La objetividad y las garantías en el sumario administrativo

Stefanelli, Carlos A. R.

Voces PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~ SUMARIO ADMINISTRATIVO ~ ESTADO ~ EMPLEADOR ~ ACTO ADMINISTRATIVO ~ ADMINISTRACION PUBLICA ~ DEFENSA EN JUICIO ~ EMPLEADO PUBLICO ~ EMPLEO PUBLICO ~ INFRACCION FORMAL ~ INSTRUCCION DEL SUMARIO ~ PODER DISCIPLINARIO ~ SANCION ADMINISTRATIVA ~ RESOLUCION ADMINISTRATIVA ~ SANCION DISCIPLINARIA ~ PRESCRIPCION ~ PLAZO ~ CESANTIA ~ APERCIBIMIENTO ~ EXONERACION DE EMPLEADO PUBLICO ~ PRUEBA ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ DEBIDO PROCESO ~ DELITO ~ IMPUTADO ~ APRECIACION DE LA PRUEBA ~ IN DUBIO PRO REO ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ ARBITRARIEDAD ~ SINDICATURA GENERAL DE LA NACION ~ AUDITORIA ~ RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO PUBLICO ~ DAÑO ~ SANA CRITICA ~ PRINCIPIOS DE LOGICA JURIDICA

Titulo: La objetividad y las garantías en el sumario administrativo

Autor: Stefanelli, Carlos A. R.

Publicado en: La Ley Online

I. Generalidades.- II. Garantías del encartado en el proceso administrativo sancionatorio.- III. Procedimiento en caso de perjuicio fiscal.- IV. La objetividad en la sustanciación y en la decisión

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Prefacio

El sumario administrativo podríamos definirlo a priori como el ámbito de discusión acerca de una conducta aparentemente desviada, que tiene por objeto, por un lado, la determinación de la existencia o inexistencia del hecho antijurídico, y por el otro, decidir las eventuales responsabilidades y el monto del perjuicio económico al erario público.

La cuestión, se halla enteramente emparentada con la facultad de dirección y organización y por ende disciplinaria que tiene el Estado como empleador, y con el apego que toda gestión gubernamental debe tener con el imperio de la legalidad.

En el sentido indicado, no se concibe autoridad, ni en la esfera privada ni en la pública, que no cuente con medios idóneos para hacer cumplir sus órdenes y suscitar la obediencia (1).

Vez pasada tuve la oportunidad de intervenir tangencialmente en la instrucción de un sumario administrativo, y una de las aristas entorno a nuestras reflexiones puso el acento en un aspecto medular, al menos desde nuestro punto de vista, cual es el temperamento o criterio que debe adoptar el instructor para la decisión final del mismo.

Muchas veces, los sumarios administrativos encierran cuestiones anteriores entre personas, las cuales no han sido zanjadas en el marco de la buena fe y lealtad que debería inspirar la relación entre los agentes del Estado, circunstancia que, lamentablemente podría interferir en el ánimo del sumariante.

Otras veces, este instituto involucra aspectos eminentemente políticos, los cuales a su vez se hallan vinculados a importantes intereses económicos, lo cual también podría interferir en el temperamento frío que debería adoptar quien instruye y/o decide la solución final.

Dentro de ese criterio madre, también cabría preguntarse, qué cabida han tenido a lo largo del camino a la Resolución, las garantías que deben impregnar todos los sumarios.

Algunas reflexiones entorno a estas dos cuestiones básicas, será el objeto del presente trabajo, sin descuidar el abordaje, aunque sea somero de otras temáticas conexas a nuestro anfitrión congregante.

I. Generalidades

1) Cuadra recordar que en el marco de una información sumaria o sumario (2) se trata de indagar la existencia de responsabilidades administrativas por violación de normas típicas que establecen una conducta debida (3) por el agente (de acción u omisión), ya sea previstas en una norma que rige el trabajo de empleados públicos (por ejemplo leyes 22.140, 25.164, 25.188), por desobediencia de principios básicos del empleo público (vgr. el deber genérico de actuar con diligencia y colaboración, o de no dañar o de indemnizar los daños provocados), o incumplimiento del deber de proteger los bienes y valores del erario (previstos en la ley 24.156), o por desobediencia o violación de obligaciones que son inherentes a la función pública, o por cualquier incumplimiento aunque no esté tipificado (4).

En consecuencia son sujetos pasivos naturales de la información sumaria o sumarios, a los efectos de imponerles sanciones disciplinarias en su caso, los agentes o empleados de la administración pública nacional, centralizada o descentralizada respecto al Poder Ejecutivo Nacional.

Como consecuencia del nuevo estatus de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, luego de la reforma a la Constitución Nacional en 1994, el reglamento en trato, no resulta aplicable a los dependientes de esa organización política.

El Poder Ejecutivo puede valerse excepcionalmente de este reglamento para la averiguación de hechos irregulares atribuidos a Funcionarios excluidos del régimen jurídico del empleado público (5).

Empero resulta improcedente aplicarle las sanciones previstas en el régimen disciplinario para los empleados de la administración pública, toda vez que los Funcionarios que ocupan cargos políticos (vgr. Secretario) no gozan de la estabilidad prevista en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional por hallarse expresamente excluidos del régimen jurídico para los empleados públicos regulados por ley 25.164 (6).

La única sanción aplicable en estos casos sería la de remoción por Decreto del Poder Ejecutivo.

Con respecto a los Profesionales que ocupan cargos en Organismos del Estado vinculados por locación de servicios o contratos administrativos para cubrir contingencias extraordinarias, la doctrina se inclina por la no aplicación del régimen jurídico del sumario administrativo (7).

La postura no deja de ser polémica, puesto que si el agente contratado en principio para cubrir determinada coyuntura, permanece en el tiempo en su mismo rol y función, dejando por ende de ser extraordinaria su tarea, constituyéndose la misma en normal y habitual (8), de hecho, y más allá de la forma de contratación que adopte el Estado, u órgano del mismo, aquél, pasaría a formar parte de los cuadros de la administración pública, y por ende pasible de sumario.

El RIA no es aplicable al personal del servicio exterior de la Nación, al personal de las Fuerzas Armadas y de Seguridad de la Nación (9), a quienes se aplica un Estatuto propio.

Al personal comprendido en el régimen jurídico de la ley marco 24.185 (10), salvo que cuente con un régimen disciplinario propio, se aplica el RIA.

Un aspecto a considerar es el relativo a la aplicación del reglamento para sumarios a los empleados de la administración pública, regidos por la LCT; en ese sentido la norma en trato ha sido concebida para regular los alcances, procedimiento y actores, para juzgar las conductas administrativas de los agentes de la administración pública, no escapando a esa categoría aún aquellos que laboralmente se rigen por la LCT.

En ese orden de ideas, el propio decreto 467/99 establece en el 2° párrafo del artículo 1°: "El Reglamento será también de aplicación en todas las dependencias de la Administración Pública Nacional en aquellas investigaciones y sumarios que fueren ordenados por el Poder Ejecutivo Nacional….".

A su vez el artículo 132 del mencionado decreto establece: "La aplicación del presente Reglamento de Investigaciones Administrativas será independiente de las medidas preventivas y sanciones contenidas en el régimen estatutario que rija al personal involucrado, cuando éste no se encuentre comprendido en el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, aprobado por la Ley N° 22.140…….".

