Gobernabilidad democrática en la América Latina finisecular. … · 2016. 12. 22. ·...

Gobernabilidad democrática en laAmérica Latina finisecular.

Instituciones, gobiernos y liderazgos

Joan Prats Cátala

Al iniciar lo que el autor denomina una era histórica nueva es imperativorenovar la agenda de actuación de los políticos tradicionales para evitar eldesencuentro con sus pueblos. La capacidad para formular y llevar a caboestrategias de recomposición interna y de reinserción internacional de lospaíses latinoamericanos depende de la interrelación entre diversos factores:la existencia de liderazgo que pueda impulsar reformas estructurales; eltejido institucional y cultural; y la capacidad para formular e impíementarlas políticas públicas que permitan enfrentar eficazmente los retos. En estesentido, se requieren estrategias de gobernabilidad democrática que inte-gren aspectos económicos, políticos, sociales y medioambientales. EnAmérica Latina la modernización del Estado se plantea en términos degobernabilidad, entendida no como estabilidad política sino como la capaci-dad para encarar los desafíos y las oportunidades.

1.- Introducción: gobernabilidad democrática, instituciones,acción de gobierno y liderazgos.

El desencuentro crecientemente observable entre muchos políticos tradi-cionales y sus pueblos procede de la tendencia de los políticos a armarsu agenda de actuaciones más desde las querellas del pasado que desdelos retos y oportunidades del futuro. Esta actitud, excusable en tiemposde prolongada estabilidad, resulta insensata en momentos como el actualque pueden calificarse, sin exageración, de verdadera mutación o cambiocivilizatorío. No estamos, sin duda, ante el fin de la historia, pero sí enlos albores de una era histórica nueva.

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E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

Durante los sesenta y los primeros años de los setenta, especialmenteen Latinoamérica y Latinoeuropa, no eran pocos los que creían que elsiglo XX sería el de la superación del capitalismo. En su lugar, pareceque va a ser el de la desaparición del comunismo, el del triunfo de laeconomía de mercado, el del predominio de la democracia liberal, el delas grandes revoluciones tecnológicas e institucionales, el de la interna-cionalización, el dinamismo, la complejidad, la diversidad y la interde-pendencia. Casi ya en el siglo XXI se adivina fácilmente,-del otro ladode la puerta, la emergencia turbulenta de una sociedad crecientementeglobal, plural y compleja, iriterdependiente y dinámicaj cuyos retos yoportunidades poco van a parecerse a los que trataron de responder lasideologías e instituciones generadas por la revolución industrial. En esenuevo entorno, la democracia y el mercado triunfantes van a tener, porprimera vez en la historia, que enfrentarse y sobrevivirse a sí mismos(Rosenau, 1992; Dror, 1994; Comisión de los Asuntos PúblicosMundiales, 1995; Sartori, 1995).

Ningún país responsablemente gobernado puede prescindir de unaestrategia nacional de posicionamiento en el nuevo orden internacionalemergente. Tampoco los países latinoamericanos, cuya pérdida de pro-tagonismo internacional es uno de los datos más característicos de losúltimos años. Conviene no olvidar que, como la historia demuestra, lajerarquía de países que resultará de la gran mutación en curso será biendiferente de la actualmente existente. Avanzarán los países que hayansabido desarrollar estrategias nacionales acertadas. Retrocederán los queno.

La capacidad para formular y poner en práctica estrategias nacibrMesde recomposición interna y de reposicionamiento internacional será,pues, crítica. Tal capacidad depende de muchos factores. A nuestrosefectos destacaremos sólo ios tres siguientes: a) en primer lugar, de laexistencia o no de liderazgo eficaz, es decir, de dirigencia creíble, capazde articular una visión viable, que cimente una coalición sufíciénte'páraimpulsar un programa de reformas estructurales y vencer las resistenciasque se le opongan; b) en segundo lugar, del tejido institucional y culturalprofundo del país, es decir, de las verdaderas reglas del juego político,económico y social, interiorizadas y aplicadas por los distintos actoresrelevantes; c) finalmente, de la capacidad para formular e implementarlas políticas públicas requeridas para el enfréntamiento eficaz de losretos.

Los tres factores citados se encuentran profundamente interre-lacionados. Esta interrelación determina el marco conceptual al que

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responde este trabajo. En él concebimos la gobernabüidad democráticacomo la capacidad de un sistema social democrático para autogobernarseenfrentando positivamente los retos y oportunidades que tenga plan-teados. La gobernabilidad democrática no se refiere, pues, tanto a losatributos de un régimen democrático cuanto a las capacidades de unadeterminada sociedad democrática para enfrentar los retos y oportuni-dades específicos que tiene planteados. Una estrategia de gobernabilidaddemocrática es, pues, una estrategia de construcción de capacidades.Tales capacidades dependen de la interrelación entre el sistema insti-tucional existente (governance), de las capacidades de los actores políti-cos, económicos y sociales presentes (goverrimg acíors\, finalmente,de la cantidad y calidad del liderazgo transformacional disponible(Kooiman, 1993).

La gobernabilidad es, pues, un concepto distinto de lagovernance osistema institucional formal e informal que enmarca la acción de losactores sociales gubernamentales y no gubernamentales relevantes paraía determinación y asignación autoritaria de los bienes y los recursospúblicos. Dichas determinaciones y asignaciones se realizan a través dela acción política y de la formulación e implementación de políticaspúblicas. La gobernabilidad es también un concepto distinto de la acciónde gobernar o governing, la cual comprende tanto ía política propiamentedicha, como las políticas públicas y la gerencia pública (Kooiman, 1993).

Los conceptos de governance y governing se hallan íntimamenterelacionados. Hasta el punto que la vieja palabra española gobernación(desprendida de sus connotaciones autoritarias recientes y recuperado susentido genuino) denota ambos significados. En efecto, la gobernaciónes tanto el gobernar como el sistema institucional en que el gobernar seproduce. Porque nunca se gobierna en el vacío ni con completa libertad,sino en el marco de constricciones e incentivos que son las institucionesde gobernación. Ellas (la governance son el primer determinante de lagobernabilidad. Primero, pero no el único.

Sucede, en efecto, que, a igual sistema institucional., puede habermayor o menor nivel de gobernabilidad (capacidad para enfrentar losretos y oportunidades colectivos). En tales casos la causa déla diferenciahabrá que buscaría en la distinta capacidad de los actores de la gober-nación (governing). Estos se hallan limitados por el orden institucional,pero no plenamente determinados por él: poseen siempre un margen deautonomía en el que pueden y deben ejercer su competencia profesionaly responsabilidad moral (Popper, 1982). Dichas capacidades abarcanhoy

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el trinomio política, políticas públicas y administración o gerenciapública. Las corrientes más actuales defienden su consideración integral.

En sociedades como las actuales, donde los actores son a la vezaltamente autónomos e interdependientes, gobernar es cada vez menosproducir bienes y servicios y cada vez más garantizar que los actores secomportan conforme a unas reglas de juego que incentivan su compor-tamiento eficaz frente a los retos y oportunidades del cuerpo social.Diversos autores subrayan que los desafíos de la gobernabilidad actualconsisten no tanto en procurar mejor gobierno cuanto en conseguir mejorgovernance (Metcalfe, 1993; Osborne y Gaebler, 1992). Otros indicanla misma idea señalando que el valor creado por ios gobiernos no es sólola utilidad o satisfacción individual procurada por sus servicios, sino laarquitectura social en la que los individuos y los grupos buscarán suútil idad(Moore, 1995).

Finalmente, la gobernabilidad depende también de la calidad de losHderazgos. Esta podría considerarse incluida en las capacidades degobierno. Pero, a nuestro modo de ver, su valor añadido es tan conside-rable, que merece destacarse aparte. Al tema dedicamos el últimoepígrafe de este trabajo. Nos referimos obviamente a los Hderazgostransformacionales, capaces de movilizar y orientar el proceso deaprendizaje colectivo a través del cual se desarrollan nuevos modelosmentales y las nuevas competencias de actuación requeridas para elenfrentamiento eficaz de los retos colectivos (McGregor Burns, 1979;Grindie, M.S. y Thomas, J.W., 1989; Heifetz, 1994).

2. Retos y oportunidades finiseculares de las democraciaslatinoamericanas.

Aunque con considerable retraso, desde fines de los ochenta los puebloslatinoamericanos están desarrollando un gran esfuerzo por adaptarse alas nuevas realidades del orden mundial emergente. Las grandes coor-denadas orientadores de este esfuerzo y delimitadoras del nuevo con-senso en construcción (Iglesias, 1992; PNUD, 1993; Bradford, 1994;Castañeda, 1995) parecen ser:

(1) El compromiso con la democracia y su profiíndización, lo queimplica transformaciones profundas tanto en los actores y sus capaci-dades como en el régimen y la cultura cívica que encuadra y subyace asu comportamiento.

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(2) Más allá del recetario del llamado consenso Washington, lanecesidad de sustituir los capitalismos mercantÜistas prevalentes en laregión en el pasado por verdaderas economías de mercado productivasy eficientes, lo que requiere no sólo la sostenibilidad del ajuste macroe-conómico sino también el desarrollo de las capacidades y de la insti-tucionaíidad de las economías de mercado modernas.

(3) La lucha contra la pobreza y el compromiso por la reducción delas desigualdades, con la finalidad de superar Ja dualización y elpopulismo, para construir una sociedad civil de ciudadanía plena, dondela libertad de ios individuos y de los grupos esté efectivamente garanti-zada por el imperio de la ley.

(4) La inserción económica en el orden global mediante la aperturacomercial, la capacidad de manejo de las políticas de competitividad, yla creación y desarrollo de espacios de integración económica regionalque potencien a los países integrados en el,-orden económico global.

(5) La reforma del Estado populista tradicional, grande y arbitrario,pero débil frente a las coaliciones de intereses particulares,, para ircreando un Estado desprendido de sus funciones productivas, pero fuerte,al servicio de la economía productiva nacional y de su competitividad,capaz de compensar los fallos del mercado y de garantizar la cohesiónsocial.

Todos estos procesos, plagados de dificultades y contradicciones,corren paralelos a la emergencia de nuevos paradigmas desde los queabordar y rejerarquizar los problemas del desarrollo. En particular, entrelas clases dirigentes latinoamericanas se extiende la conciencia de queel consenso Washington, más la mera democracia formal, no garantizanpor sí solos el desarrollo, la legitimidad y la gobernabilidad. Estos sólopodrán proceder de verdaderas reformas estructurales, entendiendo portales la reforma de la institucionalidad o reglas subyacentes al juego delos actores políticos, económicos y sociales.

El ordenmundial emergente nos enfrentaa lanecesidad de desarrollarlas capacidades para jugar un juego nuevo y para aprender sus reglas.Como se insiste en lamoderna literaturasobrereingenieríay aprendizaje,la dificultad no está tanto en aprehender y aprender (es decir, ser capazde actuar, que es el único aprendizaje verdadero) las nuevas capacidadesy reglas como en desaprender y desprendernos de las viejas. Ello esimposible sin liderazgo. Y debemos felicitarnos al observar la emergen-cia en la región de liderazgos y agendas de reforma que desbordan elmarco de la mera modernización organizativa e instrumental para plan-tear la necesidad de verdaderas refundaciones institucionales.

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En consecuencia, la introducción de nuevos equipos, tecnologías ycompetencias de gestión continúa siendo un recurso fundamental 'deldesarrollo. Pero ya no podrá válidamente hacerse aisladamente sino conconsideración y en punción de su compatibilidad e impacto con la baseinstitucional y cultural que debe soportarlos. El PNUD y el BID, juntocon diversas agencias bilaterales., vienen 'énfatizando últimamente quesin desarrollo institucional no hay garantía de sostenibilidad de losavances que eventualmente puedan lograrse en la gestión pública. Igualreconocimiento puede encontrarse en escritos recientes de influyentesexpertos del Banco Mundial (Edwards, 1995).

