Hidalgo Capitán, Antonio Luis (2003): Costa Rica en evolución ...

Costa Rica en evoluciónPolítica económica, desarrollo

y cambio estructuraldel sistema socioeconómico costarricense

(1980-2002)

Antonio Luis Hidalgo Capitán

Editorial de laUniversidadde Costa Rica

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SAPEREAVDE

Servicio dePublicaciones dela Universidadde Huelva

FICHA

Edición aprobada por la Comisión Editorial de la Universidad de Costa Ricay el Consejo Editorial de la Universidad de Huelva

Primera edición 2003

Ilustración de portada: . Diseño de portada:

© Editorial de la Universidad de Costa Rica, Ciudad Universitaria “Rodrigo Facio”.Apdo. 75-2060. Fax: 207-5257, e-mail: [email protected] San José, Costa Rica.Prohibida la reproducción total o parcial. Todos los derechos reservados. Hecho el depósito de ley.

A Ana,por “todo”.

A Ela,por Ana.

“Cuando el día ya no es díay la noche aún no llega,

–perfiles desdibujados,cielo azul de luces trémulas–

por las rutas de ensueñovan rodando las carretas”.

Del “Romance de las carretas”Julián Marchena

(Alas en fuga, 1941)

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xiii

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xvii

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxv

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxxi

1. Costa Rica y su historia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11.1. Los orígenes remotos de la Costa Rica actual . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

1.1.1. La lenta conquista (1502-1580) y la etapa colonial(1580-1821) . .41.1.2. La confusa independencia (1821-1838) y la etapa patriarcal

(1838-1871) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61.1.3. El golpe de Tomás Guardia (1870) y la etapa liberal

(1871-1940) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91.1.4. Las elecciones de 1940 y la etapa socio-liberal (1940-1948) . . .14

1.2. Los antecedentes inmediatos del cambio estructural . . . . . . . . . . . .161.2.1. La Guerra Civil y el Gobierno provisional (1948-1949) . . . . . .161.2.2. La Administración Ulate y el saneamiento de la economía

(1949-1953) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191.2.3. La Administración Figueres y la diversificación

de la producción agrícola (1953-1958) . . . . . . . . . . . . . . . . . .211.2.4. La Administración Echandi y las bases de la política de

industrialización por sustitución de importaciones(1958-1962) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25

1.2.5. La Administración Orlich y el Mercado Común Centroamericano (1962-1966) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

1.2.6. La Administración Trejos y los resultados del modelo(1966-1970) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32

1.2.7. La Administración Figueres y el aumento de la intervención del Estado (1970-1974) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36

1.2.8. La Administración Oduber y el Estado empresario(1974-1978) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

Contenido

1.3. La estructura socioeconómica costarricense previaal cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42

1.3.1. El modelo primario-exportador doméstico-industrial . . . . . . . .431.3.2. Las leyes estructurales del sistema socioeconómico

costarricense en 1980 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

2. De la crisis al cambio de modelo de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . .632.1. La crisis de los ochenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64

2.1.1. Las perturbaciones externas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .652.1.2. Las debilidades estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .672.1.3. El desencadenamiento de la crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71

2.2. El cambio de poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .772.2.1. La estabilización y el consenso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .782.2.2. La lucha por el poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .822.2.3. La nueva clase política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91

2.3. La mutación del sistema socioeconómico costarricense . . . . . . . . .942.3.1. Las razones de la mutación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .952.3.2. Los condicionantes de la mutación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98

2.4. El nuevo modelo de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1122.4.1. El neoliberalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1132.4.2. El modelo reformista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1202.4.3. La estabilización macroeconómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1272.4.4. Las políticas de ajuste estructural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135

3. Las políticas de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1493.1. La liberalización del sector exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150

3.1.1. El desmantelamiento del proteccionismo . . . . . . . . . . . . . . .1513.1.2. La promoción de las exportaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1553.1.3. La búsqueda de un tipo de cambio realista . . . . . . . . . . . . . .1663.1.4. Las nuevas formas de integración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1693.1.5. La captación de capitales extranjeros . . . . . . . . . . . . . . . . . .172

3.2. La reforma del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1743.2.1. La reforma del Banco Central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1753.2.2. La reforma tributaria y los ingresos públicos . . . . . . . . . . . . .1823.2.3. Los esfuerzos por controlar los gastos públicos . . . . . . . . . . .1903.2.4. La reforma del sistema de pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1963.2.5. La reducción del empleo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1993.2.6. La desregulación de los precios y la eliminación

de los monopolios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204

3.2.7. Los desequilibrios presupuestarios y la deuda interna . . . . . .2143.3. La privatización del sector publico empresarial . . . . . . . . . . . . . . .219

3.3.1. La privatización de CODESA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2193.3.2. Otras privatizaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .225

3.4. La reforma del mercado de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2263.5. La liberalización del sector financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .231

4. La nueva estructura socioeconómica costarricense . . . . . . . . . .2354.1. La constatación del cambio estructural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2354.2. La evolución de los elementos estructurales entre 1980 y 2002 . . . . .238

4.2.1. El sector primario y los nuevos cultivos . . . . . . . . . . . . . . . . .2404.2.2. El sector secundario y el aumento de la competitividad . . . .2444.2.3. El sector terciario y el boom del turismo . . . . . . . . . . . . . . . .2514.2.4. El sector exterior y la apertura económica . . . . . . . . . . . . . . .2584.2.5. El sector financiero y la expansión de la banca privada . . . .2704.2.6. El sector público empresarial y las privatizaciones . . . . . . . .2744.2.7. La administración pública y los cambios

en las instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2784.2.8. El mercado de trabajo y el aumento

de la precariedad laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2834.2.9. Las clases sociales y la reducción de la pobreza . . . . . . . . . .293

4.3. Las nuevas leyes estructurales y el modelo multiexportador en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .305

4.3.1. Las nuevas leyes estructurales del sistema socioeconómicocostarricense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .305

4.3.2. El modelo multiexportador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .327

5. Evolución, desarrollo y perspectivas de futuro del sistema socioeconómico costarricense . . . . . . . . . . . . . . . . . .3315.1. Una explicación de la evolución reciente del sistema

socioeconómico costarricense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3315.2. El cambio estructural y el desarrollo en Costa Rica . . . . . . . . . . . .3345.3. Las luces y las sombras del desarrollo reciente

de Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3385.4. Algunas propuestas para seguir evolucionando . . . . . . . . . . . . . . .341

Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .351

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .359

Este libro es el resultado de la actualización de una parte demi tesis doctoral, "El cambio estructural del sistema socioeconómi-co costarricense desde una perspectiva compleja y evolutiva(1980-1998)", defendida en la Universidad de Huelva (España), enfebrero de 2000, y por la que obtuve el Premio Extraordinario deDoctorado de la Universidad de Huelva (2001-Ciencias Sociales).

Como resultado de dicha tesis, el documento que aquí sepresenta no hubiese podido obtenerse sin la colaboración y la in-fluencia de distintas personas e instituciones que, de diferenteforma, realizaron sus contribuciones a lo largo del proceso de in-vestigación y edición.

En primer lugar, debo agradecer a la Universidad Internacio-nal de Andalucía-Sede Iberoamericana Santa María de La Rábi-da, por haberme concedido la beca que me permitió cursar losestudios de Maestría sobre Desarrollo Económico en AméricaLatina y que sirvieron de base para esta investigación. En segun-do lugar, esta investigación no se hubiese llevado a cabo de noser por la financiación recibida de distintas entidades. El Progra-ma de Movilidad “Estancias en Centros de Investigación Extran-jeros para Becarios de FPI” del Ministerio de Educación y Cien-cia (MEC) aportó los recursos necesarios para las dos primerasestancias en Costa Rica. La tercera estancia fue financiada por el“Programa de Movilidad de Investigadores” del IV Plan Propiode Investigación de la Universidad de Huelva. La financiaciónde la cuarta estancia provino de una “Ayuda para la Realizaciónde Tesis Doctorales” concedida por la Asociación de Industrias

Agradecimientos

xiv Costa Rica en evolución

Químicas y Básicas de Huelva (AIQB); al Ministerio de Educa-ción y Ciencia del Gobierno español (hoy Ministerio de Educa-ción, Cultura y Deportes), a la Universidad de Huelva y a AIQB,pues, mi agradecimiento. En tercer lugar, debo agradecer a lasinstituciones que me acogieron como investigador visitante enCosta Rica y me brindaron toda clase de facilidades, más allá in-cluso de lo que pueda considerarse como hospitalidad; estos or-ganismos fueron el Instituto de Investigaciones Sociales, la Maes-tría en Economía y el Postgrado Centroamericano de Ciencias Po-líticas, los tres de la Universidad de Costa Rica. Y en cuarto lugar,quiero expresar mi agradecimiento a la Universidad de Costa Ricay a la Universidad de Huelva por asumir la co-edición de este li-bro, y en concreto a las personas que apoyaron la misma en di-chas instituciones: el Secretario de la Rectoría de la Universidadde Costa Rica, el Dr. D. Manuel Rojas Bolaños; el Director delPosgrado en Economía de la Universidad de Costa Rica, el Dr. D. Juan Rafael Vargas Brenes; el Director de la Escuela deEconomía de la Universidad de Costa Rica, el Dr. D. Ronald Gar-cía Soto; y el Decano de la Facultad de Ciencias Empresariales dela Universidad de Huelva, el Dr. D. Juan José García del Hoyo.

En cuanto a las personas de las que he recibido inestimablecolaboración, tanto en España como en Costa Rica, la lista es in-terminable; aun así me gustaría hacer explícito mi agradecimien-to a algunas de ellas. A la Dra. Da. Manuela A. de Paz Báñez, poraceptar una vez más dirigir una de mis investigaciones, por laamabilidad con que leyó los borradores de este trabajo, parte deellos durante sus vacaciones, por sus siempre apreciados conse-jos y por la paciencia demostrada al tratar de convencer de suserrores a este testarudo discípulo. A los Doctores D. Carlos Ber-zosa y D. José Déniz, de la Universidad Complutense de Madrid,D. Koldo Unceta, de la Universidad del País Vasco, D. Juan Ra-fael Vargas, de la Universidad de Costa Rica, y D. Francisco Al-burquerque, del Consejo Superior de Investigaciones Científicas,por aceptar formar parte del Tribunal que calificó la tesis y por sus

xvAgradecimientos

acertados consejos. Al Dr. D. Manuel Solís y al Dr. D. Juan RafaelVargas, ambos de la Universidad de Cosa Rica, por su hospitali-dad, por la amabilidad de leer algunos borradores de este trabajoy por sus inestimables y certeros consejos. A las distintas personasque aceptaron concederme una parte de su valioso tiempo permi-tiéndome entrevistarles, como fueron el Dr. D. Juan Manuel Vi-llasuso, el Dr. D. Carlos Vargas, el Dr. D. Manuel Solís, la Dra.Da. Ciska Raventós, el Dr. D. Jorge Rovira, el Dr. D. Juan RafaelVargas, el Dr. D. Carlos Sojo, D. Melvin Álvarez, Da. Odete Fon-seca, Da. Rebeca Araya, D. Olegario Sáenz, Da. Evelyn Villarrealy D. Luis Ramírez. A las instituciones y personas que tan amable-mente me facilitaron el acceso a la información de que disponían;en particular al Banco Central de Costa Rica (donde D. Melvin Ál-varez, Da. Rosalía Vargas y Da. Gabriela Hidalgo, entre otros, fue-ron inestimables ayudas); a la Asamblea Legislativa (donde lasatenciones de Da. Odete Fonseca y de Da. Rebeca Araya fueronmás allá de sus funciones); al Ministerio de Planificación y Políti-ca Económica (donde D. Olegario Sáenz me brindó informacióny documentación muy valiosa); al Proyecto Estado de la Nación(donde Da. Evelyn Villarreal siempre estuvo dispuesta a prolongarsu jornada laboral para brindarme ayuda); a las distintas bibliote-cas y centros de documentación de la Universidad de Costa Rica;al Instituto Costarricense de Estudios Políticos “Dr. Rafael ÁngelCalderón Guardia”; a la Agencia Española de Cooperación Inter-nacional en Costa Rica; al Instituto Costarricense de Turismo; alMinisterio de Asuntos Exteriores y Culto; y a la Fundación de Coo-peración Estatal.

Otras personas que leyeron distintos borradores y de las querecibí distintos consejos sobre temas relacionados con la redac-ción y edición final de este trabajo fueron mis compañeros delDpto. de Economía General y Estadística; a ellos mi más sinceroagradecimiento.

Por último, deseo agradecer a Ana Patricia Cubillo su perma-nente ayuda. Su colaboración ha sido inestimable y sin ella esta

xvi Costa Rica en evolución

investigación se hubiese demorado bastante más y posiblementehubiese quedado muy incompleta. Ella me orientó sobre cuestio-nes metodológicas, discutió conmigo ideas, hipótesis y guionesde este trabajo, localizó información en internet y me ayudó a lo-calizar otra en diferentes medios, me facilitó entrevistas conaquellas de sus amistades que trabajan en distintos organismosen Costa Rica, me acompañó en mis dos últimas estancias, leyóborradores y me cedió preferentemente el uso del ordenadorque tenemos en casa, en detrimento de su propia tesis. Por todoello, gran parte del mérito que haya en esta investigación es su-yo. Además, como esposa, me ha regalado un tiempo, que enjusticia le correspondía, para que lo emplease en esta investiga-ción, soportando encierros de fin de semana y renunciando avacaciones.

No obstante, mi deuda con ella no acaba aquí, ya que estatesis fue la responsable de nuestro encuentro y, por tanto, de queella abandonara su hermoso país, su rica cultura, su numerosafamilia, sus viejos amigos y su prometedora carrera profesional.Nunca podré pagar este sacrificio, pero al menos quiero dejarconstancia de mi eterna gratitud.

PresentaciónUniversidad de Costa Rica

Hidalgo Capitán conduce el barco hábilmente sin permitirque las tormentas nublen su horizonte, sin perder el rumbo, fijoslos argumentos en el faro, claras las coordenadas para llegar apuerto, definido el punto para tirar el ancla.

El libro de Antonio Luis Hidalgo Capitán responde, sin lugara dudas, a un nombre poético que envuelve, como en un torbe-llino, la historia.

Antonio Luis como Capitán, conduce bien el hilo narrativo ylo lleva a buen puerto. Como Hidalgo, lo hace con la ética que lees indispensable a un investigador serio, responsable y acucioso.

De nacionalidad española y estudiante de doctorado de laUniversidad de Huelva, asume un tema inusual para su investi-gación de tesis. Escoge discutir "la política económica, el desa-rrollo y el cambio estructural del sistema socioeconómico" de unpequeño país de la América Central que, posiblemente, le impre-sione por su extraña forma de "resolver los problemas", y, con laóptica que le exige el diploma, es decir, la económica, inicia suaventura de conocimiento.

Es de suponer que le llame la atención la diferencia relativaque existe entre nuestra economía y la de los distintos países delistmo, pero lo más probable –siguiendo la lógica de su produc-ción– es que le atraiga, más bien, la historia y la coyuntura políti-co, social y cultural que le permite a nuestro país, a pesar de su se-vera crisis, salir un poco mejor librado de los embates mundiales.

Hidalgo Capitán enfoca Costa Rica con ojos de peninsular.Lee, prepara sus hipótesis, discute con sus profesores, plantea

xviii Costa Rica en evolución

objetivos y visita, una y otra vez, San José, con estadías de inves-tigación cortas, gracias al convenio que existe entre la Universi-dad de Costa Rica y la de Huelva.

Las posiciones epistemológicas, las teorías, las propuestasmetodológicas y los instrumentos de aplicación para los estudiosde caso –en esta ocasión particularmente los económicos– sonun punto de partida y jamás de llegada. Por eso, es necesario tra-bajar in situ, acercarse a la mayor cantidad y diversidad de fuen-tes posibles, conversar con especialistas en la economía nacio-nal, buscar documentos, leer cuidadosamente los análisis de losestudiosos costarricenses. Y eso es lo que hace el autor.

Como un valor agregado a la propuesta argumentativa, el li-bro hace un recuento bien fundamentado de lo escrito, hastaahora, en el país sobre el tema económico, con una perspectivaanalítica y tomando en cuenta la variable cronológica. Dichaperspectiva diacrónica le permite criticar, comparativamente, losaciertos y desaciertos políticos de cada gobierno, de acuerdocon la situación particular del país y del entorno internacionalque lo condiciona.

Es probable que, sin tener tan claro el esfuerzo que va a re-querir el trabajo, Hidalgo Capitán se mete en una quijotada queresulta un éxito. En palabras de nuestro colega economista Dr.Juan Rafael Vargas, logra producir "una de las mejores historiaseconómicas de Costa Rica que se han escrito hasta la fecha" ynosotros agregamos: puntos de desacuerdo incluidos.

Aunque centra su atención en las décadas que van de 1980-2002, y a este período le dedica cuatro de los cinco capítulos, esinnegable que se trata de un texto histórico. Un documento que,aunque enfatiza en la evolución económica costarricense, tras-pasa sus límites para explicarle al lector, en un lenguaje agrada-ble y accesible, los aspectos políticos sociales e incluso cultura-les en que se enmarca.

Hidalgo Capitán opta por un doctorado en Economía y lotrasciende. Opta por escribir un compendio sobre la economía

xix

costarricense con sus períodos de estabilidad y crisis, y lograconstruir un camino que describe y abre oportunidades.

El libro trata de políticas económicas en una Costa Rica enevolución, dinámica, abierta, con capacidad de transformación.

La cuidadosa búsqueda documental lleva al autor a estable-cer un claro diálogo con fuentes muy diversas, que expresan dis-tintas opiniones y puntos de vista frente a los cuales el lector pue-de tomar posición.

Ciertamente, el Dr. Hidalgo toma partido y señala un códigode lectura por seguir, marcado por un título amplio y cinco capí-tulos que inician con la economía colonial y cierran con unplanteamiento abierto hacia el futuro.

La polémica, discusión o simple diálogo que establece coninnumerables autores, muchos de ellos costarricenses, nos per-mite hacer un balance de lo que, hasta este inicio de milenio,piensan nuestros estudiosos.

Pero no se indisponga el lector. A pesar de las múltiples re-ferencias y aclaraciones, el investigador escoge aquellas partesde los documentos que realmente aportan al hilo conductor desu argumento.

Una buena selección de cuadros síntesis o de ilustración seconstituyen en un excelente guía y permiten una lectura más ri-ca y polisémica, que abarca desde la de los especialistas en elárea económica, hasta la de otros que, como es mi caso, buscanentender las grandes líneas económicas que conducen los desti-nos del país.

El pasado se agiganta para entender las diferencias, las esco-gencias, las necesidades de cada presente, de cada transforma-ción y ajuste estructural. Hidalgo Capitán plantea la gestacióndel sistema económico costarricense partiendo de la conquista yla colonia, ubica los antecedentes inmediatos del cambio estruc-tural en el período que se inicia con la guerra civil de 1948, va-lora los esfuerzos por sanear la economía del gobierno de Ulate,enfatiza la importancia del Mercado Común Centroamericano y

Presentación

xx Costa Rica en evolución

lo liga con el futuro desarrollo de la década de los sesenta. Todoesto en un primer capítulo que fundamenta y justifica la crisis y eldesarrollo a partir de la década de los ochenta.

El cuerpo de la tesis, tres capítulos, están dedicados a la crisisy el cambio de modelo de desarrollo, a las políticas de reforma neo-liberales y a la constatación de cómo esta reforma condiciona unreal cambio en la estructura socioeconómica costarricense.

Hidalgo Capitán matiza el éxito en la aplicación de políticassociales para la reducción de la pobreza y le da un lugar impor-tante al crecimiento económico del país. Para él, las políticas deestabilización y consenso y el ajuste estructural no significan, pa-ra el país, una estrategia político-económica, sino, y sobre todo,una tabla de salvación.

"Del ahogado el sombrero", como se diría en España.En el vaivén que marca la historia, en esa necesidad de mante-

ner a flote el sistema existente y proponer las transformaciones ne-cesarias, el autor va marcando los períodos de estabilidad económi-ca que se revierten en fuertes inestabilidades que exigen cambios enla estructura, transformaciones y ajustes estructurales acordes conlas políticas internacionales y con las propuestas mucho más débi-les que ofrece, en un intento de mantener la diferencia, cada nación.

La crisis de los ochentas abre el principio del fin del Estadointervencionista, para buscar un nuevo marco político-institucio-nal en el que una nueva clase política busca nuevos referentes yestrategias distintas.

Para Hidalgo Capitán, el modelo reformista tiene "un éxito tí-mido y relativo y está lejos de poder presentarse como un mode-lo a seguir, pese que parece haber obtenido mejores resultadosque en otros países de la región".

El autor, nos habla de una vía de desarrollo económico don-de el marco político-institucional del neoliberalismo es inevitable.

Los que hemos atravesado con conciencia el trecho más largode la historia costarricense, pensamos que una nueva transformación

xxi

sería posible si luchamos por ella. Es indispensable pensar en unanueva transformación, ajuste o cambio en la economía que tomeen cuenta las otras instancias socioculturales, y que permita unamejor calidad de vida a la mayoría de nuestros ciudadanos.

Tal vez lo único que le faltó al autor de este texto fue pensarcuántas veces la historia ha demostrado que con creatividad eimaginación todas las utopías son realizables.

Quien nos iba a decir que un libro sobre economía costarri-cense, escrito por un español para su doctorado, sería en el mar-co de la cooperación iberoamericana, la primera coedición deun libro entre la Editorial de la Universidad de Costa Rica y elServicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva.

Al lector: un desafío para analizar las "luces y las sombras"del desarrollo reciente de Costa Rica –como titula Antonio LuisHidalgo Capitán su último capítulo– con el placer del texto queahora proponemos y la actitud crítica que nos ha llevado a ser,en este país, lo que somos.

Dra. Yamileth González GarcíaVicerrectora de Investigación

Universidad de Costa Rica

Presentación

Hay una página de la historia de Huelva que coincide conotra página de la historia de América Latina. Hace más de cincosiglos, del Puerto de Palos, en Huelva, partieron tres barcos que,al llegar a las costas americanas, dieron origen a uno de los pro-cesos culturales más importantes de la Historia Universal, la con-formación de Iberoamérica.

En Huelva nos sentimos muy orgullosos del papel que nuestrosantepasados jugaron en aquel episodio de la Historia. Este senti-miento se ha convertido en una de las señas de identidad de nues-tra provincia y ello hace que todo lo “iberoamericano” goce de unaespecial empatía entre los onubenses.

La Universidad de Huelva no es ajena a este sentimiento; comoinstitución acoge cada año a alumnos, profesores e investigadores deuniversidades latinoamericanas, apoya la investigación sobre temasiberoamericanos y subvenciona estancias de sus profesores e inves-tigadores en América Latina. Una prueba de ello es el apoyo brinda-do a la investigación del profesor Antonio Luis Hidalgo Capitán so-bre el desarrollo económico costarricense, tema de su tesis doctoral;dicha investigación llevó a este profesor a realizar varias estancias deinvestigación en la Universidad de Costa Rica, en virtud del conve-nio marco de colaboración que existe entre ambas instituciones.

El resultado de aquella investigación es el libro que tienen us-tedes entre las manos, el cual por su calidad e interés, mereció laaprobación para su publicación por parte de la Editorial de la Uni-versidad de Costa Rica y del Servicio de Publicaciones de laUniversidad de Huelva. La coedición de Costa Rica en evolu-ción es un ejemplo de la cooperación que debe existir, y de

PresentaciónUniversidad de Huelva

xxiiiPresentación

hecho existe, entre las Universidades de la Comunidad Iberoame-ricana de Naciones. Se trata del primer libro que se edita conjunta-mente entre la Universidad de Costa Rica y la Universidad de Huel-va; confiamos en que no sea el último.

Dr. Cristóbal García GarcíaVicerrector de Nuevas Tecnologías

Universidad de Huelva

El libro de Hidalgo Capitán es una de las mejores historiaseconómicas de Costa Rica que se han escrito a la fecha. Es cu-rioso porque no es el propósito con el que fue elaborado. En rea-lidad, es una adaptación de la tesis doctoral que el autor presentópara optar por el grado de Doctor en Economía. Afortunadamen-te, tanto las investigaciones que la precedieron como para esta, elautor contó con excelente asesoría, tanto en la Universidad deHuelva como la Complutense de Madrid.

Es un libro extensamente documentado, lo cual se refleja enlas innumerables referencias bibliográficas citadas. Esto es una ri-ca contribución colateral. Hidalgo Capitán cita a otros autores pa-ra apoyar o para contrastar sus propios hallazgos, basados en unminucioso y muy amplio esfuerzo de investigación. Hay una pro-fusión de cuadros que apoyan sus argumentos. No obstante, subuen criterio le permite ofrecer solo aquellos que son necesariospara defender la línea argumental. Es también un libro lleno dematices y de aclaraciones, lo que se revela en sus múltiples refe-rencias a todo lo que se ha escrito en Costa Rica sobre el tema.

El libro tiene cinco capítulos. El primero es un rico y valiosorecuento histórico. En el dos se plantea la crisis del viejo mode-lo de desarrollo. El tres renueva la faz del país con las políticasde reforma; lo hace con una claridad y premonición extraordina-rias. La nueva estructura socioeconómica costarricense se plan-tea en el cuarto capítulo. Por último en el quinto, HidalgoCapitán se aboca a la evolución, desarrollo y perspectivas de fu-turo del sistema socioeconómico costarricense.

Prólogo

xxvi Costa Rica en evolución

Tiene enorme razón Hidalgo Capitán cuando afirma que pa-ra "estudiar el cambio estructural que se produce en un sistemasocioeconómico, hay un aspecto relevante que debe ser estudia-do previamente: su pasado". Destaca que en él se identifica elorigen de las contradicciones internas que dicho sistema sufre.Se dedica a interpretar la creación del sistema económico y so-cial costarricense en su gestación y lo hace de una manera bri-llante. El autor visualiza el proceso como una "sucesión de (...)etapas de estabilidad, separadas por periodos de fuerte inestabi-lidad a raíz de los cuales se produjeron cambios estructurales".En ese análisis distingue diez períodos, y del desarrollo de temaqueda muy claro lo adecuado de tal desglose.

Un aspecto que rescata muy bien el autor de la forja de lanacionalidad es la lenta conquista y la etapa colonial. Las conse-cuencias que tuvo sobre el alma nacional aún hoy sobreviven.Anotarlo era importante para entender y el lector lo agradecerá.

Es interesante que Hidalgo Capitán ubica antecedentes in-mediatos del cambio estructural en el periodo que se inicia conla Guerra Civil de 1948. Igualmente, lo es la manera en que ca-racteriza a la Administración Ulate como artífice del saneamien-to de la economía. Antes de él, solo se mencionaba la creaciónde Banco Central de Costa Rica, pero Hidalgo Capitán hace unexcelente recuento de la política monetaria de Ulate. Tambiéndestaca como la principal medida de política económica adop-tada por la Administración Orlich la incorporación en 1963 alMCCA. De ahí arranca un periodo de alto crecimiento que da lu-gar a que, a pesar de las preocupaciones fiscales y monetarias dela Administración Trejos, la situación de la economía costarri-cense en la década de los sesentas fue tan positiva que alcanzóuna tasa media anual del 7,6% en el periodo 1961-1970. Sin du-da que eso no solo sería la envidia de la Costa Rica actual, sinode cualquier país de América Latina. En ese periodo, por supues-to, las exportaciones crecieron 18,3% en promedio. Como en

xxviiPrólogo

otras instancias de la historia nacional, cuando las exportacionescrecen a esas tasas, el país crece y todos los habitantes ganan.

De manera muy lúcida, Hidalgo Capitán contrasta a la opi-nión de Seligson et al. a cerca de que la pobreza se redujo conpolíticas de precios máximos de la canasta básica, de salariosmínimos, de viviendas sociales, de salud y educación públicas,de empleo público, de infraestructuras básicas, de servicios pú-blicos subvencionados, de alimentación complementaria, depensiones no contributivas para indigentes, etc. Afirma, con mu-cha razón, que "estas políticas se aplicaron en un período de ex-pansión, por lo que el crecimiento económico es, sin duda, unfactor por tener en cuenta en la explicación de la reducción dela pobreza". La evidencia empírica le da enteramente la razónal autor.

Aunque Hidalgo Capitán no identifica la inopia del Gobier-no de turno como el verdadero gatillo de la crisis, sino que laubica en "incompatibilidad del marco político-institucional inter-vencionista con la situación por la que atravesaba el sistema", elresto de su análisis de la tragedia de inicios de los años ochentases lúcida. Uno de los elementos importantes es que le otorga suimportante lugar al enfoque de estabilización y consenso conque la nueva Administración del presidente Monge operó. Así,destaca que los principales problemas de ese Gobierno fueronde naturaleza económica. Muchos de los críticos de las políticasde ajuste estructural no se dan cuenta de que, ante el precipicioen que el país fue ubicado, esa estrategia no solo fue de desarro-llo de un nuevo modelo, sino una tabla de salvación.

Con enorme claridad, Hidalgo Capitán destaca que "tras laprofunda crisis estructural que soportó el sistema socioeconómi-co costarricense a principios de los ochentas, este abandonó elmarco intervencionista en busca de un nuevo marco político-ins-titucional que le permitiera crecer de manera sostenida; se pro-dujo, por tanto, una mutación en el sistema socioeconómico

xxviii Costa Rica en evolución

costarricense en el que tuvo una gran influencia el cambio en lasconcepciones de la élite política costarricense".

Un detalle que destaca la capacidad de percibir la realidadpolítico-económica de Hidalgo Capitán es que reconoce la irrup-ción de la Academia de Centroamérica en la toma de decisionesy en el poder político del país. Dice el autor: "esta nueva clasepolítica, sin compromiso con el viejo estilo de hacer política, ba-sa su estrategia en (…) la asepsia técnica neoliberal (…), aceptasus principios fundamentales centrando el debate político sobreaspectos menores, como la velocidad de las reformas o las prio-ridades sectoriales". Difícilmente se puede ser más lúcido en laubicación del entorno político económico costarricense. Denuevo, hay que destacar que Hidalgo Capitán solo ha vivido enCosta Rica períodos cortos de estudio. No obstante, ha leído to-do lo que es relevante sobre el tema y lo ha integrado estupen-damente en su marco analítico congruente. El lector le debeagradecer por eso; además, tiene también en el libro el mejorcompendio de interpretación económico-político-histórica deCosta Rica hasta la fecha.

Hidalgo Capitán es crítico, y con razón, dice que el modeloreformista de Costa Rica hasta 2002, "ha tenido un éxito tímidoy relativo y está lejos de poder presentarse como un modelo porseguir, pese a que parece haber obtenido mejores resultados queen otros países de la región". Podría parecer muy severo, pero esconsecuente con el criterio de que los modelos de desarrollo nose exportan.

La conclusión es polémica aunque se atenue argumentandoperspectiva progresista, próxima a la socialdemocracia. DiceHidalgo Capitán estar "convencido de que el mercado por sí so-lo, lejos de generar el desarrollo económico de los países pobres,perpetúa el subdesarrollo; pero al mismo tiempo la evidenciahistórica nos hace creer que la intervención de Estado no puedeir en contra de dicho mercado". Afortunadamente, presenta unaserie de propuestas de reforma que "podrían llevar a Costa Rica

xxixPrólogo

por la senda del desarrollo dentro del marco político-institucio-nal neoliberal, en el que aún caben variantes más moderadas ymás radicales que las actuales."

Ciertamente al libro le habría dado más solidez profesionalel haber sometido los datos y las hipótesis a las técnicas moder-nas de la profesión. En descargo hay que afirmar que el lector nose lo hubiera agradecido y que la correcta decisión de las edito-riales de las dos universidades de coeditar este documento res-ponde en mucho a que es un libro que se lee con gusto.

Afortunadamente, esta introducción no hace justicia al libroporque es omiso en muchos temas y enfoques. Es una fortunaque así sea. Le deja al lector la tarea y el gusto de acometer lashipótesis, datos, lecturas y marcos teóricos en mejor castellano,una de las virtudes indudables del libro. Ahí, él podrá estar deacuerdo o pelearse con el autor, pero tendrá que reconocer queeste tiene su argumentación muy bien fundamentada.

Dr. Juan Rafael VargasSanta Catarina Mártir,

Cholula, Puebla

Decía Heráclito que uno no puede bañarse dos veces en elmismo río, porque la segunda vez, ni el río es el mismo y ni unoes el mismo, ya que todo fluye. De eso trata este libro, del fluirde una economía en desarrollo, Costa Rica, y de por qué hoy noes la misma que hace unos años... Tampoco nosotros somos losmismos.

Situado en el istmo centroamericano, entre Nicaragua (alnorte) y Panamá (al sureste), Costa Rica es un pequeño país de es-casamente 50.900 kilómetros cuadrados, bañado al este y nor-deste por el mar Caribe y al oeste y al sur por el océano Pacífico.A pesar de su escaso territorio, la diversidad climática es favore-cida por la existencia de un sistema montañoso que atraviesa elpaís, confiriéndole una considerable altitud en su zona central.Este hecho permite el mantenimiento de unas temperaturas bas-tante suaves y estables en torno a los 20 grados centígrados, en elValle Central, y a los 26 grados, en las zonas costeras. La activi-dad volcánica y la conservación del bosque tropical y de sus cos-tas confieren a Costa Rica una belleza paisajística que ha sabidoser aprovechada para actividades turísticas. Territorialmente, elpaís se distribuye en siete provincias: San José, Heredia, Alajuela,Cartago, Limón, Puntarenas y Guanacaste, siendo las ciudadesmás pobladas las cuatro del Valle Central (San José –la capital–,Heredia, Alajuela y Cartago) seguidas por las tres ciudades peri-féricas más importantes (Limón, Puntarenas y Liberia).

La población era en el año 2000, según el censo, de unos3.810.179 habitantes y se distribuía por edades de la siguiente

Introducción

xxxii Costa Rica en evolución

1. Datos basados en cálculos a partir de cifras preliminares del año 2001.

forma: 31,9% entre 0 y 15 años; 62,5% entre 15 y 65 años; y5,6% mayor de 65 años. La tasa de alfabetización del país es del95,2% y el 12% de la población posee estudios universitarios.Hay una media de 4,1 habitantes por hogar y el 96% de dichoshogares dispone de electricidad y el 14% de computador. Ladensidad de población es de 75,1 habitantes por kilómetro cua-drado, lo cual no dice mucho debido a la concentración demo-gráfica en el Valle Central. Aunque la población es mayoritaria-mente blanca, conviven en el país importantes minorías étnicastales como la negra y la oriental, que se concentran en el litoralcaribeño, y un importante contingente de población inmigrante(7,78%), en su mayoría procedente de Nicaragua (5,94%), Pana-má, Estados Unidos, El Salvador y Colombia. La religión es ma-yoritariamente católica, aunque existe libertad de culto.

Con una tasa media anual de crecimiento del período 1985-2001 del 4,9%, y con una renta per cápita de 4.045 dólares enel año 2001, Costa Rica distribuía su producción por sectores dela siguiente forma: 11,6% para el sector primario; 28,4% para elsector secundario; y 60,0% para el sector terciario1. Los princi-pales productos de exportación son los microprocesadores, elturismo, el banano, el café, la carne, los textiles, las plantas or-namentales y las flores, las frutas, el pescado y el marisco. Sumoneda es el colón costarricense que cotizaba a principios demayo del 2002 por encima de 350 colones por dólar, con ten-dencia permanente a la depreciación.

En el plano político, la República de Costa Rica disfruta deun sistema democrático desde la Guerra Civil de 1948, que diopaso, entre otras muchas cosas, a la nacionalización de la ban-ca, a la abolición del ejército y la promulgación de la Constitu-ción de 1949. Con un sistema político de república presidencia-lista, el Poder Ejecutivo lo ostenta el Presidente de la República,elegido cada cuatro años, sin posibilidad de reelección; tras las

xxxiiiIntroducción

elecciones de 2002, con una inédita segunda vuelta, la Presidenciade la República la ocupa Abel Pacheco, líder del Partido Unidad So-cial Cristiana. El Poder Legislativo recae en la Asamblea Legislativacompuesta por 57 diputados, los cuales, tras las elecciones del2002, que acabaron con el tradicional bipartidismpo imperfecto, sereparten de la siguiente forma: 19 diputados del Partido Unidad So-cial Cristiana (PUSC), de corte socialcristiano; 17 diputados del Par-tido Liberación Nacional (PLN), de corte socialdemócrata; 8 diputa-dos del Partido Acción Ciudadana (PAC), de reciente creación y di-fícil adscripción ideológica, aunque de corte igualmente moderado;5 diputados del Movimiento Libertario (ML), de corte conservador;1 diputado de Renovación Costarricense (RC), igualmente conserva-dor; y 7 diputados independientes, seis escindidos del PAC (cinco deellos adscritos al Bloque Patriótico –BP–) y uno escindido de ML(adscrito al Partido Auténtico Herediano –PAH–). El Poder Judicial loconstituye la Corte Suprema y los Tribunales Superiores y Juzgados.Además de estos tres poderes y de forma independiente, en CostaRica existe el Tribunal Supremo de Elecciones, como organismo en-cargado de velar por la legitimidad democrática de los comicios.

Con un Estado tradicionalmente intervencionista, Costa Ricaha logrado alcanzar a lo largo de su historia reciente parámetrosde equidad social y desarrollo inusuales en sus vecinos centroa-mericanos. La aplicación de políticas de ajuste estructural a par-tir de mediados de los años ochenta ha permitido que estos ni-veles de equidad y desarrollo no se deterioren.

Los orígenes más remotos del sistema socioeconómico costa-rricense los podemos encontrar en el período colonial, que iríadesde 1560 cuando Juan de Cavallón comenzó la conquista has-ta que la Capitanía General de Guatemala proclamó su indepen-dencia de España en 1821. El modelo histórico estructural que ex-plica el funcionamiento del sistema socioeconómico costarricen-se en ese período es el modelo colonial. El territorio de lo que hoyconocemos como Costa Rica estaba bajo la administración de laCorona española, pero, a diferencia de otras zonas coloniales, se

xxxiv Costa Rica en evolución

encontraba en una situación de aislamiento y de abandono porparte de la metrópoli, dada la falta de algún producto interesantepara el comercio. Durante la etapa colonial se implementarondos modelos de desarrollo que trataron de reorientar la produc-ción, primero hacia la plantación de cacao a partir de 1650, ydespués hacia la de tabaco a partir de 1780.

Las sucesivas crisis del modelo colonial costarricense estu-vieron vinculadas a las limitaciones que el régimen mercantilistade la metrópoli imponía; por eso cuando a Costa Rica llegó laproclamación de independencia de la Capitanía General deGuatemala, esta fue muy bien acogida y se inició un período deinestabilidad política que, una vez resuelto, permitió un cambioestructural basado en el fomento del monocultivo del café, en laapertura comercial y la exportación de café y en la conformaciónde lo que se conoce como el Estado patriarcal. De dicho cambioestructural surgió un modelo histórico estructural primario-ex-portador de tipo agrario, basado en una agricultura de economíaintegrada, que tenía como eje central de toda actividad econó-mica, el café.

Tras el golpe militar de Tomás Guardia en 1870, el modelosufrió un nuevo cambio estructural, de forma que la nueva es-tructura vino a tener entre sus elementos al Estado liberal, al fe-rrocarril y a las plantaciones bananeras; así, la agricultura de en-clave se convirtió en un complemento de la agricultura de eco-nomía integrada y el bicultivo café-banano pasó a ser el eje dela actividad económica de un modelo primario-exportador máscomplejo.

La llegada al poder de Rafael Ángel Calderón Guardia en1940 dio paso a la conformación de una nueva estructura so-cioeconómica, que, pese a estar basada en el modelo primario-exportador, incorporó un nuevo tipo de Estado, el socio-liberal,caracterizado por una gran intervención en lo social y un libera-lismo en lo económico.

xxxvIntroducción

Un nuevo cambio estructural se produjo tras la Guerra Civilde 1948, cuando el Estado comenzó a intervenir en la economíade forma decidida y se fomentó una agricultura de exportaciónmás diversificada. Sin embargo, este reajuste fue insuficiente y lanueva elite política del país impulsó un segundo cambio estruc-tural basado en el fomento de la industrialización por sustituciónde importaciones, completado con un permanente apoyo al sec-tor exportador; al mismo tiempo, el Estado intervencionista seiba consolidando.

Surgió de esta forma el modelo histórico estructural prima-rio-exportador doméstico-industrial, basado en la producción debienes de consumo destinados al mercado interno o al MercadoComún Centroamericano, y en el desarrollo del sector exporta-dor de productos primarios que permitía financiar las importa-ciones de bienes de capital e intermedios necesarios para la pro-ducción de bienes de consumo.

Este modelo sufrió un reajuste hacia principios de la décadade 1970, cuando el Estado decidió aumentar su participación enla economía, dedicándose también a actividades productivas pa-ra evitar que estas cayesen en manos de las empresas transnacio-nales; había surgido el Estado empresario y se habían introduci-do en la estructura económica del sistema algunos de los ele-mentos que determinarían la crisis del modelo primario-exporta-dor doméstico-industrial y propiciarían un nuevo cambio estruc-tural a mediados de la década de 1980.

La crisis puso de manifiesto las limitaciones del modelo dedesarrollo de industrialización por sustitución de importacionesy desestabilizó la estructura socioeconómica que dicha estrate-gia había conseguido crear en el país. El citado modelo, que for-ma parte de la teoría estructuralista del desarrollo, arrancaba delsupuesto de que el subdesarrollo está directamente vinculado ala especialización productiva primaria de los países pobres y queel libre comercio internacional no hace sino perpetuar una es-tructura socioeconómica dependiente y subdesarrollada.

xxxvi Costa Rica en evolución

La recomendación de los estructuralistas, para enfrentar es-te problema y generar un cambio estructural, fue una política dedesarrollo consistente en sustituir las importaciones de produc-tos industriales por manufacturas de producción nacional. Esteproceso de sustitución trajo consigo la necesidad de proteger di-cha producción nacional de la competencia de otros países; pa-ra ello se crearon una serie de barreras proteccionistas y medidasde apoyo a la citada producción sustitutiva. Todo ello obligó alEstado a intervenir activamente en la economía, creando un grannúmero de regulaciones, e incluso a asumir el papel de empresa-rio, cuando la iniciativa privada no era capaz de desarrollar elaparato productivo de estos países y no se deseaba acudir a la in-versión extranjera. Debido a ello, el Estado tuvo que hacer frentea un considerable y creciente gasto público, procedente tanto dela administración pública como del sector público empresarial.

Ante la imposibilidad de cubrir dichos gastos con los ingre-sos fiscales, se recurrió al endeudamiento externo. En los añossetenta los tipos de interés internacionales eran muy bajos y eldólar se encontraba devaluado, por lo que el endeudamiento noconstituyó mayor problema; sin embargo, cuando a comienzosde los ochenta aumentaron tanto los tipos de interés como la co-tización del dólar, la situación cambió, sobrevino la crisis de ladeuda y las estructuras socioeconómicas de los países que ha-bían seguido este modelo de desarrollo vivieron un período defuerte inestabilidad.

El pago del servicio de la deuda exigía un gran volumen dedivisas por parte de los países que habían implementado la in-dustrialización por sustitución de importaciones y eso era algoque el modelo difícilmente podía generar; la protección habíaoriginado un sesgo antiexportador, por lo que la producción na-cional no era competitiva fuera de los mercados protegidos.Además, las pocas divisas que obtenían las economías eran des-tinadas a las importaciones de bienes intermedios y de capital,

xxxvii

necesarios para generar la producción sustitutiva, que era esen-cialmente de bienes de consumo.

La crisis afectó a todos los países que habían seguido las re-comendaciones estructuralistas; Costa Rica, en eso, no fue unaexcepción; es más, fue el primer país latinoamericano, antes in-cluso que México, en declarar la moratoria en el pago de la deu-da, en 1981.

A partir de aquí, el comportamiento político y económico deCosta Rica ha sido algo diferente al de sus vecinos latinoameri-canos; podría decirse que pionero, junto a Chile. Costa Rica, rá-pidamente, tras un cambio de gobierno, inició un proceso deapertura y firmó una serie de acuerdos de estabilización y deajuste estructural con el Fondo Monetario Internacional (FMI), elBanco Mundial y Estados Unidos, los cuales le permitieron acce-der a un importante volumen de ayuda al desarrollo. Estas enti-dades consiguieron influir decisivamente para que en el país seimplementara un nuevo modelo de desarrollo.

Costa Rica había optado, casi inevitablemente, por un nue-vo modelo de desarrollo basado en la promoción de exportacio-nes no tradicionales. Dicha estrategia de desarrollo se incardinadentro de la teoría neoliberal del desarrollo que preconiza la li-beralización externa e interna de la economía. Según los auto-res neoliberales, para que las economías subdesarrolladas pue-dan desarrollarse han de generar un proceso de crecimiento sos-tenido, que solo puede alcanzarse aprovechando las oportuni-dades que ofrece el mercado mundial en el contexto de la glo-balización; para ello es necesario que los productos que dichaseconomías generan sean competitivos, y esto no puede lograrsebajo un sistema comercial proteccionista. El resultado de todoesto es que las economías subdesarrolladas deben desmontarsus sistemas de protección para permitir que la competencia ex-terna active un proceso de cambio estructural; proceso que re-querirá también una importante reforma del Estado, que libera-lice la economía y que permita al mercado realizar su función

Introducción

xxxviii Costa Rica en evolución

de asignar eficientemente los recursos para que la producciónsea competitiva.

Costa Rica inició su proceso de apertura comercial con granceleridad y lo concluyó en un plazo razonable; sin embargo, laliberalización interna de la economía fue más tímida, más lentae incluso puede considerarse inacabada, y es esta una de las cau-sas de los elevados déficit fiscales que ha soportado Costa Ricaen los últimos años y que ponen en cuestión la sostenibilidad desu crecimiento económico.

De la implementación de estas medidas reformistas se deri-vó un cambio sustancial en la estructura socioeconómica deCosta Rica, de forma que sus elementos y, sobre todo, sus inte-rrelaciones (leyes estructurales) son, a comienzos de la décadade 2000, muy diferentes de los existentes a finales de los seten-ta. Así, pues, una nueva estructura socioeconómica será la queexplique el funcionamiento y la evolución del sistema socioeco-nómico costarricense de principios del siglo XXI.

Este libro está centrado en el estudio del último cambio es-tructural del sistema socioeconómico costarricense y de la es-tructura resultante, tratando de dar respuestas a un par de cues-tiones: ¿por qué ha cambiado la estructura socioeconómica cos-tarricense desde principios de los ochenta? y, lo que es más im-portante, ¿cuál es la nueva estructura socioeconómica que carac-teriza hoy a Costa Rica?

Si excluimos del cómputo la presente introducción, la bi-bliografía y el anexo, este libro está compuesto por cinco capítu-los de diferentes dimensiones. En el capítulo 1, denominado"Costa Rica y su historia", se hace un recorrido por la historia yse define la estructura socioeconómica de dicho país a principiosde los años ochenta. El capítulo 2, denominado "De la crisis alcambio de modelo de desarrollo", se dedica al estudio de la cri-sis por la que atravesó el sistema socioeconómico costarricensea principios de los ochenta, del cambio de poder que tuvo lugar

xxxix

durante esta, de la mutación que se produjo en el sistema comoconsecuencia de las actuaciones de la nueva elite política y delcambio de modelo de desarrollo. En el capítulo 3, denominado"Las políticas de reforma", se recogen las políticas de ajuste es-tructural implementadas en Costa Rica como nuevo modelo dedesarrollo. El capítulo 4, denominado "La nueva estructura so-cioeconómica costarricense", se dedica a la constatación de laexistencia de un cambio estructural y al análisis de los elemen-tos e interrelaciones que caracterizan la estructura socioeconó-mica costarricense en nuestros días, así como del modelo estruc-tural que la define. Y en el capítulo 5, denominado "Evolución,desarrollo y perspectivas de futuro del sistema socioeconómicocostarricense", se recoge una serie de consideraciones acerca deldesarrollo del sistema socioeconómico costarricense y sus pers-pectivas de futuro.

Antes de continuar debemos realizar algunas aclaracionesconceptuales que ayudarán a entender mejor el documento. El tra-bajo adopta un enfoque sistémico-estructural y evolucionista-institucional; es decir, estudia a Costa Rica como un sistema so-cioeconómico, dotado de una estructura que cambia como con-secuencia de una mutación, como si se tratase de una especie vi-va. Vayamos por partes.

Entendemos por sistema socioeconómico costarricense, pa-rafraseando en parte a Sampedro y Martínez (1975 [1969], p.271), el conjunto de relaciones estructurales básicas, técnicas einstitucionales que caracterizan la organización económica totalde la sociedad costarricense, integrada en un entorno internacio-nal concreto, y que, con el objetivo común de mantener su pro-pia autoorganización, determina el sentido general de sus deci-siones fundamentales, así como los cauces predominantes de suactividad. El matiz de socioeconómico se debe a que considera-mos que todo lo económico es social. No hacemos distinciónentre estructura socioeconómica nacional y sistema socioeconó-

Introducción

xl Costa Rica en evolución

mico nacional, por lo que lo utilizaremos como sinónimos.Ahora bien, el sistema socioeconómico costarricense se de-

senvuelve en un marco político-institucional que él mismo ha de-sarrollado, entendiendo por dicho concepto el conjunto de orga-nizaciones, normas y pautas generalizadas de comportamiento delos diferentes individuos que componen el sistema. Dicho marcono es más que el desarrollo del genotipo político-ideológico delsistema; es decir, el conjunto de valores de naturaleza ideológicay política aceptados por la mayoría de los individuos que confor-man el sistema y que actúa a modo de código genético de este.

Teniendo esto presente, el cambio estructural del sistema so-cioeconómico sería la variación brusca de los elementos estruc-turales y de las leyes o relaciones estructurales que caracterizanel sistema, como consecuencia de la aplicación de un nuevomodelo de desarrollo. La implementación de un modelo de de-sarrollo ha de ser compatible con el marco político institucionaldel sistema; si esto es así, el cambio estructural que se produciráserá pequeño. Ahora bien, en un contexto de crisis profunda delsistema, en el que el marco político-institucional no sea compa-tible con la solución de los problemas que generan dicha crisis,puede producirse una mutación; es decir, un cambio del genoti-po político-ideológico que tenga a su vez como resultado uncambio en el marco político-institucional y que, como manifes-tación del nuevo marco, genere un nuevo modelo de desarrolloque originará, al ser implementado, un profundo cambio es-tructural en el sistema. Este último sería el caso que se estudiaen este trabajo.

A la hora de estudiar el cambio estructural que se produceen un sistema socioeconómico, hay un aspecto relevante quedebe ser estudiado previamente, su pasado; en él se encuentrana fin de cuentas el origen de las contradicciones internas que di-cho sistema sufre. El estudio del contexto histórico del sistemadebe ser en nuestra opinión el punto de partida de cualquier tra-bajo acerca de la evolución de este2. Así, pues, dedicamos estecapítulo a repasar la historia de Costa Rica, de forma que ellonos sirva como referencia a la hora de explicar el cambio estruc-tural que se ha producido en dicho sistema en los últimos años.

El sistema socioeconómico costarricense ha atravesado, antesde la crisis de los años ochenta, diferentes etapas de estabilidad ydistintos cambios estructurales. La formación de este sistema arran-ca de la conquista y colonización de un territorio escasamente

1Costa Rica y su historia

2. El contexto regional en el que se mueve el sistema socioeconómico suele ser otro de los ele-mentos objeto de estudio, ya que de él proceden las perturbaciones externas que este sufre;los cambios que en las últimas dos décadas se han producido en la economía mundial y enla economía latinoamericana y centroamericana han tenido importantes repercusiones en laevolución reciente del sistema socioeconómico costarricense, de forma que este no puedeser entendido sin considerar su contexto regional. Por lo que se refiere a la economía mundi-al, los cambios producidos en las últimas décadas son en su mayoría consecuencia del pro-ceso de globalización; no nos detendremos en estudiar dicho proceso, ya que ha sido biendefinido y difundido en un sinnúmero de trabajos (p. ej., Estefanía, 1996). Por lo que se refierea las economías latinoamericanas, los cambios producidos en las últimas dos décadas hanvenido marcados por la crisis de los años ochenta y por el ajuste estructural aplicado en losnoventa, este tema también ha sido muy estudiado y difundido por distintos autores (p. ej.,Bulmer-Thomas, 1996 o Edwards, 1997). Los cambios producidos en Centroamérica, carac-terizados por el paso desde el conflicto a la pacificación, también han sido muy estudiados,por lo que nos remitimos a otros autores (p. ej., Torres Rivas, 1994).

2 Costa Rica en evolución

poblado en el istmo centroamericano por parte de otro sistema,la corona española; los sistemas socioeconómicos indígenaspreexistentes desaparecieron o fueron absorbidos por uno nue-vo, la Audiencia de Guatemala, posteriormente Reino de Guate-mala. Costa Rica era entonces una provincia de dicha audienciay, por tanto, no constituía un sistema socioeconómico indepen-diente en sentido estricto; sin embargo, dado su aislamiento y suspeculiaridades puede ser estudiado, y de hecho así se hace, co-mo un sistema socioeconómico.

La historia de Costa Rica puede ser entonces interpretada porla sucesión de las siguientes etapas de estabilidad, separadas porperíodos de fuerte inestabilidad a raíz de los cuales se produje-ron cambios estructurales. Dichas etapas serían las siguientes3:

a) El período de inestabilidad que va desde la llegada de los pri-meros conquistadores a Costa Rica en 1560 hasta la pacifica-ción y colonización del Valle Central.

b) La etapa colonial, que iría desde la colonización del Valle Cen-tral iniciada en 1580 hasta la independencia en 1821, caracte-rizada por una economía casi de subsistencia y un Estado colo-nial casi inexistente.

c) El período de inestabilidad que va desde la independencia has-ta 1838 en que Costa Rica consolida su nuevo marco político-institucional, declarándose como Estado libre y soberano.

d) La etapa patriarcal, que iría desde la declaración de soberaníahasta el golpe de Estado de 1870, caracterizada por el Estadopatriarcal bajo el que se configura una economía primario-ex-portadora basada en el monocultivo del café.

3. Esta temporalización se presenta sin pretensiones de exhaustividad y la existencia, o no,de estabilidad tendría que ser demostrada para cada caso; no obstante, no es este el obje-to de este trabajo, por lo que la temporalización se presenta de manera tentativa.


e) El período de inestabilidad que va desde el golpe de Estadohasta la promulgación de la Constitución de 1871, a partir dela cual se desarrolló un marco político-institucional diferente.

f) La etapa liberal, que iría desde la promulgación de dicha Cons-titución hasta las elecciones de 1940, caracterizada por un Esta-do liberal y una economía primario-exportadora basada en el bi-cultivo café-banano.

g) El período de inestabilidad que va desde las elecciones hastala aprobación de la reforma constitucional de 1942, que cons-tituye el punto de partida del desarrollo de un nuevo marco.

h) La etapa socio-liberal, que iría desde la reforma constitucionalhasta la Guerra Civil de 1948, caracterizada por el intervencio-nismo del liberalismo tardío, que rompe con el Estado liberal, yel desarrollo de una serie de reformas sociales importantes.

i) El período de inestabilidad que va desde la Guerra Civil has-ta la promulgación de la Constitución de 1949, punto de par-tida del desarrollo de un nuevo marco político-institucional.

j) La etapa intervencionista, que iría desde la promulgación de laConstitución hasta la crisis de los años ochenta, puesta de ma-nifiesto con la moratoria del pago de la deuda en 1981, carac-terizada por poner fin al liberalismo económico, por un inter-vencionismo estatal, que iría aumentando desde la conforma-ción del Estado benefactor hasta el surgimiento del Estado em-presario, y por la industrialización del país, dando lugar a unaeconomía primario-exportadora doméstico-industrial.

A partir de aquí comienza un período de inestabilidad queiría desde la declaración de dicha moratoria hasta la firma del


primer Programa de Ajuste Estructural en 1984, a partir de locual se inicia una nueva etapa de estabilidad estructural sosteni-da por el desarrollo de un nuevo marco político-institucional, elmarco neoliberal.

1.1. Los orígenes remotos de la Costa Rica actual

Antes de centrarnos en la etapa anterior a la crisis de losochenta, donde se encuentran las bases de la Costa Rica actual,prestaremos atención al devenir histórico de este sistema socioe-conómico desde la etapa colonial hasta la Guerra Civil de 1948,conflicto con el que se da paso a una nueva etapa en la que seencuentran los antecedentes inmediatos del cambio estructuralde los ochenta.

1.1.1. La lenta conquista (1502-1580) y la etapa colonial(1580-1821)

Aunque se trata de un hecho no lo suficientemente constata-do, suele atribuirse a Cristóbal Colón el descubrimiento, e inclusola denominación, de Costa Rica en 1502. Lo que sí puede afir-marse es que la conquista tuvo un carácter privado a cargo deJuan de Cavallón, que, entre 1560 y 1561, recorrió el Valle Cen-tral, accediendo a él desde el Pacífico tras los anteriores fracasosde otros conquistadores desde el Caribe.

La conquista y el sometimiento definitivo de los pueblos in-dígenas del Valle Central fueron lentos y las sublevaciones de di-chos pueblos frecuentes. No fue hasta los primeros años de la dé-cada de 1580, bajo la Gobernación interina de Alonso Angucia-na de Gamboa, cuando el territorio de la actual Costa Rica que-dó bajo el control de la Corona española. Dicho Gobernador im-pulsó la colonización española y el desarrollo de actividadesagrícolas y ganaderas (Fonseca, 1996, pp. 72-75).


La ausencia de metales preciosos contribuyó a que tanto laconquista como la colonización fueran lentas y tardías y, a pesarde su nombre, la Costa Rica colonial se caracterizó por una eco-nomía de subsistencia, una destacada pobreza y un singular aban-dono por parte de la Corona española (Guillén, 1988, pp. 6-27).

El desarrollo urbano fue muy escaso y solo destacaron cua-tro núcleos poblacionales en el Valle Central, Cartago (la capitalcolonial), Villa Vieja (actual Heredia), Villa Nueva (actual San Jo-sé) y Villa Hermosa (actual Alajuela). El territorio se encontrabaaislado y desarticulado, sin que el Estado colonial presentaraningún interés por remediar esta situación, al carecer Costa Ricade productos interesantes para la exportación.

La preeminencia del paisaje rural se debió a la parcelaciónde la tierra en forma de pequeñas propiedades denominadaschacras, que se constituyeron en la unidad económica y socialdominante, con una producción de subsistencia familiar (maíz,trigo, plátano, caña, frutales...) y sin trabajo asalariado; la pro-piedad de la tierra en el Valle Central estaba bastante repartidagracias a las chacras, que eran cultivadas por los propios pro-pietarios. Junto con la chacra coexistieron la hacienda, en el Pa-cífico Norte, y la plantación, en el Caribe, la primera dedicada aactividades ganaderas (vacuno y caballar) y la segunda de carác-ter agrícola (cacao y tabaco) y basada en el trabajo de negros eindios en forma de esclavitud y de encomienda (Vega Carballo,1986 [1983], pp. 15-47).

El crecimiento económico de esta etapa venía vinculado alaumento de población que ponía en explotación nuevas tierras.El excedente económico generado era muy exiguo y, salvo laapropiación que realizaba el Estado colonial en forma de tribu-tos, el resto, cuando existía, quedaba en manos de los producto-res. La distribución del escaso ingreso era bastante equitativaaunque el nivel de vida general solo daba para cubrir las necesi-dades básicas (Vega Carballo, 1986 [1983], pp. 15-47).


Prácticamente no existían actividades de intermediación co-mercial, financiera o de transportes, excepto las relacionadas enalgunos momentos con el suministro de víveres a Panamá. Losescasos excedentes, las malas comunicaciones, la política de lacorona y los fracasados intentos por configurar una economíaprimario-exportadora basada en el tabaco y en el cacao, fueronlas causas del escaso comercio, destacando tan solo la costa ca-ribeña, donde Matina se convirtió en un centro de contrabando.

Las funciones del Estado colonial estaban limitadas a las ne-cesarias para organización social (administración de justicia, di-rección política, representación exterior, obras públicas, activi-dades religiosas...), pero que en la mayoría de los casos fuerondesatendidas.

En lo que se refiere a la estructura social, la escasez de po-blación, la extensión de la chacra, la desaparición de la pobla-ción indígena y el creciente mestizaje generó una escasa estra-tificación social; aquella era bastante simple, frente a la clasedirigente vinculada a la administración colonial se encontraba lainmensa mayoría de la población compuesta por campesinos-propietarios pobres.

1.1.2. La confusa independencia (1821-1838) y la etapapatriarcal (1838-1871)

Las escasas relaciones que Costa Rica mantenía con la Co-rona española propiciaron que ni siquiera se independizara, si-no que fuese independizada el 15 de septiembre de 1821, enel Acta de Independencia del Reino de Guatemala. Se trató deuna independencia pacífica y confusa contra el Gobierno libe-ral de Riego que condujo a un proceso de declaraciones de in-dependencia total, en 1821, de anexión al Imperio mexicanode Iturbide, en 1822, y de integración en la República Federal


de Centroamérica, en 1824. Dicho proceso concluyó en 1838,bajo el Gobierno de Braulio Carrillo, con el decreto de declara-ción de Costa Rica como Estado libre, soberano e independien-te con capital en San José.

La presencia del Estado colonial era muy exigua, por lo quela independencia apenas alteró el funcionamiento del sistemasocioeconómico; pero lo que sí tuvo importantes repercusionesfue el éxito del café como producto de exportación, coincidentecon el momento político citado.

La economía de la recién independizada Costa Rica estuvomarcada en sus primeros años por la herencia colonial; sin em-bargo, entre 1832 y 1843 se produjo la expansión de la produc-ción cafetalera a lo largo del Valle Central. El café, que en la eta-pa colonial constituía una curiosidad botánica de los jardines, seconvirtió en el primer monocultivo de exportación y generó unimportante desarrollo económico y social en el país. Todo empe-zó con el reparto de terrenos baldíos, por parte del Ayuntamientode San José en 1821, y continuó con la declaración de propie-dad privada de las tierras baldías que durante cinco años hubie-sen estado dedicadas al cultivo del café; en 1832 se produjo laprimera exportación de café hacia Europa vía Chile; en 1840Braulio Carrillo destinó nuevos terrenos a la producción de café;después de 1843 las exportaciones se realizaron ya directamen-te a Europa (Facio, 1990 [1942], pp. 51-53).

La producción de café no adquirió la forma de grandes ex-plotaciones debido a la existencia de las chacras y a la disper-sión de la propiedad. Los pequeños propietarios se resistieron aabandonar sus tierras para convertirse en trabajadores asalaria-dos, por lo que la producción estuvo distribuida en un sinfín deminifundios. Sin embargo, la exportación del café no la realiza-ban esos pequeños productores, sino los medianos y grandespropietarios que controlaban el beneficio del café (denomina-ción que recibía la transformación del grano y que requería dealguna inversión de capital) y los canales de exportación (que


también requerían de una cierta capacidad financiera). Mientraslos cafetales eran propiedad de nacionales, la intermediación in-ternacional del café estaba tanto en manos nacionales como ex-tranjeras (Rovira, 1982, pp. 15-23).

Los niveles de rentabilidad y productividad eran relativamen-te altos al producirse un uso extensivo de la tierra de calidad su-perior localizada en el Valle Central; no existía, por tanto, una in-frautilización del factor trabajo, ya que la abundancia de tierraspermitía la ocupación de cualquier excedente de mano de obra;además, la producción cafetalera coexistía con una producciónde autoabastecimiento, sobre todo en una primera etapa.

Junto con la exportación de café, se desarrollaron otras dosflorecientes actividades económicas, la comercial-importadoray la financiera. De Europa comenzaron a importarse, comocontrapartida del café, un importante número de mercaderías(principalmente productos textiles) que acabaron con el peque-ño artesano nacional y al mismo tiempo generaron importantesbeneficios a los comerciantes importadores. La necesidad de fi-nanciar las operaciones comerciales con Europa propició el sur-gimiento de una serie de bancos a partir de 1863, como el Ban-co Anglo-Costarricense (Rovira, 1982, pp. 15-23). La apropia-ción del excedente generado por la actividad cafetalera la reali-zan los importadores de terceros países, los propietarios de lospequeños cafetales, el Estado y, sobre todo, la burguesía cafeta-lera (que controlaba el beneficio del café y los canales de expor-tación), la burguesía financiera (que anticipaba los recursos parala producción) y la burguesía mercantil-importadora (que sumi-nistraba los bienes de consumo que la economía demandaba).

El Estado desempeñó un papel secundario en esta etapa, yaque al tratarse de un Estado patriarcal procuraba garantizar lascondiciones necesarias para que la burguesía, a la que represen-taba, obtuviera sus beneficios. Entre sus acciones destacaron eldesarrollo de una infraestructura vial que conectaba el Valle


Central con las zonas portuarias del Caribe (Limón) y del Pacífico(Puntarenas) y la concreción de los primeros esfuerzos en la cons-trucción del ferrocarril, que se concluiría bajo la etapa liberal.

El nivel de vida de la población se mantenía en índices acep-tables debido a que la tierra se encontraba suficientemente repar-tida y los salarios reales eran elevados, por lo que la distribucióndel ingreso era bastante equitativa.

La estructura social estaba conformada por una élite burgue-sa (primario-exportadora, comercial-importadora y financiera),una clase media de pequeños propietarios agrícolas vinculadosal café, comerciantes y artesanos, y una pequeña clase trabaja-dora tanto rural como urbana.

Esta elite política protagonizó durante los años cincuenta ysesenta del siglo XIX una serie de luchas internas, golpes de Es-tado y manipulaciones del Gobierno, con el objeto de impedircualquier modificación del Estado patriarcal, que se mantuvohasta el golpe de Estado de Tomás Guardia en 1870 (Rovira,1982, pp. 15-23). Desde 1838 a 1870 se sucedieron en Costa Ri-ca seis documentos constitucionales (1841, 1844, 1847, 1848,1859 y 1869) que en esencia recogían los elementos políticos eideológicos del Estado patriarcal, que ya se reflejaban en el Pac-to de Concordia de 1821.

1.1.3. El golpe de Tomás Guardia (1870) y la etapa liberal(1871-1940)

Los frecuentes y poco legítimos cambios de gobierno duran-te la etapa patriarcal propiciaron que un militar carismático co-mo Tomás Guardia se hiciera con el poder y lo mantuviera demanera dictatorial el tiempo suficiente para que se consolidara elEstado liberal.

Tomás Guardia consiguió plasmar sus ideas de progreso y li-bertad en la Constitución de 1871, donde se constató la ruptura


con el Estado patriarcal y el nacimiento del Estado liberal. Dichaconstitución estuvo vigente hasta 1917 en que se produjo un gol-pe de Estado que mantuvo al país bajo la dictadura de los her-manos Tinoco durante dos años; el derrocamiento de estos en1919 condujo a la aprobación de una nueva Constitución que enesencia mantenía los principios fundamentales del Estado liberal(Rojas Bolaños,1979, pp. 5-39).

La elite burguesa pronto asumió que el marco liberal le re-sultaba más beneficioso para sus intereses que los continuoscambios de gobierno propios de la etapa patriarcal, por lo quecomenzaron a respaldar a Guardia y su proyecto político.

Bajo el primer gobierno de Guardia se inició la gran obra deinfraestructura del siglo XIX en Costa Rica, la construcción del fe-rrocarril desde el Valle Central al puerto de Limón en el Caribe;sin embargo, los problemas técnicos y las dificultades financie-ras obligaron al gobierno a suscribir un contrato con un empre-sario estadounidense, el contrato Soto-Keith de 1884, por el queel Estado cedía una serie de tierras en la región caribeña a cam-bio de que este se hiciese cargo de las deudas originadas por laconstrucción del ferrocarril y lo concluyera. Con la puesta encultivo de estas tierras, Keith constituyó un verdadero imperioeconómico basado en el banano y abrió las puertas de una nue-va etapa del desarrollo de Costa Rica.

En 1899 la United Fruit Company se había constituido enuna auténtica empresa transnacional que controlaba de formamonopólica la producción, el transporte y la exportación del ba-nano. Las plantaciones bananeras eran verdaderos enclaves y, adiferencia de los minifundios cafetaleros, sí poseían desde elprincipio características capitalistas. La producción se dirigía almercado mundial y la mano de obra era asalariada; aunque lossalarios nominales eran superiores a los salarios del resto de laeconomía, las condiciones de trabajo también eran más duras (adestajo) y los salarios reales se veían muy afectados por el cons-treñimiento que sufrían los trabajadores a adquirir sus productos


de consumo en los comisariatos, tiendas de suministros de lasplantaciones, sobre todo en los casos en que el salario se entre-gaba en forma de bonos para estos (Facio,1990, [1942], pp. 69-83; Rovira, 1982, pp. 25-34).

La casi totalidad de las plantaciones bananeras y la totalidadde actividad comercial, financiera y de transporte vinculada albanano estuvo en manos de la United Fruit Company, de formaque pudo apropiarse fácilmente del excedente, sin que el restode la economía percibiera una parte significativa de él. A diferen-cia de los cafetales, la plantación bananera vivía de espaldas alpaís, sin generar efectos de arrastre en el resto de la economía ycon infraestructuras y medios de transportes propios y exclusi-vos. La producción se destinaba al mercado externo, por lo quelas necesidades de abastecimiento interno del resto de la econo-mía quedaban en manos de la producción de autoconsumo y dela importación.

Dada la baja productividad del sector bananero, el aumentode la producción se realizaba por medio del uso extensivo deltrabajo y de la tierra, absorbiendo un importante volumen de ma-no de obra y poniendo en cultivo grandes extensiones de la costacaribeña y pacífica. Las plantaciones generaron así un importantenivel de empleo asalariado, con lo que contribuyeron a la confor-mación del proletariado costarricense, que dadas las condicioneslaborales existentes protagonizaron la primera huelga de trabaja-dores bananeros durante los años treinta del siglo XX.

El Estado liberal dio todo tipo de facilidades a la empresatransnacional y su nivel de exigencia tributaria y legislativa fuemuy exiguo, hasta las primeras medidas de carácter sociolaboralde los años cuarenta y el intervencionismo del Estado benefactortras la Guerra Civil de 1948.

La distribución del ingreso no se vio deteriorada por la acti-vidad bananera debido a la coexistencia de la actividad cafeta-lera que incidía positivamente en esa distribución.

TABLA 1.1COMPOSICIÓN PORCENTUAL DE LAS EXPORTACIONES

DE BIENES (1885-1945)

Año Café Banano Otros

1885 76 8 161895 83 12 51905 47 44 91915 37 44 191925 58 38 111935 67 18 151945 65 19 16

Fuente: Vega Carballo (1986 [1983], p. 236).Datos en porcentajes del total de las exportaciones de bienes.


La contribución de las plantaciones a la estructura social con-sistió en la generación de un proletariado rural y de un nuevomiembro de la élite económico-política, la United Fruit Company.

De esta forma, la economía primario-exportadora que habíasurgido en Costa Rica a partir de la primera exportación de caféen 1832, se vio complementada con la exportación de banano apartir de 1879. El bicultivo café-banano se convirtió en la princi-pal característica de la economía costarricense hasta la GuerraCivil de 1948 (Tabla 1.1).

La gran depresión internacional que se inició en 1929 tuvoserias repercusiones en la economía costarricense, al poner demanifiesto las debilidades del modelo primario-exportador debicultivo. La drástica reducción del valor de las exportacionesde café y banano en 1931, por la caída de los precios, desenca-denó una importante recesión; cayeron simultánea y conse-cuentemente las importaciones y con ello los ingresos fiscales,dependientes en casi su totalidad del sector exterior. El empleo

TABLA 1.2ÍNDICE DEL PRECIO PROMEDIO DE EXPORTACIÓN

DE CAFÉ POR COSECHA (1920-1948)

Cos. Índ. Cos. Índ. Cos. Índ. Cos. Índ.

20-21 67 27-28 143 34-35 64 41-42 7221-22 83 28-29 136 35-36 64 42-43 7622-23 95 29-30 98 36-37 64 43-44 7823-24 102 30-31 98 37-38 55 44-45 8124-25 121 31-32 64 38-39 62 45-46 10025-26 129 32-33 64 39-40 52 46-47 14626-27 143 33-34 91 40-41 57 47-48 156

Fuente: Carcanholo (1981, p. 103).Año base: cosecha 1945-1946; COS.: cosecha; ÍND.: índice.


se redujo significativamente y empeoraron los niveles de vida dela población.

Así las cosas, el Estado costarricense se vio obligado a inter-venir en la economía; se inició un programa de obras públicasque contribuyó a atenuar la contracción del empleo; se creó elInstituto de Defensa del Café para garantizar no solo un preciomínimo, sino unas buenas relaciones comerciales entre los dis-tintos grupos socioeconómicos del sector cafetalero; el Banco In-ternacional de Costa Rica, creado en 1914, asumió numerosasfunciones, como la emisión de moneda o la concesión y admi-nistración de créditos al sector cafetalero, hasta convertirse en1936 en el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR); se crearon laSuperintendencia de Bancos y las Juntas Rurales de Crédito Agrí-cola para el desarrollo del crédito.

Durante los años treinta, junto con la intervención del Esta-do, se produjo también una entrada de capital extranjero dirigi-do hacia las grandes explotaciones cafetaleras y las empresas ex-portadoras, así como hacia algunas actividades industriales (Teji-dos Saprissa, Tabacalera Costarricense, Republic Tobacco Com-pany...).


En este período también surgieron en Costa Rica nuevos gru-pos sociales; por un lado, la United Fruit Company, símbolo delos intereses estadounidenses en el país; por otro, una clase te-rrateniente nacional, propietaria de las plantaciones bananeras yvinculada a la transnacional; y como contrapartida, una clase detrabajadores bananeros que va adquiriendo conciencia de clasey que permite el surgimiento del Partido Comunista en 1931.

1.1.4. Las elecciones de 1940 y la etapa socio-liberal(1940-1948)

En la etapa liberal y con la expansión de la producción ba-nanera los conflictos sociales aumentaron y el Partido Comunis-ta fue adquiriendo una fuerza importante. Dicho partido amena-zaba con hacerse con el poder en las elecciones de 1940 po-niendo fin con ello al Estado liberal en perjuicio de la burguesíadel país; para evitar esto, la élite política costarricense buscó en-tre sus miembros a una figura capaz de hacer frente a la amena-za comunista y ganar las elecciones; esta figura fue Rafael ÁngelCalderón Guardia, un joven médico educado en Europa y quepor su carácter progresista podía resultar una alternativa conser-vadora al comunismo. Calderón gana las elecciones de 1940con una amplia mayoría (Rojas Bolaños,1979, pp. 40-159).

La década de los cuarenta va a estar vinculada al nombre deRafael Ángel Calderón Guardia. Con la llegada de este hombre ala Presidencia de la República se puso fin al Estado liberal, queya había comenzado a transformarse en la década anterior. Cal-derón inició una serie de reformas sociales inspiradas en el pen-samiento socialcristiano, desarrollándose en Costa Rica lo que seconoce como el intervencionismo del liberalismo tardío.

La política intervencionista de este periodo consistió en el au-mento del poder del BNCR, la regulación de los precios del café,


del tabaco y de la caña, el desarrollo de una política crediticia yotra de protección industrial (pinturas, tejidos, clavos, vidrio,alambres, calzado, jabón, cervezas...), la creación de la Caja Cos-tarricense del Seguro Social (CCSS) como sistema de protecciónsanitaria y de jubilación de los trabajadores, la expropiación delas propiedades de la burguesía alemana, la aceptación de la en-trada de capitales estadounidenses (West India Oil Company,United Fruit Company expansión a otros cultivos estratégicos,Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), Texas Oil Com-pany...) y una política de infraestructuras (carreteras, edificios pú-blicos, saneamiento ambiental...) (Rovira, 1982, pp. 34-37).

Estas medidas de intervencionismo anárquico generaron ungran malestar en algunos sectores de la burguesía, hasta el pun-to de existir riesgos de golpe de Estado; ello obligó a Calderón aestablecer una alianza política con los sectores más progresistasde la burguesía, la Iglesia Católica y el Partido Comunista. Y yacon este respaldo, se acometieron importantes reformas socialescomo la incorporación a la Constitución de un capítulo donde seincluían una serie de Garantías Sociales, en 1942, y la promul-gación de una Código de Trabajo, en 1943, en los cuales se re-cogían normas sobre salario mínimo, derecho de huelga, dura-ción de la jornada laboral, sindicación, contrato colectivo de tra-bajo, igualdad de remuneración entre sexos y trabajadores rura-les y urbanos...; como complemento a estas medidas se creótambién la Comisión Mixta de Salarios Mínimos, de carácter pro-vincial (Rojas Bolaños, 1979, pp. 40-159).

Sin embargo, los éxitos en materia social no fueron acompa-ñados de unos buenos resultados en materia económica; se dis-paró el déficit público, aumentó el coste de la vida, escasearonlos productos básicos, hubo importantes desórdenes en la admi-nistración y numerosas acusaciones de corrupción. Todo elloobligó a que su sucesor y correligionario, Teodoro Picado, tuvie-se que aplicar una política de estabilización más que de reforma


y, aunque se realizaron repartos de tierras y construcción de vi-viendas sociales, el apoyo industrial fue escaso y la política eco-nómica se centró en el control de precios, salarios, gasto públi-co e impuestos (Rovira, 1982, pp. 34-37).

El Gobierno de Picado fue un gobierno de continuidad, conla figura de Calderón detrás de cada decisión; pero el desarrollodel Estado socio-liberal no terminaba de convencer a la élite po-lítica del país, la cual se organizó en torno a la figura de OtilioUlate de cara a las elecciones de 1948.

1.2 Los antecedentes inmediatos del cambio estructural

Los antecedentes inmediatos del cambio estructural los en-contramos en la etapa intervencionista que surge a raíz de laGuerra Civil de 1948; estudiaremos esta etapa dividiéndola enperíodos de gobierno (Administraciones).

1.2.1. La Guerra Civil y el Gobierno provisional (1948-1949)

En un contexto de crispación política se celebraron en 1948unas elecciones generales en las que se enfrentaban los social-cristianos liderados por Calderón, ya sin el apoyo comunista, yuna heterogénea oposición en torno a la figura del reformistaOtilio Ulate, compuesta por sectores de la burguesía dominante,la pequeña y mediana burguesía urbana y los socialdemócratas.El resultado electoral fue la victoria de Ulate, no reconocida porel Gobierno de Picado, que se negó a entregar el poder; el efec-to de esta negativa fue el levantamiento en armas del líder social-demócrata José Figueres y la consiguiente Guerra Civil de 1948,de la que saldría victorioso este último, instaurando un nuevo ré-gimen político y una nueva Constitución.

Tras la Guerra Civil, el bando vencedor ocupó el poder yconstituyó un Gobierno provisional, presidido por José Figueres


y conocido como el Gobierno de los Dieciocho Meses; en dichoGobierno se elaboró la Constitución de 1949 y se adoptaron unaserie de medidas intervencionistas en la economía que iban másallá de las implementadas por Calderón.

La más relevante de las medidas adoptadas por la Junta deGobierno fue la nacionalización de los tres bancos privados delpaís (Banco Anglo-Costarricense –BAC–, Banco de Costa Rica–BCR–, Banco de Crédito Agrícola de Cartago –BCAC–) configu-rando, junto con el Banco Nacional de Costa Rica –BNCR–, unabanca comercial pública y controlando así las cuentas corrien-tes y de ahorro; esta medida tenía como finalidad poner el cré-dito al servicio de la modernización de la agricultura y del de-sarrollo industrial.

Otras importantes medidas fueron: el mantenimiento de lalegislación social y laboral de los años cuarenta (Código de Tra-bajo, Garantías Sociales y Seguro Social); alza de los salarios delos trabajadores del café y de la caña y de algunos grupos de tra-bajadores públicos; la transformación de la Comisión Mixta deSalarios Mínimos en el Consejo Nacional de Salarios (CNS), deámbito nacional; el establecimiento de un impuesto del 10% so-bre los capitales y del 15% sobre los beneficios de la United FruitCompany, además de un impuesto de beneficencia y del aumen-to del impuesto territorial; el restablecimiento de la vigencia dela Ley de Industrias Nuevas de 1940, con exoneraciones a las im-portaciones de maquinarias y equipos; la nacionalización del Ins-tituto de Defensa del Café, que pasó a establecer el precio de lacompra del café por el beneficiador; el aumento de la autonomíadel Consejo Nacional de Producción (CNP), cuya función consis-tía en el fomento de la producción para el mercado interno a tra-vés de la fijación de los precios de los productos básicos de con-sumo; y la creación del Instituto Costarricense de Electricidad(ICE), para garantizar el control de la energía necesaria para ini-ciar un proceso de industrialización. Este organismo autónomopoco a poco absorbió las empresas extranjeras que participaban


en los sectores de la energía y las telecomunicaciones (Rovira,1982, pp. 47-55).

Las medidas aplicadas por el Gobierno perjudicaron a lasburguesías financiera e importadora, fundamentalmente las queincidieron sobre el control del crédito para dirigirlo a financiar lamodernización de la agricultura. Junto con estas actuaciones, laabolición del ejército, la declaración de ilegalidad del PartidoComunista (Vanguardia Popular) y el exilio de los líderes delbando perdedor, constituyeron la forma de desarticular a la opo-sición. Al mismo tiempo surgieron nuevos grupos sociales, comolos empresarios modernizantes, la burocracia estatal (compuestapor técnicos de grado medio y superior) y la nueva élite políticade empresario-políticos, que con su influencia trataron de obte-ner recursos públicos para financiar las actividades privadas delsector modernizante (Doryan, 1990, pp. 32-37).

El proyecto constitucional socialdemócrata presentado a laAsamblea Legislativa, de mayoría reformista, fue rechazado, y laConstitución de 1949 se elaboró a partir de la de 1871; sin em-bargo, los socialdemócratas consiguieron incorporar importantesaspectos de su proyecto, que vinieron a perfilar el modelo de Es-tado benefactor que apuntaban las primeras políticas. En estesentido, se definían una serie de instituciones autónomas, talescomo los bancos y las instituciones aseguradoras, el Sistema Na-cional de Salud, los ferrocarriles y otros transportes estatales, lascentrales eléctricas, el CNP, los organismos encargados de la re-gulación económica del café, la caña y otras industrias y los en-cargados de la construcción de viviendas populares. Otras apor-taciones relevantes fueron la creación del Tribunal Supremo deElecciones, de la Contraloría General de la República (tribunal decuentas) y del Servicio Civil (función pública), así como el otor-gamiento de una mayor autonomía a las municipalidades. El sis-tema educativo también recibió en la Constitución un importanterespaldo, planteándose además la correlación entre los distintosciclos (Rovira, 1982, pp. 58-60).


De esta forma, tras la contienda, el poder quedó en manosde un grupo minoritario, los socialdemócratas de Figueres, quie-nes inauguraron una etapa del desarrollo costarricense, la inter-vencionista, instaurando un nuevo marco político-institucionalcuya primera piedra fue la Constitución de 1949.

1.2.2. La Administración Ulate y el saneamiento dela economía (1949-1953)

Tras los dieciocho meses, Figueres entregó el poder al refor-mista Otilio Ulate que, a pesar de representar a los sectores dela burguesía agro-exportadora y comercial importadora, tuvo unmargen de maniobra política bastante constreñido por el nuevoorden jurídico establecido por la Junta de Gobierno y la nuevaConstitución.

Sus actuaciones quedaron prácticamente limitadas a las po-líticas monetaria y fiscal, con las que emprendió un proceso desaneamiento de la economía; la única gran medida de corte es-tructural que adoptó el nuevo Gobierno fue la creación del Ban-co Central de Costa Rica (BCCR) en 1950, ya que el resto de es-tas se limitaron a desarrollar las leyes y las instituciones autóno-mas recogidas en la Constitución (Leyes de Servicio Civil, de Au-tonomía Municipal, del Sistema Bancario Nacional...) (Rovira,1982, pp. 119-133).

En política fiscal, las medidas fueron encaminadas a conse-guir un equilibrio presupuestario y a disminuir las deudas internay externa del Gobierno Central. El alza de los precios del café ydel banano contribuyó en gran medida al aumento de la capaci-dad de compra de la economía costarricense y, por tanto, al au-mento de las importaciones y, dado que los ingresos fiscales se-guían dependiendo esencialmente del sector exterior, la recauda-ción fue importante. Los gastos se limitaron al nivel de ingresos,

La política monetaria de Ulate se basó en el fortalecimien-to de la moneda, el colón, tanto en el interior, controlando la in-flación, como en el exterior, eludiendo la devaluación. Durantelos dieciocho meses de vigencia de la Ley de Control de lasTransacciones Internacionales (1950-1951), se establecieron re-cargos cambiarios de cuatro tipos según el tipo de productos quese deseaba importar; esta medida, al margen de contribuir al for-talecimiento del colón, sirvió como medida proteccionista. Estaley fue sustituida por la Ley de Pagos Internacionales y los recar-gos reemplazados por un arancel en 1951. El resultado fue elacercamiento de la cotización libre del colón a la oficial, esta-blecida en 5,6 colones por dólar.

Como otra política relevante debe ser señalada en este pe-riodo la implementada por el CNP, que estimuló la producciónde granos básicos hasta el punto de que Costa Rica exportó en1952 maíz, frijoles y arroz.

Un tímido intento, poco eficaz, por apoyar el desarrollo delsector industrial costarricense lo constituyó el Plan de Importa-ción de Bienes de Capital, consistente en facilitar líneas de cré-dito en dólares para las empresas importadoras de bienes de ca-pital. Algo parecido, aunque en otro sentido, pretendía la Ley de


evitando así el endeudamiento, con lo que el resultado fue laexistencia de superávit fiscales. La reducción de la deuda fue elresultado.

TABLA 1.3ÍNDICE DEL PRECIO PROMEDIO DE EXPORTACIÓN DE CAFÉ

(1949-1958)

Año 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958Índice 57 80 100 98 102 127 112 126 118 93

Fuente: elaboración propia a partir de datos recogidos en Rovira (1982, p. 66).Año base: 1951.


Divisas Libres para la Exportación; en este caso se trataba deapoyar a las empresas exportadoras de productos no tradiciona-les al aceptarles un cambio de las divisas obtenidas al tipo delmercado libre en lugar de al tipo de cambio oficial.

La Administración Ulate constituyó el último periodo en elque las burguesías agro-exportadora y comercial importadorascontrolaron el poder, disfrutando al mismo tiempo de la fortalezadel colón y del alto precio del café (Rovira, 1982, pp. 119-133).

1.2.3. La Administración Figueres y la diversificación dela producción agrícola (1953-1958)

En 1951 los socialdemócratas, liderados por Figueres, funda-ron el Partido de Liberación Nacional (PLN), con el que se pre-sentaron a las elecciones generales de 1953; en dichas eleccionesestos consiguieron no solo la Presidencia de la República, sino elcontrol de la Asamblea Legislativa. Una vez controlado el poderpor la vía democrática, con una economía saneada por la Admi-nistración Ulate y bajo el ordenamiento jurídico-político estable-cido por él mismo en 1948, Figueres comenzó a aplicar su pro-grama de política económica; dicho programa estaba apoyadoen un análisis histórico-estructural de los problemas de la econo-mía costarricense, realizado, entre otros, por Rodrigo Facio Bre-nes, en el que se caracterizaba Costa Rica como lo que posterior-mente se entendería como una economía dependiente (Fa-cio,1990 [1942]).

Costa Rica no solo dependía del exterior para colocar su pro-ducción de café, banano y cacao, sino para el abastecimiento dematerias primas, de bienes de capital, de bienes industriales deconsumo y de bienes agrícolas de consumo básico. Debido a ello,la Administración Figueres trató de modificar la estructura produc-tiva, por un lado, mediante la modernización y diversificación de

TABLA 1.4PRODUCCIÓN AGROPECUARIA (1950-1956)

Producto 1950 1953 1956

P. Agropecuaria 100,00 100,00 100,00Café 17,57 20,00 17,14Banano 30,72 26,04 19,26Cacao 2,29 2,75 2,96Caña de azúcar 4,75 5,98 6,51Arroz 3,74 4,02 4,16Maíz 4,66 4,44 4,83Frijoles 1,83 1,73 0,93Plátanos 1,86 1,64 2,09Tabaco 0,46 0,45 0,84Algodón 0,04 0,15 0,18Abacá 129,00 1,94 0,52Caucho 0,08 0,14 0,21Madera 3,31 4,41 5,93Ganado vacuno 4,45 4,28 6,34Ganado porcino 1,85 1,52 1,67Leche 8,68 9,23 12,48Otros 11,34 11,22 13,82

Fuente: elaboración propia a partir de datos de Carcanholo (1981, pp. 183).Datos en porcentajes del total; P.: producción.