En el mismo sentido se ha pronunciado la doctrina al manifestar: "En otro orden, puede plantearse el conflicto en el área de los entes reguladores, por tratarse de una u otra forma de descentralización administrativa……por eso la relación laboral de los empleados de dicha entidad se encuadra en el marco de la Ley de Contrato de Trabajo…….Lo expuesto permite concluir en que el ejercicio de la facultad disciplinaria pertenece con exclusividad al Organismo o ente del cual depende la persona por sancionar…..Por lo tanto la decisión de ordenar un sumario administrativo es eminentemente discrecional y se delega al exclusivo arbitrio del funcionario competente…"(11).

2) Como decíamos, la cuestión está vinculada con las facultades disciplinarias del empleador, tanto en el sector público o privado.

En efecto, la investigación sumaria, y el sumario en si mismo, no son otra cosa, que el vehículo formal que utiliza la Administración para establecer la existencia de hechos contrarios a las normas de conducta y éticas de aplicación al agente, sus responsables, el cual tiene por finalidad última la aplicación de una sanción, potestad que representa el ícono por excelencia del poder sancionador de la administración.

En el ámbito disciplinario de la Administración, el Órgano actúa ejerciendo, en principio, atribuciones propias que se encuentran en el marco de su zona de reserva, como consecuencia de la división de poderes (12). En tal inteligencia, el Alto Tribunal ha dicho que competen al organismo que ejerce facultades disciplinarias apreciar los hechos configurativos de las faltas, determinar la norma aplicable y graduar la condigna sanción, ya que la potestad del Poder Judicial de revisar dichos actos sólo comprende como principio, el control de su legitimidad o razonabilidad, ya que se trata de una facultad discrecional de la Administración (13), por lo que en el ejercicio de esas atribuciones ha de reconocerse a la autoridad competente una razonable amplitud de criterio en la apreciación de los distintos factores y reglamentación en juego (14).

Cabe a esta altura, adunar a lo ya expuesto, como parte de la teoría general de las facultades disciplinarias (15) del empleador, siguiendo en el punto a Vázquez Vialard, que durante la prestación de sus actividades el trabajador en relación de dependencia (podríamos agregar en el ámbito privado o de la administración), puede incurrir en acciones u omisiones a través de las cuales transgreda sus obligaciones, perturbando el buen funcionamiento y la disciplina que debe reinar en toda la comunidad de personas para el logro de sus fines específicos.

Frente a esta conducta, el empleador está dotado de facultades suficientes para restablecer el orden y sancionar las faltas e incumplimientos de sus dependientes (16).

También se ha dicho que la finalidad de esta potestad es mantener el orden en la empresa, y la disciplina como factor determinante del buen funcionamiento de la organización administrativa (17), y la prevención contra la indisciplina de los demás trabajadores (18).

Tales atribuciones integran la potestad disciplinaria del empleador, institución que constituye uno de los elementos esenciales del moderno derecho del trabajo (19).

También circunscriptos en la teoría general del poder disciplinario podemos agregar algunas consideraciones:

La disciplina es un valor y un instrumento que tiene organización administrativa para la efectiva preservación del orden, frente a la posibilidad que cada miembro, absorbido por su propio interés desatienda el general y, al seguir sus impulsos, accione discordantemente en desmedro de la unidad u orden de la organización (20).

Entonces este autor afirma que el derecho disciplinario es "La virtualidad jurídica con la que el ordenamiento de derecho positivo inviste (21) a la administración pública a fin que ésta imponga, por medio de sanciones determinadas, una regla de conducta a todos aquellos cuya actividad comprometa la misma organización administrativa" (22)

La finalidad entonces del poder disciplinario (23), es directa e inmediatamente, preservar el decoro, buen orden y eficiencia de la organización administrativa (24).

En cuanto a la naturaleza jurídica del poder disciplinario (y la sanción), Goane señala, "es idéntica a la de su antecedente lógico normativo, esto es, a la del deber o prestación incumplida" (25). De esto puede colegirse que se si se ha infringido un deber regido por el derecho administrativo, esa será su naturaleza.

3) Retomando el comienzo de este trabajo, y para finalizar este capítulo preliminar, la pregunta que nos debemos hacer, fieles al método que hemos hecho carne desde nuestros albores en la Facultad de Derecho, es "¿qué es el sumario administrativo?", más allá de la definición provisoria que hemos ensayado a priori.

El sumario es un procedimiento administrativo de investigación que tiene por finalidad determinar objetivamente, con las acreditaciones idóneas y pertinentes, la real existencia de una o más faltas disciplinarias y, además, la identidad del o los autores de la misma que permitan la esclarecida imputación del cargo que resulte conforme al régimen jurídico disciplinario.

Se trata, pues, de un requisito formal que precede a la emisión del acto administrativo que exteriorice ejercicio de poder disciplinario por parte de la administración pública (26).

Nosotros podríamos definirlo como, el proceso administrativo formal de investigación, enderezado a la comprobación fehaciente de un hecho y sus responsables, exista o no perjuicio fiscal, y al establecimiento de una sanción, en su caso.

La doctrina, y algunos antecedentes de la Procuración del Tesoro, se han encargado de aclarar que no corresponde la instrucción de sumario cuando no existe necesidad de investigar, puesto que en estos casos, corresponde aplicar directamente la sanción (27).

4) En cuanto al plazo de prescripción para la instrucción del sumario, el mismo es fijado por la ley 25.164, marco para el empleo público.

La norma aludida establece distintos plazos, en función a la gravedad de la sanción que corresponda. El artículo 37 establece sobre el particular:

Los plazos de prescripción para la aplicación de las sanciones disciplinarias, con las salvedades que determine la reglamentación, se computarán de la siguiente forma:

a) Causales que dieran lugar a la aplicación de apercibimiento y suspensión: seis (6) meses.

b) Causales que dieran lugar a la cesantía: un (1) año.

c) Causales que dieran lugar a la exoneración: dos (2) años.

En todos los casos, el plazo se contará a partir del momento de la comisión de la falta.

En cuanto a la prescripción de la sanción, el ejercicio de la función disciplinaria no implica la aplicación de los principios generales del código penal, ni de las disposiciones del mismo en materia de prescripción (28).

Por eso se ha dicho que ante el vacío normativo, pareciera colegirse de la jurisprudencia de la Corte, que este instituto no estaría vigente en la sanción que emana de un sumario (29).

Empero, parte de la doctrina se opone a tal concepto (30).

5) El objeto del sumario administrativo es la aplicación de una sanción administrativa. Estas pueden clasificarse (31) en: a) Morales, entre ellas la observación y el apercibimiento; b) profesionales, como podría ser la suspensión por un plazo determinado sin goce de haberes; y c) Expulsivas, como ser la destitución o en el caso de Argentina, la remoción y la exoneración (32).

La ley marco de empleo público 24.156 establece las siguientes sanciones en su artículo 30: "El personal podrá ser objeto de las siguientes medidas disciplinarias:

a) Apercibimiento.

b) Suspensión de hasta treinta (30) días en un año, contados a partir de la primera suspensión.

c) Cesantía.

d) Exoneración"

La suspensión se realizará sin concurrencia del agente a su lugar de trabajo, y sin goce de haberes, por el plazo que fije la resolución que lo ordene.

En cuanto a las causales de apercibimiento y suspensión se encuentran el incumplimiento reiterado del horario, de los deberes morales y legales establecidos por el artículo 23 de la ley aludida, salvo que por su reiteración o magnitud representen causal de cesantía, y las inasistencias injustificadas.

Las causales de cesantía implican comportamientos más concentrados en términos de incumplimientos de los deberes laborales, apercibimientos o suspensiones previas, delitos dolosos comunes no vinculados con la función pública y otras conductas (ver artículo 32 Ley 24.156).

