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HISTORIA E INSTITUCIONALIDAD EN LA MINERÍA COLOMBIANA

HISTORY AND INSTITUTIONS IN COLOMBIAN MINING

Sebastián Cubillos, Simón Gil Arango y Guillermo Martínez

FCE

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Nº 99Julio 2016

Econografos

Econografos Escuela de Economía Nº 99

Julio 2016

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá - Facultad de Ciencias Económicas

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HISTORIA E INSTITUCIONALIDAD EN LA MINERÍA

COLOMBIANA

Sebastián Cubillos1, Simón Gil Arango

2, Guillermo Martínez

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Resumen

El presente documento comprende una revisión de la historia y consolidación de la actividad

minera en Colombia y su institucionalidad desde los primeros años de la colonia hasta la

primera década del siglo XXI. Así, se desarrolla una revisión crítica del cambio de las

formas sociales de producción y el rol del Estado colombiano en la regulación de esta

actividad económica, incluidos los cambios en los derechos de propiedad del subsuelo desde

los primeros esfuerzos de consolidación de un proyecto político independentista. Se

incorporan elementos historiográficos para facilitar la lectura de un periodo tan amplio entre

los cuales se destacan: el periodo colonial, periodo de las primeras repúblicas,

industrialización clásica, la Mineralización dirigida por el Estado (1973-1991), una

transición y la apertura minera (2001-2013). El artículo cuestiona la veracidad histórica de la

existencia de un paradigma de desarrollo a partir de una vocación minera y pone en

evidencia la permanencia de los lazos y formas institucionales coloniales en la consolidación

del sector así como también la incapacidad de gestionar algunos aspectos centrales de la

actividad económica en mención.

Palabras Clave: Institucionalismo, minería, tradición, historia.

Clasificación JEL: B52, N5, N56

1 Estudiante de Economía de la Universidad Nacional de Colombia



* Documento elaborado en el marco de la cátedra Historia Económica de Colombia Siglos XIX y XX,

dirigido por el profesor Oscar Rodríguez Salazar. Los estudiantes agradecen la colaboración del profesor

Gustavo Adolfo Junca Rodríguez.



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HISTORY AND INSTITUTIONS IN COLOMBIAN MINING

The history of the mining industry in Colombia and its institutions has evolved a great deal

ever since the early years of the colony until the first decade of the century. This is a critical

review of changing social production forms and the regulation role of the State, including

changes in the property rights of subsoil from de first historical efforts to consolidate an

independent political project. We use Historiographical elements to achieve the goal. To

ease the reading of such a long period we divide it into 6 periods: the colonial period; the

first republics period; classical industrialization; State-led mineralization (1973-1991); a

transition; and finally mining opening (2001-2013). We question the existence of a

historical development paradigm based on a mining vocation. We also want to show the

colonial ties in today’s system. Finally, we argue a lack of regulation, and therefore

organization, in the mining sector.

Key words: Institutionalism, mining, tradition, history.

Classification JEL: B52, N5, N56

Vicerector GeneralCarlos Alberto Garzón Gaitán

RectorIgnacio Mantilla Prada

Facultad de Ciencias Económicas

DecanoEdgar Bejarano Barrera

VicedecanoGermán Guerrero Chaparro

Centro de Investigaciones paraEl Desarrollo CID

DirectorMary Analí Vera

Escuela de Economía

DirectorGustavo Adolfo Junca Rodríguez

Coordinador Programa Curricular de EconomíaGermán Prieto Delgado

SubdirectoraVilma Narváez

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS

CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO - CID Escuela de Economía

La Colección Econografos considera para publicación manuscritos originales

de estudiantes de pregrado de la Facultad de Ciencias Económicas de la

Universidad Nacional de Colombia, que hayan sido propuestos, programados,

producidos y evaluados en una asignatura, en un grupo de estudio o en otra

instancia académica.

Econografos Escuela de EconomíaISSN 2011-6292

Econografos FCE puede ser consultada en el portal virtual:

http://www.fce.unal.edu.co/publicaciones/

Director Centro Editorial-FCE

Álvaro Zerda Sarmiento

Equipo Centro Editorial-FCE

Nadeyda Suárez Morales

Pilar Ducuara López

Yuly Rocío Orjuela Rozo

Contacto: Centro Editorial FCE-CID

Correo electrónico: [email protected]

Este documento puede ser reproducido citando la fuente. El contenido y la forma del presente

material es responsabilidad exclusiva de sus autores y no compromete de ninguna manera a la

Escuela de Economía, ni a la Facultad de Ciencias Económicas, ni a la

Universidad Nacional de Colombia.

FCE Econografos



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Tabla de contenido

1. Introducción .................................................................................................................... 6

2. Un pasado minero indígena y colonial ............................................................................ 9

3. Las formas jurídicas y el rol del Estado ........................................................................ 15

4. Los cambios impulsados por el gobierno central (1978 – 2014) .................................. 18

5. Reformas institucionales ............................................................................................... 24

6. La apertura minera ........................................................................................................ 25

7. Conclusiones ................................................................................................................. 29

Bibliografía ........................................................................................................................... 31


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1. Introducción

Colombia es un país con múltiples ventajas geográficas, una amplia variedad de recursos

minerales y a la vez, serias debilidades estructurales para su efectiva administración

consolidadas a través de la historia. La producción de estos recursos demanda de capacidad

de gestión y capital disponible para la exploración y extracción que, al estar asociadas a

una fuerte vulnerabilidad al riesgo, debido a la incertidumbre que el sector enfrenta, se han

apartado gradualmente del sector público.

El movimiento del capital a lo largo del globo está condicionado por la rentabilidad de los

sectores productivos que permiten su reproducción y la prolongación de los ciclos de

acumulación del mismo. Esta limitante constituye para países desarrollados con capacidad

de financiación un problema que, en los últimos siglos no ha encontrado una solución

distinta a la apertura de mercados y la liberalización del flujo de capitales, juego en el

cual, las economías pequeñas han sido intervenidas para conseguir el desarrollo de sus

circuitos de consumo. Entrando de ese modo a formar parte de la lista de aquellas

denominadas economías emergentes.

Es casi incuestionable la tradición histórica minera de nuestro país, pero algo que parece

no ser claro y tampoco generalmente aceptado es si ésta es nuestra vocación, pues a

primera vista puede entenderse como un punto de quiebre en los esfuerzos por consolidar

la industria nacional que, de alguna manera se vieron truncados con la posterior apertura

económica. Veremos a continuación una breve aproximación a cómo se escribieron

algunas de las páginas de nuestra historia y tradición minera, y el papel desempeñado

por el Estado.