En momentos en los que el precio del café se mantenía ele-vado, el Gobierno defendió en el ámbito internacional el esta-blecimiento de una organización que luchara por el manteni-miento y con el aumento de los precios de este producto. Juntocon esto y con el objeto de evitar el deterioro de los términos de


la producción agrícola orientada a la exportación y, por otro, a tra-vés de una política de sustitución de las importaciones agrícolaspor producción nacional (Rovira, 1982, pp. 63-87).


intercambio, también se inició una política de apoyo financieroal abonamiento de los cafetales, a la introducción de nuevas va-riedades de café y de nuevas técnicas de cultivo, al fin de au-mentar la productividad del sector. Este respaldo a la actividadcafetalera y, de paso, a la burguesía agro-exportadora, procurabaelevar el ingreso nacional, con el consiguiente estímulo de la de-manda interna, y obtener recursos para redirigirlos, vía políticacrediticia, a los nuevos sectores que se querían desarrollar, asícomo para financiar, vía impuestos sobre el café, el crecienteaparato del Estado.

La industria no se vio decididamente estimulada en estosaños, salvo por el apoyo que recibió el empresario industrialnacional al aprobarse en 1954 un arancel que gravaba más du-ramente los productos industriales que podían competir con laindustria nacional, frente a las materias primas y bienes de ca-pital que dicha industria necesitaba.

El turismo comenzó a ser considerado como un sector confuturo y para potenciarlo se creó como organismo autónomo elInstituto Costarricense de Turismo (ICT) en 1955.

En este contexto, la economía costarricense, con altibajos,alcanzó importantes tasas de crecimiento, lo que le permitió alGobierno implementar un importante programa de obras públi-cas, con el consiguiente desarrollo del sector de la construcción.De esta forma se impulsó la construcción de una serie de carre-teras, caminos y puentes con el objeto de permitir una mejor ver-tebración de las actividades productivas y comerciales.

La creación en 1954 del Instituto Nacional de Vivienda y Ur-banismo (INVU), como organismo autónomo para el desarrollo deprogramas de viviendas populares, vino también a fomentar elsector de la construcción, que se encontraba en manos del capi-tal privado. Por otro lado, el ICE prosiguió con su labor de electri-ficar el país y en 1958 se inauguró la central hidroeléctrica de LaGarita. Además, en este periodo, se convirtieron en organismosautónomos el CNP y el Ferrocarril Eléctrico del Pacífico, al tiem-po que se creó la Junta de Defensa del Tabaco.


La financiación del Estado en esta etapa estuvo apoyada enun sistema fiscal donde predominaban los ingresos por impues-tos indirectos (esencialmente los derechos de importación querepresentan entre el 30% y el 40% de los ingresos fiscales). Seprodujo un importante aumento del impuesto sobre la renta, quellegó a gravar hasta el 30% de algunas rentas. El resto de la finan-ciación estatal se obtuvo mediante endeudamiento interno y ex-terno, que en este periodo no representó niveles significativos, yaque los déficit públicos fluctuaron en torno al 1% del PIB.

Por último y por lo que se refiere a la política salarial, cabedestacar la orientación keynesiana de esta, ya que los aumentossalariales pretendían, junto con la mejora de la distribución de larenta, elevar la capacidad de compra de la población y estimularla demanda interna. Así, se instauró una decimotercera pagaanual para determinados funcionarios (el aguinaldo), que poco apoco se fue extendiendo a otros trabajadores públicos y priva-dos, se decretaron subidas salariales anuales para los trabajado-res públicos y privados y se consiguió que las empresas banane-ras también aumentasen los salarios que pagaban. En estos casoslos sectores sociales que salieron perjudicados fueron los agro-exportadores, pues tenían que soportar mayores costes sin queello repercutiera en un aumento de su demanda.

TABLA 1.5DATOS MACROECONÓMICOS (1950-1958)

Año 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958

TC - 2,4 8,8 14,4 0,8 11,6 -2,9 8,5 4,6DP 0,00 0,99 0,32 -1,64 -0,39 -0,80 -1,63 -0,36 -0,96TI - 2,1 -1,1 -0,6 8,1 1,8 -0,8 3,4 1,9

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCR (1986) y MIDEPLAN (2001-a).TC: tasa de crecimiento anual; DP: déficit público en porcentaje del PIB (el signo negativoindica déficit); TI: tasa de inflación.


1.2.4. La Administración Echandi y las bases de la políticade industrialización por sustitución de importaciones(1958-1962)

En 1958, Mario Echandi, correligionario de Ulate en el Par-tido de Unión Nacional, llegó a la Presidencia de la Repúblicatras unas elecciones generales en las que recibió el apoyo delPartido Revolucionario liderado por Calderón Guardia. Los so-cialdemócratas, divididos por luchas internas, fueron derrotadosal repartir sus votos entre dos candidatos, aunque consiguieroncontrolar la Asamblea Legislativa entre los dos partidos, el PLN yel Partido Independiente. Si a ello unimos el hecho de que los or-ganismos autónomos estaban controlados por élites burocráticassocialdemócratas con enorme independencia de gestión, nos en-contramos con un Gobierno con una muy limitada posibilidadde aplicar su proyecto político; los socialdemócratas habían con-seguido poner en funcionamiento un programa político difícil dedesactivar (Rovira, 1982, pp. 133-163).

El contexto económico internacional no era mejor; caíanlos precios del café, del banano y del cacao, las importacionesaumentaban de forma significativa y el déficit comercial iba enaumento.

TABLA 1.6ÍNDICES DE PRECIOS DEL CAFÉ Y DEL BANANO

Y SALDO COMERCIAL (1957-1962)

Año 1957 1958 1959 1960 1961 1962

IPC 100,00 79,00 66,00 70,00 62,00 63,00IPB 100,00 84,00 86,00 87,00 87,00 70,00SBC 3,34 1,72 5,95 5,65 4,88 4,24

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCR (1986).IPC: índice de precios del café (año base: 1957); IPB: índice de precios del banano (añobase: 1957); SBC: saldo de la balanza comercial en porcentajes del PIB.


Ante esta situación, la Administración Echandi, vinculada ala burguesía agro-exportadora, consiguió que la Asamblea apro-bara en 1959 la Ley de Fomento Económico, con la que se trata-ba de paliar por la vía crediticia la mala situación que soporta-ban los sectores agro-exportadores, fundamentalmente los cafe-taleros. Así, las medidas recogidas en esta ley eran unos créditospara el desarrollo rural y las cooperativas agrarias, para el finan-ciamiento de las deudas de agricultores e industriales, para apo-yar a las industrias familiares y de artesanía y para el fomento delas actividades industriales; sin embargo, el grueso de los crédi-tos se dirigió al sector cafetalero.

Otra de las medidas adoptadas en 1959 fue la aprobación dela Ley de Protección y Desarrollo Industrial, con la que se abrie-ron las puertas a la política de industrialización por sustituciónde importaciones. Esta ley fue la respuesta a otro proyecto, de ca-rácter nacionalista, presentado por el PLN; la ley no hacía distin-ciones entre capital industrial nacional o extranjero, ni entre in-dustrias que usasen materias primas del país o foráneas, por loque la falta de discriminación acabaría generando la entrada decapital extranjero en busca de las ventajas fiscales y arancelariasy un fuerte aumento de las importaciones, con el consiguienteefecto en el déficit comercial. Así, la Cámara de Industrias seconvirtió en el principal representante del capital extranjero enCosta Rica, reemplazando a la Asociación Nacional de Repre-sentantes de Casas Extranjeras, opuesta a la ley y que estaba for-mada por los comerciantes importadores (vinculados también alos intereses del capital extranjero).

Dicha ley se sustentaba en tres pilares; el primero, una enor-me elevación de los aranceles de los productos que compitierancon la industria establecida en el interior del territorio nacional;el segundo, la práctica eliminación de los aranceles para aque-llos insumos requeridos por la industria establecida en el país(bienes de capital, materias primas, productos semielabora-dos...); y el tercero, un gran paquete de exenciones fiscales a las


industriales (impuestos territoriales, de utilidades, de exporta-ción, de renta...) (Rovira, 1982, pp. 133-163).

La tardía incorporación de Costa Rica al Mercado ComúnCentroamericano (MCCA), en 1962, se debió fundamentalmentea la negativa de la Administración Echandi de enviar a la ratifi-cación de la Asamblea los acuerdos firmados en 1958 (TratadoMultilateral de Libre Comercio y Régimen de Industrias de Inte-gración) y de firmar en 1960 el Tratado General de IntegraciónEconómica.

Otra de las importantes medidas adoptadas por esta Admi-nistración fue el Plan General de Equilibrio Económico de 1961,por medio del cual se quiso corregir los problemas existentes enel sector exterior. La principal actuación consistió en la devalua-ción del colón desde los 5,6 colones por dólar hasta los 6,6 co-lones por dólar; junto a ello se redujeron los aranceles de deter-minados artículos de consumo popular, se elevaron los arancelesde determinados artículos considerados suntuarios, se elevaron ycrearon algunos impuestos a la exportación, se limitó la expan-sión de crédito bancario y se derogaron la Ley de Pagos Interna-cionales y la Ley de Divisas Libres para la Exportación. Con to-das estas medidas se trató de restablecer las condiciones de com-petitividad perdidas por el sector agro-exportador, a costa de quelos sectores asalariados viesen cómo aumentaba el costo de la vi-da (5,1% de inflación en 1962) y los sectores importadores vie-sen cómo caía su demanda.

Por último, conviene señalar que en este periodo se crearonel Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SNAA) en1961, como organismo semi-autónomo, y el Ministerio de Indus-tria en 1960 y se ordenó la universalización del seguro social en1961 (aunque no pudo hacerse efectiva hasta diez años despuéspor falta de infraestructuras y de financiación).


1.2.5. La Administración Orlich y el Mercado ComúnCentroamericano (1962-1966)

En 1962 el liberacionista Francisco Orlich alcanzó la Presi-dencia de la República derrotando en las elecciones al ex pre-sidente Calderón Guardia; también la Asamblea Legislativa que-dó en manos del PLN, por lo que, unido al control de las insti-tuciones autónomas, no existieron obstáculos para que se si-guiese desarrollando en Costa Rica el marco político-institucio-nal intervencionista.

En el contexto político internacional, son los años de la Re-volución Cubana y de la contrapartida estadounidense, la Alian-za para el Progreso, con la que se pretendía mejorar la situaciónsocioeconómica de América Latina para evitar el avance del co-munismo. Una cuantiosa ayuda material y técnica fue destinadaa Centroamérica por organismos estadounidenses, a lo que de-bemos añadir la ayuda financiera, en forma de créditos blandos,prestada por dos instituciones públicas creadas al amparo de es-ta iniciativa, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y laAgencia para el Desarrollo Internacional (AID). En este ambien-te político de cooperación internacional los flujos financierosprivados, en forma de créditos e inversiones directas dirigidoshacia la industria, fueron la tercera inyección económica de laregión y, por tanto, de Costa Rica. Entre 1961 y 1970 el capitalextranjero aportó el 19,8% de toda la inversión directa y el43,7% del crédito, por lo que el 63,6% de la inversión procedíade recursos externos.

La Administración Orlich tuvo que enfrentarse con variosproblemas económicos, como fueron los bajos precios del café,las erupciones del volcán Irazú en 1963 (que afectaron seria-mente a las cosechas del 63 al 65) y los problemas fiscales here-dados de administraciones pasadas.

En este orden de cosas, respecto a la producción agrope-cuaria, se continuó con la política de incorporación de nuevas


variedades de cafetos y nuevas técnicas de cultivo, se firmó elConvenio Internacional del Café (1962), se ingresó en la Organi-zación Internacional del Café y se apoyó la creación de coope-rativas de caficultores (en 1962 se creó la Federación de Coope-rativas de Caficultores, restando de esta forma fuerza a la burgue-sía cafetalera). En el subsector del banano se terminó con el mo-nopolio de la Compañía Bananera de Costa Rica (subsidiaria dela United Brands, antigua United Fruit Company) permitiendo laentrada de otras empresas multinacionales del sector (StandardFruit Company –que se instaló en 1956–, Banana DevelopmentCompany –BANDECO– y Compañía Bananera del Atlántico); es-te hecho dio paso al desarrollo de una nueva burguesía banane-ra dedicada al cultivo de este producto para suministrárselo a lasmultinacionales (Rovira, 1982, pp. 87-114).

TABLA 1.7DEUDA EXTERNA SEGÚN PRESTAMISTA (1959-1970)

Año BID BIRF OM AID OP BP OA Total

1959 - - - - 24,1 3,7 - 27,81960 - - . 0,4 23,5 3,8 - 27,71961 - - - 0,9 23,8 3,6 - 28,41962 1,9 11,1 16,4 5,2 23,3 14,2 2,0 61,11963 4,6 15,6 33,1 6,5 33,2 16,0 1,4 90,21964 6,3 19,6 37,6 10,5 32,7 22,6 0,7 104,11965 9,0 30,2 63,1 16,0 33,7 34,3 0,4 147,51966 12,7 35,1 73,6 19,1 31,2 36,1 0,8 160,81967 26,7 41,1 84,4 21,8 20,7 25,5 0,6 153,01968 25,4 39,7 91,6 46,4 20,2 16,9 0,3 166,41969 25,2 37,7 89,7 30,8 16,3 19,7 - 156,51970 27,9 40,6 84,5 33,6 13,0 27,8 5,1 164,0

Fuente: MIDEPLAN (1982, p. 292).Datos en millones de dólares; BID: Banco Interamericano de Desarrollo; BIRF: Banco Internacional deReconstrucción y Fomento; OM: organismos multilaterales; AID: Agencia para el Desarrollo Interna-cional de Estados Unidos; OP: otros países; BP: bancos privados; OA: otros acreedores.

Este aumento de la producción agropecuaria, vinculada a laexportación (café, banano, azúcar y carne), respondía en ciertamedida a la necesidad de obtener divisas con las que hacer frentea los pagos internacionales por la importación de materias primasy bienes de capital necesarios en el proceso de industrialización.


Otros subsectores agropecuarios que vieron crecer su pro-ducción fueron el azúcar (Costa Rica ocupó parte de la cuota demercado del azúcar cubano tras el embargo y se creó en 1965 laLiga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar –LAICA–), la car-ne (como respuesta a la demanda del mercado estadounidensedonde se estaban desarrollando las cadenas de restaurantes decomidas rápidas), el algodón y las frutas, continuando así con lapolítica de diversificación agropecuaria.

TABLA 1.8VOLUMEN DE PRODUCCIÓN AGROPECUARIA (1961-1970)

Año 1960 1963 1966 1969

Banano 348,3 346,3 451,2 794,6Cacao 12,1 10,7 8,5 9,8Café 56,7 63,4 69,8 84,1Azúcar 833,3 1.258,1 1.664,4 1.792,2Vacuno 69,3 74,7 80,7 118,5Porcino 7,0 6,8 8,0 7,2Huevos 222,5 245,3 269,4 277,4Leche 109,2 129,7 174,4 198,1Madera 0,3 0,3 0,4 0,6Arroz 35,3 48,1 50,1 51,1Maíz 49,1 59,0 77,5 76,7Frijoles 17,5 20,9 17,0 15,3

Fuente: BCCR (1986, p. 134).Todos los productos en millones de kilos, salvo huevos en millones de unidades, leche enmillones de litros y madera en millones de metros cúbicos.


Sin embargo, la principal medida de política económicaadoptada por la Administración Orlich fue sin duda la incorpo-ración en 1963 al MCCA. Al margen de ser una pretensión delPLN, dicha decisión era consecuencia lógica de la implemen-tación de una política de industrialización por sustitución deimportaciones; al ser Costa Rica un país pequeño, la dimensiónde su mercado era insuficiente para absorber una producciónindustrial que tendiese a aprovechar unas mínimas economíasde escala, por lo que la integración en un mercado común conarancel exterior fue una salida a la citada producción en un en-torno competitivo restringido.

Los indudables perdedores con esta integración fueron loscomerciantes importadores (agrupados en la Cámara de Comer-cio y en la Asociación Nacional de Representantes de Casas Ex-tranjeras); mientras que entre los beneficiarios se encontraban losindustriales, tanto nacionales como extranjeros. Entre la naciona-lización de la banca, la creación de la Oficina del Café y del mo-vimiento cooperativista y la política de sustitución de importa-ciones, los tres sectores de la burguesía tradicional (financiero,agro-exportador y mercantil-importador) fueron arrinconados enbeneficio de la burguesía industrial y la, cada vez más poderosa,burocracia estatal (Rovira, 1982, pp. 87-114).

En este período comenzó a desarrollarse la planificación dela economía con la creación de la Oficina de Planificación Na-cional (OFIPLAN) en 1963 y la elaboración del primer Plan Na-cional de Desarrollo (1965-1968), al que seguirían otros ochomás hasta 2002. Dentro de dicho plan cobraron especial relie-ve los aspectos territoriales y así se dio un gran impulso a la po-lítica de obras públicas con un ambicioso plan vial, la canaliza-ción de las lagunas de Tortuguero y la elaboración de innume-rables estudios para futuras obras. En la misma línea se creó en1962 el Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), con el que setrató de fomentar la explotación de terrenos baldíos propiedaddel Estado por campesinos sin tierras, la compra, parcelación y


venta en pequeños lotes de grandes propiedades, la mediaciónen los conflictos entre propietarios y poseedores de la tierra y lacreación de cooperativas agrarias (Rovira, 1982, pp. 87-114).

Otras dos instituciones creadas bajo esta Administración fue-ron la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Econó-mico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) en 1963, para la mo-dernización del puerto de Limón, y el Instituto Nacional deAprendizaje (INA) en 1965, para la cualificación de la mano deobra necesaria en el proceso de industrialización.

Respecto de la situación fiscal, los problemas presupuesta-rios heredados de las anteriores Administraciones, unidos a lasexoneraciones masivas de la Ley de Desarrollo y Promoción In-dustrial y al establecimiento del sistema arancelario común delMCCA (de escaso poder recaudatorio), obligaron al Gobierno aadoptar una serie de medidas fiscales de corte restrictivo; se ge-neralizó la imposición directa y se combatió el fraude en el im-puesto sobre la renta; se creó un impuesto de consumo paracompensar las pérdidas de los impuestos sobre los bienes impor-tados que entonces se producían en el interior; aumentó la mo-rosidad del Estado con la CCSS; se suspendieron algunas de lasobras públicas programadas y se acudió a la emisión de bonospara financiar otras.

1.2.6 La Administración Trejos y los resultados del modelo(1966-1970)

José Joaquín Trejos alcanzó la Presidencia de la República en1966 liderando el Partido de Unificación Nacional, resultado dela agrupación del Partido Republicano y del Partido de UniónNacional. Trejos derrotó al socialdemócrata Daniel Oduber porun 1% de los votos; sin embargo, la Asamblea Legislativa siguióen manos del PLN, con el consiguiente constreñimiento del Po-der Ejecutivo.


La actuación del nuevo gobierno se centró en tres líneas (Ro-vira, 1982, pp. 163-176). La primera de ellas consistió en el in-tento por reinstaurar la banca privada, devolviendo así a la viejaburguesía financiera parte de su poder; sin embargo, la falta demayoría en la Asamblea Legislativa y la férrea disciplina de vo-tos del PLN impidieron que el proyecto fuese aprobado en 1967.

La segunda línea consistió en intentar detener el creciente in-tervencionismo del Estado fomentando el autodesarrollo de las co-munidades, bajo el principio de devolver al individuo la libertadque el Estado le había ido retirando desde 1948. Así en 1967 elGobierno consiguió que la Asamblea aprobara la Ley Generalsobre el Desarrollo de la Comunidades y se creó en 1969 el Ban-co Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC). Sin embargo, losesfuerzos por dar mayor protagonismo a las comunidades no pu-dieron detener la corriente intervencionista del Estado que siguiócreciendo bajo las siguientes Administraciones. Lo que sí se con-siguió en 1968 fue una modificación parcial de la Constituciónde 1949, de forma tal que se restó independencia a las institucio-nes autónomas.

La tercera línea fue la preocupación por el saneamiento dela hacienda pública, por el estado de la balanza de pagos y porel nivel de reservas internacionales. Así se inició una política decontención del gasto público, se sustituyó el impuesto de consu-mo por un más generalizado impuesto de ventas en 1967 y seautorizó por un período de un año una elevación del 25% en elimpuesto territorial y de la renta. En materia monetaria y paraevitar una devaluación del colón, se aplicó entre 1966 y 1969 unsistema de recargos cambiarios para la venta de divisas.

Sin embargo, a pesar de las preocupaciones fiscales y mone-tarias de la Administración Trejos, la situación de la economíacostarricense en la década de los sesenta fue muy positiva; cre-cía a una tasa media anual del 7,6% (1961-1970), las exportacio-nes crecían a una tasa media anual del 18,3% en dicho periodo

TABLA 1.9ÍNDICE DE VALOR BRUTO REAL DE LA PRODUCCIÓN INDUSTRIAL

POR SECTORES (1957-1970)

Año AB TC MM PE QP NM MB PM OI MC

1957 101 82 94 96 72 98 - 106 86 911958 100 93 93 87 92 105 - 113 106 991959 100 100 100 100 100 100 - 100 100 1001960 105 106 98 98 106 107 - 126 118 941961 102 96 95 92 108 103 - 131 99 941962 108 109 105 138 129 114 - 123 141 1051963 115 113 116 179 158 118 - 246 164 1101964 121 122 123 203 253 143 - 455 28 1131965 134 157 126 244 298 217 - 777 273 1341966 153 167 137 283 309 223 - 1149 324 991967 156 177 145 319 369 227 100 1225 314 1131968 169 208 166 343 519 233 110 1455 360 1221969 178 211 180 370 567 270 111 1749 398 1161970 193 224 163 460 632 296 105 1921 488 120

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCR (1986, pp. 136-137).Año Base: 1957 (salvo para MB que sería 1967); AB: productos alimenticios, bebidas y tabaco; TC:textiles, prendas de vestir e industria del cuero; MM: industria de la madera y productos de maderaincluido muebles; PE: fabricación de papel y productos de papel, imprenta y editoriales; QP: fabrica-ción de sustancias químicas, de productos químicos derivados del petróleo y del carbón, de cauchoy de plástico; NM: fabricación de productos minerales no metálicos, exceptuando los derivados delpetróleo y del carbón; MB: industrias metálicas básicas; PM: fabricación de productos metálicos, ma-quinaria y equipos; OI: otras industrias manufactureras; MC: explotación de minas y canteras.


(aunque las importaciones también lo hacían al 18,5%), la inver-sión al 8,7%, el consumo al 7,5% y el gasto público al 8,3%.

El sector industrial (incluido construcción, electricidad y agua)había pasado de representar el 20,3% del PIB en 1961 al 24,2%en 1970 y el crecimiento de los distintos subsectores industrialesfue muy significativo, destacando productos metálicos, maquina-ria y equipos, sustancias químicas, productos químicos, derivados


del petróleo y del carbón, caucho y plástico, otras industrias ma-nufactureras y papel, productos de papel, imprentas y editoriales(todas ellas partían de niveles de producción muy bajos).

Conviene destacar que los principales subsectores industria-les fueron los productos alimenticios, bebidas y tabaco y los tex-tiles, prendas de vestir e industria del cuero (este último desban-cado en el ranking por las sustancias químicas, productos quími-cos derivados del petróleo y del carbón, caucho y plástico en1968 –en 1963 se había creado la Refinadora Costarricense dePetróleo, RECOPE–); todo ello pone de manifiesto la concentra-ción de la producción industrial costarricense en productos deconsumo, con escaso desarrollo de las industrias básicas.

TABLA 1.10VALOR BRUTO DE LA PRODUCCIÓN INDUSTRIAL


Año AB TC MM PE QP NM MB PM OI MC

1960 69,1 11,3 7,9 2,1 4,7 2,2 - 1,3 0,4 0,71965 59,2 11,3 6,8 3,6 8,9 3,0 - 5,6 0,7 0,71970 54,4 10,3 5,6 4,3 12,1 2,6 0,5 8,9 0,7 0,5

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCR (1986, pp. 136-137).Datos en porcentajes del total de la producción industrial; AB: productos alimenticios, bebi-das y tabaco; TC: textiles, prendas de vestir e industria del cuero; MM: industria de la made-ra y productos de madera incluido muebles; PE: fabricación de papel y productos de papel,imprenta y editoriales; QP: fabricación de sustancias químicas, de productos químicos deri-vados del petróleo y del carbón, de caucho y de plástico; NM: fabricación de productos mi-nerales no metálicos, exceptuando los derivados del petróleo y del carbón; MB: industriasmetálicas básicas; PM: fabricación de productos metálicos, maquinaria y equipos; OI: otrasindustrias manufactureras; MC: explotación de minas y canteras.

En este período se reforzó el poder del Presidente de la Re-pública con la promulgación de dos leyes que vinieron a restarindependencia a las instituciones autónomas y que desarrollaronla reforma constitucional de 1968; dichas normas fueron la Ley


1.2.7. La Administración Figueres y el aumento dela intervención del Estado (1970-1974)

José Figueres, por tercera vez, rigió los destinos de Costa Ri-ca tras las elecciones de 1970, en las que el PLN también consi-guió la mayoría de los diputados de la Asamblea Legislativa.

En el plano internacional, la Administración Figueres discu-rrió paralela al inicio de la crisis económica internacional (quie-bra del Sistema Monetario Internacional en 1971 y aumento delos precios del petróleo en 1973). Al mismo tiempo, el MCCA sedebilitó ante la salida de Honduras debido a la Guerra del Fútbolde 1968 y los problemas internos que sufrieron las economías dela región. Los términos de intercambio se deterioraron en estosaños; el déficit comercial de Costa Rica se multiplicó por tres, lainflación se disparó en los últimos dos años y la deuda públicacreció año tras año.


Año 1970 1971 1972 1973 1974

RRI 107,94 97,01 95,21 96,91 84,84SBC -8,68 -12,03 -8,20 -8,30 -17,51TI 4,30 2,00 6,90 15,90 30,60DE 13,10 14,50 15,50 14,80 17,80

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCR (1986) y MIDEPLAN (2001-a).RRI: relación real de intercambio, con año base en 1987; SBC: saldo de la balanzacomercial en porcentajes del PIB; TI: tasa de inflación; DE: deuda externa en porcen-tajes del PIB.


4/3 de 1970, que distribuía las juntas directivas de esas institu-ciones entre los dos partidos mayoritarios, y la Ley de Presiden-cias Ejecutivas de 1974, que reforzaba el poder del Presidente dela República al asignarle la potestad de nombrar las juntas direc-tivas de estas instituciones (Rovira, 1987, pp. 34-42).

En la Administración Figueres se inició también un programade lucha contra la pobreza que, a pesar de sus intenciones, ape-nas consiguió alterar la distribución del ingreso; una serie de re-formas del sistema del Seguro Social en 1971 permitieron querealmente se pudiera poner en marcha la universalización de es-te aprobada diez años antes; se creó, además, el Instituto Mixtode Ayuda Social (IMAS) en 1971, con el que se pretendía com-batir la miseria extrema.

También se dio un importante apoyo a la educación superiorpública con la creación del Instituto Tecnológico de Costa Rica–ITCR– (Cartago - 1971), la Universidad Nacional –UNA– (Here-dia - 1973) y, ya en la Administración Oduber, la Universidad Es-tatal a Distancia –UNED– (San José - 1975), conformando así,junto con la Universidad de Costa Rica –UCR–, un sistema pú-blico de cuatro universidades.

Sin embargo, el verdadero hecho relevante de la Administra-ción Figueres fue la creación de la Corporación Costarricense deDesarrollo (CODESA) en 1972, una corporación de inversiones,de capital mixto (público-privado). La intención de Figueres conla creación de CODESA era la de que el Estado prestara su apo-yo al capital privado bajo la estructura de una economía mixtasin ganancia para el Estado como tal; así dicha medida contó conel apoyo de la Cámara de Industrias, que veía como el Estado se-guía coincidiendo con sus intereses. Se pretendían suplir las de-bilidades del capital privado nacional, incapaz de continuar porsí solo con el proceso de industrialización por sustitución de im-portaciones, una vez agotada la primera fase de bienes de con-sumo, sin necesidad de recurrir al capital extranjero para la crea-ción de grandes empresas (Doryan, 1990, pp. 47-56).

CODESA se constituyó con un 67% de capital público y un33% de capital privado, quedando su Consejo de Administra-ción conformado por siete miembros, cuatro designados por elGobierno (uno de ellos era el Ministro de Economía, Industria yComercio), dos por la Cámara de Industrias y uno por la Cáma-ra de Agricultura; sin embargo, la falta de suscripción de la tota-lidad de las acciones correspondiente al capital privado llevó aque fuese el Gobierno quien eligiese también a los representan-tes del sector privado de entre las propuestas de las Cámaras deIndustrias y Agricultura. La independencia de CODESA era enor-me ya que se regía por la ley de su creación y no requería de lasupervisión de la Contraloría General de la República.

Las funciones que la ley asignaba a CODESA eran muy di-versas y entre ellas destacaban: dar asistencia técnica a las em-presas constituidas o en vías de constitución, aportar financia-ción a firmas que lo requirieran o avalarlas para que tuvieran ac-ceso a ella, estimular el mercado de capitales, promocionar lasexportaciones y los proyectos de desarrollo y coparticipar enprogramas con empresas nacionales y extranjeras para crearnuevas empresas (Doryan, 1990, pp. 47-56).

Sin embargo, las pretensiones de una fracción del PLN ibanmás allá y pensaban en la conformación de un Estado empresa-rio. La primera generación política del PLN estuvo formada porempresarios que se dedicaron a la política (empresario-políti-cos), miembros de la burguesía urbana e industrial y de la bur-guesía rural, vinculada al café, la cabuya y las inversionesagroindustriales, que orientaron la política del país hacia sus in-tereses. Sin embargo, en los setenta, una segunda generación po-lítica procedente de la burocracia del Estado, sin capital propio,comenzaba a emerger y buscaba la forma de adquirir poder eco-nómico además del poder político, encontrando la salida en unEstado empresario; surgieron así los político-empresarios queocuparon los puestos directivos en las empresas públicas que secrearon bajo el nuevo modelo de Estado. El sucesor de Figueres



en la Presidencia de la República, Daniel Oduber, aunque per-tenecía a la primera generación del PLN, se convirtió en el aban-derado de una nueva élite política que desplazó a los vencedo-res de la contienda de 1948 (Cerdas, 1979).

1.2.8 La Administración Oduber y el Estado empresario(1974-1978)

La Administración Figueres dio paso a la AdministraciónOduber en 1974, después de que el PLN ganase dos eleccionespresidenciales consecutivas por primera vez desde 1948, mante-niendo al mismo tiempo el control de la Asamblea Legislativacon mayoría relativa.

Oduber asumió la Presidencia en plena crisis económica in-ternacional, con una contracción de la demanda internacional yun MCCA que trataba de convertirse en la Comunidad Económi-ca y Social de Centroamérica (CESCA) sin vislumbrar la crisisque se avecinaba en la región.

En este contexto, el Gobierno se percató de la necesidad deseguir diversificando el sector de exportación al objeto de crearnuevos rubros de exportaciones no tradicionales (industriales yde servicios) y de captar nuevos mercados (más allá del MCCA);en este sentido se aprobaron una serie de líneas de crédito (cer-tificado de abono tributario –CAT– y certificado de incrementode las exportaciones –CIEX–) y exoneraciones de impuestos deimportación de bienes de capital para las empresas orientadas alos nuevos sectores de exportación (incluidas las actividades tu-rísticas y la construcción de hoteles). Sin embargo, estas medidastuvieron escaso éxito (Rovira, 1987, pp. 34-42).

Es de destacar la política social de la Administración Odu-ber, que desarrolló el más ambicioso programa de redistribu-ción de la renta desde los años cuarenta. Se extendió la cober-tura del Seguro Social a los grupos de indigentes y al resto de la


población rural. Se creó en 1975 el Programa de Desarrollo So-cial y Asignaciones Familiares, que dispuso del 1,1% del PIB pa-ra sus funciones (porcentaje que aumentó hasta el 2% a finalesde la década), que iban desde la creación de comedores escola-res hasta la construcción de acueductos rurales.

Estas medidas tenían un claro sesgo keynesiano, pues pre-tendían, además de una mayor justicia social, un mayor desarro-llo del mercado interno, por lo que resultaron ser un buen com-plemento del Programa Nacional de Granos Básicos de 1975que, por medio de una política crediticia orientada hacia la agri-cultura pretendía aumentar la producción dirigida al mercado in-terno. Junto a ello, el Instituto de Tierras y Colonización inicióuna política de compra de tierras para convertirlas en zonas dedesarrollo donde se ofrecía a campesinos independientes una se-rie de infraestructuras y servicios.

Sin embargo, por lo que se caracterizó la AdministraciónOduber fue por la conformación de un Estado empresario a par-tir de CODESA. Esta corporación no estuvo en pleno funciona-miento hasta 1976, cuando comenzó su proceso de expansiónempresarial por medio de sus filiales (Cementos del Pacífico,Cementos del Valle, Central Azucarera de Tempisque, Tempis-que Ferry Boat, Transportes Metropolitanos, Ferrocarriles deCosta Rica, Distribuidora Costarricense de Cemento, Algodonesde Costa Rica y Aluminios Nacionales), además de la adquisi-ción del 100% de las acciones de RECOPE y la mayoría de lasde Fertilizantes de Centroamérica, Costa Rica S.A. (FERTICA).Sin embargo, a juicio del Gobierno esta corporación no estabaactuando con un objetivo de desarrollo, sino que realizaba fun-ciones que eran propias del Sistema Bancario Nacional (políti-ca crediticia), por lo que en 1977 el presidente Oduber propu-so una serie de cambios, como fueron la conversión de CODE-SA en una empresa de capital público y la eliminación de los re-presentantes del sector privado en el Consejo de Administra-ción. De esta forma, en 1978 el 92,4% de toda la inversión de


CODESA se había destinado a empresas en las que tenía partici-pación total o mayoritaria, concentrándose el 86,45% en suscuatro grandes filiales (Cementos del Pacífico, Cementos del Va-lle, Central Azucarera de Tempisque y Aluminios Nacionales);solo el 6,59% se había destinado a empresas no participadas porla corporación.

CODESA pasó así a competir con el sector privado, tantopor los mercados (cemento, algodón, azúcar, transportes...) co-mo por el crédito. Con un capital social de 67 millones de co-lones, CODESA realizó una inversión de 2.000 millones de co-lones debido a las facilidades que el Sistema Bancario Nacionalle concedió (créditos de diferencia cambiaria, facilidades de cré-dito nacional, avales para créditos en el extranjero y bonos ven-didos al BCCR). Todo ello, junto con un estilo personalista de lagestión donde las relaciones entre el Sistema Bancario Nacional,CODESA y la Presidencia de la República eran muy estrechas,comenzó a despertar recelos y las acusaciones de corrupción notardaron en aparecer (Doryan, 1990, pp. 47-56).

Como es de suponer, el aumento del gasto público durantelos setenta fue significativo, al igual que el déficit público y el en-deudamiento externo; si algo permitió que se desarrollara el Es-tado empresario fue la enorme elevación de los precios del café(que pasó de 58 dólares el saco en 1974 a 110 dólares en 1975y a 217 en 1976) y las facilidades de endeudamiento externo (de-bidas a los bajos tipos de interés internacionales que en términosreales llegaron a ser negativos). Sin embargo, cuando bajó el pre-cio del café y subieron los tipos de interés internacionales a prin-cipios de los ochenta, la situación se hizo insostenible y se desa-tó una profunda crisis económica y política (Tabla 1.12).

El marco intervencionista se desarrolló entre 1949 y 1980 y suresultado fue la existencia en Costa Rica de una estructura socioe-conómica determinada que puede incluirse de forma tipológica,pese a su especificidad, dentro del modelo primario-exportador


doméstico-industrial. Dicha estructura se vio profundamentemodificada después de la crisis de principios de los años ochen-ta que desembocó en un relevo generacional en la elite políticadel país y consecuencia de ello tuvo lugar una mutación en elsistema socioeconómico costarricense, un cambio brusco delmarco político-institucional que afectó a todo el sistema; el de-sarrollo del nuevo marco político-institucional, al que podemosdenominar neoliberal, ha ido conformando una nueva estructu-ra socioeconómica que nos permite clasificarla dentro de un mo-delo diferente.


Año 1970 1975 1980

GGC 14,93 17,07 21,66DGC -1,40 -3,52 -8,97DE 13,10 20,40 29,20

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCR (1986) y MI-DEPLAN (2001-a).GGC: gasto del Gobierno Central en porcentajes del PIB; DGC: défi-cit del Gobierno Central en porcentajes del PIB; DE: deuda externaen porcentajes del PIB.


1.3. La estructura socioeconómica costarricenseprevia al cambio

El desarrollo del marco intervencionista aplicado en CostaRica entre 1949 y 1980 tuvo como consecuencia la conforma-ción de una estructura socioeconómica determinada que pue-de clasificarse de forma tipológica como un ejemplo del mode-lo de sustitución de importaciones; nosotros creemos más ade-cuada la denominación de modelo primario-exportador do-méstico-industrial, ya que dicho modelo es el resultado de su-perponer elementos estructurales nuevos sobre los propios delmodelo primario-exportador. De hecho, para el caso que nosocupa, el término más adecuado creemos que sería el de agro-exportador doméstico-industrial, ya que las exportaciones pri-marias de Costa Rica eran todas de naturaleza agraria. Sin em-bargo, otros autores prefieren utilizar la denominación de mo-delo agro-exportador industrial sector público no planificado(Fallas, 1983, p. 73).

1.3.1. El modelo primario-exportador doméstico-industrial

A continuación vamos a presentar las características estruc-turales básicas de un sistema socioeconómico para que puedaser interpretado por medio del modelo primario-exportador do-méstico-industrial, para lo cual seguiremos el esquema utilizadopor otros autores, basado en el estudio de nueve aspectos de laestructura socioeconómica y en el funcionamiento del sistemasegún este modelo (Talavera, 1987 [1986], pp. 280-319).

Dichos aspectos serían la propiedad de los medios de produc-ción, la producción, la articulación económica, el destino de laproducción, la financiación de la producción, el papel de Estado,el uso de los factores productivos, la distribución de la renta y la


estructura social. Por lo que se refiere al funcionamiento, lo relevan-te es el resultado de la interrelación entre los distintos aspectos an-teriores, así como las etapas de auge y crisis propias del modelo.

Las características estructurales del modelo primario-expor-tador doméstico-industrial, serían pues las siguientes:

a) La propiedad de la tierra se mantiene inalterada, dependien-do por tanto su distribución del modelo primario-exportadorpreexistente, bien de enclave, bien de economía integrada. Elcapital utilizado en las actividades industriales es en gran me-dida extranjero aunque también hay capital nacional, tantopúblico como privado, pero en actividades menos dinámicas.

b) En la producción nacional el sector primario sigue siendomuy importante, aunque el sector industrial posee también ungran peso, donde destacan los sectores productores de bienesde consumo no duradero y duradero, por ese orden; el sectorservicios adquiere dimensiones demasiado grandes para el es-caso desarrollo industrial.

c) A pesar de que el grado de articulación interna de la economíaes ahora mayor que bajo el modelo primario-exportador, la de-pendencia del exterior se manifiesta en muchos aspectos; laestructura de las importaciones es ahora diferente pues los bie-nes de consumo han sido sustituidos por producción nacionaly en su lugar han aparecido partidas importadoras de bienesintermedios y de capital necesarios para la industrialización;dichas importaciones se siguen financiando con los ingresosprocedentes de las exportaciones de productos primarios y concapitales foráneos que, en forma de inversión extranjera direc-ta o de préstamos y créditos, entran en el país. Las redes deinfraestructuras siguen mostrando una fuerte articulación conel exterior. En los países en que los mercados domésticos son


pequeños, estos se amplían por medio de la conformación deprocesos de integración regional.

d) La producción primaria se destina esencialmente hacia elmercado externo, mientras que la producción industrial va aparar al mercado doméstico, bien sea nacional o regional, eneste caso protegido por aranceles exteriores comunes.

e) La producción industrial se va a financiar por diferentes vías;la primera, por medio del transvase de recursos desde las ac-tividades primarias, a través del sistema impositivo que gra-vando estas puede conceder ayudas y subvenciones a aque-lla; la segunda, son las inversiones directas de empresas ex-tranjeras; y, la tercera, el endeudamiento externo, tanto de ori-gen público como privado.

f) El Estado juega un papel destacado en este modelo intervi-niendo en todos los aspectos de la vida económica por mediode la planificación, llegando incluso a participar en el sistemaproductivo con un gran sector público empresarial.

g) El sector agrícola apenas tiene capacidad para absorber manode obra, por lo que todos los aumentos de población se tra-ducen en aumentos de población económicamente activa delos sectores industrial y servicios, que es ocupada en muchoscasos en forma de subempleo. Por otro lado, el papel de latecnología es de gran importancia; la tecnología utilizada enlas actividades industriales es una tecnología importada, in-tensiva en factor capital y que requiere de fuentes de energíae insumos intermedios que deben ser también importados.

h) La apropiación del excedente generado por las actividadesproductivas la realizan, en primer lugar, las empresas transna-cionales (ETN) en forma de repatriación de beneficios o de


importación de insumos de otras filiales a precios superioresa los de mercado; en segundo lugar, la burguesía primario-ex-portadora, que será nacional en el caso de las economías in-tegradas y extranjera en el caso de los enclaves; en tercer lu-gar, la burguesía industrial nacional, que aprovecha la estruc-tura proteccionista para ampliar sus márgenes empresariales;y, en cuarto lugar, los prestamistas internacionales.

i) La estructura social aparece formada por una burguesía nacio-nal, vinculada al sector primario-exportador y al sector indus-trial, que se complementa con el papel de burguesía que de-sempeñan las empresas transnacionales que participan tantoen las actividades industriales protegidas como en los enclavesprimario-exportadores; junto a estas destaca un proletariadourbano-industrial formado por emigrantes de las zonas ruralesque ven mejorada su situación gracias al desarrollo industrial,frente a los campesinos sin tierras y jornaleros, entre los quese dan importantes bolsas de pobreza rural; por otro lado, laintervención del Estado en la economía ha generado una pe-queña clase media de burócratas y trabajadores públicos.

Por lo que se refiere al funcionamiento del modelo primario-exportador doméstico-industrial, los motores económicos delmismo serían la demanda externa de productos primarios reali-zada por los países desarrollados y la demanda de productos in-dustriales de consumo realizada en el ámbito nacional o proce-dente del área de integración; mientras estas demandas crecen elmodelo funciona y generan un desarrollo.

Las grandes importaciones de bienes intermedios y de capi-tal necesarios para la industria son compensadas con el supe-rávit comercial del sector agropecuario y con una importanteentrada de capitales extranjeros en forma de inversión directay créditos (que se destinan a financiar las inversiones producti-vas nacionales privadas y públicas).


Las debilidades del modelo comenzaron a percibirse a prin-cipios de los años setenta, cuando la demanda primaria externase contrajo como consecuencia de la crisis internacional y la de-manda industrial doméstica se contrajo también fruto de la muydesigual distribución del ingreso.

Ante la ralentización del crecimiento de la economía y la fal-ta de divisas para financiar las importaciones, en algunos casos,el Estado decide reactivar la economía mediante inversiones pú-blicas financiadas con deuda externa, mientras que, en otrasocasiones, fueron las empresas privadas las que acudieron al en-deudamiento externo, entonces muy accesible, para financiarsus inversiones.

Sin embargo, la crisis del modelo sobrevino cuando a prin-cipios de los ochenta ni la demanda externa ni la demanda inter-na se recuperaron; los términos de intercambio siguieron deterio-rándose y la elevación de los tipos de interés internacionales y larevalorización del dólar, hicieron imposible tanto el pago de ladeuda externa como su aumento. Ante la falta de divisas para laimportación, esta sufrió una importante contracción que afectófundamentalmente a la producción industrial y a través de ella alresto de la economía.

La consideración de la estructura socioeconómica costarri-cense como primario-exportadora doméstico-industrial puede ir-se comprobando en el análisis que presentamos a continuación.

1.3.2. Las leyes estructurales del sistema socioeconómicocostarricense en 1980

El desarrollo del marco intervencionista en Costa Rica desde1949 había ido conformando una estructura socioeconómica enel país, que sufriría un cambio brusco a partir de principios delos ochenta cuando la crisis del sistema condujo a un cambio de


poder, que trajo consigo, a su vez, un cambio del marco políti-co-institucional y, por tanto, un cambio estructural.

Para la determinación de las leyes estructurales (leyes parti-culares y parciales, o simplemente relaciones estructurales, si seprefiere) que caracterizan la estructura socioeconómica costarri-cense previa al cambio3, estudiaremos las interrelaciones exis-tentes entre los distintos elementos estructurales (sector primario,sector secundario, sector terciario, sector exterior, sector finan-ciero, sector público, administración pública, mercado de traba-jo y clases sociales), algunas de las cuales tienen suficiente enti-dad como para ser consideradas leyes estructurales.

A continuación presentamos dichas leyes, organizadas demanera sistemática y fundamentadas en estudios parciales o glo-bales de otros autores o en datos estadísticos.

a. La articulación productiva interna

No puede afirmarse que la economía costarricense hacia1980 estuviese desarticulada productivamente como sería el ca-so de las economías de enclave, pero sí puede afirmarse que setrataba de una economía con escasa articulación productiva in-terna, lo cual puede comprobarse acudiendo a la matriz insu-mo-producto de 1980 (Soto y Leiva, 1980). Basándonos en losdatos recogidos en esta, podemos determinar de manera muysimple el grado de conectividad o interrelación de los distintossectores productivos, por medio del cociente entre el valor de

3. Tomaremos 1980 como nuestro año de referencia dado que para dicho año contamos conuna tabla insumo-producto; a pesar de que dicha tabla es el resultado de una actualizaciónparcial de la tabla de 1968, completada con un procedimiento de ajuste biproporcional sin-tético conocido como RAS, y dadas otras experiencias recogidas por diferentes autores(Pulido y Fontela, 1993, pp. 218-239) consideramos que los errores que pudiesen haberentre la tabla estimada por el RAS y la tabla que reflejase las relaciones intersectorialesreales de Costa Rica en 1980, pueden ser despreciados al objeto del análisis eminente-mente cualitativo que presentamos.


los insumos intermedios y el valor de la producción final; dichogrado es del 42,3%, de los que tan sólo 30 puntos correspondena las interrelaciones con sectores nacionales; visto de otra for-ma, podemos decir que el 70,8% de los consumos intermediosdel aparato productivo corresponden a productos nacionales.Calculando el grado de conectividad como la suma, ponderadapor el peso de cada sector en el consumo intermedio, de la su-ma por columnas de los coeficientes técnicos totales, obtene-mos que dicho valor es del 0,56480281; sin embargo, la conec-tividad interna (coeficientes técnicos domésticos) alcanzaría unvalor de 0,390658065, lo que se traduce en que tan solo el 69%de los eslabonamientos hacia atrás son con sectores productivosnacionales4.

Más allá del plano productivo, existen otras importantes in-terrelaciones entre los distintos sectores productivos. Entre ellasdestacan las existentes entre el sector primario y el resto de lossectores.

Puede afirmarse que el sector primario financiaba el desarro-llo industrial de Costa Rica. Siguiendo a Chenery y Syrquin (1978[1975], p. 103), Costa Rica venía siguiendo una pauta de desa-rrollo equilibrada, ya que a pesar de aplicar una política de in-dustrialización por sustitución de importaciones mantenía suorientación primario-exportadora; de hecho, desde la perspecti-va de la balanza de pagos, los superávit comerciales agrarios, de-bidos a la exportación de café, banano, carne y azúcar, servíanpara compensar los déficit comerciales industriales, debidos alvolumen de importaciones de bienes intermedios y de capital yde materias primas; así el sector primario aportaba, en gran me-dida, las divisas necesarias para el desarrollo del sector de indus-trial (Fallas, 1981, p. 49).

4. No obstante, estos datos acerca de la conectividad solo tienen un valor estimativo ya queal ser la matriz de insumo-producto del 1980 el resultado de un raseado de la matriz de1968, está despreciando la incorporación de nuevos insumos en el proceso productivodesde entonces, aunque sí recogería la sustitución de insumos o su ahorro en función delcambio tecnológico y de la variación de los precios relativos de estos.


Pero no solo era esa la única forma en que el sector agrariofinanciaba el desarrollo industrial. El Ministerio de Economía yHacienda y algunas instituciones autónomas, tales como CNP, seencargaban de regular los precios de los productos de la canas-ta básica, de forma que esta pudiese ser adquirida por la mayo-ría de la población (Rovira, 1982, pp. 75-76; OFIPLAN, 1982, p.325). La mayor parte de dicha regulación recaía sobre productosagrarios de consumo interno (arroz, frijoles, maíz, leche, car-ne...), que poseían precios máximos y mínimos y cuotas de im-portación en caso de escasez; ello limitaba la ampliación de losmárgenes empresariales de este sector al tiempo que permitía fre-nar las presiones al alza de los salarios industriales por estar con-trolada la canasta básica. Este control de los salarios industriales,a pesar de la política de aumento salarial del Estado, contribuíaal mantenimiento de amplios márgenes empresariales en el sec-tor, cuyos precios no solo no estaban regulados, sino que esta-ban protegidos por la estructura arancelaria.

No obstante, los salarios industriales y del sector servicioseran superiores a los del sector agrario y si a esto le unimos elproceso de capitalización del agro que trajo consigo aumentosde productividad, tenemos una explicación de la transferenciade mano de obra desde el sector primario hacia el sector secun-dario y el sector terciario. Siguiendo el modelo de Lewis (1954),el desarrollo industrial de un país subdesarrollado se basa en laabsorción de la mano de obra excedente en la agricultura porparte de la industria moderna, lo que origina a su vez un proce-so de éxodo rural y de urbanización; así, el sector industrial (pú-blico y privado, nacional y extranjero), concentrado en las ciu-dades del Valle Central se nutrió, durante todo el periodo, de po-blación rural excedentaria de regiones eminentemente agrariascomo Guanacaste, Limón, Puntarenas y algunos cantones perifé-ricos de las provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago.Al concentrarse los servicios también mayoritariamente en zonasurbanas, parte del excedente de mano de obra rural es absorbi-do por los servicios, donde la administración pública y el sectorpúblico financiero jugaban un papel importante.


Además, parte del excedente agrario, particularmente el delas actividades agro-exportadoras, se utilizó para financiar aque-llos sectores productivos considerados como prioritarios por el Es-tado, en particular, la propia administración pública, la industriay las actividades agropecuarias destinadas al mercado interno(Rovira, 1982, pp. 68-70). Las empresas bananeras y los exporta-dores cafetaleros soportaban elevados impuestos sobre las utilida-des y sobre la renta y sus ahorros eran depositados en los bancosdel sector público; así, por la vía del gasto público y de la subsi-diación del crédito determinados sectores, pudieron obtener undesarrollo que difícilmente hubiesen obtenido de otra forma.

b. La articulación externa

Desde el punto de vista de la articulación externa podemosafirmar que el aparato productivo tenía un alto grado de depen-dencia del exterior; basándonos de nuevo en los datos de la ma-triz insumo-producto de 1980 (Soto y Leiva, 1980), del 42,3%que habíamos determinado como grado de conectividad 12,3puntos corresponden a las interrelaciones con sectores producti-vos extranjeros; visto de otra forma, podemos decir que el 29,2%de los consumos intermedios del aparato productivo correspon-den a productos importados; calculado el grado de conectividadexterna de manera distinta (la suma, ponderada por el peso decada sector en el consumo intermedio, de la suma por columnasde los coeficientes técnicos del componente importado directo)esta alcanzaría un valor 0,174144745, lo que se traduce en queel 31% de los eslabonamientos hacia atrás son con sectores pro-ductivos extranjeros.

Pese a la política de industrialización por sustitución de im-portaciones, puede afirmarse que Costa Rica era hacia 1980 unaeconomía abierta (Fallas, 1981, p. 64), con un coeficiente de de-pendencia o de apertura del 67,1% PIB (media de los coeficientes


entre 1971 y 1980)5, lo cual es consistente con el hecho de quese trata de un país pequeño que solo puede aprovechar las eco-nomías de escala destinando una gran parte de su producción almercado exterior y demandando de este aquello que no le resul-ta rentable o estratégico producir.

Pero Costa Rica era también una economía deficitaria, comodemuestra el hecho de que su tasa de cobertura fuese del 77,5%(media de las tasas entre 1971 y 1980)6; el déficit comercial cró-nico y creciente de Costa Rica (en la década de los cincuenta latasa de cobertura era del 90,7%) pone de manifiesto la incapaci-dad de la política de industrialización por sustitución de impor-taciones para generar un desarrollo autosostenido. Las principa-les responsables de este déficit eran las importaciones de bienesintermedios y de capital y de materias primas para la industria(BCCR, 1986, pp. 101-102), ya que la legislación existente favo-recía mediante exenciones fiscales dichas importaciones; la apa-rición del Estado empresario, liderando la segunda etapa de laindustrialización por sustitución de importaciones, no contribu-yó a la reducción de dichas importaciones (Meléndez y Meza,1993, pp. 58-62). Además de la propia estructura productiva delpaís, existían otras razones que contribuían a explicar el déficitestructural de la balanza por cuenta corriente, como eran la imi-tación de las pautas de consumo de las sociedades desarrolladas,

5. El coeficiente de dependencia ha sido calculado como la suma de las exportaciones y lasimportaciones de bienes y servicios dividida por el PIB, según los valores reflejados en laContabilidad Nacional (oferta y demanda agregada). Alrededor de un 67% de apertura esun coeficiente bastante elevado si se compara con la media de los países desarrollados,que rondaba el 30%, o la de los subdesarrollados, que se encontraba en torno al 40%. Noobstante, con los datos de las nuevas Cuentas Nacionales, en 1983 el coeficiente de aper-tura era del 47,7%, mientras que con los datos de las anteriores Cuentas Nacionales, parael mismo año, dicho coeficiente era del 72,8%, por lo que es muy posible que el coeficientede apertura de los años setenta (67,1%) se encuentre sobrevalorado.

6. La tasa de cobertura ha sido calculada como el cociente entre las exportaciones y lasimportaciones de bienes y servicios, según los valores reflejados en la ContabilidadNacional (oferta y demanda agregada).


el deterioro sistemático de los términos de intercambio, la retri-bución de la inversión extranjera (intereses, patentes, derechos,utilidades...) y la dependencia energética del exterior (Fallas,1981, p. 62).

Costa Rica, como cualquier país con una importante baseprimario-exportadora y una débil estructura industrial (Prebisch,1949), presentaba una tendencia al deterioro de sus términos deintercambio a lo largo del tiempo. Dicha tendencia se explicapor el menor crecimiento de los precios de las exportaciones,eminentemente agropecuarias (productos tradicionales), frente aun aumento superior de los precios de los bienes industriales deconsumo y de capital importados; ciertas coyunturas, como laelevación de los precios del café en determinados años, veníana paliar temporalmente los efectos de esta tendencia, aunque lasubida de los precios del petróleo y de otras materias primas im-portadas hacia mediados de los setenta también agudizó losefectos de la tendencia (Fallas, 1981, pp. 64-66).

La contrapartida del déficit comercial era la entrada de capi-tales, en un primer momento, en forma de inversión extranjera di-recta y, posteriormente, en forma de deuda externa multilateral,bilateral y con la banca comercial extranjera; así el desarrolloeconómico costarricense se financiaba con ahorro externo (Ro-vira, 1982, p. 88, 112-113; Fallas, 1981, p. 59).

Las entradas de capital, cada vez mayores y cada vez másvinculadas a la deuda externa, junto con los fluctuantes ingresosde las actividades agro-exportadoras y los decrecientes ingresosde las exportaciones industriales al MCCA aportaban las divisasnecesarias para pagar las importaciones de bienes de capital ymaterias primas (Fallas, 1981, p. 62).

Las exportaciones costarricenses estaban altamente concen-tradas en un pequeño grupo de productos tradicionales (café, ba-nano, carne, azúcar, cacao y fertilizantes); estos productos tradi-cionales, de naturaleza agropecuaria aunque en algunos casos li-geramente transformados (café, azúcar y fertilizantes), venían a


representar el 60% de las exportaciones totales del país (Fallas,1981, p. 64). El resto de las exportaciones, los llamados produc-tos no tradicionales, entre los que se encontraban bienes indus-triales de consumo no duradero, eran exportados en su mayoríaMCCA. Alrededor del 65% de dichas exportaciones se dirigíanhacia Centroamérica, donde los altos aranceles comunes genera-ban un mercado cautivo, lo que constata el sesgo anti-exporta-dor del sector industrial, apenas interesado por mercados no pro-tegidos. Aun así, la demanda de este mercado venía disminuyen-do como consecuencia del agotamiento del modelo de desarro-llo seguido en la región, la industrialización por sustitución deimportaciones; agotamiento directamente vinculado con la desi-gual distribución del ingreso que impedía que grandes masas depoblación pudiesen adquirir los bienes de consumo no duraderoque se encontraban en el mercado.

Vinculado con las entradas de capital en el país destacaba laconcentración de inversiones extranjeras directas en los sectoresindustriales más dinámicos (fertilizantes, material eléctrico, equi-po de oficina y muebles) (Fallas, 1981, pp. 42-43). El papel delas ETN en el desarrollo costarricense ha sido menor que en elde otros países, debido, entre otras cosas, al carácter nacionalistade la política de desarrollo, pero, aún así, el mayor dinamismo in-dustrial estaba vinculado al capital extranjero; lo mismo puededecirse del sector bananero, donde las grandes ETN, como la vie-ja United Fruit Company, tenían auténticos enclaves que vivíande espaldas al resto de la economía (Fallas, 1981, p. 64).

La demanda externa de productos agropecuarios y la de-manda doméstica (centroamericana) de productos industrialeseran, junto con el Estado y la inversión extranjera, importantesmotores del crecimiento económico de Costa Rica (Fallas, 1981,pp. 29-32). El carácter de economía pequeña y abierta de CostaRica hacía impensable cualquier dinamismo económico sosteni-do que no procediera del exterior; por ello la política de indus-trialización por sustitución de importaciones se completaba con


el MCCA, permitiendo así aprovechar las economías externas enel sector industrial al amparo del proteccionismo. A esta deman-da cautiva suma Costa Rica la demanda exterior de sus produc-tos tradicionales.

c. La intervención pública

El grado de intervención del Estado en la economía costarri-cense era elevado, no tanto por el peso del sector público (admi-nistración pública, instituciones autónomas, sector público fi-nanciero y sector público empresarial) en el conjunto del PIB,que era en 1980 del 23,9% (OFIPLAN, 1982, p. 312), sino por laintensidad de las regulaciones y por la provisión de bienes y ser-vicios en situaciones de monopolio u oligopolio. Estas regulacio-nes provenían no solo de la Asamblea Legislativa, que entre1950 y 1980 aprobó 1.446 leyes, o de la administración centraldel Estado, sino también de las instituciones autónomas y empre-sas públicas que intervenían en un gran número de sectores; en-tre ellos destacaban el CNP, la CCSS, el IMAS, el ICT, el INA, elSistema Bancario Nacional (SBN), el Servicio Nacional de Elec-tricidad (SNE), el Instituto de Fomento Cooperativo (INFO-COOP), el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), la Oficina delArroz (OFIARROZ), la Oficina del Café de Costa Rica, la Junta deDefensa del Tabaco... Pero el sector público jugó también un pa-pel importante en la provisión de bienes y servicios en situaciónde monopolio legal o cuasi-monopolio (electricidad, telecomuni-caciones, acueductos y alcantarillados, combustibles, alcohol, se-guros, sanidad, ferrocarriles, servicios financieros, fertilizantes,cementos...); dicha provisión no solo la realizaba el sector públi-co empresarial (Fábrica Nacional de Licores –FANAL–,CODESA,RECOPE...) y financiero (BCR, BNCR, BCAC, BAC, BPDC...), sinolas propias instituciones autónomas (Instituto Nacional de Seguros


–INS–, Instituto Costarricense de Ferrocarriles –INCOFER–, ICE,CCSS...) (Fallas, 1981, pp. 87-91).

Las principales regulaciones del Estado recaían sobre el sec-tor exterior; el mantenimiento de un tipo de cambio fijo, una es-tructura arancelaria altamente proteccionista y un contrato de in-dustria que otorgaba importantes exenciones fiscales a la impor-tación de insumos y bienes de capital, constituían un entramadode mecanismos que en la práctica generaban un sesgo anti-ex-portador en el sector industrial más allá del MCCA y un sesgopro-importador de materias primas y bienes de capital (MongeGonzález, 1987).

Existía un monopolio público de la intermediación financie-ra desde la nacionalización bancaria de 1948; el acceso exclusi-vo a los depósitos a la vista y a plazo y al crédito exterior por par-te del sistema de bancos públicos (BCR, BNCR, BAC, BCAC yBPDC) le confería la capacidad de poner el sistema financiero alservicio de las decisiones políticas; el resto de los bancos priva-dos tenían muy limitado el acceso a los recursos con los que rea-lizar su actividad, por lo que en la práctica ocupaban una posi-ción marginal en el sistema financiero. Este monopolio de la in-termediación permitía utilizar los recursos financieros en favorde los sectores considerados prioritarios por el Estado, comofueron las determinadas actividades agrarias e industriales, elsector público empresarial y el propio Estado, que financiabasus déficit presupuestarios con la colocación forzosa de bonosen el sistema financiero o con deuda externa (González Vega,1994, pp. 20-21).

Junto con los dos medios anteriores destacaba sin duda la re-gulación de los precios como forma de intervención del Estado enla economía; con objeto de proteger a las familias con ingresosbajos se fijaban precios máximos para los productos de la canas-ta básica que proveía el sector privado (arroz, frijoles, maíz, le-che, carne, sal, azúcar, velas, aceites, petróleo, lámparas...) y seproveían bienes y servicios por medio de las empresas públicas e


instituciones autónomas de forma gratuita o a precios subvencio-nados (infraestructuras públicas, educación, sanidad, viviendassociales, electricidad, suministro de agua, telecomunicaciones,combustibles, alcohol, transportes...); esta provisión pública ha-cía difícil la competencia del sector privado. Pero la intervenciónvía precios no se explica solo por la defensa de los sectores po-pulares; en otras ocasiones se pretendía proteger a los producto-res nacionales de la competencia exterior (aranceles y control deprecios de la importación) y de las fluctuaciones de los preciosen el mercado (precios de intervención del Consejo Nacional dela Producción para productos agropecuarios) (OFIPLAN, 1982,pp. 325-326).

La estructura impositiva se basaba en el predominio de losimpuestos indirectos, que representaban alrededor del 75% delos impuestos totales y se concentraba sobre todo en unos cuan-tos impuestos (selectivo de consumo, de ventas, de estabiliza-ción económica, derechos de importación, ad valórem sobreexportaciones, derechos de exportación de banano, sobre el ca-fé que reciben los beneficios...); esto denota el carácter regresi-vo de la estructura impositiva en la que el impuesto directo so-bre la renta tenía una casi nula importancia y, por tanto, escasarepercusión en redistribución personal de la renta. Especial men-ción merecen los derechos de importación, ya que el volumende exoneraciones de este fue creciendo de forma que en 1980los impuestos de importación exonerados eran casi cuatro vecessuperiores a los recaudados (OFIPLAN, 1982, p. 323-326).

La insuficiencia y fluctuación de los ingresos públicos juntoal fuerte crecimiento de los gastos públicos, derivado de la in-tervención, explican el déficit público creciente y la necesidadde financiarlo con endeudamiento interno y externo. Con unaestructura impositiva muy dependiente de los movimientos delos mercados internacionales y cargada de exoneraciones, la ca-pacidad de los ingresos públicos para hacer frente a los gastos


era muy limitada y a medida que estos crecieron por la propiaexpansión del sector público, se hizo cada vez más necesarioacudir al endeudamiento interno, por medio de la colocaciónde bonos en el Sistema Bancario Nacional, o a la captación delahorro externo, mediante la emisión de títulos de deuda exter-na; el resultado de este déficit público estructural fue el endeu-damiento masivo, lo que puso de manifiesto la insostenibilidadfinanciera del sector público costarricense (OFIPLAN, 1982, pp.331-332)7.

d. La composición social

La distribución del ingreso en Costa Rica era cada vez másequitativa, como muestra el hecho de que el coeficiente de Ginipasase del 0,50 en 1961 al 0,42 en 1977; los beneficiados por laevolución en la distribución del ingreso fueron las clases medias,en detrimento de la clase alta y de las capas bajas de la clase ba-ja, que vieron como su participación en el ingreso disminuía(Sauma y Trejos, 1990; Seligson et al., 1996, p. 7).

Los niveles de pobreza en Costa Rica se redujeron significa-tivamente, gracias a las políticas públicas de lucha contra la po-breza. Así, se pasó desde el 50,3% de población por debajo dela línea de pobreza en 1961 hasta el 18,5% en 1977, siendo Cos-ta Rica uno de los países en desarrollo con menores niveles depobreza (Seligson et al., 1996, pp. 8-10). Las políticas de preciosmáximos de la canasta básica, de salarios mínimos, de viviendassociales, de salud y educación públicas, de empleo público, deinfraestructuras básicas, de servicios públicos subvencionados,

7. Se ha sostenido, en determinadas ocasiones, que la ausencia de ejército en Costa Rica hagenerado los denominados dividendos de la paz. Entre dichos dividendos se encuentranla estabilidad política del país y la inversión de las hipotéticas partidas de defensa en gas-tos de educación y salud; no obstante, esto último es cuestionable en su relevancia, ya quelos presupuestos de los Ministerios de Seguridad y Gobernación fueron muy importantes.


de alimentación complementaria, de pensiones no contributivaspara indigentes, etc., fueron los responsables de dicha reducción(Seligson et al., 1996); aunque conviene señalar que estas políti-cas se aplicaron en un periodo de expansión, por lo que el cre-cimiento económico es sin duda un factor por tener en cuenta enla explicación de la reducción de la pobreza.

El fortalecimiento económico de la clase media, en sentidoamplio, generó un clima de paz social que contribuyó al desa-rrollo democrático del país. Las expectativas de mejora socioe-conómica de la mayor parte de la población contribuyeron a quelos conflictos de clase se dirimieran sin poner en cuestión el fun-cionamiento del sistema. La moderación ideológica de los dosprincipales proyectos políticos, el socialdemócrata (PLN) y el so-cialcristiano (coalición de partidos opositores) se correspondecon una distribución equitativa de la renta y una amplia clasemedia como base del electorado. La ausencia de conflictos so-ciales importantes, tan comunes en la región, está directamenterelacionada con la práctica inexistencia de partidos revoluciona-rios de izquierda y partidos ultraconservadores de derechas, típi-cos de sistemas socioeconómicos con distribución poco equita-tiva de la renta (Rojas y Sojo, 1995, pp. 13-23). La abolición delejército tras la Guerra Civil de 1948, también es un componentepor tener en cuenta, junto con muchos otros, a la hora de expli-car la estabilidad política de Costa Rica (Zelaya et al., 1992).

Existía una tendencia hacia la concentración de la poblaciónen zonas urbanas. El agotamiento de la frontera agrícola juntocon la concentración de las actividades industriales y de servi-cios en las ciudades, hizo que el empleo creciera lentamente enlas zonas rurales en términos absolutos y que en términos relati-vos decreciera, de tal forma que en 1980 el empleo en activida-des agropecuarias representaba tan solo el 29% del empleo to-tal; si a esto le unimos la temporalidad de gran parte del trabajoagropecuario y los bajos salarios (limitados por los precios máxi-mos de los productos agrícolas y la actuación de las empresas


transnacionales bananeras), tenemos una situación de continuoaumento de la pobreza en las zonas rurales que explica el flujomigratorio (éxodo rural) hacia las cuatro grandes ciudades delValle Central (OFIPLAN, 1982, pp. 254-255).

El papel de élites dominantes lo ocupaban las burguesías in-dustrial y del Estado en detrimento de las burguesías agro-expor-tadora, comercial y financiera. Los altos aranceles limitaron lasposibilidades de enriquecimiento de la burguesía comercial y lanacionalización bancaria de 1948 despojó de sus medios a laburguesía financiera; ambas pasaron a ocupar un papel marginaldentro de la élite política y económica del país. La burguesíaagro-exportadora corrió más suerte, pese a los impuestos sobrelas exportaciones de café y de banano; el papel esencial que ju-gaban los productos agropecuarios de exportación (banano, ca-fé, azúcar, carne...) dentro de la estructura productiva del paíshizo que el Estado tratara a este sector de la burguesía con cier-ta consideración, permitiéndoles que su actividad económicafuese suficientemente lucrativa, siempre que se mantuviese almargen de la actividad política. El sector burgués que se benefi-ció de la acción estatal fue la industrial, que bajo la política deindustrialización por sustitución de importaciones vio aumentarsu poder económico y político; de hecho, suele clasificarse a laelite política del Estado como los empresario-políticos, por suprocedencia y vinculación con la burguesía industrial (Rovira,1982, pp. 39-87). Sin embargo, el cambio de modelo de desarro-llo de los años setenta, con la conformación del Estado empresa-rio, estuvo vinculado con el desplazamiento de los empresario-políticos por los político-empresarios, la llamada burguesía delEstado; este sector burgués, procedente de la clase media de fun-cionarios y que no tenía vinculaciones con el sector industrial,reforzó su poder político con el poder económico que le confi-rió el control de un creciente sector público empresarial, convir-tiéndose en la auténtica elite económica y política del país a fi-nales de los setenta (Cerdas, 1979).


Partiendo de una propiedad de la tierra bien repartida, el Es-tado con sus actuaciones y con la creación de empleo públicofue generando una amplia clase media. Costa Rica tenía una cla-se media histórica que era la de los pequeños propietarios de tie-rras, en su mayoría cafetaleros, que mantenían un nivel de vidamedio gracias a la rentabilidad de sus explotaciones; desde prin-cipios de los cincuenta estos pequeños propietarios fueron bene-ficiados por las políticas crediticias, de precios de sustentación,de infraestructura, de asesoramiento, etc., implementadas por elEstado, convirtiéndose así en uno de los sectores más importan-tes de la clase media. El segundo gran sector de la clase mediaera el de los profesionales que se habían formado gracias al sis-tema educativo público y que pasaban a convertirse, en su ma-yoría, en funcionarios y trabajadores públicos de las distintas ins-tituciones del Estado, con empleos estables y bien retribuidos.Así, estos dos grandes grupos, pequeños propietarios y trabajado-res públicos, juntos con otros profesionales del sector privado,pequeños empresarios urbanos y cooperativistas, constituían unaamplia clase media, prácticamente inexistente en otros países dela región y que sustentaba con sus votos los dos grandes proyec-tos políticos.

Las clases populares también se beneficiaron de la interven-ción del Estado mejorando su nivel de vida. Los trabajadores ba-naneros vieron cómo el Estado imponía a las empresas transna-cionales unos salarios crecientes; dicha política sirvió para cal-mar el descontento social que en épocas anteriores les había lle-vado a situaciones de conflicto (huelgas bananeras) y al arraigoentre ellos de ideologías de corte revolucionario. Pero la políti-ca de salarios crecientes, no solo afectó a los trabajadores bana-neros, sino a todos los trabajadores del sector público y del sec-tor privado (agrícolas, industriales y de servicios); el objetivo deesta, junto con la justicia social propia de un proyecto socialde-mócrata, era de tipo keynesiano y consistía en el estímulo de lademanda interna, por lo que los perjudicados por esta política


fueron los productores de bienes para la exportación que teníanque soportar mayores costes sin que al mismo tiempo aumenta-se su demanda. La política de salarios crecientes contribuyó,por tanto, a la mejora en la distribución de la renta y al mante-nimiento de la paz social (Rovira, 1982, pp. 83-87). La provisiónde bienes y servicios públicos gratuitos (educación básica, sani-dad, acueductos y alcantarillados, carreteras...) o a precios sub-vencionados (educación superior, electricidad, agua potable, vi-vienda, transporte...), la limitación de los precios de los produc-tos de la canasta básica e incluso transferencias directas, confor-maban junto con la política salarial todo un conjunto de políti-cas públicas que permitieron mejorar el nivel de vida de los sec-tores populares.

Los cambios estructurales que sufre un sistema socioeconó-mico suelen ser en su mayoría consecuencia de un cambio demodelo de desarrollo; es decir, suelen venir inducidos por unaactuación de naturaleza política8.

La explicación teórica vendría a ser la siguiente. Cuando unsistema atraviesa una fase de intensa inestabilidad; es decir,cuando la situación por la que atraviesa el sistema es incompa-tible con el marco político-institucional y dentro de dicho mar-co no se encuentra forma posible de recuperar la estabilidad, laincertidumbre es muy alta y puede ocurrir cualquier cosa. En es-te contexto un grupo minoritario puede hacerse con el poder y,si logra mantenerlo, sacar el sistema de su trayectoria evolutiva,de su pauta de desarrollo, por medio de una transformación ins-titucional y estructural, es decir, puede provocar una mutaciónen el sistema. Dicha mutación será el resultado del desarrollo deun conjunto de valores político-ideológico diferentes de los do-minantes previamente, como si de un nuevo genotipo se tratase.El cambio estructural suele ser, entonces, el resultado de la apli-cación de un determinado modelo de desarrollo que es coheren-te con los principios y valores que se recogen en ese nuevo ge-notipo político-ideológico.

2De la crisis

al cambio de modelo de desarrollo

8. Existen autores, próximos a la teoría del equilibrio general, para los cuales el cambioestructural es consecuencia de la innovación tecnológica (p. ej. Pasinetti, 1985), mientrasque para otros, los neoschumpeterianos, dicha innovación junto con las modificacionesinstitucionales son las responsables del cambio estructural (p. ej. Pérez, 1983). Nosotroscoincidimos con los autores institucionalistas, que sostienen que son las propias institu-ciones las responsables de dicho cambio (p. ej. Baranzini y Scazzieri, 1990).


En el caso de Costa Rica, la fase de intensa inestabilidad fuela crisis que atravesó el sistema a principios de los ochenta; co-mo resultado de dicha crisis un grupo de políticos, los tecnócra-ta-políticos, se hizo con el poder e iniciaron un proceso de trans-formación profunda del sistema inspirados en los principios delneoliberalismo. El modelo de desarrollo que esta nueva élite po-lítica ha implementado es el llamado reformismo neoliberal.Analizaremos a continuación todos estos aspectos.

2.1. La crisis de los ochenta

Los años ochenta fueron años de crisis para todas las econo-mías latinoamericanas; en general, todos los sistemas socioeco-nómicos de América Latina atravesaron en su evolución una fasede inestabilidad intensa. Las subidas de los tipos de interés inter-nacionales y de la cotización del dólar se convirtieron en pertur-baciones externas que reforzaron las contradicciones internas deestos sistemas; los mercados, y otros mecanismos de regulaciónautomática del sistema (diferentes instituciones), no pudieronneutralizar dichas perturbaciones; la acción de los mecanismosde autorregulación deliberada (diferentes agentes, entre ellos losgobiernos), en unos casos por su tardía reacción, en otros por suinadecuada actuación, no pudieron hacer nada contra los efectosde estas perturbaciones externas. El resultado fue que se desató enestos sistemas una gran inestabilidad que afectó a todas sus di-mensiones, desde la económica a la política, pasando por otrasmuchas como la cultural; unos sistemas recuperaron antes la es-tabilidad, otros lo hicieron varios años más tarde e incluso puedecuestionarse si algunos de los sistemas socioeconómicos latinoa-mericanos no siguen aún en una fase de alta inestabilidad.

Esta explicación es general a toda la región latinoamericana;sin embargo, en casi todos los sistemas existen además otras cau-sas de dicha inestabilidad como, por ejemplo, los conflictos civi-les en algunos países centroamericanos; por ello, la explicación

65De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

de la evolución de cada sistema socioeconómico requiere de unestudio singular, ya que aunque puedan encontrarse causas co-munes en dichas evoluciones, la especificidad histórica de cadauno obliga a profundizar en su estudio.

No obstante, la crisis de los ochenta ha conducido en todaAmérica Latina a cambios de poder, de forma que en la actuali-dad los gobiernos y las fuerzas que los sustentan son distintos delos que existían antes de 1980, aunque el calendario de los cam-bios de poder haya variado de un país a otro.

En el caso de Costa Rica vamos a analizar la naturaleza desu crisis tratando de demostrar que se trata de una crisis estruc-tural profunda resultado de la incompatibilidad del marco políti-co-institucional con la situación por la que atraviesa el sistema,o lo que es lo mismo, una crisis del modo de desarrollo, en ter-minología regulacionista (Boyer, 1992 [1987], pp. 67-79).

Teniendo en cuenta los cuatro tipos de crisis identificadaspor los regulacionistas, las provocadas por una perturbación, lascíclicas, las estructurales del modo de regulación (o del modelode desarrollo) y las estructurales del modo de desarrollo (o de in-compatibilidad del marco político-institucional con la situación),trataremos de ver cuál fue la naturaleza de la crisis que se dio enCosta Rica. Es evidente que no se trataba de una crisis cíclica ysí de una crisis estructural, como se constata en un sinfin de tra-bajos (Rovira, 1983; Rovira, 1987; Céspedes et al., 1983; Fallas,1981; Vargas Solís, 1990; Gutiérrez et al., 1985...); no obstante,las perturbaciones externas al sistema han jugado un papel im-portante en el desencadenamiento y evolución de la crisis.

2.1.1. Las perturbaciones externas

En el caso de la crisis costarricense existieron al menos tresperturbaciones externas con suficiente entidad para desencadenary agravar la crisis estructural; dos son de naturaleza económica y


directamente relacionadas, la subida de los tipos de interés inter-nacionales y el aumento de la cotización del dólar; la tercera esde naturaleza política, la Guerra Civil en Nicaragua. Las tres per-turbaciones tienen su origen en los Estados Unidos bajo la Admi-nistración Reagan, concretamente en la política económica y enla política exterior. La reaganomics tuvo como efecto, entreotros, la crisis de la deuda, mientras que el apoyo estadouniden-se a la contra generó el recrudecimiento de la Guerra Civil en Ni-caragua.

Costa Rica, como forma de favorecer las importaciones ne-cesarias para la industria, mantenía un tipo de cambio fijo queestaba bastante sobrevalorado tras los shocks petroleros de 1973y 1978. El aumento en la cotización del dólar en los mercadosinternacionales forzó a una devaluación del colón. Esta medidatuvo, al menos, dos efectos importantes: uno, aumentó el valorde la deuda externa expresado en colones; y, dos, encareció bas-tante las importaciones, por lo que éstas se restringieron en granmedida al tiempo que se trasladaba una importante inflación alconjunto de la economía.

La elevación de los tipos de interés internacionales tuvo tam-bién un par de efectos importantes: uno, se convirtió en un obs-táculo para la entrada de capitales extranjeros y en un incentivopara la fuga de capitales nacionales, los cuales buscaban en losmercados financieros internacionales una rentabilidad que noencontraban en Costa Rica; y, dos, elevó significativamente elservicio de la deuda externa (Montero, 1990, pp. 192-202).

La influencia combinada de estas dos perturbaciones desen-cadenó la llamada crisis de la deuda en todos los países latinoa-mericanos, pero fue Costa Rica el primer país en declarar la mo-ratoria de la deuda en 1981. Este hecho cerró las puertas a la en-trada de capitales por la vía del endeudamiento externo. Así, lasentradas netas de capitales se redujeron sensiblemente forzandola reducción del déficit de la balanza por cuenta corriente, a loque contribuyó sin duda la devaluación del colón (Montero,1990, pp. 1992-202).


La tercera perturbación, la Guerra Civil en Nicaragua, deses-tabilizó de forma importante el escenario político. En Costa Ricase abrió un importante debate sobre la conveniencia de apoyara la contra nicaragüense o de mantener la neutralidad. Las pre-siones, de diversa naturaleza, ejercidas por los Estados Unidospara que Costa Rica permitiera que la contra se instalara en suterritorio, e incluso para que participara en la contienda, genera-ron un ambiente belicista en el país. Gran parte de la clase polí-tica se mostró a favor de la intervención, mientras que otra par-te defendía la conveniencia de mantenerse neutrales a pesar decriticar al sandinismo (Gutiérrez et al., 1985, pp. 34-36). Esta di-visión en materia de política exterior no se correspondía ni conlas divisiones existentes en materia de política económica, nicon las divisiones fruto de la pertenencia a distintos partidos po-líticos, por lo que la clase política quedó bastante fragmentadaimpidiendo la conformación de mayorías estables. Las mayorescrispaciones procedían de los debates sobre política exterior ysobre política económica (Gutiérrez y Vargas, 1986).

2.1.2. Las debilidades estructurales

Pero estas perturbaciones externas tuvieron unas repercusio-nes tan graves dado que vinieron a reforzar las debilidades es-tructurales del sistema socioeconómico costarricense, hasta queéste se desequilibró. Muchas de estas debilidades son comunesa casi todas las economías que siguieron la industrialización porsustitución de importaciones, mientras que otras son propias deeste sistema en cuestión.

De forma resumida puede decirse que el problema radicabaen el agotamiento del modelo de industrialización por sustituciónde importaciones (CEPAL, 1990-c); a lo largo de la etapa interven-cionista se había ido generando una estructura socioeconómicamuy rígida y que sólo era capaz de mantener su estabilidad, pese


a sus contradicciones internas, en un entorno estable y comple-mentario.

Una de las principales debilidades del modelo era que nohabía conseguido disminuir la dependencia exterior del sistema,mientras que el patrón de inserción internacional seguía siendoinadecuado para el desarrollo del país (CEPAL, 1990-c). Tal ycomo se implementó la industrialización por sustitución de im-portaciones en Costa Rica, ésta dependía para su desarrollo delas importaciones de materias primas y bienes intermedios y decapital, incluidas la tecnología y la energía y, por otro lado, delas exportaciones de su producción agropecuaria, poco diversi-ficada; además, dada la escasa capacidad de ahorro interno,propia de un país en desarrollo, a lo que se suma la implemen-tación del modelo de Estado benefactor, la economía costarri-cense dependía de los recursos financieros externos (MIDE-PLAN, 1992, pp. 1-22).

Pero, además, el proteccionismo de la industrialización porsustitución de importaciones había generado un sesgo anti-ex-portador (Balassa, 1988 [1981]); así, los precios de venta en elmercado doméstico (nacional y centroamericano) eran superio-res a los precios en los mercados internacionales, el colón semantenía sobrevalorado para permitir que las importaciones nose encareciesen y las empresas exportadoras debían soportar elalto coste de los insumos nacionales, lo que les restaba compe-titividad. El resultado de todo ello fue la ineficiencia del aparatoproductivo costarricense y las limitaciones para que los estímu-los al crecimiento pudiesen venir de la demanda externa.

Por otro lado, el llamado agotamiento de la industrializaciónpor sustitución de importaciones se debió a que ningún país cen-troamericano consiguió ingresar en el casillero vacío del desarro-llo (Fajnzylber, 1990), donde el crecimiento a largo plazo se com-bina con niveles de equidad que garantizan su sostenibilidad.

Costa Rica sí tuvo un proceso de crecimiento equitativobajo el marco intervencionista y, si se relajasen ligeramente los


niveles de equidad exigidos en el casillero vacío, Costa Rica hu-biese podido formar parte de este de no ser por su escaso dina-mismo. Entre las razones que explican que Costa Rica no alcan-zase tasas mayores de crecimiento a largo plazo se encuentra lareducida dimensión de su mercado nacional, lo que le llevó a in-tegrarse en el MCCA, junto con países donde el crecimiento noiba acompañado de mejoras en la equidad, dadas las caracterís-ticas estructurales de los sistemas socioeconómicos centroameri-canos; el resultado fue una escasa capacidad de consumo de lapoblación centroamericana, de forma que cuando la reducidaclase media centroamericana satisfizo sus necesidades de bienesde consumo, el tirón de la demanda doméstica del MCCA se de-tuvo. Los precios de los bienes industriales de consumo, altos de-bido al proteccionismo, eran prohibitivos para los sectores popu-lares, mientras que la calidad y diversidad de estos, consecuen-cia de la ineficiencia del aparato productivo, eran insatisfactoriaspara las demandas de consumo de una clase acomodada que ha-bía adoptado patrones de consumo propios de países desarrolla-dos (Fajnzylber, 1990; CEPAL, 1990-c).

Aun así, los niveles de equidad de Costa Rica podrían habersido mayores de no ser porque la actuación del Estado benefac-tor fue, en cierto modo, ineficaz al permitir que los sectores so-ciales acomodados participasen de los beneficios de las políticassociales, detrayendo recursos que deberían haberse podido des-tinar a mejorar aún más las condiciones de vida de la poblaciónmás desfavorecida (MIDEPLAN, 1992, pp. 1-22).

Debido a estas debilidades estructurales, el sistema podríahaber entrado en crisis a principios de los setenta ante la pertur-bación que supuso la subida de los precios del petróleo; dichaperturbación repercutió en un aumento del déficit de la balanzapor cuenta corriente, dada la dependencia energética, y provocólos primeros períodos de alta inflación en un país con tradiciónde estabilidad de precios.


Sin embargo, dos nuevas perturbaciones y la actuación delGobierno permitieron superar la situación, manteniendo la esta-bilidad estructural durante unos años más, pero profundizandolas debilidades del sistema. Dichas perturbaciones fueron la caí-da de los tipos de interés internacionales, consecuencia de laabundancia de petrodólares, y la espectacular subida de los pre-cios del café durante los años 1976 y 1977. La actuación del Go-bierno fue el recurso al endeudamiento externo para financiarlos déficit exterior y público y estimular la economía por mediode la realización de proyectos de inversión productiva (a travésde CODESA), lo cual restó financiación a la iniciativa privada(CEPAL, 1990-c). El Estado se había convertido en un empresarioque se dedicaba a producir bienes y servicios hasta ese momentopropios de la provisión privada; este nuevo modelo de desarrollopuede ser considerado como una etapa secundaria de la industria-lización por sustitución de importaciones, ya que lo que pretendíael Estado era liderar el desarrollo de las actividades industrialesproductoras de bienes intermedios y de capital, evitando así queéstas cayeran en manos de las empresas transnacionales.

La dependencia del ahorro externo era así otra de las debili-dades estructurales del sistema, que no era capaz de generar elsuficiente ahorro interno como para financiar el desarrollo sinnecesidad de depender de las entradas de capitales en forma deinversión extranjera o de deuda externa. De esta forma, cuandoa comienzos de los ochenta se produjo la elevación de los tiposde interés y la apreciación del dólar, las inversiones extranjerasdejaron de fluir hacia Costa Rica y se redirigieron hacia los mer-cados financieros de Estados Unidos y Europa, donde la rentabi-lidad era mayor; al mismo tiempo se limitaron las posibilidadesde endeudamiento externo ante las dificultades para hacer fren-te al pago de su servicio.

Pero además el modelo de desarrollo del Estado empresariogeneró importantes descontentos sociales, particularmente en laburguesía industrial, que restaron respaldo al Gobierno y al PLN.


La burguesía industrial, que había sido la élite económica y polí-tica del país (los empresario-políticos), fue desplazada por la bur-guesía del Estado (los político-empresarios) y esto generó un pro-fundo malestar en este sector que se alió con la burguesía finan-ciera y comercial en su oposición al modelo del Estado empresa-rio. Se había debilitado así una importante base política de la es-tructura socioeconómica costarricense y, cuando se desencadenóla crisis, la beligerancia de la oposición contra el Estado empre-sario aumentó significativamente (Rivera, 1982, pp. 51-58).

Así, la crisis estructural sobrevino a principios de los ochentadebido a varios factores; en primer lugar, la demanda exterior deproductos agropecuarios tradicionales (café, banano, azúcar, car-ne...) no se recuperaba; en segundo lugar, la demanda domésticacentroamericana de productos industriales de consumo no podíaseguir aumentando por la desigual distribución del ingreso en es-tos países; en tercer lugar, la actividad productiva del Estado y sudemanda interna no podían seguir creciendo por falta de recursosfinancieros externos; en cuarto lugar, la actividad productiva pri-vada tampoco podía seguir aumentando por su escasa rentabili-dad relativa frente a las inversiones financieras en Estados Unidosy Europa; y, en quinto lugar, la producción industrial se veía es-trangulada por la escasez de divisas para adquirir los insumos im-portados necesarios y por el encarecimiento de estos.

