GOBERNANZA

DE LAS

AREAS PROTEGIDAS

EN

VENEZUELA

Citar como: BioParques (2006). Gobernanza de las áreas protegidas en Venezuela. Informe realizado para la Comisión Suramericana de la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN-SUR), 54 pp.

Esta información fue incluida en la publicación: Rivas, A. (2006). Gobernanza de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en los Andes Tropicales: Diagnóstico regional y análisis comparativo. UICN, Quito, Ecuador, 80 pp.

1

Tabla de Contenido

Introducción 2

Marco institucional 3

Marco jurídico 9

Marco de politicas publicas 11

Niveles de autoridad en la toma de decisiones 12

Mecanismos de participación 13

Mecanismos de rendición de cuentas 16

Régimen de tenencia de tierras 18

Conflictos con habitantes y vecinos de las APs 18

Territorios Indígenas 20

Conflictos de uso con la industria extractiva 23

Requerimientos en fortalecimiento de capacidades 25

Capacitación del personal de MARN e INPARQUES 25

Universidades 27

Sostenibilidad financiera 29

Cooperación internacional 33

Conclusiones y Recomendaciones 35

Condiciones 35

Elementos 36

Desafíos 38

Estudio de caso 1 - Construcción de alianzas para la creación y fortalecimiento de las APs de Venezuela 41

Estudio de caso 2 – Mecanismos de participacion de la sociedad civil venezolana ante proyectos que afectan a las APs 44

Referencias 47

Anexos 52

Anexo I. Organigrama MARN 52

Anexo II. Instrumentos jurídicos nacionales e internacionales 53

2

Introducción

Las áreas protegidas (AP)P

1P son consideradas la herramienta clave para conservar los

recursos naturales de nuestro planeta (Bruner, Gullison, Rice y Da Fonseca 2001). Sin

embargo, las AP solo lograrán cumplir con los objetivos para los cuales fueron creadas, si

son manejadas en forma efectiva (Terborgh y van Schaik 2002).

Desde el IV Congreso Mundial de Parques celebrado en Caracas en 1992, hasta el más

reciente celebrado en Durban en 2003, el manejo de las APs se ha hecho más complejo y

las visiones respecto a lo que se consideran “buenas prácticas” se han transformado

(Dearden, Bennett y Johnston 2005). El Plan de Acción de Durban reconoce a la buena

gobernanza como un factor fundamental para lograr un efectivo manejo de la APs (WCPA

2003).

Gobernanza se define como la interacción entre las estructuras, los procesos y las

tradiciones que determinan cómo se ejerce el poder, cómo se toman las decisiones en

asuntos públicos y cómo los ciudadanos y otros actores se manifiestan (Dearden et. al.

2005).

Aunque el concepto de gobernanza en APs es poco conocido en Venezuela, varios de

sus elementos han sido estudiados en diversas formas. En este documento se resume la

información disponible para cada elemento de la gobernanza, proveniente de información

secundaria y un cuestionario respondido por 18 individuos con amplia experiencia en el

tema de APs en Venezuela (sectores público y privado, ver detalles en Informe de la

Consulta Nacional).

Esperamos que este documento contribuya a establecer una línea base que permita

identificar las acciones necesarias para lograr una buena gobernanza y un manejo

efectivo de las APs en Venezuela.

TP

1PT Un área de tierra y/o mar especialmente dedicada a la protección y mantenimiento de la diversidad

biológica y de otros recursos naturales y culturales, y manejada a través de medios legales u otros que sean

efectivos (IUCN 1994).

3

Marco institucional

Introducción a las APs de Venezuela

Venezuela posee un conjunto de APs que abarcan UaproximadamenteU el 55,6% del

territorio nacional (Bevilacqua, Cárdenas y Medina 2006), por lo que se encuentra entre

los países con la mayor proporción de su territorio cubierta por APs (World Bank 2005).

Sin embargo, las áreas marinas y las áreas fronterizas son vacíos importantes en la red

de APs del país (Bevilacqua et. al. 2006).

El conjunto de APs de Venezuela fue conocido como Áreas Bajo Régimen de

Administración Especial (ABRAE) desde 1983, cuando fue decretada la Ley Orgánica

para la Ordenación del Territorio (LOPOT)TP

2PT. En el 2005 se fusionó la LOPOT con la

normativa referida a la ordenación urbanística para dar origen a la Ley Orgánica para la

Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (LOPGOT) TP

3PT. Un aspecto resaltante

de la LOPGOT es la división de las ABRAE en Áreas Naturales Protegidas (ANP) y Áreas

de Uso Especial (AUE).

Las ANP “son aquellos espacios del territorio nacional donde existen recursos o

elementos naturales, como especies vegetales y animales, condiciones geomorfológicas y

hábitat, de especial interés ecológico o escénicos, relevantes para la ciencia, la educación

y la recreación, que deben ser sometidas a un régimen especial de manejo, para su

conservación y manejo, según la categoría correspondiente” (artículo 34).

Las AUE “son aquellos espacios del territorio nacional que por sus características

especiales, localización y dinámica, requieren ser sometidos a un régimen especial de

manejo, a los fines de cumplir objetivos específicos de interés general como el

aprovechamiento sustentable de los recursos naturales en ellos contenidos, la protección

y recuperación de áreas degradadas, la conservación de bienes de interés histórico

cultural y arqueológico paleontológico, la conservación de infraestructuras fundamentales

y la seguridad y defensa de la Nación” (artículo 37).

TP

2PT Según la LOPOT las ABRAES son “áreas que por su fragilidad ecológica, belleza escénica, cantidad y

calidad de recursos naturales, ubicación estratégica o grado de deterioro que presentan han sido así declaradas

de acuerdo a las leyes específicas que las rigen” (República de Venezuela 1983)

TP

3PT Ley disponible en TUhttp://www.leyesvenezolanas.com/lopgot.htmUT.

4

En la Tabla 1 se muestran todas las categorías de ANP y las categorías de mayor

relevancia para la conservación del ambiente dentro de las 15 AUE existentes, así como

su correspondiente categoría UICN.

Tabla 1. Categorías de Áreas Protegidas de Venezuela y Categorías UICN.

Categoría de APs Categoría UICN

Parques Nacionales II

Áreas Monumentos Naturales III

Naturales Refugios de Fauna Silvestre IV

Protegidas Santuarios de Fauna SilvestreTP

4PT

Zonas Protectoras VI

Reservas de Biosfera

Áreas Reservas de Fauna Silvestre

de Reservas de Pesca VI

Uso Reservas Forestales

Especial Áreas Boscosas bajo Protección

Administración de las APs de Venezuela

La política ambiental Venezolana es diseñada e implementada por el Poder Ejecutivo

Nacional a través del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARN) TP

5PT. En

1976 el MARN fue creado como un despacho autosuficiente siendo el primer ministerio

del ambiente en Latinoamérica. Todas las APs son creadas por decreto presidencial y

administradas por diversos organismos dentro del MARN, quienes realizan los estudios

técnicos que respaldan la creación y diseño de las APs.

TP

4PT Categoría aun sin representación, ver “Pudiera ser decretado primer Santuario de Fauna Silvestre en

Venezuela” en TUhttp://www.marnr.gov.ve/default.asp?caso=11&idrev=30&idsec=234&idedi=34&idart=909 UT

TP

5PT TUwww.marn.gob.veUT

5

Hasta 1992, la política de APs en Venezuela consistió fundamentalmente en el

seguimiento del Plan preliminar para la creación de un Sistema de Parques Nacionales,

elaborado en 1958. El 49% de las áreas naturales protegidas contempladas en este plan

se había completado para 1993 (Yerena, Rivero y García 2003).

La creación de APs fue particularmente apoyada durante las dos presidencias de Carlos

Andrés Pérez en los períodos 1974-79 y 1989-93. Su primer mandato es especialmente

reconocido por el apoyo político que endosó al sector ambiental (Gutman 1998, Luy 2000,

Sisco 2003). La creación del MARN (el primer ministerio del ambiente en Latinoamérica P

6P),

del INPARQUES, de la Ley Orgánica del Ambiente y de un vasto número de áreas

protegidas hizo que su primer gobierno se reconociera como el nacimiento de la política

ambiental venezolana (Sisco 2003).

Hoy en día la estructura organizativa del MARN (ver Anexo I) la conforman: 1) el Nivel

Central integrado por Órganos de Alta Dirección, Órganos de Asesoría y Apoyo, Órganos

Sustantivos Centrales (Viceministerios), 2) Servicios Autónomos, 3) Autoridades Únicas

de Área y 4) 24 Direcciones Estadales Ambientales (DEA), las cuales son responsables

de la ejecución y administración de las funciones del MARN en cada estado del país. Por

otra parte, el Nivel Descentralizado está integrado por los Institutos Autónomos y las

instituciones con y sin fines de lucro bajo la tutela del Ministerio. De éstos, los encargados

de la administración de las APs en Venezuela son:

1) Viceministerio de Ordenación y Administración Ambiental (VOAA)

a. Dirección General de Planificación y Ordenación AmbientalTP

7PT

Es responsable del ordenamiento territorial y de la planificación ambiental a nivel nacional.

Además se encarga de la administración de las Zonas Protectoras, aunque esta

responsabilidad no se refleja en ningún instrumento legal (Xabier Elguezabal

comunicación personal). La Dirección de Ordenación del Territorio y Dirección Técnica de

TP

6PT Cuando en 1976 se creó el MARNR, muy pocas agencias de esa naturaleza existían en el mundo. Antes de

1992 no se vio otra agencia gubernamental dedicada exclusivamente al ambiente hasta que en se crea en Chile

el CONAMA (Gutman 1998). Sin embargo, el CONAMA no tenía rango de Ministerio, por el contrario,

actuaba como una comisión de coordinación entre diferentes ministerios y agencias gubernamentales.

TP

7PT Más información en TUhttp://www.marn.gob.ve/default.asp?caso=10&idrev=29&idedi=33 UT

6

las Zonas Costeras tienen responsabilidades de gestión u ordenación dentro de esta

Dirección General.

2) Viceministerio de Conservación Ambiental (VCA)

a. Dirección General de la Oficina Nacional de Diversidad BiológicaTP

8PT

En el año 2000 se fusionaron las Direcciones de Fauna y Vegetación para dar origen a

esta Dirección General, con el fin de coordinar el cumplimiento de los compromisos

adquiridos con la firma del Convenio de Diversidad Biológica. La administración de los

Refugios, Reservas y Santuarios de Fauna Silvestre, así como de las Reservas de

Biosfera, corresponde a la Dirección de Áreas Naturales Protegidas, una dependencia de

esta Dirección General. Algunas Reservas de Pesca asociadas a Refugios de Fauna

Silvestre también son administradas por esta Dirección General.

b. Dirección General de Bosques

Aunque esta Dirección corresponde al Nivel Central, administra algunas de las AUE con

mayor extensión y relevancia para la conservación ambiental del país, las Reservas

Forestales y las Áreas Boscosas Bajo Protección, a través de sus departamentos

regionales (Xabier Elguezabal comunicación personal).

c. Instituto Nacional de Parques (INPARQUES)TP

9PT

Es un instituto autónomo de relativa independencia presupuestaria y administrativa,

dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio. Fue creado en 1973 como un Instituto

Autónomo adscrito al extinto Ministerio de Obras Públicas (República de Venezuela

1973). Posteriormente, a través de reforma parcial de la Ley del Instituto Nacional de

Parques quedó adscrito al MARN (República de Venezuela 1978). Su objetivo según la

ley es “planificar, contratar, organizar, acondicionar, conservar y administrar los parques

nacionales y de recreación a campo abierto o de uso intensivo, exceptuando aquellos

parques cuya administración se rige por leyes u ordenamientos especiales” (República de

TP

8PT Más información en TUhttp://www.marn.gob.ve/default.asp?caso=10&idrev=23&idedi=27 UT

TP

9PT TUwww.inparques.gob.veUT

7

Venezuela 1978). La administración de los Parques Nacionales (PN) y Monumentos

Naturales (MN) es responsabilidad de INPARQUES. Este instituto posee una Dirección

General Sectorial dedicada a los PN y MN y otra a los Parques de Recreación. La

Dirección Nacional de Parques se subdivide en Direcciones Regionales Administrativas

que coordinan la labor de manejo de los Superintendentes y guardaparques de cada

parque contenido en la región.

La Dirección General de Educación Ambiental y Participación ComunitariaTP

10PT, que forma

parte del VCA, tiene responsabilidades relacionadas con dos elementos de la

gobernanza: mecanismos de participación y fortalecimiento de capacidades.

El principal cambio en la estructura de las organizaciones que administran las APs en

Venezuela, reseñado por los encuestados para la última década (pregunta 1 de la

Consulta Nacional) fue la transformación del Servicio Autónomo de Fauna en Dirección de

Áreas Naturales Protegidas (ver 2.a. en Pág. 6).

En la Memoria y Cuenta del MARN (2006) se reseña un cambio estructural importante

que ocurrió el año pasado: la creación de la Oficina de Atención Comunitaria y Desarrollo

Endógeno dentro de INPARQUES. Esta oficina es “transversal a la Dirección de Parques

Nacionales y Parques de Recreación, con la finalidad de constituirse como unidad

coordinadora para la evaluación de posibles núcleos de desarrollo endógeno y proyectos

socio-productivos en áreas de parques”.

Otras instituciones relevantes

Guardia Nacional

La Guardia Nacional (GN)TP

11PT es uno de los cuatro componentes de las Fuerzas Armadas

Nacionales. Está a cargo de la guardería ambiental, por lo cual coopera con el MARN e

INPARQUES en las labores de vigilancia y control de las APs (República de Venezuela

1991). En cada estado, el Servicio de Guardería del Ambiente y de los Recursos

TP

10PT Más información en TUhttp://www.marn.gob.ve/default.asp?caso=10&idrev=23&idsec=213&idedi=27 UT

TP

11PT TUwww.guardia.mil.veUT

8

Naturales de la GN opera en una Coordinación Ambiental enlazada con el MARNTP

12PT. Dado

que la ley les confiere de manera exclusiva la potestad para detener a los infractores, su

cooperación (o la falta de ella) juega un papel clave en el procesamiento de los delitos

ambientales.