Empezaremos por una breve revisión del periodo colonial, donde la minería tuvo una

precaria iniciación en cuanto a la técnica, y cuya principal motivación era la recompensa

personal de los conquistadores, ocasionando la muerte a muchos indígenas y la posterior

necesidad de traer mano de obra esclava, desarrollándose así un mercado de mano de obra

incipiente típico de un régimen precapitalista. En este periodo el principal producto de

exportación fue el oro y otros minerales metálicos destinados a la acuñación de monedas,

razón por la que junto con los aluviones mineros se implementaron varias casas de



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fundición destinadas a captar el metal extraído, fundirlo, poner el sello de la corona

española y finalmente embarcarlo hacia España. Otros minerales combustibles como el

carbón eran extraídos en menor cuantía para el consumo interno. En este periodo tenemos

algunos esfuerzos para regular la actividad minera y un sistema primitivo de titulación que

a todas luces excedía la capacidad de gobierno de la época, las limitantes de cobertura de

la “justicia real” incentivó el comercio de contrabando del mineral dorado y la

monetización del polvo de oro en algunas regiones del país, oro que finalmente era

llevado por comerciantes a las casas de fundición. La baja productividad del sector es una

constante en este periodo y encontramos esfuerzos por tecnificarlo, e identificar nuevos

yacimientos para reducir el riesgo incertidumbre e incentivar la producción.

Con la consolidación del proceso de independencia en los países latinoamericanos,

consideramos conveniente estimar un periodo de las primeras repúblicas, que se

caracteriza por la supervivencia de las formas institucionales coloniales en el sector

minero, persisten las deficiencias en productividad y los bajos niveles de tecnificación, se

sustituyen algunos roles en esta época; en primer lugar el Estado adquiere los derechos

de propiedad que pertenecían a la corona española y gradualmente Inglaterra entra a

ocupar el lugar que tenía España como destino de exportaciones y fuente de importaciones.

El comercio entre los dos países se daba en términos sencillos, Colombia exportaba

materias primas como minerales y también alimentos, mientras se importaban

manufacturas de la Gran Bretaña. La gradual integración autónoma de Colombia en los

circuitos mercantiles mundiales en el marco de una economía precapitalista con relaciones

de producción feudales es vista por Luis Nieto Arteta como estratégica en términos de

especialización, aprovechando las ventajas comparativas (Restrepo, 2003); sin embargo, la

dependencia fiscal de las exportaciones y de divisas para las importaciones afectaron

considerablemente los términos de intercambio de manera desfavorable para el país con

las potencias en pleno auge industrial. (Cardozo, 1977)

Con el gradual abandono de las instituciones coloniales y el auge del café, el país contaba

con nuevas fuentes de financiación para sus cuentas fiscales, de esta manera el papel del

Estado se consolida (Bertola y Ocampo, 2013), y viene para el país un periodo con

elevadas tasas de crecimiento del producto impulsado por los sectores agroindustriales y


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una persistente dependencia de la economía del sector exportador, identificamos

conveniente llamar al periodo anteriormente mencionado como industrialización

clásica, nombre dado por Ocampo (2013). Marcaremos el final de este periodo en 1973 y

daremos continuidad en el marco temporal asociado de forma paralela a las metáforas del

"derrumbamiento" de 1973-1991 (Hobsbawm, 1995), como lo señalaron también Bertola y

Ocampo este periodo tendrá una importante participación del Estado, lo identificaremos

como Mineralización dirigida por el Estado, debido principalmente a la intervención

estatal con intenciones reformistas de tipo político–administrativas y su participación

activa en nuevos estudios del suelo para dirigir la inversión extranjera directa, una más de

las políticas sugeridas por la Cepal (Cardozo, 1977).

Pasaremos por alto la primera apertura del 1991 pues los efectos en la minería de forma

agregada son marginales en Colombia. Es con la ley 685 del 2001 que se produce un

cambio sustantivo en el sector. En este momento el Estado entra a jugar un nuevo papel

en la economía minera, ya no como su productor, su actividad será la de actuar como

regulador y como principal mecanismo de control. Sin embargo, esta ley dota de

subsecuentes poderes a las instituciones mineras, incluidas las empresas. Con este

nuevo escenario, más atractivo para los capitales internacionales, se tiene el efecto

deseado por el mercado, y que a la vez es reavivado por el gobierno Samper. Este periodo

la se denominará apertura minera, extendiéndose desde el 2001 hasta el 2013. Los

resultados han sido notables, el auge de la inversión extranjera directa y el elevado

incremento de la producción de minerales tradicionales, auspiciado por el efecto positivo

de los precios en el periodo. Se encuentran cambios como el implementado por la Dian en

el 2005, cuando decreta que el 30% y posteriormente el 40% de las regalías de las

empresas mineras podrán ser deducidas del impuesto de renta. De este modo,

revisaremos la trayectoria histórica de las formas institucionales que en Colombia

respondieron a la necesidad de orden del sector minero, imperante desde el tiempo de la

colonia. Se identifica un profundo conflicto que trasciende la esfera de la economía al

incorporar una combinación de intereses particulares y estatales ajenos en buena medida al

interés general. Al respecto del orden en el sector minero, se considera que es un asunto en

el que se han presentado avances considerables, pero insuficientes. Como veremos a



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continuación, es claro que los recursos del territorio colombiano no están en manos de los

colombianos.

2. Un pasado minero indígena y colonial

La minería, generalmente vista desde los centros urbanos, parece más bien exótica. La

contribución de esta actividad al progreso y desarrollo del país parece ser la constante en

el análisis, además se le atribuye el ser históricamente productora de insumos y de

materias primas para la agricultura, la construcción y otras ramas de la industria nacional.

La memoria colectiva la asocia con expoliación y esclavitud, abusos y atropellos. Juicios

formados por ejemplo, a partir de casos de explotación del oro y platino en el Chocó. El

origen de la minería en Colombia es más bien sencillo, se debe a la necesidad de

extracción de minerales necesarios y aprovisionamiento de un medio de pago para adquirir

otros productos, ha sido así a lo largo de todo el periodo colonial y hasta bien entrado el

siglo XX.

Al revisar la historia se pueden hallar rastros, convertidos en leyendas, que muestran los

orígenes de esta actividad. Se dice que alguna vez en las regiones auríferas del

Magdalena, Jiménez de Quesada encontró en la zona de Barrancabermeja un cargamento

de lanas y panes de sal, su búsqueda personal de minerales, típica de los

conquistadores, lo llevó a rastrear el origen de los panes de sal y de igual manera la fuente

térmica usada por los indígenas para su elaboración: el carbón. Encontrándose en Quito,

Sebastián de Belalcázar tuvo conocimiento del oro extraído del valle del río Cauca y de

inmediato organizó una expedición por allá en la tercera década del siglo XVI, buscando

lo que ya se conocía entre los conquistadores como el dorado . Lo mismo ocurrió con

Pedro Vadillo, quien emprendió su propia búsqueda acompañado de una considerable

compañía de hombres (Muriel, 2012).

Los españoles se apropiaron primero de objetos hechos a base de minerales extraídos de

las minas y posteriormente de estas. Carecían de experiencia en minería por lo que

adoptaron los primitivo métodos de los nativos. La estructura del sector minero de la

época puede comprenderse atrasada, en Antioquia por ejemplo las técnicas predominantes


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eran la veta (donde se producía el oro de veta) y el aluvión (el mineral obtenido por este

método era llamado oro corrido) (Twinam, 1985). El método consistía en identificar las

vetas superficiales, aprovisionar una reserva de agua para conseguir desplazar la tierra y

posteriormente con bateas de madera extractar las partículas de oro (Muriel, 2012). Los

primeros distritos mineros se localizaron en Anserma, Almaguer, Buriticá, Zaragoza y

las casas de fundición en Cartago, Cali, Popayán y Santafé de Antioquía, allí el oro en

polvo era purificado, fundido en barras y se le fijaba un impuesto (Muriel, 2012).