2.1.3. El desencadenamiento de la crisis

La crisis del sistema socioeconómico costarricense se desen-cadenó bajo la Administración Carazo. Rodrigo Carazo habíallegado a la Presidencia de la República en las elecciones de1978, liderando una amalgama de fuerzas antiliberacionistas de-nominada Coalición Unidad, bajo la que se daban cita social-cristianos, neoliberales, conservadores, populistas e incluso anti-guos miembros del PLN, entre los que se encontraba el propio


Carazo. En la Asamblea Legislativa esta coalición obtuvo tam-bién una mayoría relativa, pero, dada la división interna que seprodujo en su seno, no tuvo operatividad alguna.

La Administración Carazo se encontró con un contexto inter-nacional muy adverso; el segundo shock petrolero de 1978, laelevación de los tipos de interés internacionales y la revaloriza-ción del dólar, la caída de la demanda de los productos tradicio-nales de exportación debido a la crisis internacional, la caída dela demanda interna del MCCA de productos industriales, el esta-llido de la violencia en la región centroamericana y, como con-secuencia de todo ello, la fuga masiva de capitales y la caída dela inversión.

Los problemas internos eran también relevantes; entre ellosdestacaba el aumento del gasto de las anteriores administracio-nes, que había generado un importante déficit (en 1980 alcanzóel 8,97% del PIB) que se había cubierto con endeudamiento ex-terno e interno.

Durante los dos primeros años de la Administración Carazo,los neoliberales constituyeron el núcleo fuerte del Gobierno e in-tentaron generar una mutación en el sistema previendo la situa-ción de crisis estructural, pero en esos momentos los mecanismosde autorregulación automática del sistema actuaron bloqueandoel abandono del marco intervencionista. Cuando por fin se desen-cadenó la crisis, estos sectores neoliberales habían quedado muydesacreditados e incluso se les responsabilizaba de esta, por loque su cuota de poder era mínima y su capacidad para liderar elcambio había sido desaprovechada. La opción neoliberal comosolución rápida a la crisis había sido descartada.

Bajo la influencia de los sectores neoliberales del Gobiernode Carazo se adoptaron una serie de decisiones tales como unareforma financiera, un programa de estabilización y un acuerdocrediticio con el FMI, las cuales pese a su idoneidad técnica, fue-ron duramente respondidas y, en parte, bloqueadas por los me-canismos de autorregulación automática del sistema.


La reforma financiera consiguió aprobarse y supuso la vincu-lación de los tipos de interés de las secciones comerciales de labanca pública a los tipos internacionales; hecho que originó lasubida de dichos tipos y la consiguiente contracción del crédito.Otras de las medidas recogidas en la reforma fue la liberaliza-ción de los tipos de las captaciones y colocaciones de las entida-des financieras privadas9 y de las secciones financieras de labanca pública, que entraron en fuerte competencia con las sec-ciones comerciales de la banca pública a las que arrebataron ungran volumen de sus depósitos en virtud del ofrecimiento deunos tipos más altos; esto provocó una escasez de recursos des-tinados a los créditos preferenciales para los sectores considera-dos estratégicos (Rivera, 1983).

La segunda medida del Gobierno fue el establecimiento deun plan de estabilización, basado en una reducción del presu-puesto y del peso del sector público en la economía, una limita-ción del crédito y una emisión de bonos para financiar el déficitpúblico. La emisión de bonos no tuvo los resultados esperados, yaque se realizó a un tipo de interés cinco puntos inferior al ofreci-do por las financieras privadas, por lo que se recurrió a una colo-cación forzosa en el Sistema Bancario Nacional, o lo que es lomismo, se recurrió a la monetización del déficit con los consi-guientes efectos inflacionarios. Con ello, el objetivo de limitacióndel crédito no pudo cumplirse y, aunque se contrajo en parte elpresupuesto, no se consiguió privatizar las filiales de CODESA.Muchas de dichas empresas aún no se encontraban en fase pro-ductiva y además existía una ley que impedía su venta al capitalextranjero, lo que en la práctica representaba cualquier tipo deventa, ya que se trataba de proyectos demasiado grandes para el

9. Dichas entidades habían proliferado al amparo de una interpretación restrictiva del con-cepto de depósito recogido en la ley de nacionalización bancaria de 1948; según dichainterpretación no eran depósitos, sino ahorro el dinero colocado a plazo superior a seismeses, por lo cual este ahorro era susceptible de ser captado por entidades financieras pri-vadas, que además podían prestar dinero a los tipos fijados por el Sistema BancarioNacional; aun así, su volumen de negocio era irrelevante hasta la reforma.


capital privado nacional. Por el lado de los ingresos, se vieronafectados los impuestos de importación al reducirse los arance-les de determinados artículos de consumo duradero. Ante elproblema fiscal existente, se intentó aprobar una reforma tribu-taria que fue bloqueada en la Asamblea Legislativa por el PLN(Rivera, 1983).

El convenio Stand-By firmado con el FMI en 1980, comoapoyo al plan de estabilización, suponía una reducción impor-tante del déficit público y del déficit por cuenta corriente duran-te 1980 y 1981; sin embargo, los continuos incumplimientos delos indicadores, motivaron la suspensión del desembolso por unaparte de dicho crédito (Rivera, 1983).

Sin embargo, la medida más criticada de la AdministraciónCarazo fue el mantenimiento del tipo de cambio en 8,6 colonespor dólar, insostenible con la política fiscal y monetario-crediti-cia que se seguía adoptando. Este empecinamiento se debió a laconfianza en el éxito del plan de estabilización y de la reformatributaria, a la intención de evitar un aumento del volumen dedeuda externa pagadera en dólares y al intento por no afectar ladifícil situación interna de Nicaragua. Empero, esta política pe-nalizó las exportaciones, subsidió las importaciones, propició lafuga de capitales, generó una corriente especulativa en contradel colón y obligó al BCCR a endeudarse para mantener el tipode cambio. Cuando se agotaron las reservas internacionales y sellegó al límite del endeudamiento externo, por fin en septiem-bre de 1980 se acordó la devaluación y se pasó a través de va-rias medidas hacia un tipo de cambio flexible. El tipo de cam-bio pasó de los 8,6 colones por dólar en 1978 a los 39,8 colo-nes por dólar en 1982 (Rivera, 1983). La primera devaluacióndel colón marca de manera simbólica el comienzo de la crisis,pues es cuando esta se empieza a hacer evidente para la mayo-ría de la población.

Los errores cometidos por el núcleo neoliberal del Gobiernotuvieron su coste político con la pérdida de influencia de estos


en favor de los sectores más populistas de la Coalición Unidad.Se inició un tipo de política híbrida de café para todos que trata-ba de contentar a los distintos grupos de presión y, así, se mantu-vieron algunos tipos de interés por debajo del LIBOR para favore-cer a determinados productores, se aceptó la presión de los polí-tico-empresarios para no controlar el déficit generado por las ins-tituciones autónomas y las empresas públicas, se descartó la pri-vatización de CODESA... El intento por obtener un segundo con-venio Stand-By con el FMI se vio frustrado por la decisión de laCorte Suprema de declarar inconstitucional la devaluación delcolón acordada por el Gobierno, al ser esta competencia de laAsamblea Legislativa, desencadenando así nuevos problemas enel sistema cambiario. La situación financiera se hizo tan insoste-nible que a finales de 1981 el presidente Carazo anunció una mo-ratoria en el pago de la deuda externa (Doryan, 1990, pp. 62-65).

En los años 1981 y 1982 la economía tuvo tasas de creci-miento negativas del -2,3% y del -7,3%; la inflación pasó del17,8% de 1980 al 81,8% de 1982; el salario medio real se redu-jo entre 1980 y 1882 más de un 40%; la tasa de desempleo pa-só del 4,54% de 1978 al 9,54% en 1982, mientras que la de su-bempleo lo hizo desde el 20,29% al 43,89%; el déficit del sec-tor público alcanzó en 1981 el 19,1% del PIB y en 1982 el14,6%; el déficit de la balanza por cuenta corriente llegó a repre-sentar en 1981 el 15,2% del PIB; la deuda externa alcanzó en1982 el 120,8% del PIB frente al 26,2% de 1978 y la deuda in-terna alcanzó el 36,28% en 1981; entre los años 1980 y 1982 sedesarrollaron 81 huelgas y diferentes brotes de violencia (Rovira,1987, pp. 43-48).

Los años 1981 y 1982 se caracterizaron por un desgobiernogeneralizado, en los que los grupos de presión dirigieron de for-ma anárquica la economía del país. El sistema socioeconómicohabía perdido su capacidad de autorregulación. A pesar de sus es-fuerzos, el Gobierno se mostró incapaz de encontrar una solucióna la crisis que fuera compatible con el marco intervencionista y se


abandonó a las presiones de los distintos agentes hasta las elec-ciones de 1982.

La crisis, de naturaleza indiscutiblemente estructural, fue ca-talogada por la inmensa mayoría de los analistas como una delas más importantes de la historia del país (Céspedes et al., 1983;Rovira, 1983), algunos la catalogaron como la más grave al com-pararla con otras crisis anteriores, como la de 1900, la de 1914o la 1929 (Gutiérrez et al., 1985, pp. 40-44). No se trató tan so-lo de una crisis económica, aunque fueron los aspectos econó-micos los más relevantes; la crisis afectó a distintos elementos re-lacionados directamente con el marco institucional; así, se hablade crisis moral, crisis del agro, crisis institucional, crisis de la vi-da republicana, crisis legislativa y crisis de autoridad; todo comomanifestación de una misma crisis, la crisis estructural. En pala-bras de algunos analistas:

Todos [los fenómenos antes citados] forman parte de una ver-dadera crisis nacional y es precisamente su coincidencia loque nos permite decir que la crisis es profunda y denota quelas estructuras fundamentales de nuestra economía y muchasde nuestras instituciones y formas de ser y actuar en la vidaeconómica pública y social de nuestro país ya no son sufi-cientes para enfrentar las situaciones que se les plantean [...].La crisis significa que nuestra forma tradicional de organiza-ción económica y buena parte de nuestras instituciones polí-ticas [...] no son ya suficientes para educar, alimentar y darleacceso al poder político a nuestra población [...]. La crisis po-ne de relieve cómo lo viejo caduca y cómo lo nuevo debeabrirse paso, en lucha con las formas arcaicas, aunque al prin-cipio no tenga fuerza para imponerse con rapidez. El resulta-do de cada crisis puede ser positivo o negativo. Depende dequien tenga la facultad o poder de intervenir en los factores dela crisis y de la capacidad de las fuerzas internas y externas alcuerpo social que influyan sobre ella. Nadie sabe a cienciacierta de antemano, cómo se resolverá una crisis (Gutiérrez etal., 1985, pp. 19-20).


La crisis costarricense no solo era una crisis estructural, erauna crisis de incompatibilidad del marco político-institucionalintervencionista con la situación por la que atravesaba el sistemay no podía ser resuelta sin un cambio de dicho marco, sin unamutación en el sistema que supusiera la transformación del mar-co intervencionista en un marco diferente. El sistema socioeco-nómico costarricense había entrado, por tanto, en una fase deinestabilidad intensa en la que todo podía suceder, desde un pro-ceso de libanización resultante de un golpe de Estado y de laconsiguiente reacción, como de hecho estuvo a punto de suce-der en 1984, hasta una solución rápida a esta con cambios deGobiernos y de gabinetes, como realmente sucedió.

La solución a la crisis vino de la mano de Luis Alberto Mon-ge, del PLN, que se convirtió en Presidente de la República traslas elecciones de 1982. Bajo la Administración Monge se produ-jo, no sin tensiones, un importante relevo en la élite política delpaís y en las personas que ostentaban el poder.

2.2. El cambio de poder

La victoria electoral del PLN en las elecciones de 1982 eraevidente con anterioridad, ya que se hacía necesario un nuevogobierno fuerte que encontrara una solución a la crisis; el únicopartido con posibilidades era el PLN, ya que la Coalición Unidadhabía quedado fragmentada durante la Administración Carazo.Los socialdemócratas asumieron el control de la Asamblea Legis-lativa y de la Presidencia de la República, la cual recayó en ma-nos de Luis Alberto Monge.

Pero con esta alternancia entre socialcristianos y socialde-mócratas en el Poder Ejecutivo no se resolvía por sí sola la cri-sis, de hecho los intentos por propiciar un cambio de marco po-lítico-institucional no fructificaron hasta 1984. Ese año el siste-ma socioeconómico costarricense vivió una intensa lucha por el


poder entre diferentes grupos socio-políticos que defendían es-trategias de desarrollo alternativas y que a su vez utilizaron elconflicto nicaragüense como tema de confrontación.

2.2.1. La estabilización y el consenso

Luis Alberto Monge era uno de los fundadores del PLN y, portanto, vinculado a la vieja guardia del partido, pero aun así nopertenecía a la élite política del país; procedente de una familiacafetalera, no estaba vinculado directamente ni con la burguesíaindustrial (los empresario-políticos) ni con la burguesía del Esta-do (los político-empresarios). Su primer gobierno estuvo forma-do por personas de las diversos sectores del PLN, de forma queexistían en este defensores del modelo del Estado empresario ypartidarios de la liberalización económica; estos sectores se re-producían también entre los diputados de dicho partido.

Durante los primeros años de la Administración Monge,1982 y 1983, el Gobierno tuvo un respaldo más o menos ampliodel PLN y la sociedad costarricense y las medidas adoptadas pa-recían satisfacer a la mayoría dado que estas iban devolviendo laestabilidad al sistema. Así, Monge consiguió llegar a acuerdoscon la oposición socialcristiana, con Estados Unidos, con el Ban-co Mundial, con el FMI, con el Club de París y con la banca pri-vada internacional.

Las medidas que Monge pretendía tomar para estabilizar elsistema pasaban por la aprobación de una serie de normas en laAsamblea Legislativa; dichas normas requerían de una mayoríacalificada que el PLN no tenía, por lo que se hacía necesario unacuerdo global con la oposición. Dicha oposición se encontrabafragmentada en cinco partidos de corte socialcristiano, cuatro deellos formaban una coalición, y un partido minoritario de iz-quierdas; por ello, y para dar una mayor estabilidad política al


país, Monge llegó en 1982 a un acuerdo con la oposición social-cristiana, liderada por Rafael Ángel Calderón, por medio del cualse reformó la Ley Electoral, permitiendo así la posterior constitu-ción del Partido de Unidad Socialcristiana (PUSC) en 1983 (Ro-vira, 1987, pp. 61-62). Con esta reforma se consolidó el biparti-dismo en Costa Rica y se reforzó la idea de consenso en las prin-cipales decisiones políticas del país.

Los principales problemas de la Administración Monge erande naturaleza económica; era necesaria una política de estabiliza-ción económica y se necesitaban con urgencia divisas; sin embar-go, la existencia de una Guerra Civil en Nicaragua, auspiciada ysostenida por Estados Unidos, se convertía en un obstáculo máspor salvar. Estados Unidos quería que Costa Rica se involucrase di-rectamente en el conflicto prestando ayuda de diversa naturalezaa la contra, y gran parte de la sociedad, de la elite política, del PLNy del propio Gobierno apoyaban las pretensiones estadouniden-ses; sin embargo, Monge era partidario de la neutralidad.

La habilidad negociadora de Monge le permitió vincular elconflicto nicaragüense con los problemas económicos del país;así el Presidente costarricense fue capaz de convencer a Reagande que Costa Rica no iba a participar directamente en el conflic-to pero que sí podía ser útil a los intereses de Estados Unidos, po-niéndose como ejemplo del éxito del capitalismo y la democra-cia en Centroamérica. En palabras de Monge, siendo aún candi-dato presidencial, publicadas por La Prensa Libre (14/8/1981):

[...] Costa Rica no solicita armas, asesores militares ni asisten-cia bélica para contener aquí la ofensiva del expansionismocubano-soviético. Nosotros nos encargaremos de aplastarelectoralmente al comunismo, pero sí requerimos ayuda eco-nómica masiva para hacer frente al desempleo, el hambre y to-das las consecuencias nocivas de la catástrofe económica quevivimos [...] necesitamos que los mercados de Estados Unidosse abran a nuestra producción [...] (Rovira, 1987, p. 59).


Si Costa Rica lograba prosperar económicamente y preservarsu paz, su libertad y su democracia cuando sus vecinos se deba-tían entre el comunismo, la dictadura militar y la Guerra Civil, ser-viría de ejemplo para justificar la ineficacia del sandinismo y losdemás movimientos revolucionarios y la necesidad de una transi-ción hacia un capitalismo democrático (Sojo, 1991, pp. 13-32).

Pero para ello era necesario que entraran divisas en el país yeso se consiguió por medio de un acuerdo con la Agencia para elDesarrollo Internacional de Estados Unidos (AID), por el que seponía en marcha el primer Programa de Estabilización y Reacti-vación Económica (ERE I) con una contrapartida de 20 millonesde dólares. La finalidad declarada de dicho acuerdo fue la nece-saria estabilización económica del país. Se obtenía así una impor-tante entrada de ayuda oficial al desarrollo (AOD) en Costa Ricay se conseguía preservar la neutralidad (Sojo, 1991, pp. 33-38).

A finales de 1982 se firmó también un acuerdo de contin-gencia con el FMI por unos 100 millones de dólares para el fi-nanciamiento de políticas cambiaria, monetaria y fiscal (Picado,1996, pp. 20-21). Dicha firma pudo realizarse gracias al apoyode la oposición en la aprobación del paquete de medidas de es-tabilización que exigía el citado acuerdo de contingencia. Enesas mismas fechas se aprobó también el ERE II (64.500 millonesde dólares), cuya firma había estado vinculada a la del acuerdocon el FMI (Sojo, 1991, pp. 33-38).

Quedaba pendiente el problema de la deuda; a principios de1983 se llegó a un acuerdo con el Club de París para postergarel pago del principal y de los intereses y se consiguieron facili-dades de crédito con las organizaciones financieras internacio-nales. El acuerdo con los bancos acreedores privados llegó a fi-nales de año (Montero, 1990, p. 210). Así, pues, el problema dela deuda entraba en la senda de la solución cuando para otrospaíses acababa de estallar la crisis.

Enfrentados los grandes problemas políticos y económicosde la estabilización, restaba solucionar los problemas sociales,


ya que la población demandaba medidas que paliasen su preca-ria situación económica. Aquí jugó un papel muy importante lapolítica social de la Administración Monge, la cual se centró endos paquetes de medidas, el Programa de Salvamento de Empre-sas y el Plan de Compensación Social.

Con este conjunto de medidas de estabilización, Costa Ricaobtuvo, en poco tiempo, importantes resultados; la economía de-jó de decrecer y comenzó a crecer, la inflación se redujo rápida-mente a niveles tolerables por el sistema, el tipo de cambio seajustó a la realidad con una lenta tendencia a la devaluación, ladeuda externa comenzó a tener un menor peso sobre el conjun-to de la economía, el desempleo y, sobre todo, el subempleo seredujeron de forma significativa, lo mismo que los déficit del sec-tor público y de la balanza por cuenta corriente (Tabla 2.1).


Año TCR TD TS TI TC DSP* SBCC* DE*

1980 0,8 5,9 24,8 17,8 9,56 - -10,8 29,21981 -2,3 8,7 28,5 65,1 21,42 15,1 -12,4 65,01982 -7,3 9,5 43,9 81,8 38,46 11,5 -9,3 92,51983 2,9 9,0 29,8 10,7 41,09 6,3 -8,6 84,81984 8,0 5,0 26,5 17,3 44,53 4,9 -5,9 74,3

Fuente: Vargas y Sáenz (1994), MIDEPLAN (1995-b), MIDEPLAN (2001-a) y elaboración propia.* Los datos en porcentajes del PIB han sido calculados a partir de estimaciones de dicho agregadorealizadas según las tasas de crecimiento históricas. TCR: tasa de crecimiento; TD: tasa de desempleo;TS: tasa de subempleo; TI: tasa de inflación; TC: tipo de cambio expresado en colones por dólar; DSP:déficit del sector público en porcentaje del PIB; SBCC: saldo de la balanza por cuenta corriente enporcentaje del PIB; DE: deuda externa en porcentaje del PIB.

Con estos resultados, Costa Rica se había ganado la conside-ración de país disciplinado ante los organismos internacionales,hecho que la colocó en buenas condiciones para seguir recibien-do fondos de dichos organismos y de la AID estadounidense; noobstante, el coste social de la estabilización no había sido nimio.


El sistema socioeconómico había alcanzado un equilibriocoyuntural gracias a la ayuda financiera internacional, pero aúnno existía una estrategia de desarrollo a medio plazo y el marcoinstitucional aún no se había transformado. Así, el año 1984 vaa ser testigo de una importante lucha por el poder.

2.2.2. La lucha por el poder

El año 1984 fue un año difícil para la Administración Mon-ge, no solo fracasó el segundo acuerdo con el FMI, se congeló laayuda de la AID, apareció la figura de la condicionalidad cruza-da en la negociación de la deuda, se recrudeció el conflicto ni-caragüense, sino que el país estuvo al borde de un golpe de Es-tado. A la sustitución del Ministro de Relaciones Exteriores a fi-nales de 1983, se sumó a principios de 1984 la renuncia del vi-cepresidente Fait y del Presidente Ejecutivo del BCCR, CarlosManuel Castillo (ambos para postularse como pre-candidatospresidenciales en el PLN), y la sustitución de los Ministros de Ex-portaciones y de Planificación y Política Económica.

El intento por alcanzar un segundo acuerdo de contingenciacon el FMI, para obtener nuevos fondos, fracasó por la preten-sión de este organismo de que Costa Rica aprobase una ley quelimitara el déficit público al 1% del PIB, cuando a lo más que elGobierno se comprometía era a reducirlo hasta el 2% a travésdel presupuesto.

La ayuda procedente de la AID sufrió una paralización debi-do al incumplimiento de Costa Rica de su compromiso de apro-bar una polémica ley de carácter monetario (Ley de la Moneda)debido a un bloqueo en la Asamblea Legislativa.

Ante esta situación, Costa Rica se vio obligada a fomentar sumercado interno durante 1984 como forma de reactivar la eco-nomía ante la falta de recursos externos. Se inició así una políti-ca de corte keynesiano orientada hacia el mercado nacional con


estímulos a la producción industrial, subida de salarios y aumen-to de la inversión pública y del crédito; el resultado fue un cre-cimiento económico superior al 7%. Dicha política, a pesar deser coherente con el marco intervencionista, era insostenible amedio plazo, pero además los mecanismos de autorregulaciónautomática estaban debilitados y, ante la fuerte oposición de losdistintos grupos de poder partidarios de la apertura económica,el sistema se desestabilizó en su plano político.

Los organismos internacionales, como el Banco Mundial, elFMI y el Club de París, presionaban por medio de la condiciona-lidad cruzada a favor de la adopción de medidas de ajuste es-tructural; medidas que pretendían transformar la estructura so-cioeconómica costarricense, pero que eran incompatibles con elmarco intervencionista. Estos organismos amenazaban con unestrangulamiento financiero si no se avanzaba en las reformas deliberalización económica, y el estímulo de la demanda internano podía mantenerse sin recursos financieros externos; si no seadoptaban las medidas de ajuste estructural, Costa Rica podíavolver a caer en la situación de inestabilidad de 1982. Pero noera esta la única espada de Damocles que pendía sobre Costa Ri-ca, ya que el conflicto nicaragüense se recrudeció durante 1984.La postura que Costa Rica debía adoptar ante la situación en Ni-caragua y la asunción o no de las propuestas de los organismosinternacionales se convirtieron en ese año en un foco de tensiónentre los diferentes grupos de poder.

En el seno del Gobierno, en la Asamblea Legislativa, en elpropio PLN y en la élite política y económica del país existíanimportantes defensores de la opción preconizada por los organis-mos internacionales; eran los defensores del llamado ProgramaVende-Patria y entre ellos se incluían la Cámara de Comercio yla Cámara de Representantes de Casas Extranjeras, con fuertesconexiones con la prensa nacional y la Embajada de EstadosUnidos. En materia de política exterior y de seguridad, estos con-sideraban que era necesario apoyar en todo a Estados Unidos en


su lucha contra el marxismo en Centroamérica, permitir la entra-da de los marines en territorio costarricense para que pudiesecombatir el sandinismo, dar apoyo económico, político y logísti-co a los contras que combatían desde Costa Rica, e incluso or-ganizar bandas paramilitares, como el Movimiento Costa Rica Li-bre o la Asociación Democrática Región Huetar Norte (Gutiérrezet al., 1985, pp. 91-96).

Muy próximos a estos se encontraban los que, asumiendogran parte de las recomendaciones del FMI, no querían el des-mantelamiento rápido y global del proteccionismo; eran los de-fensores del llamado Programa Conservador Tradicional y entreellos se incluían los empresarios industriales próximos a la Aso-ciación Nacional de Fomento Económico (ANFE). En materia depolítica exterior y de seguridad, estos coincidían con los vende-patrias en su apoyo a la contra, pero diferían en la aceptación detropas estadounidenses en el país y en la participación directa deCosta Rica en el conflicto, ya que dichas medidas podían tenerconsecuencias negativas para sus intereses económicos (Gutié-rrez et al., 1985, pp. 96-100).

Frente a ellos se encontraban otros sectores vinculados a lavieja guardia del PLN que sostenían la tradicional intervencióncon más dogmatismo que racionalidad; eran los defensores delllamado Programa Reformista Nacionalizante y entre ellos se in-cluían los sectores del PLN vinculados con el movimiento sindi-cal y las capas medias rurales y urbanas del partido, así comoempresarios industriales a quienes perjudicaba la liberalización.En materia de política exterior y de seguridad, estos sosteníanque Costa Rica debía ser neutral no solo en el plano militar, sinotambién en el plano político y diplomático y defendían la salidanegociada al conflicto centroamericano e incluso el ingreso enel Grupo de Contadora (Gutiérrez et al., 1985, pp. 106-112).

En medio existían algunos sectores que, comprendiendo lanecesidad de un cambio importante en la política económica del


país, que necesariamente pasaba por una mayor liberalización,se resistían a romper del todo con los principios inspiradores dela tradición intervencionista; eran los defensores del llamadoPrograma de Equilibrio Liberal y entre ellos se incluía el propiopresidente Monge. En materia de política exterior y de seguridad,la opción defendida por estos se basaba en la Proclama de Neu-tralidad de Costa Rica y en la negativa a participar directamenteen el conflicto y a que el territorio costarricense fuese empleadocomo base de operaciones de los distintos ejércitos; pero se tra-taba de una neutralidad militar, en el plano político y diplomáti-co defendían la alianza de Costa Rica con los Estados Unidos ensu lucha contra los movimientos revolucionarios de izquierda enCentroamérica (Gutiérrez et al., 1985, pp. 100-106).

Por supuesto, aunque bastante minoritarios, existían sectoresde la izquierda radical que aspiraban a llegar al poder si el siste-ma se desestabilizaba de forma extrema; eran los defensores delllamado Programa Ultraizquierdista. En materia de política exte-rior y de seguridad, estos apoyaban la revolución sandinista e in-cluso defendían su extensión a Costa Rica (Gutiérrez et al., 1985,pp. 112-116).

Con una economía en equilibrio inestable y la amenaza dela extensión del conflicto nicaragüense, los diferentes grupos po-líticos se disputaron el poder durante el año 1984, siendo uno delos motivos principales del enfrentamiento la aprobación de lasreformas de la Ley de la Moneda y de la Ley Orgánica de BancoCentral; con estas medidas, de una clara orientación liberaliza-dora, se pretendía modificar parte del marco institucional, apar-tando al sistema costarricense del marco intervencionista.

El centro de la discusión era el artículo 62 de la Ley Orgáni-ca del Banco Central, que confería a los bancos públicos el mo-nopolio del crédito externo, lo cual impedía la expansión de labanca privada. La burguesía financiera, sin suficiente fuerza po-lítica como para poder sacar adelante la reforma de dicho artícu-lo, encontró un excelente aliado en la AID estadounidense, que


impuso como condición para la concesión del ERE II la autoriza-ción a los bancos privados para poder captar recursos financie-ros del exterior. Con ello se rompía con uno de los principios ins-piradores del intervencionismo costarricense, uno de los compo-nentes del genotipo político-ideológico que dio lugar al marcointervencionista, la nacionalización bancaria. Como es lógicolos debilitados mecanismos automáticos de autorregulación delsistema trataron de bloquear esta reforma.

No solo defendían la reforma la burguesía financiera, la AIDy la Embajada de Estados Unidos, sino que de dicha defensa par-ticipaba además todo un conglomerado empresarial y un impor-tante grupo de tecnócratas (economistas del PLN y del PUSC, en-tre los que se encontraban el Ministro sin cartera de financia-miento externo, el Ministro de Hacienda y el Presidente delBCCR) y el propio presidente Monge. Estos sostenían que de noaprobarse la Ley de la Moneda, que recogía la citada reforma,dejaría de fluir la ayuda internacional hacia Costa Rica y estoocasionaría el caos económico. La prensa nacional defendióigualmente esta postura. Frente a ellos, opuestos a la reformaaunque con menor movilización que los defensores, estaban losdirectivos de los bancos públicos y los sindicatos (Gutiérrez yVargas, 1986, pp. 29-40).

En la Asamblea Legislativa la defensa de la reforma la soste-nía el llamado grupo de los intransigentes, formado por el PUSC,un diputado independiente y algunos diputados del PLN vincu-lados al pre-candidato Castillo, que ideológicamente sostenían lanecesidad de la reforma para que el sistema financiero pudiesefuncionar adecuadamente. Frente a ellos estaba el grupo de opo-sición formado por los sectores tradicionalistas del PLN, algunosindependientes y los diputados de los partidos de izquierda, quedefendían el llamado dogma de la nacionalización bancaria.Existía un tercer grupo, el de los oscilantes, formado por diputa-dos liberacionistas, que por cálculo político y lealtades persona-les variaban su decisión de una votación a otra y reconocían


pragmáticamente las presiones de la AID estadounidense y laconveniencia de aceptarlas (Gutiérrez y Vargas, 1986, pp. 25-29).

La reforma del artículo 62 fue rechazada por la Asamblea Le-gislativa varias veces durante los meses de junio y julio de 1984y la situación política se fue crispando cada vez más. La amena-za de caos económico por una crisis de estabilidad fue esgrimi-da con vehemencia. El propio Presidente del BCCR afirmaba el17 de junio en La Nación que la estabilidad dependía de facto-res externos y “para mantenerla es necesario seguir recibiendodólares de la AID y del FMI; si no es así se derrumba todo el sis-tema. No es tan segura la estabilidad del sistema costarricense”(Gutiérrez y Vargas, 1986, p. 44).

La prensa cuestionó si Monge realmente gobernaba; en LaRepública del 6 de julio se le acusaba de ser un “prisionero depalacio” y en La Nación del 23 de junio se planteaba “si el Esta-do costarricense realmente existe, si está prevenido de lo queacontece, si tiene voluntad para sobrevivir y no dejar que la Re-pública se le escape de las manos” (Gutiérrez y Vargas, 1986, pp.48-49).

Pese a la estabilidad económica, bastante frágil entre otrascosas, en esos momentos era evidente que el sistema permane-cía en una fase de profunda inestabilidad política, que el Gobier-no no tenía aún la capacidad para autorregular al sistema y queel escenario político podía volver a cambiar repentinamente;cualquiera de las fuerzas políticas que antes hemos caracteriza-do, aunque con diferente probabilidad, podía controlar el podersi la situación se complicaba; y la complicación vino por el ladode la política exterior y de seguridad.

En dicha materia, las fuerzas opositoras al presidente Mon-ge y defensoras de los postulados estadounidenses estabanagrupadas en torno a la llamada Amalgama Política, que teníacomo objetivo la ruptura de relaciones diplomáticas con Nica-ragua y el permiso para la entrada de fuerzas militares estadou-nidenses en el norte del país. Formaban parte de este bloque


opositor antineutralidad los grupos paramilitares, la prensa (pe-riódicos, radio y televisión), las cámaras empresariales, la Emba-jada de Estados Unidos, el PUSC y algunos políticos del PLN, en-tre los que se encontraban el ala derecha del Gobierno (el vice-presidente Arauz, el Canciller y el Ministro de Gobernación).

Frente a ellos se encontraban los defensores de la neutrali-dad, quienes en mayo de 1984 habían convocado con gran éxi-to (50.000 personas) la Marcha por la Paz. Formaban parte de es-te grupo el propio presidente Monge, el ala nacionalista del Go-bierno (el renunciante vicepresidente Fait, el Ministro de Seguri-dad, el Ministro de Presidencia y el Ministro de Agricultura), lasfuerzas nacionalistas del PLN lideradas por José Figueres, los par-tidos de izquierda, las organizaciones sindicales, comunales, es-tudiantiles, político-juveniles y religiosas y la Iglesia Católica.

Pese a la derrota política que para los miembros de la Amal-gama supuso la Marcha por la Paz, estos siguieron crispando laopinión pública durante meses y aprovecharon las divisiones quese produjeron en el bloque pro-neutralidad como resultado de lasvotaciones de la Ley de la Moneda para sostener que había una“conjura comunista” para desestabilizar el país, que existía un va-cío de poder, que el Gobierno y el PLN estaban corrompidos yque se necesitaba un hombre fuerte en el poder. Así, La Naciónpublicaba el 3 de julio: “[...] los comunistas están desestabilizan-do el país. Una combinación de invasiones de tierras y de ofici-nas, con huelgas bananeras, con la atención puesta también en elsector público para convocar nuevos paros, obliga al Gobierno adiluirse [...]” (Gutiérrez y Vargas, 1986, p. 84). Y el 5 de agostoese mismo medio publicó unas declaraciones del Ministro de Go-bernación, claro representante de la Amalgama, en las que implí-citamente amenazaba con un golpe de Estado:

La omisión o falta de acción (en materia de seguridad) [...] hacreado un clima de inseguridad en el país que es absoluta-mente inconveniente para la buena marcha de los asuntos


públicos [...] yo espero que en los próximos días el Presiden-te pueda tomar decisiones en este campo o deje el espacio li-bre para que las adopte el vicepresidente Lic. Armando Arauz.[...] Si el Gobierno no sale adelante en el ejercicio de sus fun-ciones y en el cumplimiento de sus tareas, se presentaría unode los grandes peligros de que eventualmente pudiéramos notener elecciones en 1986. Eso hay que tenerlo muy presente.(Gutiérrez y Vargas, 1986, p. 97).

La Amalgama pretendía forzar la dimisión del presidenteMonge y del ala nacionalista del Gobierno, para que la Presiden-cia recayese sobre el vicepresidente Arauz, ya que el vicepresi-dente Fait había renunciado para postularse como pre-candidatopara las siguientes elecciones. Con el objeto de sustituir a Mon-ge por Arauz, argumentando “problemas de salud”, se habíanconcentrado a finales de julio hombres armados en las zonas ale-dañas al Valle Central y la contra había trasladado la mayor par-te de sus campamentos al norte de Costa Rica; durante los días 6y 7 de agosto se inició una marcha de grupos de hombres arma-dos hacia la capital (Gutiérrez y Vargas, 1986, pp. 69-73).

El día 8 de agosto, el Ministro de Seguridad, del ala naciona-lista del Gobierno, denunció que se había descubierto un inten-to de golpe de Estado. La Nación publicó al día siguiente sus de-claraciones y en ellas afirmaba “[...] tenemos rumores de un gol-pe de Estado. Estamos en máxima alerta ante estas versiones [...]”(Gutiérrez y Vargas, 1986, p. 62). Apoyándose en ello se justifi-có el acuartelamiento de la Fuerza Pública y la movilización delos voluntarios de la Organización para las Emergencias Nacio-nales (OPEN; posteriormente convertida en Reserva Nacional). Elex Presidente José Figueres aseguró la lealtad personal de los co-mandantes de plaza y alertó a los militantes del PLN y de otrospartidos (Gutiérrez y Vargas, 1986, pp. 97-101).

Al hacerse pública la maniobra política, esta se paralizó, pe-ro la amenaza estaba latente y debían producirse cambios que


redujesen la crispación política. La situación se calmó con uncambio de gabinete, muy cuestionado por uno y otro bando, porlo que hubo quienes sostuvieron que Monge había dado un au-togolpe de Estado al pedir la dimisión de todos sus ministros.

El presidente Monge hizo renunciar a su gabinete por mediode una carta que todos debían firmar y entregar al vicepresiden-te Arauz. A mediados de agosto, Monge separó del Gobierno alMinistro y Viceministro de Gobernación, pertenecientes al aladerecha de este, y a los Ministros de Seguridad, Presidencia yAgricultura, del ala nacionalista, así como al Presidente Ejecuti-vo del BCCR. Como Ministro de Seguridad, Monge nombró a undestacado líder de la Amalgama, fundador del grupo paramilitarMovimiento Costa Rica Libre, ex presidente de cámaras empre-sariales y convencido anticomunista; sin embargo, mantuvo alviceministro, un hombre de su confianza. Al frente del Ministe-rio de Gobernación también colocó a dos hombres de confianzay a un representante de la izquierda del PLN en el Ministerio dela Presidencia, con el objeto de que pudieran controlar al vice-presidente Arauz. Como Ministro de Agricultura colocó a un em-presario liberacionista con buenas relaciones con los sectoresempresariales. Pero el cambio más significativo, por lo que vinoa representar en adelante, fue el del Presidente Ejecutivo delBCCR, con el nombramiento de Eduardo Lizano Fait (Gutiérrez yVargas, 1986, pp. 101-110).

Días después del cambio de gabinete, la situación política senormalizó; se aprobó la Ley de la Moneda, concluyó la durahuelga bananera contra la United Fruit Company, con la victoriade esta y la derrota del sindicato, y la Guardia Civil dejó de de-tectar campamentos de la contra en territorio costarricense. Elsistema socioeconómico había alcanzado también un inestableequilibrio político que se sumaba al económico; solo restaba en-contrar una estrategia que devolviera la estabilidad estructural(Gutiérrez y Vargas, 1986, pp. 110-111).


2.2.3. La nueva clase política

Todo este proceso de lucha por el poder había tenido co-mo resultado la ascensión de una nueva clase política, la de lostecnócrata-políticos, que vinieron a reemplazar a los político-empresarios. Los tecnócrata-políticos eran unos profesionales al-tamente cualificados o personas de cierto prestigio social, en lamayoría de los casos con formación económica, que sin teneruna trayectoria política dentro de un partido fueron elegidos pa-ra ocupar los principales puestos políticos del país (ministros,presidentes de instituciones autónomas, diputados, embajado-res...). Eran personas designadas por su preparación y méritospersonales que constituían lo que el presidente Arias denominóla meritocracia del país (Doryan, 1990, pp. 80-82).

El ascenso de esta nueva clase fue el resultado del despresti-gio de la anterior clase política. Los políticos tradicionales eranincapaces de encontrar soluciones eficaces a los problemas queatravesaba el país como consecuencia de la crisis. Se les acusa-ba de haber sido en parte responsables de la situación; a los po-líticos liberacionistas porque con el modelo del Estado empresa-rio habían llevado al país hacia una crisis estructural aún másprofunda; a los políticos socialcristianos que participaron en laAdministración Carazo porque sus actuaciones, lejos de contri-buir a una pronta salida de la crisis, vinieron a desestabilizar aúnmás el sistema. La vieja clase política había sido desprestigiadapor su ineficacia; más tarde se cuestionaría también su honesti-dad al salir a la luz pública importantes casos de corrupción(Prieto, 1992, p. 281).

Frente a ellos surgieron los tecnócratas, en teoría sin ideolo-gía, que planteaban soluciones técnico-económicas a la crisisbasadas en los conocimientos de las Ciencias Económicas, con-cretamente en los conocimientos de la parte ortodoxa de lasCiencias Económicas.


En el primer gabinete de Monge, estos ya tenían una impor-tante representación en las figuras de Federico Vargas, Ministrosin cartera de financiamiento externo, Porfirio Morera, Ministrode Hacienda, Jorge Dengo, Coordinador del Ministerio de Expor-taciones, y Marcos López, Presidente Ejecutivo del BCCR. En elsegundo gabinete de Monge, el poder de los tecnócrata-políticosse vio reforzado por las competencias que asumió Jorge Dengo(a la postre Vicepresidente con Óscar Arias) y por la entrada enel equipo de Eduardo Lizano Fait como Presidente del BCCR(cargo que ocuparía también bajo la Administración Arias y alque retornaría en 1998 con los socialcristianos durante la Admi-nistración Rodríguez). Pero cuando los tecnócrata-políticos con-solidaron su posición fue durante la Administración Arias, ya queel Presidente decidió romper con la vieja guardia del PLN y con-fiar su Gobierno a la meritocracia.

Si durante la consolidación del marco intervencionista unafigura, Rodrigo Facio Brenes, y una organización, el Centro deEstudios de los Problemas Nacionales, simbolizaron el pensa-miento político-económico de la época, durante la fase de con-solidación del marco neoliberal esos símbolos fueron EduardoLizano Fait y la Academia de Centroamérica.

Lizano es el más claro exponente de la meritocracia, unprestigioso economista sin trayectoria política dentro de ningúnpartido, que se convirtió en el principal defensor de un neolibe-ralismo moderado en Costa Rica y que fue, desde la Presidenciadel BCCR durante seis años (1984-1990), el principal artífice dela política de desarrollo que conduciría al cambio estructural delsistema socioeconómico costarricense. Lizano regresó a la Presi-dencia del BCCR en 1998 bajo la Administración Rodríguez, loque ha venido a ratificarlo como el más apreciado tecnócrata delpaís, en el que confían tanto el PLN como PUSC.

Este tecnócrata-político pertenecía a la Academia de Cen-troamérica, una institución de clara tendencia neoliberal, con


fuertes vinculaciones académicas y económicas con EstadosUnidos y dedicada al estudio de los problemas económicos cos-tarricenses; en ella trabajó con ideólogos e investigadores comoAlberto Di Mare, Jorge Corrales, Claudio González Vega, VíctorHugo Céspedes, algunos de los cuales también dedicados a lapolítica, como Thelmo Vargas (Ministro de Hacienda en el go-bierno de la Administración Calderón) y Miguel Ángel Rodríguez(líder del PUSC junto a Calderón y Presidente de la Repúblicatras las elecciones de 1998). Las ideas y los trabajos de la Acade-mia de Centroamérica han servido y siguen sirviendo de base pa-ra la elaboración de las estrategias electorales de los dos princi-pales partidos, el PLN y el PUSC. Esta institución se vio reforza-da años más tarde por la incorporación de una segunda genera-ción de investigadores, como Tomás Miller, Rodolfo Quirós,Martha Castillo (Directora de Asuntos Legales del Ministerio deSeguridad Pública en la Administración Figueres), Luis Mesalles(Director del BCCR durante la Administración Figueres), EdnaCamacho (Viceministra de Hacienda durante la AdministraciónRodríguez) y Ronulfo Jiménez (Director del BCCR durante la Ad-ministración Rodríguez).

Esta nueva clase política, sin compromiso con el viejo estilode hacer política, basa su estrategia en conocimientos técnicosprocedentes de las Ciencias Económicas, supuestamente asépti-cos de ideología. De esta forma la asepsia técnica neoliberal seconvierte en el pensamiento único de la clase política, que acep-ta sus principios fundamentales centrando el debate político so-bre aspectos menores, como la velocidad de las reformas o lasprioridades sectoriales.

Junto a estos tecnócrata-políticos neoliberales con un dis-curso económico, surgió años después, en las AdministracionesCalderón y Figueres, un segundo grupo de tecnócrata-políticoscon discurso social; procedentes de partidos de izquierda desa-parecidos o en declive, su misión ha sido diseñar medidas que


permitieran continuar con la reforma económica, pero con legi-timidad social. Estos tecnócratas de lo social alcanzaron el gra-do de ministros bajo la Administración Calderón, aunque los mi-nisterios de naturaleza económica quedaron en manos de lostecnócratas neoliberales, mientras que algunos destacados em-presarios ocuparon también ministerios (como el Ministerio deTurismo, que recayó sobre un hotelero) y otros puestos de res-ponsabilidad (como el asesor presidencial Rodolfo Jiménez Bor-bón, considerado la eminencia gris de la Administración Calde-rón). Sin embargo, en la Administración Figueres, los tecnócratasde lo social llegaron a ocupar la mayoría de las carteras, desta-cando Rebeca Grynspan como Segunda Vicepresidenta, Leonar-do Garnier como Ministro de Planificación, Fernando Herrerocomo Ministro de Hacienda y Eduardo Doryan como Ministro deEducación. Muchos de estos tecnócratas de lo social estaban vin-culados con una consultora llamada Apoyo para la Toma de De-cisiones (ATD) (Rojas y Sojo, 1995, pp. 78-86).

Pero lo realmente importante de este repaso es la constata-ción de que una nueva clase política se hizo con el poder duran-te la fase de profunda inestabilidad de principios de los ochentay lo ha consolidado desde entonces, al tiempo que el sistemaevolucionaba bajo el marco neoliberal.

2.3. La mutación del sistema socioeconómico

Tras la profunda crisis estructural que soportó el sistema so-cioeconómico costarricense a principios de los ochenta, esteabandonó el marco intervencionista en busca de un nuevo mar-co político-institucional que le permitiera crecer de manera sos-tenida; se produjo, por tanto, una mutación en el sistema socioe-conómico costarricense en el que tuvo una gran influencia elcambio en las concepciones de la élite política costarricense.


En aquel entorno de incertidumbre, el sistema podría haberevolucionado por distintas pautas de desarrollo; sin embargo, elmarco neoliberal era el que tenía mayores posibilidades de de-sarrollarse, debido a fuertes condicionantes procedentes de lasituación económica y política externa al sistema; dichos condi-cionantes eran la deuda externa y la ayuda al desarrollo, queaparecían vinculadas a políticas económicas neoliberales.

Así, el conjunto de valores que conforman la filosofía neoli-beral empezó a ser asumido por la élite política del país, prime-ro, y por el resto de los agentes, después, lo cual permitió que sefuesen llevando a cabo una serie de reformas en distintos ámbi-tos; las reformas en la esfera económica constituyen el modelode desarrollo reformista, de cuya implementación se derivó elcambio estructural del sistema costarricense.

2.3.1. Las razones de la mutación

Uno de los aspectos que resulta interesante al estudiar elcambio del modelo de desarrollo en Costa Rica es el hecho deque es el mismo partido político que fomentó la industrializa-ción por sustitución de importaciones, el PLN, el que impulsala promoción de exportaciones, en una clara ruptura con su tra-dición intervencionista. Pero ¿por qué rompe con esa tradi-ción?, o, lo que es lo mismo, ¿por qué abandona el marco in-tervencionista?

La respuesta la dio Doryan (1990, p. 192), “las reformas de-penden de la profundidad y envergadura de la crisis y de comoella impacta en la élite estatal y en la sociedad”. El cambio de es-trategia se debió esencialmente a “los cambios en las percepcio-nes e ideas de la élite estatal causados por la crisis” (Doryan,1990, pp. 191-206). Esta conclusión surge de una investigaciónen la que se entrevistaron a nueve tomadores de decisiones y a


diez ejecutores de la política de desarrollo de las Administracio-nes Monge y Arias10.

En dichas entrevistas se les pidió a estas personas que dieranuna valoración de 0 a 100 a la importancia que cuatro variablespropuestas habían tenido en el cambio de estrategia de desarro-llo. Las variables eran: a) el cambio en sus percepciones e ideascausados por la crisis; b) las oportunidades y limitaciones quepresenta la economía política internacional; c) las demandas ypresiones de los grupos sociales internos; d) los instrumentos depolítica disponibles al Estado (la autonomía estatal). Los resulta-dos de las entrevistas se resumen en la Tabla 2.2.

De los datos de dicha tabla se desprenden varias conclusio-nes. La primera y más importante que es la crisis la responsableprincipal del cambio de estrategia por medio de la modificaciónde las creencias e ideas de la élite política. La segunda es que elefecto de la crisis tiene una mayor importancia para los que tuvie-ron que definir la estrategia (Administración Monge) que para losque la implementaron (Administración Arias). La tercera que esque los ejecutores de las políticas de desarrollo están más influi-dos que los tomadores de decisiones por otras variables, en parti-cular por las oportunidades y limitaciones de la economía políti-ca internacional. La cuarta es que a medida que nos alejamos del

10. Los tomadores de decisiones de la Administración Monge entrevistados fueron Carlos M.Castillo (Presidente del BCCR), Juan M. Villasuso (Ministro de Planificación), Mario Carvajal(Ministro de Exportación), Federico Vargas (Ministro de Hacienda), Jorge M. Dengo(Coordinador del Ministerio de Exportaciones) y Eduardo Lizano (Presidente del BCCR).Los tomadores de decisiones de la Administración Arias entrevistados fueron Jorge M.Dengo (Vicepresidente), Eduardo Lizano (Presidente del BCCR), Ottón Solís (Ministro dePlanificación), Alberto Esquivel (Ministro de Agricultura) y Fernando Naranjo (Ministro deHacienda). Los ejecutores de la Administración Monge entrevistados fueron RodrigoBolaños (Gerente del BCCR), Carlos Pacheco (Asesor del Ministro de Planificación), MaxSoto (Asesor del Vicepresidente), Édgar Gutiérrez (Viceministro de Hacienda) y MínorVargas (Director de Zonas Francas, Ministerio de Exportaciones -MINEX-). Los ejecutoresde la Administración Arias entrevistados fueron Félix Delgado (Subgerente del BCCR),Fernando Herrero (Asesor del Ministro de Planificación), Saúl Weisleder (Director de laOficina del Programa de Ajuste Estructural -PAE-), Álvaro Soto (Director de Industria) yMaría T. Elizondo (Directora de Planificación Industrial).


período de crisis y de la toma de decisiones las distintas variablesexplicativas van equilibrando su importancia, aunque ninguna deellas llega a ser realmente explicativa del cambio de estrategia.

TABLA 2.2IMPORTANCIA DE LAS VARIABLES EXPLICATIVAS DEL CAMBIO DE ESTRATEGIA DE

DESARROLLO SEGÚN LA ÉLITE POLÍTICA DEL ESTADO

Elitepolíticadel Estado

Cambio deideas porla crisis

Instrumentostécnicos

disponibles

Presión degrupossociales

Economíapolítica

internacional

Tomadoresde decisionesAdministraciónMonge

72% 13% 8% 7%

Ejecutoresde decisionesAdministraciónMonge

36% 21% 15% 28%

Tomadoresde decisionesAdministraciónArias

50% 22% 20% 8%

Ejecutoresde decisionesAdministraciónArias

26% 26% 20% 28%

Fuente: Eduardo Doryan (1990, p.193).

Por tanto, la mutación del sistema está vinculada con loque Rohrlich llamó cultura económica; es decir, un conjunto devalores y creencias respecto de la economía social que guía ylegitima la toma decisiones, o lo que es lo mismo, con unaadaptación a la cultura nacional de una ideología económica


genérica (Doryan, 1990, pp. 204-205). Esta cultura económicaes específica para un período dado y para un país; si esta cultu-ra cambia, el sistema muta; si permanece, el sistema evolucionadentro del marco político-institucional en que se encuentra. Lacultura económica de Rohrlich formaría parte de lo que hemosdenominado genotipo político-ideológico, que recogería otrosmuchos aspectos ideológicos distintos de los económicos. En pa-labras de Doryan (1990, pp. 204-205):

En cada período, y justo antes de una crisis grave, la gente quepronto se convertirá en élite estatal sentía que las posibilida-des de la anterior estrategia de desarrollo se habían agotado,o que la estrategia prevaleciente necesitaba de nuevos instru-mentos de crecimiento, de un nuevo motor del desarrollo [...].La crisis de 1981 destruyó la legitimidad de [...] (la) culturaeconómica (precedente) y aceleró la búsqueda de una estrate-gia de desarrollo alternativa. En este caso, el papel de lasideas, particularmente desde 1982 hasta 1986, fue la variablecon el mayor poder de explicación.

Así, pues, la explicación de la mutación la encontramos enla propia crisis del sistema, de la que se deriva el control del po-der por una nueva élite política que ha roto con la cultura eco-nómica anterior y que busca una nueva estrategia de desarrollodentro de un nuevo marco de referencia intelectual. No obstan-te, su elección va a estar influida por otras variables, entre ellasla efectividad de determinadas organizaciones internacionalesen la promoción de nuevos esquemas (Odell, 1982, p. 371).

2.3.2. Los condicionantes de la mutación

Como ya hemos visto, la crisis del sistema socioeconómicocostarricense condujo a un cambio en las concepciones de la


elite política; esto es un hecho común a muchas crisis y podríadeterminarse a priori, pero lo que solo puede constatarse a pos-teriori es el sentido de ese cambio. Cuál va a ser la nueva élitepolítica y cuáles van ser sus nuevas concepciones sobre el fun-cionamiento del sistema, son aspectos indeterminables a priori;aún así, esta indeterminación es una indeterminación parcial yexisten elementos condicionantes del resultado final. En el casoque nos ocupa los principales determinantes fueron la deuda ex-terna y la ayuda financiera internacional.

Costa Rica sufrió durante la crisis un importante estrangula-miento financiero y la escasez de divisas se convirtió en uno delos principales obstáculos para reactivar una economía paraliza-da. Si no entraban divisas en el país a corto plazo, el colapso eco-nómico sería general, dada la alta dependencia externa tanto delaparato productivo como de la demanda final costarricense.

De las cuatro principales vías de entrada de divisas en unpaís, dos de ellas, las exportaciones de bienes y servicios y las in-versiones extranjeras directas no podían reactivarse a corto pla-zo por la propia naturaleza de estas y la situación de crisis delsistema. Las otras dos vías que quedaban eran las transferenciasy los préstamos y créditos internacionales, o lo que es lo mismola Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), en forma de donación o depréstamo, y la deuda externa con la banca privada.

Respecto de la ayuda, Costa Rica podía acudir a la AOD bi-lateral o multilateral. En el caso de la bilateral, la AOD de lospaíses del bloque socialista podría haber sido una opción detriunfar el Programa Ultraizquierdista, pero, aun así, los proble-mas que por esos años venían atravesando dichos países hacíanmuy improbable un volumen de ayuda suficiente; además, Cos-ta Rica ha sido tradicionalmente un país capitalista y democráti-co sin grandes conflictos de clase donde difícilmente podría ha-ber triunfado una revolución socialista.

Descartada la AOD de los países socialistas, queda la de lospaíses capitalistas, particularmente la estadounidense. Como ya


vimos, Costa Rica supo vender sus derechos de imagen de paíscapitalista y democrático a cambio de la ayuda de la AID esta-dounidense; ayuda que, por otro lado, estaba condicionada a laadopción de una determinada política económica de estabiliza-ción, en concordancia con la ayuda de los organismos interna-cionales, particularmente el FMI, en un primer momento, y elBanco Mundial, con posterioridad. Así pues, optar por la AODmultilateral del FMI y bilateral de la AID era lo más probable.

Respecto de la deuda externa, Costa Rica tenía la opción deno pagarla, pero esto le hubiese cerrado las puertas a futuros cré-ditos y préstamos internacionales, lo cual hubiese sido muy trau-mático para un país con escaso ahorro interno para financiar sudesarrollo. Descartado el impago, Costa Rica solo tenía la op-ción de renegociar el pago de la deuda con sus acreedores, losgobiernos agrupados en el Club de París y los bancos comercia-les privados agrupados en el Club de Londres. Esta opción per-mitía además el acceso a nuevos créditos y préstamos, aunqueen condiciones más duras, de plazos y tipos de interés, que conanterioridad a la crisis de la deuda.

Hacia 1984 la renegociación de la deuda implicaba ya laaceptación de la condicionalidad cruzada; es decir, que solo serenegociaba si se tenían acuerdos con el FMI y el Banco Mun-dial y viceversa. De esta forma, la opción del endeudamiento yde la captación de AOD se reforzaban mutuamente convirtién-dola en la más probable; de hecho, todos los países latinoame-ricanos terminaron por aceptar esta opción, pero Costa Rica fuede los primeros.

a. La rápida renegociación de la deuda externa

La declaración de la moratoria del pago de la deuda externacostarricense en 1981 fue sin duda la consecuencia lógica de unproceso que había arrancado en los años setenta.


Con independencia de quién se endeudó, en este caso el Es-tado empresario, el endeudamiento externo de los setenta obe-decía a una clara lógica. En primer lugar, ante la caída de la de-manda externa y de la consiguiente entrada de divisas por esavía, resultaba necesario compensar la balanza por cuenta co-rriente, la cual se había desequilibrado aún más como conse-cuencia de la elevación de los precios de los combustibles y losproductos manufacturados de importación. En segundo lugar, laayuda internacional y las inversiones extranjeras procedentes delos países desarrollados se redujeron considerablemente, con loque las entradas de capitales se concentraron necesariamente enla deuda. En tercer lugar, los créditos se realizaban a largo plazoy a tipos de interés reales negativos, por lo que la deuda se pa-gaba a sí misma; es decir, el endeudamiento de cada año permi-tía hacer frente al servicio de la deuda de ese mismo año, por loque mientras las condiciones no variasen la situación era ideal.En cuarto lugar, la demanda de los países subdesarrollados, en-tre ellos Costa Rica, permitía reactivar las economías de los paí-ses desarrollados (Montero, 1990, pp. 192-202).

En resumen, la deuda externa permitió a Costa Rica, y aotros países subdesarrollados, postergar durante una década lacrisis internacional que los países desarrollados soportaron du-rante los setenta; cuando estos se recuperaron a principios de losochenta, el caballo de Troya de la deuda comenzó a operar. Alelevarse los tipos de interés internacionales y la cotización dedólar, la deuda pagadera a tipos variables y en dólares se dispa-ró y en 1981 el país no fue capaz de hacer frente a sus obliga-ciones financieras internacionales.

Costa Rica necesitaba divisas para pagar su deuda y esto for-zó al país a realizar un mayor esfuerzo exportador y aceptar loscondicionamientos de la ayuda internacional. El problema de ladeuda se constituyó así en uno de los determinantes del cambiode la economía política costarricense (Tablas 2.3 y 2.4).


TABLA 2.3DEUDA PÚBLICA EXTERNA Y SERVICIO DE LA DEUDA (1980-2000)

Año DPE DPE/PIB SDPE SDPE/EXP PDPE/EXP IDPE/EXP

1980 1.796,6 29,2 250,2 25,0 7,8 17,21981 2.315,3 65,0 247,1 24.6 7,6 17,01982 2.961,8 92,5 238,8 27,3 13,1 14,21983 3.406,5 84,8 393,3 41,7 10,4 31,31984 3.455,1 74,3 318,1 28,5 9,8 18,71985 3.708,8 74,5 452,1 41,8 10,8 31,01986 3.643,9 64,9 344,5 27,9 13,0 14,91987 3.914,0 68,0 273,2 21,0 13,1 7,91988 3.833,9 65,4 265,9 18,4 9,7 8,71989 3.800,2 57,0 259,9 14,8 7,0 7,81990 3.172,6 43,7 251,0 14,2 6,0 8,21991 3.266,9 45,7 275,9 19,1 10,4 8,71992 3.288,7 38,2 516,6 12,1 7,9 4,21993 3.158,4 32,8 569,7 21,7 14,9 6,81994 3.255,5 30,9 447,5 15,5 9,5 6,01995 3.258,6 28,0 620,3 17,8 11,7 6,11996 2.858,9 24,3 583,3 15,4 10,5 4,91997 2.654,8 20,7 583,2 13,8 10,3 3,51998 2.872,4 20,4 405,3 7,3 5,0 2,31999 3.056,5 19,6 527,9 8,0 5,1 2,92000 3.150,6 20,3 591,1 10,0 6,5 3,5

Fuente: MIDEPLAN (1995-a), MIDEPLAN (1998-a) y MIDEPLAN (2001-a).DPE: deuda pública externa en millones de dólares; DPE/PIB: deuda pública externa en porcentajesdel PIB; SDPE: servicio de la deuda pública externa en millones de dólares; SDPE/EXP: servicio de ladeuda pública externa en porcentaje de las exportaciones de bienes; PDPE/EXP: principal de la deu-da pública externa en porcentajes de las exportaciones de bienes; IDPE/EXP: intereses de la deudapública externa en porcentajes de las exportaciones de bienes.


TABLA 2.4DEUDA EXTERNA PRIVADA Y DEUDA PÚBLICA EXTERNA

(1980-2000)

Año TDE DEP* DPE DPE/OM DPE/OB DPE/BC DPE/OA

1980 - - 1.796,6 555,4 190,1 1.051,1 -1981 3.055,4 740,1 2.315,3 583,7 227,8 1.336,6 168,01982 3.679,4 717,6 2.961,8 857,9 511,0 1.111,3 481,61983 4.074,7 668,2 3.406,5 967,9 690,0 1.393,5 355,11984 4.112,2 657,1 3.455,1 976,1 736,0 1.408,6 334,81985 4.325,0 616,2 3.708,8 1.035,9 905,1 1.459,3 308,51986 4.238,9 595,0 3.643,9 1.023,8 906,9 1.462,7 250,51987 4.533,0 619,0 3.914,0 1.344,8 946,3 1.383,2 239,71988 3.833,9 637,2 3.833,9 1.291,8 991,6 1.470,3 80,21989 4.487,1 686,9 3.800,2 1.191,6 1.067,9 1.471,8 68,91990 3.922,8 750,2 3.172,6 1.179,0 1.321,5 632,1 40,01991 3.992,5 725,6 3.266,9 1.315,8 1.346,8 31,5 572,81992 3.990,9 702,2 3.288,7 1.340,9 1.370,2 22,7 554,91993 3.858,9 700,5 3.158,4 1.309,6 1.288,0 18,0 542,81994 3.255,5 - 3.255,5 1.375,4 1.277,7 12,9 589,51995 3.258,6 - 3.258,6 1.495,4 1.162,3 37,9 563,01996 2.858,9 - 2.858,9 1.339,9 941,0 37,6 540,01997 2.640,2 - 2.640,2 1.300,6 800,8 25,0 513,81998 2.872,4 - 2.872,4 1.355,1 798,8 33,1 685,41999 3.056,5 - 3.056,5 1.315,6 740,6 39,7 960,62000 3.150,6 - 3.150,6 1.252,2 654,9 44,9 1.198,6

Fuente: MIDEPLAN (1995-a), MIDEPLAN (1998-a), MIDEPLAN (2001-a) y datos suministrados por elBCCR.* A partir de 1994 el BCCR dejó de realizar las estimaciones de deuda privada externa; TDE: total dedeuda externa en millones de dólares; DPE: deuda privada externa en millones de dólares; DPE: deu-da pública externa en millones de dólares; DPE/OM: deuda pública externa con organismos multila-terales en millones de dólares; DPE/OB: deuda pública externa con organismos bilaterales en millo-nes de dólares; DPE/BC: deuda pública externa con la banca comercial en millones de dólares;DPE/OA: deuda pública externa con otros acreedores en millones de dólares.


En 1983 se realizaron una serie de negociaciones con elClub de París y con la banca comercial internacional, por mediode las cuales se llegaron a acuerdos con los acreedores (Estadosy bancos), aplazando así el pago de la deuda vencida. Para el ca-so de la deuda con la banca comercial internacional (670 millo-nes de dólares, 390 millones de principal y 280 de intereses), seacordó refinanciar el 50% de los intereses vencidos y no paga-dos y de los corrientes a tres años a tipo variable y programar ladevolución del principal en dos tramos. Para el caso de la deu-da bilateral, se llegó a un acuerdo de reestructuración, por 58,2millones de dólares, para los préstamos anteriores al 30 de juniode 1982, vencidos o con vencimiento en 1983 (MIDEPLAN,1993-f).

Costa Rica no pudo beneficiarse de las ventajas recogidas enel Plan Baker de renegociación de la deuda en 1985, ya que es-te se programó para los quince países más endeudados del mun-do. En su lugar, el país negoció con los bancos comercialesacreedores lo que se conoce como colonización de la deuda(conversión). Dicha operación tenía dos variantes; una era la re-compra de la deuda abonando en divisas su valor real y la dife-rencia con el valor nominal en colones, que habrían de ser in-vertidos en el país; la segunda consistía en la recompra de ladeuda a su valor de mercado más un premio por la pérdida, pe-ro abonado en colones. Lógicamente, las operaciones de coloni-zación estaban limitadas por el BCCR para impedir el desarrollode un proceso inflacionista. La colonización de la deuda no al-canzó siquiera los 200 millones de dólares y fue suspendida a fi-nales de 1986 (Jiménez Castro, 1991, pp. 81-90).

También en 1985 se llegó a otro acuerdo con el Club de Pa-rís por medio del cual se reestructuraron los pagos del principalque vencían en 1985 y 1986, se modificaron los acuerdos de1983 y se otorgó a Costa Rica un nuevo crédito por 87 millonesde dólares. Se reestructuraron en total 56,5 millones de dólares(MIDEPLAN, 1993-f).


En 1989 Costa Rica volvió a negociar con el Club de Paríslos 400 millones de dólares que debía a los países europeos, Ja-pón y Canadá (los 600 millones de deuda bilateral restantes seadeudaban a los gobiernos de México, Brasil, Argentina y Vene-zuela) reprogramando así la deuda que ya había sido reestruc-turada en 1983 y 1985. Se reestructuraron 145,3 millones dedólares (MIDEPLAN, 1993-f).

Las negociaciones con la banca comercial internacional en1989 tuvieron lugar ya bajo el marco del Plan Brady, programa-do para los treinta y cinco países más endeudados del mundo en-tre los que sí estaba Costa Rica. Dicho plan asumía que la deu-da externa era impagable bajo las circunstancias vigentes y pro-ponía que se redujera en un 20% el valor de la deuda, asumien-do la pérdida los bancos y los gobiernos de los países desarrolla-dos; además, se permitía que los países deudores recomprasen sudeuda a precios de descuento o canjeasen esta por títulos de ac-tivos del país (MIDEPLAN, 1993-f).

Se consiguió reducir la deuda pendiente de 1.598 millones(1.232 millones de dólares de principal y 366 millones de inte-reses) a 695 millones de dólares. La operación se estructuró entres medidas: la recompra de la deuda por 991 millones de dó-lares al 16% de su valor nominal (se encontraba al 11% en elmercado secundario antes de la negociación); el intercambio dela deuda por Bonos A (303 millones de dólares) o Bonos B (304millones de dólares), si los bancos accedían a vender más o me-nos, respectivamente, del 60% de la deuda en su poder (las con-diciones de los Bonos A eran más favorables que las de los Bo-nos B) (Avendaño, 1992; MIDEPLAN, 1993-f).

Al mismo tiempo, el acuerdo también recogía otras medidascomplementarias tales como: la recuperación del valor de los tí-tulos de deuda, si el PIB de Costa Rica superaba el 120% del de1989; un programa de conversión de la deuda en colones parafinanciar proyectos de exportaciones y turismo, por un total de20 millones de dólares anuales durante 5 años; y la posibilidad


de recompra por parte de Costa Rica de su propia deuda en elmercado secundario. Fueron además condiciones del acuerdo, laparticipación de, al menos, el 95% de los tenedores de deuda enel acuerdo y la recompra de, al menos, el 60% de la deuda. Parael país, el coste de estas operaciones (recompra e intercambio porbonos) fue de 225,5 millones de dólares que fueron aportados porla cooperación internacional; con ello se reestructuró toda la deu-da con la banca comercial internacional (MIDEPLAN, 1993-f).

En 1991 un nuevo acuerdo de reestructuración de 145,3 mi-llones de dólares se firmó con el Club de París, organizando ladeuda en dos tramos con diferentes intereses y vencimientos.

Como consecuencia de este proceso de negociaciones, elproblema de la deuda externa que Costa Rica se encontró en1981, ha dejado de ser tal; el saldo que representaba el 92,5%del PIB del país en 1982 pasó a representar el 19,6% en 1999(20,3% en 2000), mientras que el servicio de la deuda represen-ta menos del 10% de los ingresos por exportaciones (Tabla 2.3).

No solo son relevantes estos cambios cuantitativos, sino quetambién lo son los cambios cualitativos, como la estructura de ladeuda según acreedores. En este caso, la deuda con los bancos pri-vados internacionales ha pasado de casi 1.472 millones de dóla-res en 1989 a menos de 13 millones en 1994, aunque desde en-tonces se ha elevado alcanzando casi 45 millones de dólares en2000; por otro lado, la deuda con los organismos públicos extran-jeros (multilaterales y bilaterales) se elevó considerablemente a fi-nales de los ochenta y principios de los noventa, fruto de los SAL,los primeros ESF y los créditos blandos de la ayuda internacionalde otros países y organismos (que aunque con ventajosas condi-ciones, también han de ser pagados); no obstante, desde mediadosde los noventa el peso de esta fuente de financiación se ha redu-cido considerablemente. Además, el endeudamiento externo delsector privado recuperó los niveles anteriores a la crisis, síntomade la solvencia esperada de la economía costarricense (Tabla 2.4).


El hecho de que Costa Rica enfrentara rápida y hábilmenteel problema de la deuda contribuyó sin duda a la recuperacióneconómica de este país; pero lo más relevante de todo es que elestrangulamiento financiero que sufrió el sistema forzó al Go-bierno a aceptar unas condiciones que favorecieron el cambiodel marco intervencionista por el marco neoliberal y no por otromarco político-institucional cualquiera. Dicho cambio estuvo re-forzado por la masiva ayuda financiera que recibió Costa Rica.

b. La captación masiva de ayuda internacional

La rápida renegociación de la deuda externa convirtió a Cos-ta Rica en un país disciplinado y digno de la confianza de losprestamistas internacionales; esto le permitió sacar partido y ob-tener nuevos préstamos y créditos, en este caso de los organis-mos internacionales (FMI, Banco Mundial, BID, ONU, CEE-BEI...) y de los Gobiernos de países capitalistas (Estados Unidos,Japón, Alemania, Holanda, España...).

La cooperación internacional aprobada para Costa Rica du-rante los años ochenta (1980-1989), representó siempre más del6% del PIB de cada año, llegando a alcanzar en 1983 hasta el10,4%; sin embargo, para los años noventa (1990-1999) este pe-so se redujo significativamente desde el 5,2% de 1990 hasta0,5% de 1995, con una ligera recuperación al final de la déca-da, 1,3% del PIB en 1999 (Tabla 2.5).

El país que más ayuda bilateral ha otorgado a Costa Rica du-rante todo el periodo 1980-1999 ha sido Estados Unidos con1.372,5 millones de dólares, entre préstamos y donaciones; dedicha ayuda, unos 1.200 millones de dólares fueron concedidosdurante la década de los ochenta y unos 172,5 millones en losnoventa, unos 150 de ellos entre 1990 y 1992, ya que en este úl-timo año desapareció la ayuda bilateral estadounidense, parareaparecer en el bienio 1998-1999.


TABLA 2.5COOPERACIÓN INTENACIONAL APROBADA PARA COSTA RICA

(1980-1999)

Año CIAP* CIA CIAB CIAM EEUU JAP OB BID BIRF UE OM

1980 5,7 316,6 107,0 209,6 3,0 3,6 100,4 132,9 0,0 15,7 61,01981 6,2 206,6 93,5 113,1 5,0 4,7 83,4 29,2 0,0 19,2 64,71982 7,2 233,5 145,5 89,0 49,8 1,4 94,3 61,3 0,0 13,8 13,91983 8,8 350,5 276,2 74,3 211,5 0,8 63,9 19,5 26,0 9,3 19,51984 6,2 286,6 211,7 74,9 168,3 0,9 42,5 58,3 0,0 15,0 1,61985 10,4 516,7 332,2 184,5 207,0 82,1 43,1 28,3 80,0 33,5 42,71986 7,5 420,5 207,7 212,8 157,4 2,8 47,5 173,9 0,0 28,7 10,21987 7,1 405,9 241,4 164,5 181,3 4,8 55,3 106,8 23,0 30,1 4,61988 7,2 425,1 226,6 198,5 101,8 6,3 118,5 52,1 100,0 40,0 6,41989 7,1 473,1 178,5 294,6 114,8 8,4 55,3 188,8 41,5 44,8 19,51990 5,2 375,0 204,9 170,1 74,2 40,1 90,6 49,6 60,0 54,9 5,61991 4,8 342,8 178,0 164,8 61,0 49,3 67,7 79,0 23,0 43,0 19,81992 2,2 192,3 123,9 68,4 15,0 51,1 57,8 0,0 0,0 52,4 16,01993 5,8 554,9 83,3 471,6 0,0 18,8 64,5 302,0 48,0 69,7 51,91994 3,8 406,5 69,8 336,7 0,0 18,5 51,3 333,4 1,2 1,3 0,81995 0,5 64,6 46,9 17,7 0,0 2,7 44,2 11,4 1,3 3,7 1,41996 1,6 187,6 70,9 116,7 0,0 18,5 52,4 2,1 0,0 8,3 106,31997 0,8 108,0 13,1 94,9 0,0 5,3 7,8 0,7 9,0 1,5 83,71998 1,5 208,2 52,0 156,2 11,2 0,5 40,3 42,5 0,0 6,1 107,61999 1,3 202,5 48,8 153,7 11,2 0,5 37,1 42,5 0,0 6,1 105,1

Fuente: datos suministrados por MIDEPLAN y el MREC y elaboración propia.*Los datos en porcentajes del PIB para el período 1980-1990 han sido calculados a partir de estima-ciones de dicho agregado realizadas según las tasas de crecimiento históricas. CIAP: cooperación in-ternacional aprobada en porcentajes del PIB; CIA: cooperación internacional aprobada en millones dedólares; CIAM: cooperación internacional aprobada por organismos multilaterales en millones de dó-lares; CIAB: cooperación internacional aprobada por organismos bilaterales en millones de dólares;EE. UU.: cooperación internacional aprobada por Estados Unidos en millones de dólares; JAP: coope-ración internacional aprobada por Japón en millones de dólares; OB: cooperación internacional apro-bada por otros países en millones de dólares; BID: cooperación internacional aprobada por el BID enmillones de dólares; BIRF: cooperación internacional aprobada por el BIRF en millones de dólares;UE: cooperación internacional aprobada por la Unión Europea (antes CEE) en millones de dólaresOM: cooperación internacional aprobada por otros organismos multilaterales en millones de dólares.


Casi toda la cooperación internacional estadounidense querecibió Costa Rica lo hizo por medio de la AID. Esta agencia erala encargada de conceder los ESF (Fondos de Apoyo Económico)vinculados a los ERE (Programas de Estabilización y ReactivaciónEconómica); en un primer momento dichos fondos se repartíanentre donaciones y préstamos, pero a partir de 1985 toda la ayu-da se canalizó en forma de donaciones, evitando así que losacuerdos ERE tuvieran que ser discutidos en la Asamblea Legisla-tiva (órgano encargado de autorizar la aceptación de préstamos).Así, pues, las donaciones y préstamos de los ESF alcanzaron en-tre 1982 y 1992 unos 873 millones de dólares, de los cuales 203fueron préstamos y 670 donaciones (Tabla 2.6). Conviene recor-dar que esta ayuda estaba vinculada a la adopción de determina-das políticas económicas por parte de Costa Rica y, por tanto, es-taba cargada de condicionalidad (Sojo, 1991, pp. 33-38).

Por lo que se refiere a los préstamos concedidos por el Ban-co Mundial, los SAL (Préstamos de Ajuste Estructural), estos tam-bién poseían una alta condicionalidad al ser la contrapartida fi-nanciera de los PAE (Programas de Ajuste Estructural). El SAL Ifue concedido en 1985 por un total de 80 millones de dólares ydesembolsado en dos tramos de 40 millones a lo largo de docemeses (1985-1986); junto al SAL I se aprobó el TAL I (Préstamode Asistencia Técnica), para financiar proyectos de asistenciatécnica por 3,5 millones de dólares, que se desembolsaron entre1985 y 1990 (aunque estaba prevista su finalización en 1987).Por lo que se refiere al SAL II, el Banco Mundial concedió 100millones de dólares que desembolso entre 1989 y 1992, a razónde unos 40 millones en 1989, 35 millones en 1991 y 25 millo-nes en 1992. Vinculado también al PAE II se firmó otro créditopor otros 100 millones de dólares con el Fondo de CooperaciónInternacional del Gobierno del Japón (pagadero en yenes), quese desembolsó a razón de 40 millones en 1990, 35 millones en1991 y 25 millones en 1992. Costa Rica recibió, por tanto, unospréstamos vinculados a los PAE por un total de 283,5 millones de


dólares entre 1985 y 1992. Los créditos vinculados al PAE III eran100 millones de dólares, aportados por el Banco Mundial, y 250millones más aportados por el BID. Sin embargo, los 100 prime-ros se perdieron debido a los incumplimientos por parte de Cos-ta Rica de los compromisos adquiridos, denunciados por el Ban-co Mundial. De los 250 del BID, Costa Rica renunció a 70 deellos, por la imposibilidad de cumplir con los requerimientos, yrecibió, entre 1995 y 2000, 180 millones restantes (160 millonesse emplearon durante la Administración Rodríguez para reducirla deuda interna por dicho monto).

Los créditos otorgados por el FMI a Costa Rica fueron la con-trapartida de los Acuerdos de Contingencia (Stand By y Facilidadde Financiamiento Compensatorio). Cabe señalar la divergenciaentre los créditos concedidos y los desembolsados; ello es debi-do, en la mayoría de los casos, a que el país no hizo uso de di-chos créditos, aunque en ocasiones se debió al incumplimientode las condiciones de los acuerdos por parte de Costa Rica (Ta-bla 2.7). El total de los créditos concedidos a Costa Rica por elFMI durante el período 1981-1995 fue de 725,4 millones deDEG, de los que solo se desembolsaron efectivamente 309,5 mi-llones. No existieron créditos posteriores a 1995.

El BID, por su parte, ha resultado ser el organismo donanteque más recursos ha aportado a Costa Rica entre 1980 y 1999,unos 1.714,3 millones de dólares, a razón de más de 850 millo-nes por década.

Como puede apreciarse, la financiación externa, en formade cooperación internacional, que recibió Costa Rica fue masivay a la vez condicionada a la adopción de determinadas políticaseconómicas de corte neoliberal. Existía, por tanto, un importan-te incentivo para la aplicación de dichas políticas. Cualquier otraalternativa para enfrentar la crisis estructural, además de contarcon una coherencia técnico-económica menor, carecía de esteincentivo financiero. Los donantes y prestamistas internacionales

TABLA 2.6FONDOS DE APOYO ECONÓMICO (ESF) CONCEDIDOS POR LA AID

(1982-1992)

Año Total Préstamos Donaciones

ESF I - 1982 20,0 15,0 5,0ESF II - 1983 113,7 93,0 30,7ESF III - 1984 95,0 95,0 0,0ESF IV - 1985 140,0 0,0 140,0ESF V - 1986 120,6 0,0 120,6ESF VI - 1987 119,7 0,0 119,7ESF VII - 1988 85,0 0,0 85,0ESF VIII - 1989 75,0 0,0 75,0ESF IX - 1990 60,0 0,0 60,0ESF X - 1991 24,0 0,0 24,0ESF XI - 1992 10,0 0,0 10,0

Fuente: Sojo (1991, p. 35) y datos suministrados por MIDEPLAN.Datos en millones de dólares.


ofrecían a Costa Rica una solución técnica viable y un apoyo fi-nanciero importante; en estas condiciones, y debilitados los me-canismos de autorregulación automática del marco intervencio-nista, el cambio hacia el marco neoliberal era sin duda el másprobable. Y Costa Rica cambió, y cambió pronto; la mayor par-te de sus vecinos latinoamericanos tardaron más en aceptar elneoliberalismo, aunque al final casi todos lo hicieron.


TABLA 2.7CRÉDITOS CONCEDIDOS Y DESEMBOLSADOS POR EL FMI

(1981-1995)

FMI 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995

CC 306,9 110,8 54,0 50,0 42,0 88,3 21,4 52,0CD 52,7 110,8 34,0 0,0 0,0 59,3 0,0 0,0

Fuente: Picado (1996, pp. 20-30).CC: créditos concedidos en millones de derechos especiales de giro (DEG); CD: créditos desembolsa-dos en millones de derechos especiales de giro (DEG).

2.4. El nuevo modelo de desarrollo

Cuando la Administración Monge se enfrentó con la crisis,en los años 1982 y 1983, lo hizo con medidas de corte coyun-tural destinadas a recuperar los equilibrios macroeconómicos;en aquel momento no estaba claro cuál debía ser la estrategia demediano y largo plazo para superar la crisis, e incluso durante1984 se consiguió reactivar la economía apoyándose en la de-manda interna. Sin embargo, a lo largo de 1984 y sobre todo du-rante 1985, comienza a perfilarse la nueva estrategia, que a lapostre dejaría de ser una estrategia frente a la crisis para conver-tirse en una estrategia de desarrollo.

La industria necesitaba grandes importaciones en tanto seadaptaba a las nuevas condiciones de los mercados internacio-nales y regional, por lo que era imprescindible un considerablevolumen de divisas; las obligaciones financieras internacionalestambién presionaban en ese sentido. Sin embargo, la ayuda in-ternacional procedente de la AID, el FMI y el Banco Mundial noera suficiente; la inversión extranjera había caído en toda Amé-rica Latina ante la crisis de la deuda; los ingresos que se obte-nían por la exportación de los productos tradicionales (café, ba-nano y azúcar, esencialmente) tampoco generaban las suficientes


divisas, al igual que las exportaciones a un MCCA desarticuladoy con serios conflictos civiles al interior de los países. Era nece-sario conseguir más divisas.

Desde este contexto se comenzó a negociar el PAE I con elBanco Mundial; las recomendaciones de este organismo apunta-ban hacia la necesidad de aumentar las exportaciones, sobre to-do de nuevos productos y hacia mercados distintos del centroa-mericano. Sin embargo, dentro del marco político-institucionalintervencionista, esta nueva orientación comercial tenía difícilcabida; se precisaba entonces una reformulación de la manerade entender el funcionamiento del sistema, un nuevo genotipopolítico-ideológico; dicho genotipo sería el neoliberalismo.

2.4.1. El neoliberalismo

Mucho se ha escrito sobre el neoliberalismo durante los úl-timos años, la mayoría de las veces para criticarlo (p. ej., Mon-tes, 1996); de hecho, la propia expresión neoliberal es más utili-zada por los detractores de dichos planteamientos que por losdefensores para referirse a sí mismos, los cuales se denominan li-berales (p. ej., Levine, 1992-a). Sin embargo, dado que son losneoliberales los diseñadores de las políticas neoliberales, y nosus críticos, consideramos que a la hora de definir los elementosque constituyen el genotipo político-ideológico neoliberal espreciso acudir a los escritos de aquellos y no a los de estos.

La compilación El desafío liberal. El fin del tercermundismoen América Latina (Levine, 1992-a) es una buena fuente, a partirde la cual los principios fundamentales del neoliberalismo pue-den sintetizarse de la siguiente forma:

a. El individualismo. La verdadera finalidad del sistema es la sa-tisfacción de las necesidades del individuo singular y no la


satisfacción de las necesidades de esa abstracción que es la so-ciedad; por ello, lo individual no debe ser sacrificado en arasde lo colectivo. El individuo ha de tener soberanía, es decir, unespacio autónomo para decidir acerca de sus actos y suscreencias. El individuo ha de ser defendido por el sistema delos abusos y vejaciones que pudiera sufrir por parte de otros in-dividuos o del propio Estado (Vargas Llosa, 1992, p. 27).

b. La libre elección. El bien más preciado de todo individuo esla libertad de elegir, por lo que este no debe ser privado deella por ningún dogma compulsivo y obligatorio, ya sea reli-gioso o ideológico, incluido el neoliberalismo cuando se con-vierte en dogma (Vargas Llosa, 1992, p. 27).

c. La democracia. Para que el individuo tenga posibilidad deelegir, ha de vivir en un régimen civil de poderes indepen-dientes, de libertades públicas, de pluralismo político, de de-rechos humanos garantizados y de elecciones, o, lo que es lomismo, debe vivir en un sistema democrático; si no es así, elindividuo no tendrá soberanía. El neoliberalismo es incompa-tible con una dictadura, aunque puedan aplicarse ciertas po-líticas catalogadas de neoliberales bajo regímenes autoritarios(Vargas Llosa, 1992, p. 29).

d. La tolerancia. Para evitar todo dogmatismo, el individuo haser tolerante, creer en la relatividad de las verdades, estar dis-puesto ha rectificar sus errores y a someter sus ideas y convic-ciones a la prueba de la realidad; solo así puede ser libre (Var-gas Llosa, 1992, p. 34).

e. La igualdad de oportunidades. La justicia social no es sinóni-mo de igualitarismo; el tratar de conseguir la igualdad entre to-dos los individuos va en contra de la propia libertad individual.La justicia social consiste en garantizar a todos los individuos


las mismas oportunidades, el mismo punto de partida, pero noel mismo punto de llegada (igualdad de ingresos, patrimonioy posición social); lo que logre un individuo ha de ser el re-sultado de su esfuerzo y sacrificio elegido en libertad. Pero siunos individuos no tienen las mismas posibilidades que otros,los que tengan menos oportunidades tendrán limitada su ca-pacidad para elegir y por tanto serán menos libres, por ello elindividuo solo puede ser libre si goza de las mismas oportu-nidades que otros individuos (aunque esta sea una meta difí-cil de lograr) (Vargas Llosa, 1992, p. 30).

f. El imperio de la ley. Para que la libertad individual sea respe-tada es preciso que exista el imperio de la ley o, lo que es lomismo, libertad política; y ello solo puede darse si existe unpoder judicial eficiente, independiente y honesto, al que pue-da acudir cualquier individuo que sienta que sus derechoshan sido violados, con la seguridad de que se le hará justicia(Vargas Llosa, 1992, p. 32).

g. La propiedad privada. La propia noción de libertad, de sobera-nía individual y de independencia del individuo frente al po-der tiene su máxima representación en la propiedad privada.El individuo no tendrá libertad económica si no tiene la capa-cidad de poseer en exclusiva aquellos bienes materiales queha conseguido con su esfuerzo. La propiedad privada es, ade-más, uno de los elementos que influye en la estabilidad de-mocrática, ya que difícilmente existirá una democracia esta-ble donde la propiedad privada esté muy concentrada en po-cas manos. La extensión generalizada de la propiedad priva-da, vía privatizaciones de empresas públicas, conocida comodemocracia económica, es una forma muy útil de aumentarlas oportunidades de los individuos y, por tanto, su libertad(Vargas Llosa, 1992, pp. 31-32).


h) El libre mercado. El mejor mecanismo que existe para asignareficientemente los recursos escasos entre usos alternativos esel mercado, siempre que no se encuentre intervenido. Ningu-na organización por sofisticada que sea, incluido el Estado,puede sustituir la voluntad colectiva de los individuos que semanifiesta en el mercado. Si el Estado interviene en el merca-do con intención de variar, por diversas razones, los resulta-dos de este, falsea la voluntad de los individuos y desencade-na reacciones individuales que terminan por bloquear la ac-ción estatal, además de generar una asignación no eficientede los recursos con el resultado de un menor crecimiento eco-nómico. Por tanto, el mercado ha de funcionar libre de lasdistorsiones que origina la intervención pública para que seobtenga la asignación más eficiente posible de los recursos(Lal, 1983; Vargas Llosa, 1992, p. 29-30).

i. El Estado mínimo. Cuanto más grande es el Estado, más débil,más corrupto y menos eficaz es, pero esto no quiere decir queéste no deba existir; por el contrario, el Estado ha de ser fuer-te, pero pequeño, encargado de hacer cumplir las leyes y deprestar los servicios que le son inherentes, como el de justiciay el de orden público. El Estado debe adelgazar, ya que estaes la vía más rápida para tecnificarlo y moralizarlo, y al mis-mo tiempo permite devolver a la iniciativa privada responsa-bilidades y tareas como la creación de riqueza o la provisiónde seguridad social. Los individuos deben aprender a vivir sinel paternalismo del Estado, haciendo uso de su libertad y res-ponsabilizándose de sus propios futuros (Vargas Llosa, 1992,pp. 28-29).

j. El efecto trickle-down. Las políticas que favorecen el creci-miento, generalmente, benefician más a los pobres queaquellas políticas que favorecen la distribución. Cuando la


intervención del Estado trata de modificar la distribución dela renta originada por el mercado, además de ir en contra delprincipio neoliberal de justicia social, genera una serie de dis-torsiones en el mercado que impiden que este asigne eficien-temente los recursos, por lo que a mediano plazo la econo-mía deja de crecer y los sectores populares terminan por serlos más perjudicados. Sin embargo, si el Estado se limita a fa-vorecer que la iniciativa privada pueda crear riqueza, gene-rando así un crecimiento económico significativo, los propiosmecanismos del mercado derramarán esa riqueza entre todoslos agentes económicos (efecto trickle-down), tanto por la víadel aumento del empleo y de los beneficios empresariales, co-mo por la del abaratamiento del consumo gracias a la librecompetencia; y esto termina beneficiando al conjunto de lasociedad (Berger, 1992, pp. 46-47).

k. La estabilidad macroeconómica. El crecimiento económicobasado en la iniciativa privada está muy influido por las expec-tativas de los distintos agentes económicos, que deben tomardecisiones de consumo, ahorro, inversión, contratación, etc.Cuanto mayor sea la estabilidad macroeconómica menor serála incertidumbre, las decisiones podrán tomarse con mayor se-guridad y las expectativas serán favorables a la expansión delos negocios y, consecuentemente, de la producción y del em-pleo. Variables como la inflación, el tipo de interés, el tipo decambio, los déficit público y de la balanza por cuenta corrien-te, las deudas interna y externa, se convierten en variables es-tratégicas que deben ser controladas por el Estado, de formaque se garantice su estabilidad para que así los agentes econó-micos tomen decisiones en un entorno de incertidumbre baja(Levine, 1992-b, p. 58).

l) La apertura económica. La estabilidad macroeconómica es unacondición necesaria, pero no suficiente para el crecimiento


económico; se necesitan además otras condiciones tanto porel lado de la demanda como por el de la oferta. Salvo en loscasos en que el mercado doméstico tenga unas grandes dimen-siones, la demanda interna es insuficiente para mantener uncrecimiento sostenido; se necesita, por tanto, una demandatanto interna como externa. Sin embargo, para que los produc-tos de un país sean demandados por otros países, es precisoque dichos productos sean competitivos, y ello no es posiblesi las empresas de dicho país tienen su producción defendidapor una estructura arancelaria proteccionista, que termina ge-nerando un sesgo antiexportador; por ello, si se eliminan todasaquellas trabas que dificultan el libre comercio, las empresasdel país tendrán que enfrentar el reto de la competitividad y es-pecializarse en aquellas actividades para las que dispongan deventajas competitivas, abandonando así las actividades paralas que no existen dichas ventajas. La demanda exterior seconcentrará en aquellas producciones competitivas, estimu-lando así el crecimiento económico, mientras que los produc-tos competitivos procedentes del exterior entrarán en el mer-cado interno, con los consecuentes beneficios en menores pre-cios y mayor variedad de productos para elegir. Por el lado dela oferta, también es necesaria la apertura económica; los paí-ses en desarrollo no poseen ahorro suficiente para favorecer lainversión productiva, por lo que es necesario captar el ahorroexterno y ello se consigue dando facilidades al capital extran-jero para que entre en el país, bien en forma de inversión di-recta o bien en forma de inversión financiera. Las principalesfacilidades que pide el capital exterior son la estabilidad ma-croeconómica y la libertad de movimientos de capitales (Ber-ger, 1992, p. 43; Levine, 1992-b, p. 58).

m. La competitividad. La producción de un país solo puede sercompetitiva si está sometida a las condiciones del libre mer-cado; si el Estado no interviene protegiendo a la producción


interna de la externa o beneficiando, mediante regulaciones,la producción de determinadas empresas y sectores frente aotras producciones, entonces solo aquellas producciones quesatisfagan las necesidades de calidad y precio exigidas por elmercado podrán sobrevivir. Por tanto, el primer requisito pa-ra que la producción de un país sea competitiva es que noexistan distorsiones que impidan el funcionamiento del libremercado, ya sean barreras proteccionistas o regulaciones in-ternas (Levine, 1992-b, p. 58).

n. La flexibilidad laboral. Las decisiones productivas de los pro-ductores, no solo dependen de las expectativas, de la deman-da y del aporte del capital, sino que también están influidaspor las condiciones de la contratación laboral, y el mercadode trabajo es uno de los que concentra mayores distorsiones.La actuación paternalista del Estado, en unas ocasiones, y laacción corporativa de los sindicatos, en otras, han llenado di-cho mercado de rigideces que impiden una rápida y pococostosa adaptación de la contratación a las necesidades de laproducción. El reto de la competitividad exige, por un lado,moderación salarial para poder competir vía precios y, porotro, plantillas flexibles que permitan adaptar la producción alas fluctuaciones de la demanda, y todo ello requiere de lamodificación de las leyes laborales propias del fordismo (Le-vine, 1992-b, p. 58).

