pago, menos a la causa verdadera (Re-dactor del Congreso Nacional, LegislaturaOrdinaria 1922, 1923).

Y en referencia al desequilibrio entre los gas-tos y los ingresos expresaba:

75 La misión Kemmerer señaló: “El Poder Ejecutivo formula ahora el presupuesto anual pero el Congreso puede modificar, alterary revisar el presupuesto que le presente el Ejecutivo como lo crea conveniente, aumentando o disminuyendo cualquier partidade ingresos y egresos… El Congreso generalmente sanciona, también, en cada legislatura, sin ningún consejo o cooperaciónde parte del Poder Ejecutivo, muchas leyes especiales que importan el gasto de miles de bolivianos para toda clase de finesantes y después de que hubiese aprobado las leyes de presupuesto anuales. El resultado de este procedimiento es unprograma financiero irregular en vez de un programa unificado” (Mendoza, 1927).

76 “El consentimiento del Presidente para cualesquiera aumento en sus presupuestos será apreciado cuando se recuerde que lospresupuestos, según las diferentes estipulaciones de la proyectada Ley Orgánica de Presupuesto, deben ser formulados deacuerdo con prácticas presupuestarias sólidas y presentadas en forma equilibrada como programa fiscal que sea deresponsabilidad directa y única del Presidente de la República” Mendoza (1927).

77 “La centralización de las actividades generales del Gobierno en la Contraloría no interrumpirá, en manera alguna, las cuentasque deben llevarse en los Tesoros Nacional y Departamental” (artículo 11, Mendoza, 1927).

78 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria 1929, 1930: 70.

El Poder Ejecutivo en el centro y en las regiones en el siglo XIXEl momento de la creación de la República, el Poder Ejecuti-

vo estaba conformado por el Presidente, dos secretarías deEstado: de Gobierno y Hacienda, la primera, y Militar, la segun-da. Poco después se crearon tres ministerios: Interior y Rela-ciones Exteriores, Hacienda y Guerra y Marina. Y en 1839 seañadió el Ministerio de Instrucción Pública.

En cada departamento, el Poder Ejecutivo estaba represen-tado por el prefecto, el gobernador en la provincia y el corregi-dor en los cantones. Prefectos y gobernadores eran nombra-dos por el Presidente por un período de cuatro años. Los corre-gidores, en cambio, eran nombrados por los propios cantonescada año y no recibían remuneración del Estado.

Los prefectos concentraban un importante poder político,económico y administrativo en el departamento. Su poder seextendía incluso a los juzgados y tribunales de justicia (artículo28, Ley del 3 de diciembre de 1831). El cargo de gobernador,que era remunerado, presentó importantes variaciones en di-recta relación con la población indígena y su contribución:mientras más indígenas, mayor contribución y, por tanto, ma-yor sueldo, como en las provincias de La Paz y Potosí. Corregi-dores y alcaldes no tenían sueldo pero recibían un porcentajede la contribución indigenal.

Durante el siglo XIX la tendencia fue la multiplicación de lasestructuras político-administrativas con la subsiguiente insta-lación de entidades estatales. Entre 1826 y 1900 las provinciasse incrementaron de 28 a 57 y los cantones de 272 a 370.

La creación de nuevos centros político-administrativos fuevista también como una manera de ganar adeptos políticospremiándolos con puestos burocráticos, al mismo tiempo deestablecer redes de influencia y de poder. Pero, además, paralas elites locales la creación de provincias parece haber sidouna estrategia de vincularse y participar en la “cosa pública”.


RECUADRO 2.12


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En la Ley Orgánica del Presupuesto del 9 deseptiembre de 1907 se confirmó la divi-sión entre los fondos nacionales y departa-mentales80. Más adelante, la Ley Orgánicadel Presupuesto del 24 de octubre de 1913ratificó la denominada “división rentísti-ca”. El Ministerio de Hacienda tenía la res-ponsabilidad de enviar al Congreso Nacio-nal los proyectos presupuestarios de cadaministerio y de cada Departamento. El Le-gislativo debía revisar el documento y con-firmar la ley que regiría los gastos naciona-les por un año, egresos que de ningunamanera debían superar a los ingresos(Anuario de Leyes de 1913-1914).

¿Pero cómo se realizaba la administración delos fondos públicos hasta ese entonces?Una intervención parlamentaria es elo-cuente al respecto:

Todos los departamentos han contribuidocon la suma de sus recursos al tesoro bajo elnombre de fondos nacionales: nombre funes-to del que se ha abusado siempre adminis-trándolos ad limitum, y sin darse al pueblouna cuenta satisfactoria del modo como hansido manejados. Esa perniciosa manera dedistribuir las rentas nos han traído la CajaCentral de Melgarejo y las Comisarías deGuerra que con sobrada razón podrían lla-marse el pozo de Airon, como lo había dichootro señor (Redactor de la Asamblea Cons-titucional, 1872).

El reto de diferenciar niveles

A partir de la diferenciación entre los fon-dos (nacional, departamental y munici-pal) se logró alguna claridad en cuanto alos impuestos y hubo un avance en la dis-tinción entre niveles. Pero la separaciónentre lo nacional y lo departamental nosiempre se estableció de manera nítida.Como todo lo nacional podía ser departa-mental se abría un amplio margen de po-sibilidades, más aún por el hecho de quelos departamentos pugnaron por cobrarimpuestos nacionales convirtiéndolos en

departamentales. Hay importantes ejem-plos de ello.

En el Congreso de 1921 un representante se-ñaló que la Convención sancionó varias le-yes “adjudicando rentas nacionales a lostesoros departamentales” (Redactor, junio1921). Una muestra de esta conducta im-positiva fue la exportación de cueros deChuquisaca, Santa Cruz, Tarija y Beni, queal final terminó en un pacto por el cual el10% debía ir para cada uno de los depar-tamentos de la República y el 20% para elTesoro Nacional. Otro ejemplo de la épocatiene que ver con los impuestos a depósi-tos bancarios. Los representantes de Chu-quisaca solicitaron, debido a la “aguda cri-sis” del departamento y en razón de queuna situación similar existía en Cocha-bamba, que esos impuestos, en principionacionales, fuesen departamentales dadoque “no existía ley que declarara que esosimpuestos eran de carácter nacional” (Re-dactor, junio 1921). Ese mismo año se dis-cutió también la imposición de un grava-men al ganado y a la yareta que se expor-taba a Chile, sugiriendo que los mismosfuesen considerados ingresos departa-mentales. Al respecto, el honorable Ugarteinterpeló:

conforme a nuestra organización financiera,todo impuesto que grava la exportación al ex-terior en ningún caso puede ser de carácterdepartamental, basta que algún artículo suje-to a impuesto salga de la República para queese gravamen sea tomado como ingreso na-cional porque si no lo consideramos así, sinocomo departamental, entonces vendríamos ahacer una confusión loca dentro de nuestrosistema financiero que, a decir verdad, esmuy deficiente (Redactor de la H. Conven-ción Nacional 1920, 1921. Tomo VI).

En respuesta se adujo que los representantesde Potosí podrían argüir también que todala renta que producía la exportación de mi-nerales era para su distrito, cuando esa ri-queza generaba impuestos de carácter na-


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b) Los “niveles” nacional, departamental, municipal

Un tema relevante para comprender la hete-rogeneidad del Estado en Bolivia es la pocaclaridad al establecer las competencias en-tre los tres niveles administrativos y finan-cieros existentes en el país: nacional, de-partamental y municipal. Este hecho gene-ró infinidad de problemas en el funciona-miento impositivo.

La Ley del 3 de septiembre de 1872, queadoptó la denominada “descentralizaciónrentística”, es un punto de inicio funda-mental para analizar y comprender esta ló-gica del sistema tributario boliviano. ¿Enqué consistía? En la distribución de los in-gresos en fondos nacionales, departamen-tales y municipales. Se estableció que losingresos nacionales provendrían de las re-caudaciones aduaneras nacionales, utili-dades de la Casa de la Moneda, derechossobre la exportación de pastas de plata yotros minerales, contribución del papel se-llado, contribución sobre sueldos, peaje oimpuesto sobre ganados internados desdeel exterior, productos de la venta de guano,salitre o tierras del Estado y subvención

proveniente del impuesto indigenal. Losingresos departamentales, a su vez, fuerondeterminados como todos aquellos nocontemplados en los ingresos nacionales(es decir el resto). Y los ingresos municipa-les se establecieron mediante decreto del16 de marzo de 1864 (Anuario de Leyes,1872-1873).

Respecto a esta reforma, un parlamentarioseñaló que se pretendía “independizar laadministración rentística de cada departa-mento a fin de que cada uno de ellos sub-sista por sí solo y a expensas de sus pro-pios fondos”. El problema radicaba en que,en ese entonces, existía un completo des-equilibrio entre las diferentes tesorerías detal manera que sólo dos o tres departa-mentos podían enfrentar sus necesidadescon recursos propios y, más aún, contri-buir a los gastos nacionales. Por tanto sepreguntaba:

¿Cuál es el fin que se propone esta descentra-lización si la contribución para el gobiernocentral ha de pesar siempre sobre los mis-mos departamentos que hoy comparten susingresos con los demás? (Anuario de Leyes,1872-1873).

Uno de los promotores de la Ley defendió elproyecto como necesario y demandado79

sin que por ello debiera interpretárselo–decía– como la búsqueda de “la federa-ción”. Aclaró que no se había quitado alEjecutivo la facultad de nombrar emplea-dos y que los prefectos tenían facultadessuficientes. Adujo también que la solidari-dad estaría presente y que “sería injustoque La Paz, por ejemplo, dejase perecer alpueblo boliviano” (Ibid.). Consideró asi-mismo que “descentralizados los fondos,tendríamos recursos no sólo para satisfa-cer nuestras necesidades, sino hasta paragastos extraordinarios”. Finalmente defi-nió la descentralización como un mediopara mantener “el orden y la paz” porquelos pueblos verían satisfechas sus necesi-dades (Ibid.).

79 Aludió también al planteamiento que habría hecho Casimiro Corral (Ibid.).

CUADRO 2.7 Ingresos nacionales en 1872

Rubros Monto %Aduanas nacionales 158.000 10,83Subvención de Arica 405.000 27,76Utilidades de la Casa de la Moneda, contribución sobre pastas 161.000 11,03Papel sellado 240.008 16,45Impuesto sobre ganado que se interna del exterior 24.880 1,71Contribución sobre la lista militar y eclesiástica 9.600 0,66Impuestos sobre metales de plata de Caracoles 80.000 5,48Impuesto sobre estaño y cobre 9.576 0,66Papel de títulos de empleados 3.260 0,22Guano de Mejillones 274.200 18,79Total 1.365.524 93,58Total según el documento 1.149.524 78,78Subvención de los departamentos 309.611 21,22Total 1.459.135 100,00

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Redactor 1872.80 El artículo 1 menciona: “En cada Legislatura se votará un presupuesto general, que detallará los ingresos y egresos de carácter

nacional y presupuesto especial para cada departamento, en la misma forma” (Anuario de Leyes de 1907, 1908).


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el gran consumo de este producto lo con-vertía en producto tentador para cualquierimpuesto. El cálculo de introducción dechicha cochabambina, denominada “aris-tocrática”, oscilaba entre 10.000 y 25.000a 30.000 litros año”81.

Oruro buscó gravar también la cerveza pro-cedente de La Paz con 10 centavos sobre labotella que valía 50 centavos, por lo que fi-nalmente debía pagar 15 centavos de im-puesto de tal manera que se gravaba con el30% ad-valorem (Redactor, junio de 1921).Tres impuestos recaían sobre la cerveza:del Concejo Municipal, cinco centavos porbotella; del Tesoro Departamental, un cen-tavo sobre botella; y el nuevo impuesto dediez centavos. Por tanto cada botella teníaque pagar 16 centavos de impuesto, “loque resultaba realmente monstruoso”. Es-to generó un fuerte debate entre los repre-sentantes.

Y es interesante también señalar algunos ar-gumentos en torno a los gravámenes dife-renciales de la chicha y la cerveza. Se decíaque a la chicha se le imponían diez centa-vos siendo que era industria nacional,mientras que la cerveza sólo tenía un gra-vamen de tres centavos pese a que estabaen manos extranjeras (Redactor 1921).

Entre departamentos…

¿Cómo se planteaban las relaciones e im-puestos entre los departamentos? Unejemplo de diferencias y pugnas existen-tes se observa en el reclamo de los repre-sentantes paceños que calificaban comoinjusto el impuesto de diez centavos quedebía pagar la cerveza que iba de La Paz aOruro (cinco de impuestos municipales ycinco de impuestos departamentales),mientras la cerveza de Challapata y Huarisólo pagaba cinco centavos (impuesto mu-nicipal). En nombre de la igualdad en losimpuestos abogaron porque no existierandistinciones en los gravámenes porqueello implicaba proteger a un departamentoen desmedro de otro.

Ante tal argumento, otros representantesarguyeron que el impuesto diferenciado ala cerveza era justo toda vez que la produ-cida en La Paz era de mejor calidad, por loque las revendedoras ganaban hasta el200%, mientras que la cerveza que sevendía en Oruro era inferior y consumidasobre todo por el “pueblo bajo” (Redactor1921). En medio de esta discusión emer-gió el tema de la desigualdad entre losproductos. Al respecto el H. Soruco cues-tionó que la chicha y la cerveza sean gra-vadas con tasas diferentes con la “cir-cunstancia agravante” de que la industriade la chicha estaba en manos de peque-ños capitalistas (Ibid.). Los cochabambi-nos defendieron arduamente la chicha ar-guyendo que era una bebida “alimenti-cia” en oposición al alcohol o al aguar-diente y que además:

da vida a muchas familias pobres y protegeel desarrollo de la agricultura. Si creamosimpuestos con tasas elevadas, no haremosotra cosa que herir de muerte a una industriaque más bien debería merecer protección(Redactor de la Convención, 1921).

Finalmente se creó el impuesto de cinco cen-tavos sobre cada botella de cerveza consu-mida en la ciudad de Oruro, sea de dondeviniere, y de diez centavos sobre cada litrode chicha.

Estado central versus regiones

La disputa por el tipo de impuesto y la recau-dación correspondiente era parte del en-frentamiento de los departamentos con elEstado central sobre el monto que maneja-ban el Tesoro Nacional y los tesoros depar-tamentales. En 1903, los ingresos de losdepartamentos significaban el 32,74%con relación al Tesoro Nacional. Pero a lolargo de la primera mitad del siglo XX losingresos que cada departamento generabaen relación con los ingresos nacionales dis-minuyeron notoriamente.


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cional. Se afirmó entonces que no podíapermitirse que “los productos exportadosvengan de tal o cual región se han de apli-car a fondos departamentales” (Redactorde la Convención Nacional de 1921).

Las disputas por atribuciones soberanas y entorno a las definiciones entre lo nacional ydepartamental fueron algo tan frecuenteque un diputado sostuvo al respecto: si enprincipio había un Tesoro Nacional “al quedebían ayudar todos los departamentos”,luego ocurrió que debido al “provincialis-mo” se veía conseguir a todo trance ingre-sos del Tesoro Nacional para el Tesoro De-partamental. La conclusión era irrefutable:“los tesoros departamentales tienen perso-neros en todas partes, pero el Tesoro Na-cional no” (Redactor, junio 1921).