La dureza del trabajo minero, llevó a que en 1729 el rey de España prohibiera que los

aborígenes fueran obligados a trabajar en minas, para sustituir la fuente de mano de obra

con esclavos comprados y traídos desde el continente africano. Esto tuvo un impacto

inmediato provocando el cierre de las minas. Al agotarse el oro de fácil extracción, el rey,

propietario único de las minas, manifiesta su preocupación, pues el “quinto real”, impuesto

de la época que correspondía a una quinta parte del volumen producido del mineral, se vio

seriamente reducido, al igual que los derechos que el erario público percibía por la

fundición (Muriel, 2012). Sin embargo, existen evidencias, en los trabajos de Robledo en

fuentes primarias, de que este impuesto para el año 1771 era solamente del 3%, pues

había sido rebajado progresivamente partiendo del veinte, luego pasó al diez, al seis y

finalmente prevaleció en el tres por ciento (Twinam, 1985).

La solución encontrada durante la colonia para el aumento de la productividad minera fue

encomendar estas labores a especialistas con mayor experticia y conocimientos de la

química y la metalurgia, uno de ellos fue, Juan José D´elhúyar quien ayudó a impulsar

la producción y lograr sacar la minería de su atraso. Este mecanismo se replicó en tiempos

posteriores a la independencia motivado por la escasez de metálico en Europa, con el cual

se abrieron las puertas para que personajes como Alexander Von Humbolt, quien en

compañía de Jean Baptiste acudieran a mejorar la productividad minera de la recién

formada nación de Nueva Granada (Muriel, 2012).

Desde 1690 se introdujeron para la regulación de la actividad minera un cuerpo de leyes

sobre la fundición que prohibía la exportación de oro en polvo, únicamente fundido,

aquilatado y sellado por la corona; se ordenaba llevar el oro a las casas de fundición y

finalmente se fijaba un impuesto a los comerciantes. Estas medidas incentivaron, al



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menos en Antioquia, según Twinam, un activo comercio de contrabando a través de los

pasos ocultos en las montañas auspiciado principalmente por comerciantes. Existía un

control para el registro de la producción que debía ser forzosamente fundida en el entonces

conocido como “libro de sacas”.

En el año 1775 la información disponible acerca de los volúmenes de producción o

inclusive de titulares de minas era casi ausente en la provincia de Antioquia (Twinam,

1985). La historiografía convencional intenta relacionar el desarrollo de la industria con

la producción minera, acerca de este particular puede dividirse en tres escuelas según

Twinam, la primera de ellas considera la explicación subyace en la minería como promotor

del resurgimiento de las provincias, aduciendo la efectividad de las reformas borbónicas

introducidas como el patrón monetario; en segundo lugar hay quienes consideran que este

periodo colonial fue caracterizado por una fuerte depresión económica y finalmente un

grupo sostiene que si se dio un proceso de acumulación originaria por parte de las élites

locales.

En cuanto a estos procesos de acumulación, en la segunda mitad del siglo XVI los

peninsulares, haciendo uso de la fuerza, lograron la conquista de los territorios muzos y el

acceso a los yacimientos de esmeraldas. En 1824, la firma inglesa Goldschmidt & Co,

que para la época tuviera en arriendo las minas de Marmato y Supía, introdujo la técnica

de excavación de galerías y montó sistemas mecánicos para triturar y amalgamar el

mineral, así como plantas tecnificadas para la fundición del oro. Es importante señalar que

uno de los fenómenos interesantes que se presentaron en esta época debido al laxo

control que ejercía la corona sobre las actividades mineras y más aún el titular minero

sobre los territorios de las minas, es el uso del oro en polvo como medio de pago para la

compra de mercancías entre distritos (Twinam, 1985).

Para la época Bolívar, el libertador, ya consideraba la minería como una actividad decisiva

en la construcción de la prosperidad económica de las nuevas repúblicas americanas por lo

que, el 4 de Octubre de 1829, se acordó en el decreto sobre el fomento del laboreo de las

minas que la protección, propiedad y explotación de la minería debía ser de dominio

público.


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A partir de los trabajos de Luis Nieto Arteta podemos afirmar que durante el siglo XIX

Colombia, y los demás Estados en proceso de consolidación tras la independencia eran

“libres e ingleses”, conservando una alta tasa de dependencia económica en términos

comerciales, ya no con España sino con Inglaterra. El afianzamiento del mercado inglés

con el impulso de las reformas tecnológicas introducidas a sus sistemas productivos

gracias a la revolución industrial, facilitó la reducción de costos de transporte,

permitiéndole usar políticas comerciales más agresivas para competir con Francia y

España. Una de estas políticas fue la reducción del flete marítimo, factor que hizo

converger en Inglaterra la articulación comercial mundial en su Hinterland (Restrepo,

2003).

El comercio colombiano con Gran Bretaña consistía en la compra de productos

manufacturados y la venta de materias primas y algunos alimentos. En Restrepo

(2003), Luis Nieto Arteta destaca el papel de especialización de la economía colombiana

en un modelo agroexportador incipiente como un potenciador de su articulación al

mercado mundial debido al factor especialización. Una crítica a su posición frente a

este particular, es el hecho de no explicar a profundidad cómo se realizaba esta

articulación, sus estudios son particularmente centrados en el papel del café, por tanto, no

aporta muchas pistas acerca del papel de los minerales en este proceso; Colombia, para

esta época, presentaba uno de los índices de apertura más bajos de la región (Restrepo,

2003). La débil densidad de las redes comerciales del país, implica que se haga referencia

regularmente en el marco de un contexto de producción para el autoconsumo. Es claro que

esto puede ser una explicación para las dinámicas internas en cuanto a alimentos, con

pequeños mercados frágilmente interconectados que profundizaban la ineficiente

asignación de recursos para la época; sin embargo, es de destacar, como se ha visto, que no

es el caso de la minería pues para este tiempo se llevaba a cabo principalmente en metales

para la exportación.

A finales de 1843 inicia sus trabajos de campo la compañía del Sinú que contaba con un

equipo de expertos franceses y múltiples instrumentos modernos para la época. Una vez

ejecutada un amplia inversión, desplegaron un montaje para separar mecánicamente las



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partículas arenosas del oro, lamentablemente una creciente del río echó a perder su

empresa.

Durante el periodo comprendido como la Regeneración (1886 – 1905) se dio una fuerte

divergencia en la soberanía monetaria. La manifestación conspicua de una banca libre

que se estaba arraigando, con capacidad temporal de emitir moneda, y en proceso de

expansión a otras actividades como la intermediación del comercio; incrementaba

aceleradamente las utilidades de esta la banca. La consecuente acumulación de capital se

transfirió en parte al sector minero a través de crédito con bajas tasas de interés (Meisel,

1990).

Las labores de exploración mineras pueden en general, aunque con sus respectivas

variaciones respecto del metal de interés, variar en su complejidad y costo; sin embargo,

un factor determinante del riesgo de dichas inversiones es la probabilidad de éxito de las

mismas. Este riesgo es alto para los metales no ferrosos que cuentan con una efectividad

promedio del 10%. Adicionalmente, la industria minera requiere para su operación la

adopción de sofisticadas y costosas tecnologías para evitar tener efectos peligrosos sobre el

medio ambiente. La explotación de minerales como las arcillas, calizas y mármoles carece

de complejidad y presentan costos y riesgos en una cantidad mucho menor que la que

presenta la de metales o piedras preciosas.