Todos estos principios se han ido incorporando a la culturapolítica costarricense, en particular a la de su élite política, y hanservido de base para la aprobación de determinadas reformas es-tructurales que iban en contra del debilitado marco intervencio-nista. Dichos principios han inspirado las principales nuevas le-yes del país, en su mayoría de naturaleza económica, e inclusose trató de incorporarlos a la propia Constitución a través de unareforma en la que se introduciría en la Carta Magna un capítulo


denominado Garantías Económicas; sin embargo, a pesar de supolémica aprobación en la Asamblea Legislativa en 1995, dichareforma fue declarada nula por defecto de forma por la Sala Cons-titucional y, posteriormente, ante el rechazo social que generó, nose obtuvo el consenso político necesario para sacarla adelante.

La conformación del marco político-institucional neoliberala partir del genotipo político-ideológico neoliberal tiene múlti-ples manifestaciones que afectan las distintas esferas del sistemasocioeconómico, y así se habla de reforma política, de reformajudicial, de reforma educativa, de reforma económica, etc.; esprecisamente esta última la que nos interesa porque a ella se vin-cula el nuevo modelo de desarrollo que se ha implementado enCosta Rica, en particular, y en toda América Latina, en general;es lo que podemos denominar el modelo del reformismo neoli-beral o modelo reformista.

2.4.2. El modelo reformista

La implementación de políticas reformistas en países subde-sarrollados, particularmente latinoamericanos, se correspondeen el plano teórico con un modelo de desarrollo orientado haciael mercado modelo reformista. Dicho modelo ha sido aplicadode forma más o menos ortodoxa en casi todos los países latinoa-mericanos. Costa Rica, fue uno de los primeros en aplicarlo, aun-que su implementación ha sido lenta y, en algunos casos, hete-rodoxa, siendo los aspectos de la apertura económica, la privati-zación del sector público empresarial y la reforma del sistema fi-nanciero, los ejes más desarrollados del modelo, mientras que lareforma del Estado y la del mercado de trabajo han sido los ejescon menor desarrollo.

El modelo reformista (Bulmer-Thomas, 1996, pp. 7-28 y 295-314; Edwards, 1997 [1995], pp. 89-312) parte de la hipótesis de


que el sistema socioeconómico ha alcanzado previamente la es-tabilidad macroeconómica y que durante la aplicación de las po-líticas de ajuste estructural se siguen implementando las políticasde estabilización cuando son necesarias.

El modelo reformista se articula en cinco ejes que son: laapertura exterior, la reforma del Estado, la privatización del sec-tor público empresarial, la reforma del mercado de trabajo y lareforma del sistema financiero.

El eje central del modelo reformista es la apertura exterior, yello por dos razones, una teórica y otra práctica. La teórica es laconveniencia de aprovechar las ventajas comparativas que sur-gen de un entorno de libre comercio, donde los países se espe-cializan en aquellos productos en los que pueden ser más com-petitivos. La práctica es la necesidad de obtener divisas para ha-cer frente al pago de la deuda externa. Aceptada la necesidad yconveniencia de la apertura externa conviene distinguir entre laliberalización comercial y la liberalización de los movimientosde capitales.

La liberalización comercial se basa en el desmantelamientomás o menos acelerado de las barreras arancelarias y no arance-larias y, por ende, en la depreciación del tipo de cambio (tipo decambio efectivo real). La exigencia de la depreciación se apoyaen la necesidad de generar un superávit comercial con el que ha-cer frente al pago de la deuda, al tiempo que hace más baratoslos productos exportables. El desarme arancelario conduciría aun abaratamiento de las importaciones, pero la depreciación detipo de cambio las encarecería, por lo que no cabría un aumen-to desproporcionado de estas. El mayor estímulo lo recibirían,por tanto, las exportaciones en virtud del cambio en los preciosrelativos de los bienes exportables; de esta forma, las exportacio-nes se convertirían en el motor de un crecimiento económicoorientado hacia afuera.

Pero la apertura comercial tiene además como exigencia lamejora en la competitividad, tanto de los bienes exportables como


de los importables; los primeros para seguir siendo demandadospor los mercados internacionales, y los segundos para poder ha-cer frente a las importaciones liberalizadas. Así pues, la moder-nización tecnológica se convierte en otro de los elementos rele-vantes de y para la liberalización comercial. La posibilidad deimportar bienes de capital en condiciones favorables y la atrac-ción de capitales extranjeros en forma de inversiones directas,contribuyen a la modernización tecnológica y, por tanto, a lamejora de la competitividad de la producción nacional.

En algunos casos, y ante el sesgo antiexportador de la eco-nomía, los incentivos fiscales sirven para que la variación de losprecios relativos sea aún mayor, y así se deben eliminar los sub-sidios a la producción de bienes importables y aplicar estos a lade bienes exportables. No obstante, de esta recomendación des-taca su carácter transitorio.

Sin embargo, el efecto de la variación de los precios relati-vos de los productos puede desaparecer si persiste una inflaciónelevada, por lo que el control de la inflación es otro elementocrucial en la estrategia de liberalización comercial. Y esto enla-za con el segundo de los ejes del modelo reformista, la reformadel Estado.

El segundo aspecto de la apertura exterior es la liberaliza-ción de los movimientos internacionales de capitales. La elimi-nación de las trabas a la entrada y salida de capitales, además depermitir el flujo de recursos financieros que compensen, vía in-versión directa o vía inversión financiera, la escasez de ahorro delas economías en desarrollo, se convierte en un estímulo de lacompetitividad de la banca nacional y permite el acceso al cré-dito internacional por parte de las grandes empresas, enlazandoasí con el quinto eje del modelo, la reforma del sistema financie-ro. Pero la atracción de capitales extranjeros requiere tambiéndel desarrollo de los mercados de valores, mientras que la esta-bilidad política y macroeconómica son también importantes. Pa-ra algunos países, uno de los principales orígenes de la entrada


de capitales puede estar en la ayuda al desarrollo de caráctermultilateral y bilateral, si bien dicha ayuda debe tener un carác-ter transitorio y darse, sobre todo, durante las primeras fases dela implementación del modelo.

El segundo eje del modelo es la reforma del Estado. El primerpaso de esta es la reforma del Banco Central que permita la apli-cación de una política monetaria ortodoxa, evitando así la mo-netización del déficit. El siguiente paso es la reducción del pro-pio déficit fiscal, lo que conduce a la reducción de gastos y al au-mento de ingresos, enlazando con el tercer eje del modelo refor-mista, que es la privatización del sector público empresarial.

La reducción de gastos suele ir dirigida, por un lado, haciala reducción tanto del personal que trabaja directamente para elEstado, como a la congelación de sus salarios; por otro lado, seproducen importantes recortes presupuestarios, particularmenteen gastos sociales, derivando gran parte de la protección socialhacia la sociedad civil. La reforma de los sistemas de pensiones,enormemente deficitarios, y su acercamiento hacia diferentesmodelos de capitalización, es otra de las medidas destinada a lareducción del gasto público.

La apertura comercial ha debilitado las arcas del Estado antela eliminación o reducción sustancial de los impuestos de impor-tación y de exportación, por lo que la reforma del sistema impo-sitivo aparece como una necesidad. Por su poder recaudatorio, suautomatismo y su neutralidad en la distribución del ingreso, elimpuesto de ventas se convierte en la pieza clave del nuevo sis-tema impositivo; los impuestos directos suelen ocupar un lugarsecundario debido a sus efectos distorsionadores sobre la distri-bución de ingreso, su desincentivo a la inversión, su incentivo alfraude y su menor poder recaudatorio ante la abundancia de cla-ses bajas y la escasez de clases medias.

El tercer eje, la privatización del sector público empresariales recomendada por tres razones. En primer lugar, se considera


buena en sí misma, ya que se supone que el mercado asignamás eficientemente los recursos que el Estado y que el sectorprivado es mucho más productivo que el sector público. En se-gundo lugar, al privatizar empresas se obtienen importantes in-gresos a corto plazo, por la venta de los activos, y a largo pla-zo, por los impuestos recibidos procedentes directa o indirecta-mente de las actividades de las empresas privatizadas. Y en ter-cer lugar, la privatización supone una reducción de gastos pú-blicos al suprimirse las continuas subvenciones recibidas por elsector público empresarial, bien para cubrir pérdidas, bien paranuevas inversiones.

Sin embargo, la reforma del Estado, y particularmente las pri-vatizaciones, conducen al despido masivo de trabajadores, yaque se atribuye la ineficiencia del sector público empresarial ydel Estado a la excesiva mano de obra empleada en él. Al mis-mo tiempo, las empresas necesitan hacer frente a la competen-cia internacional, tanto dentro como fuera de las fronteras nacio-nales, y para ello requieren del abaratamiento del coste del usode la mano de obra, por lo que la reforma del mercado de traba-jo se constituye en el cuarto eje del nuevo modelo de desarrollo.

El exceso de regulación del mercado de trabajo, tanto en lacontratación como en el despido de trabajadores en el sector for-mal, así como los costes laborales que las empresas abonan alEstado (pensiones, cobertura social y sanitaria...), desincentivanla contratación de trabajadores en el sector formal y generan unimportante sector informal.

La reforma del mercado de trabajo persigue la reducción delcoste del uso del factor trabajo y creación de empleo. El abara-tamiento de la mano de obra es otra de las necesidades de laapertura comercial para hacer los productos, exportables e im-portables, más competitivos, pero al mismo tiempo contribuye apaliar la pobreza, por la vía del empleo, al tratarse de una pro-ducción intensiva de mano obra. Esta reforma se basa en la eli-minación de un gran número de requisitos para la contratación


y el despido, en la proliferación de formas de contratación tem-poral y a tiempo parcial, en la reducción de las contribucionessociales obligatorias de las empresas y en el abaratamiento deldespido.

Sin embargo, el hecho de que las empresas se decidan acontratar a más trabajadores tras la reforma depende del tipo detecnología empleada, intensiva en capital o en trabajo, y del pre-cio relativo del capital, lo que entronca con el quinto eje del mo-delo reformista, la liberalización del sistema financiero y el mer-cado local de capitales.

Los sistemas financieros nacionales antes de la crisis de prin-cipios de los ochenta se encontraban muy intervenidos y, dadaslas restricciones a los movimientos internacionales de capitales,aislados de la competencia internacional. Esto desembocó en laexistencia de unas tasas pasivas de interés muy bajas, desincen-tivando así el ahorro y favoreciendo la fuga de capitales en bus-ca de mayor rentabilidad.

La reforma del sistema financiero se basa en la eliminaciónde las regulaciones y restricciones, de forma tal que se eleven lastasas pasivas de interés y se fomente el ahorro local, disuadien-do a la vez la fuga de capitales. Al mismo tiempo, debe produ-cirse un aumento en las tasas activas de interés, encareciendo deesta forma el factor capital y favoreciendo las actividades pro-ductivas intensivas en mano de obra en detrimento de las inten-sivas en capital.

Las políticas que han de aplicarse para desarrollar cada unode estos ejes son las denominadas políticas de ajuste estructural,en clara referencia a que lo que pretenden modificar es la estruc-tura socioeconómica; por ello se consideran dichas medidas lasresponsables del cambio estructural de los sistemas socioeconó-micos de los países subdesarrollados.

El conjunto de políticas que forman el modelo reformista dedesarrollo deben institucionalizarse para ser efectivas y dichainstitucionalización tiene lugar en la mayoría de los casos por


medio de la derogación legislativa de las normas propias del an-terior modelo de desarrollo (aranceles, subvenciones a indus-trias, nacionalización de sectores, control del crédito, regulaciónde precios...) y su sustitución por nuevas leyes (reforma arance-laria, reforma tributaria, reforma laboral, reforma del Banco Cen-tral, reforma del sistema de pensiones, reforma del sistema finan-ciero, desregulación de precios...). Así, pues, la modificación departe del marco político-institucional es previa al cambio estruc-tural y se hace precisamente con la intención de generar dichocambio.

La implementación del modelo reformista ha sido desigual enAmérica Latina, y así mientras países como Chile acometieronpronto todas las reformas y el modelo ha dado sus resultados,otros, como República Dominicana, a finales de los noventa ape-nas habían comenzado con dichas reformas. El caso que nos ocu-pa, Costa Rica, es considerado como un país reformista de segun-da oleada (Edwards, 1997 [1995], p. 18) donde las reformas co-menzaron muy pronto (suele señalarse 1986 como el punto departida); sin embargo, la implementación de dicho modelo ha si-do lenta, irregular e incompleta. Cuando Abel Pacheco ganó laselecciones del 2002, las privatizaciones aún no habían acabadoy apenas se había avanzado en materia de reforma del mercadode trabajo. Aún así, puede considerarse que el modelo de desa-rrollo aplicado en Costa Rica es el modelo reformista y que estees el responsable del cambio estructural del sistema.

Sin embargo, la opción de Costa Rica por el modelo refor-mista neoliberal no fue inmediata y, tal vez por ello, su imple-mentación ha sido lenta. En la Administración Monge y tras loscambios de gabinete de 1984, Eduardo Lizano, Presidente delBCCR, y Juan Manuel Villasuso, Ministro de Planificación, man-tuvieron una interesante polémica sobre el modelo concreto dedesarrollo que debía aplicarse (Rovira, 1987, pp. 87-95). Villa-suso defendía lo que se denominó el modelo de promoción de


exportaciones no tradicionales a terceros mercados (RodríguezCéspedes, 1983), afín a lo que serían posteriormente los plantea-mientos neoestructuralistas de la CEPAL; es decir, apertura co-mercial con papel activo del Estado. Lizano, por su parte, preco-nizaba lo que hoy conocemos como el modelo reformista neoli-beral, afín a lo que posteriormente se recogería en el Consensode Washington (Williamson, 1991, pp. 8-17) y basado en la pro-moción general de las exportaciones (Ranis, 1981). La perma-nencia de Lizano en el BCCR durante la Administración Arias, laorientación neoliberal de la Administración Calderón, así comola ineficacia primero y las concesiones al neoliberalismo, duran-te la Administración Figueres, hicieron que en la práctica se con-solidara el modelo reformista neoliberal, frente a una varianteneoestructuralista menos consistente; aún así, la tensión existen-te entre las dos estrategias, similares pero diferentes, ha conduci-do a que la implementación del modelo reformista neoliberal ha-ya sido bastante heterodoxa, lenta e irregular.

2.4.3. La estabilización macroeconómica

La estabilización macroeconómica es el primer paso para sa-lir de una crisis; en aquellos casos en que la crisis es de naturale-za cíclica o provocada por una perturbación es suficiente con re-cuperar dicha estabilidad para que el sistema siga funcionandocon normalidad; en los casos en que la crisis es estructural, la es-tabilización es el paso previo al cambio de modelo de desarrolloy un útil complemento para garantizar su adecuada implementa-ción. Se entienden por políticas de estabilización aquellas medi-das de corto plazo que tienden a favorecer la recuperación de losprincipales equilibrios macroeconómicos (equilibrio exterior,equilibrio presupuestario, equilibrio en el mercado de capitales,equilibrio en el mercado de trabajo y equilibrio en el mercado debienes y servicios).


En el caso de Costa Rica, dichas políticas, con independen-cia de su bondad intrínseca, estuvieron vinculadas a la firma delos Programas de Estabilización y Reactivación Económica conla AID (ERE) y de los Acuerdos de Contingencia con el FMI.

En 1982 la Administración Monge firmó el primer acuerdocon la AID por el que ponía en marcha el ERE I con una contra-partida de 20 millones de dólares (15 como préstamo y 5 comodonación). La finalidad de dicho acuerdo era la estabilidad eco-nómica del país, aunque la motivación de este fue, para CostaRica, la obtención de divisas con las cuales hacer frente a los pa-gos internacionales y, para Estados Unidos, conseguir un aliadoestratégico en la región ante la amenaza del sandinismo nicara-güense. Estos programas (ERE) y sus contrapartidas en créditos ydonaciones se siguieron firmando cada año a lo largo de la dé-cada de los ochenta (Sojo, 1991, pp. 33-38).

También durante 1982 se aprobó en la Asamblea Legislativa,con los votos del PLN y de la oposición socialcristiana, el paque-te de medidas de estabilización que exigía el Acuerdo de Con-tingencia que se firmó a finales de año con el FMI; en esas mis-mas fechas la AID aprobó también el ERE II, cuya firma había es-tado vinculada a la del acuerdo con el FMI.

Los principales objetivos plasmados en el Acuerdo de Con-tingencia eran la ordenación del mercado cambiario, la rene-gociación de la deuda externa, la disminución del déficit públi-co, la moderación de los efectos sociales que las medidas deestabilización generarían y la reducción de la inflación (Rovi-ra, 1987, pp. 57-82; Doryan, 1990, pp. 65-70).

La estabilización del mercado cambiario se llevó a cabo pormedio de la reducción de las transacciones que se efectuaban altipo de cambio oficial, el establecimiento de un monopolio decambio de divisas por parte del BCCR y el ajuste del tipo de cam-bio interbancario; con ello se trataba de conseguir la reducciónde las disparidades existentes entre el tipo de cambio oficial,


interbancario y libre, y reducir las fluctuaciones de este último,lo que fue una realidad hacia finales de 1983.

A principios de 1983 se llegó a un acuerdo con el Club deParís para postergar el pago del principal y de los intereses de ladeuda externa y se consiguieron facilidades de crédito con lasorganizaciones financieras internacionales. El acuerdo con losbancos acreedores privados llegó a finales de año.

En términos de política fiscal se procuró reducir el déficit porla vía del aumento de los ingresos fiscales, y así se reajustaron lastarifas de los servicios públicos (teléfono, agua, electricidad...),se aumentó el precio de los combustibles, se recargó el impues-to sobre la renta de las empresas privadas, se aplicó un impues-to adicional a las exportaciones y las importaciones que se bene-ficiaban del funcionamiento del sistema cambiario, se recortaronsubsidios, se aumentaron las cuotas de la CCSS... Con ello seconsiguió mantener el déficit público por debajo del 4,5% delPIB en 1983.

La política social, por otro lado, se centró en dos paquetesde medidas: el Programa de Salvamento de Empresas y el Plande Compensación Social; mientras el primero iba destinado aque las empresas en crisis pudieran hacer frente a sus deudas in-ternas y externas (evitando así la quiebra de gran parte del apa-rato productivo del país), el segundo tenía un campo de actua-ción más amplio. En primer lugar, organizaba la política salarialfijando la canasta básica salarial, una escala móvil de salariosrevisable cada seis meses, una escala salarial única para el sec-tor público, un sobresueldo para los trabajadores públicos condedicación exclusiva y un nuevo salario mínimo; ello provocóun aumento del salario promedio del 19% en 1983. En segundolugar, ponía en marcha un programa de distribución de alimen-tos a las familias en situación de pobreza extrema, financiadopor diversos organismos internacionales y gobiernos extranjeros,la Iglesia y el propio Estado. El efecto fue un menor aumento dela pobreza extrema desplazando población al estrato de pobreza


básica; aún así, los personas que padecían extrema pobreza re-presentaban el 19% de la población del país y mientras que lapobreza básica concentraba el 21%, con lo que el 40% de po-blación costarricense de 1983 vivía en situación de pobreza. Losotros tres campos de actuación del Plan de Compensación Socialfueron la creación de empleo temporal comunitario, un progra-ma de viviendas de interés social y una política de distribuciónde tierras a los campesinos; sin embargo, los efectos de estos tresprogramas fueron de escasa relevancia.

El último objetivo de control de la inflación contó con medi-das como la reducción del crédito interno concedido a las distin-tas instituciones del sector público y la ordenación de la políticasalarial y de precios públicos, que sirvió para que las expectativasde inflación se estabilizaran en torno a las previsiones del Gobier-no; así, la inflación pasó del 81,8% en 1982 al 10,7% en 1983.

Con este conjunto de medidas de estabilización y sus resul-tados, Costa Rica se había ganado la consideración de país dis-ciplinado ante los organismos internacionales, hecho que la co-locó en buenas condiciones para seguir recibiendo fondos de di-chos organismos y de la AID estadounidense.

Sin embargo, la idea de continuar por la senda de estabiliza-ción que permitiera llegar a acuerdos con los organismos inter-nacionales propició que se aprobara a finales de 1983 la Ley deEquilibrio Financiero del Sector Público, en la que se incluíanuna serie de medidas tendentes a reducir el déficit público, jun-to con otras que incidían más en determinados aspectos estruc-turales. Entre las primeras se encontraban la amortización de pla-zas vacantes en la función pública, las jubilaciones anticipadasde trabajadores públicos, las bajas incentivadas de dichos traba-jadores, el aumento de varios impuestos, la contribución forzosade ciertas entidades públicas a las arcas del Estado, y la reunifi-cación presupuestaria de todos los ingresos y gastos públicos;así mismo se garantizó que el Instituto Mixto de Ayuda Social


(IMAS) dispusiera realmente de los fondos presupuestados para elmismo, yendo los excedentes de ingresos a las arcas del Estado.

A pesar de que, como vimos en el apartado 2.2.2, en 1984fracasó un nuevo Acuerdo de Contingencia con el FMI, se con-geló la ayuda de la AID y apareció la figura de la condicionali-dad cruzada, los esfuerzos estabilizadores continuaron gracias aldesarrollo de las medidas adoptadas en 1983.

En el año 1985 se retomaron los esfuerzos de estabilizacióncon la aprobación de la Ley de Prórrogas y Nuevos Ingresos y delsegundo Acuerdo de Contingencia con el FMI; en ese mismo añose aprobaron el primer Programa de Ajuste Estructural (PAE I), envirtud de la condicionalidad cruzada, así como el ERE IV (Rovi-ra, 1987, pp. 57-82; Doryan, 1990, pp. 65-70).

Con la Ley de Prórrogas y Nuevos Ingresos se trataron demantener los esfuerzos de la Ley de Equilibrio Financiero delSector Público y así se prorrogaron muchos de los impuestos cu-ya vigencia debía concluir, se profundizó en la reunificación delpresupuesto y se otorgó facultades al poder ejecutivo para modi-ficar los presupuestos de las instituciones autónomas.

Por otro lado, el Acuerdo de Contingencia con el FMI seña-laba como objetivos la reducción de los desequilibrios de la ba-lanza de pagos y de la hacienda pública (inflación inferior al11%, déficit público inferior al 1,5% del PIB, aumento del aho-rro del sector público del 6,4%, reducción de las pérdidas delBCCR al 4,3% del PIB y disminución del déficit por cuenta co-rriente), así como la orientación de la estructura productiva haciala exportación a mercados extrarregionales, objetivo éste de ca-rácter estructural en clara vinculación con el PAE acordado conel Banco Mundial.

Entre las medidas aplicadas se encontraban una revisión pe-riódica de las tarifas de los servicios públicos para evitar los défi-cit de las instituciones autónomas, un fortalecimiento de la autori-dad presupuestaria, la limitación del volumen máximo de deudapública externa nueva a 50 millones de dólares, la disminución


del crédito interno a las instituciones autónomas, el manteni-miento de la política salarial vigente desde 1983, el estableci-miento de una política de tipo de cambio flexible y una reduc-ción de la protección arancelaria.

Tras la expiración del convenio a mediados de 1986, no fueposible llegar a un nuevo acuerdo de contingencia hasta 1987,ya en la Administración Arias. Este acuerdo, que expiraría sinque se desembolsara el crédito, tenía como objetivos la reduc-ción de la inflación, la reducción del déficit público al 3% delPIB, la reducción del déficit por cuenta corriente y la creación delas bases para un crecimiento sostenido; entre sus principalesmedidas se encontraban la adopción de una política cambiariaque fomentase las exportaciones y de una política monetaria res-trictiva que actuase sobre el control de la inflación, así como deuna serie de medidas de corte estructural que incidían sobre eltamaño y eficiencia del sector público, sobre el funcionamientodel sistema financiero nacional y sobre la liberalización del co-mercio exterior. El incumplimiento de algunos de los objetivospropició que no se produjera el desembolso del crédito (Picado,1996, pp. 20-26).

El siguiente Acuerdo de Contingencia con el FMI data de1989 y fue firmado como condicionalidad cruzada del PAE II,negociado con el Banco Mundial ese mismo año. Los objetivosvolvían a ser los mismos que en 1987, reducción del déficit pú-blico, de la inflación y del déficit por cuenta corriente. Tampo-co se desembolsó el crédito unido a este acuerdo ante el incum-plimiento de los objetivos fijados. Un nuevo Acuerdo se firmóen 1991, en la Administración Calderón, y otro en 1993, si-guiendo los mismos objetivos marcados en acuerdos anterioresde reducir los desequilibrios macroeconómicos; en este caso elcumplimiento de estos facilitó el desembolso de los créditos (Pi-cado, 1996, pp. 20-26).

Sin embargo, en 1994 la situación económica de Costa Ricase volvió a deteriorar ante una mala gestión de la Administración


Figueres, alcanzando el déficit público niveles superiores al 8%del PIB cuando en 1993 había sido inferior al 1%. Todo ello pro-pició a mediados de 1995 la firma de un pacto entre el ex-presi-dente Rafael Ángel Calderón Fournier y el presidente José MaríaFigueres Olsen (ambos hijos de los caudillos enfrentados en 1948)para aprobar una serie de medidas de estabilización, tales comola Ley de Justicia Tributaria (con la que se pretendía aumentar larecaudación y luchar contra el fraude fiscal), una reducción aran-celaria, la reforma de los sistemas de pensiones, la reforma del sis-tema financiero, la venta de empresas públicas y una reformaconstitucional denominada de Garantías Económicas, consisten-te, entre otros aspectos, en una limitación del déficit público al1% del PIB (Figueres y Calderón, 1995-a; 1995-b). Sin embargo,el rechazo social que supuso esta reforma constitucional, juntocon una sentencia de la Sala Constitucional declarando su nuli-dad por defecto de forma, paralizaron la citada reforma, aunqueno la aprobación selectiva de las restantes medidas.

En este marco de entendimiento político, se firmó en 1995una Carta de Intenciones, previa a un Acuerdo de Contingencia,con el FMI y el PAE III con el Banco Mundial, al tiempo que seaprobaron una serie de leyes tendientes a implementar la refor-ma del Estado (Ley de Democratización de las Subsidiarias deCODESA, Ley de Concesión de Obras Públicas, Ley Marco dePensiones, Ley de Pensiones Complementarias, Ley General deAduanas, Ley de Justicia Tributaria y Ley de la Autoridad Regula-dora de los Servicios Públicos –con anterioridad al acuerdo sehabían aprobado la Ley de Sociedades Anónimas Laborales y laLey de Promoción de la Libre Competencia y Defensa Efectivadel Consumidor–).

La firma en 1995 de la Carta de Intenciones con el FMI supu-so además el compromiso de aplicar una serie de medidas de es-tabilización destinadas a restablecer la base de un crecimientoeconómico sostenido, orientado a la exportación, a partir de la re-ducción de los desequilibrios financieros y de la profundización


en el proceso de reformas estructurales; para todo ello se propu-sieron medidas tendientes a reducir el déficit fiscal (el 3,5% pa-ra 1995 y el 0,5% para 1996; objetivos ambos incumplidos yaque los valores fueron del 3,8% y del 5,3%, respectivamente),aumentar al ahorro público, reestructurar el sector público, redu-cir las rigideces del gasto público, aumentar el papel del sectorprivado, aumentar la competencia, eficiencia y supervisión delsector financiero y fortalecer la efectividad del gasto social (Go-bierno de Costa Rica, 1995). Finalmente, el acuerdo no llegó asuscribirse, por lo que el FMI no giró los fondos comprometidos.Con posterioridad a esto, las diferentes Administraciones no hanconsiderado conveniente suscribir nuevos acuerdos con el FMI.

Cabe señalar que, durante el periodo analizado, las políticasde estabilización fueron algo heterodoxas y, si excluimos el du-ro y eficaz ajuste de 1983 bajo la Administración Monge y losaplicados durante la Administración Calderón, el resto de losplanes de estabilización vinculados a Acuerdos de Contingenciacon el FMI fueron incumplidos. A pesar de dichos incumplimien-tos, el FMI continuó firmando los distintos acuerdos pues, aun-que no se alcanzaban los objetivos fijados, al menos Costa Ricaaplicaba políticas de estabilización y sus efectos, aún sin ser sa-tisfactorios, eran preferibles a los resultantes de la ausencia de di-chas políticas.

Los principales motivos de dichos incumplimientos fueron, porun lado, la falta de convicción de los dirigentes socialdemócratasen la necesidad de una estabilización tan rigurosa como la pro-puesta por el FMI y, por otro lado, el deseo de dichos dirigentespor minimizar en la medida de lo posible los costes sociales;aunque aceptaban la necesidad de estabilizar la economía, dife-rían en el nivel que debían alcanzar los indicadores de los obje-tivos. Esta manera de entender la política de estabilización, jun-to con la entrada masiva de fondos procedentes de la ayuda in-ternacional bilateral y multilateral, han permitido que el trans-curso de la llamada década perdida haya dejado a Costa Rica


menos resentida, en los planos económico, social y político, queel resto de los países latinoamericanos.

2.4.4. Las políticas de ajuste estructural

Así como la necesidad de estabilizar la economía resultóevidente para los dirigentes socialdemócratas que se enfrentaroncon la crisis, la necesidad de aplicar políticas de ajuste estructu-ral que transformasen radicalmente las estructuras económicasdel país generó más recelos. Se trataba de pasar de una econo-mía política basada en el proteccionismo, en la intervención delEstado, en el desarrollo del sector industrial y en la demanda do-méstica centroamericana, a otra cuyos ejes eran la apertura, lareforma del Estado, el desarrollo de una agricultura para la ex-portación y la demanda internacional. Sin duda, las presionesdel FMI, la AID y el Banco Mundial, condicionando su ayuda ala existencia de programas de ajuste estructural, influyeron en lasdecisiones adoptadas por las diferentes administraciones.

Se consideran políticas de ajuste estructural aquellas medidasde largo plazo que tienden a reducir o eliminar las distorsionesexistentes en una economía (regulación de precios, salarios, tiposde cambio e interés, monopolios, aranceles, impuestos...) y queimpiden el buen funcionamiento de los mercados y, por tanto,una asignación eficiente de los recursos. Mientras las políticas deestabilización estaban vinculadas a los acuerdos de Contingen-cia firmados con el FMI, las políticas de ajuste estructural lo es-tuvieron a los PAE acordados con el Banco Mundial y a los con-venios ERE con la AID estadounidense.

Antes de detenernos en el estudio de las distintas políticas deajuste estructural atendiendo a los ejes del modelo reformista,creemos conveniente presentarlas en bloques según la proceden-cia y la cronología de estas.


a. Los ERE

La ayuda concedida por la AID a Costa Rica a partir de 1982fueron los denominados Fondos de Apoyo Económico (ESF), quetenían como contrapartida los Programas de Estabilización y Re-cuperación Económica (ERE). Dichos programas estuvieron diri-gidos, entre 1982 y 1984, al fomento de la estabilidad económi-ca, sobre todo en lo referente a la política de tipo de cambio y ala corrección de los desequilibrios de la balanza de pagos; sinembargo, a partir de 1985 y coincidiendo con la firma del PAE I,estos programas se enfocaron más hacia la consecución de trans-formaciones estructurales (fomento de la capacidad de gestiónde la sociedad civil, desarrollo del sector exportador, reduccióndel Estado...). En 1991 se firmó el ERE X y en 1992 el ERE XI, conuna sustancial reducción del volumen del ESF, marcando así laretirada paulatina de la AID de Costa Rica, que concluyó en1995 con el cierre de sus oficinas y la constitución de la Funda-ción CRUSA; dicha fundación pasó a ser la encargada de cana-lizar y gestionar la cooperación bilateral entre Estados Unidos yCosta Rica y la heredera del remanente de los últimos fondosconcedidos por la AID (Sojo, 1991, pp. 23-48). La retirada de laAID obedeció, por un lado, a un cambio de dirección de la po-lítica exterior estadounidense, con una región centroamericanaen decidido proceso de pacificación y, por otro lado, al hechode que los indicadores de desarrollo de Costa Rica superaron loslímites para ser considerado como país receptor de ayuda porparte de la AID.

Aunque los ERE no utilizaban la condicionalidad cruzada, síincluían condiciones precedentes y estipulaciones. Las primerasconsistían en una serie de requisitos que Costa Rica debía cum-plir antes del desembolso del ESF, como: un acuerdo de contin-gencia con el FMI (ERE II, 1983); un plan de privatización de CO-DESA (ERE V, 1986); la continuación de la privatización de CO-DESA, la congelación del crédito subsidiado a la agricultura y la


industria, y la modificación del sistema aduanero para facilitar laexportación (ERE VI, 1987); la administración de las divisas reci-bidas en cuentas separadas y la presentación de planes económi-cos anuales (ERE VII y VIII, 1988 y 1989); o el depósito de losfondos de la ayuda en el Banco de la Reserva Federal de los Es-tados Unidos (ERE IX, X y XI, 1990, 1991 y 1992) (Sojo, 1991,pp. 23-48).

Las estipulaciones, por el contrario, eran acciones conjuntasde ambos gobiernos de cumplimiento necesario, pero cuya eje-cución no estaba sujeta al ritmo de los desembolsos. Estas esti-pulaciones iban dirigidas fundamentalmente a cinco áreas: elcontrol de las actividades y la privatización de las empresas deCODESA; una política crediticia con indicación de los sectoresde financiación preferente y de los tipos de interés preferentes;una política social orientada hacia la construcción de viviendasy la creación de empleo (sobre todo desde 1988); la promociónde las exportaciones del país por medio de la garantía de la dis-ponibilidad de divisas, de un tipo de cambio competitivo, de lacapacitación en actividades dirigidas a la exportación y del fo-mento de las actividades financieras necesarias para el esfuerzoexportador; y, por último, un grupo de estipulaciones permanen-tes relacionadas con las importaciones realizadas a Estados Uni-dos y los acuerdos con el FMI (Sojo, 1991, pp. 23-48).

Las políticas de corte estructural vinculadas a los ERE pode-mos dividirlas en cuatro bloques: los proyectos que ejecutó laAID directamente, los proyectos que ejecutó el Gobierno direc-tamente, los proyectos de apoyo sectorial ejecutados conjunta-mente, y la utilización de los fondos de crédito (Sojo, 1991, pp.23-48).

Entre los proyectos desarrollados por la AID podemos desta-car: el saneamiento y venta de las empresas de CODESA; los pro-yectos de vivienda; el apoyo al Instituto de Fomento y AsesoríaMunicipal (IFAM); el programa de computación del sistema esco-lar; el apoyo a JAPDEVA y al Instituto Costarricense de Puertos


del Pacífico (INCOP); y los proyectos relacionados con las uni-versidades estatales y el sistema de seguridad social.

Entre los proyectos desarrollados por el Gobierno se encon-traban: la reducción de pérdidas del BCCR; la creación de unalínea especial de crédito para fomentar el desarrollo de la bancaprivada, equilibrar las finanzas de los bancos estatales y facilitarel pago de las deudas de las empresas afectadas por la crisis; al-gunos proyectos de viviendas sociales; el programa de computa-ción del sistema educativo; y ciertos proyectos de agricultura co-munitaria.

Los proyectos de apoyo sectorial se centraron en: el proyec-to Foresta; varios proyectos del Instituto Costarricense de Acue-ductos y Alcantarillados (ICAA); el proyecto de desarrollo de laZona Norte; varios proyectos de vivienda social; y otros proyec-tos de educación, transportes, aduanas, contraloría pública yparques nacionales.

Los fondos de crédito se destinaron en su mayor parte al sec-tor privado en: actividades no especificadas; en becas de paz pa-ra Centroamérica; en actividades del Cuerpo de Paz; en proyec-tos de la Embajada de Estados Unidos; en acción cívica; en au-toayuda comunitaria; en apoyo a proyectos de desarrollo; en laEscuela de Agricultura de la Región del Trópico Húmedo(EARTH); y en remodelación de escuelas rurales.

Los sectores financiero, exportador y público-empresarialfueron los más afectados por las acciones de la AID, en lógicacoincidencia con las reformas estructurales de los PAE, lo cual noes de extrañar dada la coincidencia ideológica entre las autorida-des del Banco Mundial, el FMI y la AID (Sojo, 1991, pp. 23-48).

La cooperación económica entre Estados Unidos y Costa Ri-ca obedeció a la coincidencia de intereses entre ambos gobier-nos; mientras el primero quería obtener un efecto demostraciónde una democracia pluralista, respetuosa de las libertades y de-rechos individuales y amante de la paz bajo un sistema de eco-nomía de mercado, el segundo necesitaba abundantes recursos


para suavizar los efectos de la estabilización y el ajuste estructu-ral. Por lo demás, ambos gobiernos coincidieron en la necesidadde estabilizar la economía del país a principios de los ochenta,en dar una orientación exportadora a la producción y en aban-donar las funciones empresariales del Estado costarricense. Nodeben tampoco ser ignoradas otras razones, menos confesablesque las anteriores, de la cooperación por parte de Estados Uni-dos, como el apoyo de Costa Rica a la contra nicaragüense o elestímulo de la demanda externa de las empresas estadouniden-ses gracias a esa ayuda.

b. Los PAE

La presentación de un Programa de Ajuste Estructural (PAE)era una de las condiciones impuesta por el Banco Mundial parala concesión de un Préstamo de Ajuste Estructural (SAL). Ello lle-vó a Costa Rica a acordar con dicha institución el PAE I (Asam-blea Legislativa, 1985-a), como contrapartida del SAL I, en 1985y el PAE II (Asamblea Legislativa, 1989), como contrapartida delSAL II, en 1989. El PAE III fue enviado a la Asamblea Legislativadurante la Administración Calderón, pero la falta de consensoentre el Gobierno y la oposición impidió su aprobación; sin em-bargo, en 1995, durante la Administración Figueres, en un mar-co de entendimiento entre el Gobierno socialdemócrata y laoposición socialcristiana, se aprobó el PAE III (Asamblea Legisla-tiva, 1994) y su contrapartida el SAL III11.

La orientación claramente neoliberal de las medidas de ajus-te estructural, recomendadas por los organismos financieros inter-nacionales, entró en conflicto con la ideología socialdemócrata

11. Normalmente con la sigla PAE se hace referencia al Programa de Ajuste Estructural con-juntamente con el Préstamo de Ajuste Estructural, ya que ambos se firman y aprueban enla misma ley; nosotros, sin embargo, distinguiremos entre PAE (programa) y SAL (présta-mo; Structural Adjustment Loan).


de los dirigentes costarricenses y los mecanismos de autorregu-lación automática propios del marco político-institucional inter-vencionista, que, aunque debilitados, seguían teniendo operati-vidad. Esto condujo a un continuo tira y afloja en el proceso denegociación de los SAL, retrasando así la firma de los acuerdos(fundamentalmente el PAE II y el PAE III) y, sobre todo, moderan-do la gradualidad de la implementación de las medidas, redu-ciendo las exigencias en términos de indicadores y, sobre todo,postergando la reforma en profundidad del Estado costarricense.

El PAE ILa aprobación en 1985 del PAE I supuso todo un cambio en

la manera de concebir la política económica en Costa Rica. Losfines perseguidos con el PAE I eran: la reestructuración del apa-rato productivo; la diversificación de la producción industrial; lapromoción de exportaciones no tradicionales a mercados fuerade la región centroamericana; y la democratización económica.Y para alcanzar estos fines se diseñaron cinco paquetes de me-didas económicas: políticas de exportación; comercio e indus-tria; política agrícola; política del sector financiero; política delsector público; y política redistributiva.

Las políticas de exportación, comercio e industria se centra-ban en aumentar las entradas de divisas en el país por medio delcrecimiento de las exportaciones tradicionales y no tradicionalesa nuevos mercados distintos del MCCA. Entre las principales me-didas podemos destacar: la aplicación de un tipo de cambio fle-xible a través de minidevaluaciones periódicas; la reducción dela protección efectiva por medio de la eliminación de las exen-ciones de derechos de importación, de la creación de un nuevosistema arancelario (con reducción generalizada de aranceles) yde la creación de un nuevo régimen de incentivos fiscales (basa-do en la eficiencia, la democratización de la propiedad, la crea-ción de empleo y el uso de recursos nacionales); la eliminación


de los impuestos a la exportación de productos no tradicionalesdestinados a nuevos mercados y del impuesto al diferencial cam-biario; y la creación de un sistema de incentivos a la exportaciónde productos no tradicionales a nuevos mercados, basado en laconcesión de contratos de exportación por medio de ConsejoNacional de Inversiones (que incluirían la exención del cien porciento del impuesto de la renta generada en estas actividades, laexención de los impuestos de importación de los insumos usadosen dichas actividades y los beneficios del sistema de tráfico deperfeccionamiento).

En cuanto a la política agrícola, esta se articuló según las si-guientes medidas: un nuevo sistema de incentivos a la produc-ción agropecuaria para la exportación tanto de cultivos tradicio-nales como nuevos (aceite de coco, piña, jugos cítricos, macada-mia y marañón); la revisión del anterior sistema de incentivos yde control de precios para aproximar los precios agropecuariosdomésticos a los internacionales; la reforma del CNP con el ob-jeto de reducir pérdidas; el apoyo financiero a los agricultores; yel desarrollo de la investigación agrícola dirigida hacia produc-tos exportables.

El tercer bloque de medidas fue el relacionado con el sectorfinanciero; entre ellas podemos citar: la elevación y el manteni-miento de los tipos de interés reales en niveles positivos equipa-rables a los tipos internacionales, por lo que aumentarían la ma-yoría de los tipos vigentes en el Sistema Bancario Nacional porencima de la inflación; una política de recursos financieros ba-sada en la concesión de créditos según la rentabilidad del pro-yecto, la limitación del crédito gestionado por la banca públicay la determinación de la composición de la cartera de los ban-cos privados; y una reforma del sistema financiero, a través de laLey de la Moneda y la Ley Orgánica del Banco Central, que per-mitiría el acceso de la banca privada a la financiación directa delBCCR con los fondos procedentes de la ayuda internacional, elacceso de la banca privada a los fondos de financiación de las


exportaciones y la posibilidad de otorgar préstamos en monedaextranjera al sector privado al tipo de cambio interbancario.

Las medidas orientadas hacia las transformaciones estructu-rales en el sector público pueden resumirse de la siguiente for-ma: la aprobación de la Ley de Equilibrio Financiero del SectorPúblico para controlar el déficit público, además, para incorpo-rar algunas medidas de naturaleza estructural; la congelación decontrataciones y salarios en el sector público, salvo contadas ex-cepciones; la reestructuración de la administración pública, enespecial los ministerios de Educación y Salud, la CCSS y otrasinstituciones y organismos autónomos (ICE, ICT, INS, INFO-COOP, Banco Popular, RECOPE); la asistencia técnica interna-cional en el Ministerio de Planificación y Política Económica(MIDEPLAN); una política de endeudamiento externo basada enla necesidad de autorización administrativa del BCCR, el MIDE-PLAN y la Autoridad Presupuestaria para nuevos empréstitos, enuna limitación anual del nuevo endeudamiento externo y en laimposibilidad de acometer proyectos de inversión dependientesde los empréstitos externos si estos no hubiesen sido desembol-sados; una reorientación de la inversión pública hacia la agricul-tura de exportación y los proyectos ya comenzados de energía ytransporte, dejando el sector industrial en manos de la iniciativaprivada apoyada con créditos e incentivos; y la reforma en pro-fundidad de CODESA basada en cuatro actuaciones, la reduc-ción de su carga financiera (cierre de algunas filiales y venta dela totalidad o parte de las acciones de otras), la reorientación dela inversión hacia pequeños proyectos agroindustriales del sectorprivado con alto contenido social y proyectos de exportación deproductos no tradicionales a terceros mercados, la reducción desu participación en las empresas a no más del 30% del capital,renunciando además a su administración, y por último, el ajustede sus estados financieros.

El último bloque de medidas tenía un carácter redistributivo,centrándose estas en: los planes de desarrollo rural integral para


permitir el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra;el fomento de las cooperativas de trabajadores y de las empresascon participación de estos; y las políticas de vivienda y reformaagraria que aumentarían la demanda de los estratos de renta másbajos, cuyo contenido de bienes importados era menor.

Como puede apreciarse, bajo el PAE I se recogieron las lí-neas generales de lo que fue la política económica estructural deCosta Rica entre 1984, en que se inician las negociaciones conel Banco Mundial, y 1989, en que se firma el PAE II.

Las medidas adoptadas al amparo del PAE I rompieron con latónica general de la política económica implementada en CostaRica desde 1948, basada en el aumento progresivo del interven-cionismo estatal y en el estímulo de la demanda interna. La tomade conciencia por parte de la Administración Monge de la necesi-dad de desarrollar el sector exportador como fuente de las divisasque el país requería para financiar sus importaciones, así como dela necesidad de sanear un sector público muy endeudado, juntocon los 80 millones de dólares del SAL I, llevaron al Gobierno aaceptar los planteamientos defendidos por el Banco Mundial.

El PAE IICon la aprobación del PAE II en 1989, no sin un intenso de-

bate social y político, la Administración Arias continuó con laimplementación de la nueva estrategia de política económica di-señada en la Administración Monge.

El PAE II fue concebido como continuación del PAE I y, portanto, perseguía los mismos objetivos: la reestructuración delaparato productivo; la diversificación de la producción indus-trial; la promoción de exportaciones no tradicionales a merca-dos fuera de la región centroamericana; y la democratizacióneconómica. Sin embargo, como principal diferencia destaca ladesaparición del paquete de medidas dedicadas a la política re-distributiva; este vacío vino a ser salvado, en cierta medida, porla ayuda de la AID, que en la Administración Arias desarrolló un


importante programa de viviendas de interés social y empleo.Así, pues, las medidas aprobadas quedaron recogidas en cuatropaquetes: políticas de exportación; comercio e industria; políti-ca agrícola; política del sector financiero; y política del sectorpúblico.

En el primer paquete se incluyeron medidas como: el man-tenimiento del sistema de tipo de cambio flexible con minideva-luaciones periódicas; una nueva reforma del sistema arancelariopara reducir aún más la protección efectiva, que supondría la fi-jación del arancel máximo en el 40%; la reducción gradual deldepósito previo a las importaciones; y un nuevo sistema de in-centivos a la exportación que incluiría una modificación de loscertificados de abono tributario (CAT) y la eliminación de laexención del impuesto sobre la renta a los beneficiados por uncontrato de exportación.

La política agrícola quedó aquí reducida a una política deprecios agrícolas basada en: una profunda reestructuración delCNP; la eliminación de los subsidios al arroz, al maíz y al frijol;la liberalización de las importaciones de granos básicos; y laconvergencia gradual de los precios de garantía del CNP con losprecios internacionales.

Las reformas en el sistema financiero se centraron en: elmantenimiento de tipos de interés reales en valores positivos,con limitación del crédito a tipos negativos, y cobertura del di-ferencial con asignaciones presupuestarias; la reducción de lacartera de préstamos vencidos de la banca pública; la modifica-ción de las reglamentaciones bancarias para mejorar el control yla eficiencia del sector financiero; y la creación de la ComisiónNacional de Valores.

El último paquete dedicado a la política del sector públicose basó en: el aumento del ahorro público y la limitación de lainversión pública; la elevación de determinados impuestos y delas tarifas de los servicios públicos; la reducción gradual de de-terminados subsidios y transferencias (INCOFER, RECOPE...); la


orientación de la inversión pública hacia programas de apoyo alas actividades agrícolas e industriales del sector privado; y lacontinuación del programa de privatización de CODESA.

Como puede apreciarse, son escasas las diferencias entre losdos PAE y la continuidad es la característica más relevante del se-gundo, lo que pone de manifiesto la consolidación de la estrate-gia de política económica surgida en 1984. La apertura y el sa-neamiento del sector público fueron el centro de atención, sinque se avanzara decididamente hacia una reforma integral delEstado que redujese significativamente su participación cualitati-va y cuantitativa en la economía.

El PAE IIILa falta de acuerdo entre la Administración Calderón y la

oposición retrasó la aprobación de PAE III hasta 1995; dichoprograma estaba orientado hacia la modernización, racionaliza-ción y reforma integral de Estado. La defensa del Estado mínimohecha por los socialcristianos, con el apoyo de los organismosfinancieros internacionales, chocó frontalmente con la concep-ción de un Estado fuerte defendida por los socialdemócratas. Es-tos estuvieron de acuerdo en acabar con el Estado empresario yen implementar un proceso de apertura externa de la economía,pero su opción político-ideológica se asentaba en la interven-ción del Estado, tal vez una intervención distinta a la aplicadaen el pasado, pero el Estado seguía siendo la piedra angular delproyecto político socialdemócrata. Esta fue la causa de su resis-tencia a la aprobación de un PAE que reducía el papel del Esta-do en la economía; sin embargo, la asfixiante situación financie-ra que el país vivió en 1994 y 1995, hicieron ceder a la Adminis-tración Figueres.

El PAE III, estrictamente, solo hace referencia al programaacordado con el Banco Mundial; sin embargo, dado que los tresacuerdos firmados con el BID, “Programa de Ajuste del SectorPúblico”, “Programa Sectorial de Inversiones” y “Programa de


Crédito Multisectorial”, se enmarcan en la misma línea y fueronaprobados en el mismo paquete legislativo, es habitual referirsea todos ellos como PAE III, sin distinguir que compromisos de po-lítica económica se recogen en cada uno.

Así, pues, las medidas de política económica que la Admi-nistración Figueres se comprometió a adoptar dentro del marcodel PAE III pueden clasificarse en diversas áreas, todas ellas vin-culadas a la transformación del Estado, característica esta quemarcó una clara diferencia con los PAE anteriores, orientadosesencialmente a la apertura comercial. Estas áreas fueron las si-guientes: la política de privatizaciones y de fomento de la inicia-tiva privada; la política de empleo público y de pensiones; la po-lítica fiscal; la política de liberalización financiera; la política decomercio exterior; y la política social.

En materia de privatizaciones y de fomento de la iniciativaprivada las principales medidas acordadas fueron: la conclusióndel proceso de privatización de empresas públicas con la ventade Cementos del Pacífico, S.A. (CEMPASA), FERTICA y FANAL;la realización de un estudio para reformar el sector petrolero(RECOPE); la aprobación de la Ley de Democratización Econó-mica del Sector Público y de la Ley de Concesión de Obra Pú-blica; la reforma del Aresep y del ICE, con la separación de elec-tricidad y telecomunicaciones; la elaboración de una nueva le-gislación sobre regulación de los servicios públicos; y la amplia-ción de la participación de la inversión extranjera en sectorescomo la electricidad, la representación de casas extranjeras, elturismo, el mercado de valores y otros sectores de interés.

En el área de empleo y pensiones, los compromisos se basa-ban en: la implementación de un nuevo programa de movilidadlaboral de los trabajadores públicos (retiros voluntarios y jubila-ciones anticipadas) y la privatización de empresas y servicios pú-blicos de forma que se reduciría el empleo público; el desarrollodel programa de trabajadores desplazados (formación) y la refor-ma del INA; y la reforma de la CCSS, así como la aprobación e


implementación de la Ley del Régimen de Pensiones, la Ley dePensiones Complementarias y la Ley de Pensiones del Magisterio.

En materia fiscal las medidas propuestas eran: la reforma delsistema presupuestario y de la administración tributaria (capaci-tación, gestión, recaudación, auditoría); y la ampliación de la ba-se tributaria por medio de la aprobación e implementación de laLey de Justicia Tributaria y la Ley sobre el Impuesto Territorial.

En lo que se refiere al área financiera, las medidas propues-tas eran: la apertura del mercado cambiario y de seguros, permi-tiendo la participación de compañías privadas; la reforma delmercado de capitales, mediante el desarrollo de títulos de deudaa largo plazo y la creación de fondos de pensiones con capitali-zación individual; y una nueva reforma del sistema financiero,basada en un mayor poder de la Auditoría General de EntidadesFinancieras (control incluso de las cooperativas de crédito), unamayor limitación del crédito subsidiado de los bancos comercia-les del Estado, el acceso al crédito del BCCR para entidades fi-nancieras no bancarias en caso de falta de liquidez transitoria, lalibre captación de recursos a plazo por parte de los bancos pri-vados, la reducción de los encajes bancarios y la ampliación delas operaciones de mercado abierto, y la modernización de losbancos comerciales del Estado.

En política de comercio exterior se propuso: una reformade la administración aduanera; la ratificación del Código Adua-nero Unificado Centroamericano (CAUCA II); la revisión de lastarifas de importación (fijación de los límites máximos y míni-mos en el 20% y 10%, respectivamente); y la adopción de unsistema de reintegro de los impuestos arancelarios (duty draw -back system).

Por último en materia social, el gobierno se comprometió amejorar la cobertura de los programas sociales a raíz de los resul-tados de la Encuesta para la Medición del Nivel de Vida (LSMS).

La implementación de las políticas de reforma ha sido muydesigual en Costa Rica. La reforma que más ha avanzado ha si-do la liberalización externa, y lo ha hecho porque ella fue el ob-jetivo central de los PAE I y II y porque, sobre este aspecto, exis-tió consenso entre las principales fuerzas políticas; poco quedapor hacer en esta materia salvo seguir bajando aranceles y eli-minar algunos restos de los mecanismos de promoción de ex-portaciones.

No puede decirse lo mismo de otras reformas. La privatiza-ción del sector público empresarial, por ejemplo, también llama-da democracia económica, aún no ha sido completada. En un pri-mer momento y al amparo de los PAE I y II, se privatizó CODESAy sus filiales; sin embargo, quedan pendientes privatizaciones tanimportantes como FANAL, RECOPE, ICE, INS o los bancos estata-les, sobre las que apenas se ha avanzado a pesar de haber sidouno de los objetivos del PAE III. La descentralización funcional delpoder en los distintos organismos autónomos ha sido uno de losobstáculos permanentes en el proceso de privatización, ya que lasdistintas empresas públicas eran auténticos centros de poder polí-tico, económico y social difícilmente enajenables.

La reforma del sector financiero, si bien comenzó pronto conla aprobación de la Ley de la Moneda y la Ley Orgánica del Ban-co Central en 1984, su evolución ha sido lenta y hasta 1997, enque se permitió la captación de depósitos por parte de la bancaprivada, no puede considerarse que el sistema financiero alcan-zara un cierto nivel de liberalización. Esta lenta evolución res-ponde a las reticencias existentes en la sociedad costarricense a

3Las políticas de reforma


la banca privada tras la nacionalización bancaria de 1948, quese convirtió en un dogma.

En lo que se refiere a la reforma del Estado, poco se ha he-cho en materia presupuestaria y las distintas medidas adoptadashan respondido más a los imperativos de la coyuntura que a cla-ros y consensuados planteamientos sobre esta materia; lo mismopuede apreciarse cuando se examinan las reformas tributarias.Algo parecido puede decirse en relación con los distintos meca-nismos de regulación de precios que han estado operando en losmercados costarricenses, referidos tanto a productos de alimen-tación, en su mayoría controlados por CNP que, a pesar de ha-ber liberalizado los precios de muchos de ellos, sigue regulandootros, como servicios públicos, tradicionalmente regulados porel SNE y desde 1997 por la Autoridad Reguladora de los Servi-cios Públicos (ARESEP). Por el contrario, la reforma del sistemade pensiones ha sido uno de los aspectos con mayor desarrollo.

Tal vez la reforma en la que menos se ha avanzado haya si-do la del mercado de trabajo, en la que salvo los programas demovilidad laboral de los trabajadores públicos y algunas ligerasmodificaciones de la legislación laboral poco se ha logrado, aun-que la reinterpretación de dicha legislación sí ha tenido una granimportancia.

3.1 La liberalización del sector exterior

La política comercial reformista se articuló en cinco ejes: eldesmantelamiento del proteccionismo; la promoción de exporta-ciones no tradicionales; la política de promoción turística; elabandono del tipo de cambio fijo; y las nuevas formas de inte-gración económica. Esta nueva política comercial basada en lapromoción de exportaciones puso fin a la política de industriali-zación por sustitución de importaciones.


3.1.1. El desmantelamiento del proteccionismo

El principal objeto de actuación tanto del PAE I como delPAE II fue el sistema proteccionista costarricense, entendiendoque este era el principal causante de las distorsiones en el siste-ma de precios de la economía y, por tanto, del ineficiente funcio-namiento del mercado. Se trataba, entonces, de desmantelar elproteccionismo que había caracterizado las relaciones comercia-les de Costa Rica desde la implementación de la política de in-dustrialización por sustitución de importaciones; para ello se re-formó el sistema arancelario, se eliminaron las barreras no aran-celarias y se derogaron las exoneraciones de impuestos de quedisfrutaban los importadores.

a. El desarme arancelario

Con la aprobación en 1985 del Convenio sobre el RégimenArancelario y Aduanero Centroamericano, Costa Rica inicia unproceso de desarme arancelario tendiente a reducir la protecciónefectiva de la producción nacional frente a las importaciones. Lasmedidas de corte arancelario recogidas en ese convenio fueronesencialmente tres: la NAUCA II; la franja de protección efectiva;y las tarifas arancelarias (Monge González, 1987, pp. 55-58).

La NAUCA II (Nomenclatura Arancelaria Común Centroa-mericana) era un sistema de clasificación de mercancías, des-criptivo, simple y basado en criterios técnico-jurídicos, que vinoa sustituir a la NAUCA I. El motivo de esta sustitución fue la ina-decuación de un sistema de clasificación de mercancías, defi-ciente y solo utilizado en el MCCA, por otro basado en la No-menclatura del Consejo de Cooperación Aduanera (NCCA), ac-tualizado y suscrito por la mayoría de los países del mundo.

Se delimitó una franja de protección efectiva de entre el 50%y el 150% para determinar la tarifa nominal de los bienes finales


producidos en Centroamérica; es decir, que la aplicación de latarifa aduanera debía proporcionar a la mercancía en cuestiónuna protección efectiva superior al 50% e inferior al 150% de suvalor; se redujeron así los niveles superiores de protección. Paralas mercancías no producidas en Centroamérica no se definióninguna franja de protección efectiva, por lo que esta podía lle-gar a ser superior al 150%.

Las nuevas tarifas arancelarias que se aprobaron tenían comonovedad su aplicación sobre el valor de las mercancías (ad való-rem) y se clasificaban en dos grupos, las que se aplicaban sobrebienes no producidos en Centroamérica y las que recaían sobrebienes centroamericanos. En el primer caso, se establecían tres ni-veles de tarifas nominales, no inferiores al 5% para bienes no pro-ducidos en Centroamérica, del 10% para los insumos de uso nogeneralizado en la producción centroamericana de bienes noesenciales y superiores al 10% para los bienes finales no esencia-les; la tarifa para bienes considerados estratégicos se consideróque fuese determinada por cada país. Para el caso de mercancíascentroamericanas, si se trataba de insumos, las tarifas serían del10%, 20% o 30%, según el grado de elaboración de estos; si setrataba de bienes finales, las tarifas nominales se aplicarían respe-tando el criterio de la franja de protección efectiva.

Aún así, quedaron sin incluir en la reforma arancelaria delMCCA una serie de mercancías, bien porque debía continuar lanegociación sobre ellas, bien porque se consideró preferible darlibertad de aplicación de tarifas sobre ellas a los países miembros.

La implementación de la reforma arancelaria desde 1986 noconsiguió reducir la protección efectiva de la producción costa-rricense, aunque sí puso orden en el caótico sistema arancelariodel país y consiguió reducir los niveles máximos de protección(Fürst, 1992; Corrales y Monge, 1990). La reducción de la pro-tección efectiva no se produjo hasta que la reforma arancelariacontinuó desarrollándose según el marco del PAE II.


En 1987 Costa Rica hizo uso de la cláusula de salvaguardiarecogida en los acuerdos con el MCCA y se desmarcó de la refor-ma arancelaria centroamericana, profundizando aún más en elproceso de apertura. El nuevo paso dado por el país fue la reduc-ción paulatina entre 1987 y 1990 de las tarifas nominales, con unmínimo del 5% para insumos y bienes de capital y un máximo del40% para los bienes finales; este proceso de reducción se estruc-turó en seis pasos, con la excepción de los productos textiles, deconfección y de calzado para los que se acordaron diez pasosque concluyeron en 1992 (Fürst, 1992, pp. 29-30).

En 1996, y como consecuencia de la aplicación del CódigoAduanero Unificado Centroamericano (CAUCA II), se produjouna nueva reducción arancelaria, de forma que las tarifas de losbienes de capital se redujeron al 3%, las de insumos al 1% y lasde bienes finales al 18%. Desde 1998 se aceleró aún más el pro-ceso de desgravación arancelaria, de forma que en 2000 el 98%de las partidas arancelarias cumplían los requisitos del ConvenioArancelario y Aduanero Centroamericano; dicho convenio fijabaun arancel máximo del 15% para los bienes finales, del 10% pa-ra los bienes intermedios, de entre el 5% y el 10% para las ma-terias primas y bienes de capital que se producen en Centroamé-rica y del 0% para las materias primas y bienes de capital que nose producen en la región. Además, a finales de la AdministraciónRodríguez, y en virtud de un esfuerzo por reducir la dispersiónarancelaria, tan solo los lácteos y la carne de pollo presentabanaltos aranceles a pesar de haberse reducido significativamente(80% de protección para lácteos y 158% y 45% para la carne depollo según procesamiento).

b. La eliminación de las barreras no arancelarias

Además de los aranceles, existían en Costa Rica otras barre-ras a la importación. Las tres más relevantes eran: la necesidad


de autorización administrativa para importar productos agríco-las; el depósito previo a las importaciones; y las sobretasas. Estasrestricciones fueron prácticamente eliminadas bajo el PAE II.

En 1989 se eliminó el monopolio de importación de produc-tos agrícolas de que disfrutaba por ley el CNP, permitiendo des-de entonces que empresas privadas realizasen esas importacio-nes, en caso de escasez en el suministro y una vez agotada laoferta nacional (Fürst, 1992, pp. 32-33; Corrales y Monge, 1990,pp. 197-198).

Otra barrera no arancelaria era el depósito previo a las im-portaciones, que consistía en la entrega al BCCR de un depósi-to en colones, que podía llegar a representar el 100% del valorCIF de las importaciones para algunos productos. El dinero per-manecía en el BCCR durante uno o más meses sin devengar in-tereses hasta que éste entregaba al importador el equivalente endivisas del depósito. Esta medida funcionaba como un impues-to inflacionario, por lo que en 1989 se redujo el depósito previodesde el 50% al 1% y desapareció con la liberalización del mer-cado de divisas en 1992, después de haberse elevado hasta el70% en 1991 (Fürst, 1992, p. 32; Corrales y Monge, 1990, pp.197-198).

Las sobretasas eran impuestos específicos a la importaciónestablecidos por el BCCR sin una ley formal; éstas también fue-ron eliminadas a iniciativa del propio BCCR a partir de 1989(MIDEPLAN, 1993-g, p. 8).

Otras barreras no arancelarias como las restricciones cuanti-tativas a la importación de productos industriales o la subven-ción a los precios de los granos básicos también se eliminaronbajo el PAE II, estas últimas de forma paulatina.

Por último, conviene señalar que la aprobación en 1995de la Ley General de Aduanas, entre otras cosas, ha venido asimplificar los trámites administrativos relacionados con lasimportaciones.


c. La derogación de las exoneraciones de impuestos de importación

La existencia de exoneraciones de impuestos de importaciónpara determinadas actividades era otra causa de distorsión en elsistema de precios de Costa Rica. Dichas exenciones formabanparte del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales yconsistían en la exoneración total o parcial de los derechos deaduana y gravámenes conexos a la importación de materias pri-mas, otros insumos y bienes de capital de las industrias acogidasal contrato industrial. También estaban exoneradas del impuestode utilidades aquellas empresas con contrato industrial que rein-virtieran dichas utilidades.

Estas exoneraciones fueron eliminadas en 1987, a excepciónde la cláusula de salvaguardia, que permitía la importación dedeterminados bienes (esencialmente materias primas) con aran-celes entre el 1% y el 5% ante la inexistencia o insuficiencia deestas mercancías en la producción del MCCA (Corrales y Monge,1990, pp. 198-199). En 1992, con la aprobación de la Ley de Re-gulación de Todas las Exoneraciones Vigentes, las exenciones dederechos arancelarios quedaron derogadas definitivamente juntocon otras exoneraciones; sin embargo, quedaron a salvo las re-guladas por los contratos de exportación y de turismo.

3.1.2. La promoción de las exportaciones

La política de promoción de exportaciones no tradicionaleshacia mercados no tradicionales se basó en un sistema de in-centivos que ayudasen a modificar la estructura productiva pa-ra orientar esta hacia las citadas exportaciones. Esta política seejecutó esencialmente con tres instrumentos: el contrato de ex-portación; el régimen de admisión temporal; y el régimen de zo-nas francas. El apoyo institucional a esta política se articuló através del Centro para la Promoción de las Exportaciones y las


Inversiones (CENPRO). Junto a la exportación de productos notradicionales se incentivó también el turismo como servicio deexportación; esto se hizo por medio del contrato de turismo.

a. El contrato de exportación

El contrato de exportación ha sido el principal y más eficazinstrumento de la política de promoción de exportaciones no tra-dicionales. A pesar de su carácter decididamente intervencionis-ta, ya que trata de subvencionar las exportaciones, este instru-mento ha sido defendido por sectores del pensamiento neolibe-ral, apoyados en una interpretación muy particular del teoremadel segundo óptimo; según esta interpretación, dado que la inter-vención del Estado había provocado una distorsión en el sistemade precios generando un sesgo antiexportador, se hacía necesa-ria otra intervención del Estado, en sentido contrario, que com-pensase dicho sesgo (Corrales y Monge, 1990, pp. 201-202).

La combinación de la reducción del proteccionismo juntocon el fomento de las exportaciones debía generar un reajuste enel sistema de precios, de forma tal que actividades que antes eranrentables dejaran de serlo y otras actividades marginales o extra-marginales comenzaran a dar beneficios; de esta manera, se pre-tendía inducir un trasvase de la inversión de unos sectores aotros, generando así un cambio estructural en el sector producti-vo, por medio del cual se desarrollasen los sectores en los que elpaís podía tener ventajas comparativas.

La figura del contrato de exportación fue creada legalmenteen 1984 y entró en vigor en 1985. Dicho contrato consistía en elotorgamiento, hasta 1992, de una serie de incentivos a las activi-dades exportadoras que se pretendían fomentar (productos no tra-dicionales). Las medidas de fomento incluidas en el contrato eran:la exoneración del impuesto sobre las utilidades procedentes de


la exportación; la exoneración de los impuestos arancelarios ysobretasas temporales a la importación de bienes de capital, ma-terias primas, insumos, envases y empaques; la concesión delcertificado de abono tributario (CAT); la concesión del certifica-do de incremento de las exportaciones (CIEX); y la concesión deotros beneficios tales como tarifas portuarias menores, tasas deinterés y trámites bancarios preferenciales, depreciaciones acele-radas y trato preferencial en el otorgamiento de divisas (MongeGonzález, 1987, pp. 59-60; Fürst, 1992, p. 17).

El contrato de exportación presentaba dos variedades, elcontrato de exportación directo y el contrato de exportación in-directo. La primera variedad estaba destinada a aquellas activi-dades que exportaban directamente, bien porque fueran comer-cializadoras, bien porque fueran productoras-exportadoras,mientras que la segunda variedad se aplicaba a empresas que fa-bricaban bienes intermedios utilizados en la producción de bie-nes exportables. La diferencia entre ambos contratos consistía enque mientras para el primero se concedían todas los incentivosanteriormente citados, para el segundo se excluían el CAT y elCIEX. La justificación de la segunda variedad se encontraba en elhecho de que de no gozar estas de dichas ventajas, las empresasexportadoras podían adquirir insumos sustitutivos del exterior envirtud de su contrato de exportación directo (Monge González,1987, pp. 60-64).

De todos los incentivos recogidos en el contrato de expor-tación, el más significativo y polémico fue el CAT. Este certifica-do, existente desde 1972, era un subsidio en forma de bono ne-gociable que el Estado pasó a otorgar por un período de 10 añosa las empresas que disfrutaban del contrato de exportación; di-cho bono podía ser utilizado incluso para el pago del impuestosobre la renta. El CAT se concedía por un monto de entre el 15%y el 30% del valor FOB de sus exportaciones, siempre que el va-lor agregado nacional (VAN) de dichas exportaciones fuese su-perior al 35%. Se establecía una escala según la cual: si el VAN


se encontraba entre el 35% y el 50%, el CAT sería del 15%; si elVAN estaba entre el 51% y el 65%, el CAT sería del 20%; y si elVAN se situaba por encima del 66%, el CAT se elevaría hasta el25%. Además, atendiendo al mercado al que se dirigiera el pro-ducto, podía concederse un 5% más de CAT (Fürst, 1992, pp. 18-20; MIDEPLAN, 1993-g, pp. 8-10).

El contrato de exportación era administrado por el ConsejoNacional de Inversión (CNI), el cual decidía sobre la concesión del5% de mejora y supeditaba la aplicación de la escala a los com-promisos internacionales firmados por el país. En este sentido, lainclusión de Costa Rica en la Iniciativa para la Cuenca del Caribeimpidió que los productos exportados a Estados Unidos disfrutasende un CAT superior al 15%. El CNI gozaba de una gran discrecio-nalidad para conceder los CAT (MIDEPLAN, 1993-g, pp. 8-10).

De acuerdo con la filosofía del PAE II y ante las críticas delos sectores neoliberales del país, que argumentaban que los CATgeneraban más distorsiones de las que compensaban, se empren-dió en 1990 una reforma del contrato de exportación que rigió apartir de 1993. En primer lugar, se estableció un impuesto espe-cífico del 15% sobre el valor del CAT. En segundo lugar, se pro-longó el período de vigencia del contrato de exportación hasta1999 para aquellas empresas que aceptaran reducir sus CAT enun 30%, mientras que las que no aceptaron perdieron su contra-to en 1996. En tercer lugar, se redujo la escala de los CAT en1991 al intervalo 8%-12% y se acordó un cronograma de reduc-ción anual hasta llegar a una escala 3%-5% en 1996. Y en cuar-to lugar, a partir de 1993 dejaron de concederse los CAT, que sehacía por un período de 10 años; así para el 2003 habrá desapa-recido este instrumento (Fürst, 1992, pp. 43-45; Muñoz y Pache-co, 1999, pp. 73-76).

En 1998, en virtud de una nueva reforma, los CAT pasaron aser ingresos gravables sujetos al pago del impuesto sobre la ren-ta y se endurecieron los controles para evitar el fraude en rela-ción con este instrumento.


Los CAT llegaron a representar el 6,3% de las exportacionesno tradicionales en 1990 y desde entonces han ido reduciendosu importancia situándose en 2000 en el 1,6% del valor de lasexportaciones no tradicionales, siendo ya una figura por extin-guir en virtud de los compromisos adquiridos en el seno de laOMC (Tabla 3.1).

TABLA 3.1CERTIFICADOS DE ABONO TRIBUTARIO Y

EXPORTACIONES NO TRADICIONALES (1985-2000)

Año CAT ENT CAT/ENT

1985 675,8 24.911,5 2,71986 975,0 30.301,2 3,21987 2.395,7 40.907,2 5,91988 1.790,3 61.579,9 2,91989 4.293,8 84.175,4 5,11990 5.931,5 94.715,6 6,31991 7.478,5 140.274,8 5,31992 7.423,7 208.138,8 3,61993 6.243,7 252.734,8 2,51994 10.903,5 303.160,8 3,61995 12.526,8 411.348,1 3,01996 14.856,2 551.452,7 2,71997 19.076,4 734.155,4 2,61998 28.470,0 1.126.646,5 2,51999 37.610,6 1.621.062,6 2,32000 24.994,9 1.532.783,0 1,6

Fuente: elaboración propia a partir de datos de MIDEPLAN (2001-a).CAT: valor de los certificados de abono tributario en millones de colones; ENT: va-lor de las exportaciones no tradicionales en millones de colones; CAT/ENT: co-ciente entre el valor de los certificados de abono tributario y de las exportacionesno tradicionales en términos porcentuales.

Respecto de las exoneraciones de impuestos, los contratosde exportación otorgados desde 1990 excluían las exenciones


del impuesto sobre las utilidades. Por otro lado, el certificado deincremento de las exportaciones (CIEX) y las tarifas portuariasmenores tuvieron escasa, cuando no nula, aplicación (Corrales yMonge, 1990, p. 202). El acceso preferencial al crédito se articu-ló a través del Fondo para el Financiamiento de Proyectos de In-versión (FODEIN), dirigido a las inversiones para la producciónmanufacturera o agrícola de exportación, y del Fondo para el Fi-nanciamiento de las Exportaciones (FOPEX), el cual se alimenta-ba fundamentalmente de recursos internacionales procedentesdel BID y del Banco Mundial.

En 1996 vencieron los contratos de exportación y entró envigor el régimen devolutivo de derechos, mecanismo por mediodel cual los aranceles pagados por insumos incorporados a unproducto de exportación son devueltos; dado que dicho régi-men no discrimina según mercados de destino, las exportacio-nes a Centroamérica se ven favorecidas por este (MIDEPLAN,1997-a, p. 106).

b. El régimen de zonas francas

El régimen de zonas francas procesadoras de exportación yparques industriales comenzó a funcionar en 1981 y fue reforma-do y privatizado en 1985. Una zona franca consiste en la delimi-tación física dentro del territorio nacional de un parque industrialdonde se establecen industrias manufactureras, por lo general decapital extranjero, acogidas a una serie de incentivos, como sonla exoneración total de impuestos o los procedimientos expediti-vos de exportación (MIDEPLAN, 1992, pp. 11-112). Las zonasfrancas son consideradas como mercados de exportación paralas empresas nacionales, las cuales pueden acogerse a los incen-tivos para la promoción de exportaciones, entre ellos los CAT.

No obstante, este régimen tuvo escasa repercusión en la pro-moción de las exportaciones hasta mediados de los años noventa


(en 1994 representaba tan solo el 11,9% de las exportaciones to-tales) y no fue hasta finales de la Administración Figueres cuan-do dicho régimen comenzó a tener importancia, coincidiendocon la instalación en el país de Ia multinacional INTEL. En 1999las exportaciones de las zonas francas representaron el 53,6% delas exportaciones totales, aunque en 2000, ante una contracciónde las exportaciones de INTEL, pasaron a representar el 49,8%.

La legislación costarricense permitía que hasta el 49% de laproducción de las zonas francas se destinara al mercado interno,sujeta, claro está, al abono de los derechos de aduanas por el to-tal del valor agregado fuera del país. Sin embargo, una reformalegislativa de 2000 redujo dicho porcentaje al 25%, con el pagoahora derechos de aduanas por el valor total del producto; en di-cha reforma se establecieron además las cantidades mínimas deinversión en activos fijos que las empresas que decidan acoger-se a este régimen deben efectuar (150 mil de dólares si se insta-lan dentro del Parque de Zona Franca y 2 millones de dólares silo hacen fuera) (MIDEPLAN, 2001-b, p. 121).

Las principales actividades industriales acogidas a esterégimen eran en 1998 la textil (24,1% de las empresas), la elec-trónica (12,1% de las empresas), la metalmecánica (10,3% de lasempresas), la joyería y la agroindustria, siendo las empresas tex-tileras y metal-mecánica las que presentaban en 1998 un mayordinamismo exportador (45% y 38% de las exportaciones totalesde las zonas francas, respectivamente) (Muñoz y Pacheco, 1999,pp. 76-77). No obstante, la importancia que tiene INTEL en elconjunto de las exportaciones costarricenses ha venido a alterarposteriormente todos estos porcentajes, ya que por sí sola INTEL,que produce componentes electrónicos para microprocesadores,representaba en 1999 más del 70% de las exportaciones del ré-gimen de zona franca.

Está previsto que en 2003 desaparezca este régimen y todaslas empresas acogidas a él pasen a exportar por medio de laventanilla única y a tributar a la Hacienda costarricense como


cualquier otra empresa; ello sería muy beneficioso para las ar-cas del país, ya que las actuales exoneraciones en la práctica loque hacen es subvencionar el gasto público de los países don-de se ubican las casas matrices de las empresas de las zonasfrancas, por cuanto los impuestos que no pagan por sus benefi-cios en Costa Rica los abonan en dichos países, mientras que enmuchos casos tendría un efecto neutro para la contabilidad delas multinacionales.

c. El régimen de perfeccionamiento activo

Más conocido como maquila, el régimen de admisión tem-poral, posteriormente denominado de perfeccionamiento acti-vo, comenzó a aplicarse en Costa Rica en 1973 y fue modifica-do en 1983 y 1984. Mediante este sistema, las empresas podíanrecibir dentro del territorio nacional mercancías, destinadas a laexportación una vez sometidas a procesos de elaboración, repa-ración, reconstrucción o montaje, sin que dicha importación es-tuviera gravada por ninguna clase de tributo (MIDEPLAN, 1992,pp. 111-112).

El régimen de admisión temporal fue sustituido en 1997 porel régimen de perfeccionamiento activo, que adoptó dos moda-lidades; una, para los que reexportasen toda su producción fue-ra de Centroamérica, por la que no se pagan impuestos por losinsumos importados; y otra, para los que destinasen parte de suproducción al mercado interno, por la que deben abonar im-puestos por la maquinaria y equipos importados en una propor-ción equivalente a la parte de producción que destinan al mer-cado nacional (MIDEPLAN, 1998-a, p. 171).

Las mercancías que se importan según este régimen son fun-damentalmente maquinaria, equipo, insumos intermedios y ma-terias primas, mientras que el valor agregado nacional lo aportala mano de obra y algunas materias primas costarricenses.


Sus efectos sobre el empleo, la demanda interna, la entradade divisas, la producción y las exportaciones (18,5% del total en1993, máximo histórico) han sido bastante limitados, y la com-petencia de otros países de la región desde mediados de los no-venta, como El Salvador, ha reducido aún más su importancia.Este régimen agrupaba a mediados de los años noventa más de300 empresas, el 99% industriales, de las que un 70% eran tex-tiles, un 18% ensambladoras, un 7% metal-mecánicas y un 4%electrónicas; sin embargo, sus exportaciones nunca superaronlos 500 millones de dólares y en 2000 ni siquiera alcanzaban los400 millones de dólares, representando solo el 6,8% del total delas exportaciones (Tabla 4.10).

d. Las instituciones para el fomento de las exportaciones

Junto con todas estas medidas de promoción de las exporta-ciones se crearon o reformaron en Costa Rica una serie de insti-tuciones, tales como el Ministerio de Exportaciones (MINEX) en1986 (transformado en 1996 en el Ministerio de Comercio Exte-rior -COMEX-), el Consejo Nacional de Inversiones en 1984, o laCoalición de Iniciativas de Desarrollo (CINDE), con aporte de ca-pital privado. Pero de todas estas instituciones destacan dos porel protagonismo que tuvieron en la política de promoción de ex-portaciones, el CENPRO y la Ventanilla Única de Exportaciones.

El Centro de Promoción de las Exportaciones y la Inversión(CENPRO) fue creado en 1968 y ha sido el encargado de incenti-var el desarrollo de relaciones con compradores extranjeros. Esteorganismo cobró mayor relevancia bajo la política de promociónde exportaciones no tradicionales; entre sus cometidos se encontra-ban la asesoría técnica, la investigación de mercados, la participa-ción en ferias internacionales y la capacitación en materia exporta-dora. En 1996 el CENPRO se fusionó con el Consejo Nacional deInversiones y con la Corporación de Zonas Francas, dando lugar


al nacimiento de la Promotora de Comercio Exterior de Costa Ri-ca (PROCOMER).

Pero, sin duda, el servicio más apreciado por los exportado-res ha sido la Ventanilla Única de Exportaciones, una oficina, consucursales en los principales puertos de embarque, que desde1984 ha centralizado la gestión de las exportaciones, realizadaanteriormente por varias entidades, agilizando así todos los trámi-tes burocráticos y encargándose además de la recopilación y di-vulgación de datos estadísticos sobre comercio exterior. Este ser-vicio se desarrolló fundamentalmente según el marco del PAE II.

e. El contrato de turismo

Por lo que se refiere a la política de promoción turística, es-ta arranca de la Ley de Incentivos para Desarrollo Turístico de1985 (Asamblea Legislativa, 1985-b), en la que se clasificabancomo actividades turísticas y, por tanto, susceptibles de acoger-se a sus beneficios: los servicios de hotelería; el transporte aéreoy acuático de turistas; las agencias de viajes receptoras de turis-tas; y el arrendamiento de vehículos para el turismo.

Pero no solo se ha promovido el turismo por medio de estaley, que ha incidido en el sector por el lado de la oferta. Otroselementos también han sido relevantes, sobre todo los que hanpretendido actuar sobre la demanda; ha destacado sin duda elesfuerzo por vender la imagen de Costa Rica como un paraísonatural donde se protege el medio ambiente y se fomenta la cul-tura de la paz, esfuerzo que ha llevado al Instituto Costarricensede Turismo (ICT) a participar en toda clase de ferias y de eventosde promoción del país (MIDEPLAN, 1998-a, p. 342).

A pesar de todo ello, la principal herramienta de la políticade promoción del turismo fue la ley de incentivos. Los benefi-cios de dicha ley se regulaban a través del contrato de turismo,concedido por el ICT, teniendo en cuenta una serie de criterios,


como la contribución a la balanza de pagos, la utilización deinsumos nacionales, la creación de puestos de trabajos, losefectos en el desarrollo regional, la modernización y diversifi-cación de la oferta turística o los incrementos de la demandaturística.

Los incentivos turísticos han sido muy diversos y específicospara cada actividad. Entre los incentivos más comunes estaban:la exoneración de los tributos y sobretasas de importación de in-sumos necesarios para el desarrollo de las actividades turísticas;y la depreciación acelerada de las inversiones en el impuesto so-bre la renta. Entre los incentivos específicos destacaban: la auto-rización para el cambio de moneda en los establecimientos ho-teleros; el suministro de combustible a precios internacionalespara el transporte aéreo; la reserva en exclusiva del transporteacuático de turistas a embarcaciones de bandera costarricense; ola deducción en el impuesto sobre la renta de las empresas de losprogramas de vacaciones de turismo para sus empleados, siem-pre que fueran dentro del territorio nacional. Los contratos de tu-rismo se concedían por un plazo máximo de 12 años, salvo losde hostelería que podían ser hasta de 25 años, debido a las gran-des inversiones que requieren. Con estas medidas el contrato deturismo se convirtió en una herramienta de promoción de expor-taciones no tradicionales (los servicios turísticos no eran tradicio-nales), al igual que el contrato de exportación.

En 1994, como consecuencia de los desequilibrios presu-puestarios, se introdujeron algunas modificaciones que afectaronel contrato de turismo. En primer lugar, se redujo la exoneracióndel impuesto territorial de 12 a 6 años; en segundo lugar, se anu-ló la exoneración de aranceles de las importaciones de bienespara los restaurantes; y en tercer lugar, se estableció la obliga-ción, para las empresas de alquiler de automóviles, de abonar lamitad de los gravámenes correspondientes a la importación delos vehículos.


Por otro lado, durante la Administración Rodríguez se elimi-nó la posibilidad que tenían las empresas de deducir del impues-to sobre la renta el 50% de las cantidades invertidas en activida-des turísticas.

3.1.3. La búsqueda de un tipo de cambio realista

Otro de los elementos que fue modificado en aras de unamayor apertura de la economía fue el tipo de cambio; se pasó deun tipo de cambio fijo sobrevaluado, que contribuía al protec-cionismo, abaratando artificialmente las importaciones de insu-mos, a un tipo de cambio flexible, que trataba de ser neutral an-te las relaciones comerciales al mantener un tipo de cambio realestable. Para ello se aplicaron dos políticas cambiarias distintas,las minidevaluaciones, entre 1983 y 1992 y desde 1995 en ade-lante, y la flotación controlada, entre 1992 y 1995.

a. Las minidevaluaciones

La crisis cambiaria que se desató en Costa Rica a partir dela devaluación del colón en 1981 obligó al Gobierno a modifi-car la política cambiaria, abandonando de esta forma el tipo decambio fijo que había caracterizado al colón a lo largo de suhistoria. Sucesivas devaluaciones entre 1981 y 1983 conduje-ron a estabilizar el tipo de cambio nominal sin que estas medi-das se reflejasen en los precios internos, al contrario de lo quesucedió con la maxidevaluación de 1981. Con la adopción deuna nueva política cambiaría a finales de 1983 se iniciaba elprimer periodo de las minidevaluaciones que alcanzaría hasta1992 (MIDEPLAN, 1993-g, pp. 5-6).


