Gobernanza de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en ...

Unión Mundial para la Naturaleza

Gobernanza de los Sistemas Nacionalesde Áreas Protegidas en los Andes Tropicales

Diagnóstico regional y análisis comparativo

La designación de entidades geográficas y la presentación del material en este libro noimplican la expresión de ninguna opinión por parte de la UICN respecto a la condiciónjurídica de ningún país, territorio o área, o de sus autoridades, o referente a ladelimitación de sus fronteras y límites.

Los puntos de vista que se expresan en esa publicación no reflejan necesariamentelos de la UICN

Publicado por: UICN, Oficina Regional para América del Sur.

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Compilado: Alex Rivas Toledo

Editor: Juan Sebastián Martínez

Citación: Alex Rivas Toledo, comp (2006). Gobernanza de losSistemas Nacionales de Áreas Protegidas en los AndesTropicales: Diagnóstico regional y análisis comparativo,UICN, Quito, Ecaudor, xx pp.

ISBN:

Fotografía de la cubierta: Robert Hofstede, UICN

Diagramado por: Byron Alvarez, Vitesse

Producido por: UICN-Sur

Impreso por: Imprenta LCA

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Gobernanza de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en los Andes Tropicales

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Unión Mundial para la Naturaleza

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CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN 1

2. ¿QUÉ ES LA GOBERNANZADE LAS ÁREAS PROTEGIDAS? 4

3. LA GOBERNANZA EN LAS ÁREASPROTEGIDAS DE LOS ANDES TROPICALES 8

4. LA GOBERNANZA Y SUS ELEMENTOS:UN ANÁLISIS COMPARATIVO 12

4.1 En torno al concepto de Gobernanza:usos y definiciones por país 12

4.2 Sobre los marcos jurídico-institucionales 17

4.3 Sobre los niveles de autoridad e instanciasde toma de decisiones 25

4.4 Sobre los mecanismos de participación 31

4.5 Sobre los mecanismos de rendiciónde cuentas y transparencia 38

4.6 Sobre la tenencia de la tierra ylos regímenes de propiedad 42

4.7 Sobre el fortalecimiento de capacidades 50

4.8 Sobre la sostenibilidad financiera 53

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 60

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1. INTRODUCCIÓN

Este documento recoge el esfuerzo conjunto deorganizaciones e investigadores provenientes de los cinco paísesandino-tropicales (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela)sobre la relación entre áreas protegidas y gobernanza ambiental.El proyecto Gobernanza en las Áreas Protegidas de los AndesTropicales fue promovido por la Unión Mundial para la Naturaleza,Oficina Regional para América del Sur (UICN-Sur), con el apoyofinanciero y técnico de Conservation International (CI). A través deeste escrito se busca proveer de información puntual al respectode la situación de la gobernanza de los sistemas nacionales deáreas protegidas en la región andina y así identificar y orientarfuturas acciones.

Durante el último Congreso Mundial de Áreas Protegidasque tuvo lugar en Durban-Sudáfrica en septiembre de 2003, seredactaron dos recomendaciones específicas sobre BuenaGobernanza en Áreas Protegidas (Recomendación 16) y sobre elReconocimiento y Apoyo a la Diversidad de Tipos de Gobernanzaen Áreas Protegidas (Recomendación 17). La primera resoluciónmenciona en su sección medular los siguientes aspectos relativosa buen gobierno: el reconocimiento de diferentes sistemas deconocimiento; la apertura, transparencia y rendición de cuentasen la toma de decisiones; el liderazgo incluyente; la movilizaciónde apoyos desde diversos intereses con especial énfasis encomunidades indígenas y locales; y la necesidad de compartirautoridad y recursos en un ambiente de descentralización en latoma de decisiones. La segunda hace un llamado a reconocer losdiversos tipos de gobernanza; menciona a los sistemasdescentralizados, formas de comanejo, territorios indígenas,sectores privados y a las áreas de frontera como ejemplos de ladiversidad.

En esta misma línea, el Programa de Trabajo sobre ÁreasProtegidas del Convenio de Diversidad Biológica (CDB),adoptado por la Séptima Conferencia de las Partes (que fue

llevada a cabo en febrero de 2004 en Kuala Lumpur-Malasia),incluye como el segundo de sus cuatro elementos programáticosuno dedicado a la gobernanza, participación, equidad ydistribución de beneficios.

El Programa de Trabajo también incluye el compromisoformal de todos los países de la región andino-tropical, aexcepción de Venezuela, de optimizar la sostenibilidad financiera,la eficiencia y eficacia de los sistemas nacionales de áreasprotegidas. En relación al buen gobierno, son incluidos factorestales como el reconocimiento y promoción de distintos tipos degobernanza; el establecimiento de mecanismos institucionalesque garanticen la amplia participación de actores sociales; eldesarrollo de marcos legales apropiados en el ámbito nacional,regional y sub-regional; el desarrollo de mecanismos adecuadosque garanticen la sostenibilidad financiera de las áreasprotegidas, entre otros. Constituye un compromiso de losorganismos internacionales como UICN y de agencias privadascomo CI apoyar a los gobiernos de la región para fortalecerestructuras de buena gobernanza en las áreas protegidas.

Presentamos un análisis comparativo sobre los cincopaíses de la región (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú yVenezuela) con el objetivo de aportar a la puesta en práctica delas recomendaciones del Congreso Mundial de Durban y al Plande Trabajo del Convenio de Diversidad Biológica, peroespecialmente para ofrecer aportes concretos al mejoramiento delas estructuras de gobernanza de los sistemas de áreasprotegidas en la región andina-tropical.

Este escrito utiliza como principales insumos los informessobre gobernanza y áreas protegidas elaborados porinvestigadores de varias organizaciones en los cinco paísesandinos tropicales. Cabe mencionar que dichos informes seprepararon ad hoc en el marco de este proyecto regional UICN-Sur/CI, respondiendo a la necesidad de generar informacióninexistente y analizar el tema del buen gobierno. Los informesbase son los siguientes: Gobernanza y Gobernabilidad en las


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Áreas Protegidas de Bolivia (Carmen Miranda y Marco Arismendi;Savia / Biodiversidad, Conservación y Desarrollo Sustentable /Comisión Mundial de Áreas Protegidas), Gobernanza en elSistema de Áreas Protegidas de Colombia (Germán Andrade yLorena Franco; Fundación Natura), Diagnóstico y Estudio de casode Gobernanza y Áreas protegidas en el Ecuador (CarolinaChiriboga; Fundación EcoCiencia), Estudio sobre Gobernanza yÁreas naturales Protegidas en el Perú (Manuel Pulgar Vidal;Sociedad Peruana de Derecho Ambiental) y Gobernanza de lasÁreas Protegidas de Venezuela, Informe Final (Viviana Salas yMaría Pía Bevilacqua; Bioparques).

Elaborar este informe regional ha sido un gran reto, puesexistía abundante información sobre cada país. La primera partedel texto está dedicada a brindar una breve revisión acerca delorigen, usos y connotaciones del concepto de gobernanza y suaplicación en las áreas protegidas (Capítulo 2); le sigue unasección con la definición y los elementos de la gobernanza en lasáreas protegidas andino-tropicales (Capítulo 3); a continuaciónencontraremos un análisis comparativo entre los elementos degobernaza identificados en los cinco países andinos (Capítulo 4);y finalmente presentamos una sección con conclusiones yrecomendaciones puntuales (Capítulo 5). Cabe señalar que estetexto se basa en la información referente a los elementos degobernanza identificados en los mencionados informes de cadapaís; para una mayor profundización se recomienda la consultadirecta de tales documentos.

Tenemos la certeza que esta publicación será un aporte yguía para las instituciones, agencias, organizaciones sociales debase y otros actores involucrados en el manejo y la gestión de lasprotegidas.

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2. ¿QUÉ ES LA GOBERNANZA DE LASÁREAS PROTEGIDAS?

Hasta hace pocos años era inimaginable establecer lainterfase entre dos ámbitos de la realidad socioambiental andinaaparentemente poco emparentados: la conservación de labiodiversidad y la gobernabilidad política. Hoy, las relaciónconceptuales entre ambas y sus posibles aplicaciones generanacalorados debates (no siempre concluyentes).

Se pueden mencionar al menos dos factores centrales quehan posibilitado la emergencia de gobernabilidad en torno a losrecursos naturales. Por un lado, la lenta pero impostergablesuperación de la visión preservacionista inherente al origen de lasáreas protegidas que buscó naturalezas intactas excluyendo a lassociedades humanas; por otro, la emergencia de luchas socialespor la democratización de los sistemas políticos caracterizada porla presencia de movimientos sociales y por la búsqueda de unaciudadanía más activa en demanda de espacios de participacióny transparencia en el ejercicio del poder.

A continuación revisaremos de forma sucinta los conceptos,peculiaridades y trayectorias de los elementos que conforman elconcepto central de esta sistematización: la gobernanzaambiental en relación con las áreas naturales protegidas.

Preservacionismo, conservacionismo y sociedad

La creación de las primeras áreas protegidas en AméricaLatina estuvo dominada por una visión territorial y simbólica queprivilegió la protección aislada de espacios naturales sin lapresencia de seres humanos, sean estos visitantes o miembrosde comunidades nativas.

La modernización y el desarrollo en Latinoamérica hanestado marcados por la aplicación de programas cargados devalores etnocéntricos que se aplicaron de forma discontinua


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aunque decisiva en los diversos países de la región andina (Viola,2000)1. Como parte de los paquetes de modernización seestablecieron entonces los sistemas nacionales de áreasprotegidas a través de la creación de parques nacionales,reservas ecológicas y otras figuras territoriales dedicadas a laprotección de la naturaleza.

Los Andes se caracterizan por la presencia de antiguosprocesos socioculturales de adaptación y trasformación de losecosistemas. La domesticación de plantas y animales y eldesarrollo de complejos modos de producción y relacionesinterétnicas, constituyen el reflejo del variado desarrollosociocultural de los pueblos andinos; sin embargo, lapreservación del ambiente en forma de áreas protegidascomúnmente olvidó a las poblaciones indígenas y/o tradicionalesde los Andes. El indígena, cuando no fue directamente excluidode las áreas protegidas a través de legislaciones prohibitivas, fueconsiderado un valor ambiental adicional a la fauna, flora ypaisajes ecológicos. La naturalización de las culturastradicionales indígenas ha sido un factor que acompaña laconstrucción del proceso de conservación en las Américas.

Actualmente se constata que las áreas protegidas cubrenimportantes extensiones territoriales de pueblos indígenas ycomunidades locales afrodescendientes o mestizas. En lasúltimas décadas, ha sido recurrente la emergencia de numerososconflictos territoriales, legales y simbólicos entre pobladores yautoridades ambientales. Estos factores, sumados a ciertosavances en la reflexión sobre la biología de la conservación, hanprovocado el abandono de los principios del preservacionismopara dar paso a la conservación como una forma de protección dela naturaleza que incluye activamente a las comunidades localesy la ciudadanía en general.

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1 Viola, Andreu, 2000, Antropología del desarrollo: teorías y estudios etnográficos en América Latina, Paidós, Barcelona.

Democratización, crisis política y áreas protegidas

En las últimas dos décadas se desencadenaron luchassociales y transformaciones en pos de la democratización de losaparatos políticos tradicionales. Tal proceso ha sido el productode una crisis intensa de las democracias representativas durantela segunda mitad del siglo XX e inicios del siglo XXI. Lademocracia representativa, dominada por la lógica de los partidospolíticos y los personalismos, ha entrado en crisis debido a laescasa posibilidad de representación y satisfacción de losciudadanos; en este ambiente de crisis se ha desarrollado unacrítica percepción social hacia el sistema inspirada en el anhelodel cumplimiento de los derechos civiles, políticos, económicos,sociales y culturales. Se suman como factores de crisis lacreciente pobreza y dolencias de las economías estatales, elfenómeno de la corrupción política y los desiguales efectos delajuste estructural neoliberal de los últimos 20 años. En estecontexto, emergen nuevas formas de expresión pública colectivadominada por la aparición de nuevos actores sociales, quedemandan la transformación en los canales de participación y latransformación integral de las políticas públicas.

Las áreas protegidas, al ser espacios geográficosadministrados por los estados contemporáneos de tradicióndemocrática representativa, no han escapado a las realidadessociopolíticas propias de un sistema en crisis. Herederas de lapreservación, parques y reservas prescindieron en sus inicios delas sociedades locales en su manejo y administración. Este rolhegemónico se fortaleció a través de un contexto político regionalpoco propenso a la consulta, la participación y los procesosdemocráticos.

Se podría decir que hoy las áreas protegidas incluyen entresus metas el posibilitar a las poblaciones, sean indígenas,afrodescendientes, campesinas mestizas o urbanas, el plenoejercicio de sus derechos ciudadanos en orden con lasustentabilidad ambiental. En este camino es preciso transformaractuales esquemas de consulta y acceso a la información hacia


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vigorosos procesos de acción colectiva de los pobladores localesde áreas protegidas frente a la pérdida de la biodiversidad, elagotamiento y contaminación de fuentes de agua dulce, la sobreexplotación de bosques, la biopiratería y otros fenómenos quevulneran el derecho a un medio ambiente sano.

Participación social y áreas protegidas

La mayoría de los actuales sistemas democráticoslatinoamericanos se encuentran dominados por la presencia degrupos corporativos (partidos políticos, asociaciones gremiales,entre otros), y de figuras que encarnan el personalismo en elpoder (caudillos, líderes y caciques tradicionales). Este modelopolítico, forjado desde sus inicios republicanos en la distinciónestructural de clase, etnia, género y región, ha llegado al nuevosiglo atravesando diversas trayectorias nacionales aunque con lacaracterística similar de excluir la construcción democrática deciudadanía.

La exclusión de la participación social es extensible a casitodos los ámbitos de la gestión pública entre los que se incluye laadministración de las áreas protegidas, aunque existan esfuerzospor cambiar esta tendencia en países de la región comoColombia, Bolivia y Venezuela. Si bien en torno a los parquesnacionales y las reservas ecológicas existen marcos de gestiónque tienden a romper con la tradicional visión preservacionista dela “naturaleza sin gente”, resulta aún ambicioso definir a las áreasprotegidas como espacios plenamente democráticos.

Las áreas naturales, antes consideradas espacios baldíos ydespoblados, son hoy reconocidas como territorios con presencialegítima de comunidades indígenas y/o locales; son tambiénespacios territoriales bajo potestad de gobiernos locales y áreasde influencia de poblados y ciudades de diverso orden. Lasorganizaciones y comunidades indígenas en los últimos añosdemandan con insistencia la revisión de los límites y normativasde las áreas protegidas, fundando legitimidad en su condición deancestralidad cultural previa a la norma legal conservacionista.

