Derecho aduanero mexicano 1 andres rohde ponce

FUNDAMINrosrRIGUUCIONIS DI UACflVIDAD ADUANIRA

fJLIC. ANDRES ROHDE PONCE

Primera ediciónFebrero de 2000

Primera edición4a. reimpresiónMayo de 2005

© Derechos reservados conforme a la Ley.por el Autor y por la Empresa Editorial.

Prohibida la reproducción total o parcialde estaobra porcualquier medio, sin autorización

escrita del Autor o de esta Empresa Editorial.

ISBN-97D-676-034-2

CONTIENE INFORMACION PUBLICADA EN EL D.O.F. HASTA EL 31 DEDICIEMBRE DE 1999

LOS COMENTARIOS Y EJEMPLOS EXPUESTOS EN ESTA OBRA SONRESPONSABILIDAD DEL AUTOR.

IMPRESO EN MEXICOPRINTED IN MEXICO

DATOS DEL AUTOR

Nació en México D.F., el16 de diciembre de 1953, realizó sus estudiosuniversitarios en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), (1972-1976) habiendo obtenido el diploma "Almejor estudiante" del año 1976.

Se especializó en Derecho Fiscal y Derecho Económico en la Universidad Panamericana y realizó sus estudios de Maestría en AdministraciónPública en el Instituto de Estudios Superiores en Administración Pública.Ha desempeñado diferentes cargos en la Administración Pública: Abogado de la Procuraduría Fiscal de la Federación (1973-1979); Jefe del Departamento de Intercambio Compensado (1980-1982) y Subdirector Jurídicodel Instituto Mexicano de Comercio Exterior (1983-1985), Secretario Ejecutivo de la Comisión para la Protección del Comercio Exterior en Mexico(1985).

Ha sido profesor de Derecho Fiscal y de Comercio Internacional en diferentes Universidades. Participó en los Consejos Directivos de ia Asociación Nacional de Importadores y Exportadores de la República Mexicana(ANIERM), y en la COMPROMEX. Fue miembro del Consejo de Presidentes y Secretario de la Comisión de Honor y Justicia de la Confederaciónde Asociaciones de Agentes Aduanales de la República Mexicana (CAAAREM). Fue Vicepresidente (1995-1997) y Presidente de la Asociación deAgentes Aduanales del Aeropuerto de México (AAADAM) (1997-1999).

Actualmente es miembro de la Comisión de Derecho Fiscal de laBarra de Abogados; Consejero de la Comisión de Comercio Exterior.dela Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX);miembro de la Comisión de Aduanas de la Confederaclón de Cámaras Industriales de México (CONCAMIN); Coordinador del Comité deAduanas del Capitulo Mexicano de la Cámara Internacional de Comercio(ICC-CAMECIC). También fue miembro del Consejo Técnico Científico ySecretario General del Centro de Investigación Aduanera y de ComercioInternacional (CIACI).

Ha realizado diferentes publicaciones en Materias de Comercio Exteriory Jurídica. Obtuvo su patente de Agente Aduanal en 1990 y desde 1985 essocio de la firma Rohde & Weiss, S.C.

PROLOGO

Es siempre este encomienda de dos perfiles claramente delineados, elprimero de una gran distinciónI agradecimiento y muestra de amistad yel segundo una gran responsabilidad, dado que prologar o anticipar elcontenido de la obra de un distinguido jurista como lo es Andrés Rohde,quien vierte conceptos de gran valía, en los que demuestra profundos conocimientos jurídicos y una práctica manifiesta de la profesión por la queha discurrido a través de la vida, ya como jurista, ya como Agente Aduanal, y en ambos casos como un buen amigo, tolerante y sincero lo quenos obliga a estudiar el contenido de su obra, la que por su especialidaddentro del contexto general del Derecho la hace siempre dificuitosa paralos noveles en la materia, pero de gran ayuda también por su claridad deexposición y de conceptos.

De la lectura de esta obra se desprende ei gran interés de Andrés porcomunicar sus conocimientos a quienes se inician en el estudio del Derecho Aduanero Mexicano, por lo que se preocupa en su primer capítulo, deestablecer los conceptos jurídicos fundamentales, tendientes a proporcionar un conocimiento previo, que permita al lector la fácil comprensión delas ideas que transmite al avanzar en ei estudio de lo aduanal en el restode su obra.

Retomo esta Idea; la de ubicar o encuadrar lo aduanal dentro del contexto del comercio exterior o comercio internacional, me permito tratar derealizar el encuadre de esta etapa aduanal, la que concibo como un pasoo esiabón que conforma ese todo, no ya dentro del campo del Derechosino en la práctica internacional a la que todos los países de la tierra sehan avocado y la que ha constituido el fenómeno denominado globalizaclón, que no es otra cosa que la potencialización del comercio en unainterrelación con todos los pueblos de la tierra, dejando de lado anacrónicos conceptos de proteccionismo a ultranza, que no provocaron más queun subdesarrollo y deterioro de economías en perjuicio de los propiospueblos.

Ei Comercio Exterior, bajo mi particular punto de vista, queda divididopara su estudio en cuatro fases o etapas, que son: a) la compraventa internacional, como acto generador; b) el transporte internacional; c) la adua-

na; y d) las obligaciones del Importador o del exportador como consecuencia de la operación (en exportación la aduana jugará el doble rol, a lasalida de la mercancía en exportación y después del transporte).

Esta concepción me lleva a sostener que el Comercio Internacíonalnace del acuerdo de voluntades entre un comprador y un vendedor, conel propósito del primero de importar su mercancía y del segundo de exportarla, dando lugar dentro del contrato de compraventa de esas mercaderías a la creación de un Derecho Internacional Privado, representadopor el sistema sobre la compraventa internacional de mercaderías, quecontempla los derechos y obligacíones de las partes surgidas de dichoacuerdo de voluntades, establecíendo mediante las disposiciones convenientes la coordinación de varios elementos mediante una característicaque la distingue, siendo la primera la internacionalidad del acto, la segunda la integralidad de conceptos e instituciones de Derecho que la componen cuyas raíces adquieren esa especial connotaci6n. que dentro delComercio Internacional adquieren.

Así encontramos, conceptos como el de la ley aplicable, jurisdicción,arbitraje comercial internacional, necesarios para dirimir las controversiasque surjan en el ejercicio de la actividad a la que quedan sometidas laspartes. Siendo también temas primordiales, como el traslado de dichasmercancias del territorio aduanero de origen al de destino, conformado dicho traslado por el interesante tema que es el Tránsito Internacional deMercaderias por los diferentes Tráficos, que son a saber: el marítimo, elaéreo, el terrestre ya sea por vía carretera o de ferrocarril y por último quecomo producto e influencia dei hecho técnico lo es el transporte multimodal.

Consecuencia lógica siguiente es lo aduanal, Derecho que regula y establece procedimientos, lugares, sitios e instituciones por dónde y cómodeberá saliry entrar la mercancía en losdiversos territorios aduaneros.

Por último, el eslabón que cerraría la cadena o segmento que integraese todo, vienen a ser todas las obligaciones que derivadas ya de los Tratados internacionales y de las leyes internas de los Estados que regulan laconducta dei importador y del que fuera exportador en el uso, disfrute ocomercialización de las mercaderías.

Ante los conceptos vertidos, se hace necesario explicar de forma somera o esquemática cómo se crean los vínculos que relacionan a todo el proceso, de principio a fin, por io que debo señalar, que de aquel acuerdo devoluntades primario, del cual nace el comercio internacional, se generandocumentos que vienen a tener repercusiones en todo el tránsito hasta laúltima etapa que hemos señalado, es cierto, pues ya sea mediante uncontrato de compraventa que se concreta a través de todo un texto formalen donde se especifica la clase, calidad, naturaleza, descripción, valor,condiciones de entrega, condiciones de pago, seguros, transmisión deriesgo y derechos de disposición de dicha mercancía y mismos elementos que pueden constar en una simple factura autónoma o derivada delcontrato, que viene a ser el título translativo de dominio para los bienesmuebles, en la que se recogerán los elementos anteriormente señalados yla aplicación del término internacional de comercio o Incoterm escogidopor las partes.

Esos elementos, documentos e información provenientes de ese "actomadre", a los que nos hemos referido en el párrafo anterior, vienen a trasladarse, sin duda, al contrato de transporte para el tránsito de mercancíatransfronterizo por cualquiera de los tráficos ya mencionados y comoejemplo mencionaremos: el nombre y domicilio del remitente o expedidorque es a su vez el vendedor y que también generalmente es el exportador;por otra parte el dei destinatario que es a su vez el comprador y el importador de las mercancías en cuestión. Así también todos los datos referentes a la mercancfa como es: su naturaleza, descripción, composición,modelo, marca, cantidad, peso, volumen, valor, seguro y las condicionesespeciales de su cuidado y guarda, elementos todos que aparecen en eicontrato de transporte, carta de porte, guía aérea, conocimiento marítimoy todo aquel término que se usa para la designación de tales contratos.

El contrato de transporte en sí refleja las condiciones a ias que estaránsometidas las mercancfas durante el transporte, es decir, en tanto esténbajo custodia del transportista o sus agentes y dependientes, del que sederivan derechos y obligaciones, los que a su vez inciden y se interrelacionJ!.n de forma compatible con los derechos y obligaciones del contratoprimo.

En la tercera etapa, lo Aduanal, lo que forma el contenido de la obraque prologo, y que está compuesta de seis capítulos a saber, la cual nosilustra sobre todo lo referente a esta materia que regula la actividad del Estado, de las instituciones que éste ha creado, ias de los particulares queintervienen dentro de su ámbito de aplicación, todo ello que de forma amoplia y. clara nos presenta Andrés Rohde y cuyo método de exposicióncientiñcamente ordenado, me ha llevado ya a iniciar este prólogo en unasimbiosis de pensamiento a situar ese Derecho Aduanero en el contextogeneral del Comercio Exterior.

Entiende el autor como Derecho Aduanero "el conjunto de institucionesy principios que se manifiestan en normas jurídicas que regulan la actividad aduanera del Estado, las relaciones entre el Estado y los particularesque intervienen en dicha actividad, la infracción de esas normas, suscorrespondientes sanciones y los medios de defensa de los particularesfrente al Estado".

Se pasa en un segundo capítulo a tratar los ámbitos de aplicación delDerecho Aduanero, que comprende diversos temas como es la naturalezade la obligación jurídica aduanera, los conceptos sobre los territoriosaduaneros y la aduana como el lugar autorizado, recinto o instalaciónfiscal y una segunda acepción utilizada en nuestro lenguaje como el de laautoridad aduanera; queda también comprendido de forma conspicuatodo lo referente al agente aduanal, institución de la que Andrés formaparte por ejercitar una patente otorgada por el Gobierno Federal para eldesempeño de las funciones contempladas en la ley, tema que desarrollademostrando su profundo conocimiento del profesional ejercicio que lodistingue dentro del gremio.

Concibe igualmente el autor, ia estrecha relación que existe entre el Derecho Aduanero y la Política Comercial, tema al que ha consagrado su capítuio tercero, seña,lando de forma acertada las repercusiones de estainterrelación que vlsnen a resultar causa y efecto, mutuos, entre ambosconceptos, es decir que ia política comercial del Estado Mexicano se verellejada en las normas jurídicas componentes de este Derecho y de las

normas contenidas en cuerpos jurídicos incidentes y concordantes nosolo entre sí, sino en los derechos y obligaciones adquiridos por el EstadoMexicano a través de los Tratados de los que forma parte y de ios que sederiva la obligación a través del principio pacta sunt servanda, de la adecuación de las normas de derecho interno a las contempladas en dichosTratados Internacionales, que al fin son el jus gentium, llamado y reconocido como "el derecho civil de las naciones", Derecho conformado por iabuena fe y la buena voluntad de los pueblos.

Es a través de los principios constitucionales relacionados con la materia aduanera, que el autor demuestra la conformación jurídica y fundatoriade esa Derecho Aduanero, lo que podemos apreciar en el contenido delcapítulo cuarto de la obra y cuyo contenido, de los diversos incisos quaIntegran el capítulo, fundamentan la estructura básica de las normas jurídicas integrantes de lo aduanal y reafirman como una consecuencia todo loque fue primariamente expuesto en los capítulos anteriores.

Vienen a conformar dentro un concepto de integralidad las disposiciones de aqueilas leyes incidentes y concordantes a las que me referí enesta exposición, consistentes en las regulaciones y restricciones no arancelarias, las que como ya vimos son componentes del objetivo de la aduana, tanto en su concepto de autoridad como de institución que ejerce lasfunciones de policía, específicamente el control y vigilancia de las normasjurídicas aplicables a las mercancías que entran y salen de nuestro territorio nacional y de los procedimientos correspondientes, por los lugaresautorizados.

Todas estas regulaciones y restricciones no arancelarias, tienen paramí dos objetivos fundamentales, los primeros de naturaleza social y los segundos de naturaleza económica, que también inciden en forma matizadasobre los sociales.

Debiendo explicar ahora ambos, me referiré a que esos objetivos sociales son: el de protección a la población que dentro del territorio nacionalusará todas las mercaderías, protegiendo su salud, regulando medianteNormas Oflclales Mexicanas, la clase, calidad, cantidad y composición delas mercaderías; y el desarrollo de los individuos dentro del contexto social, an el que indudablemente también esa economía del individuo quedacomprendida. En cuanto a los objetivos económicos, los que quedan distinguidos de los sociales como una forma de protección a las institucionesconformadas por la industria y el comercio, asegurando una libre competencia y sancionando prácticas desleales y su desarrollo dentro de marcosde equidad y iegalidad.

La mercancía discurre a través de su entrada o salida del país por losrecintos aduanales, a través de diferentes pasos o fases, ias que en el orden de flujo nos describe al autor en su capítuio sexto, el que termina contres incisos que son: "el acreditamiento legal de la estancia de las mercancías"; "el sistema de control de inventarios" y "el embargo o secuestroadministrativo"; temas estos que vienen a conformar en parte la última etapa o eslabón del comercio internacional, en la conceptualización que hicedel mismo al principio de este prólogo, los que se ven contemplados deforma complementaria e incidente en los denominados impuestos inte·rieres y Leyes de Comercio.

Respecto al concepto de Aduana, debo destacar que bajo mi conceptocumple dos funciones primordiales, que son: las de control y vigilancia ylas administrativas; en cuanto a las primeras expresé anteriormente lascorrespondientes como las que tienden a la aplicación de las regulaciones arancelarias, las no arancelarias y las que conjuntamente con autoridades sanitarias son aplicables a las mercancías; las segundas, lasadministrativas son las propias de recaudación de los impuestos de comercio exterior y cuotas compensatorias derivadas de las salvaguardas yprocedimientos de combate a prácticas desleales de comercio, así como,las resultantes de las infracciones cometidas por los sujetos pasivos delDerecho Aduanal en la operación del despacho y guarda o tenencia de lasmercancías, que dan origen a los procedimientos administrativos correspondientes.

El proceso de apertura comercial que comprende bienes y servicios,asícomo la suscripción de diversos Tratados de Libre ComercJo con diversos Estados, resultado generado por la política determinada conforme alas facultades constitucionales del Ejecutivo y la homologación de los Tratados por el Senado de la República, vienen a repercutir, entre otros efectos, en las funciones administrativas de la aduana, debido a que es ladesgravación arancelaria a los impuestos al comercio exterior uno de losprincipaies objetivos de dichos Tratados como elemento necesario para elfomento del comercio. La consecuencia directa es la reducción de recaudación en las aduanas, que conforme pase el tiempo se nulificará hastallegar a cero, aunado a ésto, está la cancelación de la aplicación del IVA yde los Derechos de Trámite Aduanero, por lo que quedará como funciónde la aduana únicamente el manejo de los procedimientos derivados delas funciones de control y vigilancia como expliqué anteriormente.

Debo ahora destacar, para complementar el concepto vertido sobre lacomposición de las diversas etapas que conforman el todo del comercioexterior, que los documentos y datos, como el valor de la mercancía, contenidos tanto en la factura o en el contrato de compraventa han servido-deelementos fundamentales para desarrollar el despacho de mercancla enlas aduanas, a los que se incorporaron los contratos de transporte con losdatos que les son propios; la mayorfa de los mismos se integran a su veza la última etapa o fase compuesta por los derechos y obligaciones queen relación con las mercadenas les son propios al importador y destinatario de éstas, en íntima relación con las demás normas reguladoras contenidas en las leyes del derecho intemo como son las que contemplan losimpuestos internos, es decir. las de materia tributarla y las contempladasen las leyes de comercio, de competencia económica y ambientales oecológicas, que al fin del capitulo son las que trata el autor en los tres lncisos finales de su obra ya citados.

Valga este medio para felicitar y agradecer a Andrés Rohde la creacióndel CIACI, Centro de investigación Aduanera y de Comercio InternacionalA.C., que realizó durante su gestión como Presidente de la Asociación deAgentes Aduanales del Aeropuerto de la Ciudad de México, ei que ya manifestó su éxito y justifica día a día el esfuerzo de su creación y rnantenlmiento, tocando ahora a todos su engrandecimiento mediante lapublicación de obras como ésta.

Por último, debo agradecer la oportunidad que me dio ei amigo decompartir de esta manera la gran satisfacción y orgullo que implica el serútil a nuestra Patria por medio de nuestro trabajo encaminado a su vez acompartir los conocimientos, siendo ese compartir en la amistad, las bue-

nas y las malas, uno de los ingredientes gue nos dan el sentido de vida,De este libro que contiene la obra de Andres, me siento motivado a citar algran Lope de Vega y al igual que él repetir aquello de:

Este libro es un diamantePequeño en la cantidad,Pero en /0 que es calidadNo conoce semejante.

Este, que es de todos cifra,Nos ha dado ciencia infusa,Yaunque es cifra no es confusa:Que sólo verdades cifra.

LUIS UGARTE ROMANO

Enero MM.

INDICE

PROLOGO

INTRODUCCION

ABREVIATURAS

CAPITULO l. CONCEPTOS JURIDICOS FUNDAMENTALES

1. Las nociones generales del Derecho. 39

l. La ciencia del Derecho. 39

11. Diferencias de las normas jurídicas con las normasmorales, sociales y religiosas. 41

A. La heteronomía. 41

B. La bilateralidad. 41

C. La exterioridad. 41

D. La coercibílidad. 42

111. La composición de la norma jurídica. 42

A. El supuesto jurídico. 42

B. La consecuencia jurídica. 42

C. El deber ser. 43

IV. Las fuentes formales del Derecho. 43

~La~ aB. El reglamento. 44

C. La costumbre. 44

D. La jurisprudencia. 44

E. Los principios generales de Derecho. 45

V. Los sujetos de derecho. 45

A. La capacidad. 46

B. El nombre. 46

C. El domicilio. 46

D. El patrimonio. 47

E. La nacionalidad. 47

F. El estado civil. 47

VI. Las obligaciones y derechos. 47

A. Las clases de las obligaciones. 47

B. Las fuentes formales de las obligaciones. 48

C. El cumplimiento y la extinción de las obligaciones. 50

VII. La división del Derecho. 51

VIII. Las escuelas, los métodos y las clases de interpreta-ción jurídica. 51

A. Las escuelas de interpretación jurídica. 52

B. Los métodos de interpretación jurídica. 52

C. Las clases de interpretación jurídica. 53

2. El concepto de Derecho Aduanero. 55

1. Las funciones del Estado. 55

11. La actividad aduanera. 56

A. El dominio aduanero del territorio nacional. 56

B. Las obligaciones y procedimientos aduaneros. 56

C. La vigilancia aduanera. 57

111. Las definiciones de otros autores. 57

3. La autonomía del Derecho Aduanero. 58

4. Las relaciones del Derecho Aduanero con otras disciplinasdel Derecho. 59

1. Con ramas del Derecho Público. 59

A. El Derecho Constitucional. 60

B. El Derecho Administrativo. 60

C. El Derecho Fiscal. 60

D. El Derecho Penal. 60

E. El Derecho Internacional. 60

F. El Derecho Procesal. 60

11. Con ramas del Derecho Privado. 60

A. El Derecho Civil. 61

B. El Derecho Mercantil. 61

5. Las fuentes formales del Derecho Aduanero. 61

l. La Ley. 61

11. Los reglamentos administrativos. 64

111. Las reglas generales en materia de Comercio Exterior. 66

IV. Los tratados internacionales. 68

A. La facultad del Ejecutivo Federal. 69

B. La aprobación del Senado de la República. 69

C. La supremacia de la Constitución. 69

D. Las referencias en la NLA a los tratados internacio-nales. 69

E. La jerarquía de los tratados sobre las leyes en ma-teria aduanera. 70

F. Los tratados internacionales con relación a la activi-dad aduanera. 76

V. Los decretos y acuerdos administrativos. 77

VI. Los principios generales del Derecho. 78

VII. La jurisprudencia. 78

6. Los efectos extraterrlloriales del Derecho Aduanero. 79

7. La vigencia de las leyes aduaneras. 79

1. Los sistemas de vigencia de las leyes. 80

11. La abrogación o derogación de las leyes. 80

111. La determinación de la ley aplicable. 81

A. Las reglas generales. 81

B. Las reglas especiales. 84

C. La regla de excepción. 87

CAPITULO 11. AMBITOS DE APLlCACION DEL DERECHOADUANERO

1. La obligación aduanera. 89

1. La naturaleza de la obligación jurídica aduanera. 89

11. El Incumplimiento de las obligaciones aduaneras. 91

2. Los territorios aduaneros. 91

l. El concepto de territorio aduanero. 92

3. La Aduana. 93

1. La Aduana como lugar autorizado. 94

11. La Aduana como recinto fiscal. 94

111. La Aduana como autoridad. 94

4. Las mercancías, los medios de transporte y las personas. 95

lo Las mercancías. 95

A. El significado juridico de los bienes. 95

Bo Los derechos de la propiedad intelectual. 96

C. El mercado internacional de capitales. 98

D. El mercado de futuros. 99

E. Los servicios. 99

F. El objeto de la Potestad Aduanera. 100

G. Las excepciones. 100

H. La nacionalidad y el origen de las mercancías. 101

11. Los medios de transporte. 103

A. El transporte. 103

B. Los transportes como mercancías. 104

C. Los transportes de mercancías. 104

111. Las personas. 10B

A. La residencia en el extranjero y la nacionalidad ex-tranjera. 10B

B. El pasajero intemacional. 10B

5. Los sujetos pasivos del Derecho Aduanero. 109

1. Los importadores y exportadores. 109

11. Los mandatarios, apoderados y agentes aduanales. 111

111. Los transportistas. 111

IV. Los aimacenes autorizados. 111

V. Los infractores legales. 112

6. El Agente Aduana!. 112

l. El concepto. 112'

A. La nacionalidad del agente aduana!. 113

Bo La patente de agente aduanal. 113

.C. La patente es personal e intransferible. 114

D. La promoción del despacho aduanero por cuentaajena. 114

11. Los requisitos para la obtención de la patente de agen-te aduanal. 115

A. Ser mexicano por nacimiento en el pleno ejerciciode sus derechos. 115

B. No haber sido ccndenado por sentencia ejecutoriada por delito doloso, ni haber sufrido la cancelaciónde su patente, en caso de haber sido agente adua-nal. 116

C. Gozar de buena reputación personal. 116

D. No ser servidor público ni militar en servicio activo. 116

E. No tener parentesco por consanguinidad o afinidadcon el administrador de la aduana de adscripciónde la patente. 117

F. Tener titulo profesional o su equivalente en los tér-minos de la ley de la materia. 117

G. Tener experiencia mayor de tres años en materiaaduanera. 117

H. Exhibir constancia de inscripción en el registro fe-deral de contribuyentes. 117

l. Aprobar el examen de conocimientos y el examenpsicotécnico que practiquen las autoridades adua-neras. 117

J. Los requisitos suprimidos. 118

111. Las obligaciones del Agente aduanal. . 119

A. Actuar con su carácter de agente aduanal. 119

B. Descargar electrónicamente las regulaciones noarancelarias. 120

C. Rendir el dictamen técnico que le solicite la autori-dad. 120

D. Cumplir el encargo conferido. 120

E. No burlar la suspensión decretada a otro agenteaduanal. 128

F. Declarar, bajo protesta de decir verdad, los datosde la operación de comercio exterior en que inter-venga. 129

G. Llevar un archivo de la documentación de sus ope-raciones. 130

H. Presentar la garantla de precios estimados. 132

B. Los requisitos de opereción no exigibles. 175

V. Las obligaciones de los apoderados aduanales. 175

VI. La inhabilitación. suspensión. canceiación y revoca-ción de la autorización. 176

A. La inhabilitación de la autorización. 176

B. La suspensión del apoderado aduana!. 176

C. La cancelación de la autorización de apoderadoaduanal. 176

D. La revocación de la autorización.. .177

VII. El procedimiento de suspensión y cancelación de laautorización. 178

8. Las Autoridades Aduaneras. 178

l. Los conceptos generales. 178

A. El concepto de autoridad. 178

B. Las facultades expresas de las autoridades. 179

C. La estructura y organización de la AdministraciónPública Federal. 180

11. Las facultades del Ejecutivo Federal en materia adua-nera. 180

A. Lasatribuciones constitucionales. 180

B. Atribuciones en el Código Fiscal de la Federación. 181

C. Atribuciones en la nueva Ley Aduanera. 182

111. Las facultades de la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico. 185

A. Atribuciones en la Ley Orgánica de la Administra-ción Pública Federal. . 185

B. Atribuciones en el Código Fiscal de la Federación. 186

C. Atribuciones en la Ley Aduanera. 189

D. Atribuciones susceptibies de autorizarse a partícu-lares. 200

IV. La organización de la SHCP y del SAT. 200

A. Los antecedentes de la estructura orgánica de laSHCP. 200

B. Las atribuciones de la SHCP en materia aduanera. 202

C. Los antecedentes reglamentarios del SAT. 206

V. La participación de otras autoridades en la actividadaduanera. 214

VI. El auxilio de toda autoridad nacional a las autoridadesaduaneras.

VII. La colaboración con las autoridades extranjeras.

CAPITULO 111. EL DERECHO ADUANERO Y LA POLlTICACOMERCIAL

1. Introducción.

2. Las teorías de la política comercial.

l. Las principales doctrinas económicas.

A. El mercantilismo.

B. Los precursores del iiberalismo.

C. La fisiocracia.

D. El liberalismo clásico.

E. Las doctrinas y corrientes críticas dei liberalismo.

F. El nacionalismo económico.

G. Apogeo y ocaso del liberalismo clásico.

H. El sociallsrno de Estado.

l. Keynes.

J. Ei neoliberalismo globalizador.

K. El neoproteceionismo.

3. Los instrumentos de la politica comercial.

l. En el proteccionismo mercantilista.

11. En el liberalismo clásico.

111. En el nacionalismo económico.

IV. En las economías dirigidas.

V. En la época contemporánea.

4. Las repercusiones en el ámbito aduanero.

l. En el sistema prohibitivo.

A. Finalidades.

B. Medidas predominantes.

C. Actividad aduanera del Estado.

D. Legislación.

E. Infracciones y sanciones.

F. Comercio.

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11. En el sistema protector. 233

A. Finalidades. 233

B. Medidas predominantes. 233

C. Actividad aduanera del Estado. 234

D. Legislación. 234

E. Infracciones y sanciones. 234

F. Comercio. 234

11I. En el sistema de libre cambio. 235

A. Finalidades. 235

B. Medidas predominantes. 235

C. Actividad aduanera del Estado. 235

D. Legislación. 236

E. Infracciones y sanciones. 236

F. Comercio. 236

CAPITULO IV. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELACIONADOS CON LA MATERIA ADUANERA

1. Las garantías individuales. 237

l. La garantia de libertad de profesión, industria, comer-cio o trabajo. 238

A. Funciones de agente aduana!. 239

B. Libertad de comercio y negativa de permisos deimportación y exportación. 240

C. Libertad de comercio y las contribuciones a las im-portaciones y exportaciones. 246

11. La garantia de libertad de tránsito. 247

111. La garantía de no alteración de los preceptos constitu-cionales por tratados. 250

IV. Las garantías de seguridad jurídica. 250

A. La garantia de audiencia. 250

B. La garantia de legalidad. 254

V. La garantía de inviolabiiidad de la correspondencia. 256

VI. La garantia de la libre concurrencia. 256

2. La organización constitucional de la actividad económicamexicana. 258

1. La rectoría dei Estado. 258

11. El sistema de planeación democrática. 259

111. La economía mixta. 259

A. Actividades reservadas de manera exclusiva al Es-tado. 260

B. Actividades reservadas de manera exclusiva a mexicanos o a sociedades mexicanas con cláusula deexclusión de extranjeros. 260

C. Actividades y empresas que admiten inversión ex-tranjera. 261

3. El régimen federal del comercio. 262

1. Concepto legal de aetos de comercio 262

11. Sistema constitucional de reparto de facultades entrela Federación y los Estados. 263

A. Las facultades excluyentes. 263

B. Las facultades concurrentes. 264

C. Las facultades implícitas. 265

D. Las facultades prohibidas. 265

E. La potestad tributaria. 265

111. La materia del comercio exterior es facultad federal. 267

IV. El fundamento constitucional del Derecho Aduanero. 266

4. Las facultades extraordinarias del Ejecutivo Federal para le-gislar. 266

1. La división de poderes, la suspensión de garantías in-dividuales y las leyes de emergencia. 266

11. La facultad legislativa del Ejecutivo Federal en materiade comercio exterior. 269

5. La obligación de contribuir a los gastos públicos. 269

l. Los contribuyentes. 270

11. Requisitos constitucionales de las contribuciones. 270

111. Inconstitucionalidad de los fines extrafiscales de algu-nas exacciones. 271

IV. La proporcionalidad y equidad de las contribuciones. 272

V. Ei principio de iegalidad en las contribuciones. 274

CAPITULO V. LAS REGULACIONES y RESTRICCIONESNO ARANCELARIAS

1. Introducción. 277

2. La terminoiogía en la doctrina, los tratados internacionalesy las leyes mexicanas. 276

3. La clasificación de las regulaciones no arancelarias. 280

4. Los requisitos legales de las regulaciones o restriccionesno arancelarias. 282

l. Antecedentes histórico jurídicos. 282

11. El régimen legal vigente. 283

A. Supuestos legales de las RNA's a la exportación. 283

B. Supuestos legales de las RNA's a la importación. 284

C. Los requisitos de las regulaciones no arancelarias. 285

11I. La normalización de las mercancías. 286

A. El concepto. 286

B. El proceso de creación de las NOM's. 286

C. Las materias reservadas a la normalización. 287

D. El contenido de las disposiciones de normalización. 287

E. Situaciones no previstas en NOM's. 288

F. Requisitos legales de las NOM's como regulacio-nes no arancelarias. 289

IV. Epoca de cumplimiento. 289

5. Las barreras paraarancelarias. 290

l. Los ajustes tributarios en frontera. 291

11. Las sobretasas. 291

11I. Los derechos consulares. 292

IV. Los métodos de aforo aduanero. 292

V. Los precios oficiales de importación. 293

VI. Los aranceles específicos. 294

VII. Los depósitos previos. 295

A. Las resoluciones que establecen los precios estl-mados de las mercancías. 295

B. La finalidad de los precios estimados. 297

C. Ambito de aplicación de los precios estimados. 298

D. Anexos. 298

E. Formas de garantizar. 298

F. Identificación y codificación. 298

VIII. El manejo del tipo de cambio. 299

IX. Las restricciones para combatir prácticas desleales. 299

A. El concepto de prácticas desleales de comercio in-ternacional. 300

B. Las medidas contra las prácticas desleales de co-mercio internacional. 302

C. La reglamentación internacional. 306

D. El procedimiento legal para su establecimiento. 307

E. Las resoluciones. 314

F. Los procedimientos de impugnación. 314

G. La experiencia mexicana en materia de investiga-ciones de prácticas desleales. 322

H. Ei régimen de regulación no aranceiaria de las cuo-tas compensatorias. 325

6. Las barreras cuantitativas. 333

l. Las prohibiciones. 333

A. La prohibición por país. 333

B. Por clase de mercancía. 336

C. Por el tipo de tráfico aduanero. 336

D. Por tipo de régimen aduanero. 337

E. La forma jurídica del establecimiento de la prohibi-ción. 338

11. Ei embargo. 339

111. La salvaguarda. 339

A. El concepto y su evolución. 339

B. Las características de las medidas de salvaguarda. 342

C. El procedimiento legal para su establecimiento. 344

D. La impugnación de los procedimientos de salva-guarda. 345

E. La experiencia mexicana en materia de salva-guarda. 345

F. El régimen de regulación no arancelaria de las sal-vaguardas. 346

IV. Las limitaciones voluntarias. 346

A. El Convenio Internacional del Calé de 1994. 347

B. El Acuerdo Relativo al Comercio Internacional delos Textiles. 348

C. La eliminación progresiva de estos acuerdos regu-letones. 349

D. Los acuerdos regulatorios y la legislación mexi-cana. 349

V. Las cuotas. contingentes o cupos a la importación oexportación. 349

A. El concepto. 350

B. Las modalidades del cupo o cuota. 351

C. El fundamento legal. 352

O. Los procedimientos de asignación de cupo ocuota. 354

E. El origen de las mercancías y su certificación paracupos o contingentes. 354

F. La administración del cupo. 354

G. Los cupos vigentes en la tarifa mexicana. 355

VI. Los permisos o licencias previas de importación y ex-portación. 361

A. El concepto. 361

B. El fundamento legal. 362

C. El trámite de los permisos. 366

O. Las características de los permisos previos. 368

E. Los criterios para la sujeción a permiso previo. 373

F. Lasexcepciones de permiso. 377

G. La identificación y codificación de los permisos pre-vios. 379

VII. El control de cambios. 380

A. El fundamento legal. 381

B. El control de cambios de 1982·1991 , 382

VIII. Los requisitos de desempeño. 383

A. La reglamentación jurídica. 384

B. Los requisitos de desempeño en la legislación me-xicana vigente. 386

C. La naturaleza jurídica de los requisitos de desem-~~ ~

IX. Las compras del sector público. 386


B. Los tratados internacionales en materia de compraspúblicas. . 389

C. La naturaleza actual del régimen <'le las compraspúblicas. 390

7. Las barreras cualitativas. 391

l. Los permisos para proteger la paz y la seguridad pú-blica. 391


B. Los fines del permiso previo. 391

C. Los tipos de permiso. 392

O. Las condiciones de ejercicio del permiso. 393

E. El ejercicio del permiso. 393

F. Les infracciones y sanciones. 393

G. La identificación y codificación. 394

11. Los permisos para proteger la salud humana. 394

A. La definición legal de las mercancias sujetas a con-trol sanitario. 396

B. El fundamento legal. 399

C. Los fines del permiso. 402

O. Las diversas clases de regulación sanitaria. 402

E. Les condiciones de ejercicio de la regulación sani-taria. 406

F. El ejercicio de la regulación sanitaria. 406

111. Las autorizaciones para proteger la sanidad ·animal yvegetal. 407


B. El régimen legal bajo la Ley de Sanidad Fitopecua-ria de 1974. 408

C. El régimen legal bajo las leyes de sanidad animal yvegetal de 1993 y 1994. 412

IV. Las autorizaciones para proteger la ecología y los re-cursos nacionales. 418

A. Las definiciones y principios generales. 420

B. La competencia de las autoridades federales. 421

C. Los materiales y residuos peligrosos. 422

O. Los plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas. 425

E. La flora y fauna silvestres y acuáticas. 425

F. La identificación y codificación de las regulacionesno arancelarias. 425

VIII. Las medidas de defensa de la propiedad intelectual.

A. Los aspectos de la propiedad Intelectual y el comercio de mercancías.

B. Las características de los derechos de propiedadintelectual.

C. Las medidas de defensa de la propiedad inteiectual.

D. Las medidas de defensa y las reguiaciones noarancelarias.

E. Los antecedentes en la legislación mexicana.

IX. El marcado de país de origen.

A. El marcado de país de origen en los tratados internacionales.

B. El marcado de país de origen en la legislación mexicana.

X. Los padrones de importadores.

A. Los antecedentes.

B. La regulación legal vigente.

XI. Los requerimientos de documentación.

A. Los tipos de documentación.

B. Los certificados de origen.

CAPITULO VI. LAS FASES DE LA ACTIVIDAD ADUANERA

1. Introducción.

V.

VI.

VII.

G. Las regulaciones da los productos pesquaros.

Las autorizaciones para proteger la cultura nacional.

A. Ei fundamento legal.

B. Los fines del permiso.

C. Los tipos de permiso.

D. Las condiciones de otorgamiento del permiso.

E. La identificación y clasiñcación de las regulaciones.

Los requisitos de etiquetado, marcado e informacióncomercial y las normas obligatorias mexicanas.

A. El fundamento '1 la evolución legal de ia obligaciónde etiquetarJas mercancías.

B. Los tipos de NOM's.

C. Las certificaciones de cumplimiento de NOM's.

El canal oficial de comercialización.

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2. La entrada al territorio nacional y la salida del mismo de lostransportes. 461

1. Los tráficos aduaneros. 462

A. El concepto de tráfico. 462

B. Los tipos de tráfico. 463

11. La presentación de avisos. 466

A. Los avisos de transportistas. 466

B. Los avisos de las autoridades. 469

111. Los lugares autorizados. 470

A. La habiiitación temporal de lugares. 470

B. Las arribadas y aterrizajes forzosos. 471

C. Ei lugar de entrada señalado en la documentaciónde origen. 471

IV. Los dias y horas hábiles. 472

A. Los horarios hábiles para el tráfico aéreo. 472

B. La habiiitación por la Aduana de horarios adicio-nales. .. 473

V. La documentación de entrada o salida. 473

A. La documentación en tráfico marítimo. 473

B. Los documentos en tráfico aéreo. 474

C. Los documentos en tráfico terrestre. 475

VI. La presentación de la mercancía. 475

VII. Los requisitos de los bultos. 475

A. La identificación de los bultos. 475

B. La manifestación en envolturas de envíos postales. 476

C. La colocación de medios de seguridad. 476

O. La cuantificación de los bultos. 479

VIII. La visita de inspección a los transportes. 479

IX. El régimen de las mercancías peligrosas. 480

A. El concepto de mercancías peligrosas. 480

B. Los requisitos para el ingreso de mercancías peii-grasas. 482

C. Las marcas y símbolos en bultos de mercancías pe-ligrosas. 482

O. El almacenaje de mercancías peligrosas. 482

E. La venta de mercancías peligrosas. 463

F. La toma de muestres de mercancías peligrosas. 484

G. El despacho de mercancías peligrosas. 485

X. La conducción al depósito ante la aduana. 485

3. Las maniobras de carga y descarga. 485

1. La autorización de descarga. 485

11. La carga y descarga simultánea. 485

11I. La carga y descarga directa a los recintos fiscales o fis-calizados. 486

IV. El transbordo de las mercancías. 486

A. El tránsito de los transportes por el territorio na-cional. 486

B. El régimen aduanero de tránsito de las mercancíaspor el territorio nacional. 488

C. El concepto y regulación del transbordo de las mer-cancías. 488

O. Los supuestos de transbordos de mercancías deun transporte a otro. 491

V. El lugar autorizado en día y hora hábil. 493

A. En tráfico marítimo y fluvial. 493

B. En tráfico terrestre. 493

C. En tráfico aéreo. 493

VI. El inicio y la terminación de la carga y descarga. 493

VII. El aprovisionamiento de los transportes. 494

A. El abastecimiento de los medios de transporte. 494

B. Las mercancías de rancho o de uso económico. 495

C. El equipo especial para la carga y descarga ma-rítima. 496

VIII. Los bultos faltantes y sobrantes. 497

A. Los requisitos de consumación. 497

B. Las consecuencias legales. 498

C. La supresión del régimen de bultos faltantes y so-brantes. 499

IX. Los daños en las maniobras. 500

4. El depósito obligatorio ante la aduana. 500

1. El concepto y su naturaleza jurídica. 500

A. El aduanamiento. 501

B. La enunciación del concepto de depósito ante laaduana. 503

C. El depósito ante la aduana y el almacenaje. 504

D. El depósito ante la aduana y el contrato de depó-sito. 504

E. El depósito ante la aduana y los derechos reales. 504

F. El depósito ante la aduana y los contratos. 505

G. El depósito ante la aduana y los servicios públicos. 505

H. El depósito ante la aduana y el régimen aduanero. 505

1. El depósito ante la aduana y la limitación a la pro-piedad. 505

11. Los actos permitidos dentro del recinto fiscal o fiscali-zado. 506

A. Los servicios de almacenaje. 506

B. Los servicios de laboratorio y vigilancia. 513

C. El examen previo. 513

D. Los actos de conservación. 514

E. La toma de muestras. 514

F. Los actos de cumplimiento de regulaciones o res-tricciones no arancelarias. 514

111. El extravío, destrucción, enajenación y donación de lasmercancias. 515

A. El extravío de las mercancías. 515

B. La destrucción de las mercancías. 517

IV. El abandono de las mercancías. 519

A. El concepto y naturaleza jurídica. 519

B. Los plazos, su cómputo y su interrupción. 521

C. Las mercanclas no abandonables. 523

D. La determinación de propiedad federal. 523

E. La disposición de las mercancías abandonadas. 524

5. El desaduanarniento de las mercancías. 526

6. El control y vigilancia del transporte en territorio nacional. 528

1. La documentación exigible. 528

A. La documentación de las mercancías de proceden.cia extranjera. 528

B. La documentación de las mercancías nacionales. 529

C. La documentación para el transporte en franja o re-gión fronteriza. 529

11. La revisión obligatoria de la transportación. 530

A. Los puntos de revisión obligatoria. 530

B. Los límites de introducción fronteriza. 530

C. El transporte en los mismos contenedores de trans-porte. 531

111. La verificación durante el transporte. 531

IV. Los accidentes a los medios de transporte. 532

A. Los accidentes de transportes de mercancfas sinrégimen aduanero. 532

B. Los accidentes a ios transportes de mercancíasbajo un régimen aduanero. 533

7. El acreditamiento de la legal estancia de las mercancías. . 535

l. Las causas para exigir el acreditamiento de la legal es-tancia. 536

A. La tenencia de ias mercancías. 536

B. La adquisición o enajenación de las mercancías. 537

C. Ei comercio de las mercancías. 537

11. Las excluyentes de responsabilidad. 537

111. La infracción a los deberes de amparar y acredítar. 537

IV. Las facultades de comprobación de las autoridadesaduaneras. 538

8. El sistema de control de inventarios. 538

9. El embargo o secuestro administrativo. 539

l. Los actos y causas de procedencia de embargo de lasmercancfas. 540

A. El embargo sólo durante la ejecución de ciertasfunciones. 540

B. Las causas de embargo de las mercancias y de iostransportes. 541

11. La sustitución del embargo precautorio. 542

111. La venta y destino temporal de las mercancías embar-gadas. 542

IV. La retención de mercancías sujetas a precios estima-dos. 543

V. El delito de falso, indebido o ilegal embargo precau-torio. 543

INTRODUCCION

Es patente la importancia creciente que tiene en México el DerechoAduanero, debido entre otros factores a ia apertura comercial llevada acabo por nuestro país, su integración a los organismos comerciales internacionales, la orientación cada vez más intensa de las empresas mexicanas a los mercados externos y el incremento de las importaciones yexportaciones de mercancías que hansido su consecuencia.

Sin embargo, los copiosos, inconstantes y muchas veces cambiantesordenamientos aduaneros, no se han visto acompañados de una doctrinajuridica aduanera que fundamente y explique sus instituciones, principiosy disposiciones, generando un circulo donde es difícil determinar si laausencia de esa doctrina es la causa de la inestable legislación 0, si estaúltima, es la razón que impide el florecimiento de la teoría y doctrina delDerecho Aduanero en MéxIco.

La poca doctrina que puede encontrar el estudioso de esta rama delDerecho es el Derecho Aduanero del escritor ar~entino Pedro FernándezLalanne (1966), el Derecho Aduanero del Dr. Maximo Carvajal Contreras(1985) y recientemente, el Derecho Tributario Aduanero de Jorge Witker(1996).

Por el contrario, son nutridas laspublicaciones de compilaciones de losordenamientos jurídicos; la Ley Aduanera correlacionada con su reglamento y las reglas generales; la comparación de los textos anteriores yposteriores a las reformas de dicha ley y algunas, con comentarios casuísticos de su articulado.

Así pues, uno de los obstáculos para el estudio, investigación y elaboración de la presente obra, es la ausencia de una doctrina jurídica a la cualse pueda recurrir para apoyar, complementar o abandonar las diversas hipótesis cuando se discierne sobre losprincipios, figuras e instituciones delDerecho Aduanero. Otro obstáculo que hace casi imposible este estudioes lo numeroso, inestable y breve de losordenamientos aduaneros, características que complican más la situación sise considera que esos ordenamientos tienen rango tanto de ley, reglamento, reglas generales ycirculares.

Si todo lo anterior no fuera poco, también es escasa la jurisprudencia ylas tesis de los tribunales judiciales y administrativos sobre tópicos o cuestiones fundamentales del Derecho qua se estudia,

Con todas estas iimitaciones y en gran parte motivado por ellas mismas, se presenta ahora al foro mexicano ei producto de la investigación yanálisis que duró más de cinco años, durante los cuales fue menester corregir, aumentar y actualizar esta obra aun antes de que se publicara,

la inestabilidad de la legislación aduanera obligó de continuo a actuaiizar io escrito a costa de detener el desarrollo de los demás temas. Paraacabar con esta limitante se decidió publicar la parte general del estudiodel.Derecho Aduanero para así publicar en breve las operaciones y procedimientos aduaneros.

la metodología que se utilizó pretendió siempre exponer principios yreglas generales que aportaran un sustento doctrinal y que, por lo mismo,evitara la actualización o corrección de esta obra cada vez que losordenamientos fueran reformados. Con este objetivo en la mira, las citas a prsceptos legales, reglamentarios o relllas generales se hizo para reafirmarlas tesis que se exponen o para senalar que el legislador o la autoridadadministrativa sostienen lo contrario.

En esta parte general se tratan, en seis capítulos, los siguientes temas:

En el capitulo primero se exponen los conceptos generales del Derecho, de estudio necesario para poder adentrarse en las particularidadesdei Aduanero; el concepto de la actividad aduanera como materia del Derecho Aduanero y fundamento de su autonomía cientlfica; las fuentes formales del Derecho Aduanero, con un estudio en especial de tratados enesta materia y su jerarquía con las leyes federales; las reglas especialesde aplicación de las leyesaduaneras, entre otros puntos básicos.

En el capitulo segundo se estudian con detalle los ámbitos de apiicación de este Derecho, como son la obligación jurídica aduanera; los territorios aduaneros; la aduana; las mercancías sujetas a la potestadaduanera; los sujetos pasivos como el agente aduanal, el apoderadoaduanal, los almacenes fiscalizados y las autoridades aduaneras.

En el capítulo tercero se exponen las escuelas y teorías económicasque fundamentan la política comercial y el uso de sus instrumentos, quetrasciende al diseño y aplicación de la política aduanera. En esta exposición se determinarán los principios de política comercial que inciden en elcontenido del Derecho Aduanero y pretende evitar que se confunda, comoes frecuente observar, con Política Comercial y Aduanera.

En el capítulo cuarto se estudian los fundamentos constitucionales dela actividad aduaneraasícomo las bases jurídicas que regulan y condicionan la naturaleza de esa actividad, sin dejar de analizarlas garantías individuales que tienen que ver con la materia aduanera.

En el capítulo quinto se hace un estudio exhaustivo de las barreras noarancelarias, que de siempre y también bajo las políticas neoliberales,condicionan la actividad aduanera del Estado y de los particulares.

De este modo, en el capítulo tercero se consignan las bases económicas y comerciales de la actividad aduanera; en el cuarto las jurídicas y enel quintc.las regulaciones o restricciones administrativas que deben observarse para el desarrollo de esa actividad.

En el capítulo sexto se exponen las diversas fases que observa la actividad aduanera, como son la entrada y salida de los transportes y mercancías del territorio nacional; los avisos, lugares, horarios, tráficos ydocumentación para hacerlo; las maniobras de carga y descarga de lasmercancías; el depósito obligatorio ante la aduana; el desaduanamiento;el control y vigilancia del transporte en el país; el acreditamiento de la legal estancia de las mercancías de procedencia extranjera y el embargoprecautorio.

En el transcurso de la obra se hace referencia de manera abreviada alas reformas a la Ley Aduanera, cuya fecha de publicación en el D.O.F.aparece entre paréntesis:

Reforma para 1991 (26-dic-199D); reforma para 1992 (2D-dic-1991); reforma julio de 1992 (2D-jul·1992); reforma julio de 1993 (26-jul-1993); reforma diciembre de 1993 (22-dic-93); reforma para 1994 (29-dic-93); reformadel 5 de agosto de 1994; NLA (15-dic-1995); reforma para 1997 (ao-díc1996) y reforma para 1999 (31-dic-199ü).

Quiero agradecer a mi esposa Claudia Aznar y a mis hijas Imgard yHildegard Rohde, así como a Patricia López por su apoyo, que me permitió también culminar esta empresa.

Finalmente, deseo expresar que el único objetivo que anhelo con la publicación de esta obra es motivar que otros brillantes estudiosos de la materia también publiquen sus valiosos conocimientos, convencido que es elcamino para la formación de una doctrina que requiere nuestra legislación, y que sus obras superarán con creces los méritos de ésta.

ABREVIATURAS

NLA Ley Aduanera, publicada en el O.O.F. de 15 de diciembre de1995, en viqor desde el 10. de abril de 1996, reformada mediantedecretos publicados en el O.O.F. de 30 de diciembre de 1996 y31 de diciembre de 1998.

ALA Ley Aduanera de 1982, abrogada con ia anterior.

CFF Código Fiscal de la Federación, publicado en el O.O.F. de 31 dediciembre de 1981.

L1GI Ley del Impuesto General de Importación, publicada en el O.O.F.de 18 de diciembre de 1995, en vigor el 10. de enero de 1996.

L1GE Ley del Impuesto General de Exportación, publicada en el O.O.F.de 22 de diciembre de 1995, en vigor ello. de enero de 1996.

LCE Ley de Comercio .Exterior, publicada en el O.O.F. de 27 de juliode 1993.

NRLA Reglamento de la Ley Aduanera, publicado en el O.O.F. de 6 dejunio de 1996, en vigor.

ARLA Reglamento de la Ley Aduanera, publicado en el O.O.F. de 18 dejunio de 1982, abrogado.

RLCE Regiamento de la Ley de Comercio Exterior, publicado en elO.O.F. de fecha 29 de diciembre de 1993.

RMCE Resolución Miscelánea de Comercio Exterior.

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

SECOFI Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.

TFF Tribunal Fiscal de la Federación.

SAT Servicio de Administración Tributaria.

PRIMERAS REGLAS GENERALES OE 1982Las Reglas de Carácter General en Materia Aduanera, publicadas en elO.O.F. de 18 de junio de 1982, fe de erratas de 29 de julio de 1982.

REGLAS GENERALES PARA1996Las publicadas en el O.O.F. de fecha 31 de marzo de 1996, con vigenciapara el mes de abril de 1996, expedidas en definitiva con la Tercera Resolución que las modificó, publicada en el O.O.F. de 13 de junio de 1996,con vigencia hasta el 31 de marzo de 1997.

REGLAS PARA 1999Las publicadas en el O.O.F. de 31 de marzo de 1999.

DERECHO ADUANERO MEXICANO 39

CAPITULO I

CONCEPTOS JURIDICOS FUNDAMENTALES

1. LAS NOCIONES GENERALES DEL DERECHO

Para la mejor exposición y el cabal entendimiento de los principios einstituciones del Derecho Aduanero es importante hacer previamente,aunque de manera somera, algunos apuntes sobre los principios, la naturaleza, el método y los objetivos del Derecho en general, del cual el Aduanero es una rama. Quizá para el jurista resulte esta parte muy amplia ygeneral, pues ciertamente se enuncian muy brevemente algunos principios e Instituciones jurídicas cuyo tratamiento debe ser más profundo ydetallado que como aquí se hace, incluso se podrá notar que algunosconceptos son propios de diferentes ramas del Derecho. Sin embargo, seconsidera conveniente incluir estos principios y nociones generales delDerecho en beneficio de aquel lector que no siendo jurista requiera conocer las bases jurídicas que le permitan entender las disposiciones aduaneras.

Después de este apartado de nociones generales del Derecho, el especialista legal tendrá oportunidad de examinar con mayor detalle y profundidad las particularidades de los principios, figuras e instituciones delDerecho Aduanero.

l. La ciencia del Derecho

Es común que al Derecho se le describa más que se le defina como unconjunto de reglas o normas que rigen las relaciones sociales o la conducta del hombre viviendo en sociedad, descripción que no expone la verdadera esencia del Derecho y tampoco el par de connotaciones que tienedicho término. En efecto, un modo de entender el Derecho es, desde elpunto de vista objetivo, como un conjunto de normas jurídicas que debidamente creadas y ordenadas regulan una determinada sociedad. En estesentido, el Derecho se asocia con los conceptos de regulación, legislacióno reglamentación.

En esta primera concepción del Derecho adquieren relevancia aspectos tales como la validez formal de la norma, es decir, su obligatoriedadporque fue expedida por quien tenia poder para ello y no por su contenido

40 EDICIONESFISCALES ISEF, S.A.

o validez material; la vigencia positiva más que la eficiencia de la norma; latransitoriedad del hecho regulado más que la permanencia por los valoresperseguidos, etc.

Para conformar este cuerpo o conjunto normativo existe una primera ysuperior norma que establece la manera de crear normas, su jerarquíaentre ellas así como su vigencia. Las normas secundarias e inferiores seránobligatorias cuando hayan sido creadas o modificadas siguiendo estos lineamientos y estarán destinadas a regular determinados hechos y actoscon el objetivo de promover o restringir determinadas conductas de laspersonas y se mantendrán vigentes mientras no sean revocadas por uncambio de actitud del poder público sobre tales conductas. Debido a sucarácter formal la validez del conjunto normativo no estará afectada porsu falta de eficiencia o grado de cumplimiento, de tal suerte que la normaserá legislación aunque no se aplique. El estudio del Derecho asi entendido consistirá en la compilación de ios diversos ordenamientos legales, laseparación de los vigentes de los ya derogados y la lectura y recordatoriode todas las normas en ellos contenidos.

En una segundaconcepción del Derecho, éste es más que un conjuntode normas, es una verdadera ciencia constituida de principios, instituciones y método científico propio que pretende establecer, verificar y explicarlo permanente y universal de los derechos y obligaciones del hombre ensus relaciones con otros hombres y con la sociedad, para la consecuciónde los elevados fines del mismo hombre y de la comunidad, es decir, delbienestar común. De este modo, la ciencia del Derecho estudia desde susiniciales planteamientos cuáles son esos elevados y últimos fines a losque pretende acceder.

Para los jurisconsultos del Derecho Romano, antecedente histórico yfuente de gran y permanente influencia del Derecho contemporáneo OCCIdental, el concepto de Derecho estaba ligado a esos superiores fines. Así,para Celso, citado por otro gran jurisconsulto Ulpiano, el Derecho eraJUs est ars bonJ et aequi, o sea, el "Derecho es el arte de lo que es bueno yde lo que es equitativo" y para el propio Ulpiano los tres grandes príncípios del Derecho eran: honeste vivere, afterum non teeaere, suum cuiquetribuere, que ordenan vivir honestamente, no dañar a otro y dar a cadauno lo suyo, conformando como objetivo del Derecho lo que es justo osea a la justicia, definida como "la voluntad firme y continuada de dar acada uno lo suyo" justitia est constans et perpetua va/untas jus suum cuique tribuendi. Por lo expuesto, para los tretadistas clásicos del Derecho, lajurisprudencia o ciencia del Derecho es el conocimiento de las cosas divinas y humanas y ciencia de lo justo y de lo injusto: jurisprudentia est dlvinarum atquehumanarum, rerum notitia, justiatque injusti sclentie.'

El Derecho entonces se constituye como todo un conjunto de principios e instituciones que pretenden alcanzar y mantener la justicia y laequidad en las relaciones del hombre en su convivencia con otros hombres y se manifiesta a través de una multitud de normas de conducta, quede este modo adquieren sentido para poderlas armonizar en un conjuntocoherente y homogéneo.

Pero también es preciso señalar que el Derecho no es el único conjunto de normas que intentan regular la conducta del hombre, sino que

Petit, Eugéne. Tratado Elemental de Derecho Romano. Editora Nacional. México,O.F. 1924. Página 19.


comparte este papel con las normas morales, sociales y religiosas conformando lo que Rojina Villeges denomina el "mundo de la normatividad"2

En efecto, también existen las normas morales, las normas o convencionalismos sociales y las normas reli,9iosas, todas ellas coincidentes ensu aspecto formal con las normas jundicas, en tanto que regles de conducta, pero más esencial e importante es su similitud intrínseca, en tantoque todas estas normas crean e intentan alcanzar determinados valorespero con diferencias específicas que permiten distinguirlas a unas de lasotras,

11. Diferencias de las normas jurídicas con las normas morales, sociales y religiosas

Generalmente se acostumbra distinguir a estas normas por las características de heteronomía, bilateralidad, exterioridad y coercibilidad, todasellas presentes en las jurídicas a diferencia de las otras clases de reglas,Enseguida se exponen brevemente en qué consisten estas característicasy cuálesse encuentran presentes o ausentes en cada tipo de norma.

A. La heteronomía

Consiste en que la norma es creada por un ente o sujeto diferente alsujeto destinatario u obligado por la norma; lo contrario sería la autonomíaen donde el sujeto obligado crea él mismo la norma, Generalmente, el Derecho en su creación es heterónomo pues la normaes creada por el legislador y aunque existen casos de autonomía en el Derecho, ya que elpropio sujeto puede crear la norma, por ejemplo en la celebraci6n de contratos, sin embargose reconoce que en su vigencia es en todos los casosheter6nomo pues la ejecuci6n o cumplimiento no queda expuesta a la voluntad dei obligado, Respecto de las normas sociales, las mismas soncreadas e impuestas por la sociedad por lo que tienen también la característica de heteronomía, al igual que las normas religiosas pues los mandatos de esta índole no son creados por el creyente sino por una instanciadiferente y muy variada dependiendo de la rellqlón, Por el contrario, lasnormas morales son aut6nomas pues son creadas y aun derogadas por elpropio sujeto,

B. La bilateralldad

Se dice que existe bilateralidad cuando una norma crea deberes y correlativamente concede derechos o facultades, de tal suerte que ente laexistencia de una obligaci6n a cargo de un deudor habrá la presencia deun derecho para un acreedor, Para el Derecho esta característica es la regia ¡¡eneral pues es por naturaleza un sistema normativo bilateral a diferencia de las normas morales, sociales y reli~iosas que son unilaterales,ya que establecen obligaciones que no implican al mismo tiempo derechos para otros sujetos diferentes al obligado,

C. La exterioridad

Esta característica se determina cuando la conducta externa del individuo se ajusta al deber establecido en la norma sin importar su intenci6n oconvicci6n de cumplir con ella, En la interioridad no s610basta la adecuaci6n externa a la norma sino que su valor lo adquiere por la voluntad y

2 Rojina Villegas, Rafael. Compendio de Derecho Civil. Editorial Porrúa. México,D,F, 1974, Tomo 1. Página 10.

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convicción de ajustarse a ella. El Derecho y las normas sociales son externas mientras que las normas morales y religiosas son internas.

D. La coercibllldad

Todas estas clases de normas prevén sanciones para el caso de su incumplimiento, pero solamente el Derecho las impone de manera coactivapor parte de una tercera persona diferente al infractor y de manera actual,externa y física.

11I. La composición de la norma jurídica

Antes de exponer de qué elementos se compone una norma jurídica esmenester diferenciarla de una norma legal. Presente se ha de tener que eneste momento del estudio "norma jurídica" es una referencia conceptualconsístente en una genérica regla de conducta., célula de la ciencia delDerecho, con sus debidos atributos de bilateralidad, exterioridad, heteronomía y coercibilidad, a la cual ahora se añaden los elementos de que secompone y la función de cada uno de ellos, con el objeto de conocer losrequisitos científicos que permitan al legislador estar en aptitud de dominar la técnica de elaborar normas concretas dentro de un sistema jurídicodado, es decir, normas legales.

A. El supuesto Jurídico

Es un enunciado o hipótesis previsto en la norma de cuya realizaciónen la realidad se deben producir las consecuencias jurídicas. Estos enunciados o hipótesis son descripciones conceptuales que eligen y describenhechos, actos y estados jurídicos y cuyos conceptos son:

a) El hecho jurídico

Es un acontecimiento natural o del hombre que está previsto en la norma de Derecho como supuesto para producir consecuencias jurídicascomo, por ejemplo, el nacimiento o muerte de una persona.

b) El acto jurídico

Es la manifestación de voluntad que se hace con la intención de producir ciertas consecuencias de Derecho, como por ejemplo, la celebraciónde un convenio.

c) El estado jurídico

Es una situación permanente de la naturaleza o del hombre, prevista enla norma de Derecho como supuesto para producir múltiples y continuasconsecuencias de Derecho, como, por ejemplo, el estado civil. 3

B. La consecuencia jurídica

Son los efectos jurídicos concretos que se presentan por la realizacióndel supuesto jurídico y que pueden ser de diversa clase:

1. La creación, transmisión, modificación y extinción de derechos yobligaciones.

2. La creación o modificación de sanciones, reparaciones de daño yejecuciones forzadas.

3 Rojina. Idem. Página 72.


3. La inexistencia, nulidad o rescisión de otros actosjurídicos.

Como puede apreciarse las consecuencias jurídicas se expresan siempre en derechos y obligaciones que se generan, extinguen, modifican otransmiten al sujeto obligado de la norma, pues aun en el caso de la imposición de sanciones, éstas no son más que obligaciones a cargo del infractor que sufre la imposición de la sanción.

C. El deber ser

En la construcción de la norma jurídica el deber ser, es la cópula ounión que liga al supuesto con la consecuencia. Dentro dei campo cientrrica constituye la premisa fundamental para distinguir a las leyes socialesde las leyes naturales o exactas.

Mientras que las leyes naturales se rigen por el principio de la causalidad, las ciencias sociales y entre ellas el Derecho aplican el diverso deldeber ser. El primero enuncia que ante la causa "X"debe presentarse necesariamente el efecto 'Y'. Es una relación forzosa de causa-efecto. En eiprincipio del deber ser, ante la realización del supuesto ")(" debe presentarse la consecuencia ''Y'. En virtud de la participación de la voluntad humana es posible que esta vinculación supuesto-consecuencia no seaperfecta, por ejemplo: que habiéndose presentado ei supuesto no se produzca la consecuencia y por el contrario, que se realice la consecuenciasin haberse presentado el supuesto, razones que explican el que se pueda cometer una infracción sin que se sancione al infractor o que se imponga una sanción a quien no haya cometido"la infracción.

IV. Las fuentes formales del Derecho

La doctrina y la legislación reconocen como fuentes o modos paracrear las normas jurídicas a la ley, el reglamento, la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales del Derecho.

A. La ley

Por ley debe de entenderse, desde el punto de vista formal, a la disposición o regla de Derecho expedida por el órgano estatal competente paraelio, que es el Poder Legislativo. En México el órgano encargedo constitucionalmente de expedir las ieyes es el Congreso de la Unión compuestopor la Cámara de Diputados y por la Cámara de Senadores.

En sentido material, la ley significa el ordenamiento o disposición decarácter impersonal, abstracto y general. es decir, la norma Jurídica queregula situaciones generales y no especiales ni concretas a ninguna persona en particular.

En ambos sentidos la leyes el conjunto de normas generales, abstractas y obiigatorias expedidas por el Poder Legislativo.

En la Constitución Política de nuestro país se establecen los procedimientos de creación de la ley, los sujetos o entidades tacultados para promover su creación, o sea el derecho de iniciativa, así como disposicionessobre su promulgación.

Existen varios principios jurídicos que se refieren a las leyes y entreellos se pueden citar, a modo de ejemplo, los siguientes:

Ninguna ley se podrá aplicar retroactivamente en perjuicio de personaalguna; la ley posterior deroga la anterior; lo que no esta prohibido por ia

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ley está permitido; la autoridad s610 puede hacer lo que la ley le permite yla iey debe cumplirse o dura lex sed lex.

B. El reglamento

Existen también disposiciones o conjuntos de normas que siendo impersonaies, generaies y abstractas sin embargo no son expedidas por elPoder Legislativo sino por ei Ejecutivo, como es el caso de los reglamentos expedidos por el Presidente de la República.

Aceptada por la doctrina y la jurisprudencia mexicana, la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federai se contiene en el articulo 89 fracci6n 1constitucional que faculta al Presidente a promulgar y ejecutar las leyes queexpida el Congreso de la Unl6n, proveyendo en la esfera administrativa asu exacta obsetvencie.

Esta actividad de reglamentar la ley se rige por dos principios: no puede haber reglamento sin ley y el reglamento debe observar la "reserva deley", es decir, no puede Ir más allá de la ley.

C. La costumbre

Puede definirse a la costumbre como la repetlci6n general y constantey con la convicci6n de obligatoria de una determinada conducta o uso,conteniendo esta definici6n los dos elementos en los que coincide la doctrina: la repetici6n constante de un uso o comportamiento y la conviccl6nde que esa conducta es obiigatoria. En los diferentes sistemas jurídicos sepresentan diversas clases de costumbre dependiendo la relaci6n queguardan respecto de la ley.

En primer lugar se habla de costumbre con arreglo a Derecho, o sea,cuando la ley de manera expresa remite a la costumbre. Esta tipo de disposiciones se encuentran por ejemplo en el Derecho Mercantil. Se discutesi es la costumbre la que crea la norma obligatoria o bien si finalmente esla ley la fuente última de la obligaci6n.

La segunda clase de costumbre es aquella que es contreria a la ley yque en el Derecho Mexicano no está permitida porque de manera expresael articulo 10 del C6digo Civil para el Distrito Faderal an materia común ypara toda la República en materia federal, publicado en el D.O.F. de 26 demarzo de 1928, en vigor a partir del 10. de octubre de 1932 (CCDF), establece que en contra de la observancia de la ley no puede alegarse desuso, costumbre o práctica en contrario.

Finalmente se menciona a la costumbre supletoria de las "lagunas de laley", que no es aceptada por los juristas que niegan la existencia de dichas lagunas, basados en que ellas s610 son una diferencia entre el Derecho existente y el Derecho deseado.

En el Derecho Mexicano ante la laguna legal se aplican los principiosgenerales del Derecho y no la costumbre.

D. La Jurisprudencia

Es la interpretaci6n reiterada, sostenida y no interrumpida de la ley quehacen los tribunales al emitir fallos que resuelven los litigios o controversiassometidos a Su conocimiento.

El Estado no s610 expide la ley y la aplica, sino que también cuandoejerce su función jurisdiccional interpreta la misma, fijando sus alcances y


aclarando sus disposiciones. En virtud del principio de legalidad los tribunales al emitir sus fallos no pueden ir más allá de la ley, y por esta razón,algunos tratadistas sostienen que finalmente la fuente es la ley; sin embargo, la jurisprudencia es obligatoria para el tribunal que la constituyó y susinferiores de donde otros desprenden su carácter de fuente jurídica. En lapráctica jurídica la jurisprudencia es de suma importancia para determinarcon mayor precisión los derechos y obligaciones de los sujetos en contienda.

La Constitución y las leyes establecen los requisitos de creación de lajurisprudencia y de su observancia.

E. Los princIpios generales de Derecho

Son verdades o reglas jurídicas que han logrado superar las limitaciones de tiempo y lugar rpor lo mismo, aplicables en todo sísterna jurídico.En nuestro Derecho, e artículo 14 de la Constitución Política dispone quelos juicios se fallarán conforme a ia letra de la ley y, en su defecto o ausencia, de su interpretación conforme a dichos principios, lo que conduce acitarlos como fuentes del Derecho.

Se señalan algunos ejemplos de ellos: el que es primero en tiempo esprimero en derecho; sé es inocente hasta que se pruebe lo contrario; elque puede lo más puede lo menos; el que paga mal paga dos veces;el que construye en predioajenoplerdelo construido.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido respecto a losprincipios generales del Derecho lo siguiente:

"Por principios generales del Derecho no debe entenderse latradición de los tribunales, que en un último análisis no es sinoun conjunto de prácticas o costumbres sin fuerza de ley, ni ladoctrina de Jos jurisconsultos, que tampoco tienen fuerza legal, ni las opiniones personales del juez, sino los principiosconsignados en algunas de nuestras leyes, teniendo por talesno sólo las mexicanas que se hayan expedido después de laConstitución Federal del país, sino también las anteriores, Losprincipios generales del Derecho son verdades jurídicas notorias, indiscutibles, de carácter general, como su nombre Jo indica, elaboradas o seleccionadas por la ciencia del Derecho,de tal manera que el juez pueda dar la solución que el legislador hubiera pronunciado si hubiera estado presente, o habríaestablecido si hubiera previsto ei caso; siendo condición delos aludidos principios que no desarmonicen o estén en contradicción con el conjunto de normas legales cuyas lagunas uomisiones han de lIenar".4

V. Los sujetos de Derecho

El sujeto de Derecho es aquella entidad que puede ser titular de derechos y obligaciones, de facultades y deberes, es decir, "persona jurídica".Para la ley existen dos clases de personas: las físicas y las entidades colectivas o personas morales. Es la ley quien le otorga a determinada entidad la calidad de persona o sea le da personalidad.

4 Semanario Judicial de la Federación. Quinta Epoca. Tomo XCV. Página 656 yTomo LXV. Página 2641.


En el Derecho Mexicano es el artículo 25 del CCDF el que señala quiénes son personas morales: La Naci6n, los Estados y los municipios; lasdemás corporaciones de carácter público; las sociedades civiles y mercantiles; los sindicatos y asociaciones profesionales: las sociedades cooperativas y mutualistas; las asociaciones con fines políticos, científicos,artísticos y cualquier otra con fin lícito que no sea desconocida por la ley.Los atributos jundicos de las personas son los siguientes;

A. La capacidad

Es la aptitud para ser titular de derechos y obligaciones y se puede dividir en dos: la capacidad de goce y la capacidad de ejercicio.

La primera es naturale imprescindible con la existencia del ser humanoy consiste en la posibilidad de ser considerado beneficiario de derechos ysujeto obligado de deberes jurídicos, capacidad de goce que no es POSIble suprimir sino hasta la muerte. Desde antes del nacimiento la ley otorgaderechos al ser humano, pues como ordena el artículo 22 del CCDF:

"La capacidad jurídica de las personas físicas se adquiere porel nacimiento y se pierde por la muerte; pero desde el momento en que un individuo es concebido, entra bajo la protecci6n de la ley y se le tiene por nacido para los efectosdeclarados en el presente C6digo".

La capacidad de ejercicio es la aptitud de una persona para personalmente ejecutar hechos y actos jurídicos, adquirir derechos y obligaciones,exigir los unos y cumplir las otras, o sea, es la cualidad de ejercer personal y directamente su acervo de obligaciones y derechos resultado de sucapacidad de goce.

En el Derecho usualmente no se estipula quiénes tienen capacidad deejercicio sino quiénes tienen incapacidad de ella, entre los que aparecen:el concebido no nacido; el menor de edad; los adultos perturbados mentalmente. etc. Precisamente para los incapacitados de ejercer sus derechos por sí mismoses que existe la institución de la representación legal.

B. El nombre

Es el atributo que sirve para identificar ydiferenciar al individuo de cualquier otro. Innegablementetambién constituye un derecho subjetivo a evitar que cualquier otro lo use indebidamente interfiriendo en su esferajurídica o en su persona. En el caso de las personas morales éstas cuentan con razón o denominaci6n social que viene a constituir su nombre.

C. El domicilio

Es el lugar en que reside legalmente una persona con la finalidad depermanecer indefinidamente en él. La residencia es s610 un elemento deldomicilio y se diferencian precisamente en el tiempo y la voluntad dearraigo. Para que exista domicilie se requiere la residencia y la voluntadde establecerse en dicho lugar, mientras que la residencia es la simple es~

tanela temporal.

El Derecho asigna para el domicilio diversos efectos, como son: determina el lugar para recibir notificaciones; el lugar para cumplir obligaciones; la competencia de los jueces, etc. En otros casos la ley también leasigna ciertos efectos a la simple residencia, como es el caso de las leyes


fiscales en las cuales basta la misma para que exista el sometimiento a laley del tributo y gravar los ingresos del residente.

O. El patrimonio

Es el conjunto de derechos y obligaciones a favor y a cargo de la persona. Se constituye por todos sus bienes, corpóreos o incorpóreos, tangibles o no tangibles pero también por el cúmulo de sus débitos. Al iguaique la capacidad la doctrina sostiene que no puede haber persona sin patrimonio.

E. la nacionalidad

Es la cualidad que guarda la persona en relación con el Estado, quepuede ser calificada de nacional o extranjero. A su ve" los nacionalescuando reúnen otros requisitos pueden convertirse en ciudadanos. Estaaptitud o atributo es importante para ei goce y ejercicio de derechos y deberes políticos tales como votar y ser votado para la elección de puestospúblicos.

F. El estad o civil

Es la cualidad de una personafísica en relación con su familia y tieneimportancia en materias como el parentesco, el matrimonio, el divorcio yotrosactos jurídicos familiares.

VI. las obligaciones y derechos

Debido a la bilateralidad de la norma jurídica, cuando se define unaobligación en realidad también se está definiendo un derecho, dependiendo del enfoque desde el cual se haga la definición.

la obligación jurídica es el vínculo o relación por medio del cual unapersona llamada deudor está constreñida jurídicamente a prestar a favorde otra llamada acreedor una determinada conducta, que puede ser dedar, de hacer o de no-hacer, "obligatía es! iuris vinculum, qua necessitateBdstringimur alicuius so/vendae reí secundum nostrae civitatis iura", El Derecho es ese mismo vínculo o relación que faculta a una o más personasllamadas acreedor o acreedores a exigir del deudor o deudores el cumplimiento de esas prestaciones jurídicas. Como se aprecia la obligación desde el lado del deudor es un Imperativo a cumplir prestaciones jurídicas entanto que desde el lado del acreedor es una facultad de exigir dichas prestaciones. Así pues, siempre en donde exista una obligación a cargo de alguien existirá también un derecho a favor de otro.

La teoría de las obligaciones jurídicas constituye el cimiento de todosistema jurídico por lo que se expondrán enseguida algunos aspectos degran trascendencia talescomo susclases, susfuentes y sus modosde extinción.

A. las clases de las obligaciones

Las obligaciones pueden ser reales y personales. Las primeras sonaquellas que establecen un vínculo de una personasobre una cosa y lassegundasestablecen un vínculo de una personacon otra persona.

En las obligaciones reales, término que proviene del sufijo re que significa cosa. el acreedor ejerce su derecho sobre una cosa mientras que losdeudores están obligados a respetar ese derecho. Ejemplo de derechoreal es la propiedad, en donde el acreedor o propietario goza de los dere-

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chos de usar, usufructuar y disponer de la cosa y el deudor está obligadoa respetar esosderechos.

En las obligaciones personales o también llamadas de crédito, el vínculo se establece entre personas en donde unas están obligadas con lasotras para la prestación de conduelas jurídicas de dar, hacer y no-hacer.Este es el campo de las obligaciones, por ejemplo, contractuales.

B. Las fuentes formales de las obligaciones

Por fuentes formales deben entenderse los diversos modos por mediode los cuales se crean las obligaciones y los derechos. Las principalesfuentes son las siguientes:

a) La ley

A las obligaciones emanadas directamente de la ley se les conocecomo ex-/ege ya que en su formación no participa la voluntad del sujetoobligado e incluso se pueden crear en contra de su voluntad, pues la obli¡¡ación emana directamente de la voluntad del legislador. Ejemplo de estetipo de obligaciones son las tributarias en las cuales la causa de la obligación de contribuir a los gastos públicos es solamente la ley.

b) La sentencia judicial

Es el fallo de un Juez que dirime una controversia y puede estableceren ella obligaciones y derechos a las partes en la contienda. Al igual quela sentencia, existen otrasclases de resoluciones judiciales que crean obligaciones en las cuales la voluntad del obligado no participa en su formación, como son loscasosde lossecuestros, adjudicaciones, remates, etc.

e) La gestión de negocios, el enriquecimiento sin causa y la responsabilidad objetiva

Estos son tres tipos de hechos jurídicos que crean obligaciones. Lagestión de negocios consiste en la intervención voluntaria de un terceroque sin tener mandato o la obligación legal se encarga de los negocios deotro. Para su configuración se requiere que el gestor intervenga en los neogocios de otro: ejecute hechos o actos Jurídicos; que esa intromisión seavoluntaria y que no tenga representación voluntaria del dueño del negocioo representación conferida por la ley. Las obligaciones que genera la gestión serán a cargo tanto del liJestor como del dueño del negocio. El primero estará obligado a resarcir los daños si su gestión los provocó y elsegundoa resarcir los gastos incurridos por el gestor si su intervención leresultó útil.

En el enriquecimiento sin causa, que no necesariamente será i1egftimo,se presenta el aumento en el patrimonio de una persona en perjuicio delpatrimonio de otra sin que tenga una causa jurídica. El artícuio 1882del CCDF dispone que:

"El que sin causa se enriquece en detrimento de otro, estáobligado a indemnizarlo de su empobrecimiento en la medidaque él se ha enriquecido".

Por su parte, la responsabilidad objetiva consiste en la obligación dereparación de los daños que se ocasionen por el uso de cosas peligrosas,aunque se hayan utilizado lícitamente. Así pues, el uso, aun sin culpa, de


dichas cosas (máquinas, vehículos y sustancias) generan obligaciones acargo de sus propietarios.

d) El testamento

La declaración testamentaria de una persona puede ser la causa decreación de obligaciones a cargo de otra en el caso de que el testador fije,como condición de la herencia, la aceptación y cumplimiento de obligaciones establecidas en el testamento.

e) La declaración unilateral de voluntad

En este caso la razón inmediata de la obligación es la voluntad del sujeto de obligarse sin que tenga la voluntad de obligar a su vez a otra persona. Los tipos de declaración unilateral ¡¡eneradores de obligaciones yderechos que contemp'la nuestra legislacion civil son: la promesa de recompensa; la oferta publica; la estipulación a favor de tercero y la expedición de documentos civiles al portador, creando en todos elios laobligación de otorgar lo prometido, lo ofrecido o io estipulado.

1) Los convenios o contratos

A diferencia de las anteriores fuentes en ésta la causa inmediata de laobligación es la voluntad de dos o más personas de obligarse. Por estarazón, los principios de los contratos o convenios tienen que ver con lavoluntad de las partes:

La máxima ley en los contratos es la voluntad de las partes; cada quiense obliga en los términos que aparezca que quiso obligarse; el cumplimiento de un contrato no puede quedar al libre arbitrio de una de las partes; los contratos sólo obligan quienes lo celebraron o "res inter aliasacta"; los contratos deben de cumplirse o "pacta sunt servanda" y tos contratos se cumplen mientras persisten las condiciones bajo las cuales secelebraron o "rebus sic stantibus".

Los elementos de los contratos son de existencia y son de validez. Losprimeros le dan o niegan existencia al contrato y ios segundos le otorganvalidez o lo afectan de nulidad o invalidez. Desde luego que para hablarde la validez o nulidad de un contrato implica necesariamente que antesexista.

Los elementos de existencia son el consentimiento y el objeto, siendoel primero el acuerdo de voluntades y el segundo una conducta que pueda ser física y jurídicamente posible.

Los elementos de validez son: la capacidad jurídica de las partes contratantes. la ausencia de vicios del consentimiento de las partes, la licituden el objeto del contrato y el respeto a las formalidades exigidas por la ley.Es importante anotar que la ausencia de estos requisitos de validez pueden ser subsanados por las partes por laque en la mayoria de los casosla nulidad es relativa, salvo la ilicitud del contrato en cuyo caso seráabsoluta.

La enumeración de los diferentes tipos de convenios y contratos esmuy extensa, pero baste para los objetivos de esta breve exposiciónanotar que entre los principales, a manera de simple ejemplo, están lossiguientes: contratos traslativos de propiedad: la compraventa, la permuta,la donación, el mutuo y otros; contratos traslativos del uso de una cosa: elarrendamiento, el comodato, el usufructo y otros; contratos de garantía: la

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hipoteca, la prenda, la fianza y otros; contratos de hacer: de prestación deservicios, de trabajo, de depósito, los contratos de transporte y otros ycontratos que crean personas jurídicas: los contratos de sociedades mercantiles y aqueilos de sociedades y asociaciones civiles.

C. El cumplimiento y la extincl6n de las obligaciones

Así como existen múltiples y variadas formas de crear obligacionestambién el Derecho consagra su cumplimiento y las diversas maneras deextinguirlas.

a) El cumplimiento o pago

Es la forma natural d~. extinguir a las ?bli!i1aciones. Dependiendo de lanaturaleza de la obliqaclón el pago conslstlrá en conductas de dar, hacery no-hacer.

En el pago rigen los principios de exactitud en cuanto al tiempo, lugar,modo y sustancia de tal modo que el deudor sólo se libera de la obligación si cumple exactamente a lo que se obligó. En materia de contratos decompraventa internacional de mercaderías (el usado más frecuentementeen el comercio exterior) destacan las cuestiones sobre la exactitud de lacalidad de las mercanclas.P

b) La novación

Consistecuando las partes,de manera expresa, estipulan que una obligación se sustituya por una nueva y diferente obligación. La obligaciónanterior deja de existir naciendo otradiferente.

c) La dacl6n en pago

Esta forma de extinción de obligaciones consiste cuando el deudor,con el consentimiento del acreedor, entrega en pago una cosa diferente ala que se obligó inicialmente.

d) La compensacl6n

Consiste en la existencia de dos obligaciones en las cuales dos personas reúnen entre sí las calidades de deudor y acreedor recíprocamente,extinguiéndose las dos deudas hasta por la cantidad que importe lamenor.

e) La confusi6n

Consiste en la existencia de una sola obligación en la que la mismapersona reúne las calidades de deudor y acreedor.

1) La remlsi6n o condonacl6n

Es el perdón que hace el acreedor al deudor del cumplimiento total oparcial de la obligación. La figura del Derecho común es la remisión entanto que condonación es un término usado más en el Derecho Público yparticularmente en el Derecho Fiscal.

5 Rohde Ponce, Andrés. Aspectos Contractuales de la Calidad. Instituto Mexicanode Control de Calidad. Xli Congreso Nacional de Control de Calidad. aa. Oonvenció n Nacional de Círculos de Calidad. Guadalajara, Jal. 1984. Página 349.


g) La prescripción

Es el modo de extinguir las obligaciones por el simple transcurso deltiempo sin que el acreedor requiera iegalmente el pago o cumplimiento desus derechos.

VII. La división del Derecho

Desde los remotos tiempos del antiguo Derecho Romano se han elaborado clasificaciones y divisiones del Derecho, algunas de ellas con fineslegislativos o regulatorios y otras con fines doctrinarios y didácticos.

La más remota y conocida es aquella que divide al Derecho en dosgrandes ramas: el público y el privado. Dependiendo del criterio usadopara distinguir estas dos grandes ramas se formulan las definiciones decada una de ellas. Con el criterio del interés se dice que Derecho Públicoes aquella rame del Derecho que atiende a los intereses público o colectivos en tanto que el Derecho Privado atiende a las relaciones que interesana los individuos.

Otro criterio usado para formular la división es aquel que atiende a lanaturaleza de las relaciones que regulan, de tal suerte que el Derecho Público regula relaciones de supra-subordinación entre el Estado y los particulares, el primero en una posición de superioridad respecto de los segundos, mientras que el Derecho Privado atiende a relaciones de igualdado coordinación entre sujetos de igual categoría, divisiones de las que seextraen las definiciones de ambos.

Corresponde al Derecho Público regular la organización y funcionesdel Estado, sus relaciones con los gobernados y los derechos de ésto'frente al propio Estado, la regulación de la funcion jurisdiccional, las relaciones soberanas del Estado con otros Estados y la regulación de las infracciones y sus sanciones a las disposiciones legales. Al Derecho Privadole corresponde regular las relaciones personales, familiares, patrimonialesy comerciales de los particulares.

El Derecho Público se compone de diversas ramas, tales como: el Derecho Constitucional, el Derecho Administrativo, el Derecho Penal, el Derecho Procesal, el Derecho Fiscal, el Derecho Internacional, el DerechoAduanero y otros más.

El Derecho Privado también cuenta con ramas como ei Derecho Civil yel Derecho Mercantil.

La existencia de estas divisiones y ramas del Derechono afectan la unicidad dei mismo pues el Derecho es único y compone un sistema arrnónlca, de tal modo que no existen contradicciones entre ellas ni soncompartimentos aisiados. El Derecho de un país debe ser aplicado de manera uniforme y armonizando sus disposiciones de modo tal que la existencia y vigencia de una ramano excluya la aplicación de las otras.

VIII. Las escuelas, los métodos y las clases de interpretaciónJurídica

Las normas jurídicas son productos intelectuales del ser humano y debido a su naturaleza heterónoma, de ser creada por un sujeto diferente aldestinatario, requiere para su aplicación y cumplimiento de ser conocida yentendida. En esta tarea de comprender cabalmente el alcance de susdisposiciones muchas vecesel texto literal de la normaes suficientemente


explícito y claro de tal modo que no será necesario interpretarla, bastarásu simple lectura: in claris verbis non fil interpretalio.

Sin embargo, en otras ocasiones el texto de la norma no es suficienteni claro para desentrañar lo que quiso ordenar el legislador y se tendrá lanecesidad de interpretarla. Enseguida se expondrán muy brevemente lasprincipales escuelas, métodos y clases de interpretación jurídica, temasde suma importancia para una correcta lectura y entendimiento de los ordenamientos jurídicos.

A. Las escuelas de interpretación jurídica

Son diversas las escuelas o teorías que se han sostenido acerca de lainterpretación jurídica, las que desde luego llegan a conclusiones diferentes.

a) La escuela absolutista

Sostiene que debe atenerse estrictamente a la letra de la ley y por lotanto niega la poslbilided de que la norma sea interpretada. Parece obvioque esta postura resulta improcedente dado que en numerosas ocasionesel texto literal de la ley no será claro respecto de toda la universalidad dehechos a que se podrá referir, obligando entonces recurrir a constantesreformas, ampliaciones, extensiones y explicaciones en la propia norma.

b) La escuela de 111 exégesis subjetiva

En esta escuela o corriente se sostiene que la tarea interpretativa consiste en buscar la intención del legislador ya sea a través de su psicologíao en las exposiciones de motivos y en los diarios de debates del PoderLegislativo.

c) La escuela objetlvlsta

En esta corriente se sostiene que la interpretación no debe buscar laintención del legislador sino la de la propia ley como un ente distinto delpropio legislador.

d) La escuela de la Interpretación libre

Sostiene que el juzgador, como un miembro más de la comunidad,debe buscar e incluso crear la norma adecuada a las necesidadespopulares.

B. Los métodos de Interpretación jurídica

Los métodos o técnicas de interpretación que ha creado la ciencia delDerecho y que han sido reconocidos por nuestros más altos tribunalesson tos siguientes:

a) El método exégetlco

Consiste básicamente en buscar el sentido de las palabras usadas porel legislador, lo cual no plantea problemas hasta que un término puedatener dos o más significados o acepciones. Se ha reconocido que cuandoen la norma se usa una palabracomún o de una cienciadiferente a la [urídica entonces se debe entender que el legislador se refirió a su significación corriente o vulgar. a diferencia de cuandoen la normase empleó unapalabra. término o expresión jurídica pues entonces se debe respetar susignificación jurídica, dada la unicidad del Derecho.


b) El método de la ratio legis

Este método consiste en buscar primeramente la intención del legislador y una vez determinada la voluntad o el fin deseado por la norma proceder a determinar el alcance del texto de la misma.

Este método asigna principal importancia al estudio de los documentosprevios a la ley, tales como el texto de la iniciativa, su exposición de motivos, los diarios de los debates del órgano legislador, etc.

c) El método histórIco

Consiste en el estudio de ias normas anteriores, de las leyes derogadas, de los antecedentes históricos y en general de la evolución en eltiempo de la norma a interpretar.

d) El método sistemático o de la hermenéutica jurídica

Consiste en interpretar la norma en relación con las demás que íntegran el ordenamiento al cual pertenece e incluso con todo el sistema jurídico o Derecho dentro del cual emana. toda vez que las diversas ramasdel mismono constituyen partes aisladas sino normas debidamente armonizadas.

C. Las clases de Interpretación Jurídica

La labor de interpretar a las normas jurídicas se puede clasificar de diversos modos dependiendo del criterio usado:

a) Por sus resultados

Atendiendo a los resultados obtenidos por la interpretación se puedehablar de interpretación declarativa o estricta, restrictiva y extensiva. La primera de ellas se limitará a declarar el sentido estricto de las palabras otérminos usados por el legislador, sin ampliarlos o restringirlos, mientras lase~unda tiende a restringir el significado o alcances de dichos términos yla ultima a extender o ampliar el significado del texto de la norma.

En materia fiscal la ley establece la obligación de interpretar las normasde manera estricta, tipo de interpretación que aplica para todo el Derechopúblico en la parte de las relaciones del Estado con los particulares debido al principio de legalidad que rige al primero.

La interpretación restrictiva tiene aplicación en materia penal ya que encaso de duda es un principio jurídiCO que se debe interpretar a favor delacusado: in dubio pro reo.

Por el contrario, en ei Derecho Público en aquella parte que establececargas u obligaciones a los particulares no será admisible la interpretaciónextensiva pues en realidad dicho resultado lo que está haciendo es integrar la ley por analogía, situación que contradice el principió de legalidadya acotado pero en el Derecho Privado sí es posible interpretar o llegar ala integración de la ley por su aplicación analógica.

b) Por sus autores

Otra clasificación de la interpretación es aquélla basada en el sujeto intérprete, la cual puede ser auténtica, administrativa, judicial y doctrinal.

Se dice que hay interpretación auténtica cuando es el propio legisladorquien en el cuerpo de la norma o en el propio ordenamiento precisa o


aclara los términos, expresiones o hechos a que se refiere la norma. Lainterpretación administrativa es equella que produce la autoridad administrativa acercadel alcancede la normao de la significaci6n de los términosempleados y 'Jue realiza de diversos modos: cuando dicta un acto concreto de aplicacion de la iey; cuando resuelve consultas que ie formulan losparticulares o bien cuando los superiores emiten criterios para sus inferiores. La interpretación judiciai es aquella que hacen los jueces y tribunalesal dictar sentencias, en las que aclaran y precisan el alcance de la norma yfinalmente, la interpretación doctrinal es la que hacen los juristas en susobras y tratados.

Respecto de la interpretación auténtica se puede decir que realmenteno es interpretación de la norma sino más bien la norma misma, que intenta aclarar de origen el significado de las expresiones usadas, pretendiendo suprimir precisamente cualquier tipo de duda y por io mismo deinterpretación. Este procedimiento que así planteado pareciera conveniente puede prestarse a desnaturalizar y confundir poco a poco y cada vezmás al Derecho. Cuando el legislador aclara el término usado en la normaes común que tome una institución o figura de otra rama del Derecho ydisponga que para efectos de esa norma dicha institución o figura signifl'ca otra cosa. Este fenómeno ha sido muy común en ei Derecho AduaneroMexicano y juntamente con su poca estabilidad y cambios frecuentes hanimpedido en gran medida el conocimiento y cumpiimiento de la ley.

En cuanto a la interpretación administrativa no hay duda de que cuando la autoridad administrativa emite un acto de aplicación de la ley la interpreta, pues la autoridad no está exenta de tener dudas sobre el sentidodel texto legal. Pero también la autoridad tiene facuitades conferidas por laley para interpretar, hacia adentro y hacia afuera de ella misma, el texto dela norma.

En el primer supuesto, hacia adentro, la autoridad emitirá criterios deobservancia obligatoria para ella misma, consistentes en "circulares" o"manuales" dirigidos por los superiores a sus inferiores a fin de uniformarsus decisiones en la resolución de casos concretos. Este tipo de criteriosson necesarios cuando por virtud de la organización de la autoridad, diversas unidades administrativas gozan de facultades para conocer delmismo tipo de asuntos y es posible que la normase interprete de diferentemodo produciendo resoluciones contradictorias a pesar de la igualdad deloshechoso las situaciones.

En el segundo supuesto, hacia afuera, la resoiución de consultas indudablemente produce una interpretación de la norma, misma que es obligatoria para la autoridad que ia expide y le Qenera derechos alconsultante. En el DerechoPúblico Mexicano es comun encontrar la figurade ia consulta tal como aparece en el Código Fiscal de la Federación y enla Ley Aduanera.

Es importante señalar que la interpretación administrativa no es una interpretación fatal y definitiva puesto que no es obligatoria para los jueces ytribunales, los cuales pueden revocar o nuliftcar los actos de autoridad deaplicación de la ley; sostener la validez de la consulta cuando fue favorable a ios intereses del particular y éste obro de conformidad con ella; sostener la validez de la actuación del particular cuando obró en contra delsentido de la resolución de la consulta o emitir sentencia en contradel sentido de los citados criterios.


La interpretación judicial tienevalidez jurídica para la sentencia en donde se estableció porque indudablemente le repara perjuicio o beneficio alas partes, pero también va adquiriendo la calidad de precedente y después de jurisprudencia. En México es la jurisprudencia la interpretaciónque tiene obligatoriedad, aunque en fechas recientes se le empieza a otorgar cierta validez al precedente.

Por último, es importante resaltar que una verdadera y completa interpretación no debe omitir la que hacen los estudiosos del Derecho, puesellos no sólo consideran los métodos ya citados sino que tambiénrecurren a los principios de la cienciajurídica, a la historia y evolución delprecepto a interpretar y al Derecho comparado, enriqueciendo substancialmente la función de desentrañar el contenido de la ley.

2. EL CONCEPTO DE DERECHO ADUANERO

El Derecho Aduanero es el conjunto de instituciones y principios que semanifiestan en normas jurídicas que regulan la actividad aduanera del Estado, las relaciones entre el Estado y los particulares que intervienen endicha actividad, la infracción a esas normas, sus correspondientes sanciones y los medios de defensa de los particulares frente al Estado.

Con el fin de acceder al concepto de actividad aduanera del Estado,objeto del Derecho que lleva su nombre, es conveniente exponer primerolos fines, funciones y características de la actividad estatal.

1. Las funciones del Estado

En la ciencia del Estado o ciencia política se estudia cuales son los fines del mismo, los que dependen de las corrientes de pensamiento dominantes. En las posturas liberales se sostiene la menor participaciónposible del Estado en la vida social y económica, limitando su actuación ala satisfacción de aquellas necesidades que se considera que no puedenser cumplidas por los individuos, como son ia protección del exterior, las8,9uridad interna y la solución de controversias, es decir, lasfunciones deejercito, policía y judiciales. Este tipo de Estado es conocido en la doctrinacomo el Estado-gendarme.

Con el devenir del tiempo y el crecimiento de las sociedades y conellas de sus necesidades, la teoría política ha asignado al Estado nuevas ydiversas funciones hasta llegar a formas de Estado altamente intervencionistas no sólo en lo social sinohasta en lo económico, creando lo que sellama el Estado dei bienestar y el Estado-empresario, figuras propias deposturas socialistas y estatistas.

Corresponde al Estado satisfacer las necesidades consideradas comocolectivas, definidas como antes se expuso por la ciencia política y elmodo de hacerlo es a través de la prestación de servicios públicos. El Estado prestará dichos servicios y ejercerá sus atribuciones a través de supoder de imperium, en su posición de autoridad y mediante actos de lamisma índole sobresus gobernados y sobre su territorio, actuación que lepermitesu calidadsoberana.

Una de las características esenciales del Estadoes la soberanía, mismaque puede explicarse desde dos puntos de vista: por una parte, en susrelaciones internas significa que dentro de su territorio no existe un podersuperior a él y por otra, en sus relaciones con el exterior, implica que tiene


el dominio sobre su territorio y sus nacionales y que no existe un poderextranjero que impere sobre él.

Consecuente con esta característica de soberano, el Estado ejerce pormedio de actos de autoridad su poder de imperium para la salvaguarda eintewidad de su pueblo y de su territorio. QUizáésta es la tunción primariay basica del Estado porque incluso tiene que ver con su propia existencia,ya que sí un poder extranjero penetrara y ejerciera dominio sobre su territorio y autoridad sobre su pueblo no podría hablarse de Estado soberano.

En esa virtud, corresponde al Estado el dominio sobre las fronteras olinderos del territorio nacional y por lo mismo, autorizar, controlar y vigilar,conforme a los lineamientos ordenados por nuestra Constitución Política ylas leyes, el ingreso al territorio nacional, su tránsito por él y la salida delmismo de personas, bieneso cosas y medios de transporte, en una manifestación de la soberanía que es la soberanía aduanera.

En el ejercicio de su soberanía aduanera el Estado establece lugaresautorizados para poder ingresar al territorio nacional o extraer del mismobieneso cosas; regula los medios de transporte o tráficos para estos afee·tos; fija días y horarios hábiles para hacerlo; establece formalidades, actosy requisitos que deben previamente cumplirse; señala documentación quedebe exhibirse e incluso determina prohibiciones de ingreso, tránsito o salida de bienes y medios de conducción.

11. La actividad aduanera

La actividad aduanera es aquella que realiza o ejecuta el Estado, consistente en fijar lugares autorizados para permitir el ingreso al territorio nacional o la salida del mismo de bienes o cosas, medios de transporte ypersonas; ejecutar y verificar los actos y formalidades que deben llevar acabo ante la aduana todas las personas que intervengan en esas actividades de ingreso, tránsito o salida del territorio nacional; exigir o verificar elcumplimiento de las obligaciones y requisitos establecidos por las ieyes yotros ordenamientos para permitir dichas entradas y salidas por las fronteras de su territorio; establecer y ejecutar actos de control sobre los bieneso cosasy mediosde transporte durante el tiempoque dure su estanciaenterritorio nacional o en el extranjero.

¡',La actividad aduanera tieri~" entonces tres ámbitos o aspectos diferen

tes que se pueden distinguir:""4¡' ".o'

A. El dominio aduanero del territorio nacional

Consiste en el establecimiento de lugares autorizados para poder ingresar o extraer del territorio tanto bienesy cosascomo medios de transporte. En este aspecto interesa determinar la calidad de autoridadaduanera, sus ámbitos de competencia y sus facultades. También seráobjeto de la actividad aduanera estatal regular los medios de arribo, tránsito o partida, así como establecer dlas y horarios para ejecutar dichos movimientos transfronterizos.

B. Las obligaciones y procedimientos aduaneros

La actividad en otro momento enfatizará sobre el conjunto de actos yformalidades que ante la administración pública deberán observar aquellos que intervengan en la introducción o extracción del país de bienes ocosas y de medios de transporte así como en el cumplimiento de obiigaclonas y regulaciones impuestas por la ley y otros ordenamientos jurídicos


a los movimientos de introducir o extraer bienes y transportes del territorioaduanero.

C. La vigilancia aduanera

Un ulterior momento es aquella parte de la actividad aduanera que consiste en el establecimiento y ejecuci6n de disposiciones de control sobrelos bienes, cosas y medios de transporte durante el tiempo que dure suestadía en el territorio nacional cuando sean procedentes del extranjero.

De lo anterior se puede observar que la actividad aduanera tiene unafunci6n principal en cuanto controla, custodia y vigila la integridad de lasoberanía del territorio nacional y complementaria en tanto es un mediode vigilancia y control del cumplimiento de las regulaciones establecidaspor otras ramas del Derecho, tales como las disposiciones fiscales, sanitarias, comerciales, culturales, etc.

111. Las definiciones de otros autores

En la mayoría de las definiciones expuestas por otros autores se detimita el Derecho Aduanero al ingreso al territorio de un país, el tránsito por élo la salida del mismo de mercancías en virtud de actos de comercioexterior.P

Parecen limitadas tales definiciones porque la actividad aduanera noestá condicionada al hecho económico o causa jurídica que motiva esosmovimientos transfronterizos, por lo que no es correcto limitar el DerechoAduanero a actos de comercio exterior.

El primer párrafo del artículo 10. de la NLA, modificado por la reformalegai para 1997, señala:

"Esta ley, las de los impuestos generales de importaci6n y exportacion y las demás leyes y ordenamientos aplicabies, regulan la entrada al territono nacionai y la salida del mismo demercancías y de los medios en que se transportan o conducen, el despacho aduanero y ios hechos o actos que derivende éste o dicha entrada o salida de mercancías. El C6digo Fiscai de la Federaci6n se aplicará supletoriamente a lo dispuesto en esta ley."

Desde un enfoque económico pareciera que el término mercancías restringe la actividad aduanera a aquellas cosas que gozan de mercantibílídad, y que por lo tanto su ingreso al país o salida del mismo provino de unacto de comercio. Sin embargo, ésto no es así porque, en estricto sentidojurídico, cuando las disposiciones legales señalan que las cosas "esténdentro del comercio" s610significa que sean susceptibles de posesión individual o propiedad particular, conforme a lo ordenado por los artículos748 y 749 del CCDF.

Pero más aún, la ley también somete a la potestad aduanera a aquellosbienes o cosas que están fuera del comercio, reafirmando que la actividadaduanera no se actualiza por actos de comercio exterior.

En efecto, el artículo 20. fracci6n 111 de la Ley Aduanera dispone:

6 Carvajal Contreras, Máximo. Derecho Aduanero. Editorial Porrúa. México, D.F.Terceraedición.1988. Página 3.


"Para los efectos de esta ley se considera:

111. Mercancías, los productos, artículos, efectos y cualesquierotros bienes, aun cuandolas leyes los consideren inalienableso irreductibles a propiedad particular" .

La soberanía aduanera se ejerce sobre los hechos y actos que intentantraspasar el territorio del país. introduciendo o extrayendo cosas y mediosde transportes, sin considerar si esos hechos y actos son consecuencia ono de actos comerciales y si los bienes o cosas están dentro o fuera delcomercio.

A continuación se expone la definición de Fernando Muñoz García, quesi bien no expone a la actividad aduanera como el elemento fundamentalde la misma, si contempla algunos de sus aspectos importantes: "esaquelia parte del Derecho objetivo que expone los principios y normas referentes a la organización aduanera en general y al establecimiento deunos territorios especiales en particular, denominados territorios aduaneros, que no tienen por qué coincidir con el territorio político de los Estados, y que, reguia la entrada, salida, permanencia y tránsito de las cosaspor dichos territorios, así como las relaciones jurídicas. que surgen en relación a dichas cosas entre el ente público (normalmente el Estado) titularde la soberanía (imperium) sobre ese territorio y los particulares que ostentan la propiedad, posesión, el simple controlo cualquier otra forma dedominio privado (dominium) sobre las cosas que entran, salen o permanecen en el territorio sobre el que se ejerceesa soberanía" .73. LA AUTONOMIA DEL DERECHO ADUANERO

Para los estudiosos del Derecho existen tres clases de autonomía: lacientífica o dogmática, la didáctica y la legislativa.

En cuanto a la primera. se afirma que existe autonomía de una nuevarama del Derecho cuando agrupa una serie de principios y figuras jurídicas que le son propios y distintos de otras ramas del Derecho y que sirvenpara explicar y regular una bien acotada realidad o hechos sociales.

En este sentido, se sostiene la autonomía del Derecho Aduanero debido a la existencia de dichos principios e Instituciones que le son propios yque no figuran en otrasramas jurídicas, comoson" las facultades extraordinarias del ejecutivo para legislar, el impuesto aduanero con fin económico, la institución de la aduana, la figura del vista aduanal, el contrabando,el sistema de valor para efectos aduaneros, el abandono de mercancías, el reconocimiento aduanero.....8

Respecto de la autonomía didáctica, ya hace algunos años la materiaDerecho Aduanero forma parte de los planes de estudio de la Facultadde Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México y de otrasuniversidades y escuelas de Derecho, contando incluso con una producción literaria y científica tantoen México comoen el extranjero.

Por último, la materia aduanera siempre ha tenido su propia y especiallegisiación tales como las Ordenanzas de Aduanas, la Ley Aduanal de

7 Carvajal. Idem. Página 3.

8 Carvajal.lbfdem. página 13.


1935, el Código Aduanero de 1952, la Ley Aduanera de 1982 (ALA) Y laLey Aduanera publicada en el D.O.F. de 15 de diciembre de 1995 en vigordesde el 10. de abril de 1996 (NLA), modificada por los Decretos publicado en el D.O.F. de 30 de diciembre de 1996 y 31 de diciembre de 1998.

El Derecho Aduanero se ubica como una rama del Derecho Público ycomo convive con el Derecho Administrativo y Fiscal, los opositores a suautonomía lo ubican como una parte de alguno de ellos ya sea que se enfatice en la organización y prestación de losservicios públicos administrativos o en la recaudación de las contribuciones que gravan las salidas delterritorio de un país o los ingresos al mismo de bienes. En la actualidad, laoposición a su autonomía ha sido casi completamente superada, salvopor posturas que confunden la política aduanera con el Derecho Aduaneroy que desaciertan al decir que, en la politica comercial liberal, la obligación de pago excluye a la obligación "de paso"·

Por una parte, no es exacto que las políticas comerciales liberales desmantelen las restricciones que fueron creadas bajo los sistemas proteccionistas, como se demostrará en el capítulo tercero, y si en cambio. esaspolíticas librecambistas diseñan, inventan y establecen otras diferentes,como también será objeto de estudio en el capítulo quinto de esta obra.

Por otra parte, aun en el supuesto de que las políticas de libre mercadohubieren suprimido todas las regulaciones y restricciones no arancelarias,y más aún, que la mercancía estuviere exenta del pago de aranceles, sinembargo seguiría sujeta a todas las obligaciones "de paso" que establecen las leyes aduaneras.

4. LAS RELACIONES DEL DERECHO ADUANERO CON OTRAS DISCIPLINAS DEL DERECHO

Como se expuso antes, las diversas ramas del Derecho no son cornpartimentos aislados que no interactúen entre sí, por el contrario, el Derecho es único y forma un sistema armónico y coherente, compacto, por loque sus diversas ramas conviven y se retroalimentan recíprocamente. Lacreación y aplicación del Derecho es uniforme por lo que siempre deberárecurrirse a la comprensión e interpretación hermenéutica del sistema jurídico de un país.

En los próximos apartados se expondrán brevemente las relacionesque tiene el Derecho Aduanero con otras ramas del Derecho, con el fin deejemplificar la necesidad de contar con un panorama amplio de todo elsistema jurídico cuando se pretenda estudiar y aplicar el primero, puesuna interpretación literal y aislada podría conducir a conclusiones erróneas.

l. Con ramas del Derecho Público

El Derecho Aduanero, que también forma parte del Derecho Público,tiene estrechas relaciones con las otras ramas de dicho Derecho, mismasque se exponen a continuación.

9 Witker, Jorge. Derecho Tributario Aduanero. Instituto de Investigaciones Jurídicas.UNAM. México, D.E 1996. Páginas 22 y 24.

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A. El Derecho Constitucional

El Derecho Aduanero toma de éste los conceptos fundamentales decompetencias entre los diversos poderes del Gobierno Federal; las prohibiciones en materiaaduanera que impone a las Entidades federativas; lasgarantías individuales que debe respetar el poder público en el ejerciciode su potestad aduanera; el fundamento de la obligación de pagar lascontribuciones a las importaciones y exportaciones; las facultades extraerdinarias del Ejecutivo Federal para legislar en materia de impuestos al comercie exterior y otros más.

B. El Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo regula la organización y las atribuciones delas diversas dependencias y entidades que conforman la AdministraciónPública Federal así como las prescripciones sobre la prestación de losservicios públicos. El Aduanero recurre a él para el conocimiento de lasatribuciones que le competen al órgano administrativo encargado de ejercer las funciones aduaneras.

C. El Derecho Fiscal

Esta rama se compone de las normas que fijan o establecen ias contribuciones para sufragar el gasto público, entre ellas las que gravan las entradas y salidas de mercancías del territorio nacional, así como los mediosde su extinción y las sanciones en caso de su incumplimiento.

D. El Derecho Penal

La tipificación y sención de los delitos aduaneros es materia del Derecho Penal por lo que se establece una relación indiscutible entre ambos.

E. El Derecho Internacional

Se relacionan estrechamente este Derecho y el Aduanero en virtud deque toca al primero la regulación de zonas comerciales internacionalesde las que el país sea parteasí como su participación en tratados internacionales, a loscuales se referirá el Aduanero.

F. El Derecho Procesal

Provee al Aduanero de instituciones y figuras jurídicas que éste usarápara finespropios en los procedimientos administrativos aduaneros, comola representación, notificación, ofrecimiento, desahogo y valoración deprobanzas y otros requisitos de sus resoluciones.

11. Con ramas del Derecho Privado

El Derecho Aduanero finca relaciones con ellas para extraer el significado y contenido de instituciones privadas que son mencionadas en las normas aduaneras.

A. El Derecho Civil

El Derecho Aduanero incluye conceptos civiles en sus propias normas,como por ejemplo, personalidad y capacidad; domicilio y residencia; patrimonio; propiedad; creación y transmisión de obligaciones; convenios ycontratos, etc.


B. El Derecho Mercantil

Al igual que en el anterior, la legislación aduanera recoge conceptos yfiguras que crea y regula la mercantil, entre otros, como: facturas, actos decomercio, comisión, almacenes, y compraventa lnternaclonal.U'

5. LAS FUENTES FORMALES DEL DERECHO ADUANERO

Acorde con la exposición de las fuentes del Derecho en general se expondrán ahora cuales son en particular las del Derecho Aduanero.

1. La Ley

En virtud del principio de legalidad consagrado en los artículos 14 y 16Constitucionales que rige en todo el Derecho Público mexicano, por virtuddel cual las autoridades deben ajustar su actuación estrictamente a losmandatos de la ley y también por el cual los gobernados no pueden sermolestados o afectados en sus papeles, posesiones o derechos sino envirtud de una ley previamente expedida con anterioridad, la leyes la fuente principal que rige a la actividad aduanera.

El artículo 10. primer párrafo de la NLA, ya transcrito, dispone que sonleyes aplicables a la actividad aduanera esa ley y las leyes de los Impuestos Generales de Importación y Exportación y las demás leyes y ordenamientos aplicables que regulen la entrada al territorio nacional y la salidade mercancías y de los medios en que se transportan o conducen, el despacho aduanero y los hechos o actos que deriven de éste o dicha entradao salida de mercancias, ordenando la aplicación supletoria del C.F.F.

Es enorme el cúmulo de las leyes aplicables a la actividad aduanera,mismas que en esta obra se citan y estudian, por lo que a continuaciónsólo se enlistan las más importantes de ellas:

1. Ley Aduanera, publicada en el D.O.F. de 15 de diciembre de 1995,en vigor el 10. de abril de 1996, modificada por Decretos publicados en elD.O.F. de 30 de diciembre de 1996 y 31 de diciembre de 1996.

2. Ley del Impuesto General de Importación, publicada en el D.O.F. de16 de diciembre de 1995, que abrogó a su similar de 12 de febrero de1988, reformada.

3. Ley del Impuesto General de Exportación, publicada en el D.O.F. de22 de diciembre de 1995, que abrogó a su similar de 8 de febrero de1966, reformada.

4. Código Fiscal de la Federación, publicado en el D.O.F. de 31 de diciembre de 1981, reformado.

5. Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio de 2000, publicada en el D.O.F. de 31 de diciembre de 1999.

6. Ley del Impuesto al Valor Agregado, publicada en el D.O.F. de 29 dediciembre de 1978, reformada.

10 Rohde Ponca, Andrés. El Contrato Internacional de Compraventa de Mercancías y el Arbitraje Comercial Internacional. Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C. e Instituto de Formación Técnica para el Desarrollo del ComercioExterior. Nota Técnica. México, D,f. febrero de 1990,

62 EOICIONES FISCALES ISEF, S.A.

7. Ley del' Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicadaen el O.O.F.de 30 de diciembre de 1980, reformada.

8. Ley Federal de Oerechos, publicada en el O.O.F. de 31 de diciembrede 1981, reformada.

9. Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, publicada enei O.O.F. de 30 de diciembre de 1998.

10. Ley del Impuesto sobre ia Renta, publicada en el O.O.F. de 30 dediciembre de 1980, reformada.

11. Ley Sobre la Celebración de Tratados, publicada en el O.O.F. de 2de enero de 1992.

12. Ley Federal de Procedimiento Administrativo, publicada en elO.O.F. de 4 de agosto de 1994, en vigor ello. de junio de 1995, reformada.

13. Ley Orgánica de la Administraci6n Pública Federal, publicada en elO.O.F. de 29 de diciembre de 1976, reformada.

14. Ley dei Servicio de Administración Tributaria, publicada en elO.O.F. de 15 de diciembre de 1995, en vigor a partir del 10. de julio de1997.

15. Ley de Comercio Exterior, publicada en O.O.F. de 27 de julio de1993.

16. Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el O.O.F. de24 de diciembre de 1992.

17. Ley de Inversión Extranjera, publicada en el O.O.F. de fecha 27 dediciembre de 1993, reformada.

18. Ley Federal de Metrología y Normalización, publicada en ei O.O.F.de 10. de julio de 1992, reformada.

19. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, publicada en elO.O.F. de 15 de diciembre de 1995, reformada.

20. Ley de Banco de México, publicada en el O.O.F. de 23 de diciembre de 1993.

21. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público publicada en el O.O.F. de 4 de enero de 2000.

22. Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, publicada en elO.O.F. de 11 de enero de 1972, reformada.

23. Ley Reglamentaria del Artículo 27 en Materia Nuclear, pubiicada enel O.O.F. de 4 de febrero de 1985.

24. Ley General de Salud, publicada en el O.O.F. de 7 de febrero de1984, reformada.

25. Ley Forestal, publicada en el O.O.F.de 22 de diciembre de 1992.

26. Ley Federal de Sanidad Animal, publicada en el O.O.F. de 18 dejunio de 1993, en vigor el 18 de julio de 1993.

27. Ley Federal de Sanidad Vegetal, publicada en el O.O.F. de 5 deenero de 1994.

OERECHO AOUANERO MEXICANO 63

28. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente,publicada en el O,O.F. de 28 de enero de 1988.