TABLA 3.2TIPO DE CAMBIO E ÍNDICE DEL TIPO DE

CAMBIO FECTIVO REAL PROMEDIO (1980-2000)

Año TCP ITCER*

1980 9,56 83,931981 21,42 11,841982 38,46 87,191983 41,09 73,381984 44,53 74,451985 50,51 74,901986 56,02 83,231987 62,77 93,011988 75,80 100,581989 81,51 95,621990 91,61 96,331991 122,50 104,951992 134,50 101,281993 142,19 101,081994 157,07 101,511995 179,73 99,451996 207,68 100,561997 232,60 100,001998 257,19 99,801999 285,68 100,952000 308,19 99,22

Fuente: MIDEPLAN (2001-a) y elaboración propia a partir de BCCR (2001)y datos suministrados por el BCCR. * La serie no es homogénea; para los años 1980-1994 se ha aplicado uncambio de base en el ITCER con base en 1992 elaborado por el BCCR conanterioridad al cambio de metodología; para los años 1995-2000 los datosproceden del nuevo cálculo realizado por el BCCR. TCP: promedio anualdel tipo de cambio colon / dólar promedio de compra y venta; ITCER: índi-ce del tipo de cambio efectivo real multilateral promedio anual con año ba-se en 1997.


La política de minidevaluaciones consiste en una devalua-ción progresiva del colón por medio de ajustes diarios de peque-ña cuantía, de forma tal que se consiguiese estabilizar el tipo decambio real; se pretende, por tanto, que el tipo de cambio jue-gue un papel neutro en la política comercial, sin fomentar la de-valuación competitiva, pero impidiendo que la sobrevaloraciónde la moneda perjudique a las exportaciones.

En este sentido, las minidevaluaciones del primer períodofueron eficaces y el tipo de cambio real se estabilizó (Tabla 3.2).Este manejo prudente de la política cambiaria pudo realizarsegracias a que Costa Rica no necesitó generar un importante su-perávit comercial para hacer frente al pago de la deuda, a dife-rencia de otros países, ya que la pronta y eficaz negociación deesta y las entradas de divisas en forma de cooperación interna-cional vinieron a suplir esa necesidad. Este hecho diferencialpermitió además un mejor control de la inflación (inexistencia dehiperinflación). La certeza en el alza progresiva del tipo cambio,bajo esta política de minidevaluaciones, llevó a la generación deunas expectativas de inflación. Se fomentó así una inflación iner-cial basada en indiciación de salarios y precios en función de lainflación esperada. Desde esta política, el tipo de cambio seguíasiendo fijado por el BCCR y el mercado de divisas seguía siendomonopolio de los bancos comerciales del Estado, al tiempo quese toleraba un mercado negro de divisas.

El retorno a la política de minidevaluaciones no se produci-ría hasta 1995, tras las dificultades surgidas en 1994 para mante-ner estable el tipo de cambio real.

b. La flotación controlada

En 1992 y siguiendo los compromisos del PAE II, se produjouna nueva modificación de la política cambiaria: se liberalizó el


mercado de divisas, lo que permitió así al sector privado partici-par en él (MIDEPLAN, 1998-a, p. 342).

Al mismo tiempo, se abandonó la política de minidevalua-ciones y el tipo de cambio del colón pasó a ser fijado en el mer-cado. Este hecho supuso una mayor dificultad para mantener untipo de cambio real estable, ya que la única forma de influir enel tipo de cambio nominal que desde entonces tenía el BCCR erapor medio de la compra-venta de divisas en el mercado; esta me-dida generó un sistema de tipo de cambio conocido como de flo-tación controlada o flotación sucia, donde la actuación delBCCR se encuentra limitada por su nivel de reservas de divisas ydonde la competitividad de la economía costarricense juega unpapel relevante. En este sentido, se ha producido desde media-dos de los noventa una gran estabilidad del tipo de cambio realdel colón (Tabla 3.1).

En 1995 la política cambiaria sufrió un reajuste. Se eliminóel impuesto por cambio de divisas, se redujo significativamenteel diferencial cambiario cobrado por el BCCR y se suprimió laobligación que tenían los exportadores de vender a dicho bancoel 20% de las divisas obtenidas. Pero lo más importante fue quese abandonó el régimen de flotación sucia y se volvió al de mi-nidevaluaciones diarias (MIDEPLAN, 1996-a, pp. 103-104).

3.1.4. Las nuevas formas de integración

El proceso de apertura de Costa Rica condujo a una modifi-cación en las formas de inserción internacional de su economía;se pasó de un modelo de integración económica basado en unaunión aduanera a otro modelo de integración basado en áreas delibre comercio.

Los intentos por reactivar el MCCA dieron como resultado lamodificación de las estructuras arancelarias y la conformacióndel Sistema de Integración Centroamericano (SICA); sin embargo,


en la práctica, ante el número de productos excluidos de losacuerdos, la utilización de las cláusulas de salvaguardia y la noaplicación en algunos países de los aranceles acordados, elMCCA ha funcionado más como un área de libre comercio quecomo una unión aduanera (González Fernández, 1993, pp.231-232; Calvo, 1994, pp. 143-162; Berzosa et al., 1996, pp.421-431).

Junto a su pertenencia al MCCA, Costa Rica participa deotros procesos de integración, la Iniciativa para la Cuenca delCaribe, los Tratados de Libre Comercio con México, Canadá,Chile, República Dominicana y Panamá, y el Área de Libre Co-mercio de las Américas (ALCA).

La Iniciativa para la Cuenca del Caribe fue una propuestalanzada por el presidente Reagan en 1984, que se articulaba enun conjunto de medidas económicas destinadas a dar o reforzarla estabilidad política de los países de la región que trataban deconsolidar sus democracias y alejarse de las situaciones de gue-rra. De todas estas medidas la más relevante fue la constituciónde una zona unilateral de libre comercio, por medio de la cuallos países de la región aprovechaban un conjunto de franquiciasque les permitían introducir sus productos en Estados Unidos.

En 2000, gracias en parte a las gestiones de la diplomaciacostarricense, se consiguió que Estados Unidos otorgara a lospaíses miembros de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe losmismos beneficios y condiciones de acceso al mercado esta-dounidense que los que goza México en virtud de su pertenen-cia al TLC (NAFTA por sus siglas en inglés), además de prolon-gar la vigencia de la Iniciativa hasta 2008 o hasta la entrada envigor del ALCA.

Teniendo en cuenta que entre 1985 y 2000 las relaciones co-merciales de Costa Rica con este país representaron el 39,9% deltotal del comercio exterior, excluidos regímenes especiales(28,4% si se incluyen el comercio de estos regímenes de los quese desconoce el origen y el destino de los productos), Estados


Unidos es sin duda el principal socio comercial de Costa Rica;por ello, la Iniciativa para la Cuenca del Caribe ha jugado un pa-pel más relevante en la apertura y en la integración internacionalde la economía que el propio MCCA, que solo representó en elmismo período el 10,4% del comercio exterior costarricense, ex-cluidos regímenes especiales (7,4% si se incluyen).

Como una de las condiciones para participar en la Iniciativapara la Cuenca del Caribe, Costa Rica solicitó su adhesión alAcuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) como obser-vador en 1984, iniciando así un proceso de negociación queconcluyó con su incorporación a este a finales de 1989. Tras latransformación de dicho acuerdo en la Organización Mundialdel Comercio (OMC) en 1994, Costa Rica pasó a formar parte dedicha institución, comprometiéndose así con los principios dellibre comercio.

En la misma línea destaca el Tratado de Libre Comercio conMéxico, firmado en 1994, que obedece más a una estrategia pa-ra una futura integración en el Área de Libre Comercio de Amé-rica del Norte (NAFTA) que a una necesidad de integración conuna economía con la que el intercambio comercial no era a prin-cipios de los noventa especialmente significativo. Entre 1985 y1994 el comercio exterior con México, excluidos regímenes es-peciales, representó 3,3% del total, siendo las exportaciones aMéxico el 1,3% de las exportaciones totales y las importacionesel 4,8% de las totales; para el período 1995-2000, las relacionescomerciales con este país representaron el 5,2% del total, las ex-portaciones el 1,9% y las importaciones el 7,5%.

Además, en 1999 se suscribió el Tratado de Libre Comercioentre Centroamérica y República Dominicana, y en 2001 el Tra-tado de Libre Comercio entre Centroamérica y Chile. Por su par-te, Costa Rica también suscribió en 2001 un Tratado de Libre Co-mercio con Canadá, país con el que el comercio exterior, exclui-dos regímenes especiales, representó para el período 1985-2000el 1,7% del total, siendo las exportaciones el 1,9% del total y lasimportaciones el 1,5% del total.


Durante la Administración Rodríguez también se mantuvie-ron negociaciones entre Centroamérica y Panamá, para reformarel Tratado de Libre Comercio de 1973, y entre Costa Rica y Tri-nidad y Tobago, para suscribir un Tratado de Libre Comercio.

Así, pues, Costa Rica parece haber apostado por el modelode integración propuesto en la Iniciativa para las Américas, ba-sado en la constitución de sistemas preferenciales y áreas de li-bre comercio de carácter bilateral, que permitan en un futuro ge-neralizar estos acuerdos a todo el continente americano, y no so-lo a América Latina. Dicho proyecto parece tomar cuerpo en elALCA, un proceso de integración en curso que arrancó en 1994a iniciativa estadounidense y que, tras sucesivas rondas de nego-ciación, se espera que se concluya en el año 2005 con la firmade un acuerdo continental. Costa Rica ha participado activamen-te en las distintas negociaciones y ha sido uno de los principalesimpulsores del proceso.

3.1.5. La captación de capitales extranjeros

Como ya se señaló con anterioridad, la apertura exterior nosolo abarca la apertura comercial, sino que también tiene quever con los movimientos internacionales de capitales. En estesentido, las medidas que más importancia han tenido en la cap-tación de capitales extranjeros fueron la renegociación de ladeuda y los distintos convenios de cooperación internacional,por medio de los cuales fluyó a Costa Rica un importante volu-men de ayuda oficial al desarrollo, tanto bilateral como multila-teral (véase apartado 2.3.2).

Pero no solo estos elementos justifican la entrada de capita-les en Costa Rica, ya que las partidas de inversión extranjera pri-vada dependen de factores diferentes. En primer lugar, el proce-so de liberalización financiera externa se convirtió en el princi-pal instrumento de atracción de capitales extranjeros privados,


destacando entre las medidas adoptadas la modificación de la po-lítica cambiaria (véase apartado 3.1.3) y la liberalización de lacuenta de capitales, permitiendo la libre disposición de divisas,en un primer momento, a los exportadores e importadores, y des-de 1992, al resto de los propietarios de divisas (MIDEPLAN, 1993-e, pp. 6-7). Tras estas modificaciones, en Costa Rica existe liber-tad de movimientos capitales, pudiéndose tanto introducir capita-les extranjeros en el país como repatriar estos o sus rendimientos,sin limitación alguna (Guardia Quirós, 1992, pp. 52-54).

En segundo lugar, la estabilidad política y económica (véan-se apartados 2.2 y 2.4.3) fue otro de los incentivos para la inver-sión extranjera, que, en concreto, presta mucha atención al ma-nejo de los equilibrios macroeconómicos, por lo que las políti-cas de estabilización se convirtieron también en un instrumentopara la captación de capitales, en la medida en que contribuyena reducir el riesgo-país, favoreciendo así la inversión extranjeradirecta de largo plazo.

En tercer lugar, la existencia de oportunidades de negocio enel país fue otro importante incentivo; en este sentido, destacan laeliminación de monopolios públicos, la privatización del sectorpúblico empresarial, así como los regímenes especiales de zonasfrancas y de admisión temporal (ahora perfeccionamiento activo)(véanse apartados 3.1.2, 3.2.6 y 3.3).

En cuarto lugar, el control del mercado de valores por mediode la Comisión Nacional de Valores, adscrita la BCCR, aporta ga-rantías a los inversores extranjeros (Espinosa, 1996, pp. 26-27).

En quinto lugar, el Tratado de Libre Comercio con Méxicoda un trato favorable a las inversiones procedentes de dichopaís, que están dirigiéndose a sectores claves como los mediosde comunicación, la banca o los centros comerciales. Ademásde dicho acuerdo, Costa Rica ha negociado durante las Admi-nistraciones Figueres y Rodríguez distintos tratados bilateralesde promoción y protección recíproca de inversiones, estando envigor muchos de ellos (Suiza, Alemania, Reino Unido, Francia,


Chile, Corea, Bolivia, Taiwán...) (COMEX, 1998-a, pp. 41-42;MIDEPLAN, 2001-b, pp. 119-121).

Y en sexto lugar, la inversión extranjera directa puede apro-vechar, en este contexto de atracción, las ventajas competitivasque posee el país, que aunque no son fruto de las políticas deajuste estructural, favorecen las inversiones extranjeras. Dichasventajas son la buena cualificación de la mano de obra, la fle-xibilidad y diversificación de la oferta educativa, la posicióngeográfica del país y su infraestructura política, social y cultural,los acuerdos comerciales con Estados Unidos, la Unión Euro-pea, el MCCA, México, Canadá, Chile y República Dominica-na, y los recursos basados en la biodiversidad aún no explota-dos (COMEX, 1998-a, pp. 25-26).

3.2 La reforma del Estado

La reforma del Estado fue el objetivo central del PAE III apro-bado en 1995, lo cual indica que poco se había avanzado en es-te sentido desde que comenzó a implementarse el modelo refor-mista neoliberal. Reformar el Estado era una tarea delicada quechocaba de plano con los fundamentos más profundos del mar-co intervencionista, de ahí la timidez de esta reforma y el difícilconsenso sobre ella.

Sin contar algunos avances notables en aspectos puntuales,las principales modificaciones legislativas sobre este asunto nose produjeron hasta que la gestión de la Administración Figueres,durante su primer año, se mostró del todo ineficiente para con-trolar el déficit público y fue necesario un acuerdo con la oposi-ción (Pacto Figueres-Calderón); por medio de dicho acuerdo, seobtuvo el consenso necesario para aprobar medidas legislativasde reforma del Estado, que habían sido bloqueadas por el PLNen la Administración Calderón.


Los intentos de la Administración Rodríguez por continuarcon esta reforma se han visto en gran medida bloqueados por laoposición del PLN en la Asamblea Legislativa (privatización delINS y del BCR), en unos casos, y contestados duramente por partede la sociedad civil en la calle (el combo energético –apertura delmonopolio de electricidad y telecomunicaciones y modernizacióndel ICE–), en otros casos. No obstante se consiguieron algunosavances en materia de pensiones y de políticas monetaria y fiscal.

3.2.1. La reforma del Banco Central

La reforma del Banco Central de Costa Rica (BCCR) ha sidotardía, ya que la nueva Ley Orgánica del Banco Central (LOBC)no fue aprobada hasta 1995; hasta esa fecha rigió la vieja ley delmismo nombre, aprobada en 1953 y varias veces modificada.Con la nueva LOBC se ha tratado de dotar al BCCR de una ma-yor independencia para que pueda cumplir con los objetivosfundamentales de garantizar la estabilidad interna (precios) y ex-terna (cambio) y, una vez alcanzados estos, contribuir al logro deotros objetivos, tales como la promoción del desarrollo, el buenuso de las reservas monetarias internacionales, la eficiencia delsistema de pagos o la estabilidad, eficiencia y competitividad delsistema de intermediación financiera. Antes de 1995, el controlde la inflación no era el objetivo principal, sino que ocupaba elcuarto lugar, tras la promoción del desarrollo, la del pleno em-pleo y la asignación de crédito a actividades prioritarias (Redon-do, 1996, pp. 4-5).

A pesar de esto, desde 1982 se fueron introduciendo impor-tantes modificaciones en la LOBC con el objeto de permitir unfuncionamiento más ortodoxo de la autoridad monetaria, par-ticularmente dedicadas a frenar el comportamiento cuasi-fis-cal del BCCR (Delgado y Vargas, 1990) y a liberalizar el siste-ma financiero.


a. Las modificaciones de la LOBC

Aunque ya vimos como evolucionó la política de tipo decambio (véase apartado 3.1.3), conviene señalar algunas de lasmás importantes modificaciones que sufrió la LOBC en materiade control de cambio. En 1982 se aprobó una ley destinada aunificar el tipo de cambio que modificó algunos artículos de laLOBC, confiriéndole al BCCR el monopolio de la negociación dedivisas de forma que pudiera controlar su volumen. Dichas me-didas consiguieron efectivamente la unificación y la estabilidaddel tipo de cambio en 1983, aunque al mismo tiempo, al elimi-nar las casas de cambio, se generó un mercado informal de divi-sas (mercado negro y mercado off-shore). En 1992, cuando seabandonó el sistema de minidevaluaciones, se liberalizó el mer-cado cambiario, permitiéndose incluso la captación de depósitosy los préstamos en dólares por parte de los distintos intermedia-rios financieros (Espinosa, 1996, pp. 20 y 29).

En lo que se refiere a las funciones del BCCR como ente su-pervisor del sistema financiero, la Ley de Modernización Finan-ciera de 1988 autorizó el ente a intervenir, sin autorización judi-cial, cualquier entidad financiera que estuviera bajo la supervi-sión de la Auditoría General de Entidades Financieras (AGEF).Asímismo, se confirió a la AGEF mayor autonomía respecto delBCCR, pasando de ser un departamento de este a ser un organis-mo adscrito, y se le asignaron las competencias de fiscalizar to-das las entidades, bancarias y no bancarias, públicas y privadas,que operasen en la intermediación financiera en Costa Rica, in-cluidos el BCCR y las Bolsas de Comercio. Otra medida recogi-da en dicha ley y que afectó al funcionamiento del BCCR, fue laautorización a este para regular los grupos económicos y evitarasí la concentración del crédito o que los bancos privados fue-ran la vía de financiación de otras empresas de sus socios (Espi-nosa, 1996, pp. 22-23).


La política de tipos de interés había sido utilizada tradicio-nalmente en Costa Rica como política crediticia más que comopolítica monetaria; sin embargo, en este periodo se trató de re-ducir sus efectos distorsionadores sobre el conjunto de la econo-mía. En este sentido, se acometieron actuaciones tanto sobre lostipos de interés como sobre los topes de cartera, al objeto de li-beralizar el crédito.

Así, en el primer caso, se pasó de la fijación por parte delBCCR de las distintas tasas de interés activas y pasivas por secto-res de actividad, a un sistema de bandas, en 1984, en el que losintermediarios podían fijar libremente sus tipos; de ahí se pasó ala eliminación de las restricciones, en 1989, con la excepciónhecha de la tasa activa mínima, modificada en 1992 y fijada enla tasa básica (LIBOR más 0,5) más tres puntos; en 1990, se pro-hibió además la existencia de tipos de interés distintos para lamisma actividad, salvo que poseyesen riesgos diferentes (Espino-sa, 1996, pp. 18, 24-25 y 28-29).

En el segundo caso, los topes de cartera, es decir, la obliga-ción de destinar porcentajes determinados de los recursos de lasentidades financieras a ciertos sectores, se fueron liberalizandopoco a poco; primero fue la liberalización de las secciones finan-cieras de los bancos, ya en 1978; posteriormente, en 1984, sepermitió a las secciones comerciales colocar sus recursos sin to-pes, con excepción hecha del rubro de otras actividades, que en1991 se amplió hasta el 40% de la cartera y en 1992 se eliminó(Espinosa, 1996, pp. 18-19, 25 y 29).

De esta forma, el BCCR fue abandonando su papel de direc-tor de la política crediticia dejándola en manos del libre funcio-namiento del mercado financiero; con ello se renunciaba a unode los principales instrumentos de la política de desarrollo pro-pia del marco intervencionista.

La política monetaria del BCCR durante este período estuvomarcada por la utilización cada vez más intensa de los instrumen-tos tradicionales, es decir, del encaje bancario, de las operaciones


de mercado abierto y del redescuento, que fueron puestos al ser-vicio del control de la oferta monetaria (González y Mesalles,1993, p. 43).

Las operaciones de mercado abierto, que tuvieron un mayorprotagonismo hasta 1985, se basaban en la compra, no de bonosdel Estado, sino de Bonos de Estabilización Monetaria (BEM) delpropio BCCR. En 1984 se había obligado a los bancos a adquirirBEM por el valor de los recursos excedentes que tenían deposi-tados en el BCCR; sobre dichos BEM recayeron las operacionesde mercado abierto, hasta que en 1985 los intereses de estosaconsejaron utilizar preferentemente el mecanismo del encajebancario. Sin embargo, la poca eficacia demostrada por este ins-trumento hizo que, en 1987, se buscasen fórmulas para volver autilizar los BEM sin tener que aumentar el tipo de interés que sepagaba por ellos; la solución vino de la mano del sector públicono financiero y de los bancos estatales, que comenzaron a ad-quirirlos desde 1987, el primero, y desde 1988, los segundos(González y Mesalles, 1993, pp. 43-45).

El encaje bancario ganó protagonismo a partir de 1985,cuando para mejorar su eficiencia se eliminó la obligación demantener un porcentaje de este en bonos fiscales, que pasaron aformar parte de las carteras de inversión de los bancos comercia-les. En 1988, y en el marco de la Ley de Modernización del Sis-tema Financiero, se limitaron los niveles de encaje bancario queel BCCR podía aplicar y se le obligó a pagar intereses cuando elencaje fuese superior al 10%. En 1989 se elevaron las reservasque los bancos comerciales debían depositar en el BCCR desdeel 50% hasta el 100%; además, se hizo de forma que estos nopodían incluirse en fondos procedentes de impuestos recauda-dos, depósitos previos a la importación o comisiones de confian-za. Sin embargo, cuando el encaje llegaba a niveles altos, este seconvertía en un instrumento poco eficaz para el control de laoferta monetaria (González y Mesalles, 1993, pp. 43-45).


El redescuento se utilizó hasta 1985 como un mecanismopara otorgar créditos a los bancos estatales con tipos de interésdiferenciados según las actividades que se pretendían fomentar.Sin embargo, desde 1984 esto comenzó a modificarse; ese mis-mo año el redescuento pasó a utilizarse como recurso de últimainstancia para los bancos estatales con problemas de liquidez; en1985 se eliminó la estructura de tasas diferenciadas y se creó unaúnica tasa de redescuento del 28%; se permitió además el desa-rrollo de un mercado interbancario al autorizar a los bancos es-tatales y privados el préstamo de fondos entre sí para cumplir losrequisitos del encaje sin necesidad de tener que acudir al redes-cuento; y en 1992 se creó un fondo para préstamos a bancos pri-vados con problemas de liquidez, a altos tipos de interés (que enla práctica nunca se usó, dado que en 1995 se autorizó a estosbancos a acudir al redescuento).

b. La nueva LOBCLa aprobación en 1995 de la nueva LOBC ha supuesto la

instauración de un nuevo marco institucional para la políticamonetaria, pero no un cambio profundo de dicha política, pueslo que ha hecho esta ley no ha sido otra cosa que dar cobertu-ra legal a la práctica habitual que el BCCR tenía con anteriori-dad a esta.

La modificación de los objetivos y de la jerarquía de estos hapuesto al BCCR al servicio de la estabilidad de precios. Junto aello, se ha dotado a dicha entidad de una importante indepen-dencia, a pesar de que el Presidente Ejecutivo lo designa el Go-bierno por cuatro años y de que el Ministro de Hacienda formaparte de la Junta Directiva; el nombramiento del resto de losmiembros de dicha Junta Directiva ha de ser ratificado por laAsamblea Legislativa y su duración es de noventa meses, reno-vándose parcialmente esta cada dieciocho meses. Estos dos ele-mentos, independencia y prioridad por la estabilidad de precios,


confieren al BCCR el marco adecuado para la ejecución ortodo-xa de la política monetaria, siguiendo así el modelo de los prin-cipales bancos centrales (Reserva Federal Estadounidense, Bun-desbank alemán...).

En consonancia con estos cambios, se suprimieron obliga-ciones y facultades que el BCCR poseía bajo la anterior legisla-ción; entre las obligaciones, desaparecieron la de coadyuvar allogro de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y la de ac-tuar en estrecha colaboración con el Gobierno en la coordi-nación de esfuerzos y actividades; entre las facultades, se perdie-ron el otorgamiento de financiación a las instituciones públicaso al Gobierno (salvo letras del tesoro y con algunas limitaciones),de avales y de garantías o la asunción de cualquier pasivo enmoneda extranjera (salvo que tuvieran como contrapartida acti-vos en la misma moneda), así como la concesión de créditos alos intermediarios financieros con recursos externos (Redondo,1996, pp. 4-5).

En este sentido, el BCCR ha perdido también una serie deinstrumentos que antes tenía a su disposición, tales como el con-trol de las tasas de interés activas y pasivas, la autorización pre-via para las operaciones de endeudamiento externo o de emisiónde bonos o los topes de cartera globales o por categorías.

El BCCR dispone entonces, desde la aprobación de la LOBC,de cuatro instrumentos para ejecutar la política monetaria, el en-caje legal, las operaciones de mercado abierto, el redescuento ylos préstamos de emergencia; aunque algunos de ellos han sufri-do ciertas modificaciones.

El encaje bancario, además de sufrir una unificación de lasdistintas tasas existentes, se limitó a un máximo del 15%, al quese llegaría por medio de un período transitorio de cuatro años enel que este se reduciría gradualmente; dicha reducción obedeceal hecho de que un encaje alto es un incentivo para la creaciónde mecanismos que lo evadan, eliminando así su eficacia. Porotro lado, quedaron sujetas al encaje bancario, además de los


bancos comerciales estatales y privados y las empresas finan-cieras, el resto de los intermediarios financieros del país (conexcepción del Banco Popular y la Caja de la Asociación Nacio-nal de Educadores –ANDE–, salvo en lo referido a la captaciónde cuentas corrientes); a dichas entidades se concedió tambiénun periodo transitorio durante el cual el encaje bancario les hasido aumentado gradualmente hasta llegar al 15% (Espinosa,1996, pp. 8-10). Durante la Administración Rodríguez se redu-jo aún más el encaje bancario, hasta el 10% (MIDEPLAN,2001-b, p. 112).

Las operaciones de mercado abierto no han sufrido modifi-cación, aunque, dadas las limitaciones de los demás instrumen-tos, se han ido convirtiendo en la principal herramienta para elcontrol de la oferta monetaria (Espinosa, 1996, p. 8).

El redescuento sí ha sufrido una importante modificación alredefinirse su utilización como instrumento encargado de salva-guardar la estabilidad del sistema financiero, en lugar de asignarel crédito a los distintos sectores a través de los bancos estatales.El redescuento se convirtió en un mecanismo de obtención de li-quidez en última instancia a disposición de todos los intermedia-rios financieros, aunque con algunas condiciones para la bancaprivada, pero a tasas muy elevadas. Algo similar puede decirsede los préstamos de emergencia, destinados a devolver, en la me-dida de lo posible, la estabilidad financiera a una entidad conproblemas, evitando así una crisis generalizada del sistema fi-nanciero; también en este caso las tasas son muy elevadas, paraque efectivamente se utilicen solo en caso de emergencia (Espi-nosa, 1996, p. 8).

Además de estos instrumentos específicos de control mone-tario, la nueva LOBC prevé la utilización de los llamados instru-mentos temporales, que solo podrán ser usados en aquellos ca-sos en los que el desequilibrio no pueda ser controlado con losinstrumentos tradicionales. La utilización de estos estará limitada


a seis o doce meses según el instrumento y no se podrán volvera utilizar en el plazo de un año. Estas herramientas temporalesson: los recargos, de hasta un 10%, sobre bienes importados; loslímites globales al crecimiento del crédito y de las inversiones delas entidades financieras; el aumento de la tasa de encaje hastael 25%; la fijación del nivel máximo de intermediación y de ta-sas máximas de comisiones; y ciertas restricciones cambiarias(Espinosa, 1996, pp. 8-9).

Entre las reglamentaciones que el BCCR como autoridadmonetaria ha adoptado bajo la nueva LOBC destacan las relati-vas al control de los grupos financieros, para evitar la financia-ción preferente de los socios de los bancos, y el aumento del ca-pital mínimo exigido a los bancos y entidades financieras nobancarias privadas, para fomentar las fusiones de estas (Gutiérrezet al., 1998, p. 115).

3.2.2. La reforma tributaria y los ingresos públicos

Dentro de la política de reforma del Estado ha jugado un pa-pel destacado el manejo de la política fiscal. Al igual que la po-lítica monetaria se vio afectada por la reforma del Banco Central,la política fiscal sufrió los efectos de la reforma del sistema tribu-tario costarricense, reforma que ha venido a modificar ligera-mente la estructura tributaria de este país donde los impuestosdirectos tienen menor importancia que los indirectos.

a. La evolución de los ingresos del Gobierno Central

Costa Rica no se ha caracterizado por ser un país con unagran carga tributaria, si bien esta ha venido aumentando desdeprincipios de los ochenta, con algunos altibajos fruto de ajustes


tributarios coyunturales; en 1980 dicha carga, medida como losingresos corrientes del Gobierno Central sobre el PIB (de los quemás del 90% eran tributarios), era del 10,1%, mientras que en2000 se había elevado al 12,5% (Tabla 3.3). A pesar de este au-mento, la carga tributaria de Costa Rica sigue siendo reducida sila comparamos con la existente en los países desarrollados quesiguen el modelo del Estado del bienestar (OCDE, 33,1% delPIB). Incluso midiendo la carga tributaria como el cociente entreel gasto total y el PIB, como sugieren algunos autores (Naranjo yZúñiga, 1990, p. 153), esta sigue siendo pequeña, inferior al17%, en los mismos términos comparativos.

Pero no solo una menor carga tributaria diferencia al Estadocostarricense del Estado del bienestar de los países desarrollados,sino que la estructura fiscal es también muy diferente; frente alpredominio de los impuestos directos progresivos de los paísesdesarrollados, en Costa Rica la estructura tributaria viene marca-da por el gran peso que han tenido siempre, y siguen teniendo apesar de las reformas tributarias, los ingresos procedentes de im-puestos sobre el comercio exterior (impuestos sobre las importa-ciones, sobre las exportaciones, sobre las exportaciones de caféy de banano...).

Dichos impuestos han venido aumentado su peso en el con-junto de los ingresos del Gobierno Central desde mediados delos años ochenta hasta alcanzar un máximo en 1993 del 53,2%del total, desde entonces vienen disminuyendo a un ritmo irregu-lar; aún así desde mediados de los ochenta solo en dos ocasio-nes estos ingresos representaron menos del 45% del total (Tabla3.4). Este hecho no es de extrañar en una economía tan abiertacomo la costarricense.

Le siguen en importancia los impuestos de venta y selectivode consumo, dos impuestos indirectos que, en conjunto, han pa-sado de representar el 18% de los ingresos totales en 1986 a másdel 28% desde 1996; aunque desde dicha fechan han ido dismi-nuyendo hasta reducirse por debajo del 20% en 2000.

TABLA 3.3INGRESOS, GASTOS Y DÉFICIT DEL GOBIERNO

CENTRAL (1980-2000)

Año IC GT DFGC

1980 10,1 16,3 6,31981 10,7 14,9 4,11982 11,3 13,9 2,61983 13,0 15,8 2,81984 13,0 15,4 2,41985 12,6 14,0 1,61986 12,3 14,1 2,61987 12,2 13,5 1,61988 12,0 13,3 2,01989 11,8 14,4 3,21990 11,3 13,9 3,51991 11,5 14,2 2,41992 12,4 13,8 1,51993 12,1 13,9 1,51994 11,5 16,7 5,51995 12,1 16,1 3,51996 12,3 16,2 4,01997 12,2 14,9 3,01998 12,3 14,7 2,51999 12,3 14,5 2,22000 12,5 15,4 3,0

Fuente: MIDEPLAN (1995-b), MIDEPLAN (2001-a) y elaboración propia.Datos en porcentajes del PIB; los datos de 1980-1984 proceden de MIDEPLAN(1995-b) y fueron calculados a partir de estimaciones del PIB según tasas de cre-cimiento históricas; IC: ingresos corrientes; GT: gastos totales; DFGC: déficit finan-ciero del Gobierno Central.



TABLA 3.4COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS DEL GOBIERNO CENTRAL

(1985-2000)

Año ICE IR IVC OI

1985 46,0 15,6 19,5 18,91986 44,4 14,2 18,0 23,41987 47,7 13,7 19,0 19,61988 42,7 14,0 20,4 22,91989 46,0 13,8 20,8 19,41990 48,7 14,0 21,6 15,71991 51,6 12,1 25,8 10,51992 52,9 11,2 23,3 12,61993 53,2 14,1 22,1 10,61994 51,1 15,6 21,9 11,51995 51,1 16,1 21,3 11,51996 47,2 15,1 28,2 9,51997 47,5 15,4 28,1 9,01998 48,7 17,3 24,1 9,91999 42,9 21,7 21,0 14,42000 45,0 20,4 19,9 14,7

Fuente: elaboración propia a partir de MIDEPLAN (2001-a).Datos en porcentajes del total de ingresos; ICE: impuestos sobre el comercio exte-rior; IR: impuesto sobre la renta; IVC: impuestos de venta y de consumo; OI: otrosingresos.

Frente a este predomino de los impuestos indirectos, los di-rectos, representados por el impuesto sobre la renta, han tenidotradicionalmente una participación modesta en la estructura tri-butaria con valores próximos al 15%; aunque en los dos últimosaños su peso se ha elevado por encima del 20%.

El resto de los ingresos, tributarios y no tributarios, viene per-diendo participación en el total, desde valores superiores al 20%a mediados de los ochenta hasta valores inferiores al 10% haciamediados de los noventa, con un ligero aumento en los últimosaños situándose cerca del 15%; la pérdida de importancia de

mediados de los noventa vino a coincidir con el mayor peso al-canzado por los impuestos de venta y selectivo de consumo (Ta-bla 3.4).

b. Las reformas tributarias

Desde que Monge alcanzó la Presidencia en 1982 hastafinales de la Administración Rodríguez, el sistema tributario cos-tarricense ha sufrido varias reformas parciales, que, en su con-junto, han transformado la estructura tributaria. Muchas de estasreformas responden más a las necesidades financieras de algunasadministraciones que a la implementación de un modelo tributa-rio determinado; aún así, el conjunto de estas marcan una claraevolución del sistema tributario.

Así, en 1982, tras el triunfo de Monge se procedió a aplicarun recargo progresivo en el impuesto sobre la renta, se amplió labase tributaria del impuesto de ventas y su gravamen pasó del8% al 10%. En 1983 se incrementaron las tarifas de los impues-tos selectivos de consumo, se eliminaron algunos de estos im-puestos de menor importancia y se amplió la base tributaria delimpuesto sobre la renta. En 1984 con la Ley de Equilibrio Finan-ciero del Sector Público se amplió la base de la mayoría de losimpuestos. En 1985 la Ley de Prórrogas y Nuevos Ingresos con-tinuó en la misma línea de ampliación de la base tributaria. Sinembargo, y a pesar de estos esfuerzos, la carga tributaria veníadescendiendo (Tabla 3.3), entre otras cosas como consecuenciade la desgravación arancelaria y de las exoneraciones fiscales delas actividades relacionadas con la exportación de productos notradicionales12; ello obligó a la Administración Arias a plantearuna reforma tributaria en profundidad, que posteriormente la


12. Las modificaciones sobre los impuestos de importación no se contemplan aquí porque yase trataron en el apartado 3.1.1.


Asamblea Legislativa dejaría en una reforma de menor alcance.Las medidas aprobadas en 1988 afectaron el impuesto sobre larenta, el impuesto de ventas y otros impuestos menores.

En lo que se refiere a la reforma del impuesto sobre la renta,la principal modificación consistió en pasar de un impuesto pro-gresivo a otro básicamente proporcional, ya que entre sus medi-das destacaban (Naranjo y Zúñiga, 1990, pp. 141-143): la distin-ción entre personas físicas y jurídicas, fijando para estas últimasun impuesto mínimo fijo en el caso de que no realizaran activi-dad durante un período fiscal; la reducción de la tasa marginal delos tramos superiores desde el 50% al 30% para las personas ju-rídicas y desde el 50% al 25% para las personas físicas; la crea-ción de la figura de la pequeña empresa que tributaría al 10% oal 20%, según el nivel de renta generada, y la disminución del nú-mero de tramos para las personas físicas; el establecimiento derentas presuntivas para algunas actividades y profesionales; el es-tablecimiento de un mínimo vital exento para las personas físicascon actividades lucrativas; la creación de créditos impositivos porcónyuge y por hijos; y la aplicación del cobro en la fuente paralas rentas de los asalariados, que gozaban de un mínimo mensualexento y de dos tramos de tributación del 10% y del 15%, con de-ducciones familiares y un máximo de nivel de impuesto.

El resultado más importante de esta reforma fue una mínimaampliación de la base tributaria, ya que con la figura de los mí-nimos exentos muchos contribuyentes quedaron excluidos delpago, mientras que la diferente tributación entre personas jurídi-cas y físicas y entre pequeñas, medianas y grandes empresas nohizo sino generar nuevas distorsiones. No obstante, la reformasirvió para mejorar el mecanismo de cobro de impuestos, redu-cir la evasión fiscal y estimular el crecimiento económico por lavía de reducir la presión fiscal sobre las mayores rentas (Naran-jo y Zúñiga, 1990, pp. 141-143).

En lo que se refiere al impuesto de ventas, este cobró un granprotagonismo al extenderse a los servicios, a pesar de que los

servicios profesionales quedaron exentos de este impidiendoasí la existencia de un mecanismo de control del fraude de losprofesionales en el impuesto sobre la renta, como pretendía elGobierno.

Además de estos dos importantes impuestos, se crearon y semodificaron otros muchos, como el impuesto sobre las rentas delos títulos valores (que se fijó en el 8%), el de propiedad de ve-hículos (escasamente progresivo), el de traspaso de vehículos (fi-jado en el 5%, o el 70%, en el caso de que hubiesen estado exo-nerados del impuesto de importación), el de los casinos y salasde juegos (fijado en el 10% de los ingresos netos, con un montofijo por mesa de juego), el de transferencia de bienes inmuebles(fijado en el 3%, pero con una elevada cuota exenta), la tarifaúnica de los vehículos de servicio público (que se elevó), el deresidencias de lujo (con una tasa progresiva entre el 1% y el1,5%), el de salida al exterior (que se elevó) y el territorial (cuyosvalores de referencia se revisaron).

Además de estos impuestos, durante la Administración Ariasse modificaron los impuestos sobre las importaciones (véaseapartado 3.1.1) y sobre las exportaciones. De estos últimos con-viene aclarar que desde 1984 las exportaciones no tradicionalesprácticamente no pagaban tributos, mientras que sí lo hacían lasde café y banano que han seguido teniendo un gran protagonis-mo y han sufrido pequeños ajustes.

Otros impuestos menores también se vieron modificados; tales el caso del impuesto a las actividades cafetaleras, un tributode amplia base que gravaba con el 10% a los productores de ca-fé cuando estos entregaban sus cosechas a los beneficios, y quedesapareció en la práctica pues, desde 1989, solo se puede apli-car cuando el precio del saco de café (46 kilos) supere los 100dólares y con un gravamen progresivo entre el 2,5% y el 10%.

Durante la Administración Calderón se introdujeron escasasreformas en el sistema tributario. Además de la Ley de Deroga-ción de Todas las Exoneraciones Vigentes (véase apartado 3.1.1),



13. En el mismo sentido se justifica la elevación en 1995 del arancel mínimo en ocho puntosporcentuales durante seis meses.

conviene destacar algunas medidas, tales como la elevación delimpuesto de ventas del 10% al 13% en 1991, para ir reduciendoprogresivamente el gravamen hasta el 10% entre 1992 y 1994.

Otras medidas de reforma tributaria fueron adoptadas duran-te la Administración Figueres y fueron recogidas en varias leyes,entre las que destacan la Ley de Ajuste Tributario y la Ley de Jus-ticia Tributaria de 1995.

La principal medida recogida en la Ley de Ajuste Tributariofue la elevación del gravamen del impuesto de ventas desde el10% al 15% durante dieciocho meses, gravamen que se redujoal 13% en 1997. Dicha medida se justificaba por los apuros fi-nancieros por los que atravesó la Administración Figueres en losprimeros años, de ahí ese carácter coyuntural del aumento delgravamen13.

La Ley de Justicia Tributaria estuvo más encaminada a mejo-rar la administración tributaria dotando a ésta de instrumentos pa-ra cobrar efectivamente los impuestos, tipificando la evasión fis-cal como delito penal, estableciendo severas sanciones a los de-litos fiscales y permitiendo la determinación de rentas presuntivasen el caso de que el contribuyente no presentase declaración.

Junto a todas estas medidas, también se introdujeron en laAdministración Figueres algunos cambios menores, tales como laaprobación de la Ley General de Aduanas, para modernizar y agi-lizar el procedimiento aduanero, la creación de un impuesto del1% sobre los activos de las empresas (deducible de la declaraciónde la renta y orientado a obligar a las empresas a realizar dichadeclaración), la descentralización del impuesto territorial y el au-mento del impuesto selectivo de consumo de hidrocarburos.

Durante la Administración Rodríguez también se adoptaronmedidas de reforma tributaria. En primer lugar, en 1998 se decla-raron los CAT como ingresos sujetos al impuesto sobre la renta y

se sujetó a las entidades del sector público al pago del citado im-puesto. En segundo lugar, en 1999 se aprobó una reforma de laLey de Justicia Tributaria al objeto de mejorar la recaudación deimpuestos, así como se derogó el impuesto del 1% sobre los ac-tivos de las empresas y los impuestos ad valórem de las expor-taciones de café, banano, carne y ganado vacuno. En tercer lu-gar, en 2001 se redujo el impuesto selectivo de consumo a variosartículos (materiales de construcción, vehículos nuevos, llantas,ropa y medicinas). Y en cuarto lugar, se eliminó la exoneracióndel impuesto sobre la renta del 50% de las inversiones en activi-dades turísticas (MIDEPLAN, 2001-b, pp. 98-99).

Pero durante la Administración Rodríguez, la medida másimportante en materia de reforma tributaria fue la aprobación en2001 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria. Dichaley eliminó el impuesto selectivo de consumo para más de1.300 artículos, modificó y redujo los impuestos sobre hidrocar-buros, eliminó varias exoneraciones del impuesto sobre la rentay aumentó las deducciones familiares en dicho impuesto y dero-gó muchos impuestos menores de escasa recaudación (algunospor conceptos de timbres) (MIDEPLAN, 2001-b, p. 41).

3.2.3. Los esfuerzos por controlar los gastos públicos

El gran peso que tradicionalmente han tenido en Costa Ri-ca las instituciones autónomas y las empresas públicas ha sidouno de los elementos que explican el elevado gasto del sectorpúblico del país; si bien conviene señalar que dicho gasto noes estrictamente gasto público ya que en una gran proporciónse financia por la venta de bienes y servicios. Una medida másajustada de gasto público nos la dan los gastos corrientes delGobierno Central, los cuales sí se financian esencialmente víaimpuestos.



Sin embargo, el gasto público en este caso no es una medi-da adecuada del tamaño del Estado costarricense, debido al granpeso del sector público no gubernamental. Según esto podríamosafirmar que el Estado costarricense, medido como el gasto delsector público no financiero, no se ha reducido significativamen-te como consecuencia de la implementación de las políticas re-formistas, a pesar de que desde 1990, coincidiendo con el co-mienzo de la Administración Calderón, presenta una tendencia ala reducción; tendencia que fue quebrada en el año 1994, el pri-mero de la Administración Figueres, en que el gasto del sectorpúblico se elevó 4,6 puntos, para después continuar su senda dereducción, con una nueva excepción en 2000 (el gasto del sec-tor público no financiero en 2000 era de 32,7% del PIB despuésde que en 1999 alcanzase el 30,3%) (Tabla 3.5). Es decir, no fuehasta la Administración Calderón cuando la reducción del Esta-do se convirtió en un claro objetivo del Gobierno; objetivo quefue asumido por la Administración Figueres tras el colapso finan-ciero al que tuvo que hacer frente en el año 1994, y por la Ad-ministración Rodríguez.

En lo que se refiere al gasto del Gobierno Central, puedeigualmente constatarse como durante la Administración Calderónse realizó un importante esfuerzo de contención de este que serompió en la Administración Figueres, aunque se retomó durantela Rodríguez. Durante las anteriores Administraciones, Arias yMonge, la reducción del gasto público no fue una prioridad, aun-que existía una clara preocupación por el control del déficit.

En la tendencia al aumento del gasto público ha jugado un im-portante papel el aumento de tres partidas, los sueldos y salariosde los empleados públicos, las pensiones y los intereses de la deu-da. Destaca de nuevo el esfuerzo de la Administración Calderónpor reducir el gasto público vía reducción de la planilla salarial delGobierno Central. Por otro lado, la elevación del gasto en pensio-nes se convirtió en la justificación de la reforma del sistema de

TABLA 3.5GASTOS PÚBLICOS (1985-2000)

Año Salarios Pensiones IDI GGC GSPNF

1985 4,4 - 0,6 14,0 -1986 4,4 - 0,9 14,1 -1987 4,3 1,3 1,1 13,5 -1988 4,3 1,3 1,1 13,3 -1989 4,4 1,4 1,5 14,4 -1990 4,5 1,5 1,9 13,9 -1991 4,3 1,5 2,5 14,2 -1992 4,0 1,5 2,2 13,8 32,21993 4,2 1,5 1,8 13,9 32,51994 4,5 1,9 2,6 16,7 37,11995 4,3 2,0 3,7 16,1 33,11996 4,4 2,0 4,1 16,2 34,11997 4,2 2,1 3,5 14,9 31,81998 4,1 2,0 2,9 14,7 30,71999 4,0 2,0 3,2 14,5 30,22000 4,4 2,1 3,1 15,4 32,7

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).Datos en porcentajes del PIB; SALARIOS: gasto público en sueldos y salarios; PENSIONES: gas-to público en pensiones (antes de 1987 este no aparece desglosado); IDI: gasto público en inte-reses de la deuda interna; GGC: gastos totales del Gobierno Central; GSPNF: gastos totales delsector público no financiero.


pensiones, aunque sus efectos no se han hecho notar sobre el pe-so de esta partida de gastos. Tiene especial relevancia el fuerte au-mento de los intereses de la deuda interna, que se convirtió en unproblema de gran importancia durante la Administración Figueresy continuó siéndolo durante la Rodríguez. (Tablas 3.5 y 3.6).

TABLA 3.6COMPOSICIÓN DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL

(1985-2000)

Año SAL PENS IDI IDE CAT FEES FODESAF OG

1985 31,1 - 4,6 7,4 1,9 8,1 3,1 43,81986 30,8 - 6,7 7,5 2,2 8,0 1,2 43,61987 31,9 9,3 7,9 5,3 4,9 8,6 2,0 30,11988 32,2 9,9 8,5 4,1 3,0 8,1 4,4 29,81989 30,5 9,7 10,5 3,0 5,5 7,4 3,4 30,01990 32,7 10,5 13,7 3,6 6,4 7,5 3,2 22,41991 30,1 10,8 18,0 4,1 6,0 7,5 2,0 21,51992 28,9 10,7 16,1 7,4 4,7 7,4 2,9 21,91993 30,4 11,1 13,3 6,6 3,3 7,9 3,1 24,31994 27,0 11,3 15,8 3,1 3,9 6,2 2,1 30,61995 27,0 12,2 23,2 4,8 3,7 5,9 2,2 21,01996 27,0 12,4 25,3 2,9 3,7 6,5 3,0 19,21997 28,3 13,9 23,1 2,3 4,3 6,3 3,2 18,61998 27,8 13,7 19,4 2,3 5,3 6,0 3,4 22,11999 27,8 13,5 22,1 3,3 5,8 5,8 1,7 20,02000 28,7 13,7 20,2 3,5 3,4 5,7 2,5 22,3

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).Datos en porcentajes del total de gastos; SAL: gasto público en sueldos y salarios; PENS: gastopúblico en pensiones (incluido en otros gastos para 1985 y 1986); IDI: gasto público en intere-ses de la deuda interna; IDE: gasto público en intereses de la deuda externa; CAT: gasto públicoen certificados de abono tributario; FEES: gasto público en el Fono Especial de Educación Supe-rior; FODESAF: gasto público en el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares; OG:gasto público en otros rubros.


TABLA 3.7GASTOS SOCIALES (1980-1999)

Año G. Social Educ. Salud Vivienda Asist. Otros

1980 23,3 6,9 11,3 1,5 3,6 -1981 17,2 6,0 7,9 0,7 2,6 -1982 14,3 4,9 6,3 0,5 2,6 -1983 15,8 5,2 7,1 1,0 2,5 -1984 16,5 5,2 7,1 1,0 3,2 -1985 16,3 5,1 6,8 0,9 3,5 -1986* - - - - - -1987 16,5 3,7 4,6 2,0 5,9 0,21988 15,8 3,6 4,8 1,8 5,4 0,21989 17,3 3,7 5,4 2,5 5,4 0,21990 16,3 3,9 5,0 2,0 5,2 0,21991 15,1 3,7 4,9 1,8 4,6 0,21992 14,8 3,9 4,5 1,7 4,6 0,11993 15,8 4,1 4,6 1,9 4,9 0,21994 16,6 4,3 4,8 1,8 5,4 0,21995 15,4 3,8 4,6 1,6 5,2 0,21996 16,8 4,4 4,9 1,9 5,4 0,21997 17,1 4,4 4,7 1,6 6,2 0,21998 17,1 4,5 4,8 1,6 6,0 0,21999 16,5 4,3 4,9 1,5 5,7 0,1

Fuente: MIDEPLAN (1995-b, pp. 6-8) y MIDEPLAN (2001-a).* Las series no son homogéneas ya que han sido obtenidas con metodologías diferentes y los datos re-ferentes al PIB entre 1980 y 1985 no han sido recalculados con series históricas; para 1986 no haydatos en ninguna de las dos series.Datos en porcentajes del PIB; G. SOCIAL: gasto social; EDUC.: gastos en educación; SALUD: gastosen salud; VIVIENDA: gastos en vivienda; ASIST..: gasto en asistencia social (el cambio en el peso ab-soluto y relativo observado en este gasto entre 1985 y 1987 obedece en parte a las diferentes meto-dologías); OG: otros gastos sociales (servicios recreativos, culturales y religiosos).


Los principales esfuerzos por reducir el gasto público en to-do el periodo objeto de estudio se han basado esencialmente encinco actuaciones (MIDEPLAN, 1993-d, pp. 9-11). La primera ymás importante fue la reducción del empleo público, que tuvo


una especial relevancia durante la Administración Calderón(véase apartado 3.2.5). La segunda fue la aplicación de una po-lítica salarial austera (véase apartado 3.4). La tercera fueron lassubejecuciones presupuestarias, de escasa importancia debido aejecuciones superiores a las presupuestadas en distintas partidas.

La cuarta fue la postergación de obras de infraestructuras,particularmente desde la Administración Calderón, lo cual dejóal país, entre otras cosas, con una red de carreteras en un altogrado de deterioro; ello justificó la aprobación de la Ley de Con-cesión de Obra Pública en 1994, por medio de la cual las em-presas privadas pueden participar en la creación y administra-ción de la infraestructura productiva sin que se generen presio-nes adicionales sobre el gasto público (MIDEPLAN, 1997-a, p.111). Durante la Administración Rodríguez, las infraestructuraspasaron a ser una prioridad. El MOPT gastó en infraestructuras15.800 millones de colones en 1999 y 26.500 millones en 2000,además de los 1.239 millones donados ese año por el BCIE parainfraestructuras. Entre las principales obras de infraestructurasrealizadas durante la Administración Rodríguez destacan la re-modelación del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, la re-modelación de puertos, el arreglo del asfaltado de la red de ca-rreteras y la construcción de nuevas vías y puentes.

Por último, la quinta fue la reducción de las transferencias(CAT, FEES, FODESAF...) y la eliminación de subsidios a determi-nados sectores (CNP, entre otros). En el mismo sentido destaca,por ejemplo, la obligatoriedad impuesta a determinadas institu-ciones de servicios públicos de incrementar sus precios y tarifaspara ajustarlas a los costes y de transferir los beneficios al Go-bierno Central, para financiar la deuda pública; de esta forma elflujo de transferencias en algunos casos llegó a invertirse.

En lo que se refiere al gasto social, principal partida sacrifi-cada desde la perspectiva neoliberal en aras a la reducción delgasto público, conviene señalar como en el caso costarricenseesto no ha sido así (Tabla 3.7). Tras la reducción de dicho gasto


durante el periodo de crisis, a medida que el modelo reformistase ha ido implementando, dicho gasto ha ido recuperando susniveles originales, lo que viene a marcar una importante diferen-cia con otros procesos de ajuste estructural; ésta es una de las ra-zones que permiten hablar de un ajuste estructural heterodoxoen Costa Rica, al cual no es ajeno el importante volumen de ayu-da internacional recibida por el país, donde merece una especialmención la política de vivienda de la Administración Arias finan-ciada en su mayoría con AOD. No obstante, la fuerte reduccióndel gasto público social producida durante la crisis y su lenta re-cuperación han terminado por afectar a los niveles de educacióny de salud de la población costarricense.

3.2.4. La reforma del sistema de pensiones

Como casi todas las medidas de reforma del Estado, las queafectaron al sistema de pensiones fueron tardías. Lejos de cami-nar hacia un sistema de capitalización, como el que se imple-mentó en Chile, considerado como el sistema ortodoxo, las ac-tuaciones en Costa Rica se han limitado a racionalizar y agruparlos distintos regímenes de pensiones existentes en país, ademásde permitir regímenes complementarios de pensiones.

En Costa Rica, antes de la reforma, existían el Régimen Ge-neral de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS y diecinueve regí-menes especiales de pensiones contributivas y no contributivascon cargo al Presupuesto Nacional, cada uno con característicasy privilegios diferentes. La falta de previsión actuarial de estos re-gímenes los había hecho insostenibles a largo plazo, por lo quese procedió a reformarlos.

Las principales medidas de racionalización del sistema depensiones costarricense han sido la Ley Marco de Pensiones, laLey de Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilacionesdel Magisterio Nacional, la Ley del Régimen Privado de Pensiones


Complementarias y la Ley de Protección al Trabajador. Ademásde dichas medidas, en 1990, la Administración Calderón aumen-tó la edad de jubilación de los pensionistas de la CCSS, a los 61años y 11 meses, con un mínimo de 462 cuotas cotizadas, paralos hombres, y a los 59 años y 11 meses, con un mínimo de 466cuotas cotizadas, para las mujeres.

En 1992 se aprobó una importante medida para racionalizarel sistema de pensiones y conseguir una sostenibilidad de este alargo plazo; dicha medida fue la Ley Marco de Pensiones, una delas escasas normas en materia de reforma del Estado que la Ad-ministración Calderón consiguió que aprobase la Asamblea Le-gislativa y que permitió crear el Régimen General de Pensionescon cargo al Presupuesto Nacional.

La Ley Marco de Pensiones unificó todos los regímenes es-peciales de pensiones salvo tres, el del Magisterio, reformado en1995, el del Poder Judicial, ligeramente modificado para equipa-rarlo con el régimen general de la CCSS en 1996, y el de los di-putados derogado y transferido al Régimen General de la CCSSen 1996.

Con esta norma, en 1992, se estableció que todos los nue-vos trabajadores públicos de los regímenes afectados pasaran acotizar a la CCSS, por lo que el nuevo Régimen General de Pen-siones con cargo al Presupuesto Nacional quedó cerrado para laspensiones contributivas, aunque no así para las no contributivas.De esta forma, todos los trabajadores públicos de los regímenesreformados (Comunicaciones, Obras Públicas y Transportes, Ha-cienda, Ferrocarriles, Registro Nacional, Municipalidades, Gue-rra, Bandas y Músicos Militares...) pasaron a regirse por un úni-co régimen de pensiones contributivas, en el que se incluyerontambién las pensiones no contributivas (Beneméritos, Guerra noContributivas, Ex Presidentes, Magón, Gracia...). El RégimenGeneral de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional queda-ba así, a largo plazo, solo para las pensiones no contributivas(MIDEPLAN, 1994-a, pp. 175-193).


Esta ley también afectó al Régimen de Pensiones del Magis-terio Nacional, que igualmente quedó cerrado al pasar los nue-vos trabajadores del campo de la educación a cotizar a un régi-men propio de capitalización con importantes contribuciones deentre el 10% y 16% del salario. Sin embargo, los problemas definanciación de este régimen de pensiones, que no había sido in-tegrado en el Régimen General de Pensiones con cargo al Presu-puesto Nacional, propiciaron su modificación en 1995 con laLey de Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilacionesdel Magisterio Nacional; mediante dicha norma todos los traba-jadores del régimen, incluidos los que trabajaban en educaciónantes de 1992, debían optar entre integrarse en el Régimen de In-validez, Vejez y Muerte de la CCSS y en el régimen de capitali-zación creado en 1992. Dicha medida provocó una fuerte con-testación popular en forma de huelga general del Magisterio.

En ese mismo año, 1995, se aprobó también la Ley del Ré-gimen Privado de Pensiones Complementarias, por medio de lacual se permitía la creación de sistemas privados de pensionesdestinados a obtener un complemento a la pensión pública; di-cho régimen funciona bajo el sistema de capitalización de lascontribuciones como cualquier plan de pensiones (MIDEPLAN,1997-a, pp. 152-153).

En 2000 se aprobó la Ley de Protección al Trabajador que havenido a modificar y a reorganizar todo el sistema de pensiones.En primer lugar, esta ley modifica el Régimen de Invalidez, Vejezy Muerte de la CCSS (régimen de reparto), que pasa a ser el régi-men obligatorio para todos los trabajadores asalariados, con po-sibilidad de incluir a los trabajadores por cuenta propia, y refuer-za su financiación con el 15% de los beneficios de las entidadespúblicas.

En segundo lugar, dicha ley crea el Régimen Obligatorio dePensiones Complementarias (régimen de capitalización); este ré-gimen al que pertenecen el 90% de los trabajadores costarricen-ses es gestionado por operadoras elegidas por los trabajadores y


supervisadas por la CCSS; su financiación se basa en el aporteobrero y la mitad del aporte patronal al Banco Popular (1% y0,25%, respectivamente, del salario del trabajador), la cuartaparte del aporte patronal al INA (0,5% del salario), el aporte pa-tronal al INS (1% del salario) y la mitad de la aportación obreraal Fondo de Capitalización Laboral (1,5% del salario), lo que daun 4,25% del salario; el otro 1,5% restante que se destina al Fon-do de Capitalización laboral lo recibe el trabajador al finalizar suvida laboral.

El tercer cambio que aporta la nueva ley es la universaliza-ción de las pensiones no contributivas, que se financiaban concargo al Presupuesto Nacional y ahora pasan a ser administradaspor la Junta de Protección Social de San José (JPSSJ) y financia-das con los recursos procedentes de la Lotería Nacional Electró-nica, aportes complementarios del Estado, depósitos judicialesde juicios abandonados y parte de los beneficios de las empre-sas públicas.

Por último, el cuarto pilar del sistema lo sigue constituyendoel ahorro voluntario; es decir, el Régimen Privado de PensionesComplementarias.

3.2.5. La reducción del empleo público

Una de las principales medidas de reforma del Estado ha si-do la reducción del empleo público; dicha actuación se ha justi-ficado por dos motivos, una es la reducción de gastos corrientespor la vía del ajuste de plantilla y la otra es la necesidad de re-ducir un Estado considerado demasiado grande, ineficiente y de-dicado a tareas que no debieran ser de su competencia; de estaforma, al recortar las funciones del Estado también debe recor-tarse el personal encargado de ellas.

En el caso costarricense la reducción de empleo público, aus-piciada por los PAE, se conoce con el eufemismo de movilidad


laboral, la cual ha adoptado diferentes formas desde media-dos de los años ochenta, que han tenido a su vez diferenteincidencia.

Las primeras medidas de movilidad laboral fueron adoptadasdurante las Administraciones Monge y Arias según el marco ins-titucional de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público.Posteriormente, durante las Administraciones Calderón y Figue-res se aplicaron los planes de movilidad laboral.

La Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público

Con la aprobación de la Ley de Equilibrio Financiero del Sec-tor Público en 1984 se puso en marcha en Costa Rica un meca-nismo de reducción del empleo público. En este caso las medidasiban encaminadas no tanto a la reforma del Estado en sí, cuyaconveniencia en esos momentos no estaba aún clara, sino a la re-ducción de gastos públicos por la vía del ajuste de plantilla.

La citada ley autorizaba al Gobierno, a las instituciones y alas empresas públicas a incentivar mediante el pago de presta-ciones, la renuncia de sus empleados a sus puestos de trabajo ycargos para dedicarse a actividades ajenas al sector público. Almismo tiempo, se facultaba al Gobierno para amortizar aquellasplazas que quedaran vacantes por renuncia, defunción o cesan-tía, siempre que estas hubiesen estado ocupadas en propiedadpor funcionarios públicos y no tuviesen carácter docente o mé-dico-asistencial. Además de todo ello, la ley restringía la crea-ción de nuevas plazas en el sector público (Valverde et al., 1992,pp. 24-26; Carvajal et al., 1994, pp. 118-123).

Durante la Administración Arias se realizaron, con la finan-ciación de la AID, estudios para poner en marcha programas demovilidad laboral en el CNP, en el Ministerio de Agricultura yGanadería (MAG), en el IDA y en el INCOFER. De todos estosprogramas solo se puso en marcha en la Administración Arias el


que afectó al INCOFER y ello debido a las fuertes pérdidas de di-cha institución, que obligaban al Gobierno a realizar importan-tes transferencias a este; aún así, no se produjeron despidos detrabajadores (Carvajal et al., 1994, pp. 118-123).

A pesar de dichas medidas, el empleo público siguió cre-ciendo entre 1984 y 1990, y los planes de movilidad laboral,propiamente dichos, no entrarían en funcionamiento hasta la Ad-ministración Calderón.

a. Los planes de movilidad laboral

Los planes de movilidad laboral se pusieron en marcha enCosta Rica por medio de un decreto ejecutivo de 1991; antes sehabía obtenido de la AID los fondos necesarios para el pago deprestaciones a los trabadores movilizados. Estos planes estuvie-ron en un primer momento a cargo del Ministerio de Reforma delEstado.

La Administración Calderón se había propuesto movilizar a30.000 trabajadores públicos entre 1990 y 1994, 7.500 de ellosen una primera fase como resultado del compromiso adquiridocon el FMI en el acuerdo de contingencia de 1991.

El plan de movilidad laboral comenzó con la movilidad vo-luntaria, basada en los incentivos recogidos en la Ley de Equili-brio Financiero del Sector Público, con el compromiso del pagoinmediato de las prestaciones, en una fuerte campaña de promo-ción para convencer a los trabajadores públicos de las oportuni-dades que ofrecía el sector privado y, según algunos funciona-rios, en el deterioro institucional de los departamentos sobre losque se pretendía que recayera el grueso de la movilización (Val-verde et al., 1992, pp. 27-28).

Sin embargo, ante la escasa aceptación de la movilidad vo-luntaria que ponía en peligro los compromisos con el FMI y la


negociación del PAE III, la Administración Calderón decidió po-ner en marcha, bajo los auspicios del Ministro de Hacienda,Thelmo Vargas, la llamada movilidad laboral forzosa; es decir, unproceso de despido masivo y directo de trabajadores públicos.

La movilidad forzosa trató de aplicarse a instituciones comoel Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), el MAG,el INVU, el INCOFER, el CNP y departamentos de las distintasinstituciones que recibían recursos del Fondo de Desarrollo So-cial y Asignaciones Familiares (FODESAF); aunque en la prácti-ca solo tuvo efectos masivos en el CNP, el INCOFER y en Asig-naciones Familiares (Valverde et al., 1992, pp. 29-31).

La presión social y política contra estas medidas, así como va-rias sentencias de la Sala Constitucional, terminaron por paralizarla movilidad laboral forzosa a finales de 1991, además de provo-car, junto con otras causas, el cese del Ministro de Hacienda.

Durante ese mismo año, el plan de movilidad laboral pasódesde el Ministerio de Reforma del Estado hasta la Casa Presi-dencial al objeto de darle un tratamiento más político y menostécnico a este, al tiempo que se firmaba un acuerdo con la AIDpara la constitución de la Fundación de Cooperación Estatal(FUCE), una organización no gubernamental (ONG) financiadacon recursos estadounidenses que se encargaría de la ejecucióndel plan de movilidad laboral.

FUCE funcionó como un fideicomiso; con los fondos de laAID adelantaba el pago de las prestaciones a los trabajadores mo-vilizados voluntaria o forzosamente y, posteriormente, recibía delEstado los recursos adelantados. De esta forma, se eliminó un im-portante número de trabas burocráticas y se agilizó la movilidad.

Durante la gestión de FUCE y coexistiendo con la movilidadvoluntaria y forzosa, se puso en marcha la llamada movilidad la-boral voluntaria con incentivos adicionales, destinada a los tra-bajadores del Gobierno Central que renunciaran a sus puestos detrabajo durante 1991. Los incentivos adicionales consistían en elpago de las prestaciones durante doce años, en lugar de durante


ocho, y un pago adicional equivalente a tres salarios del prome-dio de los devengados durante el último semestre (Valverde etal., 1992, pp. 31-33).

TABLA 3.8EVOLUCIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO (1980 - 2000)

AÑO EP(%) EP EPGC EPIA EPM

1980 19,6 142.271 62.415 79.856 *1985 19,1 157.792 71.786 86.006 *1990 17,0 173.083 81.909 85.016 6.1581991 15,9 159.794 75.899 76.902 6.9931992 16,2 169.371 80.672 81.354 7.3451993 16,1 176.515 79.760 87.495 9.2601994 15,3 173.488 79.534 86.146 7.8081995 14,7 171.835 76.379 88.287 7.1691996 14,6 167.375 79.212 81.281 6.8821997 14,2 174.872 85.576 79.424 9.8721998 14,3 185.544 87.802 90.206 7.5361999 13,0 168.784 83.642 77.343 7.7992000 14,1 186.519 93.852 82.671 9.986

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).* Datos incluidos en EPIA para estos años; EP(%): empleo público en porcentajes del total del empleo;EP: número de empleados públicos; EPGC: número de empleados públicos del Gobierno Central;EPIA: número de empleados públicos de las instituciones autónomas; EPM: número de empleados pú-blicos de las municipalidades.

El resultado de la combinación de los tres tipos de movilidadlaboral hizo que a finales de 1992 se hubiesen despedido más de7.000 empleados públicos.

Sin embargo, los logros de la Administración Calderón en ma-teria de movilidad laboral se vieron ensombrecidos al no conse-guir que se aprobase la Ley de Democratización del Sector Públi-co. Por medio de dicha ley se pretendía eliminar más de 25.000empleos públicos como consecuencia de las privatizaciones de


FANAL, CEMPASA, FERTICA e INS, de la aplicación de la movili-dad voluntaria con incentivos a todo el sector público y de con-tratar servicios externos en determinadas actividades (aseo, lim-pieza, mantenimiento, vigilancia, reparación, imprenta, cómpu-to...), que se subcontratarían con empresas cooperativas formadaspor trabajadores públicos acogidos a esta nueva modalidad demovilidad, la movilidad horizontal (Valverde et al., 1992, pp. 34-37). Sin embargo, estas medidas no llegaron a aprobarse y en losúltimos años de la Administración Calderón el empleo público nosolo recuperó los niveles que tenía en 1990, sino que lo rebasó(de los 173.083 empleos públicos que había en 1990, se pasó a176.515 en 1993) (MIDEPLAN, 1998-b, pp. 256-259).

La Administración Figueres siguió aplicando planes de mo-vilidad laboral, coordinados por el Ministerio de Hacienda, yconsiguió eliminar más de 9.000 empleos públicos desde el co-mienzo del mandato hasta 1996; aunque en 1997 se crearon ca-si 7.500 empleos públicos netos quebrando la tendencia de añosanteriores.

Para la Administración Rodríguez, la movilidad laboral noha sido una prioridad, y a pesar de la reducción del empleo pú-blico en 1999, en 2000 este recuperó los niveles de 1998; den-tro de este incremento se encuentran, entre otras, las 1.000 pla-zas de policías creadas ese mismo año.

A pesar de todo, lo cierto es que la política de gestión de re-cursos humanos del Estado desde 1990, donde se integran losplanes de movilidad laboral, ha conseguido reducir el peso delempleo público en el conjunto del empleo del país (Tabla 3.7).

3.2.6. La desregulación de los precios y la eliminaciónde los monopolios públicos

Una de las formas tradicionales de intervención del Estadocostarricense en la economía ha sido la política de controles


directos y dentro de ella el control de los precios de los alimen-tos y de los servicios públicos y el establecimiento de monopo-lios públicos.

El control de precios ha sido ejercido por el Ministerio deEconomía, Industria y Comercio (MEIC) y por dos institucionesautónomas, el CNP y el SNE; estos dos organismos han sufridodurante todo este periodo un importante proceso de reestructu-ración que ha conducido a la práctica liberalización de los pre-cios de los productos agrícolas y a la creación de la ARESEP.

Entre los monopolios públicos costarricenses destacan el deimportación de granos básicos, el de captación de depósitosbancarios, el de destilación y comercialización interna de alco-hol, el de seguros, los de servicios de telefonía y telecomunica-ciones y los de distribución de combustibles, electricidad y agua.De todos ellos tan solo se eliminaron los dos primeros, mientrasque la eliminación del resto no ha podido consensuarse entre lasfuerzas políticas o ni siquiera han sido planteados.

a. La desregulación de los precios de los alimentos

Los precios de los alimentos en Costa Rica han estado tradi-cionalmente distorsionados directa e indirectamente; en el pri-mer caso, las distorsiones proceden de los controles de precios yde las prohibiciones o limitaciones a la importación y exporta-ción de los productos; en el segundo caso, las distorsiones pro-ceden de la política arancelaria, cambiaria y crediticia (Guardiaet al., 1987, pp. 19-20). Dado que en otros lugares hemos reco-gido estas últimas políticas (apartados 3.1 y 3.5), nos centrare-mos en la política de precios.

El control de precios se justificaba en función de la protec-ción del productor (frijol, arroz, leche, huevos y azúcar) o delconsumidor (carne de vacuno y de porcino, café y grasa vegetal);


en el caso del maíz, el mal funcionamiento del sistema hacía queni productores ni consumidores se beneficiaran realmente; y enel caso del pollo, el atún y las papas, no existía política de pre-cios, aunque la estructura arancelaria trasladara la protección alos productores (Lizano, 1994, pp. 135-137).

El CNP se ha encargado tradicionalmente de fijar los preciosde sustentación de los granos básicos (arroz, maíz y frijol), así co-mo del control y, en algunos casos, el monopolio de su importa-ción; mientras que el MEIC se ha ocupado del control de los pre-cios de comercialización. En el caso de la carne de vacuno y por-cino, la competencia para regular el precio de comercializaciónde los cortes populares la tenía el MEIC, mientras que una ley de1978 mantuvo la prohibición de importar carne hasta 1992. En elcaso de los huevos y del aceite de palma africana, era también elMEIC el responsable de dicha fijación de precios. El azúcar y el ca-fé, por el contrario, tenían sus precios regulados, respectivamente,por la Liga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), quefijaba la cuota de producción que debía destinarse al mercado in-terno, y el Instituto del Café (ICAFE), que fijaba el precio y la pro-ducción que debía destinarse al mercado interno (Guardia et al.,1987, pp. 19-39; Lizano, 1994, pp. 79-135).

La reestructuración del CNPDe todos estos precios intervenidos, la mayor desregulación

se ha producido en los controlados por el Consejo Nacional deProducción (CNP); es decir, en los granos básicos. Esta institu-ción venía acumulando importantes déficit y su gestión comen-zó a ser catalogada como ineficiente y sus funciones como ina-decuadas.

El CNP sufrió una profunda reestructuración, como conse-cuencia de los compromisos recogidos en los PAE I y II, que lecondujo, entre otras cosas, a privatizar en 1991 los puntos deventas al por menor, dando lugar a cuatro Nuevas Empresas Coo-perativas (NEC) (Durán, 1995).


Por otro lado, el CNP se vio obligado a reducir progresiva-mente los precios de intervención del arroz, el maíz y el frijol pa-ra que se equipararan a los precios internacionales, al tiempo quecomenzaba a cobrar los costes de intermediación, se retiraba dela comercialización del arroz y limitaba sus compras de maíz yfrijol sólo a pequeños productores. Además, se eliminaron lossubsidios directos y las restricciones a la importación privada degranos básicos cuando la demanda interna quedara insatisfecha(Chinchilla, 1992, pp. 466-467; MIDEPLAN, 1993-c, pp. 19-21).

La justificación de estas medidas se encuentra en que el pro-teccionismo al que estaba sometido el sector tenía escasos bene-ficios sobre el conjunto de la economía. La mayor parte de laproducción de maíz y frijol se realizaba en pequeñas explotacio-nes y se dedicaba al autoconsumo, por lo que los precios de sus-tentación beneficiaban tan solo a un pequeño grupo de produc-tores (el 10% para el caso del frijol), mientras que el ahorro pa-ra el consumidor era exiguo, al representar estos productos unacada vez menor proporción de la dieta; la escasa comercializa-ción de estos productos hacía que los beneficios de la política deprecios se concentrase en unos pocos productores (Sáenz, 1990,pp. 235-245).

El caso del arroz era distinto; la producción se realizaba engrandes explotaciones, tecnificadas e integradas verticalmentecon el sector industrial, por lo que se encontraba concentrada; lapolítica de precios de sustentación había llegado a generar exce-dentes que luego debía exportar el CNP a precios de mercado.Este hecho propició la retirada del CNP de la comercializacióndel arroz y el establecimiento de precios máximos de venta en elámbito nacional, generando así una caída en la producción(Sáenz, 1990, pp. 235-245).

Tras estas modificaciones, el CNP quedó convertido haciaprincipios de los noventa en una institución de asesoramientode los agricultores y de ejecución de las políticas asignadaspor el MAG.


Otros precios no dependientes del CNP, como la carne y laleche también fueron sufriendo ajustes a lo largo de todo esteperíodo.

La Ley de Promoción de la Competenciay Defensa Efectiva del Consumidor

La política de desregulación de los precios de los alimentosque se había implementado en Costa Rica desde la firma del PAEI, tuvo su culminación con la creación de un nuevo marco insti-tucional en 1995; dicho marco fue la Ley de Promoción de laCompetencia y Defensa Efectiva del Consumidor (Asamblea Le-gislativa, 1995-b).

Esta nueva regulación ha puesto fin a las políticas de contro-les de precios por parte del Estado, por considerarlas regulacio-nes innecesarias, incluyendo las políticas de precios de los ali-mentos.

El Estado solo puede regular los precios de los bienes y ser-vicios en circunstancias excepcionales de forma temporal, ynunca en los casos en que los productos o servicios provistos porel Estado entren en competencia con los provistos por la inicia-tiva privada; sí puede hacerlo, sin embargo, cuando los bienes yservicios se suministren en condiciones monopolísticas u oligo-polísticas, mientras se mantengan dichas condiciones; esta regu-lación será revisada cada seis meses o en cualquier momento apetición de los interesados. Así mismo, también puede regular yfijar el precio mínimo de salida del banano para la exportación.

Por lo demás se eliminaron con esta ley todas las restriccio-nes al comercio exterior, salvo las arancelarias. Tan solo en con-diciones excepcionales (desorden del mercado interno o externopor causa fortuita o de fuerza mayor, desabastecimiento del mer-cado local, restricciones negociadas o impuestas por los socioscomerciales) pueden establecerse las citadas restricciones concarácter temporal y revisables cada seis meses.


También se han prohibido todos los monopolios públicos oprivados y prácticas monopolísticas que impidan o limiten lacompetencia, salvo las concesiones para la prestación de servi-cios públicos y los monopolios del Estado creados por ley, mien-tras estas subsistan (seguros, depósitos bancarios en cuenta co-rriente, destilación y comercialización interna de alcohol, servi-cios telefónicos, telecomunicaciones, distribución de combusti-bles, de electricidad y de agua).

b. La regulación de los precios de los servicios públicos

Los precios de la mayoría de los servicios públicos han esta-do tradicionalmente regulados por el Servicio Nacional de Elec-tricidad (SNE) hasta que en 1997 se creó la Autoridad Regulado-ra de los Servicios Públicos (ARESEP). Sin embargo, en el caso delos servicios de seguros, al ser monopolio del Instituto Nacionalde Seguros (INS), las competencias en dicha materia las tiene elmismo organismo. Los servicios financieros por el contrario sonregulados por el BCCR.

El Servicio Nacional de Electricidad (SNE)El organismo regulador de Costa Rica fue el SNE desde

1941 hasta 1996; creado en un primer momento para regularlos precios y la producción de electricidad, poco a poco se lefueron asignando competencias para controlar también los su-ministros de agua, telecomunicaciones, acueductos y alcanta-rillados, derivados del petróleo, riego y desagüe, los márgenesde ciertos transportes y las concesiones de obras públicas. Elcontrol del SNE se ejercía sobre empresas públicas y privadas ysu política de precios estaba basada en la promoción del desa-rrollo y en la justicia distributiva, por lo que las tarifas eran fi-jadas según el coste del servicio y se discriminaba según el


consumidor, de forma que se beneficiaran los sectores más po-pulares (Guardia et al., 1987, pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp.48-49).

En lo que se refiere a los precios de los carburantes produci-dos y distribuidos por RECOPE, conviene señalar las diferenciasexistentes entre los precios de la gasolina, superiores a sus cos-tes, y los del querosén, diesel y búnker, inferiores a sus costes; es-ta tarifación permitía subvencionar a estos últimos con el sobre-precio de la gasolina, que funcionaba a modo de impuesto. Lacitada tarifación permitía que RECOPE funcionase con equilibriofinanciero, aunque el coste de sus productos era superior al pre-cio de estos en los mercados internacionales y la producción semantenía gracias a la protección arancelaria. Desde 1990 losprecios de los carburantes, en términos reales comenzaron a des-cender en Costa Rica (Guardia et al., 1987, pp. 165-206; Fonse-ca, 1997, pp. 99-133).

Las tarifas eléctricas y de suministro de agua tuvieron uncomportamiento algo diferente. En este caso, los principales pro-ductores y distribuidores de electricidad eran el Instituto Costa-rricense de Electricidad (ICE) y la Compañía Nacional de Fuerzay Luz (CNFL) y el principal suministrador de agua y saneamien-to era el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado(ICAA). Estas tarifas se calculaban en función del coste de pro-ducción, pero sin incluir en él la inversión necesaria para el de-sarrollo del suministro en el futuro; dicha inversión se financiabacon ahorro externo, generando así una importante deuda con laque se subvencionaba el suministro a los consumidores. Para so-lucionar este problema las tarifas eléctricas y de suministro deagua comenzaron a crecer desde principios de los noventa in-corporando en ellas el coste de la inversión (Guardia et al., 1987,pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp. 99-133).

En lo que se refiere a las telecomunicaciones, RACSA e ICEmonopolizaban los distintos servicios, incluido el de telefonía


celular o móvil14. En este caso la tarifación permitía que las tele-comunicaciones del ICE tuvieran superávit presupuestario (Guar-dia et al., 1987, pp. 165-206).

La política de precios del SNE no se modificó hasta la Admi-nistración Calderón, cuando se trató de que las tarifas y preciosde los servicios se correspondieran con sus verdaderos costes.

La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP)En 1996 el SNE quedó transformado en la ARESEP por me-

dio de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públi-cos (Asamblea Legislativa, 1996). En virtud de dicha ley la ARE-SEP es desde entonces la institución encargada de fijar los pre-cios y las tarifas de algunos servicios públicos y de velar por lacalidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad yprestación óptima de estos.

Los servicios públicos que regula la ARESEP son los ofrecidos,entre otros organismos, por el ICE, la CNFL, el ICAA, RECOPE oINCOFER, y que según se reflejan en la ley son el suministro deenergía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distri-bución y comercialización; los servicios de telecomunicaciones;el suministro del servicio de acueductos y alcantarillados, inclu-yendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación deaguas negras, residuales y pluviales; el suministro al consumidorfinal y a los distribuidores de los combustibles derivados de los hi-drocarburos (derivados del petróleo, asfaltos, gas y nafta); el riegoy el desagüe prestado por empresas públicas o privadas con con-cesión; el transporte público de pasajeros, salvo el aéreo; los ser-vicios marítimos y aéreos de los puertos nacionales; el transporte

14. A principios de los noventa, en virtud de una interpretación generosa de la legislación, sepermitió que una empresa extranjera, MILICOM, prestase servicios de telefonía celular; sinembargo, una resolución judicial desautorizó la prestación de dicho servicio por entenderque era monopolio del ICE.


de carga por ferrocarril; y la recolección y el tratamiento de de-sechos sólidos e industriales.

La fijación de las tarifas, precios y tasas de los servicios públi-cos por parte de la ARESEP se realiza atendiendo al criterio delcoste de producción, incluyendo en él el de las inversiones nece-sarias y excluyendo de él todos los costes que soporten las empre-sas y que no sean necesarios para el desarrollo de su actividad;asímismo no están permitidas las tasas, tarifas y precios que aten-ten contra el equilibrio financiero de las entidades que presten losservicios. La ARESEP puede fijar también tarifas extraordinarias encaso de variaciones importantes del entorno económico.

El Instituto Nacional de Seguros (INS)Todos los seguros en Costa Rica han sido y siguen siendo

monopolio del INS, el cual fija tanto los precios de los seguroscomo las condiciones de estos. Entre los servicios de seguro quepresta el INS se encuentran los planes de pensiones, los segurosde vida, de accidentes y de salud, los seguros patrimoniales, ma-rítimos y de automóviles, los seguros de ganado y cosechas y deriesgos del trabajo y los seguros diversos (INS, 1996).

La regulación de este monopolio público queda al margende la ARESEP y de la Ley de Defensa de la Competencia y Pro-tección Efectiva del Consumidor, por lo que cada vez son más lasvoces que defienden su privatización. Desde 1997 existe un pro-yecto para privatizar el 40% del INS, sin embargo, la falta deacuerdo por la oposición de ciertos sectores del PLN han hechopoco viable dicha posibilidad tanto en la Administración Figue-res como en la Rodríguez.

c. La eliminación de los monopolios públicos

En Costa Rica han existido tradicionalmente monopolios pú-blicos en determinados servicios (importación de granos básicos,


captación de depósitos bancarios, destilación y comercializacióninterna de alcohol, seguros, servicios de telefonía y telecomuni-caciones, distribución de combustibles, electricidad y agua...),los cuales recaían en empresas públicas o instituciones públicasde servicio. Sin embargo, la Ley de Defensa de la Competenciay Protección Efectiva del Consumidor ha puesto fin a la posibili-dad de que vuelvan a crearse nuevos monopolios tanto públicoscomo privados en el mercado costarricense, aunque no haya en-trado a cuestionar los monopolios ya existentes.

La eliminación de monopolios públicos y la consiguienteapertura de los mercados seguía siendo una de las tareas pen-dientes a finales de la Administración Rodríguez, habida cuentaque tan solo se han eliminado dos de los principales monopoliospúblicos del país, el de importación de granos básicos por partedel CNP, que dejó de ser tal monopolio con la reforma de esteorganismo, y de captación de depósitos bancarios, que igual-mente se suprimió con la liberalización del sistema financiero(véase apartado 3.5).

Sin embargo, la destilación y comercialización interna de al-cohol sigue en manos de FANAL, la distribución de carburanteses aún monopolio de RECOPE, los servicios de telecomunicacio-nes (salvo los telefónicos pertenecientes al ICE) continua siendomonopolio de Radiográfica Costarricense S. A. (RACSA), el sumi-nistro de aguas lo realiza el ICAA, la distribución eléctrica y losservicios telefónicos son monopolio del ICE y el mercado de se-guros es atendido en exclusiva por el INS; y estos dos últimos ca-sos a pesar de los intentos por eliminarlos durante las Adminis-traciones Figueres y Rodríguez.

Durante la Administración Figueres se elaboró un proyectopara eliminar los monopolios de electricidad y telefonía en ma-nos del ICE, abriendo así los mercados a la competencia; sin em-bargo, cuando dicho proyecto comenzó a tomar forma Costa Ri-ca se encontraba ya inmersa en la pre-campaña electoral y fueimposible encontrar apoyo suficiente para sacarlo adelante. La


Administración Rodríguez retomó la idea y preparó un paquetelegislativo formado por tres proyectos, uno de reforma institucio-nal del ICE, otro sobre el mercado de electricidad y un tercerosobre el mercado de telecomunicaciones; dichos proyectos apa-recieron refundidos en el proyecto de Ley de Mejoramiento delos Servicios de Electricidad y Telecomunicaciones, conocidopopularmente como el combo energético. Dicho proyecto, quefue aprobado en primer debate por la Asamblea Legislativa en2000, pretendía abrir a la competencia los mercados de electri-cidad y telecomunicaciones y dotar al ICE de la estructura insti-tucional apta para competir en dichos mercados; los efectos es-perados de esta reforma serían así el aumento de la calidad y lavariedad de los servicios y la reducción de sus precios. Sin em-bargo, la oposición de una parte de la sociedad civil hizo cam-biar la intención del voto de muchos legisladores y frenó la apro-bación de dicha ley, a lo que se unió el dictamen de la SalaConstitucional que encontró defectos de forma en el proyecto(MIDEPLAN, 2001-b, pp. 24-28).

Otro tanto puede decirse del proyecto de ley presentado en1999 con el objeto de abrir el mercado de seguros y privatizarparcialmente el INS, que retoma las ideas básicas recogidas enotro proyecto de la Administración Figueres. Los diputados delPLN se han opuesto tradicionalmente a la privatización parcialdel INS y a pesar de que el PUSC y el Gobierno renunciaron adicha posibilidad centrando el debate en la apertura del merca-do, el proyecto quedó paralizado en la Asamblea por falta deacuerdo con el PLN (MIDEPLAN, 2001-b, pp. 28-30).

3.2.7. Los desequilibrios presupuestarios y la deuda interna

Dentro de las distintas medidas destinadas a promover la re-forma del Estado, y vinculadas con las políticas de estabiliza-ción, se encuentran todas aquellas que han tenido como objeto


limitar los desequilibrios presupuestarios. En este sentido, mere-ce especial mención la Ley de Equilibrio Financiero del SectorPúblico, ya ampliamente comentada (apartados 3.2.2 y 3.2.3).

TABLA 3.9DÉFICIT DEL SECTOR PÚBLICO (1981-2000)

Año DSPNF DGC DRPNF DBC DCSP

1981 -11,1 -4,1 -7,0 -3,9 -15,01982 -7,1 -2,6 -4,5 -4,4 -11,51983 -2,4 -2,8 0,4 -3,8 -6,31984 -1,5 -2,4 1,2 -3,4 -4,91985 -1,5 -1,6 2,2 -4,2 -5,71986 -1,4 -2,6 1,2 -3,0 -4,31987 -0,2 -1,6 1,4 -2,7 -3,01988 -0,2 -2,0 1,8 -2,6 -2,81989 -1,8 -3,2 1,5 -2,1 -3,91990 -2,1 -3,5 1,3 -1,9 -4,11991 -0,1 -2,4 2,3 -1,4 -1,61992 0,5 -1,5 2,0 -1,4 -0,81993 0,5 -1,5 2,0 -1,2 -0,71994 -5,3 -5,5 0.3 -1,1 -6,41995 -1,5 -3,5 1,9 -1,5 -3,01996 -2,5 -4,0 1,5 -1,6 -4,11997 -1,2 -3,0 1,8 -1,3 -2,51998 -0,8 -2,5 1,6 -1,2 -2,01999 -1,6 -2,2 0,7 -1,6 -3,22000 -1,8 -3,0 n.d. -1,8 -3,6

Fuente: MIDEPLAN (1995-a), MIDEPLAN (2001-a) y elaboración propia.Datos en porcentajes del PIB; para los años 1981-1983 se usó una estimación de PIB a partir de lastasas de crecimiento históricas; DSPNF: déficit del sector público no financiero; DGC: déficit del Go-bierno Central (el DGC de 1994 incorpora las pérdidas por el cierre del Banco Anglo-Costarricense);DRPNF: déficit del resto del sector público no financiero; DBC: déficit del BCCR; DCSP: déficit com-binado del sector público no financiero y del BCCR.


Otra de las medidas más importantes adoptada para contro-lar los desequilibrios presupuestarios fue la reforma constitucio-nal aprobada en 1995 por la Asamblea Legislativa, en primeravotación, y posteriormente declarada nula por defectos de forma,por la Sala Constitucional. Posteriormente, la citada reforma noconsiguió el consenso necesario para superar todo el trámite par-lamentario que conllevaba su aprobación y en la Constituciónno pudo introducirse el capítulo de Garantías Económicas.

Dicha reforma consistía básicamente en incorporar en la legis-lación costarricense, con rango constitucional, la prohibición deque el déficit fiscal del Gobierno Central superase el 1% del PIB,con la limitación añadida que ello no perjudicara la inversión pú-blica directa en salud, educación, vivienda y seguridad ciudadana.Se trataba de una medida enormemente restrictiva para un país endesarrollo como Costa Rica, en un contexto internacional dondelos países desarrollados superan con creces dicho umbral.