Este cambio de énfasis desde lo organizativo a lo institucional secorresponde con cambios importantes en la teoría del desarrollo que sóloprocede aludir aquí (North, 1991; Hirschman, 1995; Ostrom,"1993;Borrow, 1995; March y Olsen, 1995, entre muchos otros). Sí debeevidenciarse que la estrategia específica de governance adoptada por elPNUD en general y por su Management Developmenl and GovernanceDivisión en particular, al partir de la concepción del desarrollo humanosostenible, se convierte en una estrategia integral para la que los aspectoseconómicos, políticos, sociales y medioambientales de la gobernabilidadresultan inseparables e interdependientes. ; t;: .;---^ -

Progresivamente va generándose entre los distintos actores de laregión la percepción de que la debilidad mayor de las sociedades lati-noamericanas frente a los retos del desarrollo actual no procede tanto deuna carencia de recursos naturales, económicos o humanos, cuanto de lainadecuación e ineíiciencia de las instituciones que condicionan laproductividad de esos recursos. Esto significa pasar el énfasis desde eldesarrollo de recursos al desarrollo de los modelos vigentes para-organi-zar la cooperación y la acción colectiva y al de sus correspondientesmodelos vaíorativos y culturales. El desarrollo ha dejado así de serprincipalmente una cuestión de mejoramiento de las organizacionesexistentes para pasar a ser una cuestión de redefínición o refundación delas reglas del juego que determinan las organizaciones o actores partici-pantes y la posición de cada uno de ellos en el proceso de accióncolectiva. El problema del desarrollo ha dejado así de ser un problemade gobierno para convertirse en un problema de governance (Osborne yGaebler, 1992, Metcalfe, 1993;Kooiman, 1993).

Al adoptarse esta perspectiva el cúmulo de reformas pendientes serevela verdaderamente abrumador:

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• La adecuación y limpieza de los sistemas electorales corre pareja a lanecesidad de mejorar la imagen, la organización, la representatividady el sistema de financiamiento de los partidos.

• La construcción de los grandes consensos que precisarán las reformasinstitucionales no se podrá hacer desde el solo liderazgo presidencial,lo que implica un fortalecimiento institucional y organizativo de loslegislativos.

« La superación del corporativismo exigirá un sistema de seguridadjurídica que garantice efectivamente las libertades económicas ysociales, en un Estado de Derecho garantizado por un poder judicialindependiente, eficaz y responsable.

• En muchos países será necesario avanzar en la construcción de lasinstituciones del mercado: definición precisa y garantía de los dere-chos de propiedad y del cumplimiento de los contratos; legislación yregistros mercantiles; reforma fiscal y de la administración tributaria;defensa de la competencia de mercado y de los derechos de losconsumidores y usuarios: regulación de los mercados de valores;supervisión eficaz del sistema financiero; desarrollo de las nuevascapacidades regulatorias coherentes con la competencia de mercado,una vez producidas las privatizaciones y desregul aciones conveniente.

• Construcción de programas y fondos dirigidos a la reducción de lapobreza; garantía pública de acceso universal a ciertos serviciosesenciales, especialmente de salud y educación; desburocratizaciónde los servicios esenciales e involucramiento progresivo del sectorprivado en su provisionamiento; desarrollo de las capacidades degerencia social.La relación precedente, aunque incompleta y desordenada, es tan

abrumadora como significativa. Echar las campanas de la modernidad alvuelo, como ha sucedido en algunos de nuestros países, alegando osten-tosamente que, tras el ajuste, las privatizaciones, las desregulaciones yla liberalización comercial, ya está casi todo hecho, no es actuar consentido de responsabilidad histórica. Con todo eso, apenas se ha puestoel pie sobre un suelo firme para el despegue, y no en todos los países. Elhorizonte que queda por recorrer es largo y trabajoso pero tambiénesperanzados Necesitamos de verdaderos liderazgos y estrategias na-cionales integrales capaces de orientar y movilizar la acción colectivarequerida para ello.

Las estrategias de gobernabilidad democrática deberán adaptarse alas condiciones específicas de cada país. Ello no obstante, el fondohistórico-insíitucional común de los países de la región, justifica y hasta

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demanda la creación de mecanismos de cooperación en este ámbito.Aunque cada país dispone de sus recursos, reíos y oportunidadesespecíficos, y debe establecer su propia estrategia y prioridades diferen-ciadas, no es menos cierto que la visión del horizonte institucional aalcanzar puede ser en gran parte compartida y que no es poco lo quepuede ayudar el conocimiento y el intercambio de experiencias. Nopodrían, pues, hallarse, a nuestro juicio, mejor fundadas las diversaspropuestas que en la región están produciéndose para la constitución deredes, fondos y proyectos y programas, diversos de gobernabilidad de-mocrática. Como lo demuestra la Cumbre Iberoamericana de 1996, quelos anfitriones chilenos dedicaron precisamente al tema. . . .

3.- De la debilidad al salto cualitativo institucional en elmundo hispánico.

Quizás ha sido Douglas C. North quien más ha insistido en la importanciade las instituciones para condicionar el rendimiento económico a largoplazo de los diferentes pueblos. Su interpretación de las diferentes pautashistóricas seguidas por Inglaterra-Estados Unidos, por una parte, y porEspaña-Portugal-América Latina, por otra, es muy conocida y amplia-mente compartida. Según él, la diferencia económico-social observableprocede del distinto sistema institucional históricamente desarrollado enuno y otro caso.

La colonización latinoamericana fue fundamentalmente obra deCastilla, que se configuró institucionalmente como una monarquíafuertemente centralizada, apoyada en una potente burocracia civil, mili-tar y religiosa, con un Parlamento inexistente o debilitado, sin poderjudicial independiente y con un grado elevadísimo de interferencia en laeconomíay supeditación de ésta a los intereses del Estado. Con la pérdidade los Países Bajos y eí declive de !a renta de Indias, la Corona españolaentró en una espiral de bancarrotas que trató de resolver apretando latuerca burocrática de los impuestos, las confiscaciones y la inseguridaden los derechos de propiedad. En un país que había expulsado los morosy los judíos, donde la burocracia imponía rentas máximas a la tierra yprecios máximos al trigo y donde las confiscaciones de las rentas de losmercaderes tenían lugar cuando la Corona lo exigía, las actividadeseconómicas productivas estaban claramente desincentivadas. En sulugar, el ejército, la iglesia, la burocracia civil o la judicatura sometida ala Corona, resultaban las opciones organizativas realmente incentivadas.

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La Corona y sus burocracias, apoyados pof'ló's detentadores de mono-polios o patentes reales y por ios monopolios "gremiales, formaban lacoalición que impidió el desarrollo no sólo del : Parlamento y de unDerecho superior a ]a voluntad real, sino ;dél'incentivó necesario para lalibre empresa, al no estar definidos íegalmente ni asegurados judicial-mente los derechos de propiedad ni el respeto de los contratos. Erí otraspalabras, el fuerte intervencionismo económico y el poder arbitrarioimpidieron en el mundo hispánico el surgimiento de una sociedad civilautónoma y potente, dejando permanentemente frustrada y pendiente larevolución liberal. ; ' ' ' • ' i ;

Las instituciones británicas se desairó flan en'claro contrasté'con elcuadro anteriormente descrito. Baste aquí con señalar que su traslado alas colonias norteamericanas produjo una,histpn.a económica caracteri-zada por un sistema político federal, de frenos y contrapesos, desometimiento del poder al Derecho, y una estructurabásica de derechosde propiedad, todo lo cual incentivó alargo plazq.el desarrollo de lacontratación, la producción y el intercambio,, es, ̂ decir, la creación demercados y el desarrollo económico.

La historia económica latinoamericana, en cambio, ha perpetuado latradición centralizada y burocrática de su herencia hispano-portuguesa.La siguiente-caracterización institucional delejiíorno empresarial meji-cano durante el siglo pasado todavía resonará familiar en muchas lati-tudes: el puntilloso intervencionismo y la naturaleza arbitraria delentorno institucional forzaban a cada empresa, urbana o rural, a operarde forma altamente politizada, utilizando redes clíenteíares, influenciaspolíticas o prestigios familiares para acceder al crédito subsidiado, paraimponer cualquier estratagema en el reclutamiento de los trabajadores,en la acumulación de deudas o en el .cumplimiento de los contratos, opara evadir impuestos o eludir los tribunales, o para defender o. reivindi-cartítulos sobre las tierras. El éxito o el fracaso económico dependíancasi .siempre de la relación entre los productores y las autoridadespolíticas. Las pequeñas empresas, excluidas del sistema de privilegioscorporativos y del favor político, quedaban obligadas a operar en unestadio permanente de semiclandestinidad, siempre al margen de la ley,y a la merced de los funcionarios locales, nunca seguras frente a susactuaciones arbitrarias y nunca protegidas frente a los derechos o intere-ses de los más poderosos (Coats\yoríh, 1978, p. 94).

Al decir deNorth,flas pautas institucionales divergentes establecidaspor Inglaterra y España-Poríugal en el Nuevo Mundo no han convergido,a pesar de los diversos intentos de imitación o traslación institucional

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siempre fracasados. En los Estados Unidos ha ido evolucionando unmarco institucional que permite el intercambio impersonal y complejonecesario para la estabilidad política y requerido también para capturarlas ganancias económicas potenciales derivadas de la tecnología mo-derna. En América Latina, en cambio, las relaciones personales sontodavía la clave de gran parte del intercambio económico y político. Elloes la consecuencia de la evolución de un marco institucional que no haprocurado hasta ahora ni estabilidad política ni el aprovechamientoconsistente del potencial de la tecnología moderna. Es esta debilidadinstitucional latinoamericana la que impide sacar todo su provecho altremendo potencial de recursos naturales y humanos generosamentedesparramados por toda la región (Borner, 1992).

Afortunadamente se extiende positiva y ampliamente la concienciade este déficit institucional por toda América Latina. Y también seextienden las respuestas: las estrategias nacionales de desarrollo insti-tucional como componente inesquivable del fortalecimiento de la.gobernabilidad democrática. Ciertamente que ni el diagnóstico ni lostratamientos resultan todavía suficientemente claros, convincentes ycompartidos. Pero siempre es así cuando estamos ante verdaderoscambios de paradigma. Y el cambio más prometedor que actualmenteestá viviendo América Latina es un cambio mental y cultural, expresadoen la emergencia no exenta de conflicto de nuevos paradigmas tanto enlo económico como en lo político, lo social o lo empresarial.

Estos cambios se expresan en el descubrimiento de las diferenciasentre el capitalismo mercantilista y la economía de mercado; en elconsenso sobre la necesidad de una sociedad civil autónoma; en elreconocimiento del valor de la iniciativa económica y la libre empresa;en la crítica de los excesos de la burocracia; en el reconocimiento de losfallos de mercado, especialmente en materia de equidad social; en laafirmación de la necesidad de un nuevo tipo de Estado, bien podado yfuerte, capaz de suministrar los bienes y servicios que el mercado noalcanza a garantizar eficiente o equitativamente, respetuoso del. ordenconstitucional y las leyes, integrantes de un poder judicial independientey eficaz, capaz de combatir el poder arbitrario y su corolario, la corrup-ción, y de someter a responsabilidad el ejercicio de la discrecionalidadlegítima.

La conciencia de que las raíces del retraso económico y social soninstitucionales se extiende ya incluso a nivel popular. Así resulta de unainterpretación adecuada de la reflexión que nos hacía en Honduras unapersona muy sencilla que nos decía: "Mire doctor, si usted toma un

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hondureno y lo compara con un japonés, probablemente el hondurenono es peor. Pero tome dos hondurenos y compárelos con dosjaponeses;probablemente Ja diferencia será más o menos la de la renta per cápitaentre los dos países".

Esta sabiduría popular profunda se corresponde perfectamente conlas innovaciones últimas-yonás sofisticadas de las ciencias sociales: nosreferimos a la aproximación neoinstitucionalista tanto a la economíacomo a la empresa, el managemento la política. Desde está aproximaciónla democracia no aparece tan sólo como un sistema de partidos políticos,elecciones y turno en el ejercicio de un poder en gran parte arbitrario,sino como un orden institucional,: apoyado en una sociedad civileconómicamente autónoma, que permite la organización y expresiónpública de todos sus componentes, más basada en el mérito que en laclientelización, y donde Ja libertad del individuo y las organizaciones sefundamentamás en el respeto por todos de las mismas normas abstractasque en el manejo de las influencias y relaciones personales.

Las democracias latinoamericanas son aún débiles porque su compo-nente estrictamente liberal todavía lo es. La gran cuestión es entonces nola de cómo importar las instituciones del Norte planteamiento que secerrará siempre con un estrepitoso fracaso, sino la de cómo hacerevolucionar las instituciones propias hacia sistemas institucionales reno-vados que incentiven la eficiencia económica y la equidad social con-forme a los propios parámetros vaíorativos nacionales. No se olvide que,una vez acabada la confrontación histórica entre capitalismo y comu-nismo, io que estamos descubriendo es la riquísima variedad de modeloscapitalistas y de sus correspondientes esquemas institucionales; si muchoes lo que une a las llamadas democracias industriales avanzadas, no espoco lo que separa a los modelos angloamericanos, alemán, nórdico-europeos, japonés o íatinoeuropeos.

