Redalyc.La Gobernabilidad local en la Democracia contemporánea · Posteriormente se procura...

Cuadernos de Administracioacuten

ISSN 0120-4645

cuadernosadmcorreounivalleeduco

Universidad del Valle

Colombia

Figueroa Ortiz Rubeacuten Dariacuteo

La Gobernabilidad local en la Democracia contemporaacutenea

Cuadernos de Administracioacuten nuacutem 34 enero 2006 pp 61-96

Universidad del Valle

Cali Colombia

Disponible en httpwwwredalycorgarticulooaid=225020897003

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Sistema de Informacioacuten Cientiacutefica

Red de Revistas Cientiacuteficas de Ameacuterica Latina el Caribe Espantildea y Portugal

Proyecto acadeacutemico sin fines de lucro desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

La Gobernabilidad local en la Democracia

contemporaacutenea1

Rubeacuten Dariacuteo Fifueroa Ortiz2

Este altiacuteculo hace parte del marco teoacutericoshyconceptual utilizado para el desarrollo de la Investigacioacuten La incidencia del Concejo Municipal de Santiago de Cali en la Gobernabilidad democraacutetica de la ciudad

Administrador Puacuteblico Candidato a Magiacutester en Poliacuteticas PuacuteblicasshyUniversidad del Valle Profesor en Ciencia Poliacutetica de la Pontificia Universidad Javeriana y en Estudios Poliacuteticos y Resolucioacuten de Conflictos de la Universidad del Valle de Cali Integrante de los Grupos de Investigacioacuten Gestioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicas de la Universidad del Valle y Poliacutetica local nacional e internacional procesos actores e instituciones de la Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales Pontificia Universidad Javeriana de Cali E-mail rudafo2000yahooes

Recibido Julio 2005 Aceptado Septiembre 2005

1 Introduccioacute

transformacioacuten de las ~ occidentales como res procesos que se e- interceptan en la real ~ nacional e internacio _ necesario avanzar en el factores que inciden como se configuran los toman las decisiones solucioacuten de los proble de nuestras comunidad como se procesan 1_shyciudadanas y la fo construyenlasestruc~-s

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Estado-nacioacuten en el cam

1 Introduccioacuten

En los momentos actuales de transformacioacuten de las democracias occidentales como resultado de varios procesos que se entrecruzan e interceptan en la realidad poliacutetica nacional e internacional se hace necesario avanzar en el anaacutelisis de los factores que inciden en la manera como se configuran los gobiernos y se toman las decisiones en torno a la solucioacuten de los problemas prioritarios de nuestras comunidades La manera como se procesan las demandas ciudadanas y la forma como se construyen las estructuras de la accioacuten social y del poder poliacutetico son factores de gran importancia para la conformacioacuten de sociedades maacutes democraacuteticas e incluyentes En este sentido la reflexioacuten sobre la gobernabilidad es un hecho de primera magnitud que da sentido a la construccioacuten de democracia puesto que pone en primer plano la buacutesqueda de los instrumentos apropiados para generar no soacutelo mejores acciones de gobierno sino un entramado de instituciones y mecanismos que faciliten y propicien la presencia protagoacutenica del ciudadano en los procesos decisorios

Variados son los factores que inciden en la conformacioacuten de la gobernabilidad democraacutetica local Por un lado la globalizacioacuten de la economiacutea con su impacto notorio sobre el ejercicio de la soberaniacutea del Estado-nacioacuten en el campo del disentildeo

y aplicacioacuten de poliacuteticas en el territorio de su jurisdiccioacuten por otro lado el surgimiento de expresiones ciudadanas que reivindican la presencia protagoacutenica de las localidades y las regiones en la configuracioacuten de nuevos escenarios de relaciones poliacuteticas sociales y comerciales Aunado a esto la aparicioacuten de formas de expresioacuten de la ciudadaniacutea articuladas a procesos de configuracioacuten de nuevas identidades colectivas relacionadas con la creciente modernizacioacuten o el resurgimiento de viejas identidades relacionadas con aspectos eacutetnicos y culturales afincados en procesos localizados de la vida social introduce nuevos elementos al complejo escenario de las decisiones puacuteblicas Finalmente y pese a los avances que se han hecho en algunas aacutereas de la accioacuten puacuteblica y la gerencia social la persistencia de altos niveles de inequidad y pobreza en vastos sectores de poblacioacuten en particular en regiones como la Latinoamericana contribuye a trazar un marco complejo para el desarrollo de la gobernabilidad democraacutetica en el aacutembito local

En el terreno de la accioacuten poliacutetica y de la gestioacuten puacuteblica la preocupacioacuten se concentra en la incapacidad creciente de la institucionalidad democraacutetica para dar respuesta y procesar con eficacia las demandas de las comunidades En este sentido la gobemabilidad estaacute referida a la manera como el sistema y el reacutegimen poliacuteticos construyen los consensos y los acuerdos necesarios

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 63

para formular y gestionar poliacuteticas puacuteblicas es decir como se produce la mediacioacuten y la agregacioacuten de las demandas e intereses a traveacutes de la accioacuten poliacutetica Igualmente el intereacutes de la ciudadaniacutea se concentra en la necesidad de desarrollar instrumentos de gestioacuten de lo puacuteblico que permitan el acceso oportuno a bienes y servicios puacuteblicos de calidad En ambos aacutembitos de la accioacuten puacuteblica la relacioacuten Estado-ciudadano estaacute referida a la constitucioacuten de mecanismos e instituciones que permitan una articulacioacuten que actuacutee en la direccioacuten de construir una ciudadaniacutea democraacutetica e incluyente

Este hecho obliga a hacer un esfuerzo de sistematizacioacuten de las diferentes perspectivas de anaacutelisis que han dado lugar al estudio de la gobernabilidad a fin de lograr una delimitacioacuten del concepto hacia la comprensioacuten del comportamiento del sistema poliacutetico en las democracias modernas En el propoacutesito de construir un marco teoacuterico - conceptual que sirva de hilo conductor del anaacutelisis sobre la gobernabilidad local se hace un acercamiento al concepto a partir de su articulacioacuten con categoriacuteas que desempentildean un papel clave en el anaacutelisis del comportamiento poliacutetico y social de los actores involucrados en

el tema pues se entiende que la gobernabilidad en el plano local estaacute cruzada por un conjunto de factores y elementos a traveacutes de los cuales se concreta su ejercicio la descentralizacioacuten el capital social la construccioacuten de ciudadaniacutea y el caraacutecter de la legitimidad del gobierno y de la representacioacuten poliacutetica

Esta revisioacuten se inicia con una referencia a un estudio minucioso sobre el tema realizado por Michel Foucault que se convirtioacute en una serie sucesiva de cursos dictados en el College de France durante los antildeos 1978 - 793

bull En ellos el autor aborda el estudio de la nocioacuten de la razoacuten de Estado y de la racionalidad liberal del arte de gobernar o de ej ercer el gobierno definido como la manera de conducir la conducta de los demaacutes4 Recordemos que esta nocioacuten estaacute presente como uno de los conceptos principales en su obra La Historia de la Sexualidad

Luego siguiendo la argumentacioacuten de Prats se ubican los usos del concepto en el desenvolvimiento histoacuterico de la vida poliacutetica contemporaacutenea La abundante literatura sobre el tema sin embargo estaacute referida a cuatro grandes enfoques que a su vez se relacionan con diversos procesos de desarrollo de la

Foueault Miehel (1985) La Gouvemementaliteacute Dossier LIndividualisme Magazine Litteacuteraire Ndeg 264 avril Paris Franee Ce texte est extrait de La gouvemementaliteacute Cours du College de Franee anneacutee 1977 - 78 Seeuriteacute territoire et population IVmiddot eours 1middot feacutevrier 1978 eacutetabli par J Lagrange

64 LA GOBERNABILIDAD LOCAL EN LA DEMOCRACIA CONTEMPORAacuteNEA

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Por otra reflexioacuten acerca de existe entre gobernabilidad denotando la necesi una liacutenea divisoria campos de aplicacioacuten su utilidad para comp del comportamie n o poliacutetico y de su arti reacutegimen poliacutetico En es preciso determinar la ~relacionan los elem poliacutetico con los muu--~gtpropiamente dicho instituciones que de gobierno

En capiacutetulos subsigshyhincapieacute en el papel la descentralizacioacuten er de la gobernabilidad manera se resalta el social- concepto com - como factor de iexclshydesencadenamiento ~e shysociales poliacuteticos y - --- inciden en la confor gobiernos y en el desarr~-_ ___ poliacutetico democraacutetico

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vida poliacutetica_ En este sentido el teacutermino ha ido configurando un universo temaacutetico comuacuten en tomo a la capacidad de las sociedades para procurarse las formas poliacuteticas necesarias que aseguren el mantenimiento de la democracia moderna

Por otra parte se hace una reflexioacuten acerca de la relacioacuten que existe entre los conceptos de gobernabilidad y gobernanza denotando la necesidad de construir una liacutenea divisoria que delimite los campos de aplicacioacuten de los mismos y su utilidad para comprender las claves del comportamiento del sistema poliacutetico y de su articulacioacuten con el reacutegimen poliacutetico En esta direccioacuten es preciso determinar la manera como se relacionan los elementos del sistema poliacutetico con los mecanismos de gestioacuten propiamente dichos es decir las instituciones que permiten el ejercicio de gobierno

En capiacutetulos subsiguientes se hace hincapieacute en el papel que desempentildea la descentralizacioacuten en la constitucioacuten de la gobernabilidad local De igual manera se resalta el rol del capital social- concepto complejo y dinaacutemico - como factor decisorio en el desencadenamiento de procesos sociales poliacuteticos y culturales que inciden en la conformacioacuten de los gobiernos y en el desarrollo del sistema poliacutetico democraacutetico

Posteriormente se procura demostrar la imbricacioacuten que existe entre la buacutesqueda de gobernabilidad

democraacutetica y la construccioacuten de una ciudadaniacutea moderna y plural que tiene su basamento en una forma de representacioacuten poliacutetica que hoy pretende articular los intereses particulares con los intereses colectivos Finalmente se esbozan algunas conclusiones generales sobre el tema donde se resalta el papel del Estado de la sociedad civil y de las organizaciones de base popular en la conformacioacuten de dicha gobemabilidad en el marco de un Estado Social de Derecho enmarcadas en el propoacutesito de la realizacioacuten de una investigacioacuten especiacutefica sobre el papel del Concejo Municipal en la gobernabilidad local