No obstante, acerca del déficit público costarricense convie-ne hacer la distinción entre el déficit del Gobierno Central y eldéficit del sector público no financiero. Dadas las dimensionesdel sector público costarricense y debido a la modificación delas políticas de gestión de las instituciones públicas, los déficitdel Gobierno Central se compensan con los superávit del restodel sector público no financiero. Por otro lado, cuando inclui-mos en el cálculo del déficit, las pérdidas del BCCR, como con-secuencia de sus operaciones cuasi-fiscales, el déficit combina-do del sector público no financiero y del BCCR alcanza propor-ciones mayores (Tabla 3.8).

Como consecuencia de los distintos déficit antes señalados,las diferentes instituciones que conforman el sector público emi-ten sus propios títulos de deuda, lo que nos permite hablar dedeuda pública del Gobierno Central, deuda de otras institucionespúblicas no financieras y deuda de los bancos estatales y delBCCR (bonos de estabilización monetaria). Sin embargo, dichadeuda se corresponde con la denominada deuda interna, a la


que hay que sumar la deuda externa para obtener el nivel de en-deudamiento público del país. Este endeudamiento total presen-ta una clara tendencia a la reducción, de forma que desde me-diados de los años noventa, su nivel es equiparable al de muchospaíses desarrollados (Tabla 3.9).

TABLA 3.10DEUDA PÚBLICA (1980-2000)

AÑO DPT DPE DPI DGC DBEC DOIP

1980 51,8 29,2 22,6 15,5 1,3 5,81981 91,0 65,0 26,0 13,4 8,0 4,51982 113,9 92,5 21,4 9,4 7,9 4,21983 104,2 84,8 19,4 9,0 5,6 2,71984 91,0 74,3 16,7 7,6 5,3 2,11985 91,1 74,5 16,6 7,8 3,9 1,81986 83,7 64,9 18,8 9,0 3,4 1,61987 87,1 68,0 19,1 10,7 4,4 1,51988 87,2 65,4 21,8 10,4 6,4 1,41989 81,9 57,0 24,9 11,4 6,5 1,31990 61,8 43,7 18,1 12,3 4,8 1,01991 63,0 45,7 17,3 12,4 4,1 0,81992 53,8 38,2 15,6 11,4 3,6 0,71993 49,8 32,8 17,0 13,3 3,4 0,41994 52,1 30,9 21,2 16,0 4,8 0,31995 52,5 28,0 24,5 18,1 6,1 0,31996 50,7 24,3 26,4 24,3 1,9 0,21997 49,3 20,7 28,6 22,9 5,5 0,21998 46,5 20,4 26,1 21,5 4,5 0,21999 50,6 19,6 31,2 24,2 6,9 0,12000 51,6 20,3 31,3 24,5 6,7 0,1

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).Datos en porcentajes del PIB; DPT: deuda pública total; DPE: deuda pública externa; DPI: deudapública interna; DGC: deuda del Gobierno Central; DBEC: deuda de los bancos estatales y delBCCR; DOIP: deuda de otras instituciones públicas.


Destaca, no obstante, en dicha evolución, cómo la políticade gestión de la deuda pública se ha centrado en reducir la deu-da externa, tras la amarga experiencia de los años ochenta, de-positando la carga de la financiación de los déficit en la deudainterna.

Además, gran parte de la citada deuda interna se encuentraen manos de entes estatales como la CCSS o los bancos estata-les. En el primero de los casos, se corre el riesgo de poner en pe-ligro el sistema de pensiones en caso de bajos rendimientos dedicha deuda; en el segundo de los casos, la colocación de ladeuda en bancos estatales equivale a ponerla en manos del sec-tor privado de manera forzosa, lo cual solo ha podido hacersegracias a la gran intervención del sistema financiero (Jiménez,1994, pp. 187-191).

Sin embargo, durante la Administración Rodríguez se hicieronserios esfuerzos por poner orden en los diferentes paquetes dedeuda. En primer lugar, se estandarizaron los diferentes títulos dedeuda del Gobierno Central. En segundo lugar, el Gobierno asu-mió el déficit cuasi-fiscal del BCCR entregando entre 1998 y 1999bonos por valor de 250 mil millones de colones; además fue can-celando toda esta deuda por medio de pagos en efectivo y por an-ticipado; de esta forma, a comienzos de 2001 el Gobierno habíacancelado la totalidad de la deuda documentada del BCCR. Entercer lugar, el Gobierno empleó 160 millones de dólares pro-cedentes del PAE III para cancelar parte de la deuda interna. Encuarto lugar, aprovechando las mejores condiciones financie-ras de la deuda externa frente a la interna se optó por emitir bo-nos de deuda externa para cancelar con los ingresos parte de ladeuda interna; así, entre 1998 y 1999 se emitieron bonos dedeuda externa por valor de 500 millones de dólares y se apro-bó una ley, en 1999, que permite emitir bonos de deuda exter-na por un total de 1.450 millones de dólares a razón de 250millones en 2000, 250 millones en 2001, 250 millones en2002, 450 millones en 2003 y 250 millones en 2004. Y enquinto lugar, diferentes instituciones públicas tenedoras de


deuda pública optaron en 1999 por condonar esta, entregandoal Ministerio de Hacienda bonos por valor de 20.200 millones decolones y 271.000 millones de dólares (0,6% del PIB), siendo losprincipales donantes el INS, el ICE, el ICT, la Junta de Registro Na-cional y el Consejo de Seguridad Vial (MIDEPLAN, 2001-b, pp.101-107).

3.3. La privatización del sector público empresarial

La tradición intervencionista del Estado costarricense habíahecho que este se dedicara a la provisión de bienes y serviciospúblicos de forma generalizada, convirtiéndose en un Estadoempresario. En 1980 CODESA y sus filiales eran el símbolo deese modelo estatal, pero también existían otras empresas e insti-tuciones autónomas dedicadas a actividades empresariales, talescomo CNP, FANAL, RECOPE, ICE, INS, INCOFER, BCR, BNCR,BAC, BCAC, Banco Internacional de Costa Rica (BICSA)...

El hecho de que estas empresas públicas se dedicaran a laproducción de bienes y servicios que en la mayoría de los paí-ses se encuentran en manos privadas, las convirtió en el obje-tivo de las actuaciones privatizadoras. CODESA y sus filialesfueron las primeras afectadas, y lo fueron tanto por su papelsimbólico como por las continuas pérdidas y la demostradaineficacia de su gestión. El resto del sector público empresarialapenas se había privatizado cuando Abel Pacheco ganó laselecciones y ello a pesar de los distintos proyectos que se cen-traron en FANAL, RECOPE, ICE, INS, BCR, BICSA...

3.3.1. La privatización de CODESA

Hacia 1978, a principios de la Administración Carazo co-menzó a tomar forma la idea de privatizar la Corporación Costa-rricense de Desarrollo (CODESA), pero por aquel entonces esta


empresa se había constituido en una importante institución delmarco intervencionista y los mecanismos de autorregulación au-tomática del sistema impidieron llevar a cabo el proyecto. Sinembargo, hacia 1984, tras la crisis, la situación era bastante dife-rente; en esos momentos se estaba configurando el nuevo marcopolítico-institucional neoliberal y la privatización de las empre-sas públicas se convirtió en una de las más importantes políticasde desarrollo.

En 1984, cuando gracias al convenio ERE III firmado entrela AID y el Gobierno de Costa Rica se inició la privatización deCODESA, esta poseía dieciséis subsidiarias y estaba asociada aunas veinticinco empresas más por medio de participaciones ensu capital, préstamos o avales; sin embargo, la situación de lasempresas vinculadas a CODESA varió bastante, pasando mu-chas de las empresas asociadas a convertirse en subsidiarias. Lasempresas vinculadas de una u otra forma a CODESA eran Acua-cultura S. A., Agropalmito S. A., Algodones de Costa Rica S. A.(ALCORSA), Aluminios Nacionales S. A. (ALUNASA), Atunes deCosta Rica S. A., Atunes del Puerto S. A., Bolsa Nacional de Va-lores, Cementos del Pacífico S. A. (CEMPASA), Cementos del Va-lle S. A. (CEMVASA), Central Azucarera del Tempisque S. A.(CATSA), Centro Permanente de Ferias y Convenciones S. A.,Compañía Consolidada de Terrenos de Oro S. A., Compañía In-dustrial Pesca Escama S. A., Consolidación de Compañías Agrí-colas e Industriales S. A., Consorcio de Exportación de ProductosCostarricenses S. A. (CONEXPRO), Corporación de Zonas Fran-cas de Exportación S. A., Corporación para el Desarrollo Agroin-dustrial Costarricense, S. A. (DAISA), Distribuidora Costarricensede Cementos S. A. (DISCOCEM), Expofresco S. A., Ferrocarrilesde Costa Rica S. A. (FECOSA), Fertilizantes de Centroamérica(Costa Rica) S. A. (FERTICA), Guacamaya S. A., Guanacal S. A.,Inmobiliarias Temporales S. A., Industria Aceitera Costarricense S.A. (INACO), Industria Petrolera del Atlántico S. A. (PETROLAT),


Ingenio Tempisque S. A., Líneas Aéreas de Costa Rica S.A.(LACSA), Maderas y Acabados S. A. (MACASA), Minera Nacio-nal S.A. (MINASA), Multifert S.A., Naviera Multinacional delCaribe S.A. (NAMUCAR), Oficina de Fletamiento Marítimo S.A.(FLEMAR), PANCAFÉ, Puesto de Bolsa, SEDEMAT S.A., Servi-cios Aéreos Nacionales S. A. (SANSA), STABAPARI, Subproduc-tos del Café S. A., Tempisque Ferry Boat S. A., Transportes Aé-reos Continentales S.A. (TRANACO), Transportes Metropolita-nos S.A. (TRANSMESA) (Sojo, 1991, pp. 68-76; Meléndez yMeza, 1993, pp. 243-245).

Si descontamos la liquidación de Azucarera de Guanacasteen 1980, podemos decir que el proceso de privatización-liqui-dación de CODESA comenzó en 1984 con la liquidación de laDISCOCEM y concluyó en 1994 con la venta total de FERTICAy CEMPASA. En este proceso se han liquidado unas empresas,se han traspasado al sector público otras, se han vendido ínte-gramente algunas y se han vendido parcialmente, primero, e ín-tegramente después las restantes. El resultado fue que CODESAse convirtió en una especie de organismo autónomo vinculado aMIDEPLAN cuyas funciones quedaron reducidas al asesoramien-to de empresas, jugando un papel importante en la política dereconversión industrial de la Administración Arias, para ser li-quidada definitivamente en 1997 en la Administración Figueres.

a. El bloqueo de los primeros intentos de privatizaciónde CODESA y sus subsidiarias

Cuando se comenzó a considerar la privatización de CODESA,durante la Administración Carazo, la burocracia del Estado argu-mentó que para poder vender dichas empresas era necesario po-ner en marcha cada uno de los proyectos y, en particular, termi-nar la construcción de tres de las mayores empresas (CATSA,CEMPASA y ALUNASA), por lo que en realidad lo que se hizo


durante este período fue precisamente dar un mayor impulso fi-nanciero al modelo del Estado empresario. A ello hay que unir di-ferentes actuaciones que culminaron con la creación de FLEMAR,la nacionalización de FERTICA y STABAPARI y la financiaciónadicional de Acuacultura, CONEXPRO y DAISA (Meléndez y Me-za, 1993, p. 65). El resultado fue un mayor desarrollo del sectorpúblico empresarial, a lo que no fue ajena la política de café pa-ra todos de la Administración Carazo.

Sin embargo, una de las más importantes acciones de blo-queo a la privatización surgió a raíz de la puesta en venta deCEMPASA en 1980. Una de las principales ofertas de compra vi-no de la Industria Nacional de Cemento (INCSA), una empresade capital suizo cuyo monopolio en Costa Rica se trató de rom-per con la creación de CEMPASA. Este hecho provocó la aproba-ción en la Asamblea Legislativa de la Ley de Venta de las Accio-nes de Empresas de Propiedad Pública, por medio de la cual seestableció que las empresas públicas dedicadas a la produccióny distribución de fertilizantes (FERTICA) y de combustibles y su-croquímicos (RECOPE y CATSA) no podían dejar de pertenecer aCODESA y al Estado y que el resto de las empresas públicas nopodrían ser vendidas a extranjeros o sus representantes, lo queen la práctica supuso la prohibición de su venta ante la falta decapital de los empresarios y cooperativistas nacionales. Al mis-mo tiempo se limitaban al 2,5% del capital los paquetes de ac-ciones que podían ser adquiridos por una persona o empresa,salvo en el caso de las cooperativas y asociaciones de trabajado-res (Meléndez y Meza, 1993, pp. 65-66).

b. La reducción del número de empresas vinculadas a CODESA

La situación cambió durante la Administración Monge debi-do, entre otras cosas, al impulso que supuso la firma del ERE IIIen 1984, que imponía como estipulación el adelgazamiento del


sector público empresarial. Desde esta nueva política se proce-dió a un lento pero efectivo proceso de liquidación, traspaso yventa de las distintas empresas vinculadas a CODESA.

La principal medida legislativa a favor de dicho proceso fuela Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público, de 1984, pormedio de la cual se autorizó a CODESA a vender todas sus sub-sidiarias y asociadas por medio de licitación pública. Sin embar-go, la ley impuso ciertas limitaciones a la venta de las empresasde servicios públicos como TRANSMESA, FECOSA y Zonas Fran-cas de Exportación (que debían ser traspasadas a instituciones delsector público), a la de CATSA y CEMVASA (que solo podían servendidas al sector cooperativo) y a la de FERTICA y CEMPASA (delas que solo se podía vender un 40% de las acciones).

Para participar en todo este proceso de privatizaciones, secrearon dos entidades, la Comisión Nacional para la Reestructu-ración de CODESA, que funcionó durante el periodo de mayortransformación del sector público empresarial, entre 1985 y1988, y la Fiduciaria de Inversiones Transitorias (FINTRA), crea-da con fondos de la AID para adquirir y administrar las empresasmás grandes de CODESA, sanearlas y venderlas de nuevo (Me-léndez y Meza, 1993, pp. 66-67).

Así, entre 1985 y 1988, se liquidaron quince empresas (Atu-nes del Puerto, Ferias y Convenciones, Pesca Escama, DAISA,CONEXPRO, Expofresco, FECOSA, Guacamaya, Guanacal,INACO, PETROLAT, Ingenio Tempisque, FLEMAR, SEDEMAT yTRANACO), se traspasaron al sector público cinco empresas más(Zonas Francas de Exportación, MINASA, MULTIFERT, NAMUCARy TRANSMESA) y se vendieron las participaciones de otras seisempresas (Agropalmito, Terrenos de Oro, LACSA, MACASA,SANSA, y Subproductos del Café) (Sojo, 1991, pp. 74-75); el res-to de las empresas fueron vendidas o liquidadas con posterioridada 1988.

Especial atención merecen los procesos de privatización deALUNASA, CATSA, ALCORSA y Atunes de Costa Rica, así comolas particularidades de los de FERTICA y CEMPASA.


ALUNASA fue licitada en 1985 y dado el alto precio que sefijó, la única oferta presentada para su adquisición fue la deFINTRA. Esta fiduciaria administró ALUNASA hasta 1987 en quefue vendida a un grupo de empresarios costarricenses, por unprecio inferior al de su adquisición. Estos empresarios volvierona vender en 1988 el 40% de las acciones a una empresa públi-ca venezolana, a la que le reportó grandes pérdidas (Meléndezy Meza; 1993, pp. 91-99).

CATSA fue licitada en 1986 con la limitación de que solopodía ser adquirida por el sector cooperativo nacional; sin em-bargo, el alto precio fijado dejó desierta la licitación y CODESAdecidió permitir que FINTRA participara en el proceso de priva-tización. Se creó así en 1987 un fideicomiso por medio del cualFINTRA administró CATSA hasta su venta final; durante este pe-ríodo FINTRA realizó una profunda reestructuración de la em-presa con una importante reducción de personal. En 1988 sevendieron siete paquetes de acciones a distintas cooperativas; elresto de las acciones se vendieron en 1989 a los propios traba-jadores, a cooperativas de Guanacaste y a otras cooperativas delpaís (Meléndez y Meza, 1993, pp. 122-126).

En 1986, se trató de privatizar parcialmente (maquinaria yequipo ociosos) ALCORSA, pero las licitaciones no dieron resul-tados. En 1987 se realizó la licitación total de la compañía sinprecio base, que quedó desierta por los bajos precios ofrecidos.En 1988 se vendieron los activos de la empresa a una cooperati-va, la cual en 1990 por las pérdidas que le generaba la produc-ción decidió vender una planta desmotadora a una empresa ar-gentina y la otra al mismo proveedor de quien había sido adqui-rida en 1979 (Meléndez y Meza, 1993, pp. 145-147).

Atunes de Costa Rica fue licitada en 1986 y ganó la licita-ción una empresa venezolana; sin embargo, la venta no pudorealizarse dado que uno de los acreedores de Atunes de Costa Ri-ca se negó a autorizar la operación, de forma que la empresa fueadjudicada a FINTRA, quien la adquirió en 1987, después de


que la deuda con el acreedor se saldara con la entrega de uno delos dos barcos de la compañía. Ese mismo año FINTRA vendió elsegundo barco a una compañía venezolana (Meléndez y Meza,1993, pp. 158-161).

Las privatizaciones de CEMPASA y FERTICA resultaron serlas más problemáticas. La Ley de Equilibrio Financiero del Sec-tor Público había limitado al 40% del capital las acciones quepodían ser vendidas, pero ello no supuso ningún atractivo parael sector privado que no acudió a las licitaciones. No fue hasta1993, año en que se aprobó la Ley de Democratización Econó-mica de las Subsidiarias de CODESA, cuando el proceso de pri-vatización total de estas dos compañías pudo iniciarse (Melén-dez y Meza, 1993, pp. 192-194, 227-228). Ambas empresasfueron vendidas en 1994 a organizaciones populares y en 1997CODESA fue liquidada, poniendo con ello fin a los últimos res-tos del modelo del Estado empresario.

3.3.2. Otras privatizaciones

El resto del sector público empresarial apenas ha sido priva-tizado. Pocos casos pueden encontrarse como ejemplos de pri-vatización, y la mayoría durante la Administración Calderón, en-tre ellos el referido a los puntos de venta del CNP, parte de losservicios de farmacia y laboratorio de la CCSS, las funciones dela Comisión Especial de Vivienda y la supervisión de obras delMOPT.

Como caso de liquidación estaría únicamente el cierre delBanco Anglo-Costarricense (BAC), en 1994. El cierre técnicodel INCOFER, en 1995, no condujo a la liquidación de la ins-titución; desde 1998 se recuperó parte de la actividad con uncontrato de transporte con la Standart Fruit Company, para elbanano, y con otras empresas, para materiales de construcción;además, este organismo sigue gestionando la concesión de la


red ferroviaria a empresas privadas (MIDEPLAN, 2001-b,pp.199-200).

Sin embargo, los proyectos de privatización de otras empre-sas públicas fueron muy discutidos durante las AdministracionesCalderón, Figueres y Rodríguez, sin que se pudiese llegar a nin-gún acuerdo. Especial mención merecen los proyectos de priva-tización de RACSA, FANAL, RECOPE, ICE, INS, BCR y BICSA.

La privatización del sector público empresarial costarricenseestaba a todas luces incompleta a finales de la AdministraciónRodríguez.

3.4. La reforma del mercado de trabajo

En materia de reforma del mercado de trabajo prácticamen-te nada se ha hecho en Costa Rica, a excepción de los progra-mas de movilidad laboral (véase apartado 3.2.5) y de la modifi-cación de la política de salarios mínimos. Distintos proyectosque hubiesen representado una importante reforma laboral fue-ron discutidos durante las Administraciones Calderón y Figueressin que ninguno de ellos llegase a convertirse en ley; entre ellosel más ambicioso fue el del Fondo de Capitalización Laboral yDemocratización Económica durante la Administración Calde-rón (Vargas Hidalgo, 1994; Rojas Jiménez, 1994).

A pesar de que la Constitución de 1949 incorporaba el capí-tulo de Garantías Sociales, elaborado durante los años cuarentay que ha servido como de norma de mínimos, la legislación la-boral en Costa Rica ha sido bastante flexible.

Dicha flexibilidad ha aumentado a lo largo de los últimosaños debido, por un lado, a la reinterpretación que el Gobiernoha hecho de determinadas normas de la legislación laboral, enmuchos casos en contra del espíritu e incluso de la letra de estay, por otro lado, a la falta de aplicación de dicha legislación; aquíse encuentra la auténtica reforma laboral costarricense.


El mercado de trabajo ha tenido una segmentación clara en-tre los trabajadores del sector público y los del sector privado(Céspedes y Jiménez, 1994, pp. 80-82). Mientras entre los prime-ros ha existido tradicionalmente una alta sindicación, entre lossegundos ésta no es relevante; ello es la base de las diferentescondiciones de las relaciones laborales en los dos sectores. Lostrabajadores públicos han gozado de mejores salarios y de unagran estabilidad (a excepción de los que ocupan puestos de de-signación política removidos cada cuatro años), frente a los tra-bajadores del sector privado. En este sentido, las medidas de mo-vilidad laboral (véase apartado 3.2.5) pueden ser entendidas co-mo políticas de reforma del mercado de trabajo, por cuanto tras-ladan a trabajadores desde el sector público al sector privado.

También puede ser considerada como una medida de refor-ma del mercado de trabajo la aprobación de la Ley de Asociacio-nes Solidaristas en 1984, por cuanto se da a dichas asociacionesla consideración de asociaciones laborales. En las asociacionessolidaristas participan los trabajadores y el empresario y en su se-no se regulan las relaciones laborales de la empresa en un am-biente de negociación dirigida por la propia empresa. El desarro-llo del solidarismo dentro del sector privado, con el apoyo delEstado, ha servido para neutralizar la acción sindical en dichosector y frenar las reivindicaciones de los trabajadores en mate-ria salarial y de condiciones laborales (Bejarano, 1992).

Otro importante elemento de la reforma laboral costarricen-se lo ha constituido la política salarial. Dicha política sufrió unaimportante modificación en 1982, ya en la administración Mon-ge, como consecuencia de la aprobación de la Ley de la EscalaSalarial Única para todo el sector público, por medio de la cualse pasaba de la existencia de 500 salarios mínimos a solo 65(Céspedes y Jiménez, 1994, pp. 82-85, 118). Además, en virtudde dicha ley, los salarios de los trabajadores públicos quedabanregulados con la característica de que se actualizaban cada seis


meses según la evolución de la Canasta Básica Salarial (CBS), unmecanismo de medición del deterioro de los salarios creado tam-bién en 1982; junto a estas medidas la citada ley recogía ademásla posibilidad de fijar sobresueldos, de entre el 10% y 40%, paralos profesionales con formación universitaria que tuviesen dedi-cación exclusiva. La CBS se usó también como base en las nego-ciaciones salariales del sector privado que se desarrollaban den-tro del Consejo Nacional de Salarios (CNS), donde se fijaban lossalarios mínimos de dicho sector. La política de la AdministraciónMonge en materia salarial consistió en la elevación de los salariosreales de los trabajadores, que se habían deteriorado bastante co-mo consecuencia de la crisis (Cardozo, 1990, pp. 65-68).

La política de la Administración Arias, por el contrario, sebasó en el mantenimiento del salario real promedio, con la me-jora de los salarios más bajos en detrimento de los más altos; sepretendía con ello evitar las presiones inflacionarias que genera-ban las subidas salariales. Dicha política se realizó en el marcode la concertación social entre el Estado y los trabajadores delsector público, mientras que los empresarios y los trabajadoresdel sector privado mantenían sus negociaciones en el ámbito deempresa y sector; aunque el salario mínimo se negociaba en elCNS, donde trabajadores, empresarios y el Estado tenían los mis-mos votos, tres cada sector (Cardozo, 1990, pp. 65-68). En estaAdministración también se modificó el parámetro de referenciapara las subidas salariales, ya que se abandonó la Canasta Bási-ca Salarial en favor del Índice de Precios al Consumidor (IPC)(MIDEPLAN, 1993-e, p. 11).

La política de salarios mínimos de la Administración Calde-rón se caracterizó por la falta de concertación con los trabajado-res, aprobándose subidas de los salarios mínimos suficientes pa-ra que estos, en general, mantuviesen su poder adquisitivo (Gu-tiérrez et al., 1995, pp. 65-66).

La política salarial de la Administración Figueres presentócomo novedades la reducción del número de salarios mínimos


existentes en el país, desde 72 a 22, y la creación del llamadosalario escolar en 1995, que consistía en acumular parte de lassubidas salariales en un complemento salarial que se cobrabaen enero, con la pretensión de que sirviese para financiar losgastos de incorporación de los hijos de los trabajadores al nue-vo curso escolar (Gutiérrez et al., 1996, pp. 75-76). Los salariosmínimos reales si bien disminuyeron durante los primeros añosde la Administración Figueres, mejoraron significativamente ha-cia el final del mandato y lo continuaron haciendo durante laAdministración Rodríguez, mientras que continuaba cerrándosela brecha existente entre los salarios del sector público y los delsector privado.

En este proceso destaca la reducción del número de catego-rías salariales oficiales. Entre 1982 y 1997 las categorías salaria-les del sector privado pasaron de más de 400 a tan solo 20;mientras que las del sector público desde finales de los ochen-ta hasta 1996 se redujeron desde más de 600 a 23 (Trejos, 1999,pp. 311).

Muchas han sido las actuaciones reinterpretativas y pasivi-dades del Gobierno en materia de legislación laboral (Trejos,1999). Por un lado, es evidente la permisividad en la contrata-ción laboral de trabajadores inmigrantes nicaragüenses indocu-mentados como fuerza de trabajo barata y desprotegida. Por otrolado, la tarjeta de trabajo estacional para extranjeros por un pe-ríodo de seis meses solo exige de los empleadores (patronos) elpago de salarios mínimos y el seguro de salud, sin necesidad decumplir el resto de la legislación laboral, dentro de la cual se en-cuentra la obligatoriedad de estabilidad laboral cuando el traba-jador desempeña el mismo trabajo durante tres meses.

Junto a ello, el fomento de la microempresa transforma, tem-poralmente, población asalariada en autoempleada, pero una vezque desaparecen las ayudas públicas dicha población regresa almercado de trabajo en situación de aceptar condiciones de tra-bajo más duras de las que en un principio disfrutaba. Además, se


ha producido, por medio de la subcontratación, un proceso deexternalización o privatización de determinados servicios querealizaba el propio Estado (vigilancia, limpieza, farmacias dehospitales, docencia del INA...).

Por otro lado, la sujeción del empleo público a la AutoridadPresupuestaria hace que este pueda reducirse, si así lo aconsejala situación financiera del Estado, por distintos mecanismos (con-gelación de las contrataciones, eliminación de vacantes, jubila-ciones incentivadas, movilidad laboral, remociones –despidos–de trabajadores amparándose en las necesidades de un fin públi-co...); mientras que la sujeción de los salarios públicos a dichaAutoridad hace que su determinación se base en el equilibrio fi-nanciero del sector público, pudiendo ser aprobadas las subidaspor decreto sin necesidad de concertarlas con los representantesde los trabajadores, en el seno de la Comisión Especial de Sala-rios del Sector Público.

Por otro lado, la determinación de los salarios de las empre-sas privadas se realiza en función de la productividad, en lugarde hacerse en función de las necesidades de consumo de los tra-bajadores, fijándose los salarios mínimos en el Consejo Nacionalde Salarios (con la aprobación del Gobierno y los empresarios ysin necesidad de la aprobación sindical) mientras que el resto delos salarios son determinados en el mercado.

A todo ello hay que unir la reducción del llamado salariocomplementario (la provisión de bienes y servicios por parte delEstado, a la que podían acceder los trabajadores de forma gratui-ta o previo pago de precio subvencionado o la fijación de pre-cios máximos de servicios públicos de provisión privada) ya queel Estado ha acercado los precios de los servicios públicos a losprecios de mercado o ha renunciado a determinadas actividadesque desempeñaba en sectores como educación, salud, vivienda,pensiones, transporte, electricidad, suministro de agua, alimen-tos básicos...


El Gobierno también permite la existencia de jornadas labo-rales de doce horas diarias compensadas con más días de des-canso a la semana, así como de la movilidad geográfica y fun-cional de los trabajadores por parte de la empresa, sin necesidaddel beneplácito de estos. A ello hay que unir la extraterritoriali-dad de las empresas de las zonas francas, que solo están obliga-das a cumplir un determinado volumen de empleo, pero a lasque no se sanciona si no cumplen la legislación laboral.

Además, debemos señalar la desaparición de la negociacióncolectiva en el seno del sector público al sujetarse las relacioneslaborales del sector público al derecho administrativo tras la LeyGeneral de la Administración Pública de 1979.

Una de las últimas medidas de reforma del mercado de tra-bajo ha sido la que ha introducido la Ley de Protección al Traba-jador en lo que se refiere al auxilio de cesantía (indemnizaciónpor despido). Este estaba establecido en 8,3% del salario del tra-bajador por cada año trabajado hasta un máximo de ocho, cuan-do el despido fuese sin causa justificada, y ahora la nueva ley loreduce al 5,3%; esto tiene el efecto de abaratamiento del despi-do para el trabajador, aunque no así para el empresario, porqueel 3% que en principio se estaría ahorrando ha de ingresarloanualmente en un Fondo de Capitalización Laboral creado poresta ley, la mitad del cual pasa a engrosar la pensión comple-mentaria obligatoria del trabajador, mientras que de la otra mitadel trabajador puede hacer uso cuando se encuentre en cesantíasea cual sea la causa o retirarla cada cinco años si su relación la-boral es estable (Gutiérrez et al., 2000, p. 180).

3.5. La liberalización del sector financiero

El sector financiero fue uno de los sectores más controla-dos en el marco intervencionista como consecuencia de la na-cionalización bancaria de 1948. El Sistema Bancario Nacional


(SBN) quedó constituido tras la nacionalización por el BancoCentral de Costa Rica (BCCR) y cuatro bancos estatales, que eranel Banco Nacional de Costa Rica (BNCR), el Banco de Costa Ri-ca (BCR), el Banco de Crédito Agrícola de Cartago (BCAC) y elBanco Anglo Costarricense (BAC).

Con posterioridad, en 1969, surgió el Banco Popular y deDesarrollo Comunal (BPDC), que no formó parte del SBN, perosí del sistema financiero costarricense y cuya propiedad corres-ponde a los trabajadores asalariados que mantienen sus depósi-tos de forma obligatoria en él durante un año (Vargas y López,1994, pp. 224-225).

Durante los años setenta comenzaron a proliferar las entida-des financieras privadas, que al amparo de una definición restric-tiva del concepto de depósito (dinero a la vista y ahorro coloca-do en una entidad financiera a plazo inferior a seis meses) co-menzaron a captar inversiones a plazo (dinero colocado en unaentidad financiera a plazo superior a seis meses). Así, cuando es-tas financieras privadas crecieron más, fueron autorizadas por elBCCR para constituirse en bancos privados que podían llevar acabo todas las funciones bancarias, salvo la movilización de de-pósitos a la vista y de ahorro. Estos bancos privados crearon filia-les en Panamá y el Caribe de forma que podían así evadir las li-mitaciones de las tasas de interés, de los impuestos, de los enca-jes y de los controles de cambio (González y Mesalles, 1993, pp.17-18). Los bancos privados, a diferencia del Banco Popular, sípertenecen al SBN.

La liberalización financiera que se ha producido en Costa Ri-ca desde principio de los años ochenta ha intentado equiparar alos bancos privados con los bancos estatales, aunque no sin reti-cencias sociales, ya que el dogma de la nacionalización bancariaera un elemento del genotipo intervencionista difícil de remover.

El proceso de liberalización financiera en Costa Rica se ha ba-sado en el fomento de la actividad de la banca privada por mediode la reducción de regulaciones que limitaban su funcionamiento,


con la intención de generar un sistema financiero competitivodonde los bancos estatales se viesen obligados a modernizarse ymejorar su gestión. Las principales medidas de fomento de labanca privada han sido la liberalización de la captación de re-cursos externos, la liberalización del crédito y la liberalizaciónde la captación de depósitos.

El primer paso de la liberalización fue la autorización a losbancos privados para que pudieran captar fondos procedentesdel exterior del país; esto se consiguió en 1984 tras la polémicaaprobación de la Ley de la Moneda y de la modificación del ar-tículo 62 de la LOBC (véase apartado 2.2.2). Por medio de la Leyde la Moneda se autorizó a los bancos privados a acudir al re-descuento del BCCR cuando el origen de los recursos prestablesfuese externo. La modificación de la LOBC permitió a dichosbancos privados contratar créditos externos con instituciones na-cionales y multilaterales de cooperación económica. Estas medi-das sirvieron para que la banca privada pudiese participar en elnegocio de la movilización de la AOD recibida por Costa Ricadurante los años ochenta, generando así una importante compe-tencia con los bancos estatales, que se vieron obligados a replan-tearse sus funciones e incorporar innovaciones (González y Me-salles, 1993, p. 19; Espinosa, 1996, p. 21).

En lo que se refiere a la eliminación de la represión financie-ra a través del control del crédito (véase apartado 3.2.1), convie-ne señalar que esta ha sido fundamental para la expansión delcrédito y el desarrollo del sistema financiero costarricense. La li-beralización del crédito ha permitido financiar las actividadesmás rentables, en lugar de las actividades más interesantes des-de el punto de vista político.

Los bancos privados no pudieron captar depósitos a la vista yde ahorro hasta 1995. Con la aprobación de la nueva LOBC se pu-so fin al monopolio que tenían los bancos estatales sobre la capta-ción de los depósitos; este hecho, junto con el acceso al encajebancario, también contemplado en la nueva LOBC, han situado a


la banca privada en igualdad de condiciones para competir conuna banca estatal en proceso de reestructuración y privatización.

Para que los bancos privados pudieran captar depósitos a lavista y de ahorro de vencimiento inferior a seis meses, se les im-puso una serie de condiciones, destinadas a promover objetivosdistintos de la liberalización financiera. Dichas condiciones eranque estos bancos deberían mantener un saldo mínimo de présta-mos a la banca estatal equivalente al 17% de sus captaciones to-tales a treinta días o menos, una vez descontado el encaje o, ensu lugar, deberían abrir al menos cuatro sucursales en las regio-nes que la LOBC declaró preferentes (Chorotega, Pacífico Cen-tral, Brunca, Huetar Atlántica y Huetar Norte), destinando ade-más al menos el 10% de sus captaciones totales, al plazo ante-rior, a financiar los programas que determinase el Gobierno (MI-DEPLAN, 1998-a, p. 177).

La privatización de los bancos estatales ha sido una reivindi-cación de los sectores neoliberales del país, que ven en ella unpaso más en la liberalización financiera y en la democratizacióneconómica de Costa Rica. La propuesta se basa en la devolucióna la iniciativa privada de aquello que le fue expropiado en 1948.Durante el año 1997 fue muy discutido el proyecto de privatizarel BICSA y el BCR, para con los ingresos de su venta poder reca-pitalizar el BNCR; pero la falta de acuerdo en un contexto deprecampaña electoral impidió que se avanzara en ello (MIDE-PLAN, 1998-a, p. 194). Por su parte, los intentos de la Adminis-tración Rodríguez por retomar el proyecto chocaron con la opo-sición del PLN.

A la hora de identificar la actual estructura socioeconómicade Costa Rica es preciso detenerse en el estudio de los elemen-tos estructurales, por un lado, y en el de las leyes estructurales,por otro. Si se constata que tanto los unos como las otras son hoysuficientemente diferentes de los existentes en 1980, podremosafirmar que se ha producido un cambio estructural y que real-mente estamos ante una nueva estructura socioeconómica. Eneste estudio del cambio estructural lo realmente importante es ladeterminación de la modificación de las leyes estructurales, yaque los elementos pueden cambiar sin que aquéllas se alteren y,en ese caso, no estaríamos ante un cambio estructural; sin em-bargo, difícilmente existirá un cambio estructural si, además dela modificación de las citadas leyes, no se ha producido tambiénuna transformación de los elementos estructurales.

No obstante, antes de adentrarnos en el estudio de la nuevaestructura socioeconómica costarricense, conviene que nos de-tengamos en revisar distintos estudios que se refieren al cambioestructural en Costa Rica.

4.1. La constatación del cambio estructural

Que las políticas reformistas han generado un cambio es-tructural en Costa Rica es algo comúnmente aceptado que ha si-do demostrado por muchos investigadores costarricenses; noobstante, el concepto de cambio estructural que dichos autores

4La nueva estructura socioeconómica

costarricense


manejan es diferente del que nosotros hemos empleado. A pesarde ello, merece la pena detenerse en los distintos estudios reali-zados sobre el tema.

Los económetras Sáenz y Vargas (1999, pp. 41-57), aplican-do la Prueba de Chow a las ecuaciones del modelo MACRO deCosta Rica para los períodos 1966-1997 y 1966-1985, obtienenque, como consecuencia de las políticas reformistas, se ha pro-ducido un cambio estructural en las ecuaciones que representanla producción, la inversión, las importaciones, las exportaciones(tradicionales y no tradicionales), el desempleo y los precios,mientras que no puede afirmarse lo mismo para el caso del con-sumo y de los ingresos tributarios.

El sociólogo Sojo (1999, pp. 168-178), en un estudio másamplio sobre Centroamérica, sostiene que en la región, en ge-neral, y en Costa Rica, en particular, se ha producido un cam-bio en la estructura económica por cuanto ha habido importan-tes modificaciones en la distribución por sectores de la produc-ción, de las exportaciones (tradicionales y no tradicionales) ydel crédito, así como en los mercados de destino de las expor-taciones (MCCA y resto del mundo) y en el ritmo de crecimien-to de la producción por sectores.

En la misma línea, los economistas Jiménez y Céspedes(1990, pp. 133-151) sostenían la existencia de un cambio estruc-tural de la economía costarricense entre 1982 y 1989, comoconsecuencia de las políticas reformistas y de las condicioneseconómicas internacionales, y lo hacían basándose en la mayorapertura de la economía, el incremento y diversificación de lasexportaciones, el crecimiento de la inversión privada, el aumen-to del ahorro interno y el mejor uso del ahorro externo.

Pero tal vez la obra que mejor ha captado no solo el cambioestructural, sino incluso la mutación del sistema socioeconómi-co costarricense ha sido El nuevo rostro de Costa Rica, una com-pilación de artículos de intelectuales y académicos de distintasdisciplinas sociales realizada en 1991 y editada por Villasuso

237La nueva estructura socioeconómica costarricense

(1992-a), economista y Ministro de Planificación con Monge. Enel prólogo de dicha obra, Villasuso habla de transformación, demetamorfosis, de mutación de los valores sociales, de las organi-zaciones sociales, de la estructura económica, del marco institu-cional, del entorno político, de los medios de comunicación y delas relaciones internacionales; Villasuso incardina de esta formael cambio de la estructura económica dentro de un cambio glo-bal de la sociedad costarricense, y los distintos autores que par-ticipan en la obra se encargan de mostrar los cambios que se hanproducido en la economía, tanto en el ámbito global como sec-torial, y como dichos cambios son el resultado de las políticas re-formistas. El nuevo rostro de Costa Rica, que se perfilaba en1991, hoy puede apreciarse con nitidez.

Todas estas aproximaciones al estudio del cambio estructu-ral del sistema socioeconómico costarricense, sin duda de ex-traordinario valor, o bien son de carácter parcial o no se encuen-tran adecuadamente sistematizadas. A dicha tarea dedicamos,por tanto, los siguientes apartados, pero antes conviene aclarar larelación entre las políticas reformistas y el cambio estructural.

En el citado trabajo de Sáenz y Vargas (1999, pp. 41-57) seda también un repaso a las distintas metodologías utilizadas pararelacionar las políticas reformistas con el cambio estructural; es-tas son el enfoque del cambio de parámetros, el enfoque antes-después y el enfoque de grupos de control. El primero es el em-pleado por ellos, ya mencionado, pero que no demuestra la rela-ción directa de las políticas reformistas en el cambio estructural.

Lo mismo ocurre con el enfoque antes-después, consistenteen comparar indicadores antes y después de la implementaciónde las políticas reformistas, enfoque básico que vamos a emplearen nuestra investigación, aunque no solo en su vertiente cuanti-tativa; no obstante, este enfoque presenta la misma deficienciaque el anterior.

La tercera opción es el enfoque de los grupos de control,consistente en comparar la evolución de dos grupos de países,


uno que aplica políticas reformistas y otro que no lo hace; la de-bilidad del enfoque reside en que habitualmente dichas políticasvienen acompañadas de flujos financieros de los organismos quelas recomiendan, no quedando claro en qué medida el cambioes responsabilidad de las políticas o de los recursos financieros,aunque en cualquier caso se trata de paquetes completos en cu-ya elección influyen los dos componentes. No creemos necesa-rio demostrar la relación entre las políticas reformistas y el cam-bio estructural, ya que dicho aspecto ha quedado demostrado endistintos trabajos del Banco Mundial, tales como los recogidosen Corbo et al. (1992).

4.2. La evolución de los elementos estructuralesentre 1980 y 1998

Aunque lo que realmente determina la existencia de un cam-bio de una estructura socioeconómica es la modificación sustan-cial de las leyes estructurales, todo cambio estructural lleva apa-rejado también la modificación de los elementos de la estructu-ra; así, pues, antes de estudiar las nuevas leyes estructurales con-viene detenernos en el estudio de los elementos estructurales.

Previamente, creemos conveniente observar las tendenciasde la composición de la producción. Las políticas reformistas, yen especial las de apertura comercial, han incidido de maneraresuelta en la estructura productiva del país, permitiendo que laproducción creciera en unos sectores a más velocidad que enotros y convirtiendo actividades que eran rentables en activida-des extramarginales y otras que no lo eran en intramarginales. Lareestructuración sectorial producida hace que podamos hablarde un nuevo sector primario, de un nuevo sector secundario y deun nuevo sector terciario, aunque en algunos casos las auténti-cas novedades no están en los elementos más destacados y sí enotros de carácter secundario.


TABLA 4.1COMPOSICIÓN SECTORIAL DEL PIB (1983-2000)

Año Sector Sector Sector primario secundario terciario

1983 13,3 25,7 61,11984 13,7 26,7 59,61985 12,9 27,2 60,01986 12,7 27,5 59,71987 12,9 27,9 59,21988 12,7 28,2 59,11989 12,5 28,6 58,91990 13,0 27,8 59,11991 13,4 27,1 59,51992 12,8 27,8 59,41993 12,5 28,0 59,51994 12,4 27,9 59,71995 12,7 28,0 59,31996 12,9 27,2 59,91997 12,4 27,7 59,91998 12,4 28,7 58,91999 11,9 31,7 56,42000 11,8 30,4 57,8

Fuente: elaboración propia a partir de datos facilitados por el BCCR.Datos en porcentajes del PIB; SECTOR PRIMARIO: agricultura, ganadería, silvi-cultura, caza y pesca; SECTOR SECUNDARIO: industria, minería y construcción;SECTOR TERCIARIO: Gobierno, comercio, hotelería y restauración, electricidady agua, transporte, almacenamiento y comunicaciones, establecimientos finan-cieros, seguros y servicios a empresas, bienes inmuebles y otros servicios perso-nales.

Los tres sectores productivos han mantenido una participa-ción más o menos constante en el PIB entre 1985 y 1998; el sec-tor primario se mantuvo entre el 12% y el 14%; el sector secun-dario osciló entre el 27% y el 29%; mientras que el sector tercia-rio apenas varió entre el 59% y el 60%. Sin embargo, a partir de1999, el sector primario cayó por debajo del 12%, el sector se-cundario alcanzó valores superiores al 30% y el sector terciariocayó por debajo del 58%; estos cambios son debidos esencial-mente al gran volumen de producción industrial generado en las

zonas francas tras la implantación de la multinacional INTEL,que ha venido a alterar las tendencias observadas hasta 1998.

De aquí tan solo puede concluirse que el sector con máspeso es el terciario, donde se encuentran las actividades del Es-tado, los servicios financieros, las actividades dirigidas al turis-mo y los servicios a empresas. Este peso del sector terciario, anuestro juicio excesivo para un país como Costa Rica, nos per-mite hablar de una cierta hipertrofia de este, que encierra, sinduda, elevadas tasas de subempleo y escasa productividad; aun-que la reducción del sector primario y el crecimiento del secun-dario en los últimos años parecen estar corrigiendo este dese-quilibrio sectorial.

4.2.1. El sector primario y los nuevos cultivos

El sector primario costarricense ha sufrido una importantereestructuración desde principios de los ochenta, debido funda-mentalmente a la aplicación de las políticas reformistas. En espe-cial cinco grupos de medidas han influido significativamente so-bre el sector agropecuario: la liberalización financiera; la desre-gulación de los precios; la apertura comercial; los incentivos a laexportación; y determinadas reformas institucionales.

La liberalización financiera ha tenido como efecto directo lacontracción del crédito dedicado al sector agropecuario, que hapasado de representar el 54,8% del total del crédito en 1983 al9,1% en 2000, además de redistribuirse internamente en fun-ción de la rentabilidad de las explotaciones, ya que la mayorparte del crédito agropecuario fue suministrada por la banca pri-vada. La desregulación de los precios, por su parte, ha afectadoparticularmente la producción de granos básicos. La aperturacomercial, la integración al GATT y a la OMC y los acuerdospreferenciales y de libre comercio con distintos países (EstadosUnidos, México, Centroamérica...) han supuesto la reducción de



la protección efectiva que gozaba la producción agropecuaria.Los incentivos a la exportación, en particular los CAT, han bene-ficiado sobre todo a los llamados productos no tradicionales, cu-ya expansión ha sido generada por el aumento de sus exporta-ciones. Por último, las reformas institucionales, tales como la re-ducción de personal del MAG y del CNP o la transformación deeste último en un organismo de asesoramiento técnico, hanpuesto de manifiesto la reducción de la intervención del Estadoen el sector, dejando que este se rija por las leyes del mercado(González Mejía, 1999, pp. 112-132).

Si agrupamos la producción agropecuaria en cuatro catego-rías, productos agrícolas tradicionales de exportación (café, ba-nano, caña de azúcar y cacao), granos básicos (arroz, frijoles ymaíz), producción pecuaria (carne de bovino, porcino y aves, le-che y huevos) y otros productos agrícolas (los productos agríco-las no tradicionales, más la pesca, la madera y las mejoras agrí-colas) podemos ver cómo ha variado su participación en la pro-ducción agropecuaria (Tabla 4.2).

Para el caso del café, la política agrícola se centró en el fo-mento de la productividad y de la calidad, para lo cual se inci-dió en el cambio de variedades de plantas y en la lucha contralas enfermedades que suelen afectar los cafetales (roya). La caí-da de los precios en la primera mitad de los noventa se explicapor la extinción del Convenio Internacional del Café, que pusofin al sistema de cuotas, hasta que en 1995 un nuevo acuerdo en-tre Brasil, Colombia, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y El Sal-vador volvió a elevar los precios del café, aunque en el 2000 vol-vieron a caer de forma significativa (Chinchilla, 1992, p. 459).

El aumento en la participación del banano estuvo impulsadopor un Plan de Fomento Bananero desde 1985, que, por mediode una ampliación del área de cultivo, generó un importante cre-cimiento de la producción a partir de 1988, coincidiendo con unperíodo de alza en los precios. El acuerdo marco de exportaciónde banano a la Unión Europea suscrito por Venezuela, Colombia,


Nicaragua y Costa Rica en 1994 contribuyó también a la expan-sión de la producción bananera (MIDEPLAN, 1998-a, pp. 167-168).

1980 50,7 9,4 15,9 24,11981 50,3 8,9 15,3 25,61982 54,4 7,1 14,8 23,81983 54,3 10,1 14,1 21,61984 53,1 10,1 14,0 22,81985 49,7 9,7 16,3 24,31986 48,3 9,1 18,6 24,01987 51,7 7,1 17,9 23,31988 53,3 6,9 18,2 21,71989 53,1 7,2 18,8 20,91990 52,9 6,6 18,9 21,61991 53,0 (43,5) 6,1 (5,3) 19,1 (29,2) 21,8 (22,0)1992 54,1 (43,1) 5,4 (4,5) 18,6 (32,2) 21,8 (20,2)1993 54,4 (42,7) 4,5 (3,8) 18,5 (31,3) 22,6 (22,2)1994 52,9 (38,5) 5,1 (4,4) 19,2 (34,5) 22,9 (22,6)1995 53,9 (41,0) 4,4 (3,8) 18,4 (33,4) 23,3 (21,8)1996 51,8 (37,1) 4,9 (3,7) 20,3 (37,2) 23,0 (22,0)1997 49,6 (37,2) 5,0 (3,4) 22,1 (40,0) 23,3 (19,4)1998 n.d. (37,4) n.d. (3,4) n.d. (39,2) n.d. (20,0)1999 n.d. (36,9) n.d. (3,7) n.d. (38,6) n.d. (20,8)

Fuente: elaboración propia a partir de datos suministrados por el BCCR, MIDEPLAN (1998-b) y MAG(2001). Datos en porcentajes del total de la producción agropecuaria; PRODUCTOS AGRÍCOLASTRADICIONALES: café, banano, caña de azúcar y cacao; GRANOS BÁSICOS: arroz, maíz y frijoles;OTROS PRODUCTOS AGRÍCOLAS: algodón, tabaco, papa, yuca, plátano, cebolla, pesca, madera,piña, flores y plantas ornamentales, raíces y tubérculos, otros productos varios y mejoras agrícolas;PRODUCTOS PECUARIOS: carne de vacuno, de porcino y de ave, leche y huevos de ave.

Año Productosagrícolas

tradicionales

Granosbásicos

TABLA 4.2VALOR AGREGADO DE LA PRODUCCIÓN AGROPECUARIA POR PRODUCTOS

(1980-1999)

Otrosproductosagrícolas

Productospecuarios


La producción de cacao se ha reducido hasta niveles margi-nales, a pesar de los esfuerzos realizados a mediados de losochenta por establecer plantaciones comerciales; la aparición deproblemas de carácter biotecnológico, junto con la caída de losprecios, han propiciado el abandono o la sustitución de los ca-caotales por cultivos más rentables (Chinchilla, 1992, p. 460).

El cultivo de la caña de azúcar ha sufrido importantes modi-ficaciones con un desplazamiento de la producción desde el Va-lle Central hacia Guanacaste, donde se han podido aplicar téc-nicas de riego y mecanización más eficientes, con el consiguien-te aumento de la productividad; este hecho ha permitido que, apesar de la caída de los precios, la participación de la produc-ción se mantenga por encima del 4% del total agropecuario(Chinchilla, 1992, p. 460).

La producción pecuaria, por otro lado, fue perdiendo pesolentamente durante los años ochenta, debido esencialmente a lacaída en la producción de carne de vacuno. Los esfuerzos reali-zados por el programa de reactivación ganadera propiciaron unarecuperación del vacuno entre 1987 y 1990, pero la competen-cia internacional y el fuerte endeudamiento del subsector hanprovocado la caída de su participación desde 1990, coincidien-do con una quiebra en la tendencia alcista de los precios que ha-bía comenzado a mediados de los ochenta. La producción por-cina y avícola, por el contrario, han experimentado un importan-te crecimiento que ha servido para compensar la caída del vacu-no, en su variedad de carne, porque la producción de leche tam-bién ha aumentado (Chinchilla, 1992, p. 460).

El fuerte descenso en la participación de los granos básicostiene en este caso una clara explicación política, la modificaciónde la política de precios al amparo de los PAE. En primer lugar, seeliminaron los subsidios directos del CNP al arroz, al maíz y al fri-jol; en segundo lugar, se redujeron paulatinamente los precios desustentación de la producción de granos básicos, de forma tal quese produjo una convergencia con los precios internacionales; en


tercer lugar, se autorizó la importación privada de granos, en ca-so de existir demanda interna insatisfecha. La reducción de laparticipación de la producción de granos básicos en el total hasido bastante significativa, explicada esencialmente por la reduc-ción de la producción de maíz y de arroz, mientras que la pro-ducción de frijol se mantuvo en torno al 1% hasta 1996 en quecomenzó a disminuir.

Destaca, por otro lado, el fuerte aumento de la producción deotros productos agropecuarios, donde se incluye la mayoría delos productos no tradicionales de exportación, favorecidos por lapolítica comercial aplicada desde mediados de los ochenta. Entrelos productos más relevantes, podemos citar la piña, el melón, elmarisco y el pescado fresco, congelado y en conserva, las raícesy tubérculos y las flores y plantas ornamentales. Este grupo deotros productos ha aumentado su participación desde el 14% de1984 hasta el 22,1% de 1997 (40%, si se toman datos de las nue-vas Cuentas Nacionales, con una contracción desde entonces).

Lo que resulta evidente es que la expansión relativa de laproducción no tradicional de exportación se ha realizado a costade la contracción de la producción de granos básicos y, enmenor medida, de la producción pecuaria, mientras que los pro-ductos tradicionales de exportación (esencialmente banano ycafé) siguen siendo los productos que caracterizan la producciónagropecuaria. Esto es coherente con la teoría de la ventaja com-parativa, ya que Costa Rica goza de dicha ventaja en café ybanano por sus condiciones climáticas y orográficas; pero, aúnasí, ha sabido crear nuevas ventajas competitivas al diversificarsu producción agropecuaria aprovechando esas mismas carac-terísticas climatológicas y orográficas.

4.2.2. El sector secundario y el aumento de la competitividad

La transformación que ha sufrido el sector industrial costarri-cense desde principios de los años ochenta es el resultado de la


aplicación de las políticas reformistas, en especial de la liberali-zación de las importaciones, de la promoción de las exportacio-nes y de la atracción de inversiones extranjeras, mientras que laspolíticas sectoriales (política de reconversión industrial –PRI,1989–, programa de modernización agroindustrial e industrial–PROMAI, 1992– y programa de modernización industrial –PMI,1994–) resultaron ser un fracaso por falta de voluntad política(Muñoz y Pacheco, 1999, pp. 68-85). En el 2000 se puso en mar-cha el Proyecto de Desarrollo de Proveedores Locales para Em-presas Multinacionales de Alta Tecnología, cuyo objetivo es au-mentar el valor agregado nacional de la producción de las em-presas tecnológicas de las zonas francas, habida cuenta de la es-casa articulación productiva de estas con el resto de las activida-des productivas nacionales. Lo que se pretende es mejorar la ca-pacidad tecnológico-productiva de las pequeñas y medianas em-presas costarricenses y ponerlas en contacto con las multinacio-nales. Los principales sectores costarricenses implicados en elproyecto son el de materiales plásticos, el de embalajes y el deproductos metal-mecánicos, siendo el acuerdo entre la multina-cional Conair y la costarricense Leogar suscrito en 2000 el pri-mer fruto de dicho programa (MIDEPLAN, 2001-b, pp. 124-125).

La liberalización de las importaciones supuso una reducciónde la protección arancelaria nominal y efectiva que gozaba la in-dustria, mientras que la política de promoción de exportaciones,por medio de los incentivos (contrato de exportación –CAT in-cluidos–, régimen de zonas francas y régimen de admisión tem-poral) y de las devaluaciones, contribuyeron a generar una pro-tección implícita de la industria; así, gran parte de las empresasacogidas durante la sustitución de importaciones al contrato deindustria reorientaron su producción hacia la exportación a ter-ceros mercados, beneficiándose de este modo de las ventajas delcontrato de exportación; por ello, la eliminación de la protec-ción a la industria no fue tal.


TABLA 4.3VALOR AGREGADO DE LA PRODUCCIÓN MANUFACTURERA


Año AB TC MM PE QP NM MB PM OI EP PA ZF

1982 41,3 10,1 4,4 5,8 20,9 3,0 1,4 12,6 0,3 - - -1983 45,5 11,0 5,1 5,6 21,0 2,9 0,7 7,7 0,4 - - -1984 47,1 9,3 5,3 4,9 20,7 3,9 0,1 8,3 0,4 - - -1985 48,5 9,3 5,1 5,7 20,3 3,7 -0,1 7,1 0,4 - - -1986 49,2 7,7 4,5 5,8 21,2 3,7 -0,1 7,6 0,3 - - -1987 46,5 7,2 4,9 7,0 21,1 4,4 0,0 8,6 0,3 - - -1988 47,1 7,6 4,9 7,8 20,2 4,4 0,1 7,7 0,3 - - -1989 46,8 8,1 4,4 8,0 19,5 4,7 0,1 8,0 0,4 - - -1990 47,1 8,0 4,5 8,2 17,8 5,2 0,1 8,6 0,4 - - -1991 49,4 7,6 4,0 7,9 17,3 4,7 0,1 8,6 0,3 - - -

(30,1) (9,2) (1,5) (6,5) (16,2) (3,3) (1,1) (8,2) (1,3) (15,3) (5,1) (2,3)1992 46,6 8,0 3,7 7,6 18,7 4,4 0,1 10,5 0,4 - - -

(29,6) (9,5) (1,4) (6,2) (17,4) (3,2) (1,0) (8,9) (1,3) (13,1) (5,3) (3,2)1993 45,7 7,9 3,4 7,8 18,7 4,6 0,1 11,4 0,3 - - -

(30,1) (9,1) (1,4) (6,2) (18,1) (3,3) (1,1) (9,1) (1,2) (11,3) (5,8) (3,2)1994 46,0 7,1 3,3 7,1 20,3 4,6 0,1 11,3 0,4 - - -

(28,9) (8,7) (1,6) (6,4) (17,7) (3,4) (1,1) (10,3) (1,3) (11,6) (5,2) (3,8)1995 48,6 6,3 2,8 7,3 20,8 4,2 0,1 9,7 0,2 - - -

(30,1) (8,1) (1,5) (6,1) (17,6) (3,3) (1,0) (10,0) (1,2) (11,0) (5,5) (4,5)1996 49,2 6,7 2,9 8,1 24,3 4,4 0,2 10,8 0,2 - - -

(30,5) (7,4) (1,5) (6,1) (17,4) (3,2) (1,2) (9,5) (1,1) (11,2) (4,3) (6,4)1997 48,4 5,8 2,3 7,6 21,0 4,0 0,1 10,6 0,1 - - -

(30,4) (6,6) (1,6) (6,2) (17,0) (3,6) (1,1) (9,2) (1,1) (10,8) (4,4) (8,0)1998 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. - - -

(29,0) (6,2) (1,6) (5,7) (14,2) (3,3) (0,9) (8,1) (0,7) (10,1) (3,9) (16,4)1999 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. - - -

(24,0) (4,5) (1,2) (4,7) (11,4) (2,7) (0,6) (6,4) (0,6) (7,8) (2,6) (33,2)

Fuente: elaboración propia a partir de datos suministrados por el BCCR.Los datos entre paréntesis se corresponden con valores calculados bajo la nueva metodología de lasCuentas Nacionales, e incluye además de los distintos subsectores la producción manufacturera delas pequeñas empresas (EP), del régimen de admisión temporal o perfeccionamiento activo (PA) y delrégimen de zona franca (ZA), de los que se desconoce su clasificación CIIU. Datos en porcentajes dela producción manufacturera total; AB: productos alimenticios, bebidas y tabaco; TC: textiles, pren-das de vestir e industria del cuero; MM: industria de la madera y productos de madera, incluidos mue-bles; PE: fabricación de papel y productos de papel, imprenta y editoriales; QP: fabricación de sus-tancias químicas, de productos químicos, derivados del petróleo y del carbón, de caucho y de plás-tico; NM: fabricación de productos minerales no metálicos, exceptuando los derivados del petróleo ydel carbón; MB: industrias metálicas básicas; PM: fabricación de productos metálicos, maquinaria yequipos; OI: otras industrias manufactureras.


En el sector industrial la reestructuración productiva no hasido muy fuerte y sigue predominando el esquema de produc-ción característico de la industrialización de primera fase (pre-dominio de bienes finales y de consumo masivo). Los cincograndes sectores siguen siendo la industria agroalimentaria, laindustria petroquímica, la industria metal-mecánica, la industriatextil y la industria papelera; aunque las dos últimas han altera-do su posición en la clasificación, pasando el sector textil al úl-timo lugar dada la disminución de su participación relativa (Ta-bla 4.3). Descendiendo en el plano sectorial nos encontramoscon que la industria costarricense se encuentra especializada enalimentación, bebidas, ropa, productos de papel e imprentas,productos químicos y plásticos, y maquinaria eléctrica; todoello teniendo en cuenta que no hay datos completos de la com-posición de las manufacturas de las pequeñas empresas y de lasprocedentes de los regímenes especiales (aunque, a juzgar porel gran peso de las exportaciones de INTEL, la industria metal-mecánica y, en concreto, la de maquinaria eléctrica, serían losprimeros sectores manufactureros). Según PROCOMER (2001)el 51,8% de las exportaciones industriales de 2000 eran de laindustria metal-mecánica, el 90% de ellas procedía de las zonasfrancas y el 70,4% eran componentes electrónicos para micro-procesadores de INTEL.

Conviene señalar que, salvo la caída relativa de la industriatextil en favor de la agroalimentaria y la metal-mecánica y el cre-cimiento de la producción de las zonas francas en los últimosaños, las políticas reformistas apenas han incidido en la modifi-cación de la estructura interna del sector industrial, al contrariode lo que ocurrió con el sector agropecuario donde la transfor-mación productiva fue mayor.

En lo que se refiere a la maquila (admisión temporal y perfec-cionamiento activo), su participación en el sector manufacturerofue importante (superior al 5%) hasta mediados de los noventa en


que comenzó a perder peso. Entre 1990 y 1996, el 99% de lasmás de 300 empresas maquiladoras era de carácter industrial yrepresentaba, en promedio, el 20,5% del empleo, el 12,9% de laproducción y el 15% de las exportaciones del sector. El 70% delas empresas maquiladoras eran industrias textiles, el 18% en-sambladoras, el 7% metal-mecánicas y el 4% electrónicas (Mu-ñoz y Pacheco, 1999, pp. 77-78). En 1999 su participación en eltotal manufacturero era del 2,6%, habiéndose reducido igual-mente el valor de su producción.

Las empresas instaladas en las zonas francas han ido ganan-do peso en el conjunto de la producción manufacturera desde el2,3% que representaban en 1991 hasta el 8% de 1997 y el33,2% de 1999, tras la puesta en funcionamiento de INTEL. En-tre 1990 y 1996 el 24,1% de las empresas de las zonas francaseran textiles, el 12,1% electrónicas y el 10,3% metal-mecánicas,siendo las textiles y las metal-mecánicas las que aportaban el45% y el 38%, respectivamente, de las exportaciones de este ré-gimen (Muñoz y Pacheco, 1999, pp. 76-77). Pero la instalaciónde INTEL ha supuesto un cambio radical en estas cifras, ya quedicha multinacional exporta componentes electrónicos para mi-croprocesadores por un valor superior al de las exportaciones delresto de las empresas del régimen de zona franca y que represen-tó en 1999 el 37,6% de las exportaciones totales y en 2000 el27,6% (más de 2.500 millones de dólares en 1999 y más de1.600 millones de dólares en 2000).

Si atendemos a la clasificación de las exportaciones indus-triales en función del recurso utilizado más intensivamente, losresultados muestran un significativo cambio (Tabla 4.4). Las ex-portaciones de productos industriales intensivos en recursos na-turales están siendo desplazadas por las de productos intensivosen escala, las de productos de base científica y las de productosdiferenciados, lo que indica que Costa Rica se movería, dentrodel modelo de desarrollo competitivo de las naciones de Porter(1991, pp. 674-701), desde la fase del desarrollo impulsado por


los recursos naturales y el factor trabajo, en la que se encontra-ría aún, hacia la fase del desarrollo impulsado por la acumula-ción; esto se justifica por el hecho de que las exportaciones deproductos industriales intensivos en estos recursos representabanen 1995 el 60% de la producción, frente al 74,5% de 1986, yque las exportaciones de productos industriales intensivos en es-cala, diferenciación del producto y base científica han pasado derepresentar el 25,3% en 1986 al 39,7% en 1995.

Esto contrasta con la clasificación de las exportaciones in-dustriales de la OCDE, que puede considerarse que se encuentraen la fase del desarrollo basada en la innovación, donde las ex-portaciones de productos industriales intensivos en recursos na-turales y factor trabajo representaban en 1995 el 35,5%, y las deproductos intensivos en escala, diferenciación del producto y ba-se científica el 64,5%, (19,2% de este último tipo).

Según los datos de la Tablas 4.4 puede afirmarse que ha ha-bido una reestructuración de las exportaciones industriales deforma que las de productos intensivos en recursos naturales, ma-yoritarias, vienen perdiendo peso en favor de las de productosbase científica y las de productos diferenciados, lo cual indicaque la competitividad espuria de la industria costarricense se es-tá transformando lentamente en una competitividad auténtica,según la terminología de Fajnzylber (1990).

Esto mismo vendría avalado por datos recientes de PROCO-MER (2001) que, a pesar de no coincidir con los de la Tabla 4.4,indican que las exportaciones de manufacturas intensivas en fac-tor trabajo han pasado del 24% de las exportaciones totales de1994 al 15% de 1998 y al 11% de 2000, mientras que las de ba-se científica lo hicieron desde el 9% de 1994 al 22% de 1998 yal 48% de 2000.

En lo que se refiere a la articulación productiva del sectormanufacturero con el resto de la economía costarricense, estaera entre 1986 y 1996 poco significativa, ya que el 64% de losinsumos industriales son importados, el 32% son suministrados

TABLA 4.4COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES MANUFACTURERAS POR RAMAS SEGÚN

RECURSOS DE USO INTENSIVODE COSTA RICA Y DE LA OCDE (1986-1995)


por la propia industria y tan solo el 4% de ellos son suministradospor otros sectores (primario y terciario) (Muñoz y Pacheco, 1999,p. 88). De nuevo, INTEL ha venido a alterar estos valores, dismi-nuyendo la articulación productiva interna del sector manufactu-rero, ya que dicha empresa importa la mayoría de sus insumos.Si el Proyecto de Desarrollo de Proveedores Locales para Empre-sas Multinacionales de Alta Tecnología resultase ser exitoso, yello implicaría necesariamente incluir a INTEL en este, el proble-ma de la articulación productiva interna del sector manufacture-ro reduciría su dimensión.

Descripción

EPIintensivos enrecursosnaturales

EPIintensivos enmano e obra

EPIintensivos enescala

EPIdiferenciados

EPIde base científica

OtrasEPI

Costa Rica1986

65,2

9,3

15,4

4,8

5,1

0,2

Costa Rica1989

59,4

10,8

19,0

4,8

5,7

0,3

Costa Rica1995

51,0

9,0

17,1

8,5

14,1

0,3

OCDE1995

14,5

21,0

22,8

22,5

19,2

–

Fuente: Muñoz y Pacheco (1999, p. 87).Datos en porcentajes del total de las exportaciones industriales; OCDE: Organización para la Coope-ración y el Desarrollo Económico; EPI: exportaciones de productos industriales.


En cuanto a los otros dos subsectores del sector secunda-rio, la explotación de minas y canteras continúa teniendo unapresencia marginal (menos del 0,3% del valor de la produccióndel sector secundario), mientras que la construcción viene per-diendo peso en el conjunto de la producción nacional desdeprincipios de los años noventa, situándose en 2000 en el12,4% del valor de la producción del sector secundario y en el3,7% del PIB.

4.2.3. El sector terciario y el boom del turismo

El sector servicios también se ha visto seriamente afectadopor las políticas reformistas; en particular destacan las medidasde reforma del Estado, de fomento del desarrollo turístico, de li-beralización financiera, de liberalización de las importaciones yde promoción de las exportaciones.

Las medidas de reforma del Estado, con el abandono de al-gunas de sus funciones, han conducido a una pérdida de peso dela producción correspondiente al Gobierno en favor del sectorprivado.

En el desarrollo turístico ha influido decididamente la polí-tica de promoción de este por medio del contrato de turismo,aunque el ambiente de paz y estabilidad política vivido en Cen-troamérica desde finales de los años ochenta también ha sido unelemento significativo, por lo que puede apreciarse aquí la ren-tabilidad económica de los esfuerzos de intermediación en losconflictos realizados por el Gobierno de Costa Rica. Junto a esteelemento político, hay otros factores que han influido decidida-mente en el auge del turismo, entre los que pueden citarse los si-guientes: la bondad del clima tropical; el atractivo de los parajesnaturales (protegidos por la política de parques nacionales); la ca-lificación de una mano de obra con altos niveles de educación yconocimiento de idiomas (inglés, fundamentalmente); sin olvidarlos avances en sanidad.


El sistema financiero ha experimentado un significativo cre-cimiento gracias a su liberalización que, a pesar de no haber si-do completada (persiste, por ejemplo, el monopolio de los segu-ros en manos del INS), ha permitido una importante expansiónde las actividades financieras privadas.

La liberalización de las importaciones y la promoción de lasexportaciones han revitalizado, por otra parte, las actividades co-merciales de importadores y exportadores.

Si nos fijamos en la Tabla 4.5, puede observarse como los ser-vicios de administración pública presentan una clara tendencia ala reducción, alcanzando en 2000 el 4,3% del total de los servi-cios. Como contrapartida, los servicios financieros, los seguros ylos servicios a empresas han crecido desde el 8,5% de 1983 has-ta el 11%, de 2000, así como otros servicios comunales, socialesy personales (educación, sanidad, ocio...) que alcanzaron en1996 el 20,4% para reducirse después hasta el 19,2% de 2000.

El comercio, la restauración y la hostelería sigue siendo elsubsector con más peso dentro de los servicios, entre el 30% y el35% de la producción total; algo a lo que no es ajeno el desarro-llo del turismo.

El otro subsector que ha experimentado crecimiento ha sidoel de transportes, almacenamiento y comunicaciones, directa-mente vinculado al aumento de las relaciones comerciales conel exterior y al auge de las actividades turísticas; este sector hapasado de representar el 11,5% de la producción de servicios en1983 al 17,7% en 2000.

Sin embargo, al margen de estos cambios cuantitativos, con-viene señalar una serie de cambios cualitativos que también se handado en cuatro tipos de actividades, las financieras, las educativas,las comerciales y las turísticas (Trejos S., 1992, pp. 497-507).

Respecto del subsector financiero, se ha pasado de un mo-nopolio público de la banca hacia un sistema de banca mixta.Paso a paso, desde 1984 con la Ley de Equilibrio Financiero


hasta 1996 con el Decreto de la Ley Orgánica del Banco Centralde Costa Rica, la banca privada ha ido adquiriendo competen-cias hasta situarse en igualdad de condiciones con la banca pú-blica (véase apartado 4.2.5).

TABLA 4.5VALOR AGREGADO DE LA PRODUCCIÓN DE SERVICIOS


AÑO CRH SAP EA TAC SFS+OSE AI OSCSP

1983 30,0 22,4 5,3 11,5 8,5 13,0 9,31984 30,6 21,9 5,3 11,6 8,7 12,7 9,21985 31,0 21,7 4,8 11,6 8,9 12,7 9,31986 31,6 20,9 4,8 12,0 9,1 12,3 9,21987 32,2 20,3 4,9 12,4 9,3 11,9 9,11988 31,7 19,9 4,8 12,8 9,8 11,8 9,11989 31,6 19,4 4,8 13,3 10,1 11,5 9,21990 31,7 18,4 4,9 13,5 10,5 11,3 9,21991 31,7 6,4 4,9 13,2 11,0 11,0 21,61992 33,4 6,0 4,9 13,6 10,6 10,5 21,01993 34,2 5,7 4,7 14,3 10,4 10,1 20,71994 34,2 5,6 4,8 14,6 10,6 9,9 20,31995 34,2 5,4 4,8 15,2 10,4 9,9 20,11996 33,5 5,1 4,9 15,7 10,5 9,9 20,41997 33,7 4,9 4,9 16,3 10,6 9,7 19,91998 34,2 4,6 5,0 16,6 10,6 9,3 19,81999 33,9 4,5 5,0 16,8 11,0 9,2 19,52000 33,2 4,3 5,1 17,2 11,8 9,1 19,2

Fuente: elaboración propia a partir de datos facilitados pro el BCCR.Los valores proceden de cálculos realizados a partir datos procedentes de las nuevas Cuentas Nacio-nales 1991-2000 y el empalme de las series hasta 1983 usando la misma metodología; subsectorescomo servicios de administración pública y otros servicios comunales, sociales y personales no secorresponden con los anteriores Gobierno y otros servicios personales, habiéndose producido trasla-do de actividades que antes se encontraban catalogadas como Gobierno hacia servicios comunalesy sociales. Datos en porcentajes del total de los servicios; CRH: comercio al por mayor y al por me-nor, restaurantes y hoteles; SAP: servicios de administración pública; EA: electricidad y agua; TAC:transportes, almacenamiento y comunicaciones; SFS+OSE: servicios financieros y seguros más otrosservicios prestados a empresas; AI: actividades inmobiliarias; OSCSP: otros servicios comunales, so-ciales y personales.


La educación también ha sido objeto de una importantetransformación cualitativa, especialmente en lo que se refiere ala educación superior, donde también se ha pasado desde unmonopolio público de la educación universitaria hasta la prolife-ración de universidades privadas y estudios parauniversitarioscon gran implantación en el país. Además, la alta calidad de de-terminados centros, tanto públicos como privados, hace que és-tos atraigan a estudiantes de otros países de la región, que acu-den en busca de una formación que no existe en sus países deorigen. Algo similar ocurre con los servicios sanitarios en cuan-do a la atracción de pacientes extranjeros.

Una tercera actividad que ha sufrido una importante trans-formación cualitativa es el comercio, la restauración y la hotele-ría; de la pulpería y el pequeño comercio especializado del cen-tro de San José, se ha pasado al supermercado de barrio y a losgrandes centros comerciales de las periferias de las ciudades delValle Central; de la soda se ha pasado a las cadenas de comidasrápidas de franquicia extranjera y a los restaurantes especializa-dos, también dentro del Valle Central; y de los pequeños hotelesde San José se ha pasado a los grandes hoteles repartidos por to-do el país y al desarrollo de pequeños hoteles rurales (cabinas)en zonas de atractivo turístico.

En cuanto al turismo, el cambio ha sido muy significativo. Seha pasado de un turismo de paso y de hombres de negocios ha-cia un turismo de ocio que se queda a disfrutar de los serviciosdel país. Merece la pena destacar el papel desempeñado por elsector turístico en el proceso de apertura. El número de turistaspor año ha crecido desde los 345.200 de 1980 hasta el1.106.300 de 2000 (Tabla 4.6).

El desarrollo del sector turístico ha tenido una gran importan-cia para la economía costarricense, fundamentalmente por cuatrorazones: ha generado un producto no tradicional exportable a ter-ceros mercados y con gran capacidad para captar divisas; ha con-seguido una demanda directa creciente (ingresos por turismo)


equivalente a más del 6% del PIB en los años noventa (7,4% delPIB en 2000); ha creado un importante volumen de empleos di-rectos e indirectos; y ha permitido la reactivación económica y elmejoramiento social de zonas marginadas (Fonseca, 1999).

TABLA 4.6TURISTAS, INGRESOS POR TURISMO Y PARTICIPACIÓN

DEL SECTOR EN EL PIB (1980-2000)

Año Turistas Ingresos Participación

1980 345,2 84,4 1,51981 332,3 93,7 2,81982 371,6 131,8 4,11983 325,2 130,6 3,31984 273,5 117,3 2,51985 260,1 118,3 2,41986 259,0 132,7 2,41987 277.9 136,3 2,41988 325,0 170,1 2,91989 375,9 205,0 3,11990 431,4 275,2 3,81991 504,6 336,9 4,71992 681,9 437,1 5,11993 796,0 587,2 6,11994 917,0 639,8 6,11995 924,0 670,5 5,71996 939,9 703,5 5,91997 811,5 719,3 5,61998 942,8 883,5 6,31999 1.031,6 1.036,1 6,62000 1.106,3 1.144,5 7,4

Fuente: datos facilitados por el BCCR y elaboración propia a partir de estos.TURISTAS: número de turistas en miles; INGRESOS: ingresos por turismo enmillones de dólares; PARTICIPACIÓN: porcentaje que representan en el PIBlos ingresos por turismo; para los años 1980-1990 los datos del PIB han sidocalculados a partir de las series históricas de crecimiento.


Apoyado por una política de incentivos (contrato de turis-mo), pero también basado en el aprovechamiento de una seriede ventajas competitivas (imagen internacional de país democrá-tico y pacífico, parques nacionales protegidos, alto nivel educa-tivo de su mano de obra, buen nivel de desarrollo del sistema sa-nitario y de las condiciones de salubridad...), Costa Rica ha sidocapaz de crear un nuevo producto de exportación no tradicional,el turismo, un servicio exportable que se ha convertido en elprincipal producto de exportación desde 1993, por delante delbanano y del café. Se trata de un servicio de demanda fuerte, ca-paz de aprovechar la diferencia de nivel de vida que existe conlos países de procedencia de los turistas.

En este sentido, la procedencia de los turistas ha variado enlos últimos años, perdiendo peso los centroamericanos en favorde los norteamericanos (Estados Unidos, Canadá y México) ylos europeos (Unión Europea), que han pasado de representarel 46,7% en 1986 al 59,3% en 1999 (Tabla 4.7). La mayoría dedichos turistas ingresan en el país por vía aérea (en torno al70%-75%) y son precisamente estos los que dejan en Costa Ri-ca un gasto diario medio de alrededor de 100 dólares (Fonse-ca, 1999, p. 239).

La demanda turística tiene dos efectos muy importantes; porun lado, la generación de divisas y, por otro, el estímulo de laoferta. La demanda turística extranjera, que es el grueso de lademanda turística, a pesar del crecimiento de la demanda inter-na durante los últimos años, ha pasado de representar el 1,5%del PIB en 1980 al 7,4% en 2000 (Tabla 4.6), generando divisaspor el mismo valor. Al mismo tiempo, dicha demanda es un es-tímulo directo sobre la producción de las actividades turísticas(hospedaje, alquiler de vehículos, agencias de viajes, gastrono-mía y diversión, transporte acuático y servicio aéreo) y un estí-mulo indirecto, en función de los eslabonamientos hacia atráscon otros sectores (construcción, mobiliario, alimentación, arte-sanía, comercio...).


Estos efectos directos e indirectos se observan también en elempleo. Se estima que en el sector de hospedaje se generan 1,5empleos directos por habitación, si el establecimiento tiene con-trato de turismo, y 0,8 empleos directos, si no lo tiene. El sectorde hospedaje genera empleos indirectos en el de alimentación ydiversión, en una relación de 1,75 empleos en este por cada em-pleo en aquel. Estos dos sectores eran los que en 1996 absorbíanla mayor parte del empleo directo del turismo, 59,4% el de hos-pedaje y 30,1% el de alimentación y diversión; dicho empleo di-recto era en 1995 de alrededor del 12% de la población activa(unos 128.000 empleos) (Fonseca, 1999, pp. 232-233).

TABLA 4.7TURISTAS SEGÚN ORIGEN (1986-2000)

Año Canadá EEUU México América Caribe América Europa OtrosCentral del Sur países

1986 2,1 31,3 2,2 41,0 1,5 8,2 11,1 2,61987 2,6 32,6 2,5 39,1 1,2 7,8 11,6 2,51988 4,0 31,2 2,3 37,9 1,5 7,9 12,6 2,61989 5,4 33,1 2,3 36,0 1,2 7,6 12,1 2,41990 7,1 34,5 2,3 32,2 1,0 7,5 13,1 2,31991 7,4 34,4 2,4 32,7 0,9 6,5 13,3 2,31992 6,9 35,7 2,3 30,8 0,9 7,0 14,5 2,01993 6,5 35,5 2,3 28,3 0,9 7,7 16,7 2,11994 6,4 34,6 2,6 29,1 1,0 7,1 17,0 2,21995 5,3 36,6 2,5 27,8 0,9 7,5 16,8 2,51996 4,6 34,7 2,9 30,0 0,9 7,5 16,6 2,81997 4,6 35,2 3,1 30,4 1,0 7,3 15,6 2,91998 4,5 36,8 3,2 31,2 0,9 7,3 13,5 2,61999 4,4 38,1 3,1 30,1 0,9 7,1 13,7 2,62000 (4,8) (39,5) (3,1) (26,3) (0,9) (8,8) (13,9) (2,6)

Fuente: Fonseca (1999, p. 230) y datos facilitados por el ICT.Datos en porcentajes del total.


La influencia sobre la reactivación económica de zonas mar-ginadas se ha hecho notar en provincias como Puntarenas, Li-món y Guanacaste, alejadas del Valle Central donde se localizanlas principales actividades industriales y de servicios, así como laproducción de café; lo mismo puede decirse de determinadoscantones alejados del Valle Central, pero que no pertenecen a lascitadas provincias, como San Carlos.

TABLA 4.8COEFICIENTES DE APERTURA Y TASAS DE COBERTURA

(1983-2000)

Año Coeficiente apertura Tasa de cobertura

1983 47,7 104,71984 49,9 102,91985 50,1 92,51986 52,4 79,21987 58,6 80,11988 60,4 86,71989 66,9 87,01990 70,6 87,11991 70,7 90,41992 77,9 85,71993 81,0 80,71994 80,9 79,71995 82,9 86,01996 85,7 88,91997 90,8 84,21998 105,2 85,51999 107,7 101,92000 103,0 106,7

Fuente: elaboración propia a partir de datos facilitados por el BCCR.En el cálculo de los coeficientes se ha empleado el valor de las exportaciones e im-portaciones de bienes y servicios, en términos reales, que se recoge en las CuentasNacionales (oferta y demanda agregada).


4.2.4. El sector exterior y la apertura económica

El elemento de la estructura socioeconómica costarricensedonde mejor se aprecian los cambios como resultado de las po-líticas reformistas es el sector exterior. Toda la política de apertu-ra económica implementada en Costa Rica desde mediados delos años ochenta (liberalización de importaciones, promoción deexportaciones y atracción de capitales extranjeros) ha provocadoimportantes cambios en la composición de la balanza de pagos;cambios que reflejan las modificaciones de la estructura produc-tiva y del sistema de financiación del modelo de desarrollo.

La caracterización de Costa Rica como una economía pe-queña y abierta es una constante desde la aparición del modeloprimario exportador, por lo que el grado de apertura de la eco-nomía, medido como el cociente de la suma de las exportacio-nes y las importaciones de bienes y servicios entre el PIB, ha si-do muy elevado históricamente; sin embargo, tras la aplicaciónde las políticas reformistas, la economía costarricense es unaeconomía aún más abierta, habiendo pasado de un coeficientede apertura o dependencia del 47,7% en 1983 a otro del 107,7%en 1999 (103% en 2000) (Tabla 4.8).

Sin embargo, a pesar de la caracterización de Costa Rica co-mo una economía exportadora, la tasa de cobertura, medida co-mo el cociente entre las exportaciones y las importaciones de bie-nes y servicios, fue inferior al 100% durante la mayor parte delperíodo (entre 80% y 90%), revelando así la necesidad de finan-ciación de las importaciones; no obstante, desde 1999, gracias alas exportaciones de INTEL, entre otras, Costa Rica tiene una tasade cobertura superior al 100% (106,7% en 2000) (Tabla 4.8).

Por otro lado, y a pesar de la persistencia de algunas de lasrazones que explicaban el déficit estructural de la balanza porcuenta corriente bajo el marco intervencionista (la imitación delas pautas de consumo de las sociedades desarrolladas, la retri-bución de la inversión extranjera, la dependencia energética del


exterior...), la transformación de la estructura productiva ha per-mitido que el citado déficit, pese a mantenerse, perdiera la rele-vancia que tenía; no obstante, desde 1999 el fuerte déficit de labalanza de rentas, al que no es ajeno la repatriación de benefi-cios de INTEL, ha aumentado el déficit por cuenta corriente.

Las políticas de liberalización externa han traído consigo unproceso de apertura por medio del cual han aumentado las ex-portaciones y las importaciones; pero también se ha alterado lacomposición de estas. Por otro lado, la entrada de divisas en elpaís, en forma de transferencias unilaterales y préstamos (estos úl-timos incluidos en la balanza por cuenta de capital y por cuentafinanciera), recogen el importante volumen de cooperación in-ternacional recibido durante los años ochenta. También en la ba-lanza por cuenta financiera puede apreciarse como Costa Rica seha convertido en un país atractivo para la inversión extranjera,especialmente desde finales de los ochenta.

La balanza por cuenta corriente presenta un déficit crónico yerrático debido la combinación de la evolución de las distintasbalanzas que la componen (Tabla 4.9). La balanza comercial pre-senta un déficit crónico y errático (con la excepción del superávitde 1999), mientras que el déficit también crónico de la balanzade rentas que venía disminuyendo se ha elevado desde 1999. Labalanza de servicios, por su parte, ha pasado de ser deficitaria enlos ochenta a tener superávit en los noventa, hecho al que no esajeno el desarrollo del turismo, que ha conseguido compensar eldéficit crónico de la partida de embarques. La balanza de transfe-rencias, por otro lado, a pesar de presentar un superávit crónico,tuvo una mayor importancia entre 1983 y 1992, donde las dona-ciones en forma de AOD fueron importantes, sobre todo las pro-cedentes de la AID estadounidense, cuya retirada de Costa Ricacoincide con la disminución del citado superávit.


TABLA 4.9BALANZA POR CUENTA CORRIENTE (1980-2000)

Año BCC BC BS BR BT EXP. IMP. Viajes

1980 -10,8 -6,1 -1,5 -3,4 0,2 16,2 -22,3 0,41981 -12,4 -2,7 -1,4 -9,1 0,8 30,4 -33,0 1,41982 -9,3 2,0 0,1 -12,5 1,1 27,1 -25,1 2,81983 -8,6 -1,0 0,1 -8,3 0,7 23,5 -24,4 2,01984 -5,9 0,4 -0,4 -6,7 0,9 24,0 -23,6 1,41985 -6,0 -0,8 -0,8 -5,6 1,2 21,7 -22,5 1,31986 -3,6 0,8 -0,8 -5,0 1,3 22,0 -21,2 1,31987 -7,4 -2,2 -1,9 -5,2 1,9 22,5 -24,8 1,21988 -6,0 -1,2 -1,1 -6,0 2,2 24,7 -25,8 1,81989 -7,5 -2,5 -1,4 -5,5 1,9 25,3 -27,9 1,41990 -7,8 -5,1 -1,1 -3,3 1,7 24,3 -29,4 1,81991 -4,0 -3,5 0,5 -2,6 1,6 26,5 -30,0 2,71992 -4,8 -4,0 -0,2 -2,5 1,9 27,7 -31,7 2,51993 -7,0 -6,7 0,7 -2,5 1,5 27,2 -34,0 3,41994 -4,9 -5,9 0,9 -1,3 1,5 27,3 -33,2 3,31995 -3,1 -2,8 0,5 -1,9 1,1 29,9 -32,7 3,11996 -2,2 -2,1 0,2 -1,6 1,3 32,0 -34,1 3,21997 -3,8 -3,9 1,1 -1,9 1,0 33,0 -36,9 3,11998 -3,7 -2,8 1,7 -3,3 0,8 39,4 -42,3 3,61999 -4,6 4,0 2,4 -11,7 0,7 42,4 -38,4 4,02000 -5,4 -1,3 3,1 -7,8 0,6 37,9 -39,2 4,4

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).Datos en porcentajes del PIB; BCC: saldo de la balanza por cuenta corriente; BC: saldo de la ba-lanza comercial; BS: saldo de la balanza de servicios; BR: saldo de la balanza de rentas; BT: sal-do de la balanza de transferencias; EXP.: exportaciones (incluye el valor agregado por los regíme-nes especiales); IMP.: importaciones.


TABLA 4.10COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTCIONES DE BIENES (1980-2000)

Año PT Café Banano OPT PNT AM IND RZF RAT-PA

1980 56,6 24,8 20,7 11,2 43,4 6,9 36,5 0,0 0,01981 57,7 23,8 22,3 11,5 42,3 5,2 37,1 0,0 0,01982 61,4 27,2 26,2 8,0 38,6 6,1 32,4 0,0 0,01983 54,8 24,0 25,0 5,8 45,2 6,7 29,4 0,0 9,21984 53,1 23,8 22,3 7,1 46,9 4,8 31,7 0,0 10,41985 54,4 28,7 19,6 6,1 45,6 5,9 26,7 0,0 13,01986 56,1 31,8 17,6 6,8 43,9 8,5 23,4 0,6 11,41987 50,0 25,7 18,6 5,7 50,0 8,9 26,7 1,5 12,91988 43,9 21,8 17,7 4,4 56,1 11,4 26,4 2,9 15,31989 39,0 16,9 18,1 4,0 61,0 11,8 28,2 4,5 16,41990 41,5 19,5 17,8 4,1 58,5 12,1 23,4 5,3 17,71991 39,7 13,9 20,9 4,9 60,3 11,3 27,3 7,6 14,01992 35,1 8,5 23,6 3,0 64,9 10,8 27,8 9,8 16,41993 32,7 7,7 21,5 3,5 67,3 10,7 27,7 10,4 18,51994 32,9 10,7 19,5 2,8 67,1 11,1 29,4 11,9 14,61995 34,2 12,0 19,6 2,6 65,8 12,3 27,4 12,5 13,71996 29,4 10,3 16,8 2,3 70,6 14,0 29,5 17,1 10,11997 24,9 9,6 13,7 1,7 75,1 17,0 26,7 21,2 10,21998 20,7 7,4 12,1 1,2 79,3 14,1 22,1 35,1 8,01999 14,7 4,3 9,5 0,9 85,3 8,7 17,0 53,6 6,02000 15,2 4,8 9,4 1,0 84,8 9,0 19,2 49,8 6,8

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).Datos en porcentajes del total de las exportaciones de bienes; PT: productos tradicionales; OPT: otrosproductos tradicionales (carne y azúcar); PNT: productos no tradicional (incluye el valor agregado porlos productos de los regímenes especiales); AM: productos agropecuarios y del mar; IND: productosindustrializados; RZF: valor bruto de los productos del régimen de zona franca; RAT-PA: valor brutode los productos del régimen de admisión temporal y del de perfeccionamiento activo.