Por fin las causales de exoneración, son básicamente, la condena por delito de acción pública contra el Estado Nacional, Provincial o Municipal, y la imposición de una pena como principal o accesoria de inhabilitación para ejercer la función pública.

De cualquier forma, y sin perjuicio que existiría una tipificación de las sanciones aplicables en la administración pública, como quedó dicho, no podrán imponerse sanciones que impliquen restricción o privación de la libertad, ni de carácter patrimonial, salvo que la ley expresamente lo prevea (33), como se verá.

Mientras se sustancia el sumario, la ley 24.156, dispone que es facultad del órgano donde se instruye, suspender preventivamente al agente o trasladarlo dentro de su zona cuando su alejamiento sea necesario para el esclarecimiento de los hechos investigados o cuando su permanencia en funciones fuera evaluada como peligrosa o riesgosa.

Esta medida precautoria no podrá exceder el plazo de 3 (tres) meses, vencido el cual, el agente deberá ser reintegrado, cualquiera sea el estado del trámite.

Una vez concluido el sumario, si del mismo no resulta la aplicación de sanciones o las que se determinen no impliquen la pérdida de los haberes, el trabajador que hubiera sido afectado por una suspensión preventiva tendrá derecho a que se le abonen los salarios caídos durante el lapso de vigencia de la misma, o la parte proporcional de los mismos, según le corresponda.

El reglamento de investigaciones aquí abordado, distingue el traslado, de la suspensión preventiva.

El primero se dicta para asegurar la prueba, o evitar la obstaculización y/o dispersión de la investigación (34). Queda a criterio del instructor determinar si el traslado se realiza dentro del mismo lugar donde habitualmente se prestan tareas (vgr. a otra área), o hasta un radio de 50 km. del mismo. El mismo tiene un término máximo de 90 días hábiles.

Continúa el reglamento en su artículo 54, diciendo, que si no fuera posible el traslado, o la gravedad del hecho así lo amerita, podrá ser suspendido el agente por un plazo no mayor a treinta días, prorrogable por otro plazo de hasta 60 días.

La Procuración ha dicho que la finalidad es la misma que el traslado, es decir asegurar el éxito y la imparcialidad de la investigación (35), y que tal decisión queda librada al prudente arbitrio de la Autoridad Competente (36).

II. Garantías del encartado en el proceso administrativo sancionatorio

1) El marco donde se ventilan los hechos presumiblemente antijurídicos es un procedimiento administrativo, con todas las características que ya conocemos en cuanto a la competencia y principios medulares.

Como todo proceso sancionatorio, derivado del género procedimiento administrativo, y a la sazón, en el cual se hallan involucradas posibles sanciones, consideramos que resulta clave el pleno desarrollo y vigencia de dos las garantías ya previstas en la Constitución Nacional, como lo son el debido proceso, y la defensa en juicio.

La Corte Nacional, en el sentido indicado recientemente (37) ha puesto el acento en lo que se ha denominado efectiva tutela administrativa, concepto que por su trascendencia y transversalidad es naturalmente aplicable a todo procedimiento administrativo.

En ese sentido ha dicho: ".......el derecho a la tutela administrativa y judicial efectiva (arts. XVIII y XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 8° y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 8° y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2° inc. 3° aps. a y b, y 14 inc. 1° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos),........supone la posibilidad de ocurrir ante los tribunales de justicia a lo que cabe agregar, ante las autoridades administrativas competentes y obtener de ellos sentencia o decisión útil relativa a los derechos de los particulares o litigantes (Fallos: 310:276 y 937; 311:208) y que requiere, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieren eventualmente asistirle sino por medio de un proceso o procedimiento conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia o decisión fundada (Fallos: 310:1819).......".

En el sentido indicado, y de manera más específica, el artículo 29 de la ley 24.156 de empleo público, afincado en el capítulo sobre régimen disciplinario, establece que "El personal comprendido en ámbito de aplicación del presente régimen tiene derecho a que se le garantice el debido proceso adjetivo, en los términos del artículo 1° inciso f) de la Ley 19.549 o la que la sustituya".

Es que el instructor sumariante, no debe ser ajeno ni despreciar la situación en que se encuentra el sumariado.

La primera idea que debe inspirar la aplicación de estas garantías, es la consideración por el otro, puesto que con el llamado a defenderse, no solo está en juego una posible sanción, sino la honorabilidad y reputación del agente.

De modo tal, que los principios rectores que deben iluminar el proceso administrativo de investigación sumaria son la objetividad, la razonabilidad y la justicia.

2) En cuanto al debido proceso, el mismo debe estructurarse en función a las etapas y contenidos que son inherentes a todo procedimiento administrativo o judicial, esto es, en primer lugar, la instrucción por la Autoridad Competente, la cual podrá variar según la estructura orgánica del ente.

Por lo general, las distintas estructuras tienen una oficina de sumarios que se encarga de llevar adelante la investigación y redactar las conclusiones y eventuales propuestas. Es la autoridad máxima del organismo quien, por un lado, ordenará, resolución mediante, la instrucción del sumario, y en su caso, aplicará la sanción (38).

Sobre esta premisa, se erige la segunda fase del sumario, de la mano del sumariante, quien tendrá por misión esencial la investigación, y la indagación (39) acerca de los acontecimientos sucedidos para someter sus conclusiones a consideración de la Autoridad competente (40), lo cual incluye la adopción de medidas enderezadas a la búsqueda de la verdad material, es decir de desentrañar lo realmente acontecido con sus circunstancias calificantes de persona, modo, tiempo y lugar. Es el instructor el director de la investigación y tiene autonomía funcional respecto de las máximas autoridades (41).

Su actividad instructoria sólo se circunscribe a la investigación, sin que se la pueda rotular de jurisdiccional (42).

En este tramo de la investigación se irán colectando los elementos de convicción de conformidad al objeto de la investigación (43).

Así se procederá a tomar declaración a los testigos, a los presuntos imputados, se recabarán informes escritos a las áreas del Organismo o a terceros, se realizarán pericias de acuerdo a lo investigado, se agregarán documentos, y se tomarán todas las medidas que sean menester para completar un cuadro serio de situación.

Asimismo se reunirán los informes y documentación pertinente relacionados con el eventual perjuicio fiscal, a efectos de dar oportunamente intervención a la Sindicatura General de la Nación (44).

Si durante la investigación sumaria surgieren indicios de haberse cometido un delito de acción pública, el instructor expedirá copia certificada de las piezas pertinentes y las remitirá a la autoridad competente para realizar la denuncia policial o judicial (45).

3) En esta etapa el imputado podrá ejercer plenamente su derecho de defensa (46) a través de todos los medios de prueba previstos en la ley de rito, haciendo todas las alegaciones que considere pertinentes, proponiendo todas las medidas que sean conducentes (47) a la apertura de nuevas líneas de investigación, interponiendo todos los recursos que necesite en defensa de sus derechos e intereses.

Como recordamos, los plazos para la instrucción sumaria y/o sumario son breves. En ese sentido, y como parte de la garantía de la defensa en juicio, está la de recibir un pronunciamiento en un plazo razonable, toda vez que la imputación de un cargo respecto a una persona, requiere una pronta definición por las circunstancias y eventuales efectos que significan ser sumariado. Este temperamento ha sido receptado por la Corte en las causas civiles en el precedente "Ataka" (Fallos: 287:248), recientemente ratificado en la causa A.342.XLII "Atanor S.A. c/Estado Nacional Dirección Gral. de Fabricaciones Militares s/daños y perjuicios", sentencia del 11 de julio de 2007 (48).