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Aunque existen esfuerzos hacia la incorporación de lospobladores locales indígenas en la gestión de las áreasprotegidas, estos aún se ejecutan en contextos nacionales pocofavorables a la participación, bajo legislaciones débiles en temasde participación y democratización y con la ausencia deorganismos públicos encargados de aplicar efectivamentepolíticas públicas de transformación.

Con relación a la gestión de los recursos naturales, laparticipación social vincula aspiraciones hacia la intervención dela sociedad civil en los procesos de toma de decisiones quepermitan conservar los recursos naturales y, con ellos, asegurarsu propio bienestar y el de los futuros ciudadanos. Laparticipación social implica promover la equidad, la distribuciónequitativa de beneficios y la promoción de consensos; algunosautores definen esta posibilidad de aglutinación efectiva entreactores sociales, acción colectiva, ambiente y sistema políticocomo procesos de participación popular en el manejo de losrecursos naturales y la biodiversidad2.

3. LA GOBERNANZA EN LAS ÁREASPROTEGIDAS DE LOS ANDES TROPICALES

Gobernanza ambiental: un concepto polisémico

En los últimos años, al evidenciarse desde la conservaciónde la biodiversidad y el desarrollo sustentable la trascendencia delos temas sociales y políticos, se desarrollaron enfoquestendientes a la integración de variables sociales, políticas yambientales en conceptos tales como el de buen gobierno ygobernanza ambiental. Cabe detenerse brevemente para haceruna descripción de esta emergencia conceptual y lasimplicaciones que conlleva su uso:


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2 Ribot, Jeese, 2002, La Descentralización Democrática de los Recursos Naturales. La Institucionalización de laParticipación Popular, Ed. World Resource Institute, Estados Unidos

• Gobernanza llega del governance, palabra de la lenguainglesa que hace referencia a la práctica democrática deejercicio del poder. Generalmente, para que haya buenagobernanza, la participación social tiene que ser unagente fundamental en el proceso de gobierno.

• Gobernabilidad es otro término que viene del inglés(governability). Éste hace referencia a la capacidad de unsistema de gobernarse a través de unos medios einstituciones.

• Buen gobierno, por su parte, hace referencia a la idea delos procesos democráticos en que las autoridadestrabajan junto a la sociedad civil generando políticaspúblicas para el beneficio común.

• La sociedad civil se puede definir instrumentalmentecomo el conjunto de organizaciones de ciudadanoscapaces de influir, controlar y participar en laadministración pública.

En este contexto, la gobernanza ambiental se puedeentender como las decisiones (participativas) entre gobierno ysociedad civil que se toman en torno al uso, acceso, normatividady beneficios generados por los recursos naturales y labiodiversidad.

En concomitancia con el concepto de gobernanzaambiental expuesto, y con fines instrumentales que faciliten lacomparación en el presente proceso entre las situaciones de loscinco países andinos, se define de la siguiente manera lagobernanza en áreas protegidas:

La gobernanza en áreas protegidas se define como losmarcos jurídico-institucionales, estructuras, sistemas deconocimiento, valores culturales que determinan la manera enque las decisiones son tomadas, los mecanismos de participaciónde los diferentes actores y las formas en que se ejerce laresponsabilidad y el poder.

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Esta definición comprende por lo menos siete elementosque colaboran a describir la situación de gobernanza de lossistemas nacionales de áreas protegidas: marcos jurídico-institucionales; niveles de autoridad e instancias de toma dedecisiones; mecanismos de participación; rendición de cuentas ytransparencia; tenencia de la tierra y regímenes de propiedad;destrezas y necesidades de capacitación; y sostenibilidadfinanciera. Es importante señalar que en este documentoentenderemos como buena gobernanza o buen gobierno aaquellos casos en los que estos elementos se desarrollan enalgún grado formando parte de la gestión de las áreas protegidas.

A continuación haremos una breve descripción de estoselementos y sus correspondientes atributos.

a. Marcos jurídico-institucionalesSe busca describir y analizar comparativamente los marcos

institucionales de administración y manejo de los sistemasnacionales de áreas protegidas. Se trata de comprender losmarcos jurídico-normativos que norman la administración ymanejo de los sistemas nacionales de áreas protegidas conénfasis especial en los procesos de descentralización ydesconcentración. Caracteriza el papel del manejo yconservación de áreas protegidas en las políticas públicas, con elfin de evaluar fortalezas y debilidades en políticas multi-sectoriales.

b. Niveles de autoridad e instancias de toma dedecisiones

Incluye la descripción de los roles y responsabilidades delas diferentes instancias de decisión de acuerdo a las estructurasde descentralización y a la división político-administrativa de cadapaís. Se abordan mecanismos e instancias de toma dedecisiones, eficiencia administrativa y gerencial.

c. Mecanismos de participación Se considera la participación de los gobiernos locales y

seccionales y los mecanismos e instrumentos de participación de


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los pueblos indígenas, las comunidades locales, el sector privadoy otros actores involucrados. Se pretende conocer el marcopolítico legal e institucional y los mecanismos para el manejoparticipativo de las áreas protegidas, que incluyen mecanismosde comanejo, gestión participativa (comités de gestión u otros) yla administración de las mismas.

d. Rendición de cuentas y transparencia Se considera la existencia de mecanismos de seguimiento

y evaluación de la gestión pública en el manejo y administraciónde los sistemas nacionales de áreas protegidas, la participaciónde la sociedad civil en estos procesos, el acceso a la información,la existencia de comités de seguimiento, la ejecución deaudiencias públicas y otras formas de acción ciudadana.

e. Tenencia de la tierra y regímenes de propiedadSe consideran los regímenes de propiedad, acceso, uso de

la tierra y de los recursos renovables y no renovables. Incluye losconflictos de tenencia de la tierra en áreas protegidas y enterritorios indígenas, también las tensiones referentes aconcesiones mineras y petroleras en áreas protegidas.

f. Destrezas y necesidades de capacitaciónSe describen las necesidades de fortalecimiento de

capacidades para la administración y el manejo de áreasprotegidas y la gobernanza ambiental.

g. Sostenibilidad financieraSe incluyen reflexiones sobre la inversión pública en los

sistemas nacionales de áreas protegidas. Se considera laexistencia de mecanismos innovadores como fondos fiduciarios,venta de servicios ambientales en las áreas protegidas, canjes dedeuda, sistemas de incentivos y otros. Este análisis deberárelacionarse a los niveles de autonomía en el manejo y toma dedecisiones en el ámbito local. Incluye una reflexión sobre el papelde la cooperación internacional en la gestión de las áreasprotegidas.

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4. LA GOBERNANZA Y SUSELEMENTOS: UN ANÁLISIS COMPARATIVO

Sobre la base de las definiciones antes expuestas, serealizará una comparación puntual entre la informaciónproveniente de informes sobre gobernanza en las áreasprotegidas de los cinco países andinos: Bolivia, Colombia,Ecuador, Perú y Venezuela. El objetivo de este ejercicio consistees describir analíticamente el estado de los elementos degobernanza para así elaborar conclusiones y recomendacionesque brinden luces para la optimización desde un enfoque regional.

4.1 En torno del concepto de Gobernanza: usos ydefiniciones por país

En los siguientes párrafos recorreremos la descripción delos conceptos de gobernanza utilizados en los informes por país.Esta comparación es importante porque revela el grado deconcordancia y de disparidad en el uso del término enriqueciendolas posibilidades de su uso. Se utilizarán citas textuales extraídasde los informes país, se incluye al final de la sección un análisispormenorizado.

Definición en el informe Bolivia3:

El concepto de gobernancia se asume como sinónimo degobernanza, más allá de las connotaciones semánticas ygramaticales, o los problemas de traducción.

(Son) las interacciones entre estructuras, procesos ytradiciones que determinan cómo el poder es ejercitado, cómo lasdecisiones son tomadas en asuntos de incumbencia pública ycómo los ciudadanos y otros potenciales co-responsables puedenintervenir.


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3 En adelante los datos y observaciones presentados sobre Bolivia se basan en Miranda y Arismendi (2006).

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(Son) los marcos jurídico-institucionales, estructuras,sistemas de conocimiento, valores culturales que determinan lamanera en que las decisiones son tomadas, los mecanismos departicipación de los diferentes actores y las formas en que seejerce la responsabilidad y el poder.

Los elementos que hacen una buena gobernanza son lossiguientes: participación efectiva, responsabilidad, equidad,legitimidad, transparencia, democracia, subsidiariedad,desempleo eficiente, dirección, y adecuadas estructurasoperativas.

Definición en el informe Colombia4:

La forma y tipo de gobierno de áreas protegidas, incluyendoel tipo de actor principal que toma las decisiones, su capacidad dedecisión y control, y la forma de dominio y posición legal delterritorio.

Gobernanza va mas allá de las formas de participación (…)se refiere a temas que para los actores relevantes incluyenmarcos jurídico-institucionales, estructuras y sistemas deconocimiento y valores culturales que determinan la manera enque son tomadas las decisiones de gobierno de las áreasprotegidas.

Definición en el informe Ecuador5:

La gobernanza en áreas protegidas se define como losmarcos jurídicos-institucionales, estructuras, sistemas deconocimiento, valores culturales que determinan la manera enque las decisiones son tomadas, los mecanismos de participaciónde los diferentes actores y las formas en que se ejercen laresponsabilidad y el poder.

(…) Podríamos decir que el conjunto de elementosplanteados definen a la gobernanza no como el simple ejercicio4 En adelante los datos y observaciones presentados sobre Colombia se basan en Andrade y Franco (2006).5 En adelante los datos y observaciones presentados sobre Ecuador se basan en Chiriboga (2006).

de gobernar sino como un nuevo modo de hacerlo en donde seconjugan las instituciones estatales y no estatales, así como losactores públicos y privados en cooperación para la construcciónde la política pública. La estructura de la gobernanza no secaracteriza por la jerarquía sino por actores corporativosautónomos y redes de organizaciones.

Definición en el informe Perú6:

El concepto de gobernanza ha crecido en importanciadesde la década pasada. No es sinónimo de “gobierno”, puesimplica más que los órganos o competencias gubernamentales ytampoco es sinónimo de “gobernabilidad”, que implica más bien lacapacidad de un sistema para que pueda subsistir en el tiempobasado en la gobernanza existente.

Las Resoluciones del Congreso Mundial de Parques,Durban, 2003, han definido la gobernanza como la interacciónentre estructuras, procesos y tradiciones que determina cómo seejerce el poder, cómo se toman las decisiones en asuntospúblicos y cómo los ciudadanos y otros actores se manifiestan.Este concepto se aplica a las áreas protegidas en todos losniveles y ámbitos geográficos nacional, regional y mundial. En talsentido, gobernanza trata sobre el poder, las relaciones y larendición de cuentas, quién tiene influencia, quién decide y cómose rinden cuentas.

Definición en el informe Venezuela7:

Gobernanza se define como la interacción entre lasestructuras, los procesos y las tradiciones que determinan cómose ejerce el poder, cómo se toman las decisiones en asuntospolíticos y cómo los ciudadanos y otros actores se manifiestan.


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6 En adelante los datos y observaciones presentados sobre Perú se basan en Pulgar (2006). 7 En adelante los datos y observaciones presentados sobre Venezuela se basan en Salas y Bevilacqua (2006).

Definición colectiva del Taller Regional sobreGobernanza de las Áreas Protegidas de los Andes Tropicales(Quito, mayo 11 y 12 de 2006).

En el espacio de discusión colectiva abierto del taller, con laparticipación de especialistas de los cinco países, se definierononce atributos para la construcción del concepto de gobernanza:

- Administración.- Alianzas estratégicas. - Construcción de capacidades.- Entorno político, social y económico.- Generación, acceso y uso de la información.- Gestión de conflictos.- Interacción social participativa.- Interculturalidad.- Marco jurídico político e institucional.- Sostenibilidad financiera.- Visión estratégica.

Breve análisis comparativo

En todas las definiciones prima la referencia directa oindirecta a la definición de la Unión Mundial de la Naturalezapropuesta a partir del Congreso Mundial de Parques (Durban,2003). Este uso responde al marco dotado por la propia UICNpara el desarrollo de los informes, cabe señalar que estaorganización es una de las pioneras en el mundo en prestarleatención al tema de la gobernanza ambiental y en desarrollarmarcos analítico-metodológicos para su uso.

En todos los casos resalta la idea de que la buenagobernanza conjuga estructuras, procesos y tradiciones comoelementos condicionantes para la toma de decisionesdemocráticas en la gestión de las áreas protegidas; porestructuras se entienden marcos jurídico-institucionales,instituciones estatales (ministerios, institutos, entre otros) y noestatales (sociedad civil organizada, cabildos indígenas, comitésad hoc, entre otros); los procesos serían las prácticas y

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modalidades que toma la gestión de las áreas protegidas; lastradiciones hacen alusión a componentes culturales tales comoconocimientos, actitudes, valoraciones y prácticas de los actoreslocales involucrados (comunidades indígenas, afrodescendientesy campesinas mestizas), aunque las tradiciones podrían sertambién aquellos comportamientos de otros sectores queresponden a su cosmovisión y aspiraciones sobre las áreasprotegidas, por ejemplo el personal de la autoridad ambiental y sucampo simbólico de valores y prácticas sobre la conservación.

Es recurrente también en todos los casos el énfasis en laparticipación de los ciudadanos en forma de actores sociales enla gestión de las áreas protegidas; esta participación debe serefectiva, legítima, legal, transparente y reconocida por lasautoridades ambientales como crucial para la gestión de las áreasprotegidas. En el caso colombiano resalta como un componentede gobernanza la capacidad de control territorial sobre losparques y reservas nacionales.

En la definición establecida por Ecuador, resalta la visión dela gobernanza como una innovación en el ejercicio del gobiernoque conjuga a instituciones estatales y no estatales, a actorespúblicos y privados, envueltos en procesos horizontales como lasredes sociales, antes que en ejercicios jerárquicos. Este conjuntode ideas en torno de la innovación, se relacionan con laconsideración propuesta por Perú en el sentido de comprender ala gobernanza como un proceso en el que la rendición de cuentasguarda un rol trascendental en el ejercicio del poder.

Destaca en este análisis la profusa cantidad decaracterísticas que estructuran a la gobernanza desde la visióncolectiva de los talleristas participantes en el proyecto regionalllevado a cabo por UICN y CI en mayo de 2006. Parecería que lagobernanza precisa no solo de condiciones sociopolíticas como laparticipación social, el acceso a la información, la interculturalidady de marcos jurídicos adecuados, sino que también necesita deuna eficiente administración pública, de sostenibilidad financiera yde un entorno económico adecuado.