29. Ley de Pesca, publicada en el O.O.F. de 25 de junio de 1992.

30. Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos eHistóricos, publicada en el O.O.F. de fecha 6 de mayo de 1972, reformada.

31. Ley Federal de Protección ai Consumidor, publicada en el O.O.F.de 24 de diciembre de 1992, reformada.

32. Ley de la Propiedad Industriai, inicialmente Ley de Fomento y Protección de ia Propiedad Industrial, publicada en el O.O.F. de 27 de juniode 1991, reformada mediante Oecreto publicado en el O.O.F. de 2 deagosto de 1994.

33. Ley de Vías Generales de Comunicación, publicada en el O.O.F. de19 de febrero de 1940, reformada.

34. Ley del Servicio Postal Mexicano, publicada en el O.O.F. de 24 dediciembre de 1986.

35. Ley de Puertos, publicada en el O.O.F. de 19 de julio de 1993.

36. Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, publicada en elD.O.F. de 22 de diciembre de 1993. .

37. Ley de Navegación, publicada en el O.O.F. de 4 de enero de 1994.

38. Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, publicada en el O.O.F.de 12 de mayo de 1995.

39. Ley de Aviación Civil, publicada en el O.O.F. de 12 de mayo de1995.

40. Ley Federal de Telecomunicaciones, publicada en el O.O.F. de 7 dejunio de 1995.

41. Ley de Navegación y Comercio Marítimos, publicada en el D.O.F.de 21 de noviembre de 1963. .

42. Ley General de Población, publicada en el O.O.F. de 7 de enero de1974, reformada.

Es muy importante acotar que en los términos del artículo 133 de nuestra Constitución, las leyes federales tienen mayor jerarqula con respectode las leyes estatales, pero no existe jerarquía alguna entre ellas mismas,por lo que en caso de contradicción en sus disposiciones, sólo se debeatender a la fecha de su vigencia, es decir, a la apiicación del principio deque la ley posterior derogó tácitamente a la ley anterior. Esta característicatambién aplica a la ley especial, en este caso la aduanera, pues ella misma no tiene ninguna supremacía con ningunaotra ley así sea que se refiera incidentalmentea la materia aduanera.

La confirmación a esta tesis se encuentra sostenida desde hace másde 50 años por la jurisprudencia mexicana:

Jerarquía de Leyes. Oentro del sistema del Oerecho mexicano las distintas leyes que expide el iegislador mexicano no tienen jerarquía unas sobre las otras; esto es, cada ley rige lassituaciones jurídicas que prevé de una manera válida, eficaz y

64 EOICIONES FISCALES ISEF, SA

autónomacon relación a otras disposiciones de distintos cuerpos de leyes; y para determinar la aplicabilidad, en cada caso,de determinada legislación, sólo se deberá atender a la fecha de su vigencia, por cuanto a las derogaciones que impliquen unas leyes respecto de las otras. Esta declaratoria esnecesaria porque es muy común considerar que las disposiciones del Código Civil tienen o deben tener jerarquía y preponderancia sobre otra clase de disposiciones de distintasleyes,creenciaque no encuentra apoyo constitucional o racional, puesto que el artículo 133 de la Constitución Federal sóloestablece la supremacia jerárquica de dicha Constitución,tratados y leyes reglamentarias de la misma, sobre las constituciones y leyes locales; pero de ninguna manera establecejerarquía entre dos leyes ordinarias federales o dos leyeslocales."

11. Los reglamentos administrativos

Ya quedó anotado que el artículo 89 fracción I de la Constitución confiere al Ejecutivo Federal la facultad reglamentaria y ios principios a losque queda limitada tal facultad. En materia aduanera los reglamentosconstituyen una muy importante fuente, por lo que se enlistan a continuación algunos de los más importantes:

1. Reglamento de la Ley Aduanera, publicado en el O.O.F. de 6 de junio de 1996, en vigor el 14 de junio de 1996: reformado.

2. Reglamento del Código Fiscal de la Federación, publicado en elO.O.F. de 29 de febrero de 1984.

3. Reglamento Interior de la SHCP, publicado en el O.O.F. de 11 deseptiembre de 1996, que abrogó su similar de 24 de febrero de 1992, reformado mediante decretos publicados en el O.O.F. de 24 de diciembrede 1996, 30 de junio de 1997 y 10 de junio de 1998.

4. Reglamento de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, publicado enei O.O.F. de 29 de febrero de 1984.

5. Regiamento de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción yServicios, publicado en el O.O.F.de 24 de febrero de 1984.

6. Reglamento de la Ley de Comercio Exterior, publicado en el O.O.F.de 29 de diciembre de 1993.

7. Reglamento de la Ley General de Salud en materia de Control Sanitario de Actividades, Establecimientos, Productos y Servicios, publicadoen el O.O.F. de 18 de enero de 1988.

8. Reglamento Interior de la Comisión Intersecretarial para el Controldel Proceso 'L Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas(CICOPLAFESl), publicado en el O.O.F. de 27 de octubre de 1988.

9. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección ai Ambiente, en Materia de Residuos Peligrosos, publicado en elO.O.F de 25 de noviembre de 1988.

11 Contradicción de Sentencias 1503/40 y 2744/40 de 19 de noviembre de 1940.Revista de Tribunal Fiscal de la Federación. Página 227,


10. Reglamento para el Transporte Terrestre de Materiales y ResiduosPeligrosos, publicado en el O,O,F, de 7 de abril de 1993

11. Reglamento de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueo.lógicos, Artísticos e Históricos, publicado en el O.O,F, de 8 de diciembrede 1975,

12. Reglamento de la Ley de Propiedad Industrial, publicado en elD.O.F. de,23 de noviembre de 1994,

13. Reglamento de la Ley General de Población, publicado en el O.O.F.de 17 de noviembre de 1976, '

14. Reglamento para el Transporte Muitimodallnternacional, publicadoen al D,O,F. de 16 de agosto de 1982.

15. Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, pub!icado en el O,O.F. el 3 de diciembre de 1999, que abrogó el publicado ymodificado el 30 de junio de 1997 y 10 de junio de 1998, respectívarnente.

Es importante señalar que ia jurisprudencia mexicana ha establecidoclara y expresamente que esta facultad de proveer la ley en la esfera administrativa para su exacta observancia es propia y exclusiva del Presidentede la República, por lo que no es dable jurídicamente que delegue tal atriobuciónen sus inferiores.

REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. Si el Ejecutivo dictauna disposición de carácter legislativo, en uso de la facultadque la Constitución le otorga para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, y por medio deella crea una obligación de naturaleza iegal, pero dicha disposición no tieneun carácter autónomo, ya que su finalidad es lade evitar situaciones que condena un precepto constitucional,es decir, es una disposición que tiende a la exacta observancia de una ley expedida por el Poder Legislativo, esto obliga aconsiderar tal disposición desde un punto legal y doctrinal,como un acto reglamentario, sin que para ello sea óbice elque exista un reglamento sobre la misma materia, porque nohay imposibilidad legal de que respecto de una misma ley seexpidan varios reglamentos simultáneos o sucesivos; peroconforme a nuestro régimen constitucional, sólo tiene facultades para legislar el Poder Legislativo y excepcionalmente elEjecutivo en el caso de la facultad reglamentaria, que únicamente puede ser ejercitada por ei titular de ese poder, sin queen la Constitución exista una disposición que Jo autorice paradelegar en alguna otra persona o entidad la referida facultad,pues ni el Poder Legislativo puede autorizar tal delegación;por lo tanto, sostener que la Ley de Secretarías de Estado en·carga a la de Economía, la materia de monopolios, y que esaLey, fundada en el artículo 90 de la Constitución, debe entenderse en el sentido de que dicha Secretaría goza de cierta libertad y autonomía en esta materia, es desconocer la finalidadde aquélla, que no es otra que ta de fijar la competencia genérica de cada Secretaría, pero sin que por ello puedan actuaren cada materia sin ley especial, ni mucho menos que la repetida ley subvierta los principios constitucionales, dando a lasSecretarías de Estado, facultades que, conforme a la Constitución, sólo corresponden al titular del Poder Ejecutivo; decir


que conforme a los artículos 92, 93 Y 103 de la Constitución,los Secretarios de Estado tienen facultades ejecutivas y gozande ciertaautonomía en las materias de su ramo y de una granlibertad de acción, con amplitud de criterio para resolver cadacaso concreto, sin someterlo al juicio y voluntad del Presidente de la República, es destruir la unidad del poder; es olvidarque dentro del régimen constitucional el Presidente de la República es el único titular del Ejecutivo, que tiene el uso y elejercicio de las facultades ejecutivas; es, finalmente, desconocer el alcance que el refrendo tiene, de acuerdo con el artículo92 constitucional, ei cual, de la misma manera que los demástextos relativos, no dan a los Secretarios de Estado mayoresfacultades ejecutivas ni distintas siquiera, de las que al Presidente de la República corresponden,Tomo LXXIV- Llaca Ramón. Página 5093.

Rodríguez Eduardo. Página 7482.Tomo LXXV- Villaseca Bautista. Página 3219,

González Salinas. Página 9379.Fernández Teodoro. Página 9379.

Quinta Epoca. Jurisprudencia. Apéndice al Torno CXVIII. Página 1645' 2

En años recientes la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP),con la colaboración del Poder Legislativo, abandonó el uso exclusivo delreglamento administrativo y ha venido expidiendo resoluciones que contienen reglas generales en materia fiscal y aduanera, que constituyen verdaderas normas reglamentarias, con la finalidad de proveer en la esferaadministrativa al cumplimiento de la ley, en clara contravención al artículo89 fracción I constitucional. El fundamento de tales reglas generales sehace consistir en el mandato que hace la ley para que sea la citada Secretaría quien expida tales normas reglamentarias, lo que obviamente no lasconvalida, pues, como afirma la jurisprudencia citadaarriba, tampoco puede el Poder Legislativo autorizar dicha dsleqación. En realidad, cuando elPoder Legislativo a través de un precepto legal ordena que sea una Secretaría quien lo provea a su cumplimiento en la esfera administrativa estáconculcando el precepto constitucional mencionado e incluso invadiendola esfera de competencia del Poder Ejecutivo, puescomo también ha quedado claramente señalado por la Suprema Corte de Justicia en la jurisprudencia transcrita, los Secretarios de Estado no pueden tener facultadesdiferentes a las del Presidente de la República ya que, en los términos dela Ley Orgénica de la Administración Pública Federal, las Secretaríasde Estado sólo desahogan los asuntos por acuerdo dei Presidente de laRepúbiica.

Con esta importante observación jurídica, se exponen adelante otrosordenamientos generales que sinembargono son leyesni reglamentos.

111. Las reglas generales en materia de Comercio Exterior

Desde 1982 se inició, por parte de la SHCP, la expedición, con vigenciaanual, de resoluciones que contienen reglas generales, estableciendo disposiciones reglamentarias de las leyes fiscales y de la ley aduanera, conociéndose por esa razóncomo "miscelánea fiscal".

12 Jurisprudencia y Tesis sobresalientes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 1955-1963. Segunda Sala. Compilador Francisco Barrutieta Mayo. MayoEdiciones. México, D.F. 1965. Página 816.


A partir de 1994 las citadas reglas generales ya se expiden y se publican por separado: las reglas generales en materia de impuestos exceptolos relacionados COI"'! el comercio exterior y las reglas generales relacionadas con impuestos sobre el comercio exterior o resolución MisceláneadeComercio Exterior (RMCE).

Mediante sucesivas reformas a la ALA se redujeron substancialmentelas remisiones a su reglamento y se incrementaron las referencias a dichas reglas generales, siendo pocos los artículos reglamentarios que noestuvieran derogados tácitamente cuando dicho reglamento fue abrogadoen junio de 1996.

Con el fin de dar mayor seguridad a los contribuyentes, en la NLA sepretendió revertir este proceso sin embargo persistieron en ella y en su reglamento las remisiones a las mencionadas reglas, que por cierto para1996 fueron en cantidad superior a doscientas. Aún más, con la reformalegal para 1997, varios de los preceptos que habían sido modificados pararemitir al reglamento fueron reformados para volver a las citadas reglasgenerales.

Las reglas vigentes al momento de escribir esta obra están contenidasen la RMCE para 1999, publicada en el D.O.F. de 31 de marzo de 1999,con vigencia hasta el 31 de marzo del 2000, modificada mediante resoluciones publicadas en el D.O.F. del 10. de junio, 29 de junio, 30 de julio, 31de agosto, 29 de septiembre, 30 de septiembre, 29 de octubre, 26 de noviembre, 3 y 29 de diciembre de 1999.

Los anexos de las reglas generales para 1999 se publicaron los días14, 15 Y 16 de abril y 14 y17 de mayo de 1999 los que se refieren a formasoficiales aprobadas y sus instructivos de llenados; listas y claves de aduanas; claves y catálogos de almacenes; horarios y otros datos que son muyextensos de incluir en la propiaregla.

Una particularidad de las reglas generales es que la primera de ellasestipula que cualquier reforma o adición a las mismas deberá hacersecomo reforma o adición a la resolución que las contiene. Es en esta disposición donde algunos sostienen que se reconoce el origen de dichas regias. En efecto, se ha dicho que tres razones son el origen de lasmencionadas reglas: expedir las reglamentaciones a las ieyes tan rápidocomo los hechos lo requieran; la necesidad de que los particulares conozcan la diversidad de las circulares administrativas a través de publicarlasen el Diario Oficial de la Federación y que cuando éstas cambien se publiquen por ei mismo medio de publicidad.

Esas razones no justifican la existencia de las multicitadas regles porque la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal no constituye ningúnimpedimento para pronta y eficazmente proveer al cumplimiento de la leycomo se demuestra en otras áreas de la Administración Pública y porqueno puede confundirse la emisión de verdaderas normas generales, abstractas, y obligatorias con las circulares, que son meros criterios e instrucciones de los superiores a los inferiores sobre la marcha de los asuntosque le competen a ias Dependencias.

La tesis judicial que se transcribe a continuación expresa con claridadtal distinción:

Circulares. Las circulares no tienen el carácter de reglamentos gubernativos o de policía, pues en tanto que éstos contie-

68 EDICIONES FISCALES ISEF,SA

nen disposiciones de observancia general que obligan a losparticulares en sus relaciones con el poder público, las circulares, por su propia naturaleza, son expedidas por los superiores jerárquicos en la esfera administrativa, dandoinstrucciones a los inferiores, sobre el régimen interior de lasoficinas, o sobre su funcionamiento con relación al público, opara aclarara los inferiores la inteligencia de disposiciones legales ya existentes; pero no para declarar derechos o Imponerrestricciones al ejercicio de ellos.Quinta Epoca, Tomo XXXII. Página 471, Cía. "Imperio".Segunda Sala. Apéndice de Jurisprudencia 1975. Tercera Parte. Página 585'3

IV. Los tratados internacionales

En la doctrina y la práctica internacional se reserva el nombre de tratados para "aquellos acuerdos entre sujetos de Derecho Internacional (Estados, organismos internacionales o sujetos de otra naturaleza), en cuyaconclusión participa el órgano provisto del poder de concluir tratados(cuya determinación queda para el derecho interno del suieto de que setrate), y están contenidos en un instrumento formal único"'4

El artículo 20. fracción I de la Ley Sobre la Celebración de Tratados,publicada en el D.O.F. de 2 de enero de 1992, señala que se entenderápor tratado: "el convenio regido por el Derecho Internacional Público, celebrado por escrito entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos yuno o varios sujetos de Derecho Internacional Público, ya sea que para suaplicación requiera o no la celebración de acuerdos en materias específicas, cualquiera que sea su denominación, mediante el cual los EstadosUnidos Mexicanos asumen compromisos".

Con esta definición legal se intenta solucionar la cuestión sobre la existencia o no en Derecho Mexicano del acuerdo ejecutivo, pues para estaley todo convenio en los términos descritos serátratadointernacional.

La novedad de esta legislación es que incluye entre sus disposicionesal "acuerdo interinstitucionat" el que define como "el convenio regido porel Derecho Internacional Público, celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentalesextranjeros u organismos internacionales cualquiera que sea su denominación, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado. El ámbito material de los acuerdos interinstitucionales deberá circunscribirseexclusivamente a las atribuciones propias de las dependencias y organismos descentralizados de tos niveles de gobierno mencionados que lossuscriben".

A pesar de que el artículo 70. de la citada ley parece insinuar que lacelebración de esos acuerdos está sujeta al previo dictamen y a la posterior inscripción por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores y noobstante que dichos acuerdos se vienen suscribiendo desde hace variosdecenios, es claro que en esta materia la mencionada ley excede lo pre-

13 Jurisprudencia y tesis sobresalientes 1974-1975. IV Actualización Administrativa. Mayo Ediciones. México, D.F. 1978. Página 665.

14 Seara vázquez, Modesto. Derecho Internacional Público. Editorial Porrúa. Cuarta Edición. México, D.F. 1974. Página 55.


visto por los artículos 89 fracción X, 124 Y 133 de la Constitución Politica,que ordenan que la celebración de tratados internacionales es facultadprivativa del Presidente de la República y, por eso, una materia excluidaexpresamente a los Estados y Municipios.

Igualmente las disposiciones sobre los acuerdos suscritos por las dependencias de la Administración Pública Federal adolecen del mismo viciopues la facultad constitucional fue conferida al Presidente de la Repúblicay es de explorado derecho que sus subalternos no pueden tener facultades distintas ni aun en el supuesto de que sea el legislador quien se lasotorgue como en el presente caso.

Toda vez que conforme al artículo 133 de la Constitución Política lostratados internacionales son fuente formal del Derecho mexicano se consignarán a continuación susnotas principales.

A. La facultad del Ejecutivo Federal

En Derecho mexicano es facultad privativa del Ejecutivo Federal la conducción de la política exterior del peis y la celebración de los tratados internaciones, como lo señalan los artículos 89 fracción X, 124 Y 133constitucionales, a diferencia de otros países en donde esta última atribución le compete al Poder Legislativo y sólo por su deiegación casuística,reglada y supervisada participa el Ejecutivo's

B. La aprobación del Senado de la República

Los tratados internacionales celebrados por el Presidente de la República requieren para su debida validez de la aprobación, en uso de su facultad exclusiva, de la Cámara de Senadores de acuerdo con lo mandadopor el artículo 76 fracción I constitucional.

C. La supremacía de la Constitución

Conforme con ei artículo 133 de nuestra máxima Ley, la propia Constitución, las leyes del Congreso que de ella emanen y los tratados internacionales que estén de acuerdo con la misma, son la Ley Suprema de laUnión, por lo tanto, no pueden contravenir las disposiciones de la Constitución. Un tratado internacional que contradijera o se opusiera a las normas constitucionales sería susceptible de impugnar por las vías judicialesconstitucionales.

D. Las referencias en la NLA a los tratados Internacionales

a) Las exenciones

El artículo 61 fracción I de dicho ordenamiento legal establece que nose pagarán los impuestos al comercio exterior por las mercancías exentasconforme a los tratados internacionales.

b) La expedición de reglas generales

En el artículo 144 fracción XXIII de la NLA se ordena que ia SHCP podráexpedir, previa opinión de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial(SECOFI), reglas para aplicación de las disposiciones en materia aduane-

15 Rohde Ponca, Andrés. El Régimen da los Acuerdos Comerciales de EstadosUnidos, Revista Comercio Exterior. Bancomext. Vol. 35, número 4. México, D.F.abril de 1985.Página 400.


ra de los tratados o acuerdos internacionales de los que México sea parte.Este dispositivo proviene de ia reforma de julio de 1993 a la ALA y conbase en él dicha Secretaría ha expedido las reglas generales relacionadascon los tratados de libre comercio yde complementación económica queMéxico ha suscrito con Estados Unidos y Canadá, con Chile, con elllamado grupo G·3 que integran Coiombia y Venezuela, con Costa Rica y conBolivia, regulando básicamente la determinación y certificación de origende las mercancías para la aplicación de las preferencias contempladas enlos citados tratados.

el Las facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Publico

El citado artículo 144 fracción XXV, texto también proveniente de la reforma de julio de 1993, señala que son facultades de la citada SHCP además de las conferidas por las leyes, las e¡ue le sean conferidas en tratadoso acuerdos internacionales en losque Mexico sea parte.

Es cuestionable la constitucionalidad de esta atribución por cuanto quepermite que un gobierno extranjero, a través de un convenio con el gobierno mexicano, pueda legalmente otorgar facultades a favor de una dependencia mexicana, ya que el tratado ni es ley ni emana del PoderLegislativo y por lo mismo, desconoce lo prescrito por el artículo 90 constitucional, que dispone que sea una ley del Congreso quien determine lasatribuciones o funciones de las Secretarías de Estado que integran la Administración Pública Centralizada.

d) La responsabilidad del Agente Aduanal y los certificados deorigen

El artículo 54 fracción 111 de la NLA hace referencia a los tratados internacionales cuando señalaque el agente aduanal no será responsable porlas contribuciones omitidas por el uso de preferencias arancelarias contempiadas en dichos tratados, cuando los certificados de origen contengan losrequisitos que en ese artículo se mencionan.

E. La jerarquía de los tratados sobre las leyes en materia aduanera

El artículo 10. último párrafo de la NLA establece textualmente:

"Las disposiciones de las leyes señaladas en el primer párrafose aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados ínternacionales de que México sea parte".

El texto legal proviene de la reforma a la ALA publicada en el D.O.F. de22 de diciembre de 1993, en vigor desde el 10. de enero de 1994, obligando a estudiar cuestiones constitucionales de suma trascendencia, que yase venían planteando desde años atrás, con motivo de la aperturacomercial y económica llevada a cabo por México y la correspondiente suscripción de tratados internacionales que en algunos casos dicha aperturaimplicó.

al Los antecedentes

Para la mejorexplicación de la cuestión constitucional que se plantearáes conveniente hacer un breve recuento del tipo de tratados internacionales celebrados por México.

En el curso de su vida independiente nuestro país ha tenido una intensa práctica internacional de la cual una parte importante consiste en su


participación en la elaboración de tratados internacionales bilaterales ymultilaterales, de loscuales posteriormente suscribió muchos de ellos.

Una gran cantidad de tratados crearon organizaciones internacionalescomo por ejemplo, la Sociedad de Naciones, la Organización de EstadosAmericanos, la Organización de las Naciones Unidas, etc.

Otra porción importante de tratados se han celebrado para objetivosmuy particulares como son el suministro de productos naturales, talescomo el "Pacto de San José" para materia petrolera.

En materia de esfuerzos para unificar el Derecho se encuentran lasConvenciones de Panamá y de Montevideo conocidas como "CIDIP 1" y"CIDIP 11", relativas a algunas materias de Derecho Privado, como son lospoderes, letras de cambio, el reconocimiento de sociedades civiles, ejecución de laudos arbitrales, etc.

En asuntos de índole comercial, México ha suscrito numerosos tratados bilaterales cuyas principales materias han sido la promoción y la intensificación de las relaciones comerciales, basadas en el intercambio deinformación comercial, la apertura de oficinas de promoción comercial, lacelebración periódica de reuniones ministeriales, el envío de misiones comerciales, etc.16

Dentro de los tratados bilaterales sobresale el entendimiento en materiade prueba del daño celebrado en el mes de mayo de 1985 con el gobierno de los Estados Unidos de América que vino a regular una nueva materia en dichos tratados, como lo fue que dicho país no impusiera impuestoscompensatorios a las exportaciones mexicanas acusadas de práctica desleal.sin haberse probado el daño a la industria de ese país, entendimientoque en cierto modo terminó con su objeto al adherirse México al GAn.

Respecto de los multilaterales se encuentra el Tratado de Montevideode 1960 que creó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio(ALALC), por medio del cual se estableció un régimen de preferenciaspara los productos de los países partes; el Acuerdo General de ArancelesAduaneros y Comercio (GATI) y recientemente los tratados de libre comercio antes mencionados.

Los tratados aduaneros tratan, entre otras materias, a los esfuerzos decodificación de mercancías; la valoración de las mismas; la supresiónde trámites burocráticos para cierto tipo de operaciones científicas, culturales, no comerciales o temporales; la definición de los regímenes aduaneros y la asistencia y cooperación para prevenir y reprimir fraudesaduaneros.

Los acuerdos en materia fiscal de antaño han perseguido evitar la doble tributación17 y últimamente también establecen obligaciones de inter-

16 Rohde Panca, Andrés. El Marco Convencional de las Relaciones Comercialesde México con los Países Socialistas. 1er. Coloquio sobre las Reraciones Económicas de México con los países Socialistas. IMCE-BANCOMEXT-UAM. México, D.F. 1984.

17 Escribano Martinez, Alfredo. los Trabajos da la ONU y da la OeDE en MateriaFiscal. XXSemana de Estudios de Derecho Financiero. Editorial de Derecho Fi·nanclero. Madrid, España. 1972. Página 285.


cambio de información para la determinación y recaudación de contribuciones como los suscritos por México con los Estados Unidos de Améri~ca y Canadá publicados en el D.O.F. de 18 y 23 de enero de 1990 y 15 dejulio de 1992 en materia de intercambio de infOrmación fiscal y el celebrado con el Reino de Noruega publicado en el D.O.F. de 26 de agosto de1996 en tratándose de doble imposición tributaria.

Pero muy pocos han sido los tratados que establezcan directamenteobligaciones a los ciudadanos mexicanos o regulen directamente su conducta por la vía de estipular disposiciones que se opongan, sean decontenido diferente o supuestos no previstos por leyes mexicanas expedidas con anterioridad. En la práctica jurídica el cumplimiento de un tratadoy su integración al Derechomexicano se actualizaba por la vía de reformarla ley nacional conducente.

Con la suscripción del GATI y del Tratado de Libre Comercio MéxicoEstados Unidos-Canadá (TLCAN), se plantearon algunas cuestiones jurídicasque a continuación se exponen.

b) La jerarquía entre la ley y el tratado Internacional

Debido a que la economía de México estuvo cerrada con el exterior porpolíticas proteccionistas de sustitución de importaciones, nuestro paístuvo en el pasado poca actividad de tratados normativos en materia económica que plantearan la cuestión de cuál de estos dos instrumentos tiene mayor jerarquía entre ellos.

La cuestión puede tener dos grandes soluciones: 1) las leyes federalesy los tratados internacionales tienen igualdad de jerarquía o 2) uno deellostiene superioridad sobreel otro.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación no ha emitido jurisprudenciasobre ia jerarquía entre los tratados y las leyes federales, pero en un críterio aislado de un Tribunal Colegiado de Circuito en materia administrativa,se sostuvo la primera solución:

Tratados Internacionales y Leyes del Congreso de la Uniónemanadas de la Constitucl6n Federal. Su rango constitucional es de Igual jerarquía, El artículo 133 constitucional noestablece preferencia alguna entre las leyes del Congreso dela Unión que emanen de ella y los tratados que esténde acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por elPresidente de la República, con la aprobación del Senado,puesto que el apuntado dispositivo no propugna la tesis de lasupremacía del Derecho internacional sobre el Derecho interno, sino que adopta la regla de que el Derecho internacionales parte del nacional. ya que si bien reconoce la fuerza obligatoria de los tratados, no da a éstos un rango superior a las leyes del Congreso de la Unión emanadas de esa Constitución,sino que el rango que les confiere a unos y a otras es elmismo.Semanario Judicial de la Federación. 7a. Epoca. Vals.151-156. Sexta parte. Página 196.Tercer Tribunal Colegiado de Circuito en materia administrativa del Primer Circuito.


Amparo en Revisión 256/81. C.H. Bohering Shon. 9 de julio de1981. Unanimidad de votos. l e

Este tipo de solución, ambos con igualdad de jerar'luía, tiene entoncesque aceptar que cualquier contradicción entre una ley ederal y un tratadointernacional se resolverá por la fechade su vigencia. es decir, que el posteriorderogaráal anterior.

La tesis expuesta del Tribunal Coiegiado no mesuró las consecuenciasde su conclusión, pues ella lleva a concluir que una ley federal nacionalpueda ser derogada tácitamente por un gobierno extranjero cuandoacuerde en ese sentido con el Ejecutivo, hipótesis difícil de sostener enDerecho Mexicano. Igualmente esa conclusión llevaría a afirmar que elEjecutivo Federal tiene facultades para derogar tácitamente leyes por lavra de la celebración de tratados, situación contraria a la división de poderes establecida por la Constitución Mexicana y al postulado expreso delinciso f) del artículo 72 constitucional que ordena que la interpretación, reforma o derogación de las leyes se hará siguiendo los mismos trámitespara su formaci6n.

En la segunda solución, existen diversas razones jurídicas para afirmarque la ley tiene mayor jerarquía que el tratado internacional, mismas queson las siguientes:

1. El Prasidente no puede ir más allá de la Ley

. En efecto, el Poder Ejecutivo debe ceñir su actividad a los mandatos delas leyes, pues su funcion en los términos del artículo 89 fracción I es ejecutar y hacer cumplir las mismas, no modificarlas o derogarlas por ningúnmotivo ni por ningún modo, fuere decreto o tratado. Cuando la ConstItución ha querido dar al Ejecutivo la facultad de modificar leyes lo ha estípulado expresamente en su propio articulado, como ocurre en tratándose delas facultades extraordinarias legislativas conferidas en materia de comercio exterior en el artículo 131 constitucional. Por esta razón, cualquier disposición en un tratado que se opusiera a una ley sería una extralimitacióndel Ejecutivo Federal y por lo mismo, invalida, no pudiéndose hablar dejerarquías entre una ley y una estipulación inválida, la del tratado, que fueconcertada en violación de un mandato legal obligatorio para el Ejecutivomexicano. .

2. El tratado y la ley no tienen el mismo ámbito

De conformidad con lo dispuesto por los artículos 40 y 41 de la Constitución la soberanía reside en el pueblo y se ejerce, en el caso de las funciones de expedición de leyes, por el Poder Legislativo. De lo anterior esindiscutible que el Poder Legislativo es soberano para expedir leyes en lasmaterias reservadas a la Federación sin más limitación que respetar losprincipios consignados en la propiaConstitución.

Así pues, el Poder Ejecutivo es un administrador y ejecutor de esas leyes soberanas y debe acatar escrupulosamente lo ordenado por las mismas, sin poder exceptuar su cumplimiento ni pretender su modificaci6n oderogación sino es por la únicavia constitucionalmente posible que es lainiciativa dirigida al propio Poder Legislativo. De este modo, no está den-

18 Guerrero Lara Ezequiel y Guadarrama López Enrique. La Interpretación Ocnstituclcnal de la Suprema Corte de Justicia. 1917~1984. Universidad Nacional Au·16noma de México. Segunda Edición. México, D.F. 1986.Tomo111. Página 2046.


tro de las atribuciones presidenciales celebrar tratados internacionalespara crear normas jurídicas generales, abstractas e impersonales obligatorias ni para modificar o contradecir las existentes pues implicaría obviamente una invasión de facultades dei Poder Legislativo. Por ei contrario, siestá dentro dei ámbito de sus atribuciones suscribir tratados cuya finalidad sea cumplir la ley mexicana, y si en este objetivo principal y unico deproveer al exacto cumplimiento de la ley mexicana se hace necesario concertar con un estado extranjero alguna conducta de ejecuci6n de la ley, lopuede hacer pero sin que le sea dable no s6io modificar la ley mexicanasino tampoco apartarse de ella.

Por lo anterior se puede afirmar que la ley tiene un amplio ámbito queno está más limitado que por la propia Constituci6n, en tanto que el ámbito de los tratados está limitado por las disposiciones de la Constituci6n,de las leyes y circunscrito a las facuitades expresas del Ejecutivo.

3. Los tratados no se aprueban por la Cámara de Diputados

Otra raz6n jurídica contundente para afirmar la supremacía de la ley sobre el tratado consiste en que la validez del tratado no se sujeta a la aprobación de la Cámara de Diputados. Esta circunstancia indica sin lugar adudas que la voluntad del constituyente fue no homologar como legislaci6n dichos tratados y que ni siquiera existiera la posibilidad de que lostratados, al ser aprobados por el Congreso adquirieran, en los témninosdel articulo 70 primer párrafo constitucional, la naturaleza de ley. La únicaraz6n por la cual los tratados se aprueban por el Senado de la Repúblicaes que éste constituye la representaci6n de las Entidades Federativas soberanas, las cuales en beneficio de la unidad de la Federaci6n deben revisar que se hayan ajustado a la Constituci6n y a las leyes vigentes que deella emanaron.

4. La ley no puede subordinarse a los tratados

Otra cuesti6n importante será dilucidar si las propias leyes le puedendar a los tratados mayor jerarquia que a ellas mismas, tal y como ahora lohace el último párrafo del artículo 10. de la NLA que antes se transcribi6.

Dispone ese precepto legal que la ley aduanera, las leyes de los impuestos generales de importación y exportaci6n y las demas leyes aplicables se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto por los tratadosinternacionales. Toda vez que "sin perjuicio" es un modo adverbial quesignifica "dejar a salvo" se desprende que cuando las leyes y los tratadoscontengan disposiciones contrarias se dejarán a salvo la de los tratados,es decir, predominarán las de éstos últimos.

Esta disposici6n legal, que otorga superior jerarquía a los tratados sobre las leyes, implicaotros diversos y serios problemas constitucionales adilucidar.

El primero de ellos será que la ley posterior al tratado no podrá derogartácitamente a éste, solución admitida por los tribunales y que es posibleante la iguaidad de ambos, pero que no sería aplicable en el caso de queel tratado predominara sobre la ley.

Con esta disposici6n se presentará la situaci6n que el legislador nopueda expedir leyes contrarias a los tratados internacionales o que expidiéndolas no surtan efectos, lo que implicará una afectación a la soberaníanacional, debido a que la actividad legislativa se autocondicionó a no rno-


dificar las disposiciones que existan en los tratados en la materia, situación insostenible con los artículos 41 y 73 constitucionales.

El segundo problema constitucional será que la ley se verá reformadacuando se modifique el tratado constituyendo realmente un caso de delegación de atribuciones legislativas en el Ejecutivo Federal, contraria a lasdisposiciones constitucionales.

Tan falso es que las disposiciones del tratado predominen sobre las delas leyes lo constituye el hecho indiscutible de que el Legislador tiene lafacultad y la posibilidad de reformar en cualquier momento el citado artículo 10. de la NLA disponiendo lo contrario.

Todas estas razones y fundamentos jurídicos llevan a concluir que sibien los tratados internacionales forman parte del Derecho nacional, sinembargo la ley tiene mayor jerarquia sobre los mismos y por lo mismo, elcitado artículo 10. de la NLA, en su último párrafo, provocará, mientrasesté en vigor, problemas de carácter jurídico cuando sean reformadas lasleyes en fechas posteriores a los tratados o enmendados los tratados confecha posterior a la vigencia de la ley.

Un ejemplo reciente de lo que aquí se expone es la adición, medianteDecreto publicado en el D.O.F. de 30 de diciembre de 1996, de un últimopárrafo al artículo 238 del CFF, que dispone:

Los órganos arbitrales o paneles binacionales, derivados demecanismos alternativos de solución de controversias en materia de prácticas desleales, contenidos en tratados y convenios internacionales de los que México sea parte, no podránrevisar de oficio las causales a que se refiere este artículo.

Pues bien, ya existe una contradicción entre el artículo 1904 del TLCANque dispone que los paneles binacionales deberán fallar los asuntos conforme lo haría el tribunal nacional (revisando de oficio la causal de incornpetencia) y una ley mexicana, posterior, que dispone lo contrario (artículo238 del CFF reformado).

Si se atiene a io dispuesto por el artículo 10. del CFF, similar al artículo10. de la NLA, el TLCAN deberá seguirse aplicando sin observar la citadareforma al artículo 238, puesto que, en todo caso, el CFF se aplica dejando a salvo lo dispuesto por ei TLCAN, provocando la circunstancia lnadrnisible que la legislación nacional posterior, que sea contraria a un tratado,no surta efectos.

Por el contrario, sostener que México se ha apartado de dicho tratado yque los órganos o paneles deben observar lo dispuesto por la reformaposterior al CFF, es confirmer que la ley predomina sobre los tratados ymuestra lo incorrecto de señalar que la NLA, el CFF o cualesquiera otraley nacional se aplicará sinperjuicio de los tratados internacionales de losque el país es parte.

Esta conclusión permite apreciar que el sistema jurídico mexicano nodifiere del norteamericano que se conoce como grandtather cfause, pormedio del cual la legislación nacional previa y posterior predomina sobrelas disposidones contenidas en los tratados internacionales que se suscriban, pues sostener io contrario es pasar por alto el contenido y alcance delos artículos 40, 41, 72, 73, 89, Y 133 de la Constitución Política.


F. Los tratados Internacionales con relación a la actividad aduanera

Entre las convenciones o tratados internacionales que son, de algunamanera, aplicables a la actividad aduanera del Estado, se pueden citar alas siguientes:

1. Acuerdo Relativo al Comercio Internacional de los Textiles (multifibras), elaborado en Ginebra el 20 de diciembre de 1973, bajo los auspicios del GAn, publicado en el O.O.F. de 23 de enero de 1976.

2. Tratado de Montevideo de 1980, que instituyó la Asociación latinoamericana de Integración (ALAOI), promulgado en el O.O.F. de fecha 31 demarzo de 1981.

3. Convención de Protección Fitosanitaria, publicada en el O.O.F. de 4de marzo de 1982.

4. Convenio de Prevención, Investigación y Represión de los fraudesaduaneros por las Administraciones de Aduanas, entre México y Francia,publicado en el O.O.F. de 11 de junio de 1985.

5. Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), publicado en el O.O.F. de 26 de noviembre de 1986.

6. Convenio Bilateral México-Estados Unidos, en materia textil, firmadoen Mazatlán el 13 de febrero de 1988.

7. Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio, del GAn, publicadoen el O.O.F. de 20 de abril de 1988.

8. Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Ucencias de importación, del GAn, publicado en el O.O.F.de 21 de abril de 1988.

9. Acuerdo de aplicación del artículo VI del GAn (antidumping), publicado en el O.O.Fde 21 de abril de 1988.

10. Acuerdo de aplicación del artículo VII del GAn (valoración enaduana), publicado en el O.O.F. de 25 de abril de 1988.

11. Convenio Constitutivo del Consejo de Cooperación Aduanera (hoyOrganización Mundial de Aduanas), publicado en el O.O.F. de 2 de mayode 1988.

12. Convención Sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares,de Viena de 1980, promulgada en el O.O.F. de 14 de junio de 1988.

13. Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales entrePaísesen Oesarrollo, adoptado en Belgrado, publicado en el O.O.F. de fecha 21 de julio de 1989.

14. Convenio sobre Asistencia Mutua y Cooperación entre las Administraciones de México y Canadá, publicado en el O.O.F. de 28 de enero de1991.

15. Acuerdo de Complementación Económica con Chile, publicado enel O.O.F. de 23 de diciembre de 1991.

16. Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, de Washington, 1973 (CITES) promulgada en el O.O.F. de 6 de marzo de 1992.


17. Tratado de Libre Comercio con Canadá y Estados Unidos de Amárica (TLCAN), publicado en el O.O.F. de 20 de diciembre de 1993.

18. Acuerdo que establece la Organización Mundial de Comercio, publicado en el O.O.F. de 30 de diciembre de 1994.

19. Acta Final de la Ronda Uruguay de Negociaciones ComercialesMultiiaterales, publicada en el O.O.F. de 30 de diciembre de 1994. (Contiene los acuerdos del GATT/OMC 1994)

20. Tratado de Libre Comercio entre México, Colombia y Venezuela(G3), publicado en el O.O.F. de 9 de enero de 1995.

21. Tratado de Libre Comercio entre México y Costa Rica, publicado enel O.O.F. de 10de enero de 1995.

22. Tratado de Libre Comercio entre México y Bolivia, publicado en elO.O.F. de 11 de enero de 1995.

23. Convenio Internacional del Café de 1994, publicado en ei O.O.F. de27 de agosto de 1996.

24. Tratado de Libre Comercio entre México y Nicaragua, publicado enel O.O.F. de 10. de julio de 1998.

25. Tratado de Libre Comercio entre México y Chile publicado en elO.O.F de 28 de julio de 1999.

V. Los decretos y acuerdos administrativos

La Administración Pública en el cumplimiento de sus funciones ejecutauna intensa actividad, en el centro de la cual, se haya el acto administrativo, objeto de estudio del Derecho Administrativo y al cual el DerechoAduanero debe recurrir para la explicación del mismo.

El acto administrativo tiene para la doctrina las siguientes características:

1. Es un acto jurídico que emana de la Administración Pública.

2. Es un acto sin naturaleza normativa, que se distingue de los reglamentos.

3. Es una decisión ejecutoria y no contenciosa.

4. Es una declaración de la autoridad administrativa en el ejercicio de lafunción administrativa.

5. Es unilateral, oportuno y crea una situación jurídica concreta.

6. Se propone la satisfacción de un interés genera!.'·

La clasificación de los actos administrativos es nutrida y variada ya queatiende a diversos criterios, sin embargo, la clásica, debida a la doctrinafrancesa, es distinguirlos por su objetivo:

19 Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Séptima Edición. Editorial Porrúa.México, D.F.Tomo 1. Página 225.


1. El acto-regla es el creador de situaciones generales e impersonales,como las formadas por los reglamentos o por decretos y acuerdos generales.

2. El acto-condición es aquel que condiciona la aplicación de una ley aun caso concreto.

3. El acto-resolución es el creador de situaciones jurídicas individuales.

4. Ei acto-sentencia es el que resuelve una situación individual controvertida y que emana de los tribunales adrninistratlvos.é?

En materia aduanera se producen todos los tipos de actos administrativos a que se refieren los cuatro incisos anteriores pero, como fuentes deDerecho, en tanto normas generales e impersonales, existen una cantidadconsiderable de actos-regla y actos-condición que se manifiestan en forma de decretos presidenciales y acuerdos de diversas dependencias quedetallan y organizan diversas materias, tales como: franjas y regiones fronterizas, mercancías sujetas a las diversas regulaciones y restricciones noarancelarias, procedimientos de autorizaciones, etc. y que reviste sumaimportancia su conocimiento, pues muchos de ellos regulan y especificana nivel de determinada mercancía los requisitos legales para su introducción al territorio nacional o suextracción del mismo.

En el transcurso de esta obra Se hará un recuento de los decretos yacuerdos administrativos que son aplicables a la actividad aduanera, estudiándose cada tema en particular.

VI. Los principios generales del Derecho

Estas verdades jurídicas notorias están vigentes en todo el Derechoporlo cual también son fuente formal del Derecho Aduanero, destacandoaquellos que se refieren a las garantías de los particulares frente al Estadocomo el principio de legalidad.

VII. La Jurisprudencia

La jurisprudencia sólo obliga a los tribunales que la establecieron y asus inferiores y en estricto sentido no es obligatoria para las autoridadesadministrativas, sin embargo es una sana política de las autoridades ajustar sus actos futuros a lo interpretado por la jurisprudencia, toda vez quecarecería de sentido que aplicara la ley de manera diferente sabiendoque sus actos, al ser impugnados, serán nulificados por los tribunales enaplicación de dicha jurisprudencia.

En materiaaduanera, las tesis jurisprudenciales han versado sobre pOPcas materias ya que las emitidas sólo han tratadode los delitos aduanerosde contrabando y tenencia ilegal de mercancía extranjera; la carga de laprueba de retorno al extranjero de vehículos y la correspondiente exigencia de la fianza que los garantiza y alguna otra sobre clasificación arancelariade ciertas mercancías.

En el desarrollo de los temas en esta obra se expondrán las tesis de lostribunales en aquellos casos en que existan.

20 Serra. ldem. Página 237. Citando a León Duguit y Gastón Jéze.


6. LOS EFECTOS EXTRATERRITORIALES DEL DERECHO ADUANERO

El ámbito espacial natural de aplicación de las leyes lo determina elpropio territorio donde el Estado ejerce su soberanía el cual, en el caso deMéxico, lo determina claramente el artículo 42 de la Constitución: las partes integrantes de la Federación; las islas. incluyendo arrecifes y cayos enlos mares adyacentes; las Islas de Guadalupe y de Revillagigedo; la plataforma continental y los zócalos submarinos; las aguas de los mares territoriales en la extensión que fije el Derecho internacional; las aguasmarítimas y el espacio situado sobre el territorio nacional. Debido a quelas leyes aduaneras regulan la entrada al territorio nacional y salida delmismo de personas, mercancías y mediosde transporte y que estos movimientos se generan o culminan en el territorio de otro país, produce quelas disposiciones aduaneras nacionales tengan algunas veces efectos enterritorio extranjero.

El que la ley nacional produzca efectos en territorio extranjero no debeconfundirse con que la ley nacional pretenda tener vigencia en el extranjero o sobre residentes en el extranjero. El ámbito espacial sobre el que rigela ley será el territorio nacional y se aplicará a los residentes, habitantes ycualquier otra persona que se introduzca a territorio nacional. El artículo52 de la NlA dispone que son sujetos obligados al pago de los impuestos al comercio exterior y cuotas compensatorias quienes realicen la introducción al país o la extracción del mismo de mercancías estableciendoimplícitamente que el responsable se encuentra en territorio nacional, medida que brinda seguridad de la eficiencia de la norma, es decir, de suaplicación coactiva en casode desacato.

Los efectos extraterritoriales se producirán cuando la ley fije requisitosa las importaciones, que si bien se deben cumplir por los importadoresdeberán producirse o cumplimentarse en el extranjero, como la inspección, desinfección, etiquetación o documentación de las mercancías; expedición de facturas y otros documentos con elementos o requisitosdiferentes a los exigidos por las leyes del lugar donde se expidieron; suscripción de certificados de origen con requisitos diferentes o adicionales alos fijados en la legislación local, etc.

Respecto de las exportaciones también la legislación aduanera del paísde destino podrá tener esos efectos cuando requiera el cumplimiento derequisitos a cargo de las mercancías que no exija la ley nacional, comovisados, facturas e inspecciones.

Estos efectos en terceros territorios son propios de la legislación aduanera de todos los p'aíses y los mismos tienen trascendencia dependiendodel volumen del trafico que exista entre los mismos. Por lo mismo, los interesados en exportar mercancías a otros países deben conocer las regulaciones de las importaciones en el país de destino, ya que algunos de susrequisitos se deben producir en el país de orillen y si bien ellos deben sercumplidos por el importador, éste los solicitara al exportador.

7. LA VIGENCIA DE LAS LEYES ADUANERAS

El ámbito temporal de las leyes aduaneras es aquel que demarca apartir de que momento son obligatorias y cuando dejan de serlo.


l. Los sistemas de vigencia de las leyes

Existen dos grandes sistemas para que las leyes, reglamentos y disposiciones gubernamentales generales entren en vigor y con fuerza obligatoria, El primero de ellos es recogido por los articulas 30, del CCDF y 70, delCFF y consiste en que el ordenamiento entrará en vigor 3 ó 15 días después de su publicación en el órgano oficial correspondiente, respectivamente, con la observación que en ambos casos se trata de días naturaleso de calendario.

El término civil es aplicable a cualquier ordenamiento que no sea fiscaly estatuye que además habrá de transcurrir un plazo de un día por cadacuarenta kilómetros que exista de distancia entre el lugar de publicaciónde dicho órgano oficial y el domicilio del obligado.

Ei otro sistema también llamado de la vacatio legis, consiste en que elpropio ordenamiento señala cuando empezará a regir, con tal de que lapublicación sea anterior, sistema que también contemplan ambos códigosen susartículos 40. y 70. respectivamente.

De conformidad con el artículo 10. del CFF, a los ordenamientos aduaneros les son aplicables los términos de dicho código cuando no establezcan fecha de entrada en vigor, es decir, entrarán en vigor 15 días despuésde su publicación.

Si el ordenamiento tiene fecha de entrada en vigor tendrá fuerza obligatoria desde esa fecha con tal de que se haya publicado con anterioridad.

En México, es una práctica reiterada que losordenamientos aduaneros,tanto leyes como reglamentos y decretos, tengan una fecha expresa deentrada en vigor, contenida en sus artículos transitorios, disponiendo queesa fecha sea el dla siguiente de la publicación; determinados dias después o cierta fecha determinada.

11. La abrogación o derogactón de las leyes

Si bien es importante determinar cuando entran en vigor los ordenamientas jurídicos también lo es cuando dejan de tener fuerza obligatoria.

El articulo 72 inciso f) de la Constitución Federal consagra el principioque las leyes se interpretan, se reforman o derogan siguiendo los mismosprocedimientos para expedirlas, es decir, que una ley sólo puede ser reformada o derogada por otra ley.

En la doctrina y en una buena técnica legislativa se habla de abrogación cuando todo el ordenamiento o ley queda sin efecto o sin vigencia,en tanto que existe derogación cuando sólo parte de él queda sinvigencia.

La reforma, abrogación o derogación puede ser expresa o tácita. El primer caso es cuando de manera literal o textual el legisiador a través de lospreceptos de una ley dispone que determinada ley o algunos de sus preceptos quedan derogados. Ejemplo de esta manera expresa de abro¡¡arleyes lo constituye el articulo segundo transitorio de la NLA que abrogo laLey Aduanera de 30 de diciembre de 1981 en vigor desde el 10. de juliode 1982.

En la derogación o abrogación tácita no existe un pronunciamiento expreso del legislador sobre la pérdida de vigencia de un precepto en par-


ticular o de todo un determinado ordenamiento, pero la nueva ley u ordenamiento contradice en todo o en parte a la ley precedente, trayendo consigo la reforma o abrogación de esta última, constituyendo el principio yaantes comentado de gue "la ley posterior deroga la anterior", Para la modificación o abrogacion tácita se requiere demostrar que efectivamenteexiste tal contradicción. circunstancia que no es fácil de identificar con lasimple lectura del ordenamiento, ya que requiere un profundo conocimiento del Derecho y de los hechos regulados por el mismo, para estar enaptitud de calificar tal derogación tácita,

Un ejemplo de derogación tácita en materia aduanera lo constituyó lareforma de julio de 1993 al artículo 46 de la ALA, que al cambiar la basegravable de los impuestos al comercio exterior de "valor normal" a "valoren aduana" derogo tácitamente el Capítulo Tercero del Título Tercero desu reglamento que regulaba el mencionado "valor normal",

111. La determinación de la ley aplicable

Toda vez que para la doctrina y la legislación aduanera importar y exportar no son actos sino verdaderos procedimientos y en virtud de que laintroducción y extracción de mercancías pueden constituirse en actos detracto sucesivo durante los cuales las leyes y demás ordenamientos aplicables sufran cambios o reformas que losafecten, es necesario que la leycontemple un precepto de naturaleza conflictual, es decir, que pretendaresolver cualquier conflicto de apiicaclón de leyes en el tiernpc, tal comoen materia tributaria lo hace el artículo 17 del CFF ai disponer que la obligación fiscal nace cuando se reaiizan las situaciones jundicas o de hechoprevistas en las leyes y se determinará y iiquidará conforme a las leyes vigentes en el momento de su nacimiento, aunque a las cuestiones de procedimiento le sean aplicables las normas expedidas con posterioridad.

En materia aduanera los artículos 56, 58, 63, 93, 109 Y 110 de la NLAcontienen esas reglas conflictuales: unas generales, otras especiales yotra más de excepción, que tienen el objetivo de precisar la aplicación delas leyes en el tiempo.

A, Las reglas generales

Previstas en el artículo 56 de la NLA determinan las normas aplicablesen una fecha cierta, al disponer que las cuotas, bases gravables, tipos decambio de moneda, cuotas compensatorias, regulaciones y restriccionesno arancelarias, precios estimados y prohibiciones aplicables, llamadosen adelante "elementos esenciales de la obligación aduanera", serán losque rijan en los momentos o fechas que ahí mismo se señalan. Es bienimportante resaltar que las reglas consagradas en este precepto constituyen las reglas generales de aplicación a todos los casos y salvo aquellasespeciales, sólo pueden dejarse de aplicar cuando el Interesado las excluya por haber optado por la regla de excepción del artículo 63 da la mismaley,

Estos "elementos esenciales" deben estar contemplados en la ley yotros ordenamientos que de ella deriven porque son los que determinanlas obligaciones aduaneras a cargo de los sujetos pasivos, a diferencia deotros elementos que sólo sirven para precisar cuestiones de procedimiento, formalidades u otras cuestiones secundarias.

Aplicando supletoriamente las estipulaciones del CFF serán aplicablesa las actividades aduaneras en cuestiones de mero procedimiento, torrna-


tos y otras formalidades, las normas legales vigentes aunque se hayan expedido con posterioridad a dichas fechas.

Los criterios usados para estructurar las reglas generales del articulo 56son los tipos de operación aduanera, como son las actividades de importación, de exportación, entradas y salidas de mercancias por tuberlas ocables y los casos de infracciones a la ley.

a) En la Importación

En las actividades de importación los elementos esenciales de las obligaciones aduaneras serán aquellos que estén en vigor en las siguientesfechas:

1, En tráfico marítimo

Cuando las mercancías sé introduzcan a territorio nacional por los literales será la de fondeo y en su ausencia, la de amarre o atraque de la embarcación que las transporte al puerto al que las mercancías vengandestinadas.

2. En tráfico terrestre

Si las mercancías se introducen a territorio mexicano por las fronterasentonces será aquélla en que las mismas crucen la línea divisoria internacional. Esta regla aplicará, como es obvio, tanto al transporte carreterocomo al ferroviario.

3, En tráfico aéreo

En el supuesto de que las mercancías se introduzcan a México por aireserá la de arribo de la aeronave al primer aeropuerto nacional. Nótese quea diferencia de la regla para el arribo marítimo, aquí no se señala la dearribo al aeropuerto de destino sino el arribo al primer aeropuerto nacional.

4. En vía postal

En el caso de que las mercancías entren al país por correo o serviciopostal, serán las fechas señaladas en los puntos anteriores, según que laintroducción del correo haya sidopor loslitorales, fronteras o aire.

Es importante resaltar que las cuatro reglas anteriores tienen sus antecedentes en la Ley Aduanal de 1935, en los artículos 30. y 11 del CódigoAduanero de 1952 y 38 de la ALA por lo que constituyen reglas uniformesy constantes en el Derecho Aduanero mexicano, a diferencia de las reglasque se describen enseguida, que han sido objeto de modificaciones e incluso algunas ya han sido derogadas.

5. Lasmercancías abandonadas

El legislador incluyó una regla para aquellos casos de mercandas previamente declaradas como "abandonadas", ordenando que los elementosesenciales de la obligación aduanera serán aquéllos vigentes en la fechaen las que las mercancías pasen a ser propiedad del Fisco Federal.

Esta disposición se explica en razón del artículo 32 de la NLA en materia de abandono, misma que proviene desde la reforma de julio de 1993 alartículo 21 de la ALA.


Las empresas autorizadas para prestar los servicios de almacén en recintos fiscalizados tienen el deber de enajenar, por cuenta y orden del fIsco federal, en aduana, las mercancías declaradas como abandonadas y eladquirente tiene la opción de retornar al extranjero la mercancía adquiridao destinarla a cualquiera de los regímenes aduaneros, previo el pago delas contribuciones respectivas. En este segundo supuesto, cuando el adquirente destina la mercancía a un régimen aduanero, es que resultaráaplicable la regla en comento,

Debe distinguirse que para efectos de la declaratoria de abandono lasnormas aplicables serán las de los puntos 1 a 4, mientras que paralas mercancías abandonadas, que hayan pasado a ser propiedad del Fisco Federal, adquiridas por terceros y destinadas a un régimen aduaneroserá aplicable la regla de este punto.

6. Las reglas derogadas

Además de las reglas generales ya estudiadas, se citan algunas másque en el pasado contempló la ALA y que fueron derogadas incluso antesde su abrogación.

(1) Para las zonas libres

El texto original del inciso e) del articulo 38 de la ALA disponía que tratándose de mercancías que debieran pagar impuestos a la importación endichas zonas, ya sea que vinieran destinadas a esas zonas o al resto delpaís, aplicarían las reglas de los puntos anteriores, dependiendo del modode entrada. en una reglaque pareció desde siempreinnecesaria.

(11) No retornos de temporales

Mediante la reforma legal para 1990 se adicionó un inciso h) al citadoartículo 38 para señalar que sería el dia siguiente al en que se cumplierancuatro meses del vencimiento del plazo concedido o de sus prórrogas, sila mercancía importada temporalmente aún no retornaba al extranjero, salva para la base gravable que sería la de la fecha de introducción al país,actualizada.

Esta regla tuvo vida efímera de un año porque fue derogada desde lareforma para 1991, por lo cual si la mercancía no retorna se estará en elsupuestode infracción y será procedente aplicar las reglas contenidas enel inciso d) que adelante se mencionan,

b) En la exportación

En la fracción 11 del artículo 56 de la NLA se señala que serán los querijan en la fecha de presentación de las mercancías ante la autoridadaduanera, disposición que concuerda con el texto original y el texto finaldel artículo 38 fracción 11 de la ALA, Sin embargo este precepto tuvo diversas reformas, que son importantes no omitir para su constancia histórica.

Mediante la reforma para 1986 a la ALA, la regla anterior pasó a ser elinciso a) y se creó otra hipótesis más: el inciso b) que contemplaba la fecha de autorización en el cambio de régimen de exportación temporal adefinitiva, misma que se modificó, con la reforma para 1990, para exceptuar a la base gravable, la cual sería la vigente en la fecha de presentacionante la aduana pero actualizada en los términos del CFF. Con la reformapara 1990 se añadió un inciso c) estableciendo una regla para las exportaciones temporales no retornadas, consistente en que la fecha sería la del

84 EDICION'OS FISCALES ISEF, S.A.

día siguiente a los cuatro meses siguientes al vencimiento del plazo con'cedido o de sus prórrogas, salvo para la base gravable, a la cual se le aplicaria la fecha del inciso a) actualizada.

Finalmente, con la reforma para 1991 la citada fracción 11 fue reformada,suprimiendo los incisos y volviendo a su redacción original, con la cualpasó a la NLA.

Respecto a estas hipótesis, tampoco contempladas por la NLA, proceden lossiguientes comentarios:

El primer párrafo del artículo 114 de la NLA permite el cambio de régimen de exportación temporal a exportación definitiva, sin embargo el último párrafo del artículo 93 de la misma ley sólo dispone que lasregulaciones y restricciones no arancelarias, cuotas compensatorias y precios estimados serán los exigibles en la fecha del cambio de régimen,omitiendo los demás elementos necesarios para la determinación de lascontribuciones, como la tasa, tipo de cambio y base gravable, generandola duda sobre la aplicación de los exigibles en la fecha de la exportacióntemporal o la de cambio de régimen.

Respecto de las exportaciones temporales no retornadas la solución laotorga el segundo párrafo del articulo 114 citado, al señalar que en la fecha en que venza el plazo de su retorno ipso jure se convierten en exportaciones definitivas, debiendo actualizar el impuesto general deexportación hasta la fecha en que se pague.

c) Las entradas o salidas por tuberías y cables

Esta regla señala que serán los que rijan en la fecha en la que las mercancías entren o salgan del país por medio de tuberías o cables o en laque se practique la lectura de los medidores si éstos no cuentan con indicador de fecha.

d) Los casos de Infracciones

Las reglas contenidas en ia fracción IV del artículo 56 de la NLA contemplan a tres diferentes supuestos, mismos que son de aplicación excluyente y sucesiva.

1. Los exigibles en la fecha de comisión de la infracción.

2. Los exigibles en la fecha del embargo precautorio de las mercancíascuando no pueda determinarse la de comisiono

3. Los vigentes en la fecha de descubrimiento de la infracción por laautoridad, cuando las mercancías no sean embargadas precautoriamenteni se pueda determinar la de comisión.

En la NLA fue sustituido el término "aprehensión" por el de embargoprecautorio, modificación que provocará la aplicación invariable de los supuestos 1 y 3 cuando las mercancías sean aprehendidas por autoridadesdiferentes a la SHCP, pues ellas no tienen facultades legales para decretarel "embargo precautorio" que contempla la ley aduanera.

B. Las reglas especiales

Se encuentran previstas en los artículos 58, 93, 109 Y 110 de la NLAque se refieren a dos supuestos, de los cuales se da cuenta enseguida.


a) Las reexpediciones

Las normas para determinar los elementos esenciales de las reexpediciones se encuentran previstas en el artículo 58 de la NLA.

Los antecedentes de este precepto se encuentran en los artículos 38inciso Dy 110 de la ALA, que establecían que cuando las mercancías sehubieran importado a las zonas libres sin el pago de los impuestos a laimportación y posteriormente se enviaran al resto del territorio nacional,serían tos que rigieran en la fecha en que se presentaran ante la autoridadaduanera y se practicara su clasificación arancelaria, es decir, los vigentesen el momento de la reexpedición.

Con la reforma a dicha ley para 1992, se derogó el inciso Dasi como elartículo 110 Yse adicionó el artículo 38-A estableciendo un esquema compuesto pero incompleto, mismo que pasó a ser el actual artículo 58 de laNLA, modificado para 1997, y que consiste en lo siguiente:

1. En relación con las contribuciones se establecen dos tratamientosdiferentes:

(i) Actualizando las contribuciones en los términos del articulo 17-A delCFF, que se aplicará a:

• Las mercancías que se reexpidan en su mismo estado.

• Las mercancías que hayansido elaboradas o transformadas y el productoterminado no haya sufrido cambiode fracción arancelaria.

• Las mercancías que hayan sido elaboradas o transformadas y el producto terminado cambie de fracción arancelaria, pero sus componentes puedan ser identificados (opcional).

(11) Determinando las contribuciones al momento de la reexpedición,que se aplicará a:

• Las mercancías elaboradas o transformadas y el producto terminadohaya cambiado de fracción arancelaria.

• Las mercancías elaboradas o transformadas, que sin cambiar defracción arancelaria, puedan ser identificadas las importadas (opcional).

2. En relación con las regulaciones y restricciones no arancelarias también existen dos tratamientos:

(1) Las vigentes en la fecha de reexpedición.

(11) Las cuotas compensatorias serán las vigentes en fecha de entradaal país, según ahora dispone la NLA.

La actualización de las contribuciones se calculará desde la fecha enque se hayan presentado los supuestos de la fracción I del artículo 56 hasta la fecha en que se realice ia reexpedición, lo cual hace suponer que latasa y tipo de cambio serán los vigentes en el momento en que la mercancía ingresóa la franjao región fronteriza. Esta omisión le9al requirió la expedición de un criterio administrativo que señalóque seran losvigentes el


momento de la causación, entendiendo por tal la introducción de las mercancías a la franja o región fronteriza.21

Consecuentemente, la frase determinar las contribuciones al momentode la reexpedición, permite que se interprete que los elementos comotasa, tipo de cambio y base gravable sean los exigibles a esa fecha.

Cuandose señala "momento de la reexpedición" deberáentenderse enlos términos del artículo 138 de la NLA, la fecha en que las mercancías seinternen al resto del país, excluyendo cualquier otra fecha como la depago de las contribuciones. presentación de las mercancías ante la aduana, etc.

Por último, mediante la reforma legal para 1997, se adicionó al artículo58 una modalidad especial para las regulaciones no arancelarias, consistentes en permiso, aplicables a las reexpediciones, que ya se contemplaba en la ALA y que fue omitida en la NLA:

Tratándose de mercancías usadas que se reexpidan al restodel territorio nacional que hubieran sido importadas comonuevas a la franja o región fronteriza, no requerirán permisopara su reexpedición, siempre que se pueda comprobar dichacircunstancia. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable ala reexpedición de mercancías usadas cuya importación comonueva a la franja o región fronteriza no requiera de permiso ysí lo requiera para su importación al resto del territorio naclonal.

La redacción de esta disposición ciertamente pudo ser más clara, perobien se puede resumir de la siguiente manera:

1. Las mercancías usadas sujetas a permiso, no lo requerirán cuandohubieren sido importadas a la franja o región fronteriza como nuevas.

2. Las mercancías nuevas sujetas a permiso, lo requerirán aunque sehayan usado en dicha franja o región.

b) Los cambios de régimen

En el texto original del artículo 38 de la ALA sólo se preveía en ei incisog) la fecha de autorización de cambio al régimen de importación definitivade los productos resultantes del proceso industrial y de los desperdicies, de las importaciones temporales para transformación, elaboración,reparación, o para depósito industrial, pero con la reforma para 1986, elprecepto se amplió para contemplar todos los casos de cambio de régimen de temporal a definitiva, ordenando para 1990, la actualización de labase gravable hasta la fecha de cambio de régimen.

Con la reforma para 1991 se derogó el citado inciso debido a que sesuprimió la posibilidad abierta y general de hacer importaciones temporales para retornar en el misme estado; se establecieron casos expresos ylimitados para tal fin y se limitó la importación temporal para transformación, elaboración o reparación a solamente aquellas empresas que cuen-

21 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Subsecretaría de Ingresos. Comité deNormatividad Aduanera. Manual de Criterios de Interpretación en Materia Aduanera y de Comercio Exterior. Versión 6. Enero de 1996. Página 110.


ten con la autorización para operar como maqui/adoras o empresas conprogramas de exportacion autorizados (PITEX).

Hasta la abrogación de la ALA, las reglas especiales para el caso decambio de régimen de importación temporal a importación definitiva seencontraban en sus articulas 66, 81 Y 85, mismos que establecieron también un esquema complejo que se trasladó íntegro a los artículos 93, 109Y 110 de la NLA y que consiste en:

1. En relación con las contribuciones:

(i) Si se trata del cambio de régimen de insumas y materias primas, eltratamiento obligatorio es:

• Se actualizará el impuesto general de importación en los términosdel CFF.

• Se deberá pegar una cantidad equivalente de recarIJos desde la importación temporai hasta la fecha de cambio de régimen, obligacióna partir del 10. de enero de 1999.

(ii) Si se trata dei cambio de régimen de activos fijos el tratamiento optativo es:

• Se actualizará el impuesto de importación, sobre base gravable depreciada, y se pagarán recargos desde la fecha de ia importacióntemporal.

• Se determinará el impuesto de importación, sobre base gravable depreciada, con la tasa y tipo de cambio vigente en la fecha del cambiode régimen.

2. En relación con las regulaciones y restricciones no arancelariasserán:

(i) Las exigibles en la fecha de cambio de régimen.

Del anterior análisis se puede apreciar que las reglas para determinarlas normasexigibles a los casosde cambio de régimen han sidoexcluioasde ias reglas generales del artículo 56 y tienen limitaciones serias, comoson: en el caso de cambio de régimen a la exportación son omisas encuanto a los elementos para determinar las contribuciones, como ya antesse comento, y en los casos de cambio de régimen a las importaciones, secarece de reglas para cambiar el régimen de las importaciones temporalesque deban retornar en el mismo estado, que si bien actualmente no estápermitido, cuando así lo autorice la ley será necesario establecer las regias conforme se deba hacer dicho cambio.

En cuanto a las reglas actuales para el cambio de régimen de las importaciones temporales de las maquiladoras y PITEX, de la redacción seinfiere que en los supuestos donde se actualice el impuesto general deimportación la tasa, tipo de cambio y base gravable serán las que se hayan estipulado en la importación temporal, a diferencia del supuesto endonde se ordena la determinación del citado impuesto en cuyo caso seránlos exigibles en el momento del referido cambio de régimen.

C. Le regla de excepción

Esta regla exceptúa la aplicación de todas las regias generales, no asíde las reglas especiales, y su singularidad consiste en que el propio im-


portador o exportador tiene la posibilidad de fijar las normas exigibles a laobligación aduanera.

Sus antecedentes se remontan a las reformas para 1990 al segundopárrafo del artículo 61 de la ALA, que dispuso:

"Tratándose de los supuestos previstos por el artículo 38 fracciones 1, inciso a) a f) y 11, inciso a), el pago podrá efectuarseen una fecha anterior a las señaladas por dicho precepto. Eneste caso, las cuotas, bases gravables, tipos de cambio demoneda, restricciones, requisitos especiales y prohibicionesaplicables, serán las que rijan en la fecha de pago, sólo cuando las mercancíasse presenten ante la aduana y se accione elmecanismo de selección aleatoria dentro de los diez días síguientes a aquél en que el pago se realice".

Con la reforma para 1991 Se trasladó del artículo 61 al artículo 58 conlas siguientes modificaciones: se refirió a la importación y exportación; elplazo para presentar la mercancía y activar el mecanismo aleatorio se redujo a tres días y se amplió a veinte días para importaciones y exportaciones porferrocarril.

Se contempla actualmente en el artículo 83 de la NLA mismo queañadió el régimen de depósito fiscal a los supuestos de importación y exportación.

Las características de esta regla de excepciónson:

1. Su aplicación opera únicamente con el pago de las contribuciones ylas cuotas compensatorias a que estén sujetas las mercancías, realizadoantes de que se verifiquen los supuestos y fechas previstos en el artículo56 de la ley.

2. Las tasas, cuotas, tipos de cambio, regulaciones no arancelarias yotros elementos esenciales serán los vigentes en la fecha de pago de lascontribuciones y cuotas compensatorias.

3. Tienen que presentarse dos supuestos adicionales para su definitlvldad: la presentación de la rnercancra ante la aduana y la activación delmecanismo de seiección aleatoria, dentro del plazo improrrogable de tresdías o, de veinte días, si se trata de importación o exportación porferrocarril.

4. En el caso de embarques aéreos o marítimos voluminosos, con lapresentación y activación del primer embarque parcial se tendrán por consumados los supuestos que se citan en el punto 3 siempre que dicha presentación se realice dentro del plazo anterior y las mercancías hayanarribado al mismo tiempo y en eH mismo medio de transporte. tal y comolo dispone la regla 3.13.2 para 1999.

5. En el caso de depósito fiscal, la excepción operará cuando las contribuciones y las cuotas compensatorias se hayan determinado antes delos supuestos del artículo 56 fracción I de la ley y se haya activado el mecanismo aleatorio en los plazos mencionados, según lo dispone la reforma para 1997, debido a que cuando las mercancías se destinan a eser8gimen esas exacciones no se pagan sino s610 se determinan, cubriéndose hasta la extracción de dicho depósito fiscal.


CAPITULO 11

AMBITOS DE APLlCACIONDEL DERECHO ADUANERO

1. LA OBLIGACION ADUANERA

El fundamento y causa inmediata de la obligación aduanera es la activldad aduanera que realiza el Estadoen ejercicio de las atribuciones que leconfiere la ley para cumplir con sus objetivos de salvaguardar y ejercersudominio sobre el territorio nacional, vigilando que se cumplan todos losrequisitos que fijan las leyes para permitir el ingreso al territorio nacional,la salida del mismo o su tránsito por él de personas, bienes y transportes,impidiendo dichos movimientos cuando no se reúnan los citados requisitos o cuando la ley los prohiba.

La actividad aduanera se manifiesta para la autoridad administrativacomo un conjunto de facultades y atribuciones legales, que ya ejercitadasadquieren la forma de actos administrativos de la más diversa índole, haclendo cumplir o estableciendo obligaciones a cargo de ios adrninlstrados. Así pues, las obligaciones aduaneras que constituyen el ámbitomaterial dei Derecho Aduanero, se pueden encontrar de tres maneras: deforma expresa en las leyes o reglamentos; en forma de facultades a lasautoridades o bien en losactos administrativos emitidos con base en esasfacultades.

En las siguientes líneas se tratará acerca de la existencia de dicha obligación, su naturaleza jurídica y sus diferencias con otras obligaciones púoblicas.

1. La naturaleza de la obligación jurídica aduanera

Para la Administración Pública Federal la actividad aduanera se manífiesta en el establecimiento de instituciones, en la aplicación de medidasde control y en la operación de mecanismos de supervisión y vigilancia desusfronteras, litorales y espacio aéreo (estableciendo aduanas; señalandolugares autorizados; fijando horarios y días hábiles, etc.): en el exigir queante ella se lleven a cabo los actos y formalidades establecidos por la leypara ingresar al territorio nacional o extraer del mismo bienes y transportes

(presentando las mercancías; practicando el despacho aduanero; revisando las mercancías, etc.); el requerir la comprobación de las re~ulaciones yrestricciones exigidas por las leyespara permitir esa lntroducción o extraeción (verificando la existencia de permisos, constancias, inspecciones,etc.) y en ejercer los actos de vigilancia y fiscalización (verificando las mercanelas durante su transporte; practicando visitas domiciliarias; embargando las mercancías que no demuestren su legal estancia en el país,etc).

Para los particulares la actividad aduanera se manifiesta como un conjunto de obligaciones que se deben cumplir, bajo pena de sanción, y queconsisten en conductas de hacer, no-hacer y de tolerar que se deberánsatisfacer frente al Estado y que son todas ellas correlativas con las facultades de las autoridades aduaneras.

Entre las obligaciones de hacer están aquéllas consistentes en introducirmercancías al territorio nacional o extraerlas del mismo sólo por lugaresautorizados; realizar esos actos en días y horas declarados hábiles por laautoridad; presentar las mercancías ante la autoridad en el momento desu ingreso o salida; cumplir con las formalidades exigidas para el despacho aduanero de dichas mercancías; obtener y exhibir los permisos requeridos por otras leyes; amparar la mercancía en todo tiempo durante sutransporte, etc.

Las obligaciones que regulan conductas de no-hacer las consignan lasleyes algunas veces de manera expresa y otras en forma de conductasconstitutivas de infracciones que ameritan la irnposición de sanciones, porejemplo: el artículo 63 de la NLA establece expresamente una obligaciónde no-hacer al señaiar que las mercancías importadas al amparo de alguna franquicia, exención o estímulo fiscal no podrán ser enajenadas ni des~tinadas a propósitos distintos de los que motivaron el beneficio, mientrasque el artículo 190 de la misma ley consigna una obligación de no-hacer aitipificar como infracción usar un Qafete de identificación del que no se seatitular, lo cual implica la obligacion de no usar gafetes expedidos a terceras personas.

Entre las obligaciones de tolerar están aquelias que consisten en permitir a las autoridades los actos de verificación y comprobación del cumplimiento de tas anteriores obligaciones, tales como el recibir visitasdomiciliarias; permitir la verificación de mercancías durante su transporte, etc.

En las obligaciones aduaneras corno en todas obligaciones públicas sepuede fácilmente apreciar que las relaciones entre la autoridad y los particulares son de supre-subordinación, en cuanto que todas las obligaciones se imponen de manera unilateral por la primera a los segundos, en.unplano de jerarquía, a diferencia de las obligaciones privadas en donde laspartes tienen un nivel de igualdad.

Igualmente se puede apreciar que las citadas obliqaciones aduanerasnacen de la ley o de un acto de la autoridad en ejerciCIO de sus facultadeslegales y no nacen de la voluntad del particular.

Por su contenido, la obligación aduanera es adjetiva o formal, puesatiende a garantizar la integridad del territorio nacional; la aplicación de lasleyes nacionales que regulan la entrada o salida del país de bienes otransportes y su eficacia mientras los efectos permanezcan en el país.

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La soberanía aduanera, que jerarquiza la aplicación de la ley nacional ysu observancia en Jos actos y bienes que traspasan las fronteras nacionales, será el bien jurídicamente tutelado de la obligación aduanera.

Después de estos breves comentarios es posible apreciar que la obligaciónaduanerano consiste en el pago de las contribuciones a las importaciones y exportaciones (materia de la obligación tributaria) ni tampococonsiste en el establecimiento de los diversos permisos administrativos aque se sujetan dichas operaciones (materia de la obligación administrati·va) sino en establecer y hacer cumplir diversas conductas de hacer, nohacer y tolerar que permitan proveer al exacto cumplimiento de las leyesnacionales, es decir, la obligación aduanera es adjetiva de esas otras leyes sustantivas, pero sin que se pueda llegar a confundirse con ellas.

11. El incumplimiento de las obligaciones aduaneras

En virtud del tipo de las conductas que estatuyen, en la mayoría de loscasos de infraccion, el cumplimiento forzoso de esas obligaciones resultaimposible física como jurídicamente. Por lo tanto, sus incumplimientos setipificarán comoinfracciones administrativas sancionadas con multas o panas pecuniarias y los más graves se calificarán como delitos y se sancionarán con penas privativas de la libertad o prisión, previendo en amboscasos, bajo ciertos supuestos, el decomiso de las mercancías.

Además de las facultades sancionatorias otorgadas a las autoridadespara castigar las infracciones administrativas, la ley también les concedela facultad de ejercitar medios de apremio a fin de hacer cumplir sus requerimientos, como por ejemplo, la multa y el arresto.

2. LOS TERRITORIOS ADUANEROS

El ámbito espacial del Derecho Aduanero lo constituye el propio territorio del Estado, que tratándose del mexicano ya se expuso cómo se cornpone,

En virtud del sistema federal mexicano compuesto por entidades estatales soberanas es importante adelantaren este apartado, sin perjuicio deestudiar la cuestión de la distribución constitucional de competencias másadelante, que la materia aduanera es de competencia federal y por lo tanto, las leyes aduaneras se aplican en todo el territorio de la República sinhacer distingo alguno por entidad federativa.

Las leyes mexicanas en general adoptan el principio de territorialidadque consagrado en el artículo 12 del CCDF dispone que "las leyes mexi·canas, incluyendo las que se refieran al estado y capacidad de las personas, se aplican a todos los habitantes de la República, ya sean nacionaleso extranjeros, estén domiciliados en ella o sean transeúntes",

Esta posición territorialista se reafirma en el artículo 13 del citado orde-namientocivil que señala:

"Los efectos de actos y contratos celebrados en el extranjeroque deban ser ejecutados en el territorio de la República, seregirán por las disposiciones de este Código".

Existen, sin embargo, casosdonde la ley mexicana abandonael criterioterritorial y adopta el de nacionalidad, como es el caso de ia ley fiscal quesomete a sus disposiciones a todos los mexicanos aun siendo residentesen el extranjero,

92 EDICIONES FISCALES ISEF, S,A.

Las leyes aduaneras han recogido el principio territorial para disponer,como lo hacía expresamente el artículo 30. del Código Aduanero de 1952,que desde el momento en que las mercancías entren en las aguas terrítoriales, en el territorio o en el espacioaéreo de la Nación, quedan sujetas asus disposiciones, a sus tarifas y a las leyes federales que las afectenya lo que estipulen los tratados vigentes sobre comercio y navegación.

La NLA dispone de forma parecida en su artículo 10, que dicha ley, lasde los impuestos generales de importación y exportación y las demás leyes aplicables regulan la entrada al territorio nacional y la salida del mismode las mercancías y de los medios en que se transportan y que están obligados a cumplirlas todas las personas que tengan intervención en dichosactos.

Ya se habían expuesto los efectos extraterritoriales que suelen producirlas leyes aduaneras cuando establecen ciertos requisitos o documentosque debiéndose expedir en el extranjero, deben observar formalidades que no son exigibles o bien son diferentes en el lugar de expedición.Lo anterior no significa que la ley nacional predomine sobre la extranjerasino solamente que el importador que pretenda introducir las mercancíasal territorio nacional deberá cumplir con la ley mexicana.

l. El concepto de territorio aduanero

En las convenciones o tratados internacionales que regulan aspectosaduaneros y de comercio exterior y aún en las definiciones de DerechoAduanero de algunos autores es común encontrar el uso del término territorio aduanero para referirse al espacio sobre el cual se aplican las leyes ydisposiciones aduaneras.

La delimitación de ese territorio aduanero es necesaria porque en elDerecho Internacional y en la práctica exterior de las naciones existen diversas formas de relaciones que se establecen entre dos o más Estados,por medio de las cuales la legislación de uno de ellos se aplica en el territorio del otro. En virtud de la sumisión de un pueblo a otro que implicanestas fijJuras, actualmente tienden a desaparecer del plano intemacional,exponiendose a continuación algunas de ellas.

El protectorado era la relación establecida en un tratado por medio dela cual el Estado protegido cede al Estado protector el ejercicio de ciertascompetencias generalmente en materia de relaciones internacionales.Ejemplos de protectorados son el Principado de Andorra bajo la protección de Francia; San Marino protectorado de Italia; Brunei protectorado deGran Bretaña y Bhután bajo la protección de la India.

Otra situación especial de los Estados eran los mandatos que permitíaestablecer la Sociedad de Naciones y que se mantuvieron hasta la desaparición de la misma.

Algunos mandatos autorizados y vigilados por dicha sociedad fueronaquéilos sobre países con un buen desarrollo pero que para reconocer suindependencia fueron sujetos a la condición de aceptar y seguir los consejos de administración de algunas potencias, tales como el mandato deFrancia sobre Siria y Líbano. Otros mandatos fueron sobre pueblos muysubdesarrollados del Africa Central en donde el Estado mandatario asumía la administración directa de esas naciones bajo ciertas obligaciones,por ejemplo: prohibir la trata de esclavos; no construir bases militares yestablecer condiciones de libertad de comercio hacia terceros países.


E/·emplos de estos mendetos fueron los de Bélgica sobre Ruanda-Urundi ye de Francia sobreCamerún.

Hubo mandatos que por las adversas condiciones geográficas y económicas de ciertos territorios se consideró que la mejoradministración erasometer estosterritorios a las leyesde la potencia mandataria, como parteintegrante de su territorio, como fue el caso de Africa del Sur y ciertas islasdel Pacífico Austral. Las Islas Carolinas, Marianas y Marshall se sometierona ias leyes japonesas; la Samoa Occidentai a las leyes de Nueva Zelanda;el Sudoeste africano al mandato de la Unión Sudafricana.

Finalmente el de la Afrlca Sudoccidentai (Namibia), hoy independiente,que persistió al nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas.

La figura de tuteia de territorios creada por la O.N.U. fue la de Administración Fiduciaria a la cual se sometieron los territorios bajo mandato; losterritorios separados de las potencias vencidas en la segunda guerra mundial y aquellos que voluntariamente se sometieron a la administración fiduciaria.

Actualmente sólo persiste la administración de los Estados Unidos sobre las islas del Pacífico.

Otros tipos de relación entre Estados lo constituyen el caso de PuertoRico y los Estados Unidos y el dominio de los Estados Unidos sobre elCanal de Panamá en el Continente Americano, existiendo otros casos enotras partes del mundo en donde los países están en proceso de adquirirsu independencia o su propia gestión en el plano de las relaciones internacionales.

La breve exposición anterior I a manera ejemplificativa, pretende mostrar que en la práctica internacional existieron en el pasado y existen en elpresente casos en donde las leyes de un país se aplican en otros territorios que no son precisamente sus propios territorios políticos y por ende,el concepto de territorio aduanero sera aquél en donde aplican su potestad aduanera o sus leyes aduaneras y comerciales, aunque no sea su territorio político.

Para el artículo XXIV párrafo 2 del GATI, territorio aduanero es todo territorio que aplique un arancel distinto u otras reglament,aciones comerciales distintas a una parte substancial de su comercio con los demásterritorios, de donde también se puede desprender, a contrario sensu, queserá un s610 territorio aduanero aquel que aplique a su comercio los mismos aranceles y otras reglamentaciones comerciales.

3. LA ADUANA

Como es fácil de entender, este término constituye UnO de los ejes sobre los cuales gira el Derecho Aduanero y sin embargo en la ley tieneacepciones diversas y diferentes como las de lugar autorizado, recinto oinstalación fiscal y también la de autoridad aduanera.

A pesar de que en el artículo 10 de la NLA se define al lugar autorizado;en los artículos 14 y 23 a los recintos fiscaies y fiscalizados y en ei artículo20. fracción 11 a las autoridades aduaneras, sinembargoen varlos artículosde la misma ley se utiliza el término aduana para referirse a ellos, lo queprovocaque se tenga que interpretar en cada caso qué significación utilizó el legislador.


1, La Aduana como lugar autorizado

En el lenguaje común se suele emplear la palabra aduana pera referirsea los lugares de entrada al territorio nacional o salida del mismo. Estaacepción tiene su fundamento en que la primera manifestación fáctica dela potestad aduanera del Estado es precisamente la obligación de entraral territorio nacional o salir del mismo sólo por lugar autorizado, ademásde que el origen de la palabra, según algunos autores, entre otros probables significados que pudo haber tenido es el de "puerta o lugar de entrada". En el Informe Razonado de la Ley Aduanera de 1982 (comentando lafracción I del artículo 115 sobre la facultad del Ejecutivo Federal para establecer o suprimir aduanas) se usa el término aduana con la significaciónde lugar autorizado, al decir: "...Ia determinación de crear o suprimir un sitio para el paso de mercancías y pasajeros hacia el extranjero o del extranjero hacia México..."22

La NLA se refiere a la aduana como lugar autorizado en los artículos120, 128, 149, 184 Y de manera expresa en el artículo 70. fracción I delNRLA se dispone que las aduanas son lugares autorizados para introduciral paíso extraer del mismo mercancías.

11. La Aduana como recinto fiscal

No obstante io anterior, persisten en la NLA disposiciones que se refieren a la aduana como el recinto fiscal o las instalaciones de la autoridadaduanera en el lugar de entrada, Como por ejemplo los artículos 90.; 15fracciones V y VII; 32; 35; 93, 11-9 Y recientemente en el artículo 105 fracción IX dei CFF, reformado el 30 de diciembre de 1996.

Esta significación se usa en la práctica cotidiana cuando se hace referencia a los recintos fiscales y se recoge en losdiccionarios como la oficinapúblíca para el registro, en el tráfico internacional, de géneros y mercaderías que se importan y exportan, y para el cobro de los derechos que seadeudan", como lo hacía el artículo 22 fracción 11 del Código de 1952.

111. La Aduana como autoridad

A pesar de que en la NLA se puede apreciar la intención del legisladorde suprimirle a le palabra aduana la acepción de autoridad aduanera (porejemplo en el artículo 9o.) en diversos de sus artículos todavía se utilizacon esa significación, como por ejemplo, en los artículos 10 segundopárrafo; 14 primer párrafo; 26 fracción 1; 32 primer párrafo, reformado para1997; 36 primer parrafo; 37 primer párrafo; 38 primer párrafo; 39; 125; 143fracción 1; 144 fracción I y 153, además de que para los articulas 20. y 22del Reglamento Interior del SAT las aduanas son unidades administrativasque forman parte de la citada dependencia, es decir, son autoridadesaduaneras.

Esta significación de autoridad tiene fundamento, además del reglamento mencionado, en el artículo 89 fracción XIII constitucional que concede atribuciones al Ejecutivo Federal para habilitar puertos, estableceraduanas marítimas y fronterizas y designar su ubicación.

22 Ley Aduanera. Informe razonado. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Talleres Gráficos de la Nación. México, D,F. 1982. Página 92.

23 Palomar de Mi~uel, Juan. Diccionario para Juristas. Mayo Ediciones, S. de R.LMéxico, D.F. Primera Edición. 1981. Página 52.


Con este breve recorrido se permite corroborar que para los ordenamientos legales vigentes el término aduana tiene los tres significados yacomentados, por lo que será menester desentrañar en cada precepto cuálde ellos se usó.

4, LAS MERCANCIAS, Los MEDIOS DE TRANSPORTE Y LAS PERSONAS

Ya en el capítulo anterior se mencionó a las mercancías y medios detransporte como elementos materiales de la actividad aduanera cuando seexpuso acerca del concepto del Derecho Aduanero. En los siguientespárrafos se estudiará con detalle el alcance jurídico que otorga a esosconceptos el Derecho Aduanero.

l. Las mercancías

Con la exposición del concepto de Derecho Aduanero ya se formularonalgunas consideraciones acerca de que el término mercancía resultaba limitado para abarcar todas las cosas o bienes que son objeto de la potestad aduanera del Estado. En este apartado se tiene la oportunidad deexplorar más sobre el tema.

A, El significado jurídico de los bienes

Cuando la fracción 111 del artículo 20. de la NLA menciona que son mercancías aun aquellos bienes inalienables o irreductibles a propiedad particular, está usando conceptos jurídicos que requieren ser explicados conel fin de desentrañar el verdadero alcance de tal afirmación legal.

El artículo 747 del CCDF dispone que para que los bienes puedan serobjeto de propiedad privada se requiere que no estén fuera del comercio,mientras que el artículo 749 del mismo ordenamiento civil señala que losbienes o las cosas que están fuera del comercio son los que no puedenser poseídos por algún individuo exclusivamente y los que la ley declarairreductibles a propiedad particular. Entre los primeros se puede mencionar a los mares, océanos y el espacio aéreo y entre los segundos a ciertosbienes del Estado que la ley prohíbe su enajenación, como los monumentos arquaolóqicos inmuebles, ambos bajo el régimen de bienes del dominio público de la Federación y que son objeto de una ley especifica comolo es la Ley de Bienes Nacionales.

Cuando el citado artículo 20. fracción 111 de la NLA dispone que se consideran mercancías aun aquellas que las leyes consideren inalienables oirreductibles a propiedad particular, lo que ordena es que aún los bienesdel dominio público del Estado están sujetos a sus disposiciones, por loque cualquier cosa, pública o privada, se encontrará sujeta a la potestadaduanera cuando ingrese al pais o salga del mismo.

Sin embargo, el artículo en comento se limita a hacer una lista de sinónimos o equivalencias de la palabra mercancías (productos, artículos,efectos y cualesquier otros bienes) y no resuelve si ciertas actividades yotros bienes que no son productos o efectos (que también son materia delcomercio internacional) son objeto de la actividad aduanera, y por ende, síse ubican dentro del concepto de mercancías, tales como la propiedad intelectual, los capitales y los servicios.

En los siguientes apartados se analiza si el comercio internacional deestos bienes o servicios son objeto de la potestad aduanera del Estado yse presentarán algunas conclusiones sobre el tema.


B. Los derechos de la propiedad Intelectual

La llamada "tecnología" no es otra cosa que los derechos que las leyesy los tratados internacionales conceden a favor de losautores e inventoressobresus obras intelectuales e invenciones. Estos derechos generalmenteconsisten en la protección contra alteraciones o invasiones no autorizadasde terceros; el derecho a su explotación económica exclusiva y el derechoa las remuneraciones o "ragallas" por la concesión de su uso o explotación comercial a terceras personas, reconociéndose g~neralmente en certificados, registros, patentes u otros documentos expedidos por laautoridad competente.

Conforme a ios artlculos 754 y 758 del CCDF estos derechos de propiedad intelectual son bienes muebles, es decir, son cosas que puedenmoverse de un lugara otro, característica que podríainducira pensarquesiendo muebles que pueden ser objeto de traslado y por lo mismo de movimiento transfronterizo, bien pudieran ser objeto del Derecho Aduanero alubicarse en la designación genérica de "cualesquier otros bienes" empleada por la legislación aduanera. Sin embargo, para resolver esta cuestión es necesario considerar las siguientes premisas.

Los bienes también se pueden clasificar jurídicamente en tangibles eintangibles. Los primeros son los que se pueden tocar, pesar o medir, esdecir, tienen un cuerpo físico, en tanto que los segundos carecen de estascondiciones físicas ya que son incorpóreos.

Los derechos de propiedad intelectual o industrial son intangibles o incorpóreos por cuanto que no son susceptibles de tocarse, pesarse o medirse pues como ya se anotó en páginas anteriores, los derechos yobligaciones son vínculos o relaciones jurídicas creadas o producidas porel Derecho, es decir, son relaciones personales que no tienen una naturaleza corpórea física. Aquí debe precisarse que los diversos documentosque se elaboran o expiden en las relaciones jurídicas son solamente medios acreditantes o probatorios de la existencia del derecho o de la obligación, pero no son ni el derecho ni la obligación misma, de tal manera quesi se destruyen dichos documentos no se destruye ni deja de existir el derecho o la obligación, sino que solamente habrá que llevar a cabo los procedimientos legales para su reposición o probarlo con otras evidenciassuficientes y pertinentes.

La propiedad intelectual en sentido amplio (intelectual e industrial) tienediversas manifestaciones que es preciso estudiar y distinguir en este cometido de determinar si la misma cae en el concepto de mercancfa a quese refiere la ley de la materia.

En una primera manifestación estos derechos se traducen en un documento público expedido por las autoridades competentes que reconoce uotorga dicho derecho. En una segunda manifestación son contratos oconvenios por medio de los cuales el autor o Inventor concede el usoo explotación comercial o industrial de sus obras a terceros a cambio delas regalías respectivas y, en tercer lugar, se manifiestan físicamente en lasobras materiales que reproducen o llevan a cabo dichas obras o invenciones.

Respecto de sus primeras dos manifestaciones (la patente y ei contratode uso o explotación) ambas pertenecen al mundo de los derechos intangibles, incorpóreos, con valor jurídico, pero que carecen de una manifestación material, dado que todavía no se realizan o aplican en una obra


táctica, conservándose simplemente como ideas o conceptos intelectuales. Hasta este momento, la ley protege la novedad u originalidad de laidea o concepto pero dicha invención. idea o concepto carece de una presencia o consistencia física, por lo que no se puede pensar que dichosconceptos intelectuales puedan ser objeto de un control en aduana.

Por el contrario, cuando estas ideas, inventos u obras se materializan,como es el caso de los derechos autorales a través de libros, discos, pinturas, planos, esculturas, medios magnéticos conteniendo programas(software) o como en el caso de las patentes de invención cuando se fabrican industrialmente productos y artículos, es cuando estos derechosadquieren una manifestación material o tangible. En conclusión, los derechos intelectuales tienen una naturaleza intangible y solamente cuando sematerializan en productos es que tienen una presencia tangible que puede ser objeto de la actividad aduanera.

Si se estudia detenidamente la tarifa del impuesto general de importación se podráapreciar que en ninguna de sus fracciones arancelarias aparecen llamados los registros o patentes así como tampoco los contratosde ninguna índole. Por el contrario si aparecen las correspondientes a losmedios de reproducción comercial o industrial como son íos libros, discos, cintas, planos y desde luego toda la gama de productos en que sepueden manifestar las invenciones o mejoras objeto de las patentes.

El artículo 65 fracción 111 de la NLA confirma la tesis de que los derechos intelectuales son objeto de las disposiciones aduaneras sólo de manera indirecta, es decir, en la medida en que se manifiestan en productostangíbles, al disponer que el valor de transacción o base gravable de losproductos importados comprenderá, además del precio pagado, el importe de las regalías y derechos de licencia relacionados con la mercancíaobjeto de valoración que el importador tenga que paQar directa o indirectamente como condición de venta de dichas mercancras, en la medida enque dichas regalias y derechos no estén incluidos en el precio pagado. 24

lllualmente ilustrativo resulta el citado precepto pues ordena que se deberan sumar los derechos y regalías solamente en el caso de que no estén incluidos en el precio del producto, confirmando que estasprestaciones o beneficios de los autores e inventores se incluyen generalmente en el precio de los artículos o efectos.

En conclusión, los derechos intelectuales son objeto de la actividadaduanera sólo en el caso de que los mismos se manifiesten en artículos oproductos tangibles y se gravan indirectamente junto con dichos artículosal añadir a su precio las regalías, en la medida en que los pague el importador y no estuvieren ya incluidos en él, y por el contrario, en tanto semantengan como derechos intangibles (como la patente o el contrato) noserán objeto de la potestad aduanera.

Por lo tanto, la expresíón "y cualesquier otros bienes" que contiene elartículo 20. fracción 111 de la NLA no abarca a estos derechos intelectualesintangibles, por lo que fue desacertado que el informe razonado de la LeyAduanera de 1982 (de donde proviene) expresara que se añadió para incluir a 19s intangibles.25

24 Regalías y tecnologfa. Definiciones fiscales. Veáse losartículos 15-8 del CFF y27 de la lISR, respectivamente, modificados porDecreto publicado en el O.O.F.de 30 de diciembre de 1996.

25 LeyAduanera. Informe razonado. Página 14.


C. El mercado Internacional de capitales

Bajo esta denominación se incluye la entrada al país y la salida del mismo de signos monetarios consistentes en billetes de banco, títulos que losrepresentan o moneda acuñada, con dos grandes finalidades: Ser objetode préstamo (inversión indirecta) o para comprar acciones u otros títulos de participación en el capital de ias empresas nacionales (inversióndirecta). 26

La tarifa del impuesto general de importación contempla fraccionesarancelarias tanto para las monedas como para los billetes de banco, peroen el primer caso solamente aplica a aquellas monedas de colección donde Su valor es por su antigüedad o rareza y no por su valor de cambio, yen caso de los billetes de banco sólo aplica, según las Notas Explicativasa dicha tarifa cuando se presentan en volumen comercial y por el propioBanco Central emisor, o sea por su naturaleza de producto editorial, dedonde se desprende que el dinero o numerario si bien lo contempla la tarifa aduanera. sin. embarqo no lo sujeta a sus disposiciones como instrumento de cambio o medida de valor.

El artículo 90. de la NLA dispone que las personas que al entrar al paíslleven consigo efectivo o cheques, o una combinación de ambos, en cantidades superiores a veinte mil dólares de los Estados Unidos, estarán obligadas a declararlo a las autoridades aduaneras en las aduanas,disposición que proviene de la reforma para 1993 a la ALA (artículo 5-C) yviene a ratificar que el capital, expresado en sus diversas manifestacionesde numerario o dinero, billetes o títulos, no es objeto de la potestad aduanera puesto que la ley sólo obliga a una simple declaración y además limitada a los siguientes supuestos:

1. Sólo en el caso de introducción al país, sin mencionar la salida delmismo.

2. Cuando se trate de efectivo o cheques, sin mencionar a medios máscomunes y masivos comoson lastransferencias electrónicas o bancarias.

3. Cuando se introduzca físicamente por personas, sin mencionar lasrealizadas por bancos u otrasentidades financieras.

4. Cuando sea en montos superiores al equivalente a veinte mil dólaresamericanos.

Si para los economistas el valordel dinero se fija como el de cualquiermercancía, por su oferta y demanda, también es cierto que es el mediomoderno de pago de todos los bienes y servicios y, por lo tanto, razonesde política económica obligan a no obstaculizar o encarecer el ingreso dedivisas necesarias para el país, por lo que la legislación aduanera no regula su entrada o salida del territorio nacional, es decir, el dinero no es unamercancía. 27

26 Organización Mundial de Comercio. El Comercio y la Inversión extranjera Directa. Ginebra, Suiza.Octubre de 1996. Página6. Se habla de inversión extranjeradirecta (lEO) cuando un inversor radicado en un país (el país de origen) adquiere un activo en otro país (el país receptor) con la intención de administrar eseactivo. El elemento de administración es lo que diferencia la IED de una inversión de cartera de acciones, obligaciones y demás instrumentos financieros extranjeros.

27 Cortina, Alfonso. Curso de Politica de Finanzas Públicas de México. EditorialPorrúa, S.A. Primera Edición. México, D.F. 1977. Página 278.


Generalmente el ingreso o salida de capitales es materia de la ley fiscal, como la ley del Impuesto Sobre la Renta que grava la obtención, rendimianto y traslado de dichos capitales sean de nacionales o extranjerosresidentes en el país.

D. El mercado de futuros

Se conoce bajo esta denominación a las operaciones que se realizanen las "bolsas" de compra y venta de tltulos representativos de productosgeneralmente primarios tales como el café, algodón, naranja, azúcar yotros más, con la modalidad de que se trata de cosechas futuras y no deproductos físicos. Las ganancias o pérdidas de la operación dependeráde que el precio del producto suba o baje en vísperas de la cosecha.

El adquirente recibirá un título que representa un derecho sobre ciertacantidad de producto en cierta fecha o época, lo que lo coloca en un derecho intangible y por lo mismo, tal título no puede ser objeto de la actividadaduanera hastaen tantono se materialice en el producto físico mismo.

E. los servicios

Mucho se ha discutido si losservicios son materiade la actividad aduanera y en que sentido lo son. En laspróximas líneas se tendráoportunidadde disertar algunos puntos sobre el tema tratando de llegar a algunas conclusiones sobreel mismo.

Para los especialistas en el sector externo de la economía, con el rubrode comercio internacional de servicios se encuadran una serie de actlvldades que trascienden las fronteras del país, como los servicios de administración, contables y jurídicos: los servicios financieros como la banca,seguros. bolsa y fianzas; los servicios de ingeniería y construcción; losservicios profesionales como los médicos y otros; los servicios de transporte de personas y carga, etc.

Dentro del marco regulatorio del GATT no se contemplaba el comerciointernacional de estos servicios, circunscribiéndose únicamente al intercambio de bienes o goods y es hasta la Ronda Uruguay de 1986-1994que los países desarrollados, exportadores netos de servicios, se proponen y logran que este acuerdo regule dichos servicios, aunque sólo losrelacionados con el comercio exterior de mercaderías.

La descripción básicade losservicios internacionales se hace consistiren la prestación de los mismos en territorio nacional por parte de empresas o personas extranjeras, por lo que es fácil apreciar que en pocos casos existe una introducci6n o extracción de cosas o bienes tangibles através de las fronteras, salvo el caso de los servicios de transportación, endonde sí se producen esos movimientos fronterizos de los medios detransporte.

Con lo anterior es posible observar que el servicio por sí mismo no implica un movimiento tangible fronterizo que amerite su control aduanero yque éste sólo se actualiza cuando, para la prestación del servicio, la ernpresa extranjera prestataria requiere importar o exportar diversos bienes,pero sin confundir que estas importaciones o exportaciones no constituyen los servicios, por lo que siguen el régimen general de cualquier mercancía, salvocomo ya se dijo, losde transportaci6n internacional de cargay de personas, que se analizarán con detalle en el transcurso de la presente obra.


Uno de los servicios internacionales que sl implican movimientos fronterizos son los financieros pero ya se expuso cómo la legislación extrae dela potestad aduanera a las transferencias financieras sujetándolas a otraclase de controles sobre todo de índoie tributaria y financiera, dado queen esta materia son más eficientes estasmedidas que las aduaneras.

F. El objeto de la Potestad Aduanera

De lo expuesto se puede concluir que la potestad o actividad aduanerarecae sobre bienes o cosas, públicas o privadas, que tengan las características de ser físicas. presentes. muebles, corpóreas y tangibles, por ioque la descripción contenida en el artículo 20. fracción 111 de la ley de lamateria es limitada y casulstica, y no recoge la naturaleza de los bienes ocosas que se sujetan al Derecho Aduanero.

Las características anotadas han sido recogidas del estudio de todoslos bienes que son objeto de comercio internacional. apreciando que lapresencia de dichas cualidades es el motivo o condición para su sujecióna la soberanía aduanera del Estado.

Cuando en el desarrollo de esta obra se haga mención a mercancíasdeberá entenderse que son aquellos bienes o cosas. públicas o privadas,presentes, físicas. corpóreas. muebles y tangibles.

G. Las excepciones

Sin embargo existen cosas o bienes que reuniendo las característicasanteriores el legislador ha querido privarles de la calidad de mercancíascon el objetivode no sujetarlas a las disposiciones aduaneras.

De conformidad con la Regla 9a. de las Reglas Complementarias parala aplicación de la Tarifa de Importación contenidas en el artículo 20. fracción 11 de la Ley del Impuesto General de Importación (L1GI). no son mercancías las siguientes:

a) Los ataúdes y las urnas que contengan cadáveres o sus restos

Cuando los ataúdes y urnas se presenten sin cadáveres o restos antela aduana 51 constituirán mercancías y por lo tanto estarán sujetos a losaranceles y demás regulaciones no arancelarias que señalen los ordenamientos legales.

b) La correspondencia

Se conoce así a las piezas postalesobliteradas que los convenios postales internacionales comprenden bajo esa denominación. ,

e) Las muestras y muestrarios

La regla 3.30.2 para 1999 dispone que las muestras son las mercancfasque por su cantidad, peso, volumen u otras condiciones de presentación,indiquen, sin lugar a dudas, que sólo pueden servir para demostración olevantamiento de pedidos, y que se encuentran en este supuesto, las quereúnan los siguientes requisitos:

1. Las que tengan un valorunitario no mayor a un dólar americano.

2. Que se encuentren marcadas, rotas, perforadas o tratadas que lasdescaliflque para su venta.


3. Que no se encuentren contenidas en empaques para comercializaci6n.

En todos estos casosse exigirá que la documentación comercial, bancaria, consular o aduanera pueda comprobar inequívocamente que se trata de muestras sin valor, salvo desde luego, el valor de un dólar.

La regla 3.30.2 para 1999, cambió las bases que se venían utilizandoen esta materia, desde la regla 163 para 1994, y desde luego, se apreciaque excede la definición legal pues los requisitos no se contemplan en laregla 9".

Por cierto, la tarifa contiene una posición arancelaria expresamente llamada para clasificar en ellas a dichas muestras o muestrarios, que es la9801.00.01 exenta del impuesto general de importación.

H, La nacionalidad y el origen de las mercancías

El artículo 90. del Código Aduanero de 1952 calificaba a las mercancíasde tres maneras: nacionales, extranjeras y nacionalizadas, clasificaciónque se suprimió desde la ALA de 1982 y en la actualidad solamente aparecen esos términos en los artículos 103 Y 115 de la NLA. Sin embargo, esmuy común que en la práctica, en la doctrina y aun en resoluciones particulares de las autoridades se utilicen estos terminas, por lo que resultaimportante hacer algunas precisiones al respecto.

a) La nacionalidad

Como se ha expuesto en el capítulo anterior, entre los atributos jurídicos de las personas se encuentra el de nacionalidad, mismo que fincaunaserie de relaciones entre el individuo y el Estado como son la sujeción asus leyes y el derecho a su protección y a la ciudadanía.

Por esta razón es impropio que las leyes y la práctica se refieran a lanacionalidad de las mercancías o cosas, pues éstas no pueden tener unatributo propio de la personaiidad jurídica de la cual carecen.

En realidad, los términos nacional, extranjera y nacionalizada son adjetivos usados para caracterizar y distinguir a una mercancía que fue producida en México de la que fue producida en el extranjero y que no hacubierto los requisitos para poder ser legalmente internada a México y deaquella otra procedente del extranjero que ya cubrió todos los requisitoslegales para su legal.internación y libre circulación en territorio nacional,respectivamente.

Para el Derecho Aduanero es importante distinguir estas tres condiciones legales que puede tener alguna mercancía respecto de su introducción y estancia en el país, pero dicha condición legal no puede sercalificada de nacionalidad por las razones ya anotadas. En este sentido ladoctrina y la legislación actual se inclinan a hablar de origen, procedenciay legalización.

La mercancía producida en México se califica como mercancía originaria de México en tanto que la mercancía de origen extranjero será "legalizada" cuando haya cubierto los requisitos legales para que pueda entraral territorio mexicano y libremente estar y circular por él.

102 EDICIONESFISCALES ISEF,SA

b) La procedencia

En virtud de la existencia de grandes centros de producción, de complicados canales de distribución y del incremento del comercio entre todas las naciones del mundo, en la actualidad es común que lasmercancías provengan de países diferentes a aquéllos en donde fueronproducidas.

A fin de evitar que los acuerdos de preferencias celebrados entre lospaíses produzcan beneficios a terceros países no participantes de dichosacuerdos o con el objetivo de evitar fraudes a la ley que impone ciertasrestricciones a los productos de determinados países (como en materiade prácticas desleales), es que la ley regula además del origen también laprocedencia de las mercaderías.

La procedencia de una mercancía está demarcada por el último puntoo lugar de partida hacia el país de destino. Para algunos tratados como laALADI y el TLCAN es importante la expedición directa o que no existala expedición desde un tercer país diferente al de origen, pues ello haceimprocedente la preferencia otorgada a la mercancía, pues se trata de evitar que la mercancía sufra elaboración, maquila o transformación fuera dela zona, trasladando trabajos y beneficios a paises fuera de los contratantes, circunstancias contrarias al espíritu y objetivos del tratado y de laspreferencias, admitiendo algunas excepciones como el simple transbordoo consolidación.

e) El origen

Durante muchos años careció de gran importancia para la legislaciónnacional el concepto origen de las mercancías llegándose incluso a confundir el mismocon el de la nacionalidad.

En este contexto S9 puede ubicar la declaración del artículo 10. del Código Aduanero de 1952 (ya no contemplada en la legislación vigente) querezaba "las aduanas marítimas, las fronterizas, las interiores y los aeropuertos internacionales, se hayan abiertos al comercio de todas las naciones".

Era tal la simplicidad de dicho Código que el artículo 213 ordenaba queel país de origen de las mercancías se comprobaba con las facturas y lasinscripciones en los bultos, y el artículo 237 señalaba que dicho origen se·ría aquel en que las mercancías se hayan producido o manufacturado.

A partir de 1986 México Intensificó la celebración de tratados en materia de preferencias arancelarias así como también empezó a aplicar losmecanismos para combatir prácticas desleales bajo las instituciones yprincipios del GATI (como el antidumping). adquiriendo importancia elconcepto de país de origen, las reglas y criterios para determinarlo y losprocedimientos para certificarlo.

El ámbito de aplicación de las reglas de origen son todas las materias yefectos que se puedan producir en materia aduanera y en general de comercio exterior, en donde el origen de los productos o mercaderías seafactor condicionante de consecuencias de ley. En efecto, de conformidadcon el articulo 90. de la Ley de Comercio Exterior de 1993 (LCE) el origende las mercancías se podrá determinar para efectos de preferencias arancelarias, marcados de país de origen, la aplicación de cuotas compensatorias, cupos y otras medidas que al efecto se establezcan. Como se


aprecia a simple vista, el legislador previó una hipótesis genérica de cuyaactualización sólo depende que la SECOFI expida el acuerdo que fije sobre qué medida también se aplicarán las reglas expedidas o bien que expida otras particulares para tal fin.

Dispone el artículo citado que las reglas de origen las estabiecerá lamencionada SECOFI, mientras aquellas que tengan efectos para tratadosinternacionales se fijarán conforme a esos tratados, previa opinión de laComisión de Comercio Exterior (COCEX) y posterior publicacion en el Diario Oficial de la Federación.

En cuanto a los criterios de origen que puede utilizar la SECOFI en ladeterminación de las mencionadas reglas, el articulo 10 de la LCE señalaque pueden ser:

1. Cambio de clasificación aranceiaria, debiendo señalar las partidas ysubpartidas respectivas.

2. Contenido nacional o regional, debiendo precisar el método y el porcentaje requerido.

3. Producción, fabricación o elaboración, para lo cual se deberá citar laoperación o el proceso que le confiere origen.

4. Criterios adicionales que utilice la propia SECOFI.

De los criterios anteriores, se desprende que el pago de las contribuciones y el cumplimiento de las regulaciones no arancelarias a que estésujeta la importación de las mercancias, o sea su "legalización", son hechos o actos que no le confieren origen a las mercancias importadas, porlo tanto, una mercancía legalmente importada seguirá siendo de origenextranjero mientras no se ubique en alguno de los criterios legales yatranscritos.

11. Los medios de transporte

Dispone el artículo 10. de la NLA que además de regular ia entrada alterritorio nacional y salida del mismo de mercancías también hace lo mismo con los medios en que se transportan o conducen, por lo cual resultaimportante estudiar algunas consideraciones fundamentales sobre eltransporte y su ámbito de sumisión al Derecho Aduanero.

A. El transporte

Con la expansión de los dominios del hombre, la colonización de regiones y lugares distantes, el incremento de la población y la especializaciónde sus actividades y productos, surge desde los tiempos remotos la necesidad del hombre de trasladarse de un IUllar a otro y llevar sus productosentre diversas poblaciones, regiones y paises. Para satisfacer esta necesidad de traslado de personas y cosas el hombre inventa los medios y recipientes o contenedores de transporte y también desarrolla una actividadhabitual y profesional de transportación, la actividad transportista.

Estos transportes son de diversos tipos y clases, depandiendo del medio que usen para su desplazamiento y de la fuerza que utilicen para sumovimiento.

Atendiendo al medio por el que se desplazan se pueden identificar alos aéreos, a los marítimos, a los fluviales ya los terrestres, mismos que


se desplazan a través del espacio aéreo, del agua y por la tierra, respectivamente.

Respecto de los medios consistentes en cables y tuberías es precisodecirque si bien también conducen cosaso mercaderías, también es cierto que no consisten en transportes puesto que lo que se desplaza es lamercancía o fluido y no propiamente los cables y tuberías, io que los distingue de los transportes propiamente dichos. Cierta circunstancia excepcional también ocurre cuando se utilizan las corrientes fluviales paratransportar mercancías (como los troncos) en donde el rio se convierte ensí mismo en el mediotransportador.

Por su parte los transportes terrestres pueden ser de diversas clases. dependiendo del tipo de fuerza que los mueva, como por ejemplo, las

carretas y carrozas que son jalados por animales; los ferrocarriles que semueven ya sea por vapor, electricidad o combustión interna; los vehículosautomotores que se clasifican por su capacidad de pasajeros o de tonelaje de carga, etc.

Los transportes fluviales y marítimos pueden ser de diversas clases ycapacidades; dedicados a actívidades pesqueras, de carga, de pasajerosy mixtos, conocidos con nombres tales como buques, cargueros, barcos, etc.

En tanto que las aeronaves pueden ser de motor, de turbopropulsión,de hélíce, etc. Igualmente existen aquellos que se construyen exclusivamente con fines militares, de transportación de carga, de pasajeros, etc.

En la NLA, como se estudiará más adelante, se estabiece la figura de"tráfico" para determinar con precisión el tipo de transporte y las obligaciones derivadas de la particularidad de su desplazamiento y las posibilidades fácticas de su introducción al territorio nacional o salidadel mismo.

Sin embargo los transportes pueden ser analizados desde diversospuntos de vista, dependiendo de su propia naturaleza, el uso al que se lesdestine y como actividad. A continuacion se exponen algunas consideraciones sobre estetema.

B. Los transportes como mercancías

La primera característice de los vehículos y demás medios de transportación es la de constituir mercancías o cosasque se producen y son objeto de actos de enajenación y uso por parte de sus propietarios o legítímosposeedores. En este contexto, dichos transportes son objeto de la potestad aduanera como cualquier otra cosa y deben de sujetarse a las disposiciones aduaneras aplicables a todas lasdemás mercaderías.

Estos transportes tienen sus propias fracciones arancelarias ubicadasen los capitules 87 y 88 de la tarife. de ios impuestos de importación y exportación, que señalan los aranceles que gravan su entrada al territorio.mexicano o su salida del mismo y deben cumplir además con las regulaciones no arancelarias cuando las disposiciones legales correspondienteslas establezcan.