Si observamos la evolución de las exportaciones de bienesdesde que se comenzaron a aplicar las políticas reformistas, es-tas han aumentado de forma significativa su participación en elPIB, pasando de representar el 21,7% en 1985 al 42,4% en 1999


(37,9% en 2000). Sin embargo, no es esta variación cuantitativala más relevante, sino la que afecta a la composición de las ex-portaciones, que se ha visto seriamente modificada, dando lugara una diversificación de estas. Los llamados productos tradicio-nales, a saber, café, banano, carne, azúcar, cacao y fertilizantes,disminuyeron su participación en el total de las exportaciones,pasando de representar el 56,1% en 1986 al 14,7% en 1999(15,2% en 2000) (Tabla 4.10).

Como contrapartida, los productos no tradicionales pasaronde representar el 43,9% en 1986 al 85,3% en 1999 (84,8% en2000) (Tabla 4.10). Se consideran productos no tradicionales to-dos aquellos no incluidos en la clasificación de tradicionales, di-vididos en cuatro bloques: los agropecuarios, del mar y otros(pescado, camarones, langosta, plantas y raíces, flores, follaje, le-gumbres y tubérculos, piñas, semillas para la siembra, ganado enpie); los productos industrializados que se exportan por ventani-lla única, excepto los fertilizantes (manteca, grasa y aceite de ca-cao, conservas de legumbres, hortalizas y frutas, pastas y purésde frutas, jaleas y mermeladas, preparados no alcohólicos paraelaboración de bebidas, medicamentos de uso humano y veteri-nario, productos de perfumería y aceites esenciales, desinfectan-tes, insecticidas y fungicidas, materias plásticas y resinas artificia-les, llantas y neumáticos de caucho, cueros y pieles preparados,madera y manufacturas de madera, papel higiénico, textiles sin-téticos, géneros de punto, prendas exteriores de vestir, calzado ycomponentes, vidrio y manufacturas de vidrio, bisutería, láminasy tubos galvanizados, productos de aluminio, manufacturas enmetales comunes, aparatos de refrigeración, aparatos mecánicos,mobiliario médico quirúrgico y valor agregado por maquila); losproductos exportados por medio del régimen de zona franca, in-dustriales casi en su totalidad; y los productos exportados pormedio del régimen de admisión temporal o perfeccionamientoactivo, igualmente industriales casi en su totalidad.


El cambio más importante lo ha supuesto la inversión de lospesos de los productos tradicionales y no tradicionales en el to-tal de las exportaciones. Destaca, por un lado, la reducción delpeso del café desde el 31,8% que representaba en las exporta-ciones totales de 1986 hasta el 4,3% de 1999 (4,8% en 2000), ladisminución más moderada del peso del banano desde el 26,2%de 1982 hasta el 9,4% de 2000, a pesar del aumento de peso ex-perimentado durante la primera mitad de los noventa (23,6% en1992), y la importantísima caída del resto de los productos tradi-cionales que han pasado a ser marginales (1% del total de las ex-portaciones en 2000); por otro lado, los productos agropecuariosy del mar multiplicaron por más de su participación, desde el4,8% de 1984 hasta el 17% de 1997 (9% en 2000) y los produc-tos industrializados pasaron de representar el 23,4% en 1986 al29,5% en 1996 (19,2% en 2000); especial atención merece elaumento de las exportaciones de los regímenes especiales, ine-xistentes a comienzos de los ochenta, y que alcanzaron casi el60% de las exportaciones de 1999, destacando el peso de las ex-portaciones de las zonas francas (53,6% en 1999 y 49,8% en2000) frente al de las procedentes del régimen de perfecciona-miento activo (6% en 1999 y 6% en 2000) que pierde peso des-de mediados de los noventa (Tabla 4.10).

La producción de la multinacional INTEL, en funcionamien-to desde 1998, ha supuesto un cambio significativo en los pesosrelativos de las diferentes exportaciones, distorsionando así lastendencias que se venían observando y apuntando un cierto rea-juste en el modelo de desarrollo (el paso desde la fase de desarro-llo impulsado por los factores a la fase de desarrollo impulsadopor la inversión, según el esquema de Porter 1991 antes citado).

Las políticas reformistas han diversificado y han transforma-do la composición de las exportaciones y han aumentado la par-ticipación de los productos industriales (el 76,6% en 1999, in-cluyendo los regímenes especiales).


Otro de los cambios más importantes del sector exterior esel que se ha producido en los mercados de destino de las expor-taciones. Mientras en 1980 el 27% se dirigían a Centroamérica yel 73% restante a otros mercados (32,7% a Estados Unidos), en1999 a Centroamérica solo iba el 8% de estas, el 32,4% a otrosmercados (14% a Estados Unidos) y el 59,6% procedía de los re-gímenes especiales de exportación desconociéndose la distribu-ción según destino, aunque en su mayoría se dirigen al mercadoestadounidense (para 2000 esos mismos datos eran del 33,5%,56,6% y 14,5%) (Tabla 4.11).

Por el lado de las importaciones, podemos observar comohan aumentado su participación en el PIB desde que comenzó aaplicarse la política de promoción de exportaciones no tradicio-nales, pasando de representar el 22,5% del PIB en 1985 al42,3% en 1998 (39,2% en 2000); ello es debido sin duda al de-sarme arancelario que ha tenido lugar en la última década.

En cuanto a la modificación en la composición de las impor-taciones, esta ha sido menos significativa que en las exportacio-nes. Destaca la reducción del peso de las importaciones de ma-terias primas para la industria y la minería y el sector agropecua-rio a favor de las dirigidas a las zonas francas, que también hanrestado protagonismo desde mediados de los noventa a las quese dirigían hacia las empresas acogidas al régimen de admisióntemporal (perfeccionamiento activo). Los bienes de consumomantienen su participación, a pesar de que la liberalizaciónarancelaria hacía suponer la entrada masiva de bienes de consu-mo del exterior, mientras que los bienes de capital para la agri-cultura y el transporte han cedido terreno a favor de los bienesde capital para la industria y la minería; también han perdido pe-so los materiales para la construcción y los carburantes, aunqueestas importaciones han variado mucho su participación en fun-ción de los precios del petróleo (Tabla 4.12).


TABLA 4.11DISTRIBUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE BIENES POR MERCADO

DE DESTINO (1980-2000)

Año MCCA RM ZFAT-PA EEUU ZF AT-PA

1980 27,0 73,0 0,0 32,7 0,0 0,01981 23,6 76,4 0,0 30,1 0,0 0,01982 19,2 80,8 0,0 30,0 0,0 0,01983 19,9 70,9 9,2 28,6 0,0 9,21984 17,2 72,4 10,4 31,5 0,0 10,41985 12,1 74,9 13,0 35,6 0,0 13,01986 8,2 79,9 11,9 35,4 0,6 11,41987 8,4 77,2 14,4 39,4 1,5 12,91988 9,0 72,8 18,2 34,8 2,9 15,31989 8,6 70,5 20,9 35,7 4,5 16,41990 7,6 69,4 23,0 29,3 5,3 17,71991 7,9 70,5 21,7 42,2 7,6 14,01992 10,4 63,4 26,2 30,3 9,8 16,41993 10,2 60,9 28,9 31,9 10,4 18,51994 10,0 63,4 26,6 28,7 11,9 14,61995 10,1 63,8 26,2 26,0 12,5 13,71996 10,3 62,6 27,2 25,9 17,1 10,11997 9,8 58,8 31,4 23,5 21,2 10,21998 8,7 48,2 43,1 19,1 35,1 8,01999 8,0 32,4 59,6 14,0 53,7 6,02000 9,9 33,5 56,6 14,5 49,8 6,8

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).Datos en porcentajes del total de las exportaciones; CA: Centroamérica; RM: resto del mundo;EE. UU.: Estados Unidos (incluido en RM); ZFAT-PA: exportaciones procedentes de los regíme-nes de zona franca y admisión temporal (perfeccionamiento activo) de las que se desconoce eldestino; ZF: exportaciones procedentes del régimen de zona franca de las que se desconoce eldestino; AT-PA: exportaciones procedentes del régimen de admisión temporal (perfeccionamien-to activo) de las que se desconoce el destino.


TABLA 4.12COMPOSICIÓN DE LAS IMPORTACIONES DE BIENES (1980-2000)

Año MPIN MPIZF MPIAT MPA BCND BCD BCIM BCA BCT MC CL OI

1980 37,6 0,0 0,0 3,3 16,1 9,4 9,5 1,5 5,6 4,8 6,3 6,01981 43,3 0,0 0,0 3,6 13,7 7,2 8,0 1,1 5,4 3,8 6,2 7,61982 43,8 0,0 0,0 4,9 15,0 3,6 5,7 1,1 6,9 3,3 9,7 5,91983 40,5 0,0 6,6 4,8 15,9 4,6 6,8 1,5 2,9 3,5 9,5 3,61984 41,3 0,0 7,5 6,6 13,3 3,9 11,5 1,0 5,2 1,7 7,0 1,01985 38,8 0,0 8,8 5,8 12,4 4,4 12,3 0,8 5,9 2,4 7,5 1,11986 37,2 0,5 9,6 4,8 13,2 5,1 14,6 0,6 6,7 2,9 3,8 1,11987 37,9 1,2 9,5 4,1 12,3 5,8 14,7 0,6 6,8 2,3 3,6 1,31988 38,0 2,4 11,1 4,4 13,5 5,5 12,5 0,5 4,6 2,6 4,0 0,9

1989 38,9 3,5 10,0 3,8 13,7 5,3 12,6 0,5 4,8 2,6 3,9 0,6

1990 32,3 3,7 9,9 3,8 14,3 5,7 14,6 0,5 5,2 2,8 6,5 0,7

1991 31,9 5,1 13,2 4,2 12,3 5,2 13,6 0,5 4,2 3,2 6,6 0,1

1992 30,5 6,9 8,2 3,9 12,7 8,7 15,2 0,4 5,1 3,0 5,4 0,0

1993 28,1 7,4 8,9 3,3 13,2 9,4 16,2 0,5 5,5 2,6 5,0 0,0

1994 31,4 7,8 10,4 1,4 14,9 7,5 13,3 0,7 3,9 3,1 5,4 0,2

1995 34,6 8,8 9,8 1,7 14,4 5,2 13,5 0,6 3,7 2,7 4,9 0,1

1996 33,5 10,3 7,4 1,7 15,4 7,3 12,9 0,7 2,8 2,5 5,5 0,1

1997 29,7 12,6 8,2 3,2 13,4 8,3 13,6 0,9 3,1 2,5 4,5 0,0

1998 24,2 20,5 5,6 2,5 11,9 8,7 15,5 0,9 3,3 2,8 4,2 0,0

1999 22,8 25,8 5,2 2,4 12,1 5,9 14,2 0,8 3,1 2,7 5,0 0,0

2000 22,5 24,4 5,4 2,2 12,7 5,8 13,3 0,7 2,8 2,7 7,4 0,0

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).Datos en porcentajes del total de las importaciones; MPIN: materias primas para industria y mineríanacional, excluida la de regímenes especiales; MPIZF: materias primas para industria en régimen dezona franca, pudiendo incluir pequeñas compras de bienes que no son materias primas; MPIAT: ma-terias primas para industria en régimen de admisión temporal (perfeccionamiento activo), pudiendoincluir pequeñas compras de bienes que no son materias primas; MPA: materias primas para agricul-tura; BCND: bienes de consumo no duraderos; BCD: bienes de consumo duraderos; BCI: bienes decapital para industria y minería; BCA: bienes de capital para agricultura; BCT: bienes de capital parael transporte; MC: materiales de construcción; CL: combustible y lubricantes; OI: otras importaciones;los datos entre paréntesis se corresponden con los resultados de incluir en el total las importacionesdestinadas a las industrias de los regímenes especiales y solo están disponibles desde 1991.


Las balanzas por cuenta de capital y por cuenta financierapresentan un superávit crónico y errático como contrapartida deldéficit de la balanza por cuenta corriente (Tabla 4.13). Mereceser destacado el peso del superávit de la balanza capitales duran-te los ochenta frente a la escasa importancia que tiene este en losnoventa, y que está relacionado con la AOD recibida por CostaRica en esas fechas. Algo similar puede afirmarse en relación conla partida de otras inversiones, durante los ochenta, donde se re-cogen las operaciones relacionadas con la deuda externa.

TABLA 4.13SALDOS DE LA BALANZA POR CUENTA DE CAPITAL Y FINANCIERA (1980-2000)

Año BCCF BCC BCF ID IC OI

1980 8,7 0,0 8,7 0,8 0,0 8,01981 9,6 0,0 9,6 2,0 -0,1 7,71982 7,9 0,0 7,9 0,8 0,0 7,11983 8,5 1,1 7,4 1,4 -0,1 6,11984 8,9 2,2 6,8 1,1 0,0 5,71985 5,8 3,2 2,6 1,3 -0,3 1,61986 2,2 1,4 0,8 1,0 0,0 -0,21987 4,6 2,1 2,5 1,6 0,0 1,01988 6,5 2,1 4,4 2,1 -0,1 2,41989 5,4 1,0 4,4 1,5 -0,2 3,21990 2,1 1,0 1,2 2,2 -0,4 -0,61991 5,0 0,3 4,7 2,4 -0,1 2,31992 2,9 0,1 2,8 2,6 -0,2 0,41993 3,0 0,0 3,0 2,5 0,0 0,61994 0,4 0,1 0,3 2,8 0,4 -2,91995 4,1 0,0 4,1 2,8 -0,2 1,51996 0,6 0,2 0,3 3,6 -0,2 -0,61997 4,0 0,0 4,0 3,1 0,6 0,21998 3,9 0,0 3,9 4,3 -0,6 0,21999 5,7 0,0 5,7 3,9 0,2 1,52000 3,2 0,0 3,2 2,6 0,7 -0,1

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).Datos en porcentajes del PIB; BCCF: saldo de la balanza por cuenta de capital y financiera; BCC: sal-do de la balanza por cuenta de capital; BCF: saldo de la balanza por cuenta financiera; ID: inversióndirecta neta; IC: inversión de cartera neta; OI: otras inversiones netas.

TABLA 4.14INVERSIONES EXTRANJERAS DIRECTAS POR SECTORES

(1985-1999)

Sector IED ($) IED (%)

AGRÍCOLA 648.172.669 16,4%Prod. Banano 460.272.984 11,7%

PECUARIO Y PESCA 31.130.256 0,8%

INDUSTRIA 2.245.030.687 57,0%Metal electrónica 498.252.469 12,6%Metal Hardware 441.984.955 11,2%Alimentos 317.805.788 8,1%Textil 266.465.587 6,8%

COMERCIO 85.971.241 2,2%

SERVICIOS 376.154.043 9,5%

TURISMO 358.484.465 9,1%Hospedaje 299.479.043 7,6%

OTROS 196.968.407 5,0%

TOTAL 3.941.911.768 100%

Fuente: COMEX (2001-a).IED ($): inversión extranjera directa en dólares; IED (%): inversión extranjera di-recta en porcentajes del total.


Las inversiones extranjeras directas han aumentado su partici-pación en el PIB desde el 1% de 1986 hasta el 4,3% de 1998, añode instalación de INTEL (2,6% en 2000). Entre 1985 y 1999 estasinversiones casi alcanzaron los cuatro mil millones de dólares,concentrándose sobre todo en la industria (con el 57% del total)y, en particular, en la metal-electrónica y la metal-hardware, mien-tras que el sector agropecuario acumulaba solo el 16,4%, la ma-yoría en el banano; los servicios captaron el 25,8% restante conuna gran concentración en el turismo (Tabla 4.14).


Por origen, la inversión extranjera procede fundamental-mente de Estados Unidos (63,7% entre 1985 y 1999), de Méxi-co (8,3%) y de la Unión Europea (9%). Merece especial aten-ción el aumento de las inversiones mexicanas y canadienses araíz de la firma de los tratados de libre comercio con estos paí-ses (Tabla 4.15).

TABLA 4.15ORIGEN DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA (1985-1999)

Origen IED ($) IED (%)

EE.UU. 2.510.881.469 63,70%MÉXICO 325.628.545 8,27%CANADÁ 148.231.541 3,76%A. CENTRAL Y CARIBE 208.041.568 5,28%A. DEL SUR 207.245.062 5,26%UNIÓN EUROPEA 355.628.545 9,02%ASIA 77.762.403 1,97%RM 108.267.126 2,85%TOTAL 3.941.911.768 100,00%

Fuente: elaboración propia a partir de datos suministrados por el BCCR.IED ($): inversión extranjera directa en dólares; IED (%): inversión extranjera directa enporcentajes del total; EEUU: inversiones procedentes de Estados Unidos; MÉXICO: in-versiones procedentes de México; CANADÁ: inversiones procedentes de Canadá; A.CENTRAL Y CARIBE: inversiones procedentes de América Central y el Caribe; A. DELSUR: inversiones procedentes de América del Sur; UNIÓN EUROPEA: inversiones pro-cedentes de la Unión Europea; ASIA: inversiones procedentes de Asia; RM: inversionesprocedentes del resto del mundo.

4.2.5. El sector financiero y el fortalecimiento dela banca privada

El sector financiero ha sufrido una importante modificaciónen su composición como consecuencia de las políticas refor-mistas, en concreto de las relacionadas con la liberalización fi-nanciera.


En todo el período objeto de análisis se han producido im-portantes modificaciones en el SBN; entre ellas destacan el au-mento del peso de los bancos privados, la aparición de los Ban-cos Cooperativos y del Banco Hipotecario de la Vivienda(BANHVI), el cierre del Banco Anglo Costarricense y los intentosde privatización de los bancos estatales.

Como consecuencia del proceso de liberalización financieraen Costa Rica, los bancos privados han ido ganando peso dentrodel negocio bancario; así, de controlar el 0,3% del total de la car-tera del crédito bancario en 1978, pasaron a controlar en 1990 el52,4% de estas (González y Mesalles, 1993, p. 19). Algo pareci-do sucede respecto de la participación de la banca privada en lacaptación de cuentas corrientes; de los dieciséis bancos privadosque captaban el 2,8% de estas en 1996, se pasó en 1997 a vein-tidós bancos privados que captaban el 6,2% (MIDEPLAN, 1998-a, p. 176).

Junto a este cambio cuantitativo destaca, entre otros, uncambio cualitativo, la creación en 1983 de los Bancos Coopera-tivos como entidades pertenecientes al SBN. Se abrió así un me-canismo de constitución de bancos privados que no adoptabanla forma jurídica de sociedad anónima y que podían crearse conun mínimo de diez socios; dichos Bancos Cooperativos presen-taban la ventaja, frente a otros bancos privados, de que podíanrealizar las mismas operaciones que los bancos comerciales delEstado, incluido el acceso al redescuento del BCCR (Espinosa,1996, p. 20).

Según Sojo (1995-b, pp. 71-72), en 1995 existían en CostaRica veintiún bancos privados: de uno no aporta datos de origendel capital (Banco Panamericano), otro pertenecía a los bancosestatales (BICSA), otro a las asociaciones solidaristas (Banco So-lidarista), dos al movimiento cooperativo (Banco Cooperativo yBanco Federado), tres al capital extranjero (Citibank –estadouni-dense–, Banco Fincomer –japonés– y Bancrecen –mexicano–) yel resto, quince, a la burguesía nacional (Banco de San José,


Banco Interfin, Banex, Banco Continental, Banco del Comercio,Banco BFA, Banco Mercantil, Banco Lyon, Banco BCT, BancoMetropolitano, Banco de COFISA, Banco FINADESA y Banco Ex-terior), cinco de ellos muy vinculados como la comunidad judíacostarricense.

En 2000 existían veinte grupos financieros privados autori-zados en Costa Rica: nueve pertenecían a la burguesía nacio-nal (Interfín, BCT, Bancomer, Metropolitano, Finadesa, Bantec,Coocique, Acobo e Improsa), cuatro son de capital nicaragüen-se (San José, Promérica, Bancentro y Pacífico), uno panameño(Banex), otro guatemalteco (Elca), otro salvadoreño (Cuscatlán),otro mexicano (Bancrecen), otro canadiense (Scotia Bank), otroestadounidense (Citibank) y otro taiwanés (Cathay). De estos gru-pos financieros, cinco acumulaban el 68% del crédito captadopor los bancos privados (Interfin, 21,4%; Banex, 17,7%; BCT,10,7%; Cuscatlán, 9,9%; San José, 8,3%) (Gutiérrez et al., 2000,p. 157). En 2001 los grupos financieros variaron pasando a serveintiuno: Banex, Cathay, Interfín, San José, Acobo, Coocique,BCT, Elca, Finadesa, Citibank, BNS de Costa Rica, Bantec, Me-tropolitano, Promérica, BFA, Pacífico, Lafise, Bancrecen, Impro-sa y BICSA (MIDEPLAN, 2001-b, p. 68).

Además del fortalecimiento de la banca privada y de la con-siguiente consolidación de una poderosa burguesía financieranacional, la liberalización del sector ha introducido en este unamayor competencia y ha racionalizado la distribución del crédi-to atendiendo a criterios de rentabilidad financiera. Esto últimoha sido de una gran importancia en la medida en que ha contri-buido, junto con la modificación de los precios de los productosy de los salarios, a la destrucción creadora de las empresas cos-tarricenses.

En lo que se refiere a la banca pública, esta ha ido perdien-do peso en el sector, en lógica correspondencia, y pese a sus es-fuerzos de modernización no ha conseguido ser suficientementecompetitiva y requiere del saneamiento financiero de algunas de


sus entidades. La banca pública estaba formada en 1998 por tresbancos estatales, tras el cierre del Banco Anglo Costarricense(BNCR, BCR y BCAC), dos bancos públicos no estatales (BPDC yBanco Cooperativo Costarricense –BCC–) y un banco de segun-do nivel (Banco Hipotecario de la Vivienda –BANHVI–) (Tabla4.16). Tan solo el BCAC y el BNCR poseen en la actualidad laconsideración de bancos de fomento; el BNCR, desde 1999,opera financiando de manera preferente a la pequeña y medianaempresa y al sector rural, mientras que el BCAC, pese a su nom-bre, financia de forma preferente la vivienda y la construcción(MIDEPLAN, 2001-b, pp. 31-32).

El BANHVI fue creado en el período objeto de estudio, con-cretamente en 1986; se trata de un banco público no estatal quevino a desempeñar las funciones que hasta el momento tenía laCaja Central de Ahorro y Préstamo, adscrita al BCAC. Este ban-co se convirtió en un banco de segundo piso al no poder reali-zar operaciones con el público y solo poder trabajar con entida-des financieras a las que canaliza recursos para que estas los de-diquen a financiar proyectos dentro del área habitacional (Espi-nosa, 1996, p. 21).

Por último, merece una especial referencia el cierre del Ban-co Anglo Costarricense en 1994, el banco más antiguo del paísque venía funcionando desde 1863. La gestión llevada a cabo porsus directivos durante la Administración Calderón había sido,cuando menos, arriesgada e ineficiente, e incluso fueron numero-sas las acusaciones de corrupción y fraude dirigidas hacia la an-terior Junta Directiva por parte de la Administración Figueres, quedecidió el cierre; posteriormente, los directivos del BAC fueronencontrados culpables y condenados por los tribunales de justiciapor delitos relacionados con su gestión. Lo cierto es que se reali-zaron tres grandes operaciones que generaron la descapitaliza-ción del banco; dichas operaciones fueron, en primer lugar, la ad-quisición AVC Almacén de Valores Comerciales S. A. y sus filia-les, por un valor superior al valor real de estas; en segundo lugar,


un conjunto de operaciones de créditos y sobregiros irregularespor valor de 5.000 millones de colones; y en tercer lugar, unacompra de bonos de deuda externa venezolana sobre los que seprodujo un fuerte proceso especulativo que condujo a la pérdidade 55 millones de colones. Todas estas operaciones se vieron ro-deadas por un ambiente de tráfico de influencias. El Banco AngloCostarricense había quedado descapitalizado y hubo de ser inter-venido, primero, y cerrado, posteriormente.

4.2.6. El sector público empresarial y las privatizaciones

Otro de los elementos estructurales que más se ha modifica-do debido a las políticas reformistas ha sido el sector público em-presarial, que agruparía a todas las empresas financieras y no fi-nancieras de capital público o en las que participa dicho capital(Tablas 4.16 y 4.17). Aquí la política de reforma del Estado y, so-bre todo, las privatizaciones han sido las principales responsa-bles de las modificaciones de la composición del sector públicoempresarial costarricense.

En 1980 existían más de cincuenta empresas públicas (unastrece empresas financieras, más de once empresas no financierasautónomas y alrededor de treinta y cinco empresas subsidiarias deCODESA o con participación de esta). En 2001, después de un im-portante pero inacabado proceso de privatizaciones, liquidacionesy traspasos a la administración pública, quedaban en el sector pú-blico veintitrés empresas (once financieras, doce no financieras yninguna vinculada con CODESA, que fue liquidada en 1997).

En la evolución de las empresas públicas financieras destacala transformación de INFOCOOP en institución de servicio pú-blico, la creación del BANHVI, la transformación de CODESA enempresa pública no financiera, el cierre del Banco Anglo Costa-rricense y la creación del Banco de Crédito Cooperativo. Los in-tentos por privatizar el INS, el BCR, el BICSA y CORBANA nodieron resultados, al igual que la propuesta de cierre del IFAM.


TABLA 4.16EVOLUCIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS FINANCIERAS (1980-2001)

EPF 1980 1985 1989 1994 1998 2001

BAC F F F F C-94 -BANHVI - - F F F FBCAC F F F F F FBCC - - - - F FBCCR F F F F F FBCR F F F F F FBNCR F F F F F FBPDC F F F F F FCNPE F F F F F FCODESA F F F EPNF - -CORBANA F (ASBANA) F F F F PIFAM F F F F F FINFOCOOP F IPS - - - -INS F F F F F FINVU F F F F F F

Fuente: elaboración propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76) y losorganigramas de la administración pública costarricense de 1985, 1994, 1998 y 2001 facilitados porMIDEPLAN.EPF: empresa pública financiera (siglas de las mismas en el Anexo); F: empresa en funcionamiento; C-94: cerrado a finales de 1994 por quiebra; EPNF: convertida en empresa pública no financiera; AS-BANA: en 1980 esta empresa se denominaba Asociación Bananera Nacional; CIPS: cambio de clasi-ficación de empresa pública financiera a institución pública de servicio; P: traspasada al sector priva-do durante la Administración Rodríguez.

En la evolución de las empresas públicas no financierasdestaca a su vez la constitución como empresa de Correos deCosta Rica, S. A., la pérdida de las funciones financieras deCODESA y su cierre, y la desaparición de las empresas vincu-ladas a CODESA (veintitrés por liquidación, once por venta alsector privado y cinco por traspaso de sus activos a la adminis-tración pública). Con estas operaciones el Estado ha renuncia-do prácticamente a su función empresarial, reservándose solola provisión de servicios públicos considerados hasta el mo-mento esenciales.

TABLA 4.17EVOLUCIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS NO FINANCIERAS (1980-2001)

EPNF 1980 1985 1990 1994 1998 2001

CNFL F F F F F FCNP - (FANAL) F F F F F FCODESA - - - F L-97 -CORREOS - - - - F FECR F F F F F MCJDESPH F F F F F FICAA F F F F F FICE F F F F F FINCOFER F F F F F FINCOP F F F F F FJAPDEVA F F F F F FJASEC F F F F F FRACSA F F F F F FRECOPE F F F F F F* AC F F L-90 - - -* ACR F F V-87 - - -* AP n.d. n.d. V-86 - - -* ALCORSA F F L-90 - - -* ALUNASA F F V-85 - - -* ADP n.d. n.d. L-88 - - -* CATSA F F V-89 - - -* CCAISA n.d. n.d. L-86 - - -* CCTO n.d. n.d. V-87 - - -* CEMPASA F F F V-94 - -* CEMVASA F F L-90 - - -* CIPE n.d. n.d. L-88 - - -* CPFC n.d. n.d. L-88 - - -* CONEXPRO F F L-88 - - -* CZFE F F T-86 - - -* DAISA F F L-90 - - -* DISCOCEM F L-84 - - - -* EXPOFRESCO n.d. n.d. L-88 - - -* FECOSA F F L-88 - - -* FERTICA F F F V-94 - -* FLEMAR - F L-87 - - -* GUACAMAYA n.d. n.d. L-88 - - -


EPNF 1980 1985 1990 1994 1998 2001

* GUANACAL n.d. n.d. L-88 - - -* INACO n.d. n.d. L-88 - - -* IDT n.d. n.d. L-88 - - -* ITSA F F L-90 - - -* LACSA n.d. n.d. V-87 - - -* MACASA n.d. n.d. V-87 - - -* MINASA F F T-86 - - -* MULTIFERT n.d. n.d. T-87 - - -* NAMUCAR n.d. n.d. T-87 - - -* PETROLAT n.d. n.d. L-88 - - -* TFB F F L-90 - - -* TRANACO n.d. n.d. L-88 - - -* TRANSMESA F F T-86 - - -* SANSA n.d. n.d. V-87 - - -* SCSA n.d. V-85 - - - -* SEDEMAT n.d. n.d. L-88 - - -* STABAPARI n.d. n.d. n.d. L-n.d. - -

Fuente: elaboración propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76), Me-léndez y Meza (1993, pp. 243-245) y los organigramas de la administración pública costarricense de1985, 1994, 1998 y 2001 facilitados por MIDEPLAN.* Empresa subsidiaria o afiliada a CODESA, o de la cual CODESA era accionista; EPNF: empresa pú-blica no financiera (siglas de cada una en el Anexo); F: empresa en funcionamiento, al menos legal-mente, con capital público; MCJD: convertida en institución dependiente del Ministerio de Cultura,Juventud y Deporte; L: liquidada, V: vendida al sector privado la empresa o la participación públicaen su capital; T: traspaso de los activos de la empresa a manos de la administración pública; n.d.: nose encontraron datos.OFIPLAN (1982) incluye en 1980 entre las empresas públicas no financieras a la Lotería Nacional, ala Dirección Nacional de Comunicaciones y a la Junta Administradora de Acueductos de Escazú, So-jo (1991) a la Azufrera de Guanacaste y Meléndez y Meza (1993) a Maricultura; por distintas razonesninguna aparece ya en 1985, por lo que hemos optado por no incluirlas en esta clasificación.


Aún así, han existido intentos infructuosos de privatizar FA-NAL, dependiente del CNP y cuya permanencia en el sector pú-blico es inconsistente con el marco neoliberal. Lo mismo ha ocu-rrido con RECOPE, RACSA e ICE, empresas vinculadas a la ener-gía y a las telecomunicaciones, cuya permanencia en el sectorpúblico no se justifica desde la óptica neoliberal.

Continuación de la Tabla 4.17...


4.2.7. La administración pública y los cambios enlas instituciones

La administración pública costarricense también ha queda-do transformada en todo este período por las políticas reformis-tas; especial mención merecen los efectos de las políticas de re-ducción de empleo público (Ley de Equilibrio Financiero delSector Público y planes de movilidad laboral), las de control pre-supuestario (ingresos, gastos, déficit y deuda), la reforma delBCCR (que a pesar de ser considerada una empresa pública fi-nanciera es en realidad una institución autónoma y, por tanto,parte de la administración pública), la modificación del marcode regulación de los mercados (Ley de Defensa de la Competen-cia y creación de la ARESEP), y la racionalización del sistema depensiones.

Los principales efectos de dichas medidas sobre la adminis-tración pública costarricense se han estudiado implícitamente enel apartado 3.2; no obstante, merece la pena detenernos en ob-servar las modificaciones que se han producido en el mapa ins-titucional de la misma (Tablas 4.18 y 4.19).

La administración pública costarricense está compuesta detres grupos de organismos, según la distribución del poder políti-co: en primer lugar, está la administración pública del GobiernoCentral (entendida en sentido amplio, ya que incluiría la adminis-tración de los cuatro poderes de la República); en segundo lugar,las instituciones autónomas de servicios públicos; y, en tercer lu-gar, las municipalidades y los consejos municipales de distrito.

Los organismos que componen la administración pública delGobierno Central podemos dividirlos en cuatro grupos según elpoder de la República al que pertenezcan. Así tenemos el Tribu-nal Supremo de Elecciones, como cuarto poder, del que depen-de el Registro Civil; la administración pública del Poder Judicial;la Asamblea Legislativa, o Poder Legislativo, del que dependen


la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Ha-bitantes (creada en 1993); y la Presidencia de la República, o Po-der Ejecutivo, del que dependen los ministerios.

El principal cambio que se ha producido en la organizaciónde la administración pública del Gobierno Central ha sido, jun-to con la creación de la Defensoría de los Habitantes, la distri-bución de competencias ejecutivas entre distintos ministerios,dando lugar a la aparición de cuatro nuevos en la segunda mi-tad de la década de los noventa: el Ministerio de Comercio Ex-terior (COMEX); el Ministerio de la Vivienda y de Asentamien-tos Humanos (MIVAH); el Ministerio de Ciencia y la Tecnología(MICIT); y el actual Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE),antes denominado Ministerio de Energía y Minas (MIEM) y Mi-nisterio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM).

La constitución de estos cuatro ministerios pone de manifies-to la preocupación política por cuatro elementos importantes deldesarrollo económico, el comercio exterior (base del modelo re-formista), el medio ambiente (ventaja competitiva del país), la vi-vienda (elemento social compensador del ajuste) y la tecnología(donde recae la viabilidad a largo plazo del modelo de desarrollo).Durante la Administración Calderón se creó el Ministerio de Refor-ma del Estado, que desapareció a principios de la AdministraciónFigueres; este hecho pone de manifiesto el carácter neoliberal dela Administración Calderón que elevó la cuestión de la reforma delEstado a categoría de ministerio. Durante la Administración Rodrí-guez el Ministerio de Gobernación cambió su nombre al de Minis-terio de Gobernación y Policía, unido a un esfuerzo por mejorar laseguridad ciudadana con la ampliación del número de policía y lareforma de las fuerzas de seguridad del Estado.

Las instituciones autónomas, que por su relativa indepen-dencia del Gobierno fueron importantes mecanismos de autorre-gulación automática del sistema en el marco intervencionista,perdieron gran parte de su poder durante el proceso de reformade Estado, sobre todo debido a modificaciones legislativas que

TABLA 4.18EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL

(1980-2001)

APGC 1980 1985 1990 1994 1998 2001

ASAMBLEA LEG. F F F F F FCOMEX - - F F F FCONTRALORÍA F F F F F FDEFENSORÍA - - - F F FMAG F F F F F FMICIT - - F F F FMCJD F F F F F FMEIC F F F F F FMGP F (MG) F (MG) F (MG) F (MG) F (MG) FMEP F F F F F FMH F F F F F FMIDEPLAN F F F F F FMINAE - F (MIEM) F (MIRENEM) F (MIRENEM) F FMIVAH - - F F F FMJG F F F F F FMOPT F F F F F FMP F F F F F FMRE - - F F - -MREC F F F F F FMS F F F F F FMSP F F F F F FMTSS F F F F F FPRESIDENCIA F F F F F FPODER JUDICIAL F F F F F FREGISTRO CIVIL F F F F F FT. S. ELECCIONES F F F F F F

Fuente: elaboración propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76), Me-léndez y Meza (1993, pp. 243-245) y los organigramas de la administración pública costarricense de1985, 1994, 1998 y 2001 facilitados por MIDEPLAN.APGC: departamentos de la administración pública del Gobierno Central (siglas de los ministerios enel Anexo); ASAMBLEA LEG.: Asamblea Legislativa; T.S. ELECCIONES: Tribunal Supremo de Elecciones.


reforzaron el poder del Presidente. Dichas instituciones, pese aser simples extensiones de determinados ministerios, siguenmanteniendo un cierto grado de autonomía que les da flexibili-dad en su funcionamiento, pero que al mismo tiempo genera di-ficultades de coordinación.


TABLA 4.19EVOLUCIÓN DE LAS INSTITUCIONES DE SERVICIOS PÚBLICOS (1980-2001)

ISP 1980 1985 1990 1994 1998 2001

AN - MCJD - - - -ARESEP F (SNE) F (SNE) F (SNE) F (SNE) F FCCN - MCJD - - - -CCPC - MCJD - - - -CCSS F F F F F FPROCOMER F (CENPRO) F (CENPRO) F (CENPRO) F (CENPRO) F FCNCH - MCJD - - - -CND - MCJD - - - -CNREE F F F F F FCNT F MCJD - - - -CONAI F F F F MCJD -CONARE F F F F F FCONICIT F F F F F FCRC - F F F F FCUC F F F F F FCUNA F F F F F FCUP - F F F F FDGAF - F F FODESAF - -ICDR F (DGEFYD) F (DGEFYD) F (DGEFYD) n.d. F FECAG F F F F F FIAFA - F F F F MSIAMS F F F CTAMS - -ICAFE F (OC) F F F F FICT F F F F F FIDA - F F F F FIMAS F F F F F FINA F F F F F FINCOPESCA - - - F F FINEC - - - - F FINFOCOOP EPF F F F F FINAMU - - - - F FITCO F - - - - -ITCR F F F F F FJDT F F F F F FJDZS - - - - F FJE F F - - - -JPJMN F F F F - -JPJPJ F - - - - -JPSSJ F (LN) F F F F FLAICA F F F F P -

En 1980 existían en Costa Rica treinta y tres instituciones au-tónomas con una gran independencia (diez en el sector de laeducación, cinco en el de comercio, cuatro en los de cultura yasuntos sociales, tres en los de pensiones y agricultura, dos en sa-lud y una en los de tecnología y turismo). En 2001 existían enCosta Rica otras treinta y tres instituciones autónomas cuyo gra-do de independencia no era comparable con el 1980, y se distri-buían por sectores de la siguiente forma: diez en educación; cua-tro en asuntos sociales, agricultura y comercio; dos en pensionesy en salud; y una en tecnología, turismo, cultura y estadística. Sin


ISP 1980 1985 1990 1994 1998 2001

MAC - MCJD - - - -MHCJS - MCJD - - - -MN F MCJD - - - -MNJ - - - MCJD - -OFIARROZ - - - F F FONS F F F F MAG -OSJ - MCJD - - - -OSN - MCJD - - - -PANI F F F F F FPNC - F F F F FSENARA F F F F F FSINART - MCJD - - - FTMS - - - MCJD - -TN F (JCVTN) MCJD - - - -UCR F F F F F FUNA F F F F F FUNED F F F F F F

Fuente: elaboración propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76) y losorganigramas de la administración pública costarricense de 1985, 1994, 1998 y 2001 facilitados porMIDEPLAN.ISP: instituciones de servicio público (siglas de cada una en el Anexo); MCJD: institución dependien-te del MCJD ya en esa fecha; F: institución de servicio público en funcionamiento; SNE: denominadacon anterioridad Servicio Nacional de Electricidad; CENPRO: surgida de la fusión del Centro para laPromoción de las Exportaciones y de las Inversiones con otras instituciones; FODESAF: la DGAF seconvirtió en el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares; DGEFYD: denominada con an-terioridad Dirección General de Educación Física y Deporte; n.d.: no se encontraron datos; MS: ins-titución dependiente del MS aproximadamente desde esa fecha; CTAMS: convertida en Comisión Téc-nica de Asistencia Médico Social; OC: en 1980 la institución se denominaba Oficina del Café; EPF:en 1980 la institución era considerada una empresa pública financiera; P: institución privatizada; LN:en 1980 las funciones de la JPSSJ las realizaba la Lotería Nacional, considerada una empresa públicano financiera; MAG: institución dependiente del MAG aproximadamente desde esa fecha; JCVTN: en1980 la institución se denominaba Junta de Conservación y Vigilancia del Teatro Nacional.



embargo, entre 1980 y 2001 se llegaron a contabilizar hasta cin-cuenta y siete instituciones de servicios públicos, muchas de lascuales surgieron y desaparecieron, por cierre o integración en losdistintos ministerios, entre ambas fechas.

En cuanto a las municipalidades, estas apenas han sufridomodificaciones desde 1980, ya que no ha variado su número,ochenta y uno, ni se han ampliado significativamente sus com-petencias.

4.2.1. El mercado de trabajo y el aumento de la precariedad laboral

Las políticas reformistas también han tenido repercusionessobre el mercado de trabajo. En algunos casos fueron directas,como las reinterpretaciones legislativas, la pasividad en la apli-cación de la legislación, la política de movilidad laboral, la desalarios mínimos o la atracción de inversiones extranjeras; enotros casos, los efectos fueron indirectos ya que, al haber estimu-lado dichas políticas el crecimiento económico, ello se ha nota-do en el empleo.

En todo este periodo se ha producido una lenta pero cons-tante movilización, que ha hecho aumentar la tasa bruta de par-ticipación (ocupados y desocupados entre la población total)desde el 35% de principios de los ochenta hasta más del 40%de finales de los noventa (Tabla 4.20). Entre las razones que ex-plican dicha movilización conviene destacar los efectos de lacrisis de los ochenta sobre los ingresos de los hogares, el au-mento de las oportunidades de empleo en los noventa y la ma-yor incorporación de la mujer al mercado de trabajo; esto últi-mo se explica por distintos factores, entre ellos los mayores ni-veles formativos de las mujeres, la reducción del tamaño mediode los hogares, así como la reducción de las tasas de natalidady fecundidad (MIDEPLAN, 1998-b, p. 247). Entre las causas del


aumento de las tasas de participación puede también citarse elaumento de la fuerza laboral consecuencia de las migracionesdesde Nicaragua, ya que el aumento de la población consecuen-cia de dichas migraciones es casi equivalente en términos abso-lutos al aumento de la fuerza laboral por el mismo motivo.

TABLA 4.20DISTINTAS TASAS SOBRE EMPLEO (1980-2000)

Año TP TO TDA TSV TSI TST TSUT

1980 34,7 46,8 5,9 4,6 3,0 7,6 13,51981 35,0 45,6 8,7 5,8 2,9 8,7 17,41982 36,1 46,4 9,4 7,0 7,4 14,4 23,71983 35,5 45,6 9,0 6,2 4,7 10,8 19,91984 35,8 46,1 7,9 5,6 4,3 9,8 17,71985 35,1 46,6 6,8 5,0 3,9 8,9 15,71986 35,2 46,9 6,2 5,1 3,0 8,2 14,41987 37,5 50,8 5,6 3,2 3,0 6,2 11,71988 37,6 50,7 5,5 3,0 3,2 6,2 11,61989 37,5 51,0 3,8 3,1 2,9 6,0 9,71990 38,0 51,1 4,6 3,4 2,7 6,1 10,71991 37,1 49,3 5,5 4,0 2,6 6,6 12,11992 37,0 49,4 4,1 2,8 3,6 6,4 10,41993 38,1 50,5 4,1 2,6 2,0 4,6 8,71994 38,7 50,9 4,2 3,5 2,4 5,9 10,11995 39,3 51,1 5,2 3,7 2,1 5,8 11,01996 38,1 49,0 6,2 4,4 3,3 7,7 13,91997 39,8 50,7 5,7 4,2 3,2 7,4 13,11998 41,2 52,2 5,6 4,8 2,7 7,5 13,11999 40,5 51,5 6,0 4,8 3,0 7,8 13,82000 39,9 50,6 5,2 4,0 3,3 7,3 12,5

Fuente: datos suministrados por el BCCR y elaboración propia a partir de los mismos y de otros pro-cedentes de Vargas y Sáenz (1994) y BCCR (2001-a).TP: tasa de participación; TO: tasa de ocupación; TDA: tasa de desempleo abierto; TSV: tasa de su-bempleo visible; TSI: tasa de subempleo invisible; TST: tasa de subempleo total; TSUT: tasa de subu-tilización total.


En lo que se refiere a la tasa de ocupación (ocupados sobrela población de más de 12 años o mínima edad laboral legal) suincremento no se produjo hasta 1987 y desde entonces se vie-ne manteniendo en los mismos niveles; es, por tanto, a partir dedicha fecha, cuando la reactivación económica influye decisi-vamente en el mercado de trabajo. Lo mismo puede decirse dela tasa de desempleo (desempleados sobre fuerza laboral o po-blación activa), que no recuperó los niveles previos a la crisishasta 1987.

Contrasta con ello la evolución del subempleo. Dicho con-cepto hace referencia bien a aquellos trabajadores que trabajanmenos de 47 horas semanales y desean trabajar más horas, perono encuentran ocupación (subempleo visible), bien a aquellosotros que trabajando 47 horas semanales no alcanzan el salariomínimo-minimorum mensual (salario mínimo interprofesional).En la Tabla 4.20 se observa como el subempleo se disparó du-rante la crisis y se redujo a partir de 1987; sin embargo, desde1995 el subempleo ha vuelto a aumentar, tanto el visible comoel invisible, poniendo de manifiesto que el empleo que se estácreando en los últimos años es un empleo precario. El resultadode todo ello es que la tasa de subutilización de la fuerza laboral(subempleo más desempleo) ha aumentado de forma significati-va durante los noventa.

Estas cifras esconden el efecto de las migraciones nicara-güenses, ya que dichos trabajadores, en muchos casos indocu-mentados, están dispuestos a aceptar condiciones laborales y sa-lariales más duras que los trabajadores costarricenses, funcio-nando por tanto como un ejército de reserva cuyos efectos seperciben en el aumento del subempleo y de la subutilización dela fuerza laboral durante los últimos años. Los mayores volúme-nes de estos trabajadores nicaragüenses en Costa Rica se con-centran en la agricultura (banano, café, azúcar y nuevos produc-tos agrícolas), en la construcción y en el servicio doméstico (Mo-rales y Castro, 1999).


El BCCR estimó que en 1998 residían en Costa Rica unos300.000 trabajadores nicaragüenses, que generaron un valor agre-gado de unos 1.342 millones de dólares y representaron el 23%de la población activa (La Nación Digital, 1999). Si tenemos encuenta que, según la Dirección General de Migración y Extranje-ría (DGME), en 1999 los nicaragüenses residentes legalmente enCosta Rica eran unos 150.000, del total estimado de 300.000 in-migrantes nicaragüenses otros 150.000 se encontraban a princi-pios de 1999 indocumentados. Una parte de ellos entró en elpaís hacia finales de 1998 como consecuencia de los efectos delhuracán Mitch en la economía nicaragüense, que dejó sin em-pleo a muchos trabajadores cuya única solución fue emigrar, ensu mayoría a Costa Rica; este hecho propició que durante 1999se decretase una amnistía que permitía obtener permiso de tra-bajo y residencia a los inmigrantes centroamericanos indocu-mentados que hubiesen entrado en el país antes del 9 de no-viembre de 1998; se presentaron 155.316 solicitudes, de las cua-les el 97,43% (151.320) fueron de nicaragüenses, lo que damuestras del importante volumen de inmigrantes indocumenta-dos que existía en el país y que con esta amnistía legalizaron susituación. Si tomamos por correctas las estimaciones de los nica-ragüenses residentes, la práctica totalidad de los inmigrantes tra-taron de legalizar su situación con la amnistía; sin embargo, si-guen existiendo inmigrantes nicaragüenses ilegales en Costa Ri-ca, en su mayoría llegados después del 9 de noviembre de 1998.Los últimos datos del Censo de Población de 2000 indican queen dicha fecha residían en Costa Rica 296.461 extranjeros(7,78% de la población), de los que 226.374 eran nicaragüenses(5,94% de la población).

Si observamos la ocupación por sectores (Tabla 4.21), el pro-ceso de terciarización de la economía que se deduce de la dis-tribución de la producción por sectores (Tabla 4.1) se ve reforza-do. La agricultura sigue expulsando mano de obra en términosrelativos, e incluso absolutos desde 1988, como es de esperar en


todo proceso de modernización; dicha mano obra excedente hasido absorbida en parte por la industria (entre 1989 y 1994) y so-bre todo por los servicios. Aquí el desarrollo del turismo y de labanca privada han jugado un importante papel.

TABLA 4.21OCUPADOS POR SECTORES (1980-2000)

Año SP SSIM SSC ST

1980 27,4 16,2 7,8 48,61981 27,5 15,4 6,7 50,41982 30,0 15,2 5,7 49,11983 28,2 16,5 5,1 50,21984 27,7 16,2 5,1 45,91985 27,3 15,9 5,1 51,71986 26,9 17,1 5,8 50,21987 28,1 17,5 5,9 48,51988 28,0 16,7 5,9 49,41989 26,2 18,8 6,1 48,91990 25,9 18,2 6,5 49,41991 25,5 18,8 6,3 49,41992 24,1 19,0 5,9 51,01993 22,6 18,0 6,1 53,31994 21,4 18,1 6,6 53,91995 21,6 16,7 6,3 55,41996 21,6 16,7 5,6 56,11997 20,6 15,7 6,8 56,91998 20,1 15,8 6,2 57,91999 19,7 15,9 6,4 58,02000 20,4 14,6 6,8 58,2

Fuente: MIDEPLAN (2001-a) y elaboración propia a partir de datos de Vargas ySáenz (1994).Datos en porcentajes del total de ocupados; SP: ocupados en el sector primario;SSIM: ocupados en el sector secundario (industria manufacturera y explotaciónde minas y canteras); SSC: ocupados en el sector secundario (construcción); ST:ocupados en el sector terciario.


Atendiendo a la distribución del empleo entre el sector pú-blico y el privado (Tabla 4.22) se aprecia cómo, en coherenciacon el proceso de reforma del Estado y la política de movilidadlaboral, el empleo público, y sobre todo el de las institucionesautónomas, ha ido perdiendo peso en términos relativos en favordel privado. En términos absolutos, el número de empleados pú-blicos ha fluctuado debido a la aplicación de los planes de mo-vilidad laboral, que si bien han sido cuestionados por su incapa-cidad para reducir efectivamente el empleo público, sí consi-guieron que no siguiese aumentando (véase apartado 5.2.5). Deesta forma, mientras el empleo total entre 1985 y 2000 aumentóen un 41%, el empleo público tan solo lo hizo en un 15,4%, pa-sando de representar en torno al 19% a mediados de los ochen-ta, a menos del 13% en 1999 (14,1% en 2000) (Tabla 4.22).

Dado que el empleo público es un empleo estable, con re-muneraciones que duplican a las del sector privado (Tabla 4.23)y con buenas condiciones de trabajo, circunstancias que se danen escasos empleos privados, y dado que aquel se ha ido redu-ciendo en el período objeto de análisis, encontramos un nuevoargumento que nos explica la mayor precarización del empleo.

En cuanto a la retribución del factor trabajo en Costa Rica,esta es una de las más altas de la región, con un salario prome-dio que se sitúa en torno a los 325 dólares mensuales (dólares de1995), después de que haya aumentado bastante desde 1985, enque dicho salario se encontraba por debajo de los 215 dólaresmensuales (dólares de 1995) (Tabla 4.23). Así, pues, no es preci-samente en el precio de su mano de obra donde Costa Rica tie-ne ventajas comparativas a la hora de atraer inversiones extran-jeras, sino más bien en la calificación de esta, fruto de un buensistema educativo de larga tradición en el país.

Los efectos de la globalización en el plano laboral se puedenapreciar en los regímenes especiales de exportación (zonas fran-cas y perfeccionamiento activo) basados esencialmente en em-presas maquiladoras, empresas que realizan en el país la parte


más simple (ensamblaje, envasado, pruebas de funcionamien-to...) de un proceso productivo complejo15. Dichos regímenesespeciales han tenido una gran importancia en la generación deempleo, sobre todo en los últimos años. El régimen de zonasfrancas pasó de generar el 1,5% del empleo en 1986 al 26% en1995 y en el año 1997 creó más de 25.000 nuevos empleos; enlos últimos años con la implantación de INTEL se han creado2.000 nuevos puestos de trabajo solo en dicha empresa. El régi-men de admisión temporal empleó entre 1990 y 1996 al 4,3% delos trabajadores ocupados (Muñoz y Pacheco, 1999, pp. 77-78).

Los trabajadores de las empresas maquiladoras en Costa Ri-ca eran a mediados de los noventa en su mayoría mujeres(62,2%), jóvenes (24 años como media), solteros (56,8%), y conun nivel de formación bajo (solo el 40,5% había terminado la en-señanza primaria y menos del 20% la secundaria) (Pérez Sáenz,1996, p. 170).

El nivel de retribución de estas empresas era a mediados delos noventa 3,6 veces superior al promedio asiático (0,95 dólarespor hora en 1987 y 0,88 dólares por hora en 1991) y el más altode Centroamérica, por lo que las empresas maquiladoras que seinstalan en el país no lo hacen movidas por los salarios, sino porla calificación de la mano de obra (mayor que en el resto de la re-gión), así como por otros factores, tales como la estabilidad polí-tica y la cultura democrática de Costa Rica. Además, hay escasasdiferencias salariales entre empresas maquiladoras y no maquila-doras de un mismo sector (8,1% menos de retribución en las ma-quiladoras en 1993) (Pérez Sáenz, 1996, pp. 172-178).

No obstante, la retribución en las maquiladoras en Costa Ri-ca consiste en salarios base relativamente bajos y elevados com-plementos retributivos, basados no en la productividad, sino enla intensidad de trabajo; es decir, el trabajador gana más cuando

15. La maquila suele identificarse con el régimen de admisión temporal o perfeccionamientoactivo; sin embargo, en los últimos años se ha apreciado un movimiento de las empresasmaquiladoras desde dicho régimen al de zonas francas.

más produce por hora de trabajo, pero dicho aumento de la pro-ducción no está basado en una mejora de la organización pro-ductiva o en un aumento del capital o la tecnología empleada,sino en un mayor esfuerzo de aquel que trabaja casi a destajo.A esto se une la aplicación de jornadas laborales de hasta 12 ho-ras diarias bajo el esquema 4-3 y 3-4; es decir, un mes, o unasemana o quincena, se trabajan cuatro días seguidos y se des-cansan tres y en el período siguiente se trabajan tres y se des-cansan cuatro; de esta forma las empresas mantienen la produc-ción ininterrumpida durante todo el año, en algunos casos 24horas al día, evitándose el pago de festivos. Esta forma de retri-bución y de jornada laboral termina provocando el desgaste dela fuerza de trabajo empleada en las maquiladoras; de aquí laalta rotación que se produce en el empleo de dicho sector (Tre-jos, 1999, pp. 309-320).

En cuanto a la organización del trabajo, distintos autores (Pé-rez Sáenz, 1996, pp. 180-182; Trejos, 1999, pp. 313-320) coin-ciden en señalar que en Costa Rica se ha pasado desde un sub-fordismo (o subtaylorismo, debido a la ausencia de procesos deproducción masiva) que se dio sobre todo en la industria, lasplantaciones bananeras y las instituciones públicas, hacia un tay-lorismo modificado con algunos elementos de especializaciónflexible de corte post-fordista, propios del toyotismo, esto es, tra-bajo en equipo con mano de obra polivalente y mejora continuadel proceso de producción. Dichos elementos (trabajo polifun-cional y calidad total) se dan con mayor intensidad en las empre-sas vinculadas con el capital extranjero (turismo, maquiladoras,plantaciones bananeras...), seguidas por las instituciones públi-cas; aun así, este tema está poco estudiado y dichas tendenciasse basan en estudios de un reducido número de empresas (Tre-jos, 1999, pp. 313-317).


TABLA 4.22EMPLEO POR SECTORES INSTITUCIONALES (1980-2000)

Año EPR EPB EGC EIA EM

1980 80,4 19,6 8,6 11,0 *1981 80,5 19,5 - - -1982 82,3 17,7 - - -1983 81,1 18,9 - - -1984 80,7 19,3 - - -1985 80,9 19,1 8,7 10,4 *1986 80,3 19,7 - - -1987 83,7 16,3 - - -1988 82,4 17,6 - - -1989 83,2 16,8 - - -1990 83,0 17,0 8,1 8,3 0,61991 84,1 15,9 7,6 7,6 0,71992 83,8 16,2 7,7 7,8 0,71993 83,9 16,1 7,3 8,0 0,81994 84,7 15,3 7,0 7,6 0,71995 85,3 14,7 6,5 7,6 0,61996 85,4 14,6 6,9 7,1 0,61997 85,6 14,2 7,0 6,5 0,81998 85,6 14,3 6,8 6,9 0,61999 87,0 13,0 6,4 5,9 0,62000 85,9 14,1 7,1 6,3 0,8

Fuente: MIDEPLAN (1995-b) y MIDEPLAN (2001-a).* Para estos años el empleo de las municipalidades se contabiliza dentrode las instituciones autónomas; datos en porcentajes del total de ocupa-dos; EPR: empleo privado; EPB: empleo público; EGC: empleo en el Go-bierno Central; EIA: empleo en instituciones autónomas; EM: empleo enmunicipalidades.



Fuente: MIDEPLAN (1998-b) y MIDEPLAN (2001-a) y elaboración propia a partir de datos de di-cha fuente.ISMR B-95: índice de salarios mínimos reales a diciembre de cada año, deflatado con el índice deprecios al consumo de cada mes con base en enero de 1995; SMMR C-95: salario mínimo-mini-morum real en colones de 1995; SMMR $-95: salario mínimo-minimorum real en dólares de1995; SPR C-95: salario promedio real en colones de 1995; SPR $-95: salario promedio real endólares de 1995; SPN CC: salario promedio nominal en colones corrientes; SPN PB: salario pro-medio nominal del sector público en colones corrientes; SPN PR: salario promedio nominal delsector privado en colones corrientes; DIF SPN: diferencia entre el salario promedio nominal delsector público y el del privado en porcentajes del primero.

TABLA 4.23SALARIOS MÍNIMOS Y PROMEDIO (1980-2000)

Año ISMR SMMR SMMR SPR SPR SPN SPN SPN DIFB-95 C-95 $-95 C-95 $-95 CC PB PR SPN

1980 94,8 24.545 136,6 42.707 237,6 1.979 - - -1981 76,5 - - - - - - - -1982 82,7 - - - - - - - -1983 98,6 - - - - - - - -1984 97,1 - - - - - - - -1985 104,2 26.755 148,9 38.250 212,8 7.835 - - -1986 102,6 - - - - - - - -1987 97,4 - - - - - - - -1988 90,4 - - - - - - - -1989 98,8 - - - - - - - -1990 96,3 30.313 168,7 47.121 262,2 21.233 33.375 17.527 47,51991 93,6 29.254 162,8 44.633 248,3 26.079 43.468 21.217 51,21992 100,8 28.163 156,7 46.735 260,0 33.070 51.933 27.528 47,01993 102,2 29.649 165,0 51.485 286,5 40.020 65.084 32.863 49,51994 101,9 30.694 170,8 54.203 301,6 47.119 76.528 39.102 48,91995 100,0 29.458 163,9 53.119 295,5 56.907 95.117 47.094 50,51996 103,7 29.527 164,3 52.087 289,8 66.228 107.929 55.620 48,41997 110,3 30.021 167,0 52.549 292,4 75.687 124.784 63.640 48,91998 111,9 31.983 177,9 56.272 313,1 90.531 151.265 75.979 49,81999 113,3 32.237 179,4 57.272 318,7 100.165 164.521 86.059 47,72000 113,7 32.205 179,2 58.745 326,8 111.499 176.692 95.431 46,0


4.2.9. Las clases sociales y la reducción de la pobreza

Las políticas reformistas han influido de forma directa e indi-recta sobre la composición de las clases sociales en Costa Rica,sobre la distribución del ingreso y sobre los niveles de pobrezadel país. Si bien las distintas políticas sociales y salariales han te-nido una influencia más directa sobre la clase baja y media-ba-ja, las privatizaciones y la ampliación del mercado en detrimen-to del Estado, han tenido su influencia sobre la clase alta y la cla-se media; pero lo que parece más claro es que el crecimientoeconómico de Costa Rica, más o menos sostenido, ha permitidoa medio plazo la reducción de la pobreza y la mejora en la dis-tribución del ingreso, síntoma de que el modelo reformista, quetiene costosos efectos sociales a corto plazo, a largo plazo termi-na por redundar en beneficio de la mayoría de la población, aun-que dichos beneficios no queden equidistribuidos.

El único estudio reciente sobre la modificación de la compo-sición de las clases sociales en Costa Rica es el de Vega et al.(1995) que analiza la evolución de estas desde 198716, y cuyosprincipales resultados se recogen en las Tablas 4.24 y 4.25.

De dicho estudio se desprende que la clase baja ha ido re-duciendo su peso en el conjunto desde los años setenta hasta laactualidad, fruto del descenso de las ocupaciones en las activi-dades agrícolas; lo que ha provocado una movilidad social haciala clase media-baja, que ha sido el estrato de la clase media quemás ha crecido desde 1987.

16. A partir de esta fecha es cuando se dispone de datos comparables procedentes de lasEncuestas de Hogares y Propósitos Múltiples; no obstante, el estudio de Vega et al. (1995)realiza estimaciones de años anteriores a partir de los Censos de Población, aunque estasno son comparables con las procedentes de las encuestas. El citado estudio ha sido cues-tionado por distintos investigadores sociales por diferentes razones, entre otras por ladefinición de las clases sociales; pero a falta de estudios alternativos damos por válidossus resultados, que no son contradictorios con los que se obtienen a partir de estudiossobre la distribución del ingreso y la pobreza.

TABLA 4.24COMPOSICIÓN DE LAS CLASES SOCIALES (1973-1995)

Año CA CM CMA CMB CB NI

1973 * 6,9 21,8 - - 71,6 -1984 * 4,2 28,4 - - 67,4 -1992 * 4,8 28,8 - - 65,3 -

1987 ** 2,4 24,5 10,5 14,0 72,1 1,01991 ** 2,9 25,5 11,0 14,5 70,4 1.21995 ** 4,0 29,7 12,8 16,9 65,8 0,5

Fuente: Vega et al. (1995 y 1996).* Para estos años los valores fueron calculados a partir de los Censos de Población de 1973 y1984 y de la Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples de 1992; ** para estos años los valo-res fueron calculados a partir de tabulaciones especiales de las variables recogidas en las En-cuestas de Hogares y Propósitos Múltiples de 1987, 1991 y 1995, por lo que la metodología di-fiere de la aplicada para los años señalados con un sólo asterisco; datos en porcentajes de lapoblación ocupada; CA: clase alta (empleadores con más de 10 trabajadores, ejecutivos y di-rectores estatales); CM: CMA más CMB; CMA: clase media-alta (profesionales y técnicos porcuenta ajena o cuenta propia y empleadores de entre 5 y 9 trabajadores); CMB: clase media-baja (trabajadores de cuello blanco y empleadores de menos de 5 trabajadores); CB: clase ba-ja (trabajadores manuales, rurales y urbanos, y trabajadores por cuenta propia no empleado-res); NI: no identificables.


La clase media, al contrario de lo que sostienen algunos in-vestigadores basándose en estudios parciales e indirectos queparten de definiciones diferentes de clase media, se ha ido incre-mentando durante el periodo objeto de estudio, fruto sin dudadel proceso de terciarización de la economía, donde los trabaja-dores de cuello blanco tienen más importancia que los trabaja-dores manuales, y del aumento de la demanda de mano de obracalificada (profesionales y técnicos) para hacer frente a los retosde la competitividad.

La clase alta, por su parte, sí sufrió más duramente los efectosde la crisis por cuanto las oportunidades de negocio disminuyeron;sin embargo, desde principios de los noventa, esta clase ha co-menzado a aumentar fruto del crecimiento del mercado.


Si nos detenemos a ver dónde se concentran geográfica, ins-titucional y ocupacionalmente las distintas clases sociales (Tabla4.25) podemos comprobar que la clase alta es mayoritaria y ten-dencialmente urbana y se encuentra ocupada en el sector priva-do y en los servicios (comercio, finanzas, administración de ne-gocios y del Estado); aunque se observa un cambio de tendenciadurante los noventa, ya que ha aumentado su participación en laocupación privada, tras perder peso en los ochenta, y ha comen-zado a encontrar importantes ocupaciones en el sector indus-trial, lo que resta peso a la ocupación en los servicios.

Dentro de esta clase alta encontramos, por un lado, a lasempresas transnacionales (turísticas e industriales esencialmen-te), representadas por sus ejecutivos, cuyo peso no es aún dema-siado importante, pero que va en aumento; por otro lado, esta-ría la llamada burguesía del Estado, formada por directivos de lasdistintas instituciones públicas, que se encuentran en claro retro-ceso al ser los perdedores del poder político y económico bajoel marco neoliberal.

Junto a ellos y siguiendo a Sojo (1995-b, pp. 63-78), la bur-guesía nacional se puede clasificar en tres importantes gruposcon diferentes grados de poder económico. El primero y más po-deroso estaría formado por la burguesía comercial importadora(Aizenman, Quirós-Ramos de Anaya, Lachner...) y distribuidorainterna (Uribe...), vinculada a los medios de comunicación (Gru-po La Nación –Jiménez Borbón–) y con el sector financiero (Ban-co de Comercio, Banco Banex, Banco Mercantil de Costa Rica),controlado en su mayoría por la comunidad judía del país (Ban-co Mercantil de Costa Rica, Banco Interfín, Banco Metropolitano)y al que pertenecen otros grupos familiares (Banco de San José–Pellas–...). El segundo grupo de la burguesía nacional lo forma-rían las burguesías industrial (Sánchez, Lesko...) y agro-exporta-dora, eminentemente cafetalera (Esquivel, Volio...); este grupotambién presenta fuertes vinculaciones con bancos de segundonivel dentro del sector financiero, como una forma de asegurarse


la financiación necesaria para sus actividades al estar la mayorparte de la banca privada en manos de la burguesía comercial.Existiría un tercer grupo de origen muy diverso, del que formanparte algunos extranjeros, que ha tenido un enriquecimiento rá-pido vinculado, en algunos casos, a la especulación inmobiliariay a actividades ilícitas (Alem...).

La clase media-alta, pese a estar concentrada en las zonasurbanas, presenta tendencia a aumentar su participación en laszonas rurales, consecuencia de la aparición de oportunidadesde negocio para pequeños empresarios en los nuevos cultivos.Destaca el cambio de sector institucional mayoritario de laocupación de esta clase, ya que el sector público ha cedido elprotagonismo al privado, lo cual es coherente con el proceso dereforma del Estado y de expansión del mercado. Esta clase se en-cuentra mayoritariamente concentrada en el sector servicios,aunque durante los noventa ha incrementado su participación enla agricultura y la industria.

La clase media-baja es de naturaleza urbana con tendenciaa concentrarse en las ciudades, donde los trabajadores de cuelloblanco y los pequeños empleadores tienen más posibilidades deocupación; ello se corresponde con su mayor participación en elsector servicios, pese a que se aprecia una tendencia a que au-menten su peso en la industria y la agricultura.

La clase baja, por el contrario, es mayoritariamente rural, nose aprecian movimientos en cuanto a su localización y se en-cuentra muy concentrada en el sector privado y con tendencia aque dicha concentración aumente; ello es coherente con la es-casa demanda pública de trabajadores manuales cuando el Esta-do ha abandonado su papel de empresario. Pese a que no seaprecia la concentración de otras clases sociales en el sector ser-vicios, este vuelve a ser mayoritario con tendencia a aumentar.

A la hora de estudiar la distribución de la renta, nos encon-tramos con el problema de la diversidad de tratamientos meto-dológicos de los datos disponibles que hace que estos tenganuna difícil comparabilidad.

TABLA 4.25DISTRIBUCIÓN DE LAS CLASES SOCIALES POR LOCALIZACIEON GEOGRÁFICA,

SECTOR INSTITUCIONAL Y SECTOR PRODUCTIVO (1987-1994)

C / A Entorno Entorno Sector Sector Sector Sector Sectorurbano rural público privado primario secundario terciario

CA-87 71,9 28,1 32,9 67,1 9,8 26,0 64,2CA-91 71,9 28,1 35,9 64,1 7,0 19,7 73,3CA-94 72,7 27,3 30,3* 67,7* 6,0 23,1 70,9

CMA-87 75,9 24,1 54,1 45,9 2,4 12,1 85,5CMA-91 75,3 24,7 51,5 48,5 3,4 14,9 81,7CMA-94 71,4 28,6 45,9* 54,1* 3,9 14,5 81,6CMB-87 59,1 40,9 28,9 71,1 7,5 14,0 78,5CMB-91 59,1 40,9 23,8 76,2 9,1 14,3 76,6CMB-94 61,4 38,6 21,2* 78,8* 10,4 14,5 75,1

CB-87 36,3 63,7 7,8 92,2 36,8 26,8 36,4CB-91 36,3 63,7 7,6 92,4 33,4 29,3 37,3CB-94 36,3 63,7 6,0* 94,0* 28,5 29,3 42,2

Fuente: Vega et al. (1996).* Datos de 1995; datos en porcentajes del total; C / A: clase social / año; CA: clase alta; CMA: clasemedia-alta; CMB: clase media-baja; CB: clase baja.


Si nos detenemos a ver el grado de concentración de larenta por medio de un indicador como el coeficiente de Gini(Tablas 4.26, 4.27 y 4.28), parece que desde que se comenzarona aplicar las políticas reformistas no se ha producido un procesogeneralizado de concentración, sino que más bien la estabilidadha sido la tónica general, con algunas manifestaciones que indi-can incluso una mejor distribución de la renta (Trejos Solorzano,2000, p. 549).


TABLA 4.27COEFICIENTE DE GINI (1986-1995)

Coeficiente 1986 1988 1995

C. GINI (IFTAI) 0,4721 0,4249 0,4381C. GINI (IFPCAI) 0,4148 0,3611 0,3762

Fuente: Trejos Solórzano (2000, p. 538).C. GINI (IFTAI): Coeficiente de Gini calculado a partir del ingreso familiar total con el alquiler impu-tado; C. GINI (IFPCAI): Coeficiente de Gini calculado a partir del ingreso familiar per cápita con el al-quiler imputado.

TABLA 4.26DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO DE LOS HOGARES (1961-1992)

Estratos 1961 1971 1983 1986 1988 1992

D-1 2,80 2,10 1,50 1,30 1,60 1,60

Q-1 6,20 5,40 4,50 4,20 4,80 4,90Q-2 7,60 9,30 9,30 9,20 9,90 9,40Q-3 9,50 13,70 13,80 14,00 14,80 14,50Q-4 17,00 21,00 20,60 21,20 22,10 22,10Q-5 59,70 50,60 51,80 51,50 48,40 49,10

D-10 45,50 34,40 36,70 36,00 31,70 32,20

C. GINI 0,50 0,43 0,45 0,45 0,42 0,43

Fuente: Trejos Solorzano (2000, p. 536).D-1: porcentaje del ingreso que obtiene el 10% más pobre de los hogares; Q-1: porcentaje del ingre-so que obtiene el 20% más pobre de los hogares; Q-2: porcentaje del ingreso que obtiene el 20%más pobre de los hogares; Q-3: porcentaje del ingreso que obtiene el 20% siguiente de los hogares;Q-4: porcentaje del ingreso que obtiene el 20% siguiente de los hogares; Q-5: porcentaje del ingre-so que obtiene el 20% más rico de los hogares; D-10: porcentaje del ingreso que obtiene el 10% másrico de los hogares; C. GINI: coeficiente de Gini.


Si atendemos a la distribución del ingreso en quintiles derenta (Tablas 4.27, 4.28 y 4.29) puede apreciarse como el quin-til 5, que se correspondería con las clases alta y media-alta obtu-vo una menor porción del ingreso durante los ochenta respectoa los setenta, pero desde principios de los noventa reciben unamayor proporción de este, sobre todo el 10% más rico de la po-blación en el que se encuentra la clase alta. El quintil 4, corres-pondiente con la clase media-baja, ha perdido participación enla distribución del ingreso en todo el período; mientras que la su-ma de los quintiles 1, 2 y 3, correspondientes a la clase baja, me-joró su participación durante los ochenta y la ha mantenido du-rante los noventa. De aquí se desprende que, si bien la clase me-dia se ha visto fortalecida en cuanto a que representa a un ma-yor número de hogares, esta ha sido la perdedora en la nuevadistribución del ingreso, por cuanto acumula una menor propor-ción de este, lo cual se explica por la reducción del empleo pú-blico y de la retribución de este. Hoy día Costa Rica tiene unaclase media más amplia pero a la vez más pobre.

Las clases que han ganado en el nuevo reparto han sido, porun lado, la baja, sobre todo en los ochenta, beneficiada por elaumento de los salarios, la política social compensatoria delajuste y por la reducción de la pobreza y, por otro lado, la alta,en los noventa, coincidiendo con la expansión de los negocios(comercio, finanzas, turismo e industria metal-mecánica, esen-cialmente).

Teniendo en cuenta que Costa Rica partía de una de las me-jores distribuciones de la renta de América Latina antes de la cri-sis, que esta mejoró durante la primera mitad los ochenta por lapérdida de renta de la clase alta y que las políticas reformistashan mantenido una distribución más o menos estable desde me-diados de los ochenta, podemos afirmar que el proceso de ajus-te se ha realizado sin sacrificar la equidad.

En términos generales, puede afirmarse que la distribucióndel ingreso mejoró durante los años ochenta y se ha mantenido


relativamente estable durante los noventa, a juzgar por la evolu-ción del índice de Gini (Tablas 4.26 y 4.28). Según datos recopi-lados por Trejos Solórzano (2000, p. 536), el índice de Gini era en1983 de 0,45 y en 1992 de 0,43; siguiendo una metodología dis-tinta, Céspedes (1998, p. 192) muestra como el valor del índice en1989 era de 0,373 y en 1997 del 0,380; por ello puede concluir-se que, si bien la distribución de la renta es hoy más equitativaque a principios de los ochenta, la mejora relativa (por el empo-brecimiento de la clase alta y media) se produjo en los ochentasin que durante los noventa (a pesar del enriquecimiento de laclase alta y media alta) no pueda constatarse un empeoramien-to, sino una estabilidad. Se aprecia asímismo que la distribucióndel ingreso empeora en los momentos coyunturales de recesión,1991, 1996 y 2000, coincidiendo con el aumento de la pobreza(Tablas 4.28 y 4.30). Curiosamente, 1999, año de un fuerte cre-cimiento económico, la distribución de la renta empeora, con unimportante enriquecimiento de la clase alta y media alta y un au-mento de la pobreza (Tabla 4.29); ello puede ser síntoma de queel crecimiento económico basado en las exportaciones de com-ponentes electrónicos para microprocesadores no tiene efectoarrastre en el resto de la economía, por lo que, si descontamosla participación de dichas exportaciones en el crecimiento de di-cho año, la economía que sí tiene articulación y goteo estabarealmente en recesión.

En lo que se refiere a la pobreza, esta ha disminuido clara-mente durante todo el período. Durante los primeros años de lacrisis, la pobreza pasó del 23,3% de los hogares costarricenses en1979 hasta el 50% en 1982 (Céspedes, 1998, p. 217); sin embar-go, desde entonces se ha ido reduciendo para representar el27,1% de los hogares en 1990 y el 19,7% en 1998, con cuatroaños de importantes repuntes, los años recesivos 1991, 1996 y2000, y el año 1999, por las razones ya indicadas (Tabla 4.30).Esto pone de manifiesto que si bien las políticas reformistas han

TABLA 4.28DATOS SOBRE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO PER CÁPITA DE LOS HOGARES

(1987-1997)

Año Q-1 Q-5 Q-1+Q-2Q-5/Q-1 C. GINI I. D-1 I. D-10

1987 5,0 46,1 15,4 9,3 0,402 100,0 100,0

1988 5,3 45,0 16,0 8,7 0,389 88,5 89,3

1989 5,3 43,9 16,5 8,3 0,373 90,7 82,8

1990 5,3 43,3 16,8 8,3 0,375 87,7 83,7

1991 5,0 45,3 15,9 9,0 0,393 74,6 81,6

1992 5,4 44,0 16,6 8,2 0,378 89,1 83,6

1993 5,7 44,4 16,5 7,8 0,379 107,0 95,6

1994 5,4 45,4 16,3 8,4 0,388 120,9 113,4

1995 5,7 44,3 16,9 7,9 0,378 114,2 101,1

1996 5,2 45,6 15,9 8,9 0,394 96,1 98,5

1997 5,6 44,9 16,7 8,0 0,380 114,4 97,4

Fuente: Céspedes (1998, pp. 216-217).Q-1: porcentaje del ingreso que obtiene el 20% más pobre de los hogares; Q-5: porcentaje del ingre-so que obtiene el 20% más rico de los hogares; Q-1+Q-2: porcentaje del ingreso que obtiene el 40%más pobre de los hogares; Q-5/Q-1: número de veces que el ingreso del 20% más rico de los hoga-res es superior al ingreso del 20% más pobre de los hogares; C. GINI: coeficiente de Gini; I. D-1: ín-dice del ingreso que obtiene el 10% más pobre de los hogares; I. D-10: índice del ingreso que obtie-ne el 10% más rico de los hogares.


sido eficaces en la reducción de la pobreza, esta es muy depen-diente de la evolución de la economía, sobre todo por la flexibi-lidad del mercado de trabajo que, gracias a la precariedad delempleo poco calificado, se ajusta por la vía de la destrucción deempleo formal. La pobreza en Costa Rica sigue siendo eminente-mente rural, aunque precisamente ha sido en este ámbito dondese han producido las mayores reducciones tanto de la pobrezaextrema como de la no cobertura de otras necesidades básicas,aunque los años 1999 y 2000 han roto esta tendencia.


En lógica correspondencia con todo lo anterior, puede com-probarse como Costa Rica mejoró bastante su Índice de Desarro-llo Humano (IDH) entre 1980 y 1995, pasando del 0,746 al0,889, aunque viene empeorando desde entonces (0,797 en1997) (Tabla 4.31). No obstante, la mejora se debe sobre todo ala elevación del nivel de ingresos, ya que los niveles de salud yde educación de los costarricenses han empeorado durante losaños noventa.

Estos resultados en el campo educativo y sanitario parecenser consecuencia de la reducción del gasto social que se produ-jo a principios de los ochenta y cuya recuperación no se dio has-ta finales de los noventa; en 1981 el gasto público social era del17,2% del PIB, en 1982 había pasado a representar el 14,3% del

TABLA 4.29DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO SEGÚN QUINTILES EXPRESADA

EN EL NÚMERO DE VECES QUE EL INGRESO DE UN QUINTIL

ES SUPERIOR AL DEL QUINTIL UNO (1987-1999)

Año Q – 1 Q – 2 Q – 3 Q – 4 Q – 5

1987 1,0 2,2 3,5 5,5 13,21988 1,0 2,2 3,5 5,3 12,61989 1,0 2,1 3,1 4,3 8,21990 1,0 2,2 3,4 5,4 11,91991 1,0 2,2 3,6 5,5 12,81992 1,0 2,1 3,3 5,2 11,91993 1,0 2,1 3,3 5,1 11,71994 1,0 2,1 3,3 5,2 12,61995 1,0 2,1 3,3 5,1 11,71996 1,0 2,2 3,4 5,4 12,61997 1,0 2,1 3,2 5,1 11,91998 1,0 2,0 3,2 5,1 12,01999 1,0 2,1 3,3 5,4 13,2

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).

TABLA 4.30DISTRIBUCIÓN DE LA POBREZA POR HOGARES (1987-2000)

Año HNP HP HEP HNB NPU PU EPU NBU NPR PR EPR NBR

1987 71,0 29,0 9,1 19,9 77,0 23,0 5,7 17,3 65,6 34,4 12,1 22,31988 71,6 28,4 9,8 18,7 77,5 22,5 6,2 16,3 66,9 33,1 12,6 20,51989 71,7 28,3 9,0 19,3 77,0 23,0 6,2 16,8 67,2 32,8 11,1 21,31990 72,9 27,1 9,1 17,9 76,4 23,6 5,4 18,2 69,9 30,5 12,4 17,71991 68,1 31,9 11,7 20,2 71,2 28,8 7,9 20,9 65,6 34,4 14,7 19,71992 70,6 29,4 9,3 20,1 72,7 27,3 6,3 21,0 68,9 31,1 11,9 19,21993 76,8 23,2 6,9 16,3 80,2 19,8 4,0 15,8 74,1 25,9 9,2 16,71994 80,0 20,0 5,8 14,2 84,5 15,5 3,1 12,4 76,3 23,7 8,0 15,71995 79,6 20,4 6,2 14,2 83,9 16,1 3,7 12,4 76,1 23,9 8,3 15,61996 78,4 21,6 6,9 14,7 82,9 17,1 4,2 12,9 74,8 25,2 9,0 16,21997 79,3 20,7 5,7 15,0 83,7 16,3 3,2 13,1 75,9 24,1 7,6 16,51998 80,3 19,7 5,3 14,4 83,9 16,1 2,9 13,3 77,6 22,4 7,1 15,31999 79,4 20,6 6,7 13,9 82,7 17,3 4,5 12,7 76,5 23,5 8,5 15,02000 78,9 21,1 6,4 14,8 82,5 17,5 4,2 13,3 75,7 24,3 8,3 16,0

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).HNP: hogares no pobres en porcentajes del total de hogares con ingreso conocido; HP: hogares po-bres en porcentajes del total de hogares con ingreso conocido; HEP: hogares en extrema pobreza enporcentajes del total de hogares con ingreso conocido; HNB: hogares que no satisfacen las necesida-des básicas en porcentajes del total de hogares con ingreso conocido; NPU: hogares no pobres urba-nos en porcentajes del total de hogares urbanos; PU: hogares pobres urbanos en porcentajes del to-tal de hogares urbanos; EPU: hogares en extrema pobreza urbanos en porcentajes del total de hoga-res urbanos; NBU: hogares que no satisfacen las necesidades básicas urbanos en porcentajes del to-tal de hogares urbanos; NPR: hogares no pobres rurales en porcentajes del total de hogares rurales;PR: hogares pobres rurales en porcentajes del total de hogares rurales; EPR: hogares en extrema po-breza rurales en porcentajes del total de hogares rurales; NBR: hogares que no satisfacen las necesi-dades básicas rurales en porcentajes del total de hogares rurales; se denomina extrema pobreza a laimposibilidad de cubrir las necesidades alimentarias, y necesidades básicas al resto de necesidades(vestido, vivienda, servicios básicos...).


PIB y no recuperó niveles superiores al 17% hasta los años 1997y 1998, a excepción de 1989 (Tabla 3.7).

La citada reducción del gasto social perjudicó la calidad dela salud y de la educación en Costa Rica y sus efectos han co-menzado a notarse años después con la reducción de la esperan-za de vida y de la tasa bruta de escolarización.


En materia de salud, se redujo la cobertura de la atenciónprimaria (visitas más espaciadas, no cobertura de vacantes, re-ducción de centros de salud...) y la calidad de los servicios sa-nitarios en general (disminución de las prestaciones de consultasmédicas, disminución del número de altas hospitalarias, largaslistas de espera para las consultas de especialistas, trato más dis-tante con los pacientes...), lo cual ha provocado el aumento delas críticas contra el funcionamiento de la CCSS y ha favorecidoel desarrollo de la sanidad privada como un nuevo y prósperonegocio (Céspedes, 1998, pp. 215-218).

En materia de educación, disminuyó, por un lado, la calidadde esta (debido a la reducción de la inversión en infraestructurafísica y al aumento del número de maestros sin calificación antelos bajos salarios existentes en el sector) y, por otro lado, el ac-ceso a la educación y el rendimiento educativo (debido al em-pobrecimiento de las familias como consecuencia de la crisis,que hizo caer los niveles de escolarización primaria y secunda-ria y cuya recuperación ha sido muy lenta) (Céspedes, 1998, pp.215-218). El deterioro de la calidad de los servicios educativospúblicos también ha servido para fomentar las oportunidades denegocio en el sector de la educación privada.

TABLA 4.31ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO DE COSTA RICA (1975-1997)

IDH 1960 1970 1980 1992 1993 1994 1995 1996 1997

IDH-CR 0,550 0,647 0,746 0,883 0,884 0,889 0,889 0,801 0,797IDH-TPD 0,260 0,347 0,428 0,570 0,563 0,576 0,586 0,637 0,642IDH-PMA 0,161 0,205 0,245 0,337 0,331 0,336 0,344 0,430 0,435IDH-PI 0,798 0,859 0,889 0,916 0,909 0,911 0,911 0,919 0,893IDH-TM 0,392 0,459 0,518 0,759 0,764 0,764 0,772 0,706 0,712

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).IDH: Índice de Desarrollo Humano; CR: Costa Rica; TPD: todos los países en desarrollo; PMA:países menos adelantados; PI: países industrializados; TM: todo el mundo.


Si los esfuerzos hechos por la Administración Rodríguez pa-ra recuperar los niveles educativos y sanitarios que tradicional-mente ha tenido Costa Rica dan buenos resultados, es posibleque en los próximos años el IDH de este país mejore ligeramen-te, siempre que no se trate de años recesivos.

4.3. Las nuevas leyes estructurales y el modelomultiexportador en Costa Rica

Estudiada la evolución de los diferentes elementos estructu-rales, procede ahora, sobre la base de esta, inducir las leyes es-tructurales que rigen el funcionamiento del sistema socioeconó-mico en la actualidad. Una vez hecho esto, procederemos aconstruir un modelo estructural que sirva para explicar el funcio-namiento del sistema socioeconómico costarricense y, eventual-mente, el de otros sistemas de características similares.

4.3.1. Las nuevas leyes estructurales del sistemasocioeconómico costarricense

El desarrollo del marco político-institucional neoliberal enCosta Rica desde 1984 ha ido conformando una nueva estructurasocioeconómica en el país. La existencia de leyes estructuralesdistintas de las anteriores es la principal evidencia del cambio es-tructural.

Para la determinación de las nuevas leyes estructurales quecaracterizan la estructura socioeconómica costarricense poste-rior al cambio, al igual que hicimos en el capítulo 3, estudiare-mos las interrelaciones existentes entre los distintos elementosestructurales (sector primario, sector secundario, sector terciario,sector exterior, sector financiero, sector público, administraciónpública, mercado de trabajo y clases sociales), algunas de las


cuales tendrán suficiente entidad como para ser consideradas le-yes estructurales. A continuación presentamos dichas leyes, or-ganizadas de manera sistemática y fundamentadas en el estudiode las políticas reformistas recogido en el capítulo 3, en el aná-lisis de la evolución de los elementos estructurales que acometi-mos en el apartado 4.2 y en algunas consideraciones y datos quese incluyen a continuación.

a. La articulación productiva interna

El estudio de la articulación productiva de la economía cos-tarricense en la actualidad se enfrenta con un primer obstáculo,que es la inexistencia de una matriz de insumo-producto de ela-boración reciente. Ello nos obliga a basarnos en la única que hasido elaborada desde la de 1980, la matriz de 1990 (Franco y Bri-ceño, 1995)17.

Basándonos en los datos recogidos en dicha tabla, pode-mos determinar de manera muy simple el grado de conectivi-dad o interrelación de los distintos sectores productivos pormedio del cociente entre el valor de los insumos intermedios yel valor de la producción final; dicho grado era del 52,7%(frente 42,3% de 1980), de los que tan solo 41,8 puntos (frentea los 30 puntos de 1980) correspondían a las interrelacionescon sectores nacionales; visto de otra forma, podemos decirque el 79,2% de los consumos intermedios del aparato produc-tivo correspondían a productos nacionales (frente al 70,8% de1980). Calculando el grado de conectividad como la suma,

17. Dicha tabla es el resultado de una actualización de la tabla de 1980 por medio de un pro-cedimiento de ajuste biproporcional sintético (RAS simple) con algunas modificaciones de-terminadas por la disponibilidad de datos. Al igual que se hizo en el capítulo 3, considera-mos que los errores que pudiesen haber entre la tabla estimada por el RAS y la tabla quereflejase las relaciones intersectoriales reales de Costa Rica en 1990, pueden ser despre-ciados al objeto del análisis eminentemente cualitativo que presentamos.


ponderada por el peso de cada sector en el consumo interme-dio, de las sumas por columnas de los coeficientes técnicos tota-les, obtenemos que dicho valor era de 0,60523774 (frente al0,56480281 de 1980); sin embargo, la conectividad interna (coe-ficientes técnicos domésticos) alcanzaba un valor de0,47871886 (frente al 0,3906658065), lo que se traduce en queel 79% de los eslabonamientos hacia atrás eran con sectores pro-ductivos nacionales (frente al 69% de 1980)18.