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4.2 Sobre los marcos jurídico-institucionales

Ha sido recurrente encontrar en los Andes referenciasgenerales al respecto del marco jurídico que posibilita laexistencia y gestión de las áreas protegidas. Estas reflexiones noincluyen necesariamente alusiones al tema de la participaciónsocial o la gobernanza aunque en su mayoría hacen referencia adebilidades jurídicas de las áreas protegidas frente a actividadesforestales y agrícolas, al extractivismo industrial, a procesos dedescentralización en camino y a otras problemáticas específicas.

Bolivia

Bolivia define legalmente a la participación social y laconservación de la biodiversidad como políticas de Estado, estose apoya principalmente en los siguientes cuerpos legales: Ley deRatificación del Convenio 169 (1991), Ley de Ratificación delConvenio de Diversidad Biológica (1994), Ley de Medio Ambientey sus reglamentos (1992), Ley de Participación Popular (1994),Reglamento General de Áreas Protegidas (1997) y el DecretoSupremo SERNAP (1998).

La Constitución Política del Estado no hace una diferenciaentre recursos naturales renovables y no renovables, a través desus artículos, leyes y reglamentos garantiza el uso yaprovechamiento de los recursos naturales lo cual incluye tanto ala biodiversidad como a los recursos mineros e hidrocarburíferos.Esta ambigüedad provoca que mucha de la legislación vigente seencuentre en franca contradicción lo cual constriñe la generaciónde políticas y regulaciones claras para la gestión de parques yreservas. La Ley de Medio Ambiente y el Reglamento General deÁreas Protegidas generan escasa competencia frente a políticasextractivistas promovidas legalmente desde la Ley deHidrocarburos. En la práctica las leyes de conservación parecentener una menor jerarquía que aquellas dedicadas a la extracciónindustrial de recursos naturales.

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Uno de los vacíos más notorios de Bolivia al respecto de losmarcos institucionales para la gestión democrática de las áreasprotegidas es la ausencia de una ley de conservación de labiodiversidad y de una ley dedicada expresamente a áreasprotegidas; estos instrumentos, sin embargo de hallarseredactados como borradores de amplio consenso, no han contadocon la voluntad política de los gobiernos nacionales para supromulgación. Otro elemento adverso consiste en que losvigentes Reglamentos de la Ley del Medio Ambiente seredactaron bajo una lógica ambiental genérica y sin considerar lasparticularidades de las gestiones de las áreas protegidas, portanto su efectividad frente a procesos de extracción minera opetrolera suele ser muy limitada. Cabe mencionar que muchasnormas fueron creadas sin la suficiente concertación yparticipación social, lo cual originó el rechazo de amplios sectoressociales.

En el caso de las normas derivadas del derecho positivo,cabe mencionar las limitaciones en cuanto a su aplicación:muchas comunidades campesinas desconocen los rudimentos denormas tradicionales básicas. La marginación de normascomunales derivadas de los derechos consuetudinarios conllevala pérdida de tradiciones ambientalmente amigables y su escasaaplicabilidad contemporánea.

El tema normativo ambiental en Bolivia ha tenido muchaslimitaciones de aplicabilidad debido a la debilidad crónica delEstado para aplicar políticas públicas. En muchos casos faltannormas vinculantes para promover sinergias ycomplementariedad legal entre las actuales leyes vigentes en elpaís.

Colombia

Colombia cuenta con un sistema descentralizado degobierno en las áreas protegidas en el cual los gobiernos locales,regionales y las autoridades indígenas y afrodescendientesjuegan un rol preponderante. Las principales herramientas y


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normas jurídicas que benefician la participación social y losprocesos de descentralización con relación a las áreas protegidasson las siguientes: Lineamientos para una Política para laParticipación Ciudadana en la Gestión Ambiental, PolíticaNacional de Educación Ambiental, Plan de Desarrollo Forestal,Programa para el Manejo Sostenible y Restauración deEcosistemas de la Alta Montaña Colombiana–Páramos, Plan deacción 1996-1998 para la Gestión Ambiental para la FaunaSilvestre en Colombia, Lineamientos de Política para el ManejoIntegral del Agua, Lineamientos para una Política AmbientalUrbana en Colombia, Política Nacional de Investigación Ambientaly Bases para una Política Nacional de Población y MedioAmbiente.

El proceso de participación y la descentralización en áreasprotegidas y territorios de pueblos tradicionales, se enmarca en laLey de creación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y DesarrolloTerritorial (1993). Este proceso toma cuerpo a través del ConsejoNacional Ambiental, el cual cuenta con representación indígena yafrodescendiente y coordina actividades con la ComisiónNacional de Territorios Indígenas, con los Consejos Directivos delas Comunidades Autónomas Regionales y con la MesaPermanente de Concertación con los Pueblos y OrganizacionesIndígenas.

Algunos instrumentos jurídicos que viabilizan laparticipación y la descentralización de las áreas protegidas enfavor de los pueblos indígenas y afrodescendientes son lossiguientes: el Convenio 169 de la Organización Internacional delTrabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales suscrito por Colombiaen 1991 y la Ley de Participación social en la conservaciónParques con la Gente (1993).

En Colombia existe la figura de las Reservas Naturales dela Sociedad Civil (RNSC) la cual posibilita el acceso deasociaciones particulares de ciudadanos, ONG y otras formas deacción colectiva frente a la gestión de áreas protegidas. Estaexperiencia promueve la consumación de los derechos de

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participación, consulta previa, acceso a beneficios y otras formaslegítimas de participación.

Un problema que enfrentan las áreas protegidas deColombia es que, si bien existen los marcos jurídicos adecuadospara un manejo participativo de las áreas protegidas, éstos nosiempre se cumplen o aplican de manera idónea, su optimizaciónes aún un proceso en marcha.

Ecuador

El SNAP o Sistema Nacional de Áreas Protegidas delEcuador es regulado principalmente a través de la Ley Forestal yConservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, aunquedependen de diversas legislaciones multisectoriales que nosiempre guardan relaciones o coherencia entre sí.

Los principales marcos jurídicos que guían, constriñen ydeterminan la gestión de las áreas protegidas ecuatorianas sonlos siguientes: Constitución Política del Estado, Ley de GestiónAmbiental, el Texto Unificado de Legislación Secundaria delMinisterio del Ambiente, Ley para la Preservación de Zonas deReserva y Parques Nacionales, Ley de Turismo, Ley Especial deDescentralización del Estado y Participación Social, Ley para laConservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad, Ley deModernización del Estado, Reglamento Especial de Turismo enÁreas Naturales Protegidas, Reglamento a la Ley deDescentralización del Estado y Participación Social y el Conveniode Descentralización. Cabe mencionar que actualmente seencuentra en segundo debate en el Congreso Nacional lapropuesta de Ley que Protege la Biodiversidad en el Ecuador,esta iniciativa junto al proyecto de Ley para el Desarrollo Forestal,reemplazarían a la Ley Forestal y Conservación de ÁreasNaturales y Vida Silvestre.

Un problema que enfrenta la gestión y gobernanza de lasáreas protegidas ecuatorianas es la existencia de diversasautoridades en los ámbitos nacionales y locales, lo cual dificulta y


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en ocasiones hace contradictorio el cumplimiento de lasnormativas ambientales. También existen en las diferentesnormativas divergencias conceptuales y prácticas en torno deconceptos tales como áreas protegidas, territorios indígenas,tierras estatales, recursos naturales, gestión ambiental, entreotros.

El proceso de descentralización en Ecuador tiene más deuna década desde que se inició con la promulgación de la Ley deModernización del Estado, Privatizaciones y Prestación deServicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada de 1993. Enparalelo a la promulgación de esta ley, se creó la ComisiónAsesora Ambiental de la Presidencia de la República, quepromovió la formación de unidades ambientales descentralizadasregional y provincialmente aunque alcanzando escasosresultados. Posteriormente, a través de la Ley Especial deDescentralización del Estado y Participación Social de 1997, seconstituyó el primer marco específico sobre participación ydescentralización; este proceso se aceleró al decretarse ladescentralización como política de Estado en la nuevaConstitución que entró en vigencia en 1998.

En 1999 se promulgó la Ley de Gestión Ambiental, la cualprocuró la creación de un Sistema Nacional Descentralizado deGestión Ambiental a fin de integrar todas las competenciasambientales distribuidas en diferentes organismos. En este largoy errático proceso, emergen los Gobiernos Municipales yProvinciales como entidades interesadas en la descentralizaciónde las áreas protegidas, aunque sin evidenciarse casos de unaefectiva transferencia de competencias y de gestión de parques oreservas.

Se han emprendido planes hacia la desconcentración de lagestión de las áreas protegidas a través de la formación deDistritos Regionales que aglutinan las diferentes reservas yparques del país, esto ha facilitado procesos administrativosaunque sin resolver integralmente los problemas relativos a laadministración de las áreas protegidas ecuatorianas.

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Perú

En Perú, el proceso de descentralización ha tenido uncarácter discontinuo y errático; no solo con relación a las áreasprotegidas, sino a todos los ámbitos de la administración pública.En lo relativo a las áreas protegidas, el proceso dedescentralización guarda estrecha relación con los gobiernoslocales, actores políticos que reclaman una mayor autonomíapara manejar, administrar y crear reservas naturales.

Entre los principales instrumentos jurídicos que respaldanlos procesos de descentralización se encuentran la Ley de Basesde la Descentralización y la Ley Orgánica de GobiernosRegionales; estos guardan paralelismo temporal con lapromulgación de las normas que brindan el marco legal vigentepara la gestión de las áreas protegidas: Ley de Áreas NaturalesProtegidas, Reglamento de la Ley de Áreas naturales Protegidas,Plan Director o Estrategia Nacional para las Áreas NaturalesProtegidas.

En general se reconoce que el escenario peruano actual esmás alentador que el anterior en lo referente a ladescentralización; un proceso en este camino abriría las puertasa nuevas e innovadoras formas de participación que posibilitaríanel protagonismo de gobiernos y comunidades locales en elesfuerzo de la conservación. Se espera que el INRENA, en tantoadministrador de las áreas protegidas en el ámbito nacional,adquiera un rol protagónico en la coordinación de los procesosdescentralizados.

Venezuela

Por lo menos unos 25 artículos de la Constitución de laRepública Bolivariana de Venezuela están relacionados condiversos elementos de la gobernanza de las áreas protegidas; asímismo existen cuerpos legales que promueven y regulan el tema:Ley de Descentralización, Ley de Transparencia, Ley deParticipación ciudadana, Ley de Derechos de los Pueblos


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Indígenas, Ley de Derechos Ambientales. Cabe señalar que latotalidad de las leyes relacionadas con aspectos de gobernanzahan sido promulgadas en lo posterior al año 2000 de la mano delas profundas transformaciones constitucionales llevadas a caboen el país.

Se conoce de nuevos cuerpos legales que tendránrepercusión en la gobernanza de las áreas protegidas en el futuro,estos son los siguientes: Ley Orgánica para la Planificación yGestión de la Ordenación del Territorio, la cual modificará el temade las consultas públicas; Ley Orgánica para la Conservación delAmbiente, la cual sustituirá a la Ley de 1976; Ley de ReformaParcial del decreto con Fuerza y Rango de Ley de ZonasEspeciales de Desarrollo Sustentable; y la nueva Ley deParticipación Ciudadana.

Se puede afirmar que Venezuela cuenta actualmente conun extenso marco legal ambiental y sobre participación lo, que laconvierte en un país pionero, aunque con importantes metas porconcretar in situ.

Conclusión general sobre los marcos jurídico-institucionales

Es alentador constatar la existencia en todos los paísesandino-tropicales de marcos legales sobre áreas protegidas quede alguna manera han incorporado o desarrollado, aunque condiferencias, temas como el de la descentralización y laparticipación social. Sin embargo de la existencia a momentosabrumadora de marcos legales, estos a menudo guardancontradicciones internas entre sí, especialmente en la normativarelativa a participación, descentralización, cumplimiento decompetencias y gestión administrativa. Se puede afirmar que laexistencia de marcos jurídicos e institucionales no asegura lagestión efectiva de las áreas protegidas, ya éstos precisan de unaharmonización de escala nacional.

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Un agudo problema que enfrenta la normatividad de lasáreas protegidas es la escasa competencia frente a leyes yreglamentos extractivistas que a menudo posibilitan laintervención minera, petrolera, gasífera y forestal en áreasprotegidas, en parques y reservas. Esta realidad es constante entodos los países de la región, implica profundas contradiccionesentre las nociones de patrimonio natural, desarrollo económico yconservación, convirtiendo a la buena gobernanza de las áreasprotegidas en una meta lejana.

Enlazada al conflicto de conservación y desarrollo, lagestión en las áreas protegidas a menudo enfrenta el problema deuna marcada debilidad de la autoridad ambiental frente a otras.En este mismo tenor, una gran cantidad de autoridades sin rolesclaros ni espacios claros de acción en la gestión ambientaldificulta la toma de decisiones, es clara la existencia decontradicciones nacionales en el cumplimiento de normas. Espreciso generar nuevos marcos de unificación de legislaciones enun solo cuerpo coherente que esclarezca roles, alcances y límitesy tienda al uso similar de conceptos y definiciones en materiaambiental y de participación.

La descentralización en la gestión ambiental de las áreasprotegidas es un proceso necesario, aunque con diversosproblemas; se puede afirmar que la descentralización es unproceso en marcha, aunque con una trayectoria regional erráticaque no tiene continuidad ni mayores fuentes de financiamiento.En este camino ha sido positivo el surgimiento de nuevos actorespolíticos para las áreas protegidas, como los gobiernos locales ylas organizaciones comunales locales, sin embargo, latransferencia de competencias ambientales, la generación demarcos adecuados de cogobierno y la implementación demecanismos prácticos e institucionales que faciliten lagobernanza, aún son metas por ser alcanzadas.

Un caso en el que existen avances efectivos hacia laparticipación y la gobernanza en áreas protegidas es elcolombiano; es notorio como este proceso se apoya en el


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definitivo reconocimiento de los derechos territoriales de lospueblos indígenas, afrodescendientes y de comunidadescampesinas, esto facilita los acuerdos y la horizontalidadimprescindible para alcanzar el buen gobierno. En el casoboliviano, este reconocimiento se ve complementado porprocesos de descentralización y participación popular que abonanel camino de la gobernanza ambiental. Las lecciones aprendidasen estos países merecen réplica en el resto de los Andes: ladescentralización, el co-gobierno, el comanejo y elreconocimiento pleno de derechos multiculturales no soloconstituyen un ejercicio de equidad, sino que facilitan la gestióndemocrática de los recursos naturales. Posiblemente, el casovenezolano aparezca en el horizonte como otro ejemplo de lacreación de facilidades hacia la gobernanza de las áreasprotegidas; en este país, las últimas transformaciones políticaspreponderan hoy por hoy la titulación de territorios indígenas y laparticipación ciudadana.