Una voz autorizada en este asunto era la delPresidente Eliodoro Villazón quien, recor-dando haber estado el año 1872 en la crea-ción y organización de la Hacienda Munici-pal, aseguraba que los municipios se habí-an “extralimitado en el ejercicio de sus fun-ciones” (Redactor Legislatura Ordinaria de1912, 1913). En 1913, por ejemplo, Villa-zón se quejó del accionar de las municipa-lidades debido a:

...la tendencia persistente de crear impuestosabarcando rentas propiamente nacionales odepartamentales y hasta gravando el comer-cio de importación y exportación con menos-cabo del desarrollo económico del país. Estehecho es notorio pues los artículos de consu-mo procedentes del extranjero y aun muchasmercaderías de otro linaje tienen graváme-nes municipales. En cada aduana hay otrasubalterna de carácter municipal encargadade percibir aquellos impuestos. Con este pro-cedimiento, en algún tiempo más, los poderesnacionales no podrán modificar los impues-tos aduaneros con criterio ni liberal ni protec-cionista porque las municipalidades estaránsiempre a la espalda dispuestas a proceder ensólo su beneficio manteniendo impuestos quepueden ser perjudiciales o creando nuevos(Redactor del Congreso Nacional, Legislatu-ra Ordinaria de 1912-1913).

Esta situación de contiendas y forcejeos en-tre diferentes niveles de la estructura ad-ministrativa es expresión de las limitacio-nes existentes en el Estado para establecerimpuestos sobre productos y grupos socia-les. Un efecto de ello es que algunos yaexistentes podían ser objeto de doble yhasta triple tributación.

Un ejemplo de este fenómeno tuvo lugar enOruro donde se quiso imponer graváme-nes de 20 centavos al litro de chicha de Co-chabamba. Se señaló entonces que la chi-cha de Cochabamba ya soportaba tres im-puestos: uno municipal sobre la materiaprima (el mucko), otro departamental y eltercero propuesto por los representantesde Oruro para el consumo en su departa-mento (Redactor, junio de 1921). De hecho

Símbolos que construyen estatalidad. Fuente: Archivo de La Paz, 1911.

¿Y el nivel municipal?

Además de las pugnas entre la instancia nacio-nal y las departamentales en torno a los im-puestos, existieron también conflictos y ne-gociaciones con los municipios. En ese sen-tido se mencionan frecuentes conflictos en-tre “el Gobierno y las municipalidades, lascuales se consideraban autónomas, siendoasí que según nuestra Constitución son cor-poraciones administrativas encargadas develar por los intereses locales y por igual ra-zón de limitadas atribuciones” (Ibid.).

81 Es interesante señalar paralelamente que la chicha estaba muy bien conceptualizada por entonces. Se la consideraba unabebida “alimenticia” que se convertía en “sangre” haciendo “hombres fuertes y sanos” en oposición al alcohol (Redactor, 18 dejunio de 1921).


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Tesoros diferenciados

Si se analizan los impuestos de los departa-mentos, además de constatar las múltiplese innumerables cuentas existentes, se ob-serva que los impuestos comunes entre va-rios departamentos son escasos. Resaltanpor su importancia económica hasta 1930los que corresponden a la Contribución Te-rritorial, que después dieron paso a diver-sos impuestos locales sobre las bebidas al-cohólicas (Cuadro 2.10). Si bien existenotros pocos ingresos comunes a todos o ca-si todos los departamentos, como la Pres-tación Vial o las Herencias Indirectas y lue-go la internación de cigarrillos, su impor-tancia fue bastante dispersa según los de-partamentos y los años considerados.

Es claro, por tanto, que la contribución terri-torial constituyó el gravamen que mayorestabilidad y continuidad tuvo a través deltiempo, representando un monto relativa-mente elevado. Este impuesto, empero,no era homogéneo en todos los departa-mentos y se acomodaba, más bien, a lascaracterísticas de cada uno. Su importan-cia fue también fluctuante y marcadamen-te superior en los de occidente: en 1903constituía el 58% de los ingresos cocha-bambinos, mientras en Santa Cruz apenasrepresentaba el 20%; en 1913 representa-ba el 60% de los ingresos orureños, cuan-do en Tarija no era más del 26%. En 1923,

a pesar de que en términos absolutos ma-nifestaba cierto incremento, la importan-cia económica de este tributo en la estruc-tura impositiva de cada departamento co-menzó a decaer (en términos relativos):constituyó alrededor del 5% de los ingre-sos totales de Chuquisaca y La Paz y cercadel 25% en Potosí y Cochabamba, perodesapareció de las cuentas tarijeña, cruce-ña y beniana. Este patrón se profundizó en1930 cuando se vio una caída en términosabsolutos de este impuesto.

Con el descenso de la contribución territorialse obtuvo cierta homogeneidad impositivaentre los departamentos por el cobro deimpuestos a las bebidas alcohólicas queadquirieron notoriedad hacia el primer ter-cio del siglo XX82.

La supeditación de cada tesoro departamen-tal a las características de sus economíasresulta evidente al comprobar la existen-cia de variados impuestos circunscritos acada departamento. La política de impo-ner tributos en aquellas actividades o re-giones donde fuese posible, en vez de es-tablecer una soberanía más o menos ho-mogénea a lo largo del territorio, se com-prueba a partir de la existencia de ingre-sos concentrados en ámbitos muy locales.En 1913, por ejemplo, se observan distin-tos cobros en localidades bastante especí-ficas: se pedían 30 centavos por quintal demercadería importada a Sorata (La Paz),


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Esta situación no debe hacernos perder devista que el Tesoro Nacional subvencionóconstantemente a los departamentos,pues en los hechos los tesoros departa-mentales no fueron capaces de ser autosu-ficientes. La Paz era indudablemente el de-partamento que mayores ingresos tenía,representando el 41% del total, mientrasque Potosí alcanzaba al 16%. Así, aunqueen 1872 no se especificaron rubros exac-tos de los ingresos de los distintos departa-mentos se señaló la existencia de sobran-tes. Lo interesante es que los sobrantes deLa Paz representaban más del 56% y los dePotosí el 15%, de tal manera que entre am-bos hacían prácticamente el 70% del totalde excedentes. Esto supone que cada añoLa Paz sólo utilizaba el 24% de sus ingresosy que sus “sobrantes” eran del 73%. SantaCruz y Cochabamba tenían en cambio unexcedente de sólo 3%, Tarija del 2% y Be-

ni 0%. En 1922, por ejemplo, se señalabaen la Cámara de Diputados:

…que no hay tesoro departamental que nosea acreedor del Tesoro Nacional, en mayor omenor cantidad: sólo podría referirme a lostesoros de Potosí y Chuquisaca que sonacreedores de fuertes sumas que se han dadoal Tesoro Nacional en los momentos máspremiosos del año 1920. Los tesoros vienensoportando una crisis que no sólo provienede la situación que aflige al país, sino de lamorosidad con que el Tesoro Nacional atien-de a los tesoros departamentales (RedactorLegislatura Ordinaria, 1921-1922. T. III).

c) Ingresos departamentales: ¿uno o varios sistemas?

Hemos visto que la estructura impositiva re-flejaba la forma de construcción estatalque vivió Bolivia desde el siglo XIX y laexistencia de diversos juegos de fuerza yde negociación entre el Estado central y suTesoro Nacional frente a las regiones y sustesoros departamentales. El resultado dehistorias particulares, de grados de autono-mías y de continuas disputas entre secto-res económicos y regiones se ve reflejadoen la diversidad de cuentas y rubros de lospresupuestos departamentales. Esta cons-tatación es tan fuerte que pareciera noexistir un sistema impositivo único y relati-vamente universal en todo el país, sinomás bien varios sistemas en articulación.

CUADRO 2.8 Evolución de ingresos nacionales y departamentales presupuestados

Años Ingresos Total de Ingresos Ing. Dptales./ nacionales departamentales Ing. Nac.

1903 7.013.350 2.296.172 32,741913 22.073.500 2.631.415 11,921923 25.060.034 6.101.088 24,351930 47.580.109 6.908.177 14,521938 274.123.1561949 2.087.804.537 172.503.543 8,261954 15.037.270.385 481.667.790 3,20

Fuente: Presupuestos nacionales.

CUADRO 2.9 Ingresos nacionales según departamentos, 1872

Departamentos Monto % Sobrantes % % Total %columna columna fila

Chuquisaca 90.836 15,02 60.087 8,32 39,81 150.923 11,37La Paz 148.389 24,53 408.568 56,56 73,36 556.958 41,96Cochabamba 105.554 17,45 20.165 2,79 16,04 125.719 9,47Potosí 105.965 17,52 110.270 15,27 51,00 216.235 16,29Oruro 44.624 7,38 66.711 9,24 59,92 111.335 8,39Tarija 9.739 1,61 14.253 1,97 59,41 23.992 1,81Santa Cruz 54.698 9,04 20.307 2,81 27,07 75.005 5,65Cobija 28.291 4,68 21.570 2,99 43,26 49.861 3,76Beni 16.749 2,77 421 0,06 2,45 17.170 1,29Total 604.846 100 722.351 100 54,43 1.327.198 100

Fuente: Redactor del año (1872).

CUADRO 2.10 Ingresos departamentales en porcentajes respecto al total de cada departamento - 1903, 1930, 1949

1903 1930 1949

Contribución Impuesto Prestación Extracción Contribución Impuesto Impuesto Impuesto Impuesto % Impuestos

territorial a la coca vial de goma territorial a la coca sobre sobre sobre exportación por

muku alcohol alcohol de mineral explotación

petrolera

La Paz 28,09 33,74 4,94 22,29 41,70 6,40

Cochabamba 57,58 12,56 16,51 49,16 76,54

Santa Cruz 19,69 7,87 0,00 39,93 78,00


82 En 1903 y 1913 en el caso de La Paz, Cochabamba y Tarija no significa ni el 1% del total de sus respectivos ingresos, a pesarde que ya constituian cerca del 10% del total de los ingresos cruceños. En 1923 el impuesto a la cerveza en La Paz constituíael 5% del total de sus ingresos y en Oruro gravámenes sobre diferentes alcoholes representaban el 14% de sus ingresosdepartamentales.


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ros que los tesoros de Potosí y de Oruro te-nían a su favor eran aproximadamente deun quinto, porcentaje que se refleja en can-tidades considerablemente superiores: Bs.25 millones y alrededor de Bs. 8 millones,respectivamente.

En contraposición a los minerales con escasoaporte a los ingresos departamentales, elpetróleo generó, desde sus inicios, impor-tantes recursos tanto para el Tesoro Nacio-nal como para los tesoros departamentales.

Legalmente la capacidad contributiva de laactividad petrolera para las regiones pro-ductoras tuvo un importante giro en 1938.Sobre la base del antecedente de 1930,cuando se estableció que el 30% del tribu-to nacional definido por la Ley Orgánicadel Petróleo de 1921 constituiría un ingre-so regional, se dispuso que el 11% del valorde la producción tendría como destino elpresupuesto de ingresos de la región co-rrespondiente (Miranda, 2005). En la déca-da de 1940, en tanto, la estatal Yacimien-tos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB)logró importantes incrementos en su capa-cidad productora. Más todavía: en 1941,triplicando los niveles obtenidos por laStandard Oil, logró producir 230.000 barri-les por año, cifra que ascendió a 334.000un año después (Miranda, 1999).

De esta forma, en 1949 los recursos presu-puestados derivados de la participación enla producción petrolera ascendieron en Ta-rija a Bs. 2.000.000, equivalentes al 22%de sus ingresos departamentales. En el ca-so de Santa Cruz, la actividad petrolera setornó fundamental para el desarrollo delTesoro Departamental dado que el 78% desus ingresos presupuestados provenía delcobro de impuestos a la extracción petrole-ra (Bs. 7.000.000) y de la participación ensu producción (Bs. 1.925.000). En lo refe-rente a los ingresos planificados para lagestión de 1954, si bien el tesoro cruceñopresenta una diversificación, la participa-ción en la producción petrolera con Bs.4.413.750 representaba un quinto de losingresos totales del departamento.

Sobre la base de este análisis podemos soste-ner como síntesis que la disputa entre elTesoro Nacional y los diversos tesoros de-partamentales por la administración de lasimposiciones obtenidas no se limitó a laminería o a la actividad petrolera. El Esta-do central gravaba “allí donde podía” y,contra las resistencias locales y sectoriales,intentaba establecer la mayor cantidad po-sible de obligaciones.

2.4. El territorio, esa conquista incesante

En este acápite planeamos que el Estadonacional y central, más que una entidadestablecida y dada, fue resultado de unaconstrucción que se produjo de manerasimultánea a la de las regiones. No es po-sible hablar de Estado sin hacer referen-cia a una característica y condición fun-damental: la organización espacial de laadministración estatal dentro de un te-rritorio. Ello implicó un proceso de con-quista territorial como control geográfi-co, pero también en tanto autoridad so-bre la población y las relaciones en unárea determinada83. Esa soberanía esta-tal significó igualmente la extracción derecursos e impuestos, cuya distribuciónse plasma en una materialidad y unacorporeidad específicas.


186

otro monto por el tránsito entre el Chapa-re y Chimoré (Cochabamba) y cualquierventa o compra de ganado en Huari ali-mentaba las arcas orureñas.

La lectura de los datos consignados en el Cua-dro 2.10 resalta nuevamente la existenciade “escaleras” como característica comúnde los ingresos departamentales en los dife-rentes presupuestos considerados desde1903 hasta 1954. Gran parte de los ingre-sos fiscales provenían de productos especí-ficamente ubicados en una o algunas regio-nes determinadas. La coca, por ejemplo, sibien estaba presente también en Cocha-bamba y se expresa en sus ingresos depar-tamentales de 1903, encuentra claro prota-gonismo en La Paz constituyendo uno delos principales ingresos del departamento.

Presupuestos departamentales poco sostenibles

La revisión de los presupuestos departamen-tales demuestra que pocas veces éstos fue-ron sostenibles en el tiempo. En Chuquisa-ca, por ejemplo, el impuesto predial redujosu importancia relativa del 23% en 1930 al6% en 1949. Así, la suma de pequeñas im-posiciones de “otros ingresos” permitía vi-vir al departamento. Asimismo, ese año LaPaz vivió de los impuestos generados porla cerveza (42%) mientras que los ingresospor la producción de coca ya ni figuraban.En Cochabamba los ingresos continuaronbasándose en la chicha e incluso su pro-porción se acentuó (76%). En 1954, tras laRevolución Nacional se vivió una rupturarespecto de 1949 de tal manera que la si-tuación presupuestaria parecía acercarsemás a 1930.

La heterogeneidad entre los diferentes ingre-sos departamentales se daba en funciónno sólo de la ubicación específica de losproductos, sino también del comporta-miento del mercado. Este hecho fue claroen el caso cruceño pues mientras en 1903la goma era el producto específico de la re-gión, en la década de 1940 la posta fue to-mada por la producción petrolera. El apro-vechamiento de los recursos petroleros

por parte de las regiones productoras poneen cuestión el problema de la pugna entreel Estado central y las regiones por el cobrode impuestos.

Los recursos naturales y su renta

Las disputas surgidas en torno al uso de losingresos generados por los recursos natu-rales constituye una constante y los resul-tados de las negociaciones y pugnas res-ponden a coyunturas tanto espaciales co-mo temporales.

En lo referente a la minería, en 1913, una vezasentada la producción estañífera, los te-soros de Potosí y Oruro no planificaronningún aporte proveniente de esta activi-dad. En 1923 la situación cambió cuandoambos tesoros departamentales se benefi-ciaron con los ingresos provenientes de unimpuesto adicional de 40 centavos sobrequintal métrico exportado por cada depar-tamento y de una participación por el pagode patentes mineras. Los ingresos deriva-dos de la actividad minera representabanel 27% en Oruro y el 13% en el caso de Po-tosí. Esto cambió siete años después cuan-do se presupuestó un descenso en losaportes de la minería en el Tesoro de Oru-ro a un 5% del total, mientras que en Poto-sí se pensaba en un importante incremen-to al alcanzar el 47% del total de ingresos.

Los presupuestos de 1923 y 1930 permitenobservar dos cosas: por un lado, que la mi-nería generaba recursos prioritariamentenacionales y, por otro, la imposibilidad dedeterminar porcentajes específicos desti-nados a los departamentos. En 1923 el to-tal planificado de las contribuciones recibi-das por la minería en los departamentosde Oruro y Potosí era de Bs. 298.324,17,equivalentes al 5,5% de los ingresos nacio-nales. En 1930, en tanto, la suma agregadaplanificada para estos departamentos, Bs.5.338.000, equivalía sólo al 3% de los in-gresos nacionales provenientes de la mi-nería (Gráfico 2.14).