Así, pues, la economía costarricense presentaba ya en 1990una buena, aunque mejorable, articulación productiva internaque, a pesar de no ser alta, nos permitían hablar de una econo-mía articulada. Sin embargo, a falta de una matriz de insumo-pro-ducto más reciente, y teniendo en cuenta el gran peso de la pro-ducción procedente los regímenes especiales de exportación, au-ténticos enclaves productivos modernos donde las empresas im-portan la mayoría de los insumos, es difícil sostener hoy día dichaafirmación; de hecho, los esfuerzos por tratar de vincular a lasempresas multinacionales de alta tecnología con proveedores lo-cales, fomentando así los eslabonamientos internos, nos inducena pensar que, al menos desde la instalación de INTEL, la econo-mía costarricense tiene escasa articulación productiva interna.

El estudio de la matriz de insumo-producto de 1990 y susderivadas, nos permite apreciar cómo ya en dicho año los secto-res con mayor conectividad interna (aquellos en los que la sumade los coeficientes técnicos domésticos por columnas fuese ma-yor que 0,4), con excepción del sector inmobiliario, se concen-traban en industrias tradicionales basadas en la explotación delos recursos naturales (industria agroalimentaria, del textil y el

18. No obstante, estos datos acerca de la conectividad solo tienen un valor estimativo ya que,al ser la matriz de insumo-producto del 1990 el resultado de un raseado de la de 1980, quea su vez resulta de un raseado de la de 1968, está despreciando la incorporación denuevos insumos en el proceso productivo desde entonces; aunque sí recogería la sustitu-ción de insumos o su ahorro en función del cambio tecnológico y de la variación de los pre-cios relativos de estos.


cuero, del vidrio y la cerámica y de los materiales de construc-ción), así como la construcción y los servicios (excluidos comer-cio, finanzas y transporte). La mayor articulación productiva in-terna se explicaría tanto por el desarrollo de la agroindustria, co-mo por el aumento de la producción de bienes comercializableso transables y, en concreto, de las exportaciones, o el desarrollode un turismo, muy vinculado con otros sectores productivos delpaís. Sin embargo, los sectores modernos, por el contrario, pre-sentan mayores eslabonamientos con el sector exterior y, dadoque la demanda externa es el motor del crecimiento, su efectoarrastre sobre el resto de la economía no es significativo. Esto,junto con las anteriores consideraciones sobre los regímenes es-peciales, nos permite hablar de una dualización de la economíaen un sector tradicional, con importantes articulaciones internas,y un sector moderno, con débiles articulaciones internas.

Más allá del plano productivo, existen otras importantes in-terrelaciones entre los distintos sectores productivos. Puede afir-marse que el sector primario y el sector servicios financian el de-sarrollo industrial nacional de Costa Rica. Desde la perspectivade la balanza de pagos, los superávit comerciales agrarios, debi-dos a la exportación de café, banano y productos agropecuariosno tradicionales, junto con los superávit de la balanza de servicios,gracias al turismo, sirven para compensar los déficit comercialesindustriales (excluidos regímenes especiales que se autofinan-cian), debidos al volumen de importaciones de bienes interme-dios y de capital y de materias primas; así, el sector primario y elsector terciario aportan, en gran medida, las divisas necesariaspara el desarrollo del sector industrial (véase apartado 4.2.4).

Sin embargo, ha desaparecido el papel que jugaba la agricul-tura en la financiación del desarrollo industrial por la vía del man-tenimiento de bajos precios en los productos alimenticios parapermitir la existencia de bajos salarios en la industria. La políticade desregulación de los precios de los alimentos implementada


en Costa Rica desde mediados de los años ochenta ha sido la res-ponsable de ello (véase apartado 3.2.6)

Por otro lado, se produce una transferencia de mano de obradesde los sectores primario y secundario hacia el sector terciario,lo cual es consecuencia del proceso de terciarización de la eco-nomía. La expansión de los servicios ha permitido que parte dela mano de obra urbano-industrial excedentaria, tras la destruc-ción creadora de las políticas reformistas, pueda ser empleada enestos (comercio, turismo, finanzas...), al igual que la mano deobra rural-agrícola excedentaria, por el propio proceso de mo-dernización del agro y por el abandono de actividades ahora ex-tramarginales, ha podido encontrar una alternativa en el sectorturístico, particularmente en las zonas costeras y en las proximi-dades de los parques naturales. Los servicios son el sector quemás empleo genera y el que ofrece mayores salarios, aunquetambién suele exigir un mayor nivel de calificación de la manode obra (véanse apartados 4.2.3 y 4.2.8).

El Estado ha renunciado a su papel de redistribución secto-rial de la renta que antes realizaba absorbiendo parte del exce-dente de ciertos sectores, vía impuestos, y financiando preferen-temente otros, vía gasto público y créditos baratos (véanse apar-tados 3.2.2, 3.2.3 y 3.5). Ahora la distribución sectorial de la ren-ta es el resultado del funcionamiento del mercado, que permitela acumulación de capital en aquellos sectores que son máscompetitivos. Por el momento, la competitividad de los sectoresmás dinámicos de la economía costarricense está basada en lautilización de los abundantes recursos naturales del país (turis-mo, café, banano...) y de una mano de obra barata, desde laperspectiva calidad-precio, ya que si bien los salarios costarri-censes son más altos que otros países de la región, la calificaciónde su mano de obra es también superior (industria vinculada alsector de la tecnología, textil, agroalimentaria...).


b. La articulación externa

Basándonos de nuevo en los datos de la matriz insumo-pro-ducto de 1990 (Franco y Briceño, 1995), del 52,7% que había-mos determinado como grado de conectividad, 10,9 puntos co-rrespondían a las interrelaciones con sectores productivos ex-tranjeros (frente a los 12,1 de 1980); visto de otra forma, pode-mos decir que el 20,8% de los consumos intermedios del apara-to productivo correspondían a productos importados (frente al29,2% de 1980); calculando el grado de conectividad externa demanera distinta (la suma, ponderada por el peso de cada sectoren el consumo intermedio, de las sumas por columnas de loscoeficientes de los componentes importados directos) esta alcan-zaría un valor de 0,12651888 (frente al 0,174144745 de 1980),lo que se traduce en que tan solo el 21% de los eslabonamien-tos hacia atrás eran con sectores productivos extranjeros (frenteal 31% de 1980). Así, pues, desde el punto de vista de la articu-lación externa, podemos afirmar que el aparato productivo en suconjunto tenía un grado de dependencia del exterior moderadoen 1990, para lo que cabe esperar, a falta de una matriz de insu-mo producto más reciente, que dicha dependencia haya dismi-nuido desde entonces, con la salvedad hecha de los últimosaños, en que se ha incrementado notablemente la producción delas zonas francas. No obstante, se aprecia cómo los sectores másmodernos (industria del papel y la imprenta, petroquímica, me-talúrgica, de material eléctrico y de equipo de transporte) presen-taban una alta conectividad externa; es decir, la suma por colum-nas de los coeficientes de la matriz del componente importadodirecto era superior a 0,3, por lo que puede concluirse que elsector moderno del aparato productivo tiene un alto grado de de-pendencia del exterior.

La economía costarricense es hoy una economía muy abier-ta, tal y como lo muestra el coeficiente de apertura o grado de


dependencia de esta, superior al 100% a finales de los noventa(véase apartado 4.2.4). Esto supone que Costa Rica es muy vul-nerable ante los vaivenes de la economía mundial y, si bien estáen buenas condiciones para aprovechar los períodos de expan-sión, las crisis internacionales pueden llegar a paralizar la eco-nomía del país; en concreto, el peso que tienen en la demandaagregada las exportaciones de bienes y servicios que se dirigenhacia Estados Unidos, convierte a Costa Rica en una economíamuy dependiente de los procesos de auge y recesión de dichopaís. De hecho, la caída de las exportaciones de INTEL en 2000y 2001 está muy relacionada con la recesión estadounidense y laralentización de la marcha de la llamada nueva economía o eco-nomía del conocimiento.

Costa Rica es hoy día un país superavitario, con una tasa decobertura superior al 100% a finales de los noventa (véase apar-tado 4.2.4). Ello significa que el país es capaz de generar con susexportaciones las divisas necesarias para adquirir sus importacio-nes; pero esto solo ha sido posible cuando las exportaciones delas zonas francas han crecido de forma espectacular, en concre-to desde la instalación de INTEL. Si excluyéramos las exportacio-nes e importaciones de los regímenes especiales, Costa Rica se-ría un país moderadamente deficitario. Conviene señalar que nosestamos refiriendo al saldo conjunto de las balanzas de bienes yservicios y no al de la balanza por cuenta corriente, pues en esecaso, Costa Rica sería igualmente un país deficitario en virtud delgran déficit de la balanza de rentas, del que es en parte respon-sable la repatriación de beneficios de las multinacionales queoperan en las zonas francas.

A juzgar por los datos existentes sobre la relación real de in-tercambio de Costa Rica, que solo están disponibles hasta 1994(MIDEPLAN; 1995-b), no se aprecia durante el período objeto deestudio una tendencia al deterioro; todo lo contrario, entre 1981y 1986 aumentó, entre 1987 y 1991 disminuyó, entre 1992 y1994 volvió a aumentar y, a falta de datos específicos y según la


evolución al alza de los precios del café y del banano durante lasegunda mitad de los años noventa (MIDEPLAN, 1998-b), todohace pensar que se ha mantenido la tendencia creciente, máxi-me si se tiene en cuenta que los datos existentes para el período1980-1994 se elaboraron a partir de los precios de las exporta-ciones e importaciones de bienes y, por tanto, no incluyen laevolución del precio de los servicios (turismo). Esta apreciaciónes consistente con el hecho de que el deterioro de los términosde intercambio de los países subdesarrollados se basa en la es-pecialización primario-exportadora, de forma que al ser ahoraCosta Rica una economía multiexportadora no tiene por qué pre-sentar la misma tendencia que en períodos anteriores. Además,las exportaciones de productos de alta tecnología de las zonasfrancas tienen valores crecientes en función de los precios cadavez mayores de estos (aunque también poseen altos precios losinsumos que se importan para producirlos).

La contrapartida financiera del moderado déficit por cuentacorriente ha sido durante todos estos años la entrada de capita-les, en un primer momento, en forma de créditos blandos de ayu-da al desarrollo y, posteriormente, en forma de inversión extran-jera directa (véase apartado 4.2.4). No obstante, dichas entra-das de capital han tenido una importancia mayor en términoscualitativos que en términos cuantitativos; ello ha sido así porla influencia de la ayuda internacional en el diseño de las po-líticas reformistas y por la conformación de enclaves industria-les en las zonas francas. Esto pone de manifiesto que pese a serCosta Rica un país multiexportador, la competitividad de susproductos no es lo suficientemente grande como para que laacumulación de capital en el ámbito nacional baste para finan-ciar el desarrollo del país, y por ello sigue necesitando la finan-ciación procedente del ahorro externo, aunque en menor me-dida que bajo el marco intervencionista.

Las entradas de capital, junto con los ingresos de las acti-vidades agro-exportadoras, los ingresos de las exportaciones


industriales y los ingresos del turismo, aportan las divisas nece-sarias para pagar las importaciones de materias primas, bienesde capital y bienes de consumo (véase apartado 4.2.4). Al haberrenunciado Costa Rica a destinar su producción hacia el merca-do interno, y dada la limitada dotación de materias primas delpaís, el consumo doméstico y las distintas actividades producti-vas, y en particular las industriales, tienen que ser abastecidoscon bienes de consumo, materias primas y bienes de capital im-portados; y ello puede hacerse gracias a la capacidad de la eco-nomía para generar divisas vía exportaciones y vía captacióndel ahorro externo.

Las exportaciones costarricenses están diversificadas en ungrupo relativamente amplio de productos, entre los que destacanel turismo (no tradicional), el café y el banano (tradicionales) ylos productos metal-mecánicos (no tradicionales de zona franca).Los llamados productos tradicionales (café, banano, esencial-mente, ya que carne, azúcar, cacao y fertilizantes ocupan ahoraposiciones marginales) representan en torno al 15% de las expor-taciones totales de bienes del país. El resto de las exportacionesde bienes, los llamados productos no tradicionales, entre los quese encuentran los productos procedentes de los regímenes espe-ciales de exportaciones (bienes industriales, en su mayoría) re-presentan en torno al 85% de las exportaciones totales. Por otrolado, el turismo como servicio de exportación no tradicional yno incluido en los valores anteriores, aporta ingresos cuyo mon-to se encuentra entre 15% y 20% de las exportaciones de bienes(véanse apartados 4.2.3 y 4.2.4).

El MCCA ha perdido la importancia que tenía como mercadode destino, ya que a él se dirigen ahora menos del 10% de las ex-portaciones totales de bienes y algo más del 15% de las exporta-ciones no tradicionales de bienes, cuando a principios de losochenta se dirigían a este entre el 20% y el 30% de las exportacio-nes totales y más del 60% de las no tradicionales (véase apartado4.2.4). El destino de las exportaciones costarricense es ahora muy


diverso, aunque destaca el peso que tiene el mercado norteame-ricano. Si a esto le sumamos las exportaciones de los servicios tu-rísticos, la diversificación de los mercados de destino es aun ma-yor (véase apartado 4.2.3).

Vinculado con las entradas de capital en el país destacan lasinversiones extranjeras directas, que se concentran en los secto-res industriales más dinámicos, acogidos a los regímenes espe-ciales de exportación (metal-mecánica, equipo eléctrico, tex-til...), en determinados sectores agrícolas (banano y ciertos pro-ductos agropecuarios no tradicionales) y en el turismo (véaseapartado 4.2.4). Estas inversiones extranjeras se encuentran en sumayoría en forma de enclaves (plantaciones bananeras, comple-jos hoteleros todo incluido e industrias maquiladoras) y si bientienen efecto sobre la demanda agregada por la vía del empleo,no ocurre lo mismo respecto de la demanda directa de estos sec-tores que en su mayoría se dirige hacia el exterior en forma deimportaciones.

La demanda externa de los distintos productos (agropecua-rios, industriales y servicios) es el principal motor del crecimien-to económico de Costa Rica. La configuración de este país comouna economía multiexportadora hace recaer el dinamismo eco-nómico en el sector exterior, lo cual lo convierte en un país muydependiente del ciclo económico internacional, pero no de losprecios de determinados productos tradicionales (café y banano,esencialmente) ni de la demanda del MCCA, aunque el peso dela demanda estadounidense va en aumento si consideramos lasexportaciones que hacia ese país se destinan desde los regíme-nes especiales (véase apartado 4.2.4).

c. La intervención pública

El grado de intervención del Estado en la economía costarri-cense es moderado con tendencia a la reducción, en la medidaen que persisten algunas regulaciones en los mercados y sigue


existiendo cierta provisión de servicios públicos que podrían es-tar en manos privadas, algunos de ellos en situaciones de mono-polio u oligopolio. Las regulaciones de precios se realizan ahoracomo forma de defensa de la competencia y de protección de losconsumidores, mientras que la provisión de bienes y serviciospor parte del Estado ha quedado reducida a un pequeño núme-ro de sectores (producción de licores, refinado de petróleo, pro-ducción y suministro de energía eléctrica, telecomunicaciones,suministro de agua, editorial, seguros, banca, educación, sani-dad, pensiones...). Muchas de las empresas e instituciones encar-gadas de dicha provisión tienen perspectivas de privatización enlos próximos años (FANAL, ICE, INS, RACSA, BCR, RECOPE...) aligual que de pérdida de su posición de monopolio (INS, ICE,FANAL, RECOPE...) (véanse apartados 4.2.6 y 4.2.7).

Las actuaciones del Estado como promotor de las exporta-ciones generan un sesgo proexportador en distintos sectores y unsesgo proimportador de materias primas y bienes de capital. Lasdevaluaciones permanentes, los contratos de exportación y deturismo, los CAT, las exoneraciones de impuestos a las empresasacogidas a los regímenes especiales de exportación... hacen másrentables la producción de bienes y servicios destinados a losmercados exteriores frente a la producción destinada al mercadodoméstico. Por otro lado, las exoneraciones de impuestos de im-portación a las empresas acogidas a regímenes especiales y con-tratos de exportación y de turismo y la práctica eliminación delos aranceles, hacen que las diferentes empresas que se benefi-cian de ellos opten por adquirir en los mercados internacionaleslas materias primas y los bienes intermedios y de capital, aunqueello suponga la incorporación de un menor valor añadido dentrodel país. Esto fuerza a las empresas nacionales suministradorasde los insumos necesarios para el proceso productivo a especia-lizarse solo en aquellos productos para los que tienen ventajascomparativas, renunciando así a una mayor diversificación que


podría redundar en una mayor articulación productiva interna(véanse apartados 3.1 y 4.2.4).

La intermediación financiera se encuentra en su mayor par-te en manos la banca privada y se rige por criterios de rentabili-dad financiera a la hora de conceder sus créditos. La liberaliza-ción financiera ha desmantelado progresivamente el monopoliopúblico de la intermediación, existente desde la nacionalizaciónbancaria de 1948; en la actualidad, los bancos públicos y priva-dos compiten en igualdad de condiciones en los mercados finan-cieros, habiendo conseguido estos últimos hacerse con la mayorparte del crédito nacional. Todos estos cambios han hecho queel sector financiero deje de estar al servicio de las decisiones po-líticas que pretendían fomentar unos sectores en detrimento deotros, en función de criterios políticos y sociales más que econó-micos, y pase a depender de criterios de rentabilidad financiera;aunque ello no es óbice para que exista una banca pública de fo-mento (véanse apartados 3.5 y 4.2.5).

Frente a la política de regulación de precios y mercados delmarco intervencionista, destacan ahora las escasas regulacionesde precios existentes, que son usadas con objeto de promover lacompetencia y proteger al consumidor en aquellas situaciones enlas cuales en el mercado existan monopolios u oligopolios. Estasregulaciones provienen de la ARESEP y de algunos ministerios(MAG, MEIC, Ministerio de Hacienda, BCCR...), y se encuentranamparadas en la Ley de Defensa de la Competencia y ProtecciónEfectiva del Consumidor, por lo que su vocación es la de evitarla conformación de monopolios u oligopolios y, en los casos enque estos existan amparados por la ley, evitar las prácticas abu-sivas (véase apartado 3.2.6).

La estructura impositiva se basa en el predominio de losimpuestos indirectos, particularmente en los que recaen sobreel comercio exterior y el consumo, que representan alrededordel 70% de los impuestos totales; esto denota el mantenimien-to del carácter regresivo de la estructura impositiva en el que el


impuesto directo sobre la renta tiene escasa importancia, a pe-sar de su crecimiento a finales de los noventa, y por tanto míni-ma repercusión en redistribución personal de la renta (véaseapartado 3.2.2).

La inestabilidad es la tónica general de las finanzas públicascostarricenses, muy dependientes del ciclo político (aumento delgasto público previo a las elecciones y recortes posteriores) y delos vaivenes de los mercados internacionales (por la dependen-cia de los ingresos públicos de los impuestos vinculados con elcomercio exterior). El aumento errático de los ingresos públicos,junto con la disminución también errática de los gastos públicos,explican la moderación del déficit público, con algunos repun-tes ocasionales, los cuales son responsables de un fuerte endeu-damiento interno (véanse apartados 3.2.2, 3.2.3 y 3.2.7).

d. La composición social

La distribución del ingreso en Costa Rica presenta una ten-dencia a la estabilidad aunque empeora en los momentos de re-cesión19. A pesar de que durante los años ochenta mejoró ligera-mente la distribución de la renta, pasando el índice de Gini del0,45 de 1983 al 0,43 de 1992, en los noventa, cuando las polí-ticas reformistas han alcanzado un mayor grado de implementa-ción, dicha distribución presentaba una tendencia a la estabili-dad (el índice de Gini –medido con diferente metodología– semantuvo entorno al 0,38) empeorando particularmente en mo-mentos de recesión (en 1991 el índice de Gini alcanzó el 0,393y en 1996 el 0,394) (véase apartado 4.2.9).

Las beneficiadas por la evolución en la distribución del ingre-so son las clases alta y baja, en perjuicio de una clase media cadavez más amplia. La clase baja se ha beneficiado de la creación deempleo, de la mejora de las retribuciones y de las políticas de

19. En caso de recesiones prolongadas o crisis, lo lógico sería que mejorase la distribución dela renta.


compensación social, en particular, durante los años ochenta, es-tancándose sus mejoras en los noventa, justo cuando la clase altaha comenzado a enriquecerse apropiándose de los frutos del cre-cimiento económico. La clase media, por el contrario, se ha em-pobrecido durante todo el período (véase apartado 4.2.9).

Los niveles de pobreza se reducen significativamente graciasal aumento del empleo de baja calificación, aunque su evolu-ción es también muy dependiente del ciclo económico. El dina-mismo económico que ha experimentado Costa Rica se ha tra-ducido en un aumento del empleo de baja calificación tanto enla industria como en los servicios (turismo), esto ha hecho queun importante volumen de mano de obra no calificada dedicadaa la agricultura abandonase dicha actividad, obteniendo empleoen los otros sectores donde los niveles de retribución son mayo-res. La elevación de los salarios agrícolas junto con la política so-cial compensatoria, como la de vivienda, han sido también im-portantes elementos que han contribuido a la reducción de lapobreza. Se aprecia, sin embargo, como la pobreza aumentacuando la economía pierde su dinamismo, debido a que en esoscasos la destrucción de empleo y la contención de salarios reper-cuten directamente sobre los trabajadores de escasa calificación(véase apartado 4.2.9).

El enriquecimiento de la clase alta del país durante los añosnoventa, junto con el empobrecimiento relativo de la clase me-dia durante los ochenta y noventa, han generado un ambientede desconfianza hacia la clase política que se refleja en una me-nor participación democrática y hace perder legitimidad a losgobiernos electos. El enriquecimiento de la clase alta es conse-cuencia directa del funcionamiento del modelo reformista; sinembargo, a dicho enriquecimiento no es ajeno, como se cons-tata por los diferentes escándalos que han saltado a los mediosde comunicación durante los años noventa, aspectos tales comola evasión fiscal, la corrupción política, el blanqueo de dinero


procedente del narcotráfico y la especulación inmobiliaria. Porotro lado, el empobrecimiento relativo de la clase media estátambién muy vinculado con la reforma del Estado (reduccióndel empleo público y del gasto público social), por lo que sepercibe como consecuencia de las actuaciones de la clase polí-tica del país, que es una parte importante de la clase alta y confuertes vinculaciones con otros sectores de dicho estrato social.Si tenemos en cuenta que el funcionamiento del sistema electo-ral costarricense favorece el bipartidismo e impide en la prácti-ca la posibilidad de optar por una alternativa de gobierno dis-tinta de las propuestas por el PLN y el PUSC y que las élites deambos partidos han sido salpicadas por las acusaciones de co-rrupción, generando un ambiente de desconfianza, el resultadoes que gran parte del electorado opta por no participar en laselecciones, elevando el grado de abstencionismo y restándoleslegitimidad a los gobiernos. Esta menor legitimidad puede llegara provocar, si se dan otras condiciones necesarias, una crisis po-lítica de imprevisibles consecuencias20.

Existe una moderada tendencia hacia la concentración de lapoblación en zonas urbanas. Si bien la política de industrializa-ción por sustitución de importacioness y el desarrollo de la bu-rocracia del Estado propiciaron la concentración de la pobla-ción en las zonas urbanas bajo el marco intervencionista, en laactualidad dicha tendencia se ha moderado. A ello han contri-buido la reducción del empleo público, eminentemente urbano,la reducción del empleo industrial, también de naturaleza urba-na, y el aumento del empleo en el sector turístico, con gran im-pacto en las zonas rurales. Gran parte de la mano de obra exce-dente de la agricultura, de naturaleza rural, ha encontrado unaalternativa laboral en el turismo sin necesidad de emigrar a lasciudades.

20. Piénsese en el caso de Hugo Chávez en Venezuela y su propuesta de revolución institu-cional.


El papel de élites dominantes lo ocupan hoy las burguesíascomercial y financiera, en detrimento de las burguesías agro-ex-portadora, industrial y del Estado. Las claras perdedoras bajo elnuevo marco han sido las élites industrial y de la burocracia delEstado, que ocupaban la posición dominante bajo el marco in-tervencionista. La burguesía agro-exportadora sigue mantenien-do bajo el marco neoliberal una posición secundaria después deque perdiera su papel dominante con el desarrollo del marco in-tervencionista. Las que sí pasan a convertirse en élites dominan-tes son las burguesías comercial (esencialmente importadora) yfinanciera, vinculadas con dos sectores de fuerte dinamismo eco-nómico tras la implementación de las políticas reformistas, y ca-be apuntar el papel de élite que empiezan a jugar los directivosde las empresas de alta tecnología.

El progresivo desmantelamiento del Estado benefactor y lareducción del empleo público ha terminado provocando el em-pobrecimiento de la clase media. La reducción del gasto públicosocial, como requisito de equilibrio financiero, y los esfuerzospor paliar la pobreza con dichos gastos, como requisito de pazsocial, han forzado al cierre de una serie de programas socialescuyo principal beneficiario no era la clase baja, sino la clase me-dia, reduciéndose así lo que se denomina salario complementa-rio. Por otro lado, la reducción relativa del empleo público haforzado a que gran parte de la clase media deba buscar empleoen el sector privado, donde las condiciones laborales y, en parti-cular, las salariales son bastante inferiores. Estos dos elementoshan sido determinantes en el empobrecimiento de la clase me-dia (véanse apartados 4.2.8, 4.2.9 y 3.4).

Las clases populares se benefician del dinamismo econó-mico, por la vía del empleo, lo que repercute en la mejora desus niveles de vida, aunque se resienten mucho con las rece-siones. La reducción de la intervención del Estado en favor dela clase baja no ha perjudicado la situación de esta, debido a


que el dinamismo económico ha permitido una importante crea-ción de empleo poco calificado y con niveles de retribución másaltos. Esta dependencia del empleo que tienen los ingresos de laclase baja, si bien mejora el nivel de vida de esta durante los pe-ríodos de expansión, donde empleos y salarios crecen, tambiénhace recaer sobre dicha clase gran parte del coste de las recesio-nes, ya que ante un mercado de trabajo tan flexible cuando caela demanda externa o los precios de los productos exportados, elempleo se reduce drásticamente y los salarios se congelan, cuan-do no se reducen por la eliminación de los distintos complemen-tos (véanse apartados 4.2.8, 4.2.9 y 3.4).

e. Comparación

Si procedemos a comparar las veintiocho leyes estructuralesdel sistema socioeconómico costarricense existentes antes de lacrisis de principios de los ochenta con las que encontramos enla actualidad, podemos observar como una de las leyes de 1980persiste (el predominio de los impuestos indirectos) y se han mo-dificado, en mayor o menor medida, las veintisiete leyes restan-tes. Luego estamos ante un claro y profundo cambio estructuraldel sistema socioeconómico costarricense.


TABLA 4.32LEYES ESTRUCTURALES DEL SISTEMA SOCIOECONÓMICO COSTARRICENSE

(1980-2002)

Leyes estructurales - 1980 Leyes estructurales - 2002

La economía costarricense tenía es-casa articulación productiva interna.

El sector primario financiaba el desa-rrollo industrial.

El sector primario transfería mano deobra hacia los sectores secundario yterciario.

Parte del excedente agrario se utiliza-ba para financiar aquellos sectoresproductivos considerados como prio-ritarios por el Estado.

El aparato productivo tenía un altogrado de dependencia del exterior.

Costa Rica era una economía abierta.

Costa Rica era una economía deficita-ria en relación con el sector exterior.

La economía costarricense se en-cuentra dualizada entre un sector tra-dicional, que mantiene importantesarticulaciones internas, y un sectormoderno, con débiles articulacionesinternas.

El sector primario y el sector serviciosfinancian el desarrollo industrial na-cional.

Los sectores primario y secundariotransfieren mano de obra hacia el sec-tor terciario.

La distribución sectorial de la renta esel resultado del funcionamiento delmercado.

El sector moderno del aparato pro-ductivo tiene un alto grado de depen-dencia del exterior.

Costa Rica es una economía muyabierta.

Costa Rica es una economía superavi-taria en relación con el sector exterior.



Los términos de intercambio presen-taban una tendencia al deterioro a lolargo del tiempo.

El desarrollo económico costarricen-se se financiaba en gran medida conahorro externo.

Las entradas de capital, junto con losingresos de las actividades agro-ex-portadoras y los ingresos de las ex-portaciones industriales al MCCA,aportaban las divisas necesarias parapagar las importaciones de bienes decapital y materias primas.

Las exportaciones costarricenses es-taban altamente concentradas en unpequeño grupo de productos tradi-cionales (café, banano, azúcar ycarne).

Los llamados productos no tradicio-nales eran exportados en su mayoríaal MCCA.

Las inversiones extranjeras directasse concentraban en los sectores in-dustriales más dinámicos.

Los términos de intercambio no pre-sentan una tendencia al deterioro a lolargo del tiempo.

El desarrollo económico costarricen-se necesita poco ahorro externo parasu financiación.

Las entradas de capital, junto con losingresos de las actividades agro-ex-portadoras, los ingresos de las expor-taciones industriales y los ingresos delturismo, aportan las divisas necesa-rias para pagar las importaciones debienes de capital y materias primas.

Las exportaciones costarricenses es-tán diversificadas en un grupo relati-vamente amplio de productos, entrelos que destacan el turismo (no tradi-cional), el café y el banano (tradicio-nales) y los productos metal-mecáni-cos (no tradicionales de zona franca).

Los llamados productos no tradicio-nales se exportan a diversos merca-dos, entre los que destaca el de Esta-dos Unidos.

Las inversiones extranjeras directas seconcentran en los sectores industria-les más dinámicos, acogidos a los re-gímenes especiales de exportación,en determinados sectores agrícolas yen el turismo.




La demanda externa de productosagropecuarios y la demanda domésti-ca centroamericana de productos in-dustriales eran importantes motoresdel crecimiento económico de CostaRica.

El grado de intervención del Estadoen la economía costarricense era ele-vado por la intensidad de las regula-ciones y por la provisión de bienes yservicios en situaciones de monopo-lio u oligopolio.

Las principales regulaciones del Esta-do, que recaían sobre el sector exte-rior, generaban un sesgo antiexporta-dor en el sector industrial, más allá delMCCA, y un sesgo proimportador dematerias primas y bienes de capital.

Existía un monopolio público de laintermediación financiera que permi-tía utilizar los recursos financieros enfavor de los sectores consideradosprioritarios por el Estado.

La regulación de los precios, comoforma de intervención del Estado enla economía, era usada con objeto deproteger a las familias con ingresosbajos y a los productores nacionalesde la competencia exterior y de lasfluctuaciones de los precios en elmercado.

La demanda externa de los distintosproductos (agropecuarios, industria-les y servicios) es el principal motordel crecimiento económico de CostaRica.

El grado de intervención del Estadoen la economía costarricense es mo-derado en la medida en que persistenalgunas regulaciones en los mercadosy sigue existiendo cierta provisión deservicios, algunos de ellos en situa-ciones de monopolio u oligopolio.

Las actuaciones del Estado, como pro-motor de las exportaciones, generanun sesgo proexportador en distintossectores y un sesgo proimportador dematerias primas y bienes de capital.

La intermediación financiera se en-cuentra en su mayor parte en manosla banca privada y se rige por criteriosde rentabilidad financiera a la hora deconceder sus créditos.

Las escasas regulaciones de preciosexistentes, como forma de interven-ción del Estado en la economía, sonusadas con objeto de promover lacompetencia y proteger al consumi-dor en aquellas situaciones en queen mercado existan monopolios uoligopolios.




La estructura impositiva se basaba enel predominio de los impuestos indi-rectos.

La insuficiencia y fluctuación de losingresos públicos, junto al fuerte cre-cimiento de los gastos públicos, deri-vado de la intervención, explicabanel déficit público creciente y la nece-sidad de financiarlo con endeuda-miento interno y externo.

La distribución del ingreso era cadavez más equitativa.

Las beneficiadas por la evolución enla distribución del ingreso fueron lasclases medias.

Los niveles de pobreza se redujeronsignificativamente gracias a las políti-cas públicas de lucha contra la po-breza.

La estructura impositiva se basa en elpredominio de los impuestos indi-rectos.

Las finanzas públicas costarricensesson inestables, pero, aún, así el au-mento errático de los ingresos públi-cos, junto con la disminución tam-bién errática de los gastos públicos,explican la moderación del déficitpúblico con algunos repuntes ocasio-nales, los cuales son responsables deun fuerte endeudamiento interno.

La distribución del ingreso en CostaRica presenta una tendencia a la esta-bilidad.

Las beneficiadas por la evolución enla distribución del ingreso son las cla-ses alta y baja, en perjuicio de unaclase media cada vez más amplia.

Los niveles de pobreza se reducensignificativamente gracias al aumentodel empleo de baja calificación, aun-que su evolución es también muy de-pendiente del ciclo económico.




El fortalecimiento económico de laclase media generó un clima de pazsocial que contribuyó al desarrollodemocrático del país.

La población presentaba una ten-dencia a concentrarse en las zonasurbanas.

El papel de élites dominantes lo ocu-paban las burguesías industrial y delEstado, en detrimento de la agro ex-portadora, la comercial y la financiera.

Partiendo de una propiedad de la tie-rra bien repartida, el Estado con susactuaciones y con la creación de em-pleo público fue generando una am-plia clase media.

Las clases populares se beneficiaronde la intervención del Estado mejo-rando su nivel de vida.

El enriquecimiento de la clase alta delpaís durante los años noventa, juntocon el empobrecimiento relativo dela clase media durante los ochenta ynoventa, han generado un ambientede desconfianza hacia la clase políti-ca que se refleja en una menor parti-cipación democrática y hace perderlegitimidad a los gobiernos electos.

La población presenta una moderadatendencia a concentrarse en las zonasurbanas.

El papel de élites dominantes lo ocu-pan las burguesías comercial y finan-ciera, en detrimento de las burgue-sías agro exportadora, industrial y delEstado.

El progresivo desmantelamiento delEstado benefactor y la reducción delempleo público provocan el empo-brecimiento de la clase media.

Las clases populares se benefician deldinamismo económico, por la vía delempleo, lo que repercute en la mejo-ra de sus niveles de vida, aunque seresienten mucho con las recesiones.



4.3.2. El modelo multiexportador

La aplicación de políticas reformistas en Costa Rica desde1984 ha tenido como consecuencia la conformación de unanueva estructura socioeconómica que puede clasificarse de for-ma tipológica como un ejemplo de lo que podríamos llamar elmodelo multiexportador; dicho modelo sería común a muchaseconomías latinoamericanas que han seguido políticas reformis-tas y, en particular, a economías pequeñas como las centroame-ricanas y caribeñas. No obstante, aquí no se pretende demostrarla validez de este modelo estructural para dichas economías, si-no plantear un modelo abstracto que defina la nueva estructurasocioeconómica costarricense y que, eventualmente, pueda ser-vir para definir las estructuras socioeconómicas de otros paísesque han seguido trayectorias similares.

La denominación de multiexportador obedece a que los mo-tores del modelo son las exportaciones de diversa naturaleza,tanto agropecuarias como industriales o de servicios. Algunosautores hablan de modelo de promoción de exportaciones notradicionales, tomando el nombre de la política de desarrollo im-plementada para salir de la crisis; sin embargo, esta expresión serefiere fundamentalmente al modelo de desarrollo y no al mode-lo estructural que explica el funcionamiento del sistema socioe-conómico costarricense.

A continuación vamos a presentar las características estruc-turales básicas de un sistema socioeconómico para que puedaser interpretado por medio del modelo multiexportador, para locual seguiremos el mismo esquema utilizado en el capítulo 3 ypropuesto por Talavera (1987 [1986], pp. 280-319), basado en elestudio de nueve aspectos de la estructura socioeconómica y enel funcionamiento del sistema según este modelo. Dichos aspec-tos son la propiedad de los medios de producción, la produc-ción, la articulación económica, el destino de la producción, la


financiación de la producción, el papel del Estado, el uso de losfactores productivos, la distribución de la renta y la estructura so-cial. En lo que se refiere al funcionamiento, lo relevante es el re-sultado de la interrelación entre los distintos aspectos anteriores,así como las etapas de auge y crisis propias del modelo.

Las características estructurales del modelo multiexportador,serían pues las siguientes:

a) La propiedad de las diferentes empresas agropecuarias, indus-triales y de servicios está repartida entre empresarios naciona-les y extranjeros, aunque los sectores más dinámicos se en-cuentran en manos del capital extranjero.

b) Los sectores tradicionales (con excepción de los monocultivosde exportación), caracterizados por una baja productividad,destinan la mayoría de su producción hacia el mercado inter-no (productos industriales de consumo no duradero, granosbásicos...), mientras que los sectores modernos, con alta pro-ductividad e intensivos en mano de obra, lo hacen hacia elmercado exterior (turismo, textiles, ensamblajes de manufac-turas, componentes electrónicos para microprocesadores,productos agropecuarios no tradicionales...).

c) Existe una escasa articulación entre los dos sectores, tradicio-nal y moderno, mientras que el sector moderno sí presentauna importante articulación con otros sectores de tercerospaíses; un ejemplo de articulación externa son las llamadaszonas francas, que funcionan como auténticos enclaves.

d) La mayor parte de la producción, tanto agropecuaria como in-dustrial, se destina hacia el mercado externo, satisfaciéndosela demanda interna con algo de producción nacional tradicio-nal y, sobre todo, con importaciones.


e) El excedente generado por las exportaciones agropecuarias,industriales y de servicios, se lo apropian la burguesía comer-cial (exportadora e importadora), la burguesía financiera, lasempresas multinacionales, los distribuidores extranjeros y elEstado; este último utiliza su porción del excedente redistribu-yéndola entre la sociedad por medio del gasto público.

f) Las funciones del Estado son, por este orden, garantizar lascondiciones necesarias para el adecuado funcionamiento delmercado, eliminar las distorsiones internas y externas, libera-lizar la economía y redistribuir el excedente que se apropiapara garantizar la paz social.

g) El aprovechamiento de las ventajas competitivas supone laexplotación intensiva de los recursos naturales del país, de sumano de obra y de su capacidad instalada, a la hora de elegirlas actividades económicas más rentables.

h) La distribución de la renta es ahora más equitativa que con losmodelos anteriores, pero no tiende a mejorar de forma signi-ficativa (pese al aumento de la renta per cápita y la reducciónde los niveles de indigencia y de pobreza) ya que el deterio-ro de los niveles de vida de las clases medias, junto con el en-riquecimiento de algunos sectores de la burguesía (financieray comercial, esencialmente), impiden que la desigualdad con-tinúe reduciéndose.

i) De acuerdo con este modelo, surge el fenómeno de la exclu-sión social, que va más allá de la simple pobreza y que es con-secuencia del abandono de determinadas funciones socialesque antes realizaba el Estado. Destaca también el aumento dela informalidad laboral y la reducción de la proporción de em-pleados públicos como consecuencia de las restricciones pre-supuestarias. El mercado de trabajo se encuentra dualizado


entre nuevos profesionales altamente calificados y con eleva-dos niveles de retribución y trabajadores precarios sin califi-cación y con escasos ingresos. El proceso de pauperizaciónde las clases medias amenaza con generar una fractura socialimportante.

El funcionamiento de este modelo se basa en el tirón delmercado internacional. Al ser la estructura socioeconómicamuy dependiente del sector exterior, como único motor de laeconomía, la expansión de la economía internacional explicala expansión interna, mientras que las recesiones internaciona-les se traducen en profundas crisis económicas nacionales; sinembargo, este motor externo puede caracterizarse como unmotor multiválvulas, ya que los riesgos están diversificados enun gran número de producciones exportables, por lo que lascoyunturas sectoriales tienen menos influencia en el funciona-miento de este modelo que en el caso del primario-exportadorbasado en el monocultivo. La estabilidad del crecimientosegún este modelo depende de una adecuada combinación deproductos exportables.

Aún así, se corre el riesgo de basar toda la estrategia en unacompetitividad espuria, que es aquella en la que la cuota de mer-cado que se consigue depende de la explotación de los recursosnaturales (no sustentable ecológicamente) y/o de los bajos sala-rios con que se retribuye a la mano de obra (no sustentable so-cialmente) (CEPAL, 1990-c).

De acuerdo con este modelo, el sistema puede ir evolucio-nando dentro del marco neoliberal siguiendo una serie de etapascomo las descritas por Porter (1991, pp. 674-701). La primera fa-se de este modelo sería la de la economía impulsada por los fac-tores (mano de obra y recursos naturales); dicha fase debe servirde base para una acumulación de capital que dé paso a una se-gunda etapa donde la economía estaría impulsada por la inver-sión, basada en ventajas competitivas creadas y donde se realice


la asimilación de tecnología extranjera; esta asimilación es nece-saria para pasar a una tercera fase donde la economía estaría im-pulsada por la innovación y algunos sectores productivos delpaís se convertirían en líderes en el ámbito internacional.

Después de haber analizado el cambio estructural en CostaRica, ha llegado el momento de recapitular, hacer balance y tra-tar de vislumbrar cuál puede ser el devenir futuro del sistema so-cioeconómico costarricense. Para ello trataremos de dar una ex-plicación a la evolución reciente del sistema, de constatar si elcambio estructural ha supuesto un mayor desarrollo para CostaRica, de plantear cuáles pueden ser las próximas políticas de re-forma que se implementen en el país y de sopesar los aspectosnegativos y positivos de todo este proceso.

5.1. Una explicación de la evolución recientedel sistema socioeconómico costarricense

A lo largo de este trabajo, hemos podido comprobar cómolas leyes de la actual estructura socioeconómica costarricenseson, en su mayoría, distintas de las existentes a principios de losaños ochenta. Como vimos en el apartado 4.3.1e, de las veintio-cho leyes estructurales del sistema socioeconómico costarricen-se que identificamos antes de la crisis, en la actualidad podemosobservar cómo una de ellas persiste y se han modificado, en ma-yor o menor medida, las veintisiete leyes restantes. Así, pues, en-tre 1980 y 1998 se ha producido un profundo cambio estructu-ral del sistema socioeconómico costarricense.

La explicación de dicho cambio arrancaría de la crisis queel sistema socioeconómico costarricense vivió a principios de

5Evolución, desarrollo y propuesta para el futuro

del sistema socioeconómico costarricense


los ochenta; dicha crisis fue de tal intensidad que impedía la au-torregulación del sistema y como consecuencia de ello tuvo lu-gar un relevo en la élite política del país. Como vimos en el apar-tado 2.1, la crisis de principios de los ochenta fue una crisis es-tructural profunda, a la que se llegó por la combinación de unaserie de perturbaciones externas con el agotamiento del modelode desarrollo anterior, de forma tal que la nueva situación era in-compatible con el marco político-institucional intervencionistadel sistema; esta incompatibilidad hizo que el sistema perdiesela capacidad de autorregularse por algún tiempo. Como vimosen el apartado 2.2, durante dicha fase y como manifestación deuna situación de indeterminación parcial, tuvo lugar una luchapor el poder que desembocó en el ascenso de una nueva élitepolítica, con formación y concepciones distintas de las de la an-terior élite política.

Esta nueva élite, condicionada por el problema de la deudaexterna y por la ayuda financiera internacional, optó por modifi-car el marco político-institucional intervencionista para transfor-marlo en un marco neoliberal, para de esta forma devolverle laestabilidad al sistema. Como vimos en el apartado 2.3, la crisishabía provocado en la nueva élite política costarricense un cam-bio en sus concepciones sobre el adecuado funcionamiento delsistema socioeconómico; entre dichas concepciones resultabacomúnmente aceptado que el modelo de desarrollo, basado enla industrialización por sustitución de importaciones y en la ac-tividad empresarial del Estado, ya no era útil para garantizar laestabilidad estructural del sistema; sin embargo, la aceptación delos principios generales del neoliberalismo no era tan evidente.Aquí, entró en juego el problema de estrangulamiento financie-ro que padecía el sistema, que hizo que la renegociación de ladeuda externa y la ayuda financiera internacional se convirtieranen dos medios de devolverle estabilidad a dicho sistema a cortoplazo; sin embargo, estos medios presentaban una importantecondicionalidad, la aplicación de políticas de corte neoliberal.

335Evolución, desarrollo y propuestas para el futuro...

Como vimos en el apartado 2.4, fueron precisamente los buenosresultados de la combinación de la renegociación de la deuda,de la ayuda financiera y de la aplicación de las políticas neolibe-rales de estabilización, las que terminaron por condicionar lamutación del sistema, transformando el marco intervencionistaen un marco neoliberal, en un contexto de indeterminación par-cial como era la crisis de principios de los ochenta.

El modelo de desarrollo basado en políticas de reforma eco-nómica, manifestación del nuevo marco político-institucionalneoliberal, originó al ser aplicado una nueva estructura socioe-conómica en Costa Rica. Como vimos en el apartado 4.1, ya ha-bía sido constatado por distintos autores que la aplicación de po-líticas reformistas termina generando en los sistemas socioeconó-micos cambios estructurales; así, pues, con la constatación deque dichas políticas se aplicaron en Costa Rica, con la intenciónde provocar determinados cambios en la estructura socioeconó-mica (elementos e interrelaciones), como vimos en el capítulo 3,y que dicha estructura se modificó en el sentido pretendido, co-mo vimos en los apartados 4.2 y 4.3.1, se constata que fueron laspolíticas reformistas, derivadas del genotipo político-ideológiconeoliberal y, por tanto, manifestación del marco político-institu-cional neoliberal, las que provocaron el cambio estructural delsistema socioeconómico costarricense.

Las políticas de desarrollo aplicadas en Costa Rica se co-rresponden en su mayoría con las que suelen incluirse en elmodelo reformista de desarrollo de claro corte neoliberal, comose constató en el apartado 2.4 y en el capítulo 3. Sin embargo,su implementación ha sido en cierto modo heterodoxa por va-rios motivos; en primer lugar, por el ritmo excesivamente lentode esta, ya que esta comenzó en 1984 y aún no han terminado;en segundo lugar, por las reticencias de una parte de la élite po-lítica y de la sociedad costarricense a desmantelar el Estado be-nefactor (como preconizaban los neoliberales), y la insistenciade esos mismos sectores en que dicho Estado jugase un papel


activo, aunque diferente, en el desarrollo (como defendían losneoestructuralistas); y, en tercer lugar, por la compensación delos efectos sociales de dichas políticas con los recursos proce-dentes de la ayuda financiera internacional, compensación queha hecho que los grupos vulnerables no sufran en exceso el ajus-te (como defendían los autores de la corriente alternativa). Así,pues, el proceso de desarrollo de Costa Rica puede considerarsecomo un ejemplo de la aplicación ecléctica de políticas deriva-das de los distintos enfoques teóricos.

5.2. El cambio estructural y el desarrolloen Costa Rica

A lo largo de este trabajo hemos puesto de manifiesto la exis-tencia de un cambio estructural en el sistema socioeconómicocostarricense, pero nos queda aún determinar si dicho cambioequivale a desarrollo, si se ha producido un proceso de evolu-ción como consecuencia de la mutación o si por el contrario es-tamos ante un proceso de involución.

La interpretación del cambio estructural como desarrollo de-penderá de si la situación actual supone una mejora o un empeo-ramiento respecto de la existente en 1980, lo cual a su vez de-pende del criterio de valoración que adoptemos.

Podemos basarnos en criterios de la teoría neomarxista deldesarrollo, que, a pesar de haber entrado en decadencia a juzgarpor los escasos trabajos teóricos publicados durante los noventa,sigue teniendo un gran potencial analítico como muestran algu-nos trabajos interpretativos de la realidad21. Un ejemplo de elloes el estudio de las transformaciones estructurales de la economía

21. Sobre las difrentes teorías del desarrollo puede consultar Hidalgo Capitán (1998-a) oBustelo (1998).


chilena desde una perspectiva neomarxista realizado por Arriza-balo (1995); este autor utiliza tres criterios de valoración para de-terminar si en Chile se produjo o no desarrollo durante la dicta-dura; dichos criterios son el grado de concentración del capital,el nivel de dependencia externa de la economía y la distribucióndel ingreso. Si interpretamos el cambio estructural costarricensedesde estos tres criterios, tendríamos que ha aumentado el gradode concentración del capital, como muestra Sojo (1995, pp. 63-86), que el nivel de dependencia externa es hoy mayor que1980, como vimos en los apartados 4.2.4 y 4.3.2 y que la distri-bución del ingreso no ha mejorado durante los noventa y em-peora durante las recesiones, como se expuso en el apartado4.2.9; luego Costa Rica tendría hoy un nivel de desarrollo menorque antes de la crisis de los ochenta y, por tanto, se habría pro-ducido un proceso involutivo.

Desde otros criterios, la interpretación es diferente. Así, sinos basamos en las teorías alternativas del desarrollo y, en parti-cular, en el desarrollo humano, existiría un mayor nivel de desa-rrollo si se ha producido un aumento de las oportunidades de loscostarricenses, en concreto la de disfrutar de una vida larga y sa-ludable, la de tener acceso a los conocimientos y la de disponerde recursos suficientes para tener un nivel de vida decente; y es-to se mediría mediante el IDH. Tal y como vimos en el apartado4.2.9, el IDH de 1980 era del 0,746 y el de 1997 fue del 0,797,luego en Costa Rica se habría producido un proceso de desarro-llo; aunque entre 1995 y 1997 habría tenido lugar una cierta in-volución, ya que el IDH de 1995 era del 0,889.

Si nos basamos en criterios procedentes de la teoríaneoestructuralista del desarrollo, tendríamos que comprobar sien Costa Rica se ha producido una transformación productivacon equidad que haya generado un cierto dinamismo económi-co. La transformación productiva costarricense ha quedadosobradamente constatada a lo largo del capítulo 4. Respecto deldinamismo económico, los resultados difieren según el indicador


que utilicemos; por ejemplo, el PIB costarricense creció entre1984 y 2001 a un ritmo medio anual del 4,7%, frente al 4,6%del periodo 1966-1984; sin embargo, el criterio de dinamismoaplicado por Fajnzylber (1990) en su análisis del casillero vacío,la tasa de crecimiento medio del PIB per capita, fue entre 1984y 2001 tan sólo del 1,63%, cuando la del período 1966-1984 fuedel 1,84%. Tampoco queda claro si en Costa Rica la transforma-ción productiva se produjo con equidad; si atendemos al índicede Gini como criterio de equidad, vimos en el apartado 4.2.9como éste disminuyó durante los ochenta y se mantuvo durantelos noventa; y si atendemos a los niveles de pobreza, vimos enel mismo apartado como éstos se redujeron durante dicho peri-odo. Sin embargo, si consideramos como criterio de equidad elque utilizó Fajnzylber (1990), la equidad debe medirse como elcociente entre nivel de renta del 40% más pobre de la poblacióny el nivel de ingresos del 10% más rico, y en este caso la mediaaritmética de dicho indicador para el periodo 1987-2001 seríade 0,38, superando el 0,4 tan sólo los años 1989, 1990, 1993,1995, 1997 y 1998; es decir, que la equidad ha sufrido fre-cuentes alteraciones en los últimos años. Luego puede concluirseque, si bien en sentido laxo en Costa Rica se produjo una trans-formación productiva con equidad, en un sentido estricto, esdecir, aplicando los criterios dinamismo y equidad empleadospor Fajnzylber (1990), Costa Rica no habría ocupado el casillerovacío del desarrollo latinoamericano (tasa de crecimiento percápita superior a 2,4% y tasa de equidad superior a 0,4), sino quese encontraría en el casillero opuesto, el de escaso dinamismo yescasa equidad, sin mejoras significativas en la equidad y conmenor dinamismo que en el periodo 1965-1984, estudiado porFajnzylber (1990) en su análisis del casillero vacío; para este au-tor la equidad debía medirse como el cociente entre nivel de ren-

ra el 0,4 y su crecimiento medio el 2,5%.Nos quedaría por comprobar si en Costa Rica ha habido de-

sarrollo desde los criterios de la teoría neoliberal; de ser así, enCosta Rica tendría que haberse generado un proceso de creci-miento sostenido fruto del libre funcionamiento del mercado, cu-yos beneficios se hubiesen distribuido por goteo a todo el siste-ma. La tesis del crecimiento sostenido puede defenderse basán-dose en la tasa media de crecimiento del 4,9%, aunque se tratade un crecimiento inestable como lo demuestran las recesionesde 1991, 1996, 2000 y 2001. El que dicho crecimiento es frutodel libre funcionamiento del mercado ha quedado demostrado alo largo de los capítulos 3 y 4. Por otro lado, la tesis de la distri-bución por goteo de los beneficios de dicho crecimiento puedeser aceptada basándonos en la reducción de la pobreza y en su


relación con el crecimiento económico, como se vio en el apar-tado 4.2.9. Luego Costa Rica habría experimentado un procesode desarrollo económico desde la perspectiva neoliberal.

Pese a que Costa Rica califica como un país con mayor ni-vel de desarrollo según tres de los cuatro criterios empleados ensu valoración, conviene hacer tres aclaraciones que matizanuna visión optimista. En primer lugar, en cuanto al desarrollohumano, Costa Rica presenta tendencias preocupantes en mate-ria de salud y educación. En segundo lugar, la equidad queacompañó a la transformación productiva solo aumentó en ladécada de los ochenta y no lo hizo durante los noventa, dismi-nuyendo en años recesivos. Y, en tercer lugar, la sostenibilidaddel crecimiento parece ser bastante inestable y el efecto goteoestá dejando fuera del reparto de los beneficios de dicho creci-miento a las clases medias.

Así, pues, el modelo reformista como modelo de desarrollo,al menos en la aplicación que ha tenido en Costa Rica hasta2002, ha tenido un éxito tímido y relativo y está lejos de poderpresentarse como un modelo por seguir, pese a que parece ha-ber obtenido mejores resultados que en otros países de la región.

5.3. Luces y sombras del desarrollo recientede Costa Rica

No queremos terminar este trabajo sin hacer nuestra valora-ción del proceso de desarrollo del sistema socioeconómico cos-tarricense a partir de la crisis de principios de los años ochenta ypara ello creemos que lo mejor es señalar aquellos aspectos delmismo que a nuestro juicio resultan negativos o positivos.

Entre los aspectos negativos del proceso de desarrollo delsistema socioeconómico costarricense creemos conveniente re-saltar los siguientes:


a) El crecimiento económico sobre el que se sustenta el procesode desarrollo costarricense no parece ser autosostenido, sinoque se trata de un crecimiento bastante inestable.

b) El empobrecimiento relativo de la clase media, junto con elenriquecimiento de la clase alta, no mejora la distribuciónde la renta y amenaza con debilitar la base social de la es-tabilidad democrática costarricense, que es precisamente suclase media.

c) El bloqueo institucional que se produjo en las Administracio-nes Calderón y Rodríguez y en parte de la administración Fi-gueres ralentizó el proceso de cambio estructural e impidióel fortalecimiento de las bases del proceso de crecimientosostenido.

d) El aparato productivo costarricense se encuentra hoy día duali-zado, y el sector moderno, y en particular el de exportación deproductos de alta tecnología, posee unos eslabonamientos muydébiles con el resto de la economía, corriéndose el peligro deque los componentes electrónicos para microprocesadores, enlugar de jugar un papel en el desarrollo costarricense similaral que jugó el café, tenga efectos más parecidos al papel ju-gado por el banano.

e) La gran apertura de la economía costarricense deja al sistemaa merced de los vaivenes de los mercados internacionales, deforma que los ciclos económicos pueden ser muy acusados.

f) La ayuda financiera internacional ha sido un importante acica-te para la implementación de las políticas reformistas, lo quenos hace plantearnos si estas se hubiesen ejecutado de no


estar vinculadas con los recursos financieros, o si sus resultadoshubiesen sido los mismos; en este sentido el proceso de desa-rrollo costarricense ha sido muy dependiente de dicha ayuda.

g) Todo este proceso de desarrollo ha venido acompañado de unaumento de la corrupción política y de las actividades ilega-les (lavado de dinero negro, narcotráfico, proxenetismo, asal-tos con violencia...) poco conocidas en el país antes de losaños ochenta.

Entre los aspectos positivos del proceso de desarrollo delsistema socioeconómico costarricense conviene destacar lossiguientes:

a) Costa Rica consiguió salir rápidamente de la crisis de princi-pios de los ochenta y, para este país, no hubo una década per-dida gracias a una rápida y eficaz actuación de la nueva élitepolítica del país durante las Administraciones Monge y Arias.Costa Rica optó por ingerir la medicina amarga del ajuste,mientras sus vecinos latinoamericanos se resistían a ello; añosmás tarde, cuando la situación socioeconómica se deterioróexcesivamente, todos terminaron aceptando dicha medicina.

b) Los grupos más vulnerables ante el ajuste estructural y, en par-ticular, pobres e indigentes, han resultado beneficiados poreste proceso de desarrollo, lo cual contribuye a que no em-peore la distribución de la renta.

c) La economía costarricense tiene hoy día una inserción inter-nacional más equilibrada, gracias a la diversificación de susexportaciones de productos agropecuarios, de bienes indus-triales de consumo e intermedios y de servicios.

d) Costa Rica está apostando por la atracción de inversiones ex-tranjeras de empresas de alta tecnología y si bien estas, de


momento, solo concentran en el país las partes menos sofisti-cadas de sus procesos productivos, son un buen medio parala asimilación de las nuevas tecnologías de cara a la localiza-ción de procesos productivos complejos.

e) Pese al deterioro sufrido, en particular durante la crisis, CostaRica sigue teniendo uno de los mejores sistemas educativos ysanitarios de toda América Latina y sus niveles de desarrollohumano, medidos por el IDH, la colocan al mismo nivel quealgunos países desarrollados y en el grupo de cabeza de lospaíses en desarrollo.

f) Por el momento, en su proceso de desarrollo, los costarricen-ses han sabido, no solo respetar el medio ambiente, sino ha-cer de ello un importante activo para el turismo, para el desa-rrollo científico, para las relaciones financieras internaciona-les y, en general, para toda aquella actividad económica don-de la imagen es importante. En este mismo sentido, convienedestacar el aprovechamiento de la imagen de país democráti-co, pacífico, sin ejército y sin tensiones sociales importantestanto para el turismo, como para la captación de inversionesextranjeras o de ayuda financiera internacional; dicha imagense vio reforzada por la concesión del Premio Nobel de la Pazal entonces presidente Óscar Arias, en 1987, por su participa-ción en los acuerdos de Esquipulas.

g) La aplicación de las políticas reformistas en Costa Rica ha si-do fruto del consenso, no solo entre los principales partidospolíticos, sino también entre distintos sectores de la sociedad;si bien ello ha ralentizado el proceso en algunos momentos,también le añade el valor de ser un proceso democrático yparticipativo.


Teniendo en cuenta todo lo anterior, creemos que el proce-so de ajuste estructural ha sido positivo para Costa Rica y en es-te sentido basta comparar la evolución y la situación de la eco-nomía costarricense con la de sus vecinos latinoamericanos queaplicaron las mismas políticas de forma tardía.

Cabría preguntarse si se hubiesen podido aplicar en CostaRica otras políticas distintas de las neoliberales; la respuesta esque sí y de hecho otros países de la región lo hicieron (Nicara-gua, Brasil...); sin embargo, el resultado conseguido no fue satis-factorio y dichos países hoy aplican políticas reformistas ortodo-xas; aunque la aplicación de dichas políticas también ha tenidosus fracasos en otros países (México, Argentina...). Creemos queCosta Rica eligió la mejor opción posible de entre las existentesa mediados de los ochenta, un neoliberalismo moderado, queposteriormente se ha desvelado como la opción más eficiente ymenos traumática de las aplicadas.

5.4. Algunas propuestas para seguir evolucionando

Desde una perspectiva progresista, próxima a la socialdemo-cracia, estamos convencidos de que el mercado por sí solo, lejosde generar el desarrollo económico de los países pobres, perpe-túa el subdesarrollo; pero al mismo tiempo la evidencia históri-ca nos hace creer que la intervención de Estado no puede ir encontra de dicho mercado. Aquí, la metáfora del mercado comoun río es bastante acertada; un río dejado fluir de forma naturalgenerará beneficios y perjuicios a las poblaciones ribereñas; pormás que nos interese cambiar el curso del río, no puede conseguir-se que este fluya cuesta arriba, pero, aprovechando el cauce de él,este puede ser canalizado para que sea útil a nuestros fines, fo-mentando los beneficios y tratando de evitar los perjuicios. Losneoliberales defienden el fluir natural del río del mercado; algunos


autores intervencionistas creyeron posible hacer que el río delmercado subiera montañas; nosotros sostenemos la utilidad delas obras de ingeniería que sin cambiar el cauce del río del mer-cado permitan su aprovechamiento y reduzcan sus perjuicios. Eneste sentido, consideramos que las políticas reformistas aplicadasen Costa Rica no son más que obras de ingeniería puestas enmarcha para hacer que el río del mercado fluya por su cauce na-tural, pero de forma controlada; por ello, lo importante en estecaso es no perder el control del cauce porque el río del merca-do cada cierto tiempo tiende a desbordarse ahogando con ello elfuturo de las poblaciones ribereñas.

En este sentido, presentamos a continuación una serie depropuestas de reforma que podrían llevar a Costa Rica por la sen-da del desarrollo dentro del marco político-institucional neolibe-ral, en el que aún caben variantes más moderadas y más radica-les que las actuales. Las propuestas que realizamos se enmarca-rían dentro de opciones moderadas, siguiendo los lineamientospropios de la socialdemocracia liberal de corte europeo.

En materia de liberalización exterior las propuestas serían lassiguientes:

a) Eliminar progresivamente los regímenes especiales de exporta-ción (zonas francas y perfeccionamiento activo). Teniendo encuenta el alto grado de desgravación arancelario, las ventajasque reciben las empresas acogidas a estos regímenes en cuan-to al abaratamiento de las importaciones son ya escasas, por loque no se resentirían mucho con su desaparición; y por otro la-do, supondría un incentivo para ciertas empresas nacionales (ycentroamericanas) que podrían competir con los proveedoresextranjeros en virtud de que las materias primas, los bienes in-termedios y los bienes de capital que se producen en el país (yen Centroamérica) tendrían un arancel de entre 5 y 10%. Ade-más, la eliminación del régimen de zonas francas (previsto pa-ra el 2003), haría que las empresas acogidas a él comenzasen


a tributar por sus beneficios en Costa Rica, en lugar de trans-ferirlos íntegramente al país donde radica la empresa matriz ytributar allí; si los impuestos que deban pagar en el país no su-peran a los que pagarían en el país de destino de las transfe-rencias, las empresas no saldrían perjudicadas y la Haciendacostarricense se vería beneficiada.

b) Aplicar las tarifas de la CAUCA II a todos los productos impor-tados. Se trataría de eliminar el trato discriminatorio que reci-ben algunos productos costarricenses (lácteos y carne de po-llo, entre otros), cuyas producciones se encuentran altamenteprotegidas, mientras que los productores de otros sectores tie-nen que competir con menor o ninguna protección.

c) Diversificar aún más los mercados de destino. Costa Rica es-tá concentrando sus exportaciones en el mercado estadouni-dense, lo cual es coherente con el poder adquisitivo de laeconomía estadounidense, con la proximidad geográfica y conel trato favorable de la legislación de Estados Unidos (Iniciativapara la Cuenca del Caribe); en este sentido, la conformación delALCA abriría aún más dicho mercado a los productos costarri-censes. Pero esto tiene el inconveniente de que cuando la eco-nomía de Estados Unidos vaya mal, las exportaciones costarri-censes se desplomarán y frenarán una gran parte de la econo-mía nacional; en este sentido, Costa Rica debe tratar de llegar aacuerdos comerciales con otros países ajenos a la órbita del dó-lar, en particular con la Unión Europea, Suiza, Australia, NuevaZelanda, Japón, China, Taiwán, Corea... (en la medida en quedichos acuerdos se realicen conjuntamente con otros países -Centroamérica y Caribe-, estos serían más atractivos para los so-cios europeos, asiáticos y oceánicos).

d) Captar selectivamente nuevas inversiones extranjeras. Lasinversiones extranjeras no son un fin en sí mismas, son un


instrumento que favorece en mayor o menor medida el desa-rrollo nacional, por lo que no toda inversión extranjera tienelos mismos efectos sobre el conjunto de la economía. En el fu-turo, Costa Rica debe tratar de atraer inversiones que genereneslabonamientos con el resto de la economía, concediendoincentivos, siempre temporales, mayores cuanto mayor sea elvalor agregado nacional; debe continuar fomentando los pro-veedores nacionales de las empresas de alta tecnología; y de-be incentivar a las empresas tecnológicas ya instaladas paraque trasladen a sus plantas partes cada vez más complejas delproceso productivo.

En cuanto a la reforma del Estado, creemos que Costa Ricadebería avanzar en las siguientes direcciones:

a) Dotar al Banco Central de Costa Rica de la independencia ne-cesaria para garantizar un adecuado control de la inflación,colaborando con el Gobierno en otros objetivos de políticaeconómica, siempre y cuando la estabilidad de precios estégarantizada. En este sentido, la aprobación de la Ley de Mo-dernización del Sistema Financiero contribuiría a completarel proceso iniciado con la LOBC.

b) Aumentar la progresividad del sistema tributario. La estructu-ra tributaria debe ser un instrumento de redistribución de larenta, que permita que los contribuyentes con mayores ingre-sos soporten el mayor peso de la carga tributaria. Los impues-tos sobre el comercio exterior, de venta, selectivo de consumoson impuestos indirectos que gravan los bienes y servicios conindependencia del sujeto que los compra o los vende, por lo queno alteran la distribución de la renta y, en la medida en que sonlos impuestos con mayor peso, impiden tener una estructuraimpositiva progresiva. El impuesto sobre la renta, y en particu-lar sobre la renta de las personas físicas, ha de ser progresivo;


es decir, gravar más que proporcionalmente los diferentes tra-mos de renta; asimismo, debe implantarse un sistema de de-claración de la renta obligatoria a partir de cierto nivel de in-greso y voluntaria hasta este, pero con importantes retencio-nes en el origen del ingreso (sueldos y salarios, intereses fi-nancieros, dividendos...) de forma que sea un incentivo parahacer la declaración de la renta en la medida en que el Esta-do deba devolver al contribuyente parte de lo retenido (ellosería al mismo tiempo un sistema de ahorro forzoso a favordel ciudadano).

c) Reformar el empleo público. No es bueno para el funciona-miento del Estado que el número de trabajadores públicos va-ríe constantemente, y en particular cuando se producen cam-bios de Gobierno. El número de plazas de libre de designa-ción debe ser reducido y aumentado el número de plazas delServicio Civil, haciendo recaer los puestos de libre designa-ción sobre funcionarios del mismo Servicio Civil; de esta for-ma, los trabajadores públicos tendrían estabilidad laboral yúnicamente variarían de puesto según los nombramientos.

d) Reestructurar la administración pública. La descentralizaciónfuncional de la administración pública costarricense, lejos dehacerla más eficaz, lo que ha generado es una mayor descoor-dinación de las políticas públicas y pequeños centros de poderpolítico que se han convertido en fortalezas de ciertos gruposde presión. Costa Rica debe reducir el número de institucionesautónomas y hacer que en su mayoría o sean traspasadas alsector privado o pasen a ser departamentos de los diferentesministerios (eliminando así la juntas directivas y poniendo alfrente de dichos departamentos a funcionarios públicos delServicio Civil); algunas instituciones requerirían de un trata-miento especial, como es el caso de las universidades y los co-legios universitarios, que debieran seguir siendo autónomos,


pero con una estructura territorial y funcional más razonable(hacer depender los colegios de las universidades, crear uni-versidades en Puntarenas, Limón y Guanacaste a partir de loscampus existentes...).

e) Eliminar los monopolios públicos. En la actualidad con el ni-vel de desarrollo de Costa Rica y en el marco político-institu-cional neoliberal, la persistencia de monopolios no tiene mu-cho sentido. La sociedad costarricense no sufriría perjuicio al-guno porque existiesen empresas privadas proveedoras de al-cohol, combustibles, electricidad, telefonía, telecomunicacio-nes, agua o seguros, y si podría recibir los beneficios de lacompetencia, que provocaría en el sector público una mayoreficiencia que habría de traducirse en una mayor calidad delos servicios y unos menores precios. Ahora bien, la elimina-ción de los monopolios necesita, en muchos casos, de requisi-tos previos; por un lado, una conveniente inversión en las em-presas públicas que les de unas mínimas garantías para poderenfrentar la competencia; por otro lado, un adecuado controlde las empresas públicas y privadas que participen en los nue-vos mercados liberados para evitar prácticas de competenciadesleal; por otro lado, un proceso competitivo de autorizaciónde prestación de servicios en caso de que el mercado no so-porte la presencia de muchos operadores; por último, la obli-gatoriedad que debieran tener las anteriores empresas mono-polísticas de alquilar, a los precios fijados por la autoridadcompetente, sus canales de distribución en tanto los nuevosoperadores instalan los suyos (electricidad, telefonía, teleco-municaciones, agua...).

La privatización del sector público empresarial, incluidas lasempresas públicas financieras, también puede desarrollarse aúnmás con ciertas garantías:


a) Convertir las empresas públicas en sociedades anónimas de ca-pital público. Si son realmente empresas, deben funcionar co-mo tales, tener un capital social, y repartir sus dividendos entresus socios, en este caso el Estado; en caso de que el perfil másadecuado de algunas empresas (por ejemplo, INCOFER) fuesemás administrativo que empresarial, éstas deberían integrarsecomo departamentos de algunos ministerios.

b) Crear holdings públicos de servicios. La estructura del sectorpúblico empresarial no es la más adecuada para competir enlos mercados de un mundo globalizado, por lo que sería con-veniente una concentración de las empresas de un mismosector y la partición de empresas dedicadas a varios sectores(ICE). En este sentido, cabría constituir un holding público delsector de la energía (que integrase a RECOPE y a los servicioseléctricos del ICE y de la CNFL), otro en el sector de las tele-comunicaciones (que integrase a RACSA, a los servicios de te-lefonía del ICE y, tal vez, a Correos de Costa Rica) y otro hol-ding en el sector financiero, que integrase al BCR, al BCAC,al BNCR, al BICSA y quizás al BANHVI, al BPDC y al BCC, eincluso al INS).

c) Privatizar parcial y socialmente las empresas públicas. En laactualidad, con una adecuada regulación, la única razón depeso para mantener una empresa con capital público son losdividendos que esta aporte a las arcas del Estado. Una empre-sa rentable es un activo que genera ingresos no tributarios alEstado y que este puede utilizar para financiar aquella partedel gasto público que considere conveniente y con esa men-talidad debe ser gestionada; las empresas públicas han de teneránimo de lucro en un mercado competitivo y los criterios deeficiencia han de ser introducidos en su gestión con la profe-sionalización de ella (despolitizándola) y con la participacióndel sector privado en el capital de la empresa. Sin embargo, una


privatización parcial de una empresa pública (incluso de unholding público, si se formasen) no significa entregar el con-trol de esta ni al capital extranjero, ni a los principales gruposempresariales nacionales; la privatización puede iniciarse porlos propios trabajadores, que debieran tener derecho de sus-cripción preferente del primer paquete de acciones que se sa-que al mercado; de esta forma, los trabajadores podrían parti-cipar en la gestión de la empresa colocando a un representan-te de su paquete de acciones en el Consejo de Administra-ción; también pueden sacarse a bolsa pequeños paquetes deacciones con el fin de que sean adquiridos por pequeños in-versores que buscan una mayor rentabilidad de sus ahorros yno el control de la empresa. De esta forma, el Estado puedemantener el control y el principal paquete de acciones de lasempresas públicas, mejorar la gestión de ellas y hacer a lostrabajadores y pequeños inversores beneficiarios de la buenamarcha de la empresa.

d) Privatizar completamente algunas empresas públicas. Existenempresas públicas que podrían ser privatizadas completamen-te, ya que su valor estratégico en manos públicas es cuestiona-ble (por ejemplo, FANAL) y siempre que se obtenga por ella unmonto superior o equivalente al valor actual de los beneficiosesperados sería una operación rentable. Incluso en algunos ca-sos, empresas privatizadas parcialmente pueden continuar pri-vatizando el resto de su capital de forma progresiva, con lamisma orientación social e incluso dando entrada a varios gru-pos empresariales nacionales y extranjeros, pero con limita-ción de los paquetes de acciones que puedan adquirir.

En materia de reforma del mercado trabajo, dos son las prin-cipales acciones que deben llevarse a cabo:


a) Reformar el Código de Trabajo. Es cierto que el mercado detrabajo costarricense es en la práctica muy flexible, pero lo esen función de reinterpretaciones muy generosas de la legisla-ción laboral, lo cual en la práctica ha hecho que la reformadel mercado de trabajo la haya realizado el Gobierno (por de-creto) y los jueces (por sentencia). Es necesario que la Asam-blea legisle adecuadamente en materia laboral y que convier-ta en ley la práctica habitual de las relaciones laborales conlas convenientes garantías para los trabajadores.

b) Ampliar y mejorar el auxilio por cesantía. Una economía comola costarricense, tan dependiente de las coyunturas de los mer-cados internacionales y que ajusta su oferta a la demanda porla vía de la variación del número de trabajadores contratados,ha de tener un adecuado sistema de protección social al traba-jador que pierde su puesto de trabajo; de esta forma se limita-ría el aumento de la pobreza y el empeoramiento de la distri-bución de la renta en momentos de recesión económica. El au-xilio por cesantía debe ser financiado por el Estado, dentro desu política social, guardar alguna proporción con el salario deltrabajador, reducirse progresivamente como incentivo para labúsqueda de un nuevo empleo y tener un límite temporal depercepción y un período mínimo de actividad laboral previa.Y, por último, en materia de liberalización del sistema finan-

ciero, nos remitimos a lo que indicábamos sobre las empresaspúblicas en general, referido ahora a la banca pública (conver-sión en sociedades anónimas, creación de un holding financie-ro, privatización parcial y social y posible privatización comple-ta en un futuro).

El principal reto que ha de enfrentar el sistema socioeconómi-co costarricense en la primera década del siglo XXI es su evolucióndentro del modelo multiexportador, desde la fase del desarrolloimpulsado por los recursos a la fase del desarrollo impulsado porla inversión; y ello pasa necesariamente por el aumento de la


competitividad de los productos costarricenses. En este sentido,reformas que liberalicen aún más el sistema son necesarias, perono suficientes. De nada sirve que los productos costarricensessean competitivos, si la acumulación de capital se realiza en otrospaíses por la vía de la repatriación de beneficios; es imprescindi-ble que en Costa Rica se quede una cada vez mayor porción delexcedente económico si se quiere evitar que la competitividadfutura siga siendo espuria. También consideramos necesario queno se descuide la equidad, base de la estabilidad política y so-cial del sistema socioeconómico costarricense. Deseamos quelas propuestas realizadas en los párrafos anteriores puedan con-tribuir al debate de todo ello.

Terminamos con una cita de Eduardo Lizano, Presidente delBCCR con Monge, Arias y Rodríguez y principal abanderado delreformismo neoliberal en Costa Rica, en la que habla de los pro-cesos latinoamericanos de transición (Lizano, 1999, p. 305):

América Latina vive una etapa de transición entre el modeloGPP22 y la implantación del modelo de liberalización económica.Los tiempos actuales se caracterizan porque lo viejo no terminade morir y lo nuevo no termina de nacer. En la actualidad, en lospaíses latinoamericanos se encuentra una superposición de mo-delos. La realidad muestra, en forma simultánea, elementos deambos modelos. Este es el origen de muchas de las contradiccio-nes, incongruencias y deficiencias de la política económica. Pe-ro esto, hasta cierto punto es inevitable. Cambiar un modelo porotro muy diferente es una tarea difícil, compleja y lenta, auncuando la orientación general de la política económica sea la co-rrecta. Por lo tanto, se dificulta poder determinar si los resultadosson consecuencias de los remanentes del viejo modelo GPP o

22. Gremialismo, paternalismo y populismo; con estos términos Lizano se refiere al modelode industrialización por sustitución de importaciones en la forma en que se implementó enAmérica Latina (la nota es nuestra).


efectos de la aplicación del nuevo modelo de liberalización eco-nómica. La dificultad fundamental de la política económica, hoy,en América Latina, no es una de estática comparativa -compararla situación A (el viejo modelo) con la situación B (el nuevo mo-delo)- sino una de naturaleza dinámica, a saber: el proceso detransición de A a B.

Si este trabajo ha servido para entender mejor cómo se haproducido uno de los procesos de transición más avanzados, elde Costa Rica, nos damos por satisfechos del esfuerzo realizado.

Siglas y abreviaturas empleadas

AC Atunes de Costa Rica, S.A.

ADP Atunes del Puerto, S.A.

AGEF Auditoría General de Entidades Financieras.

AID Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos.

AIQB Asociación de Industrias Químicas y Básicas de Huelva.

ALCA Área de Libre Comercio de las Américas.

ALCORSA Algodones de Costa Rica, S.A.

ALUNASA Aluminios Nacionales, S.A.

AN Archivo Nacional.

ANDE Asociación Nacional de Educadores.

ANFE Asociación Nacional de Fomento Económico.

AOD Ayuda Oficial al Desarrollo.

AP Agropalmito, S.A.

ARESEP Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

ASBANA Asociación Bananera Nacional, S.A.

ATD Consultora Apoyo para la Toma de Decisiones.

BAC Banco Anglo-Costarricense.

BANDECO Compañía para el Desarrollo del Banano.

BANHVI Banco Hipotecario de la Vivienda.

BCAC Banco de Crédito Agrícola de Cartago.

BCC Banco de Crédito Cooperativo.

Anexo


BCCR Banco Central de Costa Rica.BCR Banco de Costa Rica.BEI Banco Europeo de Inversiones.BEM Bono de Estabilización Monetaria.BICSA Banco Internacional de Costa Rica, S.A.BID Banco Interamericano de Desarrollo.BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento.BNCR Banco Nacional de Costa Rica.BPDC Banco Popular y de Desarrollo Comunal.CAT Certificado de Abono Tributario.CATSA Central Azucarera del Tempisque, S.A.CAUCA Código Aduanero Unificado Centroamericano.CBS Canasta Básica Salarial.CCN Comisión Costarricense de Nomenclatura.CCPC Centro Costarricense de Producción

Cinematográfica.CCSS Caja Costarricense del Seguro Social.CCAISA Consolidación de Compañías Agrícolas e

Industriales, S.A.CCTO Compañía Consolidada de Terrenos de Oro

(Costa Rica), S.A.CEE Comunidad Económica Europea.CEFSA Consejeros Económicos y Financieros, S.A.CEMPASA Cementos del Pacífico, S.A.CEMVASA Cementos del Valle, S.A.CENPRO Centro para la Promoción de las Exportaciones y de

las Inversiones.CEPAL Comisión Económica para América Latina y el

Caribe.CESCA Comunidad Económica y Social de Centroamérica.CIEX Certificado de Incremento de las Exportaciones.CIF Cost, Insurance and Freight.CINDE Coalición Costarricense de Iniciativas para el

Desarrollo.

357Anexo

CIPE Compañía Industria Pesca Escama, S.A.CNCH Comisión Nacional de Conmemoraciones

Históricas.CND Compañía Nacional de Danza.CNFL Compañía Nacional de Fuerza y Luz.CNI Consejo Nacional de Inversión.CNP Consejo Nacional de la Producción.CNPE Comisión Nacional de Préstamos para la Educación.CNREE Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación

Especial.CNS Comisión Nacional de Salarios.CNT Compañía Nacional de Teatro.CODESA Corporación Costarricense de Desarrollo, S.A.COMEX Ministerio de Comercio Exterior.CONAI Consejo Nacional de Asuntos Indígenas.CONARE Consejo Nacional de Rectores.CONEXPRO Consorcio de Exportación de Productos

Costarricenses, S.A.CONICIT Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y

Tecnológicas.CORBANA Corporación Bananera Nacional.CPFC Centro Permanente de Ferias y Convenciones, S.A.CRC Cruz Roja Costarricense.CRUSA Fundación Costa Rica - Estados Unidos.CTAMS Comisión Técnica de Asistencia Médico Social.CUC Colegio Universitario de Cartago.CUNA Colegio Universitario de Alajuela.CUP Colegio Universitario de Puntarenas.CZFE Corporación de Zonas Francas de Exportación, S.A.DAISA Corporación para el Desarrollo Agroindustrial

Costarricense, S.A.DEG Derechos Especiales de Giro.DGAF Dirección General de Asignaciones Familiares.DGEFYD Dirección General de Educación Física y Deportes.


DGME Dirección General de Migraciones y Extranjería.DISCOCEM Distribuidora Costarricense de Cementos, S.A.EARTH Escuela Agrícola Regional del Trópico Húmedo.ECAG Escuela Centroamericana de Ganadería.ECR Editorial Costa Rica.ERE Acuerdo de Estabilización y Reactivación formado

con la AID.ESF Fondos de Apoyo Económico. ESPH Empresa de Servicios Públicos de Heredia.ETN Empresa Transnacional.FANAL Fabrica Nacional de Licores.FECOSA Ferrocarriles de Costa Rica, S.A.FEES Fondo Especial de la Educación Superior.FERTICA Fertilizantes de Centroamérica, Costa Rica, S.A.FINTRA Fiduciaria de Inversiones Transitorias.FLEMAR Oficina de Fletamiento Marítimo, S.A.FMI Fondo Monetario Internacional.FOB Free on Board.FODEIN Fondo de Desarrollo Industrial.FODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones

Familiares.FOPEX Fondo para el Financiamiento de las Exportaciones.FPI Formación del Personal Investigador.FUCE Fundación de Cooperación Estatal.GATT Acuerdo General de Aranceles y Comercio.GPP Gremialismo, Paternalismo y Populismo.IAFA Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia.IAMS Instituciones de Asistencia Médico Social.ICAA Instituto Costarricense de Acueductos y

Alcantarillados.ICAFE Instituto del Café.ICDR Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación.ICE Instituto Costarricense de Electricidad.

359Anexo

INCOP Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico.ICT Instituto Costarricense de Turismo.IDA Instituto de Desarrollo Agrario.IDH Indice de Desarrollo Humano.IDT Ingenio del Tempisque, S.A.IFAM Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social.INA Instituto Nacional de Aprendizaje.INACO Industria Aceitera Costarricense, S.A.INAMU Instituto Nacional de la Mujer.INCOFER Instituto Costarricense de Ferrocarriles.INCOPESCA Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura.INCSA Industria Nacional de Cemento.INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos.INFOCOOP Instituto de Fomento Cooperativo.INS Instituto Nacional de Seguros.INVU Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.IPC Indice de Precios al Consumo.ITCO Instituto de Tierras y Colonización.ITCR Instituto Tecnológico de Costa Rica.ITSA Inmobiliarias Temporales, S.A.JAPDEVA Junta de Administración Portuaria y Desarrollo

Económico de la Vertiente Atlántica.JASEC Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de

Cartago.JCVTN Junta de Conservación y Vigilancia del Teatro

Nacional.JDT Junta de Defensa de Tabaco.JDZS Junta de Desarrollo de la Zona Sur.JE Juntas de Educación.JPJMN Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio

Nacional.JPJPJ Junta de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial.


JPSSJ Junta de Protección Social de San José.LACSA Líneas Aéreas Costarricenses, S.A.LAICA Liga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar.LIBOR Tipo de Interés Interbancario Oficial del Mercado de

Londres.LOBC Ley Orgánica del Banco Central.LSMS Encuesta para la medición del nivel de vidaMAC Museo de Arte Costarricense.MACASA Maderas y Acabados, S.A.MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería.MCCA Mercado Común Centroamericano.MCJD Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.MEC Ministerio de Educación y Ciencia (o Cultura) de

España.MEIC Ministerio de Economía, Industria y Comercio.MEP Ministerio de Educación Pública.MG Ministerio de Gobernación.MH Ministerio de Hacienda.MHCJS Museo Histórico Cultural Juan Santamaría.MICIT Ministerio de Ciencia y Tecnología.MIDEPLAN Ministerio de Planificación y Política Económica.MIEM Ministerio de Energía y Minas.MINAE Ministerio de Ambiente y Energía.MINASA Minera Nacional, S.A.MINEX Ministerio de Exportaciones.MIRENEM Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.MIVAH Ministerio de Vivienda y Asentamiento Humanos.MJG Ministerio de Justicia y Gracia. MN Museo Nacional.MNJ Movimiento Nacional de Juventudes. MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes.MP Ministerio de la Presidencia.MRE Ministerio de Reforma del Estado.

361Anexo

MREC Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

MS Ministerio de Salud.

MSP Ministerio de Seguridad Pública.

MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

NAFTA Área de Libre Comercio de América del Norte.

NAMUCAR Naviera Multinacional del Caribe, S.A.

NAUCA Nomenclatura Arancelaria Común Centroamericana.

NCCA Nomenclatura del Consejo de Cooperación Aduanera.

NEC Nuevas Empresas Cooperativas.

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

OFIARROZ Oficina del Arroz.

OFIPLAN Oficina de Planificación Nacional.

OMC Organización Mundial del Comercio.

ONG Organización No Gubernamental.

ONS Oficina Nacional de Semillas.

ONU Organización de las Naciones Unidas.

OPEN Organización para las Emergencias Nacionales.

OSN Orquesta Sinfónica Nacional.

OSJ Orquesta Sinfónica Juvenil.

PAE Programa de Ajuste Estructural.

PANI Patronato Nacional de la Infancia.

PETROLAT Industria Petrolera del Atlántico, S.A.

PIB Producto Interior Bruto.

PLN Partido Liberación Nacional.

PMI Programa de Modernización Industrial.

PNC Patronato Nacional de Ciegos.

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

PRI Política de Reconversión Industrial.

PROCOMER Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica.


PROMAI Programa de Modernización Agroindustrial e Industrial.

PUSC Partido de Unidad Social Cristiana.RACSA Radiográfica Costarricense, S.A.RAS Procedimiento de ajuste biproporcional sintético.RECOPE Refinadora Costarricense de Petróleo.SAL Préstamo de Ajuste Estructural.SANSA Servicios Aéreos Nacionales, S.A.SBN Sistema Bancario Nacional.SCSA Subproductos del Café, S.A.SENARA Servicio Nacional de Riego y Avenamiento.SICA Sistema de Integración Centroamericano.SINART Sistema Nacional de Radio y Televisión.SNAA Servicio Nacional de Acueducto y Alcantarillados.SNE Servicio Nacional de Electricidad.TAL Préstamo de Asistencia Técnica.TFB Tempisque Ferry Boat, S.A.TMS Teatro Melico Salazar.TN Teatro Nacional.TRANACO Transportes Aéreos Continentales, S.A.TRANSMESA Transportes Metropolitanos, S.A.TSE Tribunal Supremo de Elecciones.UCR Universidad de Costa Rica.UE Unión Europea.UNA Universidad Nacional.UNED Universidad Estatal a Distancia.VAN Valor Agregado Nacional.

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Antonio Luis Hidalgo Capitán es Doctor en Ciencias Econó-micas y Empresariales por la Universidad de Huelva (2000),Máster en Desarrollo Económico en América Latina por la Uni-versidad Internacional de Andalucía (1999) y Licenciado enCiencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Se-villa (1992); todas ellas instituciones españolas. En la actualidadse desempeña como Profesor de Economía Mundial y DesarrolloEconómico en la Universidad de Huelva, donde es Profesor Titu-lar de Universidad. Ha sido Subdirector de la Sede Iberoameri-cana Santa María de La Rábida de la Universidad Internacionalde Andalucía (1999-2001). Además ha realizado estancias aca-démicas en universidades europeas y latinoamericanas, entreellas en la Universidad de Costa Rica, donde ha sido Profesor deNegociaciones Económicas Internacionales en la Maestría Cen-troamericana de Ciencias Políticas (1997). Es autor, entre otraspublicaciones, de El pensamiento económico sobre desarrollo.De los mercantilistas al PNUD, editado por el Servicio de Publi-caciones de la Universidad de Huelva en 1998.

El autor agradece a los lectores cuantos comentarios,reseñas o referencias que, sobre esta obra le hagan llegar a lassiguientes señas: Depto. de Economía General y Estadística,Facultad de Ciencias Empresariales, Universidad de Huelva.Plaza de La Merced nº 11, 21071 - Huelva (España). Teléfono:34-959017801. Fax: 34-959017828. E-mail [email protected]

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