Poder ciudadano

Entre los actores que tienen participación indirecta en las decisiones acerca de las APs,

se encuentra el Poder Ciudadano. Por la naturaleza de sus responsabilidades son una

pieza fundamental en el mejoramiento de las condiciones de las APs venezolanas (ver

Artículos 273 a 291, República Bolivariana de Venezuela 1999). Los órganos del Poder

Ciudadano son:

1) Defensoría del PuebloTP

13PT

Tiene a su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los derechos y garantías

establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los tratados

internacionales sobre derechos humanos, además de los intereses legítimos, colectivos y

difusos, de los ciudadanos. El ambiente y los pueblos indígenas son dos de las ocho

áreas de acción (materias) de la Defensoría del Pueblo.

2) Ministerio PúblicoTP

14PT

Está bajo la dirección y responsabilidad del Fiscal General de la República. Los fiscales

ambientales dependen de la Dirección de Ambiente de la Fiscalía General. Su misión es

velar por el cumplimiento de los derechos y leyes ambientales en todo el territorio

nacional. Es su responsabilidad el inicio de los trámites investigativos cuando se

sospeche la comisión de delitos ambientales establecidos en la Ley Penal del Ambiente y

en otros instrumentos legales.

TP

12PT La programación nacional de Vigilancia y Control elaborada por el MARN y la Dirección de Guardería

Ambiental de la GN para 2006 esta disponible en TUwww.marn.gob.veUT (Vigilancia y Control)

TP

13PT TUwww.defensoria.gov.veUT

TP

14PT TUwww.fiscalia.gov.veUT

9

3) Contraloría General de la RepúblicaTP

15PT

Es el órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes públicos y

bienes nacionales, así como de las operaciones relativas a los mismos. Goza de

autonomía funcional, administrativa y organizativa. Orienta su actuación a las funciones

de inspección de los organismos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder

Publico Nacional, Estadal, Distrital, Municipal y en Territorios y Dependencias Federales.

Su ámbito de control también incluye los institutos autónomos, el Banco Central de

Venezuela, las universidades públicas, sociedades, fundaciones y asociaciones civiles,

así como las personas naturales y jurídicas que sean contribuyentes.

Marco jurídico

Más de 25 artículos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela están

relacionados con diversos elementos de la gobernanza (en general) y de las APs en

Venezuela (República Bolivariana de Venezuela 1999)TP

16PT:

- Descentralización (artículos 17, 157, 158, 184, 185, 269, 294)

- Transparencia (artículos 141, 293, 294, 311)

- Participación ciudadana (artículos 128, 168, 173, 187, 255, 294)

- Derechos de los Pueblos Indígenas (artículos 119 a 126)

- Derechos Ambientales (artículos 127 a 129)

(Selección del Artículo 127). “El Estado protegerá el ambiente, la diversidad biológica, genética, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica”.

- Derechos Políticos (artículos 62, 66 y 70)

TP

15PT TUwww.cgr.gov.veUT

TP

16PT Disponible en TUwww.misionvenezuela.gov.veUT

10

(Artículo 62). “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”. (Artículo 66). “Los electores y electoras tienen derecho a que sus representantes rindan cuentas públicas, transparentes y periódicas sobre su gestión, de acuerdo con el programa presentado”. (Artículo 70). “Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad”.

- Seguridad de la Nación (artículo 327)

(Artículo 327). “La atención de las fronteras es prioritaria en el cumplimiento y aplicación de los principios de seguridad de la Nación. A tal efecto, se establece una franja de seguridad de fronteras cuya amplitud, regímenes especiales en lo económico y social, poblamiento y utilización serán regulados por la ley, protegiendo de manera expresa los parques nacionales, el hábitat de los pueblos indígenas allí asentados y demás áreas bajo régimen de administración

especial”.

Además existe un extenso marco legal que sustenta las APs y que data de 1940. Algunos

instrumentos jurídicos relacionados con las APs venezolanas y con varios elementos de la

gobernanza (en general) se muestran en el Anexo II. Todas las leyes relacionadas con

aspectos de gobernanza han sido promulgadas después del año 2000.

Cuatro leyes de importancia para la gobernanza de APs en Venezuela serán aprobadas

en el futuro cercano:

- Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del

Territorio. La fecha de entrada en vigencia fue extendida para realizar la

consulta pública. Sustituirá a la Ley promulgada en 1983 (ver Anexo II).

- Ley Orgánica para la Conservación del Ambiente. Sustituirá a la Ley

promulgada en 1976 (ver Anexo II). Se pueden enviar comentarios a Ley a

través de correo electrónico dirigido a la Comisión de Ambiente de la

Asamblea Nacional.

11

- Ley de Reforma Parcial del decreto con Fuerza y Rango de Ley de Zonas

Especiales de Desarrollo Sustentable (devuelta por el ejecutivo en 2002,

aun por discutir). Sustituirá a la Ley promulgada en 2001 (ver Anexo II).

- Ley de Participación Ciudadana. Se puede participar en la consulta pública

llenando una encuesta disponible en el sitio web de la Asamblea Nacional.

La existencia de un extenso marco legal ambiental, pionero en el continente y en algunos

casos en el mundo, es una de las mayores fortalezas como país en el ámbito ambiental.

Además de este conjunto de leyes, Venezuela es signataria de varios convenios

internacionales relacionados con las APs (ver Anexo II).

Marco de politicas publicas

Los instrumentos jurídicos recientes reflejan transversalmente la concepción del desarrollo

en armonía con la conservación, el mejoramiento ambiental y el aprovechamiento de

recursos naturales basado en una adecuada ocupación del territorio, las potencialidades

de los recursos naturales y los condicionantes ambientales. Sin embargo, en ese conjunto

de normas no se reconoce el papel de las APs en el desarrollo sustentable del país.

Venezuela carece de un instrumento de políticas públicas y bases técnicas para la gestión

de un sistema nacional de áreas protegidas (Bevilacqua et. al. 2006).

Desde su inicio, la gestión del MARN ha estado fundamentada en el esquema de

autorizaciones y permisología, típico de una política basada en mecanismos de comando

y control. Algunos investigadores suelen referirse a esta política como una política de

manejo de recursos naturales, basada en un concepto exclusivamente utilitario del

ambiente (Gutman 1998, Velasco 2001) y no en una concepción integral del ambiente

cuya conservación y manejo hay que gerenciar en función de un plan de desarrollo que

contenga al ambiente dentro de sus fines.

Este esquema de funcionamiento generalmente desconoce que las causas de los

problemas ambientales son, en su mayoría, económicas y sociales, y que por tanto las

soluciones escapan del ámbito ministerial. Las decisiones del MARN dependen del

consenso de otros Ministerios y en algunos casos de la aprobación de la Asamblea

12

Nacional. Aunado a esto, el MARN ha contado históricamente con una menor fortaleza

política dentro del consejo de ministros. Ello ha minimizado la influencia de la política

ambiental respecto al resto de las políticas públicas. Igualmente, su papel en el diseño de

las políticas que le corresponden por ley, ha sido limitado y disminuido por la acción de

otros Ministerios tradicionalmente considerados de mayor jerarquía.

Niveles de autoridad en la toma de decisiones TP

17PT

INPARQUES funciona con relativa independencia administrativa y presupuestaria debido

a la relevancia de sus funciones y la extensión de las áreas bajo su jurisdicción. Sus

problemas como institución se originaron por la rápida expansión del sistema de Parques

Nacionales, la cual no se acompañó de una reforma organizacional que incluyera

incremento presupuestario, de personal y delegación de funciones y poderes a las

direcciones regionales. En 1992, los PN y MN de Venezuela ya abarcaban unas 14

Millones de ha, equivalentes a 15% del territorio nacional. Para ese entonces, el promedio

mundial de cobertura de AP era de apenas 5%, el cual se propuso aumentar a 10% como

meta para el V Congreso Mundial de Parques en 2003.

Tanto la extensión en número y superficie como la relevancia estratégica de los PN y MN,

han sobrepasado la capacidad de INPARQUES como ente administrador. Además de

resguardar el patrimonio natural y la diversidad biológica del país, los PN y MN producen

gran parte del agua consumida en el país, contribuyen a la producción hidroeléctrica y

delimitan fronteras internacionales (Gutman 2002, Angulo y Naveda 2003, Aponte 2005).

Además de éstos, existen numerosos intereses económicos relacionados con la industria

turística, industria pesquera, explotación minera y petrolera, agricultura y ganadería, que

se negocian y deciden en instancias superiores, mermando la capacidad de INPARQUES

de ejercer influencia en los asuntos relacionados con las áreas que están bajo su propia

jurisdicción.

Por otra parte, existen casos en los que otras dependencias del MARN se solapan en

funciones y sobrepasan en autoridad a INPARQUES. Tal es el caso del Parque Nacional

TP

17PT En esta sección se hará énfasis en INPARQUES, debido a que es el organismo administrador de áreas

protegidas del que se tiene mayor información.

13

Archipiélago de los Roques, en donde numerosos organismos públicos y privados

conforman un complejo sistema para la toma de decisiones dentro del parque TP

18PT. En este

parque nacional, INPARQUES tiene un papel secundario en el ejercicio del poder,

desplazado por la Autoridad Única de los Roques, un organismo de carácter coordinador

que no depende de ninguno de los viceministerios, ya que reporta directamente al

Despacho Ministerial (ver Anexo I).

La debilidad institucional de INPARQUES es un factor importante a considerar para la

buena gobernanza de las APs de Venezuela.

El marco institucional de INPARQUES está orientado hacia la descentralización y en 2003

“se inicio un proceso de desconcentración administrativa para la gestión de cada uno de

los PN y MN” (INPARQUES 2003). Sin embargo, algunos funcionarios que trabajan en los

PN y MN consideran que la acumulación de funciones en la Dirección Nacional de

INPARQUES es excesiva, restándoles autoridad para la solución de los problemas

locales. Asimismo la mayoría de los encuestados en la Consulta Nacional percibieron a

INPARQUES como una institución igual o más centralizada que en 1992, principalmente

por la poca autonomía que se tiene en las regiones.

Por otra parte, los encuestados percibieron una mayor participación de la sociedad en la

toma de decisiones desde 1992, especialmente en el caso de las comunidades locales y

pueblos autóctonos.

Mecanismos de participación

La concepción del manejo participativo y la cogestión de APs es un discurso cada vez

más frecuente en las instituciones públicas e instrumentos de planificación y gestión. Sin

embargo, una revisión sobre del tema y las experiencias concretas llevadas a cabo en el

país revela que todavía no existe una implantación efectiva de la filosofía de arreglos

institucionales de gestión compartida, según los estándares y la concepción actual del

tema (Bevilacqua et al. 2006). Actualmente, la participación responde más a la voluntad

de actores locales a cooperar en favor del logro de metas de manejo establecidos por los

TP

18PT Ver Perfil del Parque Nacional Archipiélago Los Roques en TUwww.bioparques.org/documentosUT

14

administradores de APs, que a una visión inclusiva en la toma de decisiones de manejo,

propias de un modelo de cogestión (Queremel 2005, Bevilacqua et al. 2006).

Las consultas públicas de los Planes de Ordenamiento y Reglamento de Uso (PORU) TP

19PT

han sido espacios de encuentro para debatir sobre las preocupaciones prioritarias de los

actores vinculados a la gestión de las APs (Bevilacqua et al. 2006). La mayoría de los

encuestados en la Consulta Nacional percibió a estas consultas públicas como el

principal mecanismo de inclusión de otros actores para el manejo de las APs en la

actualidad. Lamentablemente se observa una tendencia a la disminución de estos

procesos de consulta (Bevilacqua et al. 2006).

La construcción de alianzas con diferentes sectores para la creación y fortalecimiento

de las APs de Venezuela ha sido el objetivo de diversas organizaciones no

gubernamentales (ONG) en la última década (ver Estudio de Caso 1). Por otro lado, las

campañas de presión han sido un mecanismo de participación de diversas ONG ante

cambios de categoría o proyectos de desarrollo que afectan la integridad de las APs (ver

Estudio de Caso 2).

Existen diversas iniciativas para agrupar a voluntarios interesados en la defensa del

ambiente. Una de ellas, los vigilantes voluntarios, es promovida por el MARN a nivel

nacionalTP

20PT. Otros ejemplos de brigadas voluntarias son la Brigada Conservacionista

“Las Tortugas Marinas” impulsada por PROVITA y la Brigada “Nuevas Raices”, apoyada

por la Fundación Tierra Viva dentro de su proyecto “Pittier: Parque, Hombre y Cacao” que

se desarrolla en el PN Henri Pittier.

El 800-AMBIENTE es un centro de atención telefónica del MARN, con operadores las 24

horas, donde las personas, previamente identificadas, pueden formular denuncias en

relación con posibles ilícitos ambientalesTP

21PT.

TP

19PT Los Planes de Ordenamiento y Reglamento de Uso (PORU) son los instrumentos que establecen los

objetivos y lineamientos para el manejo de los Parques Nacionales en el país. Los PORU son elaborados por

INPARQUES para luego ser sometidos a consulta pública con la participación de miembros de comunidades,

organizaciones no gubernamentales e institutos de investigación. Posteriormente, el PORU debe ser

presentado al Presidente de la República para ser aprobado en Consejo de Ministros. Cada 5 años, estos

planes deben ser revisados y consultados (Fundación Tierra Viva, 1999).

TP

20PT TUwww.marn.gob.veUT (ver presentación en PowerPoint, sección Vigilancia y Control)

TP

21PT TUwww.marn.gob.veUT (ver presentación en PowerPoint, sección Vigilancia y Control)

15

Por otra parte, INPARQUES informó recientemente que 63 estudiantes de Gestión

Ambiental de la Universidad Bolivariana de Venezuela, realizarán pasantías en dos

parques nacionales cercanos a Caracas (El Avila y Macarao) y en cinco parques de

recreaciónTP

22PT.

