El Sistema Aduanero Mexicano en la primera década del...

ALBERTO FRANCISCO

TORRES GARCÍA

El Sistema Aduanero Mexicanoen la primera década del

siglo XXI

SERIE DIDÁCTICA

ALBERTO FRANCISCO

TORRES GARCÍA

El Sistema Aduanero Mexicanoen la primera década del

siglo XXI

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D.R. © ALBERTO FRANCISCO TORRES GARCÍA

D.R. © UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BAJA CALIFORNIA SUR,CARRETERA AL SUR KM 5.5, LA PAZ, B.C.S.

D.R. © EDITORIAL PRAXIS

Primera edición, 2012

ISBN UABCS: 978-607-7777-28-1ISBN Editorial Praxis:

Reservados todos los derechos. Ninguna parte de este libro puede serreproducida, archivada o transmitida, en cualquier sistema —electrónico,mecánico, de fotorreproducción, de almacenamiento en memoria o cual-quier otro—, sin hacerse acreedor a las sanciones establecidas en las leyes,salvo con el permiso escrito del titular del copyright. Las característicastipográficas, de composición, diseño, formato, corrección, son propiedadde los editores.

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Impreso y hecho en México

382. 70972T693s Torres García, Alberto Francisco.

El sistema aduanero mexicano en la primera década delsiglo XXI / Alberto Francisco Torres García -- México :UABCS, Editorial Praxis, 2012.

177 p. ; 23 cm -- (Serie Didáctica)ISBN:978-607-7777-28-1

1.Aduanas - México. 2.Exportaciones - Política guberna-mental. 3.Importaciones - Política gubernamental. I. t.

Catalogación: Centro de Desarrollo Bibliotecario de la UABCS

UNIVERSIDAD AUTÓNOMADE BAJA CALIFORNIA SUR

M.C. GUSTAVO RODOLFO CRUZ CHÁVEZRector

DR. DANTE ARTURO SALGADO GONZÁLEZSecretario Académico

M.C. MAGDA DINORAH VALDEZ CESEÑADirectora de Difusión Cultural y Extensión Universitaria

LIC. LUIS CHIHUAHUA LUJÁNJefe del Departamento Editorial

COMITÉ EDITORIALDE SERIE DIDÁCTICA

Editora generalDra. Edith González Cruz

EditoresDr. José Luis Espinoza VillavicencioDr. Alejandro Álvarez ArellanoM.C. Plácido Cruz Chávez

AGA Administración Gene-ral de Aduanas

API's Administraciones Por-tuarias Integrales

Banjército Banco Nacional del Ejér-cito, Fuerza Aérea yArmada

BID Banco Interamericanode Desarrollo

CAAAREM CAAAREM Confede-ración de Asociacionesde Agentes Aduanalesde la República Mexi-cana

CCA Consejo de Coopera-ción Aduanera

CFF Código Fiscal de la Fe-deración

CPEUM Constitución Políticade los Estados UnidosMexicanos

DOF Diario Oficial de la Fe-deración

DTA Derecho de TrámiteAduanero

FACLA Fideicomiso Públicopara Administrar laContraprestación aque se refiere el artícu-lo 16 de la Ley Adua-nera

FIDEMICA Fideicomiso Públicopara el Programa deMejoramiento a losMedios de Informáti-ca y de Control de lasAutoridades Adua-neras

GATT Acuerdo General so-bre Aranceles Adua-neros y Comercio

IEPS Impuesto Especial so-bre Producción y Ser-vicios

IGE Impuesto General deExportación

Siglas y abreviaturas

8 ALBERTO FRANCISCO TORRES GARCÍA

IGI Impuesto General deImportación

IMMEX Fomento de la Indus-tria Manufacturera,Maquiladora y de Ser-vicios de Exportación

ISAN Impuesto Sobre Auto-móviles Nuevos

ISI Industrialización víala Sustitución de Impor-taciones

IVA Impuesto al Valor Agre-gado

LA Ley AduaneraLCE Ley de Comercio Exte-

riorLFD Ley Federal de Dere-

chosLFISAN Ley Federal del Im-

puesto Sobre Automó-viles Nuevos

LIEPS Ley del Impuesto Es-pecial sobre Produc-ción y Servicios

LIGIE Ley de los ImpuestosGenerales de Importa-ción y Exportación

LIVA Ley del Impuesto alValor Agregado

OMA Organización Mundialde Aduanas

OMC Organización Mundialdel Comercio

PAMA Procedimiento Admi-nistrativo en MateriaAduanera

PGR Procuraduría Generalde la República

PyMES Pequeñas y MedianasEmpresas

RCGMCE Reglas de Carácter Ge-neral en Materia de Co-mercio Exterior

RLA Reglamento de la LeyAduanera

SAAI Sistema Automatiza-do Aduanero Integral

SADCM Sistema Armonizadode Designación y Co-dificación de Mercancías

SAGARPA Secretaría de Agricul-tura, Ganadería, De-sarrollo Rural, Pesca yAlimentación

SAM Sistema Aduanero Me-xicano

SAT Servicio de Adminis-tración Tributaria

SCT Secretaría de Comuni-caciones y Transportes

SE Secretaría de Econo-mía

SEMARNAT Secretaría de MedioAmbiente y RecursosNaturales

SHCP Secretaría de Hacienday Crédito Público

SOIA Sistema de OperaciónIntegral Aduanera

SRE Secretaría de Relacio-nes Exteriores

SS Secretaría de SaludTIGIE Tarifa de los Impues-

tos Generales de Im-portación y Exporta-ción

TLC Tratado de Libre Co-mercio

TLCAN Tratado de Libre Co-mercio de América delNorte

9EL SISTEMA ADUANERO MEXICANO EN LA PRIMERADÉCADA DEL SIGLO XXI

Introducción

Con la adopción de políticas neoliberales a partir de ladécada de 1980, el comercio exterior de México vivióuna transformación orientada a la búsqueda de mer-cados y, consecuentemente, la eliminación de trabas alas transacciones comerciales. La apertura comercialestableció, así, el nuevo entorno donde la mayor partede las empresas mexicanas se desarrollan.

El Sistema Aduanero Mexicano (SAM), entendi-do como el conjunto de mecanismos, actividades,procedimientos e instancias que determinan la formaen que las mercancías son introducidas o extraídas denuestro país, se actualizó institucionalmente imple-mentando diversos programas y métodos de controlayudados con la instalación de equipos de alta tecno-logía, con el fin de facilitar y promover las operacio-nes de comercio. De esta manera, las aduanas empe-zaron a tomar una importancia relevante en nuestropaís, no sólo como recaudadoras fiscales, sino tam-

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bién como verdaderos instrumentos de apoyo,facilitación y promoción del comercio. Por ende, envirtud de la importancia que tiene como fuente gene-radora de ventajas competitivas, resulta convenienteel estudio del SAM como marco institucional dondese fundamenta la legislación aduanera en nuestropaís.

Finalmente, siendo necesario promover la pre-paración continua en el ámbito académico y profe-sional, complementando la capacitación teórica-prác-tica a estudiantes, maestros, agentes privados y ser-vidores públicos en el área aduanera, la presente obrase constituye como una herramienta para la explica-ción y comprensión de la modernización del SAM, asícomo los principales actores y procedimientos en lasoperaciones de exportación e importación.

1 1EL SISTEMA ADUANERO MEXICANO EN LA PRIMERADÉCADA DEL SIGLO XXI

Capítulo ISistema Aduanero Mexicano

Luego de casi cuatro décadas de subsistencia, elmodelo de Industrialización vía la Sustitución deImportaciones (ISI), caracterizado por una economíaconservadora y políticas públicas altamente demagó-gicas, llegó a su fin en los primeros años de la décadade 1980. Tras severas fluctuaciones económicas en1982,1 durante la sucesión presidencial López Porti-llo–De la Madrid, nuestro país transitó de un modelode economía cerrada y de crecimiento hacia adentro,a un modelo de crecimiento hacia fuera, basado encambios coyunturales de corte neoliberal.

1. Sólo por mencionar algunos datos, con la caída de los petropreciosa nivel internacional, se registró una severa contracción económicaen nuestro país: la inflación anualizada alcanzó una tasa de 150%;el peso controlado se devaluó más de 250% en relación al dólar; eldéficit del sector público llegó a casi 18% del Producto InternoBruto (PIB) y la deuda externa alcanzó los 77 mil millones dedólares (Phillips, 1988: 364).


A partir de 1983, se emprendió una reformaeconómica estructural e institucional con metaestabilizadora, donde la liberalización comercial yfinanciera tenía papeles trascendentales. El objetivoprimario era cimentar las bases para la moderniza-ción y el crecimiento económico de nuestro país.Como señala Flores Salgado, “la desprotección co-mercial tuvo el propósito de hacer más competitiva anuestra economía en el comercio mundial, con laayuda de la inversión extranjera” (Flores, 1996). Así,las expresiones más claras de nuestro país por incor-porarse al proceso de liberalización fueron: la adhe-sión al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio(GATT), el 24 de agosto de 1986; incorporación alConsejo de Cooperación Aduanera (CCA),2 en 1988y, finalmente, la firma del Tratado de Libre Comerciode América del Norte (TLCAN), en 1992.

Empero, el saneamiento financiero y la orienta-ción de la producción al mercado externo no sólorequirieron la suscripción de tratados comerciales,liberación del mercado financiero interno, reprivati-zación de empresas nacionales deficientes, desgrava-ción arancelaria de mercancías y adecuación de lainfraestructura, sino que también significó el desvane-cimiento progresivo de la rigidez normativa. En otraspalabras, el ineludible proceso de apertura comercialy financiera, iniciado en México hace casi treinta

2. Creada en 1952, el CCA hoy opera bajo el nombre de OrganizaciónMundial de Aduanas (OMA). Con 165 países miembros, la OMAtiene como objetivos incrementar la eficiencia de las aduanas,contribuir al bienestar económico y ayudar a crear un entornoaduanero honesto, transparente y previsible.


años, permeó no sólo la estructura de las entidadespúblicas y privadas, sino también el marco institucionalque regulaba dichas actividades. De esta manera, lasinstituciones nacionales se crearon, reformaron y enocasiones se abolieron en la orientación principal delestablecimiento de mecanismos generadores de unmedio que permitiese la favorable inserción de losactores económicos al nuevo modelo.

Pese a lo anterior, la pertinencia de las reformasha sido poco estudiada, e incluso escasamente formu-ladas, desde un punto de vista institucional, es decir,con un verdadero sustento teórico-metodológico quepermita evaluar la eficiencia de éstas y, en un sentidoparticular, sustentar si forman, o no, una fuente gene-radora de ventajas competitivas.3 Y es que, actualmen-te la política económica se encuentra encaminada a lapromoción de un crecimiento dinámico basado en eldiscurso ambiguo de la competitividad. No obstante,hablando propiamente en materia de comercio exte-rior, como consecuencia de la globalización los volú-menes de mercancías que se comercian han aumenta-do significativamente, reclamando rapidez y eficien-cia en los procedimientos, incluyendo los aduaneros,para que éstos sean capaces de minimizar los costos detransacción. Dichos costos afectan a las empresasnacionales, en particular a las Pequeñas y MedianasEmpresas (PyMES), ya que obstaculizan sus transac-ciones comerciales, repercutiendo en el deterioro de sucompetitividad.

3. Como se mencionó anteriormente, los costos de transacción formanparte de los desafíos que enfrentan las empresas al hacer negociosen una economía altamente globalizada.


Mucho se ha estudiado la importancia que tienenlas instituciones de comercio exterior sobre el correctodesenvolvimiento de los agentes económicos que par-ticipan de manera constante en los mercados interna-cionales, pudiendo construir verdaderos puentes parael crecimiento cuando son eficientes, o crearlesautenticas barreras si son ineficientes. Sin embargo, alreconocer que el marco jurídico del comercio exteriores muy complejo, al involucrar a un sinnúmero deactores e instituciones, es pertinente evaluarlo desdeun campo en particular. Es decir, la problemática delas empresas mexicanas para insertarse en el extran-jero, a través de sus exportaciones, puede ser vistadesde un ángulo en concreto donde se sitúa al SAMcomo uno de los principales generadores de costos detransacción, al implicar el cumplimiento de actos yformalidades para el ingreso o extracción de mercan-cías al territorio nacional (despacho aduanero).

Para ello, en el presente capítulo se evalúan lasprincipales particularidades del SAM contemporá-neo. Cabe mencionar que el enfoque utilizado paranuestro estudio está relacionado, en la medida de loposible, con los procedimientos del despacho adua-nero de mercancías, evitando desviar nuestra aten-ción en otras temáticas del SAM.4

4. Sólo por mencionar un par de ejemplos, no entraremos en latemática relacionada a las franquicias para pasajeros ni al tema delas zonas francas.


Transformación del Sistema AduaneroMexicano contemporáneo

En el transcurso de treinta años, se han implementadodiversas medidas institucionales necesarias para fo-mentar la competitividad de las empresas naciona-les, en favor de la disminución de la carga burocráti-ca y simplificación de la mayor parte de los procesos.Al respecto, Sánchez Bernal ha señalado lo siguiente:

Desde los ochenta México ha sufrido modifica-ciones sustanciales en su marco institucionalluego del agotamiento de un modelo de economíacerrada. Dicho cambio, que aún continúa, esradical; desconocemos sus alcances, limitacio-nes y resultados en todas sus dimensiones, peroes oportuno observar el cambio institucional enMéxico en sus distintas esferas con el fin deevaluar la pertinencia de miles de cambios que seproponen, promueven y realizan con el objetivode mejorar el desempeño económico, lo cual sig-nifica que quizá no estamos entendiendo la lógi-ca y los enlaces del cambio de reglas, ni susalcances en el territorio y en el tiempo (Sánchez,2001: 133).

Entonces, no es difícil entender que, al encontraren las empresas el motor de crecimiento de la econo-mía, el proceso de apertura requirió invariablementela renovación institucional. “El cambio institucionales considerado como componente indispensable paraque una sociedad pueda establecer sistemas de coor-dinación que le permitan tener un mejor desempeñoeconómico” (Verduzco y Sánchez, 2001: 16).


En 1986, con el ingreso al GATT (hoy OMC), Méxi-co formalizó su compromiso para desarrollar un comer-cio menos rígido y más apegado a los instrumentosadoptados por los países de dicho organismo.5 Sin em-bargo, dado que no se podía concebir un comercioplenamente abierto en nuestro país sin la reestructura-ción de los puntos de entrada y salida de mercancías, sereconoció la necesidad de reformar el SAM, para que esteproporcionara un servicio acorde a la nueva política. ElSAM prevaleciente, hasta entonces, estaba viciado,exageradamente corrompido y prácticamente vulnera-ble a los demás actos ilícitos como el contrabando, elnarcotráfico y la piratería. De esta manera, “en 1989 seaceptó plenamente que el sistema aduanero no respon-día eficazmente a las necesidades de la apertura y laglobalización, por lo que era imprescindible readecuarlo”(Enrigue, 1996: 386). Parafraseando a Enrigue Loera,rasgos característicos del SAM eran los siguientes:

1. Numerosos, complicados y costosos procedi-mientos aduanales para el despacho de lasmercancías. Ello propiciaba la exigencia dedádivas, extorsiones y malos manejos en unentorno de insuficiencia de personal.

2. Nombramiento de mandos medios con base enconsideraciones políticas, lo que ampliaba losespacios para la corrupción y la impunidad.

5. Acuerdos sobre la agricultura; sobre la aplicación de las medidassanitarias y fitosanitarias; sobre los textiles y el vestido; sobre obstá-culos técnicos al comercio; sobre las medidas en materia de inversionesrelacionadas con el comercio; sobre normas de origen; sobre subven-ciones y medidas compensatorias y relativos a la aplicación demedidas antidumping, así como valoración aduanera, entre otros.


3. Los horarios de trabajo poco flexibles hacíannecesario recurrir a los “servicios extraordi-narios”, que representaban un alto costo paralos importadores y exportadores.

4. Lo aplicable al procedimiento de retiro de mer-cancías de la aduana, también lo era para eldespacho de los equipajes de los viajeros interna-cionales, quedando la aplicación de la franquiciaa discrecionalidad absoluta de los revisores.

5. Para comprobar a posteriori el desaduana-miento, la inspección de las empresas se rea-lizaba de manera descentralizada, medianteun nutrido grupo de inspectores con pocapreparación técnica.

6. La elaboración de la estadística del comercioexterior era muy rudimentaria, lo que propi-ciaba inconsistencia de datos.

7. La revisión de todos los vehículos en fronterasy carreteras estaba a cargo el llamado Res-guardo Aduanal Mexicano, de escasa capaci-dad técnica y cuestionable probidad, agrupa-do en una corporación sindicalizada y conaltos índices de corrupción.

8. La existencia de un régimen de tránsito demercancías entre aduanas propició enormesabusos por parte de usuarios poco éticos, con-virtiéndose en un foco más de contrabando.

9. El régimen de importación temporal lo utili-zaban importadores abusivos para introducirmercancías sin pagar impuestos y era fre-cuente que éstas no se regresaran al exterior altérmino de su temporalidad.


10. Reducido número de agentes aduanales, conhonorarios aparentemente bajos, escasamen-te controlados, poco colaboradores y partíci-pes de las prácticas administrativas irregula-res que propiciaba la desorganización.

11. Las exenciones, prórrogas, plazos y autoriza-ción de operaciones temporales se sujetaban adecisiones expresas de diversos funcionarios.

12. Antigüedad y malas condiciones de las insta-laciones físicas y, en general, de todo el trabajo.

13. Relaciones internacionales inadecuadas, don-de la comunicación y operación eran defi-cientes. (Enrigue, 1996: 388-389).

Ante el escenario expuesto, México requería redu-cir las malas prácticas en las operaciones comerciales,incluyendo las relacionadas a la operatividad aduane-ra. Los cambios en el comercio exterior de nuestro paísse vieron acentuados en las facilidades otorgadas paraestimular, aprovechar y diversificar las operaciones deintercambio y la composición de las exportaciones (depetroleras a no petroleras). Desde la firma de TLC's,hasta el establecimiento de programas de fomento,6 sehicieron manifiestas las intenciones del gobierno poracelerar el proceso de apertura y el buen acceso de lasempresas mexicanas en los mercados internacionales.

6. Estos últimos han venido otorgando facilidades a las empresasautorizadas, tales como el acceso a insumos importados sin el pagodel impuesto de importación, la devolución de saldos a favor delimpuesto al valor agregado, exención del segundo reconocimientodurante el despacho, entre otros. Para mayor información, visitarla Delegación Estatal de la Secretaría de Economía o la página enInternet: http://www.economia.gob.mx.


Más aún, en materia aduanera, se reorganizó la ubica-ción de las aduanas en el país, se institucionalizaronprocedimientos y apareció la nueva Ley Aduanera. Esdecir, el SAM se transformó para acoplarse a la políticacomercial vigente. Pero, ¿qué es el SAM?

Concepto y definición del SAM

Para una mejor comprensión del SAM, revisemosalgunas concepciones compiladas de diversos autores.

Pedro Trejo Vargas define al SAM como “el con-junto de leyes, acuerdos, ordenamientos, reglas, prin-cipios y demás disposiciones e instrumentos jurídicosvinculados lógicamente entre sí, que tienen como objetoregular la actividad del Estado y de los usuarios de lasaduanas, relacionada con la entrada de mercancías decomercio exterior a nuestro país o su salida del mismo”(Trejo, 2005a: 27).

Eduardo Reyes señala que “el Sistema Aduane-ro Mexicano está compuesto de normas escritas (po-sitivas) en donde se identifica la función de la adua-na, los requisitos para importar y exportar y el tipo dedespacho que permite el país” (Reyes, 2003: 27).

Maricruz Ladrón de Guevara ha definido al SAMcomo “el conjunto de mecanismos, actividades, proce-dimientos e instancias que determinan la forma en quelas mercancías son introducidas o extraídas de nuestropaís. De tal manera, dicho sistema no solamente regu-la su entrada y salida sino también incluye los mediosen los cuales son transportados dichos productos, asícomo todos los actos en que se incurren para que éstospuedan alcanzar su destino” (Méndez, 2004: 145).


De lo anterior, podemos deducir que el SAM es elconjunto de instituciones formales que legitiman lafunción de las aduanas, regulan las operaciones inhe-rentes a la entrada y salida de mercancías en nuestropaís, los medios en los que se conducen y los lugaresdonde se depositan o se llevan a cabo los actos para queéstas alcancen su destino, además de dar reconocimien-to y delimitar el rol de los actores públicos y privadosque participan en algún momento de las operaciones(autoridades; apoderados y agentes aduanales;importadores y exportadores; dictaminadores aduane-ros; transportistas y demás sujetos involucrados).

Al vislumbrar el concepto del SAM, podemosdarnos cuenta que es muy complejo y que su análisisrequeriría un inmenso trabajo de investigación einterdisciplinariedad. Consecuentemente, para poderevaluarlo es preciso delimitarlo teniendo claro que, eneste trabajo, el objeto de estudio se relaciona con losprocedimientos prácticos para el despacho de mer-cancías, con apego al cumplimiento de las institucio-nes vigentes en materia aduanera. Esto es, a lo que alpresente estudio se refiere, la evaluación del SAMoscilará alrededor de cuatro conceptos fundamenta-les: aduana, actores, marco jurídico y modernización(Ver Gráfica 1). Por tanto, únicamente se expondránlas concepciones básicas de una manera general, ha-ciendo hincapié en que el análisis de cada una de ellaspuede ser objeto de investigaciones particulares, endonde se puede profundizar más sobre su exposición.

Una vez manifestado lo anterior, en los siguientesapartados se presentarán las características principalesde los cuatros conceptos fundamentales antes mencio-nados (aduana, actores, marco jurídico y moderniza-


ción), no sin antes explicar su relación. Cada uno de loscuatro conceptos se encuentra plagado de diversaspeculiaridades que los vuelven complejos, pero a su veztienen una amplia interrelación al formar parte de unmismo sistema. Así, podemos decir que el SAM havivido una profunda modernización en las últimas dosdécadas, fruto de la búsqueda de la agilización de losprocedimientos de exportación e importación que sellevan a cabo en cada una de las aduanas de la Repúbli-ca Mexicana, cuyo objeto es aumentar la competitividadnacional, mediante la eficiente interacción entre autori-dades aduaneras, exportadores, importadores, produc-tores, transportistas, agentes y apoderados aduanalesque, entre otros, constituyen el universo de actores queparticipan en las operaciones comerciales bajo el apegodel marco jurídico existente.

Fuente: Elaboración propia

Gráfica 1:Conceptos básicos del Sistema Aduanero Mexicano

Capítulo IIMarco jurídico del comercio exteriory la operatividad aduanera en México

7. Al usar el concepto de colectividades institucionales nos estamosrefiriendo a leyes, reglamentos y códigos que, agrupando a insti-tuciones formales en torno a un tema en particular, tienen undenominación general, por ejemplo: las instituciones en materiaaduanera se agrupan en la Ley Aduanera. Estas mismas colectivi-dades pueden tanto surgir de otras, como crear, relacionarse eincluso delimitar la función de otras.

El SAM moderno se encuentra regido por una ampliagama de leyes, normas, reglamentos, misceláneas ydemás colectividades institucionales7 que lo ampa-ran y regulan. Luego entonces, antes de conocer a losactores, el papel de la aduana y los avances en sumodernización, resulta necesario comprender el com-plejo marco institucional del SAM que justifica laoperatividad y lógica de los conceptos anteriores.

Evitando recitar los artículos de las colectivida-des institucionales, someramente destacaremos suscaracterísticas y aquellos numerales que, en lo que se


refiere al SAM, nos parecen importantes por lasatribuciones que de ellos se derivan, apuntando quesu consulta y profundización puede realizarse remi-tiéndose a las mismas.

Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos

Entendida como el principal ordenamiento jurídicode nuestro país, la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos (CPEUM), que reformó a laconstitución de 1857, prevalece vigente desde el 5 defebrero de 1917.8 En la CPEUM, se establecen lasbases a partir de las cuales nacen, se reforman oderogan las demás leyes, motivo por el cual ningunaotra puede estar por encima de ella (interpretacióndel artículo 133, CPEUM).