C. Los transportes de mercancfas

Los transportes y sus equipos auxiliares también tienen otro ámbito desujeción al Derecho Aduanero, cuando en ellos se introducen al territorionacional ° se extraen del mismo bienes ° mercancías. En este caso, las


normasaduaneras regulan y someten a los transportes no como cosas ensí mismas sino como los conductos que sirven para importar o exportarotras cosas diversas, es decir, como medios de conducción o transportación.

Existen en materia aduanera cuatro grandes principios aplicables a losvehículos, aeronaves, buques y otros medios de transporteción cuando seutilizan para introducir o extraer mercancías del territorio aduaneromexicano, mismosque son importantes desde ahora enunciar:

a) El sometimiento a la potestad aduanera

La regia general consiste en que los medios de transporte o conducción de mercancías se encuentran también sometidos a la potestad aduanera del Estado cuando se utilizan para introducir mercancías al territorionacional o para extraerlas del mismo.

Este principio esta consignado de manera expresa en el párrafo primero del multicitado artículo 10. de la NLA que ordena: "Esta ley, las de losImpuestos Generales de Importación y Exportación y las demas leyes y ordenamientos aplicables, regulan la entrada al territorio nacional y la salidadel mismo...de los medios en que se transportan o conducen..."

Ei párrafo segundo reitera dicha sujeción -de los medios de transporteal establecer quiénes son los sujetos que deben cumplir las obligacionesque establecen las mencionadas disposiciones: "Están obligados al cumplimiento de las citadas disposiciones quienes Introducen mercancías alterritorio nacional ...o cualesquiera personas que tengan intetvenctan en laintroducción..."

Como todas las regias generales, la anterior también tiene sus excepciones, que se encuentran consignadas en el artículo 80. de la propia ley,que señala los transportes que no quedan sujetos a la potestad aduanera:

1. Las naves militares.

2. Las naves de los gobiernos extranjeros de conformidad con los tratados internacionales de los que México sea parte y que no se utilicen paraalguna operación comercial.

La redacción del precepto en comento merece algunas críticas puestoque limitael término transporte sólo a las naves; no precisa que las navesmilitares sean mexicanas y porque en el caso de las naves de los gobier~

nos extranjeros faltó condicionar a la reciprocidad internacional.

b) El régimen especial a la transportación Internacional

De conformidad con el principio anterior, las disposiciones aduanerassometen a sus regulaciones a los medios de transporte cuando introducen al país o extraen-del mismo mercancías, pero éste sometimiento escon el propósito de controlar y de vigilar las mercancías por ellos conducidas y no para gravar, limitar o restringir la actividad transportista o impedirel comercio exterior de la Nación.

Por estas razones la ley establece tres tratamientos legales de excepción para los transportes internacionales y sus equipos auxiliares:

1. La ampliación del plazo de abandono.

106 EDICIONES FISCALES ISEF, S,A,

El artículo 31 de la NLA amplía el plazo general para el abandono delequipo especial de las embarcaciones que utilicen en las maniobras decarga, descarga y que dejen en tierra después de haber salido del puerto.Mientras no se configure el plazode tres meses para consumar el abandono, dicho equipo puede permanecer en el puerto y utilizarse por otras embarcaciones del transportista sin el pago de los impuestos al comercioexterior.

Mediante la regla general 3.4.2 para 1999, se ejemplifica algunos de losequipos a los que se refiere la ley señalando a las grúas, montacargas,portacargas, portacontenedores, palas mecánicas, garfios de presión,planchas, cadenas, redes, paletas, rejas, estrobos, cabos y otros de funciones semejantes, de los cuales se deberá presentar ante la aduana, antes de salir la embarcación, una relación detallada, conforme el últimopárrafo del artículo 20 de la NLA, adicionado por la reforma legal para1997.

2. La exención de impuestos al comercio exterior.

Acorde con el artículo 61 fracciones 111, IV Y V de la Ley de la materia,no se pagarán los impuestos al comercio exterior por la entrada al terrItorio nacional o la salida del mismo de vehículos destinados a servicios internacionales para el transporte de carga o de personas, así como susequipos propios e indispensables; las mercancías nacionales que sean indispensables para el abastecimiento de dichos vehículos o medios detransporte; las de rancho, excepto combustibles y las destinadas al mantenimiento de aeronaves propiedad de las empresas nacionales de aviaciónque presten servicios internacionales.

Es importante resaltar que en esta exención no están comprendidos losvehículos que en territorio nacional sean objeto de explotación comercial,aquellos que se destinen para uso o consumo en el país ni los que se adquieran para consumo o uso en el extranjero.

3. La internación y la Importación temporal.

El tercer párrafo de la fracción III del artículo 61 de la Ley señala que sureglamento establecerá los requisitos, períodos y distancias máximas enque podrán internarse los vehículos de servicios internacionales dentro dela franja o región fronteriza.

El articulo 96 del NRLA dispone (como lo hacían anteriormente las regias generales 49 y 58 para 1994 y 1995) que los vehículos que efectúenservicios internacionales de transporte de carga, conocidos comotrensiers, autorizados por autoridad competente, podrán internarse aterritorio mexicano sin pagar los impuestos al comercio exterior dentro deuna franja de 20 kilómetros paralela a la línea divisoria internacional, independientemente de la nacionalidad del conductor. Esta autorización secontempla en el Acuerdo por el que se establece la modalidad del serviciode autotransporte federal de carga en los cruces fronterizos y en lafranjas de veinte kilómetros paralela a la línea divisoria internacional, enlos estados del norte de la República Mexicana, publicado en el D.O.F. de18 de diciembre de 1995.

Por otra parte, el artículo 97 del mismo NRLA permite (como lo hacíanlas reglas generales 51 y 106 para 1994 y 1995), la Internación temporal aesa región o franja fronteriza de vehículos extranjeros que efectúen servicios de transporte internacional de personas. hasta por un año para entra-


das y salidas múltiples, sujeta a diversos requisitos de previo cumplimiento, entre los que destacan que se trate de residentes extranjeros sin establecimiento permanente en México; haber obtenido autorización de laSecretaríade Comunicaciones y Transportes para internarse al paísy otorgar una fianza por un monto igual al valor del vehículo.

Además, el artícuio 106 de la NLA permite en su fracción I la importación temporal hasta por un mes de remolques y semiremolques, incluyendo aquéllos díseñados y utilizados exclusivamente para el transporte decontenedores, siempre que transporten en territorio nacional las mercancías que en ellosse hubieren introducido al paíso lasque conduzcan parasu exportación, y además, en la fracción V permite la importación temporalhasta por diez años de contenedores; aviones y helicópteros; vehículos detransporte público de pasajeros; embarcaciones que cumplan los requisitos que fije el reglamento; casas rodantes; carros de ferrocarrii y lasmercancías destinadas para su mantenimiento y reparación, En cuanto alos aviones y helicópteros se requiere ser línea aérea con concesión paraoperar en el país,o ser transporte público de pasajeros, en el caso de losvehículos destinados a ese servicio público.

e) La responsabilidad solidaria de los transportistas

En virtud de ia importante participación que tienen ios transportistas enla introducción al pars y la extracción del mismode mercancías, dispone elartículo 53 fracción 111 de la NLA que son responsables solidarios del pagode los impuestos al comercio exterior y de las demás contribuciones asícomo de las cuotas compensatorias que se causen con motivo de la introducciónde mercancías al territorio nacional o de su extracción del mismo,los propietarios y empresarios de medios de transporte, los pilotos, capitanes y en general los conductores de los mismos, por los que causen lasmercancías que transporten, cuandodichaspersonas no cumplan las obligaciones que ies imponen las leyes a que se refiere el artículo 10. de dicha ley.

Del precepto legal citado se desprende que los transportistas sóio serán responsables solidarios de las contribuciones cuando introduzcan alpaís o saquen del mismo mercancías en violación de las obligaciones quele impone la ley, como son, por ejemplo: introducirse al territorio nacionalsólo por lugar autorizado; presentar las mercancías a la autoridad aduanera a su entrada o salida del país; expedir y conservar en el trayecto deltransporte la carta de porte que ampare las mercancías, etc.

d) Afectación de los transportes al cumplimiento de las contribuciones

Dispone el artículo 60 de la NLA que las mercancías están afectas directa y preferentemente al pago de los créditos fiscales generados por suentrada o salida del territorio nacional y el párrafo tercero de ese propioartículo extiende también la afectación de los medios de transporte alpago de las contribuciones y de las cuotas compensatorias si sus propietarios, empresarios o conductores no dan cumplimiento a las disposiciones mencionadas en el artículo 10. de la propiaNLA.

Como se observa, al igual que en la responsabilidad solidaria, ia afectación de los transportes sólo procederá cuando el transportista incumplacon las obligaciones legales a su cargo.


111. Las personas

Debido a que el Derecho es un conjunto de principios, instituciones ynormas elaboradas por el hombre y sus organizaciones que se dirigen aregular precisamente la conducta tanto.del hombre como de sus organizaciones. parece obvio mencionar a las personas como ámbito de aplicación del Derecho Aduanero, sin embargo, son necesarias lasconsideraciones que se anotanen este apartado.

En virtud de que las regulaciones no aranceiarias, los aranceles y lasdemás contribuciones a las importaciones y exportaciones están referidosa las mercancías, se habla comúnmente de obligaciones objetivas o reales, mismas que se manifiestan con expresiones tales como: "los autosusados requieren permiso de importación"; "los juguetes pa¡¡an 20% deimpuesto de Importación"; etc. en donde la obligación pareciera que recae sobrelascosasy no sobre personas.

Sin embargo, no es exacto considerar que en las obligaciones objetivas las cosas son las deudoras por que ellas no tienen capacidad jurídicaal no ser sujetos de Derecho, lo que ocurre es que por facilidad de estructurar la ley y para fines de claridad de las tablas que establecen los aranceles, atendiendo al tipo. de mercancía, se usa a ésta como objeto de laobligación legal pero detrás de toda obligación real existe siempreuna obligación personal a cargo de un sujeto determinado, y por lo tanto,será el importador quien pague el 20% de impuesto si importa juguetes oquien deberá obtener y exhibir el permiso de importación si pretende importar un auto usado.

Las disposiciones aduaneras, por regla general, se estructuran conbase en las características de las mercancías sin considerar los atributosde las personas que intervienen en los actos de introducción al territorionacional o extracción del mismo de dichas mercancías, tales como elnombre, estado civil, domicilio, nacionalidad y patrimonio.

No obstante, en la legislación aduanera hay dos clases de disposiciones que alteran las condiciones jurídicas de los actos aduaneros o quepermiten la realización de ciertos regímenes dependiendo de los atributosde las personas.

A. La residencia en el extranJero y la nacionalidad eXtranjera

El artículo 106 fracción 11 inciso a) de la NLA permite la importacióntemporal hastapor seismesesde mercancías cuandose trate de aquellasque pretendan realizar residentes en el extranjero y además la fracción IVincisos a) y b) del mismo artículo permite la importación temporal devehículos y menajes de casa en tratándose de visitantes, visitantes localesy distinguidos, estudiantes, inmigrantes rentistas y otras calidades de extranjeros por el tiempo de su calidad migratoria. Para estos efectos y otrosmás, el artículo 20. fracción IV de la NLA define al residente en territorionacional con lo cual, a contrario sensu, se define al residente en el extranjero.

B. El pasajero Internacional

Cuando las personas mismas son ias portadoras de las mercancias yson quienes consigo las introducen al país o las extraen del mismo, adquieren entonces la calidad de "pasajero internacional", o el de "transeún-


te", término suprimido en la ley vigente y que usaba el Código Aduanerode 1952 en tratándose de la región y franja fronteriza.

En ei caso de los pasajeros internacionales las formalidades aduaneras, las contribuciones e incluso su exención parcial o total; las infracciones y sanciones seran diferentes a aquellas que se aplican en términos!:lenerales a las importaciones y exportaciones, como lo establecen los artícutos 50 y 88 de la ley multicttada.

5. LOS SUJETOS PASIVOS DEL DERECHO ADUANERO

Sujeto pasivo de una relación jurídica es aquella persona 'jue estaconstreñida u obligada a prestar una determinada conducta en avor deotra personapor lo que consecuentemente con este conceptojurídico general, el sujeto pasivo de las obligaciones aduaneras es aquella persona ala cual la ley le establece el deber de cumplirlas o acatarlas. prestandofrente al Estado, el sujeto activo, las diversas conductas jurídicas previstasen la propia ley.

Toda vez que en una mismaoperación aduanera intervienen varias personas con diferentes conductas y objetivos, se analizará la calidad jurídicade cada una de ellas para determinar con exactitud si tienen o no la calidad de sujetos pasivos y, en caso afirmativo, el tipo o clase de obligaciones a su cargo.

l. Los Importadores y exportadores

Numerosos artículos de la NLA se refieren como sujetos principales alos "importadores" y a los "exportadores", por ejemplo: 15 fracción VI; 36;40; 41; 63; 64; 83; 86; Y 144 fracci6n XXVII. Sin embargo, no hay ningúnprecepto que defina estos términos, por lo que es menester estudiar hermeneúticamente todos los preceptos de la ley con el fin de desentrañarquiénes son importadores o exportadores.

Los artículos 10. y 52 de la Ley Aduanera disponen que están obligados a cumplir sus disposiciones y a pagar los impuestos al comercio exterior, respectivamente, quienes introduzcan mercancías al territorionacional o las extraigan del mismo, pero para ser considerado importadoro exportador no parece suficiente ser el simple introductor o extractor delas mercancías, sino que también se requiere que el introductor o extractorcuente con cierta calidad jurídica o tenga cierto título jurídico sobre lasmercancías.

El artículo 10. también señala que los introductores o extractores de lasmercancías pueden ser sus propietarios, poseedores, destinatarios, remitentes o cualesquiera personas que tenga intervención en la extracción,custodia, almacenaje, manejoy tenenciade las mercancías de las mismasy el artículo 52 presume que los introductores o extractores serán dichossujetos, utilizando la denominación de tenedor en lugar de poseedor.

Por su parte, el artículo 35 de la misma ley, al disponer qué se entiendepor despacho aduanero, establece que éste será realizado en la importación por los consignatarios, destinatarios, propietarios, poseedores o tenedores y en la exportación por los remitentes, términos que ya aparecen enel precepto anterior, salvo el de consignatario que se menciona por primera vez.

Por otra parte, el artículo 162 fracción VI de la NLA señala que es obligación del agente aduanal declarar, bajo protesta de decír verdad, el nom-


bre, domicilio y registro federal de contribuyentes de los destinatarios o delosremitentes.

Para los preceptos legales comentados será importador aquel introductor de mercancías a territorio nacional que a su vez sea el propietario, poseedor, tenedor, consignatario o destinatario de las mismas, terminas quesalvo el de destinatario son explicados con bastante precisión por el Derecho común.

El propietario es aquel que tiene la propiedad sobre una cosa, títuloque le otorga los derechos de tener, usar, disfrutar y disponer de dichacosa; el poseedor es aquel que tiene ei derecho de tener y conservar dicha cosa aunque no sea su propietario; el tenedor es aquel que sin acreditar ningún título jurídico sobre una cosa sin embargo la detentafísicamente; mientras que el consignatario es aquel que en un contrato detransporte aparece como el sujeto a quien habrá de entregarse el envío ypor lo mismo, tiene el derecho de exigir y recibir las mercancías transportadas.

Por el contrario, el término "destinatario" no se encuentra en el Derecho comúny el Diccionario no proporciona una connotación que sea claray aceptable al decir que "es aquella persona a quien va dirigida o destinada alguna cosa, sobre todo la correspondencia". 28

Luego, para encontrar el significado de esa calidad de destinatario quese utiliza por nuestro Derecho Aduanero se debe acudir a sus propiasfuentes históricas y así se encontrará que ei artículo 41 del Código Aduanero de 1952 puede arrojar alguna luz acerca del porqué la ley vieneusandoel término de destinatario.

Dicho artículo disponía:

"Para los efectos de este Código se entíende:

l. Por destinatario:

a) Al interesado directo en la importación, ya sea que gestioneésta por si mismo, o por conducto de agente aduanal, o pormedio de apoderado.

b) Al que adquiere mercancías directamente de casa extranjera sin domiciiio en el país, aunque la importación sea tramitada por la casa vendedora o por encargo de ésta;

c) A la persona a quien vengan dirigidas piezas de correspondencia que contengan mercancías, y

d) A la persona que aparezca con ese carácter en los manifiestos de tráfico aéreo."

Además de asimilar en los incisos b), c) y d) como destinatario al propietario, al que recibe piezas postales y al consignatario, que ya se comentaron, se puede observar que para el Código Aduanero el destinatarioera aquella persona con interés directoen la importación, es decir,que tiene un interés jurídico no sólo sobre las mercancías sino también en laoperación de importación.

28 Palomar de Miguel, Juan. Diccionario para Juristas. Op. Cit. Página 447.


Este concepto resulta más amplio ya que las figuras de propietario, poseedor, tenedor y consignatario reflejan una relaci6n jurídica entre unapersona y las mercancías, mientras que tener interés jurídico sobre la importación o introducción permite que pueda ser importador aquella persona que sintener interés sobrelas mercancías sí lo tiene sobre la operaciónde importación, como es el caso de terceros que por razones comercialesy contractuales introducen por cuenta de sus propietarios o legítimos poseedoresmercancías al territorio nacional.

En conclusión, importador es aquella persona física o moral que introduce mercancías al territorio nacional ya en virtud de un interés jurídicosobre las mercancías o de un interés jurídico sobre la operación de su importación.

En relación a los exportadores la ley cambia el término de destinatariopor el de remitente y al igual que ese término, lo deja carente de una definición jurídica. Sí se aplican las mismas razones jurídicas para determinaral importador se podra decir que el exportador es aquella persona que ex

I trae mercancías del territorio nacional en virtud de un interés jurídico sobrelas mercancías o sobre la operación de exportación misma.

11. Los mandatarios, apoderados y agentes aduarlales

Cuando el artículo 10. de la Ley Aduanera dispone que estas personasestán obligadas a cumplir sus disposiciones, debe entenderse sólo en lamedida que dispongan las disposiciones aplicables a dichos sujetos.

Respecto de los mandatarios la ley únicamente los contempla con el finde atribuirles responsabilidad solidaria por los actos que personalmenterealicen conforme al mandato, como lo dispone el artículo 53 de la citadaley.

Los agentes y los apoderados aduanales son sujetos que la ley permiteque intervengan en las operaciones aduaneras siempre en su calidad derepresentantes de los importadores y exportadores, para ejecutar los actos del despacho aduanero por cuenta de ellos, sin interés jurídico propiosobre las mercancías o sobre la operación misma, por lo cual sólo tienenresponsabilidad solidarla en los términos de los artículos 53 y 54 de la leyvigente, razones por las cuales no se puede afirmar que estas personassean sujetos pasivos directos o principales de la obligación aduanera.

111. Los transportistas

Como se expuso en páginas anteriores, cuando estas empresas o personas actúan como prestadores del servicio público de transporte sólo tienen obligaciones de vigilancia, colaboración y control y su incumplimientoles generará responsabilidad solidaria en los términos del señalado artículo 53, por lo que no se puede hablar de que sean sujetos pasivos directoso principales.

IV. Los almacenes autorizados

Dispone el citado artículo 10. de la ley que están obligados a cumplirsus disposiciones cualesquiera personas que tengan intervención en lacustodia, almacenaje, manejo y tenencia de las mercancías, es decir, lasempresas autorizadas para prestar dichos servicios en los términos de losartículos 14 y 15 de la misma ley.


A diferencia de los sujetos anteriores, los almacenistas autorizados síconstituyen sujetos pasivos principales de las obligaciones aduaneras,pues el artículo 28 tercer párrafo de la NLA ordena que responden directamente ante el fisco federal por el importe de los creditos fiscales que corresponda pagar por las mercancías extraviadas, debiendo garantizar elinterés fiscal y además cubrir el valor de dichas mercancías a los interesados.

V. Los Infractores legales

Con el fin de poder fincar reSponsabilidades legales a quienes infrinjanlas disposiciones de la ley, su artículo 10. establece un sujeto genérico,señalando que deberá cumplirla cualquier persona que intervenga en laintroducción, extracción, custodia, almacenaje y tenencia de las mercancías, independientemente del títuio jurídico de su participación. Básicamente es un enunciado que da sustento al capítulo de Infracciones ysanciones para aquellos infractores no especificados de manera especialen otra parte de la ley.

6. EL AGENTE ADUANAL

En la actividad aduanera además de los importadores y exportadoresparticipan terceras personas cuyafunción es representar a los mismos enel despacho aduanero de las mercancías, como son los agentes aduanales y los apoderados aduanales. Este apartado se ocupará del estudio delos primeros y el siguiente de los segundos.

l. El concepto

Para la doctrina aduanerael agenteaduanal "es la personafísica que através de una patente, personal e intransferible, otorgada por la autoridadhacendaria, interviene ante una aduana para despachar mercancías encualesquiera de los re~ímenes aduaneros, en virtud de los servicios profesionales que presta",2

Este concepto es prácticamente el mismo que señalaban los artículos690 dei Código de 1952 y 143 de la ALA, y que actualmente contempla elartículo 159 de la NLA al disponer lo siguiente:

"Agente aduanal es la persona física autorizada por la Secretaría, mediante una patente, para promover por cuenta ajena eldespacho de las mercancías, en los diferentes reqimenesaduaneros previstos en estaLey,"Penúltimo párrafo: "v.La patente es personal e intransferible".

Las razones por las cuales la definición legal no establece la limitaciónde actuar ante una aduana es porque, conforme al artículo 161 de la NLA(disposición proveniente de la reforma para 1990 a la ALA), el agenteaduanal puede ser autorizado por la autoridad aduanera para operar endos o mas aduanas, regulando lo que se conoce como las "patentes nacionales" y porque los agentes aduanales pueden despachar, en otraaduanadiferente a la de su adscripción, los embarques bajo el régimen detránsito.

Algunos comentarios adicionales que se pueden hacer al precepto legal son:

29 Carvajal Oontreras. Máxlrno, Op. Cito Página 340.


A. La nacionalidad del agente aduanal

La definición legal era omisa en uno de sus elementos más importantes. De conformidad oon lo que disponía el párrafo segundo del artículo32 de la Constitución General se requería ser mexicano por nacimientopara poder ejercer todas las funciones de agente aduanal, debido a que elagente aduanal es un auxiliar en la salvaguarda de la soberanía nacional.Con la reforma constitucionel publicada en el D.O.F. de 20 de marzo de1997 se suprimió esa estipulación, pero no obstante. sería convenienteque en la definición legal la nacionalidad mexicana por nacimiento continúe apareciendo como requisito en la fracción I del artículo 159 de ia ley.

B. La patente de agente aduanal

Dispone la definición legal en comento que el agente aduanal será autorizado por la autoridad mediante una patente, misma que según el Diccionario sign~ica el "documento librado por autoridad competente, quepermite el desempeño de un empleo, el ejercicio de una profesión o el disfrute de un privilegio". 30

Estas acepciones del Diccionario son, en efecto, los diferentes tipos depatente que recoge el Derecho, por lo tanto, es necesario distinguir a cuálde ellas se refiere el legislador aduanero cuando ordena que el agenteaduanal promueve el despacho de mercancías mediante una patente.

a) La patente de invención

Se conoce de este modo a las patentes que se otorgan a los autores einventores para proteger y explotar sus obras e invenciones, tanto intelectuales como industriales y cuyo fundamento constitucional se encuentraen el artículo 28 de nuestra máxima Ley. La patente aduanal a la que serefiere la ley de la materia no es de este tipo de patentes, pues con suexpedición si bien se consideran los méritos personales y profesionalesde su titular no se reconoce ninguna obra intelectual o industrial a su beneficiario.

b) La patente para desempeñar un empleo

En este tipo de autorizaciones la función para la cual se otorga requiereque el postulante reúna diversos e importantes requisitos que garanticenla eficiente, oportuna y honesta prestación del servicio, pues no sólo seatiende al interés personal del solicitante sino que también se procura proteger los intereses colectivos de la sociedad o del Estado. Entre los requisitos personales del postulante de la patente generalmente se exigenaquéllos relacionados con su conducta, su reputación, su nacionalidad yotros más. En cuanto a los profesionalesse eXigen requisitos relacionadoscon su preparación académica tales como la obtención de grados técnicos o universitarios y el acreditamiento de experiencia profesional en elramo de la función de que se trate.

e) La patente para el ejercicio de una profesión

De conformidad con la Ley General de Profesiones para el ejercicio deuna profesión se requiere además de obtener un título de una institución

30 Cabanellas, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual. Editorial Heliasta, S.R.L.Buenos Aires, Argentina. Octava Edición. 1974.Tomo 111. Página 244.


de enseñanza superior la expedición de una "cédula" con efectos de patente.

Los requisitos para su expedición son el haber cursado y aprobado elplan de estudios de la carrera correspondiente, obtener el título respectivoy ser de nacionalidad mexicana.

La patente aduanal parece tener características que pudieran encuadrarla como una patente para ejercer un empleo pero también parece gozar de las condiciones y cualidades de una patente para ejercer unaprofesión.

Para su expedición la ley requiere que el solicitante acredite requisitosde conducta personal y de experiencia laboral en la función, propios deuna patente de empleo, pero también exige comprobar el haber cursado una profesión y obtenido el título correspondiente, requisitos de unapatente de profesion. Otra particularidad de la patente aduanal, propia delas patentes de profesión, es que otorjla a las opiniones de sus titulares elcarácter de dictamen técnico en los termines de los artículos 144 fracciónXIV párrafo segundo y 162 fracción 111 de la NLA.

C. La patente es personal e Intransferible

Esta cualidad de la patente de agente aduanal está prevista en el penúltimo párrafo del articulo 159 de la NLA y consiste en que sólo la puedeejercitar su titular y no puede ser objeto de transmisión ni por causa demuerte.

Sus antecedentes se remontan a los artículos 716 del Código Aduanerode 1952 y 144 de la ley de 1982.

D, La promoción del despacho aduanero por cuenta ajena

Acorde con lo preceptuado por el dispositivo legal comentado, el objeto y alcance de la patente aduanal es para promover el despacho aduanero de las mercancías, por lo que es importante remarcar cuáles son losactos, formalidades y procedimientos que lo constituyen, pues ellos sólolos podrá ejecutar la persona que sea titular de una patente de esta índole. Por el contrario, alrededor de la actividad aduanera y del despachoaduanero existen una serie de actividades y servicios conexos que no seencuentran dentro del ámbito de la patente, como son los de transportaci6n de personas y mercancías; los servicios de almacén y maniobras; delaboratorio de pesas y medidas, para los cuales no existe impedimento legai que también el agente aduanal preste estos servicios y otros más.

Otra de las características de la definición legal consiste en que elagente aduanal realizará el despacho aduanero de las mercancías siempre por cuenta ajena, estableciendo así su naturaleza de ser un representante legal aduanero, como lo vienen a confirmar los artículos 40 y 41de la ley de la materia. Estos preceptos establecen la regla general de queúnicamente los agentes aduanales, actuando como representante le¡¡al deun determinado importador o exportador, podrán ilevar a cabo los tramitesrelacionados con el despacho de las mercancías de dichos importadoresy exportadores y que incluso esa representación legal no puede cesarsino pasados ciertos eventos tales como el acta o escrito a que se refierenlos articulos 150 y 152 de la ley de la materia.

Dada la certeza y seguridad que los agentes aduanales brindan a susclientes y al fisco federal; a la economíaen la recaudación de las contribu-


ciones federales y la valía de ia asesoría que otorgan a los importadores yexportadores en el cumplimiento de leyes cada vez más complicadas, laley establece, como regla general, la representación legal obligatoria delagente aduanal no permitiendo la participación directa de los interesadosen ei despacho aduanero. En la actualidad el despacho aduanero ejecutado por las autoridades directamente con el interesado se refiere a las importaciones de pasajeros internacionales de mercancías de bajo valor yciertas importaciones temporales y susretornos, en los cualesse usanformatosoficiales.

Finalmente, uno de los puntos importantes de la definición legal es si lafrase "por cuenta ajena" limita al a~ente aduanal a despachar mercanciassobre las cuaies él tenga un interes personal es decir, a título de dueño,destinatario o remitente. Sobre este aspecto no existe en la ley ningún precepto que establezca prohibición expresa en ese sentido, por lo que esprocedente concluir que los agentes aduanales pueden tener en un despacho la citada calidad más las de importador o exportador. Confirma estapostura lo que disponla el párrafo segundo del articulo 702 del CódigoAduanero de 1952 al señalar que:

"En todo caso obrarán siempre'al amparo de su patente, auncuando despachen mercanclas por las que tengan personalidad de destinatarios o remitentes."

11. Los requisitos para la obtención de la patente de agente aduanal

Como se dijo con motivo del estudio de las características de la patenteaduanal, ésta se expide a favor del solicitante que cumpla determinadosrequisitos relacionados con su conducta y antecedentes personales ycompruebe sus aptitudes en materia aduanera, en razón de sus estudiossuperiores y su experiencia en el ramo. Como se describirá a continuacíón, con el tiempo estos requisitos se han incrementado y otros se hanmodificado para hacerlos mas rígidos, con la intención de asegurar eficiencia para el cliente en la prestación del servicio y seguridad y certezaen el cumplimiento de la ley para el fisco federal. En los próximos apartados se expondrán los requisitos que contempla actualmente el artículo159 de la NLA y las evoluciones que han sufrido en el transcurso deltiempo.

A. Ser mexicano por nacimiento en el pleno ejercicio de sus derechos

A pesar de la modificación del segundo párrafo del artículo 32 constitucional, la ley exige este requisito, que está previsto en la fracción 1 delmencionado artículo 159, cuyo contenido proviene desde el artículo 691del Código de 1952, manteniéndose en la ALA de 1982, ordenamientoque le añadió la parte final que dice "en pleno ejercicio de sus derechos".

Un error de redacción muy comentado por la doctrina era que el precepto hablaba de "ciudadano por nacimiento", lo cual jurídicamente eraincorrecto debido a que la ciudadanía se adquiere por mayoria de edad yno por el simple nacimiento, por lo que el término de ciudadano fue suprimido con la reforma legal para 1997, quedando implicita ya que el ejercicio pleno de derechos supone la mayoría de edad y ésta, generalmente,otorga esa calidad a los mexicanos.

116 EDICIONES FISCALES ISEF.SA

B. No haber sido condenado por sentencia ejecutoriada por delitodoloso, ni haber sufrido la cancelación de su patente, en caso de haber sido agente aduanal

Este requisito está previsto en la fracción 11 del artículo 159, el cual naceen la ley de 1982 pero en su redacción original además de señalar el nohaber sido condenado por delito intencional establecía el no haber sidoresponsabilizado en resolución firme por algunade las infracciones previstas en los artículos 127 y 130 de esa ley (actuales 176 y 179), requisitoque se suprimió desde la reforma para 1990 a la anterior ley. Con la reforma de 1997 se sustituyó el calificativo de delito intencional por el de delitodoloso.

C. Gozar de buena reputación personal

Este requisito ya se contemplaba en el Código de 1952 bajo la redacción de "ser de honorabilidad notoria" y se ha mantenido sin modificaciónhasta la actualidad, en la fracción 111 del comentado articulo 159 de-la ley.

A esta clase de requisitos de conductas y reputaciones buenas u honorables se le pueden hacer las críticas que en otras ramas del Derecho seles hacen cuando los consignan las leyes, consistentes en la falta de uncriterio objetivo y general para calificar las citadas conductas o reputaciones, pues se trata de valores morales o subjetivos, además de que es difí·cil que una persona pueda ser objeto de conocimiento y reconocimientopor toda la sociedad. No obstante, en la práctica se pretenden cumplircon cartas de recomendación; certificaciones sobre la faltade antecedentes penales; constancias de antecedentes profesionales, laborales, recomendaciones comerciales y de otra índole.

D. No ser servidor público ni militar en servicio activo

Este requisito esteblecido en la fracción iV ha sido objeto de algunasreformas desde su inclusión en el Código de 1952, transformando con dichos cambios en gran medida el sentido del mismo.

En el Código de 1952 se disponía no ser funcionario o empleado de laFederación o de los Estados, militar en servicio activo, ni representante,empleado o agente de alguna empresa de transportes de nacionalidad extranjera o en la que la mayoría del capital o de los socios tengan ese carácter. La ley de 1982 recogió este requisito haciéndole algunasmodificaciones como cambiar funcionarios o empleados de la Federacióno de los Estados por funcionarios o empleados públicos; añadió la categoría de socio a las de representante, empleado o agente de una empresade transporte y tinalmente suprimió la distinción de empresa de transporteextranjera o Con capital de esa naturaleza, abarcando a cualquier empresade transporte con independencia de su nacionalidad.

Posteriormente, con la reforma para 1990 se adicionó "no haber prestado sus servicios en la administración aduanera durante los dos años anteriores a la solicitud", mismo que tuvo una vida efímera ya que con lareforma para 1992 fue suprimido. Es también en este año que se suprimióel requisito de no ser socio, representante, empleado o agente de algunaempresa de transportes, para quedar en la redacción que tiene en la leyvigente.

La reforma legal para 1997, exceptuó de este impedimento a los cargosde elección popular.


E. No tener parentesco por consanguinidad o afinidad con el administrador de la aduana de adscripción de la patente

Este requisito previsto en la fracción V se explica por sí sólo, ya que ellegislador pretende evitar la presencia de condiciones que puedan afectarla imparcial, fiel y correcta aplicación de la ley por parte de las autoridadesy de los agentes aduanales.

F. Tener título profesional o su equivalente en los términos de la leyde la materia

Este requisito que se contempla en la fracción VI se refiere a la preparación académica que debe tener el aspirante a agente aduanal, mismo queha sufrido la siguiente evoiución.

Bajo el Código de 1952 no se requiri6 comprobar ningún grado de escolaridad y fue hasta la ALA de 1982 cuando se exigió el haber obtenido elbachillerato (equivalente a preparatoria) de institución educativa con reconocimiento de validez oficial de estudios.

Desde la reforma legal para 1986 ya se requirió tener título profesionalde instituciones del Estado, descentralizadas o de particulares que tenganreconocimiento de validez oficial de estudios, en las siguientes carreras:Derecho, Economía, Administración de Empresas, Contador Público, vistaAduanal y otras ramas que señale el reglamento de ia Ley.

Es importante mencionar que por disposici6n del artículo Quinto fracción I Transitorio del Decreto que reform6 dicha ley, los agentes aduanales que al 10. de enero de 1986 ya contaban con patente aduanal norequirieron acreditar dicho título profesional, disposici6n que fue aplicabletambién a los sustitutos autorizados.

Esta especializaci6n de profesi6n duró poco tiempo pues con la reforma de 26 de julio de 1993 fue suprimida para exigir, como lo hace actualmente, un título profesional sin especificar ninguna carreraen particular.

G. Tener experiencia mayor de tres años en materia aduanera

Este requisito ordenado en la fracci6n VII se establece por primera vezen la ley de 1982 y se ha mantenido sin cambios hasta la NLA.

H. Exhibir constancia de Inscripción en el registro federal de contribuyentes

Señalado en la fracción VIII es un requisito que proviene de la reformalegal para 1990 a la ALA y no merece mayor comentario.

l. Aprobar el examen de conocimientos y el examen psicotécnicoque practiquen las autoridades aduaneras

El requisito consignado en la fracci6n IX del artículo 159 de la NLA deviene del artículo 691 fracci6n IV del Código de 1952 que ordenaba la obligaci6n de:

"Sustentar un examen en la ciudad de México para demostrarsus conocimientos y aplicaci6n del C6digo Aduanero y de lastarifas de importacion y exportaci6n, ante un jurado que estaráinte\lrado por represententes del Secretario de Hacienda y dela Dirección de Aduanas."


Este examen era diferente e independiente de los exámenes de eficiencia que periódicamente se les debían aplicar a los agentes aduanales, quese analizarán en ei apartado de sus obligaciones.

Este examen de conocimientos pasó a ia ley de 1982, mismo que dispuso que fuera su Reglamento quien estableciera la forma y los términosde llevarlo a cabo, el que ordenó en su artículo 189 que la SHCP integraríaun jurado con personas de reconocida capacidad profesional en la materia, sujetándose en todo caso a un programa temático que previamentedebía formularse.

Mediante la reforma legal para 1990 se suprimió ei requisito de aprobarel examen de conocimientos, restableciéndose ocho meses despues conla reforma para 1991, pero ya bajo la forma de examen "psicotécnico".Con la reforma.para 1999 se vuelve añadir el examen de conocimientos alexamenpsicotecntco.

J. Los requisitos suprimidos

A continuación se expondrán aquellos requisitos que fueron exigiblesen el pasado y que en virtud de reformas legales han sido suprimidos y noaparecen en el texto vigente del artículo 159 de ia NLA.

al Tener capacidad legal con arreglo al Código de Comercio

Contenido en la fracción 11 del artículo 691 del Código de 1952 ya no secontempló desde la ley de 1982, aunque se podría considerar incluido enla fracción I del artículo 159, cuando ésta señala ser mexicano en el plenoejercicio de sus derechos, puesto que la capacidad jurídica consiste en lacalidad de la persona de ser titular de derechos y obligaciones y poderlosejercer.

La supresión de la referencia al Código de Comercio es correcta yaque los servicios profesionales que presta un agente aduanal tienen naturaleza civil, por lo que resultaba Impropia la remlslón al ordenamiento mercantil, resultando aplicables las disposiciones sobre incapacidad deiCCDF.

b) Las garantias

El artículo 701 del Código de 1952 establecía la obligación de los agentes aduanales de constituir fianza de compañía autorizada por la cantidadde $ 250,000.00, la que estaría en vigor durante todo el tiempo en que seejerciera la patente.

Para dicho Código, esta garantía no constituía legalmente un requisitod.~ expedición de la patente sino más bien era una obligación de operacron de los citados profesionistas.

Con la expedición de la ley de 1982, también se incluyó esta garantíacomo una obligación del agente aduanal y no como requisito del solicitante a la patente, disponiendo el artícuio 145 fracción 111 que era obligacióndel agente aduanal: "Otorgar garantía anual, en la cuantía que establezcala SHCP en las disposiciones de carácter general".

Las primeras Reglas de Carácter General en Materia Aduanera (reglasgenerales de 1982) fueron publicadas en el D.O.F. de 18 de junio de 1982,fe de erratas de 29 de julio de 1982, en donde la Regla Décima Quinta estableció que la mencionada garantía anual debería ser otorgada mediante fianza de institución legalmente autorizada y cuyo monto sería de$ 5'000,000.00 por ei ejercicio de inicio de operaciones y del equivalente a


2500 veces el salario mínimo vigente para el Distrito Federal para los subsiguientes.

Con la reforma para 1990 a la fracción IX del artículo 143 y a la fracción111 del artículo 145 de la ALA se transformó la naturaleza jurídica de estagarantía. cambiando de requisito de operación a requisito de expediciónde la patente. Igualmente esa reforma legal sustituyó la forma de la garantía de fianza por depósito en dinero ante Nacional Financiera a favor de laTesorería de la Federación. Es importante reseñar que mediante esta modificación legal se incrementó el monto de la gerantla de 2500 a 25000 salarios diarios mínimos.

Dos anotaciones históricas adicionales merece esta reforma legal de1990:

Por una parte, los depósitos en garantía debían ser destinados a unfondo de inversión que produciría rendimientos y serían devueltos -principal y rendimientos- cuando el agente aduanal falleciera, se incapacitara ose retirara voluntariamente, y por otra parte, se exoneró de constituir dichodepósito a los agentes aduanales que ya estuvieran operando al 10. deenero de 1990, acorde con lo dispuesto por el articulo Octavo Transitoriodel Decreto de dicha reforma.

Mediante la reforma legal para 1991 el monto del depósito se fijó en$ 360'764,000.00, sujeto a actualización, y se incluyó la posibilidad de sustituir, sin previa autorización de la autoridad, el depósito por una fianza.

Finalmente con la reforma de 26 de julio de 1993 se derogó este requisito ordenando la devolución de las fianzas y depósitos constituidos.

c) No ser socio, representante, empleado o agente de alguna ernpresa de transportes.

Este requisito fue suprimido en el año de 1992 para facilitar los servicios de las empresas transportistas y de mensajería en vísperas delTLCAN, como puede comprobarse con la reforma de 26 de julio de 1993al artículo 143-A de la ALA, por medio de la cual se autorizó a empresasde mensajeria y paqueterla, ligadas o propiedad de empresas de transporte, a despachar las mercancías por elias trasladadas.

111. Las obligaciones del Agente aduanal

Una vez que el agente aduanal obtiene su patente adquiere una seriede obligaciones que debe cumplir de manera fiel y oportuna, pues de locontrario estará sujeto a sanciones como pueden ser la suspensión temparal e incluso la cancelación de la patente. A continuación se exponentodas obligaciones que se encuentran consignadas en las diversas fracciones del artículo 162 de la NLA.

A. Actuar con su carácter de agente aduanal

Procedente desde el artículo 702 del Código Aduanero de 1952 queinstruía que los agentes aduanales obrarían en todo caso bajo el amparode su patente, pasó a la ley de 1982 y de ésta a la fracción I del citadoartículo 162 de la nueva Ley Aduanera, que dispone que es obligación delagente aduanal, en los tramites o gestiones aduanales, actuar siemprecon su carácter de agente aduanal, disposición con la cual se presumeque su participación en el despacho fue con esa calidad y aplicar las consecuencias legales que sean procedentes.


B. Descargar electrónicamente las regulaciones no arancelarias

Esta obligación que está prevista en ia fracci6n 11 del artículo 162 de laNLA fue creada con la reforma legal de 26 de julio de 1993, pero se limitósólo a los descargos electrónicos de los permisos de importación y exportación. Su texto vigente abarca ya a todas las regulaciones y restnccionesno arancelarias que en el futuro establezca la SECOFI se cumplan mediante esos medios. El texto legal es el siguiente:

"Realizar el descargo total o parcial en el medio' magnético, enlos casos de las mercancías sujetas a regulaciones y restricciones no arancelarias, cuyo cumplimiento se realice mediantedicho medio, en los términos que establezca la Secretaría deComercio y Fomento Industrial, y anotar en el pedimento respectivo la firma electrónica que demuestre dicho descargo."

Esta obligación se enmarca dentro de aquellas que en el último decenio se han modificado para ajustarlas a los nuevos y modemos instrumentos o equipos creados por los avances de la electronica, la computación ylas comunicaciones, ya que sustituye el uso del papel por tarjetas magneticas que contienen la regulación no arancelaria y losdatoscon los cualesse expidió. Cada vez que se usa no sólo afecta la cantidad dispuesta y elsaldo disponible sino que también proporciona una clave o firma electrónica que constituye el "descargo" y la prueba de la existencia y uso del permisoo de la regulación no arancelaria.

Forma parte de esta obligación que el agente aduanal anote dicha clave o firma electrónica en el pedimento respectivo antes de realizar cualquier trámite del despacho aduanero de que se trate, por lo cual tambiéncon la reforma de julio de 1993 se modificó el artículo 127 fracción 11 de laALA para tipificar como infracción grave no anotar en el pedimento la firmaelectrónica que demuestre el descargo total o parcial del permiso antes derealizar los trámites del despacho aduanero, infracción que se mantieneen el actual artículo 176 fracción 11 de la nueva Ley Aduanera de 1996.

C. Rendir el dictamen técnico que le solicite la autoridad

Igualmente, con la reforma de 26 de julio de 1993 se adicionó esta obligación que se mantiene en la fracción 111 del artículo 162 de la NLA, correspondiente a la facultad de la SHCP prevista en la fracción XIV del artículo144 de la misma ley de solicitar el dictamen, o mejor dicho, peritaje delagente aduana! sobre la naturaleza, caracterfsticas, clasificación arancelaria, origen y valor de las mercancías de importación y exportación.

La obligación de emitir dictámenes cuando lo requiera la autoridadacerca más al agente aduanal a la naturaleza de un profesionista o peritoy constituye un reconocimiento a su especialización, pues un dictamens610 puede rendirlo un experto.

Los dictámenes que formule el agente aduanal deben estar razonados,ya que los dictámenes dogmáticos pierden su valor de elemento de convlcción, pero en todo caso se formularán conforme al leal saber y entenderdei agente aduanal y, por lo tanto, no pueden ser impugnados ni cuestionados.

D. Cumplir el encargo conferido

La fracción IV del artículo 162 de la NLA estipula otra obligación a cargo del agente aduanal consistente· en:


"Cumplir con el encargo que se le hubiere conferido, por loque no podrá transferirlo ni endosar documentos que estén asu favoro a su nombre, sin la autorización expresay por escrito de quien lo otorgó."

Para desentrañar el verdadero contenido de esta obligación es necesario que previamente se estudie la causa jurídica por la cual el agente aduanal actúa en el despacho aduanero, pues una vez identificada conducirá altipo de relación [uridlca que surge entre el agente aduanal y el importadoro exportador en cuyo nombre y cuenta efectúa dicho despacho. Para estos efectos, primeramente se expondrán los conceptos jurídlcos generalesque aplican en la materia y después se ventilará la cuestión conforme aesos institutos jurídicos.

a) La capacidad, la representación, la legitimación y la personalidad

En páginas anteriores se tuvo oportunidad de exponer que la capacidad jurídica es un atributo de las personas y que se divide en capacidadde goce y capacidad de ejercicio. También se anotó que la capacidad degoce es la aptitud de ser titular de derechos y obligaciones mientras quela capacidad de ejercicio es la aptitud para ejercer personalmente esosderechos y obligaciones o "la aptitud de participar directamente en la vidajurídica, es decir, de hacerlo personalmente"·'

Esa capacidad de ejercicio permite a la persona ejecutar personalmente actos jurídicos, contratos y cuaiquier otra forma jurídica para crear y extinguir derechos y obligaciones aSI como también le permite comparecerante ei Estado para exigir la satisfacción de sus derechos o el cumplimiento de sus obligaciones. Cuando la satisfacción a sus derechos o el cumplimiento de sus obligaciones se debe realizar a través de un procesojudicial o de un procedimiento público entonces a esa capacidad de ejercicio se conoce, en la milenaria cultura del Derecho Procesal Civil, comocapacidad procesal.

IEn principio todas las personas tienen capacidad de ejercicio y por lo

tanto capacidad procesal, pero en ciertos casos y por diversas razones laley priva a cierta clase de personas de dicha capacidad, es decir, establece ia incapacidad legal, cuyos efectos son tan importantes para la personaque "no puede imponerse por contrato o por acto jurídico; únicamente laley puede decretarla"32 ya que producirá que las personas declaradas incapaces "carezcan de aptitud para actuar por sí mismos en el proceso" yque "para que actúen han de valerse de otra·persona"·'

Como el Derecho no puede otorgar a una persona derechos y obligaciones para luego impedir que los exija o las cumpla, en todo caso que laley estipule una incapacidad le~al también estipulará una representaciónlegal, es decir, que será la propia ley la que ordenará que sea otra persona quien ejercite esos derechos y obligaciones por cuenta y orden del incapaz, con lo cual "la representación legal se convierte en una instituciónauxiliar y necesaria de la incapacidad de ejercicio",34

3' Roiina Villegas, Rafael. Op.en. Página 16432 ROlina.ld.m.Página '66.33 Briseño Sierra, Humberto. Derecho Procesal. cárdenas Editor y Distribuidor. Vo·

lumenIV. México, D.F. 1970. Páginas 61 y 62.34 Rojina Viilegas.lbidem. Página 168.

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Así pues, la representación legal se diferencía de la representación voluntaria porque en ésta última el sujeto representado sí tiene capacidad deejercicio y sí puede ilbre, directa y personalmente ejecutar el acto y también tiene la potestad o libertad de pedir que otra persona lo realice por sucuenta. En la representación legal la ley ímpide que la persona ejecutepersonalmente el acto o intervenga en el proceso o procedimiento, por loque necesariamente otra persona diferente, designada conforme a la iey,tendrá que ejecutarlo en su nombre y cuenta.

Son múltiples y variadas las formas de representación legal que reconoce la ley, por ejemplo: la patria potestad; la curatela; la tutoría; los síndicos de la quiebra; los administradores de las personas morales; elMinisterio Público en los procesos penales, etc.

Ahora bien, en el caso de que la persona pretenda ser parte de un proceso o procedimiento tiene la opción de hacerlo por sí mismo o por conducto de un representante voluntario (si tiene capacidad de ejercicio y laley no lo impide). pero lo tendrá que hacer necesariamente, por conductode representante legal si la ley le ha privado de capacidad de ejercicio general o si teniéndola, le impide que en cierto tipo de proceso o procedimiento lo haga personalmente, es decir, le establece una incapacidadlegal específica para ese proceso o procedimiento.

Cuando una tercera persona (representante). actúa en un proceso oprocedimiento público por cuenta de otra persona surge la figura de la legitimación, la que permite distinguir jurídicamente a la parte del procedimiento (el titular de los derechos y obligaciones). del legitimado que estáactuando en dicho proceso o procedimiento y "...por todos los rumbos delDerecho aparece un sujeto que, sin ser titular de la pretensión sustantiva,unas veces porque no sea el dueño del derecho en conflicto, otras porquela solución del mismo no le perjudique ni le beneficie, y otras porque la leyha establecido que únicamente él pueda accionar y pretender procesalmente... su nombre debe ser legltimado"3' o sea, que es "la persona quepuede actuar en un proceso, es decir, que tiene la legitimatia ad processum".36

Consecuentemente, las personas que pretendan participar en un proceso o tramitar un procedimiento público deberán demostrar el caráctercon que lo hacen, es decir, deben acreditar su personalidad que es el actode demostrar el título de la legitimación. De este modo, el titular de los derechos y obligaciones lo hará como parte y lo acreditará por su propioderecho, con su identidad y con los títulos jurídicos que justifican su acción; el representante voluntarIo lo hará como legitimado por tercero conlos títulos que demuestren la representación (mandato, depósito, contratode transporte, etc.) y por último, ei representante legal acreditará su designación conforme a la ley, ya que la incapacidad legal y la participación delrepresentante legal provienen de la misma ley.

Resumiendo, la falta de capacidad de ejercicio o impedimento iegalpara intervenir en un proceso o procedimiento público crea una incapacidad legal que se complementa con una representación legal establecidapor ley. En virtud de esa representación legal, el representante recibe porley la legitimación para intervenir en dicho procedimiento y acredita su

35 Briseño Sierra, Humberto. Op. en. Página 71.36 Becerra Bautista, José. El Proceso Civil en México. Editorial Porrúa, S.A.Cuarta

Edición. México. D.F. 1974. Página 19.


personalidad conforme a la ley que ordena la incapacidad, la representación y su designación. Por lo tanto, será un absurdo jurídico mencionar la representación voluntaria o convencional ahí donde la ley establecela incapacidad general o la especifica para cierto tipo de procedimiento.

b) La causa jurídica de la Intervención del agente aduanal en eldespacho aduanero

El Derecho Aduanero mexicano contemporáneo ha establecido doscausas jurídicas que conviene exponer para un mejorentendimiento de laque se estipula actualmente.

1. En el Código Aduanero de 1952.

Ese ordenamiento iegal disponía en su artículo 33 lo siguiente:

"El despacho de mercancías en operaciones aduaneras puede ser gestionado y atendido libre y personalmente por losmismos interesados en dichas operaciones. Sin embargo, podrán utilizar los servicios de agente aduana!. Tratándose depersonas morales se entenderá que gestionan por sí, cuandolo haga quien tenga la representación general de ellas, conforme -a la ley que rija su funcionamiento."

Del texto transcrito se aprecia nítidamente que ese Código no estableció ninguna incapacidad general ni especifica para que el titular de la importación o exportación de mercancias pudiera llevar a cabo libre ypersonalmente el despacho aduanero de las mismas y también, si así lodecidía, hacerlo por conducto de otra persona, otorgando una representación convencional a un agenteaduana!.

Resulta entonces que la causa jurídica de la intervención del agenteaduanal en el despacho aduanero era una representación voluntaria.

Por su parte, el artículo 32 del mismo Código contenía reglas para acreditar el interés jurídico de los participantes en el despacho aduanero. Así,el titular de la operación acreditaba su personalidad demostrando que era:a) el destinatario o remitente de las mercancías, b) el consignatario de lasmismas, e) el consignatario terrestre, d) el capitán del buque, e) las empresas de express y transporte aéreo, f) las empresas de montaje, g) eldestinatario postal y h) los pasajeros internacionales.

En cuanto al agente aduanal, éste acreditaba su personalidad actuandocomo mandatario o consignatario, es decir, el Código ordenaba que larepresentación voluntaria se acreditara con un mandatoo bien con el contrato de transporte en el que apareciera designado el agente aduanalcorno consignatario, considerando que la consignación no sólootorgalasfacultades de representación sinotambién lasde dispcslclón.F

Por esto, la relación jurídica entre al agente aduanal y el importador oexportador sólo podía ser un mandato o la derivada de un contrato detransporte.

La segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ademásde precisar que se entiende por consignatario, lo distinguió de la figura delmandatario:

37 U¡;¡arte Romano, Luis. Ley, Convenios, Tratados y otros Temas de AeronáuticaCivil. AAADAM. Primera Edición. México, D.F. 1995.Página 28.

CONSIGNATARIO DE MERCANCIAS. Por consignatario deuna mercancía se entiende, según lo dispuesto por el artículo107 de la Ordenanza General de Aduanas, al individuo designado en el conocimiento de embarque; esto es, a la personaacuyo favor está ordenada la entrega de la mercancía; peroesto no quiere decir que por "consignatario de mercancía",deba entenderse, de una maneranecesaria, fatal e indiscutibleal representante o mandatario de alguien.

Quinta época;Tomo XXI. Sansores Alfonso. Página 140Tomo XXXI. Marcos Juiio. Página 116Tomo XXXIV. Canavati Hermanos. Página 1551Tomo XXXVI. Marcos Saiim. Página 31OTomo XXXVI. Garza Hermanos y Cía. Página 2176Jurisprudencia 266. Apéndice del Semanario Judicial de la Federación. 1917-1954. Página511.Jurisprudencia 140. Apéndice de 1917-1975. Página 265.

2. En la Ley Aduanera de 1962.

Este ordenamiento legal realizó algunos cambios en la materia, perobásicamente descendió su regulación a nivel de reglamento. En efecto, elartículo 26 disponía:

"La legitimación para actuar en el trámite de despacho antelas autoridades aduaneras, se acreditará en los casos, formas,requisitos y limitaciones que determine el reglamento."

Se apreciaque esta ley introdujo correctamente el término legitimaciónaunque defectuosamente señaló que ésta se acreditará, pues ella no seacredita sino que es la ley la que la otorga o la reconoce.

Por su parte, el articulo 93 del RLA de 1962, vino sólo a disponer lo queantes contemplaba el Código de 1952:

"El despacho aduanero podrá ser personalmente tramitado yatendido por el destinatario o remitente conforme a la fracciónI del articulo 91 o mediante apoderado o utilizando los servicios de algún agente aduanal."

El artículo 91 señalaba, confundiendo legitimación con personaiidad,que se reconocía legitimación para actuar en el despacho al a) destinatario o remitente, b) consignatario aéreo o marítimo, e) al agente aduanalque actúe como mandatario o consignatario y d) al capitán de buque.

Como puede apreciarse, la ALA mantuvo la capacidad legal para que elimportador o exportador pudiera llevar a cabo libre y personalmenteel des~acho aduanero de las mercancías. por lo cual reiter6 la representación voluntaria o convencional como la causa jurídica de la actuacióndel agente aduanal, limitándola de nueva cuenta al mandato y a la consignación.


Percatándose del error de reducir a reglamento tan importante materia,la reforma legal para 1965 mantuvo este sistema pero modificó el texto delartículo 26, derogando tácitamente los artículos 91 y 93 del reglamento,para quedar como sigue:


"La lagitimación para toda clase da trámites y gestiones relacionados con el despacho de mercancías ante las autoridadesaduaneras se reconoce a:

l. Destinatarios y remitentes.

11. Agentes aduanales actuando como mandatarios o consignatarios.

111. Capitanes de buque."

3. La reforma a la ley aduanera para 1991.

El gran cambio en materia de capacidad y legitimación para actuar enel despacho aduanero se presentó con la reforma legal para 1991. Enefecto. se reformó el citado artículo 26 para quedar como sigue:

"Unicamente los agentes aduanales que actúen como consignatarios o mandatarios de un determinado importador o exportador, así como los apoderados aduanales podrán llevar acabo los trámites relacionados con el despacho de las mercancías de dicho importador o exportador."

Del texto legal se desprende sin lugar a dudas, que la ley impidió queel importador o exportador personalmente efectuaran el despacho aduanero, es decir, estableció una incapacidad legal específica, en virtud de lacual dicho importador o exportador carecen de la aptitud jurídica para actuar por sí mismos en dicho despacho.

Siendo cierto lo anterior, la causa jurídica por la cual el agente aduanalintervenía en el despacho ya no era más la representación voluntaria (porcuanto no estaba en el importador o exportador hacerlo por sí o por elagente aduanal) sino que la causa jurídica fue por la representación legal.

Tan resulta cierto lo anterior, que un año después, con la reforma legalpara 1992, el legislador se percató que habiendo establecido una incapacidad legal faltó la consecuente representación legal y adicionó el artículo26-A disponiendo que:

"Los agentes aduanales serán representantes legales de losimportadores y exportadores para todos los actos y notificaciones que deriven del despachoaduanero de las mercancíasen que actúen, siempre que se celebrendentro del recinto fiscal o se !,rate de la resolución provisional o del acta deembargo...

La referencia a la actuación de los agentes aduanales como mandatarioso consignatarios ya resultó una injustificada reminiscencia de los anteriores ordenamientos, puesto que esas calidades son formas de larepresentación voluntaria o convencional y no de la representación legal,ya que el representante legal no requiere de mandato alguno al provenlrlela representación de la ley.

4. En la nueva ley Aduanera de 1996.

La incapacidad y la representación legal persisten en los artículos 40 y41 de este ordenamiento, por lo que la causa jurídica de la participacióndel agente aduanal en el despacho aduanero es el ejercicio de una representación legal, persistiendo la obsoleta referencia a que actúe comomandatarios o consignatarios.

No obstante, a fin de precisar y extender la representaci6n legal a lasnotificaciones que deriven del despacho aduanero sin limitarlas a que serealicen dentro del recinto fiscal, Iimitaci6n que había confirmado el Tribunal Fiscal de la Federaci6n,'· el artículo 41 fue objeto de modificaci6n enla reforma para 1997, para quedar como sigue:

Los agentes y apoderados aduanales serán representantes legales de los importadores y exportadores, en los siguientescasos:

l. Tratándose de las actuaciones que deriven del despachoaduanero de las mercancías, siempre que se celebren dentrodel recinto fiscal.

11. Tratándose de las notificaciones que deriven del despachoaduanero de lasmercancías.

111. Cuando se trate del acta de embargo a que se refiere elarticulo 150 o del escrito a que se refiere el artículo 152 deesta ley.

Los importadores y exportadores podrán manifestar por escrito a las autoridades aduaneras que ha cesado dicha representación, siempre que la misma se presente una veznotificadas el acta o el escrito correspondiente.

Con la reforma para 1999 se añadió un último párrafo para obligar a lasautoridades aduaneras a notificar a los importadores y exportadores además del representante de cualquier procedimiento que se inicie con posterioridad al despacho aduanero.

el La relael6n juridiea entre el agente aduanal y el Importador o exportador

Si se admiteque el importador o exportador tiene una incapacidad impuesta por la ley, que el agente aduanal tiene su representacl6n legal yque la referencia a mandatario o consignatario son expresiones obsoletasy rezagadas (comoformas de representación voluntaria), entonces el término "encargo" empleado por la leyes incorrecto siendo más adecuadoel de "designación".

La designación no implica la existencia de un mandato, mismo que nose requiere en el presente caso porque la representación legal viene de laley y porque debe evitarse confundir representación con mandato, ya que"el mandato no implica necesariamente la representaci6n legal" y la representación no implica necesariamente el mandato. 39

De todo lo anterior, se desprende que la relación jurídica puede ser unarelaci6n de dependencia como el contrato de trabajo (no prohibida por laley) u otra independiente, y en este último caso, inconexa a otros negociosjurídicos, como por ejemplo, prestación de servicios sólo para el des-

, 126 EDICIONESFISCALES ISEF, S.A.

38 Agentes Aduanales. Unlcamente pueden recibir notificaciones como representantes legales de los importadores, cuando se den los casos establecidos por elartículo 26-A de la Ley Aduanera. Juicio 217/95. Sentencia de 12 de junio de1995. Revista del Tribunal Fiscal de la Federación. 3a. Epoca. Año VIII. Agostode 1995. Página 40.

39 RajinaVillegas. Op. Gil. Tomo IV. Página 263.


pacho, o conexa como la consignación, representación o distribución comercial, comisión, transporte, etc.

d) La forma de la designaci6n

De conformidad con el artículo 162 fracción VII inciso g), ia designacióndebe revestir la forma escrita, cuando menciona "el documento", peroéste puede ser de una gran variedad atendiendo ai tipo de relación habidaentre el agente aduanal y ei importador o exportador.

En la práctica, cuando Ia única relación entre eí agente aduanal y el importador o exportador es la prestación de servicios para el despachoaduanero, se acostumbra una carta simple de designación a la que se ledenomina carla de encomienda que no debe reunir nin!¡luna formaiidad yno requiere registro ante ninguna autoridad. Esta carta ae encomienda noestá formalizada en ninguna disposición legal por io que no es procedentepretender que ei "documento" a que se refiere ia ley tenga que ser estacarta necesariamente.

e) Los servicios complementarios del agente aduanal

En muchos casos, los agentes aduanales, además de ejecutar la representación legal para el despacho aduanero prestan servicios relacionadoscon la transportación, almacenaje, custodia y documentación de la mercancía objeto del despacho, de piena naturaleza mercantli atendiendo a lasimple enumeración del artículo 75 del Código de Comercio de 1889, envigor. La prestación de estos servicios independientes, conexos a losaduanaies, no es fundamento para incluir a la representación legal aduanera en la comisión mercantil. Cuando en un sólo documento se hace ladesignación para el despacho aduanero y la comisión para contratartransportes, seguros y otros actos comerciales por cuenta del importadoro exportador, ese acto tendrá tanto naturaleza de acto administrativo y decomisión mercantil, en sus partes conducentes. La doctrina del DerechoMercantil aprecia esta cuestión del mismo modo que aquí se expone:

"El carácter de los agentes aduanales es muy similar al de los'comisionistas, en cuanto se dedican a realizar los mandatosespeciales que el público les confiere; sin embargo, en cuantolas gestiones ante las aduanas no son actos de comercio, noquedan incluidos en el concepto de comisionistas. Por el contrario. sí quedan dentro de la denotación de tal concepto, encuanto contratan, como es frecuente, el transportad el seguro,etc., de las mercancías importadas o exportadas."

f) Comentarios al texto legal

Hechas las consideraciones jurídicas de la designación que regula lasrelaciones jurídicas entre agente aduanal y los importadores y exportadores que solicitan sus servicios, se pueden hacer los siguientes comentarios a 'la obligación que se analiza.

1. Cumplir con el encargo que se le hubiere conferido

Aunque la ley no lo señala, el agente aduanal tiene el derecho de rechazar la designación o encargo, ya que es una garantía individual detodo gobernado no ser obligado a trabajar sin su pleno consentimiento.

40 Mantilla Molina, Roberto. L. Derecho Mercantil. Decimocuarta Edición. EditorialPorrúa, S.A. México, D.F. 1974. Página 158.


Entonces, esta obligación requiere que el citado profesionista hubiereaceptado previamente la encomienda.

2. No podrá transferirlo o endosar documentos a su favor o a su nombre sin autorización expresa y por escrito del importador o exportador

La ley establece la necesidad de obtener la autorización expresa y porescrito para sustituir el encargo o designación pero no contempla la hipótesis de su rechazo o renuncia por parte del agente aduanal, derecho quetiene todo profesionista cuando la ejecución no es acorde con su prácticaprofesional, es contra la ley o no existe acuerdo con el importador o exportador sobre como ejecutarlo, como sí lo prevela el artículo 92 del ARLAde 1982, que lo sujetaba a que se hiciera antes de la presentación del pedimento ante la Aduana.

En la práctica, la sustitución de la designación se materializa por mediode una carta en la cual el importador o exportador le instruye al agenteaduanal que entregue los documentos que tenga en su poder, "endosando" los documentos de transporte a nombre de otro agente aduanal. Debido a que en los tráficos aereos y marítimos se requiere que las guíasaéreas y los conocimientos marítimos se encuentren revalidados a favorde un agente aduanal, en el caso de su cambio, se requiere que dichosdocumentos sean endosados por el primer agente a nombre del segundo.

E. No burlar la suspensión decretada a otro agente aduanal

Esta obligación está establecida en la fracción V del citado artículo 162y fue prevista por primera ocasión con la reforma de julio de 1993 a laALA. Su redacción textual vigente es la siguiente:

Abstenerse de retribuir de cualquier forma, directa o indirectamente, a un agente aduanal suspendido en el ejercicio de susfunciones o a alguna persona moral en que éste sea socio oaccionista o esté relacionado de cualquier otra forma, por latransferencia de clientes que le haga el agente aduanal suspendido; así como recibir pagos directa o indirectamente deun agente aduanal suspendido en susfunciones o de una persona moral en la que éste sea socio o accionista o esté relacionado de cualquier otra forma, por realizar trámitesrelacionados con la importación o exportación de mercancíaspropiedad de personas distintas del agente aduanal suspendído o de la persona moral aludida.

El objetivo que persigue esta obligación legal es evitar que el agenteaduanal suspendido evada, durante la suspensión, los efectos de la misma, al seguir involucrado en operaciones de comercio exterior valiéndosede la patente de otro agente aduanal en activo, quien suscribirá los pedimentos de los clientes del agente suspendido, recibirá de éste último losanticipos de las operaciones para posteriormente hacerle pagos por concepto de honorarios.

Con esta obligación la ley impide que el agente aduanal suspendido nosólo efectúe los trámites del despacho aduanero sino que de manera absoluta intervenga en operaciones de comercio exterior, evitando tambiénque pueda encargar a otros agentes aduanales el despacho de las mercancías de sus clientes, privándolo de cualquier actividad relacionada conla materia, y por lo tanto, de cualquier ingreso durante la suspensión y laausenciade clientes cuando se levante la misma.


Es claro que el dispositivo iegal excede las conductas propias de ia patente aduanal, y por lo mismo, cuando prohibe que cualquier agenteaduanal en activo reciba a los ciientes del suspendido a cambio de unaremuneración, está impidiendo que éste se dedique a una actividad lícitadiferente al despacho aduanero, en franca infracción al artículo 50. Constitucional.

En cuanto hace al agente aduanal que recibe y despacha los embarques de los clientes del agente suspendido, el precepto legal trasciendeen su perjuicio la sanción impuesta al a~ente suspendido. En efecto, deconformidad con el artículo 22 Constitucional están prohibidas ias penastrascendentales que son aquellas que trascienden del sujeto infractor aotro que no lo fue. En el presente asunto, es indiscutible que ios importadores y exportadores deben despachar sus mercancias y los agentesaduanares están para esos fines y no les es permitido a éstos últimos jurí·dicamente negar el servicio, porque dichos importadores o exportadoreshayan entrado en contacto por conducto del suspendido, por lo que sepriva al agente en operación de un ingreso y una utilidad legitima y por lomismo trasciende a su esfera jurídica la sanción impuesta al agente suspendido.

En la misma fracción V del artículo 162 de la NlJ\ se señala que no seráaplicable está obiigación en los casos en que ambos (agente aduanal suspendido y agente aduanal en activo) sean socios de una empresa dedicada a prestar servicios de comercio exterior, "conanterioridad a la fecha enque se estabieció la obligación a que se refiere el párrafo anterior".

Con una pésima técnica legislativa, el legislador pretendió limitar estaexcepción a las sociedades de agentes aduanaies formadas legalmentecon anterioridad a la reforma legal por medio de la cual se estableció estaobligación (26 de julio de 1993) y de éste modo pasó a la NlJ\, provocando la exigencia de interpretar la ley.

El resultado será que la excepción será aplicable a las sociedades deagentes aduanales que se hayan formado antes del 10. de abril de 1996,ya que a esa fecha se estableció, con la nueva ley, la obligación que secomenta, pues debe recordarse que el anterior ordenamiento fue abrogado y la base y fundamento de dicha obligación es la nueva legislación.

Este resultado sería inconstitucional, por cuanto que otorga un trato desigual a las sociedades de agentes aduanales formadas posteriormente ala fecha indicada y que, al momento de su formación, ninguno de sus socios se encontraba sujeto a suspensión, ya que en ese caso, ambassociedades teniendo las mismas condiciones, recibirán un tratamiento diferente por la única razón de su fecha de constitución o nacimiento legal.

F. Declarar, bajo protesta de decir verdad, los datos de la operación de comercio exterior en que Intervenga

Esta obligación se encontraba en la Ley Aduanal de 1935; en el artículo704 del Código Aduanero de 1952; en el articulo 145 de la AlJ\ y pasó a lafracción VI del artículo 162 de la NlJ\, protesto que también se contemplaen el artículo 81 de la misma ley.

Esta obligación inicialmente no estaba orientada a que se declararandeterminados datos sino que su finalidad principal era consignar que elagente aduanal lo hiciera bajo la protesta de decir verdad.


El primer párrafo del artículo 704 del Código de 1952 ordenaba:

"En los documentos en que sea obligatorio manifestar el nombre, domicilio y registro federal de causantes del destinatario odel remitente de las mercancías, el agente aduanal lo harábajo protesta de decir verdad."

En la ley de 1982, a pesar de que invirtió la redacción del precepto, laprotesta de decir verdad siguió siendo el principal elemento de esa declaración. La redacción original de la leyera la siguiente:

"Declarar, bajo protesta de decir verdad, el nombre y domiciliodel destinatario o del remitente de las mercancías, en los documentos en que se requieran estos datos, así como el registro federal de contribuyentes de aquéllos y del propio,"

Mediante las reformas para 1986 y 1990 se precisó que el domicilio adeclarar es el fiscal y se adicionaron otros datos como la naturaleza y características de las mercancíasy los demás datos- relativos a la operaciónde comercio exterior en que intervenga. en las formas oficiales y documentosen que se requieran 0, en su caso, en el sistema mecanizado. Conestas reformas, la obligación cambió de sentido, es decir, lo principal yafue declarar esos datos y lo secundario fue hacerio con la protesta de decir verdad y así pasó a la NLA.

De io dispuesto por el artículo 81 y la fracción VI del artículo 162 de laNLA se desprenden los datos que se deben declarar bajo protesta de decirverdad:

1. Nombre, domicilio fiscal y registro federal de contribuyentes del des-tinatario o del remitente.

2. Registro federal de contribuyentes del agente aduanal,

3. Naturalezay características de las mercancías.

4. Los demás datos relativos de la operación de comercio exterior.

5. El origen de las mercancías.

6. El valor en aduana, ei método de vaioraclón utilizado y la existenciade vinculaciones.

7. Laclasificación arancelaria que les corresponda a las mercancías.

8. El monto de las contribuciones y cuotascompensatorias causadas.

G. Llevar un archivo de la documentación de sus operaciones

Con el transcurso del tiempo y la aparición de nuevos instrumentos,máquinas de oficina y medios de conservación de documentos, ésta obligación ha venido adaptándose a esos cambios tecnológicos, para consignar expresamente que ciertos documentos se contengan en dicho archivoo apéndice,

De conformidad con la fracción VII del artículo 162 de la NLA, el archivoo apéndice debe reunir las siguientes condiciones:

a) La forma del apéndice

La ley prevé tanto la forma manual como electrónica:


1. Se debe formar con la copia de cada uno de los pedimentos tramitados.

2. Grabar dichos pedimentos en los medios magnéticos que autorice laSHCP.

b) Los anexos al apéndice

También se deben archivar los siguientes documentos:

1. Copia de la factura comercial.

2. El conocimiento de embarque o guía aérea revalidados, en su caso.

3. Los documentos que comprueben el cumplimiento de las obligaciones en materiade regulaciones y restricciones no arancelarias.

4. La comprobación del origen y de la procedencia de las mercancías,cuando corresponda.

5. La manifestación de valor a que se refiere el artículo 59 fracción 11I dela ley.

6. El documento en que conste la garantía a que se refiere el artículo 36fracción I inciso e) de la ley cuandose trate de mercancías: con precio estimado establecido por la SHCP.

7. El documento que compruebe el encarqo que se le hubiera conferido para realizar el despacho de las mercancras (adicionado con la nuevaley).

8. La manifestación de losdatosen el caso de la revisión en origen (artículo 98 fracción 11).

c) El plazo de conservación

Dispone el mencionado precepto que ios citados documentos debenconservarse durante cinco años en la oficina principal de la agenciaa disposición de las autoridades aduaneras, no siendo aplicable los articulas30 y 67 del CFF debido a que la ley especial contiene disposición expresasobre el tema y dicho archivo no constituye contabilidad.

La ley también autoriza que loscitados documentos puedan conservarse microfilmados o grabados en cualquier otro medio que autorice la citadaSHCP.

Obviamente no será obligatorio que los documentos listados estén enel archivo cuando no fueron necesarios legalmente para el despacho,como es el caso de las facturas comerciales en operaciones menores a300.00 dólares de los Estados Unidos y cuando se trate de exportaciones,pues en este caso la operación se puede amparar con cualquier documento comercial; o de los documentos de transporte en tratándose de tráficos que no sean marítimos o aéreos; o los documentos que compruebenel cumplimiento de regulaciones no arancelarias cuando las mercancíasno estan sujetas a ias mismas; o la comprobación de origen y la procedencia de las mercancías cuando la mercancía de que se trate no esté sujeta a cuotas compensatorias__o cuando no se hayan disfrutado laspreferencias arancelarias previstas en un tratado comercial de que el paíssea parte.


Por cuanto toca a la manifestación de valor de las mercancías, este documento debe anexarse al archivo por las operaciones realizadas posteriormente al día 10. de septiembre de 1992, conforme lo dispuesto por elartículo Séptimo de medidas transitorias de la Ley que Armoniza DiversasDisposiciones con el Acuerdo General de Aranceles y Comercío, los Tratados para Evitar la Doble Tributación y para Simplificación Fiscal publicadaen el D.O.F. de 20 de julio de 1992.

En la práctica aduanera se conoce a este archivo con el nombre deapéndice como reminiscencia de la terminología empleada por las disposiciones del Código de 1952, que en sus artículos 710 fracciones IV, V YVI, 711 Y 712 ordenaban llevar un libro de registro de todas las operaciones en que hubieran intervenido los agentes aduanales así como formar,con todos los documentos relativos a cada operación, un legajo especialcomo "apéndice al libro de registro", los cuales se debían conservar enformaconstante en susoficinas y no tener atraso mayorde 3 días.

Este libro de registro fue suprimido desde la promulgación de la ALAde 1982 pues en las propias palabras del Informe razonado de dicha ley"...se introduce la posibilidad de que el allente aduanal registre sus operaciones mediante el uso de los procedímientos más modernos, como lascomputadoras, y no constreñirlo a llevar un 'libro' en el que forzosamentedeba efectuar los asientos respectivos...", más sin embargo el ARLA, ensu artículo 192, conservó el termino de "apéndice" al disponer que "losagentes aduanales por cada registro de despacho formaran un apéndiceconstituido por todos los documentos relativos al mismo". Con la NLA y elNRLA desaparece finalmente el término de apéndice para designar elarchivo que se comenta.

H. Presentar la garantía de precios estimados

Con la reforma a la ALA de julio de 1993 se creó la figura del "precioestimado", que si se aceptara que su naturaleza jurídica no es un precio oficial a la importación, entonces no tendría antecedentes en el Derecho mexicano. Esta medida repercute en el despacho aduanero por laexigencia de anexar al pedimento, en los términos del artículo 36 fracción Iinciso e) de la NLA, una garantía cuando el valor de la mercancía declarado sea inferior al precio estimado establecido por la SHCP.

Consecuentemente con esta disposición, en la fracción VIII del artículo162 que se viene estudiando, se establece la obligación del agente aduanal de presentar la garantía por cuenta de los importadores de la posiblediferencia de contribuciones y sus accesorios, en los términos previstosen ia ley, a que pudiera dar lugar por declarar en el pedimento un valorinferior al precio estimado que establezca la SHCP para mercancías quesean objeto de subvaluación.

La obiigación de anexar dichas garantías al pedimento entró en vigor eldía 27 de septiembre de 1993 de conformidad con el artículo Primero fracción I Transitorio de la ley de 26 de julio de 1993, por lo que también apartir de esa fecha se debe anexar al apéndice la citada garantía, si la mercancía se ubicó en el supuesto de su exigencia.

1.Aceptar las visitas que ordene la autoridad aduanera

La fracción IX del artículo 162 de la NLA establece la obligación delagente aduanal de aceptar las visitas que ordene la autoridad aduanerapara comprobar que cumple con Sus obligaciones o para investigaciones

DERECHO ADUANEROMEXICANO 133

determinadas, en un texto que proviene desde los articulas 710 fracciónVII y 713 del Código de 1952.

J. Solicitar autorización para suspender actividades

Esta es una nueva obligación a cargo de los agentes aduanales establecida en la fracción X del artículo 162 de la NLA, aunque ya aparecíacomo un requisito de operación en virtud de la reforma de 20 de julio de1992 al articulo 143-6 fracción V de la ALA.

Es importante observar que la obligación comentada también constituye un requisito de operación (artículo 160 fracción V) e igualmente se consigna como un derecho del agente aduanal (artículo 163 fracción VI).

Respecto de la autorización, el artículo 160 fracción V señala en su segundo párrafo, que las autoridades aduaneras "podrán" autorizar. previasolicitud por escrito en el que se señalen las causas y el plazo, la suspensión de actividades del agente aduanal, En virtud de que la ley lo censagra como un derecho del agente aduanal y marca tres requisitos demanera expresay casuística, cumplidos Jos cuales el término "podrán" nodeberá interpretarse como una facultad discrecional sino reglada de laautoridad aduanera.

K. Anotar el número de candado oficial

Para la reforma legal de 1999 se adicionó la fracción XI del artículo 162de la Ley, creando la obligación de anotar en el pedimento o en la facturael número de candado oficial utilizado en los vehículos.

L. Las obligaciones suprimidas

Con las reformas a losordenamientos legales aduaneros, diversas obligaciones a cargo de los agentes aduanales han sido suprimidas y otrashan sido transferidas a requisitos de expedición de la patente o a requisitos de operación de dichos agentes.

a) Las obligaciones suprimidas por la Ley de 1982

A continuación se exponen las obligaciones que contemplaba el Código de 1952 y que ya no fueron contempladas por la ALA ni por la vigenteNLA.

1. Agrupar todas lasdependencias de sus oficinas en un sóloedificio.

Con esta disposición más aquella '. que establecía que las agenciasaduanales debían desarrollar todas sus labores y formular toda documentación necesaria para el despacho en sus propias oficinas, fijando unanuncio con los datos del agente aduanal en la fachada del edificio, seprocurabatener mayorcontrol sobre las actividades y archivos del agenteaduanal, así como evitar que personas sin tener la calidad de agente aduanal se ostentarán como talo bien que algún agente aduanal permitiera actuara untercero al amparode su patente.

2. Mostrar el apéndice a susclientes.

La obligación textualmente era: "mostrar a sus comitentes, cuando lodeseen, los asientos del libro de registro y los documentos relativos, referentes a los encargos que les hubieren conferido", mismaque no sobrevivió a la ley de 1982, porque el apéndice del agente aduanal no es unarchivo público abierto a la libre consulta, sino que es documentación prl-


vada para cuya exhibición deben seguirse las reglas generales del Derecho común, Confirmando estos comentarios el propio Código ordenabaen su articulo 705 que "el fisco federal será siempre ajeno a las cuestionesque se susciten entre los agentes aduanales y suscomitentes...", enunciado que al desaparecer desde la ley de 1982, significa la confirmación deque no compete al Estado interferir en ias relaciones entre particulares,

3, Comparecer y declarar ante las autoridades aduaneras,

Esta obligación se actualizaba cuando el agente aduanal era citadopara declarar respecto de los asuntos que hubiera manejado y no admitíala excusa, Esla disposición no era necesaria pues de conformidad con elCFF el agente aduanal, como cualquier contribuyente, tiene la obligaciónde comparecer ante las autoridades aduaneras o fiscales y proporcionarlos informes y documentos que le sean requeridos en relación con sus actividades, como lo establece el artículo 48 del CFF en vigor, similar al vigente en aquella época,

b) Las obligaciones suprimidas de la ley de 1982

Algunas de las reformas que sufrió esa ley en los casi 14 años que esluvo en vigor fue la supresión de ciertas obligaciones de los agentes aduanales y la transferencia de otras a requisitos de operación,

1, Rendir las cuentas de gastos en plazo perentorio,

Esta obligación estaba contenida en la fracción IX del artículo 145 de laALA, fue derogada con la reforma de julio de 1992, pues no compele alEstado interferir en las relaciones entre los particulares, Su redacción disponía que el agente aduanal debería rendir a sus clientes las cuentas degastos respectivas y entregarles los comprobantes de pago y demás documentos correspondientes en un plazo de 30 días naturales. Con la supresión de esta disposición los importadores y exportadores no quedanimpedidos de recibir la rendición de cuentas y los documentos y comprobantes respectivos puesto que aplicarán las normas conducentes del Derecho común.

2. Someterse a losexámenes de eficiencia.

Esta obligación debla cumplirse cuando la SHCP convocará para ello,debiéndose aclararque éstos eran exámenes diferentes a los practicadospara obtener la patente, Fueron suprimidos con la reforma para 1990 enque se derogó la fracción X del artículo 145,

3. Proporcionar mensualmente información sobresus honorarios.

Esta es una obligación que fue Incluida con la reforma de julio de 1993,la cual consistió en que el agenteaduanal informara cada mes a las autoridades aduaneras el monto mínimo y máximo de loscobros que haya efectuado por cada concepto en ei mes inmediato anterior, obligación que porsí sola se explica y que tuvo una vida efímera al derogarsecon la reformade diciembre de ese mismo año,

4. Lasobligaciones transferidas como requisitos de operación.

Mediante la reforma para 1990 se adicionó a la ALA el artículo 143-8is(después 143-8) para crear los "requisitos para operar" y en las subsiguientes reformas se trasladaron algunas obligaciones al citado precepto.Lasobligaciones transferidas fueron:


1. Residir y mantener su oficina principal en el lugar de su adscripción.

2. Otorgar garantía.

3. Ocuparse habitualmente de las actividades propias de la función yno suspenderlas por acuerdo o coalición.

4. Dar a conocer a la Aduana los nombres de empleados y dependientes autorizados.

e) Las obligaciones suprimidas por la nueva ley de' 1996

La NLA no suprimió ninguna obligación de los agentes aduanaies deaquellas que contemplaba la ALA a la fecha de su abrogación.

IV. Requisitos de operación del agente aduanal

Estos requisitos se establecen en el artículo 160 de la NLA y, como yase dijo, provienen de la reforma para 1990 a ia ALA, mismos que son:

A. Despachar por cuenta de cinco empresarios como mínimo almes

Este requisito es exigible en los primeros 24 mesesen que opere comoagente aduanal y debido a que ia ley se refiere ai despacho de personasque realicen actividades empresariales, para su cumplimiento no contaránlos efectuados por cuenta de pasajeros, turistas, amas de casa, etc. Es importante destacar que éste requisito será exigible a partir de que el agenteaduanal inicie su operación y no de la expedición de la patente.

Con est~ requisito de operación la ley pretende la explotación de la patente por más de un importador o exportador con el fin de que las empresas no evadan su responsabilidad legal, usando de la institución delagente aduanal cuando en realidad se trate de apoderado aduanal.

B. Proporcionar la Información estadísllca de los pedimentos queformule en medios magnéticos

La fracción 11 del artículo 160 de la NLA señala como requisito de operación el proporcionar a las autoridades aduaneras, en la terma y periodicidad que éstas determinen, la información estadística de los pedimentosque formuie grabada en un medio magnético.

Este requisito nació con la reforma para 1990 y fue implementado conel Acuerdo de la Dirección General de Aduanas publicado en el D.O.F. eldía 8 de enero de 1990, que fijó las bases para cumplir con este requisitoy constituyó los orígenes del Sistema de Captura Automática de Pedimentos Aduaneros (CADEPA).

La reglamentación se hizoconsistir de:

a) La forma

La información debería remitirse en disquetes de computadoras personales de medida 5 1/4 de doble intensidad.

b) La descripción de los campos

Se precisaron 51 campos del pedimento que debían capturarse y proporcionarse a la citada autoridad.

136 EDICIONES FISCALES ISEF. SA

c) La periodicidad

La información se presentaba semanalmente, los dias martes, y debíacontener la información de lasoperaciones tramitadas de lunes a domin~ode la semana anterior. El disquete se entregaba a la aduana de operaciony debía acompañarse de un listado debidamente firmado por el agenteaduanal.

d) La autorización del programa

El acuerdo en mención estableció que el programa de captura y generación de la información debía ser previamente certificado y validado (probado y autorizado) por la Unidad de Informática, Contabilidad y Glosa(UICG) de la citada Dirección General de Aduanas.

Este requisito cayó en desuso cuando en 1992 se inició la operacióndel Sistema Automatizado Aduanero Integral (SAAI) que implica la transmisión de la información estadística de los pedimentos, vía los medios electrónicos de comunicación, tales como el módem, el radio o los cablesdirectos.

C. Residir y mantener su oficina principal en el lugar de su adscripción

Consignado en la fracción 111 del citado artículo 160 de la NLA, su finalidad es procurar qua el agente aduanal siempre esté disponible para laatención de sus operaciones y vigilando personalmente las actuacionesante la aduana y la buena marcha de su agencia aduanal, lo ,\ue remarcala naturaleza personal de la patente.

El precepto prevé la excepción cuando el agente aduanal tenga autorización para ejercer o despachar en aduanas diferentes a la de su adscripción, salvedad que le permite residir y mantener su oficina principal encualquier ciudad en donde exista aduana para la cual tenga autorizaciónpara despachar.

D. Manifestar el domicilio de su oficina principal y, en su caso, desu cambio

La fracción IV del mismo precepto señala que es un requisito de operación manifestar a las autoridades aduaneras el domicilio de la oficina y desu cambio.

La NLA adicionó a este requisito la obligación de manifestar un domicilio por cada aduana y precisó que el domicilio fiscal debe estar dentro dela circunscripción de la aduana de adscripción, así como la obligaciónde manifestar el cambiode domicilio aún en suspensión voluntaria de actividades.

El artículo 186 del NRLA dispone que mientras no se presente el avisode cambio de domicilio las autoridades aduaneras podrán seguir practicando las notificaciones en el domicilio manifestado, pero no señala plazoalguno para presentar el aviso respectivo. Aplicando supletoriamente el articulo 30. del Reglamento del Código Fiscal de la Federación publicado enel D.O.F. de 29 de febrero de 1984 (RCFF), este aviso se podrá presentarconjuntamente con la declaración anual del impuesto sobre la renta. correspondiente al ejercicio en que ocurrael cambio.


E. Ocuparse personal y habitualmente de las actividades propiasde su función

Este requisito contenido en la fracción V dei artículo 160 está ligado a lanaturaleza personal de la patente pues implica que sea el agente aduanalquien se encuentre al frente de su agencia y dirija estrechamente a susempleados y dependientes. Este requisito, que antes fue obligación, proviene desde el Código de 1952.

F. No suspender actividades en caso alguno

Este requisito está previsto en ei primer párrafo de la fracción V dei artículo 160 de la NLA.

Ei tercer párrafo de la fracción I dei artículo 710 del Código de 1952 regulaba como prohibición que dos o más agentes aduanales de un mismolugar suspendieran sus actividades comoresultado de un acuerdo o coalición expreso o tácito, siendo que en la actualidad sólo se puede suspender actividades, por cualquier causa que fuere, cuando lo autorice laautoridad aduanera.

G. Firmar el 35% de los pedimentos despachados mensualmente

Con el fin de mantener al agente aduana! al frente de su agencia. la leyestablece este requisito en el tercer párrafo de la fracción V del articulo160 de la NLA, que se debe cumplir en la aduana de adscripción y encada una de las aduanas en que despache, cuando tenga autorizaciónpara hacerlo en aduanas distintas a las de su adscripción.

H. Dar a conocer el nombre de sus mandatarios, dependientes yempleados

El objeto de este requisito contenido en la fracción VI del mencionadoartículo 160 es formalizar la legal designación de las personas que puedenilevar a cabo ios trámites del despacho aduanal por cuenta del agenteaduana! y por medio de los cuales se puede notificar legalmente a ésteúltimo por actuaciones derivadas de dicho despacho.

El tercer párrafo de esa fracción VI dispone que se entenderá que elagente aduanai es notificado personalmente cuando la diligencia se entienda con cualquiera de las personas señaladas, de actos derivados deireconocimiento aduanero y segundo reconocimiento, elevando a rangode ley esta precisión que fue motivo de las reglas generales 335, 35 Y 43para 1993, 1994 Y 1995, respectivamente.

1. Usar el gafete de Identificación en los recintos fiscales en queactúe

Este requisito contenido en el párrafo cuarto de la fracción VI del artículo 160 de la NLA tiene doble finalidad, pues por una parte permite que lasautoridades aduaneras controlen el accesoal recinto fiscal y por otra partesirve para acreditar la personalidad e identidad del agente aduanal.

J. Realizar el despacho empleando el sistema electrónico

Prevista en la fracción VII del artículo 160 se debe cumplir a partir deque la SHCP lo determine mediante reglas de carácter general y le asigneal agente aduanal su número confidencial personal.


Debido a la importancia que tiene actualmente este requisito se consldera conveniente exponer sus antecedentes que incluso son anteriores alrequisito de proporcionar la información de los pedimentos en mediosmagnéticos.

Con la reforma a la ALA para 1986 se adicionaron al artículo 25 el segundo y el tercer párrafos siguientes al inciso b) de la fracción 11, que dispusieron que:

"El despacho aduanero de mercancías podrá efectuarse mediante el empleo de un sistema mecanizado en el que participen las autoridades fiscales, otras autoridades administrativas,así como los destinatarios en las importaciones y los remitentes en las exportaciones a través de los agentes aduanales,suministrando la información pertinente respecto de los actosy formaiidades que deban realizar en ei propio despacho...Cuando la SHCP lo determine mediante disposicionesde carácter general. ..el agente aduanal deberá realizar los actos que le correspondan conforme a esta ley en el despachode las mercancías empleando el sistema mecanizado."

Esta reforma sirvió de fundamento para que la Dirección General deAduanas emitiera el Acuerdo publicado en el D.O.F. de fecha 24 de juliode 1990, por medio del cual se adicionó la regla Decimoséptima a las regias generales de 1982 estableciendo las formas oficiales corresfondientes a los pedimentos de importación, exportación y tránsito en e sistemamecanizado, sus claves e instructivos de llenado así como para dar a conocer, en su anexo "O", las especificaciones técnicas de dicho sistemamecanizado. Es conveniente recordar que este acuerdo se suma al diverso publicado el 8 de enero de 1990 que contenía las instrucciones paraentregarla información estadística generada por ese sistema.

Dicho anexo "D" establecía que antes de usarse se debía obtener la"validación" del mismo, o mejor dicho, la autorización del programa de generación y transmisión de archivos. Una vez obtenido el programa, losarchivos generadosdebían sertransmitidos a la autoridad aduaneravía teieproceso (por la vía telefónica) del equipo de cómputo del agente aduanal al equipo de la autoridad aduanera, marcando los antecedentes delsistema conocido como SAAI, con el que actualmente se realizan los actos del despacho aduanal.

Con la reforma para 1991 se derogaron los dos párrafos citados paraadicionar un artículo 25-A a la ALA, mismo que cambia la denominaciónde sistema mecanizado a sistema electrónico, al disponer en su párrafoprimero:

"El despacho aduanero de mercancías deberá efectuarse mediante el empleo de un sistema electrónico, cuando la SHCPlo determine mediante reglas de carácter general".

Con reforma para 1992 se añadió a la fracción 11 del artículo 143-8, yacomo requisito de operación del agente aduanal, realizar los actos que lecorrespondan conforme a esta ley en el despacho de las mercancías ernpleando el sistema electrónico a partir de que la citada SHCP lo determineen reglas generales y le asigne el número confidencial personal.

Por un error, la reforma de julio de 1992 adicionó a la fracción VII delartfculo 143-8 lo mismo que disponía la fracción 11, es decir, realizar losac-


tos del despacho aduanero empleando el sistema electrónico cuando lodetermine la SHCP, duplicando el contenido del precepto legal.

Las reglas generales 267, 33 Y 40 para 1993, 1994 Y 1995, respectivamente, señalaron que los agentes aduanales que promovieran el despacho de mercancías deberían hacerlo mediante el sistema electrónicocuando se trate de las aduanas listadas en los anexos de dichas reglas.

Para el año de 1995 ya aparecieron listadas en el anexo 9 la totalidadde las aduanas del país y finalmente en las reglas para 1996 ya no aparecen las citadas reglas, pues conforme con la ley todas las 47 aduanas deben estar operando mediante el sistema electrónico.

K. Contar Con el equipo necesario para el despacho electrónico

Si constituye un requisito realizar los actos del despacho aduanero mediante un sistema electrónico es lógicoque también constituya un requisito el contar con el equipo de cómputo, electrónico y de comunicacionesnecesario paraoperardichosistema.

L. Ocuparse del 15% de las operaciones de bajo valor

El objeto de esta disposición es procurar que los pequeños importadores reciban los servicios de los agentes aduanales a pesar de que por elmonto de sus operaciones no sean redituables para éstos últimos. La fracción IX del artículo 160 de la NLA dispone que dichas operaciones seránaquellas cuyo valor no rebase el que sea determinado por la SHCP mediante reglas generales, la que se ha venido determinando en la regla3.27,1, fijando la cantidad de 1,000.00 dólares de los Estados Unidos ohasta 5,000.00 si se trata de importadores bajo el régimen de transición dela región fronteriza y franja fronteriza norte del país, siempre que en esteúltimo caso se use pedimento simplificado y no se clasifiquen arancelariamente las mercancías.

Este requisito se debe cumplir por cada una de las aduanas en quedespache el agente aduana! y es el caso de excepción en donde la mismaley fija la retribución del agente aduanar, señalando una contraprestaciónde $ 80.00 M.N. por cada operación.

Es importante asentar que el precepto permite que los agentes aduanaies adscritos a la aduana de que se trate soliciten a la mencionada SHCPy ésta autorice a que dichos servicios se presten por el total de las operaciones de manera rotatoria o por uno o varios de los agentes aduanalesdel lugarI conformando lo que en la práctica se conocecomo losmódulosde fa pequeña importación.

M. Utilizar los candados o sellos oficiales

Ei último de los requisitos de operación contemplado en la fracción Xdel artículo 160 de la NLA, se hace consistir en usar los candados oficiaiesen los vehículos y contenedores que transporten las mercancías cuyodespacho promueva, de conformidad con las reglas fiscales, las que disponen en las reglas 3.28.2 y 3.28.3 para 1999 lo siguiente:

1. Se utilizarán únicamente en las operaciones de comercio exteriorque promuevan, sinque se puedantransferir a otroagente aduanal.

2. Se llevará un re~istro que contendrá el número de candado, su fechade adquisición y el numero de pedimento en el cual se utilizó.


3, Se colocarán para mantener cerrados los accesos y puertas delcompartimento de carga del vehículo o contenedor, antes de que se introduzca a territorio nacional o antes de que se presente al sistema automatizado si se trata de tránsito interno que se inicie en aduanas marítimas,aéreas o interiores.

4. Los candados serán color rojo para tránsitos (internos e lntemacionales) y para depósito fiscal y color verde para los demás reglmenesaduaneros.

5. Se anotarán los números de los candados en el pedimento, en lapartesuperior derechadel anverso del mismo.

V. Los derechos del agente aduanal

Expuestos ya los requisitos para obtener la patente, las obligaciones acargo de los agentes aduanales y sus requisitos de operación toca ahoraexponer sus derechos derivados de la patente, Es conveniente precisarque los derechos de que goza el agente aduanal están en las divarsasfracciones del artículo 163 de la NLA en vigor, por lo que cualquier referencia a una fracción deberá entenderse de dichoprecepto.

A. El eJerC!clo de la patente

De conformidad con la fracción 1, el ejercer la patente constituye el principal derecho del agenta aduanal, constituyendo así un derecho que sibien carece de una valoración o expresión económica per se, si ingresa alacervo jurídico de su titular, consideración de suma importancia para daterminar que dicho ejercicio está protegido por las garantías individualescomo cualquier otro derecho de los gobernados, el cual no puede serafectado por ias autoridades sino en virtud de una ley previamente expedida al hecho imputado y mediante juicio en el que se observen las formalidades esenciales del procedimiento.

Es interesante dilucidar si el agente aduanal es un auxiliar de la Administración Pública Aduanera o si sólo se tratade un profesionista que llevaa cabo actos de representación legal de los importadores y exportadoresante dicha administración estatal. La cuestión se inclina en el sentido deque, en estricto sentido jurídico, el agente aduanal no es un auxiliar de laAdministración Pública puesto que no existe en la ley ningún precepto quele otorgue esa cualidad y las funciones que realiza no competen a dichasautoridades, No obstante, es importante resaltar que esta cuestión se refiere estrictamente al concepto jurídico, porque en el campo de la prácticaexiste una gran colaboración recíproca entre losagentes aduanales (a través de las asociaciones que ios agrupan) y las autoridades aduaneras queha permitido llevara cabo con éxito la modernización del sistemaaduanera mexicano.

Entre las particularidades a que está sujeto el ejercicio de la patenteaduanal se pueden citar:

a) El ejercicio personal de la patente

Siendo que la patente es personal e intransferible, entonces el ejerciciode la misma también tiene esa condici6n, es decir, debe ser ejercitadapersonalmenté por ei agente aduanal tai y como lo confirma la fracción Vdel artículo 160 de la NLA, infracción que puede llegar a constituir unacausal de cancelación de la patente acorde con el artículo 165 fracción VI,puesto que su no ejercicio personal se traducirá en que lo hace un terce-


ro, configurando la conducta consistente en permitir que un tercero, cualquiera que sea su carácter, actúe al amparo de su patente.

Debe precisarse que el agente aduanal tiene el derecho de contratar amandatarios, dependientes y empleados para que lo auxilien en todas lasactividades propias de su función y que éstas personas llevarán a cabosus tareas en representación del agente aduanal, por lo que la existencia yactuación de este personal no significa que el agente aduanal no se ocupe personalmente de sus funciones ni tampoco que un tercero actúe alamparo de su patente.

b) El ejercicio no oficioso

El derecho de ejercer la patente no es oficioso, ya que en el despachoaduanero no se admite la gestión de negocios y ese ejercicio debe ser envirtud de la designación dei agente aduanai por parte del importador o exportador, pues hacerlo sin el encargo respectivo dará lugar a la suspensión de la patente hasta por 90 días acorde con ia fraccion 111 del artícuío164 o de la cancelación de la patente en los términos del artículo 165 fracción 111 ambos de la NLA. Adelante se estudia como para esta misma conducta la citada ley contempla dos sanciones diferentes y excluyentes entresí como son la suspensión y la cancelación.

e) El ejercicio local

La regla general es que el ejercicio de la patente sólo se puede efectuar ante la aduana para la que se expidió o aduana de adscripción, configurando así que su ejercicio es por esencia local y tiene su excepción enla facultad de trarnitar en aduana diferente en los casos de los regímenesde tránsito interno.

d) El ejercicio nacional

A pesar de lo comentado, el artículo 161 de la ley autoriza las pafentesnacionales (disposición que proviene desde la reforma para 1990), que enrealidad no tienen esa naturaleza, sino que dicho precepto permite que laSHCP pueda autorizar al agente aduanal a actuar en aduanas distintas ala aduana de su adscripción. siempre que constituya una sociedad de lasprevistas en ia fracción 11 del artículo 163, que se analiza más adelante.

e) El ejercicio no especializado

El ejercicio de la patente, por regla general, no está limitado a ningunaclase de mercancía, régimen o importador o exportador, por lo que cualquier agente aduanal puede tramitar el despacho aduanero de cualquierclase de operación.

Sin embargo, el articulo 159 último párrafo de la NLA (medida proveniente de la reforma legal para 1992) autoriza a la SHCP para expedir patentes de tracciones arancelarias específicas o que legitiman a su titularpara promover únicamente el despacho de mercancías cuyas fraccionesarancelarias se autoricen de maneraexpresa. En estecaso,sí existe limitación para el agente aduanal titular de esa clase de patentes, ya que sólopuede realizar operaciones respecto de las mercancías o fracciones arancelarias autorizadas.

Ejemplo de estos ejercicios especializados o patentes para fraccionesarancelarias específicas son aquellas que se han expedido para vehículosautomotores usados que se clasifican en las fracciones arancelarias del


capítulo 87 de la tarifa del impuesto de importaci6n, con adscripci6n enlas aduanas ubicadas en la franja fronteriza norte del país, para tramitarlos operaciones de importaci6n a esa ZOna de vehículos usados por comerciantes establecidos y dedicados a su reventa.

Conforme con las reglas generales 266, 68 Y78 para los años de 1993,1994 Y 1995 respectivamente, tanto la patente por fracci6n arancelariacomo cualquier patente en general, podían tramitar esas operaciones sobre vehículos usados, siendo la única diferencia entre ellas el método desu valoraci6n para efectos del pago de las contribuciones, pues la primeradeterminaba el valor consignado en la factura comercial mientras que lasegunda lo determinaba con base en los precios promedio de venta publicados en el tabulador de comerciantes extranjeros. conocidos como libroamarillo o libro azul, resultando una base gravable más alta en el segundode los métodos.

Con la modificaci6n a la regla 78 publicada en el D.O.F. de 31 de mayode 1995, en vigor a partir de 10. de junio de 1995 s610 las importaclones de autos usados efectuadas por empresas que cuenten con el re!;Jistro como empresa comercial en los términos del Decreto gue establecio elesquema de transici6n de la franja fronteriza norte del pars, podían determinar el valor en aduana utilizando el valor que aparece en la factura si eltrámite aduanal se efectuaba por agente o apoderado aduanal para promoverel despacho por fracciones arancelarias específicas. Con la reformaa dicha regla publicada en el D.O.F. de 22 de enero de 1996 se dispusoque esas operaciones deberían efectuarse únicamente por esosagentes oapoderados aduanales por fracción arancelaria, disposición que se mantuvo hasta la regla general 3.10.6 para 1997 publicada el 10 de febrero de1998, en la cual se dispone. hasta la actualidad, que esas operaciones sepueden hacer por cualquier agente o apoderado aduanal.

f) El ejercicio por corresponsalías

Las corresponsalías son una modalidad reconocida por la ley y constituyen otra manera del ejercicio de la patente, pues permite que dos o másagentes aduanales lleven asuntos de interés común, aunque ciertamenteel despacho lo hará s610 uno de ellos.

El artículo 195 del ARLAde 1982 prescribía:

"Los a~entes aduanales podrán establecer, entre sí, corresponsalras para la atención de los asuntos que comúnmentepuedan interesarles".

Si bien la NLA y el NRLA de 1996 no regulan directamente a las corresponsalías en la práctica, se hacen consistir en el acuerdo por el cual unagente aduanal lleva a cabo el despacho aduanero ante la aduana de suadscripción por instrucciones de otro agente adscrito en diferente aduana,respecto de operaciones de importadores o exportadores representadospor éste último. Este es ei medio por el cual un agente aduanal puedeatender a los importadores o exportadores que represente por los embarques que ingresen o salgan del país por aduanas diferentes a la de suadscripción y no tenga autorización para despachar en ellas. Los agentesinvolucrados en acuerdos de esta índole comparten los honorarios profesionales devengados de acuerdo con las bases que ellos mismos hayanpactado y sus relaciones se regirán por el convenio respectivo y, en suausencia u omisión, por las normas del Derecho común.


g) La extensión de su ejercicio

La muerte, la incapacidad física permanente o total y el retiro voluntarioson causas, entre otras más, de cancelación de la patente que impidecontinuar ejercitando la misma.

Sin embargo, el artículo 144 de la ALA permitía que en esos casos elejercicio de la patente pudiera extenderse por tres meses si hubiere sustituto autorizado, para cuyos efectos el artículo 194 del ARLA disponía queel agente aduanal podía proponer ante la SHCP a ese sustituto. Dicho precepto añadía que en caso de fallecimiento del titular de la patente, la citada SHCP podrta otorgar la patente al sustituto autorizado.

Aun antes de la abrogación de la ALA se derogó la figura del sustitutoautorizado, pues en realidad se oponía al espíritu y letra de la propia ley,que establece la calidad de intransferible de la patente. razón por la cual laextensión del ejercicio ya no se prevé en la NLA.

B. Constituir sociedades para la prestación de sus servicios

La fracción II del artículo 163 concede al agente aduanal el derecho deconstituir sociedades integradas por mexicanos para facilitar la prestaciónde sus servicios, previniendo que ni la propia sociedad ni los socios diterentes al agente aduanal adquirirán derecho alguno sobre la patente nidisfrutarán de los derechos que a éste último concede la ley, disposiciónque reafirma la naturaleza personal e intransferible de la patente.

El texto inicial de la ALA limitaba las sociedades que podía constituir elagente aduanal a aquellas sociedades o asociaciones "de personas", mismas que el informe razonado de esa ley aclaraba que eran las de caráctercivil, en contraposición al Código de 1952, que permitía sociedades decualquier naturaleza. Por reforma legal, desde 1990 no es relevante que lasociedad sea civil o mercantil, circunstancia que dependerá de la voluntaddel agente aduanal y sus socios o asociados.

Por otra parte, las escrituras constitutivas y sus modificaciones, de dichas sociedades actualmente no deben ser previamente aprobadas por laautoridad aduanera, pues la NLA y el NRLA omitieron la disposición quese contenía en ese sentido en el artículo 198 del ARLA. Igualmente, se suprimió que los socios sean mexicanos por nacimiento.

C. Solicitar el cambio de adscripción a aduana distinta

El cambio de aduana de adscripción constituye actualmente un derecho del agente aduanal y puede ejercerse por dos causas: a solicitud delpropio agente o por supresión de la aduana.

a) El cambio de adscripción por solicitud

La fracción 111 del artículo 163 concede al agente aduanal el derecho desolicitar y obtener el cambio de adscripción a aduana distinta, siempreque tenga dos años de ejercicio ininterrumpido y concluya el trámite delos despachos iniciados.

Con la reforma legal para 1990 se transformó substancialmente estadisposición, que provenía del Código de 1952, y llenó una laguna queexistió los primeros ocho años de vigencia de la ALA

El artículo 715 del Código de 1952 establecía que las patentes no podían ser "trasladadas" a aduana distinta para aquella que fueron expedi-


das ni tampoco podían ser canceladas para ser expedidas en otra aduana, pues aun en este supuesto, el aspirante debería sujetarse de nuevacuenta a las reglas para el otorgamiento de la patente, dicho de otromodo, no se permitía bajo ningún concepto el cambiode adscripción sinoera solicitando nuevamente la expedición de una patente, previa renuncia de la anterior.

La ley de 1982 fue omisa en esta materia hasta 1990 en que se adicionó el derecho que se comenta, el cual, como se aprecia, está sujeto a lacondición de tener dos años de ejercicio sin interrupción. En virtud de quela figura de la "interrupción" no está contemplada en la ley, sólo se puedeinterpretar ese término como la suspensión voluntaria de actividades porparte del agente aduanal.

b) El cambio de adscripción por supresión de la aduana

La evolución histórica de este derecho es bien interesante, por lo quese expondrán algunas breves consideraciones en ese sentido,

El texto inicial del último párrafo del artículo 144 de la ALA disponía queen el caso de supresión de alguna aduana se "podríe" expedir una nuevapatente a los agentes aduanales a ella adscritos, con asignación a otraaduana según las necesidades del servicio, redacción que planteó incertidumbre en los agentes aduanales afectados por la supresión de algunaaduana.

En primer lugar, el término "podrá" permitía interpretarla como una facultad discrecional de la autoridad y no como un deber a su cargo; en segundo lugar mencionaba "expedir una nuevapatente" cuando en realidadera simplemente un cambio de adscripción de la misma patente y, finalmente, se condicionaba todo lo anterior a "las necesidades del servicio",que sometíadichocambiode aduanaa la evaluación subjetiva de la autoridad sobredichasnecesidades.

Con la reforma legal para 1990 se modilicó este precepto eliminandolas condiciones anteriores y consignó, en el caso de la supresión de unaaduana, un derechoverdaderamente automático a favor del agente aduanal, pues tiene el derechode elegir la aduanade su nueva adscripción sinnecesidad de expedir una nueva patente y sin estar condicionado a lasnecesidades del servicio, pasando asía la nuevalegislación en la materia.

El artículo 161 último párrafo de la NLA dispone:

"En los casos de supresión de alguna aduana, los agentes yapoderados aduanales a ella adscritos eligirán la aduana desu nuevaadscripción".

D. La designación de mandatarios

Este derecho establecido en la fracción IV del artículo 163 no se contrapone con la naturaleza personal del ejercicio de la patente y permite queel agente aduanal se auxilie en la ejecuci6n de sus actividades con persona/ que contrate para este efecto, el cual puede ser de dos categorías:aquellos que desarrollan actividades administrativas y aquellos otros queejecutan actividades en la operación aduanera. Respecto del personal administrativo tales como contadores, secretarias y otros auxiliares, éste nose encuentra sujeto a las disposiciones aduaneras mientras no intervengaen el despacho aduanero. Por el contrario, el personal que desarrolia trá-


mites del despacho aduanero si tiene la reglamentación legal que se comenta.

a) Los tipos de auxiliares del agente aduanal

Este personal auxiliar se compone tanto de mandatarios o representantes, de dapendientes y de empleados de servicio o apoyo.

Los "mandatarios o representantes" son aquellos que tienen poderesconferidos por el agente aduanal para suscribir pedimentos. y encargarsede todos los trámites del despacho aduanero. En la jerarqula de las oficinas del agente aduanal generalmente tienen la calidad de gerentes y elpersonal de apoyo se encuentra bajo sus ordenes, puesto que dichos representantes o mandatarios responden legalmente ante el agente aduanalde los daños y 'perjuicios que le causen por su actuación. El régimen legalentre el agente aduana! y el mandatario o representante se rige por lasdisposiciones del Código Civil de la Entidad Federativa en el que se encuentre la agencia y constituye un empleado de confianza con todas lasconsecuencias legales que de dicha categoría se desprenden.

Los "dependientes" son auxiliares del agente aduanal que tienen facultades para ingresar al recinto fiscal y llevar a cabo en su representaciónlos diversos trámites de los que se compone el despacho aduanero, talescomo hacer los pagos de contribuciones; presentar la mercancía ante elsistema aleatorio; estarpresente durante el reconocimiento aduanero y recibir notificaciones derivadas de dicho reconocimiento. Se distinguen delos apoderados o representantes ya que carecen de facultades para suscribir los pedimentos y sus relaciones jurídicas con el agente aduanal sonlaborales y por lo mismo, se regulan por la Ley Federal de Trabajo.

Los demás empleados generalmente hacen labores de servicie y apoyo tales como carga, descarga, transporte de las mercancías y otras labores conexas dentro y fuera del recinto fiscal, pero sin facultades paraintervenir en los diversos trámites del despacho aduanero ni mucho menos para suscribir pedimentos. Sus relaciones son laborales con aquellosque contraten sus labores.

b) La designación

La fracción IV del citado artículo 163 consigna expresamente el derecho del agente aduanal para designar representantes pero con un límitede tres cuando realice hasta trescientas operaciones al mes y si excedede ese número hastapor un máximo de cinco representantes.

La ley no se refiere al caso de que el agenteaduanal tenga autorizaciónpara despachar en aduanas distintas a la de su adscripción. pero una correcta interpretación conduce a que la limitación se refiere a cada aduanaen la que se despache.

En cuanto a la formalidad que deben observar las designaciones, el artículo 188 del NRLA señala que el nombramiento debe hacerse del conocimiento de la autoridad aduanera, a diferencia del artículo 196 del ARLAque exigíatambién la ratificación ante la aduanade su adscripción.

En la práctica, las designaciones de mandatarios, dependientes y empleados se realizan en formatos oficiales, los cuales se ratifican ante laaduana en la cual actuarán y que se acompañan de los poderes notariales(para el caso de los representantes o apoderados) y los comprobantesque demuestren que dicho personal efectivamente forma parte de la agen-


cia aduanal, tales como avisos de alta ante el Instituto Mexicano del Seguro Social. Esta práctica se apoya en el Manual de Operación Aduanera(MOA) que emite la SHCP y que es de observancia obligatoria para lasautoridades aduaneras.

el Los requisitos

Actualmente los dependientes y demás empleados de apoyo no debencumplir con requisito alguno para poder ser designados por el agenteaduanal, puesto que ni la NLA ni tampoco el NRLA conservaron las disposiciones de los articulas 196 y 197 del anterior reglamento, que exigíanacreditar notoria buena conducta y aprobar un examen de conocimientosen materia aduanera y que otorgaban a la autoridad aduanera la facultadde oponerse en cualquier tiempo, por causas justificadas, a que dichosauxiliares actuaran ante las oficinas a su cargo.

Sin embargo, por reforma para 1999 al artículo 160 fracción VI segundopárrafo, en vigor el 10. de agosto de 1999, se sometió a los mandatariosdel agente aduanal a exámenes de conocimiento y psicotécnico. contarcon dos años de experiencia en materia aduaneray contar con poder notarial, disposición pospuesta por la RMCE.

d) La responsabilidad legal de los representantes

Dispone el artículo 160, fracción VI, primer párrafo de la NLA, que elagente aduanal será ilimitadamente responsable por los actos de sus dependientes y apoderados. Como se puede apreciar, dicho señalamientono sólo se encuentra mal ubicado ya que a todas luces no se trata de unrequisito de operación sino de una responsabilidad legal asignada alagente aduanal, que debiera estar ubicada en los artículos 53 o 54 de laley, sinoque es ambiguo y genérico.