2 El concepto de gobernabilidad Su transcushyrrir histoacuterico

El concepto de gobernabilidad hoy ha adquirido relevancia predominante a causa de la crisis generalizada de los sistemas poliacuteticos democraacuteticos como consecuencia de la incapacidad de los gobiernos y de los regiacutemenes poliacuteticos para responder a las demandas ciudadanas Asiacute mismo el concepto ha desarrollado una pluralidad semaacutentica acorde con un entrecruzamiento disciplinar que desde el aacutembito de las ciencias sociales y poliacuteticas intenta responder con nuevos instrumentos de anaacutelisis a una realidad institucional social y cultural de una complejidad mayor De la misma forma este teacutermino tan invocado hoy frecuentemente de manera incorrecta

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL V ALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 65

representa en el campo de la poliacutetica un enfoque generalizado acerca del nuevo contexto en que se desenvuelven las relaciones Estado shymercado bajo el influjo del proceso de globalizacioacuten econoacutemica

Conviene por lo tanto comenzar por entender el proceso histoacuterico de la evolucioacuten conceptual del teacutermino articulado a la dinaacutemica de conformacioacuten de una nueva realidad estatal en el concierto de las relaciones internacionales Esta revisioacuten se inicia con una mencioacuten somera a la formulacioacuten desarrollada por Michel Foucault (1978 - 79) por cuanto la categoriacutea gobernabilidad es un elemento articulador de su pensamiento en relacioacuten con su concepcioacuten acerca de las manifestaciones del poder y la dominacioacuten en la sociedad moderna En ella el Estado es soacutelo una forma que cataliza y condensa las muacuteltiples expresiones de ese entramado reticular que es el poder

La reflexioacuten sobre el arte de gobernar parafraseando a Foucault tomoacute forma entre los siglos XVI y XVII en tomo al tema de la razoacuten de Estado entendida en un sentido positivo y amplio el Estado se gobierna seguacuten las leyes racionales que le son propias y que no se deducen de las leyes naturales o divinas ni de preceptos relacionados con la

Op Cito pp 97 Op Cito pp 102

discrecioacuten y la prudencia el Estado como la naturaleza posee su propia racionalidad Por el contrario el arte de gobernar antes que buscar sus fundamentos en un modelo cosmoloacutegico o en un ideal filosoacutefico y moral deberaacute encontrar los principios de su racionalidad en aquello que constituye la realidad especiacutefica del Estado5

En este camino el autor reivindica el papel de Maquiavelo en la conformacioacuten de un cuerpo conceptual que establece los elementos sobre los cuales se ejerce el gobierno del soberano por una parte un territorio y por otra parte las gentes que habitan en ese territorio El autor del Priacutencipe en palabras de Foucault no hace otra cosa que expresar un principio juriacutedico a traveacutes del cual se define la soberaniacutea en el siglo XVI la soberaniacutea no se ejerce sobre las cosas se ejerce sobre un territorio y en consecuencia sobre los individuos que lo habitan6

A manera de siacutentesis la propuesta foucaultiana sobre el arte de gobernar se expresa en dos dimensiones de la realidad donde el ejercicio del poder se realiza como resultado de la capacidad de accioacuten del Estado y del gobernante En primer lugar la gobernabilidad es entendida como una totalidad constituida por las instituciones los procedimientos los anaacutelisis y reflexiones los caacutelculos y

las taacutecticas que permit forma especiacutefica pero poder que tiene por ob~

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las taacutecticas que permiten ejercer esta forma especiacutefica pero compleja de poder que tiene por objetivo principal la poblacioacuten por una forma principal de saber la economiacutea poliacutetica y por un instrumento teacutecnico esencial los dispositivos de seguridad

La accioacuten poliacutetica aparece entonces soacutelo como una forma de canalizacioacuten y centralizacioacuten de la capacidad de ejercer el poder a partir de la constitucioacuten de amplios y dispersos dispositivos articulados al imperio de las demandas realizadas por la economiacutea como despliegue de las actividades sociales en su conjunto

En segundo luga~ la gobernabilidad en Foucault estaacute relacionada con la tendencia que en todo occidente no ha cesado de conducir por un largo periacuteodo hacia la preeminencia de ese tipo de poder que se puede llamar el gobierno sobre los demaacutes sobre los otros soberaniacutea disciplina etc y que ha propiciado tanto el desarrollo de una serie de aparatos especiacuteficos de gobierno como el establecimiento de un conjunto de saberes7 Finalmente la gobernabilidad no es otra cosa que los resultados de procesos por medio de los cuales el Estado de Justicia de la Edad Media convertido en los siglos XV y XVI en

Op Cit pp 98

el Estado Administrativo se ha gobernabilizado

Desde esta perspectiva se propone la superacioacuten de una visioacuten del Estado que sobrevalora su actuacioacuten a partir de la reduccioacuten de su papel al cumplimiento de un cierto nuacutemero de funciones el desarrollo de las fuerzas productivas la reproduccioacuten de las relaciones de produccioacuten etc En consecuencia el Estado no puede ser analizado a partir de una supuesta unidad individualizada hacia el cumplimiento de una rigurosa funcionalidad El resultado de esta argumentacioacuten es que el Estado no es maacutes que una realidad construida una abstraccioacuten mitificada donde su importancia es mucho maacutes reducida de lo que se cree En tal sentido lo verdaderamente importante para nuestra modernidad (para nuestra actualidad) no es la estatizacioacuten de la sociedad sino lo que yo llamariacutea gobernabilizacioacuten del Estado8

Ese conjunto de instrumentos y dispositivos que Foucault llama las teacutecnicas de gobierno es lo que se ha convertido en el uacutenico escenario del juego poliacutetico y en el espacio real de la lucha y de los juegos poliacuteticos esa gobernabilizacioacuten del Estado es el fenoacutemeno que le ha permitido a siacute mismo su permanencia De tal forma

Op Cit pp 102 Como es de conocimiento puacuteblico gran parte de la obra de Foucault se forjoacute en la comprensioacuten de la genealogiacutea y las estructuras de los saberes sobre los cuales estaacuten construidas las relaciones de poder y dominacioacuten en la sociedad contem poraacutenea Op Cit pp 103

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10 5

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que si el Estado permanece en la forma en que hoy se manifiesta es precisamente gracias a ese fenoacutemeno que a su vez actuacutea dentro del Estado y en los liacutemites externos al mismo puesto que son las taacutecticas de gobierno las que permiten en cada momento diferenciar lo importante de lo que no es relevante en el accionar del Estado lo puacuteblico de lo privado lo estatal de lo no estatal etc Por lo tanto el Estado en su permanencia y en los liacutemites que 10 determinan no puede ser comprendido maacutes que a partir del estudio de las taacutecticas generales de la gobernabilidadlo Por ello mismo para eacutel es maacutes importante el estudio del ejercicio del poder ya que el poder no estaacute dado de antemano es una cuestioacuten de estrategias de mantenimiento y extensioacuten de la relacioacuten dominante dominado Salta pues a la vista que el dominio no es propiedad de un sujeto (o de una un entidad que lo sustenta de manera individualizada) sino que se ejerce en una red de relaciones y hacia determinados fines por 10 tanto contiene o mejor esta hecho de mecanismos de instrumentos o de dispositivos en el lenguaje de Foucault

Finalmente a partir de la argumentacioacuten realizada por este autor

Op Cit pp 103 10 Op Cit pp 103 11 En el seguimiento de la evolucioacuten del concepto se utiliza la sistematizacioacuten que del

mismo ha realizado loan Prats (2003) Sin embargo se nota el imperdonable hecho de que el autor en referencia no incluya en su estudio una variante formulada por Michel Foucault que ha sido importante para el desarrollo del pensamiento


es posible reconstituir el desarrollo de las grandes economiacuteas (como eacutel las llama) del poder en Occidente de la siguiente manera en primer lugar el Estado de Justicia surge en una territorialidad feudal que corresponde a una sociedad de la ley de la normashypor tradicioacuten y escrita - con toda una parafernalia de contratos y litigios Luego nace el Estado administrativo entre los siglos XV Y XVI en los liacutemites de una territorialidad nacional fronteriza que corresponde a una sociedad que se determina por reglamentos y estatutos disciplinarios Por uacuteltimo surge un Estado de 10 governable que no es definido a partir del territorio que ocupa y sobre el cual establece su soberaniacutea sino por la masa de poblacioacuten (con su volumen su densidad su peso especiacutefico) sobre la cual ejerce su gobernabilidad mediante la utilizacioacuten de instrumentos del saber econoacutemico en una sociedad controlada por los dispositivos de seguridad

En la sistematizacioacuten que Prats (2001)1 1hace de la evolucioacuten histoacuterica de la gobernabilidad es posible ubicar cuatro grandes raiacuteces que forjan el concepto a saber (1) los trabajos encargados por la

Comisioacuten Trilateral desde los antildeos 70

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Los oriacutegenes del este autor se ubican e= Crozier Hungt into~

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(2) la aplicacioacuten del concepto al entendimiento de los procesos de transicioacuten a la democracia

(3) su uso por los organismos internacionales y

(4) su utilizacioacuten en la explicacioacuten de la construccioacuten de la Unioacuten Europea

Este autor reconoce que la gobernabilidad - como otros conceptos de uso reciente - parece haberse convertido en la uacuteltima muletilla de la ciencia social y hasta cierto punto todo parece ser un problema de gobernabilidad lo que hace que su utilidad para el analista disminuya convirtieacutendose en un cajoacuten de sastre de liacutemites vagos donde todo cabe y es dificil decir queacute se queda por fuera 1 2 En todos los niveles y aacutembitos del gobierno y de la vida puacuteblica se utiliza este concepto para querer decir las cosas maacutes disiacutemiles y muchas veces contradictorias

Los oriacutegenes del concepto para este autor se ubican en la obra de Crozier Hungtinton y Watanuki (1975)13 donde se plantea la necesidad de superar el desajuste entre unas demandas sociales en expansioacuten y la crisis financiera y de eficiencia del

contemporaacuteneo y que ha sido retomada en este artiacuteculo 12 Prats Joan (2003) El concepto y el anaacutelisis de la gobernabilidad EN Instituciones

y Desarrollo Ndeg 14-15 Revista del Institut Internacional de Gobernabilitat de Catalunya-Proyecto LAGNIKS Barcelona noviembre Paacutegs 239-269

