Envejecimiento y Desarrollo

Envejecimiento y desarrollo en una sociedad para todas las edades

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Este documento es una sntesis del Informe sobre la aplicacin de la Estrategia regional de implementacin para Amrica Latina y el Caribe del Plan de Accin Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, presentado en la segunda Conferencia regional sobre envejecimiento, celebrada en Brasilia, Brasil, del 4 al 6 de diciembre de 2007.

Este documento se elabor bajo la direccin de Dirk Jaspers, Director del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, y su redaccin estuvo a cargo de Sandra Huenchuan, con la colaboracin de Daniela Gonzlez y Paulo Saad.

Se agradece la contribucin fi nanciera del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) para la preparacin de este documento.

Publicacin de las Naciones UnidasLC/L.2805Copyright Naciones Unidas, noviembre de 2007. Todos los derechos estn reservadosImpreso en Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Esta-dos Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

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ndicePgina

Presentacin .................................................................................................. 5A. El heterogneo envejecimiento de la poblacin de la regin ................ 6 1. El envejecimiento de la poblacin: un proceso paulatino e inexorable ..................................................................................... 7 2. La poblacin adulta mayor y su diferenciacin interna .................. 9 3. La razn de dependencia y el bono demogrfi co: una oportunidad y un desafo .......................................................... 11B. Ampliar la proteccin de los ingresos ................................................... 14 1. Las estrategias econmicas, la composicin de los ingresos y la pobreza en la vejez ..................................................... 14 2. La cobertura contributiva y la paradoja de la proteccin en las edades activas ........................................................................ 18 3. Extender progresivamente la proteccin frente a la prdida de los ingresos en la vejez .................................................. 19C. Mejorar y expandir la proteccin en salud ............................................ 20 1. El rezago epidemiolgico, el envejecimiento y las necesidades sanitarias ..................................................................... 21 2. El gasto en salud, el envejecimiento y el efecto de los factores no demogrfi cos................................................................. 22 3. Las desigualdades de acceso a la atencin sanitaria en la vejez ............................................................................................ 24 4. Reducir las brechas de equidad sanitaria en la vejez ...................... 25D. Crear entornos incluyentes .................................................................... 26 1. Los arreglos residenciales, el envejecimiento y las posibilidades de apoyo .................................................................... 26 2. En envejecimiento y su efecto en los sistemas de cuidado ....................................................................................... 28 3. La vivienda adecuada y la accesibilidad ......................................... 31E. El envejecimiento y las polticas pblicas en Amrica Latina y el Caribe ............................................................................................. 34F. El envejecimiento y el desafo de la construccin de una sociedad para todos ............................................................................... 36Bibliografa ................................................................................................... 39


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Presentacin

Este documento fue preparado por el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, en cumplimiento de la resolucin 616(XXXI) de la CEPAL de 2006, en que se le solicita preparar la documentacin sustantiva de la segunda Conferencia regional intergubernamental sobre envejecimiento (Brasilia, Brasil, 4 al 6 de diciembre de 2007). Tiene por objeto presentar y analizar la informacin disponible en relacin con el proceso de envejecimiento demogrfi co, la situacin de la poblacin adulta mayor y los avances alcanzados por los pases en la aplicacin de la Estrategia regional de implementacin para Amrica Latina y el Caribe del Plan de Accin Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento.

En Amrica Latina y el Caribe, la poblacin est envejeciendo paulatina pero inexorablemente. Dos caractersticas de este fenmeno motivan una preocupacin urgente. En primer lugar, el envejecimiento se est dando a un ritmo ms rpido que el registrado histricamente en los pases hoy desarrollados. En segundo lugar, se producir en un contexto caracterizado por una persistente desigualdad, un escaso desarrollo institucional, una baja cobertura y calidad de los sistemas de proteccin social y una sobrecargada institucin familiar que, junto con hacerse cargo de las necesidades de las personas de ms avanzada edad, se est haciendo responsable de los vacos derivados de la exigua presencia de otras instituciones sociales como dispositivos de proteccin y de cohesin.

El envejecimiento se ha venido anunciando con anticipacin y es en los pases ms pobres y con menor desarrollo institucional donde el envejecimiento demogrfi co est menos avanzado. El cambio de la estructura por edad puede entraar benefi cios tangibles para estos pases, al generar una ventana de oportunidad debido a una relacin cada vez ms favorable entre la poblacin en edades econmicamente dependientes y la poblacin en edad econmicamente activa. Para estos pases los desafos se centran, por una parte, en lograr una concepcin a largo plazo que incluya los retos del envejecimiento en la agenda de desarrollo sin


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dejar de atender la apremiante demanda en la solucin de problemas coyunturales y, por otra, elevar la califi cacin de los recursos humanos y ampliar la capacidad de los sectores productivos para garantizar su utilizacin efectiva. En los pases donde el envejecimiento est ad portas, la experiencia de los pases desarrollados no ofrece alternativas fcilmente replicables porque la realidad econmica, institucional e histrica es distinta. Dichos pases tienen, por lo tanto, el reto de trazar alternativas propias para enfrentar este fenmeno, sin perder de vista asuntos bsicos relacionados con la convivencia y solidaridad entre las generaciones.

Como en cualquier otro asunto de poltica pblica, el envejecimiento y la forma de enfrentar sus desafos estn vinculados con las decisiones sobre los mecanismos y las posibilidades de cohesin social. Se trata de afi anzar la relacin recproca entre las generaciones actuales y avanzar sin comprometer el futuro de las generaciones que estn por venir. En este contexto, es fundamental evaluar la situacin presente, enfrentar los rezagos que persisten y trabajar para ampliar gradualmente la proteccin social a fi n de que abarque a toda la poblacin.

A. El heterogneo envejecimiento de la poblacin de la regin

Los cambios que han registrado la fecundidad y la mortalidad de los pases de la regin independientemente de la intensidad y del tiempo que les ha tomado han trado aparejadas profundas transformaciones demogrfi cas, que han derivado en la disminucin del crecimiento de la poblacin y en un progresivo envejecimiento de la estructura por edad (CEPAL, 2004). En el ao 2000 la tpica forma piramidal de la estructura por edad comenz a desdibujarse y la proporcin de menores de 15 aos se redujo en todos los pases, alcanzando un promedio de un 31% de la poblacin regional. Al bajar el nmero de nios de entre 0 y 14 aos, el peso que adquieren el resto de los grupos etarios comienza a aumentar y se hace evidente la ampliacin de las barras centrales y superiores de la pirmide etaria, mientras que los menores de 5 aos continan en descenso. En consecuencia, se est en presencia de un envejecimiento inminente, lo que plantea serios desafos para el desarrollo en las prximas dcadas.

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1. El envejecimiento de la poblacin: un proceso paulatino e inexorable

La poblacin de Amrica Latina y el Caribe est envejeciendo paulatina pero inexorablemente. En todos los pases de la regin, la proporcin y el nmero absoluto de personas de 60 aos y ms se incrementarn sostenidamente en los prximos decenios. En trminos absolutos, se espera que, en el ao 2025, 57 millones de personas mayores de 60 aos se sumarn a los 41 millones existentes en el ao 2000 y que entre 2025 y 2050 ese aumento ser de 86 millones. Se trata de una poblacin que crece rpidamente (a un ritmo medio anual del 3,5%) y con un mpetu mayor que la poblacin de edades ms jvenes. La velocidad de cambio de esta poblacin ser entre tres y cinco veces mayor que la de la poblacin total en los perodos 2000-2025 y 2025-2050, respectivamente. Fruto de esta dinmica, la proporcin de personas mayores de 60 aos dentro de la poblacin total se triplicar entre el ao 2000 y 2050. As, para esta ltima fecha, uno de cada cuatro latinoamericanos y caribeos ser una persona mayor (vase el grfi co 1).

Grfi co 1AMRICA LATINA Y EL CARIBE: POBLACIN DE 60 AOS Y MS,

1950-2050(En nmeros y porcentajes)

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, estimaciones y proyecciones de poblacin [en lnea] www.eclac.cl/celade_proyecciones/basedatos_BD.htm.