Quizás el principal obstáculo que presenta la incorporación de la ciudadanía a los

procesos de consulta y cogestión de las APs se encuentra en los propios organismos

gubernamentales. Para cambiar el estilo tradicional de políticas diseñadas unilateralmente

no basta con modificar el instrumento jurídico y hacer las consultas públicas. También es

necesario fomentar programas educativos y formativos dirigidos a los funcionarios

públicos, para adaptar la estructura funcional de los organismos gubernamentales a la

nueva legislación.

Las Misiones son un mecanismo de inclusión social del Gobierno de la República

Bolivariana de Venezuela con el fin de favorecer a las comunidades organizadas. Aunque

ninguna Misión está directamente relacionada con las APs, algunos elementos de

gobernanza estan presentes en ellas. Dos Misiones son desarrolladas por el MARN:

Misión Guaicaipuro y la recién lanzada Misión Árbol. La Misión Guaicaipuro pretende

fortalecer la capacidad de gestión comunitaria y generar espacios de discusión para

desarrollar la participación protagónica en la toma de decisiones, planificación,

programación y subsistencia de las comunidades indígenasTP

23PT. El objetivo principal de la

Misión Árbol es incrementar la conciencia conservacionista y es parte del Plan Nacional

de Reforestación ProductivaTP

24PT.

“Este plan se sustenta en la participación protagónica de las comunidades, las cuales se

organizan en comités conservacionistas para detener, mediante el establecimiento de

plantaciones con fines protectores y agroforestales, el deterioro y la pérdida de bosques

producto de las deforestaciones en el territorio nacional. La idea, a largo plazo, es generar

conciencia en la población venezolana sobre la importancia de los bosques, el equilibrio

ecológico y la recuperación de espacios degradados como consecuencia del modelo de

desarrollo predominante, particularmente en quienes habitan áreas rurales, con el objetivo

TP

22PT TUwww.rnv.gov.veUT

TP

23PT TUwww.misionvenezuela.gov.veUT

TP

24PT TUwww.marn.gob.veUT

16

de promover una nueva ética ambientalista y mejorar su calidad de vida”. Actualmente

existen 786 comités conservacionistas, de los cuales 460 tienen proyectos en ejecución

por un monto aproximado de 10 millardos de bolívares TP

25PT. El Presidente de la República

Bolivariana de Venezuela pidió integrar a los comités conservacionistas a la estructura de

los Consejos Comunales. La meta para el 2006 es sembrar 20 millones de árbolesTP

26PT.

La polarización de la sociedad venezolana ha generado una pérdida de confianza mutua

entre los actores públicos y privados que impone límites adicionales a la colaboración

entre sectores gubernamentales y no gubernamentales. Es por ello que se hace necesaria

la profundización de la participación como una estrategia para reactivar la comunicación

entre el Estado y algunos actores de la sociedad civil (organizaciones no

gubernamentales, universidades, centros de investigación) y el sector privado

empresarial, con el objetivo de fortalecer la democracia ambiental.

Mecanismos de rendición de cuentas

El principal mecanismo de rendición de cuentas para organismos gubernamentales

ambientales es la Memoria y Cuenta anual del MARN, el cual está disponible en su sitio

web. Sin embargo, no es posible conocer con detalle lo que sucede en cada AP, ya que

es un informe general de gestión. Se pueden conocer los principales logros de

INPARQUES y su presupuesto general por ser un Instituto Autónomo, pero incluso en

este caso se incluyen otras áreas que no son APs (parques de recreación).

La Defensoria del Pueblo realiza un Anuario en el que se resumen las denuncias recibidas

y está disponible en su sitio web. Las denuncias reseñadas para parques nacionales

señalan a las invasiones y la explotación minera como las principales amenazas; mientras

que los pueblos indígenas denunciaron problemas con tenencia de tierras por

insuficiencias en el proceso de demarcación, deforestación y explotación de carbón en

sus territorios (Defensoria del Pueblo 2002, 2003, 2004).

TP

25PT TUwww.marn.gob.veUT

TP

26PT TUwww.abn.info.veUT

17

Varias organizaciones no gubernamentales (ONG)TP

27PT han desarrollado mecanismos de

seguimiento de la efectividad de manejo de las APs de Venezuela. Una evaluación de los

43 PN y 21 MN realizada en 2001 encontró que sólo 8 de ellos se encontraban en

condición de Alto Riesgo, una situación que se había mantenido con pocos cambios

desde la década anterior (Fudena 2002). En 2002 de un total de 15 Parques Nacionales y

un monumento natural evaluados, 6 resultaron clasificados como críticamente

amenazados mientras que el resto presentaba niveles de amenaza o vulnerabilidad que

ponían en riesgo el cumplimiento de sus objetivos como áreas protegidas TP

28PT (Provea

2003, Bioparques 2005). Tres años más tarde y con una muestra ampliada a 22 APs

evaluadas, el 50% de éstas se encontraron Amenazadas o Críticamente AmenazadasTP

29PT.

Es interesante resaltar que Provea, una ONG para la defensa de los derechos humanos,

utilice la información producida por ONGs ambientales. Esto es una muestra del efecto

que tiene la publicación de reportes en Internet para mejorar el acceso a la información.

En ese sentido, el gobierno actual ha colocado numerosos documentos jurídicos a la

disposición del público general en internet, favoreciendo la participación ciudadana.

Dos publicaciones realizadas por ONGs, basadas en encuestas y estudios de caso,

resumen aspectos relacionados con la rendición de cuentas de las APs en Venezuela:

- Conservación y Desarrollo Sostenible en Venezuela 1992-2002. Visión de

la Sociedad Civil en la Implementación de la Agenda 21 (Díaz, Novo,

Sobrino, Gianmarino, Apostólico, Gómez 2002).

- Situación del Acceso a la Información, a la Participación y a la Justicia

Ambiental en Venezuela (Freitas, Ponce, Ascanio, Rendón, Socorro y

Rodríguez 2005).

Aunque existen algunos mecanismos para la rendición de cuentas, seria apropiado lograr

un mayor nivel de detalle para las APs de Venezuela. También es necesario continuar

TP

27PT Bioparques, Fudena, Global Forest Watch, Oilwatch, The Nature Conservancy y Vitalis.

TP

28PT En situación de amenaza crítica: el monumento natural Pico Codazzi y los parques nacionales: Cerro

Saroche, El Guache, Laguna La Restinga, Mochima y Terepaima. En situación de amenaza y vulnerabilidad

los parques nacionales: Cerro Copey, Archipiélago Los Roques, Dinira, Guaramacal, Henri Pittier, El Ávila,

Laguna de Tacarigua, Macarao, Yacambú y Yurubí.

TP

29PT Cálculo elaborado usando datos actualizados de Bioparques 2005.

18

promoviendo la transparencia tanto en los organismos gubernamentales como en las

ONGs. Este podría ser el primer paso para recuperar la confianza perdida y así reducir la

polarización de la sociedad venezolana.

Régimen de tenencia de tierras

Conflictos con habitantes y vecinos de las APs

La tenencia de la tierra podría considerarse el origen de la mayoría de los problemas que

se han presentado a lo largo de la historia de las APs en Venezuela. Para entender sus

implicaciones es necesario considerar que éstas fueron concebidos en el marco del

paradigma clásico de la conservación, una visión según la cual la gente es percibida como

una amenaza para la naturaleza y por tanto se considera necesario separarlos (Amend y

Amend 1992, Brown 2000). Al igual que en muchos otros países, en Venezuela se siguió

el modelo aplicado en los Estados Unidos de Norteamérica para el diseño de PN, el cual

proponía la delimitación de áreas especiales para evitar su uso directo y posterior

degradación, y otras áreas a disposición del disfrute público (Gabaldón 1992). La

adopción de esta política se oficializó en Venezuela con la firma del Convenio de

Washington en 1940 y su posterior aprobación como ley nacional en 1941 (Yerena et al.

2003).

Por esta razón, la legislación Venezolana que rige a las APs, presenta una marcada

tendencia a concebir las ocupaciones y la existencia de propiedades particulares en sus

tierras, como negativas y contrarias a sus fines (Pérez 1992). Esto condujo a la

implementación de una política de “saneamiento” o desocupación de las áreas

recientemente declaradas como APs, usando como base la ley de Expropiación por

Causa de Utilidad Pública o Social de 1947 modificada luego en 1958.

Esta política se aplicó por primera vez en el Parque Nacional Guatopo, siendo el único

caso en el que un proceso legal determinó el estado de tenencia de tierras dentro del AP.

Este proceso se facilitó por la disponibilidad de recursos financieros en una época de

crecimiento económico. La grave crisis económica que se inició a partir de 1980 limitó

cualquier esfuerzo en esa dirección, a pesar de la existencia de normas expresas que así

lo estipulan. En el resto de los 43 PNs, no ha existido nunca una política consistente en el

19

tiempo, que resuelva los conflictos de uso generados por la presencia de habitantes

dentro de las APs y el tratamiento de ilegalidad que las leyes le atribuyen. Como

consecuencia, los habitantes de los PNs se encuentran en una situación irregular,

acusados de ilegalidad a pesar de que el Estado no ha cumplido con su obligación en el

reconocimiento de sus derechos, lo cual los deja sin alternativas (Yerena y Escalona

1992).

Esta irregularidad ha favorecido tanto la proliferación de conflictos de uso como el

tratamiento arbitrario por parte de funcionarios, generando en algunas de las poblaciones

dentro y alrededor de los PNs un resentimiento contra éstos. Existen casos en los que

campesinos afirman haber sido estafados durante los procesos de valoración de sus

propiedades y se quejan de no haber recibido una compensación adecuada. Por otra

parte existen ocupantes profesionales que invaden para luego exigir una compensación,

por lo que la situación es bastante compleja (Aponte y Salas 2003).

Algunos de los casos documentados de conflictos entre el AP y sus habitantes o vecinos,

incluyen a los parques nacionales Mochima (Amend y Amend 1992; Terborgh y Davenport

2002), Guatopo (Castillo, Aponte y Salas 2004), Macarao (Aponte y Salas 2001a), Cerro

Saroche (Aponte y Salas 2001b), Canaima (Rodríguez 2004a; Rodríguez 2004b), Sierra

Nevada (Reyes y López 1992) y Yacambú (Aponte y Salas 2003) entre otros. En general,

las comunidades perciben a los parques como obstáculos para su desarrollo económico y

el mantenimiento de su modo de vida. La relación antagónica entre los parques y sus

actuales o antiguos ocupantes, se ha agravado con la debilidad institucional de

INPARQUES. En varias ocasiones, los habitantes de los PNs han restringido la entrada al

personal de INPARQUES y a los visitantes, llegando a situaciones de amenaza o

agresión física contra los funcionarios y las instalaciones.

En 1989 se decretó el Reglamento Parcial de la LOPOT y se establecieron por primera

vez los derechos de “los propietarios de cultivos compatibles con los fines del parque y

establecidos con anterioridad a la creación del mismo” a permanecer en sus tierras,

siempre que se adaptaran a las condiciones que se establezcan en cada caso. Con la

aprobación de esta ley se creó la figura legal de Poblado Autóctono, la cual permitió a

ocupantes anteriores al parque, vivir en él bajo condiciones reguladas por el Plan de

Ordenamiento y Reglamento de Uso (PORU). Si bien esta medida contribuyó a crear un

20

precedente legal que aclaró la situación acerca del régimen de propiedad de tierras dentro

del parque; también es cierto que un 44% de los PNs y 54% de los MNs carecen de un

PORU (Díaz et al. 2002).

Impulsado por las resoluciones de la Cumbre Mundial del Ambiente y del Congreso

Mundial del Parques realizado en Caracas en 1992, el tema de la presencia humana en

las APs cobró notoriedad y se discutió en círculos académicos, e incluso en los

organismos responsables de la administración de las APs. Desde el año 2000,

INPARQUES inició “cambios significativos en sus políticas y estrategias. Como paradigma

central orientador de sus acciones, se parte de la idea de que los espacios bajo resguardo

de la institución son territorios para el desarrollo sustentable, en lugar de espacios

aislados del devenir de las comunidades asentadas en ellos, o especie de islas de

conservación”. Es por ello que INPARQUES “busca la sustentabilidad de su gestión en los

diversos órdenes: económico, social, ambiental y cultural, para hacer posible su inserción

en el desarrollo del país (INPARQUES 2003). Sin embargo, estas discusiones e ideas no

se han traducido en la ejecución e implementación de acciones consistentes con los

nuevos paradigmas de relación parques-habitantes. En 2005 se presentó un proyecto de

desarrollo endógeno para desarrollar ecoturismo en el PN Guatopo, el cual despertó la

preocupación de los habitantes de la zona y de la comunidad ambientalista en general,

alertando acerca de posibles interpretaciones erróneas de este cambio de paradigma

(Hernández 2005).

Territorios Indígenas

El valor del territorio de un pueblo indígena se caracteriza más por un uso y significación

espiritual que por su valor de cambio, lo que establece una diferencia con la concepción

de propiedad que se establece en el Código Civil Venezolano. La Ley de Demarcación y

Garantía del Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas (LDGHI) reconoce el caso en el

cual estas tierras se solapan con APs y delega la implementación a un reglamento

específico que aún se encuentra en elaboración (Bastidas, Croes y Piña 2005).

Aguilar (2003) evaluó los escenarios viables para conciliar las APs con los territorios

indígenas dentro del marco de la nueva situación política y jurídica en el año 2001. En su

21

opinión se hacía necesaria una reforma de la Ley Orgánica del Ambiente (1976) y de la

Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983), para incorporar la figura de

territorios indígenas en ambos instrumentos jurídicos. Ambas reformas se llevan a cabo

actualmente, tomando en cuenta otros instrumentos jurídicos como la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela (1999) y la LDGHI aprobada en 2001 (Bastidas et al.

2005).