En su numeral 25, la CPEUM le otorga al Estadola facultad de llevar a cabo la rectoría del desarrollonacional para garantizar que éste sea integral y sus-tentable, mediante la planeación, conducción, coor-dinación y orientación de la actividad económica, asícomo la regulación y fomento de las actividades quedemande el interés general. Esta enunciación pronta-mente nos permite deducir que, el modelo neoliberalen el que nos encontramos enfrascados, así como lasactividades de apertura y liberalización financieraque éste conlleva, se encuentran plena y legalmentejustificadas en nuestra constitución como potestaddel Estado. De ahí, entonces, emergen reformas di-

8. Lapso en el cual ha sido objeto de un sin número de modificaciones.


versas como la orientación del SAM a las condicionesactuales. Los temas principales que podemos desta-car, desde el análisis de los artículos constitucionales,son los siguientes:

— Sobre los tratados y acuerdos internacionales,entre otras organizaciones de las que Méxicosea parte (incluyendo los TLC's), los numera-les 76, Fracción I; 89, Fracción X y 133.

— Sobre importadores y exportadores, así como agen-tes y apoderados aduanales, el artículo 5.

— Sobre la operatividad de las aduanas, los nume-rales 28; 89, Fracción I y XIII; 131 y 134.

— Sobre el cobro de contribuciones y aprovecha-mientos, así como el cumplimiento regulaciones yrestricciones no arancelarias, los artículos 31,Fracción IV; 73, Fracciones VII y XXIX, inciso1º; 74, Fracción IV; 117, Fracciones V, VI yVII; 118, Fracción I y, por último, el 131.

Ley Aduanera y su Reglamento

La Ley Aduanera (LA) vigente fue publicada en elDiario Oficial de la Federación (DOF) del 15 dediciembre de 1995, entrando en vigor el 1 de abril de1996 y derogando a la antigua Ley Aduanera de1982.9 Siguiendo coherentemente el proceso de aper-tura la LA, según Witker y Hernández (2005), tienecomo propósito primordial la modernización de laestructura aduanal para hacer eficientes los mecanis-

9. Ley que abrogó al Código Aduanero vigente desde 1951.


mos de promoción y fomento al comercio internacio-nal, teniendo como objetivos fundamentales:

a Proporcionar seguridad jurídica, al evitar ladispersión de la normatividad aduanera endiversas leyes.

b Promover la inversión y las exportaciones, altratar de consolidar a las aduanas como uninstrumento facilitador y agilizador del co-mercio exterior.

c Cumplir con compromisos internacionales yconvenios de los que México forma parte(Witker y Hernández: 2005, 257).

De esta forma, la LA regula y tutela los actos,facultades y obligaciones aplicables a los principalesactores del SAM, confiriendo a su Reglamento elestablecimiento de las directrices generales para suinterpretación y aplicación. Como señala el artículo1º de la LA:

Esta Ley, las de los Impuestos Generales de Im-portación y Exportación y las demás leyes yordenamientos aplicables, regulan la entrada alterritorio nacional y la salida del mismo de mer-cancías y de los medios en que se transportan oconducen, el despacho aduanero y los hechos oactos que deriven de éste o de dicha entrada osalida de mercancías... Están obligados al cum-plimiento de las citadas disposiciones quienesintroducen mercancías al territorio nacional olas extraen del mismo, ya sean sus propietarios,poseedores, destinatarios, remitentes, apodera-dos, agentes aduanales o cualesquiera personasque tengan intervención en la introducción, ex-


tracción, custodia, almacenaje, manejo y tenen-cia de las mercancías o en los hechos o actosmencionados en el párrafo anterior.

Para tal efecto, la LA contiene 203 artículos(algunos de ellos divididos) contenidos en nuevetítulos:

— Título Primero: Disposiciones Generales, del ar-tículo 1º al 9º.Este título contiene los objetivos principalesde la LA, las funciones de las autoridadesaduaneras y las obligaciones de las personasque ingresan al territorio nacional, entre otrasdisposiciones.

— Título Segundo: Control de Aduana en el Despa-cho, artículos 10º al 50º.Los numerales de este título señalan los actosy formalidades a los que deben someterse losdiversos actores que actúan en la entrada osalida de mercancías al o del territorio nacio-nal, los medios en que se transportan y lasmercancías objeto de intercambio, así comolos tiempos para la revisión y comprobaciónde la misma y los documentos que la ampa-ran.

— Título Tercero: Contribuciones, cuotas compensa-torias y demás regulaciones y restricciones no aran-celarias al comercio exterior, numerales 51º al 89º.Este título establece los impuestos que se cau-sarán con motivo del comercio exterior; per-sonas obligadas a su pago; mercancías exen-tas de dichos impuestos; conceptos que com-


prenden y no comprenden el valor de lasmercancías; determinación de la base grava-ble del impuesto general de importación; de-terminación de las cuotas compensatorias;aspectos sobre las cuentas aduaneras de ga-rantía, entre otros.

— Título Cuarto: Regímenes Aduaneros, artículos90º al 135º -D.En este título se señalan los distintos regíme-nes al que pueden someterse las mercancíasobjeto de comercio exterior, como lo son: de-finitivos; temporales; depósito fiscal; tránsitode mercancías, interno e internacional; parala elaboración, transformación o reparaciónen recinto fiscalizado y, el reciente régimen derecinto fiscalizado estratégico.10

— Título Quinto: Franja y Región Fronteriza, artí-culos 136º al 142º.Estos numerales definen a la franja y regiónfronteriza; las condiciones para efectuar laimportación de vehículos y normas regulato-rias para su internación al resto del territorionacional; el concepto de reexpedición y losrequisitos para realizarla, y otros formalida-des relacionadas.

10 . El régimen de Recinto Fiscalizado Estratégico, tiene por objetopromover la competitividad de las empresas, mediante la intro-ducción de mercancías, por tiempo limitado, para ser objeto demanejo, almacenaje, custodia, exhibición, venta, distribución, ela-boración, transformación o reparación, con la obtención de ciertosbeneficios aduaneros, administrativos y fiscales. Para mayor infor-mación, consulte la página en Internet de Aduana México:www.aduanas.sat.gob.mx.


— Título Sexto: Atribuciones del Poder EjecutivoFederal y de las Autoridades Fiscales, numerales143º al 158º.Como el título señala, estos numerales indi-can principalmente las atribuciones del Eje-cutivo Federal y de la SHCP en materia adua-nera, así como los casos por los que se levan-tará el Procedimiento Administrativo en Ma-teria Aduanera (PAMA) y la forma de proce-der de las autoridades en dichas situaciones.

— Título Séptimo: Agentes Aduanales, ApoderadosAduanales y Dictaminadores Aduaneros, artícu-los 159º al 175º.De una manera muy específica, este títulocontiene los conceptos de agente aduanal,apoderado aduanal y dictaminador aduane-ro, definiendo los requisitos y las obligacionespara operar dentro del SAM. De igual forma,se señalan los motivos por los cuales se sancio-narán y cancelarán dichos nombramientos.

— Título Octavo: Infracciones y Sanciones, artícu-los 176º al 202º.En este título se definen las infracciones y lassanciones aplicables en la importación y ex-portación de mercancías, así como los casosen que se presumen cometidas cada una deellas.

— Título Noveno: Recursos Administrativos, artí-culo 203.En este numeral se establecen los medios dedefensa aplicables en contra de las resolucio-nes que dicten las autoridades aduaneras.


Ley de los Impuestos Generalesde Importación y de Exportación

La nueva Ley de los Impuestos Generales de Importacióny de Exportación (LIGIE) fue publicada en el DOF del 18de junio de 2007. Conforme a su artículo 1º, los Impues-tos Generales de Importación y de Exportación se causa-rán, según corresponda, de conformidad con la Tarifa delos Impuestos Generales de Importación y Exportación(TIGIE) contenidas en la misma ley. La TIGIE se divide en22 secciones y 98 capítulos, señalando que se elabora deacuerdo al Sistema Armonizado de Designación y Codi-ficación de Mercancías (SADCM), instrumentado por laOMC y por la OMA, en particular, como un compendiode homologación en las operaciones de comercio exte-rior. Por lo que, al utilizarlo, es importante conocer lamercancía a clasificar, su origen, presentación, uso prin-cipal, grado de transformación y asociación con otrasmaterias, así como las Reglas Generales y las ReglasComplementarias para la interpretación de la TIGIE,contenidas en el numeral 2º de la LIGIE.

Rasgos distintivos de la TIGIE son: 1) señala aque-llas mercancías que están prohibidas para su importa-ción y/o exportación; 2) la mayoría de las mercancías sesometen a impuestos del tipo Ad-valorem, siendo unaproporción mínima aquellas con aranceles específicos ymixtos11 y, 3) salvo contadas excepciones, las mercancías

11 . Los impuestos Ad-valorem se refieren a un porcentaje calculadosobre el valor de las mercancías, los específicos a una unidadmonetaria sobre una unidad específica de mercancía y, por último,los aranceles mixtos se refieren a una combinación de Ad-valoremy específicos.


de exportación no se encuentran gravadas con ningúntipo de arancel, mientras que las importaciones songravadas con diferentes tasas que pueden ser de 3, 10, 13,15, 18, 20, 23, 30 ó 35 por ciento (por lo menos las máscomunes), aunque existen casos en los que las tasas sonmayores o se encuentran exentas por trato preferencial.

Ley de Comercio Exteriory su Reglamento

La Ley de Comercio Exterior (LCE) fue publicada enel DOF del 27 de julio de 1993 y contiene 98 artículos(algunos de ellos divididos). Sus principales objeti-vos, de acuerdo a su artículo 1º, son: regular y promo-ver el comercio exterior de nuestro país; incrementarla competitividad de la economía; propiciar el usoeficiente de los recursos productivos de la nación;integrar adecuadamente la economía mexicana conla internacional y contribuir a la elevación del bienes-tar de la población.

De manera general la LCE, y su Reglamentopublicado en el DOF del 30 de diciembre de 1993 (de215 numerales), establecen las facultades del Ejecuti-vo Federal y de la SE en materia de comercio exterior;el papel de la Comisión de Comercio Exterior y laComisión Mixta para la Promoción de las Exportacio-nes; el concepto, clasificación y aplicación de losaranceles, así como de restricciones y regulaciones noarancelarias; los procedimientos para la investiga-ción de practicas desleales a favor o en contra de losexportadores nacionales, definiendo la instrumenta-ción de cuotas compensatorias y medidas de salva-


guarda aplicables; los mecanismos y objetivos de lapromoción de exportaciones y, finalmente, las infrac-ciones y sanciones que la SE puede aplicar, y losrecursos administrativos que pueden presentar losinteresados, en materia de comercio exterior. Solopor mencionar, algunos numerales de la LCE, rela-cionados a la operatividad aduanera, son los siguien-tes: 4, 5, 9, 11,15, 16, 17, 20, 21, 23, 25, 26, 27, 28, 65,90 y 91.

Código Fiscal de la Federacióny su Reglamento

Publicado el 31 de diciembre de 1981 en el DOF yentrando en vigor el 1º de octubre de 1982, el CódigoFiscal de la Federación (CFF) establece las obligacio-nes de las personas físicas y morales para contribuircon el gasto público mediante el pago de aprovecha-mientos y contribuciones, incluidos los derivados delcomercio exterior, clasificados y especificados por elpropio Código, motivo por el cual se aplica de mane-ra supletoria a la LA. El CFF contiene 263 artículos,algunos de ellos con extensiones, distribuidos en seistítulos. En él se establecen los motivos por los cualesserán sancionados quienes cometan delitos fiscalescomo el contrabando y la defraudación fiscal, en quécaso se consideran dichos delitos y los procedimien-tos para proceder penalmente, así como los recursosadministrativos y de revocación para apelar a lasacciones y sanciones impuestas por las autoridades.


Reglas de Carácter General en Materiade Comercio Exterior (RCGMCE)

Las RCGMCE tienen por objeto, de acuerdo a la regla1.1.1, publicar anualmente las resoluciones dictadaspor las autoridades aduaneras y fiscales, agrupándo-las de manera que faciliten su conocimiento por partede los contribuyentes. De tal suerte, las RCGMCE queen el futuro se expidan, se harán como reforma,adición o derogación de las que contiene la resoluciónvigente.

Ley del Servicio de AdministraciónTributaria

Esta ley fue publicada en el DOF el 15 de diciembre de1995, entrando en vigor el 1º de julio de 1997. Dentrode su numeral 2 señala que, el Servicio de Adminis-tración Tributaria (SAT), como órgano desconcentra-do de la SHCP, tiene la responsabilidad de aplicar lalegislación fiscal y aduanera con el fin de que laspersonas físicas y morales contribuyan proporcionaly equitativamente al gasto público, de fiscalizar a loscontribuyentes para que cumplan con las disposicio-nes tributarias y aduaneras, de facilitar e incentivarel cumplimiento voluntario de dichas disposicionesy, por último, generar y proporcionar la informaciónnecesaria para el diseño y evaluación de la políticatributaria.


Reglamento Interior del Serviciode Administración Tributaria

El Reglamento Interior del SAT (RISAT) publicado el 22de octubre de 2007 en el DOF, vino a abrogar el Regla-mento publicado en el DOF del 6 de junio de 2005. Ensu artículo 2º, el RISAT establece que para el despachode los asuntos de su competencia, el SAT contará, entreotras unidades administrativas, con la AdministraciónGeneral de Aduanas que, a su vez, se divide en:

• Administración Central de Operación Adua-nera.

• Administración Central de InvestigaciónAduanera.

• Administración Central de Contabilidad yGlosa.

• Administración Central de Planeación Adua-nera.

• Administración Central de Regulación Adua-nera.

• Administración Central de Asuntos Interna-cionales.

• Administración Central para la Inspección Fis-cal y Aduanera.

Otras leyes

Ley Federal de Derechos

Publicada en el DOF el 31 de diciembre de 1981, y envigor desde el 1º de enero de 1982, la nueva LeyFederal de Derechos (LFD) establece las cuotas que se


tendrán que pagar por el uso o aprovechamiento delos bienes del dominio público de la nación, así comopor recibir servicios que presta el Estado en susfunciones de derecho público, entre otros. En lo querespecta a los derechos por la prestación de serviciosde la SHCP, los numerales 40 al 53-L establecen losmontos a pagar por las prestaciones aduaneras.

Ley del Impuesto al Valor Agregado

La nueva Ley del Impuesto al Valor Agregado (LIVA)fue publicada en el DOF el 29 de diciembre de 1978.La LIVA establece que, conforme a su artículo 1º(Fracción IV), están obligados al pago del IVA laspersonas físicas y morales que importen bienes oservicios en el territorio nacional, entre otros actos oactividades. Al efecto, en operaciones de comercioexterior el IVA puede calcularse con una tasa de 0 a16%, dependiendo del régimen y la zona a que sedestine (por ejemplo, en la Región Fronteriza es del11% y al interior del país el 16%).

Ley Federal sobre Metrología y Normalización

Publicada en el DOF del 1 de julio de 1992, abrogandoa su antecesora de 1988, esta ley rige en toda laRepública Mexicana, teniendo entre sus objetivosprincipales, según su artículo 2º, los siguientes: esta-blecer el Sistema General de Unidades de Medida;establecer los requisitos para la fabricación, importa-ción, reparación, venta, verificación y uso de losinstrumentos para medir y los patrones de medida;


establecer la obligatoriedad de la medición en tran-sacciones comerciales y de indicar el contenido netoen los productos envasados; fomentar la transparen-cia y eficiencia en la elaboración y observancia denormas oficiales mexicanas y normas mexicanas, asícomo promover la concurrencia de los sectores públi-co, privado, científico y de consumidores en la elabo-ración y observancia de dichas normas y divulgar lasacciones de normalización y demás actividades rela-cionadas con la materia, entre otros.

Ley del Impuesto Especial Sobre Produccióny Servicios

Publicada en el DOF del 30 de diciembre de 1980, lanueva Ley del Impuesto Especial sobre Producción yServicios (LIEPS) establece, en sus numerales 1º y 2º,que las personas físicas y morales que realicen laenajenación o importación definitiva en territorio na-cional definitiva de bebidas con contenido alcohólico,cerveza, alcohol, alcohol desnaturalizado, mielesincristalizables, tabacos labrados, gasolinas, diesel,refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes (así comosus preparaciones) y jarabes o concentrados parapreparar refrescos están obligadas al pago del IEPS.

Ley Federal del Impuesto Sobre AutomóvilesNuevos

La nueva Ley Federal del Impuesto Sobre Automóvi-les Nuevos (LFISAN), publicada en el DOF el 30 dediciembre de 1996, entrando en vigor a partir del 1º


de enero de 1997. La LFISAN tiene por objeto estable-cer los lineamientos aplicables a la enajenación devehículos, incluyendo los importados, así como lametodología para la tasación del impuesto a pagarpor ello.

Además de las disposiciones ya mencionadas, laoperatividad aduanera en todo momento también sevincula con las siguientes leyes:

• Ley General de Salud.• Ley de Coordinación Fiscal.• Ley de Ingresos de la Federación.• Ley de la Policía Federal Preventiva.• Ley del Impuesto al Activo y su Reglamento.• Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.• Ley del Impuesto Sobre la Renta y su Regla-

mento.• Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal.• Ley del Impuesto Sobre Tenencia o Uso de

Vehículos.• Ley Federal de Responsabilidades de los Ser-

vidores Públicos.• Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia

Fiscal y Administrativa.

Expuestas las generalidades del marco jurídicodel SAM, podemos darnos cuenta de su complejidad.Más aún, puesto que la condición de actor operanteen el comercio exterior tarde que temprano nos lleva-rá a envolvernos en el universo del SAM, se haceimprescindible su comprensión. Por tal motivo, esnecesario agrupar las colectividades institucionales


según sus aportaciones esenciales a la funcionalidaddel SAM. Luego entonces, para su mejor entendi-miento, se expresa la siguiente estructuración:12

— Raíz Institucional: CPEUM, al ser el ordeninstitucional supremo de nuestro país.

— Base Organizacional, Operativa y Facilitado-ra: LA, LCE, Ley del SAT y sus respectivosreglamentos, así como las RCGMCE, por con-tener los principios básicos para su funciona-miento en el contexto actual de apertura co-mercial.

— Base Fiscal: LIGIE, LFD, LFISAN, LIEPS yCFF, entre otros, al enumerar las principalescontribuciones y aprovechamientos aplica-bles a las operaciones de comercio exterior, ysus mecanismos de determinación.

— Base Complementaria y de Ampliación deFunciones: en esta clasificación entran todasaquellas leyes que aportan las bases para laextensión del SAM a tópicos de salud, seguri-dad, preservación del medio ambiente y de losrecursos naturales, por mencionar algunos,así como la relación y cooperación con otrasdependencias públicas.

Las aseveraciones anteriores, y el ámbito de suaplicación, se ilustran en la siguiente Gráfica 2:

12 . La estructuración enunciada no es imposición para estudios ante-riores, alternos o subsecuentes, es únicamente una proposiciónpara facilitar el entendimiento del marco jurídico del SAM y llevara cabo la evaluación que al presente estudio respecta.


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Capítulo IIIActores del Sistema Aduanero

Mexicano

Anteriormente, hicimos mención de que la moderniza-ción del SAM en las últimas décadas ha sido fruto de labúsqueda de la agilización de los procedimientos deexportación e importación, cuyo objeto es aumentar lacompetitividad nacional, mediante la eficienteinteracción entre los actores que participan en las ope-raciones comerciales, bajo el apego del marco jurídicoexistente. En efecto, es momento de revisar el papel delos actores del SAM, en particular el de aquellos quetienen un desempeño preponderante en las accionesrelativas al despacho aduanero de mercancías, temáti-ca sobre la que versa esta presente investigación. De talforma, sin restarle importancia a otros participantes,los actores a revisar son los siguientes: autoridadesaduaneras; importadores y exportadores; agentes yapoderados aduanales; dictaminadores aduaneros y,finalmente, empresas transportistas. La idea de la revi-sión es encuadrar el papel y trascendencia de los actores


en las actividades relacionadas al despacho, su ingeren-cia y aporte para reducir los costos de transacción.

Autoridades aduaneras

El numeral 2º, Fracción II, de la LA reconoce a lasautoridades como las entes que tienen competenciapara ejercer las facultades que la propia LA establecey que, además, colaborarán con las autoridades ex-tranjeras en los casos y términos que señalen las leyesy los tratados internacionales de los cuales Méxicosea parte. Puntualizamos también que la SHCP, elSAT y la AGA son instancias directas que hacen valertales facultades. Sin embargo, y sumado a lo expues-to, las diferentes colectividades institucionales reco-nocen la participación de otras instancias.

Ejecutivo Federal

El Ejecutivo Federal, representado por el Presidentede la República, juega un papel importante en ladeterminación de las instituciones aplicables sobre elcomercio exterior, siendo la máxima unidad rectoraen materia aduanera, cuyas decisiones son respalda-das por el Senado de la República. A resumidascuentas, podríamos enumerar un sinfín de atribucio-nes del Poder Ejecutivo pero, sólo basta mencionarlas que la CPEUM, la LCE y la LA le confieren:

— La CPEUM lo faculta para promulgar y ejecu-tar las leyes que expida el Congreso de laUnión; dirigir la política exterior y celebrar


tratados internacionales, así como terminar,denunciar, suspender, modificar, enmendar,retirar reservas y formular declaracionesinterpretativas sobre los mismos, sometiéndo-los a la aprobación del Senado; habilitar todaclase de puertos, establecer aduanas maríti-mas y fronterizas, y designar su ubicación y,además, crear, aumentar, disminuir o supri-mir las cuotas de las tarifas de exportación eimportación, así como restringir y prohibir lasimportaciones, las exportaciones y el tránsitode mercancías a fin de regular el comercioexterior, la economía del país, la estabilidadde la producción nacional, o cualquier otropropósito en beneficio del país (artículo 89,fracciones I, X y XIII y artículo 131).

— Nuestra LA en su artículo 143, le reconoce lapotestad para establecer o suprimir aduanas decualquier modalidad, así como designar su ubi-cación y funciones; suspender los servicios delas oficinas aduaneras por el tiempo que juzgueconveniente; autorizar que el despacho de mer-cancías por las aduanas fronterizas nacionalespueda hacerse conjuntamente con las oficinasaduaneras de países vecinos y, también, esta-blecer o suprimir regiones fronterizas.

— Por su parte, la LCE le permite establecermedidas para regular o restringir la exporta-ción e importación de mercancías; conducirnegociaciones comerciales y coordinar la par-ticipación de las dependencias y entidades dela administración Pública Federal y de losgobiernos de los estados en las actividades de


comercio exterior, así como concertar accio-nes en la materia con el sector privado (artícu-lo 4 fracciones III a la VI).

SHCP - SAT - AGA

En julio de 1997, la Administración General de Adua-nas13 pasó a formar parte del recién creado SAT de laSHCP. Este gesto significó el inicio de la coordinación demúltiples actividades a favor del comercio exterior, másallá del papel de recaudador fiscal. Las atribucionesprincipales de estas tres entidades, se detallan a conti-nuación.

Secretaria de Hacienda y Crédito Público. El nume-ral 144 de la LA, le reconoce a la SHCP una nutridacifra de facultades, destacando las siguientes en rela-ción al despacho aduanero:

a. Señalar la circunscripción territorial de lasaduanas y sus secciones;

b. Comprobar la exactitud de los datos contenidosen los pedimentos, el pago correcto de las contri-buciones y aprovechamientos, así como el cum-plimiento de las regulaciones y restricciones noarancelarias, pudiendo practicar el embargoprecautorio de las mercancías o de los medios enque se transportan en caso de incumplimiento;

c. Cerciorarse que los dictaminadores, agentes yapoderados aduanales cumplan los requisitos

13 . Hasta principios de 1993, denominada Dirección General de Adua-nas, dependiente de la Subsecretaría de Ingresos.


establecidos por la LA, pudiendo aplicarlessanciones por su incumplimiento;

d. Practicar el reconocimiento aduanero de lasmercancías en los recintos fiscales y fiscaliza-dos o en los establecimientos que se señale apetición del contribuyente;

e. Verificar que las mercancías, por cuya importa-ción fue concedido algún estímulo fiscal, esténdestinadas al propósito para el que se otorgó, seencuentren en los lugares señalados y sean usa-das por las personas a quienes fue concedido;

f. Fijar los lineamientos para las operaciones decarga, descarga, manejo de mercancías decomercio exterior, así como para la circula-ción de vehículos, entrada y salida de mer-cancías y personas, dentro de los recintosfiscales y fiscalizados;

g. Establecer la naturaleza, características, cla-sificación arancelaria, origen y valor de lasmercancías de importación y exportación.