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Por las diferencias en cuanto al avance de la transicin demogrfi ca, los pases presentan procesos de envejecimiento muy distintos. Se aprecian ntidamente cuatro grupos de pases en diferentes fases del proceso. El primero se encuentra en una fase de envejecimiento incipiente (8 pases), donde persisten niveles relativamente altos de fecundidad (ms de 3,3 hijos por mujer) y un ndice de envejecimiento inferior a 17 personas mayores por cada 100 menores de 15 aos. En el segundo grupo se encuentran 15 pases que presentan tasas de fecundidad ms bajas (entre 2,3 y 3 hijos por mujer) y un ndice de envejecimiento que oscila entre un 20% y un 32% y que los ubica en una fase de envejecimiento moderado. Los pases que se encuentran en el tercer grupo se caracterizan por un envejecimiento moderadamente avanzado (5 pases), ya que se distinguen por tasas de fecundidad que fl uctan entre 1,7 y 2,5 hijos por mujer y un ndice de envejecimiento que se mueve entre 33 y 51 personas mayores por cada 100 menores de 15 aos. La ltima categora envejecimiento avanzado agrupa a los 5 pases con menores niveles de fecundidad (por debajo del nivel de reemplazo) y un ndice de envejecimiento que supera el 65% (vase el grfi co 2).

Grfi co 2AMRICA LATINA Y EL CARIBE: UBICACIN DE LOS PASES SEGN LA FASE DE ENVEJECIMIENTO EN QUE SE ENCUENTRAN EN EL AO 2000

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, estimaciones y proyecciones de poblacin [en lnea] www.eclac.cl/celade_proyecciones/basedatos_BD.htm.

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Envejecimiento incipiente

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Envejecimiento moderadamente avanzadoEnvejecimiento avanzado

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Es evidente que la intensidad del proceso de envejecimiento no ha sido homognea en toda la regin. Algunos pases han tardado poco tiempo en alcanzar porcentajes de personas de 60 aos y ms superiores al 10%, mientras que a otros pases les ha tomado ms tiempo incrementar el porcentaje de personas de edad avanzada. En 2000, los pases de envejecimiento incipiente tenan en promedio un 6% de personas mayores, mientras que los pases de envejecimiento moderado contaban con un 7,6%. Las otras dos categoras ya haban superado el 10% de poblacin adulta mayor: los de envejecimiento moderadamente avanzado tenan un 12,4% y los pases de envejecimiento avanzado ya contaban con un 15% de personas de 60 aos y ms.

Segn las proyecciones de poblacin, el nmero de personas mayores continuar aumentando en la regin, pero persistirn las divergencias entre los pases. En 2025 las personas mayores de los pases de envejecimiento avanzado representarn el 25% de la poblacin total; 25 aos ms tarde, 34 de cada 100 personas tendr 60 aos y ms. En los pases de envejecimiento moderadamente avanzado las personas mayores representarn el 18% de la poblacin total en 2025, y en 2050 el grupo de 60 aos y ms llegar al 26% de la poblacin total. El ritmo de incremento de la poblacin de 60 aos y ms ser particularmente intenso en los pases que se ubican en fases ms tardas del envejecimiento, superando incluso el de los pases ms avanzados en el proceso de envejecimiento. Con todo, las personas mayores de los pases de envejecimiento moderado representarn el 25% de la poblacin total en 2050 y en los pases con envejecimiento incipiente solo llegarn al 15% de la poblacin en ese mismo ao.

2. La poblacin adulta mayor y su diferenciacin interna

Debido al aumento de la esperanza de vida, el peso de las personas de ms edad entre los mayores aumentar. Actualmente las personas de 75 aos de edad y ms representan alrededor del 2,5% de la poblacin total de la regin. En 2025 se proyecta que la participacin de este grupo etario se duplicar, alcanzando el 4% de la poblacin, mientras que en 2050 bordear el 9% de la poblacin total. De manera que, en los prximos 50 aos, el envejecimiento de la poblacin estar marcado por un rpido envejecimiento del propio grupo de personas mayores, porque son los segmentos de edad ms avanzada los que crecen ms rpidamente. Si el anlisis se concentra en las personas mayores segn dos grandes grupos (60 a 74 aos y 75 aos y ms), se advierte que el grupo ms envejecido (75 aos y ms) ha ido ganando participacin: en 2000 super el 25% y se proyecta que en 2050 sea equivalente al 36,3% del total de personas mayores (vase el grfi co 3).


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Grfi co 3AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PROPORCIN Y TASA DE CRECIMIENTO

DE LA POBLACIN DE 60 AOS Y MS Y DE 75 AOS Y MS,POR GRUPOS DE EDAD, 1950-2050

(En porcentajes y tasas de crecimiento) Proporcin y tasa de crecimiento de la poblacin de 60 aos y ms y de 75 aos y ms

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60 a 74 aos 75 aos y ms

Distribucin de la poblacin de 60 aos y ms por grupos de edad

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, estimaciones y proyecciones de poblacin [en lnea] www.eclac.cl/celade proyecciones/basedatos_BD.htm.

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Actualmente en la regin se observa un predominio femenino en la poblacin adulta mayor: por cada 100 hombres hay 116 mujeres de 60 aos y ms. No obstante, existen diferencias segn la zona de residencia: en las reas urbanas hay ms mujeres mayores y en las rurales el ndice es favorable a los hombres. Asimismo, el nmero de aos de supervivencia a los 60 aos entre hombres y mujeres no es igual para todos los pases de la regin. Segn las estimaciones para el perodo 2000-2005, Uruguay y Argentina exhiben la brecha ms amplia, pues las mujeres de 60 aos y ms viviran, en promedio, 5 aos ms que los hombres, ya que alcanzan los 83 aos de vida. Guatemala, en cambio, no presenta diferencias entre hombres y mujeres. Si bien estas brechas seguirn vigentes en las prximas dcadas, no existe una tendencia nica en la regin: en algunos pases continuarn amplindose an ms, mientras que en otros esta discrepancia podra hacerse menos ostensible.

La regin convivir con dos rasgos territoriales del envejecimiento: un amplio predominio de la localizacin urbana entre las personas mayores, que infl uir en sus demandas y condiciones de vida, y un envejecimiento prematuro del campo, que infl uir en el desarrollo y el perfi l de necesidades en el mbito rural. Por cierto, esta imagen regional vara segn el pas ya que, en algunos casos, la poblacin del campo est ms envejecida que la urbana (Bolivia, Chile, Ecuador, Mxico, Panam), mientras que en otros no ocurre lo mismo, ya sea porque la poblacin rural y urbana tienen un grado similar de envejecimiento (Honduras, Paraguay, Repblica Bolivariana de Venezuela) o porque la urbana est ms envejecida que la rural (Argentina, Brasil, Costa Rica, Guatemala). Otro tanto ocurre con las ciudades, ya que algunas presentan niveles de envejecimiento superiores al promedio de su pas (Gran Buenos Aires, Ro de Janeiro, San Jos, Ciudad de Guatemala) mientras que otras registran ndices menores que el nacional y el urbano (So Paulo, Quito, Ciudad de Panam).

3. La razn de dependencia y el bono demogrfi co: una oportunidad y un desafo

Actualmente la razn de dependencia total media de la regin se ha reducido a valores inferiores a 60 personas menores de 15 aos y mayores de 60 aos por cada 100 de 15 a 59 aos. En la mayora de los pases, la razn de dependencia tender a disminuir en un determinado lapso, durante el cual algunos pases tendrn ante s la posibilidad de


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aprovechar las oportunidades que ofrece el bono demogrfi co para ampliar su potencial productivo y prepararse para la fase fi nal de la transicin demogrfi ca, caracterizada por el incremento relativo de la poblacin de mayor edad.

La menor presin de las demandas de la poblacin infantil que en una primera etapa se produce sin que aumente notablemente el grupo de personas mayores confi gura el sustento del bono demogrfi co. Para que este bono transitorio no sea un mero espejismo, es necesario aplicar medidas encaminadas a elevar la califi cacin de los recursos humanos mediante el mejoramiento sistemtico de la calidad de la educacin, la capacitacin laboral y el aumento de la capacidad de los sectores productivos para garantizar la utilizacin efectiva de estos recursos. Una parte de los dividendos de dicho bono no est garantizada, pues depende de la capacidad de las economas de la regin para generar empleo en el perodo en que este ocurre. De lo contrario, el bono se puede convertir en una carga adicional para los pases, que se expresa en una fuerte presin de la poblacin que busca empleo en un contexto restrictivo del incremento de las posibilidades de trabajo (Villa, 2004).