Entre 1963 y 1968 se adelantó el programa de inventario minero nacional con la asistencia

del servicio geológico de los Estados Unidos y la Agencia para el Desarrollo Internacional

(AID). Se exploraron siete millones de hectáreas del territorio nacional en lugares como la

Sierra Nevada de Santa Marta y la parte norte de la cordillera oriental (Boyacá,

Cundinamarca, Norte de Santander y Santander) y central (Antioquia y Caldas). El

programa se orientó a la búsqueda de recursos como el oro, metales base, hierro, roca

fosfórico y otros minerales. No se incluyó el carbón y tampoco las esmeraldas.

En este periodo, la intervención del Estado en la exploración estuvo estrechamente

relacionada con los entonces bajos precios de los commodities, puesto que los

intereses del empresario minero estaban dirigidos hacia la reducción de costes de

producción y no a la exploración.


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En las décadas siguientes, los años setentas y ochentas, el 80% de la inversión extranjera

minera fue capturada por países como Perú, Argentina, México, Brasil y Chile, como es

bien sabido, estos tres últimos cuentan con un amplio desarrollo de su sector minero. El

retraso de la llegada de capitales para el desarrollo del sector minero en Colombia fue

principalmente el retraso del cuerpo jurídico que amparaba al sector. Fue solo hasta el

año 2001, cuando la modernización de la legislación minera se concretó. Este hecho

coincide con la crisis de las economías asiáticas que explotó en 1997, razón por la cual el

efecto de tales reformas no fue inmediato en los flujos de inversión colombianos. Así

también, el aumento de la demanda de los países con economías en ascenso,

principalmente China, condujo a una tendencia alcista en los precios de la mayoría de

commodities mineros entrados en el siglo XXI. Esta conducta produjo un aumento elevado

de la inversión en exploración en Colombia, que para entonces contaba con un perfil más

atractivo para estos capitales. Hasta finales de los años 90 la base de la industria minera

colombiana eran las minas de níquel de Cerromatoso, que inició operaciones en 1982,

junto con el carbón del Cerrejón y la Loma, puesta en marcha en el año 1985.

El alza sin precedentes del precio del oro en la década de los ochenta explica el aumento

en la producción. En esta época empresas como Placer Dome (hoy parte de Barrick

Gold), Cryprus Amax (adquirida por Freeport McMoRan y posteriormente por Newmont

Mining) y TVX Gold Inc., hicieron inversiones en la exploración de este mineral, se

desconoce el motivo por el que suspendieron sus actividades. En la primera década de la

apertura económica se redujo el número de títulos mineros en un 19%, en la década

siguiente se presentó un incremento del 48% llegando a una cifra de 9.011 títulos, lo cual

muestra que la dinámica del sector minero en Colombia ha sido notable en los últimos

años.

La llegada de la apertura enfrentaría a un sector industrial con bajas tasas de inversión e

innovación, y en consecuencia poco productivo y competitivo, con agentes provenientes

de mercados robustos y consolidados con cadenas logísticas de distribución que

rápidamente incorporarían nuevos productos al mercado nacional ocasionando el cierre

masivo de fábricas y golpeando fuertemente la estructura de la economía colombiana



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(Misas, 2001). El golpe al sector minero se mitiga en parte por la ya fuerte intervención

del capital extranjero en los minerales líderes del sector como el carbón.

3. Las formas jurídicas y el rol del Estado

Un título minero es la autorización que da el Estado a una persona natural o jurídica para

obtener beneficios de un posible recurso minero disponible en el territorio nacional.

Actualmente, la mineralización, o explotación de minerales, es posible de manera libre en

todo el territorio colombiano, con excepción de las áreas naturales protegidas y aquellos

terrenos declarados como zonas mineras de comunidades étnicas.

En Colombia, el dueño de los recursos del suelo y el subsuelo es el Estado. Esta

particularidad deriva de la tradición institucional colonial adelantada por la Corona

Española desde el siglo XVI. El proceso de adjudicación de títulos era significativamente

sencillo, la Corona confería el suelo al colono, pero en el caso de las minas le permitía el

usufructo por un periodo determinado a cambio de la participación directa en una quinta

parte del volumen del mineral exportado: el Quinto Real. El colonizador que hallaba una

mina debía solicitar permiso y se le inscribía en el registro minero, en seguida podía

proceder a demarcar el terreno en forma de rectángulo y poner en marcha la extracción

(Muriel, 2012).

Después de la independencia en 1823, un decreto minero de la naciente república resolvió

conservar el orden establecido por España, salvo que el nuevo propietario no sería la

corona sino el Estado. En 1829, Simón Bolívar agregó a este sistema la jurisdicción de los

jueces de mina para la resolución de conflictos, actuando a través de juicios orales

breves. Con la creación de la Confederación Granadina en 1858 la administración de los

recursos mineros presentó un cambio sustancial. El Estado conservó los derechos de

propiedad y explotación sobre la sal y las esmeraldas, mientras los demás minerales

serían potestad de los Estados Confederados. Durante este periodo, como producto de la

descentralización y las atribuciones legales de un sistema federal, surgieron naturalmente

múltiples regímenes mineros. En 1863, al tomar forma los Estados Unidos de Colombia,

este orden se sigue conservando prácticamente intacto hasta el año 1868 cuando la nación

recupera también los derechos de propiedad sobre el carbón; posteriormente, en 1873,


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con el ánimo de aumentar el recaudo fiscal a nivel central, se expide un decreto para

continuar con esta re-adjudicación de derechos sobre los recursos minerales del territorio

colombiano: la Ley 106 del 13 de junio del año en mención (Muriel, 2012).

El decreto 106 obedece a una respuesta del nivel central para dirimir un posible conflicto

militar que estaba tomando forma en las fronteras de los estados de Antioquia y Cauca.

Este territorio contaba con remarcables niveles de extracción de oro y platino, una fuente

considerable del fisco regional; adicionalmente, el nivel Central de gobierno tenía

arrendadas algunas minas allí a empresas extranjeras, motivos que permiten percibir un

conflicto de intereses económicos. Sin embargo, un hecho que llamó la atención fue la

expedición por parte del estado de Antioquia de la Ley 292 de 1875, por medio de la cual

daba a particulares derechos de propiedad perpetuos si éstos hacían el pago de 20 años de

impuestos por adelantado. Este fue sin duda un claro incentivo irregular comprendido

como un canal de financiamiento para la guerra. Pese a la expedición del decreto 106 y

sus intenciones de mediar allí la guerra, vino al norte del Cauca entre los años 1876 y

1877 con tintes político– religiosos sin mediación alguna (Muriel, 2012).

Con la derrota a los federalistas en la guerra de 1885 el Estado recuperó la propiedad

sobre los terrenos baldíos y las minas por medio de la constitución del 86. En el año

siguiente se adoptó casi en su totalidad la ley minera que promulgó el estado de Antioquia

con los derechos perpetuos sobre la extracción, a este orden se le incorporó un aumento en

las contraprestaciones por medio de la Ley 509 de 1909 y sobrevivió hasta la década de

los setenta del siglo XX (Muriel, 2012).