Las reformas institucionales, por su naturaleza inevitablemente in-cremental, no suceden de la noche a la mañana, no pueden hacerse pordecreto. Pero incremental no quiere decir uniformidad temporal delcambio. Contrariamente, la historia muestra tiempos discontinuos deaceleración y estabilidad. Ninguna pauta histórica de desarrollo insti-tucional es, por lo demás, irreversible. No hay ningún fatalismo históricoque pese sobre los pueblos hispanos. La transformación institucional dela España actual, los grandes avances realizados en todos los órdenes ylos nuevos retos que ahora enfrenta serían;un excelente caso de estudio,que no procede aquí desarrollar, pero quizás si referir sintéticamente.

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El Estado español predemocrático era el resultado de una largahistoria de centralismo y autoritarismo político, fuertemente vinculadosa un capitalismo público y privado altamente corporativo y fundamen-talmente aislado de las grandes fuerzas históricas internacionales.

Eí franquismo no fue sino la brutal expresión de la radical incapacidadde los actores políticos, económicos y sociales para construir el consensodesde el cual orientar la modernización de España. Ello, no obstante, en1959, el general Franco tomó la decisión de alinear económicamenteEspaña con el mundo occidental avanzado (el único error de Francosegún Stroessner), Se inició así un proceso de liberalización económicalimitada, con control político autoritario, el cual, apoyándose en el grandesarrollo de la vecina Europa y en la eficacia de la propia legalidadadministrativa interna, alentó la gran transformación industrial, urbanae intelectual de España. De este modo, el país dejado por Franco a sumuerte (en honor de multitudes por cierto) era todavía un Estado autori-tario, pero con unamatrizsocio-económicapotencialíñente democrática.

El gran mérito de los líderes que protagonizaron la transición de-mocrática española fue entender y convencer a sus representados de queel futuro que compartían en común era mucho más importante que lasdivisiones que los enfrentaron en el pasado. El Rey D. Juan Carlos jugóun espléndido papel arbitral y estimulador de todo este proceso, lo quele valió el ganar la legitimidad democrática para la institución monár-quica. El resultado global, en medio de una fuerte crisis económica, nopudo ser más espectacular: España pasó de la autocracia a la democracia;del centralismo a una singular descentralización (e! Estado de lasautonomías) capaz de integrar institucionalmeníe a los nacionalismoscatalán y vasco; del aislamiento internacional a la integración en laAlianza Atlántica y la Unión Europea; de un capitalismo corporativo aldesarrollo de una economía de mercado cada vez más integrada inter-nacionalmente; de un Estado policía a un Estado del bienestar, comoexpresa el dato elemental de la transformación del sistema fiscal y delgasto público que llega a representar actualmente casi el 50 por cientodel PIB, en un país cuya renta por habitante se acerca a la de Inglaterrae Italia y que ocupa el noveno puesto en el ranking de desarrollo humanodel PNUD para 1995.

No todo son laureles, sin embargo. Hoy, tras la recesión europea delos 90, en los albores de un nuevo ciclo de expansión económica, sonnecesarias nuevas transformaciones institucionales, y quizás liderazgosnuevos, capaces de renovar la energía colectiva, acabar con los fuertesenclaves corporativos que todavía subsisten y enfrentar la corrupción

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. para consolidar la legitimidad democrática. Problemas, desde luego, noexclusivamente.españoles, pues son en gran-parte comunes a la llamadaLatinoeuropa y que seguro que no suenan distantes a los de )a gran familiahispana. Si procedemos de una pautas histórico-institucionales comunes,nada más lógico que podamos y debamos también cooperar para avanzaren común las específicas estrategias nacionales de desarrollo insti-tucional y de gobernabilidad democrática.

4.- Relevancia económica y social de las instituciones ..democráticas.

Para establecer estrategias nacionales de gobernabilidad democrática,sólidamente fundadas, es preciso partir de supuestos conceptuales yteóricos que se correspondan tanto con la experiencia como con loshallazgos más prestigiosos y prometedores de las ciencias sociales.

Fijémonos primeramente en ía experiencia tanto de los países lati-noamericanos como de las organizaciones multilaterales de cooperaciónmás relevantes (PNUD, BID, Banco Mundial). La evaluación de laexperiencia pasada está conduciendo a un nuevo consenso intelectualque enfatiza el desarrollo institucional como imprescindible componentede ía gobernabilidad democrática.

Ninguna región como Latinoamérica ha perseguido durante décadascon tanto afán la reforma administrativa. Ninguna ha obtenido de ellotantas frustraciones. Al comienzo de los ochenta, en un contexto de ajusteeconómico y democracia formal, las soluciones de ía reforma adminis-trativa tecnocrática carecían de toda legitimidad. Se descubrieron, en-tonces, las políticas públicas, diagnosticándose las falencias de losEstados, latinoamericanos como déficits de la capacidad nacional paraformular e implementar políticas públicas.

La solución consiguiente parecía orientar el esfuerzo nacional y, laayuda internacional hacía el fortalecimiento de .dichas capacidades..Peroel. diagnóstico continuaba siendo principalmente tecnocrático: el déficitde capacidad no tenía-origen institucional, sino meramente organi-zacionaí (la distinción entre organizaciones e instituciones era ajena alpensamiento político y de los..expertos) y la solución recomendadaconsistía .casi siempre en .reorganizaciones, formación -,y: desarrollogerencia!. El gerenciaíismo, unido, a.las políticas.públicas, jEue la .orien-tación dominante. Pero a finales de los ochenta ya.resultaba.claro que lascapacidades nacionales no dependían principalmente de las capacidades

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individuales u organizacionales del sector público, s ino también, y quizásprincipalmente, del diseño de nuevos equilibrios y arreglos institucio-nales entre el Estado, la sociedad civil y el mercado. La cuestión pasó aser, entonces, la reforma del Estado, que implicaba a su vez la rede-fmición y el fortalecimiento de la sociedad civil. - :

Los organismos multilaterales de cooperación han vivido la mismaexperiencia. Hoy ya es lugar común el reconocimiento :de que el meroajuste y disciplina macroeconómica son tan necesarios corrió insuficien-tes para garantizar el desarrollo económico sostenibíe. igualmente sereconoce que la sosíenibilídad de la democracia implica avanzar desdeel mero turno electoral de partidos en el poder hacia niveles superioresde eficiencia económica y equidad social. El que tanto el Banco Mundial,como el BID y el PNUD hayan situado los temas de governance en elcentro mismo de su inquietud por el desarrollo expresa también estefenómeno del redescubrimiento de las instituciones y de su impacto enel desarrollo económico y social. = -

Una comprensión adecuada del valor y funcionalidad de las insti-tuciones exige comenzar distinguiendo entre las instituciones y lasorganizaciones. Las instituciones son las reglas deí juego social, o elconjunto de las constricciones que en una sociedad moldean la interac-ción individua] y organizativa. Las instituciones proceden de la evolu-ción social histórica, pero no han sido prediseñadas o construidas porvoluntad o decreto. Cada país tiene su específico sistema institucional,el cual determina en gran medida el sistema de incentivos de la.interac-ción económica, política o social, y, por lo mismo, el potencial deeficiencia económica y de equidad social del país en cuestión.

La eficiencia y la equidad de las interacciones humanas depende nosólo de las instituciones sino también de las organizaciones: ;La interac-ción humana no sólo es moldeada por las reglas del juego sino tambiénpor los equipos u organizaciones constituidos para el juego. Lo carac-terístico de las instituciones es que no tienen finés específicos sino lafunción de facilitar la interacción humana. Lo'característico xlé "lasorganizaciones es que persiguen finalidades^ específicas y que han sidoo son susceptibles de ser creadas, dirigidas, modificadas o suprimidaspor voluntad u orden. En otras palabras, el problema de las institucioneses si incentivan o desincentivan, y en qué medida, la eficienciaeconómica y la equidad social, mientras que el problema de las organi-zaciones es el de cómo hacer para maximizarsiT utilidad, ya, sea dentrode las reglas de juego existentes o intentando cambiar las mismas.

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Sólo después de ía introducción de la teoría de los costes de transac-ción ha podido el institucionalismo captar la razón de la importanciaeconómica de las instituciones. Todas las instituciones existen parareducir las incertidumbres que aparecen en la interacción humana comoconsecuencia tanto de la complejidad de los problemas o resolver comode la limitación de las mentas individuales a la hora de procesar lainformación disponible. Pero esta afirmación nada dice de por qué unasinstituciones incentivan la eficiencia económica y otras no. La respuestaestá en que las instituciones importan económicamente porque determi-nan los costes de transacción, que en las economías modernas son altosy crecientes, y porques además, también afectan los costes de transfor-mación.

Todo intercambio tiene un costo de transacción consistente en losrecursos necesarios para medir los atributos físicos y legales que seintercambian, más el coste de vigilancia y garantía de cumplimiento delintercambio, más un descuento de incertidumbre que refleja el grado deimperfección en la mediación vigilancia y garantía del intercambio.Cuanto mayor resulte el potencial de un tercero para influir en el valorde los atributos que se incluyen en la función de utilidad de] comprador(es decir, cuanto mayor sea el poder arbitrario público o privado) mayorserá la tasa de descuento. En otras palabras, a mayor incertidumbre delcomprador menor será el valor del bien comprado. De ahí la importanciade ía seguridad jurídica en la historia económica. El grado de incertidum-bre respecto a la seguridad de los derechos constituye una distincióncrítica entre los mercados relativamente eficientes de los países avan-zados y los mercados limitados del pasado o de los países hoy endesarrollo.

Las instituciones también afectan los costes de transformación, esdecir, los recursos de tierra, trabajo o capital aplicados a la transforma-ción de los atributos de los productos, pues cuando un marco institucionalse caracteriza por que los derechos de propiedad están pobrementedefinidos y/o garantizados, no sólo resultarán altos costes de transacción,sino también el uso de tecnologías que empleen poco capital fijo y noimpliquen compromisos a largo plazo. El marco institucional existentedefine las oportunidades que incentivan la creación de empresas.

Consiguientemente, con derechos de propiedad inseguros, barreras ala entrada y restricciones monopolistas, los empresarios maximizadorestenderán a adoptar horizontes a corto plazo, a invertir poco capital fijo,y las empresas tenderán a ser de pequeñas dimensiones. Los negociosmás rentables estarán en el comercio, en las actividades redistributivas

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o en el mercado negro. Las grandes empresas con importante capital fijoexistirán sólo a la sombra de la protección gubernamental con subsidios,protección arancelaria y fuertes retribuciones políticas, o bajo el para-guas de grandes compañías extranjeras capaces de controlar eí juegopolítico interno y pagar los costes correspondientes. Ninguna de estascombinaciones familiares estimulará ni la eficiencia económica ni laequidad social. Las limitaciones institucionales a los intercambios deter-minarán la exclusión del mercado y la condena a la informalidad o lasupervivencia económica de amplias capas de la población.

Toda la argumentación anteriormente desarrollada constituye unclaro alegato en favor de la democracia liberal como la forma políticamás apropiada para incentivar la eficiencia económica y la equidadsocial. Mancur Olson (1993, pp. 527-573) subrayaba recientemente quelas condiciones necesarias para maximizar el desarrollo económico sonlas mismas condiciones exigidas para conseguir una democracia sos-tenible. Unaeconomíasólo podrá obtenertodas las ganancias potencialesderivadas de la inversión y los contratos a largo plazo si coexiste con unEstado que sea bastante fuerte para perdurar y que se inhiba a la vez deviolar los derechos de propiedad y los derechos al cumplimiento efectivode los contratos. La democracia liberal es el marco político institucionalnecesario para satisfacer ambas condiciones.

Obviamente, una democracia no es viable si los individuos, incluidoslos líderes de los grupos que se oponen al grupo actualmente en ei poder,carecen de las libertades y derechos políticos y económicos básicos. Lademocracia liberal es inviable sin verdadero Estado de Derecho. De ahíque hoy haya contradicción entre Estado de Derecho y managementpúblico en el Estado democrático. Tal como ha remarcado la mejordoctrina occidental económica y jurídica, el Estado de Derecho es elvalor prioritario y la condición sine qua non para el desarrollo de unmanagement público superador del mero gerencialismo eficientísta.