El bono est acotado en el tiempo y, con el envejecimiento de la poblacin, la razn de dependencia se elevar nuevamente, esta vez generando otras demandas de atencin de salud y seguridad econmica. El momento en que se produce el aumento de la razn de dependencia marca el fi n del bono demogrfi co. Urge, entonces, aprovechar la holgura que representa el bono demogrfi co y prepararse para los desafos y oportunidades que impondr el envejecimiento de la poblacin. En este sentido los desafos son enormes, tanto para los gobiernos de la regin como para la sociedad civil, las familias y las propias personas mayores, que tienen un papel protagnico en el proceso. Promover el fi nanciamiento solidario de las pensiones, incorporar la atencin de salud de las personas mayores con personal especializado, adaptaciones de infraestructura y especial atencin en la prevencin y disear mecanismos de apoyo familiar y comunitario para las personas mayores son solo parte de las orientaciones que urge incorporar en las polticas pblicas de la regin para enfrentar este proceso (Jaspers, 2007).

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Grfi co 4AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CRECIMIENTO DEMOGRFICO

ABSOLUTO ESTIMADO Y PROYECTADO, POR DECENIO YGRUPOS DE EDAD, PERODOS SELECCIONADOS

(En miles de personas)

1950-2050

2000-2010

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL y Naciones Unidas, World Population Prospects: the 2006 Revision (ST/ESA/SER.A/261), Nueva York, 2007.

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En 2010 se sumar un milln de personas menores de 20 aos a las que haba en el 2000

En 2010 se sumarn 7,6 millones de personas de 70 aos y ms a las que haba en el 2000


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B. Ampliar la proteccin de los ingresos

En la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe, la titularidad y garanta de derechos en lo que respecta a la seguridad de los ingresos durante toda la vida sigue siendo un asunto pendiente de la agenda social y, aunque ha habido avances, una parte importante de la poblacin contina viviendo la incertidumbre econmica como una de las facetas ms preocupantes de su vida diaria.

La proteccin social debera desempear una funcin clave para contrarrestar esta situacin. Sin embargo, en las ltimas dcadas, se han incrementado los desajustes entre los sistemas de proteccin social y la realidad a la que debe dar respuesta. En consecuencia, la proteccin es desigual y los riesgos de enfermedad, desempleo, discapacidad o vejez se traducen en la reduccin o en la prdida de recursos econmicos para satisfacer las necesidades bsicas que toda sociedad debera garantizar como derecho fundamental. En Amrica Latina y el Caribe, uno de los principales dilemas de los sistemas de proteccin social es la baja cobertura de las prestaciones por jubilaciones y pensiones, ya que en promedio ms de la mitad de la poblacin adulta mayor no accede a ingresos por este concepto para enfrentar los riesgos derivados de la prdida de ingresos en la vejez.

Los cambios demogrfi cos sin precedentes que afrontan los pases de la regin exigen una nueva forma de pensar en lo que se refi ere a la formulacin y puesta en prctica de las polticas de proteccin de los ingresos. Para avanzar en la construccin de un sistema de proteccin social ms solidario e inclusivo, hay que mejorar la capacidad de las economas nacionales de crear trabajo decente para toda la poblacin econmicamente activa de manera que el empleo efectivamente sea una puerta de entrada a los sistemas de proteccin social y ofrecer como mnimo un nivel bsico de ingresos para las personas de edad avanzada.

1. Las estrategias econmicas, la composicin de los ingresos y la pobreza en la vejez

La seguridad social, la participacin econmica y el apoyo familiar son las principales fuentes de ingresos en la edad avanzada (Guzmn, 2002). La importancia relativa de cada mecanismo cambia de un pas a otro, segn el grado de desarrollo econmico e institucional, las caractersticas del mercado laboral y la etapa de transicin demogrfi ca.

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En la regin, las estrategias econmicas de la actual generacin de personas mayores en general registra el siguiente patrn. En contextos de baja cobertura de jubilaciones y pensiones, aumenta la participacin laboral y, en el caso de no obtener ingresos de ninguna de estas fuentes, las transferencias econmicas familiares cobran una importancia crucial. En el grfi co 5 se observa que una alta proporcin de personas mayores no recibe ingresos de la seguridad social o del trabajo y, salvo algunos pases, en la mayora el grupo que recibe ingresos solo por seguridad social es relativamente reducido. Ello se debe, entre otras razones, a que las reformas introducidas en los sistemas de pensiones durante la dcada de 1990 endurecieron las condiciones de acceso a las prestaciones, lo que ha determinado un acceso a estos benefi cios a edades ms tardas y/o con un nivel defi ciente de tasa de reemplazo. Ello incentivara a los jubilados y pensionados a mantenerse ocupados el mayor tiempo posible y a las personas que no acceden a estos benefi cios a buscar solucin a travs de su insercin en el mercado del trabajo.

Grfi co 5AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): FUENTES

DE INGRESOS DE LAS PERSONAS MAYORES, ZONAS URBANAS, ALREDEDOR DE 1997 Y DE 2005

(En porcentajes)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos provenientes de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

a Los ingresos de las jubilaciones y pensiones corresponden al total de ingresos por transferencias de personas que en la variable condicin de actividad se declaran jubilados y pensionados.

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Colombia Honduras Rep.Dominicana

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Mxico Ecuador Paraguay Bolivia Panam Argentina Brasil Uruguay

No recibe ingresos de ningn tipo Por jubilaciones o pensiones solamente aPor trabajo solamente Por jubilaciones o pensiones y por trabajo


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En los pases del Caribe de habla inglesa, los sistemas previsionales de reparto y benefi cio defi nido casi no se han modifi cado y, debido a su relativamente corta historia y baja tasa de dependencia demogrfi ca, siguen siendo solventes. De hecho, estos pases han logrado acumular fondos de reserva que, en promedio, alcanzan al 19% del PIB subregional. No obstante, la sostenibilidad fi nanciera a largo plazo de estos regmenes se ve amenazada por los cambios proyectados de la estructura demogrfi ca, el alto nivel de desempleo y los recientes ndices de informalidad y emigracin de la subregin hacia el resto del mundo (CEPAL, 2006).

En general, la insercin laboral de la personas mayores se satisface mediante el empleo informal (vase el grfi co 6). Este tipo de insercin aumenta a medida que se eleva la edad de los trabajadores y es independiente de la fase de envejecimiento demogrfi co en que se ubique el pas. En cuanto al sexo del trabajador, la informalidad muestra variabilidad en los pases. Por ejemplo, en Argentina, Paraguay y Uruguay, la informalidad entre las personas de 65 aos y ms creci en el perodo 1990-2003, principalmente como consecuencia de una reduccin en los empleos formales de los hombres. En Brasil y Chile, sin embargo, dicha proporcin disminuy, sobre todo por un aumento de la participacin de las mujeres en empleos formales (Bertranou, 2006).

Grfi co 6AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): EMPLEO INFORMAL Y

COBERTURA PREVISIONAL, ALREDEDOR DE 2005(En porcentajes)

Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos provenientes de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

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Cuando se comparan las estadsticas del empleo informal de la poblacin femenina para el ltimo perodo disponible, se observa que las mujeres de 60 aos y ms se ubican con mayor frecuencia en el empleo informal que las mujeres de otros grupos de edad (OIT, 2006). Asimismo, en promedio las mujeres mayores reciben menos prestaciones de la seguridad social que los hombres (vase el grfi co 7) producto, entre otros factores, de que se convirtieron en participantes regulares del mercado del trabajo en momentos en que las condiciones laborales se fueron restringiendo (mayor precarizacin y ms informalidad) y los sistemas de seguridad social se estaban reformando (con profundas consecuencias en trminos de acceso y cobertura contributiva) (Pautasi y Rodrguez, 2006). Como corolario, las mujeres han tenido y siguen teniendo menores ahorros previsionales y su acceso a prestaciones de la seguridad social es restringido.

Grfi co 7AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): INGRESOS POR CONCEPTO DE JUBILACIONES Y PENSIONES, SEGN SEXO,

ZONAS URBANAS, ALREDEDOR DE 1997, 2002 Y 2005(En porcentajes)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos provenientes de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

De acuerdo con las mediciones de pobreza e indigencia disponibles para la regin en el ltimo perodo, se advierte un progreso notable en ambos frentes. Tras el estancamiento del perodo 1997-2002, en 2005

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el porcentaje de pobres y de indigentes disminuy en la mayora de los pases (CEPAL, 2007). Hacindose eco de esta tendencia, la incidencia de la pobreza en los hogares con personas mayores tambin se contrajo y en 2005 estos continan siendo menos pobres que los hogares sin personas mayores, tanto en zonas urbanas como rurales, aunque existe una amplia variabilidad entre pases en trminos de brechas entre un tipo de hogar y otro.