13 Esta obra surgioacute como respuesta a la demanda de la Comisioacuten Trilateral de un informe sobre gobernabilidad de las democracias Esta misma comisioacuten encargoacute a Robert Putnam y Susan Pharr (2000) una revisioacuten de los cambios acaecidos en las

sector puacuteblico que caracterizoacute los 70 El informe presentado a la Comisioacuten Trilateral que coincidioacute con la crisis fiscal de los Estados y el surgimiento de una nueva forma de comprender la relacioacuten economiacutea-poliacutetica derivoacute en propuestas hacia formas maacutes reguladoras de intervencioacuten puacuteblica en la economiacutea En este camino de superacioacuten de las dificultades del Estado de Bienestar de las sociedades industrializadas de Occidente corrientes de pensamiento como el neoclasicismo y la eleccioacuten racional aportaron nuevos argumentos para transformar la presencia de un Estado que se habiacutea mostrado incapaz de hacer frente a las necesidades crecientes de una ciudadaniacutea acostumbrada a altos niveles de bienestar y consumo En este primer momento de surgimiento del concepto se entendioacute por gobernabilidad la distancia que existiacutea entre las demandas sociales y la capacidad y habilidad de las instituciones puacuteblicas para satisfacerlas asiacute entonces la gobernabilidad se definiacutea como la capacidad de las instituciones puacuteblicas de hacer frente a los desafiacuteos que confronta en su quehacer sean eacutestos retos u oportunidades En


consecuencia se haciacutea imprescindible producir cambios no soacutelo en las instituciones y en las capacidades de gobierno sino tambieacuten en la actitud de los ciudadanos en lenguaje llano se impuso la urgente tarea de reinventar no soacutelo el gobierno sino tambieacuten la ciudadaniacutea

Un segundo uso del teacutermino gobernabiJidad surge para designar la consolidacioacuten de las democracias en transicioacuten tras la superacioacuten de regiacutemenes que asentaron su capacidad de maniobra poliacutetica en el desarrollo de una institucionaJidad proclive al uso de la fuerza como criterio de imposicioacuten de las decisiones gubernamentales Autores como Guillermo ODonnell (1979) o Adam Przeworski (1988) consideraron gobernabilidad aquel estado de un paiacutes que por un lado evitaba la regresioacuten autoritaria y por otro permitiacutea avanzar expandir y aprovechar las oportunidades sociales econoacutemicas y poliacuteticas Impliacutecito en el concepto estaba la mejora del desempentildeo econoacutemicoshysocial reforzador y generador de la mejora de lo poliacutetico (Prats 2002 106) En los autores estaacute presente una doble dimensioacuten del concepto shynegativo y positivo Por un lado la existencia de gobernabilidad estaacute relacionada con el impedimento de formas de expresioacuten autocraacuteticas y autoritarias de gobierno y por otro se refiere a la expansioacuten afirmativa en el cuerpo social de los derechos y oportunidades de los ciudadanos Es

70

decir hay gobernabiJidad cuando hay estabilidad poliacutetica y hay gobernabiJidad para realizar poliacuteticas que satisfagan las necesidades y expectativas de la ciudadaniacutea

Un tercer enfoque que ha contribuido a la amplitud generosa del uso del teacutermino y por lo mismo a propiciar confusioacuten acerca del concepto de gobernabilidad ha sido la instrumentalizacioacuten que de eacutel han hecho las agencias internacionales al situarlo como sinoacutenimo de gobernanza Quizaacutes la utilizacioacuten maacutes expliacutecita del concepto ha sido la realizada por el Banco Mundial y el PNUD quienes durante mucho tiempo han utilizado el teacutermino de gobernabilidad para referirse a los siguientes aspectos

(1) el proceso y las reglas mediante los cuales los gobiernos son elegidos mantenidos responsabilizados y reemplazados

(2) la capacidad de los gobiernos para gestionar los recursos de manera eficiente y formular implementar y reforzar poliacuteticas y regulaciones y

(3) el respeto de los ciudadanos y del estado a las instituciones que gobiernan las interacciones socioshyeconoacutemicas entre ellos (Kauffman Kraay y Lobatoacuten 2000)

Para Prats de la definicioacuten adoptada desde los organismos multilaterales es preciso destacar la

LA GOBERNABILIDAD LOCAL EN LA DEMOCRACIA CONTEMPORAacuteNEA

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Un cuarto momento en la consolidacioacuten del concepto es aquel que emerge a raiacutez del proceso de construccioacuten de la Unioacuten Europea En la uacuteltima deacutecada del siglo pasado surgioacute una literatura que trataba de explicar a partir del concepto de gobernanza la gobernabilidad de la Unioacuten Europea como estructura de toma de decisiones a traveacutes de redes multinivel de actores gubernamentales

democracias avanzadas en el uacuteltimo cuarto de siglo


y no gubernamentales Esta literatura aportoacute una nueva forma de comprender la gobernabilidad y la gobernanza a traveacutes de la obra de autoras y autores como Renata Mayntz (2000) Adrienne Heacuteritier (1999) o Fritz Scharpf (2000 y 2001)

Respecto de la gobernabilidad esta literatura abordoacute (a) una nueva conceptualizacioacuten de la legitimidad de las instituciones poliacuteticas fundamentada en la eficiencia de un gobierno sobre todo para el pueblo maacutes que por o desde el pueblo y (b) una nueva forma de entender las poliacuteticas puacuteblicas como expresioacuten de relaciones e interacciones multinivel y en forma de red donde la formulacioacuten y la implementacioacuten se producen en arenas y niveles poliacuteticos diferentes y por actores con distintas capacidades y preferencias En esta expresioacuten se hace hincapieacute en la condicioacuten de legitimidad de las acciones de gobierno ante el conjunto de la poblacioacuten que las avala y aprueba como expresiones de poder de un Gobierno que ha establecido viacutenculos con sus gobernados a traveacutes de reglas aceptadas por todos los actores del sistema poliacutetico Ello implica desde luego un cambio en la relacioacuten gobierno - gobernados en la interaccioacuten entre Estado - sociedad civil y una visioacuten diferente del accionar poliacutetico-institucional en concordancia con una concepcioacuten maacutes compleja del ejercicio de la ciudadaniacutea

Retomando la argumentacioacuten estrateacutegicos 7 comprende al gobierno adelantada por Prats la gobernanza es (en todos sus niveles) a los actores de asimilable a reacutegimen poliacutetico la sociedad civil el mercado y demaacutes entendido eacuteste como un marco organizaciones sociales en todos los normativo e institucional que fija los aacutembitos de la accioacuten puacuteblica liacutemites y asigna incentivos para la De acuerdo con lo anterior el constitucioacuten y funcionamiento de un teacutermino gobernanza comporta dos entramado de actores estrateacutegicos con dimensiones por un lado la dimensioacuten capacidad para actuar en relacioacuten con estructural y normativa referida al la toma de decisiones frente a la marco poliacutetico-institucional por otro gestioacuten de poliacuteticas puacuteblicas 5 En esta lado la dimensioacuten dinaacutemica referida liacutenea argumentativa el PNUD ha a las acciones de los actores En esta desarrollado un concepto de direccioacuten se expresa loan Prats i governance (gobernanza) que Catala 8 (Strom y MulIer 1999) al destaca el papel de las illstituciolles y presentar la gobernanza como el reglas en el funcionamiento de la proceso de interaccioacuten entre actores sociedad 6 bull Asiacute entonces la estrateacutegicos Asiacute esta definicioacuten gobernanza no se refiere soacutelo a la comporta las estructuras sociopoliacuteticas organizacioacuten gubernamental sino a un que emergen y forjan dichos procesos conjunto de interacciones que de interaccioacuten de forma reflexiva entrelazan una serie de actores (Granovetter 1985) Para Prats el

14 Op Cit 15 Aquiacute la nocioacuten de gestioacuten involucra todos los momentos de desarrollo de una poliacutetica

puacuteblica En consecuencia se entiende por talla realizacioacuten en un solo movimiento de todas las acciones relacionadas con el proceso de construccioacuten y ejecucioacuten de una decisioacuten poliacutetica

16 Martiacutenez Elena Buroacute de Ameacuterica Latina y el Caribe del PNUD Meacutexico octubre 1999

17 Seguacuten Acuntildea y Reppetto (2000) actores estrateacutegicos son aquellos individuos o grupos que ocupan una posicioacuten estrateacutegica en el sistema de decisiones y que responden en el proceso de formacioacuten de poliacuteticas por las funciones de articulacioacuten del campo cognitivo y del campo del poder Ello requiere un conjunto de capacidades y recursos potenciales que parcial o totalmente deben poseer quienes aspiren a constituirse en actores activos en un proceso de gestioacuten de una poliacutetica puacuteblica

a) capacidad de negociacioacuten b) capacidad de interpretacioacuten del contexto e imposicioacuten de cosmovisiones c) capacidad de representacioacuten d) capacidad de movilizacioacuten social 18 Prats i Catala loan Gobernabilidad democraacutetica para el desarrollo humano Marco

conceptual y analiacutetico Revista Instituciones y Desarrollo Ndeg 10 (2001) Citando a


concepto de gobem una herramienta anali

igualmente tiene un_ -normativa (Mayntz L J _ dichos patrones son el accioacuten de esos mi smos relacioacuten e interaccioacuten e--~ estrateacutegicos de ten - _ contextos institucion es es el punto de partida de la gobernabilidad deClaquol es el resultado de la a entre el gobierno y los ~ ~~_

el marco de esa instin K7-~

Este concepto ha smiddot shyde manera reciente co los gobiernos democrgt _ paiacuteses desarroll ados _ conformar una bateriacutea shyque contribuya a _- shyestablecimiento de fomS shyque articulen las deman6 _ a la participacioacuten de se sociedad civil De hec de regulacioacuten del L construirse con criterios las relaciones de mer que es preciso articular _ reticular - retomando foucaultiana - de la ec~~~__ de los procesos presentes _ _ de la sociedad civil a 10_ -= de gestioacuten de la sacie