Cabe recordar que el instructor sumariante, a través de la independencia funcional que le otorga el reglamento, es garante del debido proceso, de la defensa del imputado y del patrimonio estatal (49).

Agotada la etapa de investigación, y presentados en su caso los alegatos sobre le mérito de la prueba rendida, el instructor sumariante elevará a consideración de la Autoridad competente para que ésta disponga si corresponde ampliar la investigación en todo o en parte.

En el marco de las garantías que deben otorgarse a los administrados, corresponde tener presente que no será posible juzgar dos veces a éstos por el mismo hecho. Tal norma, también aplicable a los procesos administrativos sancionatorios, como es el caso, es conocida como "non bis in idem". De esta manera, así como no se puede juzgar por el mismo hecho dos veces, tampoco se puede sancionar dos veces por la misma acción u

omisión, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y/o políticas y/o penales del agente (50).

En cuanto al plazo para el descargo, el artículo 111 del RIA coincide con el usual para todo procedimiento administrativo, es decir 10 días, plazo que puede ampliarse por el mismo término por decisión del instructor.

También el reglamento prevé la caducidad del derecho a ejercer el descargo y ofrecer prueba cuando el mismo no se produce en tiempo y forma, gravísima sanción que es receptada por la doctrina y jurisprudencia ante la desidia del administrado (51).

4) Parte de la garantía del debido proceso, está dada por la existencia de una decisión justa y razonable, que se halle apoyada en los principios de congruencia y legalidad (52).

Estos principios en definitiva, traducidos a la teoría general del acto administrativo, nos indican que las conclusiones como el acto final de la Autoridad, deben ser fundados suficientemente, con claridad, y con una lógica irrefutable.

Esto significa que la resolución del sumario, condenando o absolviendo, debe ser una consecuencia natural y razonada de los elementos fácticos (53) y probatorios que se ha adunado a lo largo de la investigación.

Serán estos, los que determinarán y fijarán los hechos tal cual acontecieron, y en función de ello, tales conductas se cotejarán con los tipos normativos aplicables.

Si de ese cotejo surge que el agente ha incurrido en infracciones a deberes o directamente a normas o principios, y a la sazón, ha provocado con su proceder, un daño económico al patrimonio del Estado, deberá ser sancionado. Caso contrario, si no se ha probado la existencia del hecho o probado éste, no se ha establecido claramente la responsabilidad del agente con plena prueba, corresponderá su absolución.

Así las cosas, el artículo 52 del RIA establece que "en caso de duda deberá estarse siempre a lo que sea más favorable al sumariado", lo cual implica la introducción del instituto conocido como "in dubio pro reo", en el reglamento en trato.

Esta cuestión está íntimamente emparentada con el principio de defensa en juicio establecido en el artículo 18 de la Constitución Nacional, y deberá aplicarse cuando tras haberse agotado la investigación sumarial, no se pudo atribuir con certeza, responsabilidad disciplinaria al agente. Esta norma procurar otorgar seguridad al proceso y al imputado, y evita que las causas administrativas queden inconclusas indefinidamente (54).

La Corte ha sentado la doctrina de la arbitrariedad, para amparar las garantías tratadas en este capítulo, la cual resulta aquí perfectamente aplicable, y ha dicho: (que esta doctrina) "tiende a resguardar la garantía de la defensa en juicio y el debido proceso, exigiendo que las sentencias de los jueces sean fundadas y constituyan derivación razonada del derecho vigente con aplicación a las circunstancias comprobadas de la causa (Fallos: 297:222; 308:1337; 314:1358, entre otros) y que provean un análisis razonado de los planteos introducidos oportunamente y conducentes para la correcta dilucidación del pleito (cfr. Fallos: 308:980; 310:1707; 308:2077; 317:39; 324:1528)…".

La justicia y razonabilidad de la decisión, requiere a su vez de la legalidad de la sanción impuesta (vgr. apercibimiento), y de la proporcionalidad (55) con la conducta infractora.

Si se ha probado que un agente ha golpeado a otro en horario de trabajo por razones imputables a ambos, podría ser proporcional el apercibimiento.

También, si se ha probado que un agente de jerarquía ha urdido una maniobra para que determinados actores económicos sean beneficiarios de una adjudicación, resultará proporcionado y razonable, la exclusión del Organismo público, sin perjuicio de la responsabilidad penal.

Finalmente, cabe recordar que como parte integrante de las garantías del debido proceso y de la defensa en juicio, a la persona sancionada le asiste el derecho de impugnar judicialmente la decisión disciplinaria (56).

5) Sobre todas estas cuestiones también se ha expedido la jurisprudencia:

"Que tanto la adecuación de la sanción a la falta cometida como la característica de ésta entran en la esfera de exclusiva competencia del organismo administrativo escapando a la censura judicial mientras no se rebase los límites de la reglamentación o se incurra en patentes desvíos lógicos" (57).

"……La circunstancia de tratarse de facultades discrecionales no exime, sino por el contrario, con mayor razón aún impone, el requisito de motivación suficiente y adecuada, especialmente cuando el acto extingue una situación creada" (58).

"Conforme doctrina del tribunal reiterada en sus distintas integraciones y que comparto, constituyen atribuciones privativas de la administración en materia disciplinaria, establecer la naturaleza y entidad de la falta del agente como la dosificación de la sanción" (59), "siendo el órgano administrativo el único juez de ella ya que tanto su adecuación a la falta cometida como la caracterización de ésta, entran en la esfera de su exclusiva competencia, escapando sus conclusiones a la censura judicial mientras no se rebasen los límites impuestos por la reglamentación respectiva o se incurra en patentes desvíos lógicos" (60).

"…….Es doctrina reiterada de esta Corte que el demandante también acepta que la valoración de las pruebas y los hechos en materia de derecho disciplinario administrativo es facultad discrecional del jerarca, sólo sujeta a revisión judicial en caso de ejercicio arbitrario" (61).

"…Que es principio reiteradamente aplicado por esta Corte que todo pronunciamiento de las universidades en el orden interno, disciplinario, administrativo y docente queda fuera del contralor judicial" (62), pero también expresó el tribunal que esa doctrina no se aplica en supuestos de algún proceder manifiestamente arbitrario" (63).

III. Procedimiento en caso de perjuicio fiscal

Una cuestión vinculada al tema congregante, es el procedimiento que ha previsto la normativa para que la Sindicatura Nacional de la Nación (SIGEN) audite lo actuado por el Organismo sumariante, cuando se investiga la existencia y determinación de perjuicio fiscal, y en el caso que la responsabilidad le quepa a un Funcionario Público.

La cuestión se halla regida, en el primer supuesto por las Resoluciones SIGEN 78/9964, 52/200365 y 28/0666, entre otras normas.

Como recién lo adelantábamos, existe también un procedimiento específico, previsto por un conjunto de normas, para la determinación del perjuicio fiscal y su auditoría por la SIGEN, encabezadas con el Decreto 1154/9767, en caso de responsabilidad patrimonial de los Funcionarios Públicos, reglamentado por las Resoluciones SIGEN 192/02, y 35/0368.