El hecho de que los hogares con personas mayores sean menos pobres que el resto obedece en parte a que los sistemas de pensiones y jubilaciones a pesar de su escasa extensin continan siendo los instrumentos de poltica ms favorables para hacer frente a la pobreza y vulnerabilidad en la vejez, contribuyendo por cierto tambin al bienestar de otras generaciones. Al respecto, los estudios indican que las transferencias en efectivo que reciben las personas mayores son clave para disminuir el riesgo de quedar en la pobreza o para mitigar los efectos negativos de la vulnerabilidad (Tabor, 2002). As tambin pueden derivar en benefi cios para las dems generaciones dado que, cuando las personas mayores conviven con miembros ms jvenes de su familia, aportan una considerable proporcin del ingreso del hogar, que incluye el proveniente de la seguridad social. Se podra decir, entonces, que en las familias se produce una complementacin de las transferencias privadas con las pblicas, lo que contribuye a la solidaridad intergeneracional y a la proteccin social entendida en un sentido amplio (Machinea, 2006).

2. La cobertura contributiva y la paradoja de la proteccin en las edades activas

En condiciones ideales, los sistemas de proteccin social deberan garantizar ingresos para todos y ofrecer prestaciones que siten a sus perceptores por encima del nivel de vida considerado por la sociedad como mnimo aceptable (Naciones Unidas, 2007a). Sin embargo, tal como funcionan hoy en da los sistemas de seguridad social, solamente las personas que empiezan a cotizar desde los primeros momentos de su carrera profesional tendrn en el futuro la oportunidad de evitar la pobreza cuando sean mayores(OIT, 2002).

Se registra gran heterogeneidad regional en la cobertura contributiva, producto de las distintas realidades sociolaborales de los pases. Las coberturas en el empleo de la poblacin del primer y quinto quintil de ingreso familiar difi eren signifi cativamente y muestran, adems, que en algunos pases las diferencias son marcadsimas. Las brechas de coberturas

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observadas expresan por lo tanto las dismiles condiciones de acceso a las prestaciones junto con las desigualdades e inequidades resultantes que afectarn la proteccin de los ingresos en la vejez.

En general, los pases con altas coberturas de seguridad social en el empleo, mayor ingreso per cpita y sistemas ms slidos de seguridad social exhiben menor desigualdad entre el primer y el ltimo quintil de ingreso familiar. Por el contrario, las disparidades se hacen ms notorias en los pases con baja y muy baja cobertura en el empleo. En trminos de equidad, en estos pases, se presenta con bastante fuerza la paradoja de la proteccin, en el sentido de que los grupos menos vulnerables son los que acceden a ms y mejor proteccin. Esto es atribuible a diversos factores, pero se destaca el funcionamiento del mercado laboral, donde los trabajadores con empleos de mejor calidad (asalariados de empresas grandes y del sector pblico) son los que tienen una mayor cobertura previsional y de mejor calidad (Bertranou, 2006).

De mantenerse las tendencias del empleo, en el futuro se generaran profundas desigualdades e inequidades. En ausencia de reformas que fortalezcan los componentes no contributivos de los sistemas previsionales, los grupos ms desprotegidos se mantendrn al margen de los sistemas contributivos o recibirn pensiones de mala calidad, debido a la frecuencia relativamente baja de sus aportes y, en el caso de los quintiles ms pobres, a la tendencia a postergar sus aportes hasta etapas avanzadas de la vida laboral.

3. Extender progresivamente la proteccin frente a la prdida de los ingresos en la vejez

El debate sobre la renta bsica no es un tema nuevo, pero a partir de los aos noventa adquiri mayor fuerza, toda vez que su aplicacin se vincul a otros procesos sociales. En vista de los cambios estructurales que estaban trastocando la posibilidad de que el trabajo asalariado sea la puerta de entrada a la proteccin social y al surgimiento de nuevos riesgos ligados al envejecimiento en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, la garanta de un ingreso mnimo para satisfacer las necesidades bsicas en la vejez se transform en un mecanismo para cerrar parte de la brecha de cobertura que iban dejando los programas de naturaleza contributiva.

Si bien los programas de pensiones no contributivas que se implementan en la regin tienen un alcance limitado, se otorgan a partir de criterios de focalizacin de la pobreza y por ende no son universales; lo cierto es que facilitan la igualdad de oportunidades y, en el caso especfi co


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de las mujeres y de los habitantes rurales, redunda en la obtencin de ciertos benefi cios que no pueden obtenerse en el sistema contributivo.

A partir de distintas evaluaciones sobre el impacto de las pensiones no contributivas sobre la pobreza e indigencia recopiladas en Bertranou, Van Ginneken y Solorio (2004), las pensiones fi nanciadas por la va fi scal han demostrado ser un poderoso medio para disminuir estos fl agelos, as como un contundente instrumento de reinsercin social para las personas tradicionalmente excluidas de la seguridad social y sujetas a vulnerabilidad e inseguridad econmica. As tambin lo demostr recientemente la CEPAL (2006) que, a travs de un ejercicio de simulacin del efecto que tendra en 17 pases de la regin el otorgamiento de pensiones no contributivas universales y focalizadas a la poblacin mayor de 65 aos, concluy que ambos programas reducen aproximadamente 18 puntos porcentuales la pobreza en la vejez. El costo de una pensin focalizada es de un 0,93% del PIB, mientras que la universal exige un promedio de recursos cercanos al 2,2% del producto del pas.

En un contexto de envejecimiento de la poblacin, de escasa cobertura de la seguridad social y de problemas de regulacin del mercado laboral, las pensiones no contributivas son un instrumento clave para disminuir las desigualdades y dotar de mayor autonoma econmica a los sectores ms vulnerables de la poblacin. Naturalmente, un ingreso monetario por s solo no garantizar la plena inclusin social (Pisarello y de Cabo, 2006), pero su desarrollo y extensin seran un paso fundamental para avanzar progresivamente en la garanta de una base econmica mnima que facilite el ejercicio de otros derechos humanos.

C. Mejorar y expandir la proteccin en saludLa relacin existente entre la transicin epidemiolgica y demogrfi ca

es recproca. En dicho marco, el envejecimiento de la poblacin va acompaado de un cambio, en que se pasa de un predominio de las enfermedades infecciosas y de una alta mortalidad materna e infantil a una prevalencia de enfermedades no transmisibles, especialmente de tipo crnico. Este cambio tiene consecuencias para los sistemas de salud de los pases de la regin, tanto por el tipo de enfermedades como por los sectores de poblacin involucrados.

La disminucin de las causas de muerte de tipo infeccioso benefi cia principalmente a los nios, a la poblacin ms joven y a las mujeres, y obedece esencialmente a los programas de aplicacin masiva de vacunacin, a las medidas sanitarias y preventivas de bajo costo y a la disponibilidad

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de antibiticos y medicamentos, entre otras cosas. De forma competitiva, las dolencias no transmisibles cobran importancia como causas de morbimortalidad, bajo la forma de enfermedades crnicas, degenerativas e incapacitantes que afectan sobre todo a la poblacin adulta mayor. Por lo tanto, junto con el envejecimiento de la poblacin, aumenta la necesidad de enfrentar enfermedades ms costosas de tratar, que son progresivas, de larga duracin y difciles de controlar. A esto se suma la mayor ocurrencia de otros eventos, como las lesiones y las cadas, con considerables efectos para la conservacin de la funcionalidad en la vejez.

En los pases desarrollados, la velocidad de las transiciones fue mucho menor que en los pases de Amrica Latina y el Caribe y el proceso de envejecimiento tuvo lugar despus de haber logrado niveles de vida ms altos y menores desigualdades sociales y econmicas y despus de haber anulado los diferenciales en el acceso a los servicios de salud. Por el contrario, en los pases de la regin, el proceso est ocurriendo en contextos socioeconmicos frgiles, de altos niveles de pobreza, crecientes desigualdades sociales y econmicas e irresueltos problemas de inequidad en el acceso a los servicios de salud (CELADE, 2003). Sustancialmente, esto signifi ca que gran parte de la cada de la mortalidad en los pases se debe a la accin de variables exgenas (tecnologas y descubrimientos mdicos) ms que a un incremento de los niveles de vida de la poblacin (Palloni, DeVos y Pelez, 2002). Ello explica en parte por qu la compresin de la morbilidad no se ha detectado todava en la regin y, como consecuencia, subsistan los riesgos de pasar una proporcin mayor de la vida padeciendo un mal estado de salud.