4.3 Sobre los niveles de autoridad e instancias de tomade decisiones

La organización de la administración pública alrededor delas áreas protegidas es un aspecto de la gestión que se consideracrucial al momento de evaluar la gobernanza de los sistemas unavez que ilustran las ventajas, restricciones y necesidades defortalecimiento y acción.

Bolivia

La entidad encargada de la administración de las áreasprotegidas en Bolivia es el Servicio Nacional de Áreas ProtegidasSERNAP. Esta entidad cuenta con políticas definidas en el año2002 las cuales responden a las siguientes necesidades:descentralización administrativa, inclusión de municipios,desarrollo de la participación popular e implementación de laEstrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza que incluyetemas de conservación de la biodiversidad.

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La gestión del SNAP estuvo inicialmente a cargo de laDirección Nacional de Conservación de Biodiversidad (DNCB)parte del entonces Ministerio de Desarrollo Sostenible y MedioAmbiente o MDSMA. La DNCB atendía demás aspectos de vidasilvestre y recursos genéticos. A partir del año 1998 la gestión delSNAP se descentralizó con la creación del Servicio Nacional deÁreas Protegidas (SERNAP) y la DNCB es sustituida por laDirección General de Biodiversidad (DGB) para dar atención a lagestión de Vida silvestre y Recursos Genéticos.

El Servicio Nacional de Áreas Protegidas, SERNAP, es unaestructura operativa desconcentrada del Ministerio de DesarrolloSostenible, cuenta con estructura propia, competenciasnacionales y depende funcionalmente del Viceministro de MedioAmbiente y Recursos Naturales. Tiene como misión institucionalla de coordinar el funcionamiento del Sistema Nacional de ÁreasProtegidas, garantizando la gestión integral de las áreasprotegidas de interés nacional.

El SERNAP tiene las siguientes atribuciones: a) garantizarla conservación de la biodiversidad en las áreas protegidas yvalores de interés científico, estético, histórico, económico ysocial; b) normar y regular las actividades al interior de las áreasprotegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas yfiscalizarlas de acuerdo a sus categorías, zonificación yreglamentación sobre la base de planes de manejo; c)promocionar la protección y conservación de los recursosnaturales, la investigación científica, recreativa, educativa y deturismo ecológico, en el ámbito de las áreas protegidas; d)establecer procesos participativos para garantizar una gestiónpara posibilitar los objetivos de conservación y uso sostenible dela biodiversidad en las áreas protegidas.

Ecuador

Las áreas protegidas en Ecuador son administradas por elMinisterio del Ambiente a través de una oficina específica: laDirección de Áreas Protegidas y Vida Silvestre que depende de la


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Subsecretaría de Capital Natural; existen otras tressubsecretarías al interior del MAE que son las de DesarrolloOrganizacional, la de Calidad Ambiental y la de Gestión AmbientalCostera. Las subsecretarías de Capital Natural y CalidadAmbiental juegan un rol de importancia al tener a su cargo partedel control ambiental sobre las actividades extractivistas(petroleras y mineras principalmente) que se realizan al interior delas áreas protegidas ecuatorianas.

Entre los numerosos problemas inherentes a la intervenciónhidrocarburífera, se encuentra la escasa competencia con quecuenta la autoridad ambiental frente a las de desarrolloenergético. En el Ministerio de Energía, Minas y Petróleo seejecutan controles desde la Subsecretaría de ProtecciónAmbiental y la Dirección Nacional de Protección Ambiental, sinembargo el rol que cumplen estas instancias es a menudodistante y escasamente coincidente con el de la Dirección deÁreas Protegidas y las subsecretarías de Capital Natural yCalidad Ambiental del Ministerio del Ambiente. Ecuador al igualque otros países de la región Andina, enfrenta la preeminencia dela legislación, los discursos y las prácticas extractivistas frente ala normativa ambiental y de desarrollo sustentable.

Otros organismos estatales que guardan algún nivel decompetencia con las áreas protegidas y la gestión ambiental sonlos Ministerios de Agricultura y Ganadería, de Desarrollo Urbanoy Vivienda, de Turismo, de Comercio Exterior, Pesca yCompetitividad, de Defensa Nacional, Economía y Finanzas yEducación y Cultura; también municipios, consejos provinciales amás de institutos y comisiones sectoriales.

Colombia

La organización política y gobernabilidad de las áreasprotegidas en Colombia se encuentran atravesada por principiosde jerarquía institucional apoyada en normas constitucionales ylegales del país. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y DesarrolloTerritorial (MAVDT) es la autoridad ambiental máxima, actúa a

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través de la Unidad Administrativa Especial de Sistema deParques Nacionales Naturales (UAESPNN), en coordinación conlas Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), losDepartamentos, los Distritos y los Municipios del país.

Un actor gubernamental de preponderancia para la gestióny la gobernanza de las áreas protegidas de Colombia, es elInstituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander vonHumboldt, el cual funciona autónoma y descentralizadamente ytiene como objetivo asesorar técnicamente a diversas entidadescomo ministerios, municipios y CAR, respecto a la gestiónambiental.

El funcionamiento del Sistema Nacional de ÁreasProtegidas colombiano se encuentra definido en la Ley, aunqueen la práctica es un proceso en construcción. En la estructura defuncionamiento existen espacios de decisión, gestión y consulta,que son los siguientes: un Grupo Nacional de Facilitación,conformado por actores públicos y de la sociedad civil, unaSubdirección Técnica de la Unidad Administrativa Especial deSistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN), que sirvecomo enlace entre el grupo Nacional y los Grupos Regionales defacilitación, también existen Mesas de Trabajo Regionales quebrindan posibilidades de cabida para iniciativas locales. Estasinstancias forman parte del Sistema Nacional Ambiental (SINA),en el cual las entidades nacionales, regionales y localescoordinan actividades y regulan sus funciones, este órgano estábajo la coordinación del MAVDT.

En el funcionamiento del SINAP la dimensión participativaes crucial debido a la sindéresis entre la Constitución Política quereconoce derechos a todos los ciudadanos en un ambiente demulticulturalismo, y la norma de gestión de áreas protegidas querespeta formas de organización, territorialidad y gestión depueblos indígenas, afrodescendientes y otros grupos deciudadanos.


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Perú

El Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas(SINANPE), se administra conforme la Estrategia Nacional deÁreas Naturales Protegidas, Plan Director aprobado en 1999.Existen cuatro diferentes niveles de áreas protegidas con susrespectivas administraciones: las áreas de conservación nacional,las áreas de conservación regional, las áreas de conservaciónmunicipal y las áreas de conservación privada.

Cabe mencionar el rol preponderante del Consejo Nacionaldel Ambiente (CONAM) sobre la normativa ambiental relacionadacon la biodiversidad. El CONAM es una entidad autónoma queapoya la generación de medidas y la gestión del patrimonionacional de áreas protegidas.

La organización administrativa y política de las áreasprotegidas en Perú está centralizada en la Intendencia de ÁreasNaturales Protegidas, organismo que a su vez parte del InstitutoNacional de los Recursos Naturales (INRENA), dependiente delMinisterio de Agricultura. Esta condición subordinada de laIntendencia, es vista como un obstáculo para la autonomía eindependencia en la gestión de las áreas protegidas; sudependencia al parecer se relaciona con el desarrollo prioritariode políticas públicas extractivistas y de ejecución de obras civilesantes que con las de conservación y desarrollo sustentable.

Venezuela

La política ambiental venezolana se encuentra regida por elMinisterio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARN). Deforma dependiente del MARN existe el Instituto Nacional deParques (INPARQUES) como entidad responsable de las áreasprotegidas. El INPARQUES cuenta con una Dirección GeneralSectorial dedicada a las áreas protegidas; la Dirección General deParques se subdivide en Direcciones Regionales Administrativasque ejecutan la gestión en coordinación con el personal local delas áreas protegidas.

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INPARQUES funciona con relativa independenciaadministrativa y presupuestaria dada la relevancia de susfunciones y la extensión de los territorios bajo su jurisdicción; esteorganismo está orientado hacia la descentralización aunque esteproceso ha sido discontinuo, lo cual mantiene a la entidad en unasituación centralizada.

Sin embargo de su importancia, INPARQUES enfrentaproblemas centrados en el aprovechamiento industrial de losrecursos naturales al interior de parques y reservas. Al igual queen otros países de la región como Perú por ejemplo, la autoridadambiental parece tener menos peso que la energética al momentode la toma de decisiones que afectan la integridad de las áreasnaturales protegidas. Se puede afirmar que la debilidadinstitucional es uno de los principales problemas de INPARQUESafectando la gobernanza de las áreas protegidas venezolanas.

Conclusión general sobre los niveles de autoridad einstancias de toma de decisiones

Son diversas las modalidades de administración de lagestión y los niveles de autoridad en las áreas protegidas de losAndes tropicales. La figura de autoridad puede variar conforme sepresenta como ministerio, institutos y secretarías;correlativamente varía también su grado de autonomía, tamaño ylos alcances de su trabajo. En este orden emergen algunosproblemas de subordinación de las entidades dedicadas a áreasprotegidas, estos se agudizan en algunos casos como el de Perú,país en el que el INRENA no cuenta con una suficiente autoridadpara la gestión efectiva de parques y reservas.

Al analizar el problema de los niveles de autoridad y la tomade decisiones vuelve a ser central el conflicto entre áreasprotegidas y extractivismo industrial mencionado en seccionesanteriores; para los administradores de áreas protegidas escomplejo competir con decisiones estatales que apoyan laexplotación petrolera, minera y de otro tipo al interior de parquesy reservas. A menudo los Ministerios del Ambiente y los institutos


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encargados de las áreas protegidas son subestimados por lasautoridades energéticas y carecen de competencia en los ámbitosde estas. Tal debilidad institucional complica el flujo de decisionesy disminuye los niveles de autoridad en la gestión ambiental.

El caso colombiano aparece como innovador en el temaniveles de decisión y autoridad, conjuga niveles jerarquizados deadministración pública en los cuales la autoridad ambiental eslegítimamente reconocida, con funciones de autoridadestradicionales indígenas presentes en numerosas áreas protegidasdel país. Sin embargo de estos avances que facilitan lagobernanza de las áreas protegidas colombianas, estas enfrentanfactores externos que las limitan y restringen su efectividad talescomo la militarización y la violencia.

4.4 Sobre los mecanismos de participación

Los diferentes sistemas nacionales de áreas protegidasprevén varias formas de comanejo, co-administración y enmodalidades de consulta. La participación social a través de losdocumentos nacionales revisados, es entendida como losprocesos que posibilitan la incursión de actores sociales de fueradel Estado en la planificación, administración y manejo de lasáreas protegidas.

Bolivia

Existen diversas modalidades de participación social en lagestión de las áreas protegidas bolivianas, como las siguientes:Comités de Gestión, Convenios de Co-administración, Planes deManejo y de Planes Operativos Anuales con participación decomunidades locales; también se promueve la participación através de la incorporación de personal local en la gestión deparques y reservas.

Los Comités de Gestión aparecen como las figuras másprominentes de la participación social en las áreas protegidasdebido a que su reglamentación exige que al menos el 50% de

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sus miembros provengan de la sociedad civil organizada.Actualmente existen 15 comités activos que promueven el ingresode actores locales en la gestión de las áreas protegidas;comúnmente estos actores son organizaciones de base,comunidades locales, comités cívicos, municipios, prefecturas yotros. Los Comités de Gestión han incorporado procesosconsultivos y de resolución de conflictos; en algunos casos se hanconvertido en espacios de diálogo, interfase y discusión no solosobre temas ambientales sino sobre la problemáticasocioeconómica que soportan las comunidades ligadas a lasáreas protegidas.

En lo que respecta a los Convenios de AdministraciónCompartida, la experiencia ha sido dispar conforme la evoluciónde los casos; depende en gran medida del tipo de organizaciónque los ejecuta para consolidar su permanencia a través deltiempo. Si bien universidades, ONG y centros de investigaciónmantienen activos este tipo de convenios, es más notorio el éxitoen aquellos casos en que se vinculan directamente aorganizaciones de base (indígenas, campesinas) comocoadministradoras dado que promueven la participación directade los actores sociales locales.

Otro espacio que ha brindado un apoyo importante en laparticipación son los procesos de Planificación en ÁreasProtegidas que incluyen la participación social de actores locales.Estas experiencias se realizan desde la autoridad ambiental, ycuentan a menudo con el apoyo de la cooperación internacionalpara su funcionamiento.

En lo concerniente a la incorporación de pobladores localesen la administración de las áreas protegidas, el caso bolivianodemuestra continuidad y resultados medianamente exitosos alhaber incluido un alto porcentaje de guardaparques locales en losengranajes de la gestión ambiental.

Sin embargo de los avances en el tema participación socialen las áreas protegidas de Bolivia, este tema es aún un proceso


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que precisa de mayor difusión y aplicaciones in situ. En lascomunidades locales, particularmente en comunidades colonascampesinas, es común la existencia de una visión negativa alrespecto de las áreas protegidas lo cual limita su participación ylas posibilidades de acción colectiva en favor de una gestiónambiental compartida.

Colombia

La cogestión en las áreas protegidas de Colombia pareceuna realidad. Existen convenios de co-gestión, comanejo ycorresponsabilidad entre la UAESPNN (Unidad AdministrativaEspecial del Sistema de Parques Nacionales Naturales) ydiversas organizaciones de la sociedad civil. El reconocimiento dediversas formas de gobernanza de áreas protegidas se enlazacon procesos nacionales tales como el reconocimiento deterritorios y autoridades indígenas, la nominación de uso especialpara los recursos naturales de comunidades afrodescendientes,la implementación de procesos de descentralización enMunicipios y Corporaciones Autónomas Regionales y la creaciónde formas de diálogo e interacción en los que se incluyen laparticipación de una amplia gama de actores sociales.

Las áreas protegidas de Colombia cubren una amplia gamade posibilidades de participación que pasan por el cogobierno, enáreas de traslape entre resguardos indígenas y áreas protegidas,la cogestión, en áreas delegadas por la autoridad pública aentidades no gubernamentales, y el manejo privado en lasdenominadas reservas naturales de la sociedad civil.

Existe una base legal amplia y múltiples experiencias departicipación social que permiten hoy fortalecer el buen gobiernocomo uno de los pilares para la construcción del Sistema deÁreas Naturales Protegidas de Colombia. Este proceso deberáser ratificado y desarrollado por una nueva Ley de ÁreasProtegidas, instrumento que actualmente se encuentra enproceso de construcción.