La designación de dicho personal es con el fin de que ejecute los actosy trámites del despacho que le instruya directamente el agente aduanal,por los cuales efectivamente éste será responsable ilimitadamente, comosi los hubiese realizado personalmente. Sin embargo, es incuestionableque por los actos o trámites que realice el empleado, dependiente o representante sin instrucciones o en contra de ellas; por actos propios dentro ofuera de despacho o por actos que excedan el mandato conferido en elcaso de los representantes, no debe operar la responsabilidad ilimitadaque menciona la ley, debiendo dicho personal responder por los daños yperjuicios que ocasione y siendo objetode las sanciones que ameriten losactos que ejecute, si llegaren a constituir infracciones a las disposicioneslegales.

Cabe aquí distinguir a los apoderados de los agentes aduanales de losapoderados aduanales, ya que los primeros son representantes del agente aduanal en tanto que los segundos son representantes de las empresasimportadoras o exportadoras, con los cuales tienen una relación de trabajo y que adelante se estudian.

E. Cobrar sus honorarios

Este derecho se encuentra establecido en la fracción V del artículo 163y sus antecedentes en la legislaci6n mexicana sonlossiguientes:

El artículo 146 fracción 11 de la ALA, texto de 1982. señalaba que eranderechos del agenteaduanal cobrarpor losservicios que presteconformea la tarifa correspondiente, añadiendo el artículo 193 del ARLA que sería la


SHCP quien, mediante reglas de carácter general, señalaría la tarifa parael cobro de loscitados honorarios.

Mediante la regla general Decimacuarta de 1982 se estableció esa tarifa de honorarios fijando las bases sobre las cuales se aplicaría, los cuotasmínimas, las reducciones a favor de las entidades publicas que ahí semencionaban y una tarifa especial cuando se tratará de exportaciones.

Con la reforma legal para 1990 se suprimió de la fracción 11 esa disposi·ción, trayendo la derogación tácita del precepto reglamentario y de la regia general citados, dejando que la materia de los honorarios fueraconvenida libremente por las partes con plena aplicación del Derecho común.

Con la reforma legal de 26 de julio de 1993 se adicionó la fracción VI alartículo 146 de la ALA estableciendo de manera expresa el derecho delagente aduanal a cobrar los honorarios, pero ahora haciendo explícito quesu monto se deja a la voluntad de las partes al señalar "que pacte con sucliente" por los servicios prestados, incluso por el dictamen técnico querinda cuando sea requerido por la autoridad aduanera para ello, disposición que asi pasó textualmente a la fracción V del artículo 163 de la LeyAduaneravigente.

F. Suspender actividades

El artículo 163 fracción VI hace ya explícito el derecho del agente aduanal de solicitar la suspensión voluntaria de sus actividades, pues ya se encontraba implícito en la fracción V del artículo 143-8 de la ALA. Noobstante, se mantienen mal ubicadas las premisas que se refieren a dichoderecho, pues se adicionaron en el segundo párrafo de la fracción V delartículo 160 de la ley, que se refiere a los requisitos de operación.

Como se aprecia de la lectura de la ley, el derecho sólo está condicionado al únicorequisito de que se solicite por escrito en el cual se señalenlas causas de dicha suspensión. En todo caso, el agente aduanal conserva el derecho de reanudar sus actividades en cualquier momento, para locual deberá presentar un aviso por escrito.

Por reforma para 1999, el plazo de la suspensión será de 3 meses prorrogables por causa justificada.

VI. La Inhabilitación, la suspensión, la cancelación y la extinción dela patente aduanal

Ya se expusieron los requisitos para obtener la patente; los requisitosde operación; las obligaciones y los derechos de los agentes aduanales,toca ahora exponer cuáles son las causas que pueden afectar el ejercicioy la vigencia de la patente de agente aduanal.

A. La inhabilitación del agente aduanal

Nacida desde 1990, esta figura se contempla en el artículo 160 de laNLA. y se aplicacomo una sanción por la inobservancia a los requisitos deoperación previstos en el mismo dispositivo legal. No obstante que la leyes omisa en definirla, la inhabilitación es la declaratoria de incapacidad ola prohibición de ejercer determinada actividad o empleo, por lo que esdable afirmar que en virtud de esa inhabilitación el agente aduanal estaráimpedido o tendrá prohibido ejercer la patente, afectando su ejercicio y nosu vigencia o existencia.


Acorde con los dos últimos párrafos del articulo citado, la inhabilitaciónno es permanente sino temporal y puede ser de dos tipos: por cierto plazodeterminado y por tiempo indeterminado.

a) La Inhabilitación por cIerto plazo determinado

En este caso durará hasta un mes y se aplicará por la inobservancia delos reguisitos de operación previstos en las fracciones 1, V, IX Y X del propio arttculo 160, que se resumen:

1. No hacer el despacho de cinco empresarios diferentes al mes, durante los primeros dos años de operación.

2. No ocuparse personal y habitualmente de las actividades propias desu función -.

3. Suspender sus actividades por cualquier causa, sin autorización delaSHCP.

4. No firmar el 35% de los pedimentos que tramite en el mes, durante11 meses al año. -

5. No ocuparse del 15% de las operaciones de bajo valor, que determine la SHCP.

6. No utilizar los candados oficiales que aseguren los medios de transporte en que se conduzcan las mercancías que despache o permitir quese usen en otrosque no haya despachado.

b) La InhabilitacIón por tiempo Indeterminado

En este caso' la inhabilitación duraráhasta en tanto no se cumpla con elrequisito correspondiente, por lo que, en cierto modo, la duración dependerá del propio agente aduanal inhabilitado. Se aplicará cuando no secumplan los requisitos previstos en la fracciones 11, 111, IV, VI, VII Y VIII deldispositivo legal mencionado, que consisten en:

1. No proporcionar a la autoridad aduanera la información estadísticaen medios magnéticos.

2. No residir y mantener su oficina principal en el lugar de su adscripción o en algún lugar en que se ubiquen las aduanas donde despache,cuando tenga autorización para actuaren otrasaduanas.

3. No manifestar a la autoridad aduanera el domiciliode sus oficinas osus cambios.

4. No dar a conocer a la aduana los nombre de los dependientes y representantes que lo auxilien.

5. No usar el gafete de identificación personal en los recintos fiscalesen que actúe.

6. No realizar el despacho de las mercancías empleando el sistemaelectrónico a partir de que la SHCP le asigne su número personal confidencial.

7. No contar con el equipo necesario para el despacho electrónico o noutilizarlo en las actividades propias de su función.

--DERECHOADUANERO MEXICANO 149

Algunas causales de inhabilitación se pueden subsanar aun antes deque se expida la declaratoria da inhabilitación, como no portar el gafete,ya que bastará que el agente aduanal se coloque el mismo; o aquella otraconsistente en no manifestar el domicilio de sus oficinas en las aduanasdonde despache, pues esto se puede corregir presentando el aviso respectivo. Una causal que puede implicar más tiempo subsanarla y levantarla inhabilitación es no contar con el equipo necesario para el despachoelectrónico, sin embargo quedará sin efecto tan pronto el agente eduanaldemuestre que ya cuentacon ese equipo.

La inhabilitación por plazo indeterminado es por regla general una sanción de duración muy breve, que en la mayoría de los casos tiene una duración menora un mes.

La NLA Y el NRLA no consignan el procedimiento de inhabilitación locual implica que en todo caso y previamente a su declaración se cumplanfielmente las formalidades esenciales del procedimiento, es decir, que senotifique al agente aduanal el inicio de un procedimiento formal para talfin; que se le otorgue la oportunidad de ser escuchado en su defensa; deofrecer y desahogar las pruebas que ofrezca y que le recaiga una resolución escrita debidamente fundada y motivada.

B. La suspensión del agente aduanal

La suspensión de actividades puede ser originada por dos razones; 1)voluntaria, como un derecho del agente aduanal y 2) obligatoria, comouna sanción impuesta al agenteaduanal. Lavoluntaria ya fue objeto de estudio, procediendo ahora al análisis la suspensión que se impone comosanción a ciertas infracciones legales.

Cuando el agente aduanal incurre en alguno de los supuestos previstos en las diversas fracciones del articulo 164 de la ley proceda la suspensión en el ejercicio de sus funciones, por lo que esta sanción afecta elejercicio de la patente y no así su vigencia o existencia.

Al igual que la inhabilitación, se pueden distinguir también dos clasesde suspensión dependiendo de su duración, como son; 1) por cierto plazo determinable y 2) por plazo indeterminado.

a) La suspensión por cierto plazo determinable

A excepción de las causales señaladas en el inciso siguiente, las causales que contempla el artículo 164 se sancionan con suspensión por cierto plazo que puede ser hasta de noventa días.

Es determinable porque le corresponde a las autoridades aduaneras fijar, en cada caso concreto, el número de días que será suspendido elagente aduanal, es decir, graduar la sanción.

En virtud de que la ley establece un límite máximo de noventa días esindiscutible que la autoridad aduanera estará obligada a fundar y motivaren cada caso el número de días aplicados, y por lo mismo, deberá analizar casuísticamente las circunstancias que se presentaron, las particularidades en que se llevaron a cabo los hechos y las condiciones de cadaagente aduanal en particular.

Las causales bajo esta clase de suspensión son las siguientes:

1. Dejar de cumplir con el encargo que le hubiese sido conferido o sustituirlo sin autorización de su representado.

No deberá aplicarse esta causal cuando el agente aduanal no hayaaceptado de manera expresa dicho encargo o lo haya renunciado legalmente antes de la presentación del pedimento o cuando la delegación delencargo se deba a acuerdos de corresponsalía entre dos o más agentesaduanales. Es inexplicable que el NRLA haya omitido la disposición contenida en el artículo 92 del reglamento de 1982, abrogado, que establecía larenuncia dél encargo en los términos mencionados, pues con su omisiónno puede confundirse el dejarde cumplir con el renunciar un encargo.

2. Intervenir en algún despacho aduanero sin autorización de quienpueda otorgar el encargo.

Se encuentra establecida en la fracción 111 del artículo 164 y se encuentra superpuesta con la causal de cancelación que se contempla en la fracción 111 del artículo 165 por señalar en el pedimento el nombre, domiciliofiscal o la clave del registro federal de contribuyentes de alguna personaque na hubiere solicitado la operación al agente aduanal.

En efecto, el despacho aduanero se activa y se desahoga por mediodel pedimento aduanal, por lo que la intervención en dicho despacho sinla autorización de la persona que puede otorgar el encargo implicará necesaria y forzosamente que en el pedimento se asienten los datos de esapersona, razón que provoca la inconstitucionalidad de estas dos disposiclones, por cuanto rompen con la garantía de legalidad y seguridad jurídica ya que quedará a discreción de la autoridad aduanera aplicar una uotra medida.

3. Declarar con inexactitud en el pedimento y lesionar el interés fiscal.

Para la configuración de ésta causal de suspensión se requiere la presenciasimultánea de varios elementos:

• Debe existir en el pedimento algún dato inexacto.

• Debe existir omisión de impuestos al comercio exterior, derechos ycuotas compensatorias, pero;

• Esa omisión no debe exceder de $ 100,000.00.

• Si la omisión excede de $ 100,000.00 no deberá representar másdel 10% de las que debieron pagarse.

• No se haya omitido permiso de autoridad competente u omitido sudescargo sobre el permiso.

• No se trate de mercancía prohibida.

La ley establece dos excluyentes de la aplicación de esta suspensión, asaber:

• No se suspenderá al agente aduanal por el primer error que cometadurante el año de calendario. Siendo claro el contenido de la excepción, basta anotar que la ley contiene un defecto de redacción porque señala que el error no exceda del monto y porcentaje requeridopara la cancelación, lo cual es inútil mencionar, porque si excedieranse estaría en la causal de cancelación y no de suspensión y no tendría aplicación la excluyente de suspensión mencionada.



• No procederá la suspensión cuando la omisión de contribuciones ycuotas compensatorias se deba a inexacta clasificación arancelariapor diferencia de criterios en la interpretación de las tarifas de importación o exportación, siempre que la descripción, naturaleza y demáscaracterísticas necesarias para la clasificación de las mercancías hayan sido correctamente manifestadas a la autoridad.

4. Declarar con inexactitud en el pedimento y lesionar el interés fiscalen regímenes suspensivos.

Loselementos que configuran estacausal de suspensión son:

• Que se trate de una operación destinada a regímenes temporales, dedepósito fiscal o tránsito.

• Que existan en el pedimento datos inexactos.

• Que si se hubiera tratado de importación definitiva la omisión no excediera de $ 70.000.00

• Que tratándose del régimen de tránsito, previamente se excluya ladeterminación provisional requerida para ese régimen en los artículos 127 fracción 11 y 131 fracción 11 de la NLA, para determinar si laomisión excedió la sumaseñalada.

A diferencia de la anterior causal de suspensión en ésta no existen lasexcluyentes de suspensión comentadas. pero es obvio que ie son aplicables puesto que la misma ley remite a las bases aplicables de habersedestinadolasmercancías al regimen de importación definitiva.

b) La suspensión por plazo indeterminado

La suspensión durará todo el tiempo que subsistan las causas que lamotivaron. mismas que están previstas en las fracciones 1, IV, V Y VIII delcitadoartículo 164. Estas causales consisten en:

1. Estar sujeto a un procedimiento penal por haber participado en lacomisión de delitos fiscales o estar privado de su libertad personal por unprocedimiento penal por la comisión de otro delito que amerite pena corporal.

En este supuesto, la suspensión durará todo el tiempo que el agenteaduanai esté sujeto al procedimiento penal fiscel o privado de su libertadpersonal.

Respecto de esta causal de suspensión la NLA estableció los importantes cambios que se comentan:

• Bajo la ley vigente será causal de suspensión estar detenido por unprocedimiento penal aun cuando se refiera a delitos cometidoslmprudencialmente, como aquéllos relacionados con el tránsito devehículos, pues se eliminó el término "intencional", previsto en laALA.

• La ALA señalaba que, en cualquier caso, la suspensión duraría eltiempo que el agente aduanal estuviera privado de la libertad y nodurante el tiempo que durara el procedimiento. Bajo la NLA y en tratándose de procedimientos penales por delitos fiscales la suspensióndurará todo el tiempo que dure el procedimiento, por lo que en caso

r152 EDICIONES FISCALES ISEF, S.A.

de obtener su libertad provisional o bajo caución ya no podrá levantarse inmediatamente la suspensión.

2. Estar sujeto a un procedimiento de cancelación de patente

En este caso la suspensión durará todo el tiempo en que se desarrollael procedimiento y hastaque se dicte la resolución correspondiente.

3. Asumir un cargo público o convertirse en militar en servicio activo

En este caso la suspensión durará mientras el agente aduanal Conserve el cargo o ei militar se mantenga en servicio activo. La NLA añadió unaexcepción a esta causal consistente en que no procederá la suspensióncuando se haya obtenido con anterioridad la autorización de suspensión de actividades y la reforma legal para 1997 al artículo 159 fraccion IVexceptó los cargos de elección popular.

4. Carecer de bienes para el pago de créditos fiscales.

Nace en la fracción VIII del artículo 164 de la NLA y procederá cuandose ejecute el procedimiento económico-coactivo para el cobro de créditosfiscaies firmes y el agente aduanal carezca de bienes suficientes para supago.

Es desafortunado que a pesar de la importancia y gravedad de la medida que establecesea pésimasu redacción, al quedar ambiguos los princlpales elementos de losque se componeesta causal.

Así, no llega a precisarse a qué créditos fiscales se refiere, pero en todocaso serán los causados con posterioridad al 10. de abril de 1996 fechaque entró en vigor esta disposición legal.

Por la frase "por primera y segunda ocasión" deberá entenderse queoperará esta causal cuando se trate de un segundo crédito fiscal para elcual se carezca de bienes y se haya seguido el procedimiento administrativo de ejecución, pues de haber el legislador pretendido otra cosa hubiere dispuesto simplemente carecer de bienes sin hacer alusión a lasocasiones en que ello ocurriera.

Igualmente es omisa la nueva iey en cuanto a ia posibilidad jurídica degarantizar el crédito y al pago en parcialidades y otras modalidades de diferimiento de las contribuciones disponibles en beneficio de todos loscontribuyentes.

Finalmente, como la ley dispone que la suspensión será por el tiempoque subsista la causa que la motivó, dicha suspensión deberá levantarsetan pronto el agente aduanal avise y señale a la SHCP que tiene bienesque sean de valor igualo superior al monto del crédito y no hasta el momento en que éste sea cubierto.

el Elprocedimiento de suspensión

El articulo 167 de la NLA establece por primera ocasión a nivel legislación un procedimiento para tramitar y ordenar la suspensión de actividades del agente aduanal, aunque es fácil reconocer sus orígenes en elartículo 199 del ARLAde 1982.

Este procedimiento tiene dos modalidades principales: 1) con suspensión provisional ó 2) sin suspensión provisional.


1. El procedimiento con suspensión provisional.

Conforme con el primer párrafo del artículo 167 citado, una vez comprobados los hechos establecidos en las fracciones 1, V, Viii del artículo164 y en cualquiera de las fracciones del artícuio 165 (conforme al cuartopárrafo del primer precepto), las autoridades aduaneras ordenarán la suspensión provisional, que estará en efecto en tanto se dicte la resolucióncorrespondiente. Las causales correspondientes a esas fracciones sonaquéllas por las cuales, de ser procedente, la suspensión será por un plazo indeterminado y que recién se estudiaron:

o Estar sujeto a un procedimiento penal por haber participado en la comisión de delitos fiscales o privado de su libertad personal cuandoesté sujeto a un procedimiento penal por la comisión de otro delitoque amerite pena corporal.

o Estar sujeto a un procedimiento de canceiación de patente .

• Asumir un cargo público o convertirse en militar en servicio activo .

• Carecer de bienes para el pago de créditos fiscales.

Salvo en el caso de suspensión por procedimiento de cancelación, entodos ios demás casos el agente aduanal suspendido podrá desvirtuaren cualquier momento los hechos causales de la suspensión o demostrarque la causa que la motivó ya no subsiste.

Las defensas del agente aduanal se deben presentar, sin fijar plazopara ello, por escrito por medio del cual además se exhibirán las pruebasdocumentales, salvo en el caso de la primera causal arriba anotada, en laque bastará la simple comparencia dei agente aduanal suspendido antela autoridad aduanera que ordenó la suspensión, para que esta se levante. Es fácil notar que el precepto no distinguió que en esa causal se encuentran dos hipótesis diferentes.

La ley ordena que la autoridad deberá resolver en definitiva en un piazono mayor de quince días hábiles posteriores a ia presentación de los escritos y pruebas, calificativo que resulta incorrecto ya que esta suspensiónperdura hasta que subsisten las causas que la motivaron, por lo tanto, elagente aduanal suspendido tendrá derecho a presentar tantas excepciones. y escritos como circunstancias ocurran que vengan a demostrar quela causal ya no subsiste más.

Con motivo de los juicios de amparo interpuestos en contra de losacuerdos que han ordenado esta suspensión, los tribunales de amparosostuvieron durante algún tiempo tesis contradictorias sobre la suspensión provisional del acto reclamado (la suspensión provisional del agenteaduanal), algunas en el sentido de que era procedente concederla para elefecto de permitir actuar al agente aduanal durante el tiempo en que setramitase el procedimiento de suspensión o en su caso de cancelación.

Entre las tesis que otorgaban la "suspensión de la suspensión" se en-cuentran las siguientes:

AGENTE ADUANAL, ORDEN DE SUSPENDER EN SUSFUNCIONES LA PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIONCONTRA SUS EFECTOS. Si no existen pruebas de que sehaya ejecutado la orden de suspender a un Agenta Aduanal,al otorgarse contra las consecuencias de la propia orden, el

154 EDICIONES FISCALESISEF, S,A,

beneficio cautelar, sólo está manteniendo la situación que prevalecía cuando se promovió el amparo, y es inexacto que seestán restituyendo las cosas al estado que guardaban antesde la violación de garantias, Si la responsable goza o no defacultades para suspender en sus funciones al Agente Aduanal, y si se aplicaron correctamente o no las normas relativas,son lemas referentes al fondo del negocio, que no deben, portanto, examinarse en la interlocutoria suspensional. Al conceder en el caso la suspensión definitiva, no se sigue perjuicio alinterés social, ni se contravienen disposiciones de orden público, ya que el propio C6digo Aduanero (artículo 719) permiteque, ejecutada la orden de suspender al Agente Aduanal, concluya éste las operaciones que ya hubiera iniciado, Por otraparte, aún decretada la medida cautelar en el amparo, no seafectan irremediablemente los intereses fiscales, pues elAgente se haya sometido (artículos 698, fracción VI, 701 Y 706del Código de la materia) a un régimen que-garantiza satisfactoriamente las responsabilidades en que pudiera incurrir.

Incidente en revisión 450/73. Teodoro Filidor Mendoza. 28 deseptiembre de 1973. Séptima Epoca. Vol. 83, Sexta Parte, Página 15, y Vol. 84, Sexta Parte, Página 43 (2 asuntos),

Incidente en revisión 86/71, Aurelio Briones Acosta, 16 deabril de 1971,

Incidente en revisión 158/72, José A. Luna Guarneros. 7 de julio de 1972, Vol. 88, Sexta Parte, Página 16,

Incidente de suspensión 188/76, Javier Serrano Moreno, 22 deabril de 1976,

Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de laFederación, Séptima Epoca, Vol. 90, Sexta Parte, Página 91,

La segunda sala de la Suprema Corte de Justicia al resolver dicha contradicción adoptó la tesis contraria estableciendo que en contra del acuerdo de suspensión de un agente aduanal no procederá conceder lasuspensión provisional en el juicio de garantías:

AGENTES ADUANALES. SUSPENSION IMPROCEDENTECONTRA EL ACTO QUE ACUERDE SUSPENDERLOS ENSUS FUNCIONES, Contra ei acto en que Se acuerde la suspensión de un agente aduanal en sus funciones es improcedente conceder la suspensión provisional, ya que afectaría elinterés social y se contravendrían disposiciones de orden público, pues dicho agente estaría en posibilidad de continuarrealizando sus actividades en los nuevos trámites aduanales,ejerciendo así una actividad que legalmente requiere autorización en protección de los intereses de la sociedad; autorización ésta que, por efectos de la suspensión de sus funciones,le ha sido retirada, así sea tan sólo mientras dure el procedimiento de cancelación de la patente.

Contradicci6n de Tesis 21/92 y Tesis de Jurisprudencia 21/93,24 de noviembre de 1993,

Segunda Sala, Ponente: José Manuel Villagordoa Lozano,


Semanario Judicial de ia Federación. Octava Epoca. TomoXIII. Mayo. Página 530.

2. El procedimiento sinsuspensión provisional.

Conforme con el párrafo tercero del artículo 167 de la NLA, las causalesque provocan la suspensión hastapor noventa díasson las siguientes:

• Dejar de cumplir con el encargo que le hubiese sido conferido o sustituirlo sinautorización de su representado.

• Intervenir en algún despacho aduanero sin autorización de quienpueda otorgar el encar.Q0 o sea, del destinatario en importación o delremitente en exportación,

• Declarar con inexactitud en el pedimento y lesionar el interés fiscalen montos inferiores a losde cancelación, siempre que no operen algunasde las excluyentes ya mencionadas.

• Declarar con inexactitud en los regímenes suspensivos y lesionar elinterés fiscal en montos inferiores a losde la cancelación.

d) Las fases del procedimiento

Con apoyoen el artículo que se expone, éstas fases son:

1. Conocidos los hechos u omisiones, la autoridad aduaneradeberá le·vantar un acta circunstanciada.

2. Se deberá notificar al agente aduanal dicha acta, concediéndole diezdías hábiles para que ofrezca pruebas y exponga lo que a su derechoconvenga.

3. El desahogo de pruebas deberá verificarse dentro del plazo de treinta días hábiles siguientes al de su ofrecimiento, mismo que podrá ampliarse según la naturaleza del asunto.

4. La autoridad debe dictar resolución dentro de un plazo que no excederá de tres meses contados a partir de la notificación del inicio del procedimiento.

5. Transcurrido el plazo de tres mesessin que se haya notificado la resolución expresa se entenderá caducado el procedimiento respectivo, sinperjuicio del ejercicio posterior de las facultades de la autoridad aduanera,observando lasformalidades anteriores.

El efecto de la caducidad será dar por concluido dicho procedimiento,sin que la ley hubiere otorgado al silencio de la autoridad la calidad denegativa o afirmativa fleta, con las consecuencias que ello ocasiona. Esacaducidad dejará las cosas en que se encontraban antes del inicio deiprocedimiento en el cual, por cierto, no ordenóla suspensión provisional.

6. Tanto el acto de inicio del procedimiento como la resolución que leponga fin se notificarán por conducto de la aduana de adscripción delagente aduana! interesado.

e) Las leyes supletorias del procedimiento

Recién se discute sobre la supletoriedad de la Ley Federai de Procedimiento Administrativo publicada en el D.O.F. de 4 de agosto de 1994, en


vigor desde el 10. de junio de 1995 (LFPA) a los procedimientos de suspensión del agente aduanal y de cancelación de su patente.

1. La supletoriedad de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.

La premisa principal de quienes sostienen su aplicación es que dichospcedimientos no se refieren a las materias excluidas de su aplicación, entre ellas la fiscal, que por lo demás sólo quedará excluida de esa ley tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamentede aquéllas, según lo ordena su articulo 10. segundo párrafo. Entre las tesis judiciales que respaldan esa postura se encuentran las siguientes:

AGENTES ADUANALES, PATENTES DE. No puede decirseque lo relativo al otorgamiento de patentes de agentes aduanales y su cancelación, constituya propiamente materia fiscal,puesto que dichos agentes no son más que gestores habituales en operaciones aduaneras, según lo previene el artículo690 del Código Aduanal, quienes para ejercer sus actividadesante las oficinas aduanales necesitan estar autorizados por laSecretaria de Hacienda; por lo que, del hecho de que intervengan por cuenta de particulares en el desarrollo de gestiones, liquidación y pago de los derechos aduanales, no puedeinferirse que, en lo que respecta al otorgamiento y cancelaciónde sus patentes, se implique materia fiscal, como lo es porejemplo el nombramiento y remoción de un empleado de lasoficinas hacendarias; de todo lo cual se deduce que no tratándose de la materia fiscal, según la define la jurisprudencia deia Suprema Corte, o sea de impuestos o sanciones aplicadaspor infracción a las leyes que establecen aquéllos, no cabeconsiderar que la cancelación de una patente de agenteaduanal implique o signifique propiamente una sanción fiscal.

A. R. 2413/53. Martínez, Manuel G. 9 de diciembre de 1954.Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación. QuintaEpoca. Tomo CXXII. Página 1791. Unanimidad. Ponente: Franco Carreña.

AGENTE ADUANAL. SUSPENSION O CANCELACION DEPATENTE. NO SON ACTOS DE MATERIA FISCAL. El Código Aduanero, aunque en la mayoría de sus normas es de naturaleza fiscal, contiene preceptos que no son de índoletributaria. Por materia fiscal debe entenderse lo relativo a ladeterminación, la liquidación, el pago, la devolución, la exención, la prescripcíón o el control de los créditos fiscales, o loreferente a las sanciones que se impongan con motivo de haberse infringido las leyes tributarias. No son de naturaleza fiscal los acuerdos que ordenanla suspensión en las actividadesdel agente aduanal, o la cancelación de la patente respectiva.Por ellose estima que contra el acto que decide la suspensiónen las funciones de un agente aduanal, el agraviado no tieneobligación de agotar, previamente a la interposición del juiciode garantias, el recurso que concede el articulo 160 fracciónIV del Código Fiscal.

Amparo en revisión 1710/52. American International Fuel andPetroleum Co. 5 de diciembre de 1961. Ponente: MarianoAzuela. Sexta Epoca. Vol. XL. Tercera Parte. Página 37.


Amparo en revisión 3683/73. Petróleos Mexicanos. 6 de septiembre de 1974. Ponente: Jorge lñarritu. Segunda Sala.Unanimidad.

Semanario Judicial de la Federación. Séptima Epoca. Vol. 69Tercera Parte. Página 51.

Lajurisprudencia que se menciona en las ejecutorias antes transcritas yque ha sido un pilar en el estudio y práctica del Derecho Fiscal mexicanoes la siguiente:

MATERIA FISCAL, QUE DEBE ENTENDERSE POR. Por rnateria fiscal debe entenderse todo lo relativo a impuestos o sanciones aplicadas con motivo de la infracción a las leyes quedeterminan dichos impuestos.

Quinta Epoca:

Tomo XLI. Limantour José Ives.

Tomo L111. Pineda Vda. de Arenas Alberta.

Tomo L1V. Rivera Pascual y Coags.

Tomo LV. Cía. Minera Kildún y Anexas.

Tomo LXI. Madrazo José Antonio.

Jurisprudencia 674. Apéndice 1917-1954. Página 1211.

2. La supletoriedad del Código Fiscal de la Federación.

La postura contraria se apoyaba en el artículo 10. del Código Fiscal dela Federación y ahora además en el artículo 10. de la NLA, reformado para1997, al sostener que dicho Código será aplicable supletoriamente cuan'do exista defecto u omisión en la ley especial, o sea, en la Ley Aduanera.

A reserva de la futura interpretación judicial que hagan los tribunales fe·derales, la solución en todo caso tendrá que distinguir los diferentes árnbitos en los cuales puede operar la supletoriedad de dichos ordenamientoslegales, loscualespueden versar sobrelas siguientes materias:

• Los requisitos legales de emisión de cualquier acto o resolución delas autoridades.

• Las formalidades esenciales a que debe sujetarse el procedimiento.

• Las causas que afectan a la validez de los actos. resoluciones o delprocedimiento.

• Las sanciones y multas impuestas por infracciones diferentes a laomisión de contribuciones.

• Los medios de impugnación de dichos actos, resoluciones o procedimientos.

En el primer y segundo ámbito, el CFF contiene disposiciones procedlmentales sobre la fase oficiosa y la fase contenciosa, pero en ambos casos aplican para la determinación de créditos fiscales. y por lo mismo, noson aplicables a los procedimientos de suspensión y cancelación deagentes aduanales que carecen de esa naturaleza, según lo ha determinado el Poder Judicial Federal, motivos que hacen aplicable supletoriamente


la LFPA cuando la Ley Aduanera sea omisa. Siendo de esta manera que laLFPA es aplicable de manera supletoria, las mismas razones también llevan a concluir su aplicación en cuanto al tercer ámbito.

No será de aplicación supletoria la LFPA en las sanciones impuestaspor aquellas infracciones previstas en la Ley Aduanera por conductas diferentes a la omisión de contribuciones, ya que el CFF también establece"infracciones formales", para las cuales también ordena requisitos de motivación y fundamentación.

Finalmente, ya no existe duda en la cuestión de los medios de impugnación, pues ésta se resolvió por el último párrafo del artículo 203 de laNLA que expresamente disponía que en contra de ias resoluciones quepusieran fin a los procedimientos de suspensión o cancelación procederíael recurso de revocación estabiecido en el CFF.

Con la reforma para 1997, este precepto se modificó para suprimir eseúltimo párrafo y añadir en el primero que en conlra de todas las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras procederá el recursode revocación estabiecido en el CFF, lo que de paso resolvió la cuestión sila interposición de ese recurso era o no optativo, ya que ahora es claroque el agente aduanal puede, a su elección, agotarlo previamente o presentar la demanda de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación(TFF).

C. La cancelación

En el artículo 165 de la NLA se establecen las conductas u omisionesque de consumarse darán lugar a la cancelación de la patente, provocando en este caso no sólo la perdida del derecho de ejercerla sino privándola de sus efectos jurídicos, o sea, declarando su revocación o cancelación.En este caso, la cancelación de la patente es permanente, definitiva y noes jurídicamente reversible e impide, en los términos del articulo 159 fracción 11 de la propia ley, obtener una nueva patente aduanal.

a) La aplicación múlliple de sanciones

Establece el artículo 165 que la cancelación de la patente será independiente de la aplicación de las sanciones que procedan por las infracciones cometidas, mientras los articulos 70 y 94 del CFF disponen que laaplicación de las sanciones administrativas será independientemente delas penas que impongan las autoridades judiciales cuando se incurra enresponsabilidad penal. La imposición de diversas sanciones administrativas y de la pena judicial por la misma conducta ha sido de antaño contemplada en la legislación, sin que se encuentren tesis judiciales que lasobjeten.

b) Las causales de cancelación de patente

Estas son las que contemplan las diversas fracciones del artículo 165de ia NLA y que se estudian a continuación:

1. La constitución de sociedades en contravención a lo dispuesto por elartículo 163 fracción 11.

Esta hipótesis está establecida en la fracción I y se refiere a las sociedades que tienen derecho a constituir los agentes aduanales para la facilitación de la explotación de sus patentes y la prestación de sus servicios.Esedispositivo legalse pudieracontravenir con los siguientes hechos:


(i) El permitir que extranjeros participen, en cualquier proporción, en elcapital social de la sociedad.

Siendo muy clara la conducta tipificada, es interesante dilucidarsi estedispositivo se adecúa con la garantía constitucionel de igualdad, ya que elarticulo 172 fracción I de la NLA faculta a las empresas de mensajería aefectuar el despacho aduanero de las mercancías por ellas transportadasy la mayoríade dichas empresaso couriers son empresas con capital parcial o totalmente extranjero,

(ii) El otorgar jurídicamente a la sociedad o los socios derechos sobrela patente,

Este supuesto se impedía en gran medida con el artículo 198 del RLAabrogado, que exigíala previa aprobación de las escrituras constitutivas osus modificaciones por parte de las autoridades aduaneras, disposiciónque ya no se contempló en el NRLA de 1996. Sin embargo, los artículos159 y 162 fracción 11 de la NLA son disposiciones de orden público, y porlo tanto, cualquier estipulación en contrario que el agente aduanal y sussocios pacten en los convenios que celebren, aun en escrituras públicas,es nula de pleno derecho y no produce efecto legal alguno, por lo que elotorgamiento de dichos derechos no llegarájurídicamente a consumarse.

2. La omisión grave de contribuciones o de permisode autoridad competente,

Esta causal se configura por declararcon inexactitud en el pedimento oen la factura, tratándose de pedimentoconsolidado, siempre que exista lesiónfiscal y la omisión en el pago de los impuestos al comercio exterior,derechos y cuotas compensatorias exceda de $ 100,000,00 Y dichaomisión represente más del 10% del total de las que debieron pagarse; seefectúen trámites del despacho sin el permiso de la autoridad competente o sin descargarlos sobre dicho permisoantes de activar el sistemaautomatizado o sí se trata de mercancía cuya importación o exportaciónprohibida.

Esta causal está prevista en la fracción 11 del artículo en estudio y deberelacionarse con aguélla de suspensión por ornisión de contribucionesque ya se analizo, En efecto, cuando la lesión fiscal no supere los$ 100,000,00 o cuando excediendo a esa suma no represente más del10% del total que debió pagarse se aplicarán las disposiciones sobre lasuspensión,

Los elementos cuya presencia son indispensables para ubicarse enesta causal de cancelacion son:

(i) Que la omisión en el pago de impuestos al comercio exterior, derechos y cuotas compensatorias exceda de $ 100,000.00.

Para la configuración de esta hipótesis solamente se cuantifican losmontos de las contribuciones y aprovechamientos que específicamenteseñala la ley, sin considerar otro tipo de contribuciones, tales como el impuesto al valor agregado; el impuesto sobre automóviles nuevos; elimpuesto especial sobreproducción y servicios, etc,

(ti) Oue la omisión represente más del 10% de los impuestos al comercio exterior, derechosy cuotascompensatorias que debieron pagarse.


Este elemento es adicional al anterior, es decir, se requiere no sólo quela omisión exceda de la suma mencionada sino que también representemás del 10% de lo que debió pagarse, ya que en caso contrario no se tipificará la causal de cancelación. En tal virtud, la autoridad deberá señalar elmonto que debió cubrirse; el monto pagado; el monto omitido; y el porcentaje que represente dicho monto omitido respecto del pagable, quedeberá ser mayor al 10%.

Esta causal de cancelación admite, al igual que en la suspensión, unaexcluyente consistente en que no procederá la cancelación cuando laomisión de contribuciones y cuotascompensatorias se haya debido a ¡na·xacta clasificación arancelaria de la mercancíapor diferencia de criterio enla aplicación de las tarifas de importación o exportación, siempre y cuando la descripción, naturaleza y demás características de las mercancías sehayan correctamente manifestado a la autoridad.

A diferencia de la causal de suspensión, en este caso no se contemplala excluyente consistente en no sancionar el primererror del. año de calendario.

(m) Que se efectúen trámites sin el permiso de autoridad competente ono se realice el descargo sobre dicho permisoantes de activar el rnecanlsmo de selección automatizado.

Este elemento es independiente de los dos anteriores, de tal suerte quesu sola presencia, aun sin existir omisión fiscal, dará lugar a la cancelaciónde la patente. La ley precisa que la causal será únicamente por laomisión de un s610 tipo de regulación o restricción no arancelariaque sonlos permisos de autoridad competente, que en la actualidad son los de importación y exportación que expide la SECOFI, pero es claro que no abarca a otras regulaciones y restricciones no arancelarias tales como NOM's;etiquetas; certificados; inspecciones; cuotas compensatorias; registros;avisos; etc.

La omisión de dichas regulaciones y restricciones no arancelarias seubica en lo dispuesto por el artículo 176 fracción Ii de la NLA y procede lasanción gravísima contemplada en la fracción IV del artículo 178 de la misma ley consistentes en multa equivalente del 70% al 100% del valor comercial de las mercancías además de que, si no se cumplen o subsananesas regulaciones en un plazo de 30 días, pasarán a ser propiedad del fIsco federal, pero no constituyen causal de cancelación de patente ni aunindirectamente por ia vía del delito fiscal, puesto que el artículo 102 delCFF también se refiere limitativamente a la omisión de los permisos deautoridad competente.

(Iv) Se trate de mercancía de importación o exportación prohibida.

Esta hipótesis legal es también Independiente y separada de las anteriores y su consumación tipificará la causal de cancelación.

3. Señalar en el pedimento el nombre, domicilio fiscal o la ciave del registro federal de contribuyentes de alguna persona que no hubiere solicitado la operación al agente aduanal o cuando estos datos resulten falsoso inexistentes.

Esta causal se encuentra establecida en la fracción 111 del citado artículo165 de la NLA, modificada para 1997, y merece que sobre ella se expresen algunoscomentarios.


En páginas anteriores ya quedó expuesto que desde 1990 la representación legal del agente aduanal proviene de la ley y no de mandato, por loque la causa legal de su actuación se fundamenta en la simple designación que de él hubiere hecho el importador o exportador para tramitar eldespacho aduanero de las mercancías. Dado que no se regula la "designación" en la ley de la materia y toda vez que no existen razones juridicaspara asimilarla y sí para excluirla del mandato, entonces aplicarán las normas del Derecho Común sobre los actos jurídicos en general.

Hasta el 31 de marzo de 1996, fecha de su abrogación, la ALA no tuvonorma alguna que regulara la formalidad de esta designación, lo mismopodía ser expresa o tácita e incluso contenida en otros actos que así laImplicarán como la consignación, la destinación, la entrega de las mercancías, el pago de susservicios, etc.

La NLA también es omisa en regular esa designación del agente aduanal y sólo por la obligación que éste tiene de formar un archivo que contenga "el documento" que compruebe el encarqo que se le hubiereconferido para realizar el despacho de las rnercancras, se puede presumirque dicha designación sea escrita. No obstante lo anterior, la ley no señala ningún requisito o naturaleza a ese documento escrito, con lo cual taldesignación bien puede estar contenida en la consignación; en la facturade la mercancía o en cualquier otro documento que el interesado expida uordene que otro expida, del cual se desprenda su intención que el agenteaduanal realice la operación y, finalmente, en un documento ex profesopara tal designación o encargo.

Aún más, bien se puede apreciar que esta causal no remite al artículo162 fracción VII inciso g), ni tampoco hace referencia al documento quemenciona dicho precepto, por lo que no existe fundamento legal, dado elprincipio de aplicación estricta, para exigir que el agente aduanal compruebe que se le solicitó la operación únicarr.ente con ese documento. Entodo caso, la infracción de no contar en su archivo con el referido documento no está tipificada como la causal que se comenta, hipótesis diversaa la de no probar que le fue solicitada la operación, para la cual en ninguna parte de la ley se limitan las probanzas que demuestren tal circunstancia.

Por último, cabe recordar aquí el comentario sobre la superposición deesta causal de cancelación ya comentada con la causal de suspensi6nprevista en la fracción 111 del artículo 146 de la NLA.

4. Burlar la suspensión de otro agente aduanal.

Esta causal está establecida en la fracción IV del artículo 165 y se relaciona con la obligación del agente aduanal de abstenerse de retribuir o recibir pagos de un agente aduanar suspendido por la transmisión declientes de éste último. Los comentarlos sobre esta disposición se hicieroncu~ndo se estudió dicha obligación, debiendo remitirse a ellos.

5. Ser condenado en sentencia definitiva por haber participado en lacomisión de delitos fiscales o de otros delitos intencionales que ameritenpena corporal.

Señaiada en la fracción V del citado artículo 165, merece algunas consideraciones particulares, pues como se recordará, será causa de suspensión estar sujeto a un procedimiento penal por delito fiscal o estar privadode la libertad por cualquier otro proceso penal, pero si esos procesos cuí-


minaran en sentencia definitiva y ejecutoriada que condenara al agenteaduanal, entonces la causal de suspensi6n se convertiría en supuesto decancelación,

Los elementos y particularidades de este supuesto de cancelación sonlos siguientes:

(1) Las sentencias de procesos penales por delitos no intencionales.

Del texto de la ley se desprende que cualquier sentencia recaída a unproceso penal que no sea por delito intencional no configurará la causalque se estudia, tales como aquéllos cometidos con motivo del tránsito devehículos y, en general, cualquier fallo judicial que establezca una condena basada en que el deiito fue imprudenciaf.

(11) Las sentencias conmutativas de delitos intencionales no fiscales.

Tratándose de otros delitos intencionales, diferentes a los fiscales, laley configura esta causal cuando ameriten pena corporal, y por lo mismo,cuando la sentencia imponga una sanción pecuniaria o bien conmutativapor la de prisión y el agente aduanal elija la primera no llegará a consumarse la causal de cancelación.

(m) La impugnación de las sentencias,

La causal no se configurará hasta en tanto la sentencia no haya sidoejecutoriada, es decir, que sea definitiva y no admitarecurso en su contra,incluso las instancias de amparocorrespondiente.

(Iv) El sobreseimiento de los procesos penales.

La causal tampoco se consumará cuando exista desistimiento, sobreseimiento o cualquier otra resolución judicial que ponga fin al procedimiento penal sin que se dicte sentencia sobre el fondo del asunto.

(v) La sentencia absolutoria o de reparación del daño.

Tampoco operará la causal, obviamente, cuando el agente aduanar reciba sentencia absolutoria o sólo por la reparación del daño, pues esta circunstancia no consiste en pena corporal.

6. Permitir que un tercero, cualquiera que sea su carácter, actúe al amparo de su patente.

Está consignada en la fracción VI y es una causal de cancelación derivada del principio establecido en el artículo 159 de la ley, de que la patente y su ejercicio son personales e intransferibles.

1. La omisión grave de contribuciones o la omisión de permiso en regfmenes suspensivos.

Se consuma esta causal por declarar con inexactitud en los regímenestemporales, de depósito fiscal y de tránsito algún dato, si de haberse destinado la mercancra al régimen de importación definitiva, se hubiera incurrido en alguno de los siguientes supuestos: ( artículo 165 fracción VII ) .

• Omisión que exceda de $ 100,000,00 Y del 10% de los impuestos alcomercio exterior, derechos y cuotas compensatorias causados.


• Efectuar los trámites del despacho sin el permiso de autoridad competente o no hacer su descargo antes de activar el mecanismo deselección aleatoria.

• Se tratede mercancías de importación o exportación prohibida.

Cuando se estudiaron las causas de suspensión, se precisó este tipode causal pero en aquel caso la omisión debe ser menor de $ 100,000.00pues si es superior a esa suma y representa más del 10%, entonces yaserá causalde cancelación.

En cuanto a la omisión de permisos o sus descargos y a mercancíaprohibida, en la suspensión no se incluyen estas hipótesis, por lo que encaso de que se omitan los mismos procederá la causal de cancelación yno de suspensión,

e) El procedimiento de cancelación

Para este procedimiento aplican muchas de las disposiciones del procedimiento de suspensión, como la resolución o acta de inicio; la notificación de dicho inicio; la fase de diez días para exponer alegatos y defensasasí como para ofrecer pruebas; treinta días para desahogar las mismas;notificación de las resoluciones de inicio y final por conducto de la aduanade adscripción y procedencia optativa del recurso del revocación o del juicio de nulidad, ambos establecidos en el CFF en contra de la resoluciónfinal.

Las disposiciones específicas aplicables a este procedimiento son: almomento del inicio se ordenará la suspensión provisional del agenteaduanal; la resolución debe dictarse en un plazo que no exceda de cuatromeses, en caso contrario, la ley prevé la cancelación ticte de la patente,mandato legal que pretende dejar al agente aduanal expedita las vias deimpugnación del procedimiento y evitar que éste se demore indefinidamente en su perjuicio.

Consumada la cancelación ficta, por el simple transcurso del plazo, elagente aduanal afectado podrá, a su elección, esperar hasta que le notifiquen la resolución expresa o interponer los medios de defensa que antesse mencionaron.

O. La extinción

Prevista en el artículo 166 de la NLA, se aplicará cuando se deje de satisfacer por más de noventa días hábiles, sin causa justificada, alguno delos requisitos que para la obtención de la patente exige el artículo 159de la misma ley.

Resulta inexacto que la ley mencione que el derecho de ejercer la patente se extinguirá ya que esta afirmación implica que la patente quede vigente e incluso los restantes derechos que menciona el artículo 163 de laley, cuando en realidad con la extinción se priva de efectos jurídicos ala patente, dando por terminada su vida jurídica.

al Las causales de extinción

A continuación se exponen cuáles requisitos para obtener la patenteson susceptibles de dejarse de satisfacer, o dicho de otro modo, cuáles son aquellos que requieren una satisfacción continua y cuáles son fatales o definitivos y que no pueden ser causa de extinción de la patente.


1. Perder el pleno ejercicio de sus derechos.

En Derecho mexicano es posible perder la capacidad de ejercicio, porlo que este requisito se acreditadía con día y es, por lo tanto, de satisfacción continua, ya que de lo contrario, puede generar la extinción de la patente.

Después de la reforma para 1997, el requisito también es ser mexicanopor nacimiento, condición que no se perdería ni aun en el caso de renuncia de la nacionalidad, por lo que no puede sercausade la extinción estudiada.

2. Haber sido condenado por sentencia ejecutoriada o sufrido la cancelación de su patente.

Este requisito solamente se puede acreditar fatalmente cuando se soliocita la patente, por io que no es de satisfacción continua, ya que si elagenteaduanal posterior-mente a la obtención de la patentees condenadopor un delito intencional se estará en presencia de cancelación y no- deextinción de patente. Por lo que respecta a la cancelación previa de patente, no es un requisito que se tenga que acreditar continuamente por lo queambos casos no pueden ser objeto de extinción de patente.

3. No gozar de buena reputación personal.

Si el agente aduanal realizara un cambio en su comportamiento de talmanera que afectara objetiva y gravemente su reputación, se dejaría desatisfacer este requisito, lo que implica que dicho profesionista debe cuídar continuamente su comportamiento y la opinión que de él tenga la sociedad,de lo contrario dará lugara la extinción de la patente.

No se pasa por alto que esta causa de extinción es muy subjetiva y quesu prueba tendría en todos los casos un carácter bien limitado y circunstancial.

4. No ser servidor público ni militar activo.

En este supuesto la ley contiene una particularidad puesto que el arotículo 164 fracción V de maneraexpresa señala que asumirdichos cargosserácausa de suspensión que durarápor el tiempo que subsista la causa,o sea el desempeño del cargo público, mientras que el 166 ordena la extinción cuando se prolongue por más de noventa días hábiles sin causajustificada.

De cualquier modo, este requisito si es susceptible de ser causa de extinción de la patente.

5. Tener parentesco con el administrador de la aduana de adscripción.

El cumplimiento de este requisito depende del agente aduanal en elmomento de la solicitud de patente, ya que puede solicitar otra aduana díferente a aquelladonde su pariente sea el administrador, pero es indiscutíble que posteriormente estará fuera de su voluntad, en virtud de que elpariente llegará a ser administrador de la aduana por determinación de laautoridad competente y en ningún caso por voluntad del agente aduanal.Debido a que no constituye un requisito que esté sujeto a la voluntad delagente aduanal, en todo caso resultaría procedente concederle oportunidad para cambiarde aduanade adscripción.

6. No tener titulo profesional.


Este requisito se cumple fatalmente una vez y no requiere satisfaccióncontinua en virtud de que los títulos profesionales no son susceptibles decancelarse o perderse después de expedidos, por lo que no puede presentarse comocausade extinción de patente.

7. No tener experiencia en materia aduanera mayorde tres años.

Este requisito igualmente se cumple fatalmente pues es imposible físicamente que la experiencia se pierdacon el transcurso del tiempo.

8. Exhibir constancia de su inscripción en el registro federal de contribuyentes.

Este requisito es también de satisfacción única, por lo que no puedeser causa posterior de extinción de patente.

9. Aprobar el examenpsicotécnico y el examen de conocimientos.

Este requisito al igual que el anterior se acredita una sola vez, por loque no puede ser posteriormente causade extinción de la patente.

Resumiendo, solamente los requisitos de capacidad de ejercicio; buena reputación; ocupación de un puesto público o ser militar en activo y elparentesco con el administrador de la aduana son requisitos de satistacción continua y su interrupción, por más de 90 días hábiles sin causajustificada, podría dar lugar a la extinción de la patente.

b) La causa justificada

Para que proceda la extinción de la patente la falta de satisfacción continua de algun requisito deberá ser sin causa justificada, lo que significaque, en todos los casos, se deberán admitir las excepciones o razones que se fundamenten en causas de fuerza mayor, hechos fortuitos ocualquier otra razón que esté fuera de la voluntad del agente aduana!.

e) El procedimiento de extinción

Carece la NLA y el NRLA de contemplar el procedimiento para la extinción de la patente, pero en todo caso, la autoridad deberá respetar las formalidades esenciales de todo procedimiento, es decir, otorgar laoportunidad de ofrecer y desahogar pruebas así como para exponer losaiegatos del agente aduanal interesado.

d) El fallecimiento, incapacidad y retiro voluntario

Cuando ocurren estos eventos deberá resolverse si procede la extinción o la canceiación de la patente y el artículo 166 de la iey no ayuda eneste cometido, pero existen consideraciones jurídicas que conducen a añrmar que se tratade la extinción.

Primero, debe considerarse que la cancelación tiene naturaleza jurídicade una sanción consistente en la privación de la patente por conductasgraves del agenteaduanal que implican la violación a las disposiciones le·gales, por lo mismo, ya que estos eventos no constituyen infracciones adichasdisposiciones su consecuencia no se adecúaa la cancelación.

Segundo, debe considerarse que el agente aduanal que hubiese solicitado y obtenido la aprobación de su retiro voluntario estaria impedido deobtener otra patente pues la fracción 11 del artículo 159 exige como requisito no haber sufrido la cancelación de la patente.


Tercero, que expresamente la incapacidad si está prevista como causalde extinción pues el no estar en el pleno ejercicio de sus derechos (requisito de obtención de patente) por más de noventa días sin causa justíficada constituirá motivo de dichaextinción.

La reforma para 1999, adicionó un segundo párrafo al articulo 166 de laley, en el cual contempla el fallecimiento en los casos de extinción, sinmás trascedencia que la presentación de un aviso por parte del mandatario del agente aduanal fallecido.

E. La posesión del archivo por la autoridad aduanera

Establece el artículo 189 del NRLA, texto que proviene del artículo 201del ARLA, que en todo caso de cancelación la autoridad aduanera entraráen posesión de los libros y documentos que constituyen el archivo delagente aduanal, a fin de que se conserven a disposición de los clientes ydeí propio ex-agente aduanal para la consulta de sus constancias. Estadocumentación se mantendrá en los archivos de la aduana de adscripción.

VII. La responsabilidad del agente aduanal

Acorde con los artículos 53 fracción II y 54 de la NLA, este profesionistaes responsable ante las autoridades aduaneras de que las operacionesaduaneras que tramite por sus representados se ajusten fielmente a lasdisposiciones legales aplicables para cada régimen en particular, responsabilidad que califica el primer precepto de solidaria, ya que la responsabilidad directa es del importador o exportador, como la ha confirmado elTFF en la siguiente tesis que se reproduce:

IMPORTADOR. Es el sujeto directo de la obligación del pagode los impuestos que se generen por los trámites de importación de mercancía extranjera y no el agente aduana! quienrealiza los trámites respectivos.- De acuerdo con el artículo 58de la Ley Aduanera, la responsabilidad directa del pago de lascontribuciones relativas a la importación de mercancías extranjaras son dei importador y no del agente aduanal, ya quede acuerdo con el precepto legal en comento en él se prevéque el pago de los impuestos al comercio exterior y los derechos correspondientes serán cubiertos por los importadores yexportadores al presentar el pedimento para su tramite, por talconsecuencia si el importador de las mercancías extranjerasno acreditó ante la autoridad fiscal que haya realizado los pagos del impuesto al comercio exterior, estotrae consigo la actuación legal de ia autoridad demandada para exigir el pagorespectivo de los impuestos al comercio exterior al importadorde la mercancía extranjera.

Juicio 1356/94. Sentencia de 3 de noviembre de 1995. Magistrada Instructora: Dora LuzCamposCastañeda.

Revista del Tribunal Fiscal de la Federación. 3a. Epoca. AñoIX. Abril de 1996. Página 18.

La responsabilidad del agente aduanal versará sobre las siguientes materias:


A. La veracidad y exactitud de los datos e información suministrados

Conforme con los articulas 81 y 162 fracción VI de la NLA esos datos einformación son los que debe anotar en el pedimento que presente ante laaduana para el despacho de las mercancías. Si el agente aduanal llegarea omitir o presentar datos falsos o inexactos en el pedimento, estará sujeto a la aplicación de sanciones administrativas, razón que de hecho leobliga a verificar que los datos y la información proporcionados por el importador o exportador sean verídicos y exactos.

B. La determinación del régimen aduanero de las mercancías

Tomando en cuenta que el régimen aduanero determina el conjunto deobligaciones legales que deberá satisfacer la mercancía para su introduccción al país o su salidadel mismo; el tipo y duración de su estadía enel territorio nacional o fuera de él, es el propio agente aduanal quien señaia qué tipos y montos de contribuciones debe cubrir la operación; las regulaciones y restricciones no arancelarias que se deben cumplir por lasmercancías y las formalidades y procedimientos que debe agotar. Poresas razones, conforme al artículo 54 de la NLA, responderá sotldariarnente ante las autoridades aduaneras de la correcta determinación de dichorégimen.

C. La correcta clasificación arancelaria de las mercancías

El artículo 81 de la NLA establece que ias contribuciones serán determinadas en cantidad líquida por el agente aduanal, por cuenta de los importadores o exportadores, En esa determinación tributaria la clasificaciónarancelaria tiene una importancia singular y la elecciónde la fracción arancelaria debe anotarse en el pedimento según ordena la fracción 111 del articulo antes citado. La consecuencia de una inexacta clasificación puedederivar en una omisión fiscal de la cual al agente aduanal será responsabla solidario como se ordena en el artículo 53 de la ley de la materia.

D. El cumplimiento de las regulaciones no arancelarias que rijanpara las mercancías

Significa que el agente aduana! es el responsable de verificar gue lasmercancías que pretenda despachar cuya importación o exportacion estésujeta a regulaciones y restricciones de esta índole hayan cumplido conlas mismas y se anexen al pedimento o se anoten en él o en otros mediosexigidos por la ley, los comprobantes correspondientes,

E. La veracidad y exaclltud del valor declarado de las mercancías

Cuando la ley recogía como base gravable de las contribuciones el valor normal o precio usual de competencia (valor teórico) de las mercancíasera sumamente dificil para el agente aduanal conocer el valor de todas lasmercancías en todos los países de donde puedan provenir, ya que el precio intetnecionet de las mercancías es verdaderamente una ficción económica.

Actualmente que la ley adopta el valor en aduana o valor de transacción o precio realmente pagado o por pagar, es imposible que el citadoprofesionista esté en posibilidad de verificar si efectivamente el precio señalado en la factura es la cantidad que realmente pagó o pagara el importador sin practicarle una auditoría financiera y contable, para lo cual notiene las facultades ni el consentimiento del interesadoy SI excede en mu-


cho su función. No obstante lo anterior, para la ley el agente aduanal seráresponsable de la veracidad y exactitud del precio pagado por las mercancías, salvo que acredite que está en la excluyente de responsabilidad quese anota en el siguiente apartado.

F. Las excluyentes de responsabilidad del agente aduanal

La ley exime de responsabilidad al agente aduanal, siempre que no utilice un RFC de un importador o exportador que no le hubiera encargado eldespacho de las mercancias, por las causas consignadas en el artículo 54de la NLA y que consisten en:

al Por las mercancías de dlfícllldentlflcación

Dispone la fracción I que el agente aduanal no será responsable por elpago de diferencias de contribuciones, cuotas compensatorias, multas, recargos y el incumplimiento de regulaciones o restricciones no arancelariassi provienen de 1) inexactitud o falsedad de los datos o documentos queel contribuyente le hubiere proporcionado 2) siempre que no hubieran podido conocer de ellas a/ examinar la mercancía 3) por no ser apreciable ala vista 4) por requerir para su identificación de análisis químico ó 5) deanálísís de laboratorío, tratándose de la mercancía que mediante reglasgenerales establezca la SHCP.

Esta excepción de responsabilidad reconoce sus antecedentes en losartículos 42 de la ALA y 187 del ARLA.

b) Por el valor de las mercancías

La fracción II libera al agente aduanal de esta responsabilidad cuandocumplacon dos condiciones:

1. Cuando el valor declarado en el pedimento sea inferior al valor detransacción de mercancías idénticas o similares en menos de 40%. excepción que a partir de 1999, sustituyó la de conservar en su archivo la manifestación de valor que le debe entregar el importador, en los términos delartículo 59 fracción 111 de la NLA.

2. Cuando se haya declarado un valor igualo superior al precioestimado o se haya otorgado la garantía, excepciones que a partir de 1999, sustituyeron la consistente en conservar copia de la garantía para mercancíassujetas a precios estimados, cuando el precio declarado sea inferior a dicho precio.

el Por el uso de aranceles preferenciales establecidos en un tratado Internacional

Esta excluyente la contiene la fracción lit y libera al agente aduanal delas contribuciones omitidas que se deriven de la aplicación de un arancelpreferencial 'cuando, de conformidad con un tratado o acuerdo internacional del que México sea parte, se requiera un certificado de origen para gozar de ese tratopreferencial de carácter arancelario.

Esta excluyente se sujeta al cumplimiento de ciertas condiciones a cargo del agente aduanal, mismas que se describen:

1. Que conserve copia del certificado de origen que ampare las mercancías.


2. Se asegure que el certificado se encuentra en el formato oficial aprobado para tales efectos.

3. Se asegure que el certificado ha sido llenado en su totalidad conforme a su instructivo.

4. Se asegure que el certificado se encuentra vigente a la fecha de laimportación.

5. Se asegure que el criterio para el trato arancelario preferencial quefue anotado en el pedimento corresponde a la regla de origen aplicable alas mercancías de que se trate.

d) Por las cuotas compensatorias

La fracción IV releva al agente aduanal de la responsabilidad de lascuotas compensatorias omitidas cuandose importen mercancías idénticaso similares a aquellas que se encuentran sujetas a dichas cuotas, siempreque:

1. Conserve copia del certificado de país de origen válido (llenado, fe·chado y firmado).

2. Haya sido expedido de conformidad con las disposiciones aplicables(acuerdo de 30/08/94).

3. Cumpla con lo que establezca el reglamento. El articulo 68 del NRLAademás de reconocer que el origen de las mercancías se puede comprobar con otros documentos que establezcan las disposiciones aplicables(constancia de origen). señala que para quedar relevado de la responsabilidad, el agente aduanal deberá verificar que:

• Las marcas y etiquetas de las mercancías y empaques, correspondan a las mercancías descritas en los documentos comprobatoriosdel origen (certificado o constancia, según corresponda).

• Los documentos comprobatorios del origen hayan sido expedidospor la persona o entidad que corresponda de conformidad con lasdisposiciones aplicables en la materia.

• Los documentos contengan la información requerida por dichas disposiciones y estén llenados de conformidad con los instructivos respectivos.

• La clasificación arancelaria anotadaen el pedimento respectivo, a nivel de subpartida, sea la que les corresponda a las mercancíasamparadas por dichos documentos.

• Las mercancías sean susceptibles de ser consideradas como originarias del país que se señalaen los respectivos documentos, conforme a las reglas de origen y criterios manifestados en losmismos.

• Los datos asentados en los documentos comprobatorios del origende la mercancía correspondan con losseñalados en la factura, ordende ambarque, guía aérea, pedimento de importación o cualquierotrodocumento utilizado para ampararla importación.

• Los sellos y los datos anotados en' el propio certificado de origen correspondan razonablemente a los autorizados, de acuerdo a los queestán a su disposición para su consulta en la SECOFI.


No se requiere hacerun análisis muy profundo para observar que estaexcluyente se encuentra sujeta a condiciones múltiples, ambiguas y, alqunas veces, de cumplimiento prácticamente imposible por parte del agenteaduanal.

el Por el despacho mediante procedimiento de revisión en origen

Este procedimiento se materializó en las reformas legales de julio y diciembre de 1993 a los artículos 72 y 72-A de la ALA y se recoge actualmente en los artículos 98, 99 Y 100 de la NLA,

En este tipo de despacho, el agente aduanal quedará liberado de cualquier responsabilidad cuando:

1. Asiente fielmente en el pedimento los datos que le fueron proporcionados por el importador.

2. Conserve a disposición de las autoridades aduaneras el documentopor medio del cual le fueron manifestados dichos datos.

Esta excluyente de responsabilidad es total, pues abarca a las contribuciones, cuotas compensatorias, regulaciones y restricciones no arancelarias y también cualquier tipo de sanción, y si se compara con lo limitativo ycondicionado de las otras excluyentes de responsabilidad del agenteaduanal, es claro que la legislación pretende alentar la utilización de estetipo de procedimiento de despacho.

f) Por las multas

Dispone el artículo 53 último párrafo de la NLA que la responsabilidadsolidaria del agente aduanal comprenderá los accesorios (actualización yrecargos), con excepción de las multas. En virtud de esta disposición, enJos casos de omisión de contribuciones y cuotas compensatorias será alimportador a quien se impongan las sanciones respectivas.

7. EL APODERADO ADUANAL.

Este es otro de los participantes de la actividad aduanera que la legislación permite intervenga en el despacho aduanero y, no obstante que esañejasu regulación, recientemente ha sidomás utilizada por las empresasimportadoras y exportadoras como una opción para el despacho de susmercancfas.

1. El concepto

El artículo 168 de la NLA dispone que es "la persona física desl!;lnadapor otrapersonafísica o moral para gua en su nombre y representación seencargue del despacho de rnsrcancras, siempre que obtenga la autorización de la SHCP".

El citado artículo añade que el apoderado aduanal promoverá el despacho ante una sola aduana, en representación de una sola persona, quienserá ilimitadamente por los actos de aquél.

Los antecedentes en la legislación mexicana del apoderadoaduanal seencuentran expresamente en el artículo 33 tercer párrafo del Código Aduanero de 1952, que a diferencia de la ley vi~ente, limitaba su actuación a unsóloejercicio. La ALA recogió esta limitacion mismaque fue suprimidaaunantes de que fuera abrogada por la NLA en vigor.


11. Las clases de apoderado aduana!

Sin embargo, el concepto anterior no refleja a las diferentes clases omodalidades de apoderado aduanal que permite la ley y que son:

A. El apoderado aduanal unlempresa

Este es caso general a que se refiere el concepto legal y al cual estándirigidas la mayoría de las disposiciones legales. Su ámbito de actuaciónse limita a representar a una sola empresa por los despachos ante unasola aduana.

Mediante la reforma legal para 1997 al articuio 168 fracción VII de laNLA, se permite que las empresas pertenecientes a una misma corporación en el extranjero, puedan en cualquier momento, llevara cabo la transferencia de autorizaciones de sus apoderados aduanales entre lasempresas del mismo grupo, sin que sea necesario cumplir nuevamentecon el trámitede autorización respectiva.

B. El apoderado aduanat unlempresa nacional

Como modalidad del apoderado aduanal uniempresa, el artículo 170de ía NLA establece que las autoridades aduaneras podrán autorizar queel apoderado aduanai pueda actuar en aduanas distintas a la que le corresponda o para que el poderdante pueda nombrar apoderados aduanales que actúen ante dos o más aduanas, para lo cual deberán cumplirconlos requisitos que establezcael reglamento.

El artículo 192 dei NRLA dispuso que, para obtener esa previa autorización, el apoderado aduanal deberá presentar ante la autoridad aduanerapromoción por escrito que contenga: a) la firma de poderdante y del apoderado aduana! y b) señale "el domicilio para oir y recibir notificaciones delas aduanas (sic) en que el apoderado aduanai pretenda operar", es decir,para que el apoderado aduanal obtenga esa autorización basta que lo solicite por escrito.

C. El apoderado aduanal común

Esta clase de apoderado aduanal se aparta del concepto legal ya queserá representante no de una empresa sino de varias. El artículo 171 de laNLA dispone que podrán solicitar la autorización de uno o varios apoderados aduanales comunes las siguientes personas:

1. Las sociedades mercantiles que en el impuestosobre la renta optenpor determinar su resultado fiscal consolidado, disposición que ya provenía del artículo 143-A de la ALA.

2. Los organismos públicos descentralizados y sus organismos subsidiarios de carácter técnico, industrial y comercial, que tengan personalidad jurídica propia, siempre y cuando las empresas solicitantes seansubsidiarias de una empresa corporativa.

3. Las empresas de servicios que tengan subsidiarias, cuando la primera sea accionista con derecho a voto en todas las empresas y tengan unaadministración común.

4. Las empresas maquiladoras y PITEX pertenecientes a una mismacorporación en el extranjero y con un mismo representante legal.


D. El apoderado aduanal colectivo

Del mismo modo, esta clase se aparta del concepto general de apoderado aduanal ya que puede despachar las mercancías en representaciónde múltiples empresas.

El artículo 172 de la NLA establece que las personas morales que seindican podrán encargarse del despacho de mercancías, a través de apoderado aduanal, en loscasos que se señalan a continuación:

1. Las empresas de mensajería y paquetería por las mercancías porellas transportadas, siempre que el valor de las mismas no exceda de lacantidad que establezca el reglamento.

El artículo 193 del NRLA dispuso dicho valor en una cantidad equIvalente a cinco mil dólares por consignatario y además limitado a las unidades dé mercancía que señale la SHCP mediante reglas generales. En elcaso de exportaciones no existen-limitaciones de ningún tipo.

2. Los almacenes generales de depósito por las mercancías qua sedestinen al régimen de depósito fiscal, así como para retirarlas dei mismo.

3. Las asociaciones que cumplan con los requisitos que establezca elreglamento, las cámaras de comercio e industria y las confederacionesque las agrupen, para las mercancías de exportación de sus integrantes.

El artículo 194 del NRLAestableció asas requisitos consistentes en:

• Que se encuentren legalmente constituidas.

• Que se encuentren inscritas en el registro federal de contribuyentes.

• Que otorguen poder a la persona que será el apoderado aduanal.

Este apoderado aduanal se incluyó en la ley debido a las peticiones ygestiones de esas agrupaciones de empresarios con el fin de incrementarlos servicios que prestan a sus integrantes, en un ámbito donde los tribunales federales han establecido jurisprudencia sobre la no obligatoriedadde pertenecer a las citadas Cámaras.

4. El servicio postal mexicano.

Después del plazo transitorio previsto con la expedición en 1996 de laNLA, el SPM no llegó a tener la posibilidad de hacer el despacho aduanero. Por esta razón, a partir de 1999 se suprimió este tipo de apoderado yse modificaron de nueva cuenta los artículos 21 y 82 para disponer quelas autoridades harán la determinación de las contribuciones.

111. Los requisitos de autorización

Para que la autoridad aduanera otorgue la autorización de apoderadoaduanal se requiere cumplir con diversos requisitos a cargo de distintaspersonas.

A. Los requisitos a cargo del importador o exportador

El artículo 191 del NRLA establece los requisitos que serán a cargo dela empresa que pretenda despachar por conducto de apoderado aduanal:


al Acreditar haber realizado, durante un año, operacIones de comercio exterior

A pesar de que este texto es ambiguo, bien se puede interpretar queese año sea el inmediato anterior a aquél en que se presenta la solicitud yque las operaciones de comercio exterior son importaciones o exportaciones. Por cierto, se eximede este requisito a las empresas con programasautorizados por la SECOFI (maquiladoras y pitex).

b) Estar Inscrita en el padrón de Importadores

Si la empresa viene realizando importaciones desde 1993, este requisito ya lo viene cumpliendo desde ese entonces, en que se implementó dicho padrón. Aunque el reglamento no lo señala expresamente, tambiénestán exceptuadas ias maquilas y las empresas pltex, pues no se inscriben en dicho padrón.

el Otorgar poder a la persona que haya satisfecho los requisitos legales

Este requisito es repetitivo tanto en la ley como en el reglamento, teniendo por finalidad asegurar que la empresa sea responsable ilimitadamente por los actos del apoderado, aunque éste sige sujeto a unarelación laboral.

B. los requisitos comunes del importador o exportador y el apode-rado aduanal •

Conforme a la fracción 11 del artículo 168 de ia NLA, estos requisitos estarán a cargo del importador o exportador y del apoderado aduanal, esdecir, se trata de requisitos de cumplimiento común:

al Tener relación laboral con el poderdante

Para su cumplimiento el importador o exportador y el apoderado aduanal deberán previamente celebrar un contrato de trabajo que será ei querija la relación entre ellos, con todos los derechos y obligaciones que de élse desprendan. En esa virtud, el apoderado aduanal es un trabajador delimportador o exportador.

b) Que el Importador o exportador le otorgue poder notarial

Quizá la finalidad de este requisito sea fincar más contundentementeque el importador o exportador será ilimitadamente responsable por losactos del apoderado aduanal, aunque parezca redundante, porque la res·ponsabilidad total le proviene de la ley (artículo 168 primer párrafo). Entodo caso, le otorgara mayor certeza a la designación, más que darle alguna finalidad jurídica específica al poder.

C. los requisitos a cargo del apoderado aduanal

El artículo 168 de la NLA distingue los requisitos según la clase de apoderado aduanal:

al los requisitos para apoderados aduanale. unlempresa, nacionales y comunes

Estos requisitos son:

1. No haber sido condenado por sentencia por delito doloso ni habersufrido la cancelación de una autorización de apoderadoaduanal.


2. Gozar de buena reputación personal.

3. No ser servidor público ni militar en activo. salvo que el poderdantesea una entidad pública.

4. No tener parentesco con el administrador de la aduana de adscripción de la aduana.

5. Exhibir constancia de inscripción en el R.F.C.

6. Aprobar el examen psicotécnico y de conocimientos que practiquenlas autoridades aduaneras, salvo en los casos de transferencia de autorizaciones introducida por la reforma para 1997.

Se observa que estos apoderados aduanales no están sujetos a losrequisitos que para los agentes aduanales establece la ley consistentesen:

• Ser mexicano en pleno ejercicio de sus derechos. Por esta razónesteapoderadoaduanal puede serun extranjero.

• Tenertítulo profesional.

• Tener experiencia en materia aduanera mayor de tres años. La ausenda de este requisito tiene que evaluarla la empresa poderdante,pues ella será en todo caso responsable de los actos que realice elapoderado aduanal.

b) Los requisitos del apoderado colectivo

Adicionalmente a los requisitos exigibles para obtener la autorizaciónde apoderadouniempresa, en este caso, se requieren:

1. Tener título profesional.

2. Tener experiencia en materia aduanera mayorde tres años.

De este modo, para esta clase de apoderado aduanal persiste la omisión del requisito de ser mexicano en el pleno ejercicio de sus derechos,con lasconsecuencias que ellotrae aparejadas.

Por otra parte. el artículo 190 del NRLA díspone que la SHCP enviarálos oficios de autorización a la aduana de adscripción y a la empresa poderdante en unplazo no mayora un mes despues de conocidos los resuítadosde tos examenes psicotécnicos.

IV. Los requisitos de operación

Al igual que a los agentes aduanales, el artículo 169 de la NLA establece requisitos que deberáncubrir losapoderados aduanales para operar:

A. Los requisitos a cargo de los apoderados aduanales

1. Proporcionar en medios magnéticos la información estadística de lospedimentos que formulen.

2. Ocuparse personai y habitualmente de las actividades propias de sufunción.

3. Realizar los actos del despacho aduanero empleando el sistemaelectrónico y el número personal confidencial que le asigne la SHCP.


4. Utilizar los candados oficiales en los vehículos que transporten lasmercancías que despache y evitar que los que adquiera se utilicen envehículos que no hayapromovido.

S. Firmar la totalidad de los pedimentos que despache. De este requisito se desprende que los apoderados aduanales no pueden autorizar representantes ni mandatarios para la firma de los pedimentos que formule.

6. Dar a conocer a la aduana los nombres de empleados o dependientes autorizados.

Se trata de dependientes o empleados para auxiliar al apoderado enlos trámites de todos los actos del despacho.

7. Usar el gafete de identificación.

Se adicionó para la reforma de 1999 pues sin razón se había omitido.

B. Los requisitos de operación no exigibles

A diferencia de los agentes aduanales, los apoderados aduanales noestán obligados a cumplir con los siguientes requisitos:

a) Efectuar el despacho, los primeros dos años, por cinco empresarios en el mes

La ausencia de este requisito es lógica, pues el apoderado representa,por regla general, a una sola empresa, pero bien pudiera la ley haber exigido ese requisito a los apoderados aduanales colectivos.

b) Residir y mantener su oficina principal en el lugar de su adscripción

En este caso no se aprecia razón alguna por la cual la ley haya omitidosu exigencia, puesal hacerlo propicia que el apoderado realice a distanciael despacho aduanero, se valga de.terceras personas o propicie que elapoderado aduanal no ponga la atención personal que requiere su presenciaen el despacho aduanero.

e) Manifestar a la autoridad aduanera el domicilio de su oficina y delos cambios que ocurran

Del mismo modo no se observa ninguna razón para la omisión de esterequisito.

d) Contar con el equipo necesario para el despacho electrónico

La ley omite este requisito basada en que dicho equipo así como losdemás instrumentos, vehículos, mobiliario, ediciones y tarifas que se requieran serán adquiridos por el importador o exportador que designe alapoderado aduanal.

e) Ocuparse del1S% de operaciones de bajo valor

La ausenciade este requisito es congruente con el régimen de los citados apoderados, en virtud de que trabajan para un solo representado.

V. Las obligaciones de los apoderados aduanales

El último párrafo del artículo 169 de la NLA hace aplicable las obligaciones de los agentes aduanales a los apoderados aduanares. salvo las siguientes:


1. En los trámites del despacho aduanero actuarsiempre en su carácter de apoderado aduanal.

2. Rendir dictamen en los casos en que se lo solicite la autoridadaduanera.

3. Retribuir a un apoderado aduanal suspendido.

4. Suspender actividades sin previa solicitud.

VI. La inhabilitación, suspensión, cancelación y revocación de laautorización

Las causas que pueden afectar el ejercicio o lavigenciade la autorización de apoderado aduanal son las que también afectan a las patentes deagente aduana1.

A. La inhabilitación de la autorización

Se encuentra también prevista en el penúltimo párrafo del artículo 169de ia ley y se aplicará por el incumplimiento a los requisitos de operación.Al igual que la inhabilitación de los agentes aduanales se puede ordenarpor cierto plazoo hastaque se subsane el requisito omitido.

B. La suspensión del apoderado aduanal

No está prevista la suspensión de actividades para los apoderadosaduanales uniempresa y comunes, aplicándose en los términos del antepenúltimo párrafo del artículo 173 sólo a los apoderados aduanales colectivos cuando se ubiquen en las causales que la ley señala para losagentesaduanales, salvo las siguientes:

a) Dejar de cumplir con sus funciones

Es correcto que no sea causal de suspensión ya que en todo caso lecorresponderá a la representada imponer los correctivos conducentes,como la revocación del poder y por ende, de la autorización respectiva.

b) Carecer de bienes para cubrir créditos fiscales

Del mismo modo, es correcto que no aplique esta causal, debido a queel importador o exportador representado tiene una absoluta responsabilidad de la actuación del apoderado aduanal y, en todo caso, será el patrimonio del importador o exportador quien-responderá de dichos créditosfiscales.

Sin embargo. no aparecen argumentos sólidos con fundamento en loscuales se haya excluido a los apoderados aduanales uniempresa o cornunes de ser suspendidos en los mismos supuestos en que son suspendidos los agentes aduanales y apoderados aduanales colectivos.

C. La cancelación de la autorización de apoderado aduanal

El artículo 173 de la NLA establece las causas por las que será cancelada la autorización de todaslas clases de dichos apoderados.

De la enumeración de las causales que hace dicho dispositivo legal sedesprendeque son las mismas aplicables para los agentes aduanales conciertas salvedades.


al Las causales de cancelación no aplicables

Las causales de cancelación de los a~entes aduanales, que no lo sonpara los apoderados aduanales, son las siguientes:

1. Constituir sociedades en contravención a la ley aduanera.- Es congruente que no sea causal para los apoderados aduanales, porque ellosno tienenel derechode constituirlas.

2. Retribuir a un apoderado aduanal suspendido.- Es igualmente correctoque no aparezca porque un apoderadosuspendido no puede transmitira su representado a otro apoderado.

3. Carecer de bienes por tercera ocasión para cubrir créditos fiscales.Ya se comentó, con motivo de la suspensión, la razón que justifica que nose señalecomo causal de suspensión o cancelación.

b) La causal de cancelación propia del apoderado aduanal

Está establecida en la fracción VI del artículo 173 de la NLA y se configura cuando dicho apoderado cometa alguna de las infracciones previstasen el articulo 176 de la misma ley, o sea, cuando omila parcial o totalmente los impuestos al comercio exterior o cuotas compensatorias (en cualquier monto), se omita alguna regulación no arancelaria o introduzcamercancíasde importación o exportación prohibida.

A partir de 1999 se limitó la causal, a que exceda de $ 70,000 Y del 10%de las contribuciones que debieron pagarse.

D. La revocación de la autorización

La ley no regula la extinción de la autorización del apoderado aduanal,circunstancia que privará de consecuencias legales cuando la empresapoderdante o el apoderado dejen de satisfacer los requisitos que exigepara obtener la autorización.

En su lugar, el artículo 168 de la NLA prevé la revocación de la autoriza-ción cuando ocurraalguno de los siguientes eventos:

1. Termine la relación laboral con el poderdante.

2. El poderdante revoque el poder notarial.

3. El poderdante solicite la revocación a ia SHCP.

Ciertamente, algunas causas de la extinción quedan ubicadas comosupuestos de terminación de la relación laboral o del poder como es elfallecimiento, incapacidad o retiro voluntario del apoderado aduanal, yaque esos eventos son también causas de terminación del contrato de tra·bajo.

El último párrafo del artículo 168 de la NLA dispcne que la revocaciónsurtirá efectos a partir de la fecha en que el poderdante solicite la revocación a la autoridad aduanera y el artículo 195 del NRLA establece quecuando se revoque la autorización para actuar mediante apoderado aduanal, la persona que requiera de una nueva autorización deberá cumplirnuevamente los requisitos legales, es decir, la autorización se otorga enfunción del importador o exportador y no en función del apoderado.


VII. El procedimiento de suspensión y cancelación de la autorización

Por señalamiento del penúltimo párrafo del artículo 173 de la NLA lassuspensiones o cancelaciones se substanciarán, en lo aplicable, por elprocedimiento previsto en el artículo 167 de la misma ley para los agentesaduanales, el cual ya se describió en el apartado correspondiente. .

Finalmente, el mismo artículo 173 ordena que la persona física o morala quien la autoridad aduanera haya cancelado la autorización de tres desus apoderados aduanales no podrá designar uno nuevo en un plazode dos años.

8. LAS AUTORIDADES ADUANERAS

Toca ahora estudiar al sujeto activo de la relación jurídica aduanera olas entidades del Estado encargadas de aplicar la ley, verificar su cumplimiento y exigir que ante ellas se cumplan las diversas obligaciones queestablece la iey a cargo de los particulares.

1. Los conceptos generales

El artículo 30. primer párrafo de la NLA establece que las funciones administrativas relativas a la entrada de mercancías al territorio nacional o lasalida del mismo se realizarán por las autoridades aduaneras, mientrasque el artículo 20. fracción 11 precisa que se consideran autoridades aduaneras las que de acuerdo con el Reglamento Interior de la SHCP y demásdisposiciones aplicables tengan competencia para ejercer las facultadesque esa ley establece.

A. El concepto de autoridad

Esta materia ya ha sido ya objeto de estudio desde hace tiempo pornuestros tribunales cuando, con motivo del juicio de amparo, han emitidofallos o sentencias.

AUTORIDADES. QUIENES LO SON. Se reputa como autoridad a aquel órgano del Gobierno del Estado que es susceptible jurídicamente de producir una alteración. creación oextensión en una o varias situaciones, concretas o abstractas,particulares o generales, públicas o privadas, que pueden presentarse dentro del Estado; alteración, creación o extinciónque se lleva a cabo imperativamente, bien por una decísión aisladamente considerada, o por la ejecución de esa decisión o bien por ambas conjunta o separadamente; que porautoridad responsable, para los efectos del amparo, se entiende aquel órgano estatal, de hecho o de derecho, investidoscon facultades de decisión o de ejecución, cuyo ejercicio engendra una creación o una extinción de situaciones, en general, de hecho o jurídicos, con trascendencia particular ydeterminada, de una manera imperativa; y cuando la Ley querija a un organismo descentralizado le dé atribuciones constitutivas de actos de autoridad, los que se distinguen por suscaracterísticas de imperatividad, unilateralidad, y, sobre todo,de coercitivldad.

Revisión 53/68. Improcedencia Administrativa. Margarita LImón Vda. de Hernández.


17 de enero de 1969. Por unanimidad. Ponente: Carlos Hidalgo Riestra.

Informe 1969. Tribunal Colegiado del Octavo Circuito. pago 37.

AUTORIDADES. QUIENES LO SON. El término "autoridades"para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza púbiica, en virtud de circunstancias, ya legaies, ya de hecho, y que, por lo mismo, estánen posibilidad material de obrar como individuos que ejerzanactos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de quedisponen.

Quinta Epoca: Tomos IV, XXIX, XXXIII, LXVYLXX41

De las anteriores tesis se puede desprender que autoridad es aquel órgano del gobierno con facultades de decisión o de ejecución, para ia emi·sión de actos imperativos, unilaterales y coercitivos, en tanto que si no secumplen voluntariamente son susceptibles de imponerse por "el uso de lafuerza pública, por lo que resulta conveniente distinguirlas de aquellas entidades del gobierno o de ia admmístraclón púbiica que son dependenciasdel sector público pero no ilegan a ser en estricto sentido autoridades porcarecer de los atributos mencionados.

B. Las facultades expresas de las autoridades

Sin perjuicio del estudio pormenorizado que aparece en el capítulo relativo a los principios constitucionales en materia aduanera, es conveniente citar aqui que, en los Estados de Derecho las autoridades sólo puedenhacer aquello que las leyes expresamente les permiten, de tal suerte quepara ejecutardeterminado acto jurídico se requiere que una ley les confiera esa atribución o facultad de maneraexpresa y no implícita. La jurisprudencia así lo ha reiterado en innumerables ocasiones.

AUTORIDADES. Las autoridades sólo pueden hacer lo que laley les permite.

Apéndice de Jurisprudencia de 1917 a 1965 del SemanarioJudicial de la Federación.

Tomo Xii. Cía de Luz y Fuerza de Puebla, SA página 928

Tomo XIIIVelasco W. María Félix. página 44

Tomo XIii Caraveo Guadalupe página 514

Tomo XIV Parra Lorenzo y coags. página 555

Tomo XV Cárdenas Francisco V. página 249

Quinta Epoca. Juri1Prudencia Común al Pleno y a las Salas.Num. 47. pag.106 4

Las facultades de las autoridades aduaneras provienen en unos casosdirectamente de la Constitución Política y en otros casos de diversas leyes, como son la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, elCFF y obviamente la NLA.

41 Jurisprudencia Mexicana 1917·1971. Tomo Administrativo. Primera Edición.Cárdenas Editor y distribuidor. México, D.F. 1984. Página 364.

42 Jurisprudencia Mexicana 1917-1971. Página 358.


C. La estructura y organización de la Administración Pública Federal

Conforme con la división de poderes consignada en nuestra Constitución Política, toca al Poder Legislativo la función básica de emitir la. leyesen tanto que al Ejecutivo aplicarlas y al Judicial resolver las controversiasderivadas de dicha aplicación.

Ahora bien, acorde con lo dispuesto por los artículos 80 y 90 de la Máxima Ley, el Poder Ejecutivo Federal reside en una sola persona que sedenomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, conformando laadministración pública centralizada y paraestatal una ley que expida elCongreso, la que distribuirá los negocios del orden administrativo de laFederación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, o sea, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada en el D.O.F. de 29 de diciembre de 1976.

A su vez, esta ley en sus artículos 14, 16 Y 18 dispone que los Secretarios d~ Estado se auxiliarán y podrán delegar facultades, excepto cuandola ley' disponga que son indelegables, en los funcionarios que señale elReglamento Interior de cada Secretaría, el que establecerá las unidadesadministrativas y sus atribuciones que la conforman y que será expedidopor el Presidente de la República.

Asi pues, el Derecho Administrativo establece un sistema de distribución de competencias basadoen lossiguientes principios:

1. Compete al Presidente de la República el ejercicio de las facultadesconferidas al Poder Ejecutivo Federal por la propia Constitución y por lasdiversas leyes.

2. Compete al Congreso, a través de una ley, establecer el número yfunciones de las Secretarías de Estado que se encargarán del despachode losasuntos administrativos.

3. Compete al Presidente de la República establecer las dependenciasy susfunciones que integran cada una de las Secretarías mencionadas.

Oe este modo, la exposición de las facultades de las autoridades enmateria aduanerase hará siguiendo estos principios, de tal manera que seconsignarán en primer término las atribuciones del Presidente de la República consignadas en nuestra Constitución, posteriormente en otras leyesy por último en la NLA. Después se describirán las facultades conferidas ala SHCP en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en elCFF y en la NLA y finalmente, se hará una exposición, con base en el Reglamento Interior del SAT, de las Unidades y Dependencias de esta últimaautoridad que intervienen en materia aduanera.

11. Las facultades del Ejecutivo Federal en materia aduanera

Las facultades que el Presidente tiene en materia aduanera son de lamás alta envergadura. mismas que se expondrán a continuación.

A. Las atribuciones constitucionales

Las facultades presidenciales conferidas directamente por la Constituciónson:


a) Promulgar, ejecutar y r,eglamentar las leyes

Consignada en ia fracción I del artículo 89 constitucional, contiene nos610la de ejecutar la ley sino también la facultad reglamentaria a la cual sehizo referencia en páginas anteriores. En materia aduaneraeste es el fundamento constitucional del Reglamento de la Ley Aduanera publicado enel D,O.F. de 6 de junio de 1996, en vigor.

Otra de las atribuciones que contiene este precepto es la facultad presidencial de promulgar e implícitamente la de vetar una ley del Congreso,atribución ésta última que es de suma importancia pero que en la historiadel Derecho Mexicano no se ha ejercido por el Presidente,

b) Celebrar tratados Internacionales

De conformidad con el artículo 89 fracci6n X constitucional corresponde al Presidente de la República dirigir las negociaciones diplomáticas ycelebrar tratados con "potencias extranjeras" I sometiéndolos a la aprobación del Senado. En materia aduanera, existen tratados que regulan diversos aspectos tales como facilidades a ciertas operaciones temporales ode turistas, de valoración aduanera, de codificación y designación de mercancías, asistencia y cooperación mutua, etc.

e) Establecer o suprimir aduanas

La fracci6n Xiii del citado artículo 89 constitucionai concede la facultadai Presidente de la República de habilitar toda clase de puertos, estableceraduanas marítimas y fronterizas y designar su ubicación. No es necesariocomentar la trascendencia de la facultad pues se aprecia de su simple lectura que solamente el Presidente de la Repúbiica puede abrir o cerrar lugares autorizados para ingresar al territorio nacional o extraer del mismomercancías y medios de transporte.

d) Facultades legislativas extraordinarias

De conformidad con el segundo párrafo del artículo 131 de nuestraConstitución, el Ejecutivo puede ser facultado por el Congreso para aumentar, modificar o suprimir las cuotas establecidas en las tarifas de importación y exportación y para crear otras, así como para restringir yprohibir la importación, exportación y tránsito de mercencras, dando cuenta al Congreso dei uso que hubiese hecho de esta facultad cuando envíeel presupuesto fiscal del año siguiente. En virtud de que estos cambios alas tasas arancelarias implican modificaciones a las leyesexpedidas por elCongreso, dicha facultad en realidad es una atribucion legislativa extraordinaria, misma que se ha justificado porque la velocidad de los cambiosen el comercio internacional requiere acciones rápidas y urgentes en beM

neficio de la estabiiidad de ia producci6n nacional o de cualquier otro prop6sito en beneficio del país,

B. Atribuciones en el Código Fiscal de la Federación

El artículo 39 de dicho C6digo confiere al Ejecutivo Federal facultades,indelegables, que si bien se refieren a la materia fiscal también tienenaplicación en materia aduanera. Estas facultades son las que a continuaciónse exponen, mismas que tienen por requisito que se ejerzan a través deresoluciones de carácter general, es decir, que se apliquen a todos los sujetos que se ubiquen en esas condiciones generales y que no se dirijansólo a ciertas y determinadas personas.


a) Condonar contribuciones y accesorios

El Presidente puede ejercer esta facultad cuando se haya afectado o sepretenda impedir que se afecte la situación de algún lugar o región delpaís, una rama de actividad, la producción o venta de productos o la realizaci6n de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagaso epidemias.

Un ejemplo lejano del uso de esta facultad discrecional fue la condonación de Impuestos que se otorgó a la ciudad de Irapuato con motivo de lainundación que sufrió en el año de 1973 y un caso más cercano fuela condonacion parcial de contribuciones, accesorios y cuotas compensatorias causadas con motivo de importaciones de mercancías realizadasentre los días finales de diciembre de 1994 y los primeros días de marzode 1995, contenida en el Decreto publicado en el D.O.F. de 7 de julio de1995,

b) Dictar medidas sobre administración, control, forma y procedimientos de pago de contribuciones

La fracción II del precepto citado en relación con los artículos 50. y 60.del mismo Códigoconfirman los principios de que a lascontribuciones lesson aplicables las leyes vigentes en el momento de su causación y quelas normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa son de aplicación estricta. pero que les serán aplicables las normas sobre procedimiento que se expidan con posterioridad.

De la facultad anotada se desprende válidamente que el Ejecutivo puede, mediante reglas generales, dictar medidas sobre las formas de pagode las contribuciones; sobre su administración y control y también sobreprocedimientos para efectuar dicho pago, aun tratándose de contribuclones que ya se hubiesen causado con anterioridad. En materia aduaneraesta facultad tiene importancia debido a que con base en ella se puedendictar medidas sobre contribuciones al comercio exterior que habiéndosecausado, estén pendientes de pago, como el caso de las importacionespor tráfico aéreo o marítimo.

c) Conceder subsidios o estimulas fiscales

Esta facultad está contemplada en la fracción 111 del artículo mencionado y en ei artículo 17 de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio de 2000, publicada en el D.O.F. de 31 de diciembre de 1999, queestablece los estímulos y subsidios que durante ese ejercicio podrá conéeder el Ejecutivo Federal a las Importaciones y exportaciones de mercancías.

Ejemplos recientes del uso de esta facultad son los decretos presidenciaies publicados en el D.O.F. de 24 de diciembre de 1996, por medio delos cuales se otorgaron estímulos fiscales al autotransporte federal de personas y carga y en diversas contribuciones a los contribuyentes en general.

C. Atribuciones en la nueva Ley Aduanera

Por su parte, el artículo 143 de la NLA establece cuáles son las facultades del Poder Ejecutivo Federal en materia aduanera:


al Establecer o suprl(l1ir aduanas fronterizas, Interiores y de tráficoaéreo y marítimo así como designar su ubicación y funciones

Esta facultad la consigna el precepto constitucional por lo que simplemente es una reiteración del mismo, con la observación de que incluye alas aduanas interiores que no se preveían cuando en 1917 se redactónuestra máxima ley.

Actualmente existen 47 aduanas de las cuales 21 son aduanas fronterizas, 8 son aduanas interiores, 16 son aduanas marítimas y 2 aéreas, mismas que se encuentran localizadas por todo el territorio nacional y sedistribuyen en las siguientes entidades federativas:

Aguascalientes: (1). Interior de Aguascalientes.

Baja Caiifornia: (2). Fronteriza de Mexicali (3). Fronteriza de Tijuana (4). Fronteriza de Tecate (5). Maritima de Ensenada

Baja California Sur: (6). Marítima de La paz

Campeche: (7). Marítima de Ciudad del Carmen

Coahulla: (8). lnterior de Torreón (9). Fronteriza de Piedras Negras (10). Fronteriza de Ciudad Acuña

Colima: (11). Maritima de Manzanillo

Chiapas: (12). Fronteriza de Ciudad Hidalgo

Chihuahua: (13). Fronteriza de Puerto Palomas (14). Fronterizade Ojinaga (15). Fronteriza de Ciudad Juárez (16). Interior deChihuahua

Guerrero: (17). Marítima de Acapulco

Jalisco: (18), Aérea de Guadalajara

Estado de México: (19). Interior de Toluca

Michoacán: (20). Marítima de Lázaro Cárdenas

Nuevo León: (21). Interior de Monterrey (22). Fronteriza de Colombia

Oaxaca: (23). Marítima de Salina Cruz

Puebla: (24). Interior de Puebla

Querétaro: (25). Interior de Querétaro

Quintana Roo: (26). Marítima de Cancún (27), Fronteriza deSubteniente López

Sinaloa: (28). Maritima de Mazatlán

Sonora: (29). Fronteriza de Nogales (30). Fronteriza de AguaPrieta (31 l. Fronteriza de Naco (32). Fronteriza de San Luis RíoCoiorado (33). Fronteriza de Sonoyta (34). Marítima de Guaymas

Tamaulipas: (35). Fronteriza de Matamoros (36). Fronteriza deNuevo Laredo (37). Fronteriza de Ciudad Reynosa (38). Fron-


tsríza de Ciudad Miguel Alemán (39). Marítima de Tampico(40). Marítima de Altamira (41). Cd. Camargo

Veracruz: (42). Marítima de Coatzacoalcos (43). Marítima deTuxpan (44). Marítima de Veracruz

Yucatán: (45). Marítima de Progreso

Distrito Federal: (46). Interior de México (47). Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.'3

b) Suspender los servicios de las oficinas aduaneras por el tiempoque juzgue conveniente, cuando así lo exija el interés de la Nación

Siendo las aduanas lugares autorizados para la entrada o salida de bienes, personas y medios de transporte, ejercen control sobre la integridaddel terrítorio nacional y por lo tanto, el Ejecutivo Federal tiene facultadespara suspender susservicios cuandolo considere procedente y en beneficio de ta Nación.

e) Autorizar que el despacho de mercancías por las aduanas fronterizas nacionales, pueda hacerse conjuntamente con las oficinasaduaneras de países vecinos

Hasta el momento, se realizan esfuerzos por las autoridades mexicanasy americanas para llevar a cabo el "despacho conjunto", mismos que seiniciaron a partir de la entrada en vigor del TLCAN. Entre los obstáculos asuperar se encuentran, entre otros, ios procedimientos y las épocas depago de las contribuciones, que difieren de manera considerable en lasleyes de los países partes.

d) Establecer o suprimir regiones fronterizas y determinar sus límites

Las regiones fronterizas, al igual que la franja fronteríza, es el territorioen donde se podrá desgravar parcial o totalmente ia introducción de mercancías en beneficio de sus pobladores pero, basta aquí precisar I como lohace la iey, que su establecimiento o supresión constituyen facuitades expresas e indelegables del Presídente de la República.

Finalmente, todas lasfacultades anteriores son de naturaleza discrecional en tanto que las leyes no establecen regias o condiciones a las cualesse deba someter el Presidente cuando pretenda ejercitar las mismas, niexiste plazo legal dentro del cual esté obligado a ejercerlas. A continuación se transcribe la tesis de jurisprudencia número 165 del Tribunal Fiscalde la Federación, que ayuda a distinguir las facultades discrecionales delas facultades regladas.

FACULTADES REGLADAS Y FACULTADES DISCRECIONALES. SU DISTINCION. Cuando las facultades o poderes deque se encuentra investido el órgano administrativo se hayanestablecido en ley, no sólo señalando la autoridad competentepara obrar, sino también su obligación de obrary cómo hacerlo, en forma de que no deja margen alguno para la apreciaci6n subjetiva del funcionario sobre las circunstancias del

43 Artículo 22 Apartado B del Reglamento Interior del SAT, publicado en el O.O.F.del 3 de diciembre de 1999.


acto, se está en presencia de facultades o poderes totalmentereglados, vinculando su ejercicio por completo a la ley. Encambio, cuando el órgano administrativo se encuentra investldo de facultades o poderes para actuar cuando lo crea oportuno, o para obrar según su prudente juicio, buscando la mejorsatisfacción de las necesidades colectivas que constituyen elfin de su actuación, por cuanto que la ley otorga cualquiera deesas posibilidades en forma expresa o tácita y con mayor omenor margen de libertad, entonces se habla del ejercicio defacultades discrecionales.

Revisión No. 363/80. 20 de mayo de 1982.

Revisión No. 440/82. 25 de enero de 1983.

Revisión No. 2267/82. 29 de abril de 1983.

Es importante distinguir entre estos dos tipos de facultades conferidaspor las leyes a las autoridades, en virtud de que su ejercicio estará sujetoa diferentes controles cuando afecten la esfera jurídica de los particularesy será diversa la posibilidad de impugnación legal en contra del resultadode dicho ejercercio, pues en el caso de las facultades discrecionales sólose admite la oposición basada en el desvío de poder en tanto que en elcaso de las facultades regladas siempre se tendrá la defensa basada en lafalta de fundamentación y motivación a que obliga ia Constitución Federel.

111. Las facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Siguiendo el mismo método, se enunciarán primeramente las atribuciones que le confieren a la citada SHCP otras leyes, para después anotar lasque consigna la NLA, en el entendido que la Constitución Política no leotorga athbucíones de manera directa, pues a quien se las concede es alEjecutivo Federal, del cual depende.

Posteriormente se analizará la organización de la SHCP y se anotará ladesconcentración da muchas de sus funciones al SAT.

A. Atribuciones en la Ley Orgánica de la Administración PúblicaFederal

En la distribución de competencias que de los asuntos administrativoshace entre las diversas Dependencias del Poder Ejecutivo, esta ley le confiere en el artículo 31 fracciones XI, XII Y XIII la materia aduanera a laSHCP.

a) Cobrar las contribuciones, productos y aprovechamientos federales

En los términos de la fracción XI citada, corresponde a la SHCP.recaudar dichos ingresos públicos, muchos de los cuales se causan por la actividad aduanera. Igualmente, con fundamento en esa fracción compete ala misma SHCP vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales que establezcan esas cargas tributarias, disposición que le otorgacompetencia para llevar a cabo las funciones de inspección y comprobación establecidasen los diversos ordenamientos fiscales.


b) Dirigir los servicios aduanales y de Inspección y la policía fiscalde la Federación

La fracción XII del artículo 31 contiene esta atribución que es realmentela substancial para afirmar que la materia aduanerase encuentra asignadaa la SHCP.

e) Representar el interés de la Federación en controversias fiscales

Acorde con las atribuciones que se mencionan en los dos párrafos anteriores, la fracción XIII dispone que será esta Secretaría la encargada dedefender y representar los intereses fiscales de la Federación en las controversias en donde sea parte, por lo tanto, en controversias de carácteraduanero corresponde a la misma defender los intereses del Estado.

B. Atribuciones en el Código Fiscal de la Federación

En este ordenamiento legal, de aplicación supletoria por mandato delartículo 10. de la NLA, se establecen cuatro grandes grupos de atribuciones conferidas a la SHCP: 1) de verilicación o comprobación 2) de determinación y liquidación de créditos fiscales 3) de imposición de sancionesy 4) de defensa jurídica de los intereses fiscales.

a) Facultades de verificación y comprobación

De conformidad con lo dispuesto por diversas fracciones del artículo 42del citado código tributario federal, la SHCP tiene facultad para:

1. Rectificar loserrores aritméticos que descubran.

Esta facultad se ejerce en las declaraciones presentadas por los causantes, que como se apreciaes claramente aplicable en materiaaduanerasólo que en este caso, la principal declaracion presentada por los contribuyentes se denomina pedimento.

2. Requerir a los contribuyentes, responsables solidarios y terceros conellosrelacionados.

Los efectos de este requerimiento son para que exhiban en su domicilio, establecimientos u oficinas de lasJ'ropias autoridades, a efecto de llevar a cabo su revisión, la contabilida ,otros documentos e informes quese les requieran.

Es importante destacarde estaatribución sus principales elementos:

(1) Los sujetos que pueden ser requeridos.

Esta facultad no está limitada a los contribuyentes sino que también laautoridad puede requerir a los responsables solidarios y aun a terceros,aunqueen éste caso sólo a aquellos que estén relacionados con el contribuyente.

(ii) El lugar de desahogo de requerimiento.

La disposición legai permite que la autoridad ordene que la exhibiciónde la documentación se realice tanto en el domicilio o en los establecimientos del requerido o bien en las oficinas de la autoridad, a donde ha

-brá de trasladarse el sujeto requerido.

(111) El objeto de la exhibición.


La finalidad establecida por la leyes la de revisar la contabilidad, losdocumentos y los informes exhibidos, por lo que cualquier objetivo que sealeje del anterior rebasa la facultad concedida.

(iv) El lugar de notificación del requerimiento.

El artículo 48 del CFF señala que será en el domicilio manifestado anteel registro federal de contribuyentes y, en su defecto, si se tratare de personas físicas, su casa habitación o el lugar donde se encuentren.

(v) El plazo de exhibición.

De conformidad con lo mandado por el artículo 53 del mismo CFF, losplazos varían dependiendo si el requerimiento se formula dentro o fuerade visitadomiciliaria.

Si el requerimiento se hace dentro de visita domiciliaria y se trata de loslibros y registros contablesla exhibición debe ser inmediata, pero si se trata de cualquierotro documento se contará con un plazo de seis días contados a partir del día siguiente de notificado el requerimiento respectivo.

Si el requerimiento se formula fuera del desarrollo de una visita domiciliaria entonces el plazo será de quince días contados a partir del día siguiente de la notificación del mencionado requerimiento. En este caso, laautoridad podrá ampliar el plazo a petición del interesado por diez díasmás cuando la documentación o informes sean difíciles de obtener o proporcionar.

Es conveniente expresar que todos los plazos en días que establece elCFF sólo se deben de computar los días habiles.

3. Practicar visitas domiciliarias.

Son visitas domiciliarias fiscales "el conjunto de hechos, actos y formalidades que llevan a cabo las autoridades administrativas, en el domicilio,papeles y otros bienes de los gobernados, con el fin de investigar, vigilar ycomprobar el cumplimiento o incumplimiento de sus obligaciones tributarlas."44

Esta atribución de la autoridad hacendaria está sujeta a un rígido sistema constitucional y legal que busca garantizar y proteger el domicilio delcontribuyente.

En efecto, los artículos 16 Constitucional y 43, 44, 45, 46, 46·A Y 47 delCódigo Fiscal Federal regulan detalladamente todos los pormenores dedichas visitas. como son: los requisitos de la orden de visita; lugar en quehabrá de practicarse; identificación de visitadores; designación de testigos; obligaciones de los visitados; levantamientos de actas parciales, última parcial y final; los requisitos constitucionales y legales que debenreunir dichas actas; el plazo de nueve meses para concluir dichasvisitas ylas causas de su terminación anticipada.

Es importante mencionar que conforme con esos preceptos legales loshechos asentados en las actas se tendrán por consentidos si el visitadono presenta las pruebasque los desvirtúen antes del cierredel acta final.

44 Rulz Pérez, Tomás. Aspectos Legales de las Visitas Domiciliarias Fiscales. Revista del Tribunal Fiscal del Estado de México. Primer Número Extraordinario.Toruca, Estado de México 1978. Página 421.


4. Practicar avalúos de toda clase de bienes.

Establecida en le fracción VI del artículo 42 del código citado, la atribución señalada es de vital importancia para verificar que se cumpla la disposición fiscal, puesto que la bese gravable del tributo se mide, enmuchos casos, por el valor de losbienes.

Es importante adelantar que en materia aduanera el valor de las productos o mercancías para efectos de determinar la base gravable de lascontribuciones a las importaciones y exportaciones, se rige por los artícuios 64 a 78 dei capítulo tercero del Título Tercero de la NLA, mismos queestablecen diferentes tipos o clases de valor así como los procedimientosy elementos para determinar cada uno de ellos.

5. Verificación tísica de bienes durante su transporte.

Este facultad se encuentra además reglamentada, en matería aduanera, en los artículos 144 fracción XI, 146 Y 147 de la NLA, preceptos queordenan que las mercancías de importación y las nacionales deberán arnparase durante sutransporte.

6. Recabar de funcionarios y empleados públicos informes y datos relacionados o conocidos con motivo del ejercicio de susfunciones.

De esta atribución nace la obligación de los demás servidores públicosde proporcionar a la SHCP los documentos e informes que posean o conozcan cuando ella lo solicite.

b) Facultades de determlnacl6n, IIquldacl6n y notlflcacl6n de contribuciones omitidas

Conforme con los artículos 42, 48 fracción VIII y 51 del CFF, cuando laSHCP conozca de hechos y omisiones que constituyan incumplimiento alas ieyes fiscales tiene facultades para determinar y liquidar las contribuciones omitidas, determinación que debe estar contenida en una resolución que debe ser notificada al contribuyente para su cumplimientovoluntario o para su ejecución forzosa por la vía del procedimiento administrativo de ejecución.

c) Facultades de Imposlcl6n de sanciones

Acorde con ios artículos 70 y 94 del CFF, la SHCP tiene atribucionespara imponer sanciones por infracciones a las disposiciones de las leyesque establezcan contribuciones, entre las que se encuentra la Ley Aduanera, sin perjuicio de hacer efectivas las contribuciones y sus accesorios.

d) Facultades de defensa Jurídica

Corresponde a la SHCP la defensa del Interés del fisco federal en losjuiciosque ante los tribunales administrativos y judiciales se instauren encontra de sus actoso resoluciones.

En materia de delitos fiscales laSHCP tiene aquéllas conferidas por losartículos 42 fracción VIII y 92 del CFF consistentes en allegarse las pruebas necesarias para formular las denuncias, querellas y declaratorias deperjuicio y actuar como coadyuvante del Minísterio Público Federal, todavez que la aplicación de las penas por los delitos fiscales compete sólo atos tribunales judiciales.


C. Atribuciones en la Ley Aduanera

Realizar el examen de las facultades conferidas por la NLA a la SHCPno es taraa fácil, si se atiende a dos circunstancias: 1) la falta de orden enque aparecen señaladas en el artículo 144 y 2) su dispersión, ya queen diversos artículos de la misma ley se consignan importantas facultadesque no se mencionan en el citado artículo, razones por las cuales es necesario analizar todo el articulado de la lay para encontrar las referidas facultades. Para los afectos de su exposición se han agrupado aquí atendiendoal tipo de facultad.

a) Facultades relacionadas con la organización y competencia desus dependencias

En la fracción I del citado artículo 144 se establecen facultades para fijar ámbitos de competencia de las aduanas así como para crear las secciones aduaneras y establecer las bases de coordinación con otrasdependencias y organismos de la administración pública.

Las atribuciones son las siguientes:

1. Señalar la circunscripción territorial de las aduanas así como establecer y suprimir secciones aduaneras.

Anteriormente le correspondía al Presidente de la República fijar lacircunscripción territorial de las aduanas, facultad que fue conferida ala SHCP mediante la reforma para 1991 a la ALA, trasladándose así a laNLA.

En la actualidad, esa circunscripción territorial está señalada en elAcuerdo por el que se señala el nombre, sede y circunscripción territorialde las unidades administrativas de la SHCP, que se mencionan, publicadoen el D.O.F. de 18 de diciembre de 1996, que derogó su similar publicado el 29 de enero de 1993, reformado por diversos acuerdos publicadosen el D.O.F. de 15 de marzo y 13 de octubre de 1993, mismo que seguirá en vigor mientras se expide otro, acorde al artículo quintotransitorio delReglamento Interior del SAT, publicado en el D.O.F de 3 de diciembrede 1999.

La facultad de establecer y suprimir secciones aduaneras desborda elmandato constitucional que reserva al Ejecutivo Federal establecer o suprimir aduanas, cuando esas secciones aduaneras se localicen en puntoslimítrofes con otros estados extranjeros y tengan facultades para permitirla entrada al territorio nacional o salida del mismode mercancías y recauden las contribuciones que se causen.

2. Señalar dentro de los recintos fiscales el lugar donde se ubicarán lasoficinas administrativas de la aduana y sus instalaciones complementarias.

Teniendo el control y dominio del recinto fiscal, toca a la SHCP determinar la or~anización de las instalaciones del mismo, con el fin de hacer unalocalización óptima de sus propias oficinas y la de las deniás dependencias que tienen que ver con la entrada o salida del terrltorio nacional depersonas, mercancías y medios de transporte.

3. Establecer la coordinación con otras dependencias y organismospúblicos que apliquen medidas de seguridad y control en los recintosfiscales.


En el sequndo párrafo del artículo 30. de la NLA se ordena que:

"Las autoridades aduaneras, migratorias, sanitarias, de comunicaciones, de marina y otras ejercerán sus atribuciones enforma coordinada y colaborarán recíprocamente en el desempeño de las mismas."

A pesar de este dispositivo legal, en la práctica es común que dichacoordinación sea insuficiente o deficiente, entorpeciendo el flujo de lasmercancías y medios de transporte, razón por la cual la fraccíón 1del artículo 144 ordena (desde la reforma legal de 26 de julio de 1993) que:

"...La propia Secretaría...establecerá la coordinación con otrasdependencias y organismos que lleven a cabo sus funcionesen los aeropuertos. puertos marítimos y cruces fronterizos autorizados para el tráfico internacional, en relación con las medidas de seguridad y control que deban aplicarse en losmismos..."

Por lo tanto, será la SHCP quien establecerá la coordinación con otrasdependencias y organismos de la administración pública, disposición quese confirma por la fracción VIII del artículo 144 para darle a dicha Secretaría de manera exclusiva el control y vigilancia en dichoslugares, buscandoasegurar la intervención coordínada de las diversas dependencias en estamateria.

4. Señalar, mediante reglas de carácter general, las aduanas por lascuales se deberá practicar el despacho de determinado tipo de mercancías.

Facultad apenas conferida por la reforma de 26 de julio de 1993 a laALA, se ejercitó por primera vez por la SHCP mediante la Cuarta Resolución que reformo y adicionó la que estableció las reglas generales para1994, adicionando la regla 149-0 que dispuso que en el caso de importaciones de cerveza y cigarros que excedan de 50 dólares únicamente sepueden presentar para su despacho en las aduanas señaladas en el anexo 23 de esa misma resolución. La medida persiste para 1999 en la reglageneral 3.26.1 y las aduanas ahora se listan en el anexo 21.

Ausente de una exposición de motivos que explique las razones deesta novedosamedida, restringir el tráficointernacional de ciertas mercancías a entrar únicamente por ciertas aduanas, se puede inferir solamenteque se deba para combatir la evasión fiscal por el posible contrabando delos productos mencionados.

5. Manejar, almacenar y custodiar las mercancías en los recintos fiscales.

Una de las facultades que no se encuentra enumerada en el artículo144 de la leyes aquella que se contempla en el primer párrafo del artículo 14 de la misma. En efecto, ordena dicho dispositivo legal que las mencionadas actividades competen a las aduanas y añade el segundo párrafodel artículo 25 que mientras las mercancías permanezcan en dep6sitoante la aduana se prestarán, entre otros, los servicios de almacenaje, paralos cuales la Ley Federal de Derechos establece una tarifa.


b) Facultades de verificación y comprobación

A continuación se agrupan y exponen aquellas facultades que consisten en verificar el cumplimiento de la ley por parte de las personas obligadas por las disposiciones legales.

1. Comprobar que las importaciones y exportaciones de mercancías y'el pago de las contribuciones, cuotas compensatorias y derechos causados se realicen conforme a la ley.

Esta facultad de fiscalización, que se encuentra en la fracción 11 del artículo 144, se puede ejercitar aplicando también supletoriamente las medidas permitidas por los artículos 42 y 48 del CFF, para lo cual la SHCPpodre revisar pedimentos o glosa; rectificar los errores aritméticos que enellos advierte; requerir la exhibición de documentos y la rendición de informes; practicar visitas domiciliarias y verificar físicamente bienes de importación o exportación.

2. Comprobar la exactitud de los datos contenidos en los pedimentos odeclaraciones que presenten loscontribuyentes.

Esta facultad consignada también en la fracción 11 se puede realizar porlos mediosya comentados en el puntoanterior como a través de lasfacultades que mencionan lossiguientes.

3. Requerir a loscontribuyentes, responsables solidarios y terceros, losdocumentos e informes sobre mercancías de importación o exportación, yen su caso, sobreel uso que se haya dado a las mismas.