En el contexto de los pases de Amrica Latina y el Caribe, las polticas de salud debern hacer frente a nuevos y viejos desafos. Los primeros obedecen a cambios en la demanda producto del envejecimiento de la poblacin, que suponen una adaptacin de las polticas sanitarias a las necesidades de una poblacin adulta mayor en aumento. Los segundos tienen que ver con el rezago epidemiolgico y los problemas de equidad y acceso a la atencin sanitaria, que estn afectando principalmente a la poblacin ms vulnerable y ms desprotegida.

1. El rezago epidemiolgico, el envejecimiento y las necesidades sanitarias

La regin se caracteriza porque los cambios epidemiolgicos no son uniformes y varan de acuerdo con la heterogeneidad interna de los pases. As, los procesos demogrfi cos y epidemiolgicos estn mayormente


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avanzados conforme mejores sean las condiciones socioeconmicas de la poblacin y ms favorable el acceso a los servicios bsicos. En tanto, en las reas ms deprimidas, las enfermedades transmisibles siguen apareciendo como las principales causas de morbimortalidad de toda la poblacin, incluida la de edades avanzadas (Ham Chande, 2003).

El envejecimiento de la poblacin determina que la carga de enfermedades no transmisibles aumentar indefectiblemente en el tiempo, por lo que cabe proyectar una creciente demanda de servicios de salud de mayor costo (CEPAL, 2006). Este fenmeno ser simultneo con la necesidad de cubrir el rezago epidemiolgico que afecta a los sectores ms desprotegidos de la sociedad. Surge as un doble desafo para la proteccin en salud ya que, por una parte, aumenta la incidencia de las enfermedades crnicas degenerativas y, por otra, persisten algunas de las enfermedades de tipo transmisibles (como las causas respiratorias) y las maternas. La complejidad de esta dinmica seala la necesidad de invertir y mejorar los recursos necesarios para manejar enfermedades de tipo crnico degenerativo (tanto desde el punto de vista de los recursos humanos como de tecnologas e instrumentos para la cura y la prevencin) sin descuidar las medidas de prevencin y tratamiento de enfermedades de tipo transmisibles.

2. El gasto en salud, el envejecimiento y el efecto de los factores no demogrfi cos

Un problema comn en la regin son las inequidades del acceso a la atencin sanitaria. El envejecimiento de la poblacin plantea un reto adicional en este sentido, debido a que ejercer presin sobre los recursos sanitarios disponibles, en un contexto donde los pases todava tienen que resolver muchos problemas de salud bsicos que afectan a otros sectores de la poblacin.

El crecimiento del gasto sanitario ha sido lento en la regin y persisten grandes desigualdades. Al comparar el promedio de los gastos en salud de los pases en trminos del PIB se advierte que, a pesar de superar el promedio mundial, no ha habido mayores variaciones en el gasto en salud entre 2002 y 2004 y tampoco existen mayores diferencias del gasto en salud segn la fase de envejecimiento. Segn un ejercicio realizado en Chile (Superintendencia de Salud, 2006) al respecto, el gasto estimado en salud de las personas mayores en el ao base (2002) era del 1% del PIB y en 2020 representara un 2,1%, considerando una tasa de crecimiento de la poblacin adulta mayor de un 4% medio anual. Este aumento no

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obedece tanto al factor demogrfi co, por el contrario, est sumamente infl uido por factores no demogrfi cos tales como la intensidad del uso de las prestaciones, el modelo de atencin, el costo de los medicamentos y la introduccin de las nuevas tecnologas.

En las variaciones de la distribucin del gasto en salud segn el origen, sea pblico o privado, tampoco se detecta algn tipo de regularidad asociada con la fase de envejecimiento de los pases, sino ms bien una vinculacin estricta a los niveles de proteccin en salud de cada pas. A mayor proteccin, menor gasto privado y de bolsillo. En el futuro, lo ms probable es que el gasto sanitario como proporcin del PIB siga aumentando y lo ms complejo en este sentido sera que este incremento fuera asumido directamente por las familias a travs del gasto de bolsillo. Como se aprecia en el grfi co 8, a menor gasto pblico en salud corresponde un mayor gasto de bolsillo. Es decir, en la regin no solo el gasto pblico es limitado, sino que adems el porcentaje ms alto del gasto privado recae en las familias, lo que se traduce por ende en una mayor desproteccin frente a los riesgos de enfermedad.

Grfi co 8AMRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO PBLICO Y

GASTO FAMILIAR EN SALUD, 2004(En porcentajes)

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de Organizacin Mundial de la Salud (OMS), World Health Statistics, 2007.

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La situacin de los pases latinoamericanos pobres que todava se encuentran en una fase de envejecimiento incipiente o moderado es compleja, dado que estos se caracterizan por tener un gasto pblico en salud inferior al 50%, un gasto de bolsillo elevado y una muy baja proporcin de personas mayores. Si se toma en cuenta que la velocidad del proceso de envejecimiento en estos pases ser muy rpida y que adems deben enfrentar el rezago epidemiolgico en contextos de pobreza extendida, infaliblemente en el futuro la desproteccin en salud tendera a aumentar, de no mediar medidas para fortalecer el sistema de salud pblico.

Por su parte, en el Caribe de habla inglesa, la creciente importancia de los seguros y proveedores privados, el alto nivel del gasto de bolsillo en salud y los efectos del aumento de los costos del sistema pblico determinan que la subregin est tendiendo a un modelo en el que los ms ricos se atienden en el extranjero, la poblacin de ingreso medio recurre a seguros o a servicios privados y los ms pobres solo cuentan con el sistema pblico. Contrarrestar esta tendencia y poner en prctica los mecanismos adecuados para contener los costos crecientes de los sistemas constituyen los mayores desafos que enfrentan los pases del Caribe en trminos de equidad y acceso a servicios de salud (CEPAL, 2006).

3. Las desigualdades de acceso a la atencin sanitaria en la vejez

La solidaridad en materia de salud se manifi esta cuando el acceso a los servicios es independiente de los aportes al sistema y de la capacidad de pago de las personas. Por el contrario, la necesidad de incurrir en gastos de bolsillo para acceder a servicios de salud o al consumo de medicamentos es una fuente importante de inequidad (Titelman, 2000). En la vejez ello se expresa en los niveles de cobertura de los seguros de salud, as como en el acceso a la atencin.

Las difi cultades para acceder a la atencin de salud aumentan a medida que disminuye el nivel socioeconmico de las personas mayores (vase el grfi co 9) y las que tienen un nivel socioeconmico muy malo en defi nitiva no acceden a la atencin de salud. Segn el nivel de desarrollo del pas y el funcionamiento de los sistemas de proteccin de salud, las personas mayores pobres pueden verse enfrentadas a dos tipos de situaciones: i) privacin generalizada, donde la mayor parte de la poblacin tropieza con difi cultades para acceder a la atencin de salud y solo los grupos ms privilegiados pueden solucionar sus problemas, y ii) persistencia de inequidades de acceso, donde los grupos de ingresos medios y altos son

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los que se benefi cian y, a medida que disminuye el nivel socioeconmico, aumentan las difi cultades de acceso, lo que en casos extremos se traduce en una situacin de exclusin casi permanente (Escobar, 2006). Entre las estrategias recomendadas por la OMS (2003) para enfrentar esta situacin se incluye una combinacin de las distintas modalidades de focalizacin (directa, basadas en las caractersticas y autofocalizadas).

Grfi co 9AMRICA LATINA Y EL CARIBE: ACCESO A LA ATENCIN DE SALUD DE

LAS PERSONAS MAYORES, SEGN NIVEL SOCIOECONMICO, 2006(En porcentajes)

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de la encuesta Latinobarmetro, 2006.