El valor del Estado de Derecho para el simple crecimiento económicoha sido puesto de relieve en las investigaciones recientes de RobertBarrow (Barrow, 1995). Tras 'analizar largas series temporales ygeográficas de crecimiento comparado, se llego a la conclusión de queel Estado de Derecho constituida la variable más significativa en térmi-nos interpretativos. Lo curioso es que dicha variable se estableció en íainvestigación como independiente de la variable libertades políticas, lacual, por sí sola, no resultaba significativa en términos de crecimientoeconómico, aunque sí en términos de distribución de renta. En un trabajomás reciente, Mancur Olson ha tratado de establecer con más precisión

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bajo qué condiciones los sistemas autoritarios pueden resultar compa-tibles con el crecimiento económico (Olson, 1995).lEn cualquier caso,el valor de ía seguridad jurídica aparece siempre corrió condición nece-saria, aunque no suficiente, del crecimiento. '"*'•''•''

Las consideraciones anteriores pretenden sólo resaltar la relevanciaeconómica de las instituciones. En absoluto pretenden fundamentar lademocracia en términos de su funcionalidad para el crecimientoeconómico. La experiencia histórica muestra hasta hoy que ías democra-cias han resultado sostenibies sobre la base económica de mercadoseficientes. Y que los mercados eficientes en órdenes políticamenteautoritarios han tendido a evolucionar en sentido democrático. Pero seríaapresurado establecer conexiones fatales entre estos procesos. En todocaso, nuestra opinión es que la democracia se justifica por sí misma, sinnecesidad de alegar su superioridad en términos de crecimientoeconómico. La ventaja económica comparativa de las instituciones delestado de derecho democrático son buenas noticias para los demócratas.Pero para éstos ía democracia se justifica, ante todo, por ser un proyectomoralmente superior de convivencia' cívica y de desarrollo humano. Estaúltima afirmación exige un mínimo ajústese Cuentas con las posicionesde individualismo radical de cierto liberalismo y de sus correspondientesversiones politoíógicas.

Vivimos todavía tiempos de exacerbación del individualismo y dedesconfianza hacia la comunidad. La teoría del'comportamiento;humanoprevalente tanto en economíacomo en poütblogíase centra en individuosy organizaciones que tienden a maximizar su función de utilidad intere-ses y preferencias mediante un sistema de intercambios en ürV contextoinstitucional considerado como exógeno átales intercambios. Desde bstavisión prevalente, llevada a su paróxismo-pór la escuela'iléla elecciónpública, la gobernabilidad democrática consiste fundamentalmente encompetir, negociar, construir'y mantener coaliciones y formar e iínple-mentar políticas. La cohesión social" se limita a una agregación equili-brada y estable de intereses, résültaíite de la fuerza y posición relativa delos actores relevantes. L;a preváléncía de la metáfora del intercambioentre individuos y organizaciones :máximizadores de utilidad (funda-mental si no exclusivamente económica) ha devenido prevalente en losaños ochentay ha posibilitado la invasión de todos los ámbitos de la vidasocial por el análisis económico. La democracia tratara de captarse comomercado político, e igual perspectiva se aplicara al análisis de la educa-ción o la familia.

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No se trata de desconocer las aportaciones interesantes derivadas dela aplicación del análisis económico a realidades sociales consideradashasta hace poco extraeconómicas. Pero sí,de combatir el reduccionismode dichas realidades o su dimensión meramente económica, al resultadode meros intercambios entre :rnaximizadores de utilidad. No descono-cemos las aportaciones positivas para la gobernabilidad democráticaderivadas de la aproximación politológica dominante;: la metáfora delintercambio capta aspectos fundamentales de la vida política y. social, ysu insistencia en la construcción de sistemas bien diseñados para íaproducción del intercambio político ha ayudado no poco a la compren-sión y el manejo de la acción colectiva. Consideramos, sin embargo, queesta perspectiva sólo puede ser útil debidamente modificada y comple-tada. Ello fundamentalmente por las siguientes razones:

1) La insistencia en ía búsqueda de un equilibrio que resulte eficienteen términos paretianos, lleva a enfatizar los intercambios entre losactores existentes, sin considerar su disparidad inicial en cuanto a ri-queza, poder y competencias. De este modo la consideración de laaceptabilidad de las posiciones de partida se sacrifica a la búsqueda deintercambios aceptables. Las cuestiones de redistribución tienden así asituarse fuera de la agenda. Pero también se exagera la importancia delos ciudadanos de hoy en detrimento de los del futuro.

2) No todo el intercambio social puede entenderse realizado volun-tariamente y desde la lógica de la maximización. Existen esferas inte-grantes de la dignidad y libertad personal excluidas de la lógica delintercambio, en base a convenciones constitucionales e imágenes de lapropia identidad personal y social. Por otra parte, numerosos intercam-bios se producen al margen de su voluntariedad y del cálculo de intereses,al considerarse intercambios apropiados o debidos, en base a la posicióny al propio concepto de lo que es socialmente necesario (Walzer, 1983).

3) En determinadas circunstancias un sistema político meramentebasado en el intercambio, aún funcionando de modo técnicamente per-fecto, podría conducir a resultados indeseables desde un punto de vistamoral (Polanyi, 1944). Un número creciente de filósofos políticos insisteen la necesidad de un criterio moral para la acción colectiva. Para ellosla gobernabilidad democrática debe contribuir no sólo a un intercambioequilibrado y estable entre actores desiguales, sino también a la justicia.Ello implica búsqueda de nuevos equilibrios entre actores e intereses,guiada por una idea de justicia y solidaridad que va más allá de la meracohesión social. No hay garantía de que la distribución de la virtud se

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corresponda con la distribución de la riqueza, el poder o la competencia(Sen, 1990).

4) El enfatizar los intercambios para la maximización del propiointerés tiene desde luego la ventaja de la consistencia con aspectos realesde la naturaleza humana. Pero tiene la desventaja de incentivar estosaspectos de nuestra naturaleza. Algunas filosofías sociales sitúan elcálculo egoísta como labase de toda construcción social sana. Pero otrasconsideran que tai base es una clara autolimitación de la motivaciónhumana. Si creemos que no existe una naturaleza humana inmutable,sino que ésta es el resultado fluido de un proceso de evolución social, eldiseño de las instituciones políticas no puede partir de una naturalezahumana inconmovible, sino de la responsabilidad por construir insti-tuciones que incentiven su evolución positiva hacia mejores equilibriosentre el propio interés y el interés general (March y Olsen, 1995).

Las consideraciones anteriores nos parecen especialmente relevantespara la gobernabíl idad democrática en América Latina. Porqué dados losniveles en general existentes de dualízación y desigualdad y las tradicio-nes populistas, caudillistas, corporativas y autoritarias todavía presentes,enfocar aquí la construcción de la gobernabilidad democrática desde unateoría del liberalismo individualista radical (a veces denominado neoli-beralismo) no parece el mejor camino. América Latina necesita de unametáfora de la política y de la sociedad civil que combine valoresindividuales y valores comunitarios. Entre otras razones porque en lamayoría de los países la gran tarea pendiente es la construcción de lapropia comunidad. Y ello no podrá hacerse sin poner en primer términola construcción de unas instituciones que, partiendo del reconocimientode] valor de los mercados, no los convierta en deus ex maquina, sino quereconozca sus limitaciones y su radical insuficiencia para enfrentar losretos globales que la región tiene planteados. El desarrollo de los mer-cados puede ayudar, pero no garantizará por sí solo la construcción deuna ciudadanía plena, libre y responsable. Esto exigirá de otros valoresadicionales, integrantes de lo que el PNUD llama el desarrollo humanosostenible. Gobernabilidad democrática es, pues, también construir unacultura cívica que comprenda dichos valores.

Pocos liberales auténticos han salido al paso de los excesos delneoliberalismo latinoamericano como Julio María Sanguinetti: el triunfodel liberalismo sobre el comunismo es político, es económico; pero elliberalismo es una filosofía no una doctrina. Sin embargo se ha caído enel reduccionismo de concebirla como una mera política económicaporque su victoria se produce en pleno auge del llamado neoliberalismo,

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una concepción que comienza por defender ciertas tesis interesantessobre la moneda, reclama luego la reducción y modernización del Estadoy termina en una glorificación deísta del mercado. Así la religión delEstado es sustituida por la del mercado; lo que antes se le pedía a aquélahora se le pide a éste; exhorbitando sus roles naturales. Ei Estado nopodía ser industrial, comerciante hotelero, planificar la vida privada yasegurar por ese medio la felicidad individual. Pero el mercado, tampocopuede, eliminada toda regulación de la vida económica y reducido elEstado a su mínima expresión, asegurar que habrá equilibrio en lasociedad y atención de aquellas necesidades de los más pobres que lamoral ambiente reconoce como primordiales (Sanguinetti, 1994).

Planteadas así las cosas la cuestión operacional básica es la de cómoavanzar desde la situación actual a la consolidación de las democraciasliberales de mercado en América Latina. Ello exige la comprensiónadecuada de cómo tienen lugar los procesos de cambio institucional. Aeste propósito, aunque no se dispone todavía de una teoría completa yplenamente verificada, sí existen ya aportaciones suficientes para armaragendas y estrategias mejor fundadas que las ensayadas con poco éxitoen el pasado.

5.- Agentes, fuentes y procesos del cambio Institucional.

El problema de los verdaderos líderes políticos no es saber todo lo quequeda por-hacer sino qué no puede dejar de hacerse aquí y ahora. Larespuesta a esta pregunta constituye la verdadera agenda política na-cional de cada momento, la sustancia de la estrategia de gobernabilidady desarrollo institucional propia de cada país. La democracia como elmercado son realidades siempre inacabadas. Cada tiempo tiene su afán.No equivocar lo que es importante en cada momento es lo que distingueal gran líder político de los ciudadanos o profesores cultos o inconfor-mistas.

El cambio institucional posible depende siempre de la demandaexistente y de la capacidad de oferta o respuesta a la misma. Los actoreso agentes del cambio institucional son los entrepreneurs o dirigentes delas organizaciones o movimientos sociales, políticos, económicos omilitares. Una caracterización realista e inevitable nos obliga a verloscomo maximizadores de utilidad para sí mismos y sus organizaciones omovimientos. Esta función de maximización puede tomar la forma dehacer elecciones en el marco institucional existente o de alterar dicho

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marco (o en cualquier combinación de ambas). La demanda para alterarel marco institucional, existente, procederá de los actores sociales queesperan obtener del cambio de beneficios que compensen suficiente-mente los costes .inevitables del cambio institucional. . .

La visión anterior es, sin embargo, tan ineludible como, insuficiente.Especialmente en tiempos de turbulencias, no es sencillo saber lo que acada uno lo conviene^La informador! es siempre limitada y cualquieractor responsable:tratará de salvar siempre la cohesión social. Con-siguientemente, Imposición fipal de los actores frente al cambio insti-tucional se. encontrará tarnhíén inevitablemente mediada por supercepción dejos intereses .comunes, así como por los paradigmas,culturas, ideologías o identidades en cada momento dominante.

. Las fuentes de donde procede la demanda de cambio institucional soncomplejas. Básicamente consisten en cambios en los precios relativos ycambios en las preferencias. Aquí Jas ideologías y culturas dominantesjuegan un gran papel. Ante cualquier cambio endógeno o exógeno, lainterpretación de las implicaciones derivadas del mismo se hará enfunción de los intereses y el poder actual de los distintos grupos sociales.Los actores sociales que se sientes amenazados por los nuevos retostrataran de imponer una lectura de los mismos compatible con el statusquo, dramatizarán los costes y minizarán los beneficios derivados de loscambios, resistiéndose en definitiva a los mismos. Aquí el liderazgopolítico y social transformaciona! juega un papel fundamental: los gran-des líderes transformacionales son personalidades capaces de dar sentidode dirección a sus pueblos, de inspirarles confianza, de ayudar a que unamayoría o coalición suficiente de actores sociales compartan o consen-súen una visión acerca de los beneficios y costes de los''cambios nece-sarios. Los líderes son el factor clave a la hora de explicar el diversoritmo o velocidad de cambio institucional en países de similares condi-ciones. -

La demanda de cambio institucional deriva, pues, de la percepciónde que los nuevos arreglos institucionales permitirán capturar ganancias.,individuales o colectivas, que no son posibles en el marco institucionalactual. Pero la "oferta de cambio institucional depende de la capacidad yde la voluntad del orden político vigente para proveer nuevos arreglosinstitucionales. El orden político vigente puede ser caracterizado, si sequiere, siguiendo la orientación poíitológica dominante., como un mer-cado político, como un marco institucional de intercambios políticos.Desde esta perspectiva, la eficiencia de los mercados políticos dependende la cantidad y calidad de los intercambios que permiten. Avanzar hacia

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la democracia implicará, pues, abrir el proceso de adopción de decisionesal máximo posible de individuos y de grupos sociales. Cuando peordistribuido se encuentre el poder de influir en las decisiones políticasmayores serán las dificultades para percibir ponderadamente los benefi-cios y costes tanto de los cambios institucionales como del man-tenimiento del status quo. Las tareas del diseño institucional paramejorarla gobernabilidad democrática no terminan, sin embargo, en la am-pliación del marco de participación política.