Los avances en materia de derechos indígenas han sido referidos por la comunidad

conservacionista de Venezuela, como uno de los más significativos en cuanto al

fortalecimiento de grupos minoritarios para el cumplimiento de las metas planteadas en la

Agenda 21 (Díaz et al. 2002). Con el reconocimiento de los derechos indígenas sobre sus

tierras se dan los primeros pasos para resolver un problema fundamental dentro de las

APs, la titularidad de las tierras. Sin embargo, la elaboración de las normativas supone un

gran reto de conciliación de intereses debido a que el solapamiento de territorios

indígenas con APs es elevado (Figura 1). Investigaciones recientes revelan que aunque

no existe una base cartográfica que permita establecer con precisión el grado de

solapamiento entre APs y las propuestas de demarcación de tierras indígenas,

actualmente un total de 54 APs se solapan con áreas de ocupación tradicional indígena

(Bevilacqua et al. 2006). Esta cifra representa el 14% de APs existentes para 2003,

afectando por lo menos a 26 de 28 grupos étnicos indígenasP

30P registrados por el censo de

1992 (Bevilacqua et al. 2006).

La distribución de la mayoría de los pueblos indígenas en Venezuela abarca las zonas

periféricas más aisladas y mejor conservadas del país, principalmente al sur del río

Orinoco (Bevilacqua et al. 2006). En materia de conciliación de intereses existe un

progreso sin precedentes en el país entre las APs y los territorios indígenas, tanto en

términos jurídicos como en los procesos de inclusión en la toma de decisiones de los

pueblos indígenas. Sin embargo, es necesario alertar que la consagración de los

derechos indígenas queda sólo en el papel, si las políticas económicas, especialmente las

relacionadas con la industria extractiva, afectan directamente el ambiente y los territorios

indígenas (Defensoria del Pueblo 2002, 2003, 2004).

TP

30PT De acuerdo a la Ley de Demarcación y Garantía de Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas, actualmente

son reconocidas 35 etnias indígenas en Venezuela.

22

Figura 1. Distribución de territorios Indígenas y de Áreas Protegidas.

Mapa de solapamiento de los territorios indígenas con las Áreas Naturales Protegidas (PN, MN, RF, RB). Se excluyen las Zonas Protectoras. Fuente: Elaboración propia a partir de mapas del Instituto Cartográfico de Venezuela Simón Bolívar (2005)

Los pueblos indígenas del Alto Caura (Sanema y Ye`kwana) han demostrado que pueden

hacer valer sus derechos, aun cuando la presencia del Estado venezolano es poco

perceptible en la zona. Estos pueblos se han movilizado y organizado en un esfuerzo por

proteger los recursos biológicos de su zona, a través de la creación de una cadena de

radio-transmisores, el establecimiento de una asociación indígena multiétnica, el mapeo

de los recursos y usos de su territorio, el registro de sus conocimientos como propiedad

intelectual propia (siendo el primer grupo étnico que aplica a la titulación legal bajo la

nueva legislación), la capacitación de los miembros de las comunidades como

“parabiólogos’, realización de talleres comunitarios para revisar sus instituciones,

elaboración de un borrador de Plan de Manejo para el área, promoción de la co-

administración de las APs existentes, fortalecimiento de su propia capacidad institucional,

haciendo su mejor esfuerzo en la consecución de mejores relaciones interétnicas y en la

promoción de la participación de la mujer indígena (Colchester, Silva y Tomedes 2004).

23

Las comunidades concluyeron que las APs de la zona complementan el sistema de

administración consuetudinario y creencias. Por lo tanto han decidido no solicitar la

revocación de los dos MN de Ichún-Guancoco y de la Serranía de Maigualida ni del PN

Jaua-Sarisariñama. Más bien han propuesto al Ministerio del Ambiente e INPARQUES

que, ya que estas áreas aún carecen de reglamentos, éstas sean coadministradas, por lo

que el personal indígena no sólo sería responsable por la vigilancia y control del acceso a

las montañas, como guardaparques, sino que también se comparta la autoridad

generalizada de las APs en las juntas administrativas establecidas para ese propósito.

Desde el punto de vista de las comunidades indígenas, las otras dos APs que se solapan

en el Caura sí necesitan ser modificadas. Se objeta la posibilidad de que el alto Caura sea

puesto, eventualmente, a la disposición de compañías madereras comerciales de

extracción, lo cual constituye el objetivo ostensible de la designación del área como

Reserva Forestal Caura. Por ello las comunidades proponen reconfigurar la frontera sur

de la Reserva Forestal y cuestionan la designación del Caura oriental como parte de la

Zona Protectora del Sur del Estado Bolívar, ya que los reglamentos correspondientes para

la administración de esta AP jamás han sido desarrollados y por lo tanto son irrelevantes

(Colchester et al. 2004).

Conflictos de uso con la industria extractiva

Venezuela es el quinto exportador mundial de petróleo y la renta petrolera es la principal

fuente de ingresos del país. En consecuencia, la política ambiental Venezolana está

signada por las contradicciones y los conflictos de intereses propios de su naturaleza de

Petro-Estado (Aponte 2005).

El Plan de Negocios de Petróleos de Venezuela (PDVSA)TP

31PT comprende un amplio

conjunto de proyectos petroleros, petroquímicos y carboníferos, varios de los cuales se

desarrollan en las zonas de influencia de los parques nacionales Turuépano, Mariusa,

Sierra de San Luis, Médanos de Coro, Ciénagas de Catatumbo y Sierra de Perijá; la

Reserva de Biósfera Mariusa-Delta del Orinoco; la Reserva de Fauna Ciénagas de Juan

TP

31PT Comprendía inicialmente el período 1997-2003. Fue reformulado y ampliado y se firmaron contratos con

diversas empresas internacionales con un plan de ejecución que se extiende hasta el 2030.

24

Manuel; el Monumento Natural Cerro Santa Ana y el Refugio de Fauna Laguna Boca de

Caño (Provea 1997).

Por otra parte, PDVSA tiene previsto construir el "Complejo Industrial Petrolero, Gasífero y

Petroquímico Gran Mariscal de Ayacucho" (CIGMA), en un área de 6.300 ha ubicada al

sur del PN Península de Paria. El gas natural será extraído en áreas marinas ubicadas al

noroeste del parque, por lo que se requiere construir un gasoducto para transportar el gas

hasta CIGMA, donde será procesado. Una de las alternativas de construcción del

gasoducto implica atravesar el parque nacional de norte a sur (Castillo, Borges y Salas

2004). Además del impacto en los bosques húmedos en estado prístino, se estima que el

proyecto petrolero modificará la base económica, poblacional y urbanística de los centros

poblados cercanos al parque (PNUD-PDVSA 2004), aumentando la migración hacia la

zona y la demanda de agua proveniente del parque nacional (Castillo et al. 2004).

Recientemente, se ha anunciado la realización del proyecto “Gran Gasoducto del Sur” que

transportaría gas natural desde Venezuela hasta Argentina y Brasil, el cual ha despertado

el rechazo de los pueblos indígenas y las organizaciones ambientalistasTP

32PT. El gasoducto

contradice los derechos ambientales y de pueblos indígenas consagrados en la

constitución y atravesaría dos importantes APs del sur de Venezuela: La Reserva Forestal

Imataca y el PN Canaima. Sin embargo, la viabilidad de este proyecto está siendo

cuestionada debido a que tiene altos costos ambientales, sociales y económicosTP

33PT.

Además de la industria petrolera, la presencia de oro y diamantes en el subsuelo de las

APs ubicadas al Sur del río Orinoco también genera presión. Sin embargo, su distancia de

los grandes centros poblados y su difícil acceso por otra vía que no sea fluvial, hacen que

las dimensiones de la afectación sean menos conocidas en la ciudadanía y en los

políticos del país. La falta de presión ciudadana generada por el desconocimiento,

contribuye a que no se tomen medidas efectivas para su regulación y control. La

construcción del Tendido eléctrico en el Parque Nacional Canaima y el PORU de la

Reserva Forestal de Imataca, ambos iniciados en 1997 representan excepciones a este

caso. Las protestas públicas en contra del tendido eléctrico en Canaima y por la

derogación del decreto de Imataca, contribuyeron a crear un clima en la relación Estado-

TP

32PT Ver artículos “Lideres indígenas rechazan gasoducto” (08 Marzo 2006) y “Ambientalistas exigen

suspensión del proyecto del gasoducto” (09 Marzo 2006) en TUwww.correodelcaroni.comUT

TP

33PT Ver artículo “Gasoducto en veremos” en TUwww.elimpulso.comUT

25

Sociedad que se reflejó posteriormente en el cambio de actores políticos iniciado en 1999

y la inclusión de los derechos ambientales e indígenas en la constitución.

Ante conflictos de uso dentro de las APs, el Estado Venezolano ha favorecido a la

industria extractiva en virtud de las políticas de desarrollo económico y en menoscabo de

las políticas ambientales. Esta tendencia parece mantenerse, incluso a pesar de la

obligación constitucional del Estado a condicionar el uso de los recursos naturales a la

garantía de los derechos ambientales y de los pueblos indígenas.

La tenencia de tierras sigue siendo uno de los principales desafíos en materia de APs.

Los conflictos con los antiguos y nuevos ocupantes, la obligación de atender a los

intereses y expectativas creadas en los pueblos indígenas y los conflictos con los

intereses económicos de la industria extractiva, representan retos para la obligación del

Estado de garantizar los derechos ambientales establecidos en la constitución de 1999.

Requerimientos en fortalecimiento de capacidades

Capacitación del personal de MARN e INPARQUES

En el diagnóstico de la condición de las APs de Venezuela realizado por Bevilacqua et al.

(2006), se reseñan las siguientes oportunidades de capacitación para el personal del

MARN e INPARQUES que administra las APs (1993 y 2003):

1) Dentro del Programa de Adiestramiento y Desarrollo (PAD), desarrollado por el

MARN, la iniciativa de mayor tradición fue el curso “Planificación, Administración y Gestión de ABRAE” (1988-1989 y 1993-1997). En este curso se capacitó un total de 153 profesionales y se formularon 30 PORU de APs. Fue realizado con el auspicio de la Fundación Polar en el marco de un convenio de cooperación con el Centro Interamericano de Desarrollo e Investigación del Ambiente y el Territorio (CIDIAT) y el apoyo de la Dirección General Sectorial de Planificación y Ordenación del Ambiente y la Dirección de Ordenación del Territorio del MARN.

2) El extinto Servicio Autónomo de Fauna (PROFAUNA) fue pionero en la creación

de cursos especializados de entrenamiento e inducción para el personal candidato a ingresar en el Cuerpo Nacional de Guardafauna, mediante el “Curso de Entrenamiento de Guardafauna” (1989-1995).

26

3) PROFAUNA trabajó conjuntamente con la Universidad Simón Bolívar (USB) en el diseño y la creación del Postgrado “Especialización en Manejo de Fauna Silvestre y Acuática” (1993-1995).

4) En 1994 el MARN llevó a cabo el Programa Nacional de Detección de

Necesidades de Adiestramiento, el cual identificó como prioridad la gestión de los recursos en APs marino-costeros. Por ello se diseñó y dictó en dos ocasiones el “Curso de Adiestramiento para una Gestión Integrada de las Áreas Marino-Costeras de Venezuela”, con el apoyo de Fundación Polar.

5) El MARN y el CIDIATTP

34PT, tienen una larga tradición de cooperación institucional

para atender las necesidades de adiestramiento de funcionarios públicos. CIDIAT oferta anualmente el curso Gestión de ABRAE, con una duración de cinco 5 díasTP

35PT.

6) El MARN ha tenido oportunidades de actualización profesional en el área forestal a

través de la cooperación internacional con Canadá, el Servicio Forestal de Estados Unidos, la Corporación Nacional Forestal de Chile, la Agencia de Cooperación Internacional del Reino de España y el Ministerio de Tierras y Bosques de Francia.

7) Con el Proyecto “Fortalecimiento del Sistema de Parques Nacionales de

Venezuela” (1992-1998) desarrollado por INPARQUES, EcoNatura y Wildlife Conservation Society, con financiamiento de la Comunidad Europea, se realizó la primera experiencia de monitoreo sistemático para APs en Venezuela, impulsada por la cooperación multilateral. Se apoyaron 37 investigaciones realizadas en APs y se realizaron talleres de capacitación en monitoreo para guardaparques y personal técnico de INPARQUES. Se produjeron las publicaciones: “Manual de Monitoreo del Sistema Nacional de Parques”, y “Ciencia y Conservación en el Sistema de Parques Nacionales: una experiencia de cooperación interinstitucional”.Una lección aprendida de este proyecto fue que de nada vale tener un programa con el diseño más elegante o las variables mas relevantes, si el personal de campo no está motivado, capacitado y si no entiende el valor del monitoreo para un manejo adaptativo de la gestión de APs.

8) INPARQUES desarrolló diversos cursos y eventos puntuales de capacitación

técnica y profesional mediante la cooperación internacional con el Servicio de Parques Nacionales de Estados Unidos.

9) En el marco del Componente de Fortalecimiento Institucional del Proyecto Manejo

del Sistema Nacional de Parques (Convenio Banco Mundial-INPARQUES, BIRF VE-3202), se asignaron recursos de continuidad para implementar el centro de capacitación nacional para guardaparques y profesionales del sistema de parques nacionales y monumentos naturales del paísTP

36PT, incluyendo la adecuación de la

TP

34PT El CIDIAT, inicialmente denominado Centro Interamericano de Desarrollo Integral de Aguas y Tierras,

fue establecido mediante un acuerdo entre el Gobierno de Venezuela y la Secretaría General de la

Organización de los Estados Americanos, OEA, firmado en Washington el 4 de febrero de 1965.

TP

35PT Los cursos del CIDIAT abarcan temas ambientales generales para la actualización de recursos humanos

interesados en APs (ver TUhttp://www.cidiat.ing.ula.ve/tripticurmayodic04.doc UT)

TP

36PT Concepto desarrollado por el Arq. Mario Gabaldón durante su gestión en la Dirección General Sectorial de

Parques Nacionales (período 1989-1995), para utilizar la edificación histórica denominada Rancho Grande en

el PN Henri Pittier, como centro nacional de capacitación y entrenamiento.