En la fracción 111 se establece esta atribución que aparece supletoriamente en el citado artículo 42 del CFF, pero aqui se limita a las mercancias de importación y exportación.

Los documentos e informes a que se refiere esta facultad pueden serpara verificar el uso que se les haya dado a las mencionadas mercancías,para vigilar el cumplimiento al artículo 63 de la propia ley, que disponeque las mercancías importadas al amparo de alguna franquicia, exencióno estímulo no podrán serenajenadas ni destinadas a usosdistintos de losque motivaron el beneficio.

4. Recabar de los funcionarios públicos, fedatarios y autoridades extranjeras, los datos y documentos que posean con motivo de sus funciones o actividades relacionadas con la importación, exportación o uso demercancías.

Iguales comentarios se pueden hacer respecto de esta atribución contemplada en la fracción IV del articulo 144 de la ley y 42 del CFF, con laobservación que también incluye a las autoridades extranjeras como suietos que pueden legalmente aportar informes y documentos para comprobar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras.

En este punto es necesario hacer dos consideraciones. La primera deellas consiste en que acorde con el artículo 30. de la NLA las autoridadesaduanerascolaborarán con las extranjeras en loscasosy términos que señalen las leyes y los tratados internacionales de los que México sea partey, la segunda, en que la SHCP tendrá por ciertos los hechos u omisionesconocidos por las autoridades fiscales extranjeras, salvo prueba en contrario, según lo prescrito por el artículo 54 del Código Fiscal Federal.


La cuestión se centraen dilucidar el valor y alcance jurídicos de los informes de datos y la entrega de documentos hechos por las autoridadesextranjeras fuera de tratados internacionales o en aspectos o materias nocontemplados por los mismos, es decir, la obtenci6n de pruebas por medios que no están expresamente autorizados por la ley o por algún tratadoen particular, lo cual produce que los hechos afirmados en documentospúblicos extranjeros no produzcan valor probatorio alguno.

En cuanto a lo dispuesto por el artículo 54 del C6digo Fiscal, se debetener presente que si se trata de actas de visita domiciliaria, la autoridadextranjera debe conceder al mexicano afectado las mismas garantías consagradas en el artículo 16 constitucional en lo que se refiere a levantaracta circunstanciada y otorgar la oportunidad de desvirtuar con pruebaslos hechos asentados en ellas, pues de otra suerte sería contradictorioque la autoridad fiscal mexicana tenga que observar esos requisitos constitucionales para poder tener por ciertos los hechos asentados en actas ylos comunicados por las extranjeras no cumplieran con los mismos, sinque sea óbice para lo anterior que se admitapruebaen contrario.

5. Cerciorarse de que los agentes y apoderados aduanales cumplan enlos despachos los requisitos respecto del equipo y medios magnéticos.

La fracci6n V establece la facultad de revisar que los agentes aduanales cumplan los requisitos de operación previstos en las fracciones 11, VII YVIII del artículo 160 de la misma ley. No es necesario destacar la deficienteredacci6n del precepto pues es obvio que los equipos son electrónicos yno magnéticos.

6. Practicar el reconocimiento aduanero de las mercancías en los recintos fiscales o fiscalizados.

Le corresponde a la SHCP de conformidad con la fracci6n VI del citadoartículo 144, realizar dentro del procedimiento administrativo denominadodespacho aduanero, el examen de las mercancías para verificar que loscontribuyentes hayan declarado correctamente su descripción, naturaleza,origen y demás características.

De conformidad con esta disposición, el reconocimiento se puede llevar a cabo en los recintos fiscales o a petición del contribuyente en su domi cilio, instalaciones o bodegasque señale, siempre que se satisfagan losrequisitos que señala el reglamento. Esta medida se complementa por lodispuesto en el artículo 19 de la ley que ordena que la autoridad aduanerapodrá autorizar, a petición de parte interesada, que los servicios del despacho se presten en lugardistinto del autorizado, si se cumplen los requlsitos que establezca el reglamento.

Ei artícuio 101 del ARLA permitía el despacho en domicilio si se cumplían los requisitos consistentes en que: la empresa interesada estuvierainscrita en el registro nacional de importadores y exportadores; la mercancía fuera conducida en contenedores o en vehículos cerrados y la mercancía fuera transportada por ferrocarril o por empresas de serviciopúblico de transporte.

Por el contrario, la regla ganeral 21 para 1995 (similar a la de ejerciciosanteriores) establecía como requisitos que el recinto fiscal o fiscalizadopara tales efectos fuera insuficiente y que no se tratara de instalacionespropiedad de particulares, suprimiendo prácticamente el despacho en do-


micilio, salvo en los casosde exportaciones en donde sí procedería su autorización.

Consecuente con lo dispuesto por la citada regla, desde el anexo 1 dela regla general 4 para 1994 se consideró por la SHCP que el artículo 101del ARLA se encontraba "derogado tácitamente", porque seguramenteconsideró sólo el cambio de texto del artículo 90. de la ALA que remitía alas reglas generales pero omitió considerar que el artículo 116 fracción VIde la ALA todavía remitía al reglamento.

Actualmente, el artículo 10 del NRLA sólo permite el despacho aduanero a domicilio cuandose trate de exportaciones, siempre y cuando existancausas justificadas para ello.

7. Verificar y supervisar el segundo reconocimiento y revisar los dictámenes emitidos en el mismo.

La misma fracción VI contempla estas facultades que surgen cuando apartir de la reforma de julio de 1992 a la ALA se establece el segundo reconocimiento de las mercancías.

A reserva de estudiar con detenimiento esta figura, se puede adelantarque el segundo reconocimiento consiste en el mismo examen de las mercancías que hace el primer reconocimiento y que tiene sus antecedentesen el segundo reconocimiento que contemplaban los artículos 223 y 224del Código Aduanero de 1952, con la diferencia que el actual se practicaaleatoriamente por determinación de un sistema de cómputo y se lleva acabo por empresas particulares autorizadas, en tanto que el anterior sedeterminaba discrecionalmente por el Administrador de la Aduana yse practicaba por el personal de la propia aduana.

S. Verificar el uso o destino de las mercancías exentas, con estímulo ofranquicia.

Como ya se dijo antes, las mercancías cuya importación no hubiere pagado contribuciones en virtud de alguna exención, franquicia, reducción oestímulo no pueden ser enajenadas ni destinadas a otras finalidades queaquellas que motivaron el beneficio. Por lo tanto, la fracción VII concedeatribuciones a la SHCP para cerciorarse que estén destinadas al propósitopara el que se otorgó dicho beneficio, se encuentren en los lugares señalados al efectoy sean usados por las personas a quienes fue concedido.

En la NLA se adicionó a esta disposición la facultad para verificar lasmercancías por cuya importación se haya eximido el cumplimiento de unaregulación o restricción no arancelaria. Esta adición es consecuente conlos acuerdos que establecen dichas regulaciones, pues algunos de ellosprevéncasosen los que por ciertas circunstancias, usoso destinos se exceptúa de su observancia.

9. Corregir y determinar el valor en aduanade las mercancías declaradas.

El ejercicio de esta atribución, consignada en la fracción XII, está condicionada a la presencia de alguno de los siguientes supuestos: 1) que elimportador no determine correctamente el valor en los términos de la seccion primera del Capítulo 111 del Título Tercero de la NLA 2) el importadorno proporcione a la autoridad, previo requerimiento, los elementos quehaya tenido en consideración para determinar dicho valor ó 3) lo determine con base en documentación o información falsa o inexacta.


e) Facultades de inspección y vigilancia

A continuación se agrupan las diversas facultades que señala el artículo 144 en estas materias.

1. Fijar los lineamientos de las operaciones de carga, descarga, maneje y circulación de mercancías de comercio exterior dentrode los recintosfiscales y fiscalizados.

Considerando que dichos recintos son áreas extensas en donde concurren al mismo tiempo diversas personas para realizar operaciones de diversa índole como son importaciones, exportaciones, tránsitos y otrasclases de regímenes aduaneros, así como la existencia de almacenes fiscales como fiscalizados y la participación de prestadores de serviciosconexos como transportistas, montacarguistas, alijadores, resulta necesario que la autoridad goce de esta atribución, mencionada en la fracciónVIII, para fijar los lineamientos que deben ser observados para mantenerel orden y control sobre las actividades en dichos recintos y realizar lasactividades aduaneras de maneraeficiente y fluida.

2. Ejercer de forma exclusiva el control y vigilancia sobre la entrada ysalida de mercancías y personas en los aeropuertos, puertos y aduanasfronterizas.

La fracción VIII también consigna de manera clara y expresa esta atribución, a fin de precisar sin lugara dudas, que es a la SHCP a quien compete el control y la vigilancia en tales lugares. En dichos lugares concurrela actividad de diversas entidades públicas, mismas que para ejercitar susactividades requieren ceñirse a las medidas de control que establezca laSHCP, como antes ya se anotó.

3. Inspeccionar y vigilar permanentemente ia tenencia, el transporte y elmanejo de mercancías.

En la fracción IX se establece esta atribución, que puede ser ejercitadapor las autoridades aduaneras en los recintos fiscales y fiscalizados asícomo en cualquier parte del territorio nacional. Por su trascendencia esconveniente anotar sus antecedentes históricos que también explican ladesaparición de la zona de vigilancia permanente.

De conformidad con los artículos 118, 119, 121, 122 Y 123 de la ALA(textos vigentes hasta 1991) existían dos regímenes legales para la comprobación de la tenencia, el transporte y el manejo de mercancías: 1) en la"zona de inspección y vigilancia permanente" y 2) en el resto del país.

La zona de inspección y vigilancia permanente se formaba por lasaguas territoriales y playas marítimas; la zona económica exclusiva adyacente al mar territorial; los aeropuertos; una franja de doscientos kilómetros de ancho paralela y adyacente a las fronteras y otra de cincuentakilómetros de ancho, paralela y adyacente a dichas playas y en la cual:

• La mercancía debía ampararse en todo tiempo con la documentación e que se referían los articulas 117 de ALA y 106 fracción 11 delCFF.

• Dichadocumentación debía serexhibida a la autoridad de manera inmediataa su requerimiento.

• No se requería orden escrita de autoridad competente.


• En caso de no acompañarse y mostrarse esa documentación se secuestrabala mercancía.

En el resto del país, o sea fuera de esa zona, las regulaciones establecían que:

• No era obligatorio acompañar la documentación citada durante eltransporte de la mercancía.

• Si la autoridad requería la documentación ésta podía presentarse enel plazo de un mes.

• El requerimiento de la documentación debía formularse mediante orden escrita.

• En caso de no exhibirse la documentación y existir presunción fundada de comisión de infracción se revisaba físicamente la mercancía,siempre en el recinto fiscaí el cual debía conducirse dicha mercancía.

• Si no se acreditaba la legal estancia se decretaba el embargo sobrelas mercancías.

Con la reforma para 1992 a la ALA se modificó ei texto de ios artículos117,121,122 Y 123, se derogaron el118 y 119 Y se adicionaron los artículos 146, 147, 150, 153 Y el 29-S del CFF, estableciendo la obligación deamparar con la documentación legal respectiva, en todo tiempo, sin distinción de zona o lugar, en todo el país, las mercancías durantesu transportación. Se suprimieron todas las disposiciones sobre verificaciones fuerade las zonas mencionadas y por lo tanto, los requisitos de orden escrita:plazo y circunscripción de práctica de dichas verificaciones; plazo paraexhibir la documentación respectiva; el recinto fiscal como único lugar depracticar la revisión física de las mercancías; el término de secuestro ycontemplócausales únicas de embargo que calificó de precautorio.

No obstante que todo el país se convirtió en zona de inspección y vígilancía permanente, persistió hasta su abrogación la distinción en las fracciones IX y XI del artículo 116 de la ALA. En efecto, en la fracción IX delartículo 144 de la NLA se suprimió la referencia a esa zona y se consignóde modo expreso "asícomo en cualquier otra parte del territorio nacional",aunque ahora resulta innecesaria y redundante la fracción Xl del mismoartículo.

Así pues, el ejercicio de esta facuitad está sujeto a las siguientes regulaciones:

• La mercancía debe ampararse en todo tiempo con la siguiente documentación:

* Las mercancías de procedencia extranjera con la que señala el artículo 146 de la NLA y 106 fracción 11 del CFF.

* Las mercancías nacionales que se transporten en la franja o regiónfronteriza con la que ordena el artículo 147 del mismo ordenamiento.

• Se requiere orden escrita de autoridad competente, en cumplimientodel mandato constitucional, sin que sea legal que la autoridad suscri-


ba formatos en blanco, cuyos datos sean llenados por los inspectores o verificadores, según lo ha sostenido el TFF.45

• La documentaci6n debe ser exhibida a la autoridad de manera inmediata a su requerimiento.

• En caso de no acompañarse y mostrarse esa documentación se embargará precautoriamente la mercancía, en los términos del artículo151 de la NLA, disposición expresa que evita la aplicación supletoriadel artículo 53 del CFF que dispone un plazo de 15 días hábiles.

• El interesado deberá por escrito ofrecerpruebas de su legal tenenciao estancia en un plazo de 10 días siguientes al levantamiento delacta.

• Cuando el interesado acredite con pruebas documentales la legal tenencia o estanciaen el país de las mercancías, la autoridad de inmed;a~o ordenará su devolución ~in in:poner sanciones ni. se estéobligado al pago de gastos de e¡eCUCIOn, acorde con el articulo 153de la misma ley.

4. Verificar durante su transporte la legal importación o tenencia demercancías de procedencia extranjera.

Esta atribución establecida en la fracción XI del artículo 144 que se analiza, carece ya de contenido debido a su duplicidad con la descrita en elapartado anterior. El Informe Razonado de la ley de 1982 confirma esta situación ya que expresa que se contempló para distinguirla de la anterior,cuando existíala estudiadazona de vigilancia permanente.

5. Establecer marbetes o sellos especiales para las mercancías o susenvases, destinados a la franja o región fronteriza, así como para determinar elorlqen de las mercancías.

Esta facultad consignada en la fracción XX del artículo 144 tiene por objetivo distinguir las mercancías destinadas a esa región o franjade las queson enviadas al resto del país, como una medida de control debido aque en muchos casos las primeras cubrieron contribuciones en menorcantidad que las segundas. En cuanto a sellos para determinar el origende dichas mercancías, esta atribución es aplicable en cuanto a las regias de marcado para identificar aquellas que puedan ser objeto de prefe-

45 ORDEN DE INSPECCION. Tal y como lo establece el artículo 16 Constitucionaldentro de su contexto legal, nadie puede ser molestado en su persona, familia,domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de un mandamiento escrito deautoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, porlo que de acuerdo con dicho precepto la orden de inspeccion mediante la cuallos inspectores proceden a revisar vehículos de procedencia extranjera en tránsito, debe emitirse en su totalidad por la autoridad competente, por lo que esilegal que ésta se limite a firmarla conteniendo la misma espacios en blanco, yaque esto trae como consecuencia que las personas que la portan decidan enforma unilateral a quién se le va a practicar la revisión correspondiente, por loque dicha orden es ilegal si dichos espacios en blanco son llenados en formamanuscrita por los inspectores actuantes.Juicio 158/95. Sentencia de 3 de agosto de 1995. Sala Regional del GolfoCentro.Revista del Tribunal Fiscal de la Federación 3a. Epoca. Año VIII. Octubre de1995. Página 43.


rencias en materiade tratados que impliquen una desgravación arancelaria y otros beneficios comerciales.

d) Facultades reglamentarias o para la emisión de reglas generalesde observancia obligatoria

A continuación se exponen y agrupan las atribuciones que contemplael artículo 144 de la NLA de naturaleza normativa.

1. Establecer los precios estimadospara mercancíasque se importenyretenerlas hastaque se presente la garantía.

Prevista en la fracción XIII esta atribución se crea con la reforma de 26de julio de 1993 a la ALA y la SHCP la ejercitó por primera vez con la resolución publicada en el D.O.F. de 4 de agosto de 1993. La NLA mantieneesta atribución, habiendo suprimido la reforma para 1999, la condiciónde obtener previamente la opinión de la SECOFI.

2. Dictarmedidasadministrativas de emergencia.

La atribución podrá ser ejercitada, conforme con la fracción XIX, por laSHCP en caso fortuito, fuerza mayor, naufragio o cualquier otra causa queimpida el cumplimiento de alguna de las prevenciones de la Ley Aduaneracon el objeto de subsanarla situación.

3. Expedir, previa opinión de la SECOFI, reglas para la aplicación delas disposiciones en materia aduanera de los tratados internacionales delos que México sea parte.

Establecida en la fracción XXIII se ejercitó por primera ocasión con lasreglas aduaneras del TLCAN publicadas en el D.O.F. de 31 de diciembrede 1993.

4. Establecer unidades de medida diferentes, para etectos de la información que deben manifestar los importadores y exportadores en los pedimentos, a las señaladas en las leyes.

Esta facultad prevista en la fracción XXVII, implicará una modificaciónlegislativa por dicho órgano administrativo, ya que si la autoridad cambiala unidad de medida prevista en la ley, está modificando la base gravablede los tributos y el valor unitario de las mercancías, circunstancia que provocará la inconstitucionalidad de la atribución en comentoy de su ejercicio.

5. Dictar las reglas del despacho conjunto.

La facultad está establecida en la fracción XXII y proveerá administrativamente a dicho despacho conjunto cuando el Ejecutivo Federal lo autorice en los términos del artículo 143 de la NLA. Esta facultad tendránecesariamente que estar acompañada de un tratado que se celebre conel país vecino que establezca dicho despacho, sin que se pueda autorizarla actuación de autoridades extranjeras dentro del territorio nacional e írnplicará necesariamente una reforma a la definición del despacho aduanero, contenida en el artículo 35 de la NLA, que ordena que dicho despachose lleve a cabo ante la aduana, entendiendo como es obvio a la mexicanaúnicamente.

6. Remisión constante a reglas generales.


En adición a las anteriores atribuciones normativas, la ley continuamente y a través de todo su articulado remite a las reglas que emita laSHCP, en algunos casos para que se señalen por parte de la misma determinados supuestos concretos relacionados con un precepto, tales comoalmacenes, formatos, horarios, etc. pero en otros casos para establecer

.verdaderas normas generales, mismas que serán objeto de estudio en eldesarrollo de esta obra.

e) Facultades para la determinación y liquidación de créditos fiscales

Contenidas en las fracciones XIV y XV que disponen que la SHCP podrá determinar en cantidad líquida los impuestos al comercio exterior, lascuotas compensatorias y los derechos omitidos, para lo cual también estéfacultada para establecer la naturaleza, caractensticas. clasificación arancelaria, origen y valor de las mercancías de importación y exportación.

El proceso de la determinación de contribuciones omitidas consistiráen demostrar que se consumaron los hechos previstos por las leyes comogeneradores de obligaciones tributarias; que habiéndose causado lascontribuciones éstas fueron cubiertas en cantidades menores a las debidas o no fueron pagadas en lo absoluto, para lo cual tendrá que determinar la identidad de las mercancías; la base gravable o valor en aduana delas mismas; las tasas arancelarias aplicables a ese valor y cualquier otroelemento para llegar a una cantidad liquida a cargo del contribuyente.

f) Facultades sancionatorias

La fracción XVI establece que la SHCP comprobaré la comisión de infracciones e impondrá las sanciones que correspondan. En la propia leyse establecen cuáles son los hechos o actos que se consideran infracciones así como también las sanciones pecuniarias aplicables a cada tipo deinfracción.

g) Facultades de ejecución

En las siguientes fracciones se establecen a favor de la SHCP diversasfacultades de esta naturaleza.

1. Aplicar el procedimiento administrativo de ejecución, prevista en lafracción XVII.

2. Determinar el destino de las mercancías que hayan pasado a propiedad del fisco federal y mantenerla custodia de lasmismas, señalada en lafracción XVIII.

3. Practicar el embargoprecautorio en loscasos señalados en el artículo 151 de la misma ley, contemplada en la fracción X, modificada por lareforma legal para 1997.

h) Otras facultades

Finalmente, también se le conceden a la SHCP una serie de facultadesmás específicas como las contenidas en las fracciones XXi, XXiV, XXV,XXVI, XXVIII, XXIX YXXXque se describen.

1. Otorgar, suspender y cancelar las patentes de agentes aduanales ylas autorizaciones de apoderados y dictaminadores aduanales.


Esta función ya fue estudiada en el apartado de los agentes aduanalesfaltando quizá determinar si dicha facultad es de naturaleza discrecional oregiada. Del texto de la ley se desprende que se trata de una facultad reglada en tanto que cumplidos los requisitos legales la autoridad debe emitir la patente. Ahora bien, el artículo 159 de la ley establece un plazo nomayor de cuatro meses para su expedición, pero de ese mandato no sedesprende ninguna resolución ficta (ni negativa ni positiva) por lo que losefectos de esa disposición sonlimitados.

2. Cancelar las garantías de precios estimados.

Esta atribución es complementada con disposiciones reglamentariasque se estudiarán en su lugar, que ordenan el tipo de garantía, su monto ylas consecuencias de su omisión.

3. Las que le sean conferidas en tratados o acuerdos internacionalesde los que México sea parte.

En este punto debe remitirse a lo comentado respecto de sí un tratadopuede jurídicamente oponerse o apartarse a lo dispuesto por una ley federal, en este caso, la Ley Orgáníca de la Admínistración Pública Federal.

4. Dar a conocer la información contenida en los pedimentos de importación que mediante reglas de carácter general establezca la propiaSHCP.

Dichas reglas han establecido que las agrupáciones de contribuyentesseñalarán el medio "procesable" en el cual desean recibir la citada iníorrnación, para lo cual deben celebrar un convenio con un fideicomiso enNAFINSA para cubrir los gastos que de dicho convenio se deriven (regla3.26.3 para 1999). Ciertamente de esta norma no se desprende con certeza el costo del servicio ni el destino de los recursos recaudados y de losbienes fideicomitidos. Siendo un servicio de Derecho Público, no existe razón alguna por la cual no se incluya este concepto en la Ley Federal deDerechos.

En todo caso, el ejercicio de esta atribución está supeditada a ío dispuesto por el articulo 69 del CFF consistente en la obligación de la autoridad de guardar la reserva del secreto fiscal, cuando se proporcione lainformación a las agrupaciones de contribuyentes.

5, Suspender el despacho aduanero.

Esta novedosa atribución está prevista en la NLA en la fracción XXVIIIdel citado artículo 144 y se ejercerá por la autoridad cuando las mercancías sean presentadas ante el mecanismo de selección automatizada.

6. Microfilmar o grabar en medios magnéticos la documentación quese le haya proporcionado.

De nuevo cuño en la NLA se estipula en la fracción XXIX y recoge losinstrumentos y medios que la tecnología ha introducido en la vida moderna.

7. Las demás que sean necesarias para hacer efectivas las facultadesanteriores a que se refiere este precepto.

Es una facultad residual que ciertamente carece de precisión y resuítaría cuestionable que un acto de autoridad se apoyara única y exclusivamente en esta atribución, es decir, por su propia naturaleza el ejercicio de


esta facultad requiere necesariamente sea acompañada de cualquierade las anteriormente citadas.

D. Atribuciones susceptibles de autorizarse a particulares

Los artículos 14, 15 Y 16 de la NLA establecen que es competencia delas aduanas el manejo, custodia y almacenaje de las mercancías de comercio exterior y que la SHCP podrá autorizar que se presten estos servicios por los particulares dentro del recinto fiscal, así como tambiénaquellos servicios de procesamiento electrónico de datos y otros relacionados con el despacho aduanero, tales como el segundo reconocimientode las mercancías. Los preceptos citados establecen los requisitos paralicitarpor dichas autorizaciones así como algunos requisitosde operación,mismos que se complementan por las reglas generales, que para1999 son las números 3.2.2 a 3.2.7, similares a las dictadas para años anteriores.

IV. La organización de la SHCP y del SAT

A. Los antecedentes de la estructura orgánica de la SHCP

La historia de esta dependencia es una de las más añejas del gobiernofederal mexicano pues sus antecedentes se remontan incluso al nacimiento de la vida independiente del país4 6

No obstante, para los efectos de este estudio sólo se exponen los ordenamientos jurídicos de la última década que regulan su estructura orgánica y sus atribuciones,como son los siguientes:

1. El Reglamento Interior publicado en el D.O.F. de 24 de febrero de1992, reformado mediante decretos publicados los días 25 de enero y 20de agosto de 1993.

Con base en ese reglamento, el Secretario de Hacienda y Crédito Público emitió el Acuerdo de Adscripción de las unidades de la SHCP, publicado el D.o.F. de 25 de enero de 1993, reformado mediante Acuerdopublicado el 20 de agosto de 1993.

También expidió el Acuerdo por el que se fija el Número, Nombre,Sede y Circunscripción Territorial de las Unidades Administrativas, publicado el 29 de enero de 1993 y reformado mediante acuerdos publicadoslos días 15 de marzo y 13 de octubre de 1993, este último creando las AdministracionesRegionales de Aduanas.

2. El Reglamento Interior publicado en el D.O.F. de 11 de septiembrede 1996, reformado con decreto publicado el 24 de diciembre de 1996.

Con base en este ordenamiento, el C. Secretario emitió el Acuerdo deAdscripción publicado el dia 11 de septiembre de 1996, que derogó el publicado el 29 de enero de 1993.

También el C. Secretario de Hacienda y Crédito Público expidió elAcuerdo por el que se señala el Nombre, Sede y Circunscripción Territorialde las Unidades Administrativas, publicado el 18 de diciembre de 1996,mismo que se sigue aplicando transitoriamente, como se expondrá en ellugar correspondiente.

46 Manual de Organización General de la SHCP, publicado en el O.O.F. de 30 dediciembre de 1996. Contiene la evolución hlstórica de esta Secretaría.


3. El Reglamento Interior publicado en ei D.O.F. de 30 de junio de1997, reformado mediante decreto publicado el 10 de junio de 1998, envigor.

Derivado de este ordenamiento, el C. Secretario emitió el Acuerdo deAdscripción publicado en la misma fecha.

En virtud de la desconcentración tributaria ordenada por el artículo primero del "Decreto por el que se Expiden Nuevas Leyes Fiscales y se Modifican Otras" publicado en el D.O.F. de 15 de diciembre de 1995, vigentea partir del 10. de julio de 1997, se promuigó la Ley del Servicio de Administración Tributaria (LSAn y se creo el Servicio de Administración Tributaria (SAn como un órgano desconcentrado de la SHCP.

El artículo 20. de la LSAT dispone que el SAT tiene por objeto la realización de una actividad estratégica del Estado consistente en la determinación, liquidación y recaudación de impuestos, contribuciones demejoras, derechos. productos y aprovechamientos federales y de sus accesorios para el financiamiento del gastopúblico, y que en la consecuciónde este objetivo, deberá observar y asegurar la aplicación correcta, eficaz,equitativa y oportuna de la legislación fiscal y aduanera, promoviendo laeficiencia de la administración tributaria y el cumplimiento voluntario porparte del contribuyente en las obligaciones derivadas de esa legislación.

Dispone su ley orgánica, que el SAT tiene como atribuciones determinar, liquidar y recaudar las contribuciones, productos, aprovechamientosfederales y sus accesorios, dirigir los servicios aduanales y de inspecciónasí como la Policía Fiscal de la Federación, representar el interés de la Fe·deración en controversias fiscales, vigilar y asegurar el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales y aduaneras y, en su caso,ejercerlasfacultades de comprobación previstas en dichas disposiciones y, en general, conforme a su artículo Tercero Transitorio, ejecutar las atribucionesque otorgan otras leyes, reglamentos y demás disposiciones a la SHCP oa cualquiera de susunidades administrativas, cuandose trate de atrlbucionas vinculadas con la materia de esa ley, su reglamento interior o cualquier disposición que de ellos emane.

Por lo tanto, todas las atribuciones establecidas en las leyes, reQiamentos y demás disposiciones en materia de determinación, liquidacion y recaudación de contribuciones, productos, aprovechamientos y. accesoriosfederales así como la vigilancia y aseguramiento del debido cumplimientode las disposiciones fiscales y aduaneras y el ejercicio de las facultades de comprobación previstas en dichas disposiciones fueron "transferidas" de la SHCP al SAT, circunstancia que motivó la expedición de estenuevo y vigente Reglamento Interior.

Este Reglamento, en comparación con el anterior de 1996, tuvo entreotras, las siguientes modificaciones:

• Desapareció la Subsecretaría de Ingresos, cuyas áreas fueron transferidas al SAT.

• Mantuvo la Dirección General de Política de Ingresos, que el Acuerdode Adscripción hizo depender de la Subsecretaría del Ramo,

• Adicionó la Dirección General del Destino de los Bienes de ComercioExterior propiedad del Rsco Federal, adscrita a ia Oficialía Mayor.

• Transfirió al SAT la Dirección General de Interventoría.

202 EDICIONES FISCALES \SEF, SA

Posteriormente, mediante reforma contenida en decreto publicado enel D.O.F. de 10 de junio de 1998 se reformó el Reglamento Interior, derivado de la decisión de que la SHCP conserve las atribuciones de política yplaneación fiscal, introduciendo los siguientes cambios:

o Reapareció formalmente la Subsecretaria de Ingresos.

o Adicionó la Coordinación General de Política de Ingresos y de Coordinación Fiscal, a la cual se adscriben algunas funciones y unidadesque se habían transferido al SAT:

o Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal.

• Dirección GeneralTécnicay de Negociaciones Internacionales.

o Dirección General de Política de Ingresos por la Venta de Bienes yla Prestación de Servicios Públicos.

o Dirección General de Coordinación con Entidades Federativas.

B. Las atribuciones de la SHCP en materia aduanera

Una vez anotada la desconcentración de la SHCP en materia de liquidación y recaudación de contribuciones, productos, aprovechamientos yaccesorios federales así como del cumplimiento de las disposiciones fiscales y aduaneras y el ejercicio de las facultades de comprobación previstas en dichas disposiciones, se anotarán las facultades que en materiaaduanera conservó la SHCP, en el entendido que los preceptos citadoscorresponden a su Reglamento Interior vigente.

a) Atribuciones del Secretario en materia aduanera

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 40., corresponde originalmente al Secretario la representación de la SHCP, el trámite y la resolución de los asuntos de su competencia, y aun en el caso de delegación defacultades, conservará la atribución de ejercer directamente las facultadesque delegue.

Así pues, el Secretario puede ejercer directamente cada una de las facultades que se otorgan a la citada SHCP en materia aduanera.

Entre las facultades expresamente señaladas como indelegables por elartículo 60. hay una que trasciende a la materia aduanera y está previstaen la fracción XXXIV, que se refiere a aquellas facultades que las leyes ydemás disposiciones legales confieren a la SHCP para dietar reglas generales en materias de su competencia, como las reglas generales en materia 'de comercio exterior o Resolución Miscelánea de Comercio Exterior(RMCE); las reglas generales para la aplicación de las disposiciones enmateria aduanera de los tratados internacionales de los que el país seaparte; las reglas generales para el despacho conjunto y otras que en elfuturo las leyes dispongan que las emita la SHCP.

A pesar de la importancia que revisten, desde hace muchos años yhasta la fecha, ininterrumpidamente, las reglas generales han sido suscritas por el C. Subsecretario de Ingresos, por ausencia del Secretario, circunstancia que sugiere que en la práctica se está delegando esta facultada través de la figura de la ausencia y de la respectiva suplencia que prevéel artículo 105.


b) Atribuciones del Subsecretario de Ingresos en materia aduanera

Las facultades de este servidor público de la SHCP son las que establece el artículo 70.:

1 . Recibir en acuerdo a los titulares de las unidades administrativas desu adscripción y resolver los asuntos que sean competencia de las mismas.

2. Someter al Secretario los anteproyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes en los asuntos de su competencia.

3. Coordinarse con losSubsecretarios, Oficial Mayor, Procurador Fiscalde la Federación y el Tesorero de la Federación.

4. Someter al Secretario los anteproyectos de tratados internacionalesen materias de su competencia y celebrar los acuerdos que en base aaquellos no requieran la firma del Secretario.

5. Programar, dirigir. organizar y evaluar las unidades a él adscritas;formular su anteproyecto de presupuesto; asignar y cambiar de adscripción a su personal así como cesar al de confianza; proporcionar la información y la cooperación técnica que le sean solicitadas por otrasDependencias del Ejecutivo Federal y las demás que le confiera directamente el Secretario.

Se puede apreciar que la competencia del Subsecretario depende dela competencia de las unidades administrativas que queden a él adscritas,por 10 que su competencia deriva del acuerdo de adscripción que emita elSecretario y no directamente del reglamento interior.

e) Atribuciones del Procurador Fiscal de la Federación.

Corresponde a este funcionario, de acuerdo con el articulo 10 del Regiamento Interior, principalmente, entre otras, las siguientes facultades:

1. Ser el Consejero juridico de la Secretaría.

2. Formular ios proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos yórdenes que el Secretario proponga al Presidente de ia República y de lasdemás disposiciones de observancia general en las materias competenciade la SHCP, así como preparar los proyectos de convenciones sobreasuntos hacendarios y fiscales de carácter internacional, interviniendo enlas negociaciones respectivas.

3. Realizar estudios comparados de los sistemas de otros países enmateria haeendaria, administrativa y de justicia administrativa, para apoyarla modernización haeendaria.

4. Establecer el criterio de la SHCP cuando las unidades administrativas de la misma emitan opiniones contradictorias en aspectos legales; actuar como el órgano de consulta interna de la SHCP; establecer lainterpretación de las leyes y disposiciones en las materias competencia dela propia Secretaría y los criterios generales para su aplicación, obligatorios para dichas unidades administrativas.

5. Opinar acerca de la publicación en el Diario Oficial de la Federaciónde las disposiciones de carácter general relativas a la materia competancia de la Secretaria y compilar la legislación y ia jurisprudencia en dichasmaterias.


6. Representar el interés de la Federación en controversias fiscales y ala SHCP y a las autoridades dependientes de la misma en toda clase dejuicios, investigaciones o procedimientos administrativos ante los Tribunales de la República y ante otras autoridades competentes; ejercitar las acciones, excepciones y defensas de las que sean titulares e interponer losrecursos que procedan ante los citados tribunales y autoridades, siempreque dicha representación no corresponda a otra unidad administrativa dela propia SHCP o al Ministerio Público Federal y, en su caso, proporcionarle los elementos que sean necesarios.

7. Proponer los términos de los informes previos y justificados que enjuicios de amparo, deban rendir el Presidente de la República, el Secretario y los demás funcionarios de la SHCP en los asuntos de la competenciade ésta así como de las autoridades fiscales de las entidades federativascoordinadas.

8. Resolver los recursos administrativos en materia fiscal que sean desu competencia así como allanarse y transiqir en los juicios en los que represente al titular del ramo o a otras autoridades de la SHCP.

9. Ejercer en materia de infracciones o delitos fiscales las atribucionesseñaladas a la SHCP en el CFF y en las demás leyes e imponer las sanciones, así como condonar multas, excepto cuando las hayan impuestoslas unidades adscritas al SAT y las autoridades fiscales de las entidadesfederativas coordinadas.

d) Atribuciones de la Coordinación General de PoliUca de Ingresosy de Coordinación Fiscal

En el artículo 38 aparecen las facultades de esta Coordinación General,que entre otras muchas más, en materia de política y planeación aduanerason las siguientes:

1. Proponer la política fiscal, incluyendo la politica aduanera y la de estímulos fiscales para el desarrollo de la economía nacional.

2. Participar, con otras autoridades competentes en los términos de lalegíslación aplicable, en el estudio y formulación de los proyectos de aranceles, cuotas compensatorias y demás medidas de regulación y restricción al comercio exterior.

3. Analizar y coordinar las medidas necesarias para que la políticaaduanera y la industria maquiladora sea acorde con la política de comercio exterior, proponiendo, en los términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, las medidas procedentes para la promocióndel comercio exterior mexicano. previo estudio de las propuestas de otrasautoridades competentes.

4. Proponer las disposiciones relativas a las operaciones fronterizas; fomento de la industria maquiladora y el desarrollo de la franja y región fronteriza del país en el área de su competencia, así como lo relativo adesarrollos portuarios y aeroportuarios, fomento a las industrias de exportación, regímenes temporales de importación y exportación y a importaciones para montaje y acabadoautomotriz, escuchando al SAT.

5. Proponer los anteproyectos de leyes, reglamentos y reglas generales en materia fiscal federal.


6. Participar con el SAT en los grupos de trabajo que se establezcanpara lograr la adecuada interpretación y aplicación de la legislación fiscaly aduanera y en los que se establezcan para el análisis de las resoluciones relativas a los precios o prestaciones entre partes vinculadas.

? Participar con el SAT en ei diseño de las formas oficiales requeridaspor las disposiciones fiscales.

B. Participar con el SAT en el desarrollo de medidas vinculadas con lasfunciones sustantivas de este último.

9. Proponer, para aprobación superior, la política tributaria en materiainternacional y de negociación con otros países de convenciones y tratados en materia fiscal y aduanera.

10. Proponer los precios estimados de mercancías de comercio exteriorque sean objetode subvaluación, previa opinión del SAT.

11. Servir de enlace entre las entidades federativas y las unidades de laSHCP y del SAT.

Este cúmulo de importantes atribuciones se ejercen por las diversasdependenciasque se encuentran adscritas a esa Coordinación:

o Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal. Artículo 39.

o Dirección General Adjunta de Análisis Económico y Estadística de lngresos. Artículo 40.

o Dirección General Adjunta de Política Impositiva I y de PromociónFiscal. Artículo 41.

o Dirección General Adjunta de Política lrnpositiva ll, Aduanera y deCoordinación Fiscal. Artículo 42.

o Dirección General Adjunta de Estudios Especiales. Artículo 43.

• Dirección General Técnica y de Negociaciones Internacionales.Artículo 44.

o Dirección General Adjunta de Proyectos Jurídicos Fiscales. Artículo45.

o Dirección General Adjunta de Proyectos Jurídicos Aduaneros.Artículo 46.

o Dirección General Adjunta de Negociación de Tratados y ProyectosEspeciales. Artículo 47.

o Dirección General Adjunta de Apoyo Técnico Contable. Artículo 48.

• Dirección General de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y laPrestación de Servicios. Artículo 49.

o Dirección General Adjunta de Derechos, Productos y Aprovechamientas. Artículo 50.

o Dirección General Adjunta de Precios y Tarifas. Artículo 51.

o Dirección General Adjunta de Proyectos Especiales. Artículo 52.


e) Atribuciones de la Dirección General del Destino de los Bienesde Comercio Exterior propiedad del Fisco Federal

Se encuentran previstas en el artículo 69-A, que consisten en identificar, recibir, trasladar, maniobrar, entregar, custodiar, almacenar administrar, asignar, donar, vender o destruir tanto las mercancías de comercioexterior que pasaron a propiedad del fisco federal como aquellas a que serefiere el articulo 157 de la Ley Aduanera.

C, Los antecedentes reglamentarios del SAl

A pesar de su juventud, ya han existido dos Reglamentos Interiores delSAT,cuyascaracterísticas se puedendescribir de la siguiente manera:

1. El Regiamento Interior publicado en el D.O.F. de 30 de junio de1997,

El articulo cuarto transitorio dispuso que continuaría siendo aplicable,en lo conducente, el Acuerdo por el que se Señala el Nombre, Sede y Circunscripción Territorial de las Unidades Administrativas, publicado el 18de diciembre de 1996.

Las características de este reglamento fueron:

• Transfirió al SAT las unidades centrales y regionales de la Subsecretaría de Ingresos.

• Creó la Unidad de Comunicación Social, la Comisión del Servicio Fiscal de Carrera y la Contraloria Interna del SAT.

2. Las reformas de 10 de junio de 1998 al reglamento de 1997.

Conjuntamente con las reformas al Reglamento Interior de la SHCP dela mismafecha, se expidieron lossiguientes cambios:

• Se suprimió la Dirección General de Interventoría.

• Se transfirieron del SAT a la SHCP las siguientes unidades centrales:

- La Dirección General de Planeación Tributaria.

- La Dirección General de Asuntos Fiscales Internacionales.

- La Dirección General de Coordinación con Entidades Federativas.

3. El Reglamento Interior publicado en el D.O.F. de 3 de diciembre de1999.

Por mandato de su artículo quinto transitorio continuará siendo aplicable, en lo conducente, el Acuerdo por el que se Señala el Nombre, Sede yCircunscripción Territorial de las Unidades Administrativas, publicado el 18de diciembre de 1996, que como ya se estudió se emitió para el Reglamento Interior de la SHCP de 11 de septiembre de 1996, previamente a ladesconcentración del SAT.

El SAT tendrá una Junta de Gobierno compuesta por seis miembros: elSecretario de Hacienda y Crédito Público, quien la presidirá; dos representantes designados por él: el Presidente del SAT (que será designadopor el Presidente de la República) y dos miembros del SAT (inmediatamente Inferiores del Presidente del SAT). Podrá también asistir a las sesiones el Contralor Interno del Servicio quien tendrávoz pero no voto.


La Junta de Gobierno aprobará el anteproyecto de Reglamento Interiordel SAT, el cual será expedido por el Presidente de la República.

La estructura orgánica que contempla el Reglamento en vigor es la siguiente:

• El Presidente del SAT.

- Contraloría Interna

- Unidades Administrativas Centrales:

* SecretariadoTécnico de la Comisióndel Servicio Fiscal de Carrera.

'* Administración General de Tecnologíade la Información.

• Administración General de Grandes Contribuyentes

'* Administración General de Recaudación

* Administración General de Auditoría Fiscal Federal

'* Administración General de Jurídica de Ingresos

'* Administración General de Aduanas

'* Administración General de Recursos

* Administración General de Coordinación y Evaluación Tributaria

• Unidades Administrativas Regionales:

- Administraciones Estatales y Metropolitana

- Administraciones Locales

- Aduanas

Una rápida revisión permite apreciar la desaparición de la Unidad deComunicación Social, las Administraciones y Coordinaciones Regiona~

les; la inclusión de las Administraciones Generales de Coordinación y Evaluación Tributaria y de Grandes Contribuyentes y el cambio deCoordinación General por Administración General de Recursos, entreotras modificaciones.

A continuación se presente un brevísimo apunte de las principales atrlbuciones en materia aduanera de algunas de esas dependencias, quepretende ser solamente una guía en el reparto de las competencias y en laestructura funcional del SAl.

Un estudio exhaustivo sobre la materia escapa a la finalidad de la obray se ajusta más al ámbito del Derecho Administrativo Mexicano.

a) Atribuciones de la Administración General de Grandes Contribuyentes

Se crea formalmente en el artículo 13 y su competencia se contemplaen su apartado A, que se compone de facultades de otras adrninistracíones centrales y regionales, agrupadas en una sola dependencia para atender a los grandes contribuyentes que se mencionan en su apartado B,entre los que figuran la Federación, los Estados y el Distrito Federal, losmunicipios, los organismos descentralizados, las instituciones y organizaciones de crédito, los partidos políticos, las sociedades mercantiles con-


troladoras y controladas, las personas morales contribuyentes con dítersncia de IVA del ejercicio e acreditable de 10.5 millones de pesos, impuestosobre la renta del ejercicio de 7 millones de pesos, diferencia entre impuesto sobre la renta y el impuesto al activo de 2.5 millones de pesos, retenciones de impuesto sobre la renta de 8 millones y otros criterios más,que permiten apreciar que efectivamente se trata de grandes contribuyentes.

b) Atribuciones de la Administración General de Recaudación

El articulo 14 consigna las atribuciones de esta Unidad Central, entrelas cuales figuran lasque a continuación se mencionan:

1. Establecer la política y los pro~ramas que deben seguir las unidadesadscritas en materia de: recaudación de contribuciones, aprovechamientos, accesorios y productos; otorgamiento de estímulos fiscales; devolución de contribuciones; verificación aritmética de saldos a favor acompensar; cobro de cantidades compensadas indebidamente; registrofederal de contribuyentes; procedimiento ejecutivo de créditos fiscales ygarantías; multas por infracciones al registro federal de contribuyentes,por la omisión de presentación de declaraciones y avisos; condonaciónde lasmultas anteriores y prestar servicios de asistencia al contribuyente.

2. Integrar y mantener actualizado el registro federal de contribuyentes.

a. Participar en el diseño de los sistemas de recaudación de ingresospor las entidades u oficinas de recaudación autorizadas, así como diseñary aprobar las formas oficiales de avisos, pedimentos, declaraciones, manlfestaciones y demás documentos requeridos por las disposiciones fiscalesy dar instrucciones para su formulación por parte de los contribuyentes.

e) Atribuciones de la Admfnistraclón General de Auditorla Fiscal Fe·deral

En cuanto toca a las atribuciones de esta unidad central, aparecen enel articulo 15 y son entre otras;

1. Establecer la politica y los programas que deben de seguir las unidades adscritas en materia de: revisión de las declaraciones de los contribuyentes; revisión de los dictámenes de contador público registrado; visitasdomiciliarias, auditorías, inspecciones, vigilancia, de reconocimiento aduanero derivado del mecanismo de selección automatizado; comprobacióndel cumplimiento de las obligaciones fiscales, inclusive de las aduanerasy de aquellas a cargo de los beneficiarios de estímulos fiscales; embargoprecautorio de mercancías extranjeras respecto de las cuales no se acredite la leQal estancia en el país; procedimientos aduaneros que se derivendel ejercicio de facultades de comprobación; determinacion de las bases de los impuestos generales de importación o exportación conforme ala Ley Aduanera y destrucción de inventarios.

2. Ordenar y practicar visitas domiciliarias, auditorías, inspecciones, vigilancia, reconocimiento aduanero y los demás actos de comprobaciónque establezcan las disposiciones fiscales; ordenar y practicar la verificación de mercancías de comercio exterior en transporte; declarar que pasan a propiedad federal vehículos y aeronaves de procedencia extranjera;tramitar y resolver los procedimientos aduaneros que se deriven del ejercicio de sus facultades de comprobación.


3. Autorizar a los AGD para que presten el servicio de depósito fiscel;autorizar a los contribuyentes a adherir tos marbetes a los envases quecontengan bebidas alcohóiicas de importación en las instalaciones de losalmacenes generales de depósito; practicar embargo de mercancías decomercio exterior cuando no se acredite su legal estancia en el país;determinar el valoren aduana de mercancías de importación y el valor comarcial en mercancías de exportación.

4. Determinar los impuestos y sus accesorios de carácter federal; aplicar las cuotas compensatorias y determinar en cantidad iiquida el montocorrespondiente, que resulten a cargo de los contribuyentes, responsabies solidarios y demás obligados que no estén señalados como de lacompetencia de otra unidad del SAT.

5. Dar a conocer al visitado la determinación de las consecuencias legales de los hechos u omisiones imputables a éste, conocidos con motivode la visita domiciliaria que practique o con motivo de la revisión de gabinete.

6. Autorizar el pago en parciaiidades de los créditos fiscales determinados por la misma, mediante la garantía de su importe y de sus accesorios.

d) Atribuciones de la Administración General Jurldlca de Ingresos

En el artículo 16 se establecen las atribuciones de esta Unidad, entrelas que figuran las siguientes:

1. Establecer la política y los programas que deben seguir las unidadesadscritas en matena de: normas de operación; otorgamiento de franquicias y exenciones; regímenes temporales de importación y exportación;criterios arancelarios; consultas; autorizaciones y pr6rrogas; cobro coactivo de créditos fiscales en materia contenciosa; en la formulación de denuncias y querellas para el ejercicio de la acción penal en materia dedelitos fiscales; en materia de condonación de sanciones; de prescripcióny caducidad de las facultades de las autoridades fiscales; de recursos administrativos y de asistencia y sindicatura de los contribuyentes.

2. Establecer el criterio que las unidades adscritas al SAT deberán seguir en cuanto a la aplicación de las disposiciones fiscales.

3. Resolver las consultas que formulen los interesados en situacionesreales y concretas sobre la aplicación de las disposiciones fiscales, incluyendo la emisi6n de resoluciones de clasificación arancelaria.

4. Ordenar el pago del valor de las mercancías que depositadas en losrecintos fiscales y bajo la custodia de las autoridades .aduanaras se extravíen.

5. Imponer multas por infracciones en las materias de su competenciay condonar las mismas.

6. Declarar la prescripción de los créditos fiscales y ia extinción de lasfacultades de la autoridad para comprobar el cumplimiento de las disposiciones fiscales, para determinar las contribuciones omitidas y' sus accesorios y para imponer multas.

7. Tramitar y resolver los recursos administrativos en contra de actos yresoluciones de las unidades del SAT.

210 EDICIONES FISCALES ISEF, S.A,

8. Representar al Secretario y a las unidades adscritas al SAT en todaclase de juicios que ante el Tribunal Fiscal de la Federación se ventilencontra resoluciones o actos de las mismas, interponer el recurso de revisión contra las sentencias y resoluciones del mismo Tribunal y comparecer en los juicios de amparoque interpongan los particulares en contradesentencias del citado Tribunal.

9. Representar al SAT en los juicios laborales, mercantiles, civiles yotros en que la misma sea parte, por actos de las unidades del SAT; designar a los abogados hacendarios; allanarse y transigir en los juicios fiscales y laborales y abstenerse de interponer los recursos en toda clase dejuicios.

1Q. Cancelar, suspender o declarar la extinción de patentes de agenteaduanal y las autorizaciones de apoderadoaduanal, cuando proceda.

e) Atribuciones de la Administración General de Aduanas

El artículo 17 fija aquellas atribuciones a cargo de esta Unidad, las queobviamente todasson en materia aduanera:

1, Establecer la política y los programas que deben seguir las unidadesadscritas y las Aduanas, tantoen normasde operación como en la aplicación de las disposiciones fiscales.

2. Participar en el estudio y elaboración de políticas y programas relativos al desarrollo de ia franja y región fronteriza, fomento a las industrias deexportación, regímenes temporales de importación y exportación e importaciones y de depósito fiscal para ei ensamble y fabricación de vehículosde la industria terminal automotriz, entre otras más de opinión y estudio.

3. Representar al 8AT en los organismos internacionales en materiaaduaneray proponer el establecimiento o supresión de aduanas, garitas ysecciones aduaneras.

4. Emitir los acuerdos de expedición de patente de agente aduanal yde autorización de apoderado aduanal; llevar su registro y comprobar elcumplimiento de sus obligaciones; determinar la lesión del interés fiscal,inclusive por inexactitud en la clasificación arancelaria o en la declaracióndel valor normal o comercial y la violación al permiso de autoridad competente, cuando constituyan causal de cancelación de patente de agenteaduanal o de autorización de apoderado aduanal e informar a la Adminis-tración General Jurídica de Ingresos. .

S. Integrar la información estadística sobreel comercio exterior.

6. Realizar actos de prevención de delitos fiscales y apoyar a las autoridades fiscales en la ejecución de sus facultades de inspección, supervisión y vigilancia; ejercer las facultades en materia de abandono demercancfas; ordenary practicar la verificación de mercancías de comercioexterior en transporte; vigilar y custodiar los recintos fiscales y los bienesdepositados en ellos; realizar la inspección y vigilancia permanente en elmanejo, transporte y tenencia de las mercancías en los IU!iJares y en laszonas señaladas legalmente para ello, incluyendo la vigilancia aérea.

7. Requerir de los contribuyentes informes, declaraciones y datos; ordenar y practicar la retención y el embargode las mercancías de comercioexterior y de losvehículos o medios de transporte; comunicar el resultado


de sus actuaciones a las autoridades competentes para determinarcréditos fiscales y para imponer las sanciones correspondientes.

8. Dictar en caso fortuito, fuerza mayor, naufragio o cualquier otra causa que impida el cumplimiento de algunas de las prevenciones legales enmateria aduanera, las medidas administrativas que se requieran para sub-sanar la situación. .

9. Intervenir en la recuperaci6n o entrega de vehículos o aeronaves robados o dispuestos ilícitamente.

. 10; Dictaminar mediante el análisis de carácter científico y técnico, lascaracterísticas, naturaleza y funciones de las mercancías de comercio exterior, practicar el examen pericial de otros productos y materias primas oproceder a la valuación de toda clase de bienes cuando le sea solicitadopor las autoridades competentes para determinarcontribuciones.

11. Ordenar y practicar inspecciones, vigilancias y demás actos decomprobación a las disposiciones fiscales; clausurar los establecimientosde depósito fiscal para la exposición y venta de mercancías extranjeras ynaclonaíes libres de impuestos; revisar lospedimentosy demás docurnentos presentados por los contribuyentes para importar o exportar mercancías y determinar en cantidad liquida las contribuciones, multas y cuotascompensatorias.

12. Señalar dentro del recinto fiscal la ubicación de las oficinas administrativas y sus instalaciones complementarias, las zonas restringidas ylas zonas de circulación de vehículos; autorizar a las personas que puedan permanecer dentro de dicho recinto y llevar el registro del Despachode mercancfas de la Industria a que se refiere el artículo 98 de la NLA.

13. Autorizar ei uso de tuberías, cables u otros medios susceptiblesde conducir mercancías de importación o exportación y el despacho de-olas mercancías de importación en el domicilio de los interesados y en lasplantas de montaje o de depósito fiscal.

f) Atribuciones de las Unidades Administrativas Regionales.

El SAT cuenta además con unidades administrativas regionales, queson: las administraciones estatales y metropolitanas, las administracioneslocales y las aduanas, cuyas atribuciones fijan los preceptos que se consignana continuación.

1. Las Administraciones Estatales y Metropolitanas.

Estas Administraciones Estatales y Metropolitanas vienen a sustituir elesquema de las Administraciones Regionales que se contempló desdehace algunos años. En virtud de estas reformas, la estructura desconcentrada por territorio de la SHCP y particularmente del SAT crece de 8 unidades regionales a 35 unidades estatales, que corresponden 31 a lasentidades federativas y 4 al Distrito federal.

Las atribuciones de estas unidades están contempladas en el artículo20, que ejercerán respecto de todas las administraciones locales que seencuentren en la entidad federativa o, en el caso, de las metropolitanas,en la circunscripción territorial del Distrito Federal que corresponda.

Por cuanto hace a las Aduanas, esas atribuciones se ejercerán respecto de las que determine el Presidente del SAT.


2. Atribuciones de las Administraciones Locales.

En el artículo 21 se consignan las clases de administraciones locales.con su nombre y competencia, de la siguiente manera:

o Administración Locel de Grandes Contribuyentes.

Solamente se contemplan 11 administraciones locales en todo elpaís, cuyo nombre y sede sonlossiguientes:

- De Tijuana, de Torreón, de Chihuahua, de Guadalajara, de Naucalpan, de Guadalupe, de Puebla, de Mérida, de Veracruz, de Nortedel Distrito Federal y de Oriente del Distrito Federal.

o Administración Local de Recaudación.

o Administración Local de Auditoría Fiscal.

o Administración Local de Jurídica de Ingresos.

o Administración Local de Recursos.

En el mismo artículo 21 apartado F se establecen las administracioneslocales, sumando 322 unidades desconcentradas:

11 administraciones locales de grandes contribuyentes, 264 administraciones locales y 47 aduanas.

En cuanto a la sede y la circunscripción territorial. el mismo primer párrafo del artículo 21 citado dispone que tendrán la que se determine mediante acuerdo del Presidente del SAT, y mientras ese acuerdo se expide,el artículo quinto transitorio, ordenaque continuará aplicándose en lo conducente, el Acuerdo por el que se Señala el Nombre, Sede y Circunscripción territorial de las Unidades Administrativas de la SHCP, publicado el18 de diciembre,ya antes mencionado.

3. Atribuciones de las Aduanas.

En cuanto a estas unidades administrativas, en el apartado A del artículo 22 se establecen las facultades a su cargo, entre las cuales, sobresalenlas siguientes:

1. Aplicar los programas, sistemas, procedimientos y métodos establecidos por la Administración General de Aduanas, y las reglas generales ylos criterios establecidos por la Administración General Jurídica de Ingre·sos o por ias Unidades competentes de la SHCP.

2. Recibir de los particulares y en su caso, requerir los avisos, pedimentos, declaraciones, manifestaciones y demás documentos que deban presentarse ante la misma, así como certificar la declaración para elmovimiento de cuentasaduaneras.

3. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones que rigen el comercioexterior; resolver las solicitudes de autorización que conforme a la ley deban formularse durante el despacho; efectuar el almacenamiento y controlar las mercancías de comercio exterior así como ejercer las facultades delas autoridadesaduanerasen materiade abandono de las mismas.

4. Habilitar horas de entrada, salida. maniobras y almacenamiento demercancías y medios de transporte; aplicar las autorizaciones previas.franquicias, exenciones, estímulos fiscales y subsidios que sean otorga-


dos en materia aduanera; constatar los requisitos y límites de ias exenciones de impuestos al comercio exterior a favor de pasajeros y de menajes yresolver las solicitudes de abastecimiento de medios de transporte.

5. Ordenary practicar la verificación de mercancías en transporte; la retenci6n, persecución, embargo o secuestro de mercancías y medios detransporte; embargar precautoríamente las mercancías de los cuales nose acredite su legal estancia en el país; remitir de inmediato las actas respectivas a la Administración Local de Auditoría Fiscal de su circunscripción; resolver el procedimiento de determinación provisional así comonotificarla; realizar la inspección y vigilancia permanente en las zonas legalmente señaladas.

6. Sancionar las infracciones que conozca al ejercer las facuitadesmencionadas; aceptar las garantías que se otorguen para garantizar el interés fiscal, remitiendo la garantía a la Administración Local de Recaudación de su circunscripción; entregar a los interesados las mercancíasobjeto de una infracción a la Ley Aduanera y demás disposiciones fiscales, cuando dichas mercancías no estén suietas a otras prohibiciones orestricciones así como inhabilitar a los agentes aduanales en los casosprevistos por la ley.

7. Ordenar y practicar actos de comprobación del cumplimiento a lasdisposiciones fiscales tales como: inspecciones, vigilancias, verificaciónde aeronaves y embarcaciones, revisar los pedimentos y demás documentos presentados por los interesados para importar o exportar mercancías; clausurar los establecimientos de depósito fiscal para la exposición yventa de mercancías extranjeras y nacionales libres de impuestos.

8. Determinar en cantidad líquida las contribuciones, multas y en sucaso, cuotascompensatorias con motivo de la revisión practicada; dirigir yoperar la Sala de Servicios Aduanales en aeropuertos internacionales.

9. Llevar el registro de despacho de mercancías de la industria a quese refiere el artículo 100 de la Ley Aduanera; señalar dentro de los recintosfiscales la ubicación de las oficinas administrativas y sus instalacionescomplementarias, las zonas restringidas y las de circulación de vehículosasí como autorizar a las personas que pueden permanecer dentro de dichos recintos.

10. Practicar el reconocimiento aduanero de las mercancías en los recintos fiscales y fiscalizados; conocer de los hechos derivados del segundo reconocimiento; verificarlo y supervisarlo y determinar conforme a laley citada ei valor en aduana de las mercancías de importación y el valorcomercial de lasmercancías de exportación.

11. Autorizar el programa de mejoramiento a las instalaciones de lasaduanas.

En el apartado B del propio artículo 22 se establecen las 47 aduanasque existen en el país, con su nombre y ubicación, pero la circunscripciónterritorial será la que determine un acuerdo del Presidente deí SAT, mismoque en su ausencia se aplicará por disposición del artículo quinto transitono el Acuerdo Secretarial de 18 de diciembre de 1996, ya citado, en elcual también aparecen lasmismas denominaciones.


V. La participación de otras autoridades en la actividad aduanera

De conformidad con las leyes que regulan ciertas materias como lascomerciales, migratorias, sanitarias, de comunicaciones, ecológicas, nucleares, de armas de fuella y explosivos, de protección al patrimonio histórico del país y otras mas, las autoridades encargadas de su aplicacióntienen facultades para establecer requisitos o prohibiciones a la entrada alterritorio nacional o salida del mismo de personas, mercancías o de losmedios de transporte en que se conducen. En la mayoría de los casos,estasatribuciones se manifiestan en la previa expedicion de registros, permisos o autorizaciones, cuya vigilancia sobre su obtención y el cumplimiento de las condiciones a que se sujetó su empleo. se encomiendageneralmente a las autoridades aduaneras en el momento del despachoaduanero. Cuando dichas autoridades administrativas reciben las solicitudes de los interesados y expiden, condicionan o niegan las citadas autorlzeciones o permisos no están desarrollando actividad aduanera alguna,sino más bien están ejecutando la actividad sustantiva que regulan las citadas leyes de la materia, es decir, llevan a cabo la actividad sanitaria,ecológica, migratoria, etc.

Por el contrario, en otros casos las leyes y reglamentos de esas materias facultan a las mencionadas autoridades administrativas no sólo paraexpedir las referidas autorizaciones o permisos, sino también para queellas mismas vigilen su cumplimiento en el momento de la introducción alterritorio nacional o extraccion del mismo de las personas, bienes o transportes y también para que ejecuten otras medidas de control tales comoinspecciones, certificaciones, fumigaciones. muestreos y otras más.

Ejemplos de actividades de otras autoridades administrativas que seejercen en el momento en que las personas, las mercancías y los transportes se introducen a territorio nacional o se extraen del mismo, es decir,conjunta o simultáneamente con la actividad aduanera, son aquellas queejercen la Secretaría de Gobernación (SEGaS) en relación con la calidadmigratoria de las personas; la Secretaría de Salud en cuanto a la inspección y control de productos farmacéuticos; la Secretaría de Agricultura,Ganadería y Desarrollo Rural por lo que hace a las Inspecciones y fumigaciones de animales y vegetales y sus productos: el Instituto de Investigaciones Nucleares en cuanto al control y aseguramiento de losmateriales de esas características; las Secretarías de Marina y de Comunicaciones y Transportes en lo que se refiere a los permisos y matrículas necesarios para introducir vehículos, aeronaves y embarcacionesextranjerosa territorio nacional y otroscasos más.

Es en estos casos en donde el mismo hecho (entrada o salida de perosonas, mercancías y transportes) está sujetoa la inspección y otras medidas de control y verificacion por parte de diversas autoridades además delas aduaneras, concurrencia que además se presentaen los mismos lugares como son los aeropuertos, puertos marítimos, cruces y puentes fronterizos, razón que obliga a que la ejecución de todas estas actividadespúblicas se desarrollen de manera coordinada con el fin de evitar que elflujonormal de dichaspersonas y bienes se afecte injustificadamente.

Por esta razón el articulo 30. segundo párrafo de la NLA, establece quelas autoridades deben ejercer sus atribuciones de forma coordinada y colaborarán recíprocamente en el desempeño de las mismas, es decir, quetodas ellas se auxiliarán entre sí. Sin embargo, en la práctica persiste laemisión de procedimIentos establecidos de manera unilateral por algunas


autoridades que entorpecen dicho flujo normal y eficiente. El ejemplo mássencillo de esta circunstancia es la diferencia de horarios de atención alpúblicode las diversas dependencias que ejecutan susfunciones en el recintofiscal,

Un caso más de concurrencia en la actividad aduanera es el control yvigilancia de la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de mercancías y personas, pues se presenta una multiplicidad en las labores delos cuerpos de vigilancia de las diversas autoridades. Esta situación sepretende remediar con el artículo 144 fracción VIII de la NLA, que otorga ala SHCP la facultad de ejercer en forma exclusiva el control y vigilancia enlos aeropuertos, puertos y cruces fronterizos sobre dicha entrada o salidade personas y efectos. Sin embargo, la superposición de actividades devigilancia y policiacas por diversas autoridades en esos lugares no ha logrado solucionarse, por lo que deben hacerse todavía esfuerzos adicionales de coordinación.

VI. El auxilio de toda autoridad nacional a las autoridades aduaneras

En ios párrafos que anteceden se estudió la coordinación y colaboración recíproca que debe existir entre las diversas autoridades que ejercendeterminado tipo de función por y en el momento de introducir al país oextraer del mismo mercancías y transportes, así como sobre las personascuando salen o entran al territorio nacional, circunstancias que son totalmente diferentes del auxilio que cualquier autoridad nacional debe brindara las autoridades aduaneras.

De conformidad con lo dispuesto por el mismo artículo 30. de la NLA,los funcionarios, así como los empleados públicos federales o locales, enla esfera de sus respectivas competencias, deben auxiliar a las autoridades aduaneras en el desempeño de sus funciones, cuando éstas así lo soliciten. De este mandato legal se pueden fácilmente extraer las principalescaracterísticas de dicho auxilio:

1. La obligación recaa tanto en autoridadas federales como estatales ymunicipales.

2. El auxilio debe consistir en actos de la competancia de la autoridad ala que se solicita, por ejemplo: a las instituciones policiacas se les puedesolicitar el uso de la fuerza pública; a las autoridades encargadas de recibir documentación de los particulares el proporcionar informes sobre datos que obren en sus archivos, etc.

3. El auxilio debe ser para el ejercicio de facultades de las autoridadesaduaneras y no para otros fines diversos.

4. El auxilio debe prestarse sólo en caso de petición formal de las autoridades aduaneras, de tal suerte que no es procedente ejecutar actos oficiosos sin la previa solicitud mencionada.

VII. La colaboración con las autoridades extranjeras

El párrafo tercero del artículo 30. de la NLA dispone que las autoridades de la SHCP colaborarán con ias extranjeras en los casos y en los términos que dispongan las leyes y los tratados internacionales de queMéxico sea parte, precepto del cual se puede observar que en tratándosede asuntos de colaboración internacional la autoridad aduanera mexicanaestá obligada a respetar el principio de legalidad, es decir, sólo podrá eje-


cutar los actos expresamente permitidos por la ley y siemprebajo las condiciones o términos legalmente establecidos. Por lo tanto, resulta totalmente aplicabie ei último párrafo del artículo 69 del CFF que ordena quesólo mediante acuerdo de intercambio recíproco de información suscritopor el Secretario de Hacienda y Crédíto Público se podrá suministrar información a las autoridades fiscales de palses extranjeros y siempre que seestipuie que dicha Información se utilizará para efectos fiscales y se guardará el secreto fiscal correspondiente por el país de que se trate.

Diversos han sido los acuerdos con otros países en tos que se establece la obligación de proporcionar información fiscai, entre los cuales sepueden citar. de modo ejemplificetivo, los suscritos con los Gobiernos delos Estados Unidos de América y Canadá, publicados en el D.O.F. de fechas 18 y 23 de enero de 1990 y 15 de julio de 1992, respectivamente.

En el caso de estos convenios, la información se restringe a aquellosdatos que sean necesarios para determinar y recaudar el impuesto sobrela renta, impuesto sobre el trabajo y el impuesto al activo y estipulan procedimientos, formalidades y costos para proveer o requerir la informaciónconducente, así como limitaciones o excepciones para rehusar el envíodedicha información.

Los actos o información que el gobierno extranjero solicite a las autoridades aduaneras mexicanas deberán reunir ciertos requisitos mínimosque se contienen en la Constitución General y en las leyes aplicables,como por ejemplo:

1. Deberán ser actos o informes que cumplan con las disposiciones deorden público mexicanas.

2. Deberánseractos o informes previstos expresamente en lostratadoscorrespondientes.

3. Si implican afectación a los derechos de residentes en el país. tantoen el acto de colaboración como en los actos que se deriven de esa colaboración deberá otorgarse la debida oportunidad de defensa a los particularesafectados.

4. Debe existir la debida reciprocidad del Estado solicitante.

Con motivo de la reforma fiscal para el año 2000, se adicionó el artículo69-A del CFF, por medio del cual se autoriza para que las autoridades fiscales mexicanas asistan a las extranjeras en el cobro y recaudaci6n de losimpuestos y accesorios exigibles por los Estados extranjeros, contralos cuales los artículos 124 y 202 del CFF no admite defensa.

Aparece bien interesante el estudio de estacolaboración pues se traduce en una actividad exactora de contribuciones extranjeras, pero quedanpuntos importantes, como: zproceoerá también el procedimiento coactívo?o ¿sólo la recaudación voluntaria?

Estas y otrascuestiones seránseguramente motivo de interesantes estudios.


CAPITULO 111

EL DERECHO ADUANERO Y LAPOLITICA COMERCIAL

1. INTRODUCCION

El objeto de la actividad aduanera es la entrada al territorio nacional y lasalida del mismo de mercancías y transportes, hechos que están sujetos ala potestad aduanera del Estado independientemente de si tienen o no naturalezacomercial.

Sin'embargo, la potestad aduanera permite al Estado viflllar el cumplimiento de las medidas que dicte en concordancia con la pohtica comercialque adopte, que podrá tener una inclinación liberal o bien proteccionista,por lo que es claro que el contenido del Derecho Aduanero contendrá ínstituciones y procedimientos diferentes y congruentes con dicha política comercial, entendida ésta como "el conjunto de medidas gubernamentalesque afectan la dirección y el volumen del comercio internacional con el finde reasignar el consumo y la producción, captar recursos para el erariopúblico y/o influir en los resultados de la balanza de pagos del país".47

Por esta razón es importante estudiar, aunque brevemente, las principales teorías sobre el comercio internacional que se han elaborado en eldevenir del tiempo y que han sido adoptadas por la política comercial delas naciones en algún momento de su historia. Corresponde de estemodo a la .ciencía económica verificar y comprobar la veracidad y exactitud de dichasteorfas mientras que le competea la política económica y enparticular a la comercial, el determinar la oportunidad y los fines de suaplicación, por lo que las cuestiones mencionadas escapan al objeto delDerecho para quien dichas teorías sólo son de su conocimiento en la medida en que sus postulados se conviertan en normas jurídicas a través deinstituciones, principios y procedimientos legales.

47 Cavazos Lerma, Manuel. Evolución del Proteccionismo en México. El ComercioExterior de México. Siglo XXI Editores-Academia de Arbitraje y Comercio lntarnacional-IMCE: México, D.F. 1982.Página 405.


Las teorías y políticas de comercio internacional llegan a ser tan diferentes unas de las otras que de manera importante trascienden al Derecho, pues la adopción de una de ellas implican muchas veces laprohibición, moderación o supresión legal de las principales herramientaso instituciones de las otras.

En virtud de que en el capítulo quinto se estudierán ios principales instrumentos de la política comercial, materia de la actividad aduanera en Sucalidad de regulaciones y restricciones no arancelarias para llevarla acabo, se considera conveniente estudiar en estecapítulo susfundamentosteórico-económicos mientras que en el capítulo cuarto se estudiarán losjurídico-constitucionales, con el fin de exponer un útii basamento doctrinario de dichos instrumentos.

2. LAS lEORIAS DE LA POLlllCA COMERCIAL

En esta materia no cabe aquella frase de que el hombre desde sus orígenes se preocupó de encontrar la esencia de la misma, sino como añrman algunos autores, su estudio empieza ya bien entrada ia historia delmundo, en el siglo XV, pues "las ideas económicas no encuentran ambiente propicio en ia Edad Media, ,¡¡orque aún no se separan de una éticaque está supeditada a la teología". 8

Además de la anterior condición religiosa, la situación de laEcropa Occidentai hasta los años 1500 no había permitido el nacimiento de ia ciencia económica puesto que se trataba de una sociedad agraria en donde lamayor parte de la gente se ganaba la vida pobremente trabajando la tierra,ya como siervos o como labradores independientes y él resto como tenderos, artesanos o criados de un número pequeño de nobles, miembrosdel clero o mercaderes; sólo cuatro ciudades tenían una población aproximada a las 200 mil personas: Londres, París, Nápoies y Milán; no existía laindustria Y, como excepción, los procesos manufactureros tenían lugar enel taller del maestro artesano que empleaba a unos cuantos aprendices otrabajadores predominando la producción doméstica; ei comercio se limitaba a las zonas rurales próximas y el comercio de mayores distancias serestringía a los mares báltico y del norte para cereales, madera y pescadosalado y el de oriente para artícuios de lujo como sedas, especias, tintes,frutos y perfumes; la ausencia de una ciase capitalista empresaria y demodo Importante las constantes guerras y conflictos entre incontables rei·nos y senores feudales. 49

. Hasta esa época ias palabras "inglaterra", "Francia", "España", "Holánda", tenían un significado principalmente geográfico y linqüísttco y poco ocasi nada de significado político, manteniendo una permanente lucha entre los señores feudales y sus siervos; otra de los señores feudales entresí; además de otras de los señores feudales con otro de eHos llamado rey;las luchas de éstos con el poder militar en las ciudades y finalmente laaiianza de ios reyes y grupos de las ciudades en contra de los feudaies,de donde surgió el Estado Nacional. 50

48 RanQel Cauto, Hugo. Guía para el Estudio de la Historia del Pensamiento Económico. Editorial Porrúa, S.A. Segunda Edición. México, D.F. 1979 página 23.

49 Ellsworth, P.T. y J. Clark Leith. Comercio InternaCionaL Fondo de Cultura Económica. Tercera Edición. 1978 México. Páginas 17 a 21.

50 Rangal Couto, Hugo.Op. ei!. Página 24.


Precisamente con el surgimiento del Estado Nacional y otros factoresse empiezan a producir algunas prácticas, teorías y doctrinas que sin llegar a ser una ciencia económica, sí permiten ya apreciar el interés en lascuestiones económicas y la existencia de un ambiente para su desarrollo.

Ahora sa presentará una sencilla exposición de las principales teoríaseconómicas, en su aspecto de las relaciones de intercambio comercialcon el extranjero, haciendo la anotación de que las mismas no nacieronen el tiempo de manera excluyente, una detrás de otra, sino como todaobra intelectual humanasu concepción y aplicación se fue superponiendoa la anterior, o como diría un autor "ni la Edad Media terminó en 1500 ni laépoca del/aissez faire empezó con Adam Smith".

l. Las principales doctrinas económicas

En las siguientes páginas se exponen las principales corrientes delpensamiento económico que también se ocupan del comercio internacional.

A. El mercantilismo

Conocido también como colbertismo o cameralismo, para la mayoríade los autores no consistió en ninguna "escuela" sinosólo en un conjunto de prácticas, teorías y creencias sin estructura científica, que propugnóel enrrquecimiento de las naciones mediante la acumulación de metalespreciosos, con la finalidad de conseguir la unificación política y el poderíonacional.

Sus principales ideas fueron la expresión de mercaderes, abogados,hombres de negocios y consejeros financieros de reyes que se ocupabande problemas prácticos del comercio, de la manufactura, de la industrianaviera y del papel del gobierno en estas materias y que si bien dichasideas no eran sistemáticas, sí contenían los principios y las arqurnentaclones fundamentales de esta corriente.

Al mercantilismo se le ubica entre los años de 1450 a 1750 y entre susprincipales exponentes se menciona: en España a Juan de Marianay Jerónimo de Uztáriz; en Inglaterra a Thomas Mun y William Pelty; en FranciaaJean Bodin y Jean Colbert y en Italia a Juan Botero y Antonio Serra,siendo importante anotar que, para los estudiosos, existen diferenciasesenciales entre las ideas que en cada paísse sostuvieron.

El mercantilismo se puede resumir con los siguientes postulados: busca la unificación política y el enriquecimiento y poderío de la nación, por loque se puede calificar de ser la primera escuela económica nacionalista;busca la acumulación de los metales preciosos, corriente que seráconocida como el "metalismo"; en materia de comercio exterior propugnala teoría de la balanza comercial favorable mediante la protección a la industria,la regulación del comercio y la promoción de la intervención del Estado.

Entre las aportaciones que hicieron los autores mercantilistas a la ciencia económica contemporánea, se pueden citar las referencias de ThomasMun a lo que hoy se conoce como balanza de pagos:

"Para nuestra importación de artículos extranjeros, los librosde las aduanas sirven solamente para guiarnos en lo que conciernea la cantidad, pues no debemosvaluarlos como sonestimados aquí, sino por lo que nos cuestan con todas lascargas agregadas a nuestros barcos en los diferentes lugares


donde son comprados, por las ganancias del comerciante, lascuotas del seguro, los fletes de las naves, las aduanas ...el interés del dinero..51

B. Los precursores del liberalismo

La doctrina menciona con ese carácter a Thomas Hobbes y a DavidHume, quienes escribieron sus obras a mediados dei siglo XViii. Al primero, autor del "Leviatán" y de la frase Horno Homini Lupus, se le consideraprecursor porque entre otras de sus ideas señala que el Estado debía de·jar de intervenir en los asuntos de orden económico, y al segundo deellos, autorde "Discursos Políticos", por sostener la teoríadel equilibrio enla balanzacomercial basado en que una balanzano necesariamente debeser favorable o desfavorabie, por el efecto de la cantidad de moneda enun país sobre los precios internos y sobre las importaciones y exportaciones con otras naciones.

C. La flslocracla

Ya dentro de la corriente del individualismo como base de la convivencia social, surge el liberalismo económico del cual la fisiocracia es unarama. Sus principales exponentes son los autores franceses FrancoisQuesnay, Robert J. Turgot y Esteban B. Condiiiac.

Se presenta dentro de un período que abarca aproximadamente de1750 a 1800 y entre sus más Importantes postulados se encuentran lossiguientes: el origen de la riqueza se encuentra en la tierra por lo que es laagricultura la actividad que añade valor a las cosas; al comercio interior sele considera una actividad inútil y al exterior como un mal necesario; el Es·tado debe dejar de intervenir en las actividades económicas y por lo mismo sostienen lasteorías del libre cambio.

Según algunos autores, corresponde a esta corriente doctrinaria y no alliberalismo clásico la expresión /81sser nousfaire- Jaissez passer que significa "dejar hacer-dejar pasar" y que resume su actitud frente al Estado deno intervenir en los procesos econ6micos y comerciales.

D. El liberalismo clásico

Esta es una de las doctrinas más importantes que se han elaborado enla historia del pensamiento econ6mico, pues incluso se ha llegado a sostener que con las obras de algunos de sus exponentes se dio nacimientoa la cienciaeconómica.

Sus principales exponentes fueron Adam Smith, Jean Baptiste Say, Robert Malthus y David Ricardo, y para algunos autores, también RichardCantillon. Todos excepto Say, fueron ingleses y la corriente se produjo enia segunda mitad del siglo XVIII y primera del XIX, sin olvidar que el librode Adam Smith vio la luz en el año de 1776.

51 Mun. Thomas. La riqueza de Inglaterra por el Comercio Exterior. Fondo de Cultura Económica. Primera ReimpresIón de la primera edición en español. 1978.México, D.F. Páginas 147, 148 Y 149.


La doctrina dal liberalismo se apoya en el individualismo liberal comosustento de la sociedad y en la actitud espontánea de los hombres parareaccionar a las necesidades de la colectividad; muchas de susteorías seobtienen por el camino de refutar aquéllas predominantes del mercantilis·mo; advierten que la protección comercial desvía el trabajo y los capitalesde actividades más productivas; sostienen la supresión de la participaciónestatal y aunque postulan el librecambismo aceptan la protección en algunos casos. Cada uno de ellos además de propugnar la doctrina liberal tie·nen aportaciones individuales a la ciencia económica.

Adam Smith, El Administrador de la Aduana de Edimburgo, crea la teoría de las ventajas absolutas del comercio que se puede resumir con supropia frase:

"Siempre será máxima constante de cualquier prudente padrede familia no hacer en casa lo que cuesta más caro que cornprarlo...Lo que es prudencia en el gobierno de una familia particular, raras veces deja de serlo en la conducta de un granreino. Cuando un país extranjero nos puede ofrecer una rnercanda en condiciones más baratas que nosotros podemoshacerla, será mejor comprarla que producirla, dando por ellaparte del producto de nuestra propia actividad económica, ydejando a ésta emplearse en aquellos ramos en que saqueventajaal extranjero" .52

A pesar de que al francés Jean B. Say se le conoce más como el expositor de la doctrina liberal y de las ideas de Smith, por la gran metodologíay claridad de sus obras,53 también tuvo importantes aportaciones propiascomo su famosa ley de Jos mercados, la cual se puede enunciar de la siguiente manera: "Los productos se cambian por otros productos".S4

Robert Malthus expone su teoría sobre población y producciónss oponiéndose al equilibrio permanente y armónico sostenido por Smith, añrmando que los alimentos crecen en una proporción aritmética mientrasque la población lo hace de forma geométrica. Sin embar!il0' también escribe en materia de teoría económica y particularmente refiriéndose al comercio exterior sostiene que éste incrementa no sólo la cantidad demercancías sinotambién la cantidad del valor de cambio.56

En cuanto a David Ricardo, un rico corredor de bolsa y autor de Principios de Economia Política y Tributación, publicado en 1817, se afirma quefue el propulsor de la ciencia económica 'pues desarrolló las teorías del va·tor, de la renta, de la distribución y la de los costos comparativos y periecocionó la ley de los rendimientos menosque proporcionales. Fue partidarioabsoluto del individualismo y del librecambio, y enunció su principio:

52 Smith, Adam. Investigación sobre la Naturaleza y Causa de la Riqueza de lasNaciones. Fondo de Cultura Económica. Primera Reimpresión de la PrimeraEdición del FCE. México, D.F. 1979. Páginas 402 y 403.

53 Tratadode Economía Política 1803 y Curso de Economía Política (1828).54 Gómez Granillo, Moisés. Breve Historia de las Doctrinas Económicas. Editorial

Esfinge, S.A. Tercera Edición. México, D.F. Página 78.55 Malthus, Thomas Robert. Ensayo Sobre el Principio de la Población. Fondo de

Cultura Económica. México, D.F. 1951.56 Malthus. Principios de Economla Política. Fondo de Cultura Económica. México,

D.F. 1977. Página 328.


"En un sistema de comercio absolutamente libre, cada país tnvertirá naturalmente su capital y su trabajo en empleos talesque sean 10 más beneficioso para ambos. La persecución delprovecho individual está admirablemente relacionada con elbienestar universal."s7

Este autor desarrolló la teorla monetaria del comercio internacional porla cual la abundancia o escasez de moneda, producto de balanzas favorables o desfavorables, respectivamente, ajustarán automáticamente los precios internos y por ende, los cambios en los flujos internacionales y por lomismo, haciendo innecesaria la regulación del comercio por parte del Estado.

Richard Cantillon, quien escribió antes que Smith, expone que el estudio y regulación del comercio debe ser hechopor sectores y no de manera general, así como también ya plantea lo que hoy se conoce como lasrelaciones de intercambio:

"Examinando los efectos de cada sectorcomercial en particular, se puede regular útilmente el comercio con los extranjeros,cosa que no se lograría con precisión a base de simples razonamientos generales. Examinando las particularidades decada sector advertiremos siempre que la exportación de cualquier manufactura es ventajosa al Estado, porque en estecaso el extranjero paga y sustenta siempre obreros útiles delnuestro, que los mejores rendimientos o pagos obtenidosdel exterior son las especias, y a falta de ellas, el producto delas tierras del extranjero donde menos interviene el trabajo. "58

E. Las doctrinas y corrientes críticas del liberalismo

Muy rápido aparecieron a la luz las corrientes de pensamiento que seoponíana los resultados de lasteorías liberales, pues ya se hacen presente en la misma primera mitad dei siglo XIX. Agrupadas bajo diversos nombres, casi todas ellas se dirigían a impugnar los abusos que se producíanen la distribución de la renta en el régimen liberal, el empobrecimiento deobreros y campesinos, la creciente separación de las clases sociales ypostula la asociación de lostrabajadores.

Con el autor suizo Jean Charles Leonard Sismonde de Sismondi,S9 seinició la escuela crítica que impugnó a la liberal de ser crematística o sea,interesarle únicamente la riqueza; pidió la intervención del Estado para limitar sus abusos y sostiene el derecho del trabajador de formar coaliciones, hastaentonces prohibidas legalmente.

El precolectivismo se inicia con Henride SaintSimón que argumenta latransformación de la propiedad privada y la desaparición del Estado, poruna administración de losmáscapaces.

57 Ricardo, David. Principios de Economía Política y Tributación. Primera Ediciónen español. Fondo de Cultura Económica. México, D.F. Página 102.

58 Cantülón. Richard. Ensayo Sobre la Naturaleza del Comercio en General. Fondode Cultura Económica. Primera Edición en Francés 1755. Primera Reimpresióndel Fondo 1978. Página 147.

59 Nuevos Principios de Economía Polítíca (1819).


El socialismo utópico o asociacionista aparece con las obras de RobertOwen y Charles Fourier motivadas principalmente por la miseria reinanteen la época y la pésima distribución de la riqueza. La explotación obreralos conduce a idear y pretender fundar nuevas comunidades o aldeas cooperativas en las cuales la propiedadserá comunitaria y el trabajoserá retribuido más justamente, fracasando en los intentos por lograr larealización de dichasutopías.

Pierre J. Proudhon crítlca al liberalismo pero también al socialismo, yaque afirma la propiedad privada por ser un estímulo al trabajo, impugnan.do soíarnents aquélla consistente en la renta sin trabajo de la propiedad,con lo que se desprende que critica la renta de los terratenientes y los ré·ditos de los capitalistas. A este autor se le considera el fundador del pensamiento del anarquismo.

Como se puede observar I estas corrientes del pensamiento se concentran principalmente en los graves males sociales reinantes en su épocapor la pobre situación de losobrerosy no aparecen serios pronunciamientos en materia de comercio exterior, a diferencia del nacionalismo alemánque sí se dedica a estudiarsobre esta materiaen especial.

F. El nacionalismo económico

En Alemania surge la doctrina del nacionalismo económico, cuando en1841 se publica el libro "Sistema Nacional de Economía Política" de Federic List que impugna de manera frontal el librecambismo de la escuela clásica.

Entre las aportaciones de este autor que resultan interesantes citaraquí, están las diversas etapas de crecimiento o desarrollo de un país, delas que tanto se habla en la economíacontemporánea;60 que ellibrecambio es favorable en ciertas etapas y que al contrario, el proteccionismo esmás recomendable en otras; el gradualismo para pasar de un sistema librecambista a otro proteccionista y viceversa y que el poderío de las naciones industriales se cimentó en un proteccionismo que despuésdesconocen:

"Es una regla de prudencia vulgar cuando se alcanza el podarío, rechazar la escalera con que se alcanzó, a fin de privar alos otros del medio de imitarnos, éste es el secreto de la doctrina de Adam Smithysus sucesores. Una nación que por medio del proteccionismo ha perfeccionado su industriamanufacturera, no tiene mejor partido que tomar el de predicar B los países el advenimiento de la libertad de comercio yexpresar su arrepentimiento de haber marchado hasta entonces por el camino del error v de haber llegado tardíamente alconocimiento de la verdad."s1

Igualmente afirma que la finalidad del proteccionismo no es obteneruna balanza comercial favorable sino acceder a la educación industrial dela nación y formula otras objeciones a los mercantilistas como el gravarlos productos agrícolas e impedirla exportación de materias primas.

60 Rostow, W.W. Las Etapas del Crecimiento Económico. 1960. Fondo de CulturaEconómica. México, D.F. 1974.

61 Rangel Cauto, Hugo. Op. Cit. Página 87.


Alemania surge tarde (en relación con los otros Estados europeos)como gran estado nacional con la agrupación en 1834 de los numerososy pequeños estados alemanes a través de la Unión Aduanera Alemana llamada Zollverein, que refleja el gran sentimiento nacionalista que se empezaba a generar en el viejo continente y la obra de List publicada siete añosdespués viene a convertirse en la doctrina que recoge, impulsa y fundamenta teóricamente dicho movimiento.

List le otorgaba a la energía nacional manufacturera la mayor importancia para alcanzar éxito en las actividades de comercio exterior, y por lotanto, consideraba que si una industria a pesar de la protección recibidano prosperaba, entonces carecía de las condiciones fundamentales de laenergía manufacturera, cuyas causas podían ser fáciles o difíciles de remover:

"Entre las que más fácilmente se eliminan figura la falta de elementos de transporte, la carencia de conocimientos técnicos,de obreros expertos y de espíritu industrial de empresa; entrelas más difíciles de suprimir figuran la carencia de laboriosidad, cultura, Instrucción, moralidad y sentido jurídico en elpueblo, la falta de una clase agrícola, así como la de capitalmaterial, pero, especialmente, las instituciones políticas defectuosas y la falta de libertad civil y seguridad jundica; finalmente la carencia de un territorio bien delimitado, en el cual resultaimposible impedir el comercio de contrabando" .62

Como se aprecia, List se opuso a la política comercial liberal introduciendo los elementos politicos, sociales y jurídicos que afectan las condiciones del comercio internacional de un país, contradiciendo así a laescuela clásica de que es la ley de la oferta y la demanda quien ajusta demanera "invisible" dichas condiciones, rechazando anticipadamente a lasteorías matemáticas y econométricas que después aparecerán y prevalecerán.

G. Apogeo y ocaso del liberalismo clásico

Se conoce así a la segunda mitad del siglo XIX y la historia de la cíencia económica lo distingue para darle un lugar especial a John Stuart Mili,el creador del horno oeconomícus, liberalista que precisó y sistematizó el pensamiento de Smith y Ricardo, estableciendo las siete grandes leyes del liberalismo económico entre las 'que mencioné a la librecompetencia y al cambio internacional basado en la ley de la oferta y lademanda.

En cuanto al comercio exterior, sostiene que la gran utilidad directa delmismo es que "es en realidad un modo de abaratar la producción, y entodos los casos la persona que en definitiva se beneficia es el consumidor; en último término, el comerciante obtendrá seguramente sus ganancias, lo mismo si el comprador obtiene mucho por su dinero que siobtiene poco. "63

62 List, Federico. Sistema Nacional de Económia Política. Fondo de Cultura Económica. Primera Edición Primera Reimpresión. México, D.F. 1979. Página 296.

63 Stuart Mili, John. Principios de Economfa Política. 1848. Fondo da Cultura Económica. Primera Reimpresión de la segunda edición en español. 1978 México,D.F. Página 502.


Impugnaal proteccionismo de la mismamaneraque la escuela clásica,es decir, se endereza en contra del mercantilismo y su balanzafavorable,pero nada dice respecto de aquel derivado del nacionalismo de Ust, mismo que ya debía haber conocido, si se considera que sus Principios sepublicaron siete años después del Sistema Nacional. Admite la protecciónsólo en el caso de lasnuevas industrias:

"El único caso en el cual pueden defenderse los derechosprotectores basándose en principios de la economía política,es cuando se imponen temporalmente (sobre todo en una nación joven y progresista) esperando poder naturalizar una industria extranjera gue es de por sí adaptable a lascircunstancias del pars."64

H. El socialismo de Estado

Durante la segunda parte del siglo XIX se gestaron las doctrinas socialistas científicas y de estado, sobresaliendo autores como Lassalle, Marx yEngels, que a diferencia de las teorías utópicas explican los fenómenoseconómicos y sociales basados en principios científicos más que pretender organizar comunidades ideales.

Sus principios más conocidos son la explotación del obrero, la supresión de la propiedad privada y la autodestrucción del sistema capitalista.Respecto del comercio exterior sus posturas son de una clara intervencióndel Estado al que también le dan un carácter de agente económico, por loque no sólo será proteccionista sino participante del comercio internaclonal.

l. Keynes

En la primera mitad del siglo xx: una de las escuelas que más influenciatuvo en el mundo es la de este autor inglés, Director del Banco de Inglaterra, que como el título de su obra sugiere "Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero", se interesó fundamentalmente por losproblemas de empleo y monetarios.

Inicialmente partidario del librecambio, cambia de idea y sostiene la validez del proteccionismo con el fin de controlar los factores del desarrolloeconómicoy buscar y mantener el pleno empleo, con lo' que se inicia unanueva época de intervención estatal en la economía.

En este tiempo surgen las escuelas de las economlas del bienestar y laeconomía dirigida que también provocan una creciente intervención estatal ya no sólo como autoridad reguladora del comercio exterior sino. tarnbién fundamentan la participación del Estado como un actor más de laactividad económica, es decir, como el Estado-Empresario, dueño de fabricas y comercios y prestador de servicios. Estagran actividad estatal enla economía influye en el comercio exterior puesto que en el presente siglo es común encontrar que el gran exportador o importador no son lasempresassinoel gobierno.

64 Stuart Mili,John. Op. Gil. Página 788.


J. El neollberallsmo globallzador

A principios de los años ochenta del siglo XXsurgen las corrientes neoliberales que enfatizan la interdependencia comercial y económica de lasnaciones y se acompaña de grandes cambios politicos en el mundo,como la caída del comunismo en la Unión Soviética, la unión alemana yuna serie de movimientos nacionales en Europa que hacen regresar a lageografía.politica al siglo pasado.

En lo comercial avanzan los esfuerzos del comercio multilateral con laceiebración de grande. rondas de negociaciones y la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC), pero que se ven acompañados dela puesta en marcha o aceleración de importantes bloques de comercioregional, como son los asiáticos, europeos y el propio TLCAN para América del Norte"5

México ejecutó en este entorno, desde principios de esos años ochenta, una política comercial liberal que terminó COn otra de naturaleza proteccionista emprendida desde losaños cuarenta y que fue conocidacomode sustitución de importaciones. Unilateralmente suprimió barreras al comercio y redujo los aranceles a las importaciones; posteriormente suscribió al Acuerdo General de Aranceies y Comercio (GATI) que implicó unanueva desgravacíón y supresión de medidas a las importaciones; luegosuscribió el TLCAN que fue una apertura adicional con las potencias económicas con las cuales el país sostiene aproximadamente el 80% de susintercambios comerciales y continúa con un proceso de apertura derivado, entre otros factores, de los compromisos de la Ronda Uruguay delGATI.

K. El neoprotecclonlsmo

Sin embargo, el neoliberalismo no ha caminado sólo en estos añossino que lo ha hecho acompañado de su contrincante natural, el neoproteccionismo.

El GATI, los convenios multilaterales y regionales que han suscrito lamayoria de los países del orbe recogen principios librecambistas queprohíben a los gobiernos poner en vigor permisos que limiten las importaciones y los obligan a reducir los aranceles a las importaciones en los niveles y plazos negociados, sin que les sea dable volver a elevarlos másarriba de dichos niveles.

En virtud de 10anterior y ante la presión de sus nacionales por obtenerprotección, los gobiernos han diseñado mecanismos y artificios conocidoscomo barreras no arancelarias (BNA), que no consisten en permisos ni enaranceles aduaneros, con lo cual se cumple con la letra pero no con elespíritu de los principios de libre comercio contenidos en las convenciones internacionales mencionadas, dando lugar a lo que se conoce comoneoproteccionismo.

65 Organización Mundial de Comercio. Focus. Mayo-Junio de 1995. La OMe anotaque desde 1947 se han notificado al GATT/OMC más de 98 acuerdos regionalesy 11 en virtud de lascláusulas de habilitación. Para 1995 se hablan notificado 25 acuerdos de integración regional recíprocos.


Estas barreras no arancelarias son de la más variada naturaleza y seinstituyen en defensa de ciertos intereses nacionales, obviamente diferentes a los comerciales, tales como la protección al consumidor, a la salubridad, tanto humana como de la fauna y flora del país, etc. Se dice que elGATI desde mediados de los años setenta ha encontrado más de 800 formas o tipos de estas barreras, con lo que se puede medir la intensidad deesta nuevacorriente proteccionista.

3. LOS INSTRUMENTOS DE LA POLITICA COMERCIAL

Las medidas, restricciones o regulaciones al comercio exterior que sehan creado, establecido o suprimido por los gobiernos siguiendo algunade las distintas corrientes del pensamiento econ6mico antes descritas,son las que se enuncian a continuación. Es interesante mencionar que elconocimiento histórico de las medidas implantadas bajo alguna escuela odoctrina se encuentran, ~eneralmente, en las obras de los autores de lacorriente posterior, por ejemplo, las medidas comerciales del mercantilismo aparecen narradas en los libros de los expositores liberales; las regulaciones del librecambismo las describe la obra del nacionalismo y las deéste, los autores del neoliberalismo.

l. En el proteccionismo mercantilista

En el capítulo l del Libro Cuarto de su famosa obra La riqueza de lasnaciones, Adam Smith hace una síntesis de las medldas y regulacionescomerciales internacionales vigentes durante el sistema mercantil o mercantilismo;

"Las restricciones sobre la introducción de mercancías extranjeras en un país son de dos especies. La primera consiste enlas restricciones que se establecen, sin reparar en el país deprocedencia, sobre géneros extranjeros, para el consumo doméstico que se pueden producir en el interior. La segunda lmplica las que se imponen sobre la mayor parte de losproductos extranjeros de ciertas naciones, con las que se supone que es desfavorable la balanza de comercio.

Todas estas restricciones unas veces consisten en derechoselevados sobre la importación, y otras veces en prohibicionesabsolutas.

La exportación se fomenta, a veces, con la devolución de derechos, y otras, con primas a la exportación. También por medio de tratados de comercio ventajosos con Estadosextranjeros, y mediante el establecimiento de colonias en países distantes.

La devolución de derechos suele tener lugar en dos ocasiones: cuando las manufacturas domésticas estaban sujetas aciertos impuestos, los cuales se devuelven, en todo o en perte, a quien los pagó, si dichos productos se exportan; o cuando se importan géneros extranjeros sujetos al pago dederechos, para reexportarlos, en cuyo caso se devuelve total oparcialmente la suma satisfecha.

Las primas a la exportación se conceden pera fomentar lasmanufacturas nuevas o cualquier otra especie de industria quese considere digna de favor.


Por medio de los tratados de comercio ventajosos se procuraconseguir de un país extranjero algunos privileqios para loscomerciantes y las mercancías del propio, ademas de los queaquellanación concede a otros países.

En las colonias que se establecen en países distantes, no sólose pretende gozar de privilegios particulares, sino generalmente de un monopolio absoluto para los efectos y comerciantes de la metrópoli.

Las dos especies de restricciones sobre la importación, ecemás de los otros cuatro procedimientos que hemos citado para fomentar la exportación, constituyen los seis resortesprincipales con que el sistema comercial se proponeaumentarla cantidad de oro y plata en cualquier nación, atrayendo haciaella todos los efectos favorables de la balanza de comercio."··

Esta lista de las medidas mercantilistas es sumamente descriptiva peroincompleta, pues el autor, parece que deliberadamente, omitió las medIdas del sistema naviero nacionalista, quizá por ser la razón de la fortalezamarítima inglesa de su época. Debe recordarse que cuando este personaje hace la enumeración de dichas medidas es porque destinará cada unode los siguientes capítulos del libro mencionado a impugnar la eficienciaeconómica de cada una de ellas.

En cuanto a la importación, la historia ya exhibe dos instrumentos: losaranceles y las prohibiciones, que aplicándose a todo género o manufactura se exceptuaba de los mismos a las materias primas y a los instrumentos y equipos para la producción.

En lo que toca a la exportación, la misma tenía una doble y opuestareglamentación: por una parte se prohibía la de materias primas y activospara la producción y desde luego los metales preciosos en barra, y poraira parte, se fomentabe la de manufacturas5 7

Otras clases de medidas comerciales aplicables a la exportación, queel mundo ya deba cuenta eran los subsidios o primas y las devolucionesde impuestos, procediendo en este último caso tanto de los tributos internos por la exportación de productos nacionales como la de gravámenes ala importación por la reexportación de productos extranjeros que se hubieren previamente importado, constituyendo así el antecedente remoto demedidascontemporáneas comoel draw back.

Podría parecercontradictorio, a primera vista, que un liberal considerara un tratado de comercio por medio del cual se otorgan concesiones aotro país como una medidaproteccionista, pero analizando el contenido yel objetivo en esa época de dichos tratados no resulta así. En efecto, pormedio de loscitados convenios dos países establecían ventajas a sus respectivos productos excluyendo de las mismas a los mismos productosprocedentes de terceros paises, con lo cual se creaban verdaderas desventajas en perjuicio de las mercancías de dichas terceras naciones. Sinembargo,·parecería más exacto decir que la medida no es el tratado en símismo sino [apreferencia discriminatoria en él contenida, pues se puedenconceder dichas preferencias discriminatorias unilateralmente aun sin laexistencia de tratado alguno.

66 Smith, Adam. Op. Cit. Página 397.67 Stuart Mili, John. Ibidem. Página 765.


Finalmente, el escritor mencionado cita como medida mercantilista laexistencia de las colonias que dominaban las potencias, por ei régimen demonopolio comercial que habian establecido sobre ellas, al no permitirque comerciaran directamente con terceras naciones; al autorizar pocos,sino es que un sólo puerto abierto al tráfico entre ellas y la metrópoli y laoperación de casas de comercio que eran las únicas para tratar con losmercaderes de las colonias.

Como ya se dijo, a todas estas medidas hay que añadir una más queescapa la enumeración anterior pero que es igualmente importante: la reglamentación nacional naviera, que permitió no sólo crear la gran flota inglesa sino competir y desplazar a la holandesa ~ que "por razones dedefensanacional, el objetivo merece el sacrificio.."

Las Leyes de Navegación inglesas de 1651 a 1660 excluyeron a losbarcos extranjeros del tráfico inglés de cabotaje, del tráfico entre las colonias inglesas e Inglaterra y del tráfico del resto del mundo a ese Reino o asus colonias. Los barcos tenían que ser construidos y tripulados por ingleses y con el fin de no favorecer el negocio de almacenaje de los holandeses, las mercancías tenían que provenir en forma directa del país deorigen.59

11. En el liberalismo clásico

Las doctrinas económicas han surgido y predominado gradual y simultáneamente a la pérdida de fuerza de la doctrina anterior, por lo que lasmedidas y regulaciones también han seguido esa suerte, de modo quedurante el esplendor teórico del liberalismo perduraron las medidas proteccionistas mercantilistas, como los altos aranceles para ciertos productos, prohibiciones para otros, subsidios a las exportaciones, tratadosdiscriminatorios, existencia de monopolios internos, el comercio monópolice con las colonias y la reglamentación naviera.

Considérese que Smith publica su libro en 1776 y la reglamentaciónmercantilista seguía casi intacta hasta 1815, por lo que las medidas liberales se implantaron tiempo después, "la estructura mercantilista quedó totalmente desmantelada.i.desde aproximadamente 1860 hasta el estallidode la primera guerra mundial, se podría decir que ei mundo de la realidadse acercaba bastante al mundode nuestro modelo~eórico."70

En esta cronología se encuentran en Inglaterra dos grandes medidasliberales producidas en los años de 1799 y 1809, que fueron la Ley contraCoalisiones y la revocación del Estatuto de Artesanos, por medio de lascuales se declaró ilegal toda asociación de trabajadores y se abolió la reglanlentación del aprendizaje y de lossalarios, respectivamente.

En 1842 se derogan las leyes inglesas que restringían la exportación demáquinas, modelos y planos; en 1846 se derogan las famosas leyesde cereales o granos; en 1850 Holanday Bélgica reducen sustarifas arancelarias a niveles liberales moderados, siguiéndoles en este proceso dedesgravación Estados Unidos en 1857 y Francia, Inglaterra y Alemania apartir de 1860.

68 StuartMili,John. Ibidem. Página 786.69 Ellsworth, P,T, Op, Gil. Página 31,70 Ellsworth, P.T.lbidem. Página 214.


Entre las medidas o regulaciones sobresalen la supresión de la prohibición por el uso del arancel estable y general; el retiro del arancel elevadoproteccionista por un arancel moderado recaudatorio; la sustituci6n de unarancel de tipo especifico por un arancel ad-va/orem; la independencia delas colonias y por lo mismo, el fin del comercio monopolístico con ellas yla Inclusión en los tratados comerciales de la cláusula de la nación másfavorecida (NMF), con lo que se pretende acabar con el otorgamiento discriminatorio de beneficios, ventajas o preferencias a los productos originarios de ciertos países en perjuicio de otras naciones.

111. En el nacionalismo económico

La ejecución tardía de las medidas gubernamentales, en relación con laaparición y predominio de las ideas económicas, fue un fenómeno quetambién le ocurrió al nacionalismo. En efecto, como se recordará List publica su obra en 1841 y sin embargo las medidas nacionaiistas se inicianpor los gobiernos europeos, con excepción de Inglaterra, a partir de losaños ochenta del siglo XIX y alcanzan una fuerte intensidad y predominioen el cuarto decenio del siglo XX,

Las razones del surgimiento del nacionalismo fueron tanto politicascomo económicas, debiendo tener presente que si Alemania surgió tardea la vida del gran Estado nacional, ascendió de forma rápida a la calidadde nación industrializada y se integró competitiva y complementariamenteal comercio internacional en detrimento de la participación inglesa. Tarnpoco debe olvidarse el estallamlento de la Primera Guerra Mundial quevinoa constituir una barrera comercial entre los países beligerantes.

Básicamente las medidas consistieron en el aumento desmedido de losaranceles; el uso de prohibiciones y la denuncia de tratados que concedían preferencias a productos extranjeros.

IV. En las economlas dirigidas

En las economías estatizadas destaca el uso del presupuesto gubernamental, la autorización central y la asignación de pedido por parte del enteestatal encargado en exclusiva para llevar a cabo operaciones de comercio exterior.

Para los particulares o nacionales de los países con economías planificadas, en muchos casos el régimen se constituye en una prohibición absoluta tanto a la importación como a la exportación, por lo que el uso delarancel o de primas carecede significación.

V. En la época contemporánea

Entre las más importantes medidas de las que se vale la política comercial moderna "se pueden distinguir las que se refieren al precio y las ajenas a él (llamadas también restricciones cualitativas y cuantitativasrespectivamente). Las referidas al precio incluyen los aranceles ad-valorem y los especificas, recargos a las importaciones, depósitos previos porel mismo concepto y tipos da cambio múltiples. Las medidas ajenas alpreciocomprenden cuotas, licencias y controles de cambio".71

71 Cándano Fierro, Diego. La Influencia del Proteccionismo y la Estructura Doméstica del Mercado Sobre el Margen de Ganancias en la Industria Manufacturera en México: El Comercio Exteriorde México. Op. Cit. Página 457.


Después de mediados de la pasada centuria (el GATr de 1947 no laspreveía) el mundo ha visto la aparición o conclsntlzado el uso restricciorusta de una serie de medidas que parecieran interminables, que vienen aafectar la dirección y el volumen del comercio internacional y cuyouso esgeneralizado en todos los paises, a les que se conoce con la denominación genérica de barreras no arancelarias, y entre las que se pueden citar,a modo de brevísimo ejemplo, a "las disposiciones sobrelas etiquetas, salud, seguridad sanitaria y embarque.."72 además de muchas otras, talescomo certificados de origen, normas obligatorias, medidas antidumpingcon indebidos fines proteccionistas, etc.

4. LAS REPERCUSIONES EN EL AMBITO ADUANERO

El conjunto de todas estas medidas es lo que Federico List denominaSistema aduanero,73 mientras que la combinación y la intensidad con quese usen atribuye al sistema las calidades de prohibitivo, proteccionista ode libre cambio. 74

En los siguientes apartados se anotan las principales características dela actividad aduanera bajo cada unode estos sistemas, haciendo I~ observación que esta enumeración no es exhaustiva, pues sólo se pretende reflejar de manera general las condiciones en que se desarrolla dichaactividad.

/. En el sistema prohibitivo

En este.sistema de una casi completa intervención estatal, se puedeapreciar la presencia de las siguientes condiciones:

A. Finalidades

Entre las diversas razones de su establecimiento, generalmente son demayor peso las de carácter político que las de naturaleza económica. Enefecto, las primeras se refieren en la mayoría de los casos a razones deseguridad e integridad nacional cuando se trata de Estados recién creados o gobiernos surgidos de una cambio interno; a cuestiones de la nacionalidad y la cultura en el caso de Estados jovenes o reciénindependizados; a graves problemas sociales y políticos en el caso de Estados con situaciones de miseria y atraso y por supuesto a la adopción defilosofías políticas estetistas, tales como la comunista, marxista, etc.

La adopción de formas políticas que propugnan el control del Estadoproduce que sea él mismo quien también ejerza el dominio en la economía, y por ende, del comercio exterior. En este caso, se impide que la producción agrícola e industrial de otras naciones ingrese al país y se evitatambién que los particulares hagan negocios con el extranjero, es decir,se crea una "economía cerrada",

72 EIIsworth, Ibidem páa1na259.73 List, Federico. Op. CIl. Página 41.74 De Viti de Marco, A. Pnnclplos Fundamentales de Economía Financiera. Edito

rial Revista de Derecho Privado. Madrid, España. 1934. Página 320.


B, Medidas predominantes

En virtud de que el objetivo principal es mantener cerrado el mercadointerno, el instrumento mas usado es la prohibición absoluta de importación establecida incluso por la vía de la disposición legal, de tal suerte queno admite el otorgamiento a particulares de permisos por ninguna autoridad. Sin embargo, en este sistema las disposiciones y reglamentacionesno aplican para el aparato estatal, de tal suerte que éste si puede realizaroperaciones de importación y exportación cuando lo desee.

C. Actividad aduanera del Estado

Principalmente es de naturaleza policiaca y persecutoria, pues por unaparte, al no estar permitidoque los particulares lleven a cabo operacionesde comercio exterior existe una mínima actividad de formalidades y trámites ante la Aduana, y por otra parte, el Estado tiene que vigilar las Infracciones al sistema que es el único modo en que dichos particularespueden obtener los bienes del extranjero.

Cuando se someten las importaciones o exportaciones a la tramitaciónaduanera, el procedimiento es en todos los casos de revisión pública y esel propio Estado quien determina el régimen jurídico de dichas operaciones y finca las condiciones a que se sujetarán las mismas.

Por otra parte, la recaudación de aranceles no tiene una gran significación pues predomina la prohibición de importar o exportar por parte de losparticulares y la no causación o exención de los gravámenespara las operaciones del Estado, con lo cual las aduanas se ocupan primordialmenteen funciones de vigilancia y no de recaudación.

D. Legislación

En virtud de que este sistema evita la entrada generalizada de bienes omercancias al territorio del Estado, el establecimiento de prohibiciones absolutas requiere de pocos ordenamientos y cuerpos legales que las consignen, bastando con esos ordenamientos para cerrar el mercadonacional. En esa escasa legislación se otorga al Estado una gran amplitudde poderes y facultades, tanto de carácter fiscalizador como de inspección y policiaco.

E. Infracciones y sanciones

Las infracciones tipo de este sistema son el contrabando por parte delos particulares, así como la corrupción de malos agentes gubernamentales, quienes pueden permitir el contrabando, o bien ejecutarlo, haciendoaparecer como operaciones públicas lo que son operaciones propias. Debido a los valores que persigue este sistema prohibitivo, las infraccionesse castigan severamente con la confisca obligatoria de las mercancías yademás con sanciones penales graves, generalmente privativas de la libertad. Los bienes confiscados suelen ser objeto de destrucción o de usoexclusivo del Estado, evitando que dichos bienes se integren al mercadointerno.

F. Comercio

Se hace presente el monopolio estatal sobre las actividades económicas y entre ellas el comercio exterior, por 10 que los principales actores,tales como el importador o exportador, el transportista, el almacenista yotros serántambién entidadesde gobierno.


El Estado no sólo participa en su calidad de autoridad reguladora e inspectora del comercio exterior, sino que también lo hace en su calidad deImportador o exportador, con lo cual ejerce una influencia enorme en lascompras del sector público.

11. En el sistema protector

Este sistema procura el desarrollo de la economía nacional estableciendo una protección estatal que de origen se supone temporal, gradual ypor sectores, en un proceso que se conoce de "crecimiento hacia adentro".

A. Finalidades

Con este tipo de regulaciones se busca crear industrias, proteger a lasrecién nacidas y aquéllas en proceso de consolidación, para las cuales elEstado considera que existen condiciones para su competitividad a mediano plazo. Igualmente se opera este sistema para los productos agrícolas sobre las bases de asegurar el abasto interno de alimentos y materiasprimas, así como cuidarel ingreso de Jos agricultores y evitar el encarecimiento de dichos bienes.

En virtud de que se trata de proteger sólo ciertas actividades y productos, el proteccionismo se finca sobre bases temporaJes y en forma no generalizada. es decir, por tipo de productos, por sectores y por actividadesproductivas.

El proteccionismo que escapa a estas razones, por las cuales la doctrina lo justifica, busca combatir males como problemas críticos de divisas;reservar el mercado a las industrias nacionales sin dar lugar a la competencia extranjera; fomentar actitudes nacionalistas; procurar la creación deuna clase capitalista o mejorar la posición del comercio local, etc.

B. Medidas predominantes

La naturaleza de las medidas predominantes son diversas pues se encuentran prohibiciones, regulaciones no arancelarias y altos aranceles alas importaciones y, en algunas ocasiones, a las exportaciones.

Las regulaciones no arancelarias que se aplican son básicamente laslicencias, cuotas y permisos, mismos que se otorgan de manera casuística y hasta para ciertos volúmenes, con lo cual se genera un costoso aparato estatal encargado de estudiar, otorgar o negar dichas autorizaciones,en cuyo procedimiento participan en algunas ocasiones los representantes de las industrias involucradas.

Lasexcepciones a este sistemageneralmente se hacen consistir en lasimportaciones y exportaciones del sector público que no siguen el régimen general, asícomo aquellas operaciones por las cuales se otorganlaslicencias de importación bajo el criterio de que no existe producción nacional o ésta es insuficiente para cubrir la demanda nacional, productosque suelen estar gravados con reducidos aranceles. Por el contrario, porregla general, los productos terminados y los bienes de consumo se encuentran restringidos y están sujetos a altísimos gravámenes.



En estos sistemas la función estatal tiene diversos matices, pues participa en esta actividad tanto de manera reguladora como fiscalizadora y recaudadora.

En el primer caso, emitiendo las ilcencias o permisos a los particularesya las entidades públicas para poder llevar a cabo las operaciones de importación y exportación, en el segundo para que dichas operaciones serealicen acorde con dichos permisos y las demás disposiciones iegales yfinalmente, en el tercero, recaudando las contribuciones que causan lasmencionadas importaciones y exportaciones, que por cierto son en cantidades considerables.

De este modo, en las instalaciones de los recintos fiscales se encuentran las oficinas y agentes de muy diversas dependencias estatales quetienen atribuciones diferentes, como son aquellas que vigilan el cumplimiento de esas regulaciones' no' arancelarias, otras que -se- encargan deldespacho aduanero y otras más que recaudan las contribuciones.

También bajo este sistema se ejercen intensas labores de fiscalizaciónpara combatir el contrabando, que no sólo quebranta las barreras al mercado interno sino que provoca una lesión fiscal importante, por la elevadaparticipación que tienen las contribuciones al comercio exterior en los ingresos totaies del sector público.