Si la cultura, las preferencias, los intereses, los conocimientos y lasideologías de los actores son tan relevantes, no pueden ser consideradoscomo dados y exógenos al proceso de gobernabilidad democrática, comohace la corriente dominante. Una estrategia de gobernabüidad que tomecomo objetivo irrenunciable la elevación del nivel de cultura cívicademocrática, deberá comprender acciones que contribuyan a:

a) La creación y apoyo a los procesos y a las organizaciones cívicasque faciliten la construcción, el mantenimiento y el desarrollo de lasidentidades democráticas; así como el detectar y actuar contra las insti-tuciones y los procesos que produzcan identidades inequívocamenteinconsistentes con la democracia.

b) El desarrollo de las capacidades requeridas para que los ciudadanosy los grupos se comporten consistentemente con las expectativas deri-vadas de las regías del juego democrático y vayan adaptando éstas alaprendizaje de la experiencia. Dichas capacidades no pueden presumirse;no dependen sólo de la voluntad política y del aprendizaje espontáneo;debe organizarse su producción y su distribución entre los actores.

c) El desarrollo, en un contexto de pluralismo y de libertad, de relatoscompartidos que sirvan para interpretar los acontecimientos fundamen-tales de la propia historia, procuren significado a la misma y delimitenlas opciones de futuro. La democracia también requiere de sus mitospolíticos y de los procedimientos consensuados para su producción,transmisión, retención y evolución por aprendizaje.

d) El desarrollo de un sistema político adaptativo capaz de enfrentarentornos y demandas cambiantes, lo que supone organizaciones políticascon mayor capacidad de aprendizaje, de experimentación, de monitoreode resultados, de evaluación e interpretación de experiencias y de cons-titución y manejo de las lecciones de la historia.

Como la demanda de cambio institucional se basa en capturarbeneficios actualmente incapturables, resultara específica en cadatiempo y lugar; dependerá de las circunstancias de cada específico statusquo. Lo mismo sucede con !a oferta de cambios institucionales. Diversas

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investigaciones han detectado un número de importantes factores queafectan de la capacidad y disponibilidad un específico orden políticopara proveer nuevos arreglos institucionales. Tales factores incluyen loscostes del diseño institucional renovado, el stock de conocimientosexistentes, los costes esperables de implementación de los nuevos arre-glos, el 'orden constitucional, los arreglos institucionales existentes, elcódigo de comportamiento normativo, la sabiduría convencional y losbeneficios netos esperados por los miembros de la élite que detentan lasposiciones de dominio. Cada uno de estos factores ha sido satisfactoria-mente desarrollado a través de una bibliografía que no procede aquíreferenciar (Ostrom, 1994). • '

Si seguimos con la caracterización-convencional de los órdenespolíticos como mercados o espacios de intercambió, tendremos quereconocer su diferente pero siempre alto grado de imperfección. La queprocede de que el conjunto de las organizaciones o agentes con poder denegociación'-^ decisión siempre dejan fuera de su ámbito de repre^seníación sectores sociales más o menos numerosos. Además, la calidadde la'representación y !a autonomía de ios representantes también puedenser muy diversas. Todas estas circunstancias cuentan a lahora de explicarporqué ante una misma alteración del contexto (precios relativos e ideas)determinados países son o no son capaces de procurar cambios insti-tucionales. .

Ante una alteración importante deí contexto, los actores relevantesresponderán reajustándose dentro de] marco institucional existente, quedejarán incambiado, cuando perciban la situación como de equilibrioinstitucionaL'Estas-situaciones se dan cuando los líderes organizacio-nales {enirepreneurs) que tienen acceso al proceso de decisiones consi-deran que, dada= la fuerza de cada actor social relevante y los arreglosinstitucionales'vigentes, ninguno de ellos va a obtener ventajas claras dela inversión de recursos en, el cambio institucional. Pero obsérvese queno es la situación objetiva la que determina la posibilidad de cambioinstitucional, sino la percepción subjetiva de los dirigentes o líderes, ysu correspondiente capacidad a la acción.

Por el contrario, el cambio institucional ocurrirá cuando una variaciónen los precios relativos o en las preferencias conduzca a una o a ambaspartes de un intercambio económico o político a la percepción de quepueden capturar mayores beneficios cambiando los términos del acuerdoo contrato. Se intentará entonces renegociar el contrato; pero como elcontrato está inserto en una jerarquía de reglas, la renegociación no seráposible sin renegociar a ía vez estas regias (o violando alguna norma de

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comportamiento). En tal caso la parte que espera mejorar su posición denegociación, para conseguirlo, tendrá que invertir recursos en el cambiodel marco institucional de sus contratos. En estos casos, el cambio en losprecios o en las ideas acabará produciendo la erosión de las reglas oinstituciones vigentes y su posterior sustitución por otras (North, 1991),

El cambio institucional, históricamente considerado, es inevitable-mente incremental. Existen desde luego los cambios discontinuos pro-ducidos por guerras, revoluciones, conquistas, desastres naturales uotras situaciones de emergencia nacion'al. Hay momentos de aceleracióny momentos de sedimentación y estabilidad de los cambios. Lo que noparece histórica ni científicamente fundado es la pretensión de crearrevolucionariamente o por decreto instituciones de nueva plantahaciendo tabla rasa del pasado. Esta actitud de racionalismo construc-tivista social carece de fundamento, incluso referida a revolucionestriunfantes y duraderas.

Ello se debe a que la revolución no puede prescindir tampoco, de lanecesidad de construir coaliciones difíciles de mantener cuando sereestructuran las reglas formales y el sistema de recompensas inherentesa las mismas. Se debe también a ía dificultad de mantener en el tiempoel compromiso ideológico de las masas necesario para superar elproblema de \osfree-riders. Pero se debe sobre todo a que los cambiosen las reglas formales no garantizan cambios coherentes en las regías yconstricciones informales. Muchas reglas informales no compatiblessobrevivirán tenazmente porque sirven de hecho a resolver problemasde intercambio entre los participantes en el juego, social. Y con el tiempoforzarán a un nuevo equilibrio del sistema institucional global formal einformal, que habrá resultado al fin mucho más evolucionista que propia-mente revolucionario.

Una gran parte del éxito de las sociedades occidentales -avanzadas sedebe a su evolución hacia contextos institucionales que favorecen loscambios increméntales continuos. La clave para ello se halla en el cambioinstitucional y actitudinaí que incentive la mayor representatividad delos actores, la autonomía de sus dirigentes y la deliberación permanenteentre ellos sobre los nuevos equilibrios institucionales necesarios. Lasinstituciones políticas (tanto formales como informales) deben evolu-cionar para procurar este marco facilitador del cambio incremental.Cuando estas instituciones facilitadoras no existen o cuando los líderesorganizacionales disponen de escasa maniobra o libertad de negociaciónpor su falta de legitimidad o credibilidad ante sus representados, sereduce o desaparece la posibilidad de llegar a soluciones de compromiso.

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Cuando el compromiso entre un número suficiente de actores no esposible, para procurar el cambio institucional no quedará otra soluciónque la más arriesgada y costosa de formar coaliciones suficientementefuertes para romper los bloqueos al cambio institucional mediante lamovilización social. Especialmente arriesgada y costosa porque normal-mente generará una coalición contraria al cambio institucional que seresistirá también por la movilización, las huelgas y la violencia, dificul-tando que el juego de la demanda y la oferta de cambio termine en unnuevo equilibrio o arreglo institucional, privando así al país respectivode capturar los beneficios potenciales que tal cambio institucional podíasuponerle.

6.- La reforma del Estado.

Lecciones aprendidas: reforma del Estadoy gobernabilidad.

Tras cuatro décadas de reformas administrativas las sombras cosechadasahogan las escasas luces brillantes duraderas. La reforma administrativafue un auténtico movimiento internacional Su frustración general seexpresa hoy en e] abandono decidido del eslogan y la huida, no siempreacompañada de contenidos renovados, a las políticas públicas, la geren-cia pública, la modernización administrativa, el management del sectorpúblico y, últimamente, lagovernance. Pero, como dice el refrán caste-llano, el hábito no hace al monje, por lo que el cúmulo de nuevasexpresiones bien podría seguir ocultando ías viejas prácticas fracasadas.Para conjurar este riesgo necesitamos saber por qué fracasó la reformaadministrativa.

Afortunadamente no son diagnósticos lo que falta (Dror, Küksberg,Caiden, Pérez Salgado, Flores, Nieto, Prats, etc.). La reforma adminis-trativa fracasó, en primer lugar, por plantearse como una operaciónfundamentalmente técnica, políticamente neutral, indiferente respectodel sistema político en el que tuviera que desarrollarse. Pero este plan-teamiento no fue ninguna ingenuidad, sino la consecuencia delparadigma de desarrollo y de la teoría de la eficiencia organizativaprevalecientes durante los cincuenta y los sesenta.

La creencia de que el desarrollo era el derivado necesario del agre-gado de capital financiero., más capital físico, más ciencia y tecnología,más capital humano, más eficiencia organizativa, todo ello sabiamente

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combinado por el planeamiento, respondió a una convicción común aambos bloques de la Guerra Fría. Por lo demás, se basaba en la experien-cia indudablemente exitosadel PlanMarshall en Europay aparentementeexitosa de los países del socialismo real. • < •

Algunos de sus más conspicuos elaboradores ganaron premios Nobel.Pero todavía hay bastantes países muy pobres que están devolviendo lospréstamos para planeamientos y reforma administrativa realizados sobreestas bases. En esta época ni las políticas públicas, ni las instituciones,ni el capital social, eran considerados relevantes a efectos del desarrollo.

Paralelamente, la teoría organizativa estaba instalada en el paradigmaburocrático. La organización burocrática era mayoritariamente visuali-zada, no como una opción organizativa, sino como el modelo de racio-nalidad organizativa en términos de eficacia y eficiencia. La burocraciaservía igualmente para construir el Estado del bienestar en Occidente yel socialismo en Oriente. El movimiento internacional de reforma ad-ministrativa fue, en síntesis, el intento frustrado de introducir racionali-dad burocrática en todo el mundo en desarrollo. El resultado fue que,bajo un barniz burocrático, se desarrollaron profundas buropatologías,que casi nunca habrían permitido a Max Weber reconocer como burocra-cias las organizaciones públicas latinoamericanas.

La burocracia es ciertamente compatible con la democracia y con elautoritarismo político. Pero no puede desplegar plenamente ninguna desus cualidades y potencialidades sin una autonomía mínima del Estadofrente a los grupos de interés de todo tipo. La falta de tal autonomía hapervertido casi todas las reformas administrativas en América Latina.Este autor recuerda un espléndido proyecto de implantación del sistemade mérito en el servicio civil de determinado país, comprensivo de la leycorrespondiente, el registro informatizado de personal, la clasificaciónde cargos y hasta la evaluación del desempeño. El proyecto era excelenteen el papel. Fue debidamente bancado. Lástima que no tuviera en cuentaque en el equilibrio político del país buena parte de la nómina de cargospúblicos tenía que quedar a disposición discrecional de la oligarquíapartidista de turno. ¿Hasta qué punto puede introducirse el principio demérito, condición necesaria de la burocracia, sin la reforma política delEstado patrimonialista?