En este sentido alemana Mayntz R

(Prats J 1996) 19 Mayntz Renate (2003

CUADERNOS DE ADMINISTR~

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concepto de gobernanza sirve como uno de los referentes teoacutericos una herramienta analiacutetica por cuanto fundamentales de la utilizacioacuten del permite describir los patrones de teacutermino aludido - resalta una interaccioacuten entre los actores pero caracteriacutestica principal de la igualmente tiene una dimensioacuten gobernanza indicar un nuevo modo de normativa (Mayntz 1993) en tanto gobernar diferente del viejo modelo dichos patrones son el resultado de la jeraacuterquico mediante el cual las accioacuten de esos mismos actores La autoridades del Estado ejerciacutean el relacioacuten e interaccioacuten entre actores control soberano sobre los individuos estrateacutegicos determinadas por y los grupos representativos de la contextos institucionales especiacuteficos sociedad civil19 Asiacute pues la es el punto de partida para el estudio Governance se refiere a un modo de la gobernabilidad democraacutetica que de gobernar no jeraacuterquico en donde es el resultado de la accioacuten que se da actores de las corporaciones privadas entre el gobierno y los ciudadanos en y sectores puacuteblicos no estatales el marco de esa institucionalidad (organizaciones formales) participan

Este concepto ha sido formulado en la formulacioacuten e implementacioacuten de de manera reciente como respuesta de poliacuteticas puacuteblicas (Rhodes 1997) los gobiernos democraacuteticos de los Ejemplo de lo anterior es el caso paiacuteses desarrollados al reto de de la conformacioacuten de la Unioacuten conformar una bateriacutea instrumental Europea vista como un sistema de que contribuya a apuntalar el gobernanza multinivel cuya estructura establecimiento de formas de gobierno dominante estaacute compuesta por redes que articulen las demandas ciudadanas antes que por relaciones jeraacuterquicas de a la participacioacuten de sectores de la autoridad gubernamental Son formas sociedad civil De hecho si la funcioacuten de organizacioacuten y gestioacuten que articulan de regulacioacuten del Estado debe niveles de decisioacuten nacionales y construirse con criterios tomados de transnacionales con organizaciones de las relaciones de mercado ello implica actores representativos de los sectores que es preciso articular el entramado puacuteblico y privado atravesadas por la reticular - retomando una categoriacutea intervencioacuten de los partidos y niveles foucaultiana - de la economiacutea es decir poliacuteticos de decisioacuten de los procesos presentes en el mundo Ahora bien la gobemabilidad de la sociedad civil a los mecanismos desde una concepcioacuten llana estaacute de gestioacuten de la sociedad referida a la capacidad para

En este sentido la socioacuteloga gobernar lo que implica que es alemana Mayntz R (1998) - como necesario mantener una estabilidad en

(Prats J 1996) 19 Mayntz Renate (2003) From goverment to govemance political steering in modem

C UADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN U NIVERSIDAD DEL V ALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 73

el manejo del reacutegimen poliacutetico Esta concepcioacuten sin embargo expresada de manera tan amplia podriacutea ser aplicada a cualquier tipo de reacutegimen puesto que el uso y distribucioacuten del poder no son teacuterminos consustanciales a esta definicioacuten Por ello en este sentido la gobernabilidad soacutelo estaacute referida a la capacidad del reacutegimen para conservar la estabilidad necesaria para alcanzar sus objetivos en este caso se puede mantener la estabilidad en una dictadura a traveacutes de mecanismos de control que limitan el ejercicio soberano de la ciudadaniacutea En la misma forma es posible conservar la estabilidad en un reacutegimen democraacutetico gracias a la apatiacutea e indiferencia de los ciudadanos y a la inaccioacuten poliacutetica de sus representantes que no ejercen el control debido hacia los actos de gobierno o que propician formas de accioacuten poliacutetica basadas en un manejo patrimonialista y corporativista de las instituciones

En una concepcioacuten maacutes amplia la gobernabilidad democraacutetica estariacutea definida por la capacidad para interrelacionar la eficacia de la accioacuten puacuteblica en la resolucioacuten de los problemas sociales con la legitimacioacuten de los actos de gobierno por la ciudadaniacutea mediante la rendicioacuten de cuentas Aquiacute se recoge el llamado de atencioacuten de Garretoacuten citado por Messina (1996) acerca del riesgo de hablar de gobernabilidad pensaacutendola como un problema eminentemente administrativo asociaacutendola esencialmente con la

74

obtencioacuten de eficacia y eficiencia en las acciones de gobierno Desde esta perspectiva dice Garretoacuten una sociedad que esteacute bien administrada es equivalente a una sociedad con gobernabilidad estariacuteamos regresando al concepto de gobernabilidad de Hamilton a la propuesta de coacutemo contener demandas suprimiendo actores sociales ( ) Pero nos interesa la gobernabilidad democraacutetica ya que la gobernabilidad a secas se limita a contener demandas En cambio la gobernabilidad democraacutetica esta referida a la capacidad poliacuteticoshyinstitucional del reacutegimen poliacutetico para integrar a los diversos actores sociales en procesos puacuteblicos y democraacuteticos de decisioacuten que hagan posible la conduccioacuten de la sociedad hacia el logro de objetivos compartidos de estabilidad seguridad desarrollo y bienestar Ello indica que si bien la gobernabilidad involucra instrumentos relacionados con los diferentes aspectos de la gestioacuten puacuteblica y los distintos niveles de gobierno es la accioacuten poliacutetica - como procesos de decisioacuten colectiva - la que genera las condiciones para el establecimiento de una gobemabilidad que se corresponda con los fines que el Estado pretende alcanzar como expresioacuten de sus presupuestos eacuteticos

Otra liacutenea interpretativa del concepto de gobernabilidad estaacute representada en los trabajos de Del Aguila citado por Messina (1996) Este autor hace hincapieacute en la necesidad de caracterizar las

LA GOBERNABILlDAD LOCAL EN LA DEMOCRACIA CONTEMPORAacuteNEA

manifestaciones y coiexcliexcl--~

existencia o no de g antes que insistir en dar precisa y acabada del shyeste enfoque el fonal ciudadaniacutea es el eleme el desarrollo de la Q - eshydemocraacutetica que es -~ de una amplia ofena ~ _ instrumentos de partici En esta misma direcci Arbola Sergio citado shy(1996) quien destac_ - shyclaves para afrontar e gobernabilidad de primero se refiere representatividad que shyorganizaciones poliacuteticas ~

se aboca el tema de ciudadanas y de las - shyprotegen de las fracnrras ~ shysocial y poliacutetico (go saber vivir y gobe r shyproblemas antes que - anularlos) finalmente enfrenta la perspe privatizacioacuten de los vaJ _ la postulacioacuten del e_shydiversidad y a traveacutes de 2 ~ de espacios comunes fr shypues es necesari o valores compartidos 1 shygobernabilidad posible ~

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21 Medelliacuten Torres Ped camino de la gobe

CUADERNOS DE ADMINISll~-

13 Y eficiencia en lemo Desde esta

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manifestaciones y consecuencias de la gobernabilidad supone el respeto a la existencia o no de gobernabilidad heterogeneidad20 antes que insistir en dar una definicioacuten La gobernabilidad democraacutetica precisa y acabada del fenoacutemeno En tambieacuten es un componente del este enfoque el fortalecimiento de la desarrollo humano porque se proyecta ciudadaniacutea es el elemento clave para como un atributo de la sociedad civil el desarrollo de la gobernabilidad para dotarse de un sistema poliacutetico democraacutetica que es obtenida a partir capaz de sacar adelante sus objetivos de una amplia oferta de espacios e de desarrollo La gobernabilidad instrumentos de participacioacuten poliacutetica democraacutetica pues es la capacidad de En esta misma direccioacuten se expresa los actores poliacuteticos estrateacutegicos para Arbola Sergio citado por Messina presentar y ejecutar decisiones (1996) quien destaca tres puntos poliacuteticas mediante cauces claves para afrontar el tema de la institucionales y reglas de juego gobernabilidad democraacutetica el establecidas en los regiacutemenes primero se refiere a la crisis de democraacuteticos (Cruz CN 2001) Con representatividad que afecta a las el propoacutesito de definir las organizaciones poliacuteticas en el segundo caracteristicas del juego de interaccioacuten se aboca el tema de las demandas democraacutetico que subyace al concepto ciudadanas y de las normas que de gobernabilidad otros autores protegen de las fracturas en el sistema proponen asumirlo como oo la social y poliacutetico (gobernabilidad es medida de la intensidad y el sentido saber vivir y gobernar con los con que se produce la relacioacuten entre problemas antes que resolverlos o gobernantes y gobernados la anularlos) finalmente el tercer punto intensidad hace referencia a la enfrenta la perspectiva de la sincroniacutea en la relacioacuten entre privatizacioacuten de los valores mediante gobernantes y gobernados en tanto la postulacioacuten del respeto a la que el sentido indica la direccionalidad diversidad y a traveacutes de la construccioacuten en que se desenvuelve la de espacios comunes En este sentido relacioacutenooraquo21 La gobernabilidad pues es necesario un miacutenimo de estaria referida a la manera como los valores compartidos si no no hay actores se insertan en el engranaje gobernabilidad posible puesto que la institucional y normativo existente es

societies Summer Academy Forum on IPP Wuerzburg September 7-11 pp l 20 Messina Graciela Las conversaciones de Talca Gobernabilidad democraacutetica y

educacioacuten Revista Iberoamericana de Educacioacuten Ndeg 12 Biblioteca virtual OEI Mayo 9- 11 de 1996 Paacutegs 35

21 Medelliacuten Torres Pedro Gobernabilidad y globalizacioacuten en Ameacuterica Latina El dificil camino de la gobernabilidad democraacutetica En Revista Virtual de Gobernabilidad

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALU Ndeg 34 ENERO DE 2006 75

decir coacutemo participan en el sistema poliacutetico con el fin de incidir en los procesos de toma de decisiones la gobernabilidad entonces seriacutea el producto de esa interaccioacuten que aportarialos elementos necesarios para construiro no una mejor gobernanza

La estabilidad de un reacutegimen y la capacidad para dar respuestas a las demandas ciudadanas no depende soacutelo de las reglas y normas que rigen la interaccioacuten entre los actores estrateacutegicos en el sistema poliacutetico ni de ~a manera como se establecen las relaciones en el juego de las decisiones poliacuteticas obedece tambieacuten a factores de orden econoacutemico social tecnoloacutegico e internacional que interactuacutean estrechamente entremezclados como es de esperar en el contexto de sociedades altamente complejas y crecientemente globalizadas