Es importante mencionar que este orden minero presentó cambios temporales por

arbitrariedades de gobiernos de turno como el de Rafael Reyes (1904-1909) quien con la

declaración de estado de sitio canceló los derechos mineros de Marmato y Supía, los puso

bajo la administración de un militar, quien pese a no tener conocimientos de minería, sí

supo tener lucro de los terrenos al arrendarlos a mineros (Muriel, 2012). En el transcurso

de los años 1850 y 1930 se dio en nuestro país una fuerte dinámica en cuanto la

propiedad de la tierra. Con el auge del periodo agroexportador y la paulatina expansión

del comercio agrícola, los movimientos de colonos nacionales se vieron truncados por los

intereses económicos del capitalista agrario, quienes despojaron a la población campesina



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haciendo uso de vías jurídicas e inclusive de la fuerza. Estos dos elementos constituyeron

un factor determinante en la consolidación de latifundios y la adjudicación de títulos

mineros (LeGrand, 1988).

Fue en 1969, por medio de la ley 20, cuando la nación recuperó la autoridad sobre los

recursos minerales y se dio libertad para formar asociaciones mixtas en las que el Estado

participaría del 51% de las acciones. En 1970, el Decreto 1275, llamado el Estatuto

Minero, intentó mejorar sin éxito la capacidad de gestión del sector. U n posterior

decreto, la Ley 2655 de 1988 investía al presidente Virgilio Barco (1986-1990) con la

facultad de promover el mecanismo que coordinara la minería del país. En el decreto

2310 de 1974 se terminan las concesiones por hidrocarburos y se crea Ecopetrol, más

ahora, el decreto de Barco reiteraba el carácter de utilidad pública e interés nacional de

la industria minera, la primacía de la demanda interna y la propiedad estatal sobre los

recursos mineros. Asimismo, este delineó las reservas ecológicas, estimuló el ingreso de

inversión extranjera en la industria, comprometió a los poseedores de los títulos mineros al

desarrollo regional, fijó los contratos con una duración de 30 años, definió las escalas

mineras (pequeña, mediana y grande) y creó Mineralco, Ecocarbón y Econíquel.

Después, a finales de los 80 y principios de los 90, con el consenso de Washington,

Colombia se sometió a un proceso de apertura económica. A pesar de contar con uno de

los mejores rendimientos económicos de las últimas décadas en la región, Colombia fue

de los primeros países en acatar las recomendaciones de Washington. En cuanto al

sector minero, la constitución dedica un par de artículos no muy concluyentes o

específicos (80, 332, 334, 360), en los cuales se reseña la responsabilidad del Estado de

administrar racionalmente los recursos naturales no renovables; dejando de lado, por el

momento, las recomendaciones hechas.

Una de las figuras que tomó lugar con el nuevo código fue la apertura de licitaciones para

la adjudicación de concesiones, aquellas áreas identificadas como de inversión estatal

recibieron pocas ofertas e inclusive fueron declaradas desiertas, como hecho curioso al

ser cambiadas como áreas libres fueron recibidos gran número de proponentes. Esto

parece ser una dinámica estructural de segregación del mercado a la intervención estatal


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Como es apreciable, la apertura del sector minero vino después que la del resto de la

economía, no es sino hasta 1997, durante la administración del Presidente Ernesto

Samper (1994-1998), que se realiza un borrador de la reforma en la cual se ampliaba a 50

años la duración de los contratos, se eliminaban las fallas del anterior Código (duplicidad

funciones, discrecionalidad de funcionarios públicos, enorme cantidad de trámites), sin

embargo, al debatirse en el Congreso, se deja archivado por no haberse logrado un acuerdo

en cuanto a las comunidades indígenas (Reyes Villamizar, 1998).

Las dinámicas del derecho internacional y otros componentes de la globalización junto a

la creciente consciencia ambiental y los cambios introducidos al país por medio de la

constitución del 91 harían notable la necesidad de efectuar una reforma. Esta iniciativa

tuvo lugar en la Ley 685 de 2001, conocida como el código de minas que se encuentra

vigente hasta el día de hoy y dio forma a figuras jurídicas conocidas como contratos de

concesión minera (Muriel, 2012). Con este código se da la apertura del sector minero y se

reduce la actividad del Estado a la regulación, promoción y fiscalización de la actividad

minera, dando por terminada la era del Estado productor. Así también, se establece el

mecanismo de “Primero en tiempo, primero en derecho”, con el cual, el primero en

solicitar la concesión tiene preferencia sobre los demás. Como parte de la promoción de la

inversión extranjera se le dan beneficios extraordinarios a la industria minera, se le blinda

de normas ambientales, territoriales y tributarias; para ello se le suministra el poder

necesario a las entidades de regulación minera para anular decisiones de entidades tanto

nacionales como territoriales. Asimismo, se le dota a las empresas mineras de estabilidad

jurídica y se les otorga de grandes ventajas tributarias.

Más recientemente en el 2010, el presidente de turno, Álvaro Uribe (2002-2010), firma

la Ley 1382, que extiende la duración de los contratos mineros e incluye zonas antes

consideradas reservas, entre las zonas más controversiales incluidas en esta reforma

aparece un vasto número de páramos y humedales.

4. Los cambios impulsados por el gobierno central (1978 – 2014)

Como parte del estudio del proceso de evolución del sector minero en los últimos 34 años,

se hace imperativo evaluar el contexto institucional, legal y administrativo bajo el cual



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este se llevó a cabo. El estudio de dicho contexto se dividirá en tres secciones: Planes

Nacionales de Desarrollo, Códigos de minas y la evolución de las instituciones.

Antes de empezar el análisis del marco legal e institucional, consideramos necesario dar

algo de contexto histórico al periodo en cuestión. Ha transcurrido la denominada edad de

oro del capitalismo, caracterizada por la caída de aquellos gobiernos fascistas que se

levantaron en la era de las catástrofes. Se dieron pasos enormes en el desarrollo de

sistemas de protección social en países del centro. Los rastros coloniales directos por sitio

o administración se han difuminado, la población mundial enfrenta un proceso de

creciente urbanización (Hobsbawm, 1995). En Colombia las ideas de la CEPAL han

permeado el ambiente económico y político, se ha hecho notable el proteccionismo

latinoamericano. Bertola y Ocampo (2013) llaman a este periodo época clásica de la

industrialización, proceso en el que se destaca la escasez de divisas, la acumulación de

reservas internacionales, constante inestabilidad de la balanza de pagos debido a una caída

en los precios de los productos primarios (Bertola y Ocampo, 2013).

Una herencia Cepalina es la proyección y ejecución de planes de desarrollo, hoy por hoy

son una herramienta política conocida más bien de forma general por la población

colombiana. Se presentan a continuación para conocer las metas y objetivos que cada

administración le propuso al sector, así como los incentivos, restricciones o cualquier otro

tipo de acción encaminada a la reglamentación o reconfiguración del sector minero. Para

aproximarnos a comprender lo que sucedió en el sector en el periodo posterior a la

apertura revisaremos gobiernos anteriores y posteriores a tal medida. El mandato de

Julio César Turbay Ayala (1978-1982) será nuestro punto de partida.