4. Reducir las brechas de equidad sanitaria en la vejez

El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales establece la aplicacin progresiva del derecho a la salud, lo que, en todo caso, conlleva diversas obligaciones para los Estados, que incluyen una asistencia sanitaria disponible, accesible, aceptable y de calidad, as como el deber de avanzar lo ms expedita y efi cazmente posible hacia la plena realizacin del derecho (Naciones Unidas, 2000). En este sentido, algunos pases de la regin han defi nido paquetes de garantas explcitas, esto es, mecanismos de priorizacin sanitaria que buscan jerarquizar la inversin de recursos

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Con muchas dificultades paraacceder a la atencin

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No podemos acceder a laatencin necesaria

No hemos tenido problemasde salud

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(Drago, 2007) y se ofrecen a toda la poblacin de manera independiente de la condicin econmica del individuo y de su riesgo relativo. Pese a que existe un nmero limitado de pases que han incluido paquetes especfi cos para las personas mayores en las garantas explcitas, se trata de un mecanismo interesante (que en todo caso funciona si y solo si la poblacin est muy bien informada y los procedimientos son amigables y accesibles para todos), que podra incluir enfermedades en las cuales la poblacin adulta mayor suele tener un riesgo mucho ms alto que el resto.

En este contexto, los paquetes bsicos de garantas exigibles deben entenderse como una forma de alcanzar sistemas integrados de salud que sean capaces de dar cobertura oportuna y de calidad, independientemente de los riesgos e ingresos de las personas (CEPAL, 2006). A medida que los pases se desarrollen y por cierto envejezcan los paquetes priorizados deben ampliarse progresivamente en funcin de las necesidades sanitarias de la poblacin. Con ello, indefectiblemente deberan irse incorporando las necesidades de atencin sanitaria de la poblacin adulta mayor y, a pesar de que estos paquetes no representan una solucin plena para mejorar las defi ciencias actuales de los sistemas de salud, podran ser alternativas para ir avanzando progresivamente en el derecho a la salud en la vejez.

En trminos genricos, para adecuar las polticas sanitarias a las necesidades de salud de la poblacin adulta mayor, los pases deberan hacer esfuerzos decididos tendientes a crear mecanismos para mejorar la cobertura de las enfermedades transmisibles y, contemporneamente, de las patologas ms caras (en tratamiento, cura, morbilidad, prevalencia de mortalidad y secuelas de discapacidad) y complejas, como las crnicas degenerativas, con el objeto de eliminar la inequidad y resolver los problemas de exclusin en salud que afectan a vastos sectores de la poblacin.

D. Crear entornos incluyentes

1. Los arreglos residenciales, el envejecimiento y las posibilidades de apoyo

El contexto demogrfi co de los pases de la regin se ha modifi cado profundamente en las ltimas dcadas debido al acelerado descenso de la fecundidad y al aumento de la esperanza de vida al nacer y en las edades avanzadas. Estos cambios han contribuido de manera cardinal a la confi guracin de nuevos arreglos residenciales y, como consecuencia, hoy en da los hogares que albergan varias generaciones son un fenmeno

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comn y, aunque tambin existe la modalidad de vida independiente en la vejez, es ms escasa que en otras regiones del mundo.

Cuando se analizan las proporciones de personas mayores en la regin y a pesar de los cambios que se avecinan, an se observa que estas son inferiores al 10% en la mayora de los pases. Sin embargo, al examinar la proporcin de hogares en que hay una o ms personas mayores, se encuentra que por lo menos 2 de cada 10 hogares incluye a una persona mayor. Existe una relacin signifi cativa entre el porcentaje de hogares con personas mayores y el porcentaje de poblacin adulta mayor. As, en los pases con envejecimiento incipiente, los hogares multigeneracionales representan cerca del 20% y en los pases con envejecimiento moderadamente avanzado, alcanza casi al 30% de los hogares (vase el grfi co 10).

Grfi co 10AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): RELACIN ENTRE LAS

PERSONAS MAYORES Y LOS HOGARES EN QUE VIVEN,CENSOS DE 1990 Y 2000

(En porcentajes)

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de censos nacionales y procesamiento de microdatos.

La residencia independiente en la vejez es poco signifi cativa en Amrica Latina, aunque hay algunas variaciones entre pases y subregiones. En el Caribe la residencia independiente es ms elevada que en Amrica

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del Sur y Centroamrica, donde las cifras son bastante bajas (Naciones Unidas, 2006). Con todo, en el conjunto de la regin hay menos hogares unipersonales de personas mayores que en Europa y Amrica del Norte.

La mayor diferencia entre los hogares unipersonales de personas mayores de la regin y los de los pases desarrollados es que en estos ltimos la residencia independiente refl eja el deseo y la existencia de condiciones favorables para optar por este tipo de arreglo. En cambio, en Amrica Latina y el Caribe, vivir solo podra ms bien representar un riesgo ligado a la falta de una mejor opcin (Saad, 2004). En este contexto, pareciera que los hogares multigeneracionales siguen constituyendo una opcin favorable para las personas mayores y sus familias en la regin, toda vez que, por una parte, permiten garantizar apoyo a las personas mayores con algn nivel de vulnerabilidad (Saad, 2004) y, por otra, los ingresos de las personas mayores siguen constituyendo una fuente importante de recursos para las familias (CEPAL, 2000).

2. El envejecimiento y su efecto en los sistemas de cuidado

El aumento de la poblacin adulta mayor y el paulatino incremento de la esperanza de vida han suscitado inters por el funcionamiento de los sistemas de cuidado. El nfasis en este tema se debe principalmente a tres factores. En primer lugar, el envejecimiento aumenta la demanda de servicios de asistencia porque las personas de ms avanzada edad registran con frecuencia cierto deterioro de sus condiciones de salud (fsica o mental o ambas) y un debilitamiento de las redes sociales por la prdida de la pareja, los amigos o los parientes. En segundo lugar, el cuidado ha descansado tradicionalmente en las mujeres y estas debido a presiones econmicas o sociales o por opcin personal se han ido alejando progresivamente de dichas tareas. En tercer lugar, los servicios sociales de apoyo a la reproduccin social de la poblacin adulta mayor no han logrado un pleno respaldo pblico, de manera que la familia y en menor medida, el mercado acta como el principal mecanismo de absorcin de riesgos vinculados a la prdida de funcionalidad en la vejez (Huenchuan, 2004).

Los pases de la regin son particularmente sensibles ante este tema, dado que an persiste la demanda de cuidado en las edades preescolares y a que las condiciones socioeconmicas no siempre han permitido instaurar medidas pblicas sufi cientes para cubrir las necesidades de asistencia, sino que se ha privilegiado en el mejor de los casos otros

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mbitos de proteccin social. En efecto, la poblacin que exige cuidado ir aumentando ostensiblemente en los prximos aos. La poblacin menor de 5 aos seguir representando un sector importante que proteger y cuidar y las personas de 75 aos y ms irn en aumento paulatino (vase el grfi co 11). Si bien muchas personas de esta edad gozan de buena salud y alto grado de independencia, no es menos cierto que el riesgo de sufrir una situacin de fragilidad o discapacidad aumenta enormemente con la edad. El efecto de estos cambios se sentir con ms fuerza en los prximos aos, una vez que la maduracin social y demogrfi ca del fenmeno vaya exigiendo modifi caciones a las prestaciones sociales y sanitarias que en la actualidad se brindan a la poblacin adulta mayor, a la niez y a las personas con discapacidad.

Grfi co 11AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PERSONAS DE 75 AOS Y MS Y

MENORES DE 5 AOS, 1950-2050(En nmeros absolutos)

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de microdatos censales.

Existen tres fuentes de cuidado en la vejez: la familia, el Estado y el mercado. Ninguna de estas instituciones tiene competencia exclusiva en la prestacin de cuidado y por lo tanto no siempre existe una clara divisin entre la asistencia prestada por cada uno de estos tres agentes, aunque s hay diferencias respecto de la responsabilidad principal en la

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determinacin de las funciones de cada uno de ellos. En la mayora de los pases, la opinin pblica considera que la responsabilidad de que las personas mayores disfruten de condiciones de vida dignas depende de la familia, en menor medida del Estado y muy lejanamente del propio individuo (vase el grfi co 12). Al respecto, es interesante observar que, dadas la sobredemanda y la debilidad del Estado como elemento unifi cador de la vida poltica e instancia de proteccin social, las miradas se vuelven a la familia como factor probable de cohesin social y encargada, en ltimo trmino, de llenar los vacos de proteccin. As se explica en parte por qu, en pases con bajos niveles de proteccin social, la familia se conciba como el principal agente responsable del bienestar de las personas de edad.

Grfi co 12AMRICA LATINA Y EL CARIBE: OPININ ACERCA DE QUIN ES EL PRINCIPAL RESPONSABLE DE ASEGURAR BUENAS CONDICIONES

DE VIDA PARA LAS PERSONAS MAYORES(En porcentajes)

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de respuestas a la pregunta Quin es responsable de asegurar buenas condiciones de vida para las personas mayores?, de la encuesta de opinin Latinobarmetro, 2006.