El procedimiento en el caso puntual de sumarios, en los cuales se investigan actos que podrían dar motivo a acciones públicas de naturaleza penal, así como, la existencia de un perjuicio al patrimonio del Estado, estaría conformado, a nuestro criterio, por varios tramos, articulaciones y controles cruzados: a) Luego del dictamen del área jurídica del Organismo donde se ventila el sumario, acerca de la posible existencia de perjuicio fiscal, la máxima autoridad del Organismo, debe remitir las actuaciones al Superior Jerárquico correspondiente para que éste determine qué decisión adoptar sobre el particular; b) En el segundo tramo, si el Superior jerárquico aludido supra, presta conformidad con la existencia de posible perjuicio fiscal, el órgano donde se halla el sumariado, vía su área contable o de recursos (si la tuviere) determinará y registrará contablemente (arg. art. 122 inc. "e" Decreto 467/99) el mismo, con la anuencia del área legal;

c) Con ello se dará pase a la Unidad de Auditoría Interna del Organismo donde se investigan los hechos, quien lo informará a la SIGEN; d) desde allí con o sin

recomendaciones volverá al Ente sumariante quien a través del área legales intimará al responsable a pagar el capital determinado con más los intereses correspondientes, en sede administrativa; e) De todo ese procedimiento de intimación al pago y posterior desarrollo del trámite administrativo, el órgano sumariante deberá informar mensualmente a su área de Auditoria Interna, quien a su vez, deberá informar a la SIGEN; f) Si fracasa la gestión administrativa quedará expedita la vía judicial, salvo que la máxima autoridad con competencia decida no promoverla por resultar antieconómica (Resoluciones SIGEN 192/0269 Y 35/03), o por el monto del perjuicio fiscal, o la falta de solvencia económica del agente, ello, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas y penales (arg. art. 4° Decreto 1157/97, 122 inc. e) Decreto 467/99, y considerandos Resolución SIGEN 192/02).

IV. La objetividad en la sustanciación y en la decisión

Decíamos más atrás que el sumario no escapa al formato y el contenido de todo proceso administrativo, y que el mismo se halla enderezado a establecer, en su caso una sanción.

Diríamos entonces que estamos en presencia de dos momentos bien definidos: uno de investigación, y otro de decisión, y a la sazón, realizados, por dos personas distintas.

Empero, ambos están emparentados por un común denominador, o al menos deberían estarlo, cual es la objetividad.

En el primer momento, el instructor sumariante, que recordamos no cumple funciones jurisdiccionales, tratará de ir adquiriendo elementos, los cuales pueden llevar, razonablemente a distintos caminos; a su vez, cada camino puede desembocar en un mismo responsable, o distintos.

Puede ser que los fundamentos que ordenan la instrucción marquen un pequeño o gran corral.

Puede ser que los aparentes involucrados conozcan al instructor; puede haber connotaciones políticas, en caso de alternancia de grupos de poder, connotaciones personales particularísimas de los posibles responsables, y otros factores.

Por sobre todas estas variables, o cualquiera que se le ocurra al lector, estaría el criterio rector que debería inspirar al instructor, y gobernar la investigación, cual es la objetividad, la mesura, la razonabilidad y la justicia.

Como en todo proceso de investigación, el desarrollo, va desembocando, a través de la síntesis, en escenarios más angostos, en donde, a modo de competencia deportiva, algunas hipótesis se descartan, y quedan aquélla o aquéllas que compondrían la "terna" u opción única.

De ese proceso lógico, con valoraciones prudentes, apoyadas en pruebas concretas y articuladas entre sí, podrán surgir con naturalidad las conclusiones acerca de la existencia o inexistencia de hechos, y sus responsables. También podrá concluirse, que si bien el hecho existió, no se pudo desentrañar el o los responsables.

Elevadas a consideración del Superior jerárquico competente las conclusiones del instructor sumariante, será aquel quien deberá utilizar el mismo prisma de objetividad para valorar los elementos de convicción, conforme al principio de la sana crítica, y tomar la decisión que corresponda, entre las que podrá aparecer profundizar la investigación.

Capítulo aparte, nos parece, corresponde la consideración de las particulares circunstancias del hecho y la persona.

En efecto, al momento del análisis final, no debería dejar de ponderarse las características de la infracción, los antecedentes del empleado en el mismo y distintos sectores, la antigüedad en el organismo, la reiteración de hechos como el investigado, o similares, el desgaste que pudo haber tenido el personal a lo largo de su vida laboral, el contexto concreto donde se produjo dentro del cual no debería descuidarse las características del Superior, las condiciones de precariedad laboral, la mutación en la forma de contratación a

lo largo del tiempo, la existencia de problemas de orden emocional por motivos particulares (vgr. relación de pareja, enfermedades de familiares, o propias, asfixia económica, otros empleos, déficit de descanso), volumen de trabajo. Esta ponderación, hace a la justicia y objetividad de la decisión, toda vez que se sopesan todos los condimentos que puedan incidir en lo que finalmente se decide, del mismo modo que el Juez penal analiza las circunstancias a que se refieren los artículos 40 y 41 del Código respectivo.

En cuanto a las características del hecho, podríamos separar la infracción a normas laborales, de las que encierran también cuestiones morales.

En el marco de la valoración de la gravedad de la infracción, entendemos que deberá diferenciarse ambas categorías. En términos hipotéticos, si un empleado de categoría inferior ha incumplido por algún nivel de desidia en algunas ocasiones su tarea específica, deberá tener una calificación muy distinta de un empleado jerárquico que incurrido en infracción grave al deber de buena fe, al haber desarrollado tareas incompatibles con el deber de lealtad al empleador y sus Superiores, y que a la sazón, ha traído un perjuicio al erario público.

En ese tren de análisis objetivo de las circunstancias concomitantes con el hecho que se investiga, pareciera también razonable, valorar, y en su caso cuantificar, las consecuencias de la conducta desarrollada por el agente, y que se halla en tela de juicio.

Dentro de esa objetividad, corresponderá meritar, ante la duda la absolución del presunto responsable.

En síntesis, creemos que el temperamento ha adoptar como sumariante o como decisor de la eventual sanción, es la objetividad y justicia que desearíamos se tenga, si nosotros fuéramos los sumariados, esto es la consideración por el otro, acción y valor que lamentablemente ha caído en desuso.

Epílogo:

Tal cual lo expresáramos, el Funcionario Público se halla unido a la Organización administrativa de tal modo, que su proceder repercute en la imagen de la administración. Inclusive, su conducta privada puede incidir en lo que lo que la sociedad piensa o bien de un órgano o bien del Estado.

En esa tarea, el funcionario o agente, tiene por misión esencial, servir a sus semejantes, no solo por propia elección, sino porque al sistema lo financian aquéllos que contribuyen con sus impuestos al funcionamiento de los órganos.

Desde esa perspectiva, y teniendo en consideración su misión social, y el alto contenido moral de su función, el Funcionario o Agente Público deberá administrar los recursos humanos y materiales con suma prudencia e integridad.

En esa tarea, deberá también administrar la cuota parte de poder que le ha sido asignada con racionalidad, eficiencia, y compromiso no solo con los destinatarios de los actos del órgano, sino dentro del órgano.

Así las cosas, cuando el instructor lleve adelante una investigación sumaria para esclarecer hechos y determinar eventuales responsables, deberá tener muy presente las actitudes que se esperan de ellos, haciendo honor a la confianza que la sociedad ha depositado en ellos.

Lo mismo debería esperarse de aquellos que deciden la sanción o la absolución.

Por eso, consideramos que la mejor garantía que puede darse a los administrados en todos los órdenes de incumbencias, es la objetividad en el diagnóstico, en los procesos y en las decisiones.

(1) STEFANELLI, Luis María, "El Poder Disciplinario del Empleador en la Empresa Privada" DT 1952-705 y sgs.; Id. NAPOLI, Rodolfo, Derecho del Trabajo….en LA LEY, 1969-97.