Servicio de Administración Tributaria. El SAT hasido actor intelectual de la evolución del SAM dadoque, al ser el responsable de aplicar la legislaciónfiscal y aduanera desde hace más de 10 años,14 éste hainstrumentado proyectos para el mejoramiento de la

14 . De conformidad con el Transitorio Tercero de la Ley del Servicio deAdministración Tributaria, publicada en el DOF del 15 de diciem-bre de 1995, las referencias y atribuciones que se otorguen en otrasleyes, reglamentos y demás disposiciones a la SHCP o a cualquierade sus unidades administrativas, se entenderán hechas al SATcuando se trate de atribuciones vinculadas con la materia de objetode la Ley del SAT, su reglamento interior o cualquiera otra dispo-sición jurídica que emane de ellos, incluyendo las aduaneras.


infraestructura. Precisamente, esto ha sido parte desu proceso para hacer más eficiente el desarrollo desus facultades conferidas en el artículo 7º de la Leydel SAT destacando, en lo que a nuestro asuntorefiere, las siguientes:

a. Recaudar las contribuciones y aprovechamien-tos federales;

b. Dirigir los servicios aduanales y de inspección;c. Solicitar y proporcionar a otras instancias e

instituciones públicas, nacionales o del ex-tranjero, el acceso a la información necesariapara evitar la evasión fiscal, conforme a lasleyes y tratados internacionales en materiafiscal y aduanera y, además, brindar, bajo elprincipio de reciprocidad, la asistencia que lesoliciten;

d. Vigilar y asegurar el debido cumplimiento delas disposiciones fiscales y aduaneras, así comoparticipar en la negociación de los tratadosinternacionales que lleve a cabo el EjecutivoFederal y celebrar acuerdos interinstitucio-nales en el ámbito de su competencia;

e. Fungir como órgano de consulta del GobiernoFederal en las materias fiscal y aduanera;

f. Proponer, para aprobación superior, la políti-ca de administración tributaria y aduanera, yejecutar las acciones para su aplicación, in-cluyendo acciones dirigidas a facilitar el cum-plimiento voluntario de las obligaciones delos contribuyentes;

g. Diseñar, administrar y operar la base de da-tos para el sistema de información fiscal y


aduanera y contribuir con datos oportunos,ciertos y verificables al diseño de la políticatributaria;

h. Emitir las disposiciones de carácter generalnecesarias para el ejercicio eficaz de sus fa-cultades, así como para la aplicación de lasleyes, tratados y disposiciones que con baseen ellas se expidan, entre otras.

Administración General de Aduanas. Soslayando laenumeración extensa de funciones podemos decir que,de manera concisa, la AGA es el actor material en laimplementación de los programas, actividades, atribu-ciones y/u obligaciones de la SHCP en general, y el SATen particular, en el ámbito aduanal a través de susunidades administrativas.15 Su misión es “controlar laentrada y salida de mercancías del país mediante unservicio aduanero íntegro, transparente, justo y decalidad que facilite a los usuarios el cumplimiento de lasdisposiciones legales” (Aduana México, 2007a). Paraello, se rige bajo los siguientes tres objetivos principales:modernización del sistema aduanero; combate al con-trabando y, finalmente, transparencia y mejoramientode la imagen del servicio aduanero (Ídem.).

Claramente, la consecución de los objetivos ex-puestos no sería posible sin la renovación de la infra-estructura, la sistematización de procesos, la aglome-ración de convenios y tratados de colaboración, y elestablecimiento de mecanismo, como el código de

15 . Al respecto, puede consultar el artículo10o del Reglamento Interiordel Servicio de Administración Tributaria.


conducta de los servidores públicos de la AGA y lascartas compromiso al ciudadano,16 orientados al me-joramiento de su personal, incluyendo a los queactúan durante el despacho. Así, en palabras deTrejo Vargas:

Los servidores públicos de las aduanas —admi-nistradores, subadministradores, jefes de depar-tamento, jefes de secciones aduaneras, modu-ladores, reconocedores, químicos, glosadores,abogados, supervisores, auditores, operadores,informáticos, inspectores, notificadores, almace-nistas, técnicos, etcétera—… están obligados aactuar únicamente conforme a las facultades quele están expresamente conferidas por las dispo-siciones legales aplicables, proporcionando unservicio aduanero ágil, íntegro y transparenteque sea competitivo, incluso a nivel internacio-nal… (Trejo, 2005a: 158-159).

Adicionalmente a lo expuesto, la SHCP, el SATy la AGA se encuentran facultadas para solicitar el

16 . Sistema de gestión de calidad expedido a través de un documentopúblico donde se manifiesta los estándares de servicio que la AGAse compromete a cumplir para simplificar y desregular sus trámi-tes. En la última carta, se incluían los siguientes compromisos:Autorización para la entrada o salida de mercancías del territorionacional por lugar distinto al autorizado; Autorización de exenciónde los impuestos al comercio exterior; Autorización de DepósitoFiscal Temporal para Exposiciones Internacionales de Mercancías;Registro del Despacho de Mercancías de las Empresas; Registro deempresas transportistas de mercancías en tránsito; Solicitud deInscripción al Padrón de Importadores de Sectores Específicos;Solicitud de inscripción al Padrón de Importadores vía Internet yControl de Importación Temporal de Vehículos vía Internet. Paramayor información, puede visitar la página de Aduana México:h t t p : / / w w w . a d u a n a s . s a t . g o b . m x / a d u a n a _ m e x i c o / 2 0 0 7 /A_body.htm


auxilio a funcionarios y empleados públicos federalesy locales en la esfera de sus respectivas competencias.De ahí que, otras Secretarías de Estado como laSecretaría de Economía (SE), Secretaría de Relacio-nes Exteriores (SRE), Secretaría de Agricultura, Ga-nadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación(SAGARPA), Secretaria de Medio Ambiente y Recur-sos Naturales (SEMARNAT), Secretaría de Comuni-caciones y Transportes (SCT), Secretaría de Salud(SS) y la propia Procuraduría General de la República(PGR) pueden fungir, siempre y cuando lo hagandentro de los límites que se le confieran, como depen-dencias de apoyo a las autoridades aduaneras.

Dependencias Federales de apoyoa las autoridades aduaneras17

Secretaría de Economía: dentro de su funciones sedestaca el regular, promover y vigilar la comercia-lización, distribución y consumo de los bienes y ser-vicios; fomentar el comercio exterior del país; estu-diar, proyectar y determinar los aranceles, preciosoficiales, estímulos al comercio exterior (incluyendolos fiscales), así como vigilar las normas de calidad,pesas y medidas necesarias para la actividad comer-cial. Sobra decir que, esta Secretaría esta encargadade organizar y patrocinar exposiciones, ferias y con-

17 . La enunciación de facultades relacionadas al comercio exterior yoperatividad aduanera de las siguientes dependencias, se haráconforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal, señalando que su amplia consulta puede realizar-se en las leyes que éstas han emitido, sus reglamentos interiores, oen las oficinas administrativas de su localidad.


gresos de carácter comercial y actividades relaciona-das. Así, la conexión entra esta dependencia y lasAduanas del país debe ser fluida para incrementar laeficiencia operativa e institucional, fuentes reductorasde los costos de transacción y generadoras de oportu-nidades a favor de la competitividad empresarial y eldesarrollo económico.

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Na-turales: dentro de sus acciones se encuentran elfomentar la protección, restauración y conservaciónde los ecosistemas y recursos naturales, formulandoy conduciendo la política nacional en materia derecursos naturales; otorgar contratos, concesiones,licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones, yreconocer derechos, según corresponda; establecer yvigilar el cumplimiento, en coordinación con otrasdependencias y autoridades estatales y municipales,normas oficiales mexicanas sobre la preservación yrestauración de la calidad del medio ambiente,ecosistemas naturales y aprovechamiento sustenta-ble de los recursos naturales; participar con la SHCP,en la determinación de los criterios generales para elestablecimiento de los estímulos fiscales y financierosnecesarios para el aprovechamiento sustentable delos recursos naturales y el cuidado del medio ambien-te y, finalmente, diseñar y operar, con la participa-ción que corresponda a otras dependencias, la adop-ción de instrumentos económicos para la protección,restauración y conservación del medio ambiente. Eneste sentido, esta dependencia se coordina con laaduana mexicana a fin de proteger el medio ambien-te, vigilar la explotación comercial de los recursosnaturales y evitar la exportación o importación de


mercancías sujetas a tratamientos especiales o quepueden constituir un daño para el equilibrio ecológico.

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desa-rrollo Rural, Pesca y Alimentación: sus acciones seencaminan a fomentar la producción, industrializa-ción y comercialización de los productos pesqueros yactividades económicas rurales; coordinar y ejecutarla política nacional para crear y apoyar a empresas;fomentar los programas y elaborar normas oficialesde sanidad animal y vegetal; proponer el estableci-miento de políticas en materia de asuntos internacio-nales y de comercio exterior agropecuario y, final-mente, participar con la SHCP en la determinaciónde los criterios generales para el establecimiento delos estímulos fiscales y financieros necesarios para elfomento de la producción rural, así como evaluar susresultados. En este sentido, sólo por citar un ejemplo,cuando en la importación de productos agrícolas laaduana exija el cumplimiento de requisitosfitosanitarios, la SAGARPA será quién valoré y emitasu certificación en territorio nacional.

Secretaría de Comunicaciones y Transportes:su papel incide en otorgar concesiones y permisospara establecer y operar servicios aéreos, deautotransporte y relacionados con las comunicacio-nes por agua en el territorio nacional, al igual quefomentar, regular y vigilar su funcionamiento y ope-ración; participar con la SHCP en el establecimientode las tarifas de los servicios que presta la Adminis-tración Pública Federal de Comunicaciones y Trans-portes; establecer los requisitos que deban satisfacerel personal técnico de la aviación civil, marina mer-cante, servicios públicos de transporte terrestre y de


telecomunicaciones, así como conceder las licencias yautorizaciones respectivas y, también, construir yconservar los caminos y puentes federales, incluso losinternacionales. Para explicar la relación en materiaaduanera, sólo basta mencionar que, al poderse in-troducir las mercancías al territorio nacional o ex-traerse del mismo mediante el tráfico marítimo, te-rrestre, aéreo y fluvial, por otros medios de conduc-ción y por la vía postal, la SCT tendrá la facultad, entodo momento, de constatar su correcto funciona-miento y legalidad.

Secretaría de Relaciones Exteriores: dentro desus funciones podemos encontrar el conducir la polí-tica exterior, para lo cual intervendrá en toda clase detratados, acuerdos y convenciones en los que el paíssea parte y coadyuvar a la promoción comercial delpaís a través de sus embajadas y consulados. Unaspecto relevante en esta relación es que, la participa-ción de México en distintos foros, tratados y organi-zaciones internacionales han ayudado a avanzarsignificativamente en la modernización de las políti-cas nacionales, incluyendo las relacionadas al SAM,prueba de ello es la adopción del SADCM.

Secretaría de Salud: esta instancia coadyuva alactuar como autoridad sanitaria, así como establecery conducir la política nacional en materia de salubri-dad general; organizar y administrar servicios sani-tarios generales en toda la República y, además,realizar el control higiénico e inspección sobre prepa-ración, posesión, uso, suministro, importación, ex-portación y circulación de productos comestibles,bebidas, biológicos, drogas y productos medicinales.Por ejemplo, en la importación de huevos de gallina,


la Secretaría de Salud es también instancia compe-tente en materia aduanera, al realizar un trabajo enconjunto con la SAGARPA y funcionarios de la adua-na en su control e inspección, protegiendo la saludpública.

Secretaria de la Defensa Nacional y la Secre-taría de Marina: de manera respectiva éstas puedenintervenir en la importación y exportación de todaclase de armas de fuego, municiones, explosivos,agresivos químicos, artificios y material estratégico yejercer la soberanía en aguas territoriales, así como lavigilancia de las costas del territorio, vías navegables,islas nacionales y la zona económica exclusiva. Igual-mente, en su carácter de autoridad aduanera protec-tora de la seguridad nacional, la Procuraduría Gene-ral de la República es competente para investigar yperseguir los delitos federales, como el contrabando,la piratería y el narcotráfico.

Importadores y exportadores

Figuras importantes del comercio exterior, los impor-tadores y exportadores son los responsables de generar yllevar a cabo los proyectos para el desarrollo de negociosinternacionales y flujos de mercancías a través de lasfronteras. Los primeros son aquellos que, siendo perso-nas físicas o morales, introducen mercancías extranjerasal territorio nacional. Los segundos, los exportadores,son las personas físicas o morales que destinan las mer-cancías nacionales al extranjero. En este sentido, ambosconceptos engloban a entidades gubernamentales, em-presas públicas y privadas o personas físicas, por ejem-


plo: Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Elec-tricidad, en el caso del gobierno; las PyMES y asociacio-nes civiles, en el caso de personas morales y, finalmente,los sujetos particulares, como personas físicas. Para ope-rar como tal en nuestro país, estos deben encontrarseinscritos en el Registro Federal de Contribuyentes delSAT, según el tipo de operación que realicen.

La importancia de estos actores es tal que si hoyhablamos de reformas institucionales en materia decomercio exterior y aduanera, en favor de la facilitacióncomercial, es por que las autoridades competentes hanreconocido su trascendencia para quienes importan oexportan mercancías para incrementar su produccióny sus ingresos, de manera lícita. Esto es, no se puedeponer obstáculos a quienes con la bandera del librecomercio buscan competir en los mercados internacio-nales y participar de manera positiva en el crecimientoeconómico de un país. En palabras de Trejo Vargas,“los importadores y exportadores, como usuarios delas aduanas, se caracterizan porque son los que tienenuna relación jurídica más directa con las mercancíasde comercio exterior en la operación aduanera y, enconsecuencia, con la aduana” (Trejo, 2005a: 161).

Agentes y apoderados aduanales

Agentes aduanalesLa Confederación de Asociaciones de Agentes Adua-nales de la República Mexicana (CAAAREM) hahecho énfasis en que los agentes aduanales, quedesde 1918 han trabajado colectivamente con lasautoridades federales en las acciones aduaneras, “son


profesionistas que habiendo obtenido un título decarrera universitaria, ejercen de modo independien-te en la actividad privada, las funciones propias deldespacho aduanero en representación de losimportadores y exportadores de mercancías… Noson funcionarios públicos” (CAAAREM, 2006: 11).

En efecto, en términos del artículo 159 de la LA, losagentes aduanales son personas físicas autorizadas porel SAT, mediante una patente (personal e intransferi-ble), para promover por cuenta ajena el despacho de lasmercancías, llevando a cabo la representación de losimportadores y exportadores ante la aduana y realizan-do la preparación de la documentación exigible, deter-minación de la clasificación arancelaria de las mercan-cías, así como el cumplimiento de regulaciones y restric-ciones no arancelarias, y la cobertura de contribucionesy aprovechamientos derivados del comercio exterior.En este sentido, no son funcionarios públicos, se trata depersonas que, recibiendo una carta de encomienda,prestan sus servicios de manera personal o a través desus empleados, dependientes autorizados y mandata-rios,18 recibiendo por ello una remuneración (pago dehonorarios y gastos en que incurran).19

La figura del agente aduanal es indispensable paraaquellos que realizan y controlan la entrada y salida demercancías al territorio nacional. Es decir, son parte de lalogística de importación y exportación, al promover la

18 . Para ser mandatario se requiere tener experiencia mayor a dos añosen materia aduanera, contar con poder notarial, aprobar el examenque determine el SAT y promover el despacho en representación deun agente aduanal.

19 . Este pago es deducible del Impuesto Sobre la Renta, conforme alartículo 32, Fracción XXI de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.


especialización por asumir responsabilidades relaciona-das al cumplimiento de formalidades ante la aduana y,a su vez, facilitarle a esta última las acciones de fiscaliza-ción y estadística. Su relevancia los ha hecho aglomerar-se en la CAAAREM para mantenerse en constantecomunicación y actualización, teniendo el objeto de serverdaderos colaboradores para los importadores yexportadores, así como para la autoridad aduanera.“Por tal motivo, los agentes aduanales hoy en día soncómplices del manejo adecuado, honesto y eficaz delsistema aduanero en México” (Méndez, 2004: 51).

A resumidas cuentas, en la LA, los requisitos paraobtener la patente y operar como agente aduanal seestablecen en los artículos 159 y 160; sus derechos seestablecen en los numerales 161, 163 y 166; las obliga-ciones en el 162 y, los motivos de suspensión y cance-lación de la patente en los artículos 164, 165 y 167.

Apoderado aduanalEl apoderado aduanal es la persona física designadapor otra persona física o moral para que, en su nombrey representación, se encargue del despacho de mercan-cías, siempre que obtenga la autorización del SAT, entérminos del artículo 168 de la LA. El apoderado aduanaltampoco es un funcionario público, se trata de unapersona que, al tener relación de dependencia laboralcon el poderdante, recibe de éste el respaldo medianteun poder notarial donde se le acredita para actuar comotal. Los requisitos para obtener la autorización de apo-derado se encuentran el los artículos 168 y 171 de la LA,mientras que los relacionados a su operación en los


numerales 169, 170 y 172. Los motivos de cancelaciónse encuentran el artículo 173 de la misma Ley.

La diferencia de operar con un agente aduanal yun apoderado, podemos parafrasearla de la siguientemanera: mientras que el agente aduanal puede ofrecersus servicios a varios importadores o exportadoresdentro de la aduana de su circunscripción, y las que leautoricen el SAT, el apoderado podrá actuar ante unasola aduana y únicamente para la persona que le hayaotorgado, mediante poder notarial, la facultad parallevar a cabo su representación.20 Así, cualquier em-presa o persona física que desee importar o exportarmercancías, y desconozca los procedimientos ante laaduana o no tenga confianza sobre las capacidades desu personal, puede contratar los servicios de un agenteaduanal para cubrir tales formalidades, teniendo lacertidumbre de que la libre competencia le permitiráelegir al agente que se ajuste a sus necesidadesoperativas y monetarias. Por otro lado, una empresaque tenga personal técnicamente capacitado y madu-ro para cubrir los actos y formalidades ante la aduana,podrá autorizarlo como apoderado ante el SAT, aho-rrando recursos y tiempo por la contratación del agen-te aduanal. En este sentido, los costos de transacciónde las empresas se pueden reducir al contar con agen-

20 . El apoderado aduanal actuará conforme a lo señalado, salvobeneficios que para efecto se otorguen en otros ordenamientosjurídicos aplicables, en la propia Ley Aduanera o en su Reglamento.Por ejemplo, el artículo 11 del Decreto para el fomento y operaciónde las empresas altamente exportadoras, en su fracción III, señalacomo beneficio para las empresas autorizadas la posibilidad denombrar a un apoderado aduanal para varias aduanas y diversosproductos, previa autorización del SAT.


tes o apoderados aduanales que den cabal cumpli-miento a las instituciones del SAM.

Empresas transportistas

Responsables de la conducción de las mercancíasobjeto de comercio exterior –hacia, durante y des-pués del despacho aduanero– las empresas transpor-tistas juegan un papel importante en el SAM. Y esque, transportistas que no respeten las institucionespueden ser partícipes de actos ilícitos, como elnarcotráfico y el contrabando, causando daños alfisco, afectando el trabajo de las aduanas y socavan-do la competitividad de las empresas. Mientras que,transportistas honrados, confiables y cumplidos conlas instituciones, llevarán a buen destino las mercan-cías. Por ello, los transportistas deben, en todo mo-mento, llevar consigo y mostrar ante las autoridadescuando se lo requieran, el documento que compruebey especifique los objetos transportados, las circuns-tancias bajo las cuales se presta el servicio, la fecha ylugar de embarque de las mercancías y, finalmente, elpuerto, aeropuerto o punto de entrada del destinofinal. Este documento es conocido como guía aérea,conocimiento de embarque o carta de porte, segúnsea el medio en que se transporte.

El numeral 170 del RLA señala que, para obte-ner la inscripción en el registro de empresas transpor-tistas de mercancías, en tránsito interno o internacio-nal, se deben de cumplir requisitos, tales como: pre-sentación de solicitud de inscripción por escrito, don-de se señalen el nombre, razón o denominación social


y Registro Federal de Contribuyentes; se especifiquesi realizarán tránsitos internos, internacionales oambos y se acredite tener un capital social mínimo de$1'000,000.00, entre otros. Así mismo, la LA estable-ce, en su numeral 144-B, los supuestos bajo los cualesel SAT podrá cancelar la inscripción en el registro deempresas transportistas.

Finalmente, aspectos a destacar son que, el agenteaduanal, el apoderado aduanal y los transportistasserán responsables solidarios, ante el Fisco Federal,del pago de las contribuciones y cuotas compensatoriasomitidas, de sus accesorios y de las infracciones quese cometan durante el traslado de las mercancíasconforme a los términos de la LA. Complementaria-mente, otros aspectos particulares relacionados, tan-to al agente aduanal, como al apoderado aduanal, seencuentran en el RLA y en las RCGMCE.

Dictaminadores aduanerosLa figura del Dictaminador Aduanero apareció en laúltima década del siglo XX, con el fin de llevar a cabolas actividades de inspección y verificación derivadasdel segundo reconocimiento durante el despacho adua-nero, certificando el correcto desempeño de los opera-dores del primer reconocimiento (conocidos como ve-rificadores de mercancías y que, anteriormente, res-pondían al título de vista aduanal). “Esta figura tam-bién es relativamente nueva y atípica en el sistemaaduanero de México, ya que se creó con la Ley Adua-nera vigente a partir de 1996” (Trejo, 2005a: 501).

Lo que destaca de este personaje es que tampocoes un servidor público. En realidad, representa la


constante participación de las empresas privadas enla operatividad aduanera. El Dictaminador pertene-ce a una empresa plenamente autorizada por el SATpara prestar los servicios del segundo reconocimien-to durante el despacho aduanero. La autorizaciónpara operar como Dictaminador es otorgada por elSAT con vigencia de un año, siempre y cuando losaspirantes cumplan con los requisitos establecidos enel artículo 174 de la LA, fracciones I a la VI, destacan-do, también, el pago de derechos a cubrir en lostérminos del la Ley Federal de Derechos, artículos 51,Fracción I, y 40, inciso g). Además, una vez autoriza-dos y en función la LA, en su artículo 175, establecesus responsabilidades, sanciones y motivos de la can-celación de su autorización.

Desde su aparición, y hasta el 2005, la empresaprivada a cargo de los Dictaminadores Aduaneros erala Operadora de Gestión Aduanal, S.A. (OGASA),autorizada por la SHCP en la década de 1990. El 7 denoviembre de 2005, los títulos que autorizan la opera-ción de las empresas en el segundo reconocimientofueron entregados a A/S Baltin Control LTD, BivacInternacional, Cotecna Inspection e Intertek Interna-cional, así como Societé Generale de Surveillance (SGS).

Una vez señalados los principales actores delSAM con participación en el despacho aduanero (verGráfica 3), sobra decir que cada uno de ellos seencuentra ligado a otro en el proceso de practicar eldespacho aduanero de mercancías, respetar y hacervaler el marco institucional aplicable y crear ventajascompetitivas a través de la agilización de los trámitesy servicios necesarios para introducir o extraer mer-


cancías en nuestro país. Además, estos personajesrelacionados con el comercio exterior, en términos dela legislación aduanera vigente, podrán aportar re-cursos en cada aduana, cuyo fin sea el mantenimien-to, reparación o ampliación de las instalaciones de lasmismas, en beneficio de operaciones modernas, quefaciliten el comercio y la reducción de los costos detransacción.

6 2 ALBERTO FRANCISCO TORRES GARCÍAG

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Capítulo IVConversión de la aduana mexicana:

1986 - 2010

Como consecuencia de la globalización, las aduanasen el mundo han hecho conciencia del papel quedesempeñan en el flujo de mercancías entre países,siendo verdaderos catalizadores de una importanteactividad económica como lo es el comercio exterior.Por tal motivo, éstas han emprendido procesos dereestructuración y renovación interna con la finali-dad de agilizar y regular la verificación de mercan-cías, disminuir la corrupción y hacer más eficiente lasprácticas comerciales, incluyendo las relacionadas aldespacho aduanero.