La proteccin frente a la necesidad de cuidado en la vejez ser un desafo ineludible para las polticas pblicas de las prximas dcadas. El reto no es otro que el de atender las necesidades de las personas que, por encontrarse

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en situacin de especial vulnerabilidad, requieren apoyo para desarrollar actividades esenciales de vida diaria, alcanzar una mayor autonoma personal y ejercer plenamente sus derechos de ciudadana (Sempere y Cavas, 2007).

3. La vivienda adecuada y la accesibilidad

El acceso a la vivienda es un derecho humano, que debe ser atendido y cuya garanta entraa intervencin territorial y transformacin ecolgica. Una vivienda digna resulta fundamental para la supervivencia y para llevar una vida segura, independiente y autnoma. Precisamente por su importancia en la vida de las personas, porque consume gran parte de sus presupuestos y condiciona su autoestima, la de sus familias y el bienestar de la comunidad donde habitan, es amplio el consenso en torno a la conveniencia de concebir el acceso a la vivienda como un derecho exigible frente a los poderes pblicos y al resto de la sociedad. La vivienda adecuada, en realidad, encierra un derecho compuesto, cuya vulneracin acarrea la de otros derechos e intereses fundamentales (Pisarello, 2003).

Entre los atributos que debe tener una vivienda adecuada, la estabilidad residencial es de gran importancia, ya que da seguridad en la disposicin o acceso de la vivienda a lo largo del tiempo y posibilita la vinculacin social y territorial con el entorno. En la regin los hogares que incluyen a personas mayores presentan porcentajes ms altos de viviendas en rgimen de propiedad que el resto y la tasa de viviendas en rgimen de propiedad es mayor en pases ms adelantados en la transicin demogrfi ca. Sin embargo, se advierten difi cultades en relacin con la calidad de las viviendas, sus condiciones de habitabilidad y el acceso a los servicios bsicos.

En 14 pases considerados, 5,8 millones de personas mayores no tienen acceso a agua potable dentro de la vivienda, lo que corresponde al 17% de la poblacin adulta mayor considerada para el anlisis. Existe una amplia brecha entre las reas urbanas y las rurales: mientras en las reas urbanas las personas mayores sin acceso a agua potable representan el 8% (2,2 millones), en el mbito rural 3,6 millones de personas mayores no cuentan con este servicio. As, prcticamente la mitad (48%) de las personas mayores que vive en reas rurales sufre la carencia de este servicio (vase el grfi co 13).

El nmero de personas mayores residentes en hogares sin servicio sanitario es de 2,5 millones (7,3%) y se trata de una situacin que afecta ms gravemente a las reas rurales. Hay 1,6 millones de personas mayores rurales (22%) que no cuentan con instalaciones sanitarias aceptables, mientras que en el rea urbana solo el 3,1% de la poblacin de 60 aos y ms reside en hogares sin servicio sanitario (vase el grfi co 14).


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Grfi co 13AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): PERSONAS

MAYORES RESIDENTES EN HOGARES SIN SERVICIO DE AGUAPOTABLE DENTRO DE LA VIVIENDA, CENSOS DE 2000

(En porcentajes)


Grfi co 14AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): PERSONAS

MAYORES RESIDENTES EN HOGARES SIN SERVICIO SANITARIO,CENSOS DE 2000(En porcentajes)


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Urbano Rural Total

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Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Ecuador

Guatemala

Honduras

Mxico

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Paraguay

Rep. Dominicana

Venezuela (Rep. Bol. de)

Amrica Latina y el Caribe

Urbano Rural Total

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En el Caribe de habla inglesa varios pases tienen niveles de cobertura de servicios bsicos superiores al 95% (Bahamas, Barbados, Saint Kitts y Nevis y Santa Luca). Dada la escala, en el Caribe de habla inglesa pareciera ms fcil compatibilizar la creciente demanda con los recursos disponibles. Adems, la mayor proximidad de los gobiernos locales a los consumidores directos permite impulsar programas ms focalizados, giles y de menores costos (Jouravlev, 2004).

Las personas mayores que no cuentan con servicios bsicos son extremadamente vulnerables a diversos riesgos relacionados, puesto que se difi culta el acceso a un conjunto de otros derechos, tales como el derecho a un ambiente sano, a la salud y a alimentos adecuados, que directa o indirectamente se vinculan con el agua y el saneamiento (Hopenhayn y Espndola, 2007). La falta de acceso a servicios bsicos de calidad y a un ambiente propicio que proteja la salud y estimule el pleno desarrollo de la capacidad afecta no solo a las personas mayores, sino que se traduce en desventajas para todo el grupo familiar. Si el hogar est compuesto por nios, por ejemplo, los riesgos de mortalidad temprana y mayor incidencia de enfermedades infectocontagiosas o diarreicas tambin aumenta para ellos.

El entorno donde se ubica la vivienda es fundamental para mantener una buena salud y para crear o fortalecer las relaciones formales e informales entre personas y grupos sociales y favorecer la cohesin social (OPS, 1996). Aunque en la vejez pueden existir limitaciones para mantenerse integrado a la comunidad, el riesgo de fragilizacin es ms elevado que las mismas difi cultades individuales para participar de la vida en comunidad. Si las condiciones fueran ptimas y adecuadas a las necesidades de las personas mayores y por cierto de otros grupos sociales, seguramente habra menos posibilidades de segregacin generacional. Los barrios y las ciudades deben contar con una propuesta de accesibilidad social y fsica para todos, donde las personas mayores puedan ser protagonistas en el vivir cotidiano. Con tal fi n las ciudades deben contar con la adecuacin del entorno urbano pasamanos, rampas, suelos antideslizantes, eliminacin de obstculos de paso, pero adems se debe disear la ciudad con formas, texturas, colores, sonidos y luz que permitan visualizar su recorrido para que las personas reconozcan fcilmente el entorno y sus componentes (OMS, 2007).

Ello no solo ser til para las personas mayores, sino tambin para las personas con discapacidad, nios y mujeres embarazadas y para todos los que se desplazan por la ciudad, generando entornos que contengan a todos. Si se entiende que la vivienda y un entorno seguro, adecuado y estimulante son un derecho para una vida digna y un envejecimiento


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mejor, las polticas que se desarrollen desde esta perspectiva permitirn disfrutar de una vida ms plena para todos.

E. El envejecimiento y las polticas pblicas en Amrica Latina y el Caribe

La estructura por edad de la poblacin latinoamericana y caribea ha ido cambiando con mayor o menor intensidad segn el avance de la transicin demogrfi ca de cada pas. Este cambio sita a los pases frente a importantes retos, ya que la poblacin adulta mayor crece a un ritmo elevado, pero con grandes desventajas.

Para abordar estos desafos, los pases de la regin paulatinamente han ido construyendo respuestas para una realidad demogrfi ca para la que muchos de ellos no estaban preparados. Una de ellas es la promulgacin de leyes que protegen exclusivamente los derechos de las personas mayores. Los fundamentos de estas leyes son los instrumentos internacionales de derechos humanos, que constituyen la dimensin normativa de cualquier intervencin con enfoque de derechos dirigida a las personas mayores.

En virtud de estas legislaciones, las intervenciones sectoriales que se realizan en el mbito del envejecimiento y el desarrollo deberan llevar a la prctica los derechos reconocidos legalmente. No obstante, salvo notables casos, las normas legales no siempre se traducen en una cobertura real de los derechos en la vejez y la desproteccin contina impertrrita. La brecha de jure y de facto de los derechos en la vejez tiene que ver con la inexistencia de mecanismos de exigibilidad. En este sentido, una prctica poco recurrida es el acceso a la informacin. Los Estados tienen la obligacin positiva de producir y brindar informacin pertinente en relacin con los derechos de las personas mayores que ya estn garantizados en su legislacin nacional. Si bien existen experiencias en esta direccin, en la mayora de los pases las personas mayores desconocen los derechos que les han sido reconocidos y ello reduce su efi cacia. Otro asunto relacionado con la exigibilidad tiene que ver con el presupuesto pblico. La mayora de las legislaciones vigentes no hacen alusin a las fuentes de fi nanciamiento para proteger los derechos consagrados y las que s las incluyen no suelen respetarse. Ello restringe las posibilidades de accin de los organismos rectores del tema y de la institucionalidad pblica en su conjunto para ampliar los niveles de la proteccin de los derechos en la vejez.