Hacia 1949, el aporte de la minería en el ca-so potosino era del 61% de su presupues-to. Por último, en 1954 los ingresos mine-

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bol

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nos

1923 1930

Ingresos agregadosOruro y Potosí

Ingresos nacionales

GRÁFICO 2.14 Ingresos nacionales y departamentales percibidos directamente por la minería (1923 y 1930)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales y departamentales.

83 La definición corresponde a Sack, en Vandergeest y Lee Peluso (1995). “La territorialización del control de recursos por elEstado implica que éste pueda movilizar los medios para la imposición coercitiva tanto dentro de los límites nacionales comoen contra de intrusos extranjeros” (Vandergeest y Lee Peluso, 1995. Traducción propia).



HUMANO EN BOLIVIA

188

Ámbitos de la territorialización

La territorialización estatal es un procesocomplejo en el que se pueden distinguir, almenos, cuatro ámbitos y aspectos:

i) Territorialización del “gobierno”: se tratadel Estado en tanto institucionalidad yburocracia. Implica situar al Estado y supresencia concreta en diferentes locali-dades y regiones del territorio en el mar-co de la organización política de los po-deres Ejecutivo y Judicial. Supone tam-

bién los procesos mediante los cuales lapoblación es gobernada por institucio-nes y agencias, por regulaciones, normasy discursos84.

ii) El Estado como servicios y como políti-cas: implica asumir que, independiente-mente de que la administración estatal es-té o no presente a través de funcionarios,puede llegar como resultado de una políti-ca que es demandada o acatada de diver-sas maneras por los habitantes de una lo-calidad. Ejemplos de ello son la solicitud e

instalación de escuelas, el pago de un de-terminado impuesto o la prestación vial.

iii) Recursos para el Estado: se expresan en lacapacidad de imponer impuestos, sobrediferentes actores y regiones, para mante-ner su burocracia.

iv) Control de la tierra y los recursos: suponela existencia de una administración y elregistro de las tierras así como de otrosrecursos naturales como las minas o elpetróleo.

La expansión del Estado en tanto territoriali-zación del gobierno o institucionalidad co-rresponde a la concreción de sus poderes.Un atributo del Estado es la “soberanía”que, por un lado, establece fronteras ex-ternas y, por otro, internamente implicauna serie de “potestades” que se expresanen el ejercicio y despliegue de poderes: es-tablecer y ejecutar normas, gobernar elpaís a través del Ejecutivo y administrarjusticia.

Territorio, población, autonomía

Si bien la construcción estatal se realiza sobresociedades y grupos, frecuentemente el Es-tado tiene y produce la representación deespacios vacíos. En el caso de Bolivia cabereconocer que el país en general era pocopoblado y que los grupos y sociedades quevivían en el amplio territorio nacional pre-sentaban importantes variaciones demo-gráficas. Ello influyó en la territorialización.

En los espacios más poblados, que corres-pondían en general al altiplano donde lascomunidades indígenas eran muy impor-tantes, la expansión estatal se hizo induda-blemente hacia y “sobre” esos territorios.Estas comunidades constituían territoriosque se gobernaban de manera más o me-nos autónoma, situación que no implica lainexistencia de relaciones de subordina-ción hacia el Estado. Hablamos de territo-rios y no tierras porque más allá de la pro-piedad familiar y colectiva, las comunida-des incluían a todos sus miembros y con lí-

mites externos generalmente reconoci-dos. En el marco de esos territorios teníansus propias autoridades y sistemas de elec-ción sobre los que el Estado poco sabía.Más todavía: el Estado tenía controles limi-tados sobre estos territorios. No podía, porejemplo, aunque lo intentase, realizar unregistro individualizado de la tierra.

No es un secreto que los pueblos indígenas–como sostiene Magdalena Gómez (2002)–practicaron formas de jurisdicción, es decir,de administración de justicia. Aunque setrataba de una función y atribución exclusi-va del Estado, los pueblos indígenas estable-cieron “normas y sanciones, sin tener facul-tad legislativa reconocida, y el hecho de queno hayan sido escritas o formalizadas no lesexime de su naturaleza jurídica” (Ibid). Esta-mos por tanto ante altos grados de autono-mía de una colectividad. Y no se concibe laautonomía de una colectividad sin un sus-tento territorial, cierto nivel de control sobrelos recursos naturales e, incluso, grados deautonomía política85.

En otras regiones y situaciones el Estado tu-vo que competir y expandirse o encarnar-se en elites locales o gamonales que po-dían asumir roles estatales. En todos los ca-sos estas situaciones contribuyeron a “con-figurar formas específicas de Estados”(Blockmans y Genet, 1996). Pero cualquie-ra sea la modalidad predominante, la cons-trucción del Estado significó “una especiede conquista interior” que gradualmentepudo convertirse en procesos de unifica-ción e integración de mayor o menor den-sidad y profundidad. En estos procesos,entidades políticas preexistentes puedencontinuar con sus propias leyes e institu-ciones durante mucho tiempo (Rao y Sup-pehellen, 1996).

La distancia geográfica significa también unamayor libertad de acción y oportunidadesde las comunidades y grupos para obrarpor su propia iniciativa. La “elite del poderde un territorio dependiente puede tendera asumir el papel de representante del te-rritorio más bien que el de agente del Esta-

85 En criterio de Stavenhagen (2002), todo régimen de autonomía significa también una relación jurídica y normativa entre launidad autonómica y el Estado central.

La geografía estatal y el controldel territorio en el siglo XIXLa producción cartográfica nacional mues-

tra un panorama bastante pobre: tres mapasestatales durante todo el siglo XIX. Si bien enestos mapas se privilegian las fronteras, seconstata al mismo tiempo una demarcaciónpoco precisa que se fue afinando poco a po-co a medida que se perdían extensos territo-rios por conflictos con los vecinos países.Así, las fronteras se dibujan a medida que laRepública se achica.

RECUADRO 2.13

Comisión boliviano-brasileña en la frontera Sud del Mandioré de 1908. El hito es de 1869. Fuente: Archivo La Paz.

La imagen de la geografía estatal es la depequeños y escasos centros poblacionalescon enormes dificultades de comunicaciónentre sí. Se trata más bien de territorios inima-ginados por la ausencia de políticas educati-vas masivas y profundos clivajes sociales,económicos y culturales. Frente a estas cir-cunstancias aparece, por tanto, la imagen deterritorios fragmentados porque el propio Es-tado tenía una política diferencial y diversa.

El gobierno significaba fundamentalmenteadministración sobre los hombres, de ahíque el territorio adquiriera relevancia sola-mente en la medida que estuviese poblado.A ello se debe que los intentos por “mapear”el territorio fueran escasos durante el sigloXIX, pues la gran mayoría de los mapas reali-zados en ese siglo corresponden al períodocomprendido entre 1880 y 1900.

Geográfica y espacialmente uno de losejes referenciales del siglo XIX fue el de nor-te-sur, establecido sobre redes de comercioy mercado. La referencia al norte y el sur pa-rece originarse en el período de la Guerra dela Independencia a partir de los polos políti-cos y de la lucha. Ambas referencias, ade-más, se dibujaron como ejes relacionados alos puertos accesibles del Pacífico: al sur,Cobija; al norte, Arica. La conceptualizacióndel “oriente” no fue una construcción en elimaginario sino recién hacia 1880.


84 Fergurson y Gupta (2003) señalan al respecto: “La economía política como conocimiento y los aparatos de seguridad comoinstrumentos técnicos han sido usados sobre la población como mecanismos para constituir la gobernabilidad como mododominante de poder desde el siglo dieciocho” (traducción propia).


191

Otro servicio que resalta a lo largo del tiem-po, aunque con menor peso relativo en lospresupuestos, es el gasto del gobierno querepresentó entre el 5% y el 10% del totalnacional.

Entre discontinuidades y cambios

Más allá de las constantes en los sectores men-cionados, un análisis detallado de los gastospresupuestados por año muestra gran dis-continuidad en los montos destinados, loque expresaría escasa continuidad en laspolíticas estatales. Este hecho podría escon-der también gastos puntuales y coyuntura-les. En 1903, por ejemplo, el Servicio de Co-lonización absorbió el 18,5% como res-puesta a la situación del Acre. En 1913, encambio, el porcentaje disminuyó a menosde la mitad (6%) y posteriormente el gastodedicado al servicio de colonización no su-puso más del 1,5% de los gastos nacionales.

El ascenso de otros gastos incidió además enla disminución notable de algunos rubros.En el caso de Fomento pareciera que la ma-yor importancia del servicio de la deuda pú-blica explica que el peso dentro de los egre-sos nacionales, constante en 1903 y 1913(alrededor del 10%), presente un fuerte de-clive en 1923 (1,7%). En 1938 se dio unaleve recuperación para volver a descenderen los presupuestos de 1949 y 1954.

En el transcurso del tiempo, el Estado centralfue encargándose de atribuciones que an-tes eran propias de las administraciones

departamentales. Es el caso de la adminis-tración de justicia, cuyo funcionamientohacia 1903 era preponderantemente fi-nanciado por los tesoros departamentales,para luego pasar a convertirse en respon-sabilidad exclusiva del Tesoro Nacional. Deahí que este rubro, que el año 1903 no lle-gaba ni al 1%, se transformó en 1913 enmás del 7% de los egresos nacionales pre-supuestados. Asimismo, en 1913 se obser-va un importante salto en los montos des-tinados al servicio de gobierno debido aque el servicio de la policía se centralizó ylos correos y telégrafos estaban sujetos aesta administración.

Otra característica que se observa a lo largodel tiempo es cómo antiguas dependen-cias fueron constituyéndose en serviciosindependientes en razón a la importanciaque se les fue otorgando. En 1913 Justiciase independizó de Gobierno y en 1923 elservicio de correos y telégrafos se inscribióen el nuevo Servicio de Comunicaciones.Sin embargo, 1938 marcó una ruptura. Nose trata sólo de incrementos o descensos:emergieron “necesidades” que antes noexistían o eran poco importantes. Es el ca-so de los servicios de Trabajo y Minas y Pe-tróleo que irán adquiriendo relevancia. Laexpresión más emblemática es sin duda elServicio de Salubridad e Higiene que hasta1923 dependía de otros servicios, sólo re-presentaba el 0,5% en 1930 y que tuvo unincremento en su peso relativo entre 1938y 1954. En cuanto a la Educación, si bien el


190

do” y tratará de mantener la mayor liber-tad posible respecto al centro político. Elpoder central, por su parte, intentará im-poner control e integrar el territorio, perodepende a su vez de sus representantes pa-ra comunicar sus decisiones (Rao y Suppe-hellen, 1996).

Es importante señalar que la existencia demayores o menores grados de autonomía,tanto por la organización de la sociedad co-mo por el control de las elites locales sobrelas poblaciones, no implica ni una forma-ción al margen del Estado ni una desarticu-lación respecto a su estructura. De hecho,las diversas formas de territorialización es-tatal constituyen maneras distintas y com-plementarias por las cuales el Estado se fueconstruyendo. Esta materialización, sinembargo, implica relaciones e historias deconformación.

El Estado nacional y central se fue confor-mando a través de las políticas de distribu-ción de los recursos: se gasta en determi-nados servicios y en la burocracia de las se-des principales de los poderes del Estado(Ejecutivo, Legislativo, Judicial), en los di-versos niveles político-administrativos delterritorio y en la inversión o construcciónde algunas obras en distintas localidades.Esta conquista estatal tiene que ver tam-bién con la diferenciación establecida parala recaudación de los ingresos, en las últi-mas décadas del siglo XIX, entre tres nive-les de gobierno: nacional, departamental ymunicipal. La necesidad y exigencia de im-puestos que originaron frecuentes dispu-tas entre estos niveles fue consolidando ca-da uno de ellos. Y la escasa capacidad deimposición y tributación en los departa-mentos provocó que las subvenciones delEstado nacional fuesen necesarias. La esfe-ra nacional o central y las esferas departa-mentales o no centrales son resultado, portanto, de procesos históricos en el entra-mado de estas múltiples relaciones.

Para avanzar en esta indagación en lo que si-gue nos ocupamos analíticamente, poruna parte, de la espacialidad del gobiernoy el proceso de su territorialización y, porotra, de las relaciones entre el Estado “cen-

tral” y diversos niveles del territorio políti-co y administrativo, así como de sus víncu-los con diferentes sectores económicos,rubros y productos. El punto de partida esel destino de los gastos y la distribución delos recursos diferenciando lo central-na-cional de lo no central y regional. Sobre talbase “mapeamos” la geografía estatal y suterritorialización analizando la vinculaciónentre gastos y territorio. Para finalizar seidentifican los espacios de contienda entrelos ingresos nacionales, departamentales ymunicipales.

a) Fusiles y libras esterlinas

Ejército y deuda constituyeron los rubrosmás importantes de los gastos del Estadoboliviano a lo largo de la primera mitad delsiglo XX (Gráfico 2.15). Ambos rubros ab-sorbían, en promedio, casi la mitad de losrecursos nacionales. El Servicio de Defen-sa consumió entre un quinto y un tercio delpresupuesto y terminó representando el11% de los gastos en 1954. Paralelamente,las obligaciones del Tesoro, que consistenen la deuda pública, representaron el 11%en 1903 y 1913 incrementándose a casi el40% en la década de 1920 y alrededor del30% hasta 1954. La importancia que ad-quiere el servicio de Hacienda en los presu-puestos de 1903 y 1913 se explica porqueel pago de la deuda pública estaba consig-nado en este rubro.

El apoyo a la instrucción fue también un fe-nómeno de la primera mitad del siglo XX:de sólo 2% en 1903 ascendió rápidamen-te al 8 y 10% entre 1923 y 1938. En la dé-cada de 1940, la importancia relativa delservicio educativo en los gastos nacionalesllegó a duplicarse, representado alrededordel 20%. De esta manera, 1952 aparececomo una continuidad ya que el empuje ala educación empezó mucho antes. En elpresupuesto de 1954 se presenta un incre-mento significativo (23%) debido a la im-portancia específica del rubro (16,3%), pe-ro además porque el Servicio de AsuntosCampesinos (6,5%) destinaba sus gastosfundamentalmente a distritos escolares.

GRÁFICO 2.15 Destino principal de los gastos según servicios

Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales.

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1903 1913 1923 1930 1938 1949 1954

Servicio de Defensa

Obligaciones del Tesoro

Servicio de Instrucción

Servicio de Hacienda

Servicio de Gobierno

Servicio de Colonización

Servicio de Fomento/Obras Públicas

%


193

das. Sin embargo, considerando las cifrasde los anteriores años, es plausible pensarque el gasto militar se dividía de maneraequitativa entre dependencias centraliza-das y dependencias departamentales dilu-yendo la magnitud del centralismo que lascifras indican.

Por otro lado, el rubro más importante en elámbito central es el de “Obligaciones delEstado”, es decir, la deuda pública y en es-pecial el servicio de la deuda externa quetambién se contabiliza en el Estado cen-tral. Ambos elementos permiten poner enduda el aparente proceso de centraliza-ción. Las cifras muestran incluso un apoyodel Estado central a las entidades departa-mentales. Y es que en la dinámica cen-tral/no central se requiere diferenciar lamayor o menor presencia de los diversosservicios en los departamentos, así comosus beneficiarios.