México no es la excepción. El modelo neoliberal,basado en la apertura comercial y financiera, impusocambios en los procesos económicos, sociales, cultu-rales y productivos del país, de los cuales las aduanasno han quedado exentas. Hasta hace tres décadas, lasaduanas fueron utilizadas como una especie de ins-trumento gubernamental para vigilar con rigidez la


importación de mercancías dada la política del mo-delo ISI, ya fuese mediante altos aranceles o porexcesivos trámites y permisos. No obstante, el nuevoorden económico arrastró a los entes administrativosdel gobierno federal hacia la reestructuración de sucomposición y reformulación de funciones. No que-dando al margen de las implicaciones del modelo, lasaduanas dejaron a un lado su exclusiva tarea derecaudación y control rígido de importaciones, paraconvertirse en agentes activos y dinámicos a favor delcomercio exterior en nuestro país.

Finalmente, para comprender más sobre el pa-pel de la aduana en México en los últimos veinte años,en el presente capítulo se abordarán las temáticasprincipales tendientes a explicar su concepto, fun-ción y organización, construyendo el lazo que nospermita comprender el camino hacia su moderniza-ción.

Aduana: concepto y definición

Aduana en español, custom en inglés o douanes enfrancés, son términos utilizados para referirse a lasoficinas públicas situadas en las fronteras territoria-les para regular el tráfico de mercancías, cobrar lascontribuciones y aprovechamientos, y constatar elcumplimiento de barreras no arancelarias que de ellose deriven.

Pero, particularmente en nuestro país, ¿qué es ocómo se define a la aduana? Revisemos algunasacepciones dadas al concepto:


Las aduanas son oficinas públicas administrati-vas establecidas en las fronteras, litorales y ciuda-des importantes del país, con facultades parafiscalizar, vigilar y controlar la entrada y salida demercancías, así como los medios en que éstas sontransportadas (Aduana México: 2007a).

Es la unidad administrativa dependiente de laSecretaría de Hacienda y Crédito Público, que seencarga de cumplir y hacer cumplir la legislaciónnacional e internacional relativa a la tenencia yal intercambio de bienes (Acosta, 2002: 10).

Lugar autorizado llamado Recinto Fiscal en elcual se realizan los actos y formalidades para laentrada y salida de y a territorio nacional demercancías de conformidad con los diferentestráficos, regímenes aduaneros y la legislacióncorrespondiente (Reyes, 2001: 161).

Interpretando las concepciones expuestas pode-mos decir que, la aduana en México es la unidad dela administración pública federal –dependiente de laSHCP, el SAT y la AGA, en orden de jerarquía–encargada de vigilar, controlar, regular y aprobar laentrada o salida de mercancías al o del territorionacional, con el fin de proteger los intereses de lanación y garantizar el correcto ejercicio de las insti-tuciones creadas para las operaciones de comercioexterior a nivel nacional, e incluso internacional,conforme a su competencia.

En este orden, hoy encontramos en el país laexistencia de 49 aduanas cuyas tareas de promocióny facilitación del comercio exterior son primarias,dado a que el crecimiento de las operaciones comer-ciales así lo amerita (Vease Tabla 1).


En este tenor, lo que destaca en realidad es elaumento progresivo del comercio exterior. Prueba deello, es que en 2008 el valor total del comercio exteriormexicano fue casi dieciséis veces superior al registra-do en 1986, fecha en que México ingreso al GATT,pasando de $38,587 a $600,451 millones de dólares.

, ,

Año Exportaciones Importaciones Saldo de la

Balanza Comercial

Valor total del comercio exterior

1982 24,055 17,011 7,045 41,066 1983 25,953 11,848 14,105 37,801 1984 29,100 15,916 13,184 45,017 1985 26,757 18,359 8,398 45,116 1986 21,804 16,784 5,020 38,587 1987 27,600 18,812 8,787 46,412 1988 30,691 28,082 2,610 58,773 1989 35,171 34,766 405 69,937 1990 40,711 41,593 -882 82,304 1991 42,688 49,967 -7,279 92,654 1992 46,196 62,129 -15,934 108,325 1993 51,886 65,367 -13,481 117,253 1994 60,882 79,346 -18,464 140,228 1995 79,542 72,453 7,088 151,995 1996 96,000 89,469 6,531 185,469 1997 110,431 109,808 623 220,240 1998 117,539 125,373 -7,834 242,912 1999 136,362 141,975 -5,613 278,337 2000 166,121 174,458 -8,337 340,579 2001 158,780 168,396 -9,617 327,176 2002 161,046 168,679 -7,633 329,725 2003 164,766 170,546 -5,779 335,312 2004 187,999 196,810 -8,811 384,808 2005 214,233 221,820 -7,587 436,052 2006 249,997 256,130 -6,133 506,128 2007 271,875 281,949 -10,074 553,824 2008 291,807 308,644 -16,837 600,451

F t El b ió i d t d l B d Mé i (2009)

Tabla 1:Comercio Exterior de México (1982 - 2006),

cifras en millones dólares

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de México (2009).


En el trasfondo del aumento del valor del comer-cio exterior, encontramos las atenciones que éstedemanda: ampliación y mejoramiento de la infraes-tructura; innovación y eficiencia en los procesos deproducción y logísticos; formación de recursos hu-manos capacitados; financiamiento y acceso a latecnología; intensificación de programas de apoyo enlos tres niveles gubernamentales; instituciones clarasy eficientes, así como la modernización de las adua-nas, sólo por mencionar algunos. Y es que, según elBanco Interamericano de Desarrollo (BID), se reco-noce que dos de los principales problemas que aque-jan a la política comercial mexicana son la compleji-dad de la normativa comercial y la limitada capaci-dad de las aduanas del país, donde se asiste la exis-tencia de procedimientos aduaneros lentos y onero-sos (BID, 2006: 5).

La apertura comercial ha requerido indudable-mente no sólo de la suscripción de tratados comercia-les, reprivatización de empresas, implantación deprogramas de fomento, desgravación arancelaria demercancías y modernización de la infraestructura,sino que también ha significado la reorientación delas leyes, normas, reglamentos, decretos y demásdisposiciones que, en su conjunto, integran el marcojurídico del comercio exterior mexicano. Es decir, la“reglas del juego” relativas a las actividades de ex-portación e importación de mercancías deben orien-tarse hacia el objetivo de lograr la correcta inserciónde nuestro país a la dinámica del comercio interna-cional. De esta manera, al existir una correlaciónentre la eficiencia de las instituciones y el desempeñoeconómico, las reglas del juego formales –legislación


aduanera– se han venido transformando para quelas empresas logren cumplir con las exigencias decompetitividad, necesarias para sobrevivir e insertar-se favorablemente en los mercados internacionales.

No restando valor a los demás factores mencio-nados, podemos señalar que, en palabras de TrejoVargas, “con la política económica basada en unmodelo de exportaciones y celebración de numerosostratados internacionales suscritos por México conotros países…, lejos de restarle importancia a laaduana, la ha redefinido dándole mayor importan-cia, jugando un papel determinante dentro de laintegración económica regional y con otros continen-tes” (Trejo, 2005a: 133-134). De esta forma, las adua-nas, como ente funcional y operativo del SAM,redefinieron su papel y valía al asumir parte de laresponsabilidad de promover mecanismos para laagilización de los trámites de importación y exporta-ción que, reduciendo los costos de transacción en losque incurren las empresas, fomenten la generación yaprovechamiento de ventajas competitivas. Bien se-ñala Florescano, “el nacimiento, florecimiento y de-sarrollo de las aduanas en México, se encuentranestrechamente vinculadas con las políticas económi-cas que a lo largo del devenir histórico ha tenido elpaís, así como a las necesidades de control del flujo delas mercancías que entran y salen del territorio nacio-nal” (Florescano: 2004, 17) .

Una vez contextualizado el concepto e impor-tancia de las aduanas en México, hagamos referenciaa su organización y funciones, intentado con ellovincularlas al proceso de modernización institucional


y de infraestructura que ha vivido el SAM en lasúltimas dos décadas.

Aduana: organización

Las aduanas del país emergieron y eliminaronsignificativamente en los dos últimos decenios. Así,por ejemplo, 56 Aduanas existían en 1989; para1993, eran 45; para el 2000, eran 47 y, finalmente, 48hasta los primeros meses de 2006. Hoy en día son 49,distribuidas de manera estratégica para su operacióna lo largo del territorio nacional, comprendiendoalrededor de 11,122 kilómetros de costas y 4,301kilómetros de frontera terrestre (Aduana México,2007b).

Ciertamente, aunque las aduanas se han clasifi-cado ya sea por el índice de operaciones que realizan(altas o bajas) o por el tipo de servicios que se prestan(marítimos, terrestres, aeroportuarios, entre otros),ninguna clasificación es totalmente exacta, dado queuna sola aduana puede proporcionar diferentes ser-vicios y, de acuerdo a su ubicación, realizar un núme-ro indeterminado de operaciones. Sin embargo, yconforme a la información presentada en la páginade Internet de “Aduana México”, estas se agrupan enfronterizas (norte y sur), marítimas e interiores (VerGráfica 4 y Tabla 2).

A grandes rasgos, las características principalesde las agrupaciones de aduanas en el país, son lassiguientes:


Gráfica 4:Distribución de las 49 Aduanas en México,

al 2009

Fuente: Edición propia de mapa obtenido de Aduana México (2007b).

Aduanas fronterizasEn este rubro se encuentran 21 aduanas, con 19 enfrontera norte y 2 en frontera sur. De éstas, son las delnorte, por cuestiones de vecindad con Estados Uni-dos, quienes tienen un mayor flujo de operaciones decomercio exterior, mostrando una considerable con-centración en la Aduana de Nuevo Laredo (Tamau-lipas), la cual ha llegado a ser considerada como lamás importante de América Latina, habiendo recau-dado 37 mil 729 millones de pesos en el 2004 (AGA,2005: 11-12).


Entidad Aduanas

Número Fronteriza Marítima Interior Aguascalientesa/ Aguascalientes 1 Baja California Mexicali, Tecate y Tijuana Ensenada 4 Baja California Sur La Paz 1 Campeche Ciudad del Carmen 1

Coahuila Ciudad Acuña y Piedras Negras Torreón b / 3

Chiapas Ciudad Hidalgo 1

Chihuahua Ciudad Juárez, Ojinaga y Puerto Palomas Chihuahua 4

Colima Manzanillo 1

Distrito Federal Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México y

México 2

Estado de México Toluca 1 Guanajuato Guanajuato 1 Guerrero Acapulco 1 Jalisco c/ Guadalajara 1

Michoacán Lázaro Cárdenas 1

Nuevo León Colombia Monterrey 2

Oaxaca Salina Cruz 1 Puebla d/ Puebla 1 Querétaro e/ Querétaro 1 Quintana Roo Subteniente López Cancún 2 Sinaloa Mazatlán 1

Sonora Agua Prieta, Naco,

Nogales, San Luís Río Colorado y Sonoyta

Guaymas 6

Tabasco Dos Bocas 1

Tamaulipas

Ciudad Camargo, Ciudad Matamoros, Ciudad

Miguel Alemán, Ciudad Reynosa y Nuevo Laredo

Altamira y Tampico 7

Veracruz Coatzacoalcos, Veracruz y Tuxpan 3

Yucatán Progreso 1

Total 21 17 11 49

a/ La circunscripción territorial abarca los Estados de Aguascalientes, San Luís Potosí y Zacatecas. b/ La circunscripción territorial de la Aduana de Torreón abarca municipios de Coahuila y el Estado de Durango. c/ La circunscripción territorial abarca los Estados de Jalisco y Nayarit. d/ La circunscripción territorial abarca los Estados de Morelos, Puebla y Tlaxcala. e/ La circunscripción territorial abarca los Estados de Hidalgo, Querétaro y algunos municipios de Michoacán. Fuente: Elaboración propia con datos de Aduana México (2007b).

Tabla 2:Aduanas del país, según nombre, entidad federativa

a la que pertenecen y división reconocidapor la Administración General

de Aduanas, al 2009


Aduanas marítimasCon 9 aduanas en el Atlántico y 8 aduanas en elPacifico, su campo de operación contempla las playasy la zona federal marítima terrestre, las aguas interio-res, el mar territorial y la zona económica exclusiva,incluyendo las islas. Por el lado del Pacífico, la Aduanade Manzanillo se considera la de mayor importancia,situación que comparte la aduana del puerto deVeracruz, en el Atlántico. Estas dos Aduanas, juntocon las de Altamira, Tampico y Lázaro Cárdenasrecaudaron el 93.36% de la recaudación total de las 17aduanas marítimas en el 2004, con un monto de47,640 millones de pesos (AGA, 2005: 34-37).

Aduanas interioresEntran en esta clasificación las aduanas interiores yaeroportuarias, las cuales se encuentran establecidasen lugares cercanos a los centros de producción ydistribución. Para el 2004, cuando eran sólo diez lasaduanas interiores, se registraron un total de 930,790pedimentos tramitados (26.50% del total nacional),siendo la Aduana del Aeropuerto Internacional de laCiudad de México quien registró el mayor número detransacciones (Ibid, 2005: 38-44). El 25 de mayo de2006, entró en funcionamiento la aduana del puertointerior de Guanajuato, siendo la aduana 49 del paísy complementando los servicios de la AGA en elinterior de la República, buscando con ello agilizarlas operaciones relacionadas al despacho aduanero.

Adicionalmente, en los últimos tres años se esta-blecieron pláticas para la conformación del proyecto“Kansas City Smart Port”, con el que se pretende


ubicar una aduana mexicana en territorio estadouni-dense para que las mercancías entren documentadasa territorio nacional sin pasar por las aduanas fron-terizas de Nuevo Laredo, despachando la mercancíahasta la aduana interior de destino y viceversa. Car-los Guzmán Montalvo, el entonces administradorgeneral de aduanas, manifestó que el objeto del pro-yecto es aumentar la competitividad de las empresasmexicanas aprovechando la posición estratégica en-tre México y Estados Unidos. No obstante, el proyec-to requiere una reformulación de instituciones y me-dición del impacto económico que pudiese tener en elpaís (Otero, 2006: 43-44).

Aduana: funciones

Como se ha mencionado anteriormente, el trabajo delas aduanas –sea marítima, interior o fronteriza– hacambiado y se constituye como un gran pilar deimpulso al comercio exterior. Éstas han evolucionadoy progresado en cuanto a infraestructura y servicio serefiere, favoreciendo significativamente al desarrollode ventajas competitivas en las transacciones inter-nacionales. González Gómez ha señalado:

Las aduanas tienen en la actualidad un papelque rebasa las funciones tradicionales de cobrarimpuestos y de conocer de todos los bienes queingresan y salen del país. Hoy se les ha asignadotambién la responsabilidad de facilitar el comer-cio de una forma honesta y transparente.(González, 2005: 5).


De tal suerte, en los últimos años se han empren-dido una serie de acciones y programas instruidos porel gobierno en su política comercial, dando lugar a loque se hoy se conoce como “Aduana México”. Estanueva aduana tiene como sus funciones principales, lassiguientes (Trejo, 2004:15):

1. Facilitar las operaciones de comercio exteriory la instrumentación de los programas defomento.

2. Recaudar las contribuciones y aprovechamien-tos de comercio exterior, así como aplicarexenciones y franquicias, según corresponda.

3. Constatar el cumplimiento de las regulacio-nes y restricciones no arancelarias, así comoel manejo de las mercancías en los distintosregímenes aduaneros.

4) Verificar los certificados de origen, el valor enaduana y el cumplimiento de garantías en eldespacho aduanero.

5) Prevenir infracciones y delitos aduaneros, yaplicar las sanciones correspondientes; deigual forma, la función de prevención se ex-tiende al tráfico de drogas y estupefacientes,armas prohibidas, tráfico de desperdicios yresiduos tóxicos, violación a los derechos depropiedad industrial y actos de terrorismo.

6) Llevar a cabo la estadística del comercio exte-rior y de las operaciones aduaneras que sereflejan en la balanza comercial, facilitandola toma de decisiones de las autoridades.


7) Respetar los derechos humanos, bajo el prin-cipio de que una aduana moderna debe reali-zar sus funciones con respeto y legalidad.

Complementariamente, podemos mencionar quelos servidores públicos de la aduana mexicana tienen entodo momento la facultad, pero también obligación, decooperar con las demás dependencias públicas parahacer valer las instituciones nacionales en materia deseguridad, soberanía, preservación de los recursos na-turales, medio ambiente y salud, entre otras. Sin embar-go, y pese a lo anterior, las funciones de la aduana sehan puesto en tela de juicio, dado el crecimiento de losactos ilícitos en nuestro país como el narcotráfico, elcontrabando y la piratería propiciados, muchos deellos, por la corrupción de los servidores públicos y laexistencia de procedimientos altamente burocratizados.

Al respecto, basta destacar que uno de los princi-pales logros entre los actores del SAM, fue la firma delPacto Sectorial Aduanero en 2003. Éste fue signado porel SAT, la CAAAREM y la Secretaría de la FunciónPública (SFP), buscando con ello establecer las basespara la consolidación de la transparencia en las adua-nas mexicanas, a través del trabajo coordinado y eldiálogo entre los representantes del sector público yprivado, para la consecución de tres objetivos principa-les: a) fortalecer la transparencia y el combate a lacorrupción entre los distintos actores del sector aduane-ro; b) facilitar la cooperación entre gobierno y sectorprivado y, finalmente, c) eficientar los procesos y servi-cios con énfasis en la satisfacción de los usuarios de lasaduanas. De esta manera, se persigue propiciar el


establecimiento del servicio fiscal de carrera y difundircódigos de conducta; la simplificación y difusión de lasdisposiciones en materia de comercio exterior; el forta-lecimiento del control y seguimiento a la actuación delos agentes aduanales; direccionar los actos de compro-bación mediante una explotación de las bases de datos(SAT-CAAAREM-AGA) y el análisis de riesgo; promo-ver y coordinar acciones preventivas y operativosinterinstitucionales para evitar la introducción ilegal demercancías al país; la resolución de controversias entrelos sectores y el seguimiento y evaluación del Pacto.21

21 . Para mayor información al respecto, consultar Secretaría de laFunción Pública (2007). Pacto Sectorial Aduanero. “Avances delConvenio de Concertación de Acciones para la Transparencia en elSector Aduanero Mayo de 2004” y “Matriz del Convenio deConcertación de Acciones para la Transparencia en el Sector Adua-nero”. México: Secretaría de la Función Pública, página en Internet:http://www.funcionpublica.gob.mx/extras/pactosectorial/avances.html Fecha de consulta: 20 de febrero de 2007.


Capítulo VSAM: modernización en infraestructura

y tecnología en las aduanas

Hoy en día, nuestro país se encuentra sumido en unproceso de cambios, dentro de los cuales se debeencontrar la mejor manera de integrarse y enfrentarlos retos de la globalización. En busca de obtener losmáximos beneficios posibles, esos cambios se hantenido que dar en todos los niveles y en todas lasestructuras. Invariablemente, las aduanas del paísestán viviendo tiempos de modernidad. La moderni-dad se siente portadora de y llevada por el cambio(Nouss, 1997: 37).

A principio de su gestión en 1989, la administra-ción de Carlos Salinas de Gortari señaló que se contem-plaba como prioritaria la estrategia de modernización:

La modernización es, al exterior, una políticaactiva. Esto significa no esperar sino adelantariniciativas […] económicas, técnicas y financie-ras que complementen y hagan rendir el esfuerzointerno y den expresión concreta a una mayor


presencia y beneficio a México en su participa-ción en los mercados internacionales […]. El es-fuerzo de modernización se habrá de dar en todaslas esferas de nuestra economía. Modernizar esampliar y mejorar la infraestructura; es aceptar yenfrentar con eficacia la apertura comercial; eseliminar obstáculos y regulaciones que reducenel potencial de los sectores productivos; es aban-donar con orden lo que en un tiempo pudo sereficiente pero hoy es gravoso; es aprovechar lasmejores opciones de producción, financiamiento,comercio y tecnología de que dispone el país […].(Poder Ejecutivo Federal, 1989: 16-18).

Así, al entender la estrategia, se dieron profundoscambios en los aparatos administrativos del Estado.Hablando propiamente en materia aduanera, en 1990la Dirección General de Aduanas, adscrita a la Subse-cretaría de Ingresos de la SHCP, se convirtió en laAGA. Para ese momento, la modernización en lasaduanas se hizo manifiesta en el recorte de personal yun modesto desarrollo de infraestructura y sistemati-zación, favorecidos por la creación de los fideicomisosAduanas I y II en 1993 –dando lugar a la empresaIntegradora de Servicios Operativos S.A. de C.V.(ISOSA) y a los servicios del segundo reconocimiento,respectivamente–. Evidentemente, el avance no erasuficiente ya que México se insertaba cada vez más enel ámbito internacional a través de la suscripción deTLC's. De tal forma, en los próximos dos sexeniosdeberían realizarse cambios estructurales en el apara-to aduanero del país. Y así fue.

Los avances más importantes en la moderniza-ción aduanera se darían hacia final de la gestión deErnesto Zedillo y a principios de la de Vicente Fox.


Durante el sexenio de Zedillo se concibió, en materiade comercio exterior, la labor de promover el desarro-llo de la infraestructura aduanera, así como la simpli-ficación de los trámites aduanales. Con Fox, se ins-truyeron cambios importantes, dentro de los cualesdestacan la creación del Fideicomiso Público para elPrograma de Mejoramiento a los Medios de Informá-tica y de Control de las Autoridades Aduaneras(FIDEMICA), cuyo principio es la modernización ytransformación de las aduanas de nuestro país me-diante el uso de contraprestaciones pagadas por lapre validación de pedimentos, y el Fideicomiso Públi-co para Administrar la Contraprestación a que serefiere el artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA),pagada por personas que realizan operaciones rela-cionadas al procesamiento electrónico de datos yservicios relacionados, necesarios para llevar a caboel despacho aduanero. Estos programas entraron enoperación en 2003 y 2004, correspondientemente.22

Así, a inicios del siglo XXI, cuando todavía eran 48aduanas en el país, y con el objetivo de fomentar yfacilitar las operaciones de comercio exterior, se diopor iniciado el proyecto “Aduana México”, conceptoque puntualizaba a la aduana moderna que, en pala-bras de Trejo, se define como:

22 . Estos fideicomisos sustituyeron a los de Aduana I y II. Para másinformación, consultar: Servicio de Administración Tributaria(2006). Portal de obligaciones de Transparencia. “Administraciónde los Fideicomisos que opera el Servicio de AdministraciónTributaria”. México: SAT, 20 de junio, página en Internet: http://www.sat.gob.mx/sitio_internet/transparencia/51_8162.htmlFecha de consulta: 12 de diciembre de 2006.


El ente estatal encargado de realizar las funcio-nes sustantivas de facilitación del comercio exte-rior, de recaudación de las contribuciones apli-cables reconociendo sus exenciones y franqui-cias, de la fiscalización y verificación física ydocumental de las mercancías que entran al terri-torio nacional o que salen del mismo a través delos diferentes tráficos aduaneros por las diversasfronteras del país, del cumplimiento de las regu-laciones y restricciones no arancelarias, así comode la prevención y aplicación de sanciones porlas irregularidades detectadas, llevando a cabolas estadísticas del comercio exterior, utilizandopara realizar sus funciones, equipo y tecnologíade punta y respetando los derechos de los usua-rios. (Trejo, 2005a: 137).

Para comprender más la conversión de la aduanamexicana, hacia lo que hoy conocemos como “Adua-na México”, fruto del proceso de modernización em-prendido en nuestro país hace ya más de dos décadas–a raíz de la orientación neoliberal–, es necesariohacer alusión a los avances obtenidos en el uso detecnología y ampliación de infraestructura, incluyen-do el programa “Aduana Modelo” que, dicho sea depaso, es el más ambicioso de todos los tiempos enmateria aduanera.

Modernización tecnológica

Las acciones más significativas que han emprendidolas instancias administrativas y responsables del co-mercio exterior, se han concretizado en una granparte con la dotación de tecnología. Concebida comoun engrane y reto importante en el proceso de la


globalización, la tecnología ha ofrecido oportunida-des hasta hace poco inimaginables. Por sí mismo, eltérmino “tecnología” marca que ya no se trata de unatécnica al servicio de la razón sino de una técnica quellega a regir la civilización, a darle su lógica. Ningunasociedad puede rechazarla y se ha convertido ensinónimo de desarrollo, positivo o negativo (Nouss,1997: 76-77). En este sentido, la globalización hafacilitado su acceso, intercambio y ampliación, ha-ciéndola indicativo de modernización.