La proteccin de los ingresos es un tema que tambin se est instalando en las polticas pblicas de los pases de la regin y, aunque su inclusin sea incipiente, existen interesantes experiencias en este sentido. Algunos

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pases cuentan con slidos sistemas de seguridad social, con los que se logra una amplia cobertura y se prestan extensos servicios y benefi cios a la poblacin pensionada y jubilada. Otros pases estn haciendo esfuerzos para promover la empleabilidad de las personas mayores y ofrecen distintas alternativas para mejorar su insercin en el mercado del trabajo. Asimismo, algunos pases estn incursionando en el rea de los emprendimientos y, aunque an dbiles, las intervenciones en este mbito tambin concentran parte de la atencin de los gobiernos, sobre todo cuando las defi ciencias de los sistemas de seguridad social son pronunciadas. La proteccin de los ingresos a travs de las pensiones no contributivas en ausencia de capacidad del sistema contributivo es limitada todava en la regin. En los Estados donde se implementan programas de esta naturaleza, las evidencias indican que tienen una amplia repercusin en la disminucin de los niveles de pobreza en la vejez y constituyen una importante inversin en desarrollo, capaz de reportar dividendos para las familias, las comunidades y la economa en general (Naciones Unidas, 2005).

En el mbito de la proteccin de la salud, los pases han redoblado sus esfuerzos para mejorar los servicios y prestaciones para la poblacin adulta mayor y han ido invirtiendo recursos tanto en el mejoramiento de algunas prestaciones como en la formacin de personal y en la fi scalizacin de los servicios de cuidado a largo plazo. Un mbito donde se muestran avances es en la creacin de instituciones especialmente dedicadas a la atencin de la salud en la vejez. As, prcticamente en todos los pases existe una unidad o programa especfi co, dentro del ministerio o secretara de salud, que organiza y coordina las actividades que se realizan en esta rea.

Otro campo de trabajo en salud son las medidas de prevencin y fomento de hbitos saludables. Aunque se desconoce el efecto de las actividades emprendidas, se han venido invirtiendo recursos y esfuerzos sistemticamente en los ltimos cinco aos. Sin embargo, existen temas complejos en materia de proteccin de la salud que no han sido plenamente abordados. Uno de ellos es el acceso a los medicamentos, que conlleva una proporcin importante del gasto de bolsillo de la atencin de la salud. Otro punto central es la lenta adecuacin del sistema al nuevo perfi l epidemiolgico y sobre todo las desigualdades de acceso a la atencin sanitaria, que tienen estrecha relacin con los niveles de ingresos y con la cobertura de seguridad social.

Los entornos fsicos y sociales igualmente estn empezando a tratarse como problemas pblicos, aunque an de manera embrionaria. En general, las actividades relacionadas con entornos sociales constituyen los espacios de trabajo ms extendidos entre las instituciones rectoras


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del tema en los pases de la regin y estas han concentrado parte de sus esfuerzos en las reas de prevencin del maltrato, fomento de la asociatividad y creacin de oportunidades de educacin para toda la vida. En entornos fsicos, en tanto, los avances estn estrechamente ligados a la ampliacin de actividades dirigidas a mejorar la accesibilidad de personas con discapacidad, benefi cindose de ello tambin la poblacin de edad avanzada y otros grupos sociales. Este logro no se condice con la ubicuidad que han alcanzado los asuntos relacionados con vivienda y transporte, reas de intervencin menos abordadas y que requieren reforzarse en el futuro cercano.

F. El envejecimiento y el desafo de la construccin de una sociedad para todos

Los mbitos de intervencin anteriormente tratados tienen como eje central a las personas mayores. Sin embargo, existe una estrecha relacin entre los problemas que afectan a la poblacin adulta mayor y el resto de la sociedad. Asimismo, debido a la escasez de recursos en la mayora de los pases de la regin, la visibilidad que logren los asuntos relacionados con el envejecimiento y su asignacin presupuestaria y tcnica tambin afectarn al conjunto de las polticas pblicas. Desde esta ptica, es fundamental que los problemas de las personas mayores y sus soluciones en trminos de proteccin social se ubiquen en el marco ms amplio de la construccin de una sociedad para todos. As, las intervenciones, adems de apuntar hacia una amplia cobertura, deberan perseguir objetivos bsicos como la solidaridad y la cohesin social, como condiciones clave para alcanzar determinados niveles de bienestar y ejercicio de derechos para toda la poblacin.

Se plantean desafos comunes para los pases de la regin. Es de suma importancia mejorar la capacidad y los recursos de la infraestructura institucional disponible, anticipar la planifi cacin y graduar debidamente las medidas que se pondrn en prctica. Es fundamental adems medir la efi cacia de las legislaciones, polticas y programas que se implementan y realizar un acucioso anlisis de las materias de poltica pblica ms importantes en que invertir los recursos. Por ltimo, es crucial mejorar la efi cacia de las intervenciones y ampliar la participacin de las personas mayores en los procesos normativos y programticos de los asuntos que les afectan.

En trminos particulares, en los pases que carecen de pensiones bsicas y donde la pobreza tiende a ser un fenmeno extendido en toda la

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poblacin, las polticas encaminadas a mejorar la seguridad de los ingresos durante la vejez deberan contemplarse como parte de las estrategias de reduccin de la pobreza. Si las pensiones no contributivas constituyen parte del abanico de respuestas frente a la pobreza y se abordan todos los dems aspectos relacionados, podran aumentar las posibilidades de que las futuras generaciones rompan el circuito de transmisin generacional de este fl agelo. Por su parte, para los pases que disponen de estos programas no contributivos es fundamental continuar avanzando hacia una mayor cobertura y calidad de las prestaciones, tomando en cuenta principios tales como la universalidad y la solidaridad.

En los pases que soportan una doble carga epidemiolgica, las polticas sanitarias tendrn que abordar de una forma ms explcita esta situacin. As, algunos se enfrentarn todava con el problema de alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio de reducir la mortalidad infantil y mejorar la salud materna, al tiempo que tendrn que reajustar sus sistemas sanitarios para hacer frente a las necesidades de una creciente poblacin de edad avanzada (Naciones Unidas, 2007a). En cambio, en los pases ms adelantados es fundamental hacer hincapi en el fomento de la salud en todas las etapas de la vida, con el fi n de prevenir y reducir al mnimo las enfermedades crnicas. Tambin es de suma importancia mejorar la solidaridad de los sistemas sanitarios, ampliando las oportunidades de acceso en condiciones de igualdad para toda la poblacin.

Los pases donde persisten rezagos de vivienda y de acceso a servicios bsicos debern avanzar simultneamente en el cumplimiento de la meta 10 de los objetivos de desarrollo del Milenio de aumentar el acceso sostenible al agua potable y a los servicios bsicos, junto con readecuar las nuevas soluciones habitacionales para facilitar la convivencia entre varias generaciones. Sin embargo, en todos los pases, independientemente de la fase de envejecimiento demogrfi co, es imprescindible crear las condiciones para favorecer el envejecimiento en casa y apoyar a las familias en las tareas de cuidado que realizan determinados miembros del hogar.

Ante este panorama, uno de los retos centrales para Amrica Latina y el Caribe radica en aprovechar el potencial positivo creado por la transicin demogrfi ca y prepararse oportuna y adecuadamente para enfrentar las nuevas necesidades que emergen de estos cambios, con el fi n de impulsar un desarrollo sostenible con equidad social en la regin (Machinea, 2007). Para avanzar en este camino, es preciso estimar el valor y el signifi cado que tiene el contrato intergeneracional para cada sociedad. Hay que celebrar lo que este acuerdo aporta a la sociedad en trminos de cohesin social y valorar la disposicin de las sociedades a cumplir sus compromisos sociales


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(Naciones Unidas, 2005). Los gobiernos deberan analizar las polticas que vienen implementando y reforzar aquellas dirigidas a establecer una sociedad que incluya a todos, en lugar de circunscribir las actividades hacia las personas mayores como asuntos alejados del devenir de una sociedad.

El envejecimiento ser uno de los ejes de las polticas pblicas del siglo XXI y el desarrollo basado en los derechos constituye el marco propicio para continuar avanzando en la construccin de una sociedad inclusiva y cohesionada. As, la titularidad de derechos sociales encarna la efectiva pertenencia a la sociedad, pues supone que todos los ciudadanos estn incluidos en la dinmica del desarrollo y pueden disfrutar del bienestar que este promueve (Sojo y Uthoff, 2007).

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