En el sistema protector es común que sea la autoridad quien en todoslos casos examine la mercancía y determine las condiciones a las cualesse sujeta su importación o exportación, las regulaciones que debe cumpliry los gravámenes que debe pagar, notificándolos al interesado para sucumplimiento.

D. Legislación

Cada uno de los productos de cada uno de los sectores de la actividadeconómica es examinado para determinar cuál o cuáles requieren protacción y en qué medida, de lo que resulta un numeroso, variado y dispersogrupo de ordenamientos y reglamentaciones legales, ausentes de una codificación, que provoca incertidumbre sobre el régimen al que se sujeta algun producto en especial.

Este gran grupo de regulaciones y reglamentaciones otorgan, sin embargo, un extenso campo de facultades al Estado para regular y sancionarlas actividades de comercio exterior, por lo que es común que se produzcan continuamente normas de segundo nivel emitidas por el gobierno quees necesario conocer y acatar, tales como reglas, decretos, circulares, etc.


Las infracciones típicas de este sistema por parte de los particularesson las de contrabando y la defraudación fiscal que se sancionan en ambos casos severamente con el decomiso de las mercancías y la imposición de sanciones pecuniarias elevadas y penales.

F. Comercio

El volumen de comercio internacional que se presenta tiene una fuerteparticipación gubernamental, debido al control estatal sobre la producción


y comercialización de algunos bienes primarios estratégicos, tales comoel petróleo, granos. etc,

Debido a que en muchos casos la protección no se diluyecomo se tenía planeado, con el tiempo se produce una situación adversa al consumidorI por el constante aumento de precios y poco o nulo aumento en lacalidad del producto nacional, situación que presiona la falta de competitividad internacional de la producción doméstica y una propensión al consumo de artículos del exterior, estimulándose su contrabando,

111. En el sistema de libre cambio

Cuando se implanta, después de la aplicación de un sistema protector,se argumenta a su favor que el incremento de las importaciones y los desajustes en la balanzade divisas consecuente, se subsanará con la importación de insumos a precios internacionales competitivos que otorgaráncompetitividad a la producción local y, por ende, se podrá exportar unamayor cantidad de esa producción, es decir, la importación propulsará laexportación. Este esquema es el fundamento que recomienda combatir alos desajustes financieros de la apertura con una mayorapertura.

A. Finalidades

Entre las finalidades que se argumentan para pasar de un sistema protector a un sistema de libre mercadose encuentran aquéllasconsistentesen reducir la inflación; el combatir monopolios internos; acceder a tecnologías y procesos productivos modernos; recibir inversión del exterior cornplementaria de la nacional; creación de fuentes de empleos y otros más,

B. Medidas predominantes

Las principales medidas son la reducción de los aranceles hasta niveles moderados con fines exclusivamente fiscales; la supresión de regulaciones no arancelarias, tales como permisos o licencias; la eliminación delas prohibiciones; la apertura de los procedimientos de compras del sectorpúblico sin distingos a favor de la producción doméstica y en general eldesmantelamiento de lasmedidas de tipo proteccionista.

En el sistema neoliberal se puede apreciar que existen ciertos sectoresde la actividad económica para los cuales los países mantienen la protección como es la agricultura, los productos lácteos y, en algunos casos ycondiciones, la industria textil y del vestido y por otro lado, surgen o seintensifican las barreras no arancelarias, de las cualesya se han hecho algunos comentarios.


En este sistema existe una gran preocupación para que los procesosaduaneros de importación y exportación se hagan de maneraeficiente, rápida y sin recargar de costos innecesarios a las mercancías, pues ello redunda de manera negativa en su productividad y competitividad tanto enel mercado local como internacional, por lo cual se reducen sustanclelmente los requisitos y trámites ante la autoridad aduanera, El Estado tienecomo funciones principales la recaudación de las contribuciones, que eneconomías subdesarrolladas se constituyen como una de las principalesfuentes de los ingresos públicos, y las funciones de fiscalización y estadística, pero se incrementan de maneranotable las funciones de autorizacióny viqllancia en aduana de requisitos de orden público a que se sometenlas mercaderías.


D. Legislación

En términos generales los sistemas liberales dasmanteian toda esaurdimbre de leyes, reglamentos y demás ordenamientos jurídicos que establecían restricciones a las actividades de comercio exterior, dejando vigentes aquellos que establecen las contribuciones ya reducidas y las queotorgan facultades a las autoridades para verificar que las operaciones serealicen conforme a lo dispuesto por las leyes y hayan cubierto las contribuciones causadas.

Sin embargo, se produce una amplísima gama de nuevas disposiciones de la más diversa indole, que establecen las mencionadas BNA, quenutren al liberalismo contemporáneo, provocando, a final de cuentas, lamisma maraña de disposiciones reglamentarias existentes bajo el proteccionismo y un cúmulo de actividades y requisitos que deben cumplirsefrente al Estado.


Las infracciones tipo son la defraudación fiscal por la subvaluación delas mercancías o su indebida cuantificación y las infracciones por la faltade cumplimiento de las multicitadas regulaciones no arancelarias. Lassanciones se imponen como una proporción de las contribuciones omitidas y solamente en casosverdaderamente graves se estableceel decorniso de las mercancías.

F. Comercio

En estos sistemas, el Estado afirma ser un instrumento desreguladorde las actividades económicas y del comercio con el exterior; se desprende de las empresas industriales, comerciales y de servicios que controlaba; financia la apertura de servicios colectivos con licitaciones públicas delas concesiones o autorizaciones y permite, promueve y desregula la inversión extranjera.

En materia aduaneraautoriza la prsstaclón de losservicios de almacén,transporte, manejo y custodia de las mercancías e incluso algunos actosrelacionados con el despacho aduanero.


CAPITULO IV

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELACIONADOS CON LA MATERIA ADUANERA

1. LAS GARANTIAS INDIVIDUALES

En los programas de estudio de las escuelas y facultades de Derechose destina una materia específica al estudio de estas garantías además deque son analizadas por los tratadistas en obras particulares por constituiruna institución jurídica con principios propios. Su estudio se realiza de manera previa a aquél destinado al juicio de amparo, que es el medio o instrumento constitucional para remediar las violaciones a las mencionadasgarantías, constituyendo otra asignatura obligatoria en la carrera universitaria de los abogados y otro tema de especial estudio por parte de los tratadistas.

Sin embargo, el estudio intel)ral del Derecho Aduanero no estaría completo si no se consignaran aqut aquellas garantías que tienen que ver di·recta o indirectamente con la materia aduanera, pues ellas consisten enderechos públicos a favor de los particulares que las leyes u otros ordenamientos legales no pueden desconocer o quebrantar al pretender regularla actividad aduanera, ni tampoco el Estado o sus autoridades puedendesconocercuandolleven a cabo la mencionada actividad.

La participación de las autoridades en la actividad aduanera implicaque éstas dicten o ejecuten una serie de actos, procedimientos y resoluciones que en la mayoría de los casos consisten o se traducen en molestias, obligaciones, responsabilidades y privaciones a las propiedades,posesiones o derechos de los gobernados, por lo que cobra especial importancia estudiar en este apartado las bases y límites constitucionales detal actividad estatal.

Antes de pasar a exponer las garantías individuales que tienen relacióncon la materia aduanera, es conveniente exponer su concepto, que para elmaestro Ignacio Burgoa se forma por la concurrencia de los siguienteselementos:

238 EDIC[ONES FISCALES ISEF, S.A.

1. La relación jurídica de supra a subordinación entre el gobernado (sujeto activo) y el Estado y sus autoridades (sujetos pasivos).

2. El derecho público subjetivo que emana de dicha reiación a favor delgobernado (objeto).

3. La obligación correlativa a cargo del Estado y sus autoridades, consistente en respetar el consabido derechoy en observar o cumplir las condiciones de seguridad juridica del mismo (objeto).

4. La previsión y regulación de la citada relación por la Ley Fundamental (fuente).75

De ios elementos anteriores se puede definir a las garantías individuales como los derechos públicos subjetivos estabiecidos en la ConstituciónPolitica a favor de los gobernados en las relaciones de autoridad o podercon el Estado, que deben ser no sólo respetados y observados por el propio Estado y sus autoridades, sino que también deben ejecutar ias condiciones necesarias parala segur.idad de su acatamiento.

Estos derechos públicos subjetivos no están sujetos a renuncia y notienen más limitaciones que [as que establezca el precepto constitucionalque [os consagra, por lo que e[ Estado debe observarlos irrestrictamenteen cualquiera de sus diversas funciones, ya sea en su potestad legislativa,ejecutiva o jurisdiccional, es decir,al expedir leyes, al aplicarlas o al dirimirlas controversias para aplicar las leyesal casoconcreto.

Es claro entonces que resulta necesario revisar cuáles de esos dsrechos públicos subjetivos protegen o tutelan, en la actividad aduanera, algobernado frente al Estado y sus autoridades, pues son principios de observancia obligatoria en las leyes, en los actos y en los procedimientosaduaneros.

l. La garantía de libertad de proleslón, Industria, comercio o trabajo

Esta es una garantía de las diversas de libertad que establece nuestraConstitución y que se puede denominar genéricamente como libertad detrabejo u ocupación y que se encuentra contenida en ei articuio 50. (antes40.) de nuestra máxima Ley de [a siguiente manera:

"A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendolícitos."

"Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin lajustaretribución y sinsu pleno consentimiento..."

"Tampoco puede admitirse convenio en que la persona... renuncie temporal o permanentemente a ejercer determinadaprofesi6n, industria o comercio."

Se puede apreciar a esta garantía de dos maneras diferentes: por unaparte, el Estado no puede impedir que ios individuos, aun con su voluntad, se dediquen e [a actividad que más les acomode o convenga y, por [aotra, nadie puede ser obligado a trabajar sin su plenoconsentimiento y sinuna justaretribuci6n.

75 Burgoa Ignacio. Las Garantías Individuales. Editorial Porrúa. S.A. Octava Edición. México, D.F. 1973. Página 179.


La libertad de elección y ejercicio de ocupación sólo tiene las siguien-.tes limitaciones constitucionales:

1. Toda actividad profesional, comercial o industrial debe tener objetolícito, es decir, no contravenir a lasnormas de ordenpúblico.

2. Se requiere ser mexicano por nacimiento para dedicarse a capitán,piloto, patrón, maquinista, mecánico y, en general, para cualquier personal que tripule cualquier embarcación o aeronave gua se ampare con labandera o insignia mexicana, conforme con el articulo 32 de la mismaConstitución General de la República.

3. Se requiere ser mexicano por nacimiento para desempeñar los trabajes de capitán de puerto, comandante de aerodromo o para servir en lasfuerzas armadas, de policia y seguridad pública.

4. La libertad de ocupación estaba también limitada por el preceptoconstitucional citado para todas las funciones de agente aduanal en la República Mexicana, pues como en los casos anteriores, se requería tener lacalidad de mexicano por nacimiento, requisito que ahora sólo conservala ley.

5. Entre las limitaciones constitucionales de nacionalidad mexicana seencontraba la consignada en el texto de la fracción VIII del artículo 130,que la requería para ejercer el ministerio de cualquier culto religioso y quefue suprimida en el recién reformado texto de ese precepto.

6. Otra limitación contenida en el mismo artículo 50. es que el ejerciciode la libertad de ocupación sólo podrá vedarse por resolución judicialcuando se ataquen los derechos de tercero o por resolución gubernamental, en los términos de ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad.

7. Una limitación importante contenida en el mismo artículo se refiere ala prohibición impuesta a los individuos que no tengan título profesionalpara dedicarse a las profesiones que lo requieran en los términos de la leyde la materia, teniendo el Estado las facultades para determinar esas profesiones.

En cuanto toca a la garantía de libertad de ocupación, en el sentido deque nadie puede ser obligado a trabajar sin su consentimiento y sin unajusta remuneración, las excepciones son aquellas que se consignan en eldicho artículo constitucional, a saber: el trabajo impuesto como pena porla autoridad judicial y los servicios públicos obligatorios; el de armas; jurados; los de elección popular y concejiles; los censales; electorales y losservicios profesionales de índole social.

Esta garantía de libertad de ocupación o trabajo tiene aplicaciones directas en la materia aduanera en los siguientes casos:

A. Funciones de agente aduanar

El artículo 32 de la Constitución ordenaba hasta el 20 de marzo de1997, que para el ejercicio de todas estas funciones se requiere ser mexicano por nacimiento, siendo por esta razón que el artículo 159 fracción Ide NLA establece como requisito para obtener la patente de agente aduanal ser mexicano por nacimiento.


B. libertad de comercio y negativa de permisos de Importación yexportación

En los casos en que la SECOFI niega las solicitudes de permiso de importación y exportación de mercancías sujetas a dicho permiso, se hacuestionado si con dicha negativa se impide o desconoce la libertad decomercio u ocupación.

Para resolver esta cuestión, se exponen las premisas constitucionales yjurisprudenciales que versan sobre la misma.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en múltiplesejecutorias que el artículo 40. Constitucional (actual 50.), que establece lagarantía de trabajo o comercio, sólo puede vedarse por resolución gubernamental, dictada en los términos que marque la ley. cuando se ofendanlos derechos de la sociedad, de donde se desprende, sin lugar a dudas,que solamente una ley del Congreso puede restringir dicha libertad deocupación, industria o comercio.

ARTICULO 40. CONSTITUCIONAL. La facultad para reglamentario, es exclusiva de los Poderes Legislativos de los Estados o del de la Unión, y la reglamentación que hagan lasautoridades administrativas, es anticonstitucional.

Quinta Epoca:

Tomo VIII Página 253 Ambriz Carlos y coagraviados.

Tomo VIII Página 1158 Patiño Pedro.

Tomo VIII Página 1158 Trejo Aureliano.

Tomo X Página 356 Acosta María del Rosario.

Tomo X Página 1172 Beltrán Judith. 7•

En otra tesis, el Poder Judicial Federal ha sido más explícito para determinar que las autoridades administrativas sólo pueden restringir la libertadde ocupación dictando resoluciones que se funden en leyes y que cuandolo hacen en requisitos establecidos en reglamentos, dichas restriccionesson inconstitucionales.

DISTANCIA, REQUISITO DE. ES VIOLATORIO DE LA GA·RANTIA DE LA LIBERTAD DE TRABAJO, CUANDO LO FIJAUN REGLAMENTO Y NO UNA LEY EMITIDA POR EL ORGA·NO LEGISLATIVO. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 40. Constitucional, la garantía individual que consigna,consistente en la libertad que tiene una persona a dedicarse ala profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode,siendo lícitos, únicamente puede ser vedada en su ejerciciocuando se ataquen derechos de tercero, caso en que la restricción de la garantía corresponde a la autoridad judicial, y

76 Apéndice de Jurisprudencia de 1917-1965 del Seminario Judicial de la Federación. Tercera Parte. Segunda Sala. Página 44. Tomado de Jurisprudencia Mexicana 1917-1971. Cárdenas Editor y Distribuidor. MéxIco, D.F. primera edición1984. Tomo UAdministrativo. Página 335.


cuando se ofendan los derechos de la sociedad, hipótesis enque la restricción del ejercicio de la garantía individual corresponde a una resolución gubernativa, "dictada en los términosque marque la Ley". Lo anterior significa que si se está en presenda de una resolución que niega al quejoso la licencia quesolicita con fundamento en que el estableclmlento que pretende abrir no satisface el requisito de distancia que señala un reglamento, tal resolución debe estimarse iiegal, porque se basaen una disposición inconstitucional, puesto que la misma sebasa en un reglamento y no en una ley, como lo exige el precepto constitucional, según se entiende de su texto literal, eique se corrobora si se tiene en cuenta que ni siquiera la leypuede obrar arbitraria ni aun discrecionalmente al imponertaxativas al ejercicio de la garantía individual de que se trata,sino que debe hacerlo "cuando se ofendan los derechos de lasociedad". Apreciación tan delicada y trascendental, de cuándo se ofenden los derechos de la sociedad, para el efecto detasar el ejercicio de una garantía individual que la Constituciónotorga, no quiso confiarla la Ley Suprema, sino a la ley emanada como tal del órgano legislativo.

Sexta época, Tercera parte:

Vol. XCVI, página 54 AA. 59/65. Arnulfo Martínez.

Vol. XCVi, página 54 AA. 823/65. Modesta Peregrina Linares.

Vol. XCVI, página 54 AA. 9490/64. Teresa Ramos Garcia.

Vol. XCVI, página 54 AA. 7230/64. Antonio García García.

Vol. XCIX, página 32 AA. 3536/65. Froiián Hernández Mújica.77

De las tesis precedentes, se concluye que siempre que el Estado pretenda limitar o impedir la libertad de comercio u ocupación deberá hacerlo:

1. Mediante una ley formal, del Congreso de la Unión, que:

• Precise los derechos de la sociedad que no se desean ofenderodañar.

• Señale las ocupaciones que los ofendeno dañan.

• Establezca las medidas específicas para evitar esa ofensa o daño.

2. Por una resolución gubernativa, "en los términos que marqueesa ley".

Así, las autoridades administrativas al regiamentar la ley, no podrán incluirotras ocupaciones o restricciones diferentes a las previstas por el propio legislador, debiéndose únicamente circunscribir a establecerprocedimientos que provean a su aplicación, pues de lo contrario, estaránconculcando la garantíamencionada.

77 Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917·1975, Tercera Parte, Segunda Saja, Tesis 376. Página 625.


De igual modo, cuando aplique o ejecute la ley, la autoridad administrativa deberá limitarse a los casos que ordene la legisiación, sin que ellegislador pueda conceder a la autoridad administrativa facultades discrecionales para la determinación de los derechos de la sociedad a proteger,las ocupaciones que los ofenden y las limitaciones a esas ocupaciones,pues esas facultades implicarían que fuera la autoridad administrativaquien, en realidad, estableciera la limitación a dicha garantía, contraviniendo el texto constitucional y las tesis juriprudenciales citadas, que expresamente ordenan que sea el Poder Legislativo quien aprecie cuándo seofenden los derechos de ia sociedad.

Ya concretamente, en cuanto a la cuestión consistente en determinar sila autoridad administrativa al establecer para luego negar un permiso deimportación o exportación restringe o no la iibertad de comercio u ocupación, es un hecho inobjetable que importar o exportar mercancías constituye una actividad comercial lícita, por lo que si la autoridad administrativasujeta esos productos al requisito de permiso previo y luego io niegacuando alguna persona se Jo solicita, es incuestionable que para dichapersona se está restringiendo la libertad de comercio.

Procede entonces determinar si esa negativa será o no inconstitucional, para lo cual es menester exponer los fundamentos constitucionaies ylegales que rigen las atribuciones del Estado para regular el comercio exterior del país, y para ello, prohibir y restringir las importaciones, exportaciones y el tránsito de mercancías por el territorio nacional.

Ese marco legal se compone de dos grandes fundamentos: 1) la r6\lulación dei comercio exterior por medio de legislación ordinaria expedidapor el Congreso de la Unión y 2) la regulación del comercio exterior pormedio de legislación extraordinaria expedida por el Presidente de la República.

a) La regulación del comercio exterior por legislación ordinaria

Desde su redacción inicial de 1917, el artículo 73 fracción X Constitucional estableció que le compete al Congreso de la Unión la facultad paraiegisiar en toda la República sobre comercio, es decir, que es al Poder Legisiativo de la Federación a quien corresponde regular el comercio (interior y exterior) y por lo tanto, estabiecer en una ley formal las restriccionesy prohibiciones sobre las mercancías de importación, exportación o quetransiten por territorio nacional.

En uso de esa facultad, el Congreso de la Unión expidió la LCE, publicada en O.O.F. de 27 de julio de 1993, que dispone en sus artículos 40.fracción 111, 50. fracción V y 21, que compete a la SECOFI sujetar a lasmercancías a permisos de importación y exportación, asf como tambiénexpedirlos.

Haciendo ei análisis de esa ley, se llega a la conclusión que la citadaley reúne los requisitos que la Constitución General de la República y lajurisprudencia establecen para limitar la libertad de comercio u ocupación.

En efecto, las limitaciones a las importaciones y exportaciones estánprevistas en esa ley (LCE); los derechos de la sociedad que se tutelan están previstos en su artículo 10. \regUlar y promover el comercio exterior,incrementar la competitividad de a economía nacional, propiciar el uso eficiente de los recursos productivos del país, integrar adecuadamente laeconomía mexicana con la internacional y contribuir a la elevación del bie-

OERECHO ADUANERO MEXICANO 243

nestar de la población); las ocupaciones o causas que "los ofenden" están previstos en el artículo 15 tratándose de la exportación de mercancíasy en el 16 en cuanto a la importación de las mismas, y las medidas derestricción, entre otras, el legislador las hace consistir en permisos de importación y exportación, en los términos de los artículos 40. fracción 111, 50.fracción V y 21.

Por todas estas razones, se puede apreciar que la ley, en sí misma, respeta los principios enunciados por el artículo 50. Constitucional y la jurisprudencia, pues en el supuesto que los referidos permisos vedaran lagarantía de ocupación conforme a esa ley, lo harían con observancia delos mencionados principios.

Sin embargo, ios reglamentos de esa ley y de las anteriores han estabiecido a favor de ia SECOFI el uso de facultades discrecionales paraotorgar o negar los permisos de importación o exportación, trasladandoentonces la cuestión a otra diversa, consistente en si el establecimiento yuso de tales facultades es violatoria o no de ia garantía en estudio.

Efectivamente, los artículos 10.,20. Y50. del Reglamento para la Expedición de Permisos de Importación, publicado en el O.O.F. de fecha 28 denoviembre de 1956, dispuso que los permisos se otorgarían si a juiciode la Secretaria la concurrencia de los bienes importados no perjudicabala economíadel país; los permisos que se otorgaran serían, para importarsolamente la cantidad y ciase de productos que a juicio de Ja Secrefaríarequiriera cada solicitante y la Secrefaría reso/verJa discrecionalmente, sieran de concederse o no lospermisos solicitados.

El Reglamento Sobre Permisos de Importación o Exportación de Mercancías Sujetas a Restricciones, publicado en el O.O.F. de 14 de septiembre de 1977, también establecio en su artículo 13 ei uso de facultadesdiscrecionales al disponer que los permisos de importación se expediríansiempreque la concurrencia al mercado nacional de los productos de quese tratara beneficiaran el desarrollo del país, a juicio de Ja Secretaría, yque no procedería la expedición del permiso de importación en ningúncaso de tos señalados en ei artículo 14, salvo por razones de interés general, a juicio de /a Secretaría.

El Reglamento de la Ley de Comercio Exterior (RLCE), pubiicado en elO.O.F. de 29 de diciembre de 1993, en vigor, a pesar de que su artículo 14señala que sus disposiciones reglamentan la facultad de la SECOFI paraotorgarpermisos previos, no señalaen qué casos procederá o no su otorgamiento, ni tampoco los criterios con loscuáles resolverá las solicitudes,permitiendo la discrecionalidad que siempre ha campeadoen la materia.

Bien se puede notarque no son las disposiciones de la ley sino las delos reglamentos, las que deben ser objeto de las siguientes observaciones:

• La discrecionaJidad que conceden a la SECOFI para otorgar o negarlos permisos, no está prevista en la ley, razón por la cual, bien podríaconsiderarse que el reglamento no observa el principio de "reservade ley" .

• La ley no podríatampoco consagrar expresamente esa discrecionalidad en el reglamento, pues el legislador entonces dejaría a la autoridad administrativa calificar "cuándo se ofenden los derechos de lasociedad". Es procedente anotar que, en un criterio no compartido,


la tesis que se reproduce más abajo, considera que la facultad discrecional no contraría el artículo 50. Constitucional, sin perjuicio deque procedaimpugnar, en cada caso, su usodesorbitado.

• Las negativas de permiso entonces resultarán inconstitucionales porla violación a la garantía de iegalidad consawadas en los artículos 14y 16 de la Constitución General de la Republica, porque se apoyanen reglamentos ilegales y por no estar fundadas y motivadas.

b) La regulación del comercio exterior por legislación extraordinaria

En la regulación del comercio exterior del país, juntamente con las facultades del Poder Legislativo Federal concurren las facultades extraordinarias del Ejecutivo Federal, que se establecieron mediante la reformaconstitucional publicada en el D.O.F. de 28 de marzo de 1951, por mediode la cual se adicionó el segundo párrafo al articulo 131 de la ConstituciónPolitica, que dispone:

El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Uniónpara aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas deexportación e importación expedidas por el propio Congreso,y para crear otras, así como para restringir y para prohibir lasimportaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular elcomercio exterior, la economía del país, la estabilidad de laproducción nacional, o de realizar cualquier otro propósito enbeneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso elpresupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobaciónel uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

En esa misma fecha también se reformó el artículo 49 de la Constitu-ción Política, disponiendo:

No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una solapersona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivode la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En nin\lún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del articulo 131, se otorgarán facultades extraordinarias paralegislar.

Los artículos constitucionales citados permiten que, de manera extraordinaria, el Ejecutivo Federal "legisle" estableciendo, modificando o suprimiendo gravámenes, restricciones y prohibiciones a las citadasimportaciones o exportaciones, como una excepción prevista por el propioartículo 49 Constitucional, también reformado.

Estas facultades extraordinarias concedidas al Ejecutivo Federal pararegular el comercio exterior por la vía de reducir, aumentar o suprimir aranceles, así como para restringir o prohibir las importaciones, exportacionese incluso el tránsito de marcancras, tienen, según el texto constitucional,las siguientes características:

1. Que sea el Congreso de la Unión quien conceda esas facultades.

2. Que se las conceda al titular del Ejecutivo Federal.


3. Que sea el titular del Ejecutivo Federal quien ejerza las facultadesconcedidas cuando lo estime urgente.

4. Que el Ejecutivo Federal someta a aprobación del Congreso el usode las facultades concedidas.

El otorgamiento de esas facultades por parte del Congreso se encuentra prevista en el artículo 40. fracción 11 de la LCE, para que las ejerza elEjecutivo Federal cuando lo estime urgente, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación.

Dado que dichos decretos son expedidos en uso de facultades extraerdlnarias, su naturaleza jurídica es la de "leyes" I que tutelan los derechosque cita el propio artículo 131 Constitucional y establecen las restriccionesnecesarias para protegerlos, observando aSI los requisitos para vedar lagarantíade comercio u ocupación.

Es decir, losdecretos, en sí mismos, observan las condiciones constitucionales exigibles para vedar la citada garantía, pero si ellos remiten al régimen general previsto en la LCE para el otorgamiento de los permisos(discrecionalidad de la autoridad), entonces las resoluciones particularesadolecerán de las mismas circunstancias comentadas en relación con losreglamentos.

No es comúnque en la práctica mexicana las negativas de permisos deimportación o exportación se impugnen por medio del juicio de amparo,haciendo valer la violación a la garantía de libertad de comercio u ocupación, pues "los importadores no recurren al amparo, ya que enderezar suacción por la vía jurisdiccional podría resultarles contraproducente; además del tiempo que se emplearla. que también está en su contra dada laagilidad o dinamismo con que se mueve el comercio; por ello prefierenusar la vieja figura del "cabildeo" en beneficio de sus futuros trámites."78

Dentro de los pocos casos de juicio de amparo que han planteado losimportadores, existe una tesis aislada que rechaza que una negativa implique y trascienda en violación a la libertad de comercio y ocupación.

NEGATIVA DE PERMISO DE IMPORTACION. La libertad decomercio, conforme al artículo 40. Constitucional, no es absoluta, sino que se sujeta a reglamentaciones que tienden a evitar que se ataquen derechos de terceros o se ofendan los dela sociedad, y de ello se ocupa la Ley de Atribuciones del Ejecutivo Federal, gue tiene entre otros fines, el de mantener elsistema económico del país sosteniendo el equilibrio entre laproducción y la distribución de bienes, de modo que no lesione la actividad industrial y comercial, la producción y distribución que de esos bienes compete al país frente a la mismaactividad de países extranjeros; de modo que las restricciones, que pueden o no ser temporales o transitorias, tienen suapoyo en la voluntad del legislador, expresamente consignadaen las disposiciones de la citada ley a las que aquél dio el carácter de ser de orden público y su cumplimiento de interésgeneral, y para su eficiencia decretó la aplicación de sanciones y_tales restricciones se señalan en los reglamentos que

78 Quintana Adriano, Elvia Arcelia. El Comercio Exterior de México. MarcoJurídico,Estructura y Politica. Institu~o de Inve.stiQacione~ Jurídicas,de la Universidad ~él:cíonal Autonoma de MéXICO y Editorial Porrúa. S.A. Mexico, D.F. 1989. Pagina 280.


emanan de la ley de atribuciones, y tienen igual carácter deser de orden público y de interés general; de ahí que la facultad discrecional conferida a la Secretaría de Economía en elartículo 50. del Reglamento de Permisos de Importación, tlenda a regular una rama de la actívidad comercial, y no es contraria al artículo 40. Constltucional. porque no la prohíbe, sinoque la restringe, la sujeta al interés de la economía nacional yal interés de la sociedad, sin que el uso desorbitado de la facultad discrecional prive a los interesados, en cada caso, deusar, en su defensa, los recursos legales que correspondan,que es en su caso jurídicamente distinto a aquél en que no sereclame una negativa de acceder a otorgar un permiso de importación, ni se impide a la parte quejosa que, sujetándose alos requisitos legales, continúe en su actividad comercial, sinoque se trate de aplicarle sanciones por la introducción de rnercancias al país sin haberse sujetado a requisitos reqlamenteriosprevios.

Sala Administrativa. Vol. L11l, Sexta época. Página 42.

A.A. 675/59 Casa Puig, S.A. y Coags.

9 de Noviembre de 1961. Unanimidad de votos. Ponente:Franco Carreña.

Para terminar este análisis es importante señalar que la falta de fundamentación y motivación en las resoluciones que nie;¡uen el otorgamientode permisos constituyen una infracción a la garantl8 de legalidad pues"ante la negativa de permiso de importación y la imposibilidad de combatirla jurídicamente por no estar fundamentada y desconocer cuáles fueronlos criterios legales que sirvieron de apoyo a los funcionarios de SECOFI, los importadores se encuentran en estado de indefensión jurídica,violando así, los funcionarios de la Secretaría, la garantía de libertad de losimportadores de dedicarse al comercio, que no tienen más facultades quelas que expresamente les otorgan las leyes" y "cuando su negativa se fundamenta en criterios subjetivos y generalidades, este acto es violatorio dela garantía." 79

C. Libertad de comercio y las contribuciones a las Importaciones yexportaciones

Se ha planteado, en la vía constitucional, si el establecimiento de graovámenes excesivos a la importación o exportación de mercancías se traduce realmente en la prohibición de dedicarse al comercio de dichasmercancías. En jurisprudencia definida ha quedado establecido que el cobro de los impuestos no viola la libertad de comercio o trabajo.

IMPUESTOS, EL COBRO DE LOS. AJUSTADOS A LACONSTlTUCION, NO VIOLA EL ARTICULO 40. CONSTITU·CIONAL. El cobro de un impuesto no puede afectar la libertadde trabajo consignada en el artículo 40. de la Carta Fundamental de la Nación, como tampoco la libertad y seguridad requerida para que una persona física o moral se dedique a laindustria o comercio que le acomode, siempre que la actividaddesarrollada sea lícita.

79 Quintana.ldem. Páginas 280 y 281.


La obligación de satisfacer los impuestos para cubrir los gas·tos públicos de la Federación nace y está contenida en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución General de laRepública, y esta obligación, en su misma aplicación constitucional, no puede interterir ni la libertad de trabajo, ni ia de industria, ni la de comercio, si la personafísica o moralse ajustaa los términos de las disposiciones legales de carácter fiscalno declaradas contrarias a la propia constitución.

De otro lado, el cobro de los mismos impuestos, mediante ele¡oerCicio de la facultad económico-coactiva, está instituida ene segundo párrafo del artículo 22 de la Constitución en cita,no pudiendo concluirse que la aplicación de esa facultad vedelas libertades prescritas en el artículo 40. de aquella Constitución, ni que sea con menoscabo de esa garantl8individual, sise tiene en cuenta que el párrafo final del artículo 16 de la Carta Politica de México, permite a la autoridad administrativa exigir la exhibición de libros y papeles indispensables paracomprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, y enla especie, está instituida en el articulo 80. de la ley en estudio, la facultad de la Secretaría de Comunicaciones y ObrasPúblicas, ahora de Comunicaciones y Transportes, para vigilarque todos los vehículos que consumen "diessel" o gas licuadode petróleo estén al corriente en el pago del impuesto respectivo, lo que se comprobará con el recibo oficial que debera estar siempre a bordo de tales vehículos.

Amparo en Revisión 1553/61. Autotransportes Orendain, S.Ade C.v. 10 de abril de 1969. 5 votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: Delfina Solano Yáñez.

Amparo en Revisión 5136/58. Mariano López Vargas. 18 deabril de 1969. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Luis FelipeCanudas Orezza. Secretario: José Chanes Nieto.

Amparo en Revisión 5673/65. Transportes del Noroeste, S. deRL de C.v. 6 de junio de 1969. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Luis F. Canudas O. Secretario: Delfina Solano.

Amparo en Revisión 470/59. Juan Maldonado Rojas. 10 dejunio de 1969. 5 votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza.Secretario: Ignacio Magaña Cárdenas.

Amparo en Revisión 7661/66. Zeferino González Sosa. 10 dejunio de 1969. 5 votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza.Secretario: Ignacio Magaña Cárdenas.

Informe 1969. Sala Auxiliar. pagina 44 .

.De la anterior tesis, se desprende que los gravámenes excesivos o ruinosos sobre las operaciones de importación o exportación son susceptibies de impugnarse por su falta de proporcionalidad y equidad y no comoimpedimentos a la libertad de comercio.

11. La garantía de libertad de tránsito

De indudable vigencia y aplicación en la actividad aduanera, esta libertad de todo hombre se encuentra establecida en el artículo 11 de la Constitución Federal en lossiguientes términos:


Todo hombre tiene derecho para entrar en la República, salirde ella, viajar por su territorio y mudarde residencia, sin necesidad de carta de-seguridad, pasaporte, salvoconducto u otrosrequisitos sernelantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridadadministrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciososresidentes en el país.

Esta garantía comprende cuatro libertades: a) la de entrar al territorionacional b) la de salir del mismo c) la de viajar dentro del país y d) la demudar de residencia o domicilio. Actualmente, es un derecho sobre el cualno se repara suficientemente en su importancia, dado el régimen de líbertad de movimiento que existe en los Estados modernos y los pocos casosde países en donde no se respeta, sin embargo en la historia se puedenencontrar diversos ejemplos de su inobservancia, incluyendo nuestra historia colonial, cuando por cédulas reales de 1528, 1543 Y 1556 no se permitía a los indios trasladarse o ser trasladados a España y a los que porcualquier motivo se encontrasen en la península debían ser retornados ala Nueva España.

Las limitaciones a esta garantía individual se establecen por la propiaConstitución, consistiendo en aquellas que impongan los jueces por responsabilidad criminal o civil (arraigo o aprisionamiento) y las que impongan las autoridades administrativas en cumplimiento de las leyesmigratorias, de salubridad general del país y extranjeros perniciosos, talescomo visas, permisos, inspecciones y prohibiciones para evitar la propagación de epidemias y enfermedades.

El texto constitucional sólo menciona la movilización o desplazamientofísico del individuo pero no a los medios de transportación en que lo hagan ni los bienes que porten, como expresamente si lo disponía el artículo90. de las Bases Orgánicas de 1843 que se transcribe:

"A ningún mexicano se le podrá impedir la traslación de supersonay sus bienes a otro país, con tal que no deje descu

, bierta en la República responsabilidad de ningún género, y satisfaga por la extracción de sus intereses los derechos queestablecen las leyes:'

Por lo tanto, ésta garantía no ampara la libre introducci6n al territorionacional y la extracción del mismo de bienes y en cuantoa la circulación ytraslación de los bienes dentro del país, el artículo 131 primer párrafoConstitucional faculta a la Federación para reglamentar en todo tiempo, yaun para prohibir, por motivos de seguridad y policía, la circulación de bienes o efectos cualquiera que sea su procedencia, de donde se desprendeque la libre traslación de los bienes del gobernado no constituye un derecho público subjetivo o garantía individual, como si lo es de su persona.

Esta libertad de tránsito tiene diversas implicaciones en materia aduanera, como son las siguientes:

1. Las leyes aduaneras' no pueden establecer reglamentaciones o requisitos que impidan la entrada o salida del país de los individuos, su.viajedentro de la nación o su cambio de residencia, por lo que toca única y


exclusivamente a sus personas, mássi a losmedios en que se transporteny los bienes que lleven consigo.

2. Las leyes aduaneras pueden establecer requisitos, obligaciones yaun prohibiciones a cargo de las personas. cuandoal entrarI saliro transítar por el territorio nacional lo hagan portando bienes. En el caso de lasleyes de salud o sanitarias, éstas también pueden establecer prohibiclones que impidan que las personas porten bienes a su entrada o salida delterritorio nacional, y en todo caso, incluso llegara impedirel traslado de lapersona misma por portar dicho bien, limitación que sí admite expresamente nuestra máximaLey.

3. La libertad de movimiento de las personas no significa de modo alguno la exención fiscal de los medios de transporte en que lo hacen, asícomo tampoco de los bienes que portan, salvo en el caso de residentesmexicanos por sus viajes por el territorio nacional y su cambio de domicilio dentro de él, debido a que la propia Constitución Impide a las Entidades Federativas de acuerdo con los artículos 117 fracciones IV, V, VI Y VIIY 131 establecer contribuciones que graven el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; prohibir o gravar, directa o indirectamente,la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional oextranjera; gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exacción se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos, o exijadocumentación que acompañe la mercancía; ni expedir, ni mantener envigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestoso requisitos por raz6n de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la producción similar de la localidad o ya entre producciones semejantes dedistinta procedencia.

4. De lo anterior se desprende que las leyes aduaneras sí pueden regular a las personas que porten bienes cuando entren o salgan del país, asícomo sujetar las mercancías a las disposiciones legales de importacionesde pasajeros, es decir a los procedimientos y formalidades para el pagode los gravámenes y cumplimiento de regulaciones y restricciones noarancelarias.

Por otra parte, en el caso de equipajes de pasajeros yefectos personales se puede apreciar que no existe obligación constitucional para exentarlos de contribuciones, por lo que si la ley fiscal establece la exención espor razones de política tributaria y no por mandato obligatorio de la CartaMagna.

Por lo que toca al menaie de casa de las personas que entran o salendel territorio nacional, se puede hacer la misma observación que para losefectos personales, por cuanto su exención tributaria es una medida depolítica fiscal que por lo demás no exime de agotar las formalidades quedispongan las leyes.

Finalmente, el tránsito por el territorio nacional de residentes en Méxicoy sus bienes, así como el cambio de su domicilio que generalmente es lacausa de los hechos anteriores, no pueden estar gravados ni sujetos ainspección por autoridad estatal alguna, pero sí a las reglamentaciones yprohibiciones federales. No se debe confundir lo anterior con el tránsito interno o internacional de mercancías de procedencia extranjera, que ingresan al país en su camino a un tercer pais o para ser despachadas por una


aduana interior, pues en estos casos, las mismas sí pueden ser objeto delas contribuciones, regulaciones, formalidades e inspecciones que establezcan las leyes federales, particularmente la Ley Aduanera.

11I. La garantía de no alteración de los preceptos constitucionalespor tratados

Esta garantía se encuentra consignada en el artículo 15 de la Constitu-ción Generalque señala:

"No se autoriza la celebración.... de convenios o tratados envirtud de los que se alteren las garantías y derechos establecidas por esta Constitución para el hombre y el ciudadano".

La supremacía de la Constitución sobre los tratados internacionalescontenida en su artículo 133 ya fue materia de estudio en páginas anteriores, pero aquí se desea resaltar que el objeto de este artículo es dejarplasmado de manera expresa el principio de rigidez para la vigencia deltextoconstitucional, que no puede ser alterado 0- modificado por convenioo tratado internacional alguno.

Será interesante estudiar si en los tratados comerciales suscritos por elGobierno de México en este decenio se ha dado cabal cumplimiento aesta garantía individual, es decir, si dichos convenios no han alterado losderechos del ciudadano establecidos por la Constitución, pues en casoafirmativo, las estipulaciones del tratado serán nulas de pleno derecho yno podrán ser hechas valeranteningún tribunal mexicano.

En este momento solamente se debe notar que el texto constitucionalno menciona suprimir, reducir o menoscabar los derechos, sino simplemente alterarlos, sobresaliendo los del apartado siguiente, que en opiniónde los tratadistas, implican el respeto de todo el articulado constitucional.

IV. Las garantías de seguridad jurídica

En virtud de las características casuísticas de los ordenamientos aduaneros, intensos creadores de obligaciones a cargo de los sujetos que participan en la actividad aduanera y pretendiendo siempre su cumplimientopor conducto de severas sanciones, es importante incluir el estudio de losderechos que los gobernados tienen para defenderse de los actos de laadministración aduanera.

En este ámbito destacan sobremanera dos tipos específicos de estasgarantías de seguridad jurídica, que son la garantía de audiencia y la garantía de legalidad, las cuales se exponen brevemente en las próximas líneas.

A. La garantía de audiencia

Contiene la principal defensa que pueden oponer los particulares frentea los actos del poder público y sus autoridades que busquen o pretendanprivarlos de sus más importantes intereses, como son la vida, la libertad,posesiones, propiedades y en general, derechos.

Se encuentra contenida en el segundo párrafo del artículo 14 Constitu-cional que dispone:

Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se


cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

El maestro Burgoa observa que esta garantía está integrada por cuatrogarantías específicas de seguridad jurídica y que son: "a) la de que encontra de la persona, a quien se pretenda privar de alguno de los bienesjurídicos tutelados por dicha disposición constitucional, se siga un juicio;b) que tal juicio se substancie ante tribunales previamente establecidos; c)que en el mismo se observen las formalidades esenciales del procedimiento y d) que el fallo respectivo se diete conforme a las leyes existentescon antelacion al hecho o circunstancia que hubiere dado motivo al jui·CiO."SD

Esta amplísima garantía se ha venido aclarando en sus alcances por lavía jurisprudencial, pues ha sido la Suprema Corte quien en sus sentencias de amparo ha definido sus elementos. Así, el término juicio se extiende a todos los procedimientos incluso a los de naturaleza administrativa yno sólo jurisdiccional, y por lo tanto, ia palabra tribunal no debe limitarse alos órganos del Poder Judicial o jueces, sino a todo tipo de autoridad pública que pretendaejecutar un acto de privación de los bieneso derechosdel gobernado; la obligación por parte del poder público de acatar las formalidades esenciales del procedimiento evolucionó de cumplir las previstas en la ley a sostener que si la ley no contempla dichas formalidadesentonces resulta inconstitucional, y por lo mismo impugnable en el juiciode amparo y, finalmente, se extendió aún más, para concluir que la autoridad deberá respetar esas formalidades aunque la ley no las estipule, pueses una obligación a su cargo establecida en la propia Constitución, la cualtienen que aplicar por encima de lo dispuesto por cualquier ley.

Respecto a que debe entenderse por formalidades esenciales del procedimiento, la Suprema Corte de Justicia ha precisado que se trata decuatro oportunidades, consistentes en a) la seguridad de conocer oportunamente que existe un procedimiento en su contra para defenderse, quese manifiesta en una notificación b) la oportunidad de exponer sus argumentos para oponerse al acto de privacion o sea los alegatos c) la oportunidad de probar su oposición al acto de privación, es decir, la de ofrecer ydesahogar sus pruebas y d) la exigenc'la de que a la defensa le recaigauna resolución fundada y motivada.

Estas oportunidades o etapas se plasman en las leyes en disposiciones procesales obligatorias como las que se refieren a la forma de las notificaciones, emplazamientos, plazos para oponer defensas, recepción yestudio de defensas y alegatos, a la audiencia, reglas sobre ofrecimiento,desahogo y valoración probatoria y formalidades y requisitos de fondo delas resoluciones.

La garantía también prohíbe los tribunales especiales o a comisión, osea aquéllos establecidos para juzgar determinado hecho ya ocurrido, yademás obliga a que el acto de privación se sustente en una ley previamente expedida al hecho que motiva dicho acto prlvatorío, corroborandoel principio de no aplicación retroactiva de la ley.

80 Burgoa, Ignacio. Op. Cito Página 521.


A continuación se transcriben algunos precedentes, tesis y criterios ju-risprudenciales que contienen los principios anotados.

AUDIENCIA, GARANTIA DE OBLIGACIONES DEL PODERLEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES. La Suprema Corte ha resuelto que la garantía de audiencia debe constituir un derecho de los particulares, no sólo frente a lasautoridades administrativas y judiciales, sino también frente ala autoridad legislativa, que queda obligada a consignar ensus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga alos interesados y se les dé oportunidad de defensa enaquellos casos en que resulten afectados sus derechos.

Amparo en Revisión 3386/1976. Ranver Compañía Mexicanade Estacionamientos, S.A.

16 de Febrero de 1982. Unanimidad de 20 votos.

Amparo en Revísión 6408/1976. Marta Fortes de Lama",

18 de Marzo de 1980. Unanímidad de 16 votos.

Ampare en Revisión 3957/1976. Estacionamientos San Francisco, S.A.

18 de Noviembre de 1980. Unanimidad de 19 votos.

Amparo en Revisión 798/1977. Ranver Compañía Mexicana deEstacionamientos. S.A.

17 de Marzo de 1981. Unanimidad de 19 votos.

Amparo en Revisión 3221/1976. Estacionamientos Gante, S.de R. L. de C. V.

17 de Marzo de 1981. Unanimidad de 19 votos.

Jurisprudencia del Pleno. Informe de 1982. Primera Parte. Tesis 1. Página 333.

AUDIENCIA, GARANTIA DE, REQUISITOS QUE DEBENCONTENER LAS LEYES PROCESALES EN RESPECTO ALA. De acuerdo con el espíritu que anima al artículo 14 Constitucional, a fin de que la Ley que establece un procedimientoadministrativo, satisfaga la garantía de audiencia, debe darseoportunidad a los afectados para que sean oídos en defensa,antes de ser privados de suspropiedades, posesiones o derechos, con la únicacondición de que se respeten lasformalidades esenciales de todo procedimiento. Este debe contener"etapas procesales" I las que pueden reducirse a cuatro: unaetapa primaria, en la cual se entere al afectado sobre la materia que versará el propio procedimiento, que se traduce slempre en un acto de notificación, que tiene por finalidad queconozca de la existencia del procedimiento mismo y dejarloen aptitud de preparar su defensa; una segunda. que es la relativa a la dilación probatoria, en que pueda aportar los rnsdios convictivos que estime pertinentes; la subsecuente es larelativa a los alegatos en que se dé oportunidad de exponerlas razones y consideraciones legales correspondientes y, porúltimo, debe dictarse resolución que decidasobre el asunto.

DERECHO ADUANERO MEXICANO

Amparo en Revisión 849/1978. Osear Fernández Garza.

14 de Noviembre de 1978. Unanimidad de 18 votos.

Séptima época. Vals. 115-120, Primera Parte. Página 15.

AUDIENCIA, LA GARANTIA DE, PROTEGE CONTRA ACTOS DE CUALQUIER AUTORIDAD Y NO SOLO DE LAS JUDICIALES. El artículo 14 Constitucional no establece lagarantía de audiencia sólo para los "juicios seguidos ante losTribunales", sino contra cualquier acto de cualquier eutoridadque pueda ser privativo de la vida, libertad, propiedades, posesiones y derechos, derive o no de juicio sequido ante tribunales o de un procedimiento ante autoridad diversa.

Amparo en Revisión 2732/1952. Guiliermina Vergara de Elizondo.

27 de Febrero de 1973. Unanimidad de 20 votos. Ponente:Mtro. Ramón Canedo Aldrete.

Pleno. informe de 1973. Página 285

AUDIENCIA, GARANTIA DE. Debe considerarse que en principio I¡:¡ garantía de audiencia previa que consagra el articulo14 Constitucional, que cuando se trata de actos de autoridades administrativas que puedan afectar a los particulares ensu vida, libertad, propiedades, posesiones o derechos, implicala exigencia constitucional de que dichas autoridades, antesde dictar la resolución que pueda causar esa afectación, deben dar al posible afectado oportunidad de alegar y probar loque a su derecho convenga, independientemente de que laley secundaria prevea o no esa oportunidad, ya que esta Leyno puede prevalecer sobre el mandato constitucional.

Amparo en Revisión 597/1973. Cámara Nacional de la Industria de la Transformación.

11 de Febrero de 1974. Unanimidad de votos.

Primer Tribunal Coleqiado de Circuito en Materia Administrativa del PrimerCircuito.

Séptima época. Vol. 62. Sexta Parte. Página 25.

AUDIENCIA, GARANTlA DE. EN MATERIA IMPOSITIVA NOES NECESARIO QUE SEA PREVIA. Teniendo un gravamenel carácter de impuesto, por definición de la Ley, no es necesario cumplir con la garantía de previa audiencia establecidaen el artículo 14 Constitucional, ya que el impuesto es unaprestación unilateral y obligatoria y la audiencia que se puedeotorgar a los causantes es siempre posterior a la aplicacióndel impuesto, que es cuando existe la posibilidad de que losinteresados impugnen, ante las propias autoridades, el montoy cobro correspondiente, y basta que la Ley otorgue a los causantes el derecho a combatir la fijación del gravamen, una vezque ha sido determinado, para que en materia hacendaria secumpla con el derecho fundamental de audiencia, consagradopor el artículo 14 Constitucional, precepto que no requiere ne-

253


cesariamente, y en todo caso, la audiencia previa, sino que,de acuerdo con su espíritu, es bastante que los afectadossean oídos en defensa antes de ser privados de sus propiedades, posesiones o derechos.

AR. 5032/69. Fábrica de Aceite "La Rosa", SA Vol. 53Página 37

A.R. 250/58. Guadalupe Landa Escandón. Vol. 55 Página 39

AR. 6714/57. Ma. Teresa Chávez Campomanes. Vol. 55Página 39

AA. 6194/57. Ana Shapiro de Zundelevich. Vol. 58 Página 37

AR. 1229/59. José Martinez Maure. Vol. 66 Página 49

Jurisprudencia. Apéndice 1917-1975. Primera Parte. Pleno. Te·sis 20. Página 62.

B. La garantía de legalidad

La importancia de esta garantía reside en que mantiene y protege todoel sistema de Derecho objetivo mexicano además de que recoge el principio consistente en que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley lespermite.

Contenida en el primer párrafo del articulo 16 Constitucionai, se en-cuentra redactada de la siguiente forma:

Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escritode la autoridad competente, que funde y motive la causa legaldel procedimiento.

Como puede fácilmente observarse esta garantía protege al gobernadode cualquier acto de molestia a diferencia de la garantía de audiencia queamparasolamente contra actos de privación.

Otras observaciones importantes son que en todos los actos de molestia las autoridades deben cumplir con la formalidad de constar por escrito,es decir, estar sustentados en una resolución escrita, y que también dlchas autoridades deben tener competencia para esa resolución o acto, esdecir, ser competentes.

En cuanto a la competencia, es importante acotar que la garantía sóloampara la constitucionai, más no la que se conoce corno competencia deorigen o legitimidad, o sea, ampara en contra de actos de autoridades queexceden las facultades que les otorga la ley o bien, sin dichas facultades,pero no así en contra de la legalidad del proceso o acto por medio delcual las autoridades hayan sido designadas o nombradas, cuestiones quehan sido analizadas desde el siglo pasado con las discusiones de los juristas José Maria Iglesias e Ignacio L. Vallarta, el primero en pro de combatir la legitimidad de la autoridad por medio del amparo y el.segundo encontra de esa postura, que es la que actualmente sostlene la Suprema Corte S 1

81 Burgoa, Ignacio. ldem. páginas 591 a 595.


El contenido y aicance de esta garantía se expresa con la frase "quefunde y motive la causa legal de! procedimiento". que recoge los conceptos técnico-jurídicos fundamentación y motivación, que han sido explicados de manerasencilla por nuestro Maximo Tribunal.

FUNDAMENTACION y MOTIVACION. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridaddebe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado.entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, quetambién deben señalarse, con precisión, lascircunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendonecesario, además, que exista adecuación entre los motivosaducidos y las normas aplicables, es decir. que en el casoconcreto se configuren las hipótesis normativas.

A.A. 8280/1967. Augusto Vallejo Olivo.

Sexta época. Vol. CXXXII. Tercera Parte. Página 49.

A.A. 3713/1969. Elías Chahín

Séptima época. Vol. 14. Tercera Parte. Página 37

A.A. 4115/1968. Emeterio Rodríguez Romero y Coaqs.

Séptima época. Vol. 28. Tercera Parte. Página 111

A.A. 2478/1975. María del Socorro Castrsjón C. y otros.

Séptima época. Vol. 97-102. Tercera Parte. Páqina 61

A.A. 5724/1976. Ramiro Tarango A. y otros

Séptima época. Vol. 97-102. Tercera Parte. Página 61

Jurisprudencia de la Segunda Sala. Informe 1978. SegundaParte. Tesis 3, página 7.

FUNDAMENTACION, CONCEPTO DE. El requisito de fundamentación que exi~e el artículo 16 Constitucional, no se satisface con la citacion de la Ley de la materia, en que se haapoyado la autoridad responsable, sino que es indispensable,para que el acto pueda reputarse fundado, que precise, enconcreto, el precepto legal en que pretenda sustentarse.

A.R. 1645/1960. Humberto Avilés Rocha.,

Segunda Sala. Ponente: Felipe Tena Ramírez.

Sexta epoca. Tomo U. Página 9.

MOTIVACION, CONCEPTO DE LA. La motivación exigida porel artículo 16 Constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emitió llegó a la conclusión de que el actoconcreto al cual se dirige se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivarun acto es externar las consideraciones relativas las circuns-


tancias de hecho que se formuló la autoridad para establecerla adecuación del caso concreto a la hipótesis legal.

Apéndice de Jurisprudencia 1975. Tercera Parte. SegundaSala. Página 668.

De estas tesis jurisprudenciales se desprende nítidamente que unaadecuada fundamentación exige que en el propioacto de molestiasecíten de manera casuística, individual y concreta los preceptos legales queotorgan facultades a las autoridades para la ejecución de dicho acto,mientras que una suficiente motivación obliga a que se expongan, en elpropio acto de molestia y no en otro diferente, todos los razonamientos yconsideraciones particulares para demostrar que el caso concreto se adacúa a la hipótesis o conducta prevista en la ley que se pretende aplicarcon ese acto.

Esta garantia protege tanto por actos de las autoridades administrativascomo de las legislativas y judiciales, puesto que estas dos últimas tambiéndeben fundar y motivar sus actuaciones. Por lo mismo, los actos de molestia pueden ser leyes y reglamentos autoaplicativos; leyes y reglamentosen sus actos de apllcaclón: actos sin apoyo en ninguna norma legal; actosviolatorios d,s normas legales y actos sinfundar y motivar.

V. La garantía de Inviolabilidad de la correspondencia

Establecida originalmente por el Constituyente de 1917 en el artículo25, actualmente se encuentra en el penúltimo párrafo del 16 que ordena:

"La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas, estará libre de todo registro. y su violación será penadapor la Ley."

Esta disposición se reitera y sanciona por la Ley del Servicio Postal Mexicano, publicada en el D.O.F. de 24 de diciembre de 1986, actualizandoel término estafeta por correo, refiriéndose al servicio público de correoordinario.

Esta garantía no contiene limitación alguna y tiene trascendencia enmateria aduanera en virtud de que la misma prohíbe y sanciona el registrode la correspondencia, por lo que la Ley Aduanera no deberá contenerdisposición alguna que lo ordene. Consecuentemente, los ordenamientosaduaneros disponen que la correspondencia no es mercancía y, por ende,no está sujeta a la potestad aduanera.

VI. La garantía de la libre concurrencia

El articulo 28 de la Constitución ha sido la base para sustentar que ahise contiene la garantía que permite a cualquier individuo dedicarse a la actividad que le plazca sin que pueda ser impedido para ello, como unacorroboración de la libertad de comercio, ocupación o trabajo, es decir,que prohíbe que sólo algunos individuos se dediquen a una misma actividad.

Según este modo de entender el citado precepto, recoge éste la posición liberal de la economía y constituye un dique a la intervención del Estado, cuyas únicas excepciones también se senalan de manera limitativa.

Sin embargo, visto desde otro ángulo, el precepto pudiera interpretarsecomo una limitación a la libre voluntad del mercado, pues al prohibir el


monopolio, los estancos y las prohibiciones a la industria, tiende a evitarlos excesos y los males de la libertad irrestricta de los agentes económicos. En efecto, no debe olvidarse que una situación de libre mercadoacompañada de una concentración de capitales es muy fácil que produzca situaciones monopólicas. Los monopolios se producen por un acto delgobierno o por la absoluta e ilimitada libertad de las empresas, quienesaprovechando las condiciones imperfectas de la economía. producenacuerdos, situaciones y negociaciones que les permiten formar dichosmonopolios. Por esta razón, las prohibiciones contenidas en el artículo 28Constitucional se pueden entendercomo un derecho a la libre concurrencia pero también como una limitación a la irrestricta libertad económica,como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la siguiente tesis:

COMERCIO, DERECHO DEL ESTADO PARA ESTABLECERLIMITACIONES A LA LIBRE CONCURRENCIA. Para establecer si el Estado puede, de acuerdo con la Constitución, ponerlimitaciones a la libre concurrencia, hay que estudiar si dichaConstitución autoriza al Estado para dirigir la economía delpaís y defender los derechos de la sociedad, en contra de lasmaniobras de los industriales y comerciantes, o si está obligado a permanecer inactivo en estos casos, de acuerdo con elprincipio de la libre concurrencia. El lema de la doctrina económica sostenida por la escuela liberal de "dejar hacer",prohíbe al Estado toda intervención en la industria y en el comercio, y a eso se llama libre concurrencia; esta extremada libertad conduce al libertinaje y al dominio desleal y absolutode los grandes capitales, en perjuicio de los pequeños industriales, de los trabajadores y del público en general, lo cual hatraído como consecuencia el enorme desnivel económico y eldesproporcionado reparto de la riquezaque se nota en las sociedades actuales. La Constitución de 1917 vino a destruir losprincipios básicos de la escuela liberal y a sostener doctrinascontrarias a esa doctrina, como las contenidas en los artículos27 y 123; así pues, no es lógico ni congruente sostener que elmismo cuerpo de leyes que niega y destruye los postuladosde la doctrina liberal, acepte, en su artículo 28, en toda su extensión, el más individualista de todos los principios liberales,o sea, la libre concurrencia, interpretada en el sentido deprohibición absoluta al Estado, para intervenir en la vida económica del País. El origen netamente liberal de los derechosque garantiza el artículo 28 Constitucional. puede conducirerróneamente a la conclusión de que en materia de comercio,la Constitución sostiene el principio de "dejar hacer"; peropor la forma en que está redactado dicho precepto, se entiende que más que garantizar a los individuos en particular, tratade proteger a la sociedad y a los derechos de la colectividad yque en vez de Impedir la intervención del Estado, la exige.

S.J.F. Tomo XLV. Página 1978. A.A. 3847/33 Aguillón Vda. deDíaz Natividad. 31 de julio de 1935.

En este tenor, el precepto contiene limitaciones que expresamente señala y que se refieren a las áreas y actividades estratégicas de las que sehablarán en el punto siguiente, como los hidrocarburos.


Este mandato constitucional tiene aplicación en materia aduanera envirtud de que el Estado tiene ia obligación de combatir prácticas monopólicas y éstastambién pueden presentarse en el comercio internacional, enforma de prácticas desleales como el dumping y subvenciones a ias ex·portaciones.

La Ley reglamentaria de este precepto constitucional es la Ley Federaide Competencia Económica que fue publicada en el D.O.F. de 24 de diciembre de 1992 que abrogó la Ley Orgánica del Artículo 28 Constitucional en materia de Monopolios publicada en el D.O.F. de 31 de agosto de1934, la Ley de Atribuciones dei Ejecutivo Federai en Materia Económica,la Ley de Industrias de Transformación de 13 de Mayo de 1941 y la Ley deAsociaciones de Productores para la Distribución y Venta de sus Productos de 25 de junio de 1937.

2. LA ORGANIZACION CONSTITUCIONAL DE LA ACTIVIDAD ECONOMICA MEXICANA

Un factor que contribuye a condicionar la naturaleza, no su existencia,de las instituciones del Derecho Aduanero de cada país, es ei régimeneconómico que adopte, por lo que es conveniente apuntar, someramente.las disposiciones constitucionales que establecen el elegido por el proyecto nacional de México.

1. La rectoría del Estado

El articulo 25 Constitucional, reformado, dispone a través de sus diversos párrafos, que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacionalpara que éste sea integral y que mediante el fomento del crecimiento económico, el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza,permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos,grupos y clases sociales.

Añade, que el Estado llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades queotorga la Constitución, además de que, bajo criterios de equidad social yproductividad, se impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujeténdolos a las modaiidades que dicte el interéspúblico y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos.

Dispone el precepto citado que la ley establecerá ios mecanismos parafacilitar la expansión de ia actividad económica dei sector social y alentaráy protegerála actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional.

De lo anterior se desprende que la rectoría económica del Estado semanifiesta mediante funciones constitucionalmente permitidas de fomentoy de regulación de la actividad económica, consistiendo las primeras enpromover la creación y expansión de las empresas del sector social (deejidos; de comunidades; cooperativas; empresas de trabajadores; etc.) yalentar y proteger las empresas del sector privado; mientras que las segundas establecerán normas y regulaciones a cargo de ambos sectores.conforme al interés público y a la conservación de los recursos productivos del país.

Se aprecia claramente que conforme a las normas de nuestra máximaLey, el Estado tiene facultades para intervenir en la economía, tanto para


promoverlacomo para regularla, en beneficio del interés general, de donde se desprende que nuestro sistema político y económico no recoge lafórmula del liberalismo del/asser laire o de la no intervención estatal, perotampoco adopta fórmulas estatistas, pues contundentemente ordena quese alient7 y.proteja la participación del sector social y privado en ei proceso econorruco.

11. El sistema de planeaclón democrática

Para la realización de sus funciones y la consecución de sus fines depromover, alentar y regular las actividades económicas, el Estado planeará. conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, paralo cual en los términos de los artículos 25 segundo párrafo y 26 de iaConstitución, organizará un sistema de planeación del desarrollo nacionalque imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimientode la economía, cuyos objetivos serán los contenidos en la Constitución yen el que participarán los diversos sectores sociales mediante procedímientos de consulta popular, confirmando la intervención estatal en la re·gulación de la economía.

Además, el artículo 73 fracciones XXIX·D y XXIX·E conceden facultadesal Congreso Federal para dictar leyes sobre planeación del desarrollo económico y para la programación, concertacion y la ejecución de accionesde orden económico.

111, La economia mixta

Con las anotaciones anteriores se fundamenta la facultad del Estadopara promover y regular las actividades económicas así también, la proteccion constitucional a la participación privada y social en las mismas,pero, adicionalmente, el párrefo tercero del artículo 25 Constitucional dispone que al desarrollo económico nacional concurrirá también el sectorpúblico junto con los otros sectores, sin menoscabo de otras formas deactividad económica, consagrando así constitucionalmente el régimen deeconomía mixta.

La Constitución Federal no estipula cuan intensa deberá ser la partlcípación del sector público en las actividades económicas, pero no lo deberá ser en tal magnitud que limite o perjudique a los otros sectores, puesestaríacontrariando el texto constitucional. En cambio si reserva al sectorpúblico de manera exclusiva, las éreas estratégicas que señala el párrafocuarto del artículo 28 y al Gobierno Federal le asigna la propiedad y elcontrol de los organismos que al efecto se establezcan. Estas áreas son:correos; telégrafos; radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos;petroquímica básica; minerales radioactivos; f]eneración de energía nuclear; electricidad; acuñación de monedas; emisión de billetes de banco ylas actividades que expresamente señalen las leyes del Congreso de laUnión.

El artículo 27 Constitucional reserva a la Nación la propiedad y el dorninio directo de los siguientes bienes: todos los recursos naturales de la pla·taforma continental y zócalos submarinos de las islas; todos los mineralesy sustancias distintos de loscomponentes de los terrenos, tales como losminerales de los que se extraigan los metales y metaloides utilizados en laindustria; los yacimientos de piedras preciosas, sal de gema, salinas deaguas marinas; productos derivados de la descomposición de las rocas,cuando su explotación requiera trabajos subterráneos; yacimientos minerales u orgánicos de materias fertilizantes; combustibles minerales sólidos;


el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; el espacio aéreo situado sobre el territorio nacional, así como lasaguas de mares, lagunas, estaros, ríos y manantiales en los términos delpropio artículo citado.

La misma Constitución prevé que estos bienes del dominio públicopuedan ser objeto de explotación por medio de concesiones otorgadaspor el Ejecutivo Federal a favor de los particulares, salvo los casos del petróleo y los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos, mineralesradioactivos, la energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público y la energla y los combustibles nucleares, casos en los cuales no habrá concesiones y la explotación la llevará a cabo la Nación demanera exclusiva,

La participación del sectorprivado puede consistir de inversión mexicana y de inversión extranjera, para lo cual la Constitución otorga en el artículo 73 fracción XXIX-F (reformado por Decreto de 28 de diciembre de1982) la facultad al Congreso de la Unión para expedir leyes tendientes ala promoción de la inversión mexicana; la regulación de la inversión extranjera; la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos cientfficos y tecnológicos que requiere eldesarrollo nacional.

La Ley de Inversión Extranjera (L1E), publicada en el D.O.F. de fecha 27de diciembre de 1993, modificada el 24 de diciembre de 1996, resume lasanteriores disposiciones en sus artículos 50., 60., 70. Y 80., precisandocuáles actividades están reservadas de maneraexclusiva al Estado, cuálesde manera exclusiva a los mexicanos y en cuáles se admite la inversiónextranjera y hasta qué porcentajes.

A. Actividades reservadas de manera exclusiva al Estado

Son las reiacionadas con el petróleo y los demás hidrocarburos; la petroquímica básica; la electricidad; la generación de energía nuclear; losminerales radioactivos; el control, la supervisión y la vigilancia de puertos,aeropuertos y helipuertos; los correos; la acuñación de moneda y la emisión de billetes; las comunicaciones telegráficas y radiotelegráficas y lasdemás que fijen las leyes específicas.

El régimen constitucional descrito trasciende a la actividad aduanera.ya que los productos que resulten de dichas actividades sóio pueden serobjeto de actos de importación y exportación por parte del Estado, de susor~anismos descentralizados o de empresas bajo su control, con exclusion de la participación de los particulares y, por lo tanto, es común quepara evitar su intromisión se sujeten al régimen de permiso previoae importación o exportación, el que s610 se concederá a las entidades públicas autorizadas.

B. Actividades reservadas de manera exclusiva a mexicanos o a sociedades mexicanas con cláusula de exclusIón de extranjeros

Conforme con el artículo 60. de la L1E estas actividades son el transporte terrestre nacional de pasajeros, turismo y carga; el comercio al por menor de gasolina y distribución de gas licuado de petróleo; servicios derediodifusión y otros de radio y televisión distintos de televisión por cable;uniones de crédito, instituciones de banca de desarrollo y servicios profesionales y técnicos que señalen las disposiciones legales.


C. Actividades y empresas que admiten Inversión extranjera

El proceso de apertura económica que se implantó en México tambiénabarcó esta materia para permitir que algunas actividades reservadas alEstado pasaran a ser áreas prioritarias que admiten la inversión privada(nacional y extranjera); que otras actividades reservadas a mexicanos también admitieran la inversión foránea y se sumaron más actividades a lasque se permitirá hasta en un 100% la Inversión extranjera.

Este proceso de apertura a la inversión extranjera empezó de maneraformal con el Reglamento de la Ley para Promover la Inversión Mexicana yRegular la Inversión Extranjera publicado en el D.O.F. de 16 de mayo de1989 y su apéndice la "Regulación específica y General para la lEO conBase en la Clasificación Mexicana de Actividades Económicas y Productos",

El articulo 50. de este Reglamento estableció que la inversión extranjera podría partícipar en cualquier proporción, incluso hasta el 100%, sin laprevia autorización de la SECOFI, en las actividades no contempladas endicha "Regulación" y que no excedieran el monto máximo de inversión; lugar de establecimiento, etc., procedimiento llamado de "autorización automátíca" que fue cuestionado por el foro en su constltucionalldad.R

Posteriormente a este reglamento, se promulgó la nueva llE estructurando el régimen de la inversión extranjera de la siguiente manera:

a) La regla general de la no sujeción a la Inversión extranjera

De conformidad con el articulo 40. la inversión extranjera podrá participar en cualquier proporción en el capital social de las sociedades mexicanas, inviertiendo el principio del régimen anterior, que ordenaba laautorización, salvo en los casos que se exceptuaban. De este modo, la inversión extranjera no tiene más limitación que aquellos casos que taxativamente señala la ley.

b) La proporción de Inversión extranjera que no requiere autoriza-ción

Se prevé en los artículos 70. y 80. de la ley y son:

1. En sociedades cooperativas de producción, hasta el1 0%.

2. En el transporte aéreo nacional, aerotaxi y especial, hasta el 25%(actividad antes reservada solamente a los mexicanos).

3. En organizaciones auxiliares de crédito; ferrocarriles y comunlcaciones vía satellte, hasta el 49% (actividades éstas dos últimas reservadas antes al Estado y en pleno proceso de apertura). B3

Con la reforma publicada el 24 de diciembre de 1996, las actividadesque estaban limitadas a una inversión extranjera máxima de 30% ya pueden admitir inversión de esa naturaleza hasta por un 49%, siguiendo asícon el proceso de apertura de la actividad económica mexicana.

82 A1varez Soberanis, Jaime. El Régimen Jurídico y la Política en Materia de Inversiones Extranjeras en México. Primera Edición. Editorial Themis. México, D.F.1990. Páginas 192-196

83 Lineamientos Generales para la Apertura a la Inversión en el Sistema FerroviarioMexicano. O.O.F. de 13 de noviembre de 1995.


e) Las actividades que requieren previa autorización

Conforme con el articulo 80. de la L1E la inversión extranjera, para poder participar en las siguientes actividades, en una proporción superior al49%, se requiere la resolución favorable de la Comisión de Inversión Extranjera: servicios portuarios: de navegación interior; sociedades navierasen tráfico de altura; servicios legales y educativos; agentes de seguros;concesionarios de aeródromos de servicio al público; telefonía celular yotras.

La figura de la autorización automática se recogió en el artículo 90. yprocederá cuando el valor de los activos no rebase el monto que determine anualmente la SECOFi, mismo que inicialmente se fijó por la ley, en suarticulo Décimo Transitorio, en 85 millones de pesos.

3. EL REGIMEN FEDERAL DEL COMERCIO

Ya se adelantaron algunos apuntes sobre esta cuesti6n, pero es aquídonde se tendrá oportunidad de dilucidar que el comercio es materia federal, dicho de otro modo, que es competencia de la Federación legislar yaplicar las leyes en materia de comercio en general, y de comercio exterior, en lo particular.

Acorde con lo dispuesto por el articulo 40 de la Constitución Federal,nuestro pais es una república federal compuesta de Estados Ubres y Soberanos en todo lo concerniente a su ré~imen interior pero unidos en unaFederación según los principios de la misma Ley Fundamental, de dondesurge la convivencia de entidades soberanas y por lo mismo, ia necesidadde establecer reglas gue repartan entre ellas las materias sobre las cualesejerzan esa soberanía, cuyo conocimiento es el propósito de esteapartado.

Con este objetivo se fijará el concepto legal de comercio; se analizaráel sistema general que eligió la Constitución para distribuir las facultadesentre la Federación y.los Estados; se abordará a quien se atribuyeron lasfacuitades en materia de comercio exterior y la existencia de prohibicionesespeciales en esta materia a los Estados.

l. Concepto legal de actos de comercio

La enumeración o catálogo de los actos de comercio se encuentraprincipalmente en el artículo 75 del Código de Comercio, a los cuales hayque añadir otros previstos en diversas leyes, tales como las reglamentarias de los artículos 27 y 28 en materia de petróleo y recursos minerales,respectivamente; la Ley de Títulos y Operaciones de Crédito y la Ley deInstituciones de Fianzas, etc.

Los tratadistas. en su esfuerzo de agrupar esos tipos de actos de comercio bajo una definición común, han buscado el criterio que los defina,tales como el de propósito de especulaci6n o lucro; la funcion de intermediación; la idea de circulación; la realización o facilitación de la interposición en el cambio e incluso alguna parte de la doctrina considera que"resulta claramente que no es posible, en el estado actual de la cienciajurídica, un concepto unitario del acto de comercio."84

84 Mantilla Melina, Roberto L. Op. Cit. Página 76.


Sin embargo, del texto de la fracción I del citado artículo 75 se puedeextraer que para la le~islación mexicana será acto de comercio toda adquisición Con el propósito de lucrar con la enajenación o alquiler de lacosa adquirida, de donde se desprende que los actos de intercambio ointerposición en el cambiode bienes, artículos o mercaderías son actividades comerciales, sin Importar la naturaleza de la persona que celebre dichas actividades, pues la mercantibilidad se detennina por la presenciadel fin de lucro, siendo indiferente la calidad jurídica de las personas queintervienen.

La intención de lucrar o traficar debe estar presente en el acto mismo,por sus circunstancias, por la cantidad de la mercancía, por sus términosde entrega y por la intención de obtener ganancias.

En virtud de que la intención de traficar es el elemento que condicionala naturaleza comercial del acto, se presenta la relatividad del mismo, esdecir, que un mismo acto puede ser civil para una de las partes mientrasque comercial para la otra, dependiendo de la intención de cada una deellas para su celebración.

La ley no distingue que esas adquisiciones para revender o alquilar conel fin de lucrar, se limiten exclusivamente a actos realizados y actualizadosexclusivamente en territorio nacional, por lo que el concepto de acto decomercio aplica también a las adquisiciones o reventas que tengan lugaro efectos más allá de las fronteras, es decir, a las importaciones y exportaciones propiasdel comercio exterior.

Así pues, además de los casos que expresamente señalan los ordenamientos mencionados, serán actos mercantiles los intercambios de mercancías con el ánimo de lucro, ya sea que las adquisiciones o las reventaso alquileres se lleven a cabo en el pais o en el extranjero, de donde seconcluye que tanto las importaciones comoexportaciones son actividadescomerciales siempre que exista en ellas la voluntad de traficar, es decir,constituyen también "comercio", para los efectos de determinar si su regulación es federal o estatal.

11. Sistema constitucional de reparto de facultades entre la Federación y los Estados

Cinco tipos diferentes de facultades integran y estructuran este sistema: facultades excluyentes, facultades concurrentes, facultades implícitas,facultades prohibidas y el reparto de la potestad tributaria.

A, las facultades excluyentes

Son aquellas que otorgadas expresamente a uno de esos poderes, federal o estatal, no pueden ser ejercidas por el otro, de tal modo que aquellas que la Constitución concede a las entidades federativas no puedenser ejecutadas por la Federación y viceversa, aquéllas concedidas a la Federación escapan de la jurisdicción de los Estados, bien entendido quelas referidas con las relaciones Internacionales y la defensa del exteriorsiempre se concederán a la Federación, pues de otro modo se trataría deuna confederación y no de una federación.

la historia de como acceden las naciones a la forma federal explica eltipo de redacción del precepto constitucional que distribuye las competencias entre el gobierno federal y las entidades federadas. Así por ejemplo,Estados Unidos llega a la Federación producto de la unión de Estados


preexistentes y unitarios, de tal manera que el órgano federal se alimentade las atribuciones que dichos Estados le han cedido, por lo tanto, el precepto constitucional establecerá facultades expresas a favor de la Federacion, fuera de las cuales las demás se entenderán reservadas a losEstados. En cambio, Canadá accede a la Federación en sentido inverso,es decir, nace primero un Estado unitario y de él surgen posteriormentelas provincias o entidades federativas con las facultades que le cede eseEstado unitario, por lo que su precepto constitucional federal dispone facultades expresas a dichas entidades estatales y por lo mismo, las que noles fueron otorgadas de maneraexpresa se entienden reservadas a la Fe·deración.85

Nuestra Constitución de 1917 recoge en el articulo 124 el principio delas facultades expresas y, por lo mismo, excluyentes, al disponer:

"Las facultades que no estén expresamente concedidas poresta Constitución a los funcionarios federales. se entenderánreservadas a los Estados."

Conforme a este dispositivo todas las facultades que en el texto de laLey Fundamental se otorguen a favor expresa y concretamente de los poderes de la Unión escapan de la esfera de las autoridades locales.

Son facultades concreta y expresamente federales las contenidas yagrupadas en el articulo 73 a favor del Legislativo Federal; en el 89 a favordel Ejecutivo Federal yen el 103 al 108 a favor del Poder Judicial Federal,además de las que a favor de los mismos poderes se encuentran esparcidas por toda la Constitución.

B. Las facultades concurrentes

Son aquellas que son ejercidas tanto por la Federación como por lasEntidades Federativas, ya sea porque aSI lo disponga la propia Constitución o porque constituyan una manifestación directa de calidad soberana.Ejemplo de estas facultades concurrentes por disposición constitucionalson las referentes a salubridad y derechos humanos.

Por lo que hace a las facultades concurrentes por virtud de la calidadsoberana de ambos niveles de gobierno, se encuentran las de establecerlas contribuciones que cubran su presupuesto, pues aunque en el artículo73 fracción VII se establece esta facultad de manera expresa al Congresode la Unión, no puede concluirse que las entidades soberanas se vean exc1uidas de establecer sus propios ingresos fiscales que cubran sus gastospúblicos, puesfinalmente se negaría su soberanía y su existencia.

La justificación de la concurrencia local y federal en materia tributariano presenta problemas pues finalmente la doctrina y la jurisprudencia concluyen que el artículo 73 fracción VII se refiere al presupuesto federal, ypor lo mismo, no excluye las facultades estatales para cubrir el presupuesto local. El problema se presenta en determinar cuáles son las materiasimponibles, los hechos o fuentes de riquezaque pueden gravarlas contribuciones federales "y cuáles las locales, mismo que ya fue resuelto por jurisprudencia firme emitida por la Suprema Corte y conforma un régimencomplejoen materia de potestad tributaria.

85 Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Editorial Porrúa, S,A.México, D.F. 1944. Página 106.


C. Las facultades Implícitas

Son aquellas que son necesarias para hacer efectivas las expresas oexplícitas. La Constitución Federal de 1917 las prevé en la fracción XXXdel artículo 73, cuando dispone que el Congreso de la Unión tiene facuítad "para expedir todas ias leyes que sean necesarias, a objeto de hacerefectivas las facultades anteriores, y todas ias otras concedidas por estaConstitución a los Poderes de la Unión."

La doctrina nacional ha criticado extensamente estas facultades implícitas porque, se argumenta, son un medio para federalizar atribuciones, osea, extender las atribuciones dei poder federai, creando facultades nuevas ligadas artificiosamente con las explícitas, constituyendo una "puertade escape, por donde los poderes federales están en posibilidad desalir de su encierro para ejercitar facultades que, según el rígido sistemadel artículo 124, deben pertenecer en términos generales a los Estados."86

A pesar de estas objeciones si se pueden encontrar en la Constituciónalgunas facultades expresas que para ejercitarlas eficazmente se requierela expedición de leyes, como por ejempio, la contenida en la fracción IXdel artículo 73, que dispone que el Congreso tiene la facultad expresa deimpedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones, objetivo que no podría lograrse sin la presencia de otras facultadesimplícitas, como lo es dictar una ley que regule acciones que se dirijan aesa finalidad.

D. Las facultades prohibidas

Son aquellas que de modo expreso y concreto la Constitución impideque las ejerciten los Estados, como son las prohibiciones establecidas enlos articulas 117 y 118 de la Carta Magna.

E. La potestad tributaria

En ia distribución del poder tributario entre la Federación y los Estadosse encuentran todas estas clases de facultades, que la Suprema Corte deJusticia de la Nación ha resuelto que constituyen un sistema complejo. Acontinuación se transcribe la tesis que por sí mismaes suficientemente explícita:

IMPUESTOS, SISTEMA CONSTITUCIONAL EN MATERIADE IMPUESTOS. La Constitución General no opta por una delimitación de la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo cuyaspremisas fundamentales son las siguientes: a) concurrenciacontributiva de la Federación, y los Estados en la mayoría delas fuentes de ingreso (articulas 73, fracción VII y 124) b) limitaciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante lareserva expresa y concreta de determinadas materias a la Federación (articulo 73, fracciones X y XXIX) Ye) restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117,fracciones IV, V, VI YVII Y 118).

86 Tena Ramírez, Op. Cit. Página 113.


310/953/2a. Construcciones Alpha, S.A. y Coags. 3 de juniode 1954.

346/954/2a. Sindicato de Trabajadores de ia Concepción. 10.de julio de 1954.

4828/953/2a. Fernando Rangel y Coags. 5 de julio de 1954.

5883/950/2a. Guzín Rene y Coags. 16 de agosto de 1954.

2736/953/2a. Reynaldo Schega y Coags. 27 de agosto de1954.

Jurisprudencia. Apéndice al tomo CXVIII. Págína 1026

Tesis jurisprudencial 11. Apéndice 1917-1965. Primera Parte.Pleno. Página 42.

De la tesis transcrita se desprende claramente el sistema de distribución constitucional en materiatributaria:

al Poder tributario concurrente

Cualquier manifestación de riqueza, actividad o fuente de ingreso puede ser objeto tanto de contribuciones federales como estatales, salvoaquéllas a las que se refieren los dos incisos siguientes, que son materiasreservadas expresamente a favor del poder federal o son restricciones expresas a los Estados.

Sobre las materias imponibles no reservadas a la Federación o no restringidas a los Estados, es claro que ambos poderes pueden establecercontribuciones sinque las mismas puedansertildadas de vicios de constitucionalidad por el hecho de gravar doblemente la misma fuente de riqueza o el mismo hecho. El'emplos de esta concurrencia tributaria seencuentran actualmente en os impuestos sobre las remuneraciones al trabajo subordinado que son gravados por la Federación y por los Estados.

b) Poder tributario federal por facultades expresas y excluyentes

Es el caso de las contribuciones cuyo objetoreserva expresa y concretamente la Constitución a favor de la Federación y que por virtud de lasreformas de 24 de octubre de 1942, en vigor desde el 10. de enero de1943y la de 1949, se encuentran en la fraccl6n XXIX del articulo 73:

1. Comercio Exterior (contenida originalmente en la fracción IX, con lareforma de 1943 se trasladó a este lugar).

2. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturalescomprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27.

3. Sobre Instituciones de crédito y sociedades de seguros.

4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamentepor la Federación.

5. Especiales sobre:

* energfa eléctrica.

* producción y consumo de tabacos labrados.

• gasolina y otros productos derivados del petróleo.


* cerillos y fósforos.

'* aguamiel y productos de su fermentación.

* explotación forestal.

'" producción y consumo de cerveza.

Es indudable que además de la fracción transcrita se debe citar comofundamento de facultades expresamente reservadas a la Federación, porcuanto hace a las contribuciones al comercio exterior, el párrafo primerodel artícuio 131 ya que textualmente ordena que es facultad privativa de laFederación gravar las mercancías que se importen o exporten o que pasen de tránsito por el territorio nacional.

Los Estados no pueden imponer gravámenes sobre las materias quese enumeran, pues de hacerlo así, estarían invadiendo el campo de las facultades federales.

Sin embargo, porque la Federación tenga facultades expresas para regular una materia genérica no significa que también tenga reservada la fa·cultad exclusiva de gravar esa materia, como actualmente lo sostiene laSuprema Corte en sus diversas ejecutorias, abandonando una jurisprudencia que afirmaba lo contrario. 87

e) Poder tributario federal por restricciones expresas a la potestadtributaria de los Estados

Ya que la Constitución establece esas tecuneaee prohibidas a los Estados, debe entonces interpretarse, siguiendo el artículo 124, que corresponden a la Federación, conclusión que se corrobora con otros preceptosque también se las conceden expresamente.

Estas prohibiciones o restricciones a las entidades federativas estánprevistas en las fracciones IV, V, VI Y VII del artículo 117 y fracción I del118 de la máxima Ley, que ordenan que los Estados no pueden: gravar eltránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; prohibir ni ~ra

var, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la salida de el, aninguna mercancía nacional o extranjera; gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuyaexacción se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro debultos, o exija documentación que acompañe la mercancía; expedir, nimantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferenciasde impuesto o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la producción simiiar de la localidad, o ya entre produccionessemejantes de distinta procedencia; ni establecer derechos de tonelaje niotro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.

111. la materia del comercio exterior es facultad federal

De conformidad con lo dispuesto por los artículos 73 fracciones IX y X,89 fracción XIII y 131 Constitucionales, todos ya transcritos, el comercioexterior es materia federal por la vía de facultades expresas a la Federación y excluyentes para los Estados y también de acuerdo con el articulo117 fracción V por la vía de prohibiciones a los Estados.

87 A.A. 6136/54. Juan González Noriega y Coags. Informe 1969, Pleno. PrimeraParte. Página 168.


Ahora bien, el poder tributario sobre el comercio exterior es propio yexclusivo de la Federación de acuerdo con los artículos 31 fraccion IV, 73fracciones VII y XXIX Y 131 por efecto de facultades expresas y por los arotículos 117 fracciones IV, VI YVII Y 118 fracción I por efecto de prohibiciones a las entidades federativas.

IV. El fundamento constitucional del Derecho Aduanero

Congruentes con la postura que reconoce autonomía al DerechoAduanero respecto del Derecho Tributario, se puede sostener que el fundamento constitucional se encuentra en los artículos 89 fracción XIII y 73 fracciónXXX de nuestra Ley Suprema, mismos que señalan que es facultad delEjecutivo Federal habilitar puertos y establecer aduanas y facultad del Legislativo Federal expedir leyes que sean necesarias, a objeto de hacerefectivas las facultades concedidas por la Constitución a los Poderes de laUnión.s8

Como se expuso en el Capítulo Primero, el ámbito material del DerechoAduanero no es otro que· la actividad aduanera, entendida como la quedesarrolla el Ejecutivo Federal para establecer aduanas; para ejecutar yverificar los actos y formalidades que ante ellas deban celebrar todas laspersonas participantes; verificar el cumplimiento de regulaciones y requisitos establecidos por las leyes y verificar e inspeccionar a las personas,mercancías y medios de transporte durante su circulación en el territorionacional.

Como fácilmente se aprecia, el establecimiento de aduanas por partedel Ejecutivo Federal es el acto jurídico que genera y actualiza toda la actividad aduanera, con finalidades propias y bien distintas de las fiscales yde las comerciales, a las cuales apoya en sus propios objetivos pero queno llegana confundirse.

4. LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL EJECUTIVO FEDERALPARA LEGISLAR

En el transcurso de esta obra ya se abordó con cierta profundidad estetema (cuando se trató de la libertad de comercio y los permisos de Impar.tación o exportación) y por esta razón aquí sólo se expondrán las basesconstitucionales que permiten que el Ejecutivo Federal emita leyes deemergencia y sus diferencias con los decretos presidenciales derivadosdel artículo 131.

l. La división de poderes, la suspensión de garantías Individuales ylas leyes de emergencia

De acuerdo con los artículos 29 y 49 Constitucionales, el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo. Ejecutivo yJudicial, mismos que no podrán reunirse en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, en los casos de invasión,perturbación grave de la paz pública o de cualquier otro que ponga a lasociedad en grave peligro o conflicto.

88 Carvajal Contreras, Máximo. Op. Cito Página 17. Sostiene también que el fundamento de la LeyAduanera es la fracción XXXcitada.


En estos casos graves, solamente el Presidente de la República deacuerdo con los Secreterios de Estado, Jefes de Departamento Administrativo y el Procurador General de la República y con le aprobación delCongreso de la Unión o de la Comisión Permanente de éste, en su caso,podrá suspender las garantias individuales que fueren obstáculo para hacer frente a la situación.

A las disposiciones generales emitidas por el Ejecutivo Federal se lesconoce corno leyes de emergencia, las cuales tienen su fundamento enlas prevenciones expedidas por el Congreso cuando aprobó la suspensión de garantías individuales.

n. La facultad legIslativa del Ejecutivo Federal en materia de comercio exterior

El mismo artículo 49 Constitucional prevé las facultades extraordinariasdel Ejecutivo, pero a diferencia de las fundadas en el artículo 29 las correspondientes al artículo 131 no se refieren a las mismas causas, no implicanla suspensión de garantías individuales y sí requieren la aprobación porparte del Congreso del uso que se haya hecho de ellas,

En efecto, las leyes de emergencia se deben a casos de invasión, perturbación grave de la paz pública y cualquier otro que ponga en grave peligro o conflicto a la sociedad, mientras que los motivos de los Decretosdel Ejecutivo Federal en los términos del 131 son regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o derealizar cualquier otropropósito en beneficio del país, cuandolo estime Uf

gente.

Estos Decretos en materia de comercio exterior del Ejecutivo Federalno implican la suspensión de garantías, sino al contrario, deben cumplirlasy respetarlas bajo pena de su inconstitucionalidad y de sus actos de aplicación,

Por último, las leyes de emergencia, en caso de suspensión de garantías no requieren la posterior aprobación del Congreso mientras que en elcaso del artículo 131 es obligatorio someter anuamente el uso que sehaya hecho de la facultad conferida.

5. LA OBLIGACION DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS PUBLlCOS

Toda vez que el comercio exterior constituye una de las materias imponibles más eficientes en la tarea de proveer al Estado de los recursos financieros para sufragar los \lastos públicos, se asigna a la actividadaduanera una intensa verificación y control del cumplimiento de las leyesfiscales, circunstancia que en el pasado provocó que algunos autores sostuvieran que la actividad aduanera era parte del Derecho Tributario.

La eficiencia de los gravámenes a las importaciones y exportaciones sepuede verificar fácilmente ya que siguen Integramente los principios deneutralidad y eficacia econ6mica, pues tienen las cualidades de oportunidad, economía, certeza y equidad. Son oportunos por cuanto que su recaudación se lleva a cabo en el momento en que el contribuyente tiene losrecursos para cubrirlos, es decir, cuando se ejecuta la importación o exportación, lo cual le evita al Estado el financiamiento a cargo de sus recursos; son económicos ya que su determinación, recolección y pago sepuede encomendar, sin costo para el Estado, a una actividad controlablecomo es la función de agente aduanal; son certeros puesto que los irnpor-


tadores y exportadores conocen Con precisión el monto de la deuda fiscalque generará su actividad y son justos porque todos los importadores dela misma mercancía pagarán la contribución en una proporción del valorde la misma.

1. Los contribuyentes

Acorde con lo dispuesto por el artículo 31 fracción IV de la Ley Fundamental, es obligación de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado yMunicipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

A pesar de que la Constitución solamente menciona a los mexicanoscomo sujetos pasivos obligados a pagar contribuciones, la jurisprudenciay la doctrina son unánimes acerca de que esta obligación también se extiende a los extranjeros. máxime que "si los mexicanos o extranjeros gozan de los derechos básicos del hombre, también deben estar colocadosen el mismo nivel en cuanto a sus obligaciones públicas, y entre elias, ladel pago de impuestos.·8.·

11. Requisitos constitucionales de las contribuciones

En el propio texto constitucional figura la obligatoriedad de que todacontribución reúna los requisitos de legalidad, equidad y finalidad. El primero se expresa ordenando que dispongan las leyes, en virtud del cualsolamente el Poder Legislativo por medio de una ley puede establecercontribuciones; el segundo se hace presente con la expresión de la manera proporcional y equitativa, cuya conceptualización ha costado más trabajo definir a nuestros tribunales, pero que lo han traducido en la iguaidadcontributiva y en impedir el cobro de impuestos exorbitantes y ruinososque consuman el ingreso o el patrimonio del causante. En cuantoa la finaIidad, la Constitución condiciona la obligación tributaria a contribuir a losgastos públicos, de tal suerte que las contribuciones sólo podrán tener porobjetivo sufragar los gastos que realice el Estado en la atención de las necesidades colectivas y sociales, excluyendo las exacciones al patrimoniode los particulares que tengan un fin diferente al fiscal o recaudatorio. LaSuprema Corte ha definido los gastos públicos del siguiente modo:

GASTOS PUBLICaS. Por gastos públicos no deben entenderse todos los que pueda hacer el Estado, sino aquéllos destinados a satisfacer lasfunciones y servicios públicos.

Tomo LXV.Arrigunaga Péon Manuel de. Página 2723.

Tomo LXIV. Cabewt Alberto M. y Coags. Página 398.

Tomo LXIV.Cabezut Alberto M. y Coags. Página 5417.

Tomo LXXV. Mora Manuel F. Página 3603.

Tomo LXXVI. Domínguez Péon Alvaro. Página 648.

Jurisprudencia 118. Quinta Epoca. Página 155. Sección Pnrnsra. Volumen Segunda Sala. S.J.F.

Apéndice de Jurisprudencia de 1917-1965.

89 Cortina, Alfonso. Curso de Polítlca de Finanzas Públicas de México. PrimeraEdición. Editorial Porrúa. S.A. México, D.F. 1977. Página26.


111. Inconstltuclonalidad de los fines extraflscales de algunas exacciones

En términos constitucionales. las exacciones tributarias o contribuciones deben buscar solamente la recaudación de recursos financieros paraatender los gastos del Estado, sin embargo no es algo nuevo que la potestad tributaria sea usadacomo una herramienta importante y eficiente enla consecución de objetivos económicos, sociales y políticos, como la redistribución del ingreso, la desconcentración economice, la protección ¡ndustrial, etc.

Se afirma que los tributos pueden clasificarse, en cuanto a su finalidad,en contribuciones con fines fiscales, simultáneamente fiscales y extrafiscales y meramente extrafiscales, dependiendo si buscan la recaudación derecursos solamente, la recaudación más otro fin social o económico, obien, sólo pretenden un objetivo diferente al recaudatorio. La doctrina parece estar de acuerdo en que las contribuciones con fines fiscales yaquéllas con fines simultáneamente fiscales y extrafiscales se ajustan a lasdisposiciones constitucionales, y por el contrario, los tributos meramenteextrafiscales adolecen de vicios de constitucionalidad, tal como ya ha sidosustentado por jurisprudencia de la Suprema Corte cuando se han impugnado impuestos con fines diferentes a losfiscales.

Ejemplo de la contribución con fin exclusivamente fiscal es el impuestoal valor agregado: de la que tiene fines al mismo tiempo fiscales y extrafiscales es el impuesto general de importación que además de buscar la recaudación persigue proteger la industria nacional de la competenciaextranjera y de la extrafiscal es aquel impuesto que había sido establecidoen la anterior Ley de Hacienda del Distrito Federal que gravaba la extracción de agua del subsuelo por medio de pozos artesianos, cuya finalidadera evitar la extracción de agua del subsuelo de la Ciudad de México eimpedirsu hundimiento.90

No se debe confundir la prohibición de fines extrafiscales que debenobservar las contribuciones con la posibilidad legal de que la totalidad oparte del producto de la recaudación de cierto gravamen se destine a sufragar un determinado gasto o actividad pública, situación que no contraría disposición constitucional alguna.

En nuestra materia, las cuotas compensatorias que establece la Ley deComercio Exterior en contra de prácticas desleales de comercio exteriortienen sólo finalidad extrafiscal (persiguen desalentar las importaciones yentre menos se recauden más cumplen con su objetivo legal) y por lo mismo, son anticonstitucionales, pues no obstante el nombre de cuota queeligió el legislador, su real naturaleza jurídica es la de ser contribuciones ymás específicamente impuestos. El Pleno de la Suprema Corte de Justiciaha resuelto que el estudio de los tributos debe atender a su naturaleza yno a su nombre:

90 Semanario Judicial de la Federación. Séptima época. Vol. XXX Primera Parte.Página 45 A.R. 2247/55. La Perfeccionada, S.A. 29 de junio de 1971.


TRIBUTOS. SU ESTUDIO DEBE REALIZARSE DE ACUER·DO CON SU VERDADERA NATURALEZA JURIDICA, INDEPENDIENTEMENTE DE LA DENOMINACION QUE LE DENLAS PARTES O INCLUSO LA LEY. Aun cuando la ley atacada de inconstitucional llame al tributo controvertido "derecho",en tanto que las autoridades responsables lo conceptúencomo "derecho de cooperación" y el quejoso sostenga que esun "impuesto especial", lo cierto es que este Supremo Tribunal debe analizar el gravamen motivo de amparo de acuerdocon su verdadera naturaleza jurídica, independientemente dela denominación que le den las partes o incluso la ley."

A.A. 1864/1972. Cía. Operadora de Teatros, S.A. 22 de octubre de 1972.

A.R. 916/1972. Buenaventura Leal Martínez. 27 de febrero de1973.

A.A. Armando Antonio Sánchez Chávez. 24 de julio de 1973.

Semanario Judicial de la Federación. Pleno. Volúmenes 50, 55Y70. Páginas 73, 49 Y35.91

IV. La proporcionalidad y equidad de las contribuciones

Los estudios fiscales sobre estos dos conceptos son prolijos y bienprofundos, sin embargo, todavía no se ha llegado a consensos doctrinarios y legales sobre sus más estrictos significados, traspasando inclusoesta cuestión al terreno judicial, en donde la Suprema Corte, con mayorsentido práctico, ha fallado en el sentido de que se traducen en principiosde justicia fiscal que evitan que las contribuciones sean exorbitantes y ruinosas y respecto de la equidad que se respete el principio de igualdad, osea, tratar por igual a los iguales.

Sin embargo, esta postura actual no siempre la sostuvo la Corte, puesdurante mucho tiempo declaró improcedentes los juicios de amparo encontra de contribuciones ausentes de proporcionalidad y equidad, argumentando que eran actos del Poder Legislativo y que su remedio estabaen la libertad electoral.

En 1879 se demandó el amparo en contra de una ley federal a la cualse le estimaba inequitativa y de faíta de proporcionalidad, excediendo lospoderes tributarios constitucionales, demandaque recibió y resolvió la Suprema Corte de Justicia, bajo la Presidencia del jurista Ignacio L. Vallarta,de gran inclinación al estudio de los fallos de la Corte de los Estados Unidos de América. Se negó el amparo y se estableció jurisprudencia bajo lossiguientescriterios:

91 Jurisprudencia y Tesis Sobresalientes de la Suprema Corte de Justicia. 1974·1975. Actualización IV Administrativa.Segunda Sala. Mayo Ediciones. 1978. Página 1440. En el mismo sentido: Lltls en el jucio constitucional, al delimitarla, elPleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación está facultado para analizarla naturaleza jurídica de una institución. S.J.F. Novena época. Tomo 111; Pleno.Marzo de 1996. Página 457.


CONTRIBUCIONES, NO PROCEDE AMPARO POR SUSABUSOS. No toca a los tribunales corregir los abusos que elCongreso puede cometer decretando contribuciones; el remedio de esos abusos está en la libertad electoral; sólo cuandoel Poder Legislativo comete fiagrantes r. palpables atentadoscontra la propiedad. pueden los tribuna es intervenir en negocios de impuestos para hacer los derechos individuales ....Enla iibertad de sufragio. según la estructura de nuestras instituciones. está. pues, el remedio de los abusos del Poder Legislativo.92

Esta Tesis predominó en el criterio de la Corte hasta el año de 1926, enque dictó una sentencia que se apartó de ella y sobrevivió hasta 1944, añoen que finalmente se sustituyó por la que actualmente se observa por lostribunales y que por su importancia se transcribe a continuación:

IMPUESTOS, EQUIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LOS.Aunque la jurisprudencia sentada por la Suprema Corte, enejecutorias anteriores, estableció que la falta de proporcionalidad y equidad del impuesto no puede remediarse por mediodel juicio de amparo, es conveniente modificar dicha jurisprudencia, estableciendo que si está el Poder Judicial capacitadopara revisar los decretos o actos del Poder Legislativo, encada caso especial, cuando aparezca que el impuesto esexorbitante y ruinoso, o que el legislativo se ha excedido ensus facultades constitucionales. Aun cuando el artículo 31 dela Constitución, que establece los requisitos de proporcionalidad del impuesto, como derecho de todo contribur.ente, noestá en el capítulo relativo a las garantías individuaes, la lesión de este derecho sí es una violación de garantías, por loque, si se demanda ante el Poder Judicial contra una Ley queestablezca un impuesto exorbitante y ruinoso, no puede negarse la proteccion federel, diciendo que el Poder Judicial noes el capacitado para remediar dicha violación, y que el remedio contra de ella se encuentra en el sufragio popular, pues,en tal caso, se haría nugatoria la fracción I del articulo 103 dela Constitución, y la misma razón podría invocarse para negartodos los amparos que se enderezaran contra leyes o actosdel Poder Legislativo.

Tomo XVII. MaldonadoAurelio. Página 1013.

Tomo XCVIII. Refrescos Pascual, S.A. Página 861.

Tomo CIX. Montemayor M. Jesús. Página 545.

Acabados Textiles Lourdes, S.A. Página 3176.

Hilaturas El Molino, S.A. Página 3176.

Jurisprudencia 543. Apéndice al Tomo CXVIII. Página 1004.

Jurisprudencia 11. Apéndice 1917-1965. Primera Parte. Página 42.

92 De la Garza, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano. Séptima Edición.Editorial Porrúa, S.A.México, D.F. 1976. Página227.


V. El principio de legalidad en las contribuciones

Este principio y su importancia ya fue motivo de estudio en páginas anteriores, cuando se trató de las garantías de seguridad jurídica, asl comosu aplicación en el principio de que la autoridad sólo puede hacer lo quela ley le permite.

Como se expuso, este principio se recoge con la expresión "que dispongan las leyes", y para entender la magnitud y trascendencia del requisito de legalidad tributaria, se reproduce a continuación la jurisprudenciade la Suprema Corte que la explica de inigualable forma:

IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE DEBENSALVAGUARDAR A LOS. Al disponer el artículo 31, fracciónIV, de la Constitución Federal, que son obligaciones de losmexicanos "contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes", nosólo establece que para la validez constitucional de un tributoes necesario que, primero esté establecido por ley, segundo,sea proporcional y equitativo y tercero, sea destinado al pagode los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados demanera expresa en la ley, para que así no quede margen parala arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para ei pagode impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a laautoridad no quede otra cosa que aplicar las disposicionesgenerales de observancia obligatoria dictadas con anteriorídad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de larelación tributaria pueda en todo momento conocer la formacierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación,del Estado o Municipio en que resida. Es decir, el principio delegalidad significa que la ley que establece el tributo debe definir cuáles son los elementos y supuestos de la obligación tributaria; esto es, los hechos imponibles, los sujetos pasivos dela obligación que va a nacer, así como el objeto, la base y lacantidad de la prestación; por lo que todos esos elementos nodeben quedar al arbitrio o discreción de la autoridad administrativa. En resumen, el principio de legalidad en materia tributaria puede enunciarse mediante el aforismo, adoptado poranalogía del derecho penal, "nulfum tributum sine lege".

A.A. 331/1976. María de los Angeles Prendes de Vera. 31 deagosto de 1976.

A.A. 5332/1975. Blanca Meyerberg de González. 31 de agostode 1976.

A.A. 5464/1975. Ignacio Rodríguez Treviño. 31 de agosto de1976.

A.A. 5888/1975. Inmobiliaria Havre, SA 31 de agosto de 1976.

A.A. 1008/1976. Antonio Hernández Abarca. 31 de agosto de1976.


Jurisprudencia del Pleno. Informe 1976. Primera Parte. Tesis 1.Página 481.

La importancia de esta jurisprudencia es que viene a recoger judicialmente lo que se conocecomo loselementos esenciales de la contribucióno tributo, a los cuales hizo obligatorio el principio de legalidad para darleun cabal cumplimiento al precepto constitucional. Por lo tanto, paraque una contribución se considere legalmente establecida se requiere quesea una ley la que establezca:

1. El sujeto pasivo u obligado al pago.

2. El objeto del tributo.

3. La base gravable.

4. La tasa o cuota aplicable a esa base.

5. La época de pago de la contribución.

Por lo tanto, la Constitución no permite que sea la autoridad administrativa quien pueda hacer esas determinaciones y por lo mismo, si la leyesomisa en esos elementos esenciales no habra cumplido con el principiode legalidad ordenado en ia fracción IV del artículo 31 de nuestra Constitución Politica.


CAPITULO V

LAS REGULACIONES Y RESTRICCIONESNO ARANCELARIAS

1. INTRODUCCION

Desde el Capítulo Primero quedó explicado que la actividad aduaneraes de naturaleza compleja pues se constituye de diversos actos, procedimientos y formalidades que son ejecutados tanto por las autoridades,como por los particulares que intervienen en la introducción al país o extracción del mismo de bienes y medios de transporte.

Al formar parte de la actividad aduanera la verificación y comprobaciónde las regulaciones y restricciones no arancelarias que establece el Estado para permitir la importación, exportación o tránsito de los indicadosbienes, en el presente capítulo se expone el concepto general, naturalezajurídica y evolución reglamentaria de cada una de ellas. El estudio de todas estas regulaciones se ha titulado aquí bajo ia denominación genéricade "regulaciones o restricciones no arancelarias", por cuanto que esta ex~

presión es la que recogen las disposiciones legales vigentes, aunque norefleje cabalmente su característica principal consistente en que para poder llevar a cabo legalmente la importación o exportación se requiere, demodo directoo indirecto, 18 previa aprobación estatal.

Por lo tanto, cuando los ordenamientos legales exijan las citadas regulaciones no arancelarias (RNA), el cumplimiento de ellas constituirá el presupuesto jurídico indispensable para que los interesados desplieguenválidamente los actos que les correspondan dentro del despacho aduanera y por Jo mismo, se considera conveniente que se analicen al inicio delestudio de las diversas facetas de la referida actividad aduanera, mismoque inicia con el presente capítulo.

En un inicio losprincipales instrumentos regulatorios del comercio exterior eran el arancel y las prohibiciones, de tal suerte que ante una políticade aperturacomercial la única barrera era la arancelaria, es decir, las contribuciones a las importaciones y a las exportaciones.


Con el devenir del tiempo surgieron medidas menos inflexibles que laprohibición que permitieron que el Estado graduara las importaciones ylas exportaciones con base en ciertos criterios: por volumen; por valor; portiempo; por mercaderías; por país; etc, como son los permisos, las autorizaciones y las cuotas. Estos permisos o cuotas se usaron de manera lntensa y junto con los aranceles constituyeron principalmente, hasta elsegundo tercio de la presente centuria, los instrumentos únicos con quecontaban las naciones para regular ó limitar su comercio exterior, por loque hasta ese entonces se venía hablando de medidas arancelarias (losaranceles) y de medidas cuantitativas (las prohibiciones y permisos).

A partir del último tercio de este siglo se produjo una verdadera explosión en la producción de diversas medidas cuyos objetivos formales sonregular y proteger actividades e intereses diferentes al comercio exterior,pero que, sin embargo, en su aplicación producen su limitación ó restricción, agrupándolas con el nombre genérico de medidas no arancelarias,dentro de un fenómeno al que se le ha llamado neoproteccionismo.

Por lo que hace a los aranceles, se hará su estudio en un futuro Capítulo, mientras que en este momento se analizarán con cierto detalle estasmedidas no arancelarias, tanto de las que tienen el objeto directo y principal de que el Estado autorice o no los movimientos internacionales demercancías como de aquellas que indirectamente producen el mismo resultado.

2. LA. TERMINOLOGIA EN LA. DOCTRINA, LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y LA.S LEYES MEXICANAS

En la doctrina contemporánea tanto nacional como extranjera, a cualquier mecanismo de regulación de las corrientes de comercio exterior deun país que sea diferente del arancel se le designa con los términosde Barrera no Arancelaria, Regulación no Arancelaria u Obstáculo no Tarifario, mismos que bien se pueden considerar como sinónimos.93

Por lo que hace a los tratados Internacionales suscritos por México sepuede observar que aquellos que tienen cierta antigüedad no utilizan eltérmino "regulaciones no arancelarias", como es el caso del GATT, queelaborado con fecha 30 de Octubre de 1947, en sus artículos XX y XXImenciona a las medidas de excepción general (la enorme puerta por donde entró gran parte del proteccionismo administrativo) y medidas de excepción relativas a la seguridad, regulando solamente a una parte de esasregulaciones en sus artículos XI, XII Y XIII que son las restricciones cuantitativas, y que eran las más usadas y conocidas en esa época. Posteriormente y hasta nuestros días ese organismo (ahora OMC) se ha ocupadomás de este tipo de regulaciones no arancelarias en sus NegociacionesComerciales Multilaterales (NCM).

93 Granell, Francisco. La Exportación y los Mercados Internacionales. Tercera Edición. Editorial Hispano Europea. Barcelona España. 1979. Página 296, Veásetambién: Querol, Vicente. El Arancel Aduanero, Mecanismo de Politica Comercial. Editorial Pac, S.A. 1965. Página 118. French-Davls, Ricardo. Economía Internacional, Teorías y Políticas para el Desarrollo. Fondo de Cultura Económica,S.A. Primera Edición. México, D.F. 1979. Página 319. Cruz Miramontes, Rodolfo.Leglslaclón Restrictiva al Comercio Internacional. Análisis de las institucionesmas comunes. Edición del Autor. 1979. Anexo 1 en página 61 y Dávila GómezPalacio, Roberto. Nuevas Tendencias en la Estrategia Internacional del Comercio Exterior Mexicano. Revista El Económista Mexicano. Vol. XN. Núm. 3 mayojunio 1981. Página 24.


En tratados internacionales de más reciente celebración (bilaterales ymultilaterales) se han usado los términos "restricciones no arancelarias","medidas no arancelarias" y "paraarancelarias" e incluso se han definidoen sus propios textos.

En el Tratado de Montevideo de 1980, que instituyó la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), promulgado en el D.O.F. de fecha 31de marzo de 1981 se menciona en el artículo 49 a las restricciones noarancelarias y en el 50 señala las medidas de excepción similar al articuloXX del GAn.

Entre los bilaterales, por ejemplo, el Acuerdo Comercial celebrado conCosta Rica el día 22 de Julio de 1982 y promulgado en el D.O.F. de 24 dejulio de 1984 se destina el capítulo IV a las Restricciones no Arancelarias,las que defíne el artículo 80. como toda medida de carácter administrativo,financiero, cambiario o de cualquier naturaleza, mediante la cual se impidao difículte por decisión unilateral, las importaciones.

En los Acuerdos de Alcance Parcial, por ejemplo el celebrado conCuba publicado en el D.O.F. de 23 de enero de 1986, en su artículo 30.,se define a las restricciones como toda medida no arancelaria de cualquier naturaleza que impida o limite las importaciones.

Es importante comentar que ambos tipos de convenios internacionalesseñalan que no constituyen restricciones no arancelarias las medidas deexcepción, que como se verá, constituyen hoy una de las principalesbarreras no arancelarias (regulaciones sanitarias, fitosanitarias, de consumidor, etc.) y es también importante observar que dichas definiciones sonparciales puesto que s610 se referían a las importaciones, más que a establecer un marcoregulatorio al comercio exterior en general.

Más recientemente, el Acuerdo sobre el Sistema Global de PreferenciasComerciales entre Países en Desarrollo, adoptado en Belgrado, publicadoen el D.O.F. de fecha 21 de julio de 1989, en su artículo 10. define a lasMedidas no Arancelarias como toda medida, reglamento o práctica, conexcepción de los derechos arancelarios o de las medidas paraarancelarías, cuyo efecto sea restringir las importaciones o introducir una distorsión importante en el comercio; ya las "medidas paraarancelarias" comolos derechos y gravámenes, con excepción de los derechos arancelarios,percibidos en frontera sobre las transacciones de comercio exterior quetienen efectos análogos a los derechos de aduana y que gravan ias importaciones, con excepción de loscausados por determinados servicios prestados.

El término paraarancelario ya se venia usando en los estudios de algunos tratadistas para referirse a aquellas restricciones no arancelarias queafectan el valor de la mercancía y que son una categoría de las regulaciones no arancelarias.94

94 Armenta de la Peña, Rodrigo. Instrumento Paraarancelario y Adopción de unArancel Externo Común. Revista Integración Latinoamericana. Buenos Aires, Argentina.1977.Página 23.


De este recorrido se desprende que toda la gama de requisitos, reglamentos, medidas y otras formas administrativas que impiden o limitan elcomercio exterior de un país diferentes a los aranceles, se pueden denominarcomo regulaciones o restricciones no arancelarias. acepciones quecomo se expuso se recogen en la práctica internacional y en la teoría comarcial.

En nuestra legislación, los artículos 20. y 11 del Código Aduanero de1952 se refería a ellas con los nombres de "restricciones y requisitos especiales" mismos que pasaron a la ALA de 1982.

La Ley Reglamentaria del artículo 131 Constitucional en materia de comercio exterior (LRMCE) de 1986, ya las llamó en el artículo 10. fracción 11"medidas de regulación o restricciones" y mediante reforma a su artículo20. fracción 11 y a múltiples artículos de la ALA publicadas en el D.O.F. de23 de junio y 20 de julio de 1992, respectivamente, se sustituyeron los términos de restricciones y requisitos especiales por los de· "restricciones oregulaciones no arancelarias", término que provenía del artículo 30. de lalIGI de 1988.

La Ley de Comercio Exterior de 27 de julio de 1993, en los nombres delTítulo IV, del Capítulo 11, y en los artículos 15 y 16, solamente' invirtió lostérminos regulación y restricción lo que también hizo la NLA, modificaciónque resulta intrascendente porque del tratamiento legal y sus consecuencias se deriva que regulación y restricción son sinónimos; porque si no lofueran, el adjetivo no les abarcaría a ambos y, finalmente, porque no existen disposiciones legales que sólo se refieran a las regulaciones y otrasque sólo abarquen a las restricciones.

En el desarrollo de este capítulo se denominará a ambos únicamentecon la designación común de regulaciones no arancelarias (RNA).

3. LA CLA51FICACION DE LAS REGULACIONES NO ARANCELARIAS

Pretender clasificar a las regulaciones no arancelarias es una tarea difícil si se considera que tienen la más diversa naturaleza; que existen engran número; que su redacción en las disposiciones legales no es siempre transparente y que, en muchos de los casos, su finalidad se aparta tenue, pero eficazmente de su objetivo formal. Para apreciar la magnitud desimplemente identificar estas medidas, basta decir que ya en 1975 elGATT había detectado 844 tipos de estas regulaciones no arancelarias'"s

A pesar de estas importantes limitaciones, se considera útil formular con fines ejemplificativos una clasificación que permita entender la diversa naturaleza de estas regulaciones y facilite la exposición de lasprincipales clases y tipos.

En el cuadro 1 se anotan tanto las medidas arancelarias como no arancelarias y las clases y tipos de estas últimas.

95 Cruz Miramontes, Rodollo. Op. Cito Página 18.


Cuadro 1. Barreras Arancelarias y No Arancelarias alComercio Exterior

A. Barreras Arancelarias

a) Los aranceles a las importaciones y exportaciones.

b) El Tipo de Cambio.

B. Barreras No Arancelarias

1. Las Barreras Paraarancelarias.a) Los ajustes tributarios en frontera.

b) Las sobretasas.

e) Los derechos consularas.

d) Los métodos de aforo aduanero.

e) Los precios oficiales de importación.

f) Los aranceies específicos.

g) Ei depósito previo.

h) El manejo del tipo de cambio.

i) Las restricciones para combatirprácticas desleales.2. Las Barreras Cuantitativas.

a) Las prohibiciones.

b) El embargo.

e) La salvaguarda.

d) Las limitaciones o restricciones voluntarias.e) Las cuotas, cupos o contingentes.

f) Los permisos o licencias previas.g) El control de cambios.

h) Los requisitos de desempeño.

1) Las compras del Sector Público.

3. Las Barreras Cualitativas.

a) Los permisos para proteger la paz y la seguridad pública.

b) Los permisos para proteger la salud humana.

c) Las autorizaciones para proteger la sanidad animal y vegetal.

d) Las autorizaciones para proteger la ecología y los recursos nacionales.

e) Las autorizaciones para protegerla cultura nacional.f) Los requisitos de etíquetado, marcado e información comercialy las Normas Obligatorias Mexicanas.

g) El canal oficial de comercialización.

h) Las medidas en materia de propiedad intelectual.

1) El marcado de origen.

J) Los padrones de importadores.

k) Los requerimientos de documentación.


4. LOS REQUISITOS LEGALES DE LAS REGULACIONES O RESTRICCIONES NO ARANCELARIAS

Uno de los principales perjuicios que produce esta multiplicidad de instrumentos es la falta de conocimiento y certidumbre sobre los requisitos oregulaciones que debe cumplir la importación o exportación de determinada mercancía. La legislación mexicana ha pretendido evitar que se produzca esa incertidumbre para lo cual ha dispuesto que dichasregulaciones no arancelarias se establezcan de tal manera que permita suidentificación y fácil conocimiento por parte de los obligados a cumplirlas.

l. Antecedentes histórico [urldlcos

La revisión histórica puede iniciar en el artículo 20. del Código Aduanero de 1952 que dispuso que en las tarifas de los impuestos de importacióno exportación se consignaran los requisitos especiales o prohibiciones relativos a la entradao salidade las mercancías que las leyes establecierano que acordara el gobierno federal.

Otro antecedente posterior de esa identificación se puede encontrar enel 'artículo 30. de la Ley del Impuesto General de Importación, publicadaen el D.O.F, de 12 de febrero de 1966, que dispuso:

"Cuando por razones de salud pública, preservación de la flora o fauna, del medio ambiente, de seguridad nacional, de sanidad fitopecuaria, de compromisos internacionales o decualesquiera otro fin, las dependencias del Ejecutivo Federalcompetentes establezcan restricciones o regulaciones noarancelarias a la importación de mercancías, éstas deberánidentificarse en términos de la fracción arancelaria y la nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa delartículo 10."

Continuando con los esfuerzos para eliminar la inseguridad que generan estas regulaciones no arancelarias, por Decreto publicado en el O.O.F.de fecha 23 de junio de 1992 se derogo el citado articulo 30. y se reformóel artículo 20. fracción 11 de la LRMCE, para estipular no sólo la manera enque debían identificarse las regulaciones no arancelarias, sino también ypor primera vez, establecer el procedimiento general de creación de cualquier tipo de regulación de esa naturaleza.

Este precepto legal, en su texto ya reformado, establecía:

"Las restricciones o regulaciones no arancelarias a la importación o exportación de mercancías por razones de seguridadnacional, salud pública, preservacion de la flora o fauna, delmedio ambiente, sanidad fitopecuaria, normas, etiquetas,compromisos internacionales, requerimientos de orden público o cualquier otras regulaciones deberán someterse previamente a la opinión de la Comisión de Aranceles y Controles alComercio Exterior, expedirse por acuerdo de la Secretaría deComercioy Fomento Industrial, o, en su caso, conjuntamentecon las dependencias del Ejecutivo Federal competentes, ypublicarse en el Diario Oficial de la Federación. Dichas mercancías se identificarán en términos de sus fracciones arancelarias y de la nomenclatura que les corresponda conforme a latarifa respectiva."


Casi un mes después, 20 de julio de 1992, se reformó el articulo 25fracciones I Inciso c) y 11 inciso b) de la ALA para establecer que los pedimentosde importación o exportación se deberíande acompañar de;

"Los documentos que comprueben el cumplimiento de losrequisitos en materia de restricciones o regulaciones no arancelarias a la importación o exportación, que se hubieren sorne-tido previamente a la opinión de la Comisión de Aranceles yControles al Comercio Exterior, establecido por Acuerdo de laSecretaría de Comercio y Fomento Industrial, o en su caso,conjuntamente con las dependencias del Ejecutivo Federalcompetentes, siempre que las mismas se publiquen en el Dia-rio Oficial de la Federación y se identifiquen en términos de lafracción arancelaria y de la nomenclatura que les correspondaconforme a la tarifa de las Lexes de los Impuestos Generalesde Importación y Exportación. '

Esta disposición en la Ley Aduanera remarcó la obllqatoriedad del procedimiento de creación y de las formas que deben observar las RNA, puesde lo contrario no sería obligatorio anexarlas o cumplirlas en los respectivos pedimentos de importación o exportación, ni tampoco su omision sería constitutiva de ia infracción prevista en la fracción 11 del articulo 127 dela ALA.

La Ley de Comercio Exterior de 1993, actualmente en vigor, destina elCapítulo 11 del Título IV a establecer el régimen general de las medidas deregulación y restricción no arancelaria, mismo que se expone en el siguiente apartado.

11. El régimen legal vigente

Conforme con una política librecambista y de suscripción de conveniosinternacionales que son acordes con esa política de liberalización comercial, los artículos 15 y 16 de la Ley identifican taxativamente las medidasde regulación no arancelaria y sólopermiten que se establezcan en casossingularmente por ella señalados. De este modo, ia premisa fundamentalsobre la cual descansa el régimen mexicano de las RNA's consiste en quela autoridad no tiene facultades ilimitadas para establecerlas, sino que deberá ceñirse solamente a aquellos casos que permite la ley.

A. Supuestos legales de las RNA's a la exportación

Conforme con el artículo 15 de ia LCE son:

1. Para asegurar el abasto de los productos destinados al consumo básico de la población y el abastecimiento de materias primas a los productores nacionales o para regular o controlar los recursos naturales norenovables, de conformidad con las necesidades del mercado interno ylas condiciones del mercado internacional.

2. Conforme a lo dispuesto en tratados o convenios internacionales delos que México sea parte.

3. Cuando se trate de productos cuya comercialización esté sujeta, pordisposición constitucional, a restricciones específicas.

4. Cuando se trate de preservar la fauna y la flora en peligro de extinción o de asegurar la conservación o aprovechamiento de especies.


5. Cuando se requiera conservar los bienes de valor histórico, artísticoo arqueológico.

6. Cuando se trate de situaciones no previstas por las normas oficialesmexicanas en lo referente a seguridad nacional, salud pública, sanidad titopecuaria o ecológica, de acuerdo a la legislación en la materia.

B. Supuestos legales de las RNA's a la Importación

Las hipótesis legales están en el artículo 16 de la LCE y son las slguientes:

1. Cuando se requieran de modo temporal para corregir desequilibriosen la balanza de pagos, de acuerdo a los tratados o convenios internacionales de los que México sea parte.

2. Para regular la entrada de productos usados, de desecho o que carezcan de mercadosustancial en su paísde origen o procedencia.

3. Conforme a lo dispuesto en tratados o convenios internacionales delos que México sea parte.

4. Corno respuesta a las restricciones a exportaciones mexicanas aplicadas unilateralmente por otros países.

5. Cuando sea necesario impedir la concurrencia al mercado interno demercancías en condiciones que impliquen prácticas desleales de comercio internacional, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

6. Cuando se trate de situaciones no previstas por las normas oficialesmexicanas en ID referente a seguridad nacional, salud pública, sanidad fitopecuaria o ecología, de acuerdo a la legislación en la materia.

Si se observa detenidamente se podrá comprobar que el legislador es·tableció únicamente supuestos permitidos por el GATT. En el caso de lasexportaciones, los supuestos del punto 1 se encuentran autorizados porlos artículos XI, 2. inciso a) y XX, incisos g) e i): los dei punto 2 son, entreotros, los referidos a los convenios de productos básicos o sensibles talescomo el Muir/fibras; del café y otros senalados en el artículo XX, incisos c),e) y h); los del punto 3 se encuadran en el artícuio XX inciso d); los delpunto 4 en dicho artículo XX inciso b) y los supuestos del punto 5 en dichoartículo XX inciso f).

En cuanto hace a los supuestos para establecer las regulaciones a lasimportaciones, se puede notarla misma intención de ajustarse con lasdisposiciones del GATI ya que los supuestos del punto 1 se encuentran enlos artículos XII y XVIII; los del punto 2 en la excepción que otorga el arotícuio XI, 2. inciso b) para establecer restricciones sobre la clasificación, elcontrol de la calidad o la venta de productos destinados al comercio internacional; los del punto 3 en los artículos XI, 2. lnciso c), XIX y XX inciso a);los del punto 4 en el mismo artículo XIX.

Resulta importante observar que la legislación mexicana establece quelas medidas para combatir las importaciones en condiciones de prácticadesleal constituyen regulaciones no arancelarias, situación que se apartade la definición del GATI, pues para él se trata de derechos, es decir, degravámenes y no de obstáculos no arancelarios al comercio exterior. Estapeculiaridad de la ley mexicana se estudiará en su lugar y se explicará el


porqué de esa determinación que, por cierto, no se produjo por error odesconocimiento del legislador.

Por otra parte, la enunciación de las regulaciones no arancelarias quehace el segundo párrafo del artículo 17 de la LCE es genérica cuando dispone que esas medidas consisten en permisos previos, cupos máximos,marcado de país de origen, certificaciones, cuotas compensatorias y demás instrumentos que se consideren adecuadospara los fines de esta leyy, es limitada, si se compara con la lista ejemplificativa que se ha presentado en páginas anteriores.

C. Los requisitos de las regulaciones no arancelarias

Los requisitos que ordena la LCE en vigor, son los mismos que ordenaba la anterior ley, reformada en 1992, mismos que por su importancia aquíse reproducen:

1. Se deberán establecer a través de acuerdos expedidos por SECOFIY, en su caso, conjuntamente con la autoridad competente (art, 40. fracción 111 y 17 segundo párrafo). Su novedad consiste en que obliga a quelas dependencias competentes publiquen en el Diario Oficial de la Federación los procedimientos para su expedición y cumplimiento (art, 17 primerpárrafo).

2. Acorde con lo ordenado por el artículo 17, la SECOFI debe obtenerpreviamente la opinión de la Comisión de Comercio Exterior (COCEX). Nótese .que la ley sólo obliga a que la SECOFI obtenga la opinión de laCOCEX pero no dispone que la citada opinión sea favorable al establecimiento de la regulación, por lo que la circunstancia de que la opinión hayasido negativa, no provocará ningún impedimento legal para la emisión deiacuerdo respectivo.

En virtud de su carácter de órgano de consulta obligatoria (art. 60.), laCOCEX tiene las facultades para evaluar los proyectos de medidas de regulación no arancelaria que se sometan a su opinión; revisar periódicamente las medidas vigentes y celebrar audiencias públicas con 105interesados.

El artículo 19 de la LCE establece que en los casos de situaciones deemergencia susceptibles de producir un daño dificilmente reparablede seguirse el procedimiento anterior, la autoridad podrá excepcionalmente establecer la regulación sin haberla sometido a la opinión de la COCEX,siempre que se trate de las re9ulaciones que mencionan las fracciones 111a VI del artículo 15 y VI del articulo 16 que se refieren a las cuestiones deseguridad nacional, salud pública, sanidad fitopecuaria, ecol09ía, conservación de especies y a la conservación de bienesde valor hlstórico, artístico o arqueológico y con unavigencia límite de hasta20 díashábiles.

3. Los citados acuerdos deberán ser publicados en el Diario Oficial dela Federación conforme con los artículos 40. fracción 111 y 17 de la LCE.

4. En todos los casos, las mercancías sujetas a dichas regulaciones seidentificarán en términos de la fracción arancelaria y de la nomendaturaque les corresponda conforme a las tarifas de importación o exportación(art. 20).

En los apartados siguientes se hará el análisis de las barreras no arancelarias que muestra el cuadro 1 y se determinará cuáles de ellas reúnen


las características de regulación no arancelaria, conforme a los requisitosestablecidos en la LeE.

111. La normalización de las mercancías

El artículo 26 de la LCE otorgó la naturaleza jurídica de RNA a las Normas Oficiales Mexicanas (NOM's) que SECOFI determine que las autoridades aduaneras deban hacer cumplir en el punto de entrada de lasmercancías al país y estableció el régimen jurídíco al que se sujetarán enese carácter.

Con objeto de fijar la naturaleza jurídica de esta regulación no arancelaria, es menester hacer una brevísima exposición de la reglamentación administrativa conocida como normalización, de las materias que le estánreservadas por la ley y del contenido propio y exclusivo de las disposicionesde normalización.

A. El concepto

La Ley Federai de Metroiogía y Normalización (LFMN) publicada en elD.O.F. de 10. de julio de 1992, en vigor 15 días naturales después de esafecha, modificada por decreto publicado en el D.O.F. de 24 de diciembrede 1996, dispone en su artículo 40 que las NOM's establecerán las características y/o especificaciones de los productos y procesos que puedanconstituir un riesgo para la seguridad de las personas o dañar la salud humana, animal, vegetal o el medio ambiente y la ecología, generando unprocedimiento administrativo reglamentario al que se le denomina normetizecion, término del cual no se aporta concepto alguno a pesar de un extenso artículo 30. destinado a definiciones.

La palabra normalización proviene del anglicismo standarizacián y según el Diccionario Significa "la determinación de normas y aplicación delas mismas en la fabricación de los objetos y productos industrialeslt

•96

Con esta ley, México adecuó su legislación a la corriente comercial internacional que propugna por la uniformidad de las reglamentaciones técnicas sobre las mercancías que, según esa corriente, estánobstaculizando injustificadamente el librecomercio y sometió las atrlbucíones de las dependencias públicas que consistan en regular las especificaciones de elaboración de todas las mercancías a la normalización. Enefecto, la LFMN establece en su artículo 38 que corresponde a las dependencias, según su ámbito de competencia, contribuir a la integracióndel Programa Nacional de Normalizacion con propuestas de NOM's; expedir las que sean materia de su competenciay certificar, verificar e inspeccionar que los productos y procesos cumplan con las citadas NOM 's. Paraapreciar la ampiitud de la normalización consúltese el Programa Nacionalpara 1995 que apareció pubiicado en el D.O.F. de 19 de abril de 1995.

B. El proceso de creación de las NOM's

Se prevé en los artícuios 44 y siguientes de la LFMN que disponen obligatoriamente:

1. La presentación de un anteproyecto por parte de ia autoridad antelos Comités Consultivos Nacionales de Normalización.

96 Diccionario Técnico. Ediciones Larousse. México, D.F. 1979. Página 734.


2. La publicación del proyecto en el Diario Oficial de la Federación.

3. La apertura de un piazo para que todo interesado pueda presentarcomentarios al proyecto.

4. El estudio de los comentarios recibidos.

5. La publicación en dicho Diario de los comentarios y sus respuestas.

6. La aprobación de la NOM por parte del Comité Consultivo Nacionalcorrespondiente.

7. La expedición de dicha NOM.

8. Su publicación en el citado Diario Federal.

En casos de emergencia la dependencia competente podrá expediruna NOM de esa naturaleza, pero su vigencia no puede ser mayorde seismeses, pudiendo ser prorrogada por una ocasión más por otros seis meses, transcurridos los cuales perderá vigencia, Si la dependencia deseaprorrogar su vigencia o hacerlapermanente deberáobservar lospasos antes enumerados.

C. Las materias reservadas a la normalización

Conforme con el artículo 40 de la LFMN la reglamentación de las mercancías o productos es materia que se encuentra reservada a NOM'scuando presenten algunade las siguientes peculiaridades:

1. Oue puedan constituir un riesgo para la seguridad de ias personas.

2. Que puedan dañar a la salud humana.

3. Que puedan dañar a la salud animal.

4. Que puedan dañar a la salud vegetal.

5. Que puedan dañar al medio ambiente.

6. Que se pretenda preservar losrecursos naturales.

De tal suerte que cuando alguna mercancia sea susceptible de producir o amenazar producir algún tipo de daño de los arriba enumerados y ladependencia competente pretenda regular sus especificaciones de elaboración, fabricación o presentación. deberá hacerlo obligatoriamente a través de una NOM, pues de lo contrario se estaria contraviniendo el artículo30. fracción XI de la LFMN.

D. El contenido de las disposiciones de normalización

Acorde con dicha ley, las NOM's solamente pueden establecer medidas o reglas con los siguientes contenidos, mismos que constituyen sumateria propia y exclusiva (art. 40):

1. Características y especificaciones que deben reunir las mercancías,los productos y sus insumas (fracciones I y 11).

2. Características y especificaciones de sus envases y embalajes (fracción V).

3. Nomenclatura, abreviaturas y símbolos en el lenguaje comercial(fracción VIII).

288 EDICIONESFISCALES ISEF, SA

4. Descripción de emblemas y símbolos (fracción IX).

5, Determinación de información comercial, sanitaria, ecológica, de calidad, etc. (fracción Xii).

6. Denominación de origen para productos del país (fracción XV).

Es muy claro que las NOM's tienen la finalidad y el alcance bien delimitado consistente en establecer requisitos sobre las especificaciones de fabricación; envases; mensajes y diversa información de las mercancías deinterés o protección al consumidor, sin que puedan legalmente establecerprohibiciones a la fabricación, manufactura, comercialización o importación de cualquier tipo de mercancía o producto, pues no existe preceptolegal alguno que así lo permita.

E, Situaciones no previstas en NOM's

La LCE ya no establece que las regulaciones no arancelarias se puedan establecer por razones de salud pública, preservación de la flora ofauna, del medio ambiente, de seguridad nacional, de sanidad fitopecuaria, normas y etiquetas a las cuales aludian los preceptos legales ya derogados, sino que sólo ref#ula algunas de esas razones de manera indirecta,al señalar que se podrán establecer regulaciones no arancelarias en loscasos de situaciones no previstas por la normalización, en lo referente aseguridad nacional, salud pública, sanidad fitopecuaria o ecología.

Es obvio que las situaciones que no pudieron haber sido previstas porlas NOM's son aquellas que no se dirijan a regular las especificaciones delproducto, sus empaques y envases, símbolos y requisitos de contenido einformación de utilidad para el consumidor, que como ya se anotó son elcontenido de las disposiciones legales de normalización.

Entre estassituaciones no previstas se puedenencontrar disposicionesque establezcan restricciones basadas en leyes con requerimientos de orden público y que se plasman en permisos, autorizaciones y otras medidas incluso como la prohibición, pero que requerirán en todo caso queuna ley lo ordene, le conceda atribuciones a la dependencia pública y secumplan los requisitos de los artículos 17, 20 Y 26 de la LCE.

En el caso de que dicha regulación fuese competencia de una entidadpública diferente a la SECOFI entonces le seria aplicable lo dispuesto porel artículo 27 de la LCE que dispone:

"Cualquier otra medida administrativa de las dependencias yentidades de la Administración Pública Federal, que tengacomo propósito regular o restringir el comercio exterior delpaís y la circulación o tránsito de mercancías extranjeras, deberá someterse a la opinión de la Comisión previamente a suexpedición, a fin de procurar su mejor coordinación con lasmedidasarancelarias y no arancelarias previstas en esta Ley".

Resumiendo, para que proceda una regulación no arancelaria basadaen las fracciones VI de los artículos 15 y 16 de la LCE se requiere que:

1. La materia sea exclusivamente referida a seguridad nacional, saludpública, sanidad fitopecuaria o ecología.

2. La regulación no se refiera al contenido reservado a las disposiciones de normalización.


3. Exista una ley que otorgue atribuciones a la dependencia para regular el producto, mercancía o actividad de que se trate.

4. Cumpla con ios demás requisitos exigibles para toda regulación noarancelaria.

F. Requisitos legales de las NOM's como regulaciones no arancelarias

Para que las autoridades aduaneras puedan legalmente exigir el cumplimiento de las citadas normas en el momento de la importación o exportación de las mercancías, se deben observar obligatoriamente lasprescripciones del artícuio 26 de ia LCE que se anotan en los incisos siguientes:

1) En todo caso, la importación, circulación o tránsito de mercancíasestarán sujetos a las NOM's, disposición que complementa el artículo 53de la LFMN que ordena que todos los productos de importación similaresa los nacionales obligados a cumplir con cierta NOM también deberáncumplir las especificaciones establecidas en dicha norma.

2) No podrán establecerse disposiciones de normalización a los productos diferentes a las NOM's, que se reafirma por lo dispuesto en elarticulo 30. fracción XI segundo párrafo de la LFMN que estipula que lasdependencias sólo podrán expedir normas o especificaciones técnicas,criterios, reglas, instructivos, circulares, lineamentos y demás disposiciones de naturalezaanáloga de carácter obligatorio siempre que se expidancomo NOM.

3) Las mercancías sujetas a NOM se identificarán en términos de lafracción arancelariay nomenclatura que les corresponda.

4) La SECOFI determinará, previa opinión de la COCEX, las NOM's quese deberán cumplir en el punto de entrada de la mercancía al país.

5) Esa determinación deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federaciono

De la lectura del precepto legal se concluye que no podrá exigirse ninguna NOM sin que se cumplan los mismos requisitos que para las demásregulaciones no arancelarias establece la ley.

IV. Epoca de cumplimiento

La LCE, su Reglamento y los ordenamientos que establecen las regulaciones no arancelarias no se refieren al momento de su cumplimiento,mas sin embargo, la NLA sí es clara al respecto, que en su artículo 36 fracción I inciso c) y fracción 11 inciso b), dispone que quienes importen o exporten mercancías están obligados a presentar ante la aduana unpedimento, en la forma oficial aprobada, que se acompañará de los documentos que comprueben el cumplimiento de las requisitos en materia deregulaciones y restricciones no arancelarias.

Por su parte, el artículo 176 fracción 11, que establece las infracciones acargo de quien introduce al país o extrae del mismo mercancías, señalaque comete la infracción relacionada con la importación o exportaciónquien sin el permisode autoridad competente o sin la firma electrónica enel pedimento que demuestre el descargo total o parciai del permiso antes


de realizar los trámites del despacho aduanero o sin cumplir cualquier otraregulación o restricción no arancelaria emitidaconforme a la LeE.

De las disposiciones anotadas se desprende indubitablemente que lasregulaciones no arancelarias se deben cumplir en cualquier tiempo o rnomento siempre y cuando sea antes de realizar los trámites del despachoaduanero, que se inicia con la presentación de las mercancías ante la autoridad aduanera y la activación del mecanismo de selección automatizado, acorde con el artículo 43 de la NLA.

Esta aseveración tiene variantes fácticas, dependiendo del tipo de tráfico por medio del cual ingrese al país o salga del mismo la mercancía,pues en tráfico terrestre tanto pronto las mercancías cruzan la líneadivisoria internacional se presentan ante el módulo de la autoridad aduanera,que aplica, en ese momento, el mecanismo de selección automatizado, esdecir, en ese tráfico coincidirá el momento de la introducción con el momento del inicio del despacho aduanero de las mercancías, por lo cual lasregulaciones no arancelarias deben estarya cumplidas.

Por el contrario, en tráficos marítimo y aéreo las mercancías se introducen al territorio nacional y quedan obligatoriamente en depósito ante laaduana (en recinto fiscal o fiscalizado) con el propósito de ser destinadasa un régimen aduanero, sin que se presenten, en ese momento, las mismas ante la autoridad para realizar los trámites del despacho aduanero.Por lo tanto, en estos tráficos durante el tiempo en que las mercancías seencuentren en depósito, pueden obtenerse o cumplirse las RNA's, puesno se han iniciado los trámites del despacho aduanero. Estas consideraciones son aplicables en el caso del tráfico terrestre cuando la autoridadaduanera autoriza el depósito ante la aduana de las mercancías, de acuerdo con el artículo 23 de la NLA.

Congruente con las anteriores disposiciones, el artículo 92 de la mismaNLA permite el retorno al extranjero de mercancías en depósito ante laaduana, hasta antes de activar el mecanismo de selecci6n automatizado,y entre las limitaciones que señala, no se encuentra que las mercancíasestensujetas a regulaciones no arancelarias.

Algunas disposiciones que reafirman que las ANA 's se cumplen juntamente con el pedimento cuando se inician los trámites del despachoaduanero son lasde sanidad animal y vegetal, que establecen que el certificado fitozoosanitario se acompañará al pedimento de importación (art. 5del Acuerdo de 8 de diciembre de 1997) y la Ley Federal de Armas deFuego y Explosivos (LFAFE) que dispone en el artículo 58, que los particulares que adquieran armas de fuego y municiones en el extranjero deberán solicitar el permiso extraordinario para retirarlas del dominio fiscal yposteriormente obtener el permiso, pero siempre de manera previa al despacho aduanero.

5. LAS BARRERAS PARAARANCELARIAS

Se conoce de esta manera a las medidas que afectan directamente elcostofinanciero ex-aduana de las mercancías importadas, diferentes y adicionales del pago de los aranceles y derechos por servicios aduaneros,razón por lo cual desempeñan un papel semejante al tipo de cambio y alpropioarancet.'"

97 French Davls. Ricardo. Opus Cito


En realidad, este tipo de restricciones al comercio seleccionan comoobjeto a gravar o encarecer uno de los elementos de que se compone elarancel, incrementando el costo financiero de los productos importados ypor lo mismo, reduciendo su nivel de competencia frente a los productossimilares nacionales.

Las restricciones paraarancelarias tienen las características de ser pecuniarias y fiscales, es decir, se manifiestan como un pago o erogaciónque tiene que realizar el importador de las mercaderías a favor del erariopúblico y se establecen en torno a uno de los elementos del arancel,como la base gravable (incrementando el valor de las mercancías); la tasade conversión (incrementando el tipo de cambio); la tasa (estableciendosobretasas a la general de la tarifa); cobrando derechos por serviciosaduaneros (que exceden el costo de los servicios) exigiendo depósitos engarantía (que Implican un costo financiero); etc.

Estos instrumentos paraarancelarios pueden ser de las clases que semencionan a continuación.

l. Los ajustes trIbutarios en frontera

Se conoce de esta manera a los impuestos interiores que aplican losEstados a la producción, venta o consumo de los productos nacionalesque se exigen a la introducción al país de productos similares de importación, a efecto de colocarlos en igualdad de condiciones de competencia,pues de otra manera los extranjeros ingresarían con una menor carga tributaria, máxime que la mayoría de los países exenta de dichos impuestosinteriores a sus productos de exportacion.

En la práctica y en los convenios internacionales se aceptan a los im·puestos indirectos (al consumo o a las ventas) corno elegibles para estosajustes en frontera, mas no así a los impuestos directos (al ingreso, al patrimonio o a las utilidades), que se refieren más a las empresas que a lasmercancías. Los artículos 11 párrafo 2 y 111 del GATT establecen que la existencia de concesiones no impedirá a toda parte contratante a percibir, entodo momento, sobre la importación de un producto cualquiera una cargaequivalente a un impuesto Interior aplicado a un producto nacional similaro a una mercancía que haya servido, en todo o en parte, para fabricar elproducto importado, siempre que dichos Impuestos interiores aplicados alas rnercancias importadas no sean superiores que los aplicados a las deproducción nacional y tampoco se apliquen de manera que se proteja a lamisma.

En México, el Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto Especial SobreProducción y Servicios y el Impuesto Federal Sobre Automóviles Nuevosestablecen gravámenes a las importaciones, siendo todos ellos impuestosindirectos que gravan el consumo o las ventas en los términos anotados, ypor lo tanto, en la legislación mexicana no constituyen regulaciones noarancelarias.

11. Las sobretasas

Por el contrario, en el comercio internacional librecambista no se considera aceptable establecer tasas adicionales a la general prevista en la tarifa que grave las importaciones, debido a que se contraponen a lasfinalidades de liberalización del comercio por el camino de la desgravación arancelaria negociada.


En México, la ley había establecido diversas sobretasas a la importación y exportación, (art. 35 de la ALA) bajo el nombre de impuestos adicionales, mismos que empezaron a ser suprimidos a partir de la aperturacomercial y la adopción del GATI, hasta llegar a su desaparición total mediante la reforma a la ALA para 1994, que derogó el apartado B de la fracción I1 del artículo 35 que contemp'laba los impuestos adicionales del 3% y2% sobre la exportación de petroleo y gas natural, y sobre productos diversos a los anteriores. respectivamente, y del 10% a las exportacionespor la vía postal.

En todo caso, para la LCE estas sobretasas no serían regulaciones noarancelarias.

111. Los derechos consulares

Se ubican aquí a las exacciones por concepto de derechos por la certificación o legalización de documentación que se debe acompañar a lasmercancías, tales como facturas, manifiestos, certificados y declaraciones,los que para su validez, la autoridad ola ley obligan a que estén legalizados o visados por susoficinas en el extranjero o por entidadesprivadas.

Además de la obstaculización que implica la obtención y certificaciónde la documentación, el costo financiero de tales derechos consularespuede encarecer la mercancía de manera que reduzca su nivel de competitividad con la producción del país importador, sin perder su naturalezade contribución y no llegar a tener la de regulación no arancelaria.

IV. Los métodos de aforo aduanero

Los principios generales del aforo consignados en el artículo VII delGATI se deben aplicar a todos los productos sujetos a aranceles, derechos, cargas y demás restricciones a la importación y exportación basados en el valor de las mercancías o fijados de algún modo en relación conéste.

Estos principios consisten, básicamente, en que el aforo de las mercancías importadas debe basarse en el valor real de la mercancía importada ouna similar y no en el valor de una mercancía de origen nacional, ni envalores arbitrarios o ficticios. El valor real, por su parte, es el precio al quelas mercancías son vendidas en el curso de operaciones comerciales normales y en condiciones de libre competencia.

Sin embargo, pueden generarse restricciones al comercio cuando nose respetan estos principios y se establecen métodos de valoración queaumentan, para efectos de aplicación de los aranceles, el valor de las mercancías importadas, conduciendo a precios ficticios o teóricos que seapartan de los precios realmente pagados por los importadores de lasmercancías.

Un ejemplo en ta legislación mexicana de la fijación de reglas teóricasde valoracion de mercancías de importación lo constituyó el Decreto porel que se Reforma la Tarifa de la L1GI qua se publicó en el D.O.F. de 31 deenero de 1991, relativo a diversas fracciones arancelarias de azúcar, derogado desde el 31 de agosto de 1992.

Ese Decreto establecía que la tasa arancelaria aplicable a las importaciones de azúcar se determinaría por la SECOFI, a través de calcular y expresar en un porcentaje el coeficiente resultante de restar a un precio de


importación de reterencle, fijado unilateralmente por ese Decreto, un precio usual de competencia, que seríadeterminado por esa Secretaría.

En el Diario Oficial de la Federación de 14 de febrero de 1991 se publicó el Acuerdo que establece el procedimiento para determinar el preciousualde competenciade las fracciones arancelarias del azúcar, por mediodel cual se dispuso que dicho precio se determinaría por esa Secretaríacon base en los promedios mensuales de precios de ciertos contratosoperados en ciertas "bolsas" bursátiles extranjeras del "mercado de futuros", que precisamente por no implicar la entrega de la mercancía y porser un mercado de excedentes no reflejaba operaciones comerciales normales del mercado de físicos y tampoco los precios que habían pagadolos importadores mexicanos por la compra e introducción física de eseproducto a territorio nacional.

El resultado de esa determinación teórica del valor del producto fue unelevado arancel nominal de importación.

Estas medidas que afectan el método de valoración, si bien obstruyenlas importaciones, caen en la esfera de la tributación y no constituyen regulaciones no arancelarias, en lostérminos de la LeE.

V. Los precios oficiales de Importación

Son el valor de las mercancías de importación que determina la propiaautoridad, como base mínima para efectos de aplicar la tasa señalada enla tarifa del impuesto de importación, es decir, se aplican siempre que elprecio pagado por el importador sea menor que dicho valor oficial. Su establecimiento y aplicación sirve para proteger a la industria nacional encontra de prácticas desleales de comercio exterior tales como el dumpingy los subsidios a las exportaciones y generalmente son muy eficientes enlos países subdesarrollados en donde las limitaciones de información y divulgación no permiten implementar oportunamente las medidas en contrade esas prácticas por la vía de la investigación en forma de juicio, de productores nacionales frente a importadores nacionales y exportadores extranjeros. Además de lo anterior, eficientan las funciones estatales derecaudación pues evitan la evasión por el camino de la subvaluación.

Permitidos anteriormente por los artículos 48 quinto, y sexto párrafosde la ALA y 30. Y40. de la L1GI de 1988, el proceso de apertura y la adopción de las normas internacionales librecambistas implicaron su abrogación, tal y como aparece en el "Memorándum sobre el Régimen deComercio Exterior de México", dirigido por ei Gobierno de México a lasPartes Contratantes del GATI (Punto 11 Instrumentos de Politica Comercial.Apartado C. Valoración Aduanera) donde se manifiestó la intención demantenerlos en vigor hasta finales de 1987. Esta obligación se ratíficó enel "Informe que sobre la Solicitud de Adhesión de México al Acuerdo General" del Grupo de Trabajo creado por el Consejo de Representantes(punto 24) y se cumplió con el Acuerdo que Deroga los Precios Oficialesque Constituyeron la Base Gravable Mínima para la Aplicación del Impuesto General de Importación, publícado en el D.O.F. de fecha 11 de enerode 1988, cuyo artículo transitorio dispuso retroactivamente la entrada enVigor a partir del día 10. de enero de 1988, así como con la posterior reforma de julio de 1992 al artículo 48 de la ALA suprimiendo los párrafos citados y consignando como valor en aduana el valor de transacción de lasmercancías.


Bien se puede observar que estos precios oficiales atienden al valor delas mercancías para efectos de la aplicación y cobro de los aranceles, porlo que, aun siendo una barrera, no constituyen una regulación no arancelaria como las define la LCE.

VI. Los aranceles específicos

Otro medida paratributaria consiste en establecer aranceles que, enapariencia, no consideran en absoluto el valorde la mercancía, como es elcaso de los llamados aranceles específicos y que tienden a determinar lacontribución en montos superiores a aquella que resultara si se tomara enconsideración el valor real de la mercancía.

Se puede anticipar aquí, que los aranceles conocidos como ad veioremse determinan y liquidan aplicando al valor real de la mercancía o preciopagado por el importador ia tasa que señala la ley, y de este modo, lacuantfa del gravamen siempre está condicionada por el valor de la mercadería y por el porcentaje de la tasa legal.

En el caso de los aranceles específicos, cuando el Estado los establecesimplemente los fija como una determinada cantidad de dinero, generalmente dólares de los Estados Unidos, por cada unidad de medida, cantidad o volumen de mercancía importada, lo que implica forzosamente queel Estado ya previamente eligió, para él y ante él, un valor teórico o ficticiode la mercancía y una tasa hipotética aplicable a ese valor, presentandocomo arancel específico únicamente el resultado de aplicar ambos datos,que no son ni siquiera del conocimiento de los importadores y muchasveces tampoco son posibles de deducir por las múltiples combinacionesque pueden presentarse entre el valor y la tasa, pero que siempre resultanen una cuantificación mayordel gravamen que si se aplicara el arancel advelotem.

La LCE contempla tanto los aranceles específicos como los ad vaforemy Jos mixtos, que son estos últimos una combinación de los anteriores,siendo desde luego medidas arancelarias, a pesar de que puedan tenerpor objeto imponerbarreras al comercio exterior.

En la ley mexicana, el azúcar brinda un ejemplo de aranceles específicos a la importación, ya que en el Decreto publicado en el D.O.F. de 31 deagosto de 1992 se establecieron para las fracciones aranceiarias de laTIGI relativas al azúcar (expresados en dólares por kg.) y se han mantenido en los Decretos publicados en el D.O.F. de 11 y 30 de noviembre de1994; 14 de septiembre y 29 de diciembre de 1995.

En cuantoa losaranceles específicos a la exportación, el Decretopublicado en el D.O.F. de 29 de diciembre de 1995 los estableció para las exportaciones de azúcar, fijando un arancel expresado en dólarespor kg.

En ambos casos, los Decretos de 29 de diciembre de 1995 también establecieron los certificados de cupo, que otorgan el derecho a su titular aimportar o exportar el producto exento de esos aranceles.

En estos Decretos no se señalacuáles fueron los valores y la tasa queconsideró el Ejecutivo Federal, ni tampoco el procedimiento empleadopara llegar al montodel arancel, pero en operaciones de Importación concretas se puede apreciar que el porcentaje resulta más elevado que el nivel general arancelario que guarda la tarifa actualmente para el resto delos productos.


Los productos con contenido de azúcar son un ejemplode los aranceles mixtos a la importación, pues se establecen en el Decreto publicadoen el O.O.F. de 29 de diciembre de 1995, que abroga su similar publícado en el D.O.F. de 29 de noviembre de 1994, por el cual a los citadosproductos se aplica un arancel mixto de importación resultante de sumaral arancel ad valorem aplicable al producto el monto del arancel específicoaplicable al azúcar.

VII. Los depósitos previos

Consisten en la entrega o afectación de cierto valoreconómico, no necesariamente en dinero, que serárestituido o liberado bajo ciertos supuestos, como el registro o revisión de la operación por parte de lasautoridades, la certificación de la documentación o el simple transcursodel tiempo.

El recargo sobre el valor de la mercancía importada será igual al costofinanciero que significa para el importador mantener su dinero o valoresinactivos durante el plazo de vigencia del depósito.

Un ejemplo de esta medida lo podría constituir el régimen de preciosestimados a la importación, que exigió desde su primera Resolución, quejunto con el pedimento de importación se acompañara obligatoriamenteun depósito en dinero a favor de la Tesorería de la Federación, una fianzao un billete de depósito emitido por Nacional Financiera a favor de la citada Tesoreria, para garantizar la posible e hipotética diferencia de contribuciones, garantía que seria cancelada y devuelta cuando se presentaran,siempre posteriormente, las facturas certificadas que ampararan las rnercanelasa otra diversa autoridad fiscalizadora.

Si bien posteriormente se reformó la mencionada resolución para hacerconsistir la garantía en sóio una fianza, el pal¡o de la póliza respectiva tie·ne el mismo efecto económico que el depósito, pues es una carga financiera que tiene que sufragar el importador de las mercancías,encareciéndolas y por lo mismo, restringiendo en alguna medida los flujosde las mercancías que deben de cubrir ese requisito.

Si antes se dijo que los precios estimados podrían ubicarse como medidas de depósito previo, es en virtud de que también podrian calificarsede precios oficiales a la importación, que en el caso de México implicaríanuna vioiación a sus obligaciones internacionales contraídas en el GAIT.

A continuación se expondrán las principales características de los praeios estimados de la reciente legislación mexicana.

A. Las resoluciones que establecen los precios estimados de lasmercancías

Este sistema se inició con la reforma de juliode 1993 a losartículos 25,29 Y 116 fracción XIII de la ALA, consignando la obiigación de anexar alpedimento la garantía, la orden de entregar las mercancías si no se omitióla misma y la facultad de la SHCP para establecer dichos precios. En lafracción I del artículo Primero Transitorio del Decreto correspondiente, seestableció que la obligación de anexar la l¡arantía al pedimento entraría envigor dos meses después de su publicacion o sea, el 26 de septiembre de1993, y en la reforma legal para 1994 se creó la fracción 11 del articulo 147para establecer como causal de suspensión del agente aduanal no haberanexado al pedimento dicha garantía.


La primera resolución de precios estimados se llamó "Resolución queestablece los precios estimados de mercancías objeto de subvalueción,para efectos de que los importadores garanticen la posible diferencia decontribuciones entre loscitados precios y losvalores declarados por el importador" y fue publicada en el D.O.F. de 4 de agosto de 1993, entrandoen vigor al día siguiente, por lo cual el importador estaba obligado únicamente a obtener la garantía desde el 5 de agosto de 1993 y el agenteaduanal a acompañarla al pedimento de importación sólo después del 26de septiembre de 1993.

Estaresolución sufrió reformas tanto a las reglas como a Su anexo, según resoluciones publicadas en el D.O.F de fechas 31 de agosto, 9, 20 Y23 de septiembre y 4 de octubre de 1993.

La segunda resolución emitida por la SHCP derogó la anterior y se llamó "Resolución que establece el mecanismo para garantizar el posiblepago de contribuciones en los casos de subvaluación de mercancías deimportación" que se publicó en el D.O.F. de 16 de noviembre de 1993 yque como se observaen su propia denominación suprimió el término deprecios estimados y conservó en vigorel anexo en el que se contenían lasmercancías y sus respectivos precios estimados.

La terceraresolución, en vigor, se denomina "Resolución que estableceel mecanismo para garantizar el pago de contribuciones de mercancíassujetas a precios estimados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público", suprimiendo los términos "posible" y "subvaluación" que usaban lasanteriores resoluciones y regresa al término de precios estimados en sudenominación.

Esta resolución se publicó en el D.O.F. de 28 de febrero de 1994 y entró en vigor el dia 15 de marzo de ese año, incluyendo entre sus fundamentos lo dispuesto por el artículo 126-A de la ALA, que permitía laretención de la mercancía por la aduanacuando no se hubieraanexado alpedimento la garantía de referencia y ordenaba que subsanada dicha omisión se entregaría de inmediato,

Esta resolución está vigente y ha sido modificada con fechas 27 de junio de 1997, 4 de septiembre de 1998; 21 de septiembre, 5 y 29 de octubre de 1999.

El anexo de esta resolución se ha modificado diversas ocasiones medíante resoluciones publicadas en el Diario Oficial de la Federación de fechas 4 de mayo, 21 de octubre y 19 de diciembre de 1994; 21 de abril y21 de agosto de 1995 y 22 de enero, 13 de mayo y 9 de julio de 1996. Lapublicación de 13 de mayo de 1996 modificó y publicó en su totalidad elanexo, debido a los cambios en la tarifa de la UGI para 1996.

Posteriormente, el anexo se ha modificado con fechas 10 de marzo y27 de junio de 1997; 4 de septiembre y 12 de octubre de 1998; y 26 defebrero y 12 de julio de 1999. Con lecha 31 de agosto de 1999 se publicóun nuevoanexoque se modificó el 5 de noviembre de 1999,

En 1996, el régimen de los precios estimados estaba previsto en los artículos 36 fracción I inciso e); 43 cuarto párrafo; 144 fracción XIII; 158 Y 184de la NLA, cuyos cambios en relación con la ALA fueron lossiguientes:

1. Anexar la garantía al pedimento. Se mantuvo esta obligación en elnuevoordenamiento aduanero.


2. Retención y entrega de la mercancía. Se precisó que deberá entregarse la mercancía retenida tan pronto se anexe el documento en el queconste la garantía, cuando haya sido omitido.

3. Previa opinión de la SECOFI. Se adicionó que para el establecimiento de los precios estimados la SHCP debería obtener la previa opinión dela SECOFI, misma que se suprimió con la reforma legal para 1999.

4. Objeto de la certificación de la factura. Se precisó que esta certificación, necesaria para cancelar la garantía, tendrá por objeto hacer constarque el proveedor efectivamente expidió la factura. Con la derogación delsegundo párrafo del artículo 158 de la NLA, se trasladó esta disposición ala Resolución respectiva.

S. Suspensión del agente aduanal. Se suprimió del artículo 164 de laNLA, como supuesto de esta suspensión, no anexar la garantía al pedimento.

6. Infracción y sanción. Se tipificó como una infracción relacionada conla no presentación de documentación o hacerlo extemporáneamente quedebe ameritar la sanción prevista en la fracción 111 del artículo 185 de laNLA.

7. Nacimiento de la obligación. Se precisó en el primer párrafo del articulo 56 de la NLA que los precios estimados aplicables serán los vigentes en los supuestos que señaladicho precepto, confirmando que no eranlos vigentes en el momento de presentar el pedimento, resolviendo conello la duda que en la práctica se generó y dejando sin efecto un criterioadministrativo en ese sentido.

La reforma a los articulas 36 fracción 1inciso e, 43, 84-A, 86-A, 143 fracción XIII y 158 de la NLA, publicada el 31 de diciembre de 1998 y en vigorel 10. de abril de 1999, estableció que la garantía en el caso de preciosestimados debería ser en forma de depósito en cuentas aduaneras de garantía por un monto igual por las contribuciones que se causarían por ladiferencia entre el valor en aduana declarado y el precio estimado.

A pesar de la disposición legal, la regla 3.13.11 vino posponiendo suaplicación, hasta que mediante la modificación publicada el 29 de octubrede 1999 se pospuso hasta el 31 de marzo de 2000.

B. La finalidad de los precios estimados

Si como se expone en las resoluciones anotadas, su objeto es la aplicación de garantías a mercancías "subvaluadas" y establecer mecanismospara asegurar el pago de contribuciones que se causen por la diferenciaentre los precios declarados por el importador y los precios estimados porla SHCP, no debía haber impedimento alguno para que el importador. siasí lo deseara, pagara las contribuciones conforme a dichos precios y noanexara garantla alguna. Sin embargo, la interpretación de la autoridadaduanera ha sido diferente a la naturaleza formal de los citados preciosestimados, pues ha ordenado que la obligación de acompañar la fianzadebe cumplirse, en todos los casos, sin que se permita su sustitución porel pago de la posible diferencia de contribuciones y accesorios (telex 326A-III-588 de 10 de enero de 1994 de la Administración General deAduanas).

Esta circunstancia viene a confirmar que los citados precios estimadospodrían ser cuestionados de precios oficiales a la importación, ya que si


se permitiera el pago de las contribuciones conforme a dicho precio, semostraría en su plenitud como un precio oficial para la aplicación de losgravámenes.

En contra de esa suposición, el artículo primero de la Resolución modificado el 5 de octubre de 1999, ordena que el precio estimado no podrá usarse para determinar la base gravable del Impuesto General deImportación

C. Amblto de aplicación de los precios estimados

Su aplicación abarca las importaciones definitivas de las mercancíaslistadas en el anexo, en donde exista causación y pago de contribuciones,excepto en aquellos casos en los que no se causen las contribuciones ono exista la obligación de pagarlas, como es el caso de las importacionestemporales o las exentas conforme a la Ley Aduanera. Como un caso expreso de excepción. también la resolución liberó de esta obligación a lasempresas inscritas para realizar el despacho con revisión en origen a quese refiere el artículo 98 de la NLA y grandes empresas inscritas en un padrón, hipótesis suprimidas desde el 10. de noviembre de 1999, cuyas autorizaciones, estuvieron vigentes hasta el 10. de abril de 2000.

D. Anexos

Todas las resoluciones han remitido a un anexo en que aparecen ladescripción comercial de la mercancía que se sujeta, su fracción arancelaria y el monto del precio estimado por cada unidad comercial. Con las modiflcaciones a esos anexos se ha incrementado el número de productosque se sujetan a dicho precio estimado y precisado el cálculo del preciopara acercarlo más a la práctica comercial que se recoge en la facturasque amparan las mercancías.

E. Formas de garantizar

La regla general es, de conformidad con las re91as vigentes, anexaruna garantía indívidual para cada operación de importación, de la quepuede excepcionarse el importador con la presentación de una garantía91obal.

La garantía será cancelada a íos seis meses de haberse efectuado laimportación, o antes, cuando se presente ante la autoridad fiscal la facturadebidamente certificada por las autoridades competentes del pais de procedencia 0, a falta de disposición expresa, las camaras de comercio o industria. haciendo constar que la factura fue efectivamente expedida por elproveedor. Esta facilidad de certificación por las cámaras se amplió porque en alguna resolución anterior (20 de septiembre de 1993) sólo sepermitió para Importaciones procedentes de paises miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).

Las normas vigentes, admiten en lugar de la factura certificada, un informe expedido por una empresa de verificación, en los términos de lasreglas publicadas el día 10 de septiembre de 1998.

F. Identificación y codificación

Las mercancías sujetas a dichos precios Se encuentran en el anexo,identificadas y codificadas en términos de la nomenclatura de la tarifa,pero debe precisarse que para la LCE no constituyen RNA's, sino másbien medidas relativas al arancel y por lo mismo, no están sujetos a los


requisitos que deben cumplir aquéllas, como es el caso de la previa opionión de la COCEX.

VIII. El manejo dellipo de cambio

Para determinar y liquidar los aranceles aplicabies a las importacionesy exportaciones basados en el valorde las mercaderías, se hace menesterconvertir la moneda extranjera a moneda nacional y la regla es que debeaplicarse un tipode conversión o cambio basadoen el valor real de la moneda nacional. Un tipo de cambio bajo provocará una propensión mayor aefectuar compras en el extranjero y desestímulará las exportaciones mientras que, por el contrario, un tipo de cambio alto limitará las importacionesy acrecentará lasventas al exterior.

Por lo mismo, el manejo que haga la autoridad para fijar esa paridadpuede estar basado en criterios meramente financieros vto en finalidadescomerciales. El establecimiento de un tipo de cambio fijo o su devaluaciónconstante y gradual o bien desmedida y abrupta, son políticas monetariasque afectan de manera directa a los flujos comerciales ya sea restringiéndolos o.promoviéndolos.

El manejo del tipo de cambio limita las importaciones pero no las restringe formalmente, por lo que no debe confundirse este manejo cen elcontrol de cambios que sí tiene la finalidad de limitar la cantidad y ei valorde las divisas destinadas a pagar importaciones.

Los tipos de cambio diferenciaies aplicabies a las importaciones y a iasexportaciones se tratarán en el apartado relativo al control de cambios,toda vez que implican una determinación de la autoridad de asignar uncierto volumen de divisas que sólo alcanzará para adquirir una cantidadlimitada de importaciones de mercancías o sea, se trata de una medidacuantitativa.

Indudablemente, el manejo del tipo de cambio podría usarse como unabarrera no arancelaria, pero por su naturaleza financiera, la LeE no lo regula como una regulación no arancelaria.

IX. Las restricciones para combatir prácticas desleales

Con la finalidad de fijar el alcance y naturaleza de estas medidas se exponen algunas consideraciones generales sobre las reglas y principiosque rigen el "comercio libre mundial". El conocimiento cabal de estas regulaciones, que la ley mexicana califica de no arancelarias, requiere un estudio, aunque breve, que se presenta en las páginas siguientes.

El GATI (ahora OMC) contempla en sus preceptos básicamente tresprincipios: a) el comercio ilbre (free trade); la liberalización negociada multilateraimente (NCM) y el comercio justo (lair trade).

Entre las normas e instituciones que contribuyen a la consecución delprimer principio se puede mencionar, por ejemplo: la cláusula de la naciónmás favorecida (NMF); el tratamiento nacional no menos favorable; la desgravación arancelaria y la condena al uso de licencias o permisos, todasellas dirigidas a suprimir obstáculos al libre flujo del comercio entre las naciones.

Las normas que aplican el segundo principio se refieren a la liberaliza~

ción comercial por el camino de la negociación continua, progresiva y re·ciproca entre los Estados, es decir, que los países para obtener


concesiones comerciales deben también otorgar ciertas concesionesequivalentes, mismas que tenderán a ser no reversibles dado el principiode la consolidación. La reciprocidad está también presente en caso del retiro posterior de la concesión a través de la figura de la compensación orepresalia comercial.

El comercio justo se inspira en los principios de la teoría liberal del comercio, según los cuales las mercancras se compran o se venden conforme a la oferta y la demanda que de ellas exista en el mercado. de talsuerte que las exportaciones de una nación sólo debieran fundarse en dichas condiciones, y por lo mismo, no se catalogan de justas aquellasprácticas públicas o privadas que reducen el costo o el precio de las exportaciones incrementando "artificialmente" su volumen en el mercado deotro país en perjuicio de la industria doméstica del mismo. Como una consecuencia de este principio de "juego "mpio", el GATT prevé la aplicaciónde medidas de naturalezaarancelaria que contrarresten las importacionessometidas a tales prácticas e impidan su introducción al país o parteafectada.

A. El concepto de prácticas desleales de comercio Internacional

El articulo 28 de la LCE señala este concepto, estableciendo que es:

"La importación de mercancías en condiciones de discriminación de preciosu objeto de subvenciones en su país de origeno procedencia, que causen o amenacen causar un daño a laproducción nacional".

De esta definición legal se pueden desprender los siguientes elementos:

a) La conducta de ta práctica desleal

No obstante que la práctica desleal se diseña. implementa y ejecutadesde el país exportador, la ley la hace configurar como la importación yno la exportación, lo que obedece a diversas razones como son: la sujeción del importador a la ley mexicana y al hecho de que la práctica ejecutada en el extranjero, por sí misma, no afecta al país sino hasta que lamercancíaes importadaa territorio nacional.

Consecuente con lo anterior, el mismo artículo 28 establece que el sujeto pasivo de las práctica. desleales es el importador al ordenar que:"Las personas físicas o morales que importan mercancías en condicionesde prácticas desleales de comercio internacional están obligadas a pagaruna cuota compensatoria conforme a lo dispuesto en esta Ley", lo que ratifica el artículo 89 cuando dispone que: "Los importadores o sus consi¡¡natarios estarán obligados a calcular en el pedimento de importacioncorrespondiente los montosde las cuotascompensatorias provisionales ydefinitivas, o de salvaguarda, y a pagarlas junto con los Impuestos al comercio exterior, sinperjuicio de que las cuotas compensatorias provisionales sean garantizadas conforme al artículo 65 y las cuotas compensatoriasdefinitivas conforme a la fracción 111 del artículo 98".

b) Las clases de práctica desleal

De la definición lellal se desprenden sólo dos tipos de prácticas desleales: la discriminacion de precios y la subvención a la exportación.


1. La discriminación de precios.

Conocida en la teoría, en lostratados internacionales y aún en la práctica mexicanacomodumping, el artículo 30 de la LeE la hace consistir en la"introducción de mercancías al territorio nacional a un precio inferior a suvalor normal", entendiendo por valor normal el precio comparable de unamercancfa idéntica o similar que se destine al mercado interno en el paísde origen en el curso de operaciones comerciales normales, o sea, encondiciones de mercado. habitualmente y entre compradores y vendedores independientes entresí.

Para efectos de determinar el dumping la autoridad debe considerar ycalcular los ajustes necesarios parahacer los precios internos y de exportación comparables, considerar los precios a un tercer país o el valor reconstruido, cuando no se realicen ventas en el mercado de origen ocuandotalesventas no permitan una comparación válida.

2. La subvención.

El artículo 37 de la LCE consigna su definición señalando que es "elbeneficio que otorga un gobierno extranjero, sus organismos públicos omixtos, o sus entidades, directa o indirectamente, a los productores, transformadores, comercializadores o exportadores de mercancías, para fortalecer inequitativamente su posición competitiva internacional, salvo que setrate de prácticas internacionalmente aceptadas. Este beneficio podrá tomar la forma de estímulos, incentivos, primas, subsidios o ayudas de cualquier clase". A pesar de que el precepto señala que la SECOFI emitirá unacuerdo que publicará en el Diario Oficial de la Federación, mediante elcual enunciará .de manera ejempJificativa una lista de subvenciones a laexportación, hasta la fecha no ha sido emitido.

e) El daño a la producción doméstica

A las prácticas desleales de comercio internacional se les suele clasificar de dañinas y no dañinas, dependiendo de lo cual serán o no punibles,Para el GATI sólo son condenables o punibles aquellas prácticas queocasionen o amenacen ocasionar un perjuicio importante a la industria doméstica del país importador, es decir, sólo serán punibles las dañinas odepredatorias. Sin embargo, la legislación de algunos países hacen depender la aplicación de las medidas punibles con la simple existencia dela práctica desleal con independencia de si producen o no daño a su in·dustria de la mercancía de que se trate.

En el caso de México, el artículo 29 de la LCE dispone, imitando unafórmula similar a la prevista en la Ley de Convenios Comerciales de 1979de los Estados Unidos, que la prueba del daño o amenaza de daño seotorgará siempre y cuandoen el paísde origen o procedencia de las msrcancías exista reciprocidad, en caso contrario, la autoridad podrá imponerlas cuotas compensatorias sin necesidad de probar daño o amenaza dedaño. En el caso de los países miembros del GATI¡OMC se da el supuesto de reciprocidad, pues éste los obliga a probar el daño, por lo que lanorma en todo caso sólo va dirigida a aquellos países que no se han adheridoa dicho Acuerdo General.

En cuanto a su concepción, el artículo 39 de la LCE establece que paralos efectos de la misma ley "daño es la pérdida o menoscabo patrimonialo la privación de cualquier ganancia lícita y normal que sufra o pueda sufrir la producción nacional de las mercancías de que se trate, o el obstácu-


lo al establecimiento de nuevas industrias", con lo cual se incluye en ladefinición también a los perjuicios.

Es importante remarcar que no sólo se protege a la producción nacional del daño sino también de la amenaza de daño, el cual se define, por elmismo precepto legal, como "el peligro inminente y claramente previsto"de daño a la producción nacional.

d) La relación causal práctica desleal-daño.

Conforme con el segundo párrafo del articulo 39 de la LCE, el daño a laindustria doméstica debe ser consecuencia directa y sin duda de las importaciones en condiciones de práctica desleal.

B. Las medidas contra las prácticas desleales de comercio Internacional

Las mercancías que se introduzcan a territorio nacional en condicionesde dumping o hubieren recibido subvenciones a la,exportación, serán objeto, en el momento de su importación, de la aplicación de medidas quesiempreconsistirán en el cobro de cuotas compensatorias, mismas que sepretenden definir por el articulo 30. fracción 111 de la LCE como "aquellasque se aplican a las mercancías importadas en condiciones de discriminación de precios o de subvención en su país de origen, conforme a 10 establecido en la presente ley", sin que se aporte una verdadera definiciónpues sólo señalaen qué casos se aplican mas no en qué consisten.

Las cuotas compensatorias son las únicas medidas autorizadas paracombatir las prácticas desleales de comercio internacional, pues comoquedó antes anotado, el Gobierno de México se comprometió a abrogar, yasí lo hizo desde el 10. de enero de 1988, el sistema de precios oficiales ala importación con el cual se impedian este tipo de prácticas desleales,además de que de manera expresa el artículo 22 fracción I de la LCE ordena que los permisos de importación no se utilizarán para restringir la importación de mercancías en condiciones de práctica desleal.

A continuación se hace una breve síntesis de las características de lascuotas cornpensatortas, que resultan de conocimiento necesario en la actividad aduanera.

a) La naturaleza Jurídica

El articuio 16 fracción V de la LCE establece que las medidas de regulación y restricción no arancelarias a la importación, circulación o tránsitode mercancías se podrán establecer cuandosea necesario impedirla concurrencia al mercadointerno de mercancías en condiciones que impliquenprácticas desleales de comercio internacional, mientras que el artículo 17quinto párrafo, señala a las cuotas cornpensatorias como RNA y el artículo63 añade que las citadas cuotas serán consideradas como aprovechamientos en los términos del artículo 30. del Código Fiscal de la Federación.

Se observa que, para la ley, la naturaleza jurídica de las cuotas compensatorias es la de ser una re~ulación no arancelaria, o sea, una medidaque no es un arancel y que ios Ingresos que se producen a favor del Estado se califican de aprovechamientos y no de contribuciones. La cuestiónconsiste ahoraen determinar si efectivamente la ley logró privar a las cuotas compensatorias de su naturaleza intrínseca de exacción tributaria, esdecir, de impuesto.


Cuando la ley mexicana adoptó, con la LRMCE de 1986, el sistema quecombate las prácticas desleales por la vía de la imposición de cuotascompensatorias, se reformó a partir del 10. de enero de 1986 el inciso e)de la fracción I del artículo 35 de la ALA para establecer que entre los impuestos al comercio exterior se encontraban las cuotas compensatorias.Esta disposición se mantuvo en vigor hasta el 26 de julio de 1993, fechaen que se derogó el inciso citado y se adicionÓ el artículo 50-0 que dispuso que las cuotas compensatorias eran medidas de restricción o regulación no arancelaria pero les eran 8p'licables las disposiciones sobrecausación y pago aplicables a las contnbuciones.

De esta suerte, las cuotas compensatorias nacen en la legislación mexicana como impuestos, que son una clase de contribuciones y posteriormente se cambiasu calificación a la de aprovechamientos.

La razón de este cambio es sencilla de encontrar, si se considera quelas cuotas compensatorias no reúnen los requisitos que para toda contribución estabiece el artículo 31 fracción IV de nuestra máxima Ley.

En efecto, de acuerdo con ese precepto constitucional, toda contribución debe estar prevista en ley, primer requisito que ha sido detallado porla jurisprudencia de la SupremaCorte de Justicia de la Nación98 precisando que es la ley quien debe contener todos los elementos de la contribución, tales como el sujeto, el objeto, la base, la tasa y época de pago, loscuales no es dable que losdetermine la autoridad administrativa. La cuotacompensatoria, como una contribución, no cumpliría con este requisitopues es la autoridad administrativa quien determina, y no la ley, la basegravable y la tasa o monto de la cuota compensatoria.

El segundo requisito constitucional de las contribuciones (que seanproporcionales y equitativas), tampoco se podría considerar satisfecho porlas cuotas compensatorias, debido a que éstas se exigen por mercancíade cierto origen, sujetando a unas de ellas a contribución y no haciéndoloasí a otras idénticas o similares, con lo que se rompe el principio de igualdad en la contribución.

Igualmente, se rompe con el requisito de Igualdad, ya que las cuotascompensatorias pueden tener la característica de individuales y no generales, es decir, se puedenestablecer en montos particulares para cada exportador investigado o importador determinado.

Tampoco cumplen las cuotas compensatorias con el tercer requisitoconstitucional (que se destinen a sufragar los gastos públicos), puestoque de los artículos 16 fracción V, 62 párrafo segundo y 67 de la LCE suobjetivo es impedir la concurrencia en el mercado interno de ciertas mercancías, desalentar su importación o contrarrestar la correspondientepráctica desleal, fines todos loables pero que no se dirigen a recaudar losrecursos necesarios paracubrir losgastos públicos.

Es de explorado Derecho, y el Pleno de la Suprema Corte de Justiciade la Nación así lo ha sostenido, que los hechos, actos juridicos y tributos99 deben ser estudiados y fijadas sus consecuencias legales por su na-

98 Supra: Impuestos. Principios de Legalidad que debe salvaguardar a los.99 Supra: Tributos. Su estudio debe realizarse de acuerdo con su verdadera natu

raleza jurídica, independientemente de la denominación que le den las partes oincluso la ley.


turaleza jurídica intrínseca y no por los nombres que las autoridades o laley les quieran dar, por lo que, para resolver esta cuestión es necesarioanotar las caracterfsticas de todo impuesto, para sabersi las cuotas compensatorias son un impuesto o no.

De conformidad con las disposiciones del CFF, la doctrina fiscal y la jurisprudencia emitidaal respecto, las características de los impuestos son:a) exacciones en dineroo en especieque provienen del acervode los particulares, b) que se causan cuando se realizan las situaciones jurídicas ode hecho previstas en la ley, c) el pagador de los impuestos no recibe ninguna contraprestación determinada individualmente a su favor y d) el sujeto activo de esa obligación es el Estado.

Si se analizan los anteriores elementos se podrá apreciar que las cuotas compensatorias reúnen todos y cada uno de los elementos de los impuestos, por cuanto que se hacen consistir en un pago en dinero; queprovienen de la riqueza de los importadores: que se causan y se debenpagar cuando se llevan a cabo las importaciones de ciertas. mercancíasdeterminadas; el importador no recibe ninguna especie de contraprestación y los recursos se confunden con los demás del Estado que los destlna a sufragar el gasto público, características que no logran desvirtuarsecon el calificativo de aprovechamiento que hace la ley, que por lo demáscarece de toda significación jurídica para la ley, la doctrina fiscal y para lajurisprudencia y que ni siquiera tiene un reconocimiento en la practica internacional.

Lo anterior llevaa concluir que este sistema de cuotas compensatoriasno está previsto en nuestra Constitución Política y que para su debida fundamentación legal se requiere su reforma, pues de otro modo, se debeconsiderar que su establecimiento y cobro resultan inconstitucionales.

Si se considera que la naturaleza económica de las cuotas compensatorias es impedir el daño a la industria nacional y que la finalidad última dequien realiza o ejecuta la práctica desleal es perjudicar a su competenciadoméstica, para creary manteneruna situación de monopolio y el establecimiento caprichoso y abusivo de precios que esa circunstancia le permitiría, la reforma constitucional sería incuestionablemente al artículo 28 de laCarta Magna, además de que la doctrina es unánime en que la naturalezade las cuotas compensatorias es, como su nombre lo indica, compensarlas condiciones de importación de las mercancias hasta ponerlas en la situación en que se encontrarían sin la presencia de la práctica desleal, esdecir, no tienenla esencia de ser sanciones.

La añeja experiencia legislativa de otros países confirma la anteriorase·veración, en donde el sistema de cuotas compensatorias ha nacido y seha regulado como una materia antimonopoHstica.

Por el contrario, pretender reformar el artículo 31 fracción IV Constitucional traería serios desajustes al sistema tributario mexicano, introduciendo elementos que afectarían la estabilidad jurídica que hoy tienen lasdemás contribuciones vigentes.

b) El nombre de las cuotas compensatorias

Este es un asunto que se encuentra ligado con la cuestión anterior,pues en la doctrina del comercio internacional, en la legislación de otrospaíses y en los tratados internacionales se les conoce con el nombre deimpuestos o derechos compensatorios o antidumping, antidumping o


countervayling duties, como lo contemplan las leyes de los Estados Unidos y los artículos VI, XVI y XXIII del GATI¡OMC y en sus respectivos códigos de conducta de 1979 y acuerdos de 1994.

Con el fin de evitar el uso da los términos derechos o impuestos (contribuciones ambos), la ley mexicana usa el término "cuota", lo que tambiénresulta ser un desacierto, pues esa expresión se reserva en la doctrina ypolítica comercial a los cupos o contingentes. En el apartado dedicado alos citados cupos o contingentes se analizará con más detalle esta cuestión, en donde, por cierto, también se comentará sobre la inconvenienciade llamar "cuotas" a las tasas de los aranceles de importación y exportación.

e) El monto

Las cuotas compensatorias serán equivalentes al margen de dumpingo al monto del beneficio, entendiendo por margen de dumping a la diferencia entre el valor normal y el precio de exportación. El segundo párrafodel artículo 62 de la LCE permite que el monto de la cuota compensatoriasea menor a dicho margen o beneficio siempre y cuando sean suficientespara desalentar la importación de mercancías en condiciones de prácticadesleal.

d) Las modalidades

La cuota compensatoria se puede determinar tanto en cantidad específica como en un porcentaje ad vetorem. En el primer caso serán calculadas en cierta cantidad de moneda por unidad de medida y en el segundose calcularán en términos porcentuales sobre el valor de las mercancías.En ambos casos, se liquidarán en su equivalente en moneda nacional,acorde con lo dispuesto por el artículo 87 de la ley de la materia.

e) La vigencia

Conforme a los artículos 67 y 87 de la ley citada, las cuotas compensatorias se aplicarán a partir del día siguiente de su publicación en el DiarioOficial de la Federación y estarán en vigor durante el tiempo necesariopara contrarrestar la práctica desleal, pero serán revisadas de oficio encualquier tiempo por la autoridad competente o anualmente a petición departe interesada. Si la revisión no se lleva a cabo en un plazo de cincoaños entonces serán eliminadas.

f) la determinación por países

Interpretando a contrario sensu lo dispuesto por el artículo 64 de la ley,la fijacion de las cuotas compensatorias se debe hacer por proveedor oexportador de las mercancias y sólo en los supuestos de que existan variosproveedores por país y resulte imposible en la práctica identificar a todos ellos, la SECOFI podrá ordenar su aplicación al país o países de quese trate.

gl La competencia

Mientras que a la SECOFI le corresponde el establecer, fijar o determinar las cuotas compensatorias, a la SHCP le compete su aplicación,cobro, fiscalización y en su caso, devolución si fueren revocadas o modificadas (arts. 62 y 65).


h) Las clases de cuotas compensatorias

Dependiendo del estado del procedimiento de la investigación respectiva, las cuotas pueden tener el carácter de provisionales o definitivas. Lasprimeras pueden ser objeto de garantía y, si en la resolución final se revocan o modifican, deberán ser canceladas. Si se pagaron, entoncesel interesadopodrá pedir la devolución más losintereses correspondientes.

Las cuotas definitivas no podrán ser objeto de garantía, salvo en los casos de procedimientos de cobertura previstos en el artículo 60 de la LCE y91 del RLCE, cuando el importador tenga dudas de si la mercancía a importar se ubica o no en la resolución que estableció la cuota y durante latramitación de los procedimientos de impugnación, según permite la fracción 11I del artículo 98 de la misma "'y.

i) Las excepciones

De conformidad con los artículos 46 último párrafo y 79 de la ALA, lasimportaciones definitivas exentas de impuestos al' comercio exterior ylas importaciones temporales no causaban las cuotas compensatorias.

En el artículo 61 de la NLA ya no se mantiene la no causación de lasimportaciones definitivas exentas, por lo que, para su excepción se requerira que así expresamente lo disponga la SECOFI en la resolución que establezca la cuota; pero sí mantiene la no causación de las importacionestemporales en la fracción I del articulo 104.

C. La reglamentación Internacional

El estudio sobre las prácticas desleales de comercio exterior y las medidas para impedirlas, debe comprender el análisis de la legislación deotros países y las normas internacionales en la materia, como es el casode la legislación de los Estados Unidos y el GATI¡OMC, respectivamente.

a) Las leyes Antidumplng de los Estados Unidos y sus tendencias

Mientras que México tuvo su primera legislación antidumping en el añode 1986, en los Estados Unidos de América ya se tenía amplia experienciaen esta materia, puesentre susleyesdel presente siglose encuentran disposiciones para combatir prácticas desleales como la Ley Antidumping de1921; la Ley de Aranceles de 1930; la Ley de Comercio de 1974; la Leyde Convenios Comerciales de 1979 y la Ley de Comercio de 1988.

Se ha dicho que la legislación norteamericana excede las prescripciones del GATI puesto que tienedisposiciones más amplias y ambiguas sobre los conceptos de subvención y precio Justo de venta al mercadoamericano, circunstancias que la hacen inclinarse hacia una tendenciaproteccionista. Del mismo modose objeta esa legislación en virtud de queno exigía obligatoriamente la prueba del daño para imponer impuestoscompensatorios, disposición que afectó a las exportaciones mexicanashasta el año de 1985, en el cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Entendimiento de 23 de abril de 1985 entre México y los EstadosUnidos de América en materia de subsidios e impuestos compensatorios,por medio del cual nuestro país se obligó a no usar los subsidios a la producción o exportación de tal forma que causen un perjuicio grave a la producción norteamericana y a suprimir los elementos de subsidio aprogramas tales como los CEDIS, financiamientos FOMEX, precios preferenciales y otros. Porsu parte, el gobierno americano otorgóla prueba deldaño, a las exportaciones mexicanas que fueren acusadas de haber reci-


bido subvenciones, previamente a la imposición de cualquier impuestocompensatorio.

Este acuerdo tuvo una breve aplicación, ya que en 1986 México se adhirió al GATI y con ello los Estados Unidos debieron otorgar la prueba deldaño no sólo a las investigaciones sobresubvenciones, sino también a lasreferidas a dumping, por haber pasado a ser un país under agreement(bajo acuerdo).

b) El GATI Ysus códigos sobre prácticas desleales

Otros de los instrumentos legales que es menester comparar con la legislación nacional, son los textos de los articulos VI, XVI YXXIII del Acuerdo General que se refieren a las prácticas desleales comentadas, asícomo los textos de los Acuerdos sobre la interpretación y aplicación delos citados artículos, conocidos como Código Sobre Subvenciones y Derechos Compensatorios y Código Antidumping Revisado, resultantes delas negociaciones multilaterales conocidas como Ronda Tokio (19731979), en vigor para las partes firmantes desde el 10. de enero de 1980 yde los cuales México sólo se adhirió al segundo, siendo su aplicación obligatoria en territorio nacional a partir dei día siguiente de su publicación enel D.O.F. de fecha 21 de abril de 1988, sustituidos por los Acuerdos similares resultantes de la Ronda Uruguay, suscritos ambos por México y publicados en el D.O.F. del 30 de diciembre de 1994.

Entre ios puntos interesantes de los citados acuerdos resalta la listailustrativa de subvenciones que contiene como anexo el Código de Subvenciones y Derechos Compensatorios, que aunque no obligatorio paranuestro pais, sí refleja las subvenciones que el GATI considera punibles.

O. El procedimiento legal para su establecimiento

Los artículos 29 y 49 de la LCE disponen que las cuotas compensatorias serán establecidas a través del procedimiento administrativo de investigación, que podrá ser iniciado ya sea a petición de parte mediante unasolicitud o de oficio por la autoridad encargada de tramitarla o sea, laSECOFI.

A pesar de estas disposiciones existen otros preceptos en esa ley queordenan obligatoriamente una serie de actos, formalidades y diligenciasprocesales que niegan ese carácter investigatorio y le atribuyen la esenciade ser un procedimiento administrativo en forma de juicio.

En todo caso, este procedimiento se regula íntegramente por la LCE,pues acorde con la reforma al artículo 10. de la LFPA, publicada en elD.O.F. de 24 de diciembre de 1996, no le serán aplicables supletoriarnente las disposiciones de este último ordenamiento legal.

a) Las etapas del procedimiento administrativo

Las principales fases del procedimiento, expuestas de manerasuscinta,consisten de:

1. La solicitud de inicio.

Se presenta la solicitud de la producción nacional del producto idéntico, similar o directamente competitivo, que represente cuando menos el25% de la producción nacional o del resto de la producción nacional enlos casos de vinculación que mencionan los artículos 60 y 62 del RLCE,


con los requisitos y formularios que ordenan los artículos 50 de la LCE y75 del mismo reglamento o, en su caso, con la declaratoria de Inicio deoficio de parte de la autoridad.

2. La resolución de inicio.

Dentro de un plazo de treinta días hábiles siguientes a la presentaciónde la solicitud la autoridad deberá emitir, publicar en el Diario Oficial de laFederación y notificar a las rartes conocidas, una resolución por medio dela cual declare el inicio de procedimiento, conforme ai artículo 52 de laLey de la materia.

En esa resolución la autoridad deberá convocar a las partes interesadas a formular sus defensas, fijar el período probatorio y señalar fecha yhora para la celebración de la audiencia de iey y el plazo para ia presentación de elegatos, acorde a las prevenciones de los artículos 53 de ia LCEy 81 dei RLCE.

3. La formulación de defensas.

El mismo artículo 53 de la LCE dispone que dentro de un piazo de 30días hábiles siguientes a la publicación de la resolución de inicie en el Diario Oficial de la Federación, las partes interesadas podrán formular sus defensas y presentar la informacion requerida, previa notificación que se leshaya hecho cuando sean partes interesadas conocidas. Por su contenido(defensa) y por el momento procedimental en que se contempla, esta defensa contiene las características de una verdadera contestación de demanda y por lo mismo, es válido plantear todo tipo de excepciones ycontravenciones que hagan improcedente la solicitud que se ventila. -

4. La formulación de réplicas.

Dispone el artículo 164 del RLCE que transcurrido el plazo antes citadoy dentro de un plazo de ocho días hábiles siguientes, se dará oportunidada los solicitantes y en su caso, a sus coadyuvantes. para presentar suscontraargumentaciones o réplicas. Aquí ya aparece la primera desigualdad procesal que tiene el RLCE, puesto que brinda a ios solicitantes laoportunidad de la réplica, mas no así a las contrapartes el derecho dela dúplica.

5. La resolución preliminar.

Dentro de un plazo que no será menor de 45 días hábiles ni mayor de130 días hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación de laresolución de inicio, la SECOFI deberá emitir, notificar y publicar en el Diario Oficial de la Federación una resolución preliminar por medio de la cualpodrá establecer una cuota compensatoria provisional, continuar el procedimiento sin la imposición de la cuota o bien, dar por concluido el procedimiento por considerar que no existen pruebas suficientes de lapráctica dasleal, del daño o su amenaza o de la relación causal entreambas.

6. Las reuniones técnicas.

En un plazo de 5 días hábiies siguientes a la publicación de ia resolución preliminar, las partes podrán solicitara las autoridades la celebraciónde reuniones que tengan por finalidad la explicación de la metodoiogíaque se utilizó por las autoridades para determinar los márgenes dedumping, el monto de las subvenciones y las argumentaciones del daño y


de causalidad, acorde con lo mandado por el artículo 84 del RLCE. De estas reuniones deberá levantarse un "reporte" en el que 58 haga constarlos pormenores de la reunión. Como se aprecia, estas reuniones no constituyen ninqún acto que tenga una consecuencia jurídica para el procedimiento y SI r¡enera serias dudas sobre su realización. En primer lugar esuna obligacion constitucional que todaslas resoluciones se funden y motiven, por lo que cualquier explicación sobre la metodología empleada y argumentaciones consideradas deben estar contenidas en la propiaresolución y no en otra parte, razón por la cual la finalidad misma de lasreuniones se ve seriamente cuestionada; en segundo lugar, esta reuniónsería más útil si se Iievara a cabo antes y no después de la resolución preiiminar pues las partes tendrían oportunidad de explicar a la autoridadaquellos puntos que considerasen importantes o sútiles; en tercer lugar elobietivo de la reunión técnica debería ser más para que las partes explicaran a la autoridad y ésta considerara la metodología y argumentos porelias consideradas y no a la inversa, pues es la autoridad quien investigando desea encontrar la verdad de los hechos, y finalmente, en cuarto lugar,como la celebración de esa reunión no llega a trascender al sentido de laresolución, pareciera que pretende asimilarse a un procedimiento aclaratorio de la resolución, con lo cual se coloca en un momento procedimentalerróneo y anticipado.

7. Las argumentaciones y defensas complementarias.

Dentro del plazo de 30 días hébiles siguientes a la pubiicación en elDiario Oficial de la Federación de la resolución preliminar, la autoridadotorgará a todas las partes oportunidad para que presenten las defensas,argumentaciones y las pruebas complementarias que estimen pertinentes.

8. La audiencia conciliatoria.

De conformidad con los artículos 61 de la LCE y 86 del RLCE las partespueden, desde la pubiicación de la resolución de inicio y hasta 15 días hábiles antes del cierre del período probatorio, solicitar a la autoridad la celebración de una audiencia conciliatoria en la que se propongan fórmulasde solución y conclusión de la investigación. La audiencia se iniciará conla lectura de ias fórmulas propuestas por la parte solicitante y posteriormente se dará cuenta a las otras partes para su opinión. En caso deacuerdo, éste deberá ser aprobado por la autoridad y si así lo fuera seráconsignado en la resolución que tendrá el carácter de definitiva.

9. Los compromisos de los exportadores.

Señala el artículo 110 del RLCE que los compromisos de los exportadores y en su caso de los gobiernos extranjeros, podrán ser presentadosen cualquier momento del procedimiento pero antes del cierre del períodoprobatorio.

10. El período probatorio.

Conforme con los artículos 163 y 171 del RLCE el período de pruebascomprenderá desde el día siguiente de la publicación de la resolución deinicio hasta la fecha en que se declare concluida la audiencia pública, período único durante el cual las partes interesadas podrán presentar la información, pruebas y datos que estimen pertinentes en defensa de susintereses. Esta disposici6n reglamentaria viene a nulificar los efectos deotras disposiciones legales ya anotadas.


En efecto, ya se dijo que el artículo 81 del RLCE señala que en la resolución de inicio se fijará el período probatorio, lo cual, siguiendo el artículo183 del RLCE, no puede precisarse porque la autoridad podría conoceruna fecha programada de la audíencia púbíica pero desconoce en esemomento cuándo podría realmente concluir la rrusrna y, además, porqueresultará inútil fijar ese período si las partes pueden presentar pruebashasta antes de la conclusión de la audiencia pública. igualmente resultairrelevante que la iey y el reglamento señalen que las partes cuentan conplazos de 30 días siguientes a las resoluciones de inicio y preliminar parapresentar pruebas si posteriormente el artícuio 183 del reglamento ordenaque se deben recibir hasta antes del cierre de la audiencia.

Resalta que para el artículo 171 del RLCE las diligencias probatorias de"mejor proveer" se puedan ilevar a cabo por la autoridad fuera del periodoprobatorio, pues, en ese caso, la autoridad puede ampliar pruebas hastaantes de la emisión de la resolución final, rompiendo el orden, seguridad eigualded que debe observar todo procedimiento.

11. La audiencia pública.

Los artículos 81 de la LCE y 81 del RLCE establecen que en la notificación de la resolución de inicio se comunique el día, hora y lugar en quetendrá verilicativo una audiencia pública, la cual deberá llevarse a cabodespués de la publicación de la resolución preliminar y antes de la publicación de la resolución final. Como se podrá observar, la autoridad debe,desde el momento de declarar el inicio de la investigación, considerar lasfechas probables de emisión de la resolución preliminar, los plazos depruebas y defensas de las partes interesadas, así como las complementarias, para que cuando llegue la celebración de la audiencia ya se hayaemitido la resolución preliminar y se hayan desahogado dichas pruebas.

En esa audiencia, dice la ley, las partes interesadas pueden comparecer y presentar argumentos en defensade susintereses, así como interrogar a las otras partes interesadas. Sin embargo, los artículos 165 y 166 delRLCE contrarían a la ley, puesto que restringen la audiencia al solo hechode que las partes al hacer uso de la palabra sólo interroguen a sus contrapartes y refuten las pruebas, datos e información que hubieren presentado, sin que tengan oportunidad de exponer sus argumentos de defensacomo prescribe la ley.

12. El período de alegatos.

Señala el artículo 172 del RLCE que la SECOFI abrirá un período dealegatos una vez concluido el período probatorio, que como se dijo, abarca hasta que se declara concluida la audiencia, con lo cual pareciera quelos alegatos se presentan posteriormente al cierre de la audiencia, y nodentro de ella, como se desprende de la lectura de la fracción 111 del artículo 81 del RLCE y tercer párrafo del artículo 82 de la LCE.

13. La opinión de la COCEX.

Una vez concluida la investigación y antes de la emisión de la resolución final, la autoridad debe enviar el proyecto de resolución y recabar laopinión de la COCEX, de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 17 y 58de la LCE.

14. La resolución final.


Dentro de un plazo que no excederá de 260 dias hábiles contados apartir de la fecha de publicación de la resolución de inicio, la SECOFI deberá emitir una resolución final por medio de la cual se imponga una cuotacompensatoria definitiva; se revoque la provisional si se hubiera dictadoalguna o se concluya la investigación sin la imposición de cuota compsnsatoria, tal y como lo señala el artículo 59 de ia mencionada ley. Esta resolución deberá notificarse a las partes interesadas y publicarse en el DiarioOficial de la Federación.

15. El procedimiento de las revisiones.

Conforme lo disponen los articulas 68 de la LCE y el segundo párrafodel artículo 99 del RLCE en los procedimientos de revisión se aplicaránmutatis mutandis las reglas para las diversas fases del procedimientoantes mencionadas, incluyendo la opinión previa de la COCEX.

16. Las disposiciones sobre pruebas.

En materia probatoria sobresalen algunas disposiciones de la ley queson importantes de tomar en cuenta, como por ejemplo: la facultad de laautoridad de ordenar la práctica de vlsltas domiciliarias con la finalidadbien limitada de verificar la información y las pruebas que se hayan presentado en el procedimiento (art. 83); la atribución de la SECOFI de requerir a los productores, distribuidores, comerciantes, agentes aduanales,mandatarios, apoderados o a cualquier otra persona que estime conveniente, la información y datos que tengan a su disposición (art. 55), facultad gue el artículo 174 del RLCE amplía a los terceros que hayan tenidorelaciones de negocios con una parte interesada, en una figura similar a lacompulsa fiscal; el uso de empresas asesoras especializadas en la indagación, comprobación y verificación de la información y datos necesariospara emitirsus resoluciones, así como en la práctica de las visitas domiciliarias (art. 176 del RLCE); en el caso de las pruebas periciales y ante ladiscrepancia entre los peritos se procederá a una confrontación de lospuntos de vista de ambos, no contemplando la designación del perito tercero en discordia, por lo cual la autoridad a través de la refutación y contradicción adoptara la solución técnica que le parezca procedente (art. 167RLCE) lo cual puede llevar a situaciones verdaderamente incorrectas, porfalta de una apreciación técnica exacta y por último, la LCE y el RLCE llaman "interrogatorios" a la preguntas que deben contestar las partes interesadas en la audiencia y omiten regular las consecuencias de supuestostales como: la no asistencia; la ausencia de ella antesde responder a talesinterrogatorios; la negativa a responder y la respuesta de maneraevasiva,es decir, la ley y el reglamento citados no atribuyen la calidad de pruebaconfesional a tales interrogatorios.

17. Las notificaciones.

Durante todo el procedimiento se ordena que se comunique a las partes la existencia y el contenido de cuaiquier acto o diligencia que se produzca dentro del mismo, pudiéndose apreciar que la intención dellegislador fue estipular formas modernas y rápidas pero que sin embargollegan a ser verdaderamente confusas y hasta a duplicar esas formalidades.

En efecto, los ordenamientos legales citados establecen que las copiasde la solicitud y de sus anexos debe ser enviada directamente por el solicitante a las demás partes interesadas (art, 56 de LCE y 140 RLCE), sin embargo, los artículos 53 y 84 de la misma ley disponen que cuando la


autoridad notifique la resolución de inicio, envíe o anexe dicha solicitud ysus anexos, notificación que debe ser en el domicilio de la parte a quiense notifica, personalmente o por correo público o por servicios privadosde mensajería. Si esto no fuera suficiente, el artículo 141 del RLCE dispone que la autoridad también podrá correr traslado por medios electromagnéticos (fax o disquete) y finalmente se estabiece que todas lasresoluciones deben ser publicadas en el Diario Oficial de la Federación,todo lo cual trae una serie de formalidades diversas para el mismo actoprocedimental: correr traslado a laspartes en el procedimiento.

b) La naturaleza jurídíca del procedimiento

De lo expuesto se puede nitidamente apreciar que el procedimiento administrativo para establecer las cuotas compensatorias, aunque la ley localifica de investigación, su verdadera naturaleza jurídica es de ser un procedimiento administrativo en forma de juicio, afirmación que está basadaen la existencia de instituciones, tales como la solicitud, la defensa, el período probatorio, el período de alegatos, la. ampliación de la solicitud y laréplica, la audiencia y la obligación de que conciuyan con resolucionesque estén debidamente fundadas y motivadas.

Esta calidad de procedimiento administrativo en forma de juicio trasciende en implicaciones jurídicas importantes, pues. por una parte, laautoridad instructora deberá respetar principios que resultan aplicables enforma de Principios Generales de Derecho, tales como el de la igualdadde las partes en el proceso; los relativos a la carga de la prueba; la preclusión de los derechos procesales a favor de las partes, etc., y por otra parte, es cuestionable desde el punto de vista constitucional, que la autoridadadministrativa tenga facultades para llevar procedímientos en forma de juicios diferentes a los previstos por el articulo 75 fracción XXIX-H de laConstitución, en donde además se está resolviendo una contención entreparticulares, como es que los productores pretenden una restricción delas importaciones al imponer una cuota compensatoria a cierta mercancíay los importadores de ella oponiéndose a tai medida.

En la 'reforma constitucional cuya necesidad se planteó antes, seríatambién menester prever esta clase de procedimientos administrativos suigeneris.

e) La no relatividad de las resoluciones que establecen cuotascompensatorias

Conforme con los preceptos legales citados, en los procedimientosadministrativos o investigaciones sólo podrán participar las partes interesadas que la ley señala, como son los productores, importadores y exportadores de la mercancía objeto de investigación, así como las personasmorales extranjeras que tengan un interés directo en la investigación deque Se trate y aquellas que tengan tal carácter en los tratados o convenioscomerciales internacionales, según ordena el artículo 51 de la LCE.

A pesar que en los procedimientos no comparecen todos los exportadores ni todos los importadores, debido entre otras causas, porque durante la época en que se tramitó y resolvió la investigación no eranexportadores ni importadores de la mercancía, la ley dispone que la cuotacompensatoria se aplique y se cobre a todo aquel importador que introduzca al país una mercancía idéntica o similar procedente de cierto país,determinada en ,una resolución provisional o definitiva, razón por la cualdichas resoluciones adquieren una naturaleza general, abstracta e impar-


sonal, circunstancia que trae algunas consecuencias jurídicas sobre suaplicación e impugnación.

En efecto, si se considera que las resoluciones se aplican aun a laspersonas que no intervinieron en el procedimiento de la resolución queestablece la cuota compensatoria, entonces se podría decir que la rssolución definitiva constituye una norma de esencia general, abstracta e im~personal, que establece una exacción pecuniaria a cargo de las personasque importen cierta mercancía, y entonces la resolución estarásujetaa irnpugnarse bajo las mismas reglas con las cuales se impugnan los ordenamientos generales, abstractos e impersonales, o sea, en dos momentosdiferentes, a saber: en un primer momento cuando se expiden y son de'naturaleza autoaplicativos y, en un segundo y ulterior momento, cuandose produce su primer acto de aplicación.

En el primer caso, la resolución es susceptible de impugnarse por cualquier parte interesada que haya comparecido al procedimiento y para lacual correrán los términos a partir de que surta efectos legalmente la notificación de la resolución, para interponer el recurso de revocación a que serefiere el artículo 95 de la LCE, pues la resolución le podrá ocasionar agravios al desconocer las defensas y las pretensiones planteadas por dichaparte interesada.

En el segundo caso, cuando el Importador no pudo legalmente comparecer al procedimiento pero sí le exigen el cobro de la cuota compensatoria, tendrá el derecho de Impugnar dicho cobro combatiendo la ilegalidadde la resolución en su primer acto de aplicación, amen de impugnar elacto de aplicación por defectos propios y diferentes. En este caso los términos para impugnar la resolución se iniciarán a partir de la notificacióndel primer acto de aplicación y no desde la publicación de la resolucióndefinitiva que estableció la cuota compensatoria.

No obstante, algunos recursos de revocación han sido desechados porextemporáneos, por no haberse considerado estas particularidades de lasresoluciones, rechazos que podrían ser subsanables en el medio de defensa que contra ellos se interpongan. 1DD

Toda vez que la resolución que establece las cuotas compensatoriasexige que todos los importadores de mercancías idénticas o similares paguen la cuota determinada en esa resolución, sin importar si tenían o nolegitimación para comparecer en esos momentos a la investigación,no procederá ap'llcar el principio de relatividad de las resoluciones que iasrevoquen, modifiquen o nulifiquen, ya que en todo caso nulifican o dejansin efecto la resolución administrativa y no sólo el acto de su aplicación,como ocurre en los casos de impugnación en contra de leyes y reglamentos.

100 Resolución referente al recurso de revocación interpuesto en contra de las resoluciones definitivas antidumping sobre las importaciones de placa en hoja,placa de aceroen rollo y lámina roladaen caliente. D.O.f. de 11 de diciembrede 1995.Con la Resolución al recurso de revocación publicada en el O.O.f. de 17 dediciembre de 1999, se desecha por considerar, además,que el citado recursono procede contra el primeractode aplicación.


Poresta razón resulta incorrecto y hastainconstitucional, que el artículo97 del RLCE disponga que la SECOFI aplicará las resoluciones firmes alos medios de impugnación en la medida en que sean "pertinentes" a lasdemás partes interesadas, pues con esa disposición se recoge un princlpio de relatividad que no aplica en ei presente caso.

Para determinar si es pertinente la aplicación de la resolución recaída almedio de impugnación a ias demás partes interesadas, la SECOFI Iniciaráde oficio o a petición de parte un procedimiento sumario constituido denotificación a ias partes conocidas, otorgamiento de un plazo de 30 díashábiles para exponer io que a su derecho convenga y una resolución que

, deberá expedirse en un plazo de 60 días contados a partir de la publicación de la resolución de inicio.

La comparecencia a ese "procedimiento sumario" podría implicar elconsentimiento que impidiera posteriormente acudir al juicio de amparo,por la no aceptación de la "aplicación pertinente", por lo que el afectadotendría que valorar la obligación y la conveniencia de comparecer a eseprocedimiento o recurrir directamente al juicio de garantías.

E. Las resoluciones

Las resoluciones susceptibles de dictarse en el procedimíento puedenser: al de inicio, b) preliminar, c) final y d) de revisión; todas las cualesademás de expresar los datos propios de cada fase deben contener unadescripción detallada de la mercancía, consignar la fracción arancelariaque le corresponda conforme a la tarifa de la L1GI y estar debidamentefundadas y motivadas, conforme lo dispone el artículo 80 fracciones 11 y VIdel RLCE.

F. Los procedimientos de fmpugnación

Los artículos 94 a 98 de la LCE establecen un sistema de impugnaciónopcional basado en dos grandes vertientes: por un lado, interponer losmedios de defensa legal previstos en la legislación mexicana y por otrolado, acudira losmecanismos alternativos de solución de controversias enmateria de prácticas desleales contenidos en tratados comerciales internacionales de los que México sea parte. La elección y ejercicio de una opción es totalmente exciuyente de la otra y en el caso de la segunda. laresolución que se dicte se entenderá aceptada por la parte Interesada quehaya ejercido la opción.

al Los medios de Impugnación conforme a la legislación nacional

Cuando se haya optado por ejercer los medios de defensa que establecen las leyes mexicanas, se estará a lo siguiente:

1. Los recursos administrativos.

De conformidad con los artículos 94 y 95 de la LCE procede ei recursode revocación en contra de resoluciones que declaren desechada o abandonada la solicitud de inicio; que declaren concluida la investigación sinimponer cuota compensatoria; que determinen o apliquen cuotas compensatorias; que resuelvan procedimientbs de cobertura; que declarenconcluida la investigación a resultas de un convenio entre las partes o porun compromiso de los exportadores o sus gobiernos y en contra de aquellas que desechen o concluyan una revisión, ya sea que confirme, modifique o revoque la cuota compensatoria definitiva.


El recurso de revocación se tramitará y resolverá conforme a los artículos 116 y si~uientes del CFF por lo que su plazo de interposición será de45 días hábiles contados a partir del día siguiente en que surta efectos lanotificación del acto de aplicación o de la publicación en el D.O.F. dela resolución si se demandan agravios propios sufridos por una parte delprocedimiento.

El escrito por medio del cual se interponga el recurso deberá reunir losrequisitos que ordena el artículo 123 del CFF y deberá presentarse ante laSECOFI si se interpone en contra de la resolución que determina la cuotacompensatoria y sus actos de aplicación. Si el recurso sólo se interponepor los actos de aplicación, entonces se deberá presentar ante la SHCPquien será la autoridad competente para resolverlo.

En el supuesto de que se revoque o modifique la resolución que determinó la cuota, el recurso contra el aeto de aplicación quedará sin materia,sin perjuicio de que el interesado presente otro recurso contra el nuevoacto de aplicación. Se aprecia que la ley incurre en una imprecisión puesto que mas que quedar sin materia el recurso, debió decir que el acto deaplicación impugnado queda sin efectos legales, lo cual ocasionaría queel recurso quedara sin materia.

Cuando la resolución también pueda ser recurrible por los mecanismosalternativos se deben observar dos importantes particularidades: a) el plazo de 45 días hábiles empezará a correr hasta que haya transcurrido eiprevisto en ei tratado internacional (30 dias naturales en el caso delTLCAN) y b) el recurso deberá cumplir las formalidades previstas en el tratado, otorgando a los recurrentes un beneficio y una carga, pues por unaparte amplía ei plazo para recurrir y por otra parte se deben cumplir formalidades adicionales a las previstas en el CFF.

Finalmente, para la LeE el recurso de revocación constituye una instancia de agotamiento o ejercicio forzoso para poder acudir en juicio de nulidad ante ei Tribunal Fiscal de la Federación, por lo que si se demandadirectamente ante dicho Tribunal, existirá una causal de improcedenciaque provocará el desechamiento de la demanda, con el riesgo de quecuando se presente el recurso de revocación ya resulte extemporáneo.

Sin embargo, la siguiente jurisprudencia de la Segunda Sala de ia Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene que en materia de recursosadministrativos el CFF es la ley especial, io que podria llevar a considerarque I contrariamente a lo expuesto en el párrafo anterior. el recurso de revocación establecido en el artículo 95 de la LeE sea optativo.101

REVOCACION. ES OPTATIVO AGOTAR ESE RECURSOANTES DE ACUDIR Jl:L JUICIO DE NULIDAD. (LEGISLACION ADUANERA). Tomando en consideración que la LeyAduanera, ordenamiento general y propio de la materia queregula, esto es la aduanera. en su artículo 142, estableceque el interesado, antes de promover el juicio ante el TribunalFiscal de la Federación, debe agotar el recurso de revocación,mientras que el Código Fiscal de la Federación, ordenamientoespecial y propio de la regulación del juicio de nulidad fiscal,

101 Aguirre Pagnburn, Rubén. Los Recursos Administrativos en Materia Aduanera.Versión xeroqréñca. México, D.F. 1996. Considera probable que los tribunalesresuelvan los casos concretos conforme al criterio tradlclonal y califiquen a laLee como la ley especial, y por lo tanto, resuelvan que el recurso de revocaciónes de ejercicio previo y obligatorio.

316 EDICIONESFISCALES ISEF, S,A.

faculta al interesado para impu~nar, si así lo desea, el acto pormedio del recurso de revocacion o acudirdirectamente ante elTribunal Fiscal de la Federación a pedir su anulación (eventoeste último que no da motivo a declarar improcedente el juiciode nulidad), resulta evidente que, siendo principio general dederecho que la ley especial debe prevalecer sobre ia ley ,general y, en el caso, la ley especiai o específica de regulacion deijuicio de nulidad fiscal lo es precisamente el Código Fiscal dela Federación, es de concluirse que debe estarse a lo dispuesto en este ordenamiento y, por ende, resulta optativo para elinteresado agotar el recurso de revocación que prevén los artículos 117fracción 111 del Código Fiscal y 142 de la Ley Aduanera, antes de promover el juicio de nulidad.

Contradicción de tesis. Varios 49/92. Entre las sustentadas porel Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito y el PrimerTribunal Colegiado del Quinto Circuito. 14 de febrero de 1994.Mayoría de cuatro votos. Disidente: José Manuel VillagordoaLozano. Ponente: Noé Castañón León. Secretario: JorgeFarrera Villalobos.

Tesis de Jurisprudencla 9/94. Aprobada por la Segunda Salade este alto Tribunal, en sesión privada de 27 de junio de1994, por unanimidad de cinco votos de losseñores Ministros:Presidente Atanasia González Martínez, Carlos de Silva Nava,José Manuei Villagordoa Lozano, Fausta Moreno Flores y NoéCastañón León.

Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Octava Epoca. Número 79. Julio de 1994. Página 19.

2. El juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

Conforme con los artículos 95 de la LCE, 11 fracción XI y 20 de la LeyOrgánica de ese Tribunal procede este juicio ante las Secciones de la SalaSuperioren contrade las resoluciones que se dicten al resolver el recursode revocación o aquellas que lo tengan por no interpuesto. Por cierto, elcitado artículo 95 todavía menciona que este juicio se sustanciará conforme con el artículo 239-81S del CFF, precepto que ya no existe por posteriores reformas a ese Código y sin embargo no se ha actualizado la LeE.

Conforme a esos ordenamientos, el interesado cuenta con un plazo de45 días hábiles para presentar la demanda correspondiente, contados apartir de que surta efectos la notificación de la resolución al recurso.

Aquel interesado que ejercitó el recurso de revocación y obtuvo una resolución desfavorable ya no podrá acudir a los mecanismos alternativos,por lo que, en caso de que pretenda impugnar dicha resoluci6n, deberáinterponer este juicio necesariamente.

3. El juicio de amparo.

En el caso de que también le resultara adversa al interesado la sentencia del Tribunal recaída al juicio interpuesto, podrá recurrir a los TribunalesFederales para hacervaler el juicio de amparo, si en la sentencia se hubiere infringido algunade las garantías individuales.


b) Los mecanismos alternativos de solución de controversias

Los "mecanismos alternativos" están previstos en el capítulo XIX delTLCAN y consisten en la revisión, ante un panel binacional, de las resoluciones definitivas dictadas por las autoridades de México, Canadá o Estados Unidosen materia de prácticas desleales de comercio internacional. Acontinuación se exponen las principales reglas que rigen la integración yactuación de esos paneles en el entendido que los artículos que se citancorresponden al mencionado tratado.

1. La integración de ios paneles blnacionales.

Acorde con el artículo 1901 y el anexo 1901 .2, el panel se Integrará conlos panelistas que se elijan por ios países partes de entre aquellos queaparezcan en las listas aportadas por los mismos, los que procuraránque esas listas se conformen por personas que hayan sido jueces y queen su mayoría sean juristas. El procedimiento de elección consiste enque cada país parte sugiere a dos panelistas y el quinto se designará decomún acuerdo entre ellas, yen su defecto por sorteo. El penel binacionalserá compuesto por el país Importador cuya autoridad ernitló la resoluciónimpugnada y aquel otro país cuyos exportadores se vean afectados poresa decisión.

La Secretaría Ejecutiva de la revisión será el órganoemanadodel tratado y el procedimiento será apoyado en lo administrativo por una divisióndentro de la Sección Nacional del Secretariado, conforme lo dispone el artículo 1908 del TLCAN. En el caso de México la oficina permanente de lasección mexicana del Secretariado se dio a conocer mediante aviso publicado en el D.O.F. de 18 de octubre de 1994.

Es importante mencionar que para garantizar su imparcialidad, objetividad y labor, los panelistas deben de observar el código de conducta aplicable a los miembros de los paneles y gozarán de inmunidad frente a todademanda por el desempeño de susfunciones.

2. La procedencia de la revisión ante el panel binacionaJ.

Conforme con lo dispuesto por el artículo 1906, la revisión ante un panel binacional sólo procederá en contra de lasresoluciones definitivas dictadas con posterioridad a la entrada en vigor de dicho tratado, o sea, 10.de enero de 1994, por lo que será improcedente si la resolución definitivase dictó antes de esa fecha.

No será procedente la revisión ante el panel cuando se haya solicitadola revisión judicial de la resolución definitiva, según lo dispone el artículo1904, punto 12, que para efectos de la LCE abarca tanto el recurso de revocación como el juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

De modo expreso el mencionado artículo 1904, punto 10, permite la revisión por un panel, aunque se hayan ejercitado los procedimientos derevisión judicial en contra de resoluciones o actos que no seandefinitivos.

3. El plazo para la interposición de la revisión.

Señala el citado artículo 1904, apartado 4, que será de 30 días contados a partir de la publicación de la resolución definitiva en el Diario Oficialde la Federación, y se interpondrá por medio de un escrito en el cual sesolicite la integración del panel. El artículo 201 del mismo TLCAN precisa


que los días serán naturales, incluyendo sábados, domingos y días festivos.

La consecuencia de no interponer en tiempo [asolicitud de revisión porun panel será, según se dispone, la prescripción de dicho derecho, aunque todavía el interesado conservaría el de interponer los medios de defensa previstos en la legislación nacional, pues como se anotó, los plazosson de 45 días hábiles y no corren hasta que transcurrió el plazo para larevisión.

4. Lasreglas generales de la revisión ante el panel binacional.

Conforme a la LCE y al artículo 1904 citado, la revisión reemplazará a larevisión judicial de las resoluciones definitivas dictadas sobre cuotas antidumping y compensatorias, que en el caso de México excluye al recursoadministrativo y al juicio contencioso administrativo.

El objeto de la revisión consistirá en dilucidar si la resolución definitivaestuvo de conformidad con las disposiciones jurídicas- en materta de cuotas compensatorias, como son la Constitución, las leyes, los antecedenteslegislativos, reglamentos, prácticas administrativas y los precedentes judiciales, en la medída en que un tribunal de la parte importadora podría basarse en tales documentos para revisar una resolución definitiva, es decir,el panel aplicará la legislación del país importador con base en la cual seemitió la resolución impugnada.

El tratado llama criterios de revisión a lo que en materia del recurso odel juicio se denominan agravios o causales de impugnación respectiva.mente, y señalaen el artículo 1911 y anexo del mismo númeroque son losprevistos en el artículo 238 dei CFF además de los principios generalesdel derecho que de otro modo un tribunal de la parte importadora aplicaría. El artículo 117 del RLCE establece los requisitos que debe reunir la solicitud de revisión ante panel cuando corresponda al gobierno de Méxicotramitarla, entre los que se menciona a losagravios que argumente la parte que presenta la solicitud.

5. Las reglas de procedimiento.

El mismo artículo 1904, apartado 14, estableció que las reglas de losprocedimientos ante los paneles se acordarían antes del 10. de enero de1994, fecha de su entrada en vigor, mismos que deberían contener las formalidades y plazos que se señalan en ese precepto, corno por ejemplo: elfallo del panel debe emitirse antes de 315 días naturales siguientes a lapresentación de la solicitud. Estas Reglas de Procedimiento, aunque condemora, fueron publicadas en el D.O.F. de 20 de junio de 1994.

6. Los alcances y características del fallo del panel.

Conforme al artículo 1904, punto 8, el fallo podrá confirmar la resolución impugnada o devolverla a la instancia anterior para que se adoptenmedidas no incompatibles con su decisión, fijando un plazo de cumplímiento gue no sera mayor al señalado por la ley nacional para dictar unaresolucion definitiva, que en el casode México es de 260 días hábiles.

En un caso de revisión ante panel se planteó si dicho panel puede declarar la nulidad de la resolución combatida. a lo cual se resolvió en sentído negativo, pero también se concluyó que en su fallo puede ordenar a la


autoridad que emita otra resolución en la que revoque o nulifjfbue la resolución impugnada, lo que viene a producir el mismo resultado." 2

Para la autoridad que emitió la resolución y para las partes implicadas,el fallo será obligatorio y definitivo, ya que los países partes del tratado secomprometieron a que en su legislación interna no se permita la impuqnación o revisión del fallo ante sus tribunales, como lo recoge la LCE al disponer que el fallo se entenderá aceptado.

La resolución del panei deberá ser tomada por mayoria de votos de lospanelistas y deberá en ella consignarse el voto disidente o particular delas minorías.

Un aspecto muy importante de los fallos de los paneles es que noconstituyen precedentes de carácter obligatorio, pues la intención del tratado es no permitir la posibilidad de que con ellos se pueda generar unDerecho diferente al Derecho interno de los países partes. Por esta razónse disponeque los paneles deberán fallar como lo haríaun tribunal nacional del país Importador.

No obstante, algunos paneles se han referidoen sus resoluciones afallos emitidos por otros paneles, para aceptar o rechazar las tesis en elloscontenidOS

bprocurando crear "precedentes" en manifiesta contravención

al TLCAN.l 3

7. La Impugnación del fallo.

El articulo 1904, punto 13, permite que las partes impugnen el fallo deipanel binacional ya sea aduciendo conductas indebidas de los panelistaso bien por vicios propios del fallo, a través de un procedimiento llamadode impugnación extraordinaria, el cual será tramitado por un Comité delmismo nombre, que estará integrado, conforme al anexo 1904.13, por tresmiembros que hayan sido jueces de tribunales federales (en el caso deMéxico podrían ser personas que hayan sidoJuecesde Distrito, Magistrados de Tribunales Colegiados, del Tribunal Fiscal de la Federación o Ministros de ia Suprema Corte de Justicia).

Las Reglas de Procedimiento del Comité de Impugnación Extraordinaria también debieron publicarse antes de la entrada en vigor dei tratado,pero efectivamente aparecieron publicados en el D.O.F. de 20 de junio de1994.

En cuantoa la resolución, dispone el tratado que deberá emitirse en unplazo no mayor de 90 días naturales y tendrá por objeto anular o confirmarel fallo original.

8. La obligación de reformas para ajustar ciertas leyesinternas.

102 Panel Binacional México-Estados Unidos 02. Revisión interpuesta en contradela Resolución Definitiva emitida por la SeCOFI en la invesligación antidumping sobre la importación de placa en hoja originaria y procedente de losEstados Unidos de América publicada en el O.O.F. de 2 de agosto de 1994.Fallodel PanelBinacional publicado en el O.O.F. de fecha 11 de septiembre de1995.

103 Fallos de los paneles 01 y 03, publicados en el D.O.F. de 4 y 8 de noviembrede 1996.


A fin de hacer compatibles todas estas disposiciones con las contenidas en las leyes de cada país en materia de prácticas desleales, en el artículo 1904, punto 15, las partes del tratado se obligaron a reformar algunas de sus leyes para dar congruencia entre ellas y las disposiciones comentadas. En el caso de México, el anexo 1904.15 estableció en queconsistirían esas modificaciones a la LeE, mismas que se llevaron a cabomediante reforma publicada en el D.O.F. de 22 de diciembre de 1993.

Entre esas modificaciones estaban las consistentes en: la eliminaciónde las cuotas compensatorias en el período de 5 días; la supresión de laresolución de revisión a la provisional: la inclusi6n de la plena participación de las partes y el derecho a la impugnación administrativa y judicial;la eliminacion de cuotas provisionales antes expedir la resolución preliminar; el señalamiento del derecho a ta revisión por paneles binacionales sinla necesidad de agotar la impugnación administrativa; la fijación de plazosexplícitos y adecuados para la expedición de las resoluciones; la oportunidad a las partes para presentar argumentos en apoyo de sus posiciones;la notificación escrita a las partes. de todas las medidas. o r.esoluciones; la.formalización de las reuniones de información; la obligación de la autorldad de conservar el expediente administrativo y la obligación de que laresolución se funde o apoye sólo en él; la aplicación de las resolucionesde mediosde impugnación en contra de las resoluciones en la medida enque sean pertinentes para las partes, de modo que todos los interesadosse beneficien; la inclusión de las solicitudes de aclaración y cobertura dela resolución; la obligación formal para que en la resolución se asiente unadeclaración detallada sobre su fundamentación y motivación y la regulación para que conste por escrito la participación de los organismos asesores y se les comunique a laspartes.

Esta lista recogió algunas de las observaciones que se hacían a las investigaciones tramitadas por la SECOFI hasta ese entonces, mismas quese atendieron y regularon en la reforma ya anotada, con lo cual el gobierno de México cumplió con ese compromiso.

9. El impedimento del panel.

El artículo 1905 establece medidas para la salvaguarda del sistema derevisión ante el panel lasque básicamente se activarán cuando el Derechointerno de algún país parte impida la integración del panel; la emisión oejecución de su fallo; niegue su obligatoriedad o no conceda la oportunidad de la revisión judicial. En esos casos se llamará a consultas entre lospaíses implicados y si dentro de un plazo de 45 días naturales no se haresuelto la cuestión, entonces se procederá a instalar un comité especial.

Las partes pueden llegar, en caso de que continúe la desaveniencia, adeterminar la suspensión del funcionamiento del artículo 1904, es decir,a no someter las controversias a paneles, caso en el cual se aplazarán losprocedimientos y se interrumpirán lostérminos.

En caso de suspensión definitiva de la aplicación del artículo 1904, elpanel que estuviere conociendo de una revisión pendiente de fallodeberáremitirla al tribunal interno del país importador de que se trate, sin que laley mexicana ni tampoco el tratado regulen sobre ciertas cuestiones procedimentales y sustantivas que generaría tal reenvío.

10. Los primeros casos de revisión ante paneles.


Estos casos fueron planteados en contra de las resoluciones definitivasde la SECOFI que impusieron cuotas compensatorias a las importaciones de productos de aceros planos recubiertos, placa de acero en hoja ypoliestireno cristal e impacto, productos originarios y procedentes de losEstados Unidos y Alemania (casos MEX-94-1904-01, 02 Y 03, respectivamente), para los cuales se integraron paneles México-Estados Unidos.

El fallo del Panel "02" referido a la placa de acero en hoja, publicado enel D.O.F. de fecha 11 de septiembre de 1995, causó gran resonanciaen los foros académicos, empresariales y políticos puesto que se tratabadel primero que se emitía derivado de la revisión por panel establecidoconforme al TLCAN. En él se resolvió, por mayoría de votos, que las dependencias de la SECOFI que tuvieron intervención en la investigación durante el tiempo en que se tramitó, carecian de facultades para hacerloconforme al Reglamento Interior de esa Secretaría, ordenando la devolución de la resolución que estabieció las cuotas para el efecto de que lacitada autoridad emitiera otra en la cual se revocarán las cuotas a cargosólo de las empresas solicitantes, orden que cumplió la autoridad mexicana mediante la resolución publicada en el D.O.F. de 29 de septiembre de1995.

Ese fallo confirmó las observaciones del foro mexicano de que la autoridad estaba omitiendo las exigencias y formalidades jurídicas requeridaspor el sistemalegalnacional, mismas que trascendían en la defensade laspartes en el procedimiento, mostrando la necesidad de que la unidad investigadora contara con soporte jurídico más consistente.

Sin embargo, en las resoiuciones en ios paneles "01" Y "03" se sostuvieron criterios que se apartan del primer fallo y también del Derechomexicano y de la aplicación que de él haría el Tribunal Fiscal de la Federación (TFF). 10.

Para el panel "03" bastaron ocho párrafos para concluir que, sin el menor género de dudas, la SECOFI era autoridad competente por la referencia que a ella se hacían en los ordenamientos legales, pasando por altoque la incompetencia se refería a dependencias que carecían de existencia jurídica y, por ende, de competencia. El fallo del panel "01" reconocióla incompentencia pero resolvió que si no afectó las defensas de las partes entonces no era suficiente para declarar la ilegalidad de la resolucióndefinitiva revisada.

Estas últimas dos resoluciones deben ser objeto de preocupación porvarios motivos: a) interpretan limitativa y aisladamente el artículo 238 delCFF, declarando improcedentes agravios, defensas o reclamaciones queel TFF declararía en el mismo caso procedentes, b) hacen valer o se oponen a criterios vertidos por otros paneles, empezando a crear una "jurisprudencia TLCAN", en clara contravención al propio tratado y e)desconocen que las causas de ilegalidad previstas en ese artículo llevangarantías constitucionales a requisitos de legalidad, sobre los cuales cotidianamente resuelve el TFF.

En claro desconocimiento del TLCAN, por Decreto publicado en elD.O.F de 30 de diciembre de 1996, se adicionó un último párrafo al artículo 238 del CFF para disponer que las causales de anulación en él previs-

104 Idom.


tas no pueden ser revisadas de oficio por los órganos arbitrales o panelesbinacionales, reforma que merece lossiguientes comentarios:

• Esta reforma es producto o consecuencia de los fallos de los panelesbinacionales, con la cual se aleja del espíritu del TLCAN, que no generen otro Derecho, pues sus fallos ya están sirviendo de base paramodificar el Derecho mexicano.

• Es cuestionable si ios paneles deberán observar esa adición iegai,porque ei articulo 10. del CFF dispone que se aplique lo dispuestopor el tratado.

• Si algún panel liegara a aplicar ei mandato de la reforma legal, implicaría un desconocimiento a las estipulaciones del tratado, que ordenan que fallen como lo haría el TFF.

• Finalmente, la reforma legal tiende claramente a que no sea recomendable recurrir a la revisión de los paneles, pues el TFF tiene unaaplicación más extensa y certera de las causales del artículo 238 delCFF, ya no siendo apreciables las ventajas y sí las desventajas deesos paneles.

En cuantoa las revisiones interpuestas en contra de resoluciones de laInternational Trade Administra/ion del Departamento de Comercio de losEstados Unidos se han solicitado en contra de las que impusieron cuotascompensatorias o antidumping sobre las exportaciones mexicanas de artículos de piel; artículos de cocina de porcelana; cemento portland gris ytubería petrolera, derivadas de las cuales las empresas mexicanas también han obtenido algunas veces fallos favorables.

G. La experiencia mexicana en materia de Investigaciones de prácticas desleales

A fin de exponer un panorama completo se juzga conveniente asentartanto los casos en que autoridades de otros países han investigado y aplicado cuotas antidumping y compensatorias a las exportaciones de productos mexicanos como aquellos casos que las autoridades mexicanashan tramitado en contra de importaciones provenientes del exterior encondiciones de práctica desleal de comercio internacional.

a) Las Investigaciones sobre las exportaciones mexicanas

Los casos en los cuales se ha investigado algún producto mexicanopor haber sido acusado de ser exportado en condiciones de práctica desleal han sido iniciados y tramitados en su gran mayoría por el gobierno delos Estados Unidos.

Las investigaciones tramitadas por ese país sobre la exportación demercancías que supuestamente fueron objeto de subvenciones datan desde 1972, año en que se inició el procedimiento sobre las planchas de acero, instaurando posteriormente otros referidos a productos tales como elespárrago procesado; litargirio o plomo rojo; textiles; ropa de hombre yniño; textiles de algodón, lana y fibras artificiales; artículos de piel; productos, pelotas y globos de látex y otros más.

Se han impuesto cuotas compensatorias a las planchas de acero; a lostextiles; a los artículos de piel y a otros más, calificando de punibleslos apoyos financieros de FOMEX; CEPROFIS; CEDIS; tasas preferenciales en energéticos; fletes; seguros; bodegas y otros programas de apoyo.


También ha habido casos que se han concluido sin la imposición de cuotacompensatoria por no haber probado la existencia del subsidio o del dumping. Debe recordarse que hasta el año de 1985 el gobierno de dicho paíspodía aplicar a las exportaciones procedentes de México 'mpusstos comopensatorios y hasta 1986 impuestos antidumping sin probar en ambos casos que esas exportaciones ocasionaban daño a la producción americanade los productos similares.

En cuanto a las investigaciones antidumping, desde el año de 1971con el caso del azufre, se han practicado investigaciones a productos mexicanos. Posteriormente se ha investigado a la varilla de acero; planchasde acero; espadas para telares; pastas alimenticias; cemento; placas litográficas; pepinos; berenjenas; pimientos; calabacitas; tomates y otrosmás. En algunos casos se han establecido las cuotas antidumping y enotros se han concluido las investigaciones sinque se haya impuesto cuotaalguna.

La experiencia recogida de todos estos casos es que no sólo la resolución antidurnpinq ha limitado las exportaciones mexicanas de esas mercancías, sino que la resolución de inicio de la investigación inhibe lademanda de las mismas dada la sensibilidad del mercado americano y lajerarquía que loscompradores le asignan a contarcon proveedores oportunos y costos estables que no estén sujetos a condiciones inciertas, ocasionando un daño irreparable ya no subsanable, sea cual fuere el sentidode la resolución definitiva.

b) Las investigaciones realizadas a las Importaciones a territorionacional

La SECOFI ha tramitado desde 1986 numerosas investigaciones en lascuales la conclusión ha sido diversa: en unos casos desechó la solicitud,en otros no estableció cuotas y en otros más determinó cuotas compensatorias provisionales, que en la final revocó o convirtió en definitivas.

1. Las solicitudes desechadas.

Entre éstas (llamadas denuncias en la ley de 1986) se encuentran lasque a continuación, a manera de ejemplo, se citan: tubos catódicos det.v.; cinescopios de color; naftionato de sodio; azul indi¡¡o a la cuba; azúcar; vidrio flotado claro; película radiográfica; discos agncolas; tubo de cobre para agua y café soluble.

2. Las investigaciones con resolución final negativa.

Los casosde mercancías cuyasimportaciones se han sujetado a investigación, incluso aquéllas a las cuales se les ha llegado a imponer cuotacompensatoria provisional para posteriormente declarar la improcedenciade la investigación o la revocacion de la cuota, son, entre otras, lasque semencionan a continuación: trietilamina; cartón kraft para botes de lechesin recubrir; carburo de silicio; carbones grafíticos para hornos; microcomputadoras marca ATI; sondas uretrales tipo foley; toluen disocianato;celofán; barras de acero al carbón; rodamientos de bolas; pilas alcalinas yamortiguadores.

3. Los productos investigados con imposición de cuota compensatoriadefinitiva.

A los siguientes productos se les ha impuesto dicha cuota y psrmanecen sujetas a ella: articulos de cocina de hierro (Taiwan-1988); fibra acrili-

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ca en cable (EU.-19B9); recubrimientos cerarmcos para muros(Brasil-19B9); sorbitol (Francia-19B9); policloruro de vinilo pvc(E.U.-1990);mezclilla (Hon~ Kon9-1990); varilla corrugada (EU. Venezuela-1990);jeringas hipodermicas (E.U.-1991); almidón modificado (Holanda-1991);vajillas o piezas sueltas (China-1991); transformadores eléctricos de potencia (Brasil-1991); pisos vinHicos en rollo (EU.-1991); conectores paraempalmes de cables telefónicos (E.U.-1991); peróxido de hidrógeno (EU.1992); fluorita grado ácido (China-1992); velas de candelero y de figuras(China-1992); candados de latón (China-1992); lámina rolada en caliente yen frío (E.U.-1992); placa de acero en rollo (E.U,-1992); poliester fibra corta(Corea-19g2); productos de acero plano recubierto (EU.-1992); Conexiones roscadas de hierro maleable (China- 1992); placa de acero en hoja(EU.-1992); tripolifosfato de sodio (España-Ig92); aditivos para gasolina(EU,-1993); sacapuntas (China-1993); bicicletas, llantas y cámaras de bicicleta (China-1993); calzado y sus partes (China-1993); carne de bovinocongelada en canales (Comunidad Europea-1993); cuchillería y cubiertosde mesa (China-1993); juguetes (China-1993); lápices (China-1993); madera contrachapada (Indonesia'1993); máquinas. aparatos y matertal eléctrico (China-1993); poliestireno tipo cristal (E.U.-t993); prendas de vestir(China-1993); productos no planos de aceros especiales (Brasil-1993);productos químicos orgánicos (China-1993); hilados y tejidos de fibrassintéticas y artificiales (China-1993); sosa cáustica liquida (EU.-t993);urea (Rusia. Ucrania y otros-1993); válvulas de hierro (China-1993) y cerraduras de pomo o perilla (China-1994). entre otras.

Las anteriores resoluciones sólo se mencionan para ejemplificar la intensidad de la actividad que en la materia ha tenido la unidad investigadora, pero por exceder al objeto de este estudiono se entra al análisis de lasresoluciones particulares, para 10 cual habráque remitirse a las mismas.

En la mayoría de los casos la práctica desleal investigada fue el dumping y entre los pocos casos de subvención están los siguientes: lingotede aluminio originario ce Venezuela que se declaró concluido en 1991 sinla imposición de cuota; productos porcícolas provenientes de Dinamarcaque mediante resolución publicada en el O.O.F. de 12 de junio de 1995 seles impuso cuota compensatoria provisional y que se declaró concluidocon resolución final publicada en el O.O.F. de 2 de octubre de 1996 por noexistir amenaza de daño y el del trigo originario de Canadá concluido conla resolución publicada en el O.O,F. de 7 de marzo de 1996 sin cuotacompensatoria.

De las resoluciones emitidas se puede observar que más del 50% delas investigaciones se han promovido por una sola empresa que representa el 100% de la producción nacional del producto que se denuncia ysólo menos del 10% son solicitadas por cámaras de industriales; que lamodalidad de las cuotas impuestas han sido tanto en términos ad-valoremcomo específicas por peso o por unidad; que los métodos para calcular elvalor normal comparable ha sido desde el precio promedio en el mercadode origen hastael valor reconstruido y que los participantes en las investigaciones se han incrementado. con la intervención de los exportadores ygobiernos extranjeros que no fue muy intensaen las primeras investigaciones.


H. El régimen de regulaci6n no arancelaria de las cuotas compensatorias

Conforme con los artículos 16 fracción V y 17 de la LCE las cuotascompensatorias tienen la calidad de regulación no arancelaria. razón porla cual además de cumplir con las re$las de fondo y de procedimientoobligatorias para su legal determinacion deben observar también [os requisitos legales exigibles para todo tipo de esas regulaciones. La particularidad de las cuotas compensatorias es que los requisitos para las RNA'stambién son requisitos para su legal esteblecimiento (acuerdo de laSECOFI; opinión previa de la COCEX; identificadas por fracción arancelaria y nomenclatura de la tarifa y publicadas en el Diario Oficial de la Federación) y la omisión de uno de ellos incumplirá no s610 el régimenaplicable como RNA, sino también el aplicable a su legal establecimiento.

a) Las reglas de origen

En virtud de que las cuotas compensatorias se establecen para lasmercancías originarias de un determinado país, es indispensable que existan reglas claras y precisas que determinen cuándo un producto se considerará originario de un país.

En aquellos casos en Jos que las mercancías se producen o elaborancon otros productos originarios del mismo país parecería que no existemayorcomplicación para determinar su origen, sinembargo, en losprocesos productivos contemporáneos y debido a la globalización de la economía mundial, cada vez es más frecuente que las mercancías seanmanufacturadas con insumos que provengan de uno o más países diferentes, situación que obliga a fijar reglas que determinen en esos casoscuál será el origen que se atribuya a lasmercancías resultantes.

La LRMCE de 1986 no legisló en esta materia y fue omisa en otorgarfacultades a la autoridad para determinar reglas de origen, y por lo mismo,tampoco precisó loscriterios que podrían atribuir dichoorigen.

En cuanto a la manera de acreditar el origen el artículo 17 solamentedisponía que:

"Los importadores de una mercancía idéntica o similar aaquélla por la que deba pagarse la cuota compensatoria.....noestarán obligados a pagarla al presentar el pedimento de importación, si acreditan que el país de ori~en de la citada merocancía es distinto del que aplica practicas desleales decomercio internacional, acompañando al citado pedimento elcertificado de origen expedido por la autoridad competentedel país exportador, acreditada ante la autoridad mexicana."

Debido a las escasas resoluciones expedidas, en ese entonces novedoso sistema para combatir a las prácticas desleales, fue que pasó inadvertida la ausencia de disposiciones legales en materia de origen de lasmercancías, pero cuando a partir dei año de 1993 se determinan cuotascompensatorias a mercancías originarias de China que se clasifican enmuchasfracciones arancelarias que representan una gran partede la tarifade importación más aquéllas establecidas para productos de otros países,fue que se notó la falta de dichas facultades, reglas y criterios. A lo anteriorse sumó un hecho que también mostró esa omisión y que fue la negociación del TLCAN, en donde una parte importante son las reglas de origen.


Las primeras disposiciones sobre esta materia se produjeron por diversos oficios de la unidad investigadora de la SECOFI que se referían demaneracasuística a las importaciones de mercancías chinas afectadas porla resolución publicada en el D.O.F. de 15 de abril de 1993 (oficiosUPCI.93.211: UPC1.93.242 y UPC1.93.306 de 17 de mayo, 10. de junio y 20de julio de 1993).

En esos oficios (no publicados en el Diario Oficial de la Federación) seempezaron a establecer algunos principios que posteriormente fueronrecogidos en otros instrumentos legales: no se pagará la cuota compensatoria y por lo mismo no se deberá presentar certificado de origen, enversión original, para aquellas mercancías que se importen exentas deconformidad con el artículo 46 de la LA (en ese tiempo las cuotas eran impuestos al comercio exterior); no se está obligado a presentar certificadopor las mercancías cuyo valor en aduana no exceda de 1000 dólares, perosí a pagar las cuotas si vienen marcadas como chinas; los certificados serán expedidos por todas aquellas entidades que estén facultadas por la

. legislaciÓn del país exportador; será responsabilidad del importador presentar certificados auténticos y válidos; se aceptarán certificaciones de origen en la factura u otro documento si se acompaña de una declaraciónprotestada del importador sobre el origen de las mercancías; se aceptaráun solocertificado aunquelas mercancías ingresen a territorio nacional endiversas operaciones amparadas por diversos pedimentos; el retornode exportaciones temporales para reparación no requiere de certificado deorigen, las importaciones temporales no requerirán certificado de origen,mas sí las definitivas destinadas a una zona libre o a la franja fronteriza.

También se señaló en el último oficio citadoque "se entenderápor paísde origen el de manufactura o aquél en el que la mercancía sufra la últimatransformación sustancial que amerite una reclasificación arancelaria dedicho producto o bien final, independientemente del origen o procedenciade los insumas utilizados en su fabricación", concepto que une los criterios de cambiode clasificación arancelaria y de producción o elaboración,y que fue objeto de otro oficio aclaratorio por parte de la SECOFI, al establecer que no se considerará transformación sustancial y por lo mismo noconferirán origen: el simple ensamble, montaje o reunión de productos; elcambio de embalaje y la división debultos; la colocación en botellas, bolsas estuches y operaciones de acondicionamiento; el simplemarcado, etiquetado o acondicionamiento para el transporte; las operaciones delavado, corte y pintura; la dilución en agua y otras sustancias que no alteren las caractensticas esenciales de las mercancías y las operaciones queno otorguen a las mercancías una nueva individualidad, que se caracterizapor el hecho de estarclasificadas en una posición arancelaria diferente ala de losmateriales usados.

La LCE ya contempló en su Título 111 (arts. 90., 10 Y 11) un régimen jurídico para el origen de las mercancías, el cual se hace consistir de las reglas siguientes:

1. Los usos o efectos del origen de las mercancías:

• Preferencias arancelarias previstas en acuerdos comerciales internacionales de los que México sea parte.

• Marcado de país de origen, tanto para efectos de preferencias arancelarias como de regulaciones no arancelarias.


• Aplicación de cuotas compensatorias, que es el supuesto que ahorase analiza.

• Cupos que se fijen de manera asignada por país.

• Otras medidas que al efecto se establezcan, disposición genéricapara cualquier otro fin futuro.

2. El carácter del origen:

• Nacional sise atribuye a un solopaís.

• Regional si se considera a másde un país.

3. El autor de las reglas de origen:

• La SECOFI.

• Por los convenios o tratados de los que México sea parte.

4. Las formaiidades de ias reglas de origen:

• Sujetas a la opinión previa de la COCEX.

• Publicación en ei Diario Oficial de la Federación.

5. Los criterios de origen:

• Cambio de clasificación arancelaria. Conocidocomo brinco arancelario, en éste se deberá especiñcar las subpartidas o partidas de latarifa.

• Contenido nacional o regional. Se deberá señalar el método decálculo y el porcentaje requerido.

• Producción, fabricación o elaboración. Se precisará la operación oprocesoque confiera origen.

• Criterios adicionales determinados por la SECOFl. Cuando no sepueda cumplir con los anteriores.

6. La comprobación del origen de mercancías.

Es a cargo del importador la obligación de comprobar el origen de lasmercancías importadas, en el tiempo y en la forma establecidos en los ordenamientos aplicables.

Con la entrada en vigor del TLCAN y aún sin reglas generales de comprobación y certificación de origen, se dispuso mediante oficio 02310 de 3de marzo de 1994 de la SECOFI (no publicado en el Diario Oficial de laFederación) que los certificados de origen para efectos de ese tratadoeran prueba del origen de lasmercancías para efectos de cuotas cornpsnsatonas.

Fue hasta casi un año después de la entrada en vigor de la LCE, quese expidieron las primeras reglas en el Acuerdo por el que se establecenlas reglas para determinación del país de origen de mercancias importadas y las disposiciones para su certificación, en materia de cuotas compensatorias, publicadas en el D.O.F. de 31 de mayo de 1994. Las reglasde origen se contenían en su anexo I y en un apendice que contenía regias específicas de origen aplicables a ciertos productos.

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Este acuerdo sujetó a sus disposiciones la introducción de mercancíasal territorio nacional sólo cuando se destinaran a los regímenes de importación definitiva y de depósito fiscal, recogiendo algunas de las reglas quenacieron en los oficios antes mencionados. Por primera vez se establecieron diferentes tipos de certificados de origen atendiendo al tipo de mercancía importada, para cuyos efectos contenía un anexo 11 quemencionaba al calzado, textiles, confecciones y prendas de vestir.

Si las mercancías importadas no eran de las listadas en dichoanexo seacreditaba el origen con un certificado en formato libre expedido por quienautorice la legislación del país exportador, cuyos datos eran: nombre delexportador y del productor, clasificación arancelaria, descripción de losbienesde acuerdo a losdatoscontenidos en la factura, criterio de origenynúmero de la factura. Sólo bastaba anexar al pedimento de importaciónuna copia de dicho certificado al pedimento.

Si las mercancías eran de las listadas en el anexo I1 entonces era obligatorio acreditar el origen con el certificado de origen contenido en el anexo 111, el cual requería estar formalizado por la autoridad competente delpaís exportador si era miembro del GAn, y formalizado por la representación diplomática de México si dicho pais no era miembro de ese organismo. A diferencia del caso anterior, el original del certificado debíaacompañarse al pedimento de Importación. A este tipo de certificado se leconoce en la práctica aduanera como "certificado duro".

En el caso de mercancías cuyo origen fuera paísescon los cuales México tuviera tratados de libre comercio con reglas de marcado (caso deEstados Unidos y Canadá), y se usara la preferencia prevista en los mismos, entonces el origen se acreditaba con la copia del certificado previstoen esos convenios internacionales, en caso contrario se debía acreditar elorigen de acuerdo a las reglas antes descritas. .

Los casosde excepción previstos en su artículo noveno fueron pocos yconsistieron en losequipajes de pasajeros; muestras y muestrarios; mena[es de casa; importaciones no comerciales menores de 1000 dólares yaquéllas comerciales menores de esa cantidad siempre que la facturacontuviera una declaración de origen.

Este acuerdo estuvo en vigor desde el dia 15 de julio de 1994 y derogótodas las disposiciones administrativas que se habían dictadocon anterioridad, siempre .que se contrapusieran a él.

Poco tiempo después, en el D.O.F. de 30 de agosto de 1994 se publicóel Acuerdo por el que se establecen las normas para la determinación delpaís de origen de las mercancías importadas y las disposiciones para sucertificación, en materia de cuotas compensatorias expedido por el titularde la SECOFI, que entró en vigor e110. de septiembre de 1994 y coexistióhasta el 31 de diciembre de ese año con el anterior acuerdo, mismo queen esa fecha quedó abro)lado. Durante el lapso que estuvieron ambos vigentes el importador tenia la opción de elegir por cuaiquiera de los dosacuerdos para determinar, certificar y comprobar el origen de las mercancía que importara.

Estas normas mantienen las principales reglas anteriores y endurecenaún más los requisitos para los certificados de origen contenidos en elanexo 111 para las mercancías listadas en el anexo il, pues además de seguir exigiendo que este formato especial venga formalizado y legalizado,se requiere de una constancia de verificación expedida por una empresa


privada de inspección que avale ia información contenida en el certificado.Esta constancia se exige cuando el país de origen de las mercancías nosea miembro dei GATI Yserá expedida por alguna de las empresas privadas que reconozca ia SECOFI en una lista que publique en el Diario Oficialde la Federación. En el D.O.F. de 10. de septiembre de 1994 se publicóesa lista reconociendo a una empresa francesa denominada Societé Generale de Surveillance, Bureau Veritas, Inspectorate.

En las excepciones de su cumplimiento añade a algunas mercancfasexentas del articulo 46 de la LA (ahora 61 de la NLA) y aquellas que sedestinen a los regímenes temporales y de depósito fiscal, manteniendo ensus anexos las reglas generales y específicas de origen, mismas que continúan en vigor.

A pesar de lo exhaustivo, complejo y rígido del sistema de certificadosde origen, las disposiciones legales han extendido la responsabilidad deiimportador respecto del origen de las mercancías incluso a la obtenciónde documentación que se genera en ei extranjero y fuera de su alcance.

Ya desde el Acuerdo de 30 de agosto de 1994, artículo Séptimo, se dispone que la presentación de los certificados y constancias de origen noson elemento suficiente para comprobar que el país de origen es distintode aquel que exporta las rnercancras en condiciones de practica desleal yque cuando la autoridad competente determine que el certíñcado es falso,contiene datos falsos o ha sido alterado se deberán pagar las cuotas compensatorias.

Esta disposición se elevó a nivel legal en el artículo 59 fracción 11 de laNLA que señala que es una obligación de los importadores obtener la información, documentación y otros medios de prueba necesarios paracomprobar el país de origen y de procedencia de las mercancias y proporcionarlos a las autoridades aduaneras cuandoéstaslo requieran.

El acuerdo de 30 de agosto de 1994 fue modificado mediante el Acuerdo emitido por la SECOFI y publicado en el D.O.F. de 11 de noviembre de1996, conteniendo adecuaciones por cambios de denominación de Decretos; del GATI por OMC; adecuaciones a las fracciones arancelarias yotras precisiones al instructivo de llenado del certificado.

Igualmente fue modificado mediante Acuerdos publicados en el D.O.Fde 12 de Octubre de 1998 y 30 de julio de 1999, para adicionar los TLCNICARAGUA y TLC CHILE al anexo V.

b) La cuota o el certificado de origen como regulación no arancelaria

Un punto importante a dilucidar consiste en precisar cuáles deben serlas consecuencias jurídicas de omitir el certificado de origen al momentode presentar el pedimento de importación para su despacho.

Para resolver esta cuestión es menester considerar las finalidades delas cuotas compensatorias y las disposiciones existentes en la ley vigente.

Ya que el único objeto legal de estas cuotas es desalentar e impedir laconcurrencia al mercado nacional de las importaciones en condiciones depráctica desleal, es indiscutible que sólo debieran pagar estas cuotas lasmercancías que tengan como origen o procedencia el señalado en la resolución respectiva, pues obligar a pagar las cuotas compensatorias a losimportadores de mercancías originarias de otros países por el hecho de

330 EDICIONES FISCALES ISEF. S.A.

no exhibir un certificado de origen generaría una protección excesiva a laindustria de la mercancía de que se tratara al gravar a las mercancías aunque no sean originarias del pais que ejecuta las prácticas desleales. El he·cno de que los importadores paguen cuotas compensatorias pormercancías de origen distinto al determinado no impedirá que las desleales se introduzcan al país y sigan dañando a la producción nacional y sipor el contrario. genera un gravamen adicional a cargo de las importaciones cuyo único hecho Qenerador es la omisión de un documento, en beneficio incluso del pais que realiza la práctica desleal. ya que lasmercancías similares provenientes de terceros países tendrán que pagarla misma carga y por lo tanto, se pondrán en desigualdad de condicionesque la afectada por la investigación, erosionando los efectos de la resolución.

El articulo 28 de la LCE dispone el principio consistente en que sólo laspersonas físicas o morales que importen mercancías en condiciones depráctica desleal están oblilladas a pagar una cuota compensatoria. por loque. en armonia con el articulo 66 de la misma ley. la omisión del certificado como medio de comprobación del origen. generará la presunción guela mercancía es del origen sujeto a la cuota, sinque exista una disposiciónen la ley que ordene que esa presunción sea juris et de jure (que no admita prueba en contrario). En este caso operará el citado articulo 66 otorgando al importador la oportunidad de comprobar el origen. Lo contrarioequivaldría a interpretar que el únicofundamento para la causación y cobro de la cuota compensatoria es la omisión del certificado, al margen decualguier probanza o actuación que permita verificar el origen de la mercanora importada. apartándose del articulo 28 de la LCE y de las finalidades que para estas medidas se permiten en los tratados internacionales.

Atento a estas razones es procedente que las disposiciones legales yreglamentarias deban estipular la facultad de la autoridad para exigir que.en caso de que se haya omitido el certificado. el importador en un plazoperentorio compruebeel origen de las mercancías, transcurrido el cual sinhaber exhibido el certificado. se confirme la presunción legal.

Por esta razón resultaba acertada, aunque incompleta, la inclusión dela regla general 177 para 1996. que permitía que dentro de un plazo determinado se subsanaran los defectos del certificado de origen ° bien seanexara cuandose hubiera omitido.

Resultaba incompleta porque limitó los campos del certificado de origen que podían ser subsanados a sólo aquellos que se señalaban en elanexo 25 de la resolución miscelánea y porque sólo permite que se anexeel certificado omitido cuandoel mecanismo de selección aleatoriahaya ordenado verde o "desaduanamiento libre". Estas disposiciones pasaron ala actual regla 3.26.13. en cuyo último supuesto. si el certificado tiene fecha de expedición anterior a la activación del mecanismo aleatorio y seexhibe dentro del plazo concedido en el requerimiento que haya formulado la autoridad aduanera, entonces se considerará cometida la infracción prevista en el artículo 184 fracción IV de la NLA (presentaciónextemporánea de RNA).

Si no se exhibe el certificado dentro del plazo concedido o se exhibecon fecha de expedición posterior a la de activación del mecanismo aleatorio, la autoridad aduanera procederá a la determinación de las cuotascompensatorias.


La reforma para 1997 al artículo 178 fracción IV de la NLA y la reformapara 1999, que envió a la fracción IV del artículo 183-A, patentizó más laconfusión si la regulación no arancelaria es el certificado, el origen dela mercancía o el pago de la cuota, ya que de acuerdo con ese preceptose deberá de cumplir con la RNA dentro de los treinta días siguientes a lanotificación del procedimiento administrativo en materia aduanera. casocontrario, la mercancia pasará a propiedad del Fisco Federal. Ahora bien,la cuestión sigue siendo qué se entiende por cumplir dicha RNA: la exhibición del certificado omitido o pagar la cuota compensatoria.

Ya que la regla 3.26.15 dispone lo primero, mientras que la regla3.26.13 último párrafo, lo segundo. La interpretación correcta se hará consistir en que procederá el certificado cuando la mercancía no proceda delpaís que se señala como exportador en condiciones desleales, y el pago,cuando la mercancía se importade ese país. .

e) La identificación y codificación de las cuotas compensatorias

Del análisis anterior se desprendió que entre tos varios requisitos paralegalmente establecer las cuotas compensatorias se encuentran aquellos·que deben también cumplir como regulación no arancelaria. De esta suerte, cuando una resolución provisional o definitiva establece una cuotacompensatoria y se publica en el Diario Oficial de la Federación, ya resultadesde el día siguiente exigible por las autoridades aduaneras en el momentode la introducción de las mercancías al territorio nacional.

Más adelante se estudiará que las demás regulaciones no arancelariasse publican generalmente en un sólo acuerdo emitido por la autoridadcompetente o en su caso, conjuntamente con la SECOFI y que las modifIcaciones, adiciones o supresiones a esasregulaciones se hacen como reforma a dicho acuerdo, circunstancias que facilitan el conocimiento ycumplimiento por parte de los importadores y exportadores interesados.En cambio, en el caso de las cuotas compensatorias era necesario conocer la existencia y el contenido de las diversas y múltiples resoluciones(provisionales, definitivas y revisiones) que en diversos momentos se hanpublicado en el Diario Oficial de la Federación, situación que dificultaba suconocimiento por falta de un acuerdo que contenga todas las fraccionesarancelarias sometidas a dichas cuotas.

Una primera resolución que publicó todas las fracciones arancelariassujetas a esas cuotas fue la publicada en el O.O.F. de 21 de julio de 1988expedida por la SECOFI con motivo de la promulgación de la del Impuesto General de Importación, en vigor el 10. de julio de 1988 Y que al adoptar el Sistema Armonizado para la Designación y Codificación demercancías, consignó la equivalencia de las fracciones arancelarias de laNCCA (Nomenclatura del Consejo de Cooperación Aduanera) que aparecían en las resoluciones con las correspondientes bajo el sistema armonizado.

Una segunda resolución que consignó todas las fracciones arancelarias que se encontraban sujetas al pago de cuotas compensatorias laconstituyó el Acuerdo que identifica las fracciones arancelarias de la Tarifade la Ley dei Impuesto General de Importación en las cuales se clasificanlas mercancías cuya importación está sujeta al pago de cuotas compensatorias, expedido por la SECOFI y publicado en el D.O.F. de 30 de diciembre de 1995, cuyos objetivos eran, como expresamente se señala en susconsiderandos, adecuar y "sustituir" las fracciones previstas en las resol u-


cienes con las contempladas en la nueva tarifa de importación vigente apartir del 10. de enero de 1996, además de simplificar y sistematizar la administración de las cuotas compensatorias vigentes.

En el acuerdo se contemplaban la descripción de la mercancía; lasfracciones arancelarias de la nueva tarifa bajo las cuales Se clasifican; suspaíses de origen; la fecha de publicación de la resolución que esteblecióla cuota; la empresa exportadora que fue objeto de la cuota y el monto omodo de cálculo de la misma.

La tercera resolución fue pubiicada en el O.O.F. de 22 de julio de 1996,aclarada el 29 de agosto de 1996, gue menciona a las mercancías sujetasa cuotas compensatorias hasta el día 31 de marzo de 1996, emitida con elfin de "actualizar el esquema simplificado de administración de las cuotascompensatorias paraque losagentes económicos (sic) la apliquen correetamente..." y modíficada los días 4 de marzo y 16 de diciembre de 1997.

La cuarta resolución es el Acuerdo publicado en el O.O.F. de 21 demayo de 1999, en vigor, mismo que contiene en forme de cuadro las mercancías, la fracción arancelaria, el país, la fecha del O.O.F. de la resolucióny la cuota compensatoria.

De innegable utilidad operativa, al permitir conocer con facilidad si laimportación de determinada mercancía está o no sujeta a cuota compensatoria, pero es conveniente hacer algunas reflexiones sobre el alcance [urídíco de este acuerdo que podrían tener mucha importancia bajo ciertossupuestos.

Estos supuestos serán cuando un productor nacional considere que elcitado acuerdo ya no contempla una fracción arancelaria (por omisión odiferencia de clasificación) que si contenía la resolucíón específica que estableció la cuota compensatoria, circunstancia que dejana la resoluciónsin efectos y por lo mismo, la importación de la mercancía sin la cuotamencionada. El caso contrario sería que un importador considere que enel acuerdo se incluyó la fracción arancelaria de una mercancía a la cualen la resolución específica no se le fincó la cuota compensatoria, o sea, lasujeción de una mercancía a una cuota sin el procedimiento o investigacion de ley, y otro caso más será que el importador no pague una cuotacompensatoria porque la fracción arancelaria no aparezca en el acuerdoque se comenta y posteriormente la autoridad aduanera le exija el pagobasada en la resolución particular en la cual se estableció. No es raro quepuedan presentarse estas hipótesis pues finalmente la sustitución de unasfracciones arancelarias por otras implica la actividad técruco-racional parala clasificación de las mercancías.

Las conclusiones a estas cuestiones deben considerar como premisasque la fracción arancelaria es un requisito legal que deben contener lasresoluciones que emita la autoridad; que no existe en la LeE ningún precepto que mencione la "sustitución" de las fracciones arancelarias; que lacitada ley sólo regula los casos de cobertura y aclaración (dentro de unprocedimiento legal) y que para la exigencia de las cuotas compensatorias no es necesario un acuerdo diferente y posterior de la autoridad. Delo anterior, se desprende que el citado acuerdo, a pesar de su bondad,pudiera establecer fracciones arancelarias fuera de los procedimientosque ordena la ley de la materia.

En el acuerdo de 22 de julio de 1996 se mantenía la situación anterior,ya que contenía disposiciones abiertamente contradictorias entre sí. En el


artículo Tercero Transitorio ordenaba que las fracciones arancelarias idantificadas en el acuerdo "sustituyen" a las señaladas en las resoluciones ysin embargo en el artículo 20. párrafo segundo disponía que en caso dediscrepancia entre el acuerdo y las resoluciones prevalecerán estas últi

'mas, con lo cual se nulificaba seriamente esa sustitución.

Con el acuerdo de 21 de mayo de 1999, se suprimió esa polaridad disponiendo su artícuio 30. la prevalencia de las disposiciones de las resolucionesespecíficas.

Debido a su indiscutible utilidad operativa es conveniente establecer enlas'disposiciones legales la existencia de este tipo de acuerdo y la obligación de la autoridad de modificarlo y publicarlo previamente a la exigibilidad de las cuotas compensatorias, cuando se expida una resolución quelas establezcan, modifiquen o supriman.

6. LAS BARRERAS CUANTITATIVAS

Estas regulaciones deben su nombre a que se establecen por el Estado para limitar la cantidad, valor o volumen de las mercancias que permitirá importar o exportar, sin atender a sus cuestiones de calidad, salubridado seguridad, sino sólo al número de ellas. Su establecimiento con frecuencia recae más en las importaciones que en las exportaciones ya que losEstados buscan el incremento de estas últimas y no su limitación.

La limitación de las mercancías que se puedenimportar o exportar puede ser desde el impedimento absoluto (la prohibición) hasta sólo unamera restricción de control administrativo (las licencias automáticas de importación). Aquí se estudiarán las clases de regulación no arancelariacuantitativa como son: las prohibiciones; el embargo; la salvaguarda; laslimitaciones voluntarias; las cuotas o cupos; los permisos o licencias deimportación y exportación; el control de cambios; los requisitos de contenido nacional y las compras del sector público.

1. Las prohibiciones

A la prohibición para importar o exportar se puede catalogar como larestricción más limitativa al comercio exterior y se le puede clasificar dediversos modos.

La prohibición será objetiva cuando sea aplicable a las mercancías calificadas de prohibidas, sin importar su origen o procedencia ni quien lasimporta o exporta.

La prohibición será subjetiva cuando sea aplicable por ia presencia deotro elemento distinto a las mercancías, como son: 1) las que impidentodo comercio con determinados países, 2) las que impiden la exportacióno importación de ciertas mercaderías a esos países, 3} las que no permiten que ciertas mercancías se introduzcan al país o extraigan del mismopor determinado tipo de tráfico y 4) las que no permiten que ciertas mercancías se destinen a determinados regímenes aduaneros.

A. La prohibición por pals

Las prohibiciones que afectan a los países. también conocidas comoembargos comerciales, se distinguen porque generalmente abarcan a todas las mercancías y sujetan tanto a las importaciones como a las exportaciones, inclusive las que transitan por terceros países. En nuestro paísestas prohibiciones se fundamentan en motivos de política internacional


que son reflejo del cambio en la política comercial que se produjo reclsntemente. Los principios de la diplomacia mexicana mantuvieron separadas, las relaciones comerciales de los asuntos de politica exterior con lospaíses con los cuales México sostiene relaciones comerciales. Sin embargo, a partir de la adopción del modelo liberal de la economía se cambióesta política y a través de prohibiciones comerciales se condenó el régimen interno o la situación política de determinadas naciones. Las prohibiciones de estetipo sonlas siguientes:

al Sudáfrlca

Mediante Acuerdo de la SECOFI publicado en el O.O.F. de 30 de octubre de 1987 se prohibió toda importación o exportación de mercancíasprovenientes o destinadas a ese país, como una medida de condena alrégimen de apartheid, derivada de la adhesión de México a la ConvenciónInternacional Sobre la Represión y el Castigo del Crimen de Apartheid de1980.

Esta prohibición total se limitó posteriormente a las importaciones y exportaciones de armamento y material conexo mediante el Acuerdo de laSECOFI publicado en el O.O.F. de 2 de junio de 1992, ya que "se estáneliminando las causas que motivaron el rompimiento de las relaciones comerciales con ese país" y de que la O.N.u. exhortó a la comunidad internacional para que revisará las medidas restrictivas en vigor.

Con el Acuerdo expedido por la SECOFI publicado en el O.O.F. de 27de junio de 1994 se suprimio la prohibición al citado país, abrogando elacuerdo de referencia.

bl Libia

El Acuerdo emitido por la SECOFI publicado en el O.O.F. de 2 de septiembre de 1992 prohibió la exportación a la República de Libia de armamento, armas, municiones, sus partes y accesorios, comprendidos en lassubpartidas arancelarias mencionadas en su artículo único, como una medida de condena al terrorismo internacional. Como se aprecia esta prohibición no fue total, sino sólose refirió a la exportación de ciertos productos.

Mediante Acuerdo publicado en el O.O.F. de 27 de junio de 1994 seaumentaron más productos cuya exportación a ese país se encuentraprohibida. Es importante señalar que este acuerdo ya fue emitido por tresdiversas Secretarías que son: la SECOFI, la SHCP y la SRE.

e) Yugoslavia (Serbla y Montenegrol

Con Acuerdo de la SECOFI publicado en el O.O.F. de 6 de julio de1992 (fe de erratas de 13 de julio de 1992), se prohibió la importación oexportación de mercancías procedentes o destinadas a la República Federativa de Yugoslavia, como una medida de condena al incumplimientode una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU de cesar las agresiones y hostilidades en contra de Bosnia y Herzegovina. En este caso laprohibición no fue absoluta pues estableció la excepción de poder exportar a ese país mercancías con fines estrictamente médicos y alimenticios,cuyassubpartidas arancelarias se señalaron en su artículo segundo.

Esta prohibición se suprimió con el Acuerdo de la SECOFI publicadoen el O.O.F. de 27 de febrero de 1996 por medio del cual se suspendióindefinidamente la aplicación del acuerdo que la estableció.


d) Angola

Otra prohibición más es la establecida con el Acuerdo publicado en elO,O.F. de 27 de junio de 1994, como una medida de condena a la UniónNacional para la Independencia Tctal de Angola (UNITA) aprobada por elConsejo de Seguridad de la ONU.

Esta prohibición es parcial pues sólo afecta a la exportación de armas yderivados del petróleo cuyas posiciones arancelarias se citan en su artículo único.

Dos particularidades contiene este acuerdo: se encuentra suscrito porlos Secretarios de SECOFI, SRE y SHCP y la prohibición no opera cuandolas mercancías ingresen a la República de Angola por los puertos deLuanda, Lobito y Namibe y por los aeropuertos de Luanda, Katumbela,Malongo y Cabinda.

e) Haití

Esta prohibición estuvo dispuesta por el Acuerdo Intersecretarial(SECOFI, SHCP y SRE) publicado en el O.O.F. de 21 de septiembre de1994, que aplicó a la importación y exportación con ese país de la mercancía comprendida en las tarifas de importación y exportación, a excspción de la exportación de mercancías comprendidas en ciertas fraccionesarancelarias que eran medicamentos y alimentos. Estaprohibición fue unamedida de condena al golpe de Estado ocurrido en esa Nación.

A diferencia de otras prohibiciones, ésta se aplicaría sólo a aquellas importaciones o exportaciones de "carácter comercial" I sin afectar a las operaciones que no tuvieran esa naturaleza mercantil.

En virtud del regreso del Presidente Jean-Bertrand Aristide a Haití, estaprohibición fue levantada mediante Acuerdo Intersecretarial publicado enel O,O.F. de 9 de junio de 1995,

1) Rwanda

El mismo dia que se levantó la prohibición para Haití se estableció parala Repúbiica Rwandesa. En efecto, con el Acuerdo Intersecretarial publicado en el O.O.F. de 9 de junio de 1995 se prohibió la exportación a ese paísde armas y material conexo comprendidos en las fracciones arancelariasque se mencionan en su artículo unico.

Esta medida se dictó en cumplimiento de una resolución del Consejode Seguridad de la ONU sobre la situación politica en ese país,

g) Liberla

Unos meses antes se había establecido otra prohibición (recomendadapor el Consejo de Seguridad de la ONU) contenida en Acuerdo emitido por ia SECOFI publicado en el O,O.F. de 7 de abril de 1995, para exportar armas y equipo militar a ese país comprendidos en las subpartidasarancelarias que se citan en su texto.

Esta prohibición se mantiene con el Acuerdo publicado en el O.O.F, de10 de julio de 1996, cuya única finalidad es actualizar las fracciones arancelarias contenidas en la UGI de 1996,


B. Por clase de mercancia

La prohibición de importar o exportar alguna mercancía se apoya en lanaturaleza nociva per se de la misma, calificación que hacen las ieyes querigen cada materia en particular. En diversas disposiciones legales se encuentran las siguientes mercancías prohibidas.

a) Los materiales y residuos peligrosos

La leyes ecológicas prohiben la importación de estas sustancias, cuando su objetivo es el derrame, depósito, confinamiento, almacenamiento,incineración o cualquier tratamiento para su destrucción o disposición finalen el territorio nacional o en las zonas en que la nación ejerce su soberanía o jurisdicción.

Igualmente establecen esa prohibición a los lodos, residuos arsénicales, sedimentos y transformadores usados, previstos en los acuerdos queestablecen regulaciones no arancelarias de tipo ecológico.

b) Los estupefacientes y pslcotróplcos prohibidos

Son la mariguana, cocaína, amapola, opio y los otros estupefacientes ypsicotrópicos gue tengan nulo valor terapéutico y sean susceptibles deabuso, en los terminos de ia LGS.

c) Los plagulcldas prohibidos

Son aquellos publicados en el Diario Oficial de la Federación y cuya importación, fabricación, formulación, comercio y uso en México está prohibida.

d) Las mercancías prohibidas en NOM's de emergencia

Son aquéllas determinadas en cuarentenas exteriores (prohibicionesabsolutas a la importación), para ciertos productos como, por ejemplo, lasestablecidas en epocas anteriores para el trigo, la papa y el maíz, infestados por plagas como la roya blanca del crisantemo, ya sin vigencia.

e) Las calcomanías con figuras denigrantes o desagradables, presentadas con o sin goma de mascar

C. Por el tipo de tráfico aduanero

Ciertas mercancías no pueden ser introducidas al país o extraídas delmismo por algunos tráficos. Como esta prohibición no atiende a las mercancías sino al tráfico, las mismas podrán inwesar al país o salir del mismo usando otros medios de transportacion. Estas prohibiciones detransportación son:

a) Por vía postal

Se prohibe la importación o ia exportación de materiales y residuos peligrosos a través del sistema postal o de correos. (Ver artículo 64 del ~lA.)

b) Por tráfico aéreo

Se prohíbe el tráfico aéreo para mercancías que sean consideradas porlas disposiciones legales como residuos peligrosos.

DERECHOADUANERO MEXICANO 337

D. Por tipo de régimen aduanero

También existen impedimentos para que algunas mercancías se destienen a ciertos regímenes aduaneros. Como la mercancía no se encuentracalificada de prohibida puede ser introducida al pais o extraída del mismopara ser destinada a un régimen diferente. Tal es el caso de los siguientesmercancías y regímenes:

1. La exportación definitiva de bienes artísticos propiedad de particulares cuando de oficio se hayan declarado monumentos; de bienes declarados monumentos históricos por ministerio de la ley; los que no seansubstituibles y los que puedan ser afectados por su transportación o variarse suscondiciones.

2. La exportación temporal y definitiva da los monumentos arqueológicos, salvo que se efectúe por acuerdo del Presidente de la República, encanje o donativos a gobiernos o instituciones científicas extranjeras.

3. El tránsito internacional de materiales peligrosos que no satisfaganlas especificaciones de uso o consumo conforme a las que fueron elaboradas o cuandose encuentren prohibidos o restringidos en el paísde destino.

4. El tránsito internacional de residuos peligrosos.

5. El cambio de régimen de importación temporal a definitiva de losmateriales y residuos peligrosos generados en los procesos de transformación, elaboración o reparación en los que se haya utilizado materia prima introducida al país bajo el régimen de importación temporal, inclusiveen el caso de maquiladoras y empresas con PITEX. Estos productos deben ser retornados al país de procedencia dentro del plazo que determinela autoridad competente, por lo que no se permitirá que esos residuospermanezcan indefinidamente en el país ni su cambio al régimen de irnportación definitiva.

6. Ei régimen de depósito fiscal para las armas, municiones, mercancías explosivas, radioactivas y contaminantes, diamantes. brillantes, rubíes, zafiros, esmeraldas, perlas naturales o cultivadas, relojes omanufacturas de joyería hechas con piedras o metales preciosos.

7. El tránsito internacional de las mercancías que determinó la SHCPen el anexo 17 al cual remitió la regla general 3.24.11 para 1999:

• Lasmercancías con arancel superior al 35%.

o Las llantas usadas, desechos de neumáticos, ruedas y rines cuandose presenten montados con llantas usadas.

o La ropa usada.

o Los plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas, sujetas a regulación de la CICOPLAFEST, sin la autorización respectiva.

o Los residuos y materiales peligrosos sujetos a regulación de laSEMARNAPque ya se citaron, sin la guía respectiva.

• Las armas, cartuchos, explosivos y otras mercancías sujetas a regulación de la SEDENA.

• Lasmercancías prohibidas.


• Artículos eléctricos.

• Artículos electrónicos.

• Artículos electrodomésticos.

E. La forma jurídica del establecimiento de la prohibición

a) Por Tarifa

En las tarifas de las L1GI y L1GE se encuentran mercancías prohibidas,entre las que se encuentran, por ejemplo, las siguientes:

IMPORTACION

MERCANCIA FRACCIONES ARANCELARIAS

Opio y marihuana para fumarSulfato de talioSustancias químicas nocivas

DiacetilmorfinaMedicamentos con psicotrópicosyacetilmorfinaCalcomanías impresasdenigrantes

211.90.02; 1302.11.02 Y1302.19.022833.29.032903.59.03; 2903.59.05; 2910.90.01 ;2925.19.01; 2931.00.05.2939.10.02.

3003.40.01; 3003.40.02; 3004.40.01Y3004.40.024908.90.05 Y4911.91.05

EXPORTACION

1307.91.011308.90.011309.99.01

Semilla de amapolaHarina de amapolaSemiilas de zacatón, clavelde EspañaSemillas de marihuana 1309.99.02 y 1309.99.03Plantas de marihuana 1311.90.01Hojas de coca 1311.90.02

En la mayoría de los casos se puede apreciar que la tarifa reitera lasprohibiciones establecidas en las leyescomentadas.

b) Por Decreto del Ejecutivo Federal

El artículo 40. fracción 11 de la LCE otorga facultades al Presidente de laRepública para ordenar la prohibición de importación o exportación demercancía, sin embargo, quien la ha ejercido es la SECOFI, en algunoscasos de manera separada y en otros de modo conjunto con ia SHCP y iaSRE.

e) Por Ley que regula cuestiones de orden público

Las prohibiciones se establecen en diversas leyes por ejemplo: la LeyGeneral de Salud; la Ley Federal Sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos; ia Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y las L1GI y L1GE Y otras como la Ley Federal queProhíbe ia Exportación del Oro, publicada en el D.O.F de 31 de diciembrede 1949, abrogada por la Ley que establece el Régimen de Exportacióndei Oro de 30 de diciembre de 1980, que a su vez fue abrogada por laLCE.


d) Por acuerdo de regulación no arancelaria

También en los acuerdos que emite la SECOFI y en su caso, conjuntamente la dependencia competente, se establecen mercancías prohibidasde importación o exportación, como los acuerdos que sujetan a regulación no arancelaria de la Secretaria de Salud (SSA), de SEMARNAP,CICOPLAFEST, etc. Estas prohibiciones en realidad son reiterativas dedisposiciones legales que así lasprescriben.

e) Por NOM

Como antes se expuso, en algunas normas de emergencia emitidaspor la entonces SARH, se establecieron algunas prohibiciones de importación para ciertos productos que estaban infestados de plagas y enfermedades que afectaban a algunos vegetales, como la que afecta laprohibición de importación de algún tipo de árbol de navidad.

11. El embargo

Ya se apuntó que la prohibición para importar o exportar mercancías acierto país se le conoce en la doctrina y práctica internacional como embargo comercial.

Sólo vale añadir que ia connotación de embargo se aplica generalmente a las prohibiciones impuestas por razones de polltlca internacionalmientras que las comerciales normalmente se establecen por razones deinterés público interno.

111. La salvaguarda

Esta regulación también restringe el comercio exterior y su imposiciónexpresamente se contempla por ia LCE como una facultad del EjecutivoFederal frente al aumento de las importaciones, con el fin de prevenir oremediar el daño serio a la producción nacional y el reajuste de estaúltima.

Como la misma ley dispone, la salvaguarda se podrá manifestar en forma de arancel o como un cupo o permiso previo, medidas que son regulaciones arancelarias y no arancelarias. No obstante esta circunstancia,para su estudio y exposición se incluye en este capitulo dedicado a lassegundas, ya que aun en el caso de que la medida de salvaguarda fueseun arancel, sus fundamentos legales, el procedimiento de su establecimiento, vigencia, montos, clases y otras de sus características difieren delas del arancel común. No obstante lo anterior, la medida arancelariade salvaguarda también deberá cumplir con los demás requisitos legalesde toda contribución.

A. El concepto y su evolución

Algunos autores ubican los antecedentes históricos de la salvaguardaen la Ley Británica de Salvaguardia de las Industrias de 1921 y además enlos convenios comerciales celebrados por Estados Unidos en 1935 conBéigica; en 1938 con el Reino Unido, y en 1942 con México, donde adquiere la denominación de cláusula de escape con la cual también se leconoce.

Dada su naturaleza, la aplicación de la salvaguarda presupone la ejecución previa de un proceso de liberalizaciónde cierta mercancía, que implicó la supresión o la reducción de los aranceles y regulaciones no


arancelarias a las que se sometían anteriormente las importaciones de lamisma.

La salvaguarda se hace consistir en la aplicación temporal de medidasarancelarias y no arancelarias para reducir o restringir las importacionesde ciertas mercancías que, debido a la liberalización, aumentaron en talcantidad o en condiciones tales que causan o amenazan causar un dañoserio a la producción doméstica de eses mismas mercaderfas o deaquellas otras directamente competitivas y gue tienen por objeto reajustardicha industria o producción nacional, rezan por la cual a esta medidatambién se le conoce, en la legislación de otros paises, como ayuda deajuste.

La salvaguarda tiene dos modalidades: el aumento de las importaciones fue ocasionado por una liberalización autónoma (por decisión unilateral del país importador) o por una Iiberalizacíón resultado de un acuerdocomercial o concesión negociada, supuesto último que regulan la LCE,los tratados y convenios internacionaies de los que México es parte.

El artículo 45 de la LCE señala que las medidas de saivaguarda sonaquellas que en los términos del artículo 40. fracción 11, regulan o restringen temporalmente las importaciones de mercancías idénticas, similareso directamente competitivas a las de producción nacional y que tienen porobjeto prevenir o remediar el daño serio y facilitar el ajuste de los productores nacionales, imponiéndose sólo cuando se haya constatado que dichas importaciones han aumentado en tal cantidad y en condiciones talesque causan o amenazan causar un dañoserioa la producción nacional.

De esta definición se pueden desprender lossiguientes comentarios:

Resulta omisa en cuanto al presupuesto de toda salvaguarda, consistente en que el régimen de las mercancías cuyasimportaciones aumentaron haya sido previamente objeto de liberalización, puesto que de otromodo, la medida no se distinguiría de una protecci6n adicional, impuestapor diversas razones de política comercial o de otra naturaleza.

De igual manera, el concepto legal no hace referencia a que las medidas de salvaguarda restringen o regulan el aumento de las importacionesocasionado por una liberalización negociada, no obstante que así se desprende de los artículos 75 y 79 de la ley al disponer que la aplicación deesas medidas se sujetarán al cumplimiento de lo dispuesto en los tratadosy convenios internacionales de los que México sea parte, es decir, a lascláusulas de salvaguarda del GATI, ALADI Y a las cláusulas de escapecontenidas en acuerdos como el TLCAN y otros de carácter bilateral. Losarticulas 125 y 126 del RLCE confirman lo anterior al ordenar gue la resoluciones inicial y final del procedimiento de salvaguarda deberan contenerla mención de que se notificará a los países signatarios del tratado o convenio lnte.naclonal el sentido de la resolución.

La modalidad dei aumento de ias Importaciones por la liberalizaciónnegociada se encuentra en ei párrafo 1, inciso al del articulo XIX del GATIal prever a la salvaguarda bajo la denominación de medidas de urgencia ydisponer que:

"Si, como consecuencia de la evolución imprevista de lascircunstancias y por efecto de las obligaciones, incluidaslas concesiones arancelarias, contraídas por una parte contratante en virtud del presente acuerdo, se importa un producto


en el territorio de esta parte contratante en cantidades tan mayores y en condiciones tales que cause o amenaza causar unperjuicio grave a los productores nacionales de productos similares o directamente competidores, dicha parte contratantepodrá, en la medida y durante el tiempo que sean necesariospara prevenir o reparar ese perjuicio, suspender total o parcialmente la obligación contraída con respecto a dicho productoo retirar o modificar la concesión".

al Los elementos de procedencia de la salvaguarda

1. La existencia de una concesión comercial convencional.

Este elemento se manifiesta, además de lo ya anotado, con las siguientes consideraciones: en primer lugar, si no hubiere habido iiberalizaciónprevia, el daño no podría ser imputado al aumento de las importacionespuesto que la producción nacional se encontraba sujeta a un régimen deprotección; en segundo lugar, si no hubiere negociación que hubiese otorgado la concesión que generó el aumento de las importaciones, el Estadopodría aplicarlas medidas arancelarias o no arancelarias sin necesidad deesos procedimientos de salvaguarda, ya que no son exigibles por la leypara establecer aranceles, permisos y otras clases de restricciones y suImposición no implicaría desconocimiento de una obligación convencional.

La LCE no exige la presencia de este requisito para dar trámite a lassolicitudes de investigación de salvaguarda, razón por la cual procede dicha investigación aun en el caso de que no se vincule el aumento de lasimportaciones a un proceso previo de liberalización.

2. El aumento de las importaciones.

Acorde con el artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias anexo alAcuerdo por el que se establece la OMC, publicado en el D.O.F. de 30 dediciembre de 1994, en vigor desde el 10. de enero de 1995, el aumentode las importaciones puede ser en términos absolutos o en relación con laproducción nacional y debe comprender un período de seis meses anterior a la facha de inicio de la investigación, que podrá modificarse a juiciode la SECOFI (art. 119 RLCE).

3. El daño serio a la producción nacional.

El artículo 46 de la LCE lo define como el daño general significativo a laproducción nacional y a la amenaza de daño serio como el peligro inminente y claramente previsto de daño serio, que serán determinados conforme a los criterios establecidos en los artículos 47 de la LeE y 71, 72 Y73 del RLCE.

4. La relación causal.

De los artículos 45 de la ley y 70 de su reglamento, que son acordescon el acuerdo comercial multilateral citado, se dispone que para poderimponeruna medidade salvaguarda será necesario probarque el aumento de las importaciones son una causasustancial del daño o de la amenaza de dicho daño.


b) La represalia y la compensación comerciales

El estudio de la salvaguarda debe incluir el análisis de las consecuencias jurídícas y comercíales a que puede dar lugar, como Son la represaliay la obligación de otorgar una compensación o concesión comercial.

La represalia se contempla bajo el nombre de suspensión de concesiones u otras obligaciones por el párrafo 3, inciso a) del artículo XIX delGATT al señalar que las partes contratantes a quienes perjudique la salvaguarda impuesta por otra parte contratante, si no logran ponerse deacuerdo respecto de las medidas de salvaguarda, podrán suspender laaplicación al comercio de la parte contratante que haya tomado dichasmedidas, de concesiones u otras obligaciones substancialmente equivalentes que resulten del propio GATT. Esta medida recoge el principio dereciprocidad y deja patente que una medida de salvaguarda que reduzcalas importaciones cuyo régimen se liberalizó por una convención comercial podrá producir la exigencia de unaconcesión equivalente.

La represalia a medidas de satvaquarda y de cuaiquier otra naturalezaimpuestas unilateralmente por otros países a las exportaciones mexicanasse contempla como una facultad de la SECOFI por los artículos 40. fracciones 111 y IV Y 16 fracción IV de la LCE y se establecerá como una regulación no arancelaria! pudiendo consistir en los términos del artículo 17párrafo segundo, en permisos previos, cupos máximos y demás instrumentos que se consideren adecuados para losfines de la ley.

Ejemplo del uso de esta facultad, lo constituye el Decreto presidencialpublicado en el D.O.F. de 12 de diciembre de 1996, mediante el cual seaumentaron, para efectos del TLCAN, los aranceles de ciertos productosprovenientes de los Estados Unidos de América (bebidas alcohólicas,muebles, etc.), que habían sido desgravados dentro de ese tratado, comouna represalia a los aranceles de importación establecidos por ese país alas exportaciones mexicanas de escobas de mijo.

Esta medida se suprimió por el Artícuio Segundo Transitorio del Decreto que Establece la Tasa Aplicable para 1999 del I.G.1. publicado en elD.O.F. de 31 de diciembre de 1998, en virtud de que los Estados Unidoseliminaron con fecha 8 de diciembre de 1998 la salvaguarda adoptada el28 de noviembre de 1996.

La compensación se encuentra en el artículo 132 del RLCE al disponerque la SECOFI someterá a consulta con los representantes de los sectores productivos, el establecimiento de las medidas de compensación quedeban adoptarse conforme a los tratados o convenios internacionales suscritos por México, resguardando en todo caso el Interés público. El otorgamiento de medidas de compensación serán concesiones comercialesconsistentes en liberar de modo equivalente el régimen de importación deotras mercancías por la vía de reducir sus aranceles o suprimir sus regulaciones no arancelarias.

B. Las características de las medidas de salvaguarda

a) Los tipos

El articulo 45 tercer párrafo de la LCE dispone que dichas medidas podrán consistir en aranceles específicos o ad-valorem, permisos previos ocuposmáximos. De este señalamiento legalse puede afirmarque la salvaguardapodrá revestir la forma de una regulación arancelaria como de una


regulación no arancelaria, quedando a juicio de la autoridad usarel instrumento más idóneo para prevenir o remediar el daño a la producción nacional.

b) El monto

La LCE y el RLCE son omisas, pero el artículo 50. del Acuerdo de Salvaguardias de 1994 establece que será en la medida necesaria para prevenir o remediar el daño grave, facilitar el reajuste y que si se utiliza unarestricción cuantitativa (permiso previo o cupo máximo), salvo justificaciónclara, no se reducirá la cuantía de las importaciones por debajO de un período reciente, que será el promedio de las importaciones realizadas enlos tres últimos años representativos sobre los cuales se dispongade estadísticas.

e) La vigencia

Las medidas de salvaguarda son por disposición legal temporales y enla resolución definitiva que las establezca se deberá precisar su duraciónque en todo caso no será mayor a cuatro años, tal y como se ordena enlos artículos 45 y 77 de la LCE y 126 fracción IV del RLCE.

La vigencia de dichas medidas estarásujeta a la evaluación que sobreel cumplimiento del programa de ajuste determine la SECOFI, pues el objetivo de las medidas de salvaguarda no es otorgar protección, sino facilltar el ajuste de la producción nacional.

d) La determinación por países

A pesar de lo dispuesto pe: el artículo 124 fracción IV del RLCE, queordena que la resolución definiiiva conten9a el país o países de origen ode procedencia de la mercancía idéntica, Similar o directamente competitíva, es una práctica internacional reconocida que la salvaguarda se puedaaplicar no s610 a los países que sean los principales exportadores, sinotambién a todos los demás países, con lo cual se evidencia que no existeimpedimento para que la salvaguarda se aplique de manera global a todas las importaciones, sin importar el país de origen.

Lo dicho anteriormente se confirma por el artículo 20. párrafo 2 delAcuerdo sobre Salvaguardias que dispone que las medidas de salvaguarda se aplicarán al producto importado independientemente de la fuentede donde proceda, sin perjuicio de que, en tratándose de un contingente,el país que lo imponga distribuya ei mismo entre las partes que tengan uninterés sustancial en el suministro del producto de que se trate, ya sea abase de consultas y acuerdos, por asignación o de otro modo permitidopor el artículo 5 del referido acuerdo.

e) La aplicación

Al igual que las resoluciones en materia de prácticas desleales, las gueestablecen medidas de salvaguarda serán exigibles a partir dei dia habilsiguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

f) Las clases

Atendiendo a la urgencia de su establecimiento, existen dos clases demedidas de salvaguarda que son las provisionales y las definitivas. La leymexicanarel acuerdo internacional citado permiten establecer de maneraprovisiona estas medidascuandose presenten circunstancias críticas y la

344 EDICIONES FISCALES 18EF, S.A.

autoridad cuente con pruebas que el aumento de las importaciones hacausado un daño serio. Los artículos 78 y 79 del ALCE disponen que estas medidas provisionales se podrán establecer en un plazo de 20 dias hábiles siguientes a la publicación de la resolución de inicio de laInvestigación y que su duración no excederá de seis meses. Por lo quehace a la amenaza de daño el artículo 128 fracción 11 del ALCE, limita lasmedidas provisionales si los productos de que se trate son productosagrícolas perecederos.

Conforme al artículo 6 del acuerdo comercial multilateral en la materia,las medidas provisionales deberán adoptar la forma de incrementos de losaranceles, disposición razonable ya que si fueran en forma de permisosprevios O cupos máximos la medida tendría efectos que no padnan revertlrse en el supuesto de que la investigación fuese resuelta- en sentido negativo o improcedente. Por esta razón resulta congruente lo establecidoen el artículo 79 párrafo segundo de la LCE al disponer que en caso derevocación de la medida provisional procederá la devolución de las cantidades pagadas, más los intereses correspondientes e incongruentes queel artículo 130 del RLCE ordene que la resolucí6n de medidas provisionales contenga el tipo de medida, pues s610 podrá ser en forma daaranceles.

C, El procedimiento legal para su establecimiento

En cumplimiento de los artículos 47 y 49 de la LCE y 70 del ALCE, elestablecimiento de medidas de salvaguarda se realizara a través de unainvestigación conforme al procedimiento administrativo que se tramitepara tal efecto y, al igual que las investigaciones en materia de prácticasdesleales, se podrán iniciar a solicitud de parte o de oficio por la autoridadinvestigadora. Las diferencias con aquellas investigaciones es que en materia de selvaguarda se deberá acompañar a la solicitud un programa deajuste de los productores nacionales o dentro de un plazo de treinta díashábiles si hubiere medidas provisioneles y los solicitantes también puedenser los productores de las mercancras directamente competidoras aaquellas que se estén importando.

A diferencia de las resoiuciones de prácticas desieales, las que establecen medidas de salveguerda no se emiten por resoluci6n de la 8ECOFI,sino que deben ser expedidas por decreto del Presidente de la Aepública,ya que así io ordenan los artículos 50. fracción 11 y 75 de la LCE y 127 delALCE. Corresponderá entonces a la SECOFI tramitar las investigaciones yrecomendar al Ejecutivo Federal el tipo, monto y duración de las mencionadas medidas, previa opinión de la COCEl<, cuyo resultedo final deberáemitirse en un plazo de doscientos días hábiles a partir de la publicacióndel inicio de la investigación.

Las etapas del procedimiento son casi las mismas que para la investigación para imponer cuotas compensatorias, salvo que no existe la resolución preliminar.

Las resoluciones de inicio y final de salvaguarda y en su caso la queimponga medidas provisionales, deberán estar fundadas y motivadas, requisito que implica que se respete el principio de legalidad y por lo tanto,impide que la autoridad actúe de manera discrecional (art. 124 ALCE).


D. La Impugnación de los procedimientos de salvaguarda

Si bien la LCE estipula que las cuotas compensatorias y ias medidasde salvaguarda se establezcan conforme a investigaciones mediante unprocedimiento administrativo, sin embargo se aprecia que son diferenteslos medios de impugnación en contra de las resoluciones de salvaguarda.

a) Los medios de Impugnación conforme a la legislación nacional

Conforme Con el articulo 94 fracciones 1y 111 de la LCE sólo procede elrecurso de revocación en contra de ia resolución que niegue la participación en un cupo o gue declare abandonada o desechada la solicitud deinicio de investigacion en materia de salvaguarda, mismo que debe agotarse obligatoriamente antes de ocurrir en demanda ante el TFF. En casode una sentencia adversa de dicho triburial procederá el juicio de amparodirecto ante los tribunales federales.

En cuanto a las resoluciones que concluyan ias investigaciones, ya seaque establezcan o no medidas de saivaguarda, la LCE no contempla suimpugnación por la vía del recurso de revocación, así como tampoco procederá el juicio de nulidad por no ser competencia del TFF, conforme a lafracción XI dei artículo 11 de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Rscal dela Federación (LOTFF).10S

Por lo anterior, las resoluciones finales que establezcan o nieguen establecer estas medidas sólo son impugnables mediante el juicio de amparoindirecto ante Juez de Distrito.

b) Los mecanismos alternativos de solución de controversias

En la LCE no existen disposiciones que permitan a los particulares someter las controversias surgidas con motivo de las resoluciones en materia de salvaguarda que les afecten a la revisión y solución por parte deestos mecanismos o paneles binaclonales, mientras que del artículo 804del TLCAN se puede desprender que sólo los gobiernos de los países.partes pueden exigir ia instalación de un panel arbitral.

E. La experiencia mexicana en materia de salvaguarda

Con fines ejem¡:Micativos se anotan los casos de exportaciones mexicanas que en las ultimas dos décadas han sido afectadas por medidas desalvaguarda impuestas por otros países, así como las resoluciones quenuestro país ha emitido en la materia.

a) Las salvaguardas aplicadas a las exportaciones mexicanas

Los productos mexicanos que desde 1975 han sido objeto de investigación por las autoridades comerciales de los Estados Unidos, que en sumayoría fueron declaradas improcedentes, son: espárragos; calzado; camarón; aceros ajeados; miel; televisores; flores frescas; sombreros; viceras; utensilios de cocina; confecciones de piel y otros más. Si bien enesos casos no se impusieron medidas restrictivas, sí se otorgaron ayudasde ajuste a las industrias correspondientes o se recomendó la celebración de los acuerdos de regulación de mercado con los exportadores.

105 Artículo Tercero del Decreto por lo quese Expiden Nuevas Leyes Fiscales yseModifican Otras, publicada en el O.O.F. del 15 de diciembre de 1995, en vigordesde el 10. de enero de 1996.


b) Las salvaguardas a las importaciones a territorio nacional

El articulo 50. fracción VI de la LRMCE de 1986 contempló las causalesde la salvaguarda como fundamento para establecer, por parte de la SECOFI, restricciones o regulaciones a las importaciones, mas sin embargono previóque dichas medidas se impusieran por medio de una investigación que podría ser iniciada por el ejercicio de un derecho público subjetivo a favor de los productores nacionales. De esta suerte, se puede decirque los procedimientos de salvaguarda se originan con la LCE de 1993y que por su juventud en la práctica mexicana se hayan dictado sólo lasresoluciones siguientes:

1. Resolución que desechó la solicitud de inicio de investigación parala aplicación dei régimen de salvaguardas, por circunstancias críticas, presentada por la Cámara Nacional de la Industria del Calzado y las Cámarasde la lndustria del Calzado de Guanajuato y de Jalisco, publicada en elO.O.F. de 25 de noviembre de 1994.

2. Resoiución que concluye la investigación administrativa sin medidasde salvaguarda a las importaciones de harina de pescado originaria deChile, publicada en el O.O.F. de 28 de diciembre de 1996, iniciada de oficio por ia SECOFI con fundamento en el artículo 16 del Acuerdo de Complementación Económica con. Chile, que contiene la cláusula desalvaguarda, con resolución publicada en el O.O.F. de 30 de noviembrede 1995.

F. El régimen de regulación no arancelaria de las salvaguardas

No obstante que la salvaguarda no se fundamenta en los articulos 40.fracciones 111 y IV Y 17, sino en los artículos 40. fracción 11 y 45 de la LCE,sus medidas concretas (permisos previos y cupos máximos) sí se ubicanen los preceptos primeramente citados, por lo que deberán cumplir conlos requisitos aplicables a toda regulación no arancelaria, que por cierto,también se exigen en lasnormas especialmente destinadas a la salvaguarda, pues la ley señala que las resoluciones deberán contener las fracciones arancelarias que les corresponda a las mercancías; se someta lamedida a la opinión de la COCEX y se publiquen en el Diario Oficial dela Federación. El requisito del acuerdo de la SECOFI no es exigible paralos efectos de la investigación, ya que la ley dispone que sea mediantedecreto del Ejecutivo Federal, por lo que será necesario un posterioracuerdo de la SECOFI que clasifique y codifique las mercancías sujetas ala salvaguarda.

En el caso de que la medida de salvaguarda consista en el establecimiento o aumento de aranceles, que se prevén como atribución extraordi·naria del Ejecutivo Federal en el mencionado artículo 40. fracción I de laLCE, la salvaguarda no será una regulación no arancelaria y por lo tantono serán aplicables las formalidades exígíbles a ellas.

IV. Las limitaciones voluntarias

Se conoce de esta maneraa los acuerdos que tienen por finalidad restringir las importaciones de productos, cuyo fundamento es el supuestoconsentimiento entre países importadores y países exportadores de lasmercancías involucradas, razón por la cual también se les llama barrerasvoluntarias o acuerdos de comercialización ordenada. Ejemplos de estas"medidas voluntarias" son la moderación de las exportaciones; los siste-


mas de vigilanciade los precios de exportación o importación; la vigilanciade las importaciones y los cárteles de Importación impuestos.

Estos acuerdos son suscritos por los gobiernos de los paísesimportadores y exportadores de las mercancías. aunque también existen casos enque se han suscrito no por el gobierno, sino por las propias empresas exportadoras, circunstancia que impide se considere el interés público delpaís exportador, pues en la mayoría de los casos se aceptan las condicIones o términos impuestos por el país importador con el único fin de noperder el mercado y buscarsu recuperacion en el futuro.

Estas restricciones voluntarias han tenido, en ciertos países, íntimarelación con la salvaguarda ya que (de hecho o de derecho) la salvaguardaderivó a esos acuerdos, como es el caso de los Estados Unidos de América, donde la sección 203 inciso a) párrafo 4 de la Ley de Comercio de1974 estipuló como forma de ayuda ia facultad presidencial para negociarcon otros países acuerdos regulatorios de mercados para limitar las exportaciones hacia ese paísde las mercancías afectadas.

El origen de estos acuerdos restrictivos es reciente, aunque se vale delos instrumentos tradicionales de la política comercial, porque "este tipode barrera es una nueva modalidad restrictiva no conocida antes del neoproteccionismo, salvo en cuanto emplea mecanismos ya existentes paraproducir el efecto restrictivo de las importaciones, tal como el arancel, lacuota y otros".'06

Lo Qravoso e injusto de estos acuerdos es su carácter de "voluntario"que evita la aplicación de las medidas de compensacióncomercial previstas en el GATI a favor de los paises exportadores y contravienen la reglamentación multilateral del comercio, al contener tratamientos diferentespor país, ~enerando en muchos casos la discriminación de las mercancíasde los paises exportadores.

Ejemplos de estas limitaciones voluntarias han sido las convenidas porlos Estados Unidoscon otros países para limitar las exportaciones de ciertas mercancías hacia su territorio, como los autos, aceros y textiles de Japón; los hongos envasados de Taiwan y las fresas y tomates de México,fundados en convenios bilateraies, algunos de los cuales datan de losaños setenta.

Entre los acuerdos bilaterales de reciente celebración por parte deMéxico se encuentra el Convenio Bilateral en materia textil firmado en Mazatlán el 13 de febrero de 1988, que regulaba el acceso de los productostextiles mexicanos al mercado de los Estados Unidos, convenio que perdió vigencia en la fecha en que entró en vigor el TLCAN.

De los acuerdos multilaterales de regulación de mercados se puedencitar aquéllos referidos al café; textiles; cacao; azúcar y caucho natural. Amodo de ejemplo se citanalgunascaracterísticas de esos convenios.

A. El Convenio Internacional del Café de 1994

Antecedido por sus similares de 1962, 1968, 1976 Y 1983, este convenio fue publicado en el D.O.F. de 27 de agosto de 1996.

106 Ouerol. Vicente. El Arancel Aduanero. Mecanismo de Política Comercial. Editorial Paco México,D.F. 1985. Página 90.


Entre sus objetivos se encuentra establecer un razonable equilibrio entre la oferta y la demanda mundiales de café, sobre bases que aseguren alos consumidores un adecuadoabastecimiento de café a precios equitativos, y a los productores, mercados para su café a precios remuneradores,y que propicien un equilibrio a largo plazo entre la producción y el consumo.

Esteconvenio basa su aplicación en el establecimiento y asignación dediversas clases de cuotas y para su observancia establece en el artículo28 párrafo 2 la obligación de los miembros exportadores de amparar atoda exportación de café con un certificado de origen válido, obligaciónque ha acatado México con los Acuerdos publicados en el D.O.F. de 16de noviembre de 1994, 27 de diciembre de 1995, y 5 de septiembre de1997, que elevaron a grado de regulación no arancelaria la presentaciónde un certificado de origen expedido por el Consejo Mexicano del Café olos Consejos Estatales,

B_ El Acuerdo Relativo al Comercio Internacional de los Textiles

Conocido como muftifibras fue elaborado en Ginebra el día 20 de diciembre de 1973 bajo los auspicios del GATI y fue publicado en el D.O.F.de 23 de enero de 1976 y su fe de erratas el día 11 de enero de 1976.

De conformidad con sus artículos 10. y 90., constituyó un régimen deexcepción de los productos textiles a las normas del GATI y basa su operación en medidas de salvaguarda cuando se presenten situaciones de"desorganización del mercado", que define en el anexo A como "la existencia o amenaza real de perjuicio grave para los productores nacionales"debido a un brusco e importante incremento o inminente incremento delas importaciones de ciertos productos procedentes de determinada fuente, que corno ya se analizó son las causales generales de la salvaguarda.

La particularidad de este acuerdo es que las salvaguardas deberán estar fundadas en acuerdos bilaterales negociados o en curso de negociación que tengan por finalidad la eliminación substancial de lasrestricciones y un incremento substancial de los contingentes o cuotas,mismos que son regulados en los artículos 50. y 60. del mismo acuerdo.En el caso de salvaguardas posteriores a la entrada en vigor del acuerdo,los niveles de limitación de las importaciones no podrían ser más inferioresa los previstos en el anexoB.

Las exportaciones mexicanas a los Estados Unidos han estado tradicionalmente sujetas a este tipo de cuotas o contingentes, conocidas como"cuotas textiles", basadas en convenios bilaterales como el de Mazatlánen 1988, para las cuales ese país requiere un visado en la factura de ex·portación respectiva que administra la autoridad mexicana competente.

El acuerdo multifibras fue sustituido por el Acuerdo en materia del Textily del Vestido, parte de los acuerdos comerciales multilaterales anexos alAcuerdo sobre el establecimiento de la OMC.

Es de destacar que el TLCAN contiene un anexo 300-B que regula condetalle el comercio del textil y del vestido y que sus normas tienen primacía sobre las del citado acuerdo,


c. la eliminación progresiva de estos acuerdos regulatorios

Con el fin de restablecer el control multilaterel sobre las salvaguardas yde suprimir las medidas qua escapan a tal control, el artículo 11 del Acuerdo de Salvaguardias de 1994 establece que:

"Ningún miembro tratará de adoptar, adoptará ni mantendrá limitaciones voluntarias de las exportaciones, acuerdos de comercialización ordenada u otras medidas similares respectode las exportaciones o importaciones. Quedan comprendidastanto las medidas tomadas por un sólo miembro como lasadoptadas en el marco de acuerdos, convenios y entendimientos concertados pordos o más miembros."

Añade ese precepto que todas esas medidas se eliminarán progresivamente con arreglo a calendarios, en un plazo que no excedera de cuatroaños contados a partir de la entrada en vigor del acuerdo sobre la OMC,con excepción de una medida específica como máximo por país importador, pero cuya duración no podrá prolongarse más allá del 31 de diciembre de 1999, es decir, para esa feche habrán desaparecido los acuardosde referencia.

Entre las convenciones regionales o bilaterales suscritas por Méxicoque pretenden eliminar esas limitaciones voluntarias se encuentra elanexo 703.2, párrafo 9, del TLCAN que señala:

"Ninguna de las partes tratará de obtener un acuerdo de restricción voluntaria de la otra parte respecto a la exportación decarneque sea un producto calificado."

D. Los acuerdos regulatorlos y la legislación mexicana

Establecen los artículos 15 fracción 11 y 16 fracción 111 de la LCE que lasregulaciones no arancelarias a la exportación e importación se podrán establecer conforme a lo dispuesto en los tratados o convenios de los queMéxico sea parte y añade el articulo 24 de dicha ley que los procedimientos de asignación de cupos se podrán determinar, entre otros modos, enesos tratados o convenios internacionales, configurando así el fundamento legal que permite a la autoridad mexicana suscribir esos acuerdos regutatorios de mercado.

Sin embargo, es menester no confundir esos acuerdos de regulaciónde mercado con los compromisos o acuerdos a que se refieren los artículos 72 de la LCE y 110 del RLCE, pues éstos no persiguen la limitaciónvoluntaria del volumen de las exportaciones hacia nuestro país, sino elcompromiso de suprimir o limitar la subvención de que se trate y, enel caso de empresas exportadoras extranjeras, modificar sus precios o cesar sus exportaciones en condiciones de práctica desleal.

En materia de salvaguarda no aparece ningún precepto legal que contemple la posibilidad de concluir dichas investigaciones con compromisoso acuerdos con los países exportadores de las mercancías de que se trate, cuestión que parece resolverse en el sentido de que no existiría impedimento iegal para ello, debido a las facultades generales de suscribir esosacuerdos por parte de la autoridad mexicana.

V. Las cuotas, contingentes o cupos a la Importación o exportación

Dentro de la categoría de las restricciones cuantitativas, ésta es la especie que más claramente refleja su naturaleza puesto que su finalidad


única y directa es precisamente determinar una cantidad de mercancíasque el Estado permitirá exportar o importar.

A. El concepto

A esta regulación o restricción se le conoce o denomina de diversasmaneras, razón por la cual se anotan aquí esas denominaciones y Susconceptos.

Para el Diccionario cuota es "la parte asignada, por tratados comerciales o disposiciones concretas de los gobiernos, a las importaciones o a lasexportaciones entre los distintos paises", mientras que contingente es "laparte, cuota o cantidad que se señala para la importación o exportaciónde un articulo mercantil o industrial, o para la producción del mismo", ycupo es "la parte o cuota a los comerciantes o industriales en planes deexportación, importación o producci6n".107

En la teoría del comercio internacional, autores como French-Davis hablan de cuotas,108 que otro autor define como "una. cantidad, un montofísico de bienes, un volumen, o bien una determinación en cuanto a valor,estimación económica de bienes, que un ~aís por decisión propia o porconvenio, permite ingresar a su terrltorío.'? 9

Los autores mexicanos las denominan cuotas o cupos máximos11D ytambién hacen referencia a eilas como sinónimos con los términos decuotas o contínqentes.!"

En la teoría comercial europea de habla española se les mencionacomo contingentes máximos y son también llamados cuotas o CUpoS,112mientras ~ue Samuelson, en la teoría sajona, se refiere a ellas como contingentes, 13 otros autores como irnpotts quotas114 o simplemente cuotas.115

En los tratados y convenios internacionales se les denomina contingentes, como en el artículo XI último párrafo del GAn, que los define como"el total del volumen o del valor del producto cuya importación se autoricedurante un período ulterior especificado".

El Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación. que forma parte del anexo lA del Acuerdo de la OMC, publicado en el D.O.F. de 30 de diciembre de 1994. reitera el término decontingentes.

107 Cabanellas, Guillermo. Op. Cit. Tomo l. Páginas 493, 564 Y 565.108 French-Davis, Ricardo. Op. Cit. Páginas 354 y 355.109 Querol, Vicente. La ley de Comercio Exterior de los Estados Unidos de Améri

ca. Editorial Guma, S.A. de C,V. México, D.F. 1982. Página 111.110 Cavazos lerma, Manuel. Op. Cit. 1972. Página 411.111 Hernández Cervantes, Héctor. El sector externo de la economía mexicana. Co

leqto Nacional de Economistas. Revista El Economista Mexicano. Vol. XV,Num. 3, mayo-junio de 1981. Página 36.

112 Granell, Francisco. Op. Olt. Página 286.113 Samuelson, Pauí. Curso de Economía Moderna. Editorial Aguilar. Madrid, Es

paña. Página 763.114 Minlz, IIse. Imports cuotas: Cast and consecuences. American Enterprise Insti

tute for Public Policy Research. Washington. 1973.115 Ellsworth, P.T. Op. Cit. Página 585.


El TLCAN menciona en su artículo 303 párrafo 2 inciso b) a los aranceles-cuota y a los cupos preferenciales, que son modalidades de dichascuotas.

De todo lo expuesto se desprende que son sinónimos Jos términoscuotas, cupos y contingentes y que significan una cantidad (en volumen oen valor) que un país unilateralmente o por convenio, permite ingresar asu territorio o salir del mismo, en un ulterior período de tiempo.

Le LCE recoge ei término de cupo al que define en su articulo 23 como:

"El montode una mercancía que podráserexportado o importado, ya sea máximo o dentro de un arancel-cupo."

A esta definición se le puede observar que omite que dicho cupo puede ser resultado de una decisión unilateral de la SECOFI o de un conveniointernacional y que ese cupo aplicará en un período de tiempo que seráulterior a su establecimiento, circunstancias que después reglamenta yexige.

Finalmente, la ley mexicana es consecuente con la teoría, legislación ypráctica internacional cuando elige el nombre de cupos.

B. Las modalidades del cupo o cuota

a) El cupo máximo

Consiste en el monto, medido por volumen o valor I de una mercancíaque se permitirá exportar o importar durante un periodo de tiempo, de talsuerte que alcanzado ese monto la importación o exportación quedaráautomáticamente restringida o no permitida.

b) El cupo mínimo

Es el montode exportación o importación de mercancías que la autoridad se obliga a permitir y que, al contrario del máximo, alcanzado esemonto no se producirá la limitación o restricción automática de las importaciones o exportaciones, sino que requerirá de una resolución en esesentido de la autorídad competente. No obstante que la LCE no contempla estos cupos mínimos, SI operan en la práctica mexicana, pues estánestablecidos en el artículo 703 del TLCAN yen los decretos que más adelantese mencionan, emitidos paradarlecumplimiento.

e) El arancel-cupo

El artículo 23 de la LCE lo contempla como una modalidad del cupo,mientras que el artículo 13 fracción I de la LCE como una modalidad delarancel, que se presenta cuando "se establezca un nivel arancelario paracierta cantidad o valor de mercancías exportadas o importadas, y una tasadiferente a las exportaciones o importaciones de esas mercancías que excedan dicho monto."

Alcanzado el cupo, el efecto jurídico será que a las operaciones posteriores se les aplicará una tasa arancelaria diferente, más elevada, pero nose producirá la limitación o negativa de las importaciones o exportaciones.

Desde el punto de vista económico, la "tasa fuera de cupo" será tanelevada que provocará que los importadores o exportadores declinen hacer las operaciones por suscondiciones de encarecimiento.


El artículo 708 del TLCAN lo denomina arancel-cuota y lo define como:

"Un mecanismo por el que se establece la aplicación de ciertatasa arancelaria a las importaciones de un producto en particular hasta determinada cantidad (cantidad dentro de la cuota), y una tasa diferente a las importaciones de ese productoque excedan tal cantidad."116

El artículo 16 del RLCE establece que las disposiciones gue se refierena los cupos de exportación o importación se aplicarán también a los montos de mercancías que, dentro de un arancel-cupo, se exporten o importen a un nivel arancelario preferencial.

C, El fundamento legal

a) Los cupos o cuotas bajo la ley de 1986

Conforme con los artículos 10. fracción 11 inciso b) y 20. fracción 11 de lacitada ley, se facultó al Ejecutivo Federal, en los términos del artículo 131Constitucional, para establecer medidas de regulación o restricción a laexportación o importación de mercancías consistentes en cupos máximosen razón de los excedentes de producción, requerimientos del mercado ode los acuerdos o convenios internacionales, facultad que se debió ejercermediante acuerdos o resoluciones de la SECOFI.

Los artículos 20. y 14 fracción 11 del RPIE de 1977 concedía facultadesa la SECOFI para establecer y fijar las modalidades y condiciones de dichas restricciones y contemplaba los cupos máximos de modo indirecto alseñalar los casos en que no se expedinan permisos de importación, entrelos que aparecía el supuesto de rebasar un cupo máximo, que debía serfijado mediante acuerdo de la SECOFI, publicado en el Diario Oficial de laFederación y consignara un volumen o valortotal de importación en razónde las necesidades del mercado nacional.

Quizá debido a las políticas comerciales proteccionistas que imperaronen México, bajo las cuales se sujetó en gran medida a las operaciones deimportación y exportación a permiso previo, no resultó frecuente la fijaciónde cupos o contingentes, o por lo menos no fue transparente que los permisos se otorgaran con base en esos cupos. Ya en pleno proceso de liberalización de la economía mexicana se pueden encontrar ejemplos decupos establecidos bajo ese régimen legal.

1. El Acuerdo relacionado con el trámite y resolución de solicitudes deimportación de productos agropecuarios y forestales.

Emitido por la SECOFI fue publicado en el D.O.F. de 27 de junio de1986, yen Su artículo Primero fracción 111 señaló que la SECOFI y la SARHdeterminarían anualmente y bajo el mecanismo de cuota el volumen deesos productos que se autorizarían importar durante el año y los criteriosgenerales para la operación de las cuotas, hecho lo cual la primera tramitaríay expediría lospermisos de importación respectivos.

2. El acuerdo que estableció un cupo de importación de confeccionestextiles nuevas.

116 Tratado de Libre Comercio de América del Norte. SECOFl. Tomo 1. Página 133.


Emitido por la SECOFI y publicado en el D.O.F. de 4 de diciembre de1987, determinó un cupo para el período del 10. de diciembre de 1987 al28 de febrero de 1989 por un valor de hasta 600 millones de dólares. Estecupo se distribuyó por tipo de prenda y por país o región proveedora y seadministró por medio de permisos de importación que se concedieronatendiendo a múltiples reglas, cuidando que no se acaparara el cupo; quelos beneficiarios realmente los utilizaran y que se usara en prendas devestir destinadas a la población en general.

3, El cupo para productos lácteos y papel.

El acuerdo de la SECOFI publicado en el D.O.F. de 11 de enero de1988, fijó un cupo para el año de 1988 para diversos productos lácteos,semillas, materias primas para la industria del papel y papel prensa, mercancías para las cuales se expidió otro acuerdo que fijó el cupo para elaño de 1989 Y que fue publicado en el D.O.F. de 25 de mayo de 1989.

Las diferencias de este cupo con los anteriores consistieron en que loscupos no estaban fijados por valor sino por volumen medido en toneladas; se citó la descripción de los productos y también su fracción arancelaria y se mencionó a los beneficiarios exclusivos para la leche y el papel,como la CONASUPO (Compañía Nacional de Subsistencias Populares) yPIPSA (Productora e Importadora de Papel, S.A.) que en ese entonces erauna empresa estatal. La similitud importante es que también dispuso quedichos cupos se administraran por medio de permisos previos de lrnportación.

b) El régimen de los cupos bajo la ley de 1993

1. El régimen del cupo máximo.

De acuerdo con los artículos 40. fracción 111, 50., 17,20 Y 23 de la LCE;90. fracción V y 26 del RLCE, los cupos máximos son regulaciones noarancelarias y por lo mismo deben ser establecidos previa opinión de laCOCEX, por acuerdo de la SECOFI, identificadas las mercancias en términos de las fracciones arancelarias y nomenclatura y publicarse en el DiarioOficial de la Federación.

Una diferencia notable y sustancial con el resto de las regulaciones noarancelarias consiste en que los acuerdos por medio de los cualesse fijenlos cupos entrarán en vigor 20 días hábiles después de su publicación enel citado Diario Oficial.

2. El régimen de arancel-cupo.

De conformidad con los articulas 40. fracción I y 13 fracción I de la citada LCE, la modalidad del arancel-cupo tiene naturaleza arancelaria y consecuentemente con ella sólo se puede lijar mediante Decreto del EjecutivoFederal, en uso de las facultades que le concede el artículo 131 de laConstitución Política y como toda contribución deberá cumplir con los requisitos constitucionales de legalidad, proporcionalidad y finalidad. Enesta modalidad no existe ninguna disposición especial sobre su vigenciapor lo que entrará en vigor en la fecha o plazo que indique el propio Decreto o conforme a las reglas que establece el CFF.

3. El régimen del cupo mínimo.


Dada su naturaleza arancelaria, deberá estar establecido en tratados internacionales, en las leyes o en Decretos del Ejecutivo Federal y operarámediante declaratorias de la SECOFI.

D. Los procedimientos de asignación de cupo o cuota

La ley estipula que para asignar el cupo entre los diversos importadores o exportadores interesados, la autoridad puede observar varios tiposde procedimientos.

La regla general obligatoria es el procedimiento de asignación a travésde licitación pública, que es regulada en extenso por los artículos 24 de laLCE y 27 a 31 del RLCE. Sin embargo, la propia ley concede a la autoridad la opción para seguir otros procedimientos tales como la asignacióndirecta; el orden en que los importadores o exportadores lleguen a laaduana; convenio o tratado internacional y tambien como una medida desalvaguarda (art. 45) cuando se trate de un cupo máximo.

E. El origen de las mercancías y su certificación para cupos o contingentes

Expresamente el artículo 90. de la LCE dispone que el origen de lasmercancías se podrá determinar, entre otros tines, para efectos de cupos,conforme a las reglas que establezca la SECOFI o a las establecidas enlos tratados de losque México sea parte, debiendo someterse previamente a la opinión de la COCEX y publicarse en el Diario Oficial de la Federación.

Paralos cupos establecidos en tratados de libre comercio suscritos porMéxico, existen reglas de origen que se han expedido o convenido conforme a esos tratados, pero no se han emitido por la SECOFI reglas de origen generales aplicables para todo tipo de cupo, circunstancia que afecta,por ejemplo, a losaranceles-cupo de mercancías provenientes de EstadosUnidos y Canadá previstos en los Decretos de Transición de las franjas yregiones fronterizas.

F. La administración del cupo

La manera más simple de distribuir los cupos es usar el método deasignación "el orden en que los importadores lleguen a la aduana", debiendo la autoridad basarse en la información estadística de las operaciones que se realicen ante las aduanas del país para conocer si ha sidorebasado el cupo, y en caso afirmativo, emitir y publicar una declaratoriaen ese sentido. El uso de este método de asignación no requiere que laautoridad expida resoluciones individuales para otorgar a un importador oexportador la calidad de beneficiario del cupo, sino que simplemente existan todavía cantidades disponibles dentro del cupo cuando el embarquelleguea la aduanao se realice el despacho aduanero.

Se afirma que este método haría posible la ejecución de prácticas comerciales que afectarían adversamente al mercado, ya que para bsneñciarse del cupo, algunos importadores o exportadores podrían anticiparoperaciones en grandes cantidades, acumulándose en pocas personasuna gran proporción del citadocupo, distorsionando los calendarios naturales de los flujos comerciales.

Por estas y otras circunstancias se argumenta y justifica que las autoridades deben intervenir en la asignación de los cupos a través de otrosmétodos y procedimientos, como la licitación pública y la asignación di-


recta. Bajo estos métodos, la distribución y uso de las diversas porcionesdel cupo se implementará a través de resoluciones individuales que ceneficien a ciertos importadores o exportadores, con independencia de su orden de presentación ante la aduana, situación que recoge el primerpárrafo del artículo 23 de la LCE al permitir que la administración de loscupos se pueda hacer por medio de permisos previos. Este método tampoco está exento de vicios y defectos, entre los que sobresale la corrupción que pueda presentarse en la emisión de esas resolucionesindividuales o permisos previos.

El RLCE denomina certificado de cupo al "instrumento" expedido por laSECOFI para asignar un cupo máximo o arancel-cupo a la exportación oirnportaclón (art. 15 fracción 11), mismo que cuando se haya otorgado porlicitación pública podrá transferirse, a diferencia de los permisos previosque son intransferibles. Por su parte, el articulo 32 dei RLCE ordena que elcertificado deberá contener el régimen de importación o exportación;el nombre del beneficiario; la descripción del cupo; el monto que ampara el certificado y su periodo de vigencia.

Se puede observar la falta de técnica jurídica cuando se llama "instrumento" a lo que constituye una resolución o documento y, algo más importante, que permite que el beneficiario del arancel-cupo, por el hechode haber recibido un certificado de la autoridad administrativa, pueda pagar menos impuestos que los demás contribuyentes que importan la misme mercancía en la misma época. circunstancia que podría afectar suconstitucionalidad.

Una circunstancia operativa que merece una observación es que paralos distintos cupos vigentes se está expidiendo el certificado de cupo bajoel mismo formato y diseño, distinguiendose entre ellos en la sexta letra(E,C,O) de su número.

G. Los cupos vigentes en la tarifa mexicana

a) Los cupos de exportación

1. El arancel-cupo del azúcar.

El decreto 9ue establece el arancel específico de las fracciones arancelarias de la Tarifa de la lIGE relativas al azúcar publicado en el D.O,F. de 2de junio de 1997, que abrogó y scstituyó a los publicados en el D.O,f, de29 de abril y 29 de diciembre de 1995, sujetó a un arancel específico laexportación de los diversos tipos de azúcar cuyas fracciones arancelariastambién señala. Este arancel, expresado en centavos de dólar por kilogramo, equivale casi al precio del azúcar en el mercado de los Estados Unidos, por lo que realmente impide la exportación de esa mercancía.

En complemento, el artículo 20. estableció para la exportación del azúcar un arancel-cupo cuya tasa será exenta cuando el exportador cuentecon un certificado de cupo expedido por la SECOFI, al que se denominaráen esta obra "certificado de cupo azucarero" a fin de identificarlo y distinguirlo de los demás.

El decreto no señala, ni existe una resolución, que en los términos de laLCE disponga el volumen, cantidad o valor del cupo y su período de vigencia, lo que se traduce en que sólo la autoridad conozca ese cupo y asu arbitrio expidao no los referidos certificados.

2. El arancel-cupo de harina de maíz.


Con Decreto del Ejecutivo Federal publicado en el D.O.F. de 13 de noviembre de 1995 se modificó la tarifa de exportación para establecer unarancel de 200% a la exportación de dicha mercancía, con el objeto deasegurar el abasto nacional de consumopopularde la misma.

Ese mismo decreto estabieció, para efectos del TLCAN, un arancelcupo a la exportación de harina de maiz, por medio del cual esa exportación estaría exenta cuando el exportador contara con un certificado decupo expedido por la SECOFI.

Este decreto se abrogó por el decreto presidencial publicado en elD.O.F. de 26 de junio de 1996, que reformó la tarifa de la L1GE, en cuyoartículo segundo mantuvo el arancel en 200!b y en el artículo tercero elarancel-cupoen Jos términos en que lo hacía el decreto anterior.

Al igual que el arancel-cupo del azúcar, tampoco en este caso se fijó elvolumeno valordel cupo, ni tampoco su vigencia.

Resulta importante estudiar la constitucionalidad de estos nuevos aranceles-cupo en aquellos casos en que los ordenamientos legales que losestablecen no prevén su aplicación directa (orden de llegada a la aduana),sino la elección del beneficierio por parte de la autoridad al otorgar el certificado de cupo, pues ello equivale a otorgar una exención de impuestosde la que no gozarán losotros exportadores que no cuenten con esa resolución administrativa.

Considerando que el arancel-cupo tiene naturaleza de contribución,cuando el decreto dispone que un exportador está exento de pagar impuestos por razón de que recibió de la autoridad administrativa un certificado, a contrario de aquel que no lo recibió estando en la mismasituación, está desconociendo el principio de generalidad e igualdad quedeben reunir todos los tributos y la prohibición de exención de impuestosque consagra nuestra Constitución Política, Es decir, el arancel-cupo nose ajustará a los principios constitucionales que rigen la tributación ennuestro país, en aquellos casos en que se condicione su aplicación a uncertificado de cupo expedido por la autoridad administrativa, sin que seconsignen expresamente las condiciones generales, abstractas e impersonales de cuyo cumplimiento se otorgue ese certificado.

b) Los cupos de Importación

1. Los cupos OMC.

En cumplimiento de los compromisos derivados de la Ronda Uruguaydel GATI consistentes, entre otros, en la sustitución de restriccionescuantitativas por aranceles-cupo en materia de importación de productos de laagricultura y a los cupos establecidos en la Lista LXXII de México (SecciónB Contingentes) se publicaron en el D.O.F. de 29 de diciembre de 1994 elAcuerdo que exime del requisito de permiso previo por parte de laSECOFI, la importación de diversas mercancías y el Decreto por el que sereforman las tasas de diversas fracciones arancelarias de la tarifa delaLlGI.

El acuerdo suprimió el requisito de permiso previo para la importaciónde las mercancías que citó y el decreto estableció en su artículo 10., elevadas tasas arancelarias para la importación de dichas mercancías, quese convierten en el artículo 20. en arancel-cupo con tasas considerablemente menores cuando el importador cuente con un certificado de cupo


expedido por la SECOFI, al que ya se le conoce en la práctica como "certificedo de cupo OMC".

Estos aranceles-cupo fueron adicionados y reformados mediante elartículo 20. de los Decretos por el que se orean, suprimen o disminuyendiversos aranceles de la Tarifa de la L1GI publicados en los D.O.F. de 29de diciembre de 1995, 26 de junio y 28 de diciembre de 1996,2 de junio y31 de diciembre de 1997, 23 de marzo, 10 de agosto y 31 de diciembre de1998 y 20 de mayo de 1999.

A continuación se muestra un ejemplo de la comparación. de dichosaranceles-cupo:

Fracción Mercancia Tasa NMF Arancel-CupoArancelaria

0701.90.99 Lo~ demás (patatas) 50% exenta1701.11 .01 azucar US$ 0.39586 kg exenta2101.11 .01 café instantaneo 141% 20%

sinaromatizar

2. Los cupos TLCAN.

Conforme con los artículos 302, 702 Y 703, México se obligÓ a de.sgravar las mercancías que se señalan en su lista de desgravacion contenidaen el anexo 302.2, además establecer cupos mínimos libres de arancel deacuerdo a las normas de acceso de mercado, pero con las salvedades ylas limitaciones previstas en el propio anexo 302.2 y de las salvaguardasespeciales en forma de arancel-cupo. sobre los productos listados en elanexo 703.3.

Estos tratamientos especiales en forma de arancel-cupo o de cupo mínimo se han previsto en los Decretos por los que se establece la tasa aplicable para cada año, para las mercancías originarias de América delNorte, conforme a lo establecido en el TLCAN, publicados en los D.O.F.de 29 de diciembre de 1993, 1994, 1995 Y 31 de diciembre de 1996,1997,1998 Y 1999.

Para los primeros años el decreto se refería exclusivamente al TLCAN yya desde 1996 se refiere a la tasa aplicable a todos los tratados de librecomercio que ha suscrito el país con Colombia, Venezuela, Costa Rica,Chile, Bolivia y Nicaragua.

(1) Las mercancías con código O.

En el artículo 60. se establece un arancel-cupo llamado "arancel preferencial especial" aplicable a la importación de mercancías que sean "productos calificados de Estados Unidos" y que cuenten con un certificadode cupo. La naturaleza de este arancel-eupo es la de ser una preferenciaarancelaria ya que concede el beneficio de pagar menos impuestos, comose desprende del régimen de las siguientes fracciones arancelarias que secitan, como ejemplos, y que se identifican con un código "O" en el apéndice de la tarifa:


Frac. Descripción Tasa NMF TasaTLCAN Arancel·Aranc. mercancías cupo

TLCAN IQl

0207.11.01 Carne de gallina 240% 148.2% exenta1701.11.01 azúcar 0.39586 NMF x 0.80 exentaL dls por ko 1(0.3166dls kgl

(i1) Las mercancías con código C.

El articulo 70. de dicho decreto establece otro arancel-cupo, tambiénllamado arancel especial preferencial aplicable a la importación de mercancías de América del Norte, marcadas en el apéndice con el código "C"siempre y cuando se cuente con el certificado de cupo. Igualmente se trata de una desgravación adicional a la tasa negociadacomo se muestraenseguida:

- -

Frac. Descripción Tasa Tasa Aranceli~~oArane. mercancras NMF TLCAN TLCAN C

0701.90.99 patatas 50% 155% exenta2009.11.01 jugo de naranja 23% 7.86 c/lt menor de: 4.625 c/lt ó

concelado 10% ad-val

(liI) Las mercancías con código S.

El artículo 80. establece un arancel-cupo en la forma de un cupo mínimo, para las mercancías marcadas con el código "5", sin la exigencia decertificado de cupo. La tasa TLCAN contanida en el apéndice será aplicable a la importación de las mercancías de América del Norte siempre ycuando no se rebase ese cupo mínimo, pues una vez alcanzado y previala declaratoria de la SECOFI se aplicará el arancel señalado en ese mismoartículo 80., que lo llama preferencial especial, porque la tasa es inferior ala prevista en el artículo 10. de la tarifa. A continuación se exponen algunos ejemplos:

Frac. Descripción Tasa Tasa Arancet-cupoArane. mercancías NMF TLCAN rebasado el

sin reba- cuposar cUPO

0103.91.99 ganado porcino 23% 6% 20%0710.10.01 Ipatatas conqeladas 18% 4.5% 15%

Cuando la SECOFI publique en el Diario Oficial de la Federación quese ha rebasado el cupo mínimo, se provocará la supresión de la desgravación arancelaria, por lo que se distingue de los otros dos en que éste aumentay no reducela tasa de arancel.

3. Los cupos TLC's.

Los artículos 16, 18 Y 26 del decreto que establece la tasa aplicablepara del impuesto general de importación, también establecen cupos mínimos a la importación, con las mismas características del anterior, para


las mercancías originarias de Colombia, Venezuela, Costa Rica, y Nicaragua sin exigir tampoco certificado de cupo.

Por el contrario, los artículos 19 y 21 señalan mercancías procedentesde Chile para las cuales establece un arancel-cupo siempre que se cuentey se anexe un certificado de cupo o un "permiso de importación con tratopreferencial", que es una reducción porcentual sobre la tasa NMF. Bien seapreciaque ese permiso con trato preferencial no es otracosa que un certificado de cupo, puestiene lasmismas características que losanteriores.

4. Los cupos ALADI.

En el seno de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI),México ha otorgado a los países miembros y a países de América Centraly del Caribe preferencias arancelarias que están sujetas a cupo, comoaquellas que fueron establecidas mediante decreto de 7 de agosto de1985 que fijó para ese año, un arancel preferencíal a importaciones de máquinas de oficina (máquinas de escribir y calculadoras) hasta por un cupode un millón setecientos cincuenta mil dólares, originarias y procedentes de Brasil, Bolivia, Ecuador y Paraguay.

Para regular el procedimiento de asignación de los cupos entre los importadores, SECOFI expidió el Acuerdo que regula la distribución de losCupos de Importación negociados en el Seno de la ALADI al amparo delTratado de Montevideo de 1980, publicado en el D.O.F. de 20 de agostode 1985 que tiene la caracteristica de ser aplicable a todo cupo negocíadoen Acuerdos de Alcance Parcial y en Acuerdos Comerciales suscritos alamparo del mencionado tratado. En los artículos segundo, cuarto y séptimo designó como autorizacíones a lo que actualmente la LCE denominacertificados de cupo, asignándoles una vigencia improrrogable de 120días y sujetos a que se ejerzan dentro del plazo de vigencia del cupo o dela preferencia arancelaria.

5. Los cuposde transición fronteriza.

El proceso de liberalización del comercio exterior de México y la suscripcion del TLCAN implicaron la erosión de las zonas libres, franjas y regiones fronterizas que existían o que todavía existen en el país.

Para integrar comercialmente a las franjas y regiones fronterizas al régimen del resto del país se fijó un período de transición establacido en losdecretos expedidos inicialmente para 1994 y publicados en el D.O.F. de28 de diciembre de 1993, que se han sustituido por los Decretos publicados el29 de diciembre de 1995 y 31 de diciembre de 1998.

Actualmente está en vigor al Decreto por el que se establece el Esquema Arancelario de Transición al Régimen Comercial General del País parala Industria, Construcción, Pesca yTalleres de Reparación y Mantenimiento, ubicados en la Región Frontenza; el Decreto por el que se establece elEsquema Arancelario de Transición al Régimen Comercial General delPaís para el Comercio. Restaurantes, Hoteles y ciertos Servicios, ubicadosen la Región Fronteriza y el Decreto por el que se establece el EsquemaArancelario de Transición al Régimen Comercial General del País para elComercio, Restaurantes, Hoteles y ciertos Servicios, ubicados en la FranjaFronteriza Norte del País, publicados todos en el D.O.F. de 31 de diciembre de 1998. En ello se contemplan los siguientes cupos;

(i) El arancel-cupo para mercancías procedentes de América del Norte.


En el caso de los decretosde transición para el comercio, restaurantes,hoteles y ciertos servicios ubicados en la franja fronteriza norte y en la región fronteriza, los artículos 70. fracciones I incisos d), establecen un arancel-cupo a las mercancías que ahl se citan, que provengan de los EstadosUnidos o Canadá, consistente en un desgravación total del impuesto general de importación hasta el 31 de diciembre del año 2002.

Este arancel-cupo sí fija su límite, mismo que expresa en toneladaspara cada tipo de mercancía, pero no establece el procedimiento de asignación, atribuyéndole esa tarea a la SECOFI. Ejemplo:

Frac. Descrlpcl6n Tasa Arancel- Cuporr;oneladaS)Aranc. mercancías NMF Cupo Fron- ZF ¡Regl6n

"resto tl~rlzo Fran-Dais" a v reol6n

0207.11.01 Carne de galli- 240% exenta 5761.6 7238.4na

0701.90.99 Irg,s de~ás 50% exenta 30413.5 38414.5atatas

(ii) El arancel-cupo para mercancías procedentes de cualquier origen.

El decreto para la región fronteriza, en su articulo 70. fracción 11 Incisoe), establece un arancel-cupo para las mercancías que se señalan, decualquierpaís de origen, que consiste en la desgravación total de un cupoanual fijado en toneladas, hasta el 31 de diciembre de 2002. En este casotambién será la autoridad quien fije las reglas de asignación de este cupo.

Frac. Descripción Tasa Arancel· CupoAranc. mercancías NMF Cupo (Toneladas)

"resto Fronterizo *país" regl6n

0402.10.01 Leche en polvo o pastiilas 128% exenta 2913.60402.21.01 Leche en oolvo o pastillas 128% exenta O.R. v Gua!.

... Aplicable únicamente en el Estado de Quintana Roo y en la Franja Fronteriza Surcolindante conGuatemala.

6. La diversidad de cupos para algunas mercandas.

De ios varios y diversos tipos de cupos vigentes, se puede apreciar queexisten productos que son objeto simultáneamente de dos o más de ellos,como por ejemplo:


frac. Oescrlp~ Tasa Arancel- Tasa Arancel· CupoArane. clón mer- NMF Cupo TLCAN Cupo Fronterzo

cancías OMC TLCAN (EU/CAN)

0207.11.01 Carne de 240% - 148.2% exenta (O) exentagallina

0701.90.99 Patatas 50% exenta 155% exenla (e) exenta1701.11.01 Azúcar 0.39588 exenta NMFxO.80 exenta (O) -dlspor kg (0.3166dlskg)

-2009.11.01 Jugode 23% - 7.86 cAl menornaranja de: (C)congelado 4.625 cAt o

10% ao-va¡

- No prevista en el cupo

VI. Los permisos o licencias previas de Importación y exportación.

Para los estudiosos del Derecho Administrativo, los permisos o licencias son actos unilaterales de la administración pública que favorecen,aumentan o amplían las facultades, posibilidades o los poderes de losparticulares. En múltiples tesis judiciales se ha sostenido que el permisofacuita a una persona pública o privada para realizar o ejecutar un actoadministrativo "en virtud del levantamiento de una prohibición" mientrasque la licencia "no determina el nacimiento de un nuevo derecho a favorde una persona, sino la eliminación de un requisito jurídico, para poderejercitar un derecho conferido por el propio poder."117

A. El concepto

El permiso previo de importación o exportación de mercancías es la resolución por medio de la cual la autoridad administrativa faculta a determinada persona física o moral, pública o privada, para que pueda llevar acabo la introducción al territorio nacional o la extracción del mismo deciertas mercancías a las que previamente se sujetó a ese requisito. Poresta razón, la consecuencia jurídica de sujetar la importación o exportación de determinada mercancía a permiso previo será que, de principio,esa operación no estará permitida a menos que asi lo facuite la autoridadcompetente mediante la expedición del permiso correspondiente.

El artículo 15 fracción I del RLCE de 1993 aporta una definición pocoafortunada de permiso previo de importación o exportación al señalarquees "el instrumento expedido por la SECOFI para realizar la entrada o salida de mercancías al o del territorio nacional" I ya que confunde el permisocon el medio físico en que se consigna y porque no toda entrada al país osalida del mismo de mercancías requiere de permiso previo para llevarsea cabo, como parece sugerir la citadadefinicion.

117 Serra Rojas, Andrés. Op. Cito Tomo I página 234. El maestro Serra Aojas citauna tesis judicial que sostiene que Jos permisos y licencias no crean sttuaclones jurídicas individuales, que son actos condiciones, porque mediante ellosse faculta a una persona que ha satisfecho determinados requisitos, para queejecute actos gua no pueda realizar la generalidad. Ucencias administrativas,traspaso o cesión de las. Seminario Judicial de la Federación. QuInta época.Tomo46.Página 5359.


Tradicionalmente los actos y las resoluciones de las autoridades se hanasentado o consignado en documentos o papeles, pero con el avance dela ciencia se han inventado nuevos medios que se aplican también paradejar constancia de un hecho, acto o resolución jurídica, como es el casode las cintas o instrumentos magnéticos.

Mediante el Acuerdo por el cual se establecen los instrumentos queacreditan la expedición por parte de la SECOFI del permiso de importación o de exportación publicado en el D.O.F. de 28 de junio de 1993 sedispuso que dichos permisos se acreditarían con el documento oficial ycon la tarjeta electromagnética "SECOFI", y ordenó que la falta de uno deellos significaría que no se contaba con el permiso. En su articulo 20. estableció que la tarjeta al ser procesada por una máquina especial generaríauna firma electrónica misma que debería anotarse en el pedimento respectivo (art, 40.) y que la falta de dicha firma electrónica significaría que nose contaba con el documento o la tarjeta; que el permiso no era autentico;que ya se había agotado; que se trató de sobregirar el saldo disponible oque estabavencido. Posteriormente, con la-reforma-a los artículos-25y 127 fracción 11 de la ALA publicada en el D.O.F. de 26 de julio de 1993,se estableció que los pedimentos, en los casos de las mercancías sujetasal requisito de permiso previo, también deberían de incluir la firma electrónica que demuestre el descargo total o parcial del citado permiso. disposición que pasó a los artículos 36, 176 fracción 11 y 178 fracción IVde la NLA.

B. El fundamento legal

La evolución del régimen jurídico de los permisos previos en la legislación mexicana muestra el contenido y dirección de la política comercialdel país, así como la naturaleza de las facultades de las autoridades administrativas para regular el comercio exterior de México.

a) El período de 1935 a 1950

Las funciones del Poder Ejecutivo Federal en materia de permisos deimportación y exportación se sustentaron en los artículos 22 fracción VIIde la Ley Aduanal de 19 de agosto de 1935 y 80. de la Ley de Secretaríasy Departamentos de Estado, disponiendo la primera que el Ejecutivo Federal tenía facultades para prohibir o restringir la importación, exportacióno tránsito de las mercancías que sean nocivas a la salubridad pública, queafecten a la moral, al decoro nacional, la economía del país o que constituyan un peligro para la tranquilidad o seguridad del mismo.

Posteriormente, el Ejecutivo Federal expidió el Decreto que Autorizó a[a Secretaría de Economía para Determinar las Mercancías que deban estar Sujetas a Permisos de Importación o Exportación, publicado en elD.O.F. de 26 de abril de 1948, cuyo artículo 10. otorgó a dicha Secretaríafacultades