27

infraestructura disponible y el desarrollo de un pensum de estudio con base en la evaluación participativa de necesidades. Sin embargo, hasta la fecha INPARQUES no dispone de un programa de cursos permanentes para la formación de recursos humanos.

10) Actualmente el personal de INPARQUES asiste a los cursos que se ofrecen en el

ámbito regional, principalmente en la Universidad Estatal de Colorado (Estados Unidos), la Universidad para la Paz y el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (los dos últimos en Costa Rica), en la medida que se obtiene financiamiento de fuente externa. Los elevados costos de matrícula y traslado de los participantes, así como la ausencia de una asignación de recursos financieros en el presupuesto ordinario para la formación profesional, limitan la asistencia del personal de INPARQUES a dichos cursos.

11) Actualmente en la región Guayana se oferta el “Curso sobre Manejo de APs”,

diseñado para su ejecución en campo. Participan actores gubernamentales, representantes de ONGs y líderes comunitarios indígenas, para promover la construcción de visiones más amplias sobre el desafío de manejo participativo e inclusivo de actores relacionados con las APs. Su diseño y coordinación académica están bajo la responsabilidad de la organización no gubernamental ACOANA, con la participación de su socio internacional Wildlife Conservation Society (WCS). El apoyo logístico y financiero proviene de las instituciones del Programa BIOGUAYANATP

37PT, CVG-EDELCA, Conservación Internacional y The

Nature Conservancy. Forma parte del plan de estudios avanzados con nivel de postgrado de la Universidad Nacional Experimental de Guayana (UNEG).

En 2005, el MARN presentó el “Programa Latinoamericano y del Caribe de Educación

Ambiental”, coordinado por la República Bolivariana de Venezuela y el Programa de las

Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en tres eventos de carácter internacional

(MARN 2006). Sin embargo este programa aun no ha sido implementado.

Universidades

Varias instituciones académicas imparten enseñanza en materia ambiental, biológica,

forestal y de recursos naturales, lo que permite la formación de profesionales con

habilidades y destrezas de utilidad potencial para la gestión de APs (Bevilacqua et al.

2006). Entre ellas se encuentran:

TP

37PT El programa BIOGUAYANA, creado por intermedio de un convenio de cooperación interinstitucional

entre la Corporación Venezolana de Guayana, Fundacite Guayana (órgano regional del Ministerio de Ciencia

y Tecnología), la Universidad Nacional Experimental de Guayana y el Instituto Nacional de Parques; tiene

como objetivo fomentar y coordinar el desarrollo de conocimientos en el área de biodiversidad para la región

Guayana.

28

1) Universidad Experimental de Los Llanos Ezequiel Zamora (UNELLEZ) en el área de Ingeniería en Recursos Naturales.

2) Facultad de Ciencias Ambientales y Forestales de la Universidad de Los Andes (ULA) capacita en Ingeniería Forestal y en Ordenación del Territorio.

3) Universidad Experimental Nacional de Guayana (UNEG) imparte educación en Tecnología de Productos Forestales y Gestión Ambiental.

4) Universidad Central de Venezuela (UCV) en el área de biología, incluyendo un curso electivo de conservación de la biodiversidad.

5) Universidad Simón Bolívar (USB) en el área de biología, incluyendo un curso electivo de biología de la conservación.

6) Universidad Nacional Experimental Politécnica de la Fuerza Armada (UNEFA) dicta una Maestría en Gerencia Ambiental que incluye un curso en el área de Gerencia de APs.

7) Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV) en el área de Gestión Ambiental.

Adicionalmente, existe el Postgrado Nacional Integrado de Ecología donde participan el

IVIC, UNEG, UCV, USB y otros centros académicos de cuarto nivel del país. Algunas

universidades ofrecen en su plan de estudios cursos obligatorios o electivos orientados al

tema de las APs: Planificación y Diseño en Parques Nacionales, del pre-grado de

Arquitectura, Planificación y Manejo de APs de la maestría en Arquitectura de la UCV y

Planificación y Manejo de Áreas Naturales Protegidas y Ordenación del Territorio, en el

postgrado en Ciencias Biológicas de la USB. Lamentablemente, no existen políticas ni

arreglos institucionales que permitan aprovechar dichos cursos universitarios como

escenarios de actualización profesional permanente para funcionarios que ingresan y

hacen carrera en las APs del país (Bevilacqua et al. 2006).

Actualmente hay escasas oportunidades de formación y actualización técnica de los

responsables del manejo de APs en Venezuela (Bevilacqua et al. 2006). Los encuestados

en la Consulta Nacional señalaron una amplia temática en cuanto a requerimientos de

capacitación. Varios encuestados indicaron la necesidad de incluir capacitación en temas

gerenciales para los administradores de APs y entre las estrategias mencionadas para

fortalecer capacidades, estuvo la necesidad de institucionalizar los mecanismos de

capacitación. El tema de gobernanza no ha sido desarrollado en Venezuela, lo cual

representa una oportunidad para el futuro.

29

Sostenibilidad financiera

A diferencia de otros países del mundo, en los cuales se suele destinar entre 7 y 15% del

PIB a la defensa, mejoramiento y conservación del ambiente, en Venezuela, usualmente,

las actividades dirigidas a salvaguardar nuestro patrimonio natural y promover el

desarrollo sostenible, casi nunca exceden 5%. (Díaz 2002). Un informe reciente revela

que el país invirtió en 2003 un promedio 177,78 Bs/Km2 en la protección y manejo de las

APs, un monto ligeramente superior al promedio de los países no industrializados (161 US

$/Km2) (Bevilacqua et al. 2006). El presupuesto destinado al manejo de APs no es

fácilmente calculable debido a que el mismo no se encuentra especificado dentro del

presupuesto nacional ordinario. Sin embargo, es posible estimarlo indirectamente a través

de las asignaciones anuales destinadas a proyectos de inversión.

Figura 2. Proporción del Presupuesto Nacional Anual asignado al ambiente.

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Año Fiscal

% d

el

Pre

su

pu

es

to

MARN % del total

INPARQUES % MARN

INPARQUES %TOTAL (x10)

Donde MARN % del Total representa el porcentaje, del presupuesto anual de proyectos de inversión que se dedicó al MARN; INPARQUES % MARN representa la fracción del presupuesto anual del MARN que se otorgó a INPARQUES; y INPARQUES % TOTAL (x10) representa el presupuesto de INPARQUES en relación con el presupuesto anual de proyectos. Este último valor se multiplicó por 10 para mejor apreciación del gráfico los valores reales se encuentran un orden de magnitud por debajo.

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de República de Venezuela 2002, 2003, 2004; Ministerio de Finanzas 2000 y Contraloría General de la República 2004.

30

La inversión en Ambiente en Venezuela presentó un patrón decreciente en la década

1991- 2001 (Figura 2). El monto que se dedicó al MARN en 1991, apenas alcanzó el 3,5%

del total de proyectos de inversión presupuestados para el país en ese año. Con ligeras

fluctuaciones, la proporción del presupuesto anual dedicada al ambiente decreció

paulatinamente hasta 2001, año en que se inyecta una serie de recursos considerables al

MARN tanto de la partida ordinaria como de un presupuesto extraordinario denominado

“Sobremarcha Ecológica”. Desde entonces el presupuesto del MARN se encuentra en

notable crecimiento, alcanzando asignaciones record del 9,16 % y el 8,57 % del

presupuesto nacional de los años 2002 y 2005 respectivamente.

Tabla 2. Presupuesto anual del MARN, INPARQUES y Total Nacional de Inversión.

Año MARN

(Miles de Bs.) INPARQUES (Miles de Bs)

Total Anual Proyectos de Inversión (Miles de Bs)

1991 27.951.400 713.500 801.257.100

1992 49.379.700 934.200 1.002.246.700

1993 29.565.700 987.500 1.100.465.700

1994 51.392.100 3.337.900 1.939.106.300

1995 86.896.400 2.313.800 2.808.188.000

1996 148.310.100 3.022.800 6.441.481.600

1997 371.520.700 17.571.300 10.667.546.600

1998 237.607.200 10.785.500 11.845.126.200

1999 178.899.900 16.986.100 14.557.816.800

2000 229.014.000 13.870.000 17.814.269.600

2001 265.488.563 2.929.955 2.321.430.300

2002 135.595.900 2.000.000 1.480.887.692

2003 188.576.200 3.000.000 2.740.190.798

2004 106.725.440 900.000 3.340.190.020

2005 524.793.625 6.500.000 6.121.351.853

El Monto Total de Proyectos de Inversión contiene el presupuesto ordinario de todos los ministerios e Institutos Autónomos como INPARQUES. Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de República de Venezuela 2002, 2003, 2004, Ministerio de Finanzas 2000 y Contraloría General de la República 2004.

A pesar de que la fracción del presupuesto del MARN que se otorga anualmente a

INPARQUES se incrementó durante el período 1991-2001, el efecto decreciente en la

asignación presupuestaria del MARN fue tan acentuado, que no afectó el monto absoluto

recibido por INPARQUES. Esto significa que el MARN le otorgaba a INPARQUES una

31

fracción cada vez más grande de un presupuesto que se hacía cada vez más pequeño.

Como consecuencia, el presupuesto de INPARQUES se ha mantenido relativamente

estable y sin incrementos en relación al presupuesto nacional, representando en promedio

apenas el 0,1% de éste (Figura 2). Aunque el presupuesto asignado a INPARQUES para

el período 1991-2000 aumentó, la reducción de su presupuesto en el año 2001 respecto

al año anterior fue de un 80% (Tabla 2). Esta reducción drástica puede estar relacionada

con la percepción de la mayoría de los encuestados en la Consulta Nacional de que el

presupuesto asignado a las APs de Venezuela ha disminuido en la última década.

Para los ejercicios fiscales 2001 y 2002, INPARQUES contó con presupuestos aprobados

de ingresos y gastos por Bs. 22.657 millones y Bs. 26.748 millones, respectivamente

(Contraloría General de la República 2004). Sin embargo, estos montos resultaron

insuficientes para cubrir las obligaciones salariales y una deuda de varios años con los

empleados de la institución. Durante ese período se registraron varios conflictos laborales

en INPARQUES que amenazaron con colapsar el servicio de guardería y vigilancia

durante la época de mayor afluencia de visitantesTP

38PT. En 2001 y 2002, INPARQUES utilizó

Bs. 800 millones, originalmente destinados al mantenimiento de PN y a la prevención de

incendios forestales, para el pago de compromisos laborales no cubiertos por la falta de

presupuesto. lNPARQUES subestimó los presupuestos de los años 2000 y 2001 en

70,45% y 46,30% respectivamente, afectando la ejecución de inversiones necesarias para

el desarrollo de infraestructura y mantenimiento de equipos (Contraloría General de la

República 2004).

La contribución del Ejecutivo Nacional en el sostenimiento de INPARQUES representa el

65% de su presupuesto, lo cual evidencia una significativa dependencia de los aportes de

la administración central del Estado (Contraloría General de la República 2000).

INPARQUES necesita incrementar su capacidad de autogestión mediante los

mecanismos de ingresos propios existentes como el cobro de tarifas y concesiones. Sin

embargo, la autogestión financiera de los PNs y MNs es muy limitada. La mayoría de los

aranceles de las concesiones no han sido actualizados en una década y hay casos en los

que los concesionarios no cancelan monto alguno por el uso del espacio (Aponte y Salas

2001, Contraloría General de la República 2000). Para 1999, el cobro de concesiones que

operaban dentro de los PNs, logró recaudar 15% del total del presupuesto (Contraloría

TP

38PT Ver sección noticias - Venezuela en TUwww.parkswatch.orgUT

32

General de la República 2000). En 2001, sólo 3 de los PNs más visitados recaudaron el

50 % o más de su presupuesto vía ingresos propios, siendo uno de ellos completamente

autosuficientes (Tabla 3).

Tabla 3. Ingresos propios y presupuesto de los PNs y MNs con mayores ingresos propios en

2001.

Fuente: INPARQUES (2002) en Bevilacqua et al. 2006.

Por otra parte, los ingresos procedentes del turismo no se destinan al manejo de las APs

que los generan. Entre 1996 y 2001, la taquilla del PN Los Roques generó en promedio

más de 400 millones de Bolívares anuales (Aponte, Esclasans y Salas 2002). Estos

ingresos se entregan en su totalidad a la Autoridad Única de Área de Los Roques

(Bevilacqua et al. 2006), mientras que INPARQUES no recibe aportes para el manejo del

AP. Igualmente ocurre en el Sector Laguna de Canaima del PN del mismo nombre,

donde un 80% del monto generado por entradas es entregado a las comunidades

indígenas locales (Bevilacqua et al. 2006). En el PN El Ávila, la concesión encargada del

Teleférico y del complejo turístico asociado que opera dentro del parque, no genera

ingresos para INPARQUESTP

39PT.

TP

39PT Ver sección noticias - Venezuela en TUwww.parkswatch.orgUT

ÁREA PROTEGIDA

PRESUPUESTO AÑO 2002 (Bs.)

INGRESOS AÑO 2001 (Bs.)

DÉFICIT EN GESTIÓN (Bs.)

(%) de AUTOGESTIÓN

P.N. Morrocoy 927.333.380,00 522.529.680,00 -404.803.700,00 56,35

P.N. El Ávila 2.198.790.363,00 426.857.582,93 -1.771.932.780,07 19,41

P.N. Canaima 264.465.376,00 125.334.230,00 -139.131.146,00 47,39

P.N. Cueva del Guácharo

85.449.094,00 100.468.737,00 15.019.643,00 117,58

P.N. Mochima 298.695.468,00 41.529.239,00 -257.166.229,00 13,90

P.N. Henri Pittier 122.052.904,00 25.732.280,00 -96.320.624,00 21,08

P.N. Laguna de La Restinga

91.534.561,00 18.025.600,00 -73.508.961,00 19,69

P.N. Sierra Nevada 536.410.479,00 15.551.540,00 -520.858.939,00 2,90

M.N. María Lionza 77.824.183,00 15.127.260,00 -62.696.923,00 19,44

P.N. San Esteban 75.234.959,00 10.321.900,00 -64.913.059,00 13,72

33

Aunque uno de los objetivos del Plan de Acción de INPARQUES (2002-2007) es “crear

condiciones para que INPARQUES incremente su capacidad para generar ingresos

propios y precisar el nivel de dependencia de los aportes presupuestarios” (INPARQUES

2003), la situación no parece haber mejorado. En apoyo a este objetivo, “INPARQUES ha

promocionado la valoración de los recursos y servicios ambientales que prestan al país

los espacios naturales bajo su administración” (INPARQUES 2003). Sin embargo, los

servicios ambientales y los beneficios de las APs aun son poco reconocidos en

Venezuela (Bevilacqua et al. 2006).