Un enfoque que pretende avanzar en esa apreciacioacuten propone la existencia de unas condiciones econoacutemicas e institucionales globales que sirven de sustento a la gobemabilidad democraacutetica y sin las cuales no es posible alcanzar altas cotas de estabilidad y equilibrio en el manejo de la sociedad Ellas radican fundamentalmente en la conjuncioacuten de tres factores (l) la prosperidad y el crecimiento con moderada inflacioacuten O el desempentildeo econoacutemico (2) una desigualdad en descenso o la capacidad de los gobiernos para manejar los graves problemas de la pobreza y la desigualdad y (3) el grado

de apoyo popular y de legitimidad ganados por los regiacutemenes democraacuteticos o la existencia de instituciones parlamentarias a los cuales se agrega laquoun clima internacional favorableraquo

Desde esta perspectiva se sostiene que la gobernabilidad no puede explicarse suficientemente como la capacidad del sistema poliacutetico para negociar coaliciones estables o la del sistema econoacutemico para seguir las sentildeales del mercado la presencia de actores poliacuteticos fuertes o la solidez de las instituciones puacuteblicas sino tambieacuten la habilidad del gobierno y de los distintos sectores sociales para combinar adecuadamente en un periacuteodo dado cuatro grandes aspiraciones que han calado profundamente en la cultura ciacutevica de esta eacutepoca un crecimiento econoacutemico dinaacutemico basado en el mercado maacutergenes satisfactorios de equidad igualdad de oportunidades y proteccioacuten social y grados crecientes de participacioacuten ciudadana en las decisiones poliacuteticas

3 Gobernabilidad demoshycraacutetica local y descentralishyzacioacuten

Para la comprensioacuten y anaacutelisis del sistema poliacutetico contemporaacuteneo y la consolidacioacuten de la gobernabilidad democraacutetica es preciso destacar las transformaciones ligadas a las relaciones Estado - sociedad civil En esta direccioacuten la descentralizacioacuten en

76 LA GOBERNABILlDAD LOCAL EN LA DEMOCRACIA CONTEMPORAacuteNEA

los aacutembitos reg ionc realizariacutea para bu cshycercaniacutea en esas relac shyeficacia y eficiencia er las poliacuteticas puacuteblicas

Con el proceso de _ cioacuten como parte de h -_ Estado la dinaacutemica po configura como un es e

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IIG Barcelona 2002 En este punto Garcia la descentralizac ioacuten rompimiento con ron


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los aacutembitos regional y local se realizariacutea para buscar una mayor cercaniacutea en esas relaciones y mayor eficacia y eficiencia en la accioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas

Con el proceso de descentralizashycioacuten como parte de la reforma del Estado la dinaacutemica poliacutetica local se configura como un escenario de vital importancia para el desempentildeo del reacutegimen poliacutetico Las funciones y comshypetencias que hoy detentan las entidashydes subnacionales como entes poliacutetishyco-administrativos esenciales para la vida institucional de un Estado conshytribuyen a la gobemabilidad y represhysentan la salida a los problemas idenshytificados como prioritarios por la ciushydadaniacutea en la medida en que los difeshyrentes actores locales intervienen en los procesos democraacuteticos de toma de decisiones En este sentido la descenshytralizacioacuten actual representa un desashyfio para la gobernabilidad se trata de generar las condiciones teacutecnicas poshyliacuteticas y econoacutemicas para el autogobiemo en el nivel local (Brugueacute y Gomaacute 1998)

En Ameacuterica Latina como en otras latitudes se ha vivido una ola de desshycentralizacioacuten principalmente duranshyte los antildeos ochenta y noventa que emergioacute como resultado de la reestrucshyturacioacuten del Estado de Bienestar y se relacionoacute con varios procesos conco-

IIG Barcelona 2002

mitantes Por un lado la descentralishyzacioacuten se articuloacute a procesos de reshyconstruccioacuten de las democracias en la regioacuten particularmente en los paiacuteses que saliacutean de un periodo traumaacutetico de dictaduras y gobiernos autocraacuteticos por otro lado se le vinculoacute estrechashymente a la realizacioacuten de los planes de ajuste fiscal que se dieron en el marco de la crisis de la deuda de inicios de los antildeos ochenta De igual manera muchas de sus improntas relevantes estaacuten marcadas por procesos econoacutemishycos sociales y poliacuteticos ligados al proshyceso - complejo y contradictorio - de globalizacioacuten de las economiacuteas y conshyfiguracioacuten de nuevos bloques internashycionales de hegemoniacutea poliacutetica En este sentido la descentralizacioacuten se produce en consonancia tanto con los planes de ajuste promovidos por enshytes supranacionales como con proceshysos poliacuteticos propios de cada uno de los paiacuteses en cuestioacuten2 2

Pero quizaacutes lo maacutes importante es que fortalece el ejercicio de las comshypetencias y funciones del Estado en los aacutembitos local y regional propiciando una capacidad de gestioacuten que responshyda maacutes aacutegil y oportunamente a las deshymandas ciudadanas La descentralizashycioacuten maacutes allaacute de sus articulaciones con procesos supraregionales por siacute misshyma genera efectos positivos hacia la gobernabilidad democraacutetica en tanto

En este punto Garciacutea Saacutenchez (2003) se interroga sobre el papel y el grado en que la descentralizacioacuten al ser promovida en niveles mesos y micros genera un rompimiento con formas de ciudadaniacutea nacional Por lo tanto iquesthasta doacutende estos

CUADERNOS DE ADMINISTRACiOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 77

aproxima las decisiones de poliacutetica a jurisdicciones maacutes cercanas a la vida de las comunidades Asiacute desde luego permite la expresioacuten de una amplia y maacutes efectiva participacioacuten de los acshytores sociales directamente interesados en los problemas y temas especiacuteficos de cada localidad Por otro lado facishylita que los actores locales se involushycren en procesos decisorios de poliacutetishyca puacuteblica que se relacionan directashymente con su bienestar y su identidad societal y de grupo generando efecshytos positivos tales como una circulashycioacuten maacutes abierta y fluida de informashycioacuten que conlleve a la configuracioacuten de una opinioacuten puacuteblica calificada y comprometida con la implementacioacuten de las poliacuteticas al mismo tiempo que se robustece la fiscalizacioacuten ciudadashyna y el control social sobre la gestioacuten de lo puacuteblico A su vez pone la toma de decisiones al alcance de quienes experimentaraacuten sus efectos e increshymenta las perspectivas de mayor rashycionalidad y mejor calidad de las poshyliacuteticas adoptadas todo lo cual estimushyla la participacioacuten democraacutetica

En Colombia la descentralizacioacuten surgioacute como respuesta a procesos sociales y poliacuteticos que produciacutean efectos negativos en la gobernabilidad del Estado-nacioacuten la intensificacioacuten de la violencia poliacutetica el recrudecimiento de la protesta social y la crisis del Estado

central para resolver demandas ciudadanas relacionadas con una mejor provisioacuten de servicios puacuteblicos Por ello uno de los objetivos centrales de la reforma institucional se orientaba a relegitimar el Estado El proceso de descentralizacioacuten puesto en marcha en la deacutecada de los ochenta se inspiroacute en la idea de que una gestioacuten del Estado maacutes eficiente y participativa redundariacutea en una mayor legitimidad de las insshytituciones poliacuteticas No obstante desde el punto de vista administrativo entraron a jugar otras consideraciones como el diagnoacutestico de la crisis fiscal ante el cual se planteoacute la necesidad de impulsar la descentralizacioacuten como un mecanismo que mejorariacutea la provisioacuten de servicios puacuteblicos y permitiriacutea un manejo maacutes eficiente a los recursos del Estado23

La descentralizacioacuten comprendiacutea variacuteos aspectos y niveles Por un lado a las entidades territoriales se les reconoshyciacutea constitucionalmente un cierto nishyvel de autonomiacutea se configuraban nueshyvos espacios para el ejercicio de la poshyliacutetica como la eleccioacuten popular de los gobernantes locales y departamentales se les asignaba funciones adrniacutenistratishyvas para la prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten vivienda agua potashyble y saneamiacuteento baacutesico etc se les transferiacutea recursos financieros de la nashycioacuten y se fortaleciacutea sus ingresos propios incrementando su capacidad fiscaF 4

procesos se encuentran articulados con la globalizacioacuten 23 Forero Cemente Hidalgo Carolina jimeacutenez Guisella ortiz Mercedes y Pulido

Sandra Descentralizacioacuten y participacioacuten ciudadana Bogotaacute Universidad Nacional de Colombia Tercer Mundo Editores 1997 p 9

24 Recursos provenientes de impuestos a la propiedad la industria y al comercio a la


Finalmente la deseen tioacute el surgimiento de n de participacioacuten ciudarlz sirvieron para canalizar nes sociales y poliacuteticas gt

local y regional pero que == han hecho posible el nuevas fuerzas poliacuteticas cesos de relegitimaciaacuten

La definicioacuten de lo hoy estaacute referida a dependencia mu tua

regional se entiende co en el cual se desarrollan limitado ciertos procesos con la configuracioacuten de y sociedades especiacutefi perspectiva de Arocena la sociedad local es accioacuten sobre un territo -capaz de producir valo _ _ bienes localmente gesUmiddotL---1Q

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26

27

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Actores ciacutevicos e desmovilizados de 12 = Coraggio Joseacute Luis publicado por el HG n~lIt Si bien el conceplo por la administracioacuten al campo fundaci onal e5

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I comercio a la

Finalmente la descentralizacioacuten permishytioacute el surgimiento de nuevos espacios de participacioacuten ciudadana directa que sirvieron para canalizar las expresioshynes sociales y poliacuteticas de la realidad local y regional pero que igualmente han hecho posible el surgimiento de nuevas fuerzas poliacuteticas ligadas a proshycesos de relegitimacioacuten del Estad025

La definicioacuten de lo local- regional hoy estaacute referida a una relacioacuten de dependencia mutua con otros espacios de accioacuten del Estado y del mercado En este sentido lo local shyregional se entiende como un espacio en el cual se desarrollan en un alcance limitado ciertos procesos relacionados con la configuracioacuten de comunidades y sociedades especiacuteficas Asiacute en la perspectiva de Arocena Joseacute (1995) la sociedad local es un sistema de accioacuten sobre un territorio delimitado capaz de producir valores comunes y bienes localmente gestionados