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Ecuador

Constitucionalmente el Ecuador reconoce la necesidad decontar con la opinión de la ciudadanía para toda acción estatalque involucre afectaciones al ambiente. En esta materia, la Ley deGestión Ambiental guarda relación con la Ley de Acceso a laInformación la cual posibilita el flujo de información oficial desdeel Estado hacia los ciudadanos.

En la gestión de las áreas protegidas existen formas departicipación ciudadana formales y no formales. En la primera listase encuentran los procesos de consulta, diálogo o de informaciónque se emprende desde algunos funcionarios de áreas protegidascon pobladores locales, aunque este proceso no es estable niuniforme. En la segunda, se encuentran inmersas diversas ONGnacionales e internacionales que colaboran con promover,incentivar y generar espacios para la participación decomunidades locales en aspectos relativos a la gestión de lasáreas protegidas (apoyo a planes participativos en áreasprotegidas, formación de veedurías ciudadanas, comités degestión, otros).

En Ecuador existe la figura de los Comités de Gestión delas áreas protegidas y Grupos Asesores Técnicos (GAT), se tratade iniciativas participativas en que se vinculan diversos actoressociales inmiscuidos en una determinada área protegida; estosespacios aportan con la creación de mesas de concertación, conla resolución de conflictos y sirven para a coordinar accionescoyunturales del área protegida. Cabe mencionar que en lapráctica existen pocos casos exitosos y continuos en el tiempo deComités y Grupos en funcionamiento, incluso el uso de esteespacio en determinados contextos ha motivado la emergencia denuevos conflictos.

Perú

Existen al menos dos modalidades de participación de lasociedad civil en la gestión y manejo de las áreas protegidas del


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Perú: por un lado las que vinculan a organizaciones de lasociedad civil a las reservas naturales, y por otro las dedicadasexplícitamente a los pueblos indígenas.

En la primera modalidad resaltan diversas organizacionesno gubernamentales y corporaciones privadas las cuales cuentancon convenios de diverso orden que facilitan contratos deadministración de áreas, concesiones para la prestación deservicios, contratos para el aprovechamiento de recursosnaturales, convenios para la investigación y autorizaciones para laejecución de otras actividades.

Al ser Perú un país pluriétnico y pluricultural según suConstitución y conforme el cumplimiento de conveniosinternacionales como el 169 de OIT y de leyes y reglamentosnacionales, toda acción de conservación que se realice enterritorios étnicos debe respetar los derechos indígenasfundamentales y promover la consulta previa, libre e informadasobre acciones que les pudiera afectar. Es aquí en donde emergela segunda modalidad de participación en áreas protegidas y enterritorios de uso especial; existen las Reservas Comunales (RC),figuras territoriales que responden al reconocimiento estatal deformas culturales particulares, manejo y gestión sustentable deterritorios indígenas y/o tradicionales; la gestión de RC enocasiones cuenta con la participación de la población localbeneficiada aunque esto no es una regularidad en particularcuando se trata de pueblos indígenas aislados.

Se puede decir que la participación de la sociedad civil enla gestión de las áreas protegidas peruanas se ejecuta en tresniveles distintos: en la planificación de planes maestros o planesdirectores; en la estructuración de espacios participativos dediálogo y concertación (Consejos de Coordinación, Comités deGestión); y en la ejecución contractual de los mecanismos departicipación que derivan el manejo ambiental a corporacionesciudadanas. El caso particular de los Comités de Gestiónperuanos es importante aunque desigual en sus resultados:existen por lo menos 22 Comités formalmente reconocidos los

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cuales aglutinan a diversos actores sociales tanto regionalescomo locales. Los Comités son promovidos desde la autoridadambiental que funciona como ente coordinador de las accionesalrededor del área protegida.

Venezuela

Son variadas las formas de participación promovidas tantopor el Estado cuanto por la sociedad civil con relación a las áreasprotegidas. A continuación una breve descripción de éstas.

Es regular la realización de consultas públicas para eldiseño y seguimiento de los Planes de Ordenamiento yReglamento de Uso de la Tierra en Venezuela, estos procesoshan promovido los debates sobre aspectos prioritarios vinculadosa la gestión de las áreas protegidas. La construcción de alianzasentre autoridad ambiental y sectores sociales para la creación yfortalecimiento de las áreas protegidas ha sido promovida pordiversas organizaciones no gubernamentales

Otro mecanismo existente inspirado en la participaciónsocial, son las campañas de presión en favor de las áreasprotegidas organizada desde organizaciones civiles; existentambién brigadas voluntarias que aglutinan a hombres y mujeresque realizan labores a favor de la fauna y la flora de las áreasprotegidas. También se promueve la participación social a travésdel apoyo a estudiantes universitarios quienes ejecutan pasantíasy prácticas técnicas en parques y reservas.

En Venezuela se desarrollan iniciativas de política públicacon participación ciudadana dedicadas a ámbitos específicos querequieren atención gubernamental urgente, estas son lasdenominadas Misiones. Existen dos misiones promovidas por elMARN que guardan relación con temas ambientales y de áreasprotegidas, la Misión Guaicaipuro y la Misión Árbol.

La Misión Guaicaipuro pretende fortalecer la capacidad degestión comunitaria y generar espacios de discusión para


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desarrollar la participación social en la toma de decisiones,planificación y subsistencia de las comunidades indígenas. LaMisión Árbol busca incrementar la conciencia conservacionista yes parte del Plan Nacional de Reforestación Productiva. Estamisión se apoya en la formación de Comités Conservacionistasenlazados a los existentes Comités Comunales para contener eldeterioro y la pérdida de bosques como producto de ladeforestación.

La polarización política de la sociedad venezolana ocurridaen los últimos años ha generado una pérdida de confianza mutuaentre los actores públicos y privados, factor que impone límites alos procesos de gobernanza, diálogo y consenso. En estecontexto, es imprescindible promover la participación social comouna estrategia para reactivar la comunicación entre el Estado, losactores de la sociedad civil y los sectores privados empresariales,a fin de fortalecer la democracia ambiental.

Conclusión general sobre los mecanismos departicipación

Los Comités de Gestión de áreas protegidas aparecencomo las figuras más prominentes de la participación social enpaíses como Bolivia y Perú. A través de este mecanismo no solose apoya el fortalecimiento de tejidos sociales alrededor de lasáreas protegidas sino que se colabora con modificar la tradicionalpercepción negativa sobre parques y reservas en los pobladoreslocales. Estos espacios facilitan los consensos y ayudan a ladiscusión acerca del futuro de los recursos naturales y sobretemas sociales como pobreza, educación y desarrollo, lo cualaporta de forma positiva a la acción colectiva en favor de lademocracia ambiental. En este mismo orden, los Convenios deAdministración Compartida son otra fórmula importante departicipación social que tiene mayores posibilidades de éxitoespecialmente cuando se aplican tomando en cuenta aorganizaciones locales de base.

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Sin embargo de los casos de avance en el tema de laparticipación, se puede afirmar que, en general, es precisodesarrollar y difundir no solo conceptos y metodologías departicipación social, sino verdaderas prácticas de colaboración ycooperación entre las instituciones y las sociedades civiles de lasáreas protegidas. Esta es una meta a cumplir en todos los paísesde la región andina.

Llama especialmente la atención la escasa informaciónsobre control social en los informes nacionales consultados.Parecería que las formas de contraloría social que expresan lavoluntad de cambios políticos hacia la participación ciudadana yla transparencia, son escasas en los espacios de gestión de lasáreas protegidas. En este mismo sentido, es notable la ausenciade datos sobre la participación del sector privado, empresarios ycámaras productivas, en la gestión de parques y reservas.

Se puede afirmar que las prácticas de participación social amomentos responden más a la voluntad de determinados actoressociales (ante coyunturas específicas) que a una visión estatalinclusiva en la toma de decisiones de manejo.

4.5 Sobre los mecanismos de rendición de cuentas ytransparencia

Los procesos de rendición de cuentas y los ejercicios detransparencia en la gestión de áreas protegidas son escasos, enmuchos casos operan como mecanismos de distribución de lainformación desde las autoridades hacia los ciudadanos. Acontinuación se presentan los breves avances en las prácticas decontrol social identificadas en los cinco países.

Bolivia

Se conoce de aisladas experiencias promovidas porComités de Gestión de áreas protegidas, aunque más cercanas ala difusión de información antes que a vigorosos ejercicios derendición de cuentas, presupuestos participativos u otras formasde contraloría social.


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Colombia

Existen diversas formas de intervención de la sociedad civilen los procesos públicos relativos a las áreas protegidas deColombia. Comúnmente estos mecanismos se activan frente a laresolución de conflictos y a eventuales demandas de intervencióndel Estado.

Algunas formas de control social e intervención ciudadanarecogidos por la Constitución colombiana y por diferentes leyes yreglamentos son los siguientes: la solicitud de audienciaspúblicas, el acceso a informaciones oficiales, la conformación deveedurías ciudadanas, la participación en la revocatoria delmandato, la participación en los cabildos abiertos; la interposiciónde acciones de nulidad, de acciones populares, de acciones detutela, de acciones de cumplimiento y las denuncias penales.

Un problema común para analizar el estado del controlsocial en Colombia es el desconocimiento del estado actual de losprocesos de rendición de cuentas y transparencia en torno deparques y reservas; se precisa de información sistemática einvestigación aplicada que permita precisar y profundizarreflexiones en torno a este proceso.

Ecuador

Las áreas protegidas en Ecuador se rigen conforme Planesde Manejo y Planes Operativos Anuales, aunque hay varios casosen los que estas herramientas no existen o se encuentrancaducas. Son contados los casos en que tanto los PlanesOperativos como sus resultados son socializados con actores dela sociedad civil.

Existen también iniciativas aisladas en algunas áreasprotegidas en que se han implementado planes de comunicaciónhacia las sociedades locales, aunque esto no es permanente; enalgunas áreas protegidas se difunde información a través demedios de prensa locales y se realizan esfuerzos por mantener

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canales de comunicación con las poblaciones sin que estoconstituya una norma establecida. Es necesario crear procesosde participación ciudadana y control social con relación a lasáreas protegidas ecuatorianas.

Perú

Si bien el Consejo Nacional del Ambiente y el Consejo deCoordinación son instancias encargadas de direccionar formas detransparencia, esto es aún un proceso incipiente. Los principalesproblemas que enfrenta la rendición de cuentas y los procesoshacia la transparencia en Perú son la falta de acceso a lainformación pública, la escasa comunicación entre laspoblaciones locales y la falta de acciones colectivas deorganizaciones de la sociedad civil para exigir estos derechos yproponer planes.

La rendición de cuentas es una meta por cumplir en lasáreas protegidas peruanas; es preciso desarrollar planes yprogramas que incentiven la participación ciudadana a través demecanismos de control social.

Venezuela

La disposición de información en el ámbito público es laforma más común de rendición de cuentas y búsqueda detransparencia en la gestión de las áreas protegidas de Venezuela.Desde el Estado se han implementado iniciativas para ladistribución de información de forma masiva a través de laimplementación de diversos sitios Web; esta iniciativa hapromovido la participación ciudadana y el uso civil de lainformación pública para reflexionar sobre las áreas protegidas,los derechos civiles y ciertos aspectos socioeconómicos.

El principal mecanismo de rendición de cuentas paraorganismos gubernamentales ambientales se ejecuta a través dela difusión de la Memoria y Cuenta Anual del MARN la cual sepone a disposición del público a través de un sitio Web.


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Aunque existen mecanismos para la rendición de cuentas,sería apropiado extenderlas hacia procesos continuos y regularesque colaboren con la gobernanza de las áreas protegidas deVenezuela.

Conclusión general sobre rendición de cuentas ytransparencia

Una constante en la evaluación de la gobernanza en lospaíses andino-tropicales es la ausencia de información alrespecto del control social y rendición de cuentas, parecería queestos temas cruciales aún no forman parte de las agendas detrabajo en áreas protegidas. A menudo se utiliza la difusión deinformación y la rendición de cuentas como sinónimos, sinembargo no son conceptos ni prácticas equiparables. Ladistribución y el acceso a la información constituyen una condiciónpara que se florezcan procesos de rendición de cuentas; si bienson importantes los esfuerzos de comunicación desde lasautoridades ambientales, la rendición de cuentas implicaempoderamiento de actores sociales, diálogo y momentos deinterfase Estado-sociedad civil.

Es posible que existan formas tradicionales de controlsocial o que la rendición de cuentas se esté aplicando de formaaislada; para conocer estas realidades es necesario analizar condetenimiento cómo se produce la rendición de cuentas, en quécontextos, bajo qué motivaciones. Por lo pronto falta informaciónsobre este tema, y es preciso emprender investigaciones alrespecto.

Cabe reconocer como recurrente la ausencia de procesosde rendición de cuentas, presupuestos participativos, formaciónde veedurías y otras formas de contraloría social. En este sentidosería importante buscar la extensión hacia las áreas protegidas desistemas de control social actualmente en marcha conimportantes resultados en gobiernos locales de paíseslatinoamericanos como Brasil, México y Chile.

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4.6 Sobre la tenencia de la tierra y los regímenes depropiedad

Uno de los temas más complejos que enfrenta lagobernanza en áreas protegidas es el conflicto por la titulación detierras a su interior y aquellos que se derivan del uso, acceso ycontrol de los recursos naturales. Esta problemática se origina enel solapamiento entre territorios de pueblos indígenas ancestralesy áreas protegidas pero también en el desplazamiento depoblaciones campesinas mestizas a zonas de parques y reservasnaturales. En el caso de los campesinos mestizos en áreasprotegidas se observan por lo menos dos tipologías deasentamiento, las de amplia profundidad temporal caracterizadaspor algunas prácticas ambientales de sustentabilidad, y las dereciente origen con efectos a menudo intensos para losecosistemas de las áreas protegidas.

Otro problema que aparece como una constante es elconflicto generado por la intervención industrial extractivista enterritorios de áreas protegidas. Cabe señalar que el tema de laextracción industrial de recursos naturales no renovables enáreas protegidas guarda una especial complejidad al obedecer apolíticas nacionales de desarrollo. Estrictamente, el tema delextractivismo industrial no se vincularía con la tenencia de la tierraya que, en la mayor parte de los casos, las labores gasíferas,petroleras y mineras se ejecutan a través de concesionesestatales temporales que no vinculan la privatización de tierras,aunque afectan la superficie del suelo, la cobertura vegetal y laestabilidad de los recursos hídricos.

Las labores hidrocarburíferas demandan una magnitudimportante de apertura de claros de bosque, movimiento detierras, construcción de vías, instalación de ductos yestablecimiento de campamentos de obreros. Todos esto factoresprovocan impactos ambientales y sociales de relevancia para lasáreas protegidas.