Precisamente, al adoptar la tecnología instan-cias como la aduana mexicana han adquirido unnuevo significado, el de aduana moderna. Ésta seencuentra equipando y haciendo uso de equipostecnológicos y programas informáticos sofisticadosque favorecen la sistematización y fluidez en losprocesos operativos del personal aduanero, yendodesde sistemas para la captura, revisión y/o consultade pedimentos, hasta máquinas de rayos X y Gammapara la revisión de bultos y contenedores. En pala-bras de Jorge Enrigue, “la sistematización y simplifi-cación de los procedimientos ha dotado de certidum-bre jurídica a los usuarios de las aduanas, pues haunificado criterios, aumentado la seguridad de losintereses fiscales, acrecentado el profesionalismo deempleados y agentes aduanales y eliminado prácti-cas indeseables” (Enrigue: 1996, 391).

De manera sucinta, expondremos cada uno delos principales elementos tecnológicos utilizados hoyen día por la aduana moderna con el fin de simplifi-car y agilizar los procedimientos aduaneros. Paraello, la exposición se dividirá en dos grupos: equiposy sistemas informáticos.


Equipos

a. Máquinas de Rayos X. Estos equipos estándiseñados especialmente para realizar y agi-lizar los procesos de inspección en los distin-tos puntos del país. Permiten revisar bolsos;equipaje de mano; paquetería, e incluso enalgunas ciudades son montados en vehículostipo van para retenes móviles. Los equipos derayos X en aeropuertos y salas internaciona-les, tuvieron su génesis en 1997, cuando laAGA decidió adquirirlos para la inspeccióndel equipaje de pasajeros (AGA, 2004: 6).

b. Máquina de Rayos Gamma. Este equipo seemplea sobre todo para inspección de camionesy contenedores en aduanas, principalmentefronterizas, con motivo del despacho. De acuer-do con los expertos, los rayos Gamma son capa-ces de detectar si un camión contiene carga o seencuentra vacío. Por lo que esta herramienta escapaz de leer el contenido de un cargamento enun período de tiempo que no excede los tresminutos. Además, en términos de confiabilidadrepresenta un 99% (AGA, 2005: 25).

Sistemas informáticos

a. ValuNet TM. Sustentado en el Acuerdo de Va-loración Aduanera de la OMC, este programatiene por objeto comprobar la veracidad de lainformación declarada en las transacciones deexportación hacia México, en particular al


valor y origen de las mercancías provenientesde cualquier país del mundo. Con su uso sebusca tener mayor control en las operacionesque representan alto riesgo, promover la com-petencia leal y optimizar la recaudación, pro-ducto de las operaciones de comercio exterior(AGA, 2005: 28). Desde el inicio del programase han revisado más de 33,500 transacciones,detectándose unos 6,632 casos con irregulari-dad en valor y origen, lo que representa 20% delas verificaciones (ídem).

b. Sistema de Operación Integral Aduanera(SOIA). El SOIA es un sistema o programamediante el cual los importadores, exporta-dores, agentes aduanales, apoderados adua-nales y prevalidadores pueden consultar yvisualizar el estado que guardan sus operacio-nes, realizadas dentro del proceso del despa-cho aduanero. En general, se puede consultarla siguiente información: el estado que guar-dan los pedimentos en el proceso del despa-cho; “Cartas de Cupo” electrónicas, cuyo obje-to es garantizar que la información enviadaelectrónicamente se encuentre disponible parael agente aduanal que va a realizar la opera-ción; patentes exclusivas, para constatar que elagente aduanal seleccionado por su empresaes quien realiza las operaciones comerciales;movimientos de pedimentos de importacióntemporal de remolques, semirremolques yportacontenedores; situación que guardan lospedimentos de tránsitos; información de la


importación de vehículos y de los programasMaquila y Programa de Importación Tempo-ral para producir artículos de Exportación(PITEX),23 así como la consulta de permisosprevios otorgados por la Secretaría de Econo-mía (Aduana México, 2005).

c) Sistema Automatizado Aduanero Integral(SAAI). Implementado en 1993, sustituyendoal sistema para la Captura Desconcentrada delPedimento Aduanal (CADEPA), este sistemafacilita la captura e impresión de los pedimen-tos, tanto de importación como de exportación,cumpliendo con lo establecido en los instructi-vos de llenado, diarios oficiales de la federacióny leyes que rigen el comercio exterior en nuestropaís. Además, el SAAI permite emitir algunosde los reportes relacionados con los pedimen-tos, operaciones, hoja de cálculo, manifestaciónde valor, reporte semanal de certificado deimportación, así como incluir los anexos delpedimento en caso de ser requerido. Así, “elSAAI permite el control de la operación detodas las aduanas del país, sus secciones adua-neras, garitas y puntos de revisión, mediante laauto declaración electrónica de pedimentos porparte de los agentes y apoderados aduanales,hasta la entrada al territorio nacional o de susalida de las mercancías” (Trejo, 2005a: 219).

23 . Lugar a la entrada en vigor del Decreto para el Fomento de laIndustria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exporta-ción, (IMMEX).


Modernización de infraestructura: el programa“Aduana Modelo”

Seguros de que la calidad y agilización en los serviciosincrementan la competitividad de la nación y de losparticulares, las diferentes dependencias de la adminis-tración federal emprendieron estrategias para impulsaracciones de cambio y perfeccionamiento. Conexamente,el SAT, a través de la AGA, instituyó dentro de susestrategias principales el programa “Aduana Modelo”.

Establecido como una de las prioridades de laAGA, el proyecto “Aduana Modelo” se implantóinicialmente en cuatro de las principales aduanas delpaís: la aduana de Veracruz, en Veracruz; la aduanade Manzanillo, en Colima y en Tamaulipas, las adua-nas de Nuevo Laredo y Ciudad Reynosa. El progra-ma, que inicialmente tenía vigencia hasta el 2006, esambicioso pues pretende modernizar, facilitar y pro-mover las operaciones de comercio exterior y fiscali-zación en México, motivo por el cual se ha prolonga-do teniendo como intención aplicarse en la mayorparte de las aduanas del país.

Consciente de que la aduana tiene que integrar lascaracterísticas generales de estandarización en cuanto ala organización, la estructura, el funcionamiento y laoperación para brindar servicios de calidad, acorde conla competitividad que requiere nuestro país en sus rela-ciones comerciales, el SAT apostó por efectuar el progra-ma estratégico de “Aduana Modelo”, buscando estable-cer el concepto óptimo de aduana. Para tal propósito,vinculándose a otros proyectos del SAT, el programa seintegró por seis líneas de acción: 1) infraestructura; 2)


equipamiento; 3) automatización de procesos; 4) estruc-tura organizacional; 5) interacción con el entorno y 6)evaluación de desempeño. Para su eficiente realización,el proyecto cuenta con el apoyo de instancias públicas yprivadas, tales como: la PGR; la Agencia Federal deInvestigaciones; las Administraciones Portuarias Inte-grales (API's) y la coordinación de Puertos y MarinaMercante, en el caso de las aduanas marítimas; funciona-rios de la SFP y la SCT, entre otras secretarías de Estadoy, en algunos casos, los gobiernos estatales y municipales.Conjuntamente, tiene el soporte de los fideicomisosFACLA y FIDEMICA, creados y destinados para elfortalecimiento tecnológico y de infraestructura (AGA,2005: 17-18).

Sólo por mencionar, al finalizar el 2004, el avanceen el proyecto “Aduana Modelo” era de 49%, presen-tando avances significativos en las siguientes áreas:29.75% en estructura organizacional y personal; 54.5%en infraestructura física; 58.2% en equipamiento; 42.83%en automatización de procesos; 90.5% en mecanismosde evaluación y 71% en interacción con el entorno(Ibid.). Por tanto, no podemos negar que los resultadosalcanzados por las aduanas pilotos son positivos. Sinembargo, aún queda mucho por resolver, como el riesgode quedarse sólo en un proyecto sexenal.

Programas aduanales: empresas certificadasy carriles exclusivos

La cooperación y consenso de las aduanas mexicanas,tanto con organismos nacionales e internacionales comocon empresas privadas, esencialmente en los últimos


años, ayudó a generar programas tendientes a incentivarla facilitación aduanera. Así, sumado al uso de tecnolo-gía de punta, sistemas informáticos avanzados, tareasde capacitación y ampliación de la infraestructura seinstauraron, referidamente al despacho aduanero,empresas certificadas y los denominados carriles exclu-sivos FAST y EXPRESS,24 tendientes a reducir los costosde transacción en las operaciones de comercio exteriorde sus agraciados.

El programa de empresas certificadas sigue comoobjetivo primario proveer de facilidades fiscales, admi-nistrativas y aduaneras a las empresas mexicanas que,participando en la producción y exportación naciona-les, importen mercancías. Para ser autorizadas comotal, las empresas requieren cumplir, en general, conimportaciones igual o mayor a los $300,000,000 m.n.,aunque la ley prevé otras maneras de acceder, segúnparticularidades.25 Al efecto, la empresas que seanautorizadas tienen como beneficios principales, segúnel numeral 100-B de nuestra LA, los siguientes: optarpor promover el despacho aduanero de mercancíasante cualquier aduana, así como promover el despachoa domicilio a la exportación, incluso en horarios ex-traordinarios, salvo lineamientos que el SAT establezcaal respecto; obtener facilidades administrativas para

24 . Entre otros programas podemos encontrar la ampliación de bene-ficios a las empresas de paquetería y mensajería; creación dealmacenes certificados y recintos fiscalizados estratégicos, asícomo el reforzamiento de actividades de laboratorio y simplifica-ción de trámites de autorización, extensibles a la industria automo-triz, empresas maquiladoras, entre otros.

25 . Revisar lo dispuesto en el artículo 100-A de la Ley Aduanera y elnumeral 2.8.1 de las RCGMCE para 2006.


agilizar y reducir los trámites relacionados al despachoaduanero (incluyendo rectificación de la documenta-ción, reducción de multas y otras obligaciones), asícomo los de inscripción y ampliación en padrones desectores específicos, entre otros. Por citar algunas cifras,para julio de 2006, 712 empresas se habían inscrito alregistro de empresas certificadas, representando im-portaciones por $915,593 millones de pesos, 59.15% deltotal nacional, cifra igualmente representativa que los$987,890 millones de pesos en exportaciones, 69.68%del total, en dicho período (AGA, 2006).

En el caso de los carriles exclusivos para eldespacho aduanero de mercancías, estos se denomi-nan FAST cuando se trata de exportación y EXPRESSen importación. Ambos fueron establecidos desde el2003, con el objeto de acelerar los trámites y garanti-zar la seguridad en el flujo de mercancías entreMéxico y Estados Unidos. Los carriles EXPRESS seinstituyeron como beneficio a las empresas certifica-das antes mencionadas. Por otro lado, los carrilesFAST (Fast and Secure Trade o Comercio Libre ySeguro, en español) se destinan a los importadoresestadounidenses, transportistas y exportadores na-cionales registrados en el programa “C-PAT”(Customs - Trade Partnership Against Terrorism oAlianza Aduana-Comercio Contra el Terrorismo)del Buró de Aduanas y Protección Fronteriza de losEstados Unidos. Aunque se prevén como programasexclusivos para empresas cumplidas –en operacionesfiscales y aduanales–, en cualquier caso se necesitapresentar el documento que acredite dicho beneficioante la autoridad correspondiente. Actualmente, los


carriles exclusivos se encuentran funcionado en lasciudades fronterizas de Tijuana, Mexicali, NuevoLaredo, Matamoros, Reynosa y Ciudad Juárez, espe-rando ampliar el programa a Nogales, Piedras Ne-gras, Ciudad Acuña, Camargo, Agua Prieta y SanLuís Río Colorado (AGA, 2006).

Además de los avances señalados, también selleva un seguimiento y atención a las empresas quecuentan con algún programa de fomento instruidopor la SE; se han instalado equipos de circuito cerra-do en algunas de las aduanas y ampliado los andenesy remodelado los módulos del primer y segundoreconocimiento. En suma, y reconociendo que losavances de principios del siglo XXI permiten teneruna plataforma sólida para profundizar la moderni-zación aduanera orientada a facilitar la competiti-vidad, sin descuidar sus obligaciones de control yseguridad (Zubiría, 2007), el SAT dio a conocer el“Plan de Modernización Aduanera para la Competiti-vidad”, donde se establecen, con el fin de disminuirla discrecionalidad, aumentar la transparencia y for-talecer al personal, las siguientes líneas estratégicasde las aduanas:

• Conocer mejor al contribuyente: distinguir,estudiar y entender a los usuarios, a fin delograr estrategias de atención y control paracada uno de ellos y para cada una de susmercancías.

• Simplificar el marco legal, regulatorio yoperativo de comercio exterior: revisión delesquema de infracciones y sanciones; reduc-ción de los trámites del despacho; eliminación


del uso del papel en el despacho aduanero;simplificación de procedimientos para el otor-gamiento de autorizaciones; aumento en eluso operadores certificados como elementode control y, finalmente, reformas a la LeyAduanera y su Reglamento, para simplificarla operación y adaptarlos a los nuevos proce-sos.

• Robustecer y profesionalizar a los funcio-narios de las aduanas: diseño e instrumenta-ción de un esquema riguroso de reclutamien-to y selección de personal; alineación de laestructura organizacional y de incentivos, asícomo el replanteamiento del esquema de re-muneraciones; incorporación al Servicio Fis-cal de Carrera y la Escuela Fiscal y Aduaneraa fin de formar especialistas y mandos para laautoridad aduanera y, por último, desarro-llar esquemas de seguridad para el personalen los eventos en que reciban presiones oamenazas externas.

• Contribuir al fortalecimiento de la seguridadnacional: capacitación al personal en detecciónde mercancías de uso dual y en materiaradiológica; creación de esquemas para el inter-cambio de información; instalación de infraes-tructura tecnológica para la identificación demercancía de uso dual y de tecnología de usomilitar; mejoramiento de la infraestructura einstalación tecnología de punta, sobre todo enlas aduanas de la frontera sur y, también, lafirma de convenios de cooperación e intercam-bio de información con la PGR, la Secretaría de


Seguridad Pública y la SEDENA, con el fin desalvaguardar la seguridad de las aduanas ycontribuir al control del crimen organizado.

• Continuar con el desarrollo de esquemas decooperación con el sector privado y con otrasautoridades nacionales y extranjeras, asícomo el uso de tecnología e infraestructurade punta para el desarrollo de sus activida-des: creación de comités mixtos con el sectorprivado para la facilitación, seguimiento de laoperación aduanera y monitoreo de activida-des ilícitas; sistematización de los trámitescon todas las instancias de gobierno que par-ticipan en el despacho, así como el intercam-bio de información que ayude a la toma dedecisiones; institucionalización de conveniosde cooperación con las autoridades de seguri-dad; renovación de los sistemas de operación;extensión del proyecto “Aduana Modelo”;proyectos de mejora y desarrollo de un “planmaestro” con visión de largo plazo para cadaaduana y, finalmente, ampliación de la mo-dernización para incluir esclusas tecnológi-cas, aforos vehiculares, radiocomunicaciónsegura y videocámaras (Zubiría, 2007).

En suma, el Plan de Modernización (ver Gráfica5) contempla, como la nueva misión de la aduana,“contribuir al crecimiento, prosperidad y competiti-vidad del país mediante la operación del despachoaduanero de manera eficiente, transparente ypredecible, que facilite el movimiento de pasajeros ymercancías, que inhiba los comportamientos ilícitos


de empresas, personas y funcionarios y contribuya ala seguridad nacional”. Esto contribuirá a la consecu-ción de la visión de “ser una aduana reconocida porel profesionalismo e integridad de sus funcionarios ypor operar con niveles de eficiencia, transparencia ycontrol comparables con las mejores aduanas delmundo” (Idem). De esta manera, la Aduana se acercacada vez más hacia:

• La sistematización del despacho aduanero delas mercancías y el control automatizado delas operaciones de comercio exterior;

• Eliminación del papel en las operaciones, de-nominado “paper less”;

• Domicilio electrónico para efectos de notifi-caciones;

• La elaboración del pedimento electrónico sim-plificado;

• La realización de auditorias electrónicas yvisitas especializadas, y

• El ajuste de la contabilidad financiera contrala contabilidad aduanera (Moreno, 2005).


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07.

Capítulo VILa privatización de los servicios

aduanales

Como hemos señalado anteriormente, la reorientaciónde la política económica en México significó un pro-fundo cambio en la estructura pública, entre los quedestaca la menor intervención del Estado en la regu-lación y conducción de ciertas actividades concesiona-das a la iniciativa privada. Precisamente, sólo porcitar algunos, servicios telefónicos, aéreos y banca-rios han sido privatizados, por un lado por la incapa-cidad gubernamental para sostener esas funciones enel contexto de la modernización y, por otro lado, porla rentabilidad que conlleva su concesión. A lo ante-rior, se suma la privatización de los servicios de laaduana mexicana a favor de empresas privadas,nacionales e internacionales.

Para comprender este tema, resulta necesarioparafrasear el contenido del artículo 16 de la LA, elcual establece que, el SAT podrá autorizar a losparticulares para prestar los servicios de procesa-


miento electrónico de datos y servicios relacionados,necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero,además de las operaciones que el propio SAT decidaautorizar, inclusive las relacionadas con otras contri-buciones y otros servicios que faciliten el reconoci-miento aduanero de las mercancías. Para la autoriza-ción, los particulares deben cumplir con requisitos,tales como: tener cinco años de experiencia prestan-do los servicios que se vayan a autorizar; tener uncapital social pagado de por lo menos $600,000.00m.n.; cumplir con los requisitos que el SAT establezcaen la convocatoria publicada en el Diario Oficial de laFederación y, por supuesto, pagar la cantidad quecomo contraprestación determine la propia secreta-ría. De tal suerte, la privatización de las aduanasforma parte de la conversión aduanal en las últimasdécadas, teniendo como fines primarios la reducciónde gastos, agilización de trámites y mejoramiento delservicio, entre otros.

Al respecto, y sintetizando el asunto, TrejoVargas ha destacado que en el proceso de moderniza-ción, implementado también en la AGA, encontra-mos empresas privadas que auxilian directa o indi-rectamente la operación aduanera, destacando lassiguientes:

a. Otorgamiento de patentes a agentes aduanalesy autorizaciones de apoderados aduanalespara la tramitación de las operaciones adua-neras, así como la permisión a asociacionespara prestar los servicios de prevalidaciónelectrónica de datos (Trejo: 2005b, 26-28).


b. Concesión del manejo, almacenaje y custodiade las mercancías de comercio exterior enalmacenes y patios ubicados en recintos fisca-les o fiscalizados. Permitiendo, también, laprestación de los servicios de carga, descargay maniobras de mercancías en los recintosfiscales. En este mismo sentido, las API's, lasempresas concesionarias de aeropuertos in-ternacionales y empresas con terminales fe-rroviarias de pasajeros y de carga, al ser em-presas privadas concesionarias del gobiernofederal y encontrarse en los recintos fiscaliza-dos, están obligadas a cumplir con las obliga-ciones aduanales fijadas en la LA y paracuestiones de seguridad de entrada y salida.

c. Autorización a los particulares para prestarlos servicios de procesamiento electrónico dedatos y servicios relacionados al despachoaduanero y control de la importación tempo-ral de remolques, semirremolques y porta-contenedores. De igual forma, las contribucio-nes y aprovechamientos que deriven de opera-ciones de comercio exterior, pueden pagarse através de instancias bancarias autorizadas. Alrespecto, se autorizó al Banco Nacional delEjército, Fuerza Aérea y Armada (Banjército),para realizar el trámite de permisos de impor-tación temporal de vehículos.

d. Permisión para que se almacenen mercancíasde procedencia extranjera o nacional en al-macenes generales de depósito.


e. Autorización para que se efectúe el transpor-te de mercancías de comercio exterior a em-presas transportistas, mediante un registro.

f. Autorización de establecimientos de depósitosfiscales para la exposición y venta de mercan-cías extranjeras y nacionales en puertos aéreosinternacionales, fronterizos y marítimos de al-tura.

g. Permisión a particulares para que realicen elsegundo reconocimiento de las mercancías,bajo el nombre de dictaminadores aduaneros.

h. Autorización para habilitar y administrar ins-talaciones especiales en los Recintos Fiscali-zados Estratégicos.

Infiriendo a partir de la información expuesta,podemos señalar que, la participación de empresasprivadas en el SAM ha aligerado la carga de la AGA,permitiendo que ésta concentre sus esfuerzos y recur-sos en asuntos prioritarios, como la facilitación comer-cial. Sin embargo, el asunto de la privatización en lasaduanas ha sido ampliamente cuestionado, teniendocomo tema substancial a la soberanía,26 dado que lasconcesiones han sido a favor de empresas extranjerasconstituyendo, así, un foco rojo en el control de mer-cancías que ingresan al territorio nacional.

Al respecto, la SHCP ha enfatizado que de nin-guna manera la concesión de servicios implicasubrogar las facultades de combate al contrabando yfacilitación del comercio exterior que corresponden a

26 . Facultad del Estado para dictar sus propias leyes, sin sometimientosa disposiciones de agentes externos.


la AGA. Y es que, según Guzmán Montalvo, “jurídi-camente” no es posible privatizar las aduanas; sinembargo, se reconoce que el 90% de las mercancíasque ingresan al país no son revisadas por la autoridadaduanera, ya que de eso se encargan empresas priva-das (Guzmán, 2005).

Finalmente, una vez analizadas las característi-cas principales del SAM contemporáneo, y con elobjeto de favorecer su comprensión de manera metó-dica, en la siguiente Gráfica 6 se resume su proceso demodernización, el cual ha tenido como ejes funda-mentales el establecimiento de mecanismos de coope-ración, el establecimiento de fideicomisos y laprivatización de servicios, buscando con ello simpli-ficar y agilizar los trámites ante la aduana, en parti-cular los del despacho, a favor de la competitividad.


Gráfica 6:Ejes de Modernización del Sistema Aduanero

Mexicano contemporáneo

Fuente: Elaboración propia.


Capítulo VIIEl despacho aduanero de mercancías

El despacho aduanero en México

En México, el control de aduana en el despacho seencuentra establecido en el Título II, artículos 10 al 50de la LA y numerales 7 al 67 de su Reglamento. Además,dichas disposiciones se encuentran correlacionadas conotros ordenamientos jurídicos como el CFF, la LCE, lasRCGMCE y la LIGIE, sólo por mencionar algunos.

Para darnos una mejor idea de lo que significa eldespacho aduanero, revisemos las definiciones reali-zadas por especialistas en la materia.

Conforme al artículo 35 de la LA vigente ennuestro país, “se entiende por despacho el con-junto de actos y formalidades relativos a la entra-da de mercancías al territorio nacional y a susalida del mismo, que de acuerdo con los diferen-tes tráficos y regímenes aduaneros establecidosen el presente ordenamiento, deben realizar en la


aduana las autoridades aduaneras y losconsignatarios, destinatarios, propietarios, po-seedores o tenedores en las importaciones y losremitentes en las exportaciones, así como losagentes o apoderados aduanales”.

Cecilia Poblete señala que, “el despacho de lasmercancías se refiere a un conjunto de activida-des formales que son dictadas por la Autoridad,para el control de aquellas mercancías que en-tran y salen del territorio nacional. Esta entraday salida, sólo debe de realizarse por los lugares ysegún los horarios determinados por la Autori-dad” (Poblete, 2004: 9).

Para Pedro Trejo Vargas, “el despacho aduanerodesde un sentido amplio, comprende al conjuntode todas las acciones, actos y formalidades paraintroducir o extraer las mercancías del territorionacional de acuerdo con las modalidades deltráfico por el que se transportan, hasta que éstasquedan a la libre disposición del interesado unavez desaduanadas y destinadas a un régimen”(Trejo, 2005a: 197).

Por último, Eduardo Reyes establece que, “eldespacho aduanal es el conjunto de actos y for-malidades inherentes a la entrada y salida demercancías al y del territorio nacional, que debehacerse por la aduana y a los que están obligadoslos importadores, exportadores y sus agentes yapoderados aduanales, por lo que no podemosconsiderar que el simple pago de las contribucio-nes o la simple presentación de los permisos o elsimple hecho de tener un pedimento, constituyena un embarque como acto legal” (Reyes, 2003: 33).