Igualmente se concibe como el aacutembito de gestioacuten que permite la organizacioacuten maacutes eficiente de ciertas relaciones la de representacioacuten poliacutetica la de la comunidad la de la convivencia en una escala maacutes eficaz para actuar y operar ciertos efectos En especial podemos destacar lo local como aacutembito de posibilidad de la interaccioacuten cotidiana cara a cara entre distintos actores26

4 El capital social en la configuracioacuten de la gobernabilidad democraacutetica2 7

La gobemabilidad democraacutetica en el aacutembito local no soacutelo requiere proshycesos de descentralizacioacuten y autonoshymiacutea poliacutetica administrativa y fiscal sino tambieacuten y significativamente el papel que para su fortalecimiento pueshydan desempentildear los actores estrateacutegishy

circulacioacuten y traacutensito en el aacutembito municipal 25 Actores ciacutevicos e independientes de los partidos tradicionales y de grupos

desmovilizados de la guerrilla como los excombatientes del Movimiento M- 19 26 Coraggio Joseacute Luis La agenda del desarrollo local Documento Electroacutenico

publicado por elIlG Barcelona Espantildea 27 Si bien el concepto de capital social se ha incorporado a la terminologiacutea utilizada

por la administracioacuten y en particular por los sectores de la sociedad civil articulados al campo fundacional es preciso anotar que su origen estaacute iacutentimamente relacionado con una concepcioacuten de desarrollo especiacutefico En este sentido es una categoriacutea cargada de altas dosis de intencionalidad poliacutetica No es gratuito que tenga un amplio despliegue en el momento en que se profundizan las reformas tendientes a asignar a la sociedad civil y a los mecanismos de mercado el papel de disentildeadores y ejecutores de poliacutetica puacuteblica Sin embargo aunque es preciso realizar un debate en tomo a la utilizacioacuten del concepto no es objeto del presente ensayo adelantar dicho debate

28 Entendido como el conjunto de las instituciones que conforman la administracioacuten


cos locales Gobierno Loca[28 Socieshydad Civil Mercado En ese sentido el capital social que comparte un territoshyrio y le da identidad promueve ejeshycuta y evaluacutea poliacuteticas de desarrollo de manera participativa solidaria y coshylectiva

El capital social igual que otras nociones propias de las ciencias sociales posee caracteriacutesticas que dependen del enfoque y de la perspectiva de anaacutelisis en que se encuentre inscrito Para Robert Putnam uno de sus precursores en Norteameacuterica el capital social estaacute relacionado con aquellos elementos constitutivos de las relaciones sociales que facilitan la accioacuten cooperativa de los actores sociales poliacuteticos o econoacutemicos con miras a obtener un beneficio para las partes involucradas Organismos multilaterales como el BID resaltan las dimensiones eacuteticas y culturales del capital social proponiendo el clima de confianza social el grado de asociatividad la conciencia ciacutevica los valores eacuteticos y la cultura

En fin las normas y redes que facilitan la accioacuten colectiva y contribuyen al beneficio comuacuten En esta direccioacuten Fukuyama propone comprender este concepto a partir del teacutermino de recursos (morales institucionales) que permiten el proceso de asociatividad Por uacuteltimo el PNUD considera capital social al conjunto de relaciones informales de asociatividad formal asiacute como el marco institucional normativo y

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valoacuterico que permite la cooperacioacuten y la confianza En este enfoque la capacidad de movilizar recursos depende del tipo caracteriacutestica y extensioacuten de las redes asociativas y su interaccioacuten social En fin Los elementos del paradigma del capital social comprenden el propio capital social los bienes socioemocionales los valores afectivos las redes las instituciones y las relaciones de poder

Es de amplio recibo entre los acadeacutemicos y representantes de sectores de la sociedad civil la promocioacuten del llamado capital social con el propoacutesito de generar condiciones para superar la situacioacuten de pobreza de las comunidades rurales o que habitan los cordones de miseria de las grandes ciudades En este sentido se estima procedente promover el capital social de sectores excluidos ayudando a que se transformen en actores sociales vaacutelidos lo que requiere que el Estado ejerza un papel maacutes proactivo permitiendo que estos sectores defman de manera autoacutenoma sus necesidades y formas de satisfacerlas (Durston 2003) Sin embargo es preciso entender que la reproduccioacuten y consolidacioacuten de las caracteriacutesticas de eso que se considera capital social estaacuten inmersas en dinaacutemicas sociopoliacuteticas locales y regionales que operan desde loacutegicas de poder que pueden desviarse de acciones colectivas por el intereacutes puacuteblico hacia alianzas cliente listas y patrimonialistas de intereacutes privado


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La formas clientelistas de apropiacioacuten de lo puacuteblico generan distorsiones en la construccioacuten de formas de asociatividad comunitaria y de participacioacuten poliacutetica e impiden la construccioacuten de capital social En nuestro sistema poliacutetico en particular cruzado por loacutegicas patrimonialistas para el ejercicio de la poliacutetica el reto es pasar de un comportamiento de clientela a constituir organizaciones sociales partidos o movimientos poliacuteticos que produzcan una sinergia positiva entre Estadomiddot sociedad civil - mercado en la perspectiva de la agregacioacuten y representacioacuten de intereses a traveacutes de la contienda democraacutetica por el poder y como ejercicio de una ciudadaniacutea responsable

El reto tambieacuten consiste en lograr la expresioacuten de una ciudadaniacutea activa que se involucre en la gestioacuten de lo puacuteblico a traveacutes de mecanismos como la rendicioacuten de cuentas de la gestioacuten adelantada por los gobiernos y sus agencias en desarrollo de las poliacuteticas puacuteblicas implementadas En el caso de las comunidades excluidas se puede afirmar que soacutelo mediante un empoderamiento social frente al ejercicio del poder ciudadano es posible formular y ejecutar poliacuteticas que produzcan transformaciones en sus condiciones de vida y que aseguren la sustentabilidad de sus proyectos

Ello significa que soacutelo con la concrecioacuten de la capacidad de iniciativa y gestioacuten de los grupos organizados de la sociedad mediante

la creacioacuten de condiciones institucionales y sociales para generar espacios genuinos de participacioacuten basada en la confianza mutua y el civismo constructivo es posible articular la construccioacuten de capital social con el desarrollo de una gobernabilidad democraacutetica El capital social como concepto complejo de anaacutelisis de la dinaacutemica social pero tambieacuten como expresioacuten real de la accioacuten colectiva de las comunidades exige un abordaje que reconozca las dimensiones diversas y los distintos enfoques presentes en su evolucioacuten Es claro entonces que la conformacioacuten de capital social estaacute iacutentimamente relacionada con la capacidad de los agentes y grupos sociales para convertirse en actores relevantes de su propio desarrollo Como en otros aacutembitos de la vida social el acceso a ciertos medios relacionados con el poder crea condiciones privilegiadas para avanzar en la construccioacuten de capital social De esta manera es posible definirlo expliacutecitamente como relaciones sociales en sus dimensiones de redes cambiantes de asociatividad que aporta a la comprensioacuten del conjunto de dinaacutemicas sociales presentes en sociedades cada vez maacutes complejas y diferenciadas como las latinoamericanas

Desde una visioacuten integral de desarrollo la cultura y el capital humano y social que se construye en la realidad cotidiana de las comunidades seriacutea uno de los factores desencadenantes de transformaciones


sociales de mayor impacto y sosteniblidad en el mediano y largo plazo Diversos autores (Ocampo 2003 Kliksberg 2004) actuando en consecuencia hacen un llamado a definir como de urgencia eacutetica insoslayable la necesidad de revalorar estos elementos con el fin de adelantar acciones que generen una gestioacuten de poliacuteticas sociales que ocupen un lugar central en la agenda del desarrollo impulsada por nuestros gobiernos

En esta perspectiva la formacioacuten de capital social debe permitir el empoderamiento de los grupos soshyciales y hurilanos en particular de los maacutes pobres a fin de mejorar sus conshydiciones para renegociar las relacioshynes desiguales de poder que constitushyyen justamente el capital social de acshytores y grupos sociales maacutes favorecishydos El reconocimiento de esta desshyigualdad en la conformacioacuten de capishytal social implica de suyo la necesishydad de desarrollar poliacuteticas puacuteblicas que incluyan elementos orientados a generar ese empoderamiento Pero a su vez ello exige la integracioacuten de una visioacuten del sistema sociocultural espeshyciacutefico de cada comunidad en el modeshylo manejado por las agencias de desashyrrollo y por los actores institucionales Puesto que es precisamente en las dishymensiones culturales donde se expreshysan las posibilidades de impulsar y fortalecer el capital social de las coshymunidades al mismo tiempo que se canalizan sus potencialidades y se conshytrarrestan sus comportamientos negashytivos para el desarrollo de una


asociatividad que genere oportunidashydes en un proceso de afirmacioacuten de una ciudadaniacutea concientemente deliberanshyte y participativa en fin de una ciudashydaniacutea democraacutetica

5 La gobernabilidad local como construccioacuten de ciudadaniacutea

La idea de ciudadaniacutea fue definida por Marshall como un estatus particular que se concede a los miembros (de pleno derecho) de una comunidad Los beneficiarios de este estatus detentan una condicioacuten de igualdad en cuanto a los derechos y privilegios que aquel implica Ahora bien aunque no existe un principio universal que determine cuaacuteles son los derechos y las obligaciones las sociedades donde la ciudadaniacutea es una institucioacuten en desarrollo han forjado una imagen de ciudadaniacutea ideal que sirve para calcular el eacutexito de sus poliacuteticas y el logro de las aspiraciones del conjunto social Las conquistas que se producen en la direccioacuten asiacute trazada proporcionan una medida maacutes acabada de la igualdad un enriquecimiento del contenido de ese estatus y un aumento del nuacutemero de los que disfrutan de eacutel Con el fm de comprender el despliegue histoacuterico de la idea de ciudadaniacutea Marshall propone una divisioacuten de la ciudadaniacutea en tres partes que a su vez se corresponde con respectivos estadios de la historia del Estado capitalista Asiacute sentildealaraacute un laquoelemento civilraquo (los derechos necesarios para la