(2) La información sumaria es el marco formal que utiliza la administración para conocer si existió o no un hecho antirreglamentario que podría dar motivo a la instrucción de un sumario administrativo (conf. Art. 34 inc. "a" RIA; id. MAHMUD, Jacinto, "Manual de Sumarios e Informaciones Administrativas, Comentado y Concordado", pág. 103, Ed. Grün Editora, Buenos Aires, 2004; id. PTN., Dictámenes 139: 178; 213: 209) y establecer indicios de sus eventuales responsables. Tienen competencia para generar esta información preliminar los Agentes con jerarquía como mínimo de Jefe de Departamento en adelante, de su sector. El sumario representa un estadio más avanzado y consolidado de la investigación (por de pronto requiere de un acto administrativo que ordena su instrucción y establece su objeto), cuando ya se determinó "prima facie" que el hecho existió y existen indicios de sus presuntos responsables, o no. En este último caso, ya estaríamos en presencia de un proceso administrativo formal de investigación, enderezado a la comprobación fehaciente de un hecho y sus responsables, y al establecimiento de una sanción, en su caso.

(3) Con respecto a la vida privada de los Funcionarios y agentes públicos, cabe preguntarse si corresponde sancionarlos. "Es que esta relación orgánica vinculante entre una y otros (organización y agentes), acrecienta el deber de funcionarios y empleados públicos de obrar con pleno conocimiento de los actos de conducta de su vida privada en atención a las consecuencias que de ellos pueden seguirse respecto al decoro de la organización administrativa y el pertinente impacto lesivo en el orden y a la moral pública". Conf. GOANE, René Mario, "Cuestiones del régimen disciplinario en el empleo público", en LA LEY 11/06/2008, 1. De esto se sigue que se acrecienta la base de hechos sujetos a poder disciplinario de la administración. Corresponde aclarar que para que los actos privados sean objeto de eventual sanción, deben haber trascendido la esfera de la intimidad amparada por el artículo 19 de la Constitución Nacional (ver sobre este punto el precedente de la Corte "Spinosa Melo, Oscar Federico c/Estado Nacional").

(4) Conf. MAHMUD, Jacinto, "Manual de Sumarios e Informaciones Administrativas, Comentado y Concordado", pág. 61, Ed. Grün Editora, Buenos Aires,2004; Id. Goane, René Mario, "Cuestiones del régimen disciplinario en el empleo público", en LA LEY 11/06/2008, 1

(5) PTN., Dictámenes, 169: 377; 172: 359; 199: 31; 211: 453.

(6) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit. pág. 56/57.

(7) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit. pág. 58.

(8) A partir de la década de 1990, y con mayor énfasis antes y después de la declaración de emergencia económica nacional, comenzó en Argentina un proceso de reestructuración permanente en la administración pública, para reducir el gasto público. Una de las formas de contratación que se adoptó es la del contrato administrativo decreto 1184/01. Con esa modalidad, y otras, se fueron incorporando empleados y profesionales contratados por un plazo determinado. Los mismos fueron renovados, o cancelados según las coyunturas de cada momento (básicamente, razones de servicio). Estos contratos se solventan con partidas presupuestarias aprobadas al efecto. Muchas de ellos se prolongaron en el tiempo, y otros mutaron a nuevas formas de contratación provisoria o a plazo. En todos aquellos casos en donde se dio continuidad al agente, cabría preguntarse, qué régimen aplicar en términos de derecho disciplinario laboral, si no es el establecido por el RIA.

(9) Conf. MAHMUD, Jacinto "Manual de Sumarios e Informaciones Administrativas, Comentado y Concordado", pág. 58, Ed. Grün Editora, Buenos Aires, 2004.

(10) Esta norma crea el marco básico para la negociación de las convenciones colectivas de trabajo entre la administración y sus empleados. A su vez el actual decreto 214/06 aprueba la convención colectiva de trabajo general entre la administración nacional y sus empleados, sin perjuicio de la apertura de paritarias por sector u organismo, convenio que sustituye al homologado por decreto 66/99. Por distintos decretos se han ido homologando actas acuerdo arribadas por las comisiones negociadoras de convenios colectivos, referidas a distintos aspectos de la relación laboral, por organismo, por sector y a nivel general.

(11) Conf. MAHMUD, Jacinto "Manual de Sumarios e Informaciones Administrativas, Comentado y Concordado", pág. 57, Ed. Grün Editora, Buenos Aires, 2004.

(12) Cfr. doctrina de Fallos: 307:639; también, disidencia del juez Enrique S. Petracchi, en Fallos: 307:295, consid. 6°, y sus citas —La Ley, 1985-E, 142—, citado CNACAF, Sala I, 7-5-97 in re "A., C. R. C. Servicio Penitenciario Federal" en LA LEY, 1998-B, 514, con nota de Douglas H. Lyall.

(13) Doct. de Fallos: 303:1029; 304:1335; 306:1792, citado CNACAF, Sala I, 7-5-97 in re "A., C. R. C. Servicio Penitenciario Federal" en LA LEY, 1998-B, 514, con nota de Douglas H. Lyall.; Id. CNACAF, Sala IV, 12-4-91, in re: "C., V. F. c. Instituto de Servicios Sociales y Bancarios", LA LEY 1991-D, 538 - DJ 1991-2, 893 - ED 142, 708.

La ponderación de esa prueba permite aceptar con convicción suficiente que la sanción expulsiva aplicada en el caso, cuenta con fundamentación adecuada y no puede ser dejada sin efecto (doctrina art. 384, Cód. Procesal; art. 25, Cód. Cont. Adm.), razón por la cual la revisión judicial que debe encararse en la materia con criterio excepcional o restrictivo (causas B. 47.903, "Iriarte", 10/XII/79; D. J. B. A., t. 120, p. 29, entre otras, se encuentra vedada en la especie.…."(SCBA, 24-4-87 in re: "Ortiz, Jorge A. c. Provincia de Buenos Aires -B. 48.901", LA LEY 1988-A, 166 - DJ 1988-2, 47, (SJ 11).

(14) Fallos: 305:102; 311:2128, citado CNACAF, Sala I, 7-5-97 in re "A., C. R. C. Servicio Penitenciario Federal" en LA LEY, 1998-B-514, con nota de Douglas H. Lyall.

"….Que si bien es cierto que la atribución jurisdiccional no puede llegar a establecer el control de los jueces sobre cualquier sanción disciplinaria impuesta a los servidores del Estado, ya que es sin duda indispensable que el órgano administrativo cuente con una facultad de libre apreciación de las faltas, corresponde sin embargo admitir que procede la intervención de la justicia cuando se ciñe a investigar si en la imposición de las medidas que se adopten, se hizo uso legítimo o abusivo de las normas con arreglo a las cuales deben ejercerse las atribuciones otorgadas. En tal sentido el control de legalidad supone la debida aplicación por el órgano administrativo de las normas estatutarias, de manera que tanto la descripción como la clasificación de los hechos sea correcta. Y es de buena doctrina que el control de legitimidad se cumpla ponderando, entre otras cosas, el prudente y razonable ejercicio de las facultades regladas del Poder Administrador, porque no es admisible una actuación discrecional e irrevisable de aquellas potestades……" (CSJN, 10-7-84, in re: "M. de M., A. L. c. Universidad de Buenos Aires"- LA LEY 1984-D, 429 - DJ 1985-1, 201)….".