Un tema importante tiene que ver con el Ser-vicio de Hacienda. En 1903 este rubro espreponderantemente central y sus gastosequivalen al 15% de los gastos nacionales.Ese total, que es elevado, se explica funda-mentalmente por los pagos de la deuda pú-blica (el 10% de los ingresos nacionales).En contraposición al Servicio de Hacienda,los gastos del Servicio de Colonización,que equivalían también al 15% del total delos nacionales en 1903, estaban altamentedesconcentrados. Casi el total de esos re-cursos se destinaban al Territorio Nacionalde Colonias (90%). Otro gasto en gran par-te descentralizado corresponde al rubro deGuerra, a pesar de que no es posible deter-minar con precisión el destino del gasto deestos recursos en los departamentos. Gue-rra y Colonización, por tanto, absorben, alo largo y ancho del país en el primer caso,y en el norte del país en el segundo, granparte de los gastos descentralizados.

Diez años después, en 1913, resalta nueva-mente el Servicio de Hacienda como pre-ponderantemente central debido a la con-signación de obligaciones financieras. Asi-mismo, el Servicio de Fomento se centrali-

za por la disminución de obras públicas ylos mayores pagos a Direcciones Genera-les y, sobre todo, a los empréstitos. Encuanto a los gastos “no centrales”, resaltanprincipalmente los servicios de Guerra yGobierno. En este último se agruparon losgastos de Policía y los de correos y telégra-fos, con montos equivalentes al 15% deltotal nacional, distribuidos en todo el país.Una importante innovación registrada esteaño es que el 8% de los egresos nacionalesse explica por gastos educativos en el inte-rior del país.

A diferencia de la década anterior, en 1913 elServicio de Colonización presenta gastosplanificados en misiones en todo el territo-rio nacional, con capacidades administra-tivas supra-departamentales. El anteriorprotagonismo de los gastos en el norte delterritorio empezaba a decaer. En 1923, entanto, los servicios más descentralizadosson Instrucción, Gobierno y Comunicacio-nes: el Estado buscaba su materializaciónen las regiones a partir de escuelas (8% delos gastos nacionales), policías (7%) y co-rreos y telégrafos (6%). Como se mencio-nó, el presupuesto no manifiesta la ubica-ción de los gastos militares, rubro antesprotagonista de los recursos recibidos porlas regiones.

Siete años después, gran parte de las ante-riores características se repiten. El servi-cio más descentralizado es Educación.También destacan los servicios de Gobier-no, Justicia y, un poco más rezagado, Co-municaciones. Los distritos educativosson tan importantes que absorben el 8%de los gastos nacionales86, los recursos pla-nificados para correos y telégrafos equiva-len al 4%, el gasto de las cortes departa-mentales de justicia es del 3,7% y los egre-sos destinados a dependencias policialesen las regiones significan el 3% de los gas-tos nacionales.

Inmediatamente después de la Guerra delChaco, a partir de la distribución de los re-cursos destinados por el Estado a las re-giones, resaltan nuevas particularidades.


192

servicio había existido desde hace muchotiempo, empezó a asociarse con los Asun-tos Indígenas. Así, el conjunto de estos ru-bros fue marcando una nueva época y seafianzó en las décadas siguientes aumen-tando los requerimientos y gastos que de-mandaban.

La dinámica central-no central

¿Cómo se distribuían los recursos en térmi-nos geográficos? Para analizar este asuntohemos diferenciado los gastos, en los pre-supuestos, entre Estado central o nacionaly no central o departamental. Bajo el para-guas de “Estado central” se agrupan todoslos gastos del Estado nacional destinadosal funcionamiento de las oficinas y la buro-cracia centrales, fundamentalmente asen-tadas en la ciudad de La Paz. Bajo la catego-ría “no central”, en cambio, se sitúa la bu-rocracia del Estado en los departamentos ylos diversos y heterogéneos gastos realiza-dos por éstos (Cuadro 2.11).

El análisis de la situación a partir de 1903muestra que los gastos se dividían de ma-nera casi equitativa entre el “Estado cen-tral” (43%) y el “no central” (56%). Esta si-

tuación parece haber permanecido duran-te las dos primeras décadas del siglo, hasta1923. A partir de entonces, y hasta 1938,el Estado central empezó a concentrar lamayoría de los recursos: el 69% en 1923,el 77% en 1930 y el 65% en 1938. La ten-dencia parece revertirse después y en1949 y 1954 se recupera una proporciona-lidad similar a la de principios del siglo XX.Pero, ¿se trata realmente de un acapara-miento por parte del centro? ¿Estamos an-te un fenómeno de centralización de lamagnitud que al parecer se expresa en lascifras? Veamos los datos.

La “centralización” que se observa desde1923 podría explicarse a partir de dos fac-tores. Por un lado, en el presupuesto de es-te año ya no se presenta el destino especí-fico de los recursos destinados al Serviciode Guerra debido a que el Congreso, por ra-zones de seguridad nacional, empezó a vo-tar las partidas de defensa en sesiones re-servadas. Por ello hasta el presupuesto de1954 se desconoce el destino planificadode estos recursos y se incorporan los gas-tos del Servicio de Guerra en el “Estadocentral”, situación que indudablemente in-fla los gastos en las entidades centraliza-

CUADRO 2.11 División de los recursos gastos “Central” y “No central” (1903-1954)

División Total Porcentajes Total Porcentajes Total sin Porcentajessin Guerra Guerra y sin

deuda pública1903 Central 3.323.789.50 43,69 2.325.259.00 46

No central 4.283.116.41 56,31 2.769.735.51 541913 Central 9.666.083.71 43,62 8.166.295.21 47

No central 12.493.224.94 56,38 9.390.481.24 531923 Central 25.890.538.42 69,02 18.150.553.22 61 3.621.272.42 24

No central 11.620.580.96 30,98 11.620.580.96 39 11.396.780.96 761930 Central 36.499.441.53 76,71 27.796.900.55 71 9.027.172.12 45

No central 11.080.666.92 23,29 11.080.666.92 29 11.080.666.92 551938 Central 178.715.270.00 65,18 91.919.270.00 49

No central 95.457.826.00 34,82 95.457.826.00 511949 Central 972.362.837.16 45,75 580.672.564.54 33

No central 1.153.058.699.54 54,25 1.153.058.699.54 671954 Central 9.026.502.420.84 59 7.296.678.795.84 54

No central 6.272.350.567.71 41 6.272.350.567.71 46

Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. 86 El Servicio de Educación concentra en promedio el 40% de los recursos no centrales recibidos por cada departamento (enChuquisaca llega al 60%).



195

Eliminado el Servicio de Guerra, del cualse sigue desconociendo el destino final delos montos, se tiene una distribución degastos relativamente similar entre las en-tidades centralizadas y las dependenciasdepartamentales. Luego de la declaratoriade mora, el servicio de la deuda externaya no retiene la mayor parte del pago de ladeuda pública. En ésta se empezó a con-signar montos especiales dirigidos a di-versas obligaciones que el Estado centraldebía atender en las regiones. Los pagosal exterior –considerados como centra-les– disminuyeron en importancia y sepresupuestó un 4% de la deuda públicapara los departamentos. Así, las Obliga-ciones del Estado se convirtieron, juntocon Educación y Gobierno, en los servi-cios más descentralizados añadiéndoselos gastos en Salubridad.

Posteriormente, el presupuesto de 1949 con-solida la imagen de una distribución equi-tativa de los gastos entre las dependenciascentrales y las dependencias departamen-tales. Si bien el consumo del “centro” notiene la magnitud que se tiende a imaginar,es de todos modos importante dado que lamayor parte de la burocracia está concen-trada en La Paz.

Ese año la importancia de los distritos educa-tivos se incrementó considerablemente,llegando a representar el 16% de los gas-tos del Tesoro Nacional: en gran parte delos departamentos constituía la mitad delos recursos destinados y, de todas formas,su importancia relativa no es inferior enningún caso al tercio de los montos recibi-dos. Sin embargo, servicios que anterior-mente sobresalían por sus gastos en los de-partamentos redujeron su importancia:Policía, por un lado, y correos y telégrafos,por otro, no llegan a absorber más del 3%de los gastos nacionales.

Se desconoce el destino de la mayor parte delos recursos distribuidos a lo largo del territo-rio nacional (32%), debido fundamental-mente a que el rubro Obligaciones no expli-cita una desagregación geográfica detallada.

Años después, con la llegada de la Revolu-ción de 1952, la relación entre los gastosdel Estado “central” y “no central” conti-nuó siendo relativamente equitativa a pe-sar de un mayor peso en el primero. El pre-supuesto de 1954 muestra que las Obliga-ciones del Estado” y el gasto en la Policía secentralizaron con relación a su desenvolvi-miento pasado. Los gastos en Educación yAsuntos Campesinos, de manera conjunta,continuaron siendo los más descentraliza-dos, representando al menos el 50% de losrecursos que cada departamento recibía,con excepción de Pando. Otros rubros im-portantes para los departamentos fueronObligaciones del Estado, Gobierno, Higie-ne y Salubridad y Comunicaciones. Y resal-ta que, a diferencia del pasado, ya no exis-ten tantas diferencias en la cobertura delos servicios, ya que están en todos los de-partamentos.

b) La discontinua configuración

Lejos de lograr un asentamiento homogéneode la burocracia en el territorio nacional,los recursos administrados por el Estadocentral llegaron a las regiones en forma di-ferenciada. En consecuencia, algunos de-partamentos absorbieron más recursosque los demás y esta distribución de gastostambién varió entre un momento y otro.¿De qué dependía el aprovechamiento delos recursos? De la consistencia de las de-mandas políticas departamentales, perotambién de algunas consideraciones obje-tivas. La importancia económica de las re-giones y la distribución demográfica fue-ron factores cruciales al definir el destinodel dinero estatal. Veamos este hecho enlos presupuestos.

Gastos, rubros, subvenciones

En 1903, la mayor parte de los montos delpresupuesto “no centrales”, agrupados enuna cuenta general87, se destinaron a diver-sas obras públicas concentradas funda-

La Guerra del Chaco (1932-1935)“Ya a mediados del siglo XIX, Paraguay ha-

bía empezado a ocupar territorios pertene-cientes a los departamentos de Tarija y Chu-quisaca, conocidos como el Chaco Boreal”(Calderón, 1993). El gobierno de Bolivia res-pondió a estas acciones a nivel diplomáticomediante doce misiones conformadas porpersonajes prominentes, sin ningún resulta-do (Ibid.).

El 15 de diciembre de 1928, un contingentedel ejército paraguayo asaltó el fortín bolivia-no Vanguardia, acción que fue respondidacon la ocupación de los puestos paraguayosde Boquerón y Mariscal López. Los diarios dela época señalan que las noticias de la ocupa-ción provocaron que “multitudes [recorrieran]las calles de La Paz pidiendo la guerra” (Ibid.).

Hacia 1932 el conflicto bélico era inevita-ble. La toma de laguna Chuquisaca por sol-dados bolivianos desencadenó finalmente laguerra. El presidente Salamanca no hizo na-da por detener la conflagración pues espera-ba que la campaña fortaleciera su deteriora-da figura gubernamental.

En los tres años de guerra, 65 mil bolivia-nos murieron en combate, por enfermeda-des o cayeron prisioneros, lo que constituyó

RECUADRO 2.14

Fuente: Julio Cordero.

alrededor del 15% de la población moviliza-da. Porcentaje similar al del Paraguay, aun-que éste representó sólo 36 mil soldados.

Es amplia la bibliografía que relata losacontecimientos cotidianos y la participa-ción de las diferentes clases urbanas en elconflicto. Arze (1987) ha detallado la partici-pación en la guerra de la población indígenareclutada “por la fuerza” y utilizada comocarne de cañón en muchos de los enfrenta-mientos. En respuesta a esta medida se pro-dujeron varios levantamientos especialmen-te en el altiplano paceño, que contribuyerona debilitar las energías del endeble Estadoboliviano que arrastró penosamente la cargade las contradicciones internas de una so-ciedad heterogénea.

Los desacuerdos constantes entre el ejér-cito y el presidente Salamanca produjeron elfamoso “corralito de Villamontes”, en el quefue apresado el presidente y obligado a re-nunciar. Su sucesor, José Luis Tejada Sorza-no, se empeñó en buscar la paz con Para-guay por la vía diplomática. Fue finalmenteen 1938, tres años después del cese de hos-tilidades, que se firmó un acuerdo con la pér-dida para Bolivia de casi una quinta parte delterritorio (250 mil kilómetros cuadrados).

Fuente: Arze (1987) y Calderón (1993).

87 En algunos casos, debido a que la ubicación de los gastos no es lo suficientemente explícita o en razón de que más de undepartamento es beneficiario de los montos distribuidos por el Tesoro Nacional, los montos se consignan en un grupo general.


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La Paz concentraba un gasto importante del15% destinado a atender las necesidadesburocráticas de los Servicios de Hacienda,Justicia e Instrucción. Si se considera, sinembargo, el número de habitantes, el ma-yor apoyo al funcionamiento de la burocra-cia de los departamentos de occidente pa-recería no responder a una política arbitra-ria sino más bien a la distribución demo-gráfica nacional.

Es importante señalar también que el Servi-cio de Colonización era exclusivo del Terri-torio Nacional de Colonias dado que granparte de sus recursos (65%) se dirigía a laregión. De hecho, la presencia estatal enesta parte del territorio se explicaba única-mente por este servicio. Es interesante se-ñalar que bajo el término “Servicio de Co-lonización” se encontraban también gas-tos de educación y justicia. Existían tam-bién gastos destinados sólo para algunosdepartamentos, como el rubro de Culto enSanta Cruz y el de Agricultura en Tarija, Co-chabamba y Santa Cruz.

Las luchas en torno a los gastos “no centra-les” encontraron en las demandas de San-ta Cruz un interesante ejemplo de cómolos representantes departamentales pelea-ban por la sostenibilidad de sus demandas.En 1922, el Senado señaló que los recursospara construir el camino de Cordillera a Va-llegrande (Bs. 14.000) debían provenir dela prestación vial90 y que dicho monto de-bía figurar no sólo como gasto sino tam-bién como ingreso. Los representantescruceños adujeron que el camino era abso-lutamente primordial para “dar salida a laindustria ganadera de la provincia Cordille-ra hacia el interior de la república” y no só-lo, como se hacía entonces, a la Argentina.Y añadieron:

está en la conciencia pública que desde que elferrocarril de Antofagasta llegó a Oruro seestableció la competencia ruinosa de los ar-tículos extranjeros a los similares de Santa

Cruz como el azúcar, el arroz y otros que hansido desterrados totalmente de las plazas na-cionales de consumo y hoy apenas se puedeenviar suelas, alcoholes y café en muy redu-cida escala a Sucre y Cochabamba91 (Repre-sentación Oriental, 1910).

En el debate, el Honorable Estensoro enfati-zó entonces la necesidad de cobrar la pres-tación vial en dinero a fin de alcanzar ma-yores distancias para la construcción delcamino. Saldaña, representante cruceño,respondió que se disponían de sólo Bs.4.500 porque en Santa Cruz “no se puedecobrar todo en dinero: primero, porque setiene que atender los principales caminosvecinales e interprovinciales y segundoporque la mayor parte de los contribuyen-tes son indígenas” (Redactor del H. Con-greso Nacional, Legislatura Ordinaria y Ex-traordinaria de 1921-1922, 1922). A pesarde las impugnaciones orientales, se deci-dió que los Bs. 14.000 debían ser erogadospor el Tesoro Departamental de SantaCruz. La resolución del Senado se basó enlos siguientes argumentos:

El Senado (…) ha resuelto no consignar enlos presupuestos departamentales esta clasede partidas por concepto de reembolso dedeudas del Tesoro Nacional a favor de los te-soros departamentales (…) primero porqueen el presupuesto Nacional no hay ningunapartida para el pago de estos créditos y se-gundo porque si aprobamos esta partida (…)tendríamos que hacer igual cosa con los de-más tesoros departamentales, de los cualesel Tesoro Nacional es deudor de más de dosmillones de bolivianos (Ibid.).