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En los procesos ejecutados en los cinco países andino-tropicales sobre gobernanza en áreas protegidas, se identifica alproblema petrolero y minero como problemas originados enconflictos por la tenencia de la tierra y la administración territorial.Esta percepción responde a la visión regional común, que leatribuye escasa autonomía territorial a las áreas protegidas frentea políticas de desarrollo basadas en la extracción de recursosnaturales no renovables; esta visión se fortalece con la opinióngeneralizada de que el gas industrial, el petróleo y la minería nogeneran beneficios directos para las áreas protegidas y complicanla conservación.

Bolivia

Aproximadamente un millón y medio de personas seencuentran involucradas directa o indirectamente con losterritorios de áreas protegidas en Bolivia, aproximadamente el18% de la población nacional habita dentro o en los alrededoresde parques y reservas. La población que las habita esfundamentalmente indígena (un 70%), perteneciente a diversasetnias: guaraní, moxeña, chimane, mosetene, tacana, yucararéen las tierras bajas; quechua y aymara en las tierras altas.

Existen 14 Tierras Comunitarias de Origen (TCO) que estánrelacionadas con las áreas protegidas: Isiboro Sécure (TIPNIS),Pilón Lajas, Chimane, Tacana, Lecos, Guanay-Larecaja,Multiétnico II, Bajo Paraguá, Isoso, Rincón del Tigre, Wenayek yMachareti. En tanto que otras áreas se encuentran habitadastambién por colonizadores de origen quechua y aymara que yacuentan con dos y tres generaciones nacidas en su interior.

Una realidad que marca la generalidad de las áreasprotegidas es la condición de pobreza que alcanza al 90% de lospobladores que habitan en su interior o alrededores,presentándose bajas tasas de alfabetización, carencia deservicios básicos y de oportunidades para la participación política.En este contexto se origina el fenómeno de la migración indígenay campesina mestiza hacia áreas protegidas, potenciando losconflictos por la tenencia de la tierra y en torno del uso, acceso ycontrol de los recursos naturales.

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Las áreas protegidas, a la par de todo el sector ambiental,han estado en desventaja normativa y jerárquica ante sectores delEstado como hidrocarburos o minería. Su condición de tierrasfiscales protegidas por el Estado no guarda preferencia ante laaplicación de procesos extractivos amparados por normas comola Ley de Hidrocarburos o el Código Minero. Al no contar el SNAPcon una ley específica que lo regule, ocurrió que varias áreasprotegidas como el TIPNIS, Carrasco, Tariquia o Aguaraguefueran intervenidas por empresas petroleras como REPSOL,PETROBRAS y CHACO, las cuales cumplieron escasamente loscompromisos de mitigación y control de impactos ambientales ysociales.

En cuanto a la tenencia de la tierra, la Ley INRA señalaexpresamente el derecho del propietario sobre el suelo; en elmarco de las garantías constitucionales, reconoce y garantiza lapropiedad agraria privada en favor de personas naturales ojurídicas para que ejerciten su derecho de acuerdo con laConstitución Política del Estado.

En cuanto a los pueblos y comunidades indígenas, segarantiza su derecho al uso y aprovechamiento sostenible de losrecursos naturales renovables de conformidad con lo previsto enel artículo 171 de la Constitución Política del Estado; ladenominación Tierras Comunitarias de Origen comprende elconcepto de territorio indígena de conformidad a la definiciónestablecida en la Parte II del Convenio 169 de la OrganizaciónInternacional del Trabajo ratificado mediante la Ley 1257 de 11 dejulio de 1991. La Ley INRA en general reitera las previsionescontenidas en la Constitución Política del Estado, sin embargocuando hace referencia a los derechos de las comunidades ypueblos indígenas sobre los recursos naturales, garantizaúnicamente el derecho sobre los recursos naturales del suelo y noaquellos del subsuelo como petróleo, gas y minerales.


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Colombia

Los aspectos relativos a la tenencia de la tierra tienen unafuerte vinculación con el importante traslape o superposiciónterritorial que se da en Colombia entre áreas protegidas yresguardos (territorios) indígenas, al menos un 24% del SINAP seencuentra en esta situación. Regularmente este conflicto ha sidoresuelto a través de la implementación de formas de manejocompartido entre la autoridad ambiental y las autoridadescomunitarias tradicionales.

Una forma innovadora de armonizar la presencia tanto deautoridades con competencia ambiental cuanto de las propiasautoridades étnicas, es la formulación de Planes de Vida de lospueblos indígenas en coordinación con los Planes de Manejo delas áreas protegidas; con relación a este esfuerzo se ha formadoel Régimen Especial de Manejo que implementa la UAESPNN yque incluye temas como el de la consulta previa libre e informada.

Tanto el Convenio 169 de la OIT cuanto la Constitucióncolombiana promueven el reconocimiento de la propiedad decomunidades afrodescendientes. En el caso particular de lasáreas protegidas, existen traslapes con territoriosafrocolombianos, lo que ha abierto la posibilidad de ejecutarformas de comanejo.

Un factor de conflicto en torno de las áreas protegidas esque al menos un 8,5% del SINAP se encuentra bajo propiedadprivada de campesinos. Si bien en estas zonas existe laposibilidad de creación de Reservas Privadas de la SociedadCivil, hay también la posibilidad de creación de Zonas de ReservaCampesina, figura que posibilita la titulación de propiedadescampesinas con el compromiso de conservación de los recursosnaturales. Sin embargo de estos avances en la resolución deconflictos en torno a pequeños y medianos propietarios, aúnpersisten problemas sobre la tenencia de la tierra. Parecería quelos modelos de resolución de conflictos han prestado másatención a los casos indígenas y afrodescendientes, dejando delado el desarrollo de marcos para comunidades campesinas.

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Ecuador

Un factor que marca el desarrollo del SNAP ecuatoriano esla existencia de asentamientos humanos en la mayor parte de lasáreas protegidas; estos son comunidades indígenas,afroecuatorianas y de campesinos mestizos que en muchoscasos tienen una presencia previa a la del área protegida; existentambién minifundios y latifundios particulares en parques yreservas nacionales. El abanico de casos que comprenden estefenómeno es amplio y está condicionado por factores históricos,geográficos y sociales.

En Ecuador, el Ministerio del Ambiente es la entidad a cargode la regularización y resolución de conflictos de tenencia de latierra en áreas protegidas. Se puede clasificar la presenciahumana en las áreas protegidas según la siguiente tipología:casos de propiedad comunal ancestral legalizada; de posesióncomunal ancestral delimitada y no legalizada; de posesióncomunal ancestral no delimitada y no legalizada; de propiedadindividual legalizada, de propiedad individual no legalizada; deafectación de predios privados rurales para integrarlos a áreasprotegidas; de adjudicación indebida de tierras de patrimonionatural por parte del Instituto de Desarrollo Agrario; y casos deredelimitación de áreas.

Al igual que en otros países de la región, uno de losmayores problemas para la consolidación y gobernanza de lasáreas protegidas en Ecuador es la intervención de la industriaextractiva en su interior, sumada a la falta de un adecuadoproceso de saneamiento de tierras y ordenamiento territorial; porejemplo, en las áreas protegidas de la Amazonía ecuatorianapredomina el desarrollo petrolero en desmedro de las acciones deconservación. Los estándares ambientales y los monitoreos quese realizan al petróleo a menudo prescinden de las autoridadesambientales en beneficio de las de hidrocarburos conforme lalegislación hoy vigente.


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Perú

En este país existen mecanismos legales y de resoluciónde conflictos para casos de propiedades privadas al interior de lasáreas protegidas. El INRENA, a través de los Planes Maestros yde Resoluciones Jefaturales, promueve la suscripción deacuerdos entre propietarios y el Estado a fin de garantizar el usosustentable de los recursos naturales en estos terrenos; inclusoen los casos de venta de lotes de terreno al interior de lasreservas el Estado tiene la prioridad como comprador a fin deconsolidar territorialmente el patrimonio natural peruano.

Una forma innovadora de combinar la territorialidadindígena con objetivos de conservación ha sido la creación deReservas Territoriales Indígenas. Esta Reservas tienen comometa resguardar a pueblos, en muchos casos indígenas enaislamiento o en primeras fases de contacto, de eventualescontactos forzosos promovidos por iniciativas extractivistas, decolonización u otra índole. Si bien las Reservas Territoriales noconstituyen una dotación definitiva de tierras en favor de lospueblos indígenas, son el paso previo hacia futuras limitacionesterritoriales que incluyen el manejo sustentable de los recursosnaturales y la biodiversidad.

Uno de los factores que más constriñen el Sistema deÁreas Protegidas de Perú es la intervención industrial a través deactividades extractivas hidrocarburíferas, gasíferas, mineras y deextracción forestal. Actualmente se permiten las actividadesextractivas en algunas categorías de áreas protegidas; quizá elcaso más emblemático es el megaproyecto de explotación ytransportación gasífera Camisea.

Venezuela

La tenencia de la tierra constituye la mayor fuente deconflictos presentados a lo largo de la historia de las áreasprotegidas en Venezuela. Los conflictos son numerosos entrefuncionarios del INPARQUES y pobladores locales indígenas ycampesinos mestizos, estos se originan en desacuerdos al

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respecto de límites, indemnizaciones insatisfactorias, en actitudesprepotentes de funcionarios y en otros factores. Las comunidadeslocales comúnmente perciben a los parques como obstáculospara su desarrollo económico y el mantenimiento de sus modosde vida.

En Venezuela existen avances en materia de derechosmulticulturales en especial en lo relativo a los que hacenreferencia a la territorialidad indígena. La superposición deterritorios indígenas con áreas protegidas es elevada, afectando apor lo menos 26 de 28 grupos étnicos indígenas registrados por elcenso de 1992.

En 1989 se decretó el Reglamento Parcial de la LeyOrgánica para la Ordenación del Territorio y se establecieron porprimera vez los derechos de los pobladores con permanenciaanterior a la creación de las áreas protegidas. Con lapromulgación de este marco jurídico, se creó la figura legal dePoblado Autóctono lo cual permitió a los pobladores tradicionalesvivir desarrollando sus actividades tradicionales en coordinacióncon las condiciones reguladas por los Planes de Ordenamiento yReglamento de Uso. Sin embargo de los avances, aún el 44% delos parques nacionales y el 54% de los monumentos naturalescarecen planes de ordenamiento.

El extractivismo industrial basado en la obtención de losrecursos hidrocarburíferos constituye una de las principalesfuentes de conflicto territorial al interior de las áreas protegidas. Elproceso de desarrollo industrial va acompañado de laconstrucción de obras civiles que crean impactos en las áreasprotegidas; se puede afirmar que la política ambiental Venezolanaestá signada por las contradicciones y los conflictos de interesespropios de su naturaleza como Estado petrolero. La construcciónde gasoductos que atraviesan áreas protegidas y territoriosindígenas es parte de la política económica del país; estosprocesos contradicen los derechos ambientales y de los pueblosindígenas. También son motivo de presión las riquezas mineras(oro, diamantes, otros) ubicadas en el subsuelo.


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Frente a conflictos de uso dentro de las áreas protegidas, elEstado ha favorecido a la industria extractiva en virtud de laspolíticas de desarrollo económico y en menoscabo de las políticasambientales. Esta tendencia tiende a permanecer, incluso sobrela obligación constitucional de condicionar el uso de los recursosnaturales a la garantía de los derechos ambientales y de lospueblos indígenas.

Conclusión general sobre tenencia de la tierra yregímenes de propiedad

Es una constante para los cinco países andinos laexistencia de conflictos con relación a la tenencia de la tierra enlas áreas protegidas. Es imprescindible reconocer la existencia dediversas formas de presencia humana en áreas protegidas:territorios comunales y privados; áreas legalizadas, no legales oen legalización; áreas con comunidades indígenas,afrodescendientes y con campesinos de origen mestizo. Sonvariadas las formas de enfrentar estos conflictos sin que existauna fórmula única ni ideal de resolución.

Parecería que los modelos de resolución de conflictosapoyados en el reconocimiento de la territorialidad a los pueblosindígenas ancestrales constituyen una respuesta que facilita losacuerdos y la gobernanza ambiental; por ejemplo en Colombia, elmanejo compartido de áreas protegidas y tierras indígenas harendido buenos resultados al crear y posibilitar la efectivagobernanza de parques y reservas; otro ejemplo es el de Bolivia,país en que se ha iniciado un proceso de diálogo y relación entrelas áreas protegidas y los Territorios Comunitarios de Origen coninteresantes resultados como la conformación de Comités deCogestión.

Es claro que mientras se promueva un ambiente dederechos, sean estos individuales o colectivos, se aporta a laconstrucción de procesos en torno de la legitimidad de los actoressociales, la construcción de acuerdos y las posibilidades de

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cooperación, tales reconocimientos deben ir de la mano de planesde ordenamiento territorial en sindéresis con los Planes deManejo de las Áreas Protegidas.

Sin embargo de estos avances, un ambiente de plenitud dederechos debería también incluir a organizaciones y comunidadesde campesinos mestizos que viven dentro o en los alrededores delas áreas protegidas, parecería que estos actores sociales sonolvidados frente a los pueblos indígenas y afrodescendientes,aunque desde el paradigma de la conservación democrática suinclusión sea impostergable.

Un factor de envergadura que compromete seriamente lagobernanza de las áreas protegidas es la ejecución deactividades industriales extractivas en su interior. Petróleo, gas,minería y otras formas de intervención industrial están presentesen la totalidad de los sistemas de áreas protegidas de los paísesde los andino-tropicales. El problema del extractivismo frente aparques y reservas no reside únicamente en el riesgo ambientalasociada al aprovechamiento a gran escala de los recursosnaturales (no) renovables, sino en la intervención de otros actorespolíticos y la alteración de la composición de los actores socialespresentes en las áreas protegidas. Este factor es considerado entodos los países como una fuerte limitación política, territorial ylegal que amenaza las posibilidades del buen gobierno.

4.7 Sobre el fortalecimiento de capacidades

No existe mucha información específica sobre losrequerimientos de capacitación en los cinco países de los Andestropicales. Sin embargo, resalta la necesidad de emprenderprocesos intensos de capacitación al interior de las institucionesque gestionan las áreas protegidas, las cuales deben incluirtemas de gobernanza ambiental, participación ciudadana,transparencia y control social.

Cabe mencionar que el mejoramiento de las capacidadesprofesionales en torno de las áreas protegidas de la región


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constituye un compromiso adoptado por casi todos los países dela región en el marco del el Programa de Trabajo sobre en ÁreasProtegidas del Convenio de Diversidad Biológica (CDB). En elfuturo inmediato los países andino-tropicales deberán desarrollarplanes y programas específicos dirigidos a la capacitación.