El “Plan de integración social” propuesto por Turbay Ayala (1978-1982) incorporó una

sucesión de inversiones en tres sectores líderes: gas natural, petróleo y carbón. Es interés

de la presente investigación el sector del carbón. En este periodo aún está presente el

profundo desconocimiento de la geografía colombiana en cuanto a yacimientos

inexplorados, que pese a los esfuerzos adelantados persistió como eje del desarrollo

minero propuesto por Belisario Betancur en su “Cambio con equidad” del periodo

1982-1986. La respuesta de Turbay consistía en el desarrollo de una empresa para la

exploración del territorio colombiano, realizada por instituciones públicas (Carbocol e


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Ingeominas, principalmente), a lo que destinó gran parte del presupuesto otorgado al

sector. La explotación del carbón se deja a cargo de Carbocol, con capital propio y

extranjero, se formaliza el proyecto del Cerrejón, con dineros oficiales y privados. Se

incentiva también la minería privada a través de políticas de crédito, mercadeo e incentivos

tributarios. En este periodo se intenta dar prioridad a la demanda interna como destino de

la producción por lo que se identifica al sector como un buen generador de divisas para

el país, pero también como un sector deficitario en la balanza de pagos debido a la baja

tecnificación.

En cuanto al carbón, Betancur pone a cargo de actividades tanto de exploración como de

explotación a Ingeominas y Carbocol. En este proceso se reconocen como grandes

obstáculos a la producción del carbón la baja demanda interna y la inadecuada utilización

de las termoeléctricas que conlleva a un mal proceso de extracción, por tal razón se

estipula fortalecer tanto financiera como institucionalmente a Carbocol, cediéndole la

titularidad de todas las minas y el derecho a la contratación de privados para actividades

de explotación. En este periodo se inauguró el Cerrejón. Pese a que Carbocol e Intercor

adquieren solidez en el sector carbonífero se presentó una sobre oferta mundial del

mineral. Virgilio Barco (1986-1990) debió hacer frente a este problema, en su “Plan de

Economía Social” contempló el apoyo a Carbocol y un programa de estímulos

financieros y técnicos para la pequeña y mediana minería. En lo que atañe a la minería no

energética, se sigue aceptando la pobre exploración del territorio colombiano, contando

con apenas 25% del territorio propiamente inspeccionado. Con el proyecto de

Cerromatoso se entra a la gran minería, con el níquel; las materias primas para la industria

metal mecánica y los fertilizantes son denominadas áreas de no sustitución, por lo que se

sigue con la política de importaciones. En este periodo también se crea el Fondo de

Fomento Minero, con el objetivo de brindar apoyo financiero (con líneas de crédito) a los

pequeños y medianos mineros de metales preciosos. Asimismo, se amplía la planta de

procesamiento de Marmato.

Terminando su gobierno, Virgilio Barco crea una comisión de estudios para evaluar la

viabilidad de una nueva reforma a la legislación minera, el resultado es el nuevo Código

de Minas de 1988, al cual se hará referencia más adelante. Es el momento histórico de la



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apertura. César Gaviria (1990-1994) llega al poder con su programa “La Revolución

Pacífica”. Su gobierno fue el primero en expresar serias preocupaciones hacia el deterioro

del sector ambiental provocado por la minería, razón por la cual crea el Inderena como

ente de control a la minería industrial y semi-industrial. Destina alrededor del 90% del

total de las inversiones en el sector minero a Carbocol para la operación del Cerrejón Zona

Norte. Como es bien conocido, es durante el gobierno de Gaviria cuando se empiezan a

seguir las formulaciones de política emitidas desde Washington (Consenso de

Washington); sin embargo, el sector minero parece haber sido ajeno a este proceso de

liberalización del mercado que experimentó la totalidad de la economía colombiana.

El “Salto Social” de Ernesto Samper (1994-1998) es pionero en la introducción del

modelo TNT a la planeación del país, destacando el sector de los bienes transables (en el

cual se cuenta el sector minero) como uno en marcada desaceleración debido a la mala

implementación de la apertura económica en el gobierno anterior. Durante e s t e

gobierno se hace el primer intento por adecuar el Código de Minas de 1988 a una realidad

económica de gran apertura a los mercados internacionales. Sin embargo, aunque se

hace un gran esfuerzo por consolidarlo, el proyecto nunca pasa de la Cámara de

Representantes debido al desacuerdo encontrado en el tema de las reservas indígenas. La

administración Samper otorgó un total de 195 mil millones de pesos (precios corrientes de

1995) al sector minero, dinero con el cual se adelantaron obras de infraestructura y

comercialización de minerales principalmente; se realizan también unos intentos por

fomentar una industria de valor agregado con base en los minerales explotados.

Institucionalmente se crea el viceministerio de Minas y se reordenan ECOCARBÓN y

MINERALCO.

El gobierno de Andrés Pastrana Arango (1998-2002) impulsó el plan de desarrollo llamado

“Cambio para Construir la Paz”. Durante su periodo de gobierno, tras ocho años de la

apertura económica del país, finalmente se llevan a cabo las reformas legales e

institucionales necesarias para la apertura del sector minero. Encarga la elaboración de

un nuevo Código de Minas (Ley 685 de 2001), el cual incentiva la inversión extranjera y

relega al Estado un papel de control y vigilancia; el ejemplo más claro fue la enajenación

de Carbocol en el Cerrejón. En búsqueda de grandes cantidades de inversión extranjera


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se modifican los regímenes tributarios, ofreciendo mayores ventajas a la inversión en el

sector minero. Asimismo, se reconoce que la informalidad en el sector es superior al 70%,

el Código de Minas busca promover, sin éxito alguno, la migración hacia la legalidad. En

cuanto a políticas para la expansión del sector, se cuenta con un incremento en la

cobertura geográfica al 80%, expansión de la demanda interna, fomento de mercados

formales y mejoramiento de la infraestructura.

Una de las fallas notables del país es la ausencia de información centralizada que

incorpore variables y mediciones de distintos sectores, es común la disparidad de cálculos

y cifras presentadas aún entre instituciones como el Banco de la República y el

Departamento Nacional Estadístico. El primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-

2006) “Hacia un Estado Comunitario” planteó como objetivo primordial el exterminio

por la vía militar del conflicto armado colombiano, es por esto que todas las políticas y

propuestas estuvieron encaminadas a dicha meta. Se reconoce un gran crecimiento del

sector en el último cuatrienio, lo que se le atribuye a la enajenación del Estado en la

producción. Con vistas a un continuo crecimiento se plantean estrategias como la

implementación de un moderno Sistema de información minero colombiano; e l

incremento de la eficiencia de la autoridad minera a través de una reestructuración

institucional, descentralización y agilización de trámites para inversionistas privados; y

finalmente el aumento de la cobertura de la Autoridad Minera. En su segundo gobierno

(2006-2010) ejecutó su plan de desarrollo llamado “Estado Comunitario: Desarrollo para

todos” enfocado en generar atracción de inversión extranjera y la resolución de la

informalidad con el fin de impulsar la inversión eficiente de recursos de capital y

aprovechar las economías de escala.