Los presupuestos de 1923 y 1930 muestranque el Servicio de Instrucción implicó, entodos los departamentos, al menos un ter-cio de los egresos destinados a las depen-dencias departamentales. En el presupues-to de 1923 los distritos escolares consumí-


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mentalmente en los departamentos de LaPaz, Cochabamba y Oruro. Sin tomar encuenta los montos absorbidos por el rubroTerritorio Nacional de Colonias –que con-sumió importantes recursos como res-puesta a la situación de guerra– la mayorparte de los gastos en todos los departa-mentos correspondió a los rubros de Go-bierno. Esta situación se explica porque losgastos de correos y telégrafos se inscribíanen esta dependencia gubernamental. EnLa Paz y Potosí representaban un tercio delos recursos totales destinados a las depen-dencias de cada departamento, en Oruroel monto ascendía al 45%, en Chuquisacaal 53% y en Cochabamba hasta el 61%.

Otro rubro importante correspondía al Servi-cio de Hacienda, dentro del cual se encon-traban los gastos de las aduanas naciona-les y las subvenciones del Estado central alos departamentos. Los gastos de aduanaseran importantes en los departamentos deoccidente, mientras que en los departa-mentos de menor importancia económicalas subvenciones tenían un rol crucial. Lamayor parte del dinero del Tesoro Nacionaldestinado a Santa Cruz y Tarija cubría el dé-ficit de sus tesoros departamentales y unasituación aún más marcada se daba en elBeni.

A principios del siglo XX existían pocas dife-rencias entre los departamentos a la horade recibir recursos y no hubo una concen-tración burocrática ni de servicios en undepartamento determinado88 con excep-ción de La Paz, que concentraba los recur-sos centrales. Esta situación se evidenciacomparando los montos absolutos y tam-bién a través de un análisis per cápita (conbase en el censo de 1900). Las diferenciasde los montos recibidos por persona eranmuy pequeñas y no existían variacionessignificativas entre los departamentos oc-cidentales (con excepción de Cochabam-ba). Es así que en Chuquisaca se tenía Bs.0,44 por cada habitante, Bs. 0,32 en LaPaz, Bs. 0,38 en Potosí, Bs. 0,36 en Oruro y

sólo Bs. 0,15 en Cochabamba, lo que loidentifica como el departamento menosbeneficiado.

En cuanto a los departamentos de Oriente, laescasa población se traduce en mayoresniveles de recursos por habitante y el de-partamento menos importante económi-camente recibe más recursos para el fun-cionamiento de su burocracia. Se obtienenBs. 0,99 por persona en Tarija, Bs. 0,92 enSanta Cruz; y Bs. 6,81 en el Beni. En la me-dida en que gran parte del presupuesto es-tuvo destinado a funcionarios, estos mon-tos per cápita indicarían un mayor númerode funcionarios por habitante en los depar-tamentos menos poblados. Sin embargo,lo que podría entenderse como una “inefi-ciencia” estatal se inscribiría como partede las necesidades de un Estado por sentarpresencia física en aquellos lugares másdistantes.

En 1913, el Servicio de Guerra y el Serviciode Gobierno constituían los rubros quemás aportaban a las regiones89. Gobiernoacogía gastos destinados a correos y telé-grafos y también Policía. A diferencia deaños pasados, el peso relativo de este ser-vicio dentro de los recursos totales recibi-dos por cada departamento se uniformórepresentando un tercio de los montos decada departamento, 42% en La Paz y Co-chabamba y 52% en Potosí.

Los gastos educativos en las regiones empe-zaron también a ser importantes e implica-ron, en promedio, un tercio del dinero “nocentral” que llegaba a cada departamento.En el caso de Potosí ascendía sólo al 25%en respuesta al protagonismo del Serviciode Gobierno en el departamento, pero enOruro representaba el 41% y en Chuquisa-ca los gastos en los distritos escolares equi-valían al 52% del monto asignado al de-partamento. En cuanto al Beni, el peso re-lativo no supera el 16% debido a que losgastos en aduanas y la subvención estataljugaban un rol más importante en la diná-mica departamental.

88 Es evidente, no obstante, que este análisis podría estar “perturbado” por la coyuntura específica del Acre y por el hecho deque la mayor parte de los recursos destinados a las regiones es de difícil ubicación entre los diferentes departamentos.

89 El destino final de alrededor 40% de los gastos es de difícil determinación, especialmente porque se desconoce con precisiónla distribución de los gastos militares.

90 La prestación vial era un impuesto departamental. Este podía ser pagado en dinero o en jornadas laborales y se trataba de unaobligación rural destinada a la construcción o mantenimiento de caminos vecinales.

91 “Cabe recordar un antecedente bastante significativo. Los pueblos andinos tienen el monopolio de los destinos del país y eraun hecho previsto que se adjudicaran, como en efecto se adjudicaron, los dos millones de libras esterlinas de la indemnizacióndel Acre, en provecho propio y exclusivo ligándose entre sí por vías férreas y dejando siempre fuera del concierto bolivianoregiones que una sana y racional política aconsejaba ligar al resto de la república” (Representación Oriental, 1910).


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Paz era el que recibía más recursos debidoa la concentración de los gastos destina-dos a Higiene, Educación y Gobierno. Sinembargo, los departamentos más peque-ños eran atendidos con prioridad por el Es-tado central. Con base en los montos “nocentrales” y el Censo de 1950 se observaque, en términos individuales, el departa-mento más beneficiado era Tarija que reci-bía Bs. 359 por persona, Beni obtenía Bs.299, La Paz ocupaba el tercer lugar con Bs.290 y luego estaba Santa Cruz con Bs. 286presupuestados por persona. Estos datosexpresan dos cosas: que había una centra-lización de recursos en el departamento deLa Paz y que el Estado central también seocupó de manera prioritaria de aquellasregiones con menores capacidades de ge-nerar recursos. Oruro y Potosí, en cambio,que generaban gran parte de los ingresosfiscales, recibían sólo Bs. 244 y Bs. 225 porpersona. Finalmente, en Chuquisaca sepresupuestaron Bs. 206 por cada habitan-te y en Cochabamba Bs. 193, resultando,como en 1903, el menos beneficiado delos departamentos.

El tamaño de los montos de difícil ubicaciónpuede “perturbar” las cantidades obteni-das así como su análisis correspondiente.Sin embargo, los departamentos delOriente eran atendidos con prioridad porel Estado central en cuanto al funciona-miento de la burocracia departamental.En este sentido, si la distribución de los re-cursos del Estado nacional hubiese res-pondido a la capacidad de generación deingresos de los departamentos, la situa-ción descrita se presentaría como injusta.Finalmente, como se remarcó, empeza-ron a desaparecer diferencias regionalesen términos de la cobertura de servicios:casi todos tenían dependencias en cadauno de los departamentos.

Con la Revolución de 1952, el rol de la educa-ción dentro de los montos “no centrales”se incrementó aún más: en la mayor partede los departamentos el 50% correspon-día a los rubros de Educación y de AsuntosCampesinos, salvo en Pando. En Chuquisa-ca, La Paz, Potosí y Oruro el fomento a la

educación departamental implicaba la mi-tad de los recursos dirigidos desde el Esta-do central. En cuanto al resto de los depar-tamentos, el peso llegó a situarse en tornoal 60% del total. La menor diferencia en elprimer grupo se explica, nuevamente, porel tamaño de las obligaciones del TesoroNacional con las regiones. Por último, otradependencia estatal que resalta con unaimportancia más o menos similar en los di-ferentes departamentos es el Servicio deGobierno e Inmigración: el Estado apoya-ba así el desempeño policial en las diferen-tes regiones de su territorio.

c) “Mapeando” el arco estatal

Sostenemos aquí que los gastos del Estadoimplican y conllevan destinos precisos entérminos geográficos. Por ello es funda-mental “dibujar”, a través del tiempo, lainstalación estatal: ya se trate de la divisiónde provincias, cantones o distritos escola-res. Mediante la revisión de los presupues-tos de la primera mitad del siglo XX se tra-zan mapas de algunos servicios del Estadocomo justicia (1911-1923), educación(1913-1954) y correos (1923-1954), lo quepermite observar la territorialidad de losservicios, su densidad y tendencias de cre-cimiento.

Para el efecto se recurrió a los mapas de laépoca, tarea difícil per se: la búsqueda delos mapas, el trabajo en ellos, la ubicacióny situación de lugares se convirtió en unaverdadera pesquisa que expresa tambiénlas propias condiciones estatales. La narra-ción de los múltiples recorridos es funda-mentalmente una descripción de la inca-pacidad, descuido y prioridades del Estadoen el desafío de tener control sobre su te-rritorio. Mapas poco similares entre sí, contrazados y fronteras dispares, y la propiainexistencia de una “colección” con infor-mación mínima sobre el territorio y suscambios, constituyen también otra formade acercamiento a una etnografía del Esta-do que nos habla no sólo de sus problemaspara ejercer soberanía en el pasado, sinoincluso en el presente.


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an alrededor del 28% de los gastos desti-nados a Potosí, 33% en el caso de La Paz yTarija, 38% en Oruro y Beni, alrededor del43% en Cochabamba y Santa Cruz y prác-ticamente la mitad de los montos recibidospor Chuquisaca. Siete años después estosmontos se incrementaron: 35% en Tarija,38% en Potosí y Cochabamba, 43% en LaPaz y Beni, 48% en Oruro y Santa Cruz, y63% en Chuquisaca.

Durante la década de 1920, el Servicio de Go-bierno y el Servicio de Justicia fueron gas-tos importantes: alrededor de un quintaparte cada uno. Gobierno representaba en1923 un tercio de los montos presupuesta-dos en el departamento de La Paz por lapresencia policial tanto en el departamen-to como en la ciudad.

Considerando los montos destinados al soste-nimiento de la burocracia en los departa-mentos se observa que había una concen-tración en La Paz. Así, en 1923, un tercio delos gastos no centrales del Servicio de Go-bierno y el 15% de los gastos del Servicio deComunicación se destinaban a este depar-tamento. En 1930 prácticamente el 40%del gasto “no central” de Gobierno iba a LaPaz y, en educación, el monto representabael 33% del total de sus gastos en escuelas ydependencias departamentales92.

En el Territorio Nacional de Colonias, a partirde 1923 empezaron a presupuestarse tam-bién gastos de Justicia y de Hacienda. ElServicio de Culto ya no fue exclusivo deSanta Cruz, pues se presupuestaron gastosen La Paz y en diferentes misiones enoriente, sur y norte del país. En 1930, elServicio de Culto tenía dependencias enprácticamente todos los departamentos

del país, a excepción de Oruro. El Serviciode Colonización, a su vez, se consolidó enTarija y Santa Cruz. En contraposición a es-ta ampliación, el Servicio de Agriculturacontinuaba con dependencias departa-mentales sólo en Tarija, Santa Cruz, Beni yChuquisaca. Siete años después se limitó aCochabamba y Tarija.

El Estado en las regiones

Es claro que en la década de 1920 el Estadobuscó materializarse en las regiones a tra-vés de profesores, telegrafistas, jueces ypolicías. Se dio entonces un progresivo cre-cimiento de servicios desde inicios del si-glo XX, con un salto en el presupuesto de1938, el cual parece ser expresión de unamayor burocratización estatal. Se observatambién que, en promedio, el 25% de losmontos totales destinados a los departa-mentos corresponde a gastos educativos,lo que significó un descenso en este rubrorespecto de años anteriores. La novedaden los gastos fue el Servicio de Higiene ySalubridad, dependencia que absorbió en-tre el 10% y el 20% del total del dinero “nocentral” en cada departamento93.

Una década después, en el presupuesto de1949, el protagonismo de los gastos estu-vo nuevamente en Educación que repre-sentaba prácticamente la mitad de los re-cursos destinados a varios departamen-tos, pero en el caso de La Paz, Potosí y Pan-do el peso relativo se reducía a un terciopor la importancia de las Obligaciones delTesoro Nacional94.

Un análisis del 68%95 de los gastos “no cen-trales” muestra que el departamento de La

92 Luego resaltan aquellos montos que se repartían entre los diferentes departamentos del país, sin la posibilidad de ubicar sudestino concreto. En 1923 esto responde fundamentalmente a la imprecisión de los gastos de comunicaciones y fomento entrelos diferentes departamentos, a pesar de que una observación atenta muestra una relativa concentración en Occidente. Sieteaños después –con menor importancia por los montos consignados– en la explicación de los montos no especificados sesuman los servicios de Industria y de Salubridad.

93 Este año no es posible identificar el destino del 44% de los recursos porque los montos consignados en los servicios deFomento, Obligaciones del Estado, Salubridad y Comunicaciones no están claramente identificados o benefician a más de undepartamento. Sin embargo, si bien el protagonismo de La Paz en cuanto a la recepción del dinero “no central” mermó unpoco, destaca una concentración en el departamento de los recursos administrados por los servicios de Gobierno, Educación,Salubridad y Hacienda. Las zonas más relegadas son Beni y el Territorio Nacional de Colonias, aunque este último empezó apresenciar la llegada de nuevas dependencias estatales y la anterior exclusividad del Servicio de Colonización en la región sedifuminó.

94 En referencia a La Paz y Potosí esta situación respondía a Obligaciones con instituciones locales y en cuanto al departamentodel norte la situación obedecía al monto destinado como subvención al Tesoro Departamental.

95 Se desconoce el destino de la mayor parte de los recursos (32%) debido fundamentalmente a que las Obligaciones no son losuficientemente explícitas o porque más de un departamento es beneficiario de los montos distribuidos por el Tesoro Nacional.


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ción fue más intensa en el altiplano y losvalles del sur y, en algunos casos, de mane-ra paralela al desarrollo de movimientossociales. Segundo, que estas divisionesresponden también a la búsqueda de auto-ridades propias, liberándose de las relacio-nes y subordinaciones establecidas haciaotras elites locales de las capitales de can-tones existentes. Finalmente, que estosprocesos, por lo menos en la segunda mi-tad del siglo XX, fueron impulsados por lasbases y por élites emergentes de ex cam-pesinos, pero también de mistis de pue-blos pequeños (Ibid.) en estrecha relacióncon la estructura de clases y los conflictossobre el dominio local. Esto conduce, co-mo bien señala la autora, al análisis sobrelos vecinos cuyo origen social e históricodesconocemos.

Spedding constató también que en esta his-toria de fragmentación, el período entre1876 y 1917 es particularmente importan-te (en especial durante la administraciónde Ismael Montes) pues se crearon 300cantones que posiblemente puedan atri-buirse a la fortificación de nuevas élites lo-cales como resultado de la expansión lati-fundista, el comercio, la minería, etc.(Ibid.). Al mismo tiempo remarca, sin em-bargo, que casi todos los cantones tienenuna historia particular de razones y causaspara su creación.

Este proceso de fragmentación, lejos de ha-berse estancado, continuó durante granparte del siglo XX: de 58 provincias en 1913se llegó a 92 en 1950. Si tal multiplicaciónes sorprendente, la subdivisión y creaciónde nuevos cantones en las provincias lo esaún más: de 417 a 1.035 cantones en elmismo período. En la mayor parte de losdepartamentos, el número de cantones en-tre 1913 y 1950 se duplicó aunque este cre-cimiento es mayor en Tarija, Potosí y Oruro.

Pero el siglo XX fue también un período enque el ancho e infranqueable territorio delOriente iría adquiriendo “rostro y forma” apartir de la posibilidad de nombrarlo: elantiguo Territorio del Nor-Oeste se trans-formó en el Territorio Nacional de Coloniasy en su interior se fueron “nombrando” ydefiniendo provincias.

Las aduanas

Los mapas departamentales y el análisis delos datos existentes muestran un fenóme-no de movilidad en la “presencia estatal”con relación a las aduanas en el territorio.Los cambios que aparecen en nuestra geo-grafía, como puntos móviles, fueron mu-chas veces resultado de pugnas en distin-tos ámbitos de la administración estatalque involucraron y enfrentaron incluso alos poderes del Estado. Un conjunto de


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Al “mapear” el destino de los gastos o servi-cios, se trate de aduanas, comunicaciones,educación o justicia, se observa que emer-ge una densidad que va configurando loque denominamos el arco estatal, cuyatrayectoria tiene origen al norte de la re-gión circunlacustre, zona a partir de la cualva extendiéndose, entre la cordilleraOriental y Occidental, fundamentalmenteen los espacios del altiplano, pasando porlos valles cochabambinos y el norte de Po-tosí hasta llegar a Tarija en el sur.