(15) Ver sobre esta temática nuestro trabajo: STEFANELLI, Carlos Alberto R., "Los nuevos límites de la facultad sancionatoria del empleador" en Revista Derecho del Trabajo LXVII, número III, marzo 2007, Sección Doctrina pág. 284 y sgs.

(16) VAZQUEZ VIALARD, Antonio, "Tratado de Derecho del Trabajo", T° 3, pág. 671 y sgs., Ed. Astrea, Buenos Aires, 1982.

(17) Conf. doctrina de Fallos: 305:102, consid. 6°; 310:316 y sus citas, y el comentario a este fallo de Germán Bidart Campos en ED, 123-395, SOLER, Sebastián, "Derecho penal argentino" p. 26, 3ª ed., Buenos Aires, 1967; Bielsa, Rafael, "Derecho administrativo", t. III, ps. 350/351, 3ª ed., Buenos Aires, 1964, ps. 350-351. VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, "Derecho administrativo", t. III, p. 533, Buenos Aires, 1951; MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de derecho administrativo", t. III-B, p. 417, 4ª ed., Buenos Aires, 1994, BEZZI, Osvaldo M., "El poder disciplinario de la Administración Pública: naturaleza, procedimiento y control jurisdiccional", Revista del Colegio Público de Abogados de La Plata, N° 43, p. 33, MONTORO Puerto, Miguel, "La infracción administrativa", p. 314, Barcelona, 1965; PAREJO ALFONSO, Luciano "Manual de derecho administrativo", t. I, p. 480 y sigtes., 4ª ed., Barcelona, 1996; CAETANO, Marcello, "Manual de direito administrativo", p. 499, 3ª ed., Coimbra, 1951; MOR, Gianfranco, "Le sanzioni disciplinari ed il principio nullum crimen sine lege", p. 86 y sigtes., Milán, 1970. Ver, sin embargo, en contra de la idea que señala los objetivos específicos distintos a que apuntan dichos órdenes jurídicos, Delpérée, Francis, "L'Élaboration du droit disciplinaire de la fonction publique",

p. 107 y sigtes., París, 1969, citado CNACAF, Sala I, 7-5-97 in re "A., C. R. C. Servicio Penitenciario Federal" en LA LEY, 1998-B-514, con nota de Douglas H. Lyall.

(18) RUPRECHT, Derecho Disciplinario Laboral, pág. 129.

(19) DURAND, Paul, El poder disciplinario en la empresa privada, LA LEY, 55-819, cit. Por Vázquez Vialard, Antonio, op. Cit., pág. 671.

(20) GOANE, René Mario, "Cuestiones del régimen disciplinario en el empleo público", en LA LEY 11/06/2008, 1.

(21) En contra, GARCIA PULLES, Fernando: "Derecho sancionador y régimen disciplinario del empleo público". obra colectiva "Las bases constitucionales del Derecho administrativo" —XXIX Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo— en honor de Juan Bautista Alberdi, organizadas por la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Ed. RAP, Año XXVI. 309, págs. 353/355 /texto y notas.

(22) GOANE, René Mario, "Cuestiones del régimen disciplinario en el empleo público", en LA LEY 11/06/2008, 1.

(23) El poder disciplinario es la facultad de la administración para aplicar sanciones, mediante un procedimiento especialmente establecido a esos efectos, con el fin de mantener el orden y el correcto funcionamiento del servicio a su cargo (Conf. Flores Dapkevicius, Rubén, "Elementos del Poder disciplinario en Uruguay" en Revista de la Asociación Argentina del Derecho Administrativo n° 3, pág. 37, Buenos Aires, 2008. Es un poder (conf. VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, "Derecho Administrativo, Tomo III, pág. 529, Ed., Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1951) de principio y discrecional porque surge del poder de mando y de la facultad de vigilancia que corresponde al jerarca de todo servicio (Santamaría de Paredes, Vicente, "Curso de Derecho Administrativo", pág. 72).

(24) Las medidas disciplinarias motivarán al funcionario a no incurrir nuevamente en las mismas conductas, y que éstas no se generalicen (conf. COMADIRA, Julio R., con la colaboración de Laura Monti, "El acto administrativo", pág. 46, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2003).

(25) Una de las enseñanzas de la teoría egológica de Carlos Cossio justamente pone en luz la esencial estructura lógica de la norma jurídica como un juicio disyuntivo en el cual la endonorma describe el deber o prestación jurídicos y la perinorma describe la sanción como consecuencia del no cumplimiento del deber o prestación contenidos en la endonorma. Cfr. COSSIO, Carlos: "La Teoría Egológica del Derecho. Su problema y sus problemas". Abeledo-Perrot. Bs. As. 1963, pág. 39, citado por Goane, René, op. cit.

(26) Goane, René Mario, "Cuestiones del régimen disciplinario en el empleo público", en LA LEY 11/06/2008, 1

(27) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit., pág. 66 y sgs.; Id. PTN., Dictámenes, 127: 431; Id. GOANE, René Mario, "Cuestiones del régimen disciplinario en el empleo público", en LA LEY 11/06/2008, 1, quien sostiene que en este caso, si bien no es necesaria la instrucción, deben ponerse a salvo las garantías del debido proceso, dando al imputado el derecho a ser oído y producir prueba.

(28) CSJN, Fallos: 203: 339.

(29) Conf. Flores Dapkevicius, Rubén, op. cit., pág. 41.

(30) APESTEGUIA, Carlos A., "Sumarios Administrativos", pág. 36, Ed. La Rocca, Buenos Aires, 1998.

(31) Sistematización según Flores Dapkevicius, Rubén, op. cit., pág. 39.

(32) BIELSA, Rafael, "Principios de Derecho Administrativo, pág. 597, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1963.

(33) Flores Dapkevicius, Rubén, op. cit., pág. 40.

(34) PTN., Dictámenes, 241: 219.

(35) PTN., Dictámenes, 151: 590.

(36) PTN., Dictámenes, 124: 372; 151: 590.

(37) Causa A. 937. XXXVI. Astorga Bracht, Sergio y otro c/COMFER S/dto. 310/98 s/amparo ley 16.986 del 14/10/04.

(38) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit., pág. 66 y sgs.

(39) PTN., Dictámenes: 231: 215.

(40) PTN., Dictámenes: 130: 238; 140: 133; 168: 165.

(41) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit., pág. 75 y sgs. Conf. Artículo 15 Reglamento Investigaciones Administrativas (RIA).

(42) PTN., Dictámenes: 130: 238; 140: 133; 168: 165.

(43) Si como consecuencia de la investigación, tomara conocimiento de nuevos hechos, o se ampliara la denuncia, el Instructor deberá informar a la Autoridad Competente a efectos que ésta resuelva sobre la eventual ampliación del objeto del sumario (PTN., Dictámenes, 197: 25; 202: 99).

(44) Conf. Artículo 10° Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por Decreto 467/99.

(45) Conf. Artículo 14° RIA.

(46) Es doctrina reiterada de la Corte Nacional que "las formas sustanciales de la garantía de la defensa deben ser observadas en toda clase de juicios (Fallos: 237:193), sin que corresponda diferenciar causas criminales (Fallos: 134:242; 129:193; 127:374; 125:10), juicios especiales (Fallos: 198:467; 193:408) o procedimientos seguidos ante tribunales administrativos (Fallos: 198:78)" (Fallos: 312:1042 y sus citas).

(47) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit. pág. 190 y artículo 111 del Decreto 467/99.

(48) CSJN, causa, R 23, L.XLIII. "Rodríguez Jorge Oscar c/Estado Nacional (Ministerio del Interior - Policía Federal Argentina) (recurso de hecho)".