Desde mediados de los setenta el paradigma de desarrollo y elparadigma burocrático entraron en crisis. De pronto se descubre que lapolítica y las políticas importan. Se redescubren las instituciones, el-capital social y la cultura cívica como determinantes del marco deincentivos y constricciones de la eficiencia organizativa pública y pri-

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vada. La teoría organizativa se instala en !a contingencia: la eficacia yeficiencia ya no son el producto de un modelo racional de organización,sino de la configuración u opción organizativa que resulta más adecuadaal tipo de tarea a desarrollar, de entorno, de tecnología o de otros factores.

Estos cambios de paradigma son procesos de adaptación intelectuala un mundo que desde mediados de los setenta está viviendo unamutación que no tiene precedentes históricos. El mundo se está haciendocrecientemente global, competitivo e interdependiente, dinámico, com-plejo y diverso. Los gobernantes quizás estén hoy más preparados quenunca; pero ías dificultades de gobernar han aumentado tanto que se haampliado la brecha de la gobernabilidad. El dinamismo y la interdepen-dencia aumentan ías sorpresas; a pesar del afinamiento de los instrumen-tos de previsión, casi todo lo importante nos ha tomado por sorpresa,especialmente en Latinoamérica donde nadie previo ni ia crisis de ladeuda, ni el tequilazo, ni la indudable crisis que se está incubando enmedio de tantas contradicciones. La ímprevisibilidad del futuro derribala ilusión del planeamiento. La globalizacion, aunque está generandoalgunos signos culturales universales, lo que está produciendo es laruptura de las pretensiones nacionales de uniformismo cultural. Portodaspartes explotan los grupos y minorías étnicas reivindicando su derechoa la diversidad; Se introduce así el riesgo de fragmentación que sólopuede conjurarse mediante el desarrollo de modelos culturales y políticosarticuladores de la diversidad y la complejidad. El mundo de fin demilenio es un vibrante escenario de experimentación social. Lasmetáforas prevalentes son casi todas postburocráticas: aprendizaje,flexibilidad, eficiencia adaptativa versus asignativa, valores y culturasversus reglamentaciones, responsabilidad por-resultados versus controlnormativo.

América Latina corre hoy un riesgo importante en cuanto a la reformadel Estado. La crítica a la burocracia es hoy prevalente en el mundoangloamericano, que detenta sin duda la hegemonía intelectual. Dichacrítica se ha trasladado demasiado miméticamente a América Latina,como si nuestros países con la excepción de Chile y, en algún momentode Uruguay y Costa Rica hubieran dispuesto de verdaderas burocracias.La crítica tiende así a descontextualizarse, confundiendo realidad ytipo-ideal, burocracia y buropatología. Se construye una oposición arti-ficiosa entre administración burocrática y administración gerencial. Elriesgo es grande porque el necesario reformismo gerencialista tiende aignorar aspectos institucionales básicos, normalmente conectados a )aburocracia, tales como la seguridad jurídica, la imparcialidad adminis-

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trativa, la interdicción de la arbitrariedad y la responsabilidad judicial deautoridades y funcionarios, etc. Sin ellos no hay mercados eficientes. Lospaíses desarrollados los dan por supuestos; pero América Latina nopuede hacer lo propio: sus jóvenes democracias tienen que desarrollar ala vez la cultura administrativa gerencial y el estado de derecho.

Frente al alud de modernización administrativa que nos llega de-beríamos, pues, haber aprendido: que no hay avance administrativoimportante sostenible sin cambios en el sistema político; que las tec-nologías de gestión no son políticamente neutras; que ya no existe el onebesi \vay, sino que cada contexto nacional o local requiere sus estrategiasy soluciones específicas; que la finalidad de las reformas no es sólomejorar la eficiencia asignativa sino también la eficiencia adaptativa;que ello exige análisis y estrategias integrales, aunque traducidos enmedidas de reforma selectivas y bien secuenciadas; que las reformas nopueden ser meramente organizativas, sino también institucionales, yaque su fin último es incrementar el capital social o cultura cívica. Algunasexpresiones han tratado de captar la esencia de este aprendizaje: quizásía más conocida sea la de Osborne y Gaebler al señalar que hoy elproblema no consiste en procurar más o menos o mejor gobierno, sinomejor governance. En América Latina, el rechazo creciente de la reformay hasta de la modernización administrativa y su inclusión en los marcosmás amplios de reforma del Estado o de la gobernabilidad van en elmismo sentido.

Llegados a este punto, algunas precisiones conceptuales parecennecesarias. La reforma del Estado tiende hoy justamente en AméricaLatina a plantearse en términos de gobernabilidad. Esta no equivale aestabilidad política. La gobernabiíidad es la cualidad de determinadassociedades que les permite enfrentar positivamente sus retos y oportuni-dades. Sin gobernabilidad no puede haber desarrollo. La gobernabilidaddepende fundamentalmente de la estructura institucional formal e infor-mal existente (governance') y de las capacidades o competencias de losactores de la gobernación (governing actors). En español, la palabragobernación, una vez desprovista de sus connotaciones autoritarias,designa ambos aspectos, ya que se refiere tanto a las instituciones comoa las capacidades.

La reforma del Estado, vista en clave de gobernabilidad, comprendepues, no sólo la reforma de los roles, el diseño organizativo., el finan-ciamiento, los procedimientos y la responsabilidad de las organizacionespúblicas y de sus agentes, sino también la reforma del sistema insti-tucional y de la cultura cívica correspondiente que constituyen el marco

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de incentivos de aquellas organizaciones públicas. Progresar :engobernabilidad significa, así, avanzar a la vez en las capacidades y en lasinstituciones de la gobernación. Estos son dos objetivos tanto interconec-tados como diferentes; las capacidades de gobernación son capacidadesorganizativas que pueden fortalecer mediante estrategias de cambioplanificado; las instituciones o governance son, sin embargo, el resultadodel proceso de aprendizaje o evolución social, en el que sin dudapodemos y debemos influir, pero sin que podamos dirigirlo planificada-mente. Esta distinción entre lo organizativo y lo institucional (Hayek,Popper, North) resulta clave para el establecimiento de estrategias, deReforma del Estado.

El fortalecimiento-de las capacidades de formulacióny gestión de políticas'; . ,

Lareformadel Poder Ejecutivo continúasiehdo el corazón de laReformadel Estado. El Poder Ejecutivo comprende la presidencia, los ministrosy el conjunto inmenso de aparatps administrativos dé ellos dependientes,incluido el sector público empresarial. Su reforma, hoy, parece habersuperado los esquemas tecnocráticos de la reforma administrativa, pre-sentándose en clave de góbernabilidad, es decir, como un componentemás de la adaptación necesaria al nuevo modelo dé desarrollo. Por ellola reforma del Poder Ejecutivo hoy involucra a la vez aspectos políticos,económicos, instrumentales o de gestión e institucionales.

Políticamente existe en América Latina un riquísimo debate sobre elrégimen político o institucionaiidad más conveniente para consolidar lademocracia. Se parte de la constatación universal de que en doscientosaños hemos aprendido y avanzado muy poco en el diseño de mejoresinstituciones democráticas que ayuden a superar los problemas de agen-cia (especialmente el riesgo de que políticos y burócratas se desvíen delos intereses generales) (Przeworski). Pero en particular se discute sobrela pertinencia de transformar los actuales regímenes mayoritariamentepresidencialistas en regímenes parlamentarios o semipresidenciah'stas almenos (Linzy Valenzuela, Sartori). Se trata, en definitiva, de buscar elrégimen o arreglo institucional más conveniente para asegurar tanto larepresentatividad de los presidentes como el necesario apoyo de loslegislativos. No nos corresponde aquí entrar en esta discusión. Sí señalarque sin representatividad y respaldo legislativo suficiente, la acciónpresidencial y, por arrastre, de todo el Poder Ejecutivo van a encontrarsecon un importante limitante de partida. La cuestión de! régimen político

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no está cerrada en América Latina y va a formar inevitablemente partede la agenda de !a reforma del Estado de muchos países durante lospróximos años.

En tiempos de cambio del modelo de desarrollo, la calidad delliderazgo presidencial constituye el determinante ñindamentaí de lacalidad del Poder Ejecutivo. América Latina no superará sus retos degobernabilidad sino completando el proceso de construcción de un nuevomodelo de desarrollo adaptado a las actuales condiciones de competi-tividad global. Ello implica nuevas reglas de juego, nuevos actores,nuevos equilibrios de poder y nuevos paradigmas culturales. La cons-trucción del nuevo modelo de desarrollo integra la verdadera agenda delEstado latinoamericano. Cada presidente debe saber cuál es la parte dela tarea que corresponde a su mandato. Aquí no valen equívocos: ningúnpresidente podrá terminar la tarea tota!, que por su alcance histórico,ocupará el tiempo de más de una generación; pero todo buen presidentesabe perfectamente lo que no puede dejar de hacer durante su mandato.Es este conocimiento que nada tiene que ver con la planificación tradi-cional lo que constituye la base de la conducción estratégica de la acciónde gobierno.

La reforma del Estado latinoamericano exige así el fortalecimientode las capacidades de la presidencia como institución y como organi-zación. En tal sentido, lo primero es fortalecer la capacidad de manejode ios conflictos político-sociales, ya sea para su resolución ya sea, almenos, para manejarlos en forma tal que no quiebre la institucionalidado la estabilidad del régimen. Lo segundo, es garantizar la coherencia dela acción del gobierno entre sus distintos componentes y con los actoresrelevantes de la sociedad civil. Ello presupone la capacidad de produc-ción y de comunicación de una visión o agenda presidencial confiable,soportada en la coherencia del comportamiento y en el debido manejode la imagen, capaz de movilizar una coalición suficiente de intereses yde opinión (Sulbrandt).

Tal como ha insistido Yehezel Dror, es necesario establecer unadistinción esencial entre las funciones de servicio, ejecución y gestiónde los gobiernos y sus funciones de orden superior. Las primeras soncuantitativamente más numerosas y constituyen el objeto de Jas políticasde modernización administrativa; pero las segundas son las más impor-tantes, pues a ellas pertenecen todas las relacionadas con la modificaciónde las trayectorias colectivas mediante decisiones que, en esencia,constituyen intervenciones en el proceso histórico. Todas las políticasconducentes a la construcción del nuevo modelo y las nuevas capaci-

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dades de desarrollo pertenecen claramente a las funciones de ordensuperior y son responsabilidad, en último término, de la autoridadpresidencial. Fortalecer la capacidad para formular e implementar talespolíticas resultará crítico para el futuro de las sociedades latinoamerica-nas.

Para lograr estos objetivos es necesario trascender las nocionesconvencionales de eficiencia y eficacia (no obstante su importancia) yconcentrarse en lo que podría ] lamarse la capacidad de influir en el futuroen la dirección deseada. Este es el principal objetivo de la mejora de laspolíticas públicas. Esta es la justificación también del movimiento inter-nacional observable por lograr un gobierno más compacto, que concentresus esfuerzos en las ñmciones básicas de orden superior y traslade a otrasestructuras (agencias independientes, sector privado, administracionesdescentralizadas) las tareas de servicio, de ejecución y de gestión.

Para mejorar drásticamente la capacidad de toma de decisionescríticas en materia de desarrollo podemos partir de un modelo de formu-lación de políticas que tome en cuenta los aspectos siguientes:

a) Las políticas deben enmarcarse en una estrategia nacional desuperación de la brecha de desarrollo, pero deben responder a la vez auna visión realista; el objetivo es vincular mejor las políticas a largo plazoy las decisiones inmediatas con ia finalidad de suscitar credibilidad ymovilización de apoyo; esto exige la difícil combinación de un cono-cimiento muy preciso de la realidad sobre la que se opera y a la vez delos procesos históricos profundos que han producido el auge y decaden-cia de las naciones.

b) Las políticas deben responder a rniapriorization de las cuestionescríticas, salvando el riesgo de desviación a lo urgente; a su vez, esnecesario introducir creatividad en el planteamiento de las opcionespolíticas, habida cuenta de que las exigencias del presente y del futurose alejan cada vez más de las pautas y opciones exitosas en el pasado.

c) La formulación de políticas desde una visión de iargo plazo ha deincorporar el dato ineludible de ia incertidumbre; ésta hace que todas lasdecisiones no dejen de ser sino apuestas imprecisas con la historia, porlo que la formulación requiere de gran sutileza con la finalidad de obtenerventajas y de disminuir los riesgos ante los comportamientos inespera-dos.

d) La formulación ha de responder a un enfoque de sistemas, a unavisión integrada que atienda a la interacción entre las distintas decisionessectoriales; la cohesión se intenta con equipos de personal con cometidode integración, tales como las oficinas presupuestarias y diversos me-

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canismos de coordinación. La experiencia demuestra, sin embargo, quela visión integral resulta muy difícil, lo que abunda en la necesidad deadoptar un enfoque amplio de sistemas, afín de que las decisiones puedantener en cuenta las interacciones y las repercusiones amplias y de que sepuedan agrupar varias decisiones con el propósito de conseguir efectossinérgicos.

e) Las políticas deben responder a un razonamiento moral y a laafirmación de valores, con la finalidad de incrementar el nivel decompromiso y de cultura cívica.