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Este tipo de construccioacuten ciudadana es calificada por algunos autores como laquopasiVaraquo o laquoprivadaraquo porque no implica una obligacioacuten de participar directamente en la vida puacuteblica En este sentido se reivindica la configuracioacuten contemporaacutenea de ciudadaniacutea a partir del reinado republicano de lo puacuteblico que no es otro que el de la libertad y la autonomiacutea a traveacutes del cual se promueve una participacioacuten ciacutevica que estaacute maacutes allaacute de la delegacioacuten del poder Por eso es menester articular la proactividad ciacutevica a la democracia Estos son

conceptos que no se agotan mutuamente pretender que la democracia sea absorbida por ciudadanos altruiacutesticamente motivados a la accioacuten solidaria es tan utoacutepico como puede serlo la exigencia de democracia asamblearia radical bajo condiciones de modernidad avanzada Lo crucial al emitir nuestro juicio sobre la calidad de una politeya especiacutefica es que el componente ciacutevico solidario y participativo sea sustancial no meramente residual ni decorativ029

bull En esta direccioacuten es procedente hacer un acercamiento a la manera como se produce ciudadaniacutea a partir de la relacioacuten de los miembros de la comunidad poliacutetica con un espacio puacuteblico representativo que funge como espacio de intermediacioacuten poliacutetica verbi gracia oacuterganos de representacioacuten poliacutetica popular por excelencia como son el Parlamento las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales

Esta situacioacuten hace necesaria la exploracioacuten de la articulacioacuten de los conceptos de representacioacuten y c1ientelismo en el caso particular del comportamiento de nuestro sistema poliacutetico El primero como elemento definitorio del funcionamiento de las democracias modernas permite descifrar coacutemo se entiende el papel del intermediario poliacutetico en las soshyciedades contemporaacuteneas El segundo

local y el Concejo Municipal en su papel de representante de la ciudadaniacutea 29 Giner Salvador Ciudadaniacutea puacuteblica y democracia representativa Documento


como elemento definitorio del sistema poliacutetico colombiano3 0 resulta central en el anaacutelisis de los oacuterganos representativos de la democracia local en nuestro paiacutes En efecto no es posible construir un concepto de ciudadaniacutea - en el maacutes amplio sentido del teacutermino - sin comprender las imbricaciones que su ejercicio tiene en el contexto de un sistema poliacutetico particular donde priman la relacioacuten clientelista y la apropiacioacuten de lo puacuteblico como factores determinantes de la actuacioacuten de los partidos y facciones poliacuteticas en la configuracioacuten de los gobiernos de tumo y de las estructuras fundantes del reacutegimen poliacutetico

6 La representacioacuten poliacutetica en el marco de la gobernabilidad democraacutetica

Uno de los papeles primordiales de los oacuterganos de representacioacuten congreso asambleas departamentales o regionales y concejos municipales es el de integrar y articular las demandas ciudadanas a procesos de toma de decisiones que incidan en la ejecucioacuten de poliacuteticas puacuteblicas orientadas a generar bienestar colectivo Los oacuterganos de representacioacuten hacen parte

electroacutenico

de un sistema poliacutetico que organiza la agregacioacuten de intereses y expectativas ciudadanas a partir de un esquema y un imaginario que se basa en la relacioacuten representante - representado

La definicioacuten moderna del concepto comporta tres elementos significativos que constituyen el hilo conductor del sistema poliacutetico democraacutetico liberal En primer lugar existe una relacioacuten de interdependencia entre un representante y un representado en la cual el primero mediante una delegacioacuten del poder del ciudadano que lo elige queda facultado para tomar decisiones en nombre del segundo es decir tiene la capacidad de decidir por sus representados En segundo lugar este tipo de representacioacuten soacutelo se puede configurar a traveacutes de procesos electorales debido a que soacutelo asiacute se garantiza que el representado pueda obtener respuesta sobre la gestioacuten del representante lo cual constituye el tercer aspecto del concepto es decir el representado estaacute en la posibilidad de exigir al representante una rendicioacuten de cuentas de su gestioacuten a favor de los intereses y expectativas de quienes han propiciado su eleccioacuten3l

La representacioacuten poliacutetica a lo largo de la configuracioacuten histoacuterica de las instituciones que la sustentan como

JO LEAL Francisco y Daacutevila Andreacutes (1990) Clientelismo El sistema poliacutetico y su expresioacuten regional Bogotaacute Tercer Mundo Editores EPR p 37

JI SARTORI Giovanni (1999) Elementos de teoriacutea poliacutetica Madrid Alianza Editorial


modelo conceptual

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modelo conceptual y como praacutectica y ejercicio de ciudadaniacutea comporta una tensioacuten permanente entre la representacioacuten del conjunto del cuerpo social como comunidad puacuteblica poliacutetica y la representacioacuten de los intereses especiacuteficos de los electores Si bien en la representacioacuten poliacutetica persisten elementos que vinculan al representante con el sistema poliacutetico como expresioacuten geneacuterica de la voluntad del conjunto social en la actualidad el representante responde a aspectos maacutes puntuales relacionados con lo especiacutefico de las demandas y expectativas ciudadanas - en particular de sus electores - en la medida en que busca brindar al ciudadano cierta seguridad de que sus intereses seraacuten reconocidos y tomados en cuenta por el Estado La relacioacuten representante - representado se transforma en concordancia con los cambios que sufren las instituciones locales y regionales como efecto del nuevo contexto de las relaciones intergubernamentales y supra shygubernamentales y de las relaciones sociedad civil - Estado De este modo el representante opera maacutes como un delegado de un grupo social que supone promover los objetivos de eacuteste antes que los de toda la nacioacuten la regioacuten o la localidad

Autores como Garciacutea Saacutenchez (2003) al revisar la transformacioacuten

p266

histoacuterica del concepto de representacioacuten poliacutetica y de la loacutegica de su ejercicio concreto hacen un llamado a comprender los riesgos que hay en una democracia basada en un reacutegimen poliacutetico sustentado por una loacutegica patrimonialista y corporativista del Estado puesto que se tiende a personalizar la relacioacuten de la representacioacuten poliacutetica lo que da como resultado que la representacioacuten pase de un caraacutecter absolutamente geshyneral a otro de caraacutecter clientelar3 2

Esto significa que se pasa de una loacutegica de la representacioacuten poliacutetica basada en un supuesto intereacutes general articulado a los fmes del Estado sin conexioacuten con las demandas y necesidades de los grupos sociales actuantes a una loacutegica que combina el c1ientelismo maacutes hirsuto con un corporativismo de nuevo cuntildeo con lo cual se distorsiona el papel de la representacioacuten poliacutetica como agregacioacuten de intereses en tomo a la realizacioacuten de un intereacutes general que los articula y define

La relacioacuten contemporaacutenea representante - representado incorpora abiertamente las preferencias de los ciudadanos o grupos de eacutestos en la configuracioacuten del accionar y la cultura poliacutetica Con ello se introduce el problema del equilibrio que debe demostrar el representante entre la defensa de las preferencias particulares de sus electores y el peso que en sus

32 Garciacutea Saacutenchez Miguel (2003) Ciudadaniacutea avergonzada Democracia local y construccioacuten de ciudadaniacutea en Bogotaacute Coleccioacuten Maestriacuteas Coedicioacuten Universidad


----- ----

decisiones debe tener el intereacutes general como concepcioacuten amplia de la representacioacuten poliacutetica ciudadana Es claro que la representacioacuten debe estar fundada en un proceso democraacutetico de agregacioacuten de intereses y demandas ciudadanas Sin embargo en nuestra sociedad actuacutean factores de poder que inciden negativamente en este proceso y que contribuyen a distorsionar el peso de dichas demandas en la conformacioacuten de la agenda puacuteblica En este sentido es preciso rescatar una idea de representacioacuten que Sartori llama socioloacutegica en la cual se concibe que los cuerpos colegiados para desarrollar una adecuada funcioacuten de representacioacuten deben reflejar de la manera maacutes fiel posible a la sociedad

La institucionalidad democraacutetica contemporaacutenea basada en el principio de funcionamiento institucional estructurado como un sistema de frenos y contrapesos que permite el equilibrio entre los poderes determina dos formas de representacioacuten conformadas a partir de procesos decisorios de eleccioacuten popular Por una parte se asume como sujetos de eleccioacuten popular a las autoridades que encabezan los poderes ejecutivos en cada una de las entidades territoriales la nacioacuten el departamento los distritos y los municipios Una vez electos ademaacutes de representar una opcioacuten poliacutetica especiacutefica que espera convertirse en realidad a partir del ejercicio de la jefatura del gobierno asumen la direccioacuten de las instituciones y organismos del Estado agrupados en lo que 3e conoce como la administracioacuten

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puacuteblica desempentildean una funcioacuten eminentemente poliacutetica asociada con una funcioacuten especiacuteficamente administrativa es decir comportan atributos y competencias que hacen que en el ejercicio de gobierno se articulen las decisiones del sistema poliacutetico con las acciones propias de la estructura teacutecnica y administrativa que las pone en ejecucioacuten En cumplimiento de sus funciones asumen la representacioacuten de toda la ciudadaniacutea como cabezas de una administracioacuten que pone en accioacuten sus instituciones con el fin de dar respuesta a las demandas ciudadanas enfocadas principalmente a la buacutesqueda de seguridad y bienestar en su condicioacuten de habitantes de un territorio donde se ejerce una jurisdiccioacuten para lo cual se pone en praacutectica una forma especiacutefica de gobernabilidad

Por otra parte la representacioacuten poliacutetica en sentido estricto es asumida por quienes son electos a organismos como las corporaciones administrativas - Concejos Municipales y Asambleas Departamentales - y al Congreso de la Repuacuteblica con el fm de representar no soacutelo intereses de grupos y sectores especiacuteficos sino con el propoacutesito fundamental de actuar en representacioacuten del conjunto de los ciudadanos que habitan en el territorio de su jurisdiccioacuten En cumplimiento de sus atribuciones y responsabilidades y en concordancia con el mandato ciudadano expresado en los procesos de eleccioacuten popular deben cumplir dos funciones esenciales contribuir a generar propuestas poliacuteticas que propicien la agregacioacuten de intereses

LA GOBERNABlLIDAD LOCAL EN LA DEMOCRACIA CONTEMPORAacuteNEA

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en aras de contribuir a que la administracioacuten alcance los fines propuestos bajo el principio de favorecer el intereacutes general es decir lo puacuteblico Igualmente realizan una tarea esencial para el desempentildeo de la democracia representativa el control poliacutetico de los actos del gobernante es decir del ejecutivo en desempentildeo de sus funciones y responsabilidades constitucionales y legales