Como podemos darnos cuenta, el despachoaduanero de las mercancías es muy complejo, dadoque involucra no sólo a la legislación aduanera, sinotambién a otras leyes y reglamentos en materia fiscaly de comercio exterior, por ejemplo. Además, sonmuchos los actores y situaciones que se mencionan.De esta manera, de las anteriores definiciones, pode-mos desprender los siguientes conceptos: actos yformalidades; mercancías; entrada y salida; tráficos;regímenes; autoridades aduaneras; consignatarios,destinatarios, propietarios, poseedores o tenedores y,finalmente, agentes y apoderados aduanales.27

a. Actos y formalidades: definimos actos comoel conjunto de acciones que deben aplicarseantes, durante, e incluso después, de la entra-da y salida de mercancías al o del territorionacional, cumpliendo con las formalidadesestablecidas con apego a ordenamientosinstitucionales, tales como: depósito, pago decontribuciones y aprovechamientos, cumpli-miento de regulaciones y restricciones, elabo-ración del pedimento, presentación de lasmercancías ante la aduana, revisión, etc. Enfin, son los procedimientos determinados con-forme a las reglas del juego. Evidentemente,es la autoridad aduanera quien se encarga derevisar su cumplimiento y sancionar su viola-ción u omisión.

27 . En el capítulo II del presente trabajo, se analizó el papel y lasatribuciones de los principales actores del SAM.


b. Mercancías: definidas en el numeral 2º, frac-ción III, de nuestra LA, se entiende por mer-cancías a los productos, artículos, efectos ycualesquier otros bienes, aun cuando las leyesconsideren a estos como inalienables (exclusi-vos) e irreductibles (independientes) a pro-piedad particular. Por tanto, todo aquello quesea objeto de comercio exterior queda sujetoal cumplimiento de los actos y formalidadesaplicables.

c. Entrada y salida: al mencionar entrada y sali-da, se refiere a los actos de importación y expor-tación de mercancías, respectivamente. Sobradecir que, para realizar estas actividades setiene que contar previamente con aprobaciónde las autoridades competentes.

d. Tráficos: este término se refiere a los mediospor los cuales se transporta o conduce lamercancía hacia territorio nacional o fueradel mismo. De acuerdo a referencias del nu-meral 11º de la LA, éstos pueden ser:• Marítimo (altura, cabotaje o mixto);• Terrestre (camiones, tractocamiones, ferro-

carril, etc.);• Fluvial;• Aéreo;• Vía postal y• Otros medios de conducción que faciliten

el traslado de las mercancías (por ejemplo:tuberías, ductos y cables).


e. Regímenes: los regímenes aduaneros se re-fieren a los diferentes destinos que se le pue-den dar a las mercancías objeto de comercioexterior, y que son sometidas al control de laautoridad aduanera, según la naturaleza yobjetivos de la operación (Acosta, 2002: 35).Regulados por los artículos 90 al 135-D de laLA, y 123 al 170 de su Reglamento, éstospueden ser:• Definitivos (importación y exportación);• Temporales. En el caso de importaciones,

éstas pueden ser para retornar al extranje-ro en el mismo estado o para elaboración,transformación o reparación. Lo mismosucede con las exportaciones, pero en sen-tido inverso.

• Depósito Fiscal (depósito de las mercancíasen un almacén general controlado por au-toridades aduaneras).

• Tránsito de mercancías (interno e interna-cional).

• Para la elaboración, transformación o re-paración en recinto fiscalizado.28

• Recinto fiscalizado estratégico.

f. Autoridades aduaneras: de acuerdo al nu-meral 2º, fracción II de la LA, las autoridadesaduaneras son las que, de acuerdo con el

28 . El recinto fiscalizado es aquel que, previa licitación y cumpliendocon las disposiciones legales correspondientes, es autorizado a unparticular por parte de la autoridad aduanera para que realice lasfunciones de almacenaje, manejo y custodia de las mercancías,conforme al artículo 14 de la Ley Aduanera.


Reglamento Interior del Servicio de Adminis-tración Tributaria y demás disposiciones apli-cables, tienen competencia para ejercer lasfacultades que la propia LA establece y que,además, colaborarán con las autoridades ex-tranjeras en los casos y términos que señalenlas leyes y los tratados internacionales de losque México sea parte. Entonces, entendamosa las autoridades aduaneras como aquellasque están a cargo de revisar la correcta apli-cación de la legislación en las operaciones decomercio exterior, siendo el Ejecutivo Fede-ral, la SHCP, el SAT y la AGA, las instanciasdentro del SAM.

g. Consignatarios, destinatarios, propietarios,poseedores o tenedores: en estos términos seincluyen la figura de importadores y exporta-dores. Los consignatarios podemos decir queson aquellos a los cuales el exportador envía oremite un bien al país donde se efectúa laimportación, mediante un contrato de con-signación, aunque sin ser precisamente elimportador. Los destinatarios son aquellos alos que se les dirige, envía, remite o destinauna mercancía de comercio exterior que atra-viesa más de un territorio aduanero (Trejo,2005a: 164-165). Los propietarios, poseedo-res o tenedores son las personas físicas omorales que tienen, se han hecho, o van ahacerse, la propiedad de las mercancías.


h. Agentes y apoderados aduanales: los agen-tes aduanales son personas físicas autoriza-das por el SAT, mediante una patente, parallevar a cabo la representación de los importa-dores y exportadores ante la aduana, elabo-rando la documentación necesaria, realizan-do la clasificación arancelaria de las mercan-cías y garantizando el pago de contribucionesy aprovechamientos derivados del comercioexterior. Por su parte, el numeral 168 de la LAseñala que, el apoderado aduanal es la perso-na física designada por otra persona física omoral para que en su nombre y representa-ción se encargue del despacho de mercancías,siempre que obtenga la autorización del SAT,teniendo el derecho a promover el despachoante una sola aduana, en representación deuna sola persona, quien será ilimitadamenteresponsable por los actos del apoderado.29

En el intento de encontrar los cuellos de botellagenerados durante el despacho aduanero, que inva-riablemente ejercen un efecto suplementario sobre loscostos de transacción, revisaremos primero los princi-pales actos y formalidades que se deben efectuar an-tes, durante y después del mismo, estableciendo conello los parámetros para nuestro estudio de caso.

29 . Recordemos que estos actores han sido estudiados en el CapítuloII del presente trabajo.


Procedimientos para el despachoaduanero de mercancías

Como definíamos anteriormente, el despacho aduaneroes el conjunto de actos y formalidades relativos a laentrada y salida de mercancías al o del territorio nacio-nal. Comprensiblemente, debemos suponer que el proce-so es complejo. La práctica con apego a la normatividad,así como la bibliografía existente, nos señalan que lasactividades a realizar antes, durante y después del des-pacho, se integran de la siguiente manera:30

Actividades antes del despacho aduanero:

Inscripción en los padrones respectivos

Las personas físicas y morales que importen o expor-ten mercancías, deben de contar con el RegistroFederal de Contribuyentes y, por supuesto, estar aldía con sus obligaciones fiscales. En el caso de losimportadores, estos deben de inscribirse al padrón deimportadores, o en el padrón de importadores desectores específicos, según las mercancías que comer-cien. Lo mismo sucede con las personas que exportanmercancías como bebidas, refrescos, alcohol, tabacoslabrados y jarabes, entre otros. Dichos padrones es-tán a cargo del SAT, a través del AGA.

30. El procedimiento para el despacho que se describe se encuentra basadoen Trejo Vargas, Pedro, Jorge A. Moreno Castellanos y Hadar MorenoValdez (2004). Comercio Exterior sin Barreras, 2004. 4ª ed. México:Ediciones Fiscales ISEF. Págs. 42 - 44. Así mismo, se complementa conapego a la legislación aduanera e información proporcionada por unverificador de mercancías y un gestor de trámites ante la aduana.


Selección y contratación del agenteo apoderado aduanal

En este punto, recordemos que los agentes aduanalesson personas físicas autorizadas por la SHCP, através del SAT, mediante una patente, para promo-ver por cuenta ajena el despacho de las mercancíasen nombre y representación de una persona física omoral. El apoderado aduanal, por otro lado, es lapersona física designada por otra persona física omoral, quien será ilimitadamente responsable por losactos del apoderado, para que en su nombre y repre-sentación se encargue del despacho de mercancías,siempre que obtenga la autorización del SAT.

Para continuar explicando los procedimientos, su-pondremos la contratación de un agente aduanal, dadoque es la figura más empleada en la práctica aduanera.

Otorgamiento de la carta de encomiendao encargo conferido al agente aduanal

La LA, en la fracción III del numeral 59, señala quetratándose de despachos en los que intervenga unagente aduanal, el importador deberá hacer entregaa la AGA, el documento que compruebe el encargoconferido al agente aduanal para realizar sus opera-ciones. Dicho documento deberá ser enviado en co-pia al agente aduanal para su correspondiente archi-vo, pudiendo ser expedido para una o más operacio-nes o por periodos determinados. En formacorrelacionada, la RCGMCE 3.1.26 señala que:


Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 59,fracción III de la Ley, los contribuyentes que seencuentren inscritos y activos en el Padrón deImportadores y que cuenten con FIEL vigenteconforme a lo establecido en los artículos 17-D y19-A del Código y en la ficha 75/CFF “Obtencióndel certificado de FIEL” contenida en el Anexo 1-A de la Resolución Miscelánea Fiscal para 2009,deberán registrar o revocar electrónicamente antela AGA el documento mediante el cual se confiereel encargo a los agentes aduanales para queactúen como sus consignatarios o mandatarios ypuedan realizar sus operaciones, utilizando elformato electrónico denominado “Encargo con-ferido al agente aduanal para realizar operacio-nes de comercio exterior o la revocación del mis-mo” que se encuentra disponible en la páginaelectrónica www.aduanas.gob.mx, a efecto deque se les habilite en los términos de lo dispuestoen dicho artículo (RCGMCE 2.6.17).

Ingresa la mercancía en depósitoante la aduana

Las mercancías pueden ingresar al país en los distin-tos tráficos (aéreo, terrestre, marítimo, etc). El artícu-lo 23 de la LA nos indica que, cuando se trate deaduanas de tráfico marítimo o aéreo, las mercancíasquedarán en depósito ante la aduana en los recintosfiscales o fiscalizados destinados a este objeto, con elpropósito de destinarlas a un régimen aduanero,pudiendo proceder de igual manera en aduanas detráfico terrestre, cuando la SHCP así lo determinemediante reglas. Cabe mencionar que, la entrada ysalida de mercancías debe realizarse por lugar auto-


rizado, día y hora hábil, en los términos del numeral10 de la LA.31

Reconocimiento previo de las mercancíasen depósito ante la aduana, y toma de muestrasy registros de las mismas, en su caso

Nuestra LA le da la posibilidad al agente aduanal,como responsable de elaborar el pedimento, de exa-minar las mercancías en depósito ante la aduana, encaso de que éste ignore las características de lasmismas (artículo 42). Convenientemente, el recono-cimiento previo le permitirá al agente aduanal alle-garse de los elementos necesarios para establecer laclasificación arancelaria de la mercancía.

Determinación del régimen aduanero

Como mencionamos anteriormente, los regímenesaduaneros son los posibles destinos que pueden to-mar las mercancías que son introducidas o extraídasal o del territorio nacional, pudiendo ser, por ejem-plo, exportación definitiva o importación definitiva(léase artículo 90 de la LA). Es importante tener claroel régimen al que se destinará la mercancía dado que,

31 . Para ello, quien transporte efectivamente las mercancías, o quetenga la responsabilidad del medio de transporte, en todo momen-to, deberá acreditar la legal estancia y posesión de las mercancíastransportadas en territorio nacional, mediante pedimento del trans-portista, al cual se anexarán documentos tales como la carta deporte, guía aérea o manifiesto de carga, en donde se especificará lascircunstancias bajo las cuales se presta el servicio, la fecha y lugarde embarque de las mercancías y el punto de entrada y destino.


32. Se consideran contribuciones los impuestos generales de importa-ción y exportación, el impuesto sobre automóviles nuevos, el im-puesto especial sobre producción y servicios, el derecho de trámiteaduanero, el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre la renta;se reconoce como aprovechamientos a las cuotas compensatorias yla pre-validación, y como regulaciones y restricciones no arancelariastodo aquello que no implique un gravamen directo sobre las mercan-cías, pero si la consecución de un trámite, por ejemplo, los permisosprevios, las normas oficiales mexicanas, los cupos de importación,certificados fitosanitarios o zoosanitarios, entre otros.

33 . Actualmente, las innovaciones tecnológicas permiten realizar laclasificación arancelaria mediante completos softwares comercia-les con apego al SADCM y, por supuesto, conforme a la TIGIE.

como se señala en el artículo 91 de la LA, éste sedeberá asentar en el pedimento por los agentes oapoderados aduanales manifestando, bajo protestade decir verdad, el cumplimiento de las obligacionesy formalidades inherentes al mismo.

Clasificación arancelaria de los bienesy determinación de los tributos causados

La clasificación arancelaria facilita la determinación yel pago correcto de las contribuciones y aprovecha-mientos, el cumplimiento de las restricciones y regula-ciones no arancelarias,32 así como la elaboración deestadísticas, entre otros procedimientos. Por tanto, esimportante conocer la mercancía a clasificar, su origen,presentación, uso principal, grado de transformación yasociación con otras materias, y demás características.

En México, los criterios para determinar la clasi-ficación de la mercancía se encuentran contenidos enla LIGIE, específicamente en la TIGIE, con apego a lasreglas generales y complementarias para su interpre-tación.33 Dichos criterios se encuentran alineados,


hasta el nivel de subpartida, con el Sistema Armoni-zado de Designación y Codificación de Mercancías(SADCM), instrumento aceptado en la OMC, enparticular por la OMA, con el objeto de homologarlas operaciones de comercio exterior.

A continuación, en la Tabla 3, se muestra unejemplo de una fracción arancelaria, constituida porocho dígitos, de acuerdo a la TIGIE.34

Por su parte, la LA otorga a importadores,exportadores y agentes o apoderados aduanales, laposibilidad de formular, ante la autoridad aduanera,consultas sobre la clasificación arancelaria de la mer-cancías cuando éstas se puedan clasificar en más deuna fracción arancelaria. Claro está, la consulta debe-rá realizarse previo a la operación de comercio exte-

34 . Los caballos reproductores de raza pura al ser la mercancía objetode comercio exterior, podemos decir que los primeros seis dígitosde la fracción arancelaria corresponden al SADCM (Capítulo,partida y subpartida) teniendo sólo un valor indicativo, mientrasque los dos últimos son de aplicación en la República Mexicana ycompletan la fracción arancelaria. Se señala, además, la unidad demedida (Cbza. = Cabeza), el arancel a la importación (13% del valorde la mercancía) y el arancel a la exportación (Ex. = excento).

SADCM

México

Código Descripción Unidad Imp. Exp.AD-VALOREM

01.010101.100101.10.01

Caballos, asnos, mulos y burdéganos, vivos.- Reproductores de raza pura.Caballos reproductores de raza pura. Cabeza Ex.13

Tabla 3Clasificación arancelaria de las mercancías conforme

a la TIGIE, por producto seleccionado

Fuente: Elaboración propia con base a la TIGIE, 2007.


rior, en los términos del artículo 34 del CFF, anexandomuestras, catálogos y demás elementos que permitanidentificar la mercancía para su correcta clasificaciónarancelaria. Para tal efecto, las autoridades aduane-ras escucharán la opinión del Consejo de ClasificaciónArancelaria, el cual estará integrado por la autoridadaduanera y los peritos que propongan las confedera-ciones, cámaras y asociaciones industriales e institu-ciones académicas (léase artículos 47 y 48 de la LA).

Preparación de la documentación que se debeanexar al pedimento

El artículo 36 de nuestra legislación aduanera estableceque, quienes importen o exporten mercancías estánobligados a presentar por conducto de agente o apode-rado aduanal, además del pedimento en la forma oficialaprobada por la SHCP, a través del SAT, la siguientedocumentación que acompañará al mismo:35

En importación:

a. Factura comercial.b. Conocimiento de embarque en tráfico maríti-

mo o guía en tráfico aéreo.

35 . Además de los documentos que se señalan, las empresas quedanobligadas también a presentar la documentación que respaldealgún beneficio adicional otorgado por la autoridad aduaneracompetente. Por ejemplo, cuando se trate de programas de fomentoa las exportaciones se debe anexar, en el caso de empresas altamen-te exportadoras (ALTEX), la constancia de inscripción en el Regis-tro Nacional de Empresa ALTEX.


c. Documentos que comprueben el cumplimien-to de las regulaciones y restricciones no aran-celarias.

d. Documento con base en el cual se determinela procedencia y el origen de las mercancíaspara efectos de la aplicación de preferenciasarancelarias, cuotas compensatorias, cupos,marcado de país de origen y otras medidasque al efecto se establezcan, de conformidadcon las disposiciones aplicables.

e. Documento en el que conste la garantía otor-gada mediante depósito efectuado en la cuen-ta aduanera de garantía.

f. Certificado de peso o volumen expedido porla empresa certificadora autorizada por elSAT, tratándose del despacho de mercancíasa granel en aduanas de tráfico marítimo.

g. Información que permita la identificación,análisis y control que señale la SHCP, a travésdel SAT. En el caso de mercancías suscepti-bles de ser identificadas individualmente,deberán indicarse los números de serie, parte,marca, modelo o, en su defecto, las especifica-ciones técnicas o comerciales necesarias paraidentificar las mercancías y distinguirlas deotras similares. Esta información podráconsignarse en el pedimento, en la factura, enel documento de embarque o en relación anexaque señale el número de pedimento corres-pondiente, firmada por el importador, agenteo apoderado aduanal.


En exportación:

a. La factura o cualquier documento que expre-se el valor comercial de las mercancías.

b. Los documentos que comprueben el cumpli-miento de regulaciones y restricciones no aran-celarias a la exportación.

Elaboración del pedimento en formato oficial

El pedimento, al que se refiere el numeral 36 de la LA,debe ser elaborado conforme a los campos determi-nados según el anexo 22 de las RCGMCE. Conformeal artículo 81 de la LA, el agente aduanal manifestaráen el mismo, bajo protesta de decir verdad:

l. La descripción de las mercancías y su origen.II. El valor en aduana de las mercancías, así

como el método de valoración utilizado.III. La clasificación arancelaria que les corres-

ponda.IV. El monto de las contribuciones causadas

con motivo de la importación o exportacióny, en su caso, las cuotas compensatorias.

Al respecto, el pedimento tendrá que ser presen-tado en original y tres copias,36 impreso en hojasblancas cuando ampare mercancías destinadas alinterior del país, verdes cuando se trate de regiónfronteriza y amarillo para mercancías que se desti-nen a la franja fronteriza.

36. Se imprimirá un código de barras en la copia destinada al transportista.


Prevalidación del pedimento

Conforme al numeral 16-A de la LA, la prevalidaciónconsiste en comprobar que los datos asentados en elpedimento estén dentro de los criterios sintácticos(caracteres por campo), catalógicos (claves asenta-das), estructurales (campos) y normativos (apego a lanormatividad), conforme se establezca por el SAT,para ser presentados ante el SAAI. Esta actividad selleva a cabo, según autorización del SAT, a través dela CAAAREM o las asociaciones nacionales de em-presas que utilicen los servicios de agentes y apodera-dos aduanales.

Validación e impresión del pedimentovalidado en el SAAI

Toda vez que el agente aduanal haya llevado a cabola prevalidación del pedimento, se generará un archi-vo que se transmitirá al SAAI para su validación. ElSAAI verificará igualmente que tal archivo cumplacon los ya mencionados criterios (sintácticos, cataló-gicos, estructurales y normativos) y, de no presentar-se error alguno, arrojará un acuse electrónico devalidación. Con este acuse, el documento se conside-ra validado. Una vez impreso el pedimento con elacuse de validación, y con la documentación corres-pondiente anexada al mismo, el agente aduanal pue-de presentarse al módulo bancario para el pago decontribuciones y aprovechamientos en las oficinasbancarias autorizadas.


Pago de las contribuciones y aprovechamientosante las oficinas bancarias autorizadas

En los artículos 51 y 52 de la LA se reconoce que, losimpuestos causados por operaciones de comercioexterior son los impuestos generales de importación yde exportación, quedando obligadas a su pago laspersonas físicas y morales que introduzcan o extrai-gan mercancías al o del territorial nacional, segúncorresponda. Para ello, indica el artículo 64 de men-cionada Ley, y con apego al artículo 65 de la misma,la base gravable del impuesto general de importaciónserá el valor en aduana de las mercancías (valor de latransacción), salvo los casos en que la ley de lamateria establezca otra base gravable.

En el caso de las mercancías de exportación, labase gravable será el valor comercial de las mercan-cías en el lugar de venta, debiendo consignarse encualquier documento comercial, conforme el artículo79 de la LA. Así, los impuestos al comercio exterior sedeterminarán aplicando a la base gravable la cuotaque corresponda, conforme a la clasificación arance-laria de las mercancías (artículo 80 de la LA).

En apego al artículo 83 de la LA, las contribucio-nes y aprovechamientos se pagarán por losimportadores y exportadores al presentar el pedi-mento para su trámite en las oficinas autorizadas,antes de que se active el mecanismo de selecciónautomatizado. Dichos pagos se deberán efectuar anteoficinas bancarias autorizadas y en cualquiera de losmedios que mediante reglas establezca la SHCP, porconducto del SAT (efectivo, depósito en firme, che-que de caja, cheque certificado de la cuenta del


importador, del exportador, del agente aduanal, dela sociedad creada por los agentes aduanales en losmódulos bancarios, de sucursales bancarias habilita-das o autorizadas, o mediante el servicio de “PagoElectrónico” que brindan dichas instituciones de cré-dito). Una vez realizado el pago, se imprimirá en elpedimento la certificación del mismo.

Se recoge la mercancía del almacén o patiocon el pedimento, en su caso

Una vez cumplido todos los requisitos anteriores, se recogela mercancía del almacén, conduciéndose con el pedimen-to hacia el patio o recinto fiscal de la aduana, sitio dondese llevará a cabo el despacho de las mercancías.

Actividades durante del despacho aduanero:

Primer reconocimiento

Se presenta la mercancía con el mediode transporte ante el módulo del SAAI

Al ingresar al recinto fiscal, y conforme al artículo 43 dela LA, se presenta la mercancía con pedimento, y en elmedio de transporte, ante el módulo del primer recono-cimiento, donde el agente o apoderado aduanal haceentrega del pedimento para ser sometido al mecanismode selección automatizado.37 Al haber dos reconocimien-

37 . El mecanismo de selección automatizado no se activará si lamercancía declarada en el pedimento no se encuentra frente almódulo, excepto cuando se trate de operaciones virtuales; cambios


tos durante el despacho aduanero de las mercancías,puede que el SAAI, o “semáforo fiscal” para finesdidácticos, arroje las siguientes combinaciones: verde-verde, verde-rojo, rojo-rojo o rojo-verde. Antes de laactivación del mecanismo, el encargado del módulo tienela facultad de verificar que los datos del vehículo –número de placas, plataforma y/o contenedor– coinci-dan con los datos declarados en el pedimento. Realizadoel descargo del pedimento en el SAAI, éste determinarási le corresponde el desaduanamiento libre (luz verde)38

o reconocimiento aduanero (luz roja).39 Al efecto, si letoca desaduanamiento libre se permitirá el paso para quese dirija al módulo del segundo reconocimiento, donde elmecanismo será activado por segunda ocasión. Casocontrario, se explica en el siguiente punto.

Primer reconocimiento de las mercancías

Si le toca reconocimiento aduanero, se presenta lamercancía y el medio de transporte ante la platafor-

de régimen realizados por empresa con programas de fomento o dela industria automotriz; regularización de mercancías; operacionesque se realicen en lugares distintos a los autorizados o cuando estásse trasporten en otros medios de conducción tales como tuberías,ductos, cables, etc.; entre otras modalidades que se establezcan conapego a las instituciones.

38 . En este caso, los operadores de los mecanismos de selecciónautomatizados retendrán el original del pedimento, su copia yanexos, debiéndolo entregar al Área de Informática, Contabilidady Glosa, de la aduana a que corresponda.