Cooperación internacional

En 1995 INPARQUES recibió el primer préstamo multilateral dirigido a las APs en el país

para ejecutar el proyecto “Manejo del Sistema Nacional de Parques”. El monto total del

proyecto fue de 96 millones de dólares, de los cuales Banco Mundial presto 55 millones y

el Estado Venezolano aportó 41 millones de contraparte (World Bank 1995). En 1999, el

proyecto de financiamiento multilateral constituía el principal soporte de INPARQUES.

Desde su inicio hasta el año 2000, el Estado se vio obligado a cancelar comisiones e

intereses por USD 1,84 millones debido a retrasos en la implementación (Contraloría

General de la República 2000).

Bevilacqua et al. (2006) analizaron la gestión de este proyecto y concluyeron que el

cumplimiento de las metas de este proyecto estuvo por debajo de lo previsto. De los

veinte parques nacionales considerados originalmente, para el año 2000 se habían

reducido a nueve parques y se finalizó en 2003 con acciones concentradas sólo en tres

parques nacionales y uno de recreación. Por otro lado, prácticamente no se avanzó en el

proceso de descentralización de la institución y la gran mayoría de los productos de los

estudios y consultorías no llegaron al nivel regional. En general, este proyecto no generó

el fortalecimiento de APs que se esperaba.

La Oficina de Gestión y Cooperación Internacional del MARN señala las siguientes

actividades de cooperación internacional relacionadas con APs para el 2005 (MARN

2006):

34

1) Fondo Mundial para El Medio Ambiente

A través de las Agencias Implementadoras (PNUMA, Banco Mundial y PNUD) del Fondo Mundial del Medio Ambiente (FMMA/GEF) se han sometido a evaluación y se les otorgó el aval técnico a las siguientes propuestas de proyectos:

- Autoevaluación Nacional de las Necesidades de Fortalecimiento de

Capacidad por un monto de US$ 200.000. - Expansión de las Alianzas para el Sistema Nacional de Parques US$ 42.5

millones. - Proyecto Páramo Andino: “Conservación de la Biodiversidad del Páramo en

los Andes del Norte y Centrales” US$ 8.000.000. - Fortalecimiento de las Capacidades para Impulsar la Conservación de la

Biodiversidad en el Marco del Manejo Integral de Zonas Costeras en Venezuela US$ 4.350.000.

2) Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Se presentaron dos propuestas para su evaluación:

- Fortalecimiento de las capacidades para el Sistema de Parques Nacionales y la Negociación de Conflictos Ambientales US$ 400.000.

- Sector Forestal y su relación con el genero US$ 300.000.

3) Convenio Integral de Cooperación de la Comisión Mixta entre la República de Cuba y la República Bolivariana de Venezuela. El MARN ejecutó los siguientes proyectos en el año 2005:

- Asistencia y capacitación técnica para la formulación de planes de ordenación y gestión integrada de zonas costeras fase II US$ 334.272.

- Asistencia técnica para la elaboración del Plan Estratégico de Cooperación Técnica Internacional en el materia ambiental (PECTIA). US$ 42.440.

- Asistencia Técnica para la ejecución del Estudio sobre el Estado Actual y Potencial de los Productos Forestales No maderables en el área Boscosa Bajo Protección Merejina en el Delta Amacuro US$ 97.237.

- Asistencia Técnica al Proyecto de Planificación y ordenación de los Ecosistemas de Manglares para el Manejo Forestal Sostenible con Participación de las Comunidades Indígenas en el Delta del Orinoco US$ 84.881.

INPARQUES ha evidenciado debilidades en materia de planificación financiera. Esta

limitación hace prácticamente improbable que en el corto plazo se puedan considerar

otros mecanismos de financiación mucho más complejos desde el punto de vista

financiero, como los fondos fiduciarios, la venta de servicios ambientales, los canjes de

deuda, o la implementación de sistemas de incentivos económicos, entre otros. A pesar

de poseer mecanismos de recaudación de ingresos propios y haber captado recursos de

la cooperación internacional, la institución continua siendo muy dependiente del

35

presupuesto proveniente de la administración central. La sostenibilidad financiera de

INPARQUES a largo plazo es uno de los mayores desafíos para la administración de las

APs de Venezuela.

Conclusiones y Recomendaciones

En el Taller Regional “Gobernanza de las áreas protegidas en los Andes Tropicales”

realizado en Quito, Ecuador (11-12 de mayo de 2006), los participantes de Bolivia, Perú,

Ecuador, Colombia y Venezuela consideraron que los elementos de la gobernanza antes

mencionados debían ser agrupados en tres categorías para “operativizar” la gobernanza.

A continuación la definición de cada categoría:

- Condición: Situación o circunstancia indispensable para la existencia de

gobernanza.

- Elemento: Fundamento, móvil o parte integrante de algo.

Componente no independiente, que forma parte integral de la gobernanza.

- Reto o Desafío: Objetivo o empeño difícil de llevar a cabo, y que constituye por

ello un estímulo y un desafío para quien afronta el reto de impulsar la

gobernanza.

Condiciones

Marco institucional, jurídico y de políticas públicas

El hecho de que los derechos ambientales hayan sido incluidos en la constitución eleva

las aspiraciones de gran parte del movimiento ambientalista a un estatus de

obligatoriedad por parte del Estado. Aunque esto no cambia para nada la situación en que

la se encuentran la mayoría de las APs, permite la posibilidad de declarar

anticonstitucional cualquier política nacional o proyecto de desarrollo que atente contra el

estado de conservación de un AP. De esta manera, las luchas de los sectores de la

sociedad civil vinculados a la defensa del ambiente, disponen ahora de un asidero legal

de mayor rango que ninguno que haya existido antes en el país.

36

Aunque en los últimos años el Estado ha favorecido acciones que contradicen

abiertamente el discurso ambientalista que se promulgó en el texto constitucional, también

se han elaborado nuevos instrumentos jurídicos para defender el patrimonio ecológico y

herramientas organizativas para fomentar la participación ciudadana en áreas externas a

lo ambiental. Para evitar que estas experiencias de participación comunitaria se trasladen

de manera inadecuada hacia el área ambiental, es necesario que los expertos en la

materia ambiental del sector no gubernamental sean convocados e incorporados al

proceso.

Se hace imperioso discutir de manera amplia el fortalecimiento de INPARQUES para que

pueda funcionar apropiadamente de acuerdo a los nuevos paradigmas de conservación.

Cualquier gesto en esta dirección debe incluir a las ONGs como fuente de ideas, entre

otras razones porque muchas de éstas se nutren de personal que ha laborado en la

institución oficial y conocen sus problemas como organización. Es igualmente importante

abordar la unificación de las políticas y la coordinación de las instituciones que rigen el

funcionamiento de las APs en el país, con miras al diseño de un verdadero Sistema

Nacional de Áreas Naturales Protegidas. La actual discusión y revisión del marco legal,

representa una excelente oportunidad para tal fin.

Elementos

Mecanismos de Participación

Aunque obstaculizado por la alta polarización política, la existencia de políticas de Estado

dirigidas hacia la inclusión social y el fortalecimiento de la democracia participativa,

representan una oportunidad para mejorar la gobernanza en las APs. En este sentido, es

necesario identificar objetivos comunes, tanto en el discurso gubernamental como en las

metas de las ONGs ambientales, que puedan convertirse en acciones concretas dirigidas

hacia la descentralización de las decisiones de INPARQUES y a la redefinición del papel

de la ciudadanía, con base en los derechos establecidos en la constitución.

Por su parte, los actores no gubernamentales tienen el reto de dirigir sus proyectos hacia

el fortalecimiento de la gestión de las APs en el ámbito municipal y contribuir a la

37

incorporación de las APs en materia de desarrollo rural y disminución de pobreza. Es

responsabilidad de este sector analizar los principios que han regido sus posturas en la

defensa del ambiente hasta ahora y adaptarlos a los nuevos paradigmas globales de

conservación, de manera de que su experiencia sea canalizada hacia metas ecológicas y

sociales exitosas.

Existen experiencias exitosas de gobernanza en el manejo del agua como servicio

público. Tal es el caso de las Mesas Técnicas de Agua, una iniciativa de las empresas

estatales adscritas al MARN que se encargan de la distribución del servicio de agua y la

instalación de acueductosP

40P. Luego de cinco años de trabajo, un análisis de la Escuela de

Gerencia Social (Arconada 2004) define los logros de las Mesas Técnicas de Agua como:

- La generación de instancias sociales de participación, información y ejercicio del derecho a tomar decisiones respecto de lo que son asuntos y recursos públicos.

- La creación de lugares para interactuar con el gobierno en la solución de problemas colectivos.

- El acercamiento comunitario a la noción de la necesidad del plan rector, dada la realización de que la ausencia de un plan rector es de algún modo una ausencia de futuro.

Este tipo de experiencias positivas, que funcionan de manera descentralizada y con la

participación directa de los afectados, pudieran ser evaluadas en función de trasladar las

lecciones aprendidas hacia las APsP

41P. Esta experiencia se podría complementar con la

que posee el sector ambiental no gubernamental en el diseño de herramientas

metodológicas para el trabajo comunitario, el monitoreo de los recursos naturales y la

educación ambiental.

Fortalecimiento de capacidades

La política ambiental venezolana y en particular la política de APs, se ha caracterizado por

la priorización de lo técnico ante lo social. En este sentido se ha desarrollado una

TP

40PT Las mesas técnicas de agua son una herramienta de co-manejo que permite la supervisión, fiscalización y

el control de la prestación de los servicios del acueducto directamente por los miembros de la comunidad de

suscriptores del servicio. Se originaron como un mecanismo de descentralización y transferencia de

responsabilidades a la comunidad.

TP

41PT El equipo directivo que impulsó el desarrollo de las Mesas Técnicas de Agua se encuentra hoy en día a la

cabeza del MARN.

38

excelente capacidad técnica en el ámbito de las ciencias de la conservación, apoyada por

institutos de investigación de alto nivel en las universidades nacionales y con capacidad

para formar profesionales en el área. Las APs son el espacio natural de investigación de

los profesionales de las ciencias biológicas y ecológicas en Venezuela. Esta fortaleza ha

permitido avanzar en el desarrollo de la Estrategia Nacional de Biodiversidad, y la reciente

aprobación de la Ley de Biodiversidad, procesos que contaron con la participación de los

sectores académicos del país y de las organizaciones ambientales no gubernamentales.

Por otra parte, además del conocimiento científico es necesario difundir el valor de otras

formas de conocimiento alternativas, como el tradicional o el indígena, e incorporarlos al

diseño de políticas públicas. Esto con el fin de evitar que su ausencia se convierta en una

debilidad para la buena gobernanza.

Rendición de cuentas y transparencia

Aunque existen algunos mecanismos para la rendición de cuentas, seria apropiado lograr

un mayor nivel de detalle para las APs de Venezuela. También es necesario continuar

promoviendo la transparencia tanto en los organismos gubernamentales como en las

ONGs. Este podría ser el primer paso para recuperar la confianza perdida y así reducir la

polarización de la sociedad venezolana.

Desafíos

Marco institucional, jurídico y de políticas públicas

La lentitud de los procesos administrativos y jurídicos, es a menudo referida por las

autoridades de INPARQUES como un obstáculo importante en la aplicación de sanciones,

correctivos e incluso penas a los infractores y causantes del deterioro ambiental. En el

año 2000 el Ministerio Público contaba con apenas 6 Fiscales Ambientales para atender

las demandas de todo el país. Hoy en día ese número se ha incrementado a 20 fiscales

Ambientales ubicados en diferentes regiones del país. Además del incremento de fiscales

atendiendo las denuncias ambientales, es necesario incorporar el tema ambiental en las

escuelas de leyes de las universidades venezolanas. Cursos de formación a niveles

39

universitarios y de post-grado para los estudiante de derecho, y programas de

capacitación conjunta que incluyan tanto a profesionales del derecho como a

profesionales del ambiente, son una necesidad imperante si se desea fortalecer el

aspecto jurídico ambiental y en particular de las áreas protegidas. En este sentido, existen

iniciativas no gubernamentales como El Congreso de Derecho Ambiental, organizado por

la Sociedad Venezolana de Derecho Ambiental y la organización ambiental Vitalis, que

generan espacios de encuentro entre profesionales e instituciones de los sectores

ambiental y jurídico.

En general, el fortalecimiento de estas prácticas podría contribuir a llevar el tema de las

APs más allá del ámbito de las organizaciones ambientales no gubernamentales o de las

instituciones del Estado. De esta forma se estaría generando un importante primer paso

hacia la descentralización real de la administración de las APs y hacia una mejora de las

formas de gobierno actuales (Aponte 2005).

Régimen de tenencia de tierras

La tenencia de tierras sigue siendo uno de los principales desafíos en materia de APs.

Los conflictos con los antiguos y nuevos ocupantes, la obligación de atender a los

intereses y expectativas creadas en los pueblos indígenas y los conflictos con los

intereses económicos de la industria extractiva, representan retos para la obligación del

Estado de garantizar los derechos ambientales establecidos en la constitución de 1999.