7 A manera de conclushysioacuten

En conclusioacuten el intereacutes por la gobernabilidad democraacutetica es una expresioacuten de la preocupacioacuten generalizada que existe hoy entre los estudiosos de los fenoacutemenos articulados a la gestioacuten de lo puacuteblico y que comparten con algunos sectores de la sociedad civil y ciertas facciones poliacuteticas acerca de la capacidad de la sociedad contemporaacutenea y de los Estados nacionales para responder a los retos que el nuevo escenario de la realidad econoacutemica y poliacutetica les presenta

Por una parte el fenoacutemeno de la globalizacioacuten econoacutemica - con sus efectos asociados en los campos poliacutetico social y cultural - genera incertidumbres en torno a la imposicioacuten externa de valores comportamientos y decisiones sobre los procesos democraacuteticos de conformacioacuten de gobierno y de formulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteticas puacuteblicas realizados en cada nacioacuten Es

decir se cuestiona la capacidad de los gobiernos de las naciones en desarrollo para responder a los poderes faacutecticos de la banca multilateral y de las corporaciones transnacionales para trazar directrices de poliacutetica que deben ser acogidas y adoptadas a fin de poder integrarse al flujo continuo y cambiante del mercado mundial La soberaniacutea de las decisiones de Estado de suyo es puesta en entredicho a traveacutes de medidas macroeconoacutemicas y de relaciones comerciales que no contemplan las necesidades de los diversos grupos empresariales y sociales de dichos paiacuteses

Por otro lado las instituciones democraacuteticas de estos paiacuteses en particular el sistema de partidos muestran serias deficiencias en la tarea de representar los intereses de los diversos grupos sociales y de articularlos en tomo a la realizacioacuten del intereacutes general La representacioacuten y delegacioacuten poliacuteticas estaacuten inmersas en comportamientos proclives al desarrollo de praacutecticas clientelistas neocorporativas y patrimonialistas La ausencia de un sistema de partidos basado en unas claras reglas del juego democraacutetico y la presencia de factores de poder ilegales que desestabilizan y distorsionan el ejercicio de la representacioacuten poliacutetica son hilos conductores de un accionar poliacutetico que no logra sentar las bases de una gobernabilidad democraacutetica

La gobemabilidad democraacutetica estaacute estrechamente relacionada con las condiciones propicias que genera un


entramado institucional y social que se construye y recompone en las zonas de maacuteximo contacto entre el Estado y la sociedad civil es decir en los gobiernos locales y regionales (Castells 1997) Asiacute entonces la gobernabilidad democraacutetica se corresponde con la manera como se reconfiguran las relaciones Estado shysociedad civil en un contexto que comporta elementos contradictorios Por un lado es preciso propiciar procesos amplios de democratizacioacuten de la gestioacuten puacuteblica donde los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil puedan participar como actores sociales que representan intereses diversos y en ocasiones antagoacutenicos Por otro lado si la gobernabilidad es vista como el resultado de un consenso poliacutetico que surge de la combinacioacuten de instituciones y de comportamiento ciudadanos el fortalecimiento del capital social presente en las comunidades es vital para que las acciones individuales y colectivas desarrolladas por eacutestas redunden en la construccioacuten de formas de relacioacuten que promuevan la ciudadaniacutea democraacutetica

La construccioacuten de ciudadaniacutea entonces aparece como el hilo conductor del proceso de configuracioacuten de lo puacuteblico como escenario privilegiado de encuentro de los diversos intereses presentes en la sociedad En esta direccioacuten es preciso crear las condiciones para que el ejercicio de la poliacutetica se oriente al establecimiento de formas de

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representacioacuten que permitan el encuentro de los intereses particulares con el intereacutes general en un terreno donde la ciudadaniacutea se exprese como detentadora de derechos pero igualmente como sustentadora de la responsabilidad general del ejercicio de gobierno y del control de las acciones puacuteblicas

Un eje central de la capacidad institucional para responder a las demandas ciudadanas estaacute constituido por el conjunto de entidades y organizaciones que hacen parte de la administracioacuten puacuteblica En estricto sentido las decisiones poliacuteticas soacutelo toman sentido para la ciudadaniacutea cuando se convierten en poliacuteticas puacuteblicas o actos de gobierno que promueven un clima de convivencia que permite el ejercicio de sus derechos y el desarrollo de una institucionalidad que les garantiza el acceso a mejores condiciones de vida Para ello es necesario contar con una red de organizaciones que ejecuten con eficiencia y eficacia dichas decisiones

La realidad social poliacutetica econoacutemica e institucional de los paiacuteses latinoamericanos exige el desarrollo de una propuesta de Gestioacuten Puacuteblica afincada en los valores propios relacionados con cada formacioacuten social especiacutefica Esto significa que el desafio que debe enfrentar el Estado y la organizacioacuten de la administracioacuten de lo puacuteblico por hallar una poliacutetica que oriente la transformacioacuten institucional hacia el establecimiento de una gestioacuten acorde con la


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En este propoacutesito se ha ido imponiendo sin embargo una visioacuten gerencialista de la gestioacuten de lo puacuteblico como hilo conductor de las propuestas reformadoras basada en la demostracioacuten de que la diferencia entre la gerencia en el sector privado y la administracioacuten de lo puacuteblico no tiene razoacuten de ser y de que se puede administrar lo puacuteblico con los criterios bajo los cuales se gerencia lo privado En esta direccioacuten entonces se acuntildeoacute el teacutermino Nueva Gestioacuten Puacuteblica (NGP) para denotar un profundo cambio en los estilos gerenciales en el sector puacuteblico El propoacutesito de hacer entendibles y aplicables las propuestas de reforma emanadas del nuevo contexto de la economiacutea requeriacutea de una retoacuterica y de un discurso de cambio de un lenguaje propio que hablara de profundas transformaciones en las bases y supuestos de la Administracioacuten y Gestioacuten de lo Puacuteblico No es casual que esta concepcioacuten refonnadora del Estado haya surgido en los paiacuteses anglosajones liderados por Estados Unidos y Gran Bretantildea abanderados tambieacuten de una liberalizacioacuten de las

relaciones de intercambio en el comercio internacional y puntales del proceso de flexibilizacioacuten del trabajo asalariado Con el concepto de public management se inaugura una loacutegica de la accioacuten estatal que hace que las dependencias ubiquen su atencioacuten en la buacutesqueda global del buen gobierno lo cual significa actuar con eficiencia en el manejo y ejecucioacuten de los fondos puacuteblicos con eficacia en la interaccioacuten con agentes y agencias externos y con legitimidad en la prestacioacuten del bien o servicio que produce (satisfaccioacuten del cliente y rendicioacuten de cuentas )33

Por el contrario es necesario adelantar una intervencioacuten que articule el papel de la burocracia teacutecnicoshypoliacutetica con la labor de los representantes de la ciudadaniacutea con asiento en las Corporaciones de eleccioacuten popular y en los cargos articulados al ejecutivo con el fin de promover acciones conjuntas encaminadas a una mejor construccioacuten y ejecucioacuten de poliacuteticas puacuteblicas sociales El manejo y direccioacuten de los recursos seguacuten prioridades fijadas por procesos democraacuteticos de toma de decisiones es uno de los mecanismos clave para facilitar ese acercamiento Coacutemo se asignan y con queacute criterios en aspectos como la salud la educacioacuten la vivienda etc Otro factor es la superacioacuten del nivel de inequidad

Nacional de Colombia-IEPRI y Universidad de los Andes-CESO Bogotaacute 33 Cabrero Mendoza Enrique Estudio introductorio pags 19-36 En La gestioacuten

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existente en nuestra sociedad Otro factor clave es el nivel y la calidad de las poliacuteticas publicas sociales Ello es posible aun con recursos reducidos Otra condicioacuten para el avance hacia el tipo de Estado necesario tiene que ver con las orientaciones mismas de la reforma La reforma debe respetar la diversidad de las condiciones eacutetnicas y culturales de las naciones El Estado con actitud participativa del futuro debe ser participativo y transparente en todos los momentos de su actuacioacuten y no soacutelo hacia afuera sino tambieacuten hacia adentro En ello se juega no soacutelo la vida cotidiana de miles de desposeiacutedos y excluidos sino tambieacuten el futuro de la democracia como sistema de gobierno

Existe una coincidencia entre amplios sectores de la sociedad en particular entre los acadeacutemicos de las ciencias sociales y poliacuteticas de que no puede haber una democracia que persista en sus propoacutesitos sin la existencia de los partidos poliacuteticos como ejes de la representacioacuten ciudadana en el campo poliacutetico y como actores centrales en la representacioacuten y procesamiento agregado de intereses Ademaacutes de ser instrumentos claves para el logro de beneficios

colectivos cumplen un papel de mediadores entre el Estado y la sociedad

Hoy en nuestro paiacutes como en otros momentos ha sucedido en otros paiacuteses de Latinoameacuterica y ante la peacuterdida de credibilidad ente que la peacuterdida de credibilidad de los partidos poliacuteticos se fraguan alternativas que pretenden auacuten con el apoyo de ciertos grupos poliacuteticos y sectores de la sociedad civil abrir el camino a la denominada democracia corporativa que se caracteriza por asignar responsabilidades puacuteblicas a las organizaciones de la sociedad civil34

Es visible la diferencia de objetivos que existe entre los partidos poliacuteticos y las organizaciones de la sociedad civil Por lo general los primeros tienden a representar intereses generales pese a la salvedad que se puede hacer de sus desviaciones cliente listas y patrimonialistas En esencia por el contrario las segundas articuladas a grupos de intereacutes y presioacuten se orientan a defender intereses particulares o de grupos especiacuteficos de la sociedad

Esto indudablemente no soacutelo afecta la representatividad poliacutetica y

Colegio Nacional de Ciencias Poliacuteticas y Administracioacuten Puacuteblica Meacutexico 1998 34 Una clara muestra de ello ha sido la propuesta del Presidente de la Repuacuteblica de

entregar el manejo de poliacuteticas y recursos puacuteblicos destinados a la gestioacuten del Departamento del Valle del Cauca al manejo de la Caacutemara de Comercio de Cali con el claro propoacutesito de deslegitimar el papel que ha realizado el actual gobernador por construir una gestioacuten de cara a la ciudadaniacutea y con una visioacuten de recuperacioacuten del papel activo tanto del Estado como de las organizaciones sociales en la


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Redalyc.La Gobernabilidad local en la Democracia contemporánea · Posteriormente se procura...

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