Bolivia

Se hace énfasis en la imprescindible capacitación aguardaparques en temas tales como gestión y administración deáreas protegidas, control social, generación de liderazgos,derechos humanos, explotación hidrocarburífera, minería,agroindustria y explotación forestal. Es imprescindible establecerplanes y programas de difusión y capacitación dirigidos apobladores locales y organizaciones de la sociedad civilinmiscuida en la gestión de áreas protegidas en temas como:deberes y derechos en torno de la biodiversidad y los recursosnaturales, administración pública y áreas protegidas,descentralización, participación ciudadana y contraloría social, amás de otros.

Colombia

El desarrollo de diversas formas de gobernanza de lasáreas protegidas es todavía limitado y lento en Colombia. La baselegal que lo permite es amplia, pero su implementación enprogramas es en general escasa. En este sentido la capacitacióndeberá estar encaminada a fortalecer a los diferentes actoressociales inmiscuidos en la cogestión y el comanejo, en eldesarrollo de programas para el aprendizaje social de procesoscomplejos como la descentralización, la administración pública,deberes y derechos en torno de la biodiversidad y los recursosnaturales, a más de otros temas.

Ecuador

Existe la necesidad de que la capacitación implique elfortalecimiento administrativo de guardaparques y otros

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funcionarios del SNAP, aunque esta podría estar encaminada afortalecer también a los diferentes actores sociales inmiscuidos enparques y reservas: comunidades locales, municipios, prefecturasy otros.

Los temas de capacitación son los siguientes: deberes yderechos en torno a la biodiversidad y los recursos naturales; laadministración pública y las áreas protegidas; ladescentralización; la participación ciudadana y contraloría social;la resolución de conflictos y el desarrollo sustentable, entre otros.

Perú

El SINANPE de Perú cuenta con una Estrategia deCapacitación con vigencia entre 2005 y 2014, este documentorecoge como prioritaria la capacitación al interior de los órganosnacionales, regionales y locales de áreas protegidas. Unproblema que enfrenta la capacitación en el Perú es la distanciareal y simbólica existente entre los funcionarios de los órganoscentralizados (INRENA) y de los Gobiernos Regionales y Locales.

Algunos temas mencionados como prioritarios para lacapacitación son: la participación social en la gestiónadministrativa-técnica de las áreas protegidas, la regionalizaciónadministrativa, la descentralización y la gestión de parques yreservas.

Venezuela

En Venezuela, la capacitación al personal que forma partedel INPARQUES es una constante que se promueve desde elMARN y que cuenta con el apoyo de organizacionesinternacionales, centros de investigación y organizaciones nogubernamentales privadas. Esta capacitación en muchos casosforma parte de planes de estudio no formales aunque se requierela formalización de los cursos para promover la actualizaciónprofesional para los funcionarios miembro del sistema de áreasprotegidas.


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Algunos temas mencionados como prioritarios para lacapacitación son los temas de sociedad y conservación,conocimientos ancestrales y culturas tradicionales, temasrelativos a gobernanza, democracia, participación social ycontraloría social.

Conclusión general sobre requerimientos enfortalecimiento de capacidades, fortalezas y ventajascomparativas.

En general, el tema de capacitación es visto comopreponderante y crucial para brindar sostenibilidad a la gestión delas áreas protegidas. La capacitación deberá contribuir con elfortalecimiento del sistema de áreas protegidas a través de lageneración de visiones compartidas, espacios de coordinación yel tratamiento de temáticas de interés común, tanto paraautoridades como para sociedad civil. Es imprescindible enlazarla capacitación al fortalecimiento de la estabilidad laboral y lacarrera administrativa de los funcionarios de áreas protegidas.

Algunos temas mencionados como prioritarios para lacapacitación son los siguientes: gestión y administración de áreasprotegidas, control social, liderazgo y derechos humanos,explotación hidrocarburífera, minería, agroindustria y explotaciónforestal.

4.8 Sobre la sostenibilidad financiera

Un elemento identificado como central en el análisis de loselementos que hacen la gobernanza de las áreas protegidas es elde la sostenibilidad financiera, ya que existe déficit y crisispresupuestaria de los sistemas nacionales de áreas protegidas, locual constituye una amenaza no solo para la gobernanza sinopara su gestión integral.

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Bolivia

El monto para la operatividad mínima de las áreasprotegidas bolivianas es relativamente elevado y asciendeanualmente a más de siete millones de dólares (USD). Desde lacreación del Sistema de Áreas Protegidas el año 1992, lasostenibilidad financiera estuvo marcada por una fuerteincertidumbre determinada por la dependencia haciafinanciamientos externos a través de los proyectos del Fondo parael Medio Ambiental Mundial (Global Environment Facility; GEF),de proyectos de los Gobiernos de los Países Bajos y de Alemaniay de ONG internacionales como The Nature Conservancy (TNC)y Conservation International. Esta situación apenas está paliadaen los últimos años por la gestión de la Fundación para elDesarrollo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Bolivia(FUNDESNAP), organización privada que maneja el fondofiduciario del SNAP. La contraparte estatal para estos proyectosde apoyo externo, casi siempre fue insegura e inestable, si bienexistieron compromisos firmados por el Estado boliviano paraproveer los fondos de contraparte, hubo un claro incumplimientoy retraso en los desembolsos gubernamentales.

El mantenimiento presupuestario de la gestión de las áreasprotegidas carece de un apoyo legal específico. La Ley del MedioAmbiente no menciona las partidas de soporte financiero quedeberían asegurar el funcionamiento del SNAP, ni siquiera en losartículos referidos a la creación del extinto Fondo Nacional deMedio Ambiente (FONAMA). El Reglamento General de ÁreasProtegidas no hace mención alguna del soporte financiero delSNAP, salvo en los artículos 110 y 11 referidos a ingresoseconómicos provenientes de tarifas de turismo en parques yreservas. El Decreto Supremo Nº 25158, por el cual se crea elServicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), en el Capítulorelativo a régimen económico menciona en su artículo 24, que sefinanciarán operaciones a través de las siguientes fuentes deingresos: a) asignaciones presupuestarias anuales del TesoroGeneral de la Nación; b) fuentes de cooperación o financiamiento,internas o externas; c) recursos propios por prestación deservicios y otros, de conformidad a la reglamentación específica.


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Colombia

El principal soporte financiero de las áreas protegidas enColombia está constituido por los aportes gubernamentales.Estas asignaciones son cada vez menores con relación a añosanteriores. El monto estimado de costos que implica el manejomínimo del SPNN en Colombia es de al menos 15 millones dedólares (USD) por año, cifra que actualmente no se recibe.

Con la finalidad de paliar esta crisis económica, lasautoridades ambientales colombianas han buscado el apoyo dealiados estratégicos (agencias de cooperación internacional,ONG, otras) que les apoyen en el diseño de formas novedosas deautofinanciamiento vinculadas a la valoración económica de labiodiversidad y los servicios ambientales. Actualmente se revisany recalculan las tarifas de servicios y concesiones ecoturísticas yde ingreso a las áreas protegidas; también se ha creado un Fondopara la Conservación de las Áreas Protegidas capitalizado conrecursos nacionales e internacionales en los que los proyectosGEF han jugado un rol preponderante. Al mismo tiempo sepreparan convenios interinstitucionales sobre los serviciosambientales relacionados a recursos hídricos y se implementanprogramas para incentivar las actividades productivas ycomerciales en las comunidades de parques y reservas.

Ecuador

El SNAP enfrenta un problema de bajo presupuesto yagudos problemas de déficit. El Estado ecuatoriano destina el0,19% de su presupuesto al Ministerio del Ambiente; y de estedinero apenas el 16% se destina al SNAP. Esto quiere decir quepor cada mil dólares (USD) de gasto del Estado solamente 30centavos llegan al SNAP continental, alcanzando 1.8 millones dedólares (USD) para el año 2004. El caso del Parque NacionalGalápagos no se incluye en este análisis por contar con unalegislación y sistemas de gestión propios.

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Ecuador es un país de alta concentración de iniciativasinternacionales de conservación. Entre 1991 y 2003 se invirtieron267 millones de dólares (USD) en conservación de labiodiversidad; el mayor porcentaje de inversión se dedicó a áreasprotegidas (61%). Este dato permite tener una idea del importantepeso que guarda la cooperación internacional en la gestión de lasáreas protegidas ecuatorianas.

Existen mecanismos innovadores para el financiamiento delas áreas protegidas ecuatorianas guiadas por una Estrategia deFinanciamiento diseñada por el Ministerio del Ambiente con elapoyo de la cooperación internacional. Las iniciativas nacidas deesta Estrategia son el Fondo Ambiental Nacional (FAN) quefunciona a través de la creación de fondos fiduciarios con aportesinternacionales, el Ecofondo con un presupuesto proveniente deactividades petroleras, el Fondo de Agua para Quito y otrosmecanismos ligados a gobiernos locales y a algunas áreasprotegidas.

En Ecuador existe también la experiencia de los canjes dedeuda externa como mecanismos para dedicar inversión públicaa áreas protegidas, han sido una ONG (Fundación Natura) yahora el FAN las principales promotoras de estas iniciativas.

Perú

Las fuentes presupuestarias principales del SINANPE sonlos recursos ordinarios dotados por el Estado a más de losrecursos directamente recaudados y las donaciones ytransferencias provenientes de la cooperación internacional. Unescenario mínimo para la gestión de áreas protegidas peruanases de 20 millones de dólares (USD), mientras un escenario óptimoprecisa de 30 millones, sin embargo las áreas protegidas soloreciben ingresos por unos 10 millones, esto ilustra el déficit anualque enfrentan de entre 10 y 20 millones de dólares (USD).

Desde 1992, en Perú existe el Fondo Nacional para lasÁreas Naturales Protegidas FONANPE, el mismo que se maneja


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como un fondo fiduciario intangible destinado a conservación,protección y manejo de las áreas protegidas; la entidad a cargo deeste fondo es la ONG autónoma PROFONANPE que se gobiernaa través de un Consejo Directivo con representación de diversosactores sociales. En Perú también se han desarrollado proyectosentre el PROFONANPE y las iniciativas GEF (Global EnvironmentFacitity) para el fortalecimiento de las áreas protegidas.

La cooperación internacional y la presencia de diversasinstituciones y ONG, ha colaborado con el desarrollo delSINANPE con una inversión aproximada de 17 millones dedólares (USD) durante la década de los noventa, cifra alta aunqueinsuficiente para sostener la administración de las áreasprotegidas del Perú.

Venezuela

Desde 1991 hasta 2001, el presupuesto del MARN alcanzóun promedio del 3,5% del total de inversiones nacionales; si bienen los últimos años las asignaciones estatales se incrementaronhasta el 9% (2002) y el 8% (2005), el INPARQUES se encuentraen una situación presupuestaria decreciente, una vez que lasinversiones estatales actuales llegan a un promedio del 0,1% delpresupuesto general de inversiones del Estado. Esta condición dedéficit presupuestario ha provocado conflictos impactando en laeficiencia en la gestión de las áreas protegidas.

El presupuesto general de INPARQUES depende en un65% del presupuesto general de inversiones públicas, lo cualimpone la creación de mecanismos que generen ingresospropios. Existen áreas protegidas que alcanzan el nivel deautosuficiencia presupuestaria gracias a los ingresos generadospor visitas y servicios turísticos; sin embargo, aún es escasa lareinversión de estos ingresos en el manejo de parques y reservas.Cabe desarrollar el tema de los servicios ambientales que prestanlas áreas protegidas y enlazarlos a las necesidadespresupuestarias.

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Se puede decir que INPARQUES precisa desarrollarherramientas de planificación financiera que incluyan la creaciónde fondos fiduciarios y otros mecanismos de facilidad financieraque le permitan la autosuficiencia y el decrecimiento de ladependencia del presupuesto general del estado.

En términos de cooperación internacional, el panoramaVenezolano durante los noventa estuvo dominado por grandesproyectos implementados por el Banco Mundial y el EstadoNacional que persiguieron el fortalecimiento de las áreasprotegidas. El balance que se realiza hoy de estas inversiones esdiscreto en cuanto a aportes y procesos logrados.

Actualmente, la cooperación internacional se encuentrapresente a través de convenios entre el Estado y el FondoMundial para el Medio Ambiente (GEF), la Organización deNaciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y porun Convenio de Cooperación con la República de Cuba queincluye aspectos ambientales relativos áreas protegidas.

Conclusión general sobre sostenibilidad financiera

La sostenibilidad financiera de los sistemas de áreasprotegidas es vista como un elemento crucial para la estabilidad yla gobernanza en todos los países de la región andina. Es precisocomprender esta dimensión una vez que las áreas protegidasconstituyen políticas públicas que demandan de una inversiónpública que posibilite la administración eficiente de los altosporcentajes de territorio que tiene a su cargo.

En ninguno de los casos revisados el financiamiento de lasáreas protegidas alcanza un nivel óptimo, todos presentannotables déficit presupuestarios que constriñen su funcionamientoy efectividad (aunque también el notable la gran diferencia tantoen presupuesto estimado necesario como en lo disponible). Esteambiente de déficit y bajas asignaciones estatales convierten alas áreas protegidas en el escenario ideal para la intervención deorganismos multilaterales y organizaciones de cooperación a finde llenar el vacío que el Estado ha provocado.


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Existen países como Ecuador y Perú en los que el rol de lasagencias de cooperación y organismos multilaterales para lagestión de áreas protegidas ha sido crucial; si bien esta inversiónha contribuido en la creación de capacidades y modelos degestión efectivos, aún no ha logrado generar impactos sostenidosa través del tiempo. Parecería que alcanzar un nivel de gestiónóptima es aún una meta a cumplir incluso en aquellos países queconcentran fondos y asistencia internacional. Se puede afirmarentonces que existe una dependencia tanto hacia los escuálidosfondos estatales cuanto hacia la cooperación internacional,ambos canales muestran las debilidades estructurales de laadministración de parques y reservas naturales.

También habría que indagar acerca de la eficiencia de lasáreas protegidas en el manejo de sus presupuestos reales; a lavez sería importante conocer qué relación guardan estosprocesos administrativos con la circulación y dependencia defondos provenientes de la cooperación.

Como una respuesta a las condiciones de la percibida crisiseconómica y administrativa se han desarrollado procesos dedescentralización y participación social que han posibilitado laemergencia de numerosos instrumentos financieros para laautogestión y la capitalización de las áreas protegidas: fondosfiduciarios, figuras de ONG que apoyan la administración defondos, canjes de deuda y el desarrollo de servicios ambientales.Este último factor precisa de una mayor aplicación y desarrollo enla región andina, es posible que en el desarrollo de esquemas enque se reconozcan los beneficios económicos directos eindirectos generados por las áreas protegidas y los servicios queprestan, se encuentren caminos hacia la imprescindibleestabilidad financiera.