Mecanismos de Participación, Sostenibilidad financiera

La aproximación del sector privado es otro desafío a asumir. En general se considera que

la gobernanza del ambiente es un reto de carácter secundario frente a la urgencia

representada por los problemas económicos y políticos del país. Aunque reducida, aún

existe en la sociedad la noción de que la conservación del ambiente está reñida con el

crecimiento económico y social; y viceversa. Una creciente visión alternativa plantea el

diseño de políticas ambientales participativas dominadas por la noción de equidad social y

con un sentido integral y estratégico que apunte hacia la reducción de la pobreza y al

crecimiento económico dentro de los márgenes de la sostenibilidad. En este sentido, el

diseño de una política de incentivos económicos urge como una estrategia para involucrar

40

de manera más activa al sector privado dentro de la política de parques nacionales, lo

cual podría contribuir a superar el gran desafío de la sostenibilidad financiera de las

instituciones que administran las APs.

Existen experiencias breves de carácter privado y público, en la creación de incentivos

económicos para la protección del ambiente, aunque ninguno documentado que incluya el

caso específicos de APsP

42P. Sin embargo, todos ellos presentan una serie de obstáculos a

considerar para su implementación, que incluyen la dispersión de responsabilidades y el

conflicto de intereses entre el Ministerio del Ambiente y otros Ministerios (el Ministerio de

Energía y Minas, el Ministerio de Hacienda, y la autoridad recaudadora de impuestos

(SENIAT)), así como el Congreso Nacional.

Fortalecimiento de capacidades

Uno de los principales obstáculos a la mejora de la gobernanza de las APs, es el

desconocimiento del concepto y de la práctica misma de la buena gobernanza, tanto en el

ámbito gubernamental como en el seno de las organizaciones ambientales no

gubernamentales. Debido a la fuerte y casi exclusiva influencia de las ciencias naturales

en la definición de políticas de conservación en Venezuela, se hace necesaria la

incorporación de conceptos e ideas provenientes de las ciencias sociales en materia de

conservación.

La capacitación en materia de gobernanza proveería un espacio de interacción entre las

ciencias sociales y las naturales en los aspectos teóricos de la conservación ambiental.

Tal encuentro teórico es necesario para la actualización de las prácticas y orientación de

las políticas dentro de los nuevos paradigmas de conservación, lo cual sentaría las bases

para el entendimiento entre los actores gubernamentales y no gubernamentales

vinculados a la gestión ambiental en Venezuela. Adicionalmente, la realización de talleres

de formación en gobernanza ambiental ofrecería un espacio de comunicación entre el

sector oficial y el sector no gubernamental, para el reconocimiento mutuo como agentes

necesarios y complementarios en este proceso para la implementación de las políticas.

TP

42PT Por tratarse la evaluación de APs con categorías UICN I, II y III, no se menciona acá la creación de

sistemas de áreas protegidas privadas, el cual aunque incipiente en Venezuela, comienza a cobrar auge, ahora

además impulsado por las coyunturas generadas luego de la implementación de una reforma agraria basada en

la nueva Ley de Tierras.

41

En conclusión, las relaciones entre el Estado y la Sociedad se encuentran en un período

de reajuste tras los cambios políticos que se derivaron tanto del cambio de actores en

1999, como del establecimiento de un nuevo marco constitucional. Probablemente es muy

temprano aún para apreciar los resultados. Sin embargo el momento es propicio para la

incorporación del tema de la buena gobernanza de las Áreas Protegidas, tanto en la

agenda oficial como en la de los sectores no gubernamentales, a fin de que el resultado

del proceso de ajuste se vea enmarcado dentro de la nueva visión global en materia de

Áreas Protegidas.

Estudio de caso 1 - Construcción de alianzas para la creación y fortalecimiento de las APs de Venezuela La construcción de alianzas y la búsqueda de consensos han despertado el interés de

diversas organizaciones no gubernamentales (ONG) ambientales en la última década. A

continuación se reseña brevemente un proyecto de cada ONG, que ilustre los contenidos

relacionados con la gobernanza de APsTP

43PT:

1) UFundación para la Defensa de la Naturaleza (FUDENA) UTP

44PT: A través de su proyecto

“Corredor Ecológico Sierra de Portuguesa”, promueve mediante un compromiso

institucional a largo plazo y un enfoque adaptativo, el desarrollo sostenible para los andes

orientales, a través de un ordenamiento territorial que tenga como elementos centrales la

interconexión de las APs y su manejo efectivo, con la participación activa y apropiamiento

del proceso por parte de las comunidades locales. Su área de acción incluye tres PN:

Terepaima, Yacambu y Guache.

2) UAsociación Venezolana para la Conservación de Áreas Naturales (ACOANA)UTP

45PT: En su

proyecto “Conservación del sistema cavernario de las zonas áridas de la península de

Paraguaná” ha combinado la investigación científica con la educación y concienciación de

los actores locales, para realizar un diagnóstico de prioridades en materia de

conservación. De este diagnóstico surgieron tres líneas de acción: a) elaboración de una

TP

43PT Mayor información acerca de los proyectos reseñados así como otros proyectos realizados por estas ONGs,

pueden ser consultados en sus respectivos sitios web.

TP

44PT TUwww.fudena.org.veUT

TP

45PT TUwww.acoana.comUT

42

propuesta para la protección del sistema cavernario de Paraguaná mediante el decreto de

un Santuario de Fauna; b) el desarrollo de un plan de manejo para la cueva El Pico (una

de las más amenazas de la Península) y c) fortalecimiento de las capacidades para la

gestión de recursos naturales, la educación ambiental y la sensibilización de los actores

locales para la conservaciónTP

46PT.

3) UFederación Indígena del Estado BolívarU: El Fondo para el Medio Ambiente Mundial a

través del Banco Mundial (GEF-BM) donó a INPARQUES, 350 mil US$ para el desarrollo

del proyecto "Expansión de las Alianzas para el Sistema Nacional de Parques". El

proyecto constituye una respuesta efectiva a las amenazas a la diversidad biológica en el

PN Canaima, y representa una alianza novedosa del pueblo indígena pemón con otros

sectores privados relevantes y organismos públicos, que cristalizará en un nuevo modelo

de gestión para este pulmón vegetal. Adicionalmente, esta experiencia piloto busca

desarrollar mecanismos de financiamiento sustentables, que conduzcan al mejoramiento

socioeconómico y la consolidación de la comunidad pemona. El convenio fue firmado

entre Inparques, la Corporación Venezolana de Guayana (CVG), Electrificación del Caroní

(Edelca) y la Federación Indígena del Estado Bolívar.

4) UVITALISUTP

47PT: En el PN Canaima también se desarrolla el proyecto “Mejorando Nuestra

Herencia”, una iniciativa coordinada por INPARQUES y la organización no gubernamental

VITALIS, con apoyo de UICN-Mesoamérica, UNESCO, la Comisión Mundial de Áreas

Protegidas de la UICN y la Universidad de Queensland, Australia. El objetivo general del

proyecto es fortalecer la efectividad de manejo en el PN Canaima como Sitio de

Patrimonio Mundial Natural, a través de la adopción de una metodología de monitoreo y

evaluación de su gestión, en trabajo coordinado con las comunidades e instituciones

públicas y privadasTP

48PT. Como una de las principales fortalezas de esta experiencia se

TP

46PT La ejecución de este programa cuenta con el aval y la participación de la Dirección Regional y la

Dirección de Fauna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, los Distritos 2 y 8 del

Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, la Alcaldía de Los Taques y otros actores vinculados con los

aspectos a ser tratados. TP

47PT TUwww.vitalis.netUT

TP

48PT Pobladores del Área, constituido principalmente por las comunidades de la etnia Pemón y las

comunidades no indígenas llamados “criollos”, Alcaldía del Municipio Autónomo Gran Sabana, Gobernación

del Estado Bolívar, Corporación Venezolana de Guayana-Electrificación del Caroní (CVG-EDELCA),

Fuerzas Armadas de Cooperación, Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales, la Dirección General

de Asuntos Indígenas del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, Vicariato Apostólico del Caroní,

Iglesia Adventista, Ministerio de Agricultura y Tierras, Ministerio de Relaciones Exteriores (Dirección de

43

encuentra la creación de un espacio de participación a través de los grupos de trabajo,

cuyos productos se convertirán en los insumos para la elaboración del PORU del PN

Canaima. Esto también puede constituir su principal debilidad, por ser un mecanismo

temporal que se enfoca en la planificación y que no crea mecanismos permanentes de

manejo participativo.

5) UFundación Tierra VivaUTP

49PT: A través de su programa “Desarrollo Sustentable Parque

Nacional Henri Pittier”, promueve la conservación del PN Henri Pittier a través de la

difusión y conocimiento de su valor e importancia, y la promoción de acciones que

fortalezcan la organización comunitaria y mejora de la calidad de vida de sus pobladores.

Los problemas del parque nacional incluyen la presión demográfica, el cambio de uso de

la tierra, incendios de vegetación, la cacería furtiva y desconocimiento del valor de sus

recursos por parte de las comunidades vecinas y publico usuario. De esta forma, las

actividades que realizan estas personas constituyen una fuente de conflicto para los

encargados del manejo y la conservación del área. La solución de estos conflictos no solo

depende de las instituciones del Estado sino de la posibilidad de trabajar

organizadamente con las instituciones y comunidades locales, ONGs y con aquellos que

les preocupe el parque y lo que éste representa.

6) UBioparquesUTP

50PT: Con el proyecto “Red de aliados de los parques nacionales de la región

norte de los Andes Venezolanos” esta ONG se planteó la creación de una red de

comunicación e intercambio informativo con la finalidad de: a) evaluar el estado de

conservación de los PN Yacambú y Terepaima, b) crear un espacio para la integración y

el reconocimiento de los múltiples actores TP

51PT involucrados en los problemas de

conservación de los parques nacionales, c) determinar los conflictos de intereses y los

intereses comunes de los diversos actores involucrados, y d) crear o fortalecer redes de

acción social que legitimen la participación pública.

Fronteras), Banco de Desarrollo de la Mujer, Cámara Municipal de Turismo, Centro para la Promoción del

Desarrollo Integral Guayana (CEDIG), EcoNatura, Fundación La Salle, The Nature Conservancy,

Universidad Nacional Experimental de Guayana, Amigransa, GIDA, Woipan, VITALIS, Provita, Instituto

Nacional de Parques (INPARQUES).

TP

49PT TUwww.tierraviva.orgUT

TP

50PT TUwww.bioparques.orgUT

TP

51PT Los actores que participaron en esta Red de Aliados se encuentran en

TUwww.bioparques.org/rea_aliados/redaliados.html UT. Actualmente esta Red funciona como la Red de Aliados

para la Conservación de la Vida Silvestre en el estado Lara.

44

Aunque esta es sólo una muestra de las ONGs que desarrollan proyectos en las APs de

Venezuela, en general todas ellas utilizan un lenguaje común en el que se mencionan

diversos elementos de la gobernanza, a pesar de ser un concepto poco conocido en

Venezuela.

Estudio de caso 2 – Mecanismos de participacion de la sociedad civil venezolana ante proyectos que afectan a las APs

1997: Reserva Forestal de Imataca y Parque Nacional Canaima

En este año, un decreto presidencial cambió el estatus de un AP, la Reserva Forestal de

Imataca, permitiendo la extracción industrial de oro a cielo abierto dentro de sus límites

(Sebastiani, Aponte, Andara, Cornejo, Esclasans, Marquez, Moscarella, Ponte y Vizcaino

2000). La decisión fue unilateral, sin autorización del congreso y evadiendo la consulta

pública requerida por ley, lo cual causó el rechazo de la sociedad civil.

También en 1997, el Estado inició la construcción de un tendido eléctrico a través del

Parque Nacional Canaima a fin de proveer electricidad al Estado de Roraima en Brasil. El

proyecto considerado prioridad nacional, tenía un propósito geopolítico ya que la

administración del presidente Caldera buscaba entonces la inclusión de Venezuela en el

MERCOSUR (Guillén 2002, Rodríguez 2004a). La construcción del tendido eléctrico

generó un grave conflicto político entre el Estado y los pueblos indígenas por la defensa

del derecho de éstos últimos a decidir el uso de sus propios territorios ancestrales

(Rodríguez 2004a). Motivados por el descontento que generó la decisión gubernamental,

la sociedad civil, particularmente un sector del movimiento ambientalista e indigenista

iniciaron una campaña de protestas públicas y movilizaciones para derogar el decreto de

Imataca y detener la construcción del tendido en Canaima (García-Guadilla 2001,

Rodríguez 2001, 2004a).

El decreto de Imataca y el tendido eléctrico en Canaima, fueron factores que se

conjugaron y dieron inicio a una crisis de gobernabilidad ambiental cuyas consecuencias

se extienden hasta nuestros días. Algunos investigadores (García-Guadilla 2001) señalan

45

que esta crisis (que también se presentaba en otros sectores de la sociedad) no sólo

contribuyó a determinar el cambio de actores políticos en las elecciones presidenciales de

1998; sino que además creó un piso político que permitió el cabildeo de los sectores

ambientales e indigenistas, para la inclusión de los derechos de cuarto nivel en la

constitución del 1999 (García-Guadilla 2001).

2005: Parque Nacional El Ávila

En el año 1958, el Ávila fue decretado como parque nacional para proteger las zonas

boscosas alrededor de la ciudad de Caracas, las cuales actúan como fuentes de agua

potable, como agentes moderadores de la contaminación ambiental y como áreas de

recreación y esparcimiento para los habitantes y visitantes de la capital. Este parque

posee un Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso que data de 1993, y también

posee un régimen especial de manejo para una franja urbana cercana a Caracas

denominada Zona de Protección y Recuperación Ambiental.

El día 6 de septiembre de 2005 el Presidente del Instituto Nacional de Parques

(INPARQUES), el Arquitecto Pietro Vallone, planteó la propuesta de desafectar 3.500

hectáreas de este parque nacional, con la finalidad de construir viviendas para la

población del estado de Vargas, región que se vio afectada por un deslave en el año de

1999. Según Vallone, el proyecto incluía subir el lindero del parque desde los 120 metros

de altitud hasta la cota 240, excluyendo áreas que según su consideración tienen poco

valor ambiental, así como otras que están invadidas, donde “no hay bosques, solo hay

pastizales y mucho deterioro” (Méndez 2005). La propuesta original surgió del Ministerio

de la Vivienda y el Hábitat, y contaba con el apoyo de la Alcaldía de Vargas, construir

hasta la cota 400. La Ministra del Ambiente, la Ing. Jacqueline Farías explicó que la

medida también buscaba sincerar las invasiones en estos sectores del parque52.