Para dar cumplimiento a estas metas este gobierno adelantó una serie de reformas en las

instituciones, en las que se incluye una completa reestructuración de Ingeominas, siendo

sus nuevas funciones exclusivamente las de evaluación y exploración de la geología

colombiana, reafirmando así la intención del Código de Minas expedido en 2001 de

marginar la acción estatal a una restringida labor de control. Entre otras medidas, se

encuentran la eliminación de la capacidad de planeación de la UPME (Unidad de

Planeación Minero Energética), e incentivos de tipo legal, financiero y educativo a la



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legalización de la minería al margen de la ley. Por otro lado, se otorgan grandes beneficios

tributarios a los empresarios del sector minero, entre ellos, el más destacado es la

deducción de las regalías del impuesto de la renta de hasta un 40%

Para terminar el recorrido por los puntos álgidos de la minería, encuentra la de Juan

Manuel Santos (2010-2014) La primera administración del presidente Santos se

caracterizó por las denominadas locomotoras del crecimiento económico, una de estas

locomotoras era el sector minero-energético, del cual dentro del plan de desarrollo se dice

que ya está prendida, hablando metafóricamente. En los periodos previos, el sector

minero se consolidó como uno de rápido crecimiento, la presencia de fuertes incentivos

tributarios, legales y económicos se cuentan entre las causas de dicha expansión.

Evidencia de lo anterior es el incremento de la participación del sector en el PIB, pasa

del 8.8% en el 2006 a un 9.2% en el 2009, las cifras de inversión extranjera directa y de

exportaciones son igualmente positivas; aunque posteriormente saldrían a la luz, inclusive

de la boca del propio exministro de minas y energía, muchas de las irregularidades con las

que este proceso contó.

Algunas de las fallas de su programa de gobierno son l a baja productividad del

trabajo debido a la persistente informalidad laboral, para lo cual, instaura una especie de

convenio con el Ministerio de Educación con el fin de que este promueva la capacitación

(técnica y tecnológica principalmente) de la fuerza laboral. A d i c i o n a l m e n t e ,

se actualizan las plataformas y varios de los procedimientos para hacerlos así más

seguros y rápidos al tramitador. En el tema ambiental los esfuerzos se dividen en dos, por

un lado, reducir la minería ilegal a un mínimo, pues se le atribuye la mayor cantidad de

daños causados a los recursos hídricos nacionales, y por tro, se propone un uso más

eficiente del carbón, para lo cual se elaboran convenios con Colciencias que conlleven al

desarrollo de tecnología. Desde otro ángulo, se definen metas alcanzables de exploración

del subsuelo colombiano e institucionalmente, identifica dos grandes grupos con

características radicalmente diferentes, el de gran inversión extranjera (Carbón

principalmente) y el de minería pequeña.


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5. Reformas institucionales

Dentro de las instituciones del sector minero la más importante históricamente ha sido el

Ministerio de Minas y Energía, creado en 1952 por decreto, con funciones técnicas y

administrativas. Desde su creación hasta el presente, ha sufrido pocos cambios

estructurales, de estos, uno de los más importantes fue el ocurrido en 1968, al darse la

separación de la generación, la transmisión y la comercialización de la electricidad que

duró poco, pues pronto todo volvería a su control. Décadas después, en 1992, se

reestructuraría administrativamente para cumplir con las exigencias que la apertura

económica, consignada en la constitución del 91, demandaba. Posteriormente, en 1997, se

crea el viceministerio de hidrocarburos, y se conforma la Empresa Colombiana de Gas

(Ecogas).

Con el Decreto 2152 de 1999 se modifica el ala administrativa del sector, quedando

conformado así por el Ministerio de Minas y Energía, al que por demás se le asigna la

tarea de delimitar las zonas mineras indígenas, dos unidades administrativas especiales

(UPME y la CREG), dos establecimientos públicos (INGEOMINAS e IPSE) y ocho

entidades vinculadas (ECOPETROL, ECOGAS, MINERCOL, ISA S.A., ISAGEN S.A.,

Empresa Multipropósito de Urrá S.A. E.S.P., CORELCA, FEN y CARBOCOL).

Más tarde en el 2003, y por disposición del nuevo código de minas, se diluye y liquida

Carbones de Colombia S.A. (Carbocol), empresa creada en los años 70 como parte del

proyecto del Cerrejón. Al año siguiente, se reforma INGEOMINAS, destinándolo

exclusivamente a la exploración básica del subsuelo colombiano, dejando la promoción de

la exploración y explotación a los privados. En ese mismo año, se ordena la liquidación de

la Empresa Nacional Minera Limitada, Minercol Ltda., empresa industrial y comercial

estatal, que en el 2001 ya había sido reestructurada dejándole funciones de autoridad

minera. Debido a las mismas razones que generaron los últimos dos cambios se

modifica la estructura de la UPME.

Como se ha venido mostrando, el cambio institucional y legal que implica una apertura

económica es experimentado por el sector minero sólo hasta el 2001 con la reformulación

del Código de Minas adelantada por el presidente de entonces Andrés Pastrana, casi 10



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años después que el cambio sufrido por el resto de la economía. Y en tan sólo una década

después de su apertura ha demostrado el gran potencial que contiene el sector, que si bien

se han de realizar reformas de fondo, para evitar la fuga de nuestros recursos no

renovables, ha sido un gran impulsor del crecimiento económico del país en años

posteriores a su apertura.

6. La apertura minera

El auge que ha tenido la minería en Colombia no es solo producto de estas políticas y

dinámicas internas, también se han identificado factores externos, así por ejemplo, el

aumento de la demanda de materias primas en el mundo desarrollado ha elevado los

precios durante las últimas dos décadas de manera que empresas multinacionales del sector

minero han emigrado a los países que tienen las materias primas, dirijan la economía a

la explotación y exportación de las mismas, implicando que los países encaminen sus

políticas a la permanencia de estas empresas.

Gráfica 1. Tasa de crecimiento PIB (1966-2012)

Fuente: Reconstrucción de la serie con datos Banco de la República y DANE.


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El creciente dinamismo de los flujos de inversión proveniente de las grandes empresas

mineras se ha conducido principalmente a la exploración en nuevos territorios y la su

explotación. En el 2000, cuando inicia el auge exploratorio, América Latina recibía cerca

del 30% de los flujos totales, desde tal fecha los gastos en exploración se han

duplicado (FEDESARROLLO, 2008)

Gráfica 2. Origen de la inversión extranjera directa en

Colombia (1992-2013)

Fuente: Elaboración propia con datos Banco de la República

En la década de los 90´s la IED hacia Colombia era muy volátil, conducta que cambió al

inicio del nuevo milenio ya que a partir de allí, la IED ha sido creciente al punto de

alcanzar su auge en 2004 una contribución de 41% y 2.157 millones de dólares. Para

2006, se estimó que la minería sin hidrocarburos abarcan un 28% del total de IED; La

IED en el sector se cuadruplico en este periodo (FEDESARROLLO, 2008), pero para el

periodo comprendido entre el 2007 y 2010 se presenta un estancamiento en dicha cifra.



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Gráfica 1. Destino Inversión Extranjera Directa por sectores en Colombia

Fuente: Elaboración propia con datos Banco de la República

Gráfica 2. Volumen exportaciones tradicionales USD FOB y Toneladas.

Fuente: Elaboración propia cifras DIAN-DANE

La expansión del sector de extracción de recursos naturales trajo como resultado que

para el 2006 alcanzaran el porcentaje de exportaciones de los países en desarrollo fuese

del 36%.