í) Una formulación de políticas de calidad debe tener cabalmente encuenta los recursos en sentido amplio, comprensivos tanto de los recursoseconómicos como de los recursos políticos, morales y cívicos, actualesy de futuro, lo que implica mejorar la capacidad para efectuar cálculosde costos de las políticas y de establecer presupuestos al respecto.

g) La formulación de políticas, especialmente en los países inmersosen grandes procesos de auíotransformación, debe tomar como objetivoprioritario las instituciones y su evolución, incluidas las estructuras, losprocesos, el personal, ios sistemas de incentivos, el medio cultural, etc.El derecho reviste, en este sentido, particular interés debido a su doblefunción de marco constructivo de las políticas y de principal instrumentode las mismas.

h) El éxito de ta formulación de políticas depende en gran medida dela participación intelectual de toda la sociedad sobre una base pluralista;lo que responde no sólo a una exigencia moral. La participación sociales también una necesidad funcional de la formulación de políticas,porque la creatividad es un proceso diñiso al que la atmósfera guberna-mental no le resulta propicia.

i) En entornos turbulentos como los actuales, la formulación depolíticas debe atender a la gestión de las crisis, las que abren la oportuni-dad de poner en práctica lo que en circunstancias normales resultaríaimposible. Por lo que uno de los objetivos de la formulación de políticasha de consistir en mejorar la adopción de decisiones relacionadas con lascrisis, contando siempre con la inevitable improvisación, pero tratandode detectar las esferas más propensas a la crisis y mejorando la capacidadde las instituciones y el personal encargados de la gestión de las mismas.

j) Un modelo de formulación de políticas debe concluir con elreconocimiento de la necesidad de organizar un aprendizaje constante.Para ello es indispensable evaluar sistemáticamente los resultados de lasgrandes políticas. A estos efectos no siempre valen los indicadores deresultados, ya que cuando se están evaluando políticas complejas de

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amplio alcáncenlos resultados1 pueden no ser indicadores fiables de lacalidad de las políticás^Lá'eváluación puede avanzar, entonces, medianteun examen crítico de las hipótesis y los procesos que dieron lugar a laspolíticas. ' " • • • •" '•""

De! modelo que acaba de evocarse se desprende una serie de recomen-daciones claras y específicas. La primera y más importante es la necesi-dad de avanzar en la profesionalización de la formulación de políticas.Las competencias requeridas por la formulación de políticas-de calidadexige la formación de profesionales avanzados en análisis de políticas.Ello plantea la necesidad de fortaíecery extender los centros de investi-gación y formación en políticas públicas, los cuales, desde su'inde-pendencia, deben cumplir la doble función de producir .conocimientoválido para la acción'de gobierno y de alimentar el debate, aprendizajey participación social (además de contribuir a la formación de losprofesionales futuros y de Jos cuadros actuales). Plantea también lanecesidad de construir en las presidencias y en algunos ministeriosunidades de análisis de políticas, a cargo de profesionales que merezcanla confianza délos políticos y conozcan las realidades de lapolítica, peroque actúen desde su responsabilidad exclusivamente técnica. Dichoscentros y unidades pueden constituirse en redes que colaboran y com-piten, contribuyendo con ello al proceso general de aprendizaje social.

Un caso especial de formulación de políticas públicas es el relativo alas regulaciones. Existe un amplio acuerdo en que la capacidad déproducción y de supervisión de buenas regulaciones es una. de .lasfalencias más notables del Estado latinoamericano, frente a ios retos delnuevo modelo de desarrollo. La teoría económica actual señala muchoscasos en que la buena regulación puede producir resultados superiores ala ausencia de regulación. Pero la mala regulación también podríaempeorar las cosas. El problema es, entonces, doble; por un lado se tratade capacitar al Estado para que, en los casos técnicamente fundados,produzca y supervise buenas regulaciones; por otro, se trata de asegurarque los agentes del Estado políticos y funcionarios además de capacesactuarán en defensa del interés público.

Conforme a la teoría regulatoria comúnmente aceptada (Barón, Laf-font y Tirol) para que la intervención estatal sea superior a la nointervención es necesario que los agentes estatales posean un cono-cimiento suficiente del mercado a regular como para organizar el tradeoff-más conveniente entre las empresas y los consumidores. Ello impli-caría en muchas ocasiones la autoridad legal necesaria para fijar precioso para conceder subvenciones. Además, será necesario que una vez

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establecido un equilibrio de intereses adecuado, la institucionalidadvigente garantice, el mantenimiento duradero de los compromisos.Cualquier fallo en estas tres exigencias puede determinar que el resultadode la regulación empeore el que se derivaría de la no regulación. Ahorabien, que se tenga la capacidad para regular y supervisar adecuadamenteno garantiza.queJa buena regulación se produzca. El comportamientooportunista de políticos, funcionarios, empresas o grupos específicos deconsumidores puede conducir a regulaciones malas. Para conjurar esteriesgo no tenemos otros medios que el rediseño de las instituciones'derelación entre los ciudadanos, los políticos y los burócratas o funcio-narios profesionales. Este hasido'uno de los principales objetivos de laspolíticas de modernización administrativa en experimentación.desde losaños ochenta en los principales países avanzados.

Los países latinoamericanos se encuentran en una posición paradójicaante la modernización administrativa. Por un lado, tienen que construirun verdadero servicio civil de base meritocrática y superar el riesgo delcomportamiento arbitrario de.las autoridades administrativas medianteel fortalecimiento del Estado de Derecho. Por otro, deben tomar encuenta la experiencia de los países desarrollados y no repetirte! modelode gestión burocrática. El reto es colosa!, pero no-imposible tal comoestá demostrando la evolución chilena. La reordenación dei serviciocivil, y muy prioritariamente del que ha de soportar las funcionesestatales de orden superior, es tarea imprescindible y de toda urgencia.La exposición de los criterios a que debería responder taí ordenaciónexcede el ámbito de este trabajo, aunque debe advertirse que implicanun importante grado de creatividad e innovación (Ferez).

América Latina también debe involucrarse, ~desde su especificidad,en el movimiento internacional de transformación de la gestión públicaburocrática en una gestión pública gerencia!. El movimiento está orien-tado no sólo por los valores gerencialistas de eficacia y eficiencia, sinopor otros más sólidos y orientadores como son los de transparencia yaccesibilidad-de los procesos de decisión y de asignación de recursos, ypor los valores clave de la rendición de cuentas y de la responsabilidad.El movimiento ha producido una inmensa literatura entre la que seencuentra alguna pieza de calidad (Olsen, March, Peters y Savoie,Tomassini, Bresser, Kettl) dentro de un océano dominado por íaapologética y el mercadeo.

Las propuestas más positivas del movimiento consisten en: podar elEstado mediante privatizaciones o, al menos, la corporatización delsector público empresarial; mejoramiento de los sistemas de presupues-

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tación y de contabilidad como soportes indispensables de las políticas deeficiencia; determinación de objetivos y medición de resultados comosoporte de políticas de eficacia; reconocimiento de la discrecionalidadnecesaria de los administradores y paso de un sistema de responsabilidadnormativa a un sistema de responsabilidad por resultados; concentraciónde los ministros en las funciones estratégicas y transferencia de lasfunciones de provisión de bienes y de servicios a agencias sujetos acontratos de gestión con los respectivos ministerios; orientación alcliente y uso intensivo de las técnicas de mercadeo público; subcon-tratación y establecimiento de mercados internos o de cuasimereadossiempre que resulte posible; establecimiento de técnicas de retribuciónpor desempeño.

El paso de una administración burocrática a una administracióngerencia! plantea desafíos inmensos. La clave de dicha transformaciónestriba en la responsabilización no sólo por el cumplimiento de las reglassino por la obtención de los resultados. Pero los sistemas y las técnicasde medición de resultados plantean exigencias, que no son fáciles decolmar. En Estados Unidos, ía ley que.implantó en 1993 un vigorosoprograma de medición de resultados en todas las agencias del gobiernofederal, está produciendo importantes beneficios, aunque también levan-tando nuevos e imprevistos problemas. Entre ellos, los procedentes depúblicos con perspectivas diferentes, de falta de claridad en la definiciónde las misiones y los objetivos, de la formulación de metas múltiples ycontradictorias, de la diferente información requerida para la evaluacióny para el monitoreo, de la falta de consideración de todos los resultadose impactos realmente producidos, de la dificultad de medir la satisfacciónde los clientes en mercados regulados. Se llega inciuso a la conclusiónparadójica de que los sistemas de medición de resultados pueden desin-formar tanto o más que informar cuando los usuarios de. tales sistemasno son conscientes de sus sutiles limitaciones.

Avanzar hacia una administración gerencia!, en la que los resultadosdebidamente medidos actúen como incentivo eficaz, plantea ir creandolos marcos institucionales y las condiciones organizativas que haganviables los sistemas de medición. No es sencillo y va a tomar su tiempo.Baste con considerar las exigencias planteadas por un sistema demedición de desempeño fiable (Kravshuc y Shack);

a) Una comprensión clara de íos objetivos de cada programa o delsistema o del sistema multiprogramas de que se trate; esto significa partirdel conocimiento de ía misión y las estrategias organizacionales, de lasque fluirán los objetivos principales y secundarios; sólo sobre esta base

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pueden desarrollarse los estándares y medidas específicas para el recono-cimiento y la'interpretaciónrde resultados. '

b) Desarrollar una estrategia explícita de medición que incluya lascategorías específicas a medir (insumes, productos, resultados, etc.), lasmediciones específicas dentro" de cada categoría, los datos a considerar,el procedimiento de recolección, archivo y acceso a los datos, el sistemade producción de informes y la especificación del entorno tecnológico.Todo lo cual se orienta a construir un sistema que permita indicadoresfundados sobre la eficacia y la eficiencia de los programas.

c) Implicar realmente y no consultar meramente a ios clientes yusuarios clave en la fase de diseño y desarrollo del sistema de medición,tomando todos conciencia de las potencialidades y limitaciones delsistema que se acabe estableciendo. Esté esfuerzo, aunque arduo ycostoso, resulta necesario para asegurar la credibilidad del sistema y paraevitar futuros malentendidos en su aplicación.

d) Racionalizar la estructura de los programas/pues no hay mediciónsensata cuando la estructura de los programas no es racional. Elloimplica revisar principalmente las situaciones de embrollo programático,en las que la mezcla o confusión de programas y de objetivos estratégicoscarece de fundamento. E! desarrollo de sistemas de medición ofrece asíla oportunidad de resolver no pocas inconsistencias estructurales.

e) Deben desarrollarse series múltiples de mediciones cuando existenusuarios claves con intereses y necesidades diversas de informaciónsobre el desempeño. El desempeño de muchos programas está sometidoa interpretaciones diversas y aveces conflictivas. Los diseñadores debenconsiderar este dato como parte ineludible del proceso político de-mocrático, por lo que deberán incorporar las necesidades de informaciónde todos los usuarios claves, evitando sesgar el proceso de aprendizajeorganizacional. '

f) al diseñar el sistema de medición deben considerarse".las necesi-dades, aspiraciones y criterios de satisfacción de los clientes. Tal consi-deración debe estar presente tanto en lafase de fijación de objetivos comoen la determinación de mediciones. Se trata, en definitiva, de evitar elhiato entre la satisfacción de los administradores y la satisfacción de losclientes por el mismo programa,

g) Todo diseño enfrentará el dilema entre completud y adaptabilidad.Una falta de información puede no permitir realizar inferencias fundadasacerca del desempeño, pero un exceso de información puede introducirsobrecargas inmanejables y un exceso de rigidez en el sistema. Loscriterios prevalentes deben ser la suficiencia y la flexibilidad. De hecho

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todo sistema debe incorporar un grado mínimo de flexibilidad, pues debeser capaz de ser adaptado cada vez que se modifiquen los supuestos delprograma de que se trate o cada vez que la evaluación o la experienciarevelen inconsistencias en el sistema vigente.