El sector ambientalista fijó posición al respecto (Méndez 2005)53, pronunciándose diversas

ONG’s como Fundación Tierra Viva, Vitalis, BioParques, la Federación de Organizaciones

52

Ver artículo “Min-Ambiente asegura que uso de hectáreas de El Avila sincera las invasiones en Vargas” (07

Septiembre 2005) en www.unionradio.net 53

Ver artículos “Para ex ministro de Ambiente la falta de planes de viviendas la pagan los parques

nacionales” y “La construcción de viviendas en El Ávila sería tan atroz como el deslave de Vargas” (08

Septiembre 2005) en www.unionradio.net; “Forja tilda de irresponsable y loco desafectar zonas del Avila”

46

y Juntas Ambientalistas de Venezuela (que agrupa a 66 ONG´s), Proyecto Ecológico

Wariarepano, el Colegio de Ingenieros de Venezuela, profesores universitarios, ex-

funcionarios de Inparques y un ex-Ministro del Ambiente, entre otros. Muchos fueron los

argumentos presentados en contra de la propuesta de desafectación, entre ellos su

importancia como reservorio de flora y fauna, la inestabilidad geológica de sus terrenos y

el precedente que sentaría para otras áreas protegidas.

Asimismo, una vez planteada la medida, numerosos medios de comunicación del país

publicaron o trasmitieron diferentes artículos, comunicados y entrevistas tanto del sector

gubernamental como del no gubernamental destacando la importancia del tema para

todos los sectores del país y la repercusión que podría tener para la calidad de vida de los

habitantes de Caracas y Vargas.

El presidente de Inparques renunció el 12 de septiembre teniendo aún la convicción de

que la desafectación y la construcción de viviendas en el Ávila constituyen una solución

idónea para el problema habitacional de Vargas, y argumentó que planteó la propuesta

con la finalidad de generar una discusión sobre el tema. Sin embargo, desde un principio

no se establecieron mecanismos de comunicación para un diálogo participativo con los

sectores de la sociedad civil.

Posterior a la renuncia de Vallone, las ONG’s ambientalistas continuaron con sus

actividades para generar una respuesta contundente y clara que fuera considerada por las

autoridades. Durante cuatro meses ONG’s locales unieron esfuerzos para recolectar

firmas de la sociedad civil caraqueña en apoyo al Parque Nacional El Ávila y en rechazo a

la desafectación. Se reunieron 6.000 firmas que fueron entregadas el 14 de febrero de

2006 al Presidente de la Comisión de Ambiente de la Asamblea Nacional, Earle Herrera,

debido a que tal medida de desafectación sólo puede ser tomada por este órgano

legislativo, tal como lo indica el artículo 3 de la Convención Interamericana para la

protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de

América (Convención de Washington), suscrito por Venezuela en 1940. Aunque por ahora

no ha sido aprobada la medida por la Asamblea Nacional, tampoco se ha descartado por

completo, por lo que existe el temor de que el planteamiento surja nuevamente.

(10 Septiembre 2005), “Desafectar amenaza la conservación” (11 Septiembre 2005) y “Biodiversidad en

alerta” (23 Septiembre 2005) en www.el-universal.com

47

El anuncio público de una decisión inconsulta causó nuevamente una impresión similar a

la que viviera el movimiento ambientalista en 1997 con los casos de la Reserva Forestal

de Imataca y el Tendido Eléctrico en el PN Canaima. La sociedad civil venezolana

continúa siendo un actor fundamental que reclama ser tomado en cuenta para la

gobernanza de las APs de Venezuela.

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52

Anexo I. Organigrama MARN

ESTRUCTURA ORGANIZATIVA 2004 MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES

DIRECCION DEL DESPACHO

M I N I S T RA

OFICINA DE COMUNICACION

INSTITUCIONAL

OFICINA DE PLANIFICACION

Y PRESUPUESTO

DIRECCION DE

PLANIFICACION

DIRECCION DE PRESUPUESTO

DIRECCION DE DESARROLLO

ORGANIZACIONAL

DIRECCION DE

INFORMATICA

OFICINA DE ADMINISTRACION

Y SERVICIOS

DIRECCION DE BIENES Y

SERVICIOS

DIRECCION DE

RECURSOS ADMINISTRATIVOS

DIRECCION DE ESTUDIOS, PROYECTOS

Y DICTAMENES

DIRECCION DE

ASUNTOS INSTITUCIONALES Y

RECLAMACIONES

CONSULTORIA JURIDICA

OFICINA DE

AUDITORIA

INTERNA

DIRECCION DE CONTROL TECNICO

DIRECCION DE ACCIONES

FISCALES

DIRECCION DE CONTROL

ADMINISTRATIVO

OFICINA DE

RECURSOS

HUMANOS

DIRECCION DE ASISTENCIA Y

SEGURIDAD SOCIAL DE

RECURSOS HUNMANOS

DIRECCION DE ADMINISTRACION

DE RECURSOS

HUMANOS

DIRECCION DE PLANIFICACION Y DESARROLLO DE RECURSOS

HUMANOS

DIRECCION DE

COOPERACION

TECNICA

DIRECCION DE GESTION

INTERNACIONAL

OFICINA DE GESTION Y

COOPERACION INTERNACIONAL

DIRECCION DE ORDENACION DEL

TERRITORIO

DIRECCION DE

PLANES

AMBIENTALES

DIRECCION DE SUPERVISION AMBIENTAL

DIRECCION DE COORDINACION

AMBIENTAL

DIRECCION DE FISCALIZACION

Y CONTROL

AMBIENTAL

DIRECCION TECNICA DE LAS

ZONAS COSTERAS

DESPACHO DEL VICEMINISTRO(A) DE ORDENACION Y

ADMINISTRACION AMBIENTAL

DIRECCION GENERAL DE PLANIFICACION Y

ORDENACION

AMBIENTAL

DIRECCION GENERAL DE VIGILANCIA Y

CONTROL AMBIENTAL

OFICINA ADMINISTRATIVA

DE PERMISIONES

DIRECCION DE EDUCACION

AMBIENTAL

CENTRO DE DOCUMENTACION Y DIVULGACION

EDUCATIVA

DIRECCION DE PARTICIPACION COMUNITARIA

DESPACHO DEL VICEMINISTRO(A) DE

CONSERVACION AMBIENTAL

DIRECCION GENERAL DE CALIDAD

AMBIENTAL

DIRECCION GENERAL EDUCACION AMBIENTAL Y

PARTICIPACION

COMUNITARIA

DIRECCION DE CALIDAD DEL

AIRE

DIRECCION DE EVALUACION

AMBIENTAL

DIRECCION DE MANEJO DE RESIDUOS Y

DESECHOS

DIRECCION DE CALIDAD DE

AGUAS

DIRECCION DE LABORATORIO

AMBENTAL

DIRECCION GENERAL

DE BOSQUES

DIRECCION DE POLITICA Y

PLANIFICACION DEL BOSQUE

DIRECCION DE INVESTIGACION Y PROYECTOS

DEL BOSQUE

DIRECCION DE BIENES Y

SERVICIOS DEL BOSQUE

OFICINA NACIONAL

DE DIVERSIDAD

BIOLOGICA

DIRECCION DE AREAS NATURALES

PROTEGIDAS

DIRECCION DE

VEGETACION

CENTRO NACIONAL DE CONSERVACION DE

RECURSOS GENETICOS

DIRECCION DE

FAUNA

DIRECCION DE BIOSEGURIDAD Y

BIOCOMERCIO

DESPACHO DEL VICEMINISTRO(A)

DEL AGUA

DIRECCION DE

CUENCAS HIDROGRAFICAS

INTERNACIONALES

DIRECCION DE PLANIFICACION Y

MANEJO DE CUENCAS

HIDROGRAFICAS

DIRECCION DE HIDROLOGIA

METEREOLOGIA

Y OCEANOLOGIA

DIRECCION DE ADMINISTRACION

DE AGUAS

DIRECCION DE

SUELOS

DIRECCION

GENERAL DE CUENCAS

HIDROGRAFICAS

DIRECCION DE COORDINACION DE UNIDADES EJECUTORAS

DE PROYECTOS ESPECIALES DE

INGENIERIA AMBIENTAL

DIRECCION DE ESTUDIOS Y PROYECTOS

DE OBRAS DE SANEAMIENTO

AMBIENTAL

DIRECCION DE OPERACION Y

MANTENIMIENTO DE

OBRAS DE SANEAMIENTO

AMBIENTAL

DIRECCION DE INGENIERIA

AMBIENTAL

DIRECCION GENERAL DE EQUIPAMIENTO

AMBIENTAL

DIRECCION DE PROTECCION Y CONTROL DE INCENDIOS

FORESTALES

DIRECCION

DE INFORMACION

DIRECCION DE RELACIONES

PUBLICAS Y

PUBLICIDAD

DIRECCION DE

SERVICIOS

FINANCIEROS

DIRECCION DE

SEGURIDAD

OFICINA DE

ANALISIS ESTRATEGICO

DIRECCION DE SUPERVISION Y

CONTROL

FORESTAL

ORGANIDEFI-DIR-GEN2003

(24)

DIRECCIONES ESTADALES

AMBIENTALES

INSTITUTOS AUTONOMOS:

FUNDACIONES:

EMPRESAS: DIRECCION DE DESARROLLO ORGANIZACIONAL MARZO 2003

NIVEL DESCENTRALIZADO

ORGANISMOS ADSCRITOS

INSTITUTO NACIONAL DE PARQUES

(INPARQUES)

INSTITUTO PARA LA CONSERVACION DE LA CUENCA DEL LAGO DE MARACAIBO (ICLAM)

INSTITUTO GEOGRAFICO

DE VENEZUELA

SIMON BOLIVAR

FUNDACION DE EDUCACION AMBIENTAL

(FUNDAMBIENTE)

FUNDACION FONDO NACIONAL DE

INVESTIGACION

FORESTAL

FUNDACION LABORATORIO NACIONAL

DE PRODUCTOS

FORESTALES (LABONAC)

FUNDACION NACIONAL

DE PARQUES ZOOLOGICOS Y

ACUARIOS(FUNPZA)

INSTITUTO FORESTAL

LATINOAMERICANO

(IFLA)

FUNDACION

LABORATORIO NACIONAL DE HIDRÁULICA (LABONAH)

COMPAÑÍA ANONIMA

HIDROLOGICA VENEZOLANA

(HIDROVEN) Y FILIALES

COMPAÑÍA NACIONAL

DE REFORESTACION

(CONARE)

EMPRESA REGIONAL

HIDRAULICA PLANICIE DE MARACAIBO

(PLANIMARA)

EMPRESA REGIONAL

DESARROLLO HIDRAULICO

COJEDES C.A.

SISTEMA HIDRAULICO YACAMBU – QUIBOR C.A.

EMPRESA REGIONAL SISTEMA HIDRAULICO

TRUJILLANO C.A.

AUTORIDAD UNICA DE AREA ARCHIPIELAGO

LOS ROQUES

OFICINA NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LOS SERVICIOS DE AGUA

POTABLE Y DE SANEAMIENTO

(ONDESAPS)

SERVICIOS

AMBIENTALES DEL MARN

(SAMARN)

An

ex

o I. O

rga

nig

ram

a M

AR

N.

53

Anexo II. Instrumentos jurídicos nacionales e internacionales relacionados con las áreas

protegidas venezolanas y algunos elementos de la gobernanza (en general)

Áreas protegidas

- Convención Interamericana para la protección de la flora, de la fauna y de

las bellezas escénicas naturales de los países de América (Convención de

Washington) (1940)

- Ley forestal de suelos y de aguas (1966)

- Reglamento sobre la Ley forestal de suelos y de aguas (1977)

- Ley de protección a la fauna silvestre (1970)

- Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional como

Hábitat de Aves Acuáticas (Convención RAMSAR) (1971)

- Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural

de la UNESCO (1972)

- Ley Orgánica del Ambiente (1976)

- Ley del Instituto Nacional de Parques (1978)

- Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (LOPOT) (1983)

- Reglamento Parcial de la LOPOT sobe Administración y Manejo de

Parques Nacionales y Monumentos Naturales (1989)

- Reglamento sobre Guardería Ambiental (1990)

- Ley Penal del Ambiente (1992)

- Convenio sobre la Diversidad Biológica (1992)

- Ley de Diversidad Biológica (2000)

- Ley de Reforma Parcial del Decreto Nº 1.524 con Rango y Fuerza de Ley

de Pesca y Acuicultura (2003)

- Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras

(2004)

54

Gobernanza

(descentralización, rendición de cuentas, mecanismos de participación, tenencia de la

tierra, sostenibilidad financiera)

- Ley Orgánica de la Administración Pública (2001)

- Ley de Demarcación y Garantía del Hábitat y Tierras de los Pueblos

Indígenas (2001)

- Ley de Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable (2001)

- Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (2002)54

- Ley contra la Corrupción (2003)55

- Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización,

Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (2003)

- Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo (2004)

- Ley de Reforma Parcial del decreto con Fuerza y Rango de Ley de Tierras

y Desarrollo Agrario (2005)

- Ley de Reforma Parcial del Decreto Nº 1.534, con rango y fuerza de Ley

Orgánica de Turismo (2005)

- Ley de Reforma Parcial del Decreto Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e

Innovación (2005)

- Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005)

- Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas (2005)

- Ley Especial de los Consejos Comunales (2006)

- Ley de Reforma Parcial de la Ley que crea el FIDES: Fondo

Intergubernamental para la Descentralización (2006)

Fuentes: Gondelles (1992), MARN (2002), Asamblea Nacional (2006), MARN (2006)

54

Ver www.consejoslocales.org 55

En 1996, los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA) suscribieron la

Convención Interamericana contra la Corrupción, en Caracas, Venezuela.