Hasta la primera mitad del siglo XX la corpo-reidad y materialidad de la administracióngubernamental estaba circunscrita a losmarcos de este arco, de tal manera que elEstado no tenía presencia ni control en vas-tos espacios sobre los cuales extendía su su-puesta soberanía. Fuera de esta trayectoriase encontraba gran parte del territorio delpaís: al occidente, la región fronteriza conChile que incluía la parte occidental de Oru-ro y Potosí; al Oriente, todo el Territorio deColonias que hoy constituirían los departa-mentos del norte de La Paz, Pando, Beni; yla región oriental de Santa Cruz, junto contodo el Chaco chuquisaqueño y tarijeño.

Entre 1913 y 1954 la tendencia estatal seconcentró en expandir los servicios sobreeste arco y, de manera simultanea, sentarpresencia en una especie de enclaves enlos territorios más alejados como PuertoSuárez, Cobija y Villa Bella, entre otros.

División político-administrativa

El proceso de territorialización estatal, comovimos, respondió a múltiples dinámicas:procesos de representación y participa-ción política, acceso de la población a ser-vicios del Estado y la “independencia” delas elites. Pero es preciso considerar, ade-más, las operaciones económicas que obli-garon al Estado a instalarse en el territorio,aunque fuese como enclaves.

El crecimiento de provincias y cantones, no-torio en la primera mitad del siglo XX, fue

un proceso que se inició ya en el siglo XIX:entre 1826 y 1900 las provincias se dupli-caron de 28 a 57 y los cantones pasaron de272 a 370. Esta multiplicación tuvo quever también con la representación predo-minantemente territorial –y no poblacio-nal– de la Cámara de Diputados (Barra-gán, 2002 y 2005). Un ejemplo es ilustrati-vo al respecto: la provincia Chayanta en eldepartamento de Potosí, que hasta antesde 1851 tenía un diputado, a partir de sudivisión en Nor Chayanta y Sud Chayantalogró que a cada una le correspondiese unrepresentante.

La división y el incremento de provincias su-ponen, por tanto, la búsqueda de una ma-yor representación territorial, es decir, cor-porativa y colectiva. Cada provincia encar-naba intereses de distintos grupos a travésde los cuales podían establecerse espaciosde negociación, aunque indudablementeeran asimétricos y desiguales. Ser cantón,además, implicaba constituir la unidad mí-nima y básica de las elecciones. De ahí queel proceso de provincialización y cantoni-zación en Bolivia permite explicar, al me-nos parcialmente, el aumento de sufragan-tes en el siglo XIX y parte del siglo XX sinun cambio radical ni de la ciudadanía ni delas reglas electorales. La ampliación ciuda-dana se dio también a través de la luchapor la creación de nuevos cantones.

La subdivisión político-administrativa estuvoentonces en relación con el proceso debúsqueda y ampliación de participaciónpolítica y representación. Esto es así por-que para tener presencia y cierta influen-cia en las políticas estatales en el siglo XIXse debía detentar el estatuto político-jurídi-co de cantón y/o provincia96.

Este fenómeno de fragmentación provincialy cantonal en el siglo XX, como ha sido de-mostrado en algunos estudios97, expresabala búsqueda de beneficios estatales (escue-las, postas de salud y otros). Al respecto,Spedding (2002) constató tres fenómenosinteresantes. Primero, que la fragmenta-

96 La existencia e importancia de los apoderados de indígenas a fines del siglo XIX ayuda a sustentar esta posición. Además,en Buenos Aires, por ejemplo, los diputados tenían mandatos imperativos, eran apoderados de la población (Chiaramonte,1997).

97 Molina y Barragán (1987) estudiaron el caso de Pampa Aullagas y Quillacas en el Sur del Lago Poopó.

CUADRO 2.12 Número de provincias y cantones en Bolivia, por departamento - 1913, 1938 y 1954

Departamentos 1913 1938 1954Provincias Cantones Provincias Cantones Provincias Cantones

Chuquisaca 4 59 7 84 10 101La Paz 13 101 15 146 17 187Cochabamba 11 56 14 131 13 138Potosí 10 72 12 171 14 224Oruro 4 28 4 58 8 69Santa cruz 6 52 10 94 12 114Tarija 6 31 6 72 6 113Beni 4 18 6 36 8 51Pando 4 38

58 417 74 792 92 1.035

Fuente: Crespo (1910); Ramírez (1939) y Peña y Escobar (1947).



HUMANO EN BOLIVIA

202

disputas se encubren tras la presencia delas aduanas, el cambio de sus instalacio-nes y la instauración de nuevas oficinas.Todo ello nos remite a la complejidad de lapresencia estatal.

Las aduanas, como expresión de las com-puertas de la economía del país y de los flu-jos comerciales en la primera mitad del si-glo XX, muestran una tendencia ascen-dente: en 1913 existían siete oficinas cen-trales y 12 en 1954 (Cuadro 2.13).

Un aspecto interesante es la lógica de organi-zación que se puede inferir a partir de susnombres. A principios de siglo, los nom-bres de las aduanas corresponden a los de-partamentos en los que se encontraban(como La Paz, Oruro y Tarija), pero tam-bién a localidades precisas donde se situa-ban (como Puerto Suárez, Villa Bella, Tupi-za y Uyuni). En este último caso el énfasisestá en puntos determinados que adquie-ren preeminencia por su carácter fronteri-zo. Algunas de estas aduanas vinculaban alpaís con puertos de exportación de los re-cursos de materias primas: la minería to-maba el camino de Uyuni hacia el Pacífico,la goma se dirigía hacia el Atlántico a partirde Villa Bella y Puerto Suárez y la vincula-ción con el mercado argentino del que seimportaba ganado en pie y faenado se da-ba a través de Tarija y Tupiza.

En 1913 las aduanas estaban distribuidasprincipalmente sobre la frontera occiden-tal y sur del país, en los puntos de paso ha-cia Perú, Chile y Argentina. En la zona esteexistían solamente dos oficinas centrales:una en Puerto Pérez para el extenso terri-torio de Santa Cruz y una en Villa Bella pa-ra el Territorio Nacional de Colonias y elBeni.

También en 1913 la organización territorialde las aduanas se piensa en términos degrandes regiones en referencia a puntoscardinales (norte, centro, sur), con excep-ción del Gran Chaco que se nombra explí-citamente. Cada una de estas regiones secircunscribe, sin embargo, a espacios me-nores que los sugeridos por sus nombres.Así por ejemplo, la región del norte con-centra fundamentalmente aduanas, te-nencias y agencias alrededor del lago Titi-caca, en localidades de articulación y co-nexión comercial con el Perú, por un lado,y con el norte de Chile, por otro. De mane-ra separada se nombra, además, el noroes-te que corresponde en realidad al Territo-rio Nacional de Colonias donde se encon-traba el comercio de la goma.

La aduana del centro organizada alrededorde la oficina central en Oruro vigilaba lasfronteras de exportación de la minería porTambo Quemado y Sajama con destino ha-

CUADRO 2.13 Ubicación de las Aduanas en Bolivia

1913 1923 1938 19541 Del Norte Nal. del Norte Nacional de La Paz Nacional de La Paz

Nal. de Charaña Nacional de Charaña Nacional de Charaña2 Del Centro Nal. del Centro (Oruro) Nacional de Oruro Nacional de Oruro3 Del Sudoeste Nal. del Sud-oeste (Uyuni) Nacional de Uyuni Nacional de Uyuni4 Del Sud Nal. del Sud (Villazón) Nacional de Villazón Nacional de Villazón5 Del Gran Chaco Nal. del Gran Chaco (Yacuiba) Nacional de Yacuiba Nacional de Yacuiba6 Del Oriente Tenencia de Resguardo Nacional de Puerto Suárez Nacional de Puerto Suárez

en Puerto Suárez7 Nal. de Guayaramerín Nacional de Guayaramerín Nacional de Guayaramerín8 Del Noroeste Nacional de Villa Bella Nacional de Villa Bella9 Nal. en el Noroeste (Cobija) Nacional de Cobija Nacional de Cobija10 Nacional de Cochabamba11 Nacional de Potosí


cia Arica; mientras que la aduana del sud-oeste se encontraba en Uyuni con jurisdic-ción sobre las poblaciones de la ruta condirección a Antofagasta. Uyuni constituíaun punto clave en la distribución de las ru-tas de ferrocarriles ya que un ramal se diri-gía al oeste, hacia Chile, y otro al norte, ha-cia Oruro y La Paz.

La aduana del sur, anclada en Villazón, co-nectaba el punto neurálgico de distribu-ción ferrocarrilera de Uyuni (Aduana delSudoeste) con las localidades de la ruta ha-cia la Argentina, por un lado, y otras pobla-ciones situadas al oeste de esta ruta, en loscaminos carreteros hacia Bermejo, porotro.

Finalmente, los puestos de aduana en elGran Chaco no corresponden a ningunaconexión de comercio de exportación/im-portación; constituían, más bien, puestosde avanzada hacia el Paraguay y/o misio-nes hacia los indios.

En 1923 esta distribución continuó aunquese crearon dos aduanas a partir de des-prendimientos de regiones: la de Charaña,punto fronterizo de la vía férrea La Paz-Ari-ca, y la aduana de Guayaramerín, al sur deVilla Bella.

A partir de 1938 los nombres de las regionesfueron reemplazados por los nombres delos departamentos: la Aduana de La Paz re-emplazó a la Aduana Nacional del Norte yla de Oruro a la del Centro. Pero esto no im-plica que las aduanas cubrieran la totalidadde los departamentos ya que Charaña enLa Paz, Uyuni y Villazón en Potosí y Yacui-ba en Tarija, para citar algunos casos, eranaduanas independientes tanto en 1938 co-mo en 1954.

Pero no sólo cambiaban los nombres sinotambién los lugares en los que se situabanlas sedes de aduanas dependiendo de laimportancia económica o política que ad-quiría un lugar. En La Paz, por ejemplo, losdatos muestran un aumento progresivo enel número de puestos aduaneros, aunquela tendencia no es lineal: en 1913 existían18 puestos que en 1923 se redujeron adiez. Sorprende esta notable contracciónque trajo consigo la desaparición de las de-

pendencias aduaneras de Desaguadero,Tiquina y Belén, entre otras. A pesar de es-ta reducción, la oficina de Charaña, que de-pendía de la central de La Paz, se constitu-yó en 1923 en una nueva oficina nacional,con sus propias dependencias, situaciónque puede explicarse dada la importanciaque adquirió esta vía por el comercio Ari-ca-La Paz. Después de 1923 se tendió nue-vamente a la multiplicación de dependen-cias en las distintas poblaciones.

Cabe resaltar también que uno de los espa-cios probablemente más desabastecidos yausentes de presencia estatal fue el Territo-rio Nacional de Colonias, hoy Pando (Cua-dro 2.14). Hacia 1913 existía solamente unpuesto nacional ubicado en la poblaciónde Villa Bella y una tenencia de Aduana enGuayaramerín, que en 1923 se consolidócomo una nueva oficina nacional con suspropias dependencias, en tanto la Aduanadel Noroeste creció a través de jefaturas deresguardo. Hacia 1938 se creó el departa-mento de Pando instalándose dos oficinasnacionales: la de Villa Bella y la de Cobija.Para 1954, consolidadas estas dos ofici-nas, se agregaron nuevas dependencias,capitanías y resguardos en ambas que seextendieron en la frontera norte, sobre elrío Acre y Abuná, que son también vías decomunicación y exportación, y en el nores-te de Pando y Beni, sobre el río Madera.

El presidente Villazón inaugura el tren. Fuente: Archivo de La Paz.



205

Los datos muestran pues una movilidad de la“presencia estatal” respecto a la presenciade aduanas sobre el territorio. Estos cam-bios constituyen el resultado de disputasen diferentes ámbitos, como la que se pro-dujo entre los poderes Ejecutivo y Legislati-vo en torno a la ubicación de una aduana.El Presidente Eliodoro Villazón demanda-ba que la aduana estuviera en la Quiacadesplazando a Tupiza. El Congreso, encambio, defendía la posición contraria. Asíse originó una discusión en torno a los atri-butos del Presidente y de la Cámara.

Esta pugna, que terminó por favorecer a lapoblación que luego tomaría el nombre delPresidente (Villazón), expresa la dinámica

económica y cómo la instauración de fe-rrocarriles alteró, en muchos casos, las an-tiguas rutas de arrieros y sedes aduaneras.En esta disputa no sólo estaban involucra-dos comerciantes que se establecían don-de estaban los negocios, sino también inte-reses económicos de diferentes sectores yélites locales e incluso nacionales.

Correos y telégrafos

A diferencia de las aduanas, las oficinas decorreos que se establecieron en el país seorganizaron a partir de las capitales de losdepartamentos. Estas sedes centrales nocambiaron y, más bien, dependiendo de la

CUADRO 2.14 Aduanas en el Territorio Nacional de Colonias y en la frontera del norte del Beni

1913Aduana del Noreste: Villa Bella Tenencia de Aduana:Guayamerín

Total oficinas 2

1923Aduana del Noreste

Jefaturas de Resguardo:Madre de Dios, Santa Rosa,Xispamanu, Santa Elena. (4)

Total oficinas 5

1938Aduana Nacional

de Villa Bella

Aduana Nacional de CobijaResguardos: Mercie,Puerto Heath,Bolpebra y Acre. (5)

Total oficinas 7

1954Aduana Nacional

de Villa BellaFortaleza del Abuná, Heath. Oficial Postal en Riberalta.

Capitanía en Puerto CachuelaEsperanza. Retén en Rapirrán.R. Aduana Nacional de CobijaResguardos Móviles AltoTahuamanu, Santa Lourdes,Mercier del Chipamanu, Alto Acre.Resguardo Santa Rosa del Abuná.Total oficinas 11

CUADRO 2.15 Oficinas de correos en Bolivia

1913 1923 1954Adm. Principal de Correos 19 Distrito Postal de 21 Distrito Postal N 1 35

de Chuquisaca Chuquisaca N 1 Chuquisaca

Adm. Principal de Correos de La Paz 39 Distrito Postal de La Paz N 2 42 Distrito Postal N 2 La Paz 72

y Oficina Internacional de Cambio

Adm. principal de Correos 17 Distrito Postal de 28 Distrito Postal N 3 Cochabamba 31

de Cochabamba Cochabamba N 3

Adm. principal de Correos de Potosí 19 Distrito Postal de Potosí N 4 32 Distrito Postal N 4 Potosí 68

Adm. principal de Oruro y Oficina 11 Distrito Postal de Oruro N 5 14 Distrito Postal N 5 Oruro 33

Internacional de Cambio

Adm. principal de Correos de Tarija 11 Distrito Postal de Tarija N 6 13 Distrito Postal N 6 Tarija 11

Adm. principal de 20 Distrito Postal de 18 Distrito Postal N 7 Santa Cruz 34

Correos de Santa Cruz Santa Cruz. N 7

Adm. principal de Correos del Beni 12 Distrito Postal de Uyuni N 8 8 Distrito Postal N 8 Uyuni 11

Adm. principal de Correos de Uyuni 4 Distrito Postal del Beni N 9 6 Distrito Postal N 9 Trinidad 13

y Oficina Internacional de Cambio

Adm. Principal de Correos de Tupiza 6 Distrito Postal de Tupiza N 10 9 Distrito Postal N 10 Tupiza 19

Correos en las Colonias 2 Distrito Postal del Noroeste N 11 7 Distrtito Postal N 14 Pando 4

Distrito Postal del Oriente N 12 4 Distrito Postal N 12 Puerto Suárez 6

Distrito Postal N 13 Gran Chaco 27

Distrito Postal N 11 Riberalta 7

Oficina Postal de Cambio 2

Internacional N 1 Villazón

Oficina Postal de Cambio 2

Internaciona N 2 Guaqui

160 202 375


Oficinas de Correo Bolivia - 1923

Mapa elaborado por JorgeDerpic Burgos. Basado enMapa Oficial de Bolivia 1925.Información del Presupuestode la Nación 1954.