Los especialistas en sistemas de medición del desempeño acabansiempre advirtiendo que las mediciones no pueden utilizarse nunca comosubstitutos ni del conocimiento experto ni del procedente de la gestióndirecta de los programas. El proceso de aprendizaje organizacional nopuede depender exclusivamente de indicadores. Todos los usuariosdeben reconocer el potencial y los límites de estos sistemas y desarrollarfuentes adicionales de infoimación sobre el desempeño. Especialmenteen programas amplios, complejos y diversos, los sistemas de medicióndel desempeño pueden actuar, a lo más, como complementos del juicioexperto procedente de la experiencia directa. No debe olvidarse que es'en esta experíise y en el compromiso ético con los intereses generalesdonde reside la clave del aprendizaje, la adaptación y la mejora perma-nente de los programas y servicios públicos (Kliksberg).

América Latina tendrá que incluir las políticas de modernizaciónadministrativa entre la nueva generación de políticas del desarrollo. Alhacerlo va a enfrentar un dilema inevitable: las exigencias de unaadministración gerencial van a empujar hacia la introducción de ren-dición de cuentas por resultados; pero la dificultad y el coste de cons-trucción de estos sistemas va a hacer que en muchos casos la organizaciónadministrativa razonable se base principalmente en sistemas de confor-midad con las normas y con una deontología profesional exigente, esdecir, en una burocracia reinventada. Al fm y al cabo, éste es el sistemaprevalente para la organización del servicio civil afectado a las funcionessuperiores del Estado en países como Japón, Alemania o Israel, que hanescapado de la presión ideológica angloamericana y parece que no maldel todo. Vamos sin duda a vivir una paradoja: la marcha hacia laadministración gerencial es ineludible; la reinvención de la burocraciatambién.

1- Liderazgos para la gobernabilidad democrática.

El liderazgo es una parte vital para el cambio institucional. Pero existendemasiados equívocos en la literatura sobre el liderazgo como para noproceder a algunas aclaraciones previas. En sociedades sometidas aentornos turbulentos como las actuales, donde los nuevos juegos y sus

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•reglas imponen desaprender y desprenderse de algunas de las viejascompetencias y-modelos mentales para desarrollar otros nuevos y adap-tados, los liderazgos meramente transaccionales no bastan. Este tipo deliderazgo no. sirve para producir la arquitectura social que incentive eldesarrollo de la confianza o capital social necesarios para hacer sos-tenible el cambio institucional. La gran cuestión qué los líderes actualesconfrontan puede formularse así: ¿cómo puede una sociedad hete-rogénea, con gran números de actores portadores de diversos interesesen conflicto, en la que ningún grupo puede forzar a los derriás a cooperar,encontrar caminos para avanzar hacia arreglos institucionales malefi-cientes y equitativos? (Dove, 1996).

Desde una perspectiva institucional de la gobernabilidad 'democráticael liderazgo viene referido a funciones y procesos, no a personas. Lahistoria es empujada por fuerzas impersonales. Pero la historia particularde una sociedad acaba siendo moldeada por el número y la calidad de laspersonas que se deciden a ponerse al frente del proceso de cambio. Esteno se produce nunca por sí sólo. Sólo los deterministas históricos creenlo contrario. Sin la función de liderazgo-el cambio no se acabará pro-duciendo o se producirá de manera limitada o i nadecuada. La emergenciade los nuevos modelos mentales, percepciones o aprendizajes, el cambiode actitudes, la adquisición de nuevas competencias, son procesos quepueden darse más rápidamente y mejor cuando se dispone de liderazgo.

El liderazgo transformacional no es una función limitada a las altasposiciones de autoridad, sino que debe entenderse por el conjunto de lasociedad. 'En sociedades pluralistas y complejas los liderazgos debenhallarse desparramados po'r:toda la sociedad. Ser líder depende de ladecisión personal de asumir la furícrón de ponerse al frente, procurarvisión y sentido de la dirección, comunicar y construnvconfianza, tantoo más que de la posición que se ocupe formalmenté.'-L'o qué no suponedesconocer la importancia crítica del liderazgo gubernamental.

Algunas comparaciones entre tipos de liderazgóyniveles dé capitalsocial que es otra forma de llamar a! sistema: institucional formal einformal (Putnam, 1993; Fukuyama, 1994) resultan 'dé interés. En lassociedades con alto nivel de capital social el liderazgo tiende a ser plural,participativo y orientado a futuro. En las sociedades con bajo nivel decapital social ios liderazgos tienden a ser concentrados y de visión corta.En estas últimas sociedades el poder se encuentra muy concentrado, perotambién muy condicionado por los equilibrios entre actores cuyas re-laciones no se basan en la confianza ni en tradiciones cívicas fuertes. Enestas sociedades el íiderazgo tenderá a ser transaccional o de acomo-

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dación entre actores en evitación de conflictos. El liderazgo transforma-cíonal emergerá con mucha dificultad ahogado en la casi imposibilidadde reconocer y manejar positivamente el conflicto.

El liderazgo requerido para el cambio institucional exige, en primerlugar, visión. La formulación de la visión requiere: a) la comprensión delos intereses a corto y largo plazo en un amplio espectro de actoressociales; b) una percepción afinada de los equilibrios implicados en losarreglos institucionales vigentes; c) conciencia suficiente de los impactosque las tendencias y fuerzas de cambio actuales y futuras van a tenersobre lasociedad y sus principales actores. Lo decisivo no es que la visiónsea innovativa sino que conecte con los intereses y motivaciones deamplias audiencias (Kotíer, 1990).

En segundo lugar, los liderazgos para la gobernabilidad democráticarequieren legitimidad. La legitimidad es lo que permite que funcione unacomunicación efectiva entre el liderazgo y sus audiencias, Tal comuni-cación no depende tanto de las habilidades para comunicar como dehaber alcanzado credibilidad. La legitimidad del liderazgo no depende,pues, de la detentación actual del poder (todos los líderes son deten-tadores actuales o potenciales de poder; pero no todos los detentadoresde poder son líderes), sino de la credibilidad y la confianza que inspiraa sus audiencias. Tal credibilidad y confianza no procese automáti-camente de las cualidades personales, sino que son el producto de unproceso de percepción de consistencia entre el discurso, las acciones ylos resultados. Pero no siempre se otorga confianza a los líderes por lasrazones correctas. El ajuste de expectativas entre los líderes y susaudiencias resulta tan necesario como la explicación compensadora delas inconsistencias percibidas (Burns., 1978).

En tercer lugar, los liderazgos para la gobernabilidad democráticarequieren la capacidad para tratar adecuadamente el conflicto. Si elconflicto no puede emerger, tampoco lo hará la conciencia de los costosde mantenimiento del status quo. La democracia es también una arenapara el reconocimiento y tratamiento civilizado del conflicto. Los líderesde la gobernabilidad democrática no rehuyen sino que utilizan el con-flicto como un estímulo del proceso de desarrollo y aprendizaje social.Para ello necesitan desarrollar la capacidad de convertir demandas,valores y motivaciones conflictivas en cursos de acción coherentes, quecompetirán en la arena política con otros alternativos. Visión y credibili-dad ayudarán; pero la capacidad de manejo del conflicto resulta crítica.El cambio institucional genera conflicto no sólo entre actores sino en elseno de un mismo actor. La incertidumbre del cambio produce por lo

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general ansiedad, cuyo nivel deberá acompasarse con el de. aprendizajede las nuevas pautas y la adquisición de las nuevas seguridades. Si huiral conflicto puede evitar el cambio, el conflicto descontrolado-puedegenerar un exceso.de mcertidumbre que puede traducirse1 en el rechazodel liderazgo (Heifetz, T994). - - :

: Finalmente, los' liderazgó's para la go'bernabilidad democrática han deser capaces de actuar como catalizadores del proceso de aprendizaje yde adaptación social. La clase de liderazgo capaz de catalizar el cambioinstitucional ha de ser capaz de plantear cuestiones y opciones difíciles,cuyo enfrentamiento no tiene respuestas ^preestablecidas y plantea lanecesidad de iniciar procesos de aprendizaje social. La capacidad paraprovocar y conducir estos procesos es quizás la más sobresaliente en eíliderazgo actual. Pero-la conducción del proceso de aprendizaje .sociales una función que tiene poco que ver con la aplicación a los problemassociales del*repertorio de herramientas;preestablecidas.-El aprendizajesocial es un-proceso de construcción de'la propia historia a-través deopciones difíciles y problemáticas, que en un-esquema-democráticoimplican transparencia, deliberación y conflicto. Ningún experto inter-nacional podrá sacar de su caja de herramientas una solución mágica queevite a los pueblos estos dolores de parto.

Pero los pueblos y sus líderes caen muchas veces en la tentación debuscar ía solución mágica. No perciben que el verdadero aprendizajesocial no consiste en encontrar la solución correcta, sino en un.procesocontinuo de cuestionamiento, interpretación y.exploración de opciones.El aprendizaje paraje] cambio institucional se corresponde a lo queArgyris ha denominado aprendizaje-de doble lazo.-Este, a.nivel indivi-dual, requiere"que la persona examine los temores y deseos que subyacena cierta pauta de comportamiento. A nivel organizacional, fuerza a losempleados a examinar las políticas, prácticas o acciones que protegenfrente a las amenazas y las incomodidades, pero que también impidenque la organización aprenda a reducir o a eliminarlas causas:de'talesamenazas e incomodidades. A nivel social, este tipo ^de-, aprendizajeobliga a que los actores comprendan cómo los sistemas; institucionalesexistentes afectan los valores fundamentales de la"convivencia (Argyris,1982)..

Pero el aprendizaje social no se limita a lamera"comprensión intelec-tual Ganar conciencia de por qué actuamos de.determinada manera o depor qué existen ciertas políticas o reglas no es suficiente para quecomience el proceso de cambio. El verdadero aprendizaje tampococonsiste en acumuiar o añadir nueva información o soluciones al acervo

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preexistente. En momentos de discontinuidadj el aprendizaje implicaprincipalmente reemplazamiento de información, modelos, valores ycompetencias. Hay que desaprender para aprender los nuevos modelos,valores y competencias que nos capacitarán para seguir aprendiendo.América Latina está viviendo el cambio de un modelo de desarrollo.Optimizar las potencialidades del nuevo modelo requiere multitud deliderazgos conducentes de este tipo de aprendizaje.

Todo proceso de aprendizaje implicará necesariamente incertidumbrey tensión. Sin tensión no hay aprendizaje ni cambio. Una función clavedel liderazgo es la capacidad de producir y controlar el tipo de tensiónemergente. La tensión que catalizadora del cambio es lo que Senge llamatensión creativa. En ella los líderes fuerzan a los actores sociales a aceptarla realidad existente, impidiéndoles la huida hacia fantasías sobre lamisma. Parte de dicha realidad es la conciencia de los riesgos del statusquo, de las amenazas que se ciernen de prevalecer el inmovilismo. Dichaconciencia genera !a tensión, la ansiedad y el conflicto necesarios parael cambio hacia la visión imprecisa pero fiable de una nueva realidad.Imprecisión y fiabüidad dependen de la legitimidad o credibilidad de losliderazgos. Estos han de mantener la tensión entre la realidad presente yla visión futura, sin dejar de controlar el nivel de conflicto frente aLriesgode una ansiedad paralizante, (Senge, 1992).

El aprendizaje social no hace el cambio institucional menos com-plejo. Pero puede contribuir a mejorar las habilidades de los actores paraenfrentar los retos un entorno de mutación acelerada y quizás perma-nente. En tales entornos el aprendizaje y la evolución institucional notienen un punto de llegada. Difícilmente podremos llegar a decir que yahemos consolidado la democracia, hecho eficiente el mercado y equita-tiva la sociedad. Cada generación va a tener su propia responsabilidaden esta reconstrucción incesante de la historia. La democracia, se hadicho con razón, sólo se sobrevive a sí misma mediante su refundaciónpermanente. Igual sucede con los mercados y con las instituciones de lasolidaridad social, como muestra el actual replanteamiento del Estadodel bienestar en tantos países avanzados.. Porque las instituciones quesubyacen a estos conceptos sólo existen en un estado de evolución yreevaluación permanente. Quizás el reto más decisivo de los liderazgospara la gobernabiíidad democrática estribe en la catalización de losactores sociales para sostener este reexamen constante que es la base detodo el proceso de aprendizaje (Burns, 1978).

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