Se puede afirmar que existe una enorme incertidumbre conrelación al futuro y sostenibilidad de los sistemas de áreasprotegidas de la región, resalta el caso de Bolivia, país que sinembargo de contar con un Fondo Fiduciario en marcha, carece dedefiniciones, fuentes y mecanismos de inversión y reinversiónclaros.

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5. CONCLUSIONES YRECOMENDACIONES

En torno del concepto y la aplicación de gobernanza enáreas protegidas

Los discursos sobre manejo participativo y cogestión enáreas protegidas son cada vez más frecuentes en laadministración de parques y reservas naturales, estos se hanincorporado frecuentemente tanto a políticas públicas generalescomo a instrumentos de planificación, seguimiento y evaluaciónde sistemas de áreas protegidas. Sin embargo de los avances,una revisión regional sobre gobernanza y las experienciasconcretas llevadas a cabo, revelan que aún no existe unaaplicación efectiva de los conceptos y arreglos institucionales queel buen gobierno demanda.

Las fronteras entre los conceptos de gobernanza y gestiónefectiva de áreas protegidas son aún inestables e imprecisas; sibien se han definido siete elementos para evaluar y promover labuena gobernanza (marcos jurídico-institucionales, niveles deautoridad, participación ciudadana, rendición de cuentas, tenenciade la tierra, capacidades y sostenibilidad financiera), estosmismos con algunas variaciones forman también parte de análisissobre efectividad en el manejo de áreas protegidas. Cabeentonces la pregunta: ¿dónde reside la especificidad de lagobernanza? Conforme el análisis y los conceptos utilizados, elbuen gobierno reside ante todo en la legítima, efectiva y plenaparticipación de la diversidad ciudadana en los procesos de tomade decisiones, planeación y beneficios producto de la aplicaciónde políticas públicas.

La gobernanza guarda una relación estrecha con losprocesos de democratización y generación de una nuevaciudadanía más activa en los Andes. La gestión de áreasprotegidas debe establecer nexos con estos procesos a fin dedemocratizar los procesos de conservación de la biodiversidad y


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los recursos naturales; así, las antiguas formas de preservaciónque aún subyacen en algunos discursos y prácticas, pueden darpaso a innovadoras formas de participación social en que lademocracia ambiental ocupe un lugar preponderante.

En torno de los marcos jurídico-institucionales

Actualmente las legislaciones y los marcos institucionalessobre áreas protegidas y gestión ambiental enfrentan numerosascontradicciones en los cinco países andino-tropicales; es precisogenerar procesos hacia la estandarización y clarificación de lasnormativas ambientales nacionales que posibiliten clarificar lasfunciones, roles, alcances y límites de la gestión en las áreasprotegidas. Es notoria la tensión existente entre los marcosjurídicos de conservación y las modalidades de gestiónadministrativa central, regional y local, aún existen procesos dedesentralización y desconcentración insuficientes, tal es el casode Ecuador y Bolivia.

En los cinco países, el análisis resalta la necesidad deincrementar la capacidad administrativa de las entidadesadministradoras de los sistemas de áreas protegidas paraextender el cumplimiento de las normativas legales; se precisa depersonal calificado, con estabilidad laboral, suficientesconocimientos y medios para aplicar la ley.

Es preciso también emprender verdaderos y continuosprocesos de descentralización de los sistemas de áreasprotegidas que fortalezcan la gobernanza y brinden espacios departicipación efectiva a comunidades y gobiernos locales. Ladescentralización se debe ejecutar con el debido financiamiento yel Estado no debe abandonar su protagonismo y voluntad políticapara la protección del patrimonio natural. La descentralizaciónpodría encontrar en la normatividad colombiana un importantemodelo de aplicación que brinde protagonismo tanto a laautoridad nacional cuanto a los organismos regionales,municipios, autoridades indígenas y comunidades locales,vinculando efectivamente actores hacia el buen gobierno.

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En todos los casos, el extractivismo aparece como una delas principales amenazas para la consolidación de los sistemasjurídicos e institucionales relativos a las áreas protegidas. En lospaíses andinos existe una preponderancia de las leyes dehidrocarburos y minería frente a las de conservación, esto esinherente a un modelo económico basado en la extracción-industrialización de los recursos naturales no renovables quesolamente en los últimos años ha incorporado la preocupaciónambiental en sus normas. Será acertado promover a futuroamplios procesos de ordenamiento territorial y planes dedesarrollo nacional que contemplen tanto el desarrollo cuanto laconservación y así posibiliten una coexistencia armoniosa entrelegislaciones.

En términos de participación social, los marcos jurídicos einstitucionales en la mayor parte de casos contemplan formas decogestión en áreas protegidas; estos modelos han tenidoresultados aceptables y deberían ser fortalecidos desde laperspectiva legal e institucional a fin de otorgarles estabilidad yposibilidades de continuidad a través del tiempo.

En torno de los niveles de autoridad

Si bien existen autoridades ambientales, estasescasamente alcanzan un rango preponderante en la estructuradel Estado, situación que no se presenta en otras áreas como lasenergéticas o las de comercio. Se recomienda impulsar reformaspolíticas para dotar de una mayor autonomía y estatus a losmanejadores de áreas protegidas en vista de su rol protagónico aladministrar importantes porciones de los territorios nacionalesque contienen el patrimonio natural. Únicamente a través de unamodificación institucional y de un amplio reconocimiento público,las autoridades ambientales alcanzarán la legitimidad queprecisan para ejercer sus funciones con efectividad.

Con relación al problema extractivista, al interior de lasáreas protegidas andino-tropicales, este fenómeno tambiénproduce el efecto de restar niveles de decisión a las autoridades


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ambientales: ministros, intendentes, jefes de parques y reservasescasamente compiten con autoridades del sector energético lascuales tienen mayor influencia en la toma de decisiones. Esnecesario clarificar el rol tanto de las autoridades ambientalescomo de las energéticas y de desarrollo. Es imprescindibleemprender procesos hacia alcanzar acuerdos al interior de losEstados que fijen los límites de la administración pública en loreferente a las áreas protegidas y la gestión ambiental.

Es importante señalar también que la extensión y réplica demodelos de administración como el colombiano, el cual combinaniveles jerarquizados de administración pública con funciones y elreconocimiento de autoridades tradicionales indígenas. Ésta esuna opción importante para la región.

En torno de mecanismos de participación

Los mecanismos de participación no se encuentranextendidos en los sistemas de áreas protegidas de la región; sibien existen casos de cogestión y comanejo a la cabeza de estosesfuerzos en Bolivia y Colombia, aún no se trata de cualidadesque distingan los sistemas de áreas protegidas de la región. Esaconsejable que desde los estados se promueva una visióninclusiva que posibilite los encuentros efectivos entre institucionesy ciudadanía organizada.

Los Comités de Gestión de áreas protegidas deben serfortalecidos como espacios de interacción entre Estado-ciudadanía. Es válido desarrollar y promover los comités y otrasfiguras similares, como prácticas que no solo faciliten laparticipación y hagan efectiva la conservación, sino que creencapital social en las poblaciones que viven dentro o en losalrededores de los parques y reservas.

Se debe pasar de los esfuerzos de comunicación haciaverdaderos procesos que conviertan a la participación en unalabor cotidiana que afiance procesos conjuntos y fortalezca lostejidos de la sociedad civil y de la institucionalidad ambiental. Será

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imprescindible incluir al sector privado en la gestión de las áreasprotegidas como un actor social que guarda intereses yresponsabilidades en la conservación.

En torno de la rendición de cuentas y transparencia

Parecería que las formas de contraloría social queexpresan la voluntad de cambios políticos hacia la transparenciay la participación ciudadana se encuentran ausentes de losespacios de gestión de las áreas protegidas. Son casi inexistenteslos casos efectivos de rendición de cuentas y prácticas detransparencia relativos a la gestión de las áreas protegidas.

Es impostergable iniciar la construcción de esfuerzoscolectivos, tanto desde la autoridad ambiental cuanto desde losciudadanos organizados, para construir formas de control socialque colaboren con la creación de confianza en el sistema.

Para hacer efectivas las formas de control social es precisolevantar una línea de base que permita conocer prácticas decontrol social tradicionales y modernas ahora poco conocidas yaplicadas; en este sentido, es indispensable iniciar programas deinvestigación-acción sistemáticos que posibiliten conocer,describir y extender los sistemas de rendición de cuentas en lagestión de parques y reservas.

Algunas formas de crear, fortalecer y hacer efectivo elcontrol social son las siguientes: creación de dependenciasdedicadas a fomentar la participación y el control social desde laautoridad ambiental; fortalecimiento de las organizaciones de lasociedad civil mediante programas de capacitación en deberes yderechos; creación de capital social a través de programas depromoción de la ciudadanía y la sustentabilidad ambiental;creación de espacios continuos de comunicación y diálogo entrela autoridad ambiental (nacional, regional, local) y los pobladoreslocales; creación de programas de rendición de cuentas,presupuestos participativos, veedurías y otras formas devigilancia social.


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En torno de la tenencia de la tierra

Los conflictos por tenencia de tierra comunal y privada alinterior de las áreas protegidas son una constante en los paísesandino-tropicales. En el camino de resolverlos resalta elreconocimiento territorial a indígenas y afrodescenidentesemprendido en países como Colombia. El reconocimiento no solocrea confianza y promueve procesos de consenso y diálogo sinoque crea condiciones para alcanzar la democracia ambiental. Esimprescindible fortalecer y replicar estas prácticas en los paísesandinos sin olvidar aquellos conflictos originados en la presenciade campesinos mestizos en las áreas protegidas.

Un ambiente de promoción y respeto a los derechoscolectivos e individuales debe acompañar la gestión de las áreasprotegidas; en este sentido, será importante implementar nuevosproyectos y programas que ejecuten esta interfase y conviertan ala conservación en una forma efectiva de ejercicio de ciudadanía.Estos proyectos deberán contener fases de capacitación,comunicación, promoción y exigibilidad de derechos en relacióncon la conservación de la biodiversidad, las áreas protegidas y eldesarrollo sustentable.

Los conflictos en torno del extractivismo en áreasprotegidas deberán tender a la resolución a través de laimplementación de planes de ordenamiento territorial y desarrollonacional que son efectivos, factibles y acordados entre losbeneficiarios y los afectados. Se ha demostrado como laintervención industrial en parques y reservas no solo provocaimpactos ambientales sino, y sobre todo, impactos sociales deenvergadura debilitando a las organizaciones locales, cooptandodirigentes y afectando a los planes de desarrollo de gobiernoslocales.

En torno del extractivismo industrial en áreas protegidas sedeberán desarrollar formas estrictas de mitigación ambiental ysocial que brinden protagonismo a las autoridades ambientales.Esta misión deberá formar parte de futuras acciones públicas y decooperación en la gestión ambiental.

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Para una óptima gobernanza de las áreas protegidas serequiere mejorar la comunicación entre los planes locales ynacionales de desarrollo, los planes de manejo de parques yreservas y los planes de las industrias privadas extractivistas; eneste contexto la formación de veedurías sociales en las áreasprotegidas jugaría un rol importante como una forma departicipación y de control social de los procesos industriales.

El solapamiento entre áreas protegidas y concesionesindustriales podría convertirse en una oportunidad haciacapitalizar los parques y reservas a través del cobro de impuestosespeciales y la conformación de fondos fiduciarios para la gestiónambiental; desde una perspectiva de comunicación, equidad ybien común, las actividades gasíferas, petroleras y mineras enáreas protegidas podrían facilitar el financiamiento de laconservación, la participación social y la creación de espacios deinteracción entre estado y ciudadanía.

En torno del desarrollo de capacidades

Cabe señalar que en todos los casos la capacitación esvista como un eje fundamental para la gobernanza. Los esfuerzosde capacitación que se emprendan a futuro deberán estarenlazados a la profesionalización y estabilidad laboral de losfuncionarios de parques y reservas nacionales, pero a su vezextenderse con especial dedicación a las comunidades ygobiernos locales inmiscuidos en las áreas protegidas.

Los temas para capacitación deberán tomar en cuenta nosolo cuestiones relativas a conservación y gestión de áreasprotegidas sino, y ante todo, eslabonarse con temáticas deEstado, democracia y derechos; extractivismo industrial, minería,agroindustria, explotación forestal; participación social, controlsocial y transparencia. La capacitación podría vincularse con vigora esfuerzos nacionales ya en marcha como los de Venezuela, queconjugan ámbitos formales e informales en la capacitación depersonal dirigida a técnicos de las áreas protegidas ycomunidades locales.


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En torno de la sostenibilidad financiera

Como se mencionó en los capítulos correspondientes,ningún sistema de áreas protegidas cuenta con sistemas en plenofinanciamiento. Esta condición se relaciona con la crisiseconómica y el déficit presupuestario nacional que enfrentanhistóricamente los Estados nacionales andinos.

Los presupuestos de las áreas protegidas guardan unaelevada dependencia de los fondos estatales; esta condiciónsubordinante también se da frente a la cooperación internacional,fenómeno que cobra mayor importancia en sistemas de áreasprotegidas como el ecuatoriano.

Frente a las condiciones de crisis económica, en casi todoslos sistemas de áreas protegidas han emergido formasinnovadoras de financiamiento que se caracterizan por la creaciónde fondos fiduciarios, por el cobro de tarifas por serviciosturísticos y por la venta de servicios ambientales enlazados almanejo de recursos hídricos y al mantenimiento del carbono enbosques. En países como Venezuela los esfuerzos financieroshacia la autogestión deben ser explorados ya que casi no se handesarrollado.

Sin embargo de la importancia de los mecanismos deautofinanciamiento y autogestión de las áreas protegidas, no todoel peso presupuestario debería depender de estas modalidades.Los Estados nacionales no pueden olvidar su responsabilidadconstitucional de conservar los patrimonios naturales; esto implicael financiamiento de una política pública eficiente y coherente conlos objetivos de conservación y desarrollo sustentable que lasáreas protegidas demandan.

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Los Informes por País

Andrade, Germán & Franco Lorena, 2006,Gobernanza en el Sistema de Áreas Protegidas de Colombia, Fundación Natura, Bogotá.

Chiriboga, Carolina, 2006, Diagnóstico yEstudio de caso de Gobernanza y ÁreasProtegidas en Ecuador, EcoCiencia, Quito.

Miranda, Carmen & Arismendi Marco, 2006,Gobernanza y Gobernabilidad en las ÁreasProtegidas de Bolivia, Savia-Biodiversidad,Conservación y Desarrollo Sustentable/Comisión Mundial de Áreas Protegidas, UICN, La Paz.

Pulgar Vidal, Manuel, 2006,Estudio sobre Gobernanza y Áreas naturalesProtegidas en el Perú,Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Lima.

Salas, Viviana y Bevilacqua, María Pía, 2006,Gobernanza de las Áreas Protegidas de Venezuela, Informe Final, Bioparques, Caracas.


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