207

Oficinas de Correo Bolivia - 1954

Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos.Basado en Atlas Escolar de Bolivia 1958. Información del Presupuesto de la Nación 1954.

98 En Potosí el crecimiento se dio en las provincias de Linares, al oeste de la ciudad, y luego en las provincias Frías, Porco,Charcas, Chayanta y Chichas. En Cochabamba las oficinas de correo aumentaron en una o dos localidades en variasprovincias como Cercado, Arani, Chapare, Ayopaya y particularmente Totora y Tarata.

importancia de la población, se abrieronnuevas centrales en poblaciones como Vi-llazón, Guaqui y Riberalta, lugares dondese encontraban las aduanas de las fronte-ras (Cuadro 2.15).

En 1913 existían en el país 160 oficinas decorreos distribuidas en todo el territorionacional. Su lógica de instalación respon-día al criterio de “al menos una oficina porprovincia”. Sin embargo, en el “arco esta-tal” se pueden encontrar hasta cuatro ofici-nas especialmente concentradas a lo largode los caminos troncales como en la rutadel ferrocarril La Paz-Uyuni, que incorpo-

raba en su recorrido a las capitales de de-partamento de Oruro y Cochabamba. Tan-to en el extremo occidental como en todoel oriente, de norte a sur, había poca pre-sencia de este servicio.

Aunque entre 1913 y 1923 las oficinas de co-rreos aumentaron, pueden observarse trestendencias: a) un crecimiento muy eleva-do en los departamentos de Cochabambay Potosí, donde las oficinas de correos casise duplicaron98; b) cierta estabilidad en LaPaz, Oruro y Santa Cruz (con muy pocasvariaciones); y c) una disminución en el ca-so del Beni.

Finalmente, entre 1923 y 1954 se abrieroncuatro oficinas centrales: en Guaqui, Villa-zón, Riberalta y Gran Chaco; es decir, en re-giones de mucho comercio. Además, enestos distritos se produjo un incremento dedependencias que llegaron casi a duplicar-se. Es importante también señalar que enlos años posteriores a 1923 se dio una arti-culación en el servicio de correos y telégra-fos, de manera tal que los guarda hilos erantambién, en algunos casos, encargados decorreos y probablemente por esta razón sepudo tener mayor cobertura.

En el caso de los telégrafos se observa tam-bién un crecimiento importante: entre1913 y 1954 se pasaron de 162 a 447 dis-tritos. En una primera etapa (1913) exis-tían seis zonas y algunos distritos coinci-dían con una delimitación departamentalcomo en La Paz y Cochabamba y cuatrorestantes abarcaban varios departamen-tos (Distritos “C”, “D”, “E” y “F”). Sin em-bargo, la extensa zona del noreste del pa-ís, el este y el Chaco fueron espacios ca-rentes de este servicio estatal. Para 1923las oficinas casi se duplicaron (257) y pa-ra 1954 ya eran 447. En 1923 se instala-ron cuatro distritos telegráficos más: el“G” concentrado en Tarija y algunas po-blaciones de Chuquisaca; el distrito “H”cuyo radio de acción fueron las provin-cias Omasuyos, Larecaja, Camacho, Mu-ñecas y Caupolicán del departamento deLa Paz; un tercer distrito atendía a las po-blaciones del noreste; y, finalmente, undistrito al Sur estaba destinado para laspoblaciones de Yacuiba, D´Orbigny, Balli-vián y Esteros.

La educación

En las primeras décadas del siglo XX huboun importante intento del Estado por im-

plementar un modelo educativo, pero deningún modo puede hablarse de un mode-lo único y homogéneo. Dentro del propioEstado se dieron énfasis y prioridades dis-tintas de un gobierno a otro. Por otra par-te, los gobiernos y el poder local no siem-pre estuvieron acordes con las políticasprovenientes desde la administracióncentral, pues muchos hacendados y corre-gidores consideraban que la educación in-dígena promovería su insubordinación.Frente a estas fuerzas en contacto y a ve-ces en colisión se agregaron influenciasdel ámbito internacional que tambiénafectaron las políticas educativas que sedieron en el país99.

Nuestro análisis de los datos muestra que en-tre 1900 y 1954 el rubro que sobresale entérminos del crecimiento y la densidadque adquirió tanto en términos presupues-tarios como en su distribución sobre el te-rritorio es la educación. A partir de los go-biernos liberales100 hubo una mayor preo-cupación por la educación en general y laeducación indígena en particular. Uno deestos primeros esfuerzos se expresa en lacircular del 23 de enero de 1895 del Minis-terio de Justicia e Instrucción Pública en laque se recomendaba la instalación de es-cuelas primarias para indígenas como res-puesta a la “clamorosa demanda” de Hua-rina, Pucarani, Calamarca y Sicasica en LaPaz; Chayanta, Pocoata y Charcas en Poto-sí (Blanco, 1999).

Un segundo intento de impulsar la educa-ción indigenal se dio durante el gobiernode Ismael Montes con la promulgación dela Ley del 11 de diciembre de 1905, que de-finió un premio en términos monetariospara “todo individuo que hubiera estable-cido de su cuenta particular una escuela deprimeras letras en centros poblados de in-dígenas o en lugares apartados de las capi-

99 Durante la década de los años treinta, la manera de deslegitimar a los líderes indígenas fue acusarlos de comunistaslográndose frenar la creación de algunas escuelas y normales indigenales. Sin embargo, estas mismas influencias extranjeras,como las del Servicio de Cooperación Interamericana de Educación (SCIDE), financiadas desde los Estados Unidos,promovieron la expansión de políticas educativas en el área rural a partir de los años cuarenta, con el objetivo de frenar elavance de las ideas fascistas.

100 En el siglo XIX, de acuerdo a Blanco (1999) y Soria (1992 en Choque et al.) las medidas que se tomaron con relación a laeducación fueron en general escasas y aisladas. Barnadas sostiene, en este sentido, que en medio siglo, entre 1855 y 1900, sefundaron simplemente 117 escuelas en las capitales de provincia. Sin embargo, como destaca (Thiessen-Reily, 2003) en elsiglo XIX, el gobierno de Belzu marcó la excepción en esta generalidad pues fue una de las gestiones que se preocupó máspor este rubro.



209

tales de cantón y vicecantón” (Blanco,1999). En 1911 se tiene también informa-ción de que existían escuelas fiscales enlos pueblos además de escuelas rurales in-dígenas en algunas comunidades y tam-bién escuelas municipales.

Entre 1910 y 1917 se crearon numerosasNormales Indigenales encargadas de for-mar a los maestros que educarían a los ni-ños indígenas, como las de Sopocachi en1910, Umala en La Paz en 1915, Colomi en1916 en Cochabamba y Puna en Potosí en1917 (Choque, 1992). Paralelamente, las

Escuelas de Cristo tuvieron un rol impor-tante a partir de 1908.

Un tercer momento fundamental para la crea-ción de escuelas fue la política de BautistaSaavedra de obligar a que las comunidadesindígenas y los dueños de propiedades esta-blezcan escuelas elementales (Ibid.).

Las políticas estatales fueron también unarespuesta a las crecientes demandas indí-genas. Uno de los principales apoderadosde Oruro, el originario Gregorio Ventura,escribió en 1922 una nota al ministro deGobierno en la que señalaba:

El movimiento de los caciques apoderadosDurante la primera mitad del siglo XIX, el

gobierno –que requería del tributo indígenapara su supervivencia económica– aceptóla tenencia de la propiedad comunal en ma-nos indígenas. Sin embargo, a partir de ladécada de 1860 algunos sectores de la eliteintentaron implementar una reforma de ven-ta de tierras de comunidad que fue final-mente impulsada con mayor fuerza hacia1880, momento en que la Convención Na-cional dictaminó la Revisita de Tierras per-mitiendo así la expansión del latifundio(THOA, 1988).

A fin de enfrentar este proceso, las comu-nidades emprendieron la búsqueda y recu-peración de los títulos otorgados por la Co-rona con el propósito de demostrar su pro-piedad sobre las tierras. Para ello nombraroncaciques apoderados que representarían ala comunidad ante los tribunales (Ibid.).

El movimiento de caciques adquirió rele-vancia principalmente entre los años 1914 y1920-1921. Con la iniciativa del cacique deCallapa, Santos Marka T’ula, se logró unir lalucha legal bajo su dirigencia. Más de 400 ay-llus de La Paz, Oruro, Potosí, Chuquisaca yCochabamba le otorgaron la confianza legalde ser su apoderado. Es quizá el mayor mo-vimiento indígena no violento que registra lahistoria, pues el proceso legal de recupera-ción duró seis años. Este proceso no sólo seremitió a los tribunales sino que derivó encontactos con grupos obreros sindicales ur-banos y con algunos grupos políticos, espe-cialmente del Partido Republicano. En mu-chos casos, las demandas ante las Cortesfueron de poca utilidad ya que los hacenda-dos lograron conseguir la posesión de lastierras en base a artificios burocráticos y to-mas forzadas de tierra en complicidad confuncionarios gubernamentales (Ibid.).

Fuente: THOA (1988).

RECUADRO 2.15

Líderes indígenas, al centro Luciano Willka. Fuente: Archivo de La Paz.

Escuelas de Provincia - Bolivia 1923

Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Mapa Oficial de Bolivia 1925. Información de Presupuesto de la Nación 1923.


211

sores fueron Eduardo Leandro Nina Quis-pi, Manuel Inca Lipi y Petrona Callisaya enla ciudad de La Paz y en la comunidad San-tiago de Huata. Nina Quispi fundó, ade-más, la Sociedad República del Qullasuyuel 8 de agosto de 1930, constituida por ca-torce delegados y jilacatas de las catorceprovincias del departamento de La Paz.(Choque, 1992). Asimismo, el 2 de agostode 1931 se fundó la legendaria escuela pro-fesional de indígenas de Warisata. Los di-versos esfuerzos de esta época se plasma-ron en la creación de 96 escuelas en lasprovincias Murillo, Los Andes, Pacajes,Omasuyos, Sica Sica, Loayza, Inquisivi yCamacho (Soria, 1992).

Más tarde, durante los gobiernos militares deToro y Busch, se fundaron varias escuelasindigenales en todo el país como las de Ca-ñadas (Cochabamba), Kanasmuru (Tarija),Tulima (Potosí), Mujukuya (Chuquisaca),Qhurqhi o Peñas (Oruro), San Antonio deParapeto (Santa Cruz) y Guacharécure (Be-ni) (Lora et al, 1979 en Soria, 1992).

El empuje de estos líderes indígenas y las ins-tituciones que se crearon fueron sin em-bargo ampliamente resistidos, principal-mente por las autoridades locales como loscorregidores y los dueños de las haciendasen el área rural. En términos cuantitativos,la tendencia general fue hacia un mayornúmero de escuelas. Empero no se trata de


210

No sabemos leer ni sabemos la lengua en laque está escrita la legislación patria y, sinembargo, debemos sujetarnos a ella…; sóloqueremos la instrucción de los niños aborí-genes para que no sufran lo que nosotros su-frimos (Soria, 1992).

Un rol fundamental en el proceso paulatinode ampliación de la educación fue el quetuvo el Movimiento de Caciques Apode-rados, activo desde 1914 (Blanco, 1999)En 1923, por ejemplo, los principalesapoderados (entre ellos Santos MarkaT´ula) presentaron un memorial recor-

dando que en 1919 habían solicitado es-cuelas en todas las comunidades (a sersostenidas por ellos o por el gobierno),pero que hasta entonces no obtuvieronrespuesta (Soria, 1992). En 1928 se creóel Centro Educativo de Aborígenes Barto-lomé de las Casas, en alianza con sacer-dotes de las parroquias indígenas de laciudad de La Paz. La apertura de esta so-ciedad había sido solicitada con dos obje-tivos principales: fundar escuelas y mili-tarizar al indio (Ibid.).

En los años treinta se fundaron escuelas indi-genales. Algunos de sus principales impul-

CUADRO 2.16 Escuelas provinciales en Bolivia

1913 1923 1930 1938 1954101

Chuquisaca 62 Chuquisaca 49 Chuquisaca 39 Chuquisaca 33 Chuquisaca 35La Paz 109 La Paz 139 La Paz 113 La Paz 140 La paz 77Cochabamba 58 Cochabamba 73 Cochabamba 63 Cochabamba 53 Cochabamba 79Potosi 74 Potosi 98 Potosí 79 Potosí 86 Potosi 51Oruro 34 Oruro 45 Oruro 36 Oruro 40 Oruro 28Santa cruz 54 Santa cruz 82 Santa Cruz 80 Santa Cruz 68 Santa cruz 46Tarija 36 Tarija 69 Tarija 59 Tarija 62 Tarija 19Beni 17 Beni 31 Beni 33 Beni 23 Beni 33

EducaciónColonial 34 Pando 1

Zona deloriente 9Zona delParapetí 18Zona escolardel sudoeste 11Distrito escolarde Tupiza 7Zona escolarde Vallegrande 7Distrito escolarRiberalta 1Distrito escolar Reyes 4Distrito escolar sudeste 6

Total 444 Total 586 Total 502 Total 539 Total 432Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales.

Escuelas de Provincia - Bolivia 1954

Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Atlas Escolar de Bolivia 1958. Información de Presupuesto de la Nación 1954.

101 Si bien no se cuenta con información de las escuelas seccionales para todos los departamentos, es importante subrayar que eldato total de 1954 (432) toma en cuenta simplemente escuelas provinciales, núcleos y subnúcleos escolares.



HUMANO EN BOLIVIA

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un incremento únicamente ascendente.Así, mientras entre 1913 y 1923 se dio elmayor crecimiento (444 a 586 escuelas),entre 1923 y 1930, en cambio, hubo un li-gero descenso102. Sin embargo, el númerode escuelas puede haber aumentado en al-gunas localidades por la instalación, enuna misma población, de escuelas para ni-ños, por una parte, y niñas, por otra.

En el período posterior a la Guerra del Chacoun nuevo decreto del Presidente Toro(1936) obligó a la creación de escuelas porparte de propietarios de hacienda, minas eindustrias, aunque esta disposición quedómás como expresión de un deseo que co-mo realidad.

A partir de 1938 se explicita una relación en-tre educación e indígenas, pues el destinodel gasto se denominará Servicio de Edu-cación y Asuntos Indígenas. Por otra parte,por primera vez aparece la Educación Co-lonial junto a los otros departamentos, co-mo si se tratara de otra división adminis-trativa. Esta categoría agrupaba a las es-cuelas de lo que se llamaba el Noroeste,Oriente, Parapetí, Chapare y Guarayos y elSudeste. En otras palabras, se trata de en-claves desde el norte, en el territorio dePando, pasando por el extremo oriente co-mo Puerto Suárez o la Gaiba, poblacionesdel Parapetí y el Chaco, hasta llegar hacia elsur al Gran Chaco del territorio aledaño aTarija. Y otro elemento relevante en 1938fue la aparición de escuelas para “obreros”y “obreras” en cada una de las capitales dedepartamento.

En 1954, después de la Revolución Nacional,hubo un verdadero florecimiento de escue-las a lo largo del territorio, tanto por la apa-rición de nuevos distritos escolares comopor la creación de escuelas seccionales. Enla década de los años cincuenta las escue-las de provincia se dividieron en núcleos ysub núcleos escolares, cada uno los cualespodía tener, a su vez, un número variablede escuelas seccionales. En el caso de LaPaz el resultado es sorprendente: a las yaexistentes 77 escuelas provinciales, de nú-

cleo y sub núcleo, se suman 508 secciona-les, lo que da un resultado final de 585 es-cuelas sólo en este departamento.