39 . En este último caso, el operador del mecanismo de selecciónautomatizado entregará el original del pedimento, con copia yanexos, al encargado de practicar el reconocimiento, previo acusede recibo, en un lapso no mayor a veinte minutos posteriores a laactivación del mecanismo.


ma o andén del primer reconocimiento para que unservidor público, denominado verificador de mer-cancías y autorizado por el SAT, a través de la AGA,para actuar en calidad de autoridad aduanera, llevea cabo la revisión física y documental de las mercan-cías ante quien las presenta para su despacho en elrecinto fiscal o fiscalizado.40 El reconocimiento adua-nero tiene por objeto permitir que, en los términos delartículo 44 de la LA, la autoridad aduanera se alleguede los elementos que ayuden a precisar la veracidadde lo declarado en el pedimento (mercancía, unida-des de medidas, número de piezas, volumen, descrip-ción, naturaleza, origen, etc.) y que su régimen adua-nero, tráfico, pago correcto de contribuciones y apro-vechamientos, así como el cumplimiento de regula-ciones y restricciones no arancelarias y demás forma-lidades sean correctas. Al respecto, es oportuno seña-lar que, el orden cronológico del reconocimiento adua-nero será determinado automáticamente por el SAAI,dependiendo del tipo de mercancía asentada en elpedimento. Además, al momento del reconocimien-to, el verificador de mercancías puede revisar sólo el10% de las mercancías y, en caso de no encontrarninguna incidencia, no hacer uso de sus facultadespara revisar el 100%. Lo anterior con motivo desimplificar los procedimientos aduaneros y agilizar eldespacho. En caso de no haber encontrado ninguna

40 . Cuando el medio en que se transportan las mercancías se encuentreasegurado con candados fiscales, una vez que se compruebe queéstos coinciden con los declarados en la documentación aduanera,el personal de la aduana podrá retirarlos, dada su facultad pararealizar la inspección y vigilancia de las mercancías en recintosfiscales o fiscalizados.


inconsistencia, la mercancía quedara liberada parapasar al segundo reconocimiento.

Es aquí cuando da fin el primer reconocimiento.Cabe señalar que el verificador anota en su bitácoralos resultados del reconocimiento.41

Segundo reconocimiento42

Se presenta la mercancía con el mediode transporte ante el módulo del SAAI

Al igual que en el primer reconocimiento, el vehículoes colocado ante el módulo del segundo reconoci-

41 . En aduanas marítimas o interiores, el resultado de la selecciónautomatizada se imprimirá en el pedimento del transportista en uncolor distinto al negro, no así en los demás ejemplares. En el casode aduanas fronterizas, el resultado del sistema de selecciónautomatizado se imprimirá en la copia del transportista o docu-mento de tránsito en su defecto.

42 . El segundo reconocimiento fue institucionalizado en la normatividadaduanera para someter a la mercancía a un segundo examen, asícomo garantizar el correcto ejercicio de los funcionarios públicosdel primer reconocimiento. Éste se practicará en las aduanas queseñale la SHCP mediante reglas, tomando en cuenta su volumen deoperaciones y cuando su infraestructura lo permita. En diciembrede 2010, mediante la primera y segunda resolución de modificacio-nes, se actualizaron los nexos 4 y 14, asi como la regla 3.1.20relacionados al horario de la aduanas y sus secciones aduaneras enlas que se activará una sola vez el mecanismo de selección automa-tizado, siendo éstas primeramente: Acapulco, Aeropuerto Interna-cional de la Ciudad de México, Chihuahua, Ciudad Acuña, CiudadCamargo, Ciudad del Carmen, Ciudad Juárez, Ciudad MiguelAlemán, Colombia, Dos Bocas, Ensenada, Guanajuato, Guaymas,La Paz, Lázaro Cárdenas, Manzanillo, Mazatlán, Monterrey, No-gales, Nuevo Laredo, Ojinaga, Piedras Negras, Progreso, Puebla,Salina Cruz, San Luis Río Colorado, Subteniente López, Tampico,Tecate, Tijuana, Toluca, Torreón y Veracruz. Para la segundaresolución del 24 de diciembre, las 16 aduanas restantes fueron


miento para que la mercancía sea sometida por se-gunda ocasión al SAAI. El propio artículo 43 nosindica que el segundo reconocimiento, así como larevisión física y documental de la mercancía cuandoprocedan, se practicarán por los dictaminadoresaduaneros (una vez cubiertos los requisitos previstosen el numeral 174 de la LA). En este caso, si es verde,la mercancía podrá ser retirada del recinto fiscal. Delo contrario, se presentan para su segunda revisión.

Segundo reconocimiento de las mercancías

Cuando el sistema arroje reconocimiento aduanero, lamercancía y el vehículo donde se transportan, sepresentarán en la plataforma del segundo reconoci-miento, sitio donde la revisión física y documental sellevará a cabo por el dictaminador aduanero.43 Ésteverificará únicamente el resultado obtenido en el pri-mer mecanismo de selección automatizado y levanta-rá el dictamen respectivo, con o sin incidencias. Eldictaminador entregará, a quien haya presentado lasmercancías, copia del pedimento del transportista, ladel agente aduanal y la del importador, reteniendo eloriginal para entregarlo al Área de Informática, Con-tabilidad y Glosa de la aduana correspondiente.

incluidas en esta disposición. No obstante, en el presente capítulose explicará el procedimiento vigente hasta antes de tales resolu-ciones.

43 . En este caso, el operador del mecanismo de selección automatizadoentregará al dictaminador aduanero el pedimento original, con lacopia destinada al transportista y anexos, al encargado de practi-car el reconocimiento, previo acuse de recibo, en un lapso no mayora veinte minutos posteriores a la activación del mecanismo.


Hasta aquí, concluyen las actividades del segun-do reconocimiento en situaciones donde no se hayanpresentado infracciones.

Sobre las infracciones

Si existe alguna incidencia se procederá a la reten-ción o embargo precautorio de las mercancías y a laimposición de las sanciones respectivas.

Como en cualquier actividad, las reglas del jue-go son establecidas para que cada uno de los partici-pantes las acate cabalmente. De tal suerte, quienesinfringen esas reglas, de forma accidental u oportu-nista, reciben como correctivo una sanción. En mate-ria aduanera, las infracciones presumibles, y sussanciones correspondientes, se aplican interpretan-do el Título Octavo de la LA, numerales 176 a 202. Laforma de proceder cuando las autoridades –encarga-das de vigilar el cumplimiento de las reglas del juego–encuentren alguna irregularidad o incidencia, querecaiga en infracción, durante el ejercicio de susfacultades de fiscalización, comprobación y revisiónde mercancías, así como su documentación, serámediante las formalidades establecidas en los artícu-los 150 al 158 de la LA, bajo el denominado Procedi-miento Administrativo en Materia Aduanera.

Según el artículo 46 de la LA, cuando las auto-ridades aduaneras, con motivo de la revisión dedocumentos presentados para el despacho, del reco-nocimiento aduanero, del segundo reconocimiento ode la verificación de mercancías en transporte, ten-gan conocimiento de cualquier irregularidad, la mis-


ma se hará constar por escrito o en acta circunstan-ciada, que para el efecto se levante, de conformidadcon el procedimiento administrativo que correspon-da, en los términos de los artículos 150 a 153 de la LA.A este acto, se le denomina Procedimiento Adminis-trativo en Materia Aduanera (PAMA). En palabrasde Reyes Díaz - Leal, “los PAMAS son un verdaderodolor de cabeza para todos, excepto para quienes losdefienden, ya que los importadores y exportadoresdejan de tener acceso a sus bienes mientras que laautoridad debe custodiar y guardar el embarquehasta que el asunto se resuelva” (Reyes, 2003: 103).

Presumiblemente, resulta fácil pensar que paralas empresas, importadoras o exportadoras, el PAMAeleve sus costos de transacción puesto que, probable-mente, tendrían que pagar una multa, o quizá atrasarla entrega de la mercancía, o dilatar la recepción de susinsumos de producción, o tal vez pagar los honorariosal transportista por el período de retención del mediode transporte o, en el peor de los casos, dejar sumercancía en manos del fisco, mermando con ello elobjeto del contrato de compra-venta internacional demercancías. Es decir, ante la incertidumbre y descon-cierto por el levantamiento de un PAMA, los efectos enlos costos de transacción pueden tomar dimensionesextremas. Y esto es comprensible puesto que el proce-dimiento en ocasiones suele ser muy complejo.

Dada la trascendencia del PAMA, como posiblefuente de elevación de los costos de transacción du-rante el despacho aduanero, dedicaremos parte deeste apartado para su explicación. Brevemente sedescriben sus etapas:


Acta de inicio del PAMA

Documento levantado por las autoridades aduane-ras, cuando con motivo del reconocimiento aduane-ro, del segundo reconocimiento, de la verificación demercancías en transporte, o por el ejercicio de lasfacultades de comprobación, embarguen de formaprecautoria mercancías en los términos de las irregu-laridades previstas en la LA (artículo 150 de la LA).Dichas irregularidades, definidas en el artículo 151de mencionada Ley, se entenderán cuando:

• Las mercancías se introduzcan a territorio nacio-nal por lugar no autorizado. También procederácuando los medios en que se transportan se des-víen de las rutas fiscales o sean transportadas enmedios distintos a los autorizados, tratándose detránsito internacional o interno, respectivamente.

• Se trate de mercancías de importación o exporta-ción prohibidas o sujeta a regulaciones y restric-ciones no arancelarias y no se acredite su cumpli-miento u omita el pago de cuotas compensatorias.

• No se acredite la legal estancia o tenencias delas mercancías. Así mismo, procederá cuandono se cuente con la documentación aduaneracorrespondiente para la introducción de lasmercancías al territorio nacional o para suinternación de la franja o región fronteriza alresto del país o se trate de vehículos conduci-dos por personas no autorizadas.

• Se detecte mercancía no declarada o exceden-te en más de un 10% del valor total declaradoen la documentación que ampare las mercan-


cías, con motivo de los actos del despachoaduanero (primer y segundo reconocimiento)o verificación de mercancías en transporte.

• Se introduzcan dentro del recinto fiscal vehí-culos de carga que transporten mercancías deimportación sin el pedimento correspondien-te para realizar su despacho.

• El nombre o domicilio fiscal del proveedor oimportador, señalado en el pedimento o en lafactura, sean falsos o inexistentes o cuando lafactura sea apócrifa.

• El valor de las mercancías declarado en el pedi-mento sea inferior en un 50%, o más, al valor detransacción de mercancías idénticas o similares.

El artículo 151 de la LA es claro al mencionarque, en el acta de inicio se deberán anotar:

• Identificación de la autoridad que practica ladiligencia,

• Hechos y circunstancias que motivan el iniciodel procedimiento,

• Descripción, naturaleza y demás característi-cas de las mercancías y, finalmente,

• Toma de muestras de las mercancías y otroselementos probatorios necesarios para dictarla resolución correspondiente.

Para tal emanación, deberá requerirse al intere-sado para que designe dos testigos y señale domiciliopara oír y recibir notificaciones dentro de la circuns-cripción territorial de la autoridad competente paratramitar y resolver el procedimiento.


Período de pruebas y alegatos

Según el artículo 153 de la LA, el interesado deberáofrecer, por escrito, las pruebas y alegatos que consi-dere pertinentes ante la autoridad aduanera quehubiera levantado el acta de inicio, dentro de los diezdías siguientes a aquel en que surta efectos la notifi-cación de dicha acta. El ofrecimiento, desahogo yvaloración de las pruebas se hará de conformidadcon lo dispuesto por los artículos 123 y 130 del CFF.

Emisión de la resolución y notificación

En el mismo artículo 153, se menciona que las auto-ridades aduaneras, una vez integrado el expediente,emitirán resolución en un plazo que no excederá decuatro meses.44 Al efecto, el interesado deberá ofre-cer por escrito las pruebas y alegatos que a su derechoconvenga, ante la autoridad aduanera que hubieralevantado el acta a que se refiere el artículo 150 de laLA, dentro de los diez días siguientes a aquel en quesurta efectos la notificación de dicha acta:

Cuando el interesado presente pruebas docu-mentales que acrediten la legal estancia o tenen-cia de las mercancías en el país; desvirtúen lossupuestos por los cuales fueron objeto de embar-

44 . En términos de la Ley Aduanera, se entiende que el expediente seencuentra debidamente integrado cuando hayan vencido los pla-zos para la presentación de todos los escritos de pruebas y alegatoso, en caso de resultar procedente, la autoridad encargada de emitirla resolución haya llevado a cabo las diligencias necesarias para eldesahogo de las pruebas ofrecidas.


go precautorio o acrediten que el valor declaradofue determinado de conformidad con el Título III,Capítulo III, Sección Primera de esta Ley en loscasos a que se refiere el artículo 151, fracción VIIde esta Ley, la autoridad que levantó el acta a quese refiere el artículo 150 de esta Ley, dictará deinmediato la resolución, sin que en estos casos seimpongan sanciones; de existir mercancías em-bargadas se ordenará su devolución. Cuando elinteresado no presente las pruebas o éstas nodesvirtúen los supuestos por los cuales se embar-gó precautoriamente la mercancía, las autorida-des aduaneras deberán de dictar resolución de-finitiva, en un plazo que no excederá de cuatromeses, contados a partir del día siguiente a aquélen que se encuentre debidamente integrado elexpediente. Se entiende que el expediente se en-cuentra debidamente integrado cuando hayanvencido los plazos para la presentación de todoslos escritos de pruebas y alegatos o, en caso deresultar procedente, la autoridad encargada deemitir la resolución haya llevado a cabo las dili-gencias necesarias para el desahogo de las prue-bas ofrecidas por los promoventes. De no emitirsela resolución definitiva en el término de referen-cia, quedarán sin efectos las actuaciones de laautoridad que dieron inicio al procedimiento(Art. 153, Ley Aduanera).

Continuando con la interpretación del artículo153, tratándose de mercancías excedentes o no decla-radas embargadas precautoriamente a maquiladorasy empresas con programas de fomento a la exporta-ción, cuando dentro de los diez días siguientes a lanotificación del acta el interesado presente un escritoen el que manifieste su consentimiento con el conteni-do de la misma, la autoridad aduanera podrá emitiruna resolución provisional en la que determine las


contribuciones y cuotas compensatorias omitidas y lassanciones que procedan. Consecuentemente, cuandoel interesado, en un plazo de cinco días a partir de quesurta efectos la notificación de la resolución provisio-nal, acredite el pago de las contribuciones, accesoriosy multas correspondientes y, en su caso, el cumpli-miento de las regulaciones y restricciones no arancela-rias, la autoridad aduanera ordenará la devolución delas mercancías.

Notificación de la resolución definitiva

La resolución o liquidación es el documento emitidopor la autoridad competente con el cual se da fin alPAMA. Se emite de manera formal, conteniendo:identificación de la autoridad; identificación del com-pareciente; designación de los testigos; número delacta con que se inicio el PAMA; resultados; conside-raciones y puntos resolutivos.

Ahora bien, el artículo 203 de la LA estableceque en contra de todas las resoluciones definitivasque dicten las autoridades aduaneras procederá latramitación del recurso de revocación establecido enel CFF. El recurso de revocación es, entonces, unrecurso administrativo de defensa al alcance de losparticulares para impugnar, ante los entes de laadministración pública, los actos y resoluciones porellos dictados en su perjuicio, por violación al orde-namiento dado o falta de la debida aplicación de lasdisposiciones establecidas.


Conclusión y actividades despuésdel despacho aduanero:

Retiro de las mercancías del recintofiscal o fiscalizado

Cuando el vehículo en que se transportan las mer-cancías haya pasado por los mecanismos de selecciónautomatizados, haya concluido la práctica del pri-mer reconocimiento y, en su caso, el segundo recono-cimiento, y no hubiese procedido infracción alguna,podrá abandonar los recintos fiscales o fiscalizados ycontinuar hacia su destino final. Así, concluyen losactos del despacho aduanero.

Archivo de la documentación comprobatoria

Es preciso señalar que, una vez cumplidos con losprocedimientos del despacho aduanero, siempre sedebe conservar la documentación, información y otrosmedios de prueba necesarios para corroborar el valor,origen, procedencia o destino de las mercancías yproporcionarlos a las autoridades aduaneras cuandoéstas lo requieran. Armonizadamente, el numeral 67del CFF establece que, las autoridades fiscales podránhacer uso de sus las facultades para determinar lascontribuciones o aprovechamientos omitidos, así comopara imponer sanciones por infracciones a las disposi-ciones fiscales, hasta en un plazo de cinco años.


Caso de análisis: Identificación de los costosde transacción asociados al despachoaduanero de mercancías

Luego del procedimiento presentado, podemos dar-nos cuenta que el despacho aduanero de mercancíassuele convertirse en un proceso verdaderamente lio-so, no sólo por la cantidad de actores que de élpodamos extraer, sino también por el tiempo y loscostos que se deben asumir para su cumplimiento.Empero, es oportuno señalar que estos últimos varíanconforme a la experiencia de la empresa en las tran-sacciones de comercio exterior; las características dela mercancías; la confiabilidad y reconocimiento delagente o apoderado aduanal; el grado de integraciónde los servicios de transporte; la capacitación y dis-cernimiento del personal de la aduana; la infraes-tructura, información y tecnología disponible y, enfin, del grado de honradez y transparencia con losque los diversos actores involucrados participan paraevitar comportamientos oportunistas, como la co-rrupción y la obtusa burocratización, que elevanconsiderablemente los costos de transacción.

Para establecer los parámetros de nuestro estu-dio de caso, en la siguiente Tabla 4, agruparemos lasactividades anteriores identificando sus principalesrepercusiones sobre los costos de transacción, ya seaen trámites, tiempo o costo, y el por qué de su consi-deración sobre los mismos.


ANTES DEL DESPACHO Trámites Tiempo Costo Registro Federal de Contribuyentes y en padrón Selección y contratación del agente aduanal Elaboración y entrega de la carta de encomienda Depósito ante la aduana Reconocimiento previo de las mercancías a/ Clasificación arancelaria de la mercancía a/ Preparación de la documentación a/ Elaboración del pedimento a/ Prevalidación, validación e impresión del pedimento b/ Pago de las contribuciones y aprovechamientos en módulo bancario c/ Conducción del medio de transporte hacia el despacho aduanero d/

DURANTE EL DESPACHO* Trámites Tiempo Costo Arribo del transporte para la presentación de la mercancía ante la aduana Presentación ante el primer módulo Primer reconocimiento de la mercancía Presentación ante el segundo módulo Segundo reconocimiento Infracciones y sanciones e/

DESPÚES DEL DESPACHO Trámites Tiempo Costo Retiro de las mercancías del recinto fiscal o fiscalizado Archivo de la documentación comprobatoria

Tabla 4Consideración de los costos de transacción asociadosal despacho aduanero de mercancías de exportación

e importación, según trámites, tiempo y costodel procedimiento

a/ Su costo se incluye dentro de los honorarios y gastos complementarios del agente aduanal. Noobstante, requieren de trámite y tiempo.b/ Conforme a Ley Aduanera.c/ Dentro de las contribuciones se incluyen el pago del impuesto al valor agregado, impuestogeneral de importación o exportación, impuesto sobre automóviles nuevos, impuesto especialsobre producción y servicios (en caso de que apliquen estos dos últimos) y el derecho de trámiteaduanero (DTA). Las cuotas compensatorias se reconocen como aprovechamientos. Todos losanteriores, salvo el DTA, no se contemplan dentro del campo de los costos de transacción puestoque se consideran como obligaciones fiscales inherentes a un bien o servicio. No obstante, sirequieren de trámites y tiempo para su liquidación. El DTA es un derecho por las operacionesaduaneras que se efectúen utilizando un pedimento o el documento aduanero.d/ La contratación del transportista requiere de trámites y tiempo. Si bien el costo del transporteno se considera propiamente como costo de transacción, para fines de este estudio, y con motivode la importancia que representa para cumplir con el despacho aduanero de las mercancías, setomará el costo promedio por hora para cumplir con este requisito.e/ Los costos que se deriven de una infracción o sanción van desde el pago de una multa hastala pérdida del 100% de la mercancía.* Nota: Los costos que se señalan durante los procedimientos del despacho aduanero, así comoen el retiro de las mercancías del recinto fiscal o fiscalizado, se refieren a los costos del transporte.Es decir, las horas que dure el despacho y el retiro de las mercancías se utilizarán en el cálculo delcosto promedio por hora del transporte, a fin de calcular los costos de transacción atribuibles.

Fuente: Elaboración propia, con base a los principales procedimientosdel despacho aduanero de mercancías.


Tomando en cuenta la información presentadaen la tabla anterior, el personal de una agencia aduanaly un verificador de mercancías, circunscritos en laAduana de La Paz, coincidieron en que los posiblescuellos de botella que pueden elevar los costos detransacción de las empresas antes, durante y despuésdel despacho, son los siguientes:

1. En la clasificación arancelaria de las mer-cancías: de eta actividad derivan el correctopago de contribuciones y aprovechamientos,así como el cumplimiento de regulaciones yrestricciones no arancelarias. Si bien los trá-mites y los costos para cumplir con menciona-das obligaciones pueden ser minúsculos enciertas ocasiones, las consecuencias que deellos pueden provenir en el despacho sonmayores.

2. Durante el primer y segundo reconocimien-to: si las autoridades durante el primer ysegundo reconocimiento detectan una irregu-laridad, incluyendo la inexacta clasificaciónde las mercancías, y la posible lesión al fiscopor el incorrecto pago de contribuciones yaprovechamientos e incumplimiento de regu-laciones y restricciones no arancelarias, pue-den derivar procedimientos tan lamentablescomo el levantamiento del PAMA. Así, pre-sentaremos el siguiente diagrama del despa-cho aduanero, en el cual se resumen los pro-cedimientos mencionados con anterioridad,teniendo por objeto rescatar los elementosnecesarios para nuestro estudio de caso.


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136 ALBERTO FRANCISCO TORRES GARCÍAG

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Capítulo VIIIFODA del Sistema Aduanero Mexicano

Una vez contextualizados los elementos principalesdel SAM vigente, es preciso concluir su evaluacióncon la elaboración del análisis de Fortalezas, Oportu-nidades, Debilidades y Amenazas (F.O.D.A.). Esteanálisis permite diagnosticar la situación actual delSAM, ayudándonos a distinguir, mediante una obje-tiva retroalimentación, las estrategias para mejorarla facilitación comercial en nuestro país, con la con-secuente reducción de los costos de transacción aso-ciados al despacho aduanero de las empresasmexicanas, PyMES en particular.45

45 . La construcción de la matriz con base en el análisis se presentaránen las recomendaciones de este trabajo.


Factores Internos

Fortalezas

• Sistema orientado a la atención y solución delas demandas de los usuarios. El sistema haadoptado un papel que va más allá del derecaudador fiscal y controlador del tráfico in-ternacional de mercancías. Las tareas defacilitación y promoción comercial se hacenevidentes en las reformas institucionales, mo-dernización e implementación de programaspara hacer más eficiente el servicio aduanero alos usuarios. En el 2007, con el lanzamiento del“Plan de Modernización Aduanera para laCompetitividad”, el SAT informó la inversiónde 2,500 millones de dólares para modernizara las 49 aduanas del país, lo que ratifica sucompromiso con la competitividad nacional.

• Aduanas estratégicamente distribuidas en laRepública Mexicana. Las 49 aduanas, si bienno están ubicadas centralmente en cada uno delos estados del país, tienen un área de circuns-cripción que abarca las principales ciudades ypuntos de acceso y salida al y del territorionacional.

• Estructura orgánica bien definida. La es-tructura administrativa de la AGA se encuen-tra bien definida, mediante ordenamientosinstitucionales establecidas, lo que posibilitala especialización de funciones, relación conlos actores públicos y privados, así como laatención oportuna a los usuarios.


• Implementación de programas para el mejora-miento de los servidores públicos de la adua-na. Las cartas compromisos al ciudadano, elcódigo de conducta de los servidores públicos dela AGA, la rotación del personal y la implemen-tación de programas internos de capacitación,son instrumentos para alcanzar los compromi-sos de transparencia y profesionalización en losservicios públicos brindados por las aduanas. Elservicio fiscal de carrera se encuentra ya en víasde consolidación, lo que permitirá ofrecer en elmediano plazo servidores públicos calificados enla operatividad aduanera.

• Uso de tecnología informática en la operati-vidad aduanera. Se busca eliminar la buro-cracia. La agilización aduanera se hace posiblemediante el uso de sistemas sofisticados como elSAAI en los procedimientos de fiscalización yaforo de mercancías, reduciendo considerable-mente la extensa y costosa tramitología.