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Portafolio

Servicios comunales sociales y

personales

Establecimientos financieros,

seguros, bienes inmuebles

Transportes almacenamiento y

comunicaciones

Comercio al por mayor y al por

menor, restaurantes

Construcción

Electricidad, gas y agua

Industrias manufactureras

Explotación de minas y canteras

Agricultura, caza, silvicultura y

pesca

Actividades no bien

especificadas

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Café Petróleo y sus derivados Carbón Ferroníquel


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En el marco de la expansión comercial, los commodities han tenido un auge mayor

y más duradero que los que se habían presentado en bonanzas anteriores. Mientras

las cinco bonanzas de commodities registrada desde 1975 duraron 28 meses en

promedio, mientras la actual ya superó los 65 meses, mientras en las anteriores

bonanzas los precios de los commodities aumentaron en promedio 35%, en el auge

actual han aumentado más de 100%. (FEDESARROLLO, 2008).

El alza en la demanda mundial de commodities durante el periodo comprendido entre el

2000 y 2007 se ha reflejado en la subida de los precios de los productos, lo que trajo

particularmente para Colombia consecuencias positivas ya que los precios del Níquel

multiplicaron cerca de 7 veces, el carbón se duplicó.

Este aumento en la IED se vio reflejado por la cantidad de nuevas empresas que querían

explorar y explotar el territorio colombiano, para lo cual, estas empresas deben debían

contar con un título minero, derecho otorgado por el estado colombiano, como se

mencionó anteriormente, para explorar y explotar recursos de propiedad estatal, se

podría decir que es una concesión pero no transfiere la propiedad del área otorgada en

concesión, es un contrato temporal del cual las empresas pueden explotar los recursos

naturales que se dispongan en el área (Rodado, 2010).

Gráfica 3. Total de títulos mineros y tasa de crecimiento

Fuente: Ingeominas histórico unidad de planeación minero energética

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Total títulos mineros

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Crecimiento titulos mineros



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Durante la última década en la cual tiene lugar la bonanza de los commodities, se puede

ver un aumento de los títulos mineros concedidos, mientras que en el 2008 se observó

una reducción de estos, debido a la recesión; las cifras de títulos mineros durante la última

década ha tenido un acenso constate, fortalecido en el periodo del presidente Juan Manuel

Santos (2010-2014).

7. Conclusiones

La escasez de metálico en Europa y la situación por la que atravesaba la corona

española fueron intereses rectores para los conquistadores, quienes rastreando minerales

condujeron muchas de sus campañas. Con el establecimiento del modelo colonial

históricamente avalado en la recuperación de la península en la guerra con los moros, se

establecieron los mecanismos de control territorial altamente centralizados a lo largo de la

región. En consecuencia, la minería fue en este periodo la principal actividad económica y

fuente de financiación de la corona española vía exportación directa. El oro fue el

principal mineral de exportación, junto con otros metales como la plata, los cuales

ayudaron a atravesar la escases de metálico del Reino de España.

La forma en que se administraban los títulos mineros era francamente blanda y laxa

dando lugar a la monetización del polvo de oro y un mercado de contrabando,se

establecieron casas de fundición en las que el propietario de la mina llevaba el mineral para

la posterior fundición incluido el sello de la corona.

Desde entonces, la economía colombiana tuvo vocación minera, extractiva y los intereses

de la minería sobrepasan a los intereses de la economía en general Una baja tecnificación

se albergó en este sector desde la época de la colonia; la propiedad del suelo y sus

recursos fue potestad de organismos de control como la corona y posteriormente del

estado. Esta estructura permanece hasta la actualidad, salvo la restricción del rol estatal

como productor configurado hasta la década de los setenta en el siglo XX.

Colombia conservó las estructuras coloniales y continuó el proceso de desarrollo del

sector con una alta dependencia de capitales extranjeros, administrados en los siglos XVII,

XVIII, XIX en forma de arriendos, como lo fue en el caso de las minas de oro. Los


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sistemas de información han sido débiles desde el periodo colonial y persisten como

un problema en la actualidad para el control sobre la actividad minera.

Desde 1978, con el gobierno de Turbay Ayala el sector minero empieza a retomar el papel

protagónico dentro del contexto económico que había tenido en la época colonial,

ejemplo de esto, es la construcción de la mina del Cerrejón como proyecto emblemático de

la reactivación minera, en la cual el Estado y las grandes multinacionales se asocian con

el fin de extraer la gran riqueza mineral del país. Luego, a lo largo de los años 80, se llega

a un acaparamiento de los principales yacimientos de minerales por parte de grandes

empresas extranjeras.

El alza de los precios de los commodities del año 2000, coincide con la institución de

políticas para liberalizar el mercado minero extractor y dar un tratamiento favorable al

capital extranjero. Nuevas empresas se incorporan, tienen lugar las reformas al código de

minas, el Estado cambia su rol al de regulador y controlador del sector minero, se

fomenta la extracción de los recursos naturales, lo cual se evidencia en el aumento de los

títulos mineros otorgados. Las grandes compañías que se encuentran en el país se hacen a

una gran cantidad de territorio para explorar y explotar, alcanzando sus máximos niveles

de producción en el periodo comprendido entre 2002 y el presente año.

Es claro que las políticas gubernamentales desarrolladas al final del periodo de

mineralización dirigida por el Estado contribuyeron a la consolidación de un escenario

amigable para los inversionistas que, en el periodo seguido a la primera apertura, forzaron

el desplazamiento del Estado en las actividades mineras. El resultado de la presión del

sector condujo a la institución de nuevas reformas estructurales orientadas a la atracción

de capitales extranjeros. Aunque el sector minero no es el depósito de la mayor parte de

ellos ha contribuido generosamente. La inversión en capital fijo sigue siendo alta y los

riesgos, pese a ser mitigados por los estudios y la exploración estatal impulsada desde las

entidades consolidadas en este periodo, parecen seguir mitigando el atractivo, por lo que

la estrategia del Estado en los últimos años ha sido orientada a incrementar el activo

conocido como la “confianza inversionista”.



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Son bien conocidas por la academia las limitantes del efecto positivo en el desarrollo de

cadenas productivas desde la minería: los salarios son altos y los efectos en el consumo y

el ahorro son notables; sin embargo, los resultados del balance minero actúan a favor de

intereses políticos, cuya capitalización depende del mantenimiento de los precios de las

commodities, algo que parece no estar en el panorama por el enfriamiento de los mercados

e iniciativas como el fracking norteamericano. La sostenibilidad del desarrollo a partir de

la locomotora minero- energética auspiciada por las reformas de orden liberal en los años

seguidos a la apertura, es altamente cuestionable, más que un problema de orden ambiental

eleva la tasa de dependencia y reduce las posibilidades de una reestructuración del

discurso, conducido a sectores de innovación industriales y de tecnología. El actual rol

marginal del Estado se identifica como un detrimento de los mecanismos de poder

definidos para conservar y preservar los intereses colectivos. La arbitrariedad en el cambio

del uso del suelo anteriormente protegido, las desmedidas exenciones impositivas y otros

poderes otorgados a los capitales extranjeros alteran la confianza de los sectores

industriales locales en el aparato estatal.

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