El recorrido a través de los distintos añosmuestra, por tanto, que si bien la tenden-cia de los primeros cincuenta años fue engeneral ascendente tanto en el número deescuelas como de distritos, fue en la déca-da de los cincuenta cuando se dio un im-presionante despegue y expansión en elrubro de la educación pública en el país.

Administración de justicia

La territorialidad judicial, como ocurre con laeducación y los correos, no se distribuyede manera homogénea sobre el espacio si-no que hay una evidente densidad concen-trada sobre lo que hemos denominado “elarco estatal”, que recorre de norte a sur losdepartamentos de La Paz, Oruro, Cocha-bamba, Potosí, Chuquisaca y Tarija. Así, lacordillera Oriental parece infranqueableincluso durante los primeros cincuentaaños del siglo XX.

La administración de justicia consistía bási-camente en tres niveles: la Corte Supremade Justicia instalada en Sucre, las CortesSuperiores de Justicia en las capitales dedepartamento y los Juzgados de Instruc-ción y Partido instalados tanto en esas ca-pitales como en las provincias. El Juzgadode Instrucción estaba encargado de reali-zar los trámites sumarios de presentaciónde documentación necesaria para el juicio(recopilación de pruebas, declaraciones dedemandantes y demandados) y el Juzgadode Partido, instancia jerárquicamente su-perior, tenía la potestad de llevar a cabo unjuicio y dictaminar sentencia.

No existen disposiciones que especifiquenlos requerimientos y criterios para la ins-talación de los Juzgados de Instrucción yPartido en la administración de justicia.Esta ausencia, persistente hasta hoy, nodebe ser interpretada sólo como falta deplanificación y de políticas públicas, sinoque puede leerse de diversas maneras: un

102 Así, por ejemplo, en Chuquisaca alrededor de 11 localidades se quedaron sin escuelas en 1930. En el caso de La Paz, las 114localidades con escuelas en 1923 se redujeron a 91 en 1930.

El Poder JudicialEn el siglo XIX se produjo una progresiva

multiplicación de los funcionarios del PoderJudicial (entre 1827 y 1880 casi se cuadripli-caron, de 39 a 160). En la organización de es-te poder del Estado se distinguen dos perío-dos. El primero se extendió hasta 1857,cuando el gobierno de Linares aprobó la Leyde Procedimiento Criminal y la Ley de Orga-nización Judicial.

Durante este período, el Poder Judicial seorganizó siguiendo la división político-admi-nistrativa del país: Cortes Superiores de Dis-trito y Jueces de Letras en el nivel departa-mental, Jueces de Paz en las provincias y Al-caldes de aldea o “aillo” a nivel cantonal. Eneste último nivel los alcaldes y luego los jue-ces de paz tenían un cargo concejil, es decirno remunerado por el Estado, a pesar de locual en 1846 existían alrededor de 228 jue-ces de paz (Dalence, 1851). La incapacidaddel Estado de tener control y supervisión delas autoridades en el nivel cantonal hace su-poner que el ejercicio de la justicia fuera asu-mido con un carácter más autónomo respec-to de la estructura estatal.

En el segundo período, en tanto, se intentóuna mayor centralización del Poder Judicialestableciendo personas y tribunales especí-ficos en espacios geográficos determinados,lo que supuso una mayor concentración delas decisiones en las capitales de provincia yde departamento. Se estableció la creaciónde dos esferas independientes en el procesojudicial: una encargada de recoger las prue-bas, a cargo de los jueces de instrucción; y laotra centrada en el proceso mismo de juzgar,a cargo de los jueces de partido. Esto implicóuna mayor especialización en la administra-ción de justicia, pero también la exclusión deautoridades en los niveles menores. Ade-más, los jueces instructores reemplazaron alos jueces de letras y los jueces de paz quedesaparecieron desde entonces.

Otro cambio relevante fue una nueva divi-sión de las causas: mientras en el primer pe-ríodo estaban identificadas por el monto yvalor de lo litigado; en el segundo se diferen-ciaron según el tipo de acciones: reales, per-sonales y mixtas. Finalmente se introdujo laPolicía Judicial y el Ministerio Público comorepresentante de la sociedad.

Es factible suponer que los cambios afec-taron negativamente a la población rural delos pueblos provinciales, que se vio obligadaa emprender viajes hasta la capital para se-guir un juicio. Sin embargo, los efectos de lareforma no fueron considerados totalmentenegativos pues la población rural no comuni-taria se “liberó” de los jueces de paz, cons-tantemente acusados de fomentar juiciosporque de ellos era que recibían sus salarios.


RECUADRO 2.16

“Donde comienza el deber termina la amistad”, Llallagua. Fuente: Hugo José Suárez.

Mapa Judicial - Bolivia 1911

Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Anuario Judicial 1911. Anexos a la Memoria Judicial de 1911.



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Estas características de la estructura organi-zativa se mantuvieron relativamente esta-bles en términos del total de oficinas exis-tentes en el país en la primera mitad del si-glo XX, como se puede apreciar en el Cua-dro 2.17. Hacia 1913 existían 72 Juzgadosde Instrucción y Partido, 71 en 1923 y 70en 1954. Los departamentos que duranteestos años aparecen con un mayor núme-ro de Juzgados son La Paz y Cochabamba,seguidos por Santa Cruz y Potosí.

Esta suerte de estabilidad encubre, sin em-bargo, una enorme variabilidad de un año

a otro en la organización interna de losJuzgados en cada departamento y provin-cia donde aparecen y desaparecen Juzga-dos de Instrucción y Partido sin que exis-ta una clara lógica que explique esta situa-ción. Además, la evolución es diferenteentre los departamentos. Y si bien en lasprovincias parece haber una variabilidadnotable en el número y distribución de losJuzgados, es claro también que la admi-nistración judicial se expandió sobretodoen las capitales de departamento hacia1954.

savoir faire que no necesita que ni las re-glas ni los criterios se expliciten, tradicio-nes consuetudinarias que rigen la lógicade instalación del ámbito judicial y de-mandas de las poblaciones y localidadesque el Estado “esperará” recibir para suimplementación.

Las razones de articulación de estos factoreseran desconocidas. Sin embargo, el esta-blecimiento de instancias judiciales y suevolución entre 1900 y 1950, a partir delos datos que proporcionan los presupues-

tos, permite develar algunas lógicas. Elanálisis de los mapas y datos parece mos-trar que hubo un intento, desde el Estado,de instalar un Juzgado por cada capital deprovincia y, dependiendo de la importan-cia económica y poblacional de la capital,Juzgados de Instrucción y Partido o, en al-gunos casos, simplemente Juzgados deInstrucción. Así por ejemplo hay provin-cias donde existen dos o más Juzgados deInstrucción mientras en otras provinciasno se instaló ninguno.

Mapa Judicial - Bolivia 1923

Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Mapa Oficial de Bolivia 1925. Anexos a la Memoria Judicial de 1911.

nuas, con arreglo a diversos intereses, en-tre elites, sectores y regiones. Distintosprotagonistas de la sociedad enfrentadospor el acceso a recursos y la obtención debeneficios.

Los presupuestos permiten evidenciarque, lejos de un Estado omnipotente,existe una débil y dispersa capacidad es-tatal para imponer tributos y generar in-gresos. La estatalidad boliviana de algúnmodo es resultado de ese proceso de per-manente tensión entre las sucesivas admi-nistraciones gubernamentales y distintossujetos imponibles a lo largo del territorio.Hay negociaciones, pero también luchas yresistencias en torno a un sistema imposi-tivo que no es ni único ni, menos, homogé-neo. Por ello hemos calificado esta estruc-tura fiscal como un sistema boscoso carac-terizado por “muchas fuentes y pocos in-gresos”. A ello se añade, y no es algo me-nor, la presencia de diversos juegos defuerza y negociación entre el Estado cen-tral y su Tesoro Nacional frente a las regio-nes y sus tesoros departamentales.

Igualmente difícil para el Estado fue ladisputa acerca de cómo debían ser distri-buidos los recursos lo que generó álgidaspugnas y conflictos entre diversos secto-res y/o regiones. El diseño y aprobación depresupuestos aparece así como una sínte-sis que expresa el resultado de complejas ycontinuas negociaciones entre el Estado ydiversas elites locales y sectoriales. Esaconstante se traduce en lo que hemos de-nominado “eternos deslices fiscales” quedaban cuenta de las brechas existentes en-tre ingresos y egresos. No son menores alrespecto los desencuentros administrati-vos y financieros entre los niveles nacional,departamental y municipal, así como recu-rrentes disputas entre regiones.

Otro elemento fundamental tiene que vercon el imaginario de un Estado monolíti-co, fuertemente centralizado, homogé-neo y con un grado importante de auto-nomía en relación con la sociedad. Todosestos supuestos son profundamente cues-tionados y “desmontados” cuando se ob-serva el proceso complejo y hasta tortuoso

dad de nuestra trama organizativa comosociedad? ¿Qué imaginarios hemos tejidocomo bolivianos y bolivianas en torno aeso que llamamos “el Estado”? Sin dudason muchas y relevantes las interrogantesque debiéramos aprehender en una apro-ximación en el tiempo del estado del Esta-do en Bolivia. En este Capítulo del Informesobre Desarrollo Humano, desde la pers-pectiva de una historia etnográfica que pri-vilegia las experiencias y las prácticas, he-mos avanzado en algunas de ellas. Los si-guientes, de manera sintética, son nues-tros hallazgos principales a modo de impli-caciones, del presente Capítulo.

La primera constatación es que tanto el Es-tado como la sociedad, así como las dife-rentes relaciones entre ambos, constitu-yen un campo sembrado de imaginarios.Se trata de sentidos comunes, miradasmás o menos compartidas, que anidanen la percepción de diversos sujetos y setransmiten en el tiempo. Se supone al Es-tado, por ejemplo, como “algo dado, atem-poral, ya constituido”, cuya contraparte esuna sociedad con regiones, grupos o clasesinamovibles en el tiempo. Está también elimaginario de un Estado “fuerte, omnipre-sente y omnipotente” cuya posición “su-perior” presume actores sociales controla-

Los mapas y cuadros de datos de la territoria-lidad judicial muestran espacios de acciónrestringidos, aunque no debe olvidarseque los Juzgados tienen un radio de acciónque va más allá de la localidad precisa en laque se encuentran. Pero más importanteaún es recordar que, paralelamente a losjueces designados desde la Corte Supremade Justicia, existían en los cantones “jue-ces parroquiales” que, sin percibir sueldodel Estado, pertenecían a la estructura or-ganizativa del Poder Judicial y administra-ban justicia en sus localidades coordinan-do acciones con los Juzgados de cada capi-tal provincial.

Conclusiones

¿Cómo se ha construido el Estado bolivia-no¿Cuáles son los senderos que siguió, enel curso de la historia, esa edificación par-cial y fragmentada? ¿Sobre qué cimientosestá asentada la estatalidad “realmenteexistente” en nuestro país? ¿Con qué al-cance legal, funcional y territorial? ¿Y cuáles el vínculo de esa estructura en perma-nente construcción respecto a una socie-dad plural, diversa y también cambiante?¿En qué lugares habitan espacios públicosno estatales que constituyen la especifici-


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dos y normados por las acciones estatales.No está ausente tampoco la representa-ción de una estatalidad “monolítica, racio-nal y coherente”, esto es, un todo articula-do situado en un contexto social, económi-co y cultural relativamente homogéneo pa-ra todos los individuos. Por último, uno delos imaginarios más extendidos es el delEstado como “instrumento de domina-ción” de una clase.

Estas imágenes del Estado y la sociedadhan estado ligadas a determinados auto-res cuya lectura dual de la sociedad (na-ción/antinación; burguesía/proletariadoo casta señorial/indígenas) capta, sinduda, las contradicciones claves de lasociedad boliviana pero impide analizarlas intersecciones así como las influen-cias mutuas y los múltiples flujos de po-deres en disputa. Lo que no significa ig-norar la existencia de relaciones de domi-nación y “núcleos duros” de desigualdad,discriminación y pobreza, ni la situaciónde dependencia de nuestro Estado tantorespecto a sectores poderosos como, ensu momento, a la concentrada minería delestaño, cuanto con relación a factores ex-ternos.

Lo que proponemos entonces es una mira-da que, sin desconocer la importancia deestas dualidades, apunte a “despaisaji-zar” el Estado sobre la base de tres su-puestos metodológicos y analíticos a) laconstrucción estatal fue un proceso quesupuso una lenta, compleja y disputadaafirmación sobre su territorio; b) el Esta-do, más que una institución u organiza-ción burocrática que se instaló en un mo-mento preciso fue el producto de paulati-nas construcciones y oleadas en un difícilproceso de constitución de autoridad ylegitimidad; c) los recursos y las disputaspor el poder fueron parte esencial deljuego político que involucró diversos ac-tores y organizaciones.

Sobre la base de un minucioso análisis com-parado de los presupuestos estatales demás de medio siglo (1903-1954) explora-mos los complejos y múltiples entramadosque se articularon a partir de pugnas conti-


CUADRO 2.17 Juzgados provinciales de instrucción y partido en Bolivia

1911 1923 1954Instrucción Instrucción Instrucción Instrucción Instrucción Instrucción

y Partido y Partido y PartidoChuquisaca 5 3 Chuquisaca 4 3 Chuquisaca 3 4La Paz 5 11 La Paz 4 9 La Paz 6 9Cochabamba 8 10 Cochabamba 12 7 Cochabamba 7 9Potosí 3 7 Potosí 7 5 Potosí 6 7Oruro 2 2 Oruro 3 1 Oruro 4 1Santa Cruz 4 2 Santa Cruz 4 2 Santa Cruz 6 2Tarija 4 1 Tarija 4 1 Tarija 1 1Beni 3 2 Beni 2 2 Beni 1 1

TerritorioNacional deColonias 1 Pando 1

Subtotal 35 37 Subtotal 40 31 Subtotal 35 35Total 72 71 70Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales.

conquista como control geográfico, pe-ro también en tanto autoridad sobre lapoblación y las relaciones en un áreadeterminada. Al dibujar esa territoriali-dad estatal encontramos que la presenciaestatal no se expandió de manera homo-génea sobre la totalidad del territorio si-no que se concentró en lo que hemos de-nominado el “arco estatal”. De tal mane-ra que, durante la primera mitad del sigloXX, un aumento de los servicios del Esta-do –sean estos aduanas, escuelas, co-rreos o juzgados– implicó centralmenteun aumento de la densidad sobre las ru-tas ya trazadas de ese arco lo que eviden-cia también la dificultad estatal de expan-dir su presencia y soberanía hacia otrosespacios en los que comunidades indíge-nas o elites locales gamonales tenían yacontrol y presencia lo que no significó sinembargo que éstas estuvieran desarticu-ladas totalmente de la estructura estatal.Así, la estructura del Estado se conformóen un escenario de relaciones diferencia-das con niveles de presencia y autoridadestatal discontinuos.

de centralización de las principales res-ponsabilidades estatales. Aunque a prime-ra vista los gastos “centrales” aparecen enlos años estudiados como superiores a los“no centrales”, un porcentaje importantede los primeros estaba destinado a cubrirdeuda y Ejército lo que cuestiona la con-centración en un solo espacio de esos re-cursos. Por otra parte, al analizar los presu-puestos departamentales se observa que lamayor parte de estos –con excepción deCochabamba y La Paz– estaban incapaci-tados de generar recursos suficientes paraenfrentar los gastos de su burocracia, loque implicó que el Tesoro Nacional sub-vencionara a los departamentos de mane-ra constante. Varias disputas entre los po-deres Ejecutivo y Legislativo, así como en-tre los “niveles” de la administración, res-ponden a este hecho.

Por último, el Estado nacional y central,más que una entidad establecida fueresultado de una construcción que seprodujo de manera simultánea a la delas regiones y cuya organización espa-cial implicó un proceso continuo de


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