• Ampliación y renovación de infraestructu-ra. La AGA, como dependiente del SAT (ór-gano desconcentrado de la SHCP), cuentacon una estructura de ingresos propios a tra-vés de los fideicomisos constituidos para elmejoramiento de infraestructura, como elFIDEMICA y el FACLA, que cimientan lasbases para su continua modernización.

Debilidades

• Complejo marco institucional del SAM. LaLA se encuentra correlacionada con una


amplia gama de instituciones, lo que haceconfuso y complicado el correcto desempeñode los actores del SAM, dando cabida a prác-ticas indeseables como los actos de corrup-ción y/o la extorsión de servidores públicos.Adicionalmente, las constantes necesidadesoperativas y comerciales han conformado laexistencia de una parchada e inconsistenteLA, que no favorece el mejoramiento de lacompetitividad nacional.

• Percepción negativa de la ciudadanía res-pecto a la operatividad aduanera. Segúnresultados de la “Encuesta de Gobernabilidady Desarrollo Empresarial 2005”, a nivel fede-ral, el sistema de aduanas es una de las insti-tuciones gubernamentales de menor honesti-dad, junto con Petróleos Mexicanos (PEMEX),el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)y la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

• Células corrompidas dentro de las estructurasdel SAM. Pese a los programas implementadospara el mejoramiento del personal, la corrupciónes un vicio difícil de erradicar. TransparenciaMexicana reveló que, en su estudio denominado“Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobier-no”, el trámite para pasar cosas en alguna adua-na, retén, garita o puerto fronterizo aumentó suíndice desfavorablemente en el 2005, ocupandoel lugar 32 de 35 trámites, siendo éste último el demás alta corrupción. El índice pasó de 25.8(2003) a 31.3 (2005). Invariablemente, esto re-percute en la generación de altos costos de tran-sacción para las empresas.


• Falta de transparencia en la concesión deservicios aduaneros y constitución de fidei-comisos. En el mediano plazo es necesariohacer más claro, democrático y transparentelos procesos de licitación y adjudicación deconcesiones. En abril de 2007, la Junta deCoordinación Política de la Cámara de Dipu-tados acordó la constitución una comisión es-pecial para investigar el funcionamiento y ope-ración de la empresa “Integradora de ServiciosOperativos S.A. de C.V. (ISOSA)”, cuya auto-rización para la prestación de servicios adua-neros se enraíza al Fideicomiso Aduana I,establecido en 1993. Eficientar los recursos ytransparentar su asignación es una tarea prio-ritaria para la AGA, a fin de mejorar los servi-cios y sus niveles de confianza y credibilidad.

Factores Externos

Oportunidades

• Activa participación en convenios y trata-dos internacionales. La participación deMéxico en la OMC y la OMA permite lahomologación de los procedimientos aduane-ros y el combate a prácticas desleales. Suma-do a lo anterior, el fortalecimiento de relacio-nes internacionales, mediante los tratados delibre comercio signados por nuestro país, sonuna importante opción para el establecimien-to de programas de facilitación, reglas deorigen, combate al contrabando, reducción


de trámites aduaneros y la constante transfe-rencia de información sobre las mercancíasobjeto de transacción y las empresas que par-ticipan en el comercio internacional.

• Establecimiento de redes de vinculación conentidades públicas y privadas. El Pacto Secto-rial Aduanero establecido en el 2003 y el Plan deModernización Aduanera para la Competi-tividad lanzado en el 2007, constituyen autén-ticos ejes de cooperación con entidades públicasy privadas, cuyo objeto es fomentar la transpa-rencia y la facilitación aduanera y comercial,con la concomitante reducción de actos ilícitosy costos de transacción. Ambos proyectos rela-cionan a otras entidades del sector público comola SE, la SFP, SCT y la PGR. Mientras que por elsector privado, la participación de la CAAAREMdestaca favorablemente.

• Conexión entre aduanas y escuelas superio-res. La formación de recursos humanos califica-dos en materia aduanera se puede incentivar yadquirir fortaleza mediante la estrecha comuni-cación entre la Aduana México y las universida-des del país, de tal forma que la preparación delos futuros profesionistas en materia de comercioexterior, fiscal, aduanera, legal, administrativa,contable y de manejo de sistemas computacio-nales, en concordancia con los planteamientosdel “Plan de Modernización Aduanera para laCompetitividad”, coadyuve a la consecución dela línea estratégica sobre el robustecimiento yprofesionalización del personal, particularmen-


te en lo que se refiere al diseño e instrumentaciónde un esquema riguroso de reclutamiento y selec-ción de personal, así como la incorporación alServicio Fiscal de Carrera, bajo un esquemaobjetivo de evaluación del desempeño que ase-gure la permanencia del servidor público ínte-gro, capaz y profesional.

• Avances tecnológicos. Aunado a la participa-ción en convenios internacionales y a la continuacooperación con entidades públicas y privadas,se encuentra el acceso y transferencia de tecno-logía para la automatización de los procesos. Eluso de tecnología de punta como los rayos Gammay sistemas informáticos como el ValuNet TM, elSOIA y el SAAI se constituyen como verdaderoscimientos para el futuro robustecimiento tecno-lógico de las aduanas a fin de sistematizar lostrámites mediante el intercambio de informacióncon otras instancias públicas y privadas, seannacionales o internacionales.

Amenazas

• Acelerado crecimiento del comercio interna-cional. El acelerado crecimiento de importacio-nes y exportaciones eleva la demanda deagilización de trámites aduaneros. Loscongestionamientos en los puntos de revisión yla burocracia son problemas que se deben deresolver en el mediano plazo, con el objeto deresponder eficientemente a las exigencias delcomercio internacional y a la generación deventajas competitivas.


• Propagación de actos ilícitos. El terrorismo, elnarcotráfico, el contrabando y la piratería cre-cen a un ritmo similar o superior al comerciointernacional, incentivado por problemas deseguridad y corrupción. A raíz del 11 de sep-tiembre de 2001, con los atentados en las TorresGemelas de Nueva York (Estados Unidos), lamayor parte de los países permanece alerta anteel riesgo latente de ataques terroristas. Por otrolado, el combate al narcotráfico en nuestro país,a principios del 2007, es una muestra de lopenetrante que es esta actividad para la seguri-dad y salud pública. En lo que respecta alcontrabando y la piratería se reconoce que estasactividades afectan al fisco federal, cierre deempresas y pérdida de empleos. De acuerdo adatos del Instituto para la Protección Privadade la Propiedad Intelectual, sólo por citar algu-nas cifras, tres de cada diez aparatos electrodo-mésticos vendidos en México son piratas, oca-sionando pérdidas por 640 millones de pesos alaño y afectando 2 mil empleos; en el cine, ochode cada 10 películas son piratas; en la industriadel vestido, cinco de cada 10 son de procedenciailícita, pirata o de contrabando y, finalmente, enel calzado, dos de cada tres pares de tenis sonpiratas, al igual que seis de cada 10 pares dezapatos. Según el Reporte Especial 301 emitidoen 2007 por la “International IntellectualProperty Alliance” (Alianza Internacional de laPropiedad Intelectual), México ocupa la nove-na posición de la lista de observancia prioritaria


(Priority Watch List) por las pérdidas que gene-ra la piratería.

• Aumento de la participación de empresasextranjeras en los servicios aduaneros. Pesea que la concesión de servicios inherentes a laoperatividad aduanera se encuentran legali-zados, la exposición a firmas extranjeras gene-ran riesgos para la seguridad y soberanía na-cional. A/S Baltin Control LTD, Bivac Interna-cional, Cotecna Inspection e Intertek Interna-cional, así como Societé Generale de Surveillan-ce (SGS), a través de filiales en México, fueronautorizadas para desempeñar funciones du-rante el segundo reconocimiento del despachoaduanero, lo que destaca la escasa participa-ción de empresas de origen nacional.

• Desconocimiento de las colectividadesinstitucionales y vulnerabilidad ante las ac-ciones de empresas, transportistas y agentesaduanales. Los servidores públicos de las adua-nas son vulnerables a quedar a merced dedádivas o extorsiones por parte de otros acto-res involucrados en la operatividad aduanera,debido principalmente a la omisión de institu-ciones formales, sea por el desconocimiento ocon el objeto de acelerar los de trámites. Sólopor mencionar, la “Encuesta de Gobernabilidady Desarrollo Empresarial 2005” reveló que,respecto a la corrupción burocrático-adminis-trativa, el 13% de las empresas realizó pagos afuncionarios federales con el fin de influir ensus decisiones o modificar la aplicación pres-crita de las leyes, políticas o regulaciones para


adquirir beneficios, contratos, concesiones, de-cisiones judiciales, o simplemente ahorrar tiem-po. Este mismo estudio resalta que el 34% delas empresas asigna un 6% de sus ingresospara este tipo de corrupción.

• Falta de coordinación con otras instancias.La falta de coordinación entre la aduana yotras instancias gubernamentales, sobre todolas relacionadas al cumplimiento del despa-cho aduanero, propicia vacíos de informa-ción, excesiva burocratización y existencia deactos ilícitos, provocando verdaderos cuellosde botella en los procedimientos.


Capítulo IXConclusiones y recomendaciones

A partir de la década de 1980, la apertura comercial consustentos neoliberales, estableció el nuevo entorno dondela mayor parte de las empresas mexicanas se desarrollan.De esta manera, el SAM ha tenido un cambio significa-tivo en los últimos veinte años pasando de ser unaherramienta rígida e inflexible, utilizada por el gobiernopara impedir las importaciones, a un sistema acondicio-nado a las circunstancias actuales del comercio interna-cional, buscando constituirse como el conjunto de insti-tuciones de comercio exterior en pro del fortalecimientoy la competitividad de las empresas mexicanas.

Hoy en día, las 49 aduanas del país se encuen-tran en proceso de modernización tecnológica y deinfraestructura tendiente a la eficiencia operativa. Eluso de sistemas computacionales de inspección, vigi-lancia y manejo de la información, así como el robus-tecimiento del equipamiento e instalaciones, vanacompañados de programas estratégicos para el


mejoramiento del personal y agilización de los trámi-tes. En este sentido, la facilitación comercial es un fincomún que persigue el SAM para la mejora de lacompetitividad internacional. No obstante, y pese ala modernización del SAM, existen aún ciertas irre-gularidades y acciones que van en detrimento de lacompetitividad. Conductas oportunistas como el con-trabando, la corrupción y la piratería, son problemasque se deben combatir cada vez con mayor intensi-dad. A estos problemas hay que agregarle uno más,el de los costos de transacción, entendidos como loscostos de una empresa, en tiempo y dinero, atribui-dos a la realización de una transacción y que, en elcaso del SAM, se relacionan directamente con eldespacho aduanero de mercancías.

Estableciéndose como el conjunto de actos y for-malidades necesarios para introducir o extraer mer-cancías al o del territorio de un país, el despachoaduanero refleja, en mucho, la eficiencia del SA res-pecto a la operación competitiva de las empresas queefectúen relaciones con el exterior. Despachos lentos,altamente burocratizados y con sistemas deficientes,elevan los costos de transacción. Despachos ágiles,coordinados, con empresas e instituciones leales, lle-gan a reducir los costos de transacción, incluso a nivelcero, permitiendo el desarrollo de ventajas competiti-vas. En otras palabras, para impulsar la competitividadde la empresas mexicanas –sean micro, pequeñas,medianas o grandes– se requiere reducir los costos detransacción, haciendo más eficientes los trámitesinstitucionales a los que éstas deben apegarse pararealizar operaciones de comercio exterior, incluyendolos del despacho aduanero.


Sin dejar de lado otras acciones gubernamenta-les para la inserción exitosa de las empresas en losmercados internacionales, como el financiamientopara la modernización productiva, la conformaciónde tratados de libre comercio y el establecimiento deprogramas de fomento, es evidente la necesidad dellevar a cabo el perfeccionamiento del SAM. Aseve-rando que las instituciones coordinan y regulan elfuncionamiento de una nación, repercutiendo indu-dablemente en el bienestar de los individuos, éstasdeben transformarse para que las empresas logrencumplir con las exigencias de competitividad y, porende, trascender favorablemente en el crecimiento ydesarrollo de una economía, dejando de lado prácti-cas onerosas y excesivas. La existencia de un comple-jo marco institucional que, sumado a la mala percep-ción de la ciudadanía y prácticas de corrupción,impiden la agilización y eficiencia de los trámites,implicando la generación de altos costos de transac-ción. Estudios del Banco Mundial (en el contextointernacional) y la Secretaría de Economía (en elcontexto nacional) así lo confirman.

Condensando los puntos principales de la eva-luación realizada del SAM en el Capítulo II de estetrabajo, y manteniendo el enfoque de la Nueva Eco-nomía Institucional expuesto en el Capítulo I, sedetectan las siguientes estrategias para impulsar superfeccionamiento, buscando potenciar la maximiza-ción de las fortalezas y oportunidades y, de la mismamanera, minimizar o apaciguar los puntos frágilesocasionados por las debilidades y amenazas, a favordel establecimiento de un marco jurídico competitivoy la integración de actores (Tabla 5).


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Participación constante y palpable en eventos, ac-ciones y proyectos en materia aduanera, para elperfeccionamiento operativo e institucional

Considerando que las instituciones tienen un efectosobre el comportamiento racional del individuo, re-sulta imprescindible que los principales actores delSAM logren intercambiar significativamente percep-ciones a fin de cimentar las bases para la coopera-ción. Para ello, es necesario institucionalizar máseventos y acciones que establezcan vínculos másestrechos con la sociedad, las universidades, las em-presas privadas, entidades públicas y organismosinternacionales para consolidar proyectos y estrate-gias que satisfagan las demandas del creciente co-mercio internacional, provean el acceso a la informa-ción, faciliten el desarrollo de negociaciones y elcumplimiento de contratos y, también, garanticen laprotección de los derechos de propiedad.

Vinculación a programas nacionales e internacio-nales para la mejora en infraestructura y tecnolo-gía, coadyuvada por la formación integra de recur-sos humanos

Las instituciones tienen una clara influencia sobre loscostos de transacción, por lo que repercuten sobre elcrecimiento y el desarrollo económico. En este senti-do, resulta indispensable fomentar, bajo reformasinstitucionales transparentes, la vinculación a pro-gramas nacionales e internacionales para el acceso arecursos financieros que contribuyan al perfecciona-miento de la modernización del SAM, mediante la


mejora de la infraestructura y acceso a tecnologíasofisticada que simplifiquen y agilicen los procedi-mientos del despacho y mermen los actos burocráti-cos, con la concomitante reducción de los costos detransacción. Así mismo, es necesario promover in-tensamente la capacitación del personal, llevando laespecialización como estandarte. No se puede permi-tir que el “boom” de las carreras universitarias afinesa la operatividad aduanera descuide la preparaciónprofesional. A su vez, la comunicación entre lasdiversas áreas debe prosperar con el propósito deactualizar y avanzar hacia la integración uniformedel conocimiento merceológico, uso de sistemasinformáticos y procedimientos aduaneros, auxilia-dos con la promoción de instituciones que garanticenla seguridad de los funcionarios y que, también,contribuyan a la formación de valores éticos y mora-les inhibidores de actos ilícitos como la corrupción.

Modernización institucional con principios de le-galidad, equidad y legibilidad, con bases correlacio-nadas a instituciones nacionales e internacionales

Las instituciones delinean el ejercicio de las estructu-ras gubernamentales y los demás actores sociales,constituyendo las reglas del juego para su operati-vidad. Por tanto, se hace necesario la creación deinstituciones planeadas con visión de largo plazoque, sin descuidar las funciones de conservación de laseguridad nacional y fiscalización de mercancías, secorrelacionen con otras entidades del sector públicocon el objeto de brindar un entorno legal, equitativoy legible, donde se promueva la facilitación del co-


mercio exterior, propiciando el flujo dinámico de laactividad económica. De esta manera, se requiere darseguimiento a los programas, pactos y proyectos decooperación ya establecidos, e incluso institucionalizarnuevos, con el objeto de aprovechar la coordinaciónde los actores del comercio exterior: entidades guber-namentales, confederaciones, asociaciones, cámaras,industrias, empresas, prestadores de servicioslogísticos, tanto nacionales como internacionales.

Difusión extensa y masiva de la normatividady uniformidad de criterios

Conforme a la teoría neoinstitucional, el sistema legalinfluye decisivamente en la estructura de los costosde operación de la empresa, especialmente en lo quese refiere a los costos de transacción. Los costos detransacción se elevan considerablemente por la faltade información relativa a las instituciones vigentes, alno dar espacio para una actuación racionalizada. Eneste sentido, cuando la información es poco com-prensible, o escasa, se da lugar a conductas oportu-nistas derivadas de la unificación de criterios y lamala interpretación institucional, como la corrup-ción. Por tal motivo, no se puede concebir que la faltade información y consensos edifiquen verdaderasbarreras al comercio exterior que, al no brindar in-centivos para un ejercicio transparente, eleven loscostos de transacción provocando el deterioro de lacompetitividad y la desaceleración del desarrolloeconómico. Por tanto, el SAM debe tener como obje-tivo prioritario, no sólo la intensiva participación delos actores en la formulación de instituciones, sino


que también debe contemplar extensas campañas depublicación y difusión de las instituciones, en losdistintos medios de información (televisivos, impre-sos, electrónicos, etc.) buscando su comprensión.

Si bien, el despacho aduanero de mercancías no esel único elemento exógeno para que las empresas de unpaís desarrollen ventajas competitivas, en un mundodonde las transacciones internacionales muestran unexagerado dinamismo, las instituciones en la materiadeben ser legibles y en la medida de lo posible homogé-neas (entre países y para cualquier tipo de empresas),buscando siempre reducir los costos de transacción.

Las estrategias expuestas para el perfecciona-miento y aprovechamiento del SAM se basan en laimportancia que tiene el conocimiento de las institu-ciones en la práctica del comercio exterior. En el casoconcreto de las operaciones relacionadas al despachoaduanero, los avances en infraestructura, tecnologíay la experiencia del personal de las aduanas, de lasempresas importadoras y exportadoras, de las em-presas transportistas, de las agencias aduanales y, enfin, de las demás instancias que en algún momentoparticipan en los procesos de entrada y salida demercancías al territorio nacional, serán más eficien-tes a medida que se tengan claras las reglas del juegoy no se presenten comportamientos oportunistas,minimizando con ello los costos de transacción.

Finalmente, una vez realizado un análisis delSAM, y contemplando las estrategias expuestas, po-demos resumir su evolución a partir de la década de1980 en la siguiente Gráfica 9.


Fuente: Elaboración propia con base en análisis realizado.

Gráfica 9:Evolución del nuevo Sistema Aduanero

Mexicano

Anexos


Anexo I:Formato de inscripción al programa ALTEX.


Anexo IISolicitud de inscripción al padrón

de importadores


Anexo IIIFormato de encargo conferido


Anexo IVFormato de pedimento


Anexo VFormato de certificado de origen TLCAN


Anexo VIFormato del Certificado Fitosanitario

Internacional


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Índice

Siglas y abreviaturas .......................................... 7Introducción .......................................................... 9

Capítulo IEl Sistema Aduanero Mexicano ........................ 11

Transformación del Sistema AduaneroMexicano contemporáneo ...................................... 15Concepto y definición del SAM ............................ 19

Capítulo IIMarco jurídico del comercio exteriory la operatividad aduanera en México .......... 23

Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos ................................................... 24Ley Aduanera y su Reglamento ............................ 25Ley de los Impuestos Generalesde Importación y de Exportación ......................... 30Ley de Comercio Exteriory su Reglamento ...................................................... 31


Código Fiscal de la Federacióny su reglamento ........................................................ 32Reglas de Carácter General en Materiade Comercio Exterior ............................................... 33Ley del Servicio de AdministraciónTributaria… ............................................................... 33Reglamento Interior del Serviciode Administración Tributaria ............................... 34Otras leyes ................................................................. 34

Capítulo IIIActores del Sistema Aduanero Mexicano .... 41

Autoridades aduaneras ......................................... 42Ejecutivo Federal ................................................. 42SHCP - SAT - AGA ............................................... 44

Secretaria de Hacienda y CréditoPúblico ............................................................. 44Servicio de Administración Tributaria ..... 45Administración General de Aduanas ...... 47

Dependencias Federales de apoyoa las autoridades aduaneras ............................. 49

Importadores y exportadores ................................ 53Agentes y apoderados aduanales ........................ 54Empresas transportistas ........................................ 58

Capítulo IVConversión de la aduana mexicana:1986 - 2010 .................................................................... 63

Aduana: concepto y definición . ........................... 64Aduana: organización ............................................ 69

Aduanas fronterizas ............................................ 70Aduanas marítimas ............................................. 72Aduanas interiores .............................................. 72

Aduana: funciones .................................................. 73


Capítulo VSAM: modernización en infraestructuray tecnología en las aduanas ................................ 77

Modernización tecnológica ................................... 80Equipos ................................................................... 82Sistemas informáticos ........................................ 82

Modernización de infraestructura: el programa“Aduana Modelo” ................................................... 85Programas aduanales: empresas certificadasy carriles exclusivos ................................................ 86

Capítulo VILa privatización de los serviciosaduanales ...................................................................... 95

Capítulo VIIEl despacho aduanero de mercancías ............ 101

El despacho aduanero en México ..................... 101Procedimientos para el despacho aduanerode mercancías ....................................................... 108

Actividades antes del despachoaduanero ........................................................... 108Actividades durante del despachoaduanero ........................................................... 119

Primer reconocimiento .......................... 119Segundo reconocimiento ....................... 122Sobre las infracciones ............................. 122

Conclusión y actividades despuésdel despacho aduanero ................................. 130

Caso de análisis: Identificación de los costosde transacción asociados al despachoaduanero de mercancías ..................................... 131


Capítulo VIIIFODA del Sistema Aduanero Mexicano ...... 137

Factores internos ................................................... 138Fortalezas .............................................................. 138Debilidades ........................................................... 139

Factores externos ................................................... 141Oportunidades ...................................................... 141Amenazas ............................................................... 143

Capítulo IXConclusiones y recomendaciones .................... 147Matriz FODA del SAM ................................................... 150Anexos .............................................................................. 157Bibliografía y fuentes de información ........................ 165

Índice de Gráficas y Tablas

Gráficas

Gráfica 1: Conceptos básicos del SistemaAduanero Mexicano ................................................ 21

Gráfica 2: Estructuración del marco institucionaldel SAM ..................................................................... 39

Gráfica 3: Principales actores del SAMque participan en el despacho aduanerode mercancías ........................................................... 62

Gráfica 4: Distribución de las 49 Aduanasen México, al 2009 ................................................... 70

Gráfica 5: Mapa del comercio exterior de la aduanamexicana, conforme al "Plan de ModernizaciónAduanera para la Competitividad" ..................... 93

Gráfica 6: Ejes de Modernización del SistemaAduanero Mexicano contemporáneo .................. 100


Gráfica 7: Principales procedimientos parael despacho aduanero en la importaciónde mercancías ........................................................... 135

Gráfica 8: Principales procedimientos parael despacho aduanero en la exportaciónde mercancías ........................................................... 136

Gráfica 9: Evolución del nuevo Sistema AduaneroMexicano ................................................................... 155

Tablas

Tabla 1: Comercio Exterior de México (1982 - 2006),cifras en millones dólares ...................................... 66

Tabla 2: Aduanas del país, según nombre, entidadfederativa a la que pertenecen y divisiónreconocida por la Administración Generalde Aduanas, al 2009 ............................................... 71

Tabla 3: Clasificación arancelariade las mercancías conforme a la TIGIE,por producto seleccionado .................................... 113

Tabla 4: Consideración de los costosde transacción asociados al despachoaduanero de mercancías de exportacióne importación, según trámites, tiempoy costo del procedimiento ...................................... 133

Tabla 5: Matriz Aduana Moderna - Marco JurídicoCompetitivo - Integración de Actores .................. 150

Esta primera edición de El Sistema Aduanero Mexica-no en la primera década del siglo XXI fue impresa enlos talleres de Editorial Praxis, Vértiz 185-000, Col.Doctores, Delegación Cuauhtémoc, C.P. 06720, Méxi-co, D.F., en agosto de 2012. La composición tipográ-fica se hizo en Book Antiqua de 14, 11, 10 y 8 pun-tos. El tiro, sobre ahuesado de 44.5 Kg, es de milejemplares. El cuidado de la edición estuvo a cargode Keith Ross.

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