(49) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit., pág. 81.

(50) Conf. VANOSSI, Jorge "Teoría Constitucional", pág. 358, Depalma, citado por Flores Dapkevicius, op. cit., pág. 40.

(51) PTN., Dictámenes, 118: 11.

(52) La doctrina esta dividida entorno a dicho principio. Una corriente la considera aplicable al sumario administrativo (JEZE, Gastón, "Principios Generales del Derecho Administrativo", pág. 151, Depalma, 1951; para otros, encontrándonos en el marco de una potestad discrecional, la sanción quedará librada a criterio del jerarca (conf. Flores Dapkevicius, Rubén, op. cit., pág. 40).

(53) Fallos: 250:152; 254:40; 291:71; 300:88; entre muchos otros. Si bien estos precedentes se refieren a procesos judiciales, son enteramente aplicables a los procedimientos administrativos sumariales.

(54) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit., pág. 123.

(55) Conf. Flores Dapkevicius, Rubén, op. cit., pág. 40.

(56) Conf. Stefanelli, Luis María, op. cit. pág. 720. Si bien es cierto que las atribuciones judiciales no pueden llegar al control de los jueces sobre cualquier sanción disciplinaria impuesta a los servidores del Estado, ya que es sin duda indispensable que el órgano administrativo cuente con una facultad de libre apreciación de las faltas, corresponde admitir la intervención de la justicia cuando se ciñe a investigar si en la imposición de medidas de gravedad, como es el caso de una cesantía, se hizo uso ilegítimo o abusivo de las normas con arreglo a las cuales deben ejercerse las atribuciones otorgadas, conculcándose así derechos constitucionales del agente (docr. de Fallos: 306:820 -LA LEY, 1984-D, 429-; 308:176; 311:260 -LA LEY, 1988-C, 267, citado por CNACAF, Sala I, 7-5-97 in re "A., C. R. C. Servicio Penitenciario Federal" en LA LEY, 1998-B-514, con nota de Douglas H. Lyall.

(57) "A. y S.", t. 1969, p. 786; t. 1971-II, p. 542 -Rep. LA LEY, XXIX, A-I, p. 342, sum. 28; Rev. LA LEY, 145-409- D.J.B.A., t. 115, p. 285.

(58) Causas B. 47.768, "Sosa", 10/12/79, "D.J.B.A.", t. 118, p. 23; B. 47.888, "Policastro", 20/5/80, "D.J.B.A.", t. 118, p. 341; B. 48.024, "Santa Cruz", 24/6/80, "D. J. B. A.", t. 119, p. 585; B. 48.119, "Larralde", 11/11/80

(59) "A. y S.", t. 1962-II, ps. 317 y 474; t 1963-II, p. 13; t. 1965-I, p. 754; t. 1967-I, p. 890; t. 1972-II, ps. 270 y 512.; causas B. 47.391, "Puricelli", 6/VII/76, B. 48.396, "Lorenzo Porta", 27/IV/82; B. 48.426, "Cerecetti", 29/III/83, entre otras.

(60) "A. y S.", t. 1969, p. 786; t. 1971-II, p. 608; t. 1972-II, p. 512 -Rev. LA LEY, XXIX, A-I, p. 342, sum. 28; Rep. LA LEY, XXXIII, A-I, p. 588, sum. 16.

(61) "Acuerdos y Sentencias", 1977-I-516; 1977-II-1267; causas B. 47.485, "Mazza de Damonte", 29/8/78; "D.J.B.A.", t. 116, p. 62; B. 47.406, "Sánchez Sotelo", 10/IV/79 -Rep. LA LEY, t. XXXIX, p. 916, sum. 12-"D.J.B.A.", t. 110, p. 475, entre muchas)……" (SCBA, 10-2-81 in re: "B.C.D. c. Provincia de Buenos Aires" en LA LEY 1981-A, 98.

(62) Fallos t. 168, p. 264; t. 172, p. 428; t. 177, p. 169; t. 235, p. 337; t. 233, p. 183; t. 239, p. 13; t. 240, p. 440; t. 244, p. 380; t. 245, p. 269; t. 247, p. 674; t. 248, p. 516; t. 251, p. 276; t. 252, ps. 142 y 231; t. 267, p. 450 -Rev. LA LEY, t. 15, p. 775; t. 88, p. 298; Rep. LA LEY, XVII, 1866, sum. 8; Rev. LA LEY, t. 102, p. 209; Rep. LA LEY, XXI, p. 1055, sum. 126; Rev. LA LEY, t. 105, p. 441; Rep. LA LEY, XXIII, 1284, sums. 95, 1180 y 84.

(63) Fallos, t. 279, p. 65 -Rev. LA LEY, t. 142, p. 607, fallo 26.295-S-) (CSJN 18/05/1979, in re: "Ch. A.E c. Universidad Nacional de Cuyo" en LA LEY 1979-C, 65.

(64) El artículo 1° de esa norma establece: "Apruébase el procedimiento contenido en el Anexo adjunto que forma parte integrante de la presente, para el ejercicio de las funciones otorgadas a la Sindicatura General de la Nación por el Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por Decreto N° 467/99, respecto de la consideración del perjuicio fiscal y su calificación como de relevante significación económica, en los sumarios administrativos disciplinarios".

(65) Esta norma abrogando la Resolución Sigen 84/01, establece la obligatoriedad de la intervención de este Organismo de Control de la Administración, en todos los casos en que pudiere existir perjuicio al erario, más allá del monto o la significación.

(66) Esta norma fija el procedimiento específico para la intervención de la Sigen en sumarios administrativos, en caso de investigación de la presunta existencia y determinación de perjuicio al erario.

(67) Este decreto establece en su Artículo 1°: "La determinación de la responsabilidad patrimonial de los funcionarios públicos, y la intervención que en ella le cabe a la

Sindicatura General de la Nación, se ajustará al procedimiento que se establece en el presente, sin perjuicio de las demás normas de aplicación"

El segundo párrafo del artículo 2° de ese decreto establece: "En caso de hallarse involucradas las máximas autoridades de las jurisdicciones o entidades dependientes del Poder Ejecutivo Nacional, la autoridad que ejerza sobre ellas el control jerárquico o de tutela deberá determinar el procedimiento a seguir conforme a derecho y previa intervención del servicio jurídico que corresponda".

(68) El artículo 2° de esta norma establece: "Déjase sin efecto la Resolución N° 67/94-SGN, sin perjuicio del deber genérico que pesa sobre los agentes públicos en virtud de lo dispuesto por el artículo 23 inc. h) del Anexo a la Ley 25.164 y su reglamentación dispuesta por el Decreto N° 1421/2002). El deber a que hace referencia esta norma es informar al superior cualquier hecho que signifique o pueda significar perjuicio al erario, comisión de delito de acción pública y/o ineficiente utilización de los recursos públicos.

(69) El artículo 1° de la mencionada Resolución establece: "Fíjase como pauta de antieconomicidad, en los términos del artículo 4° del Decreto N° 1154/97, el recupero de las sumas inferiores al equivalente del 50% de la asignación mensual básica de la remuneración correspondiente a los agentes Nivel "A" del Escalafón correspondiente al Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, aprobado por Decreto N° 993/91, y sus modificatorios o el que lo reemplazare en el futuro, o bien de aquel monto mayor respecto del cual se demuestre fundada, precisa y concretamente que la relación costo-beneficio resulte negativa. En este último supuesto la decisión adoptada por la máxima autoridad de la jurisdicción o entidad deberá contar con la previa opinión del Servicio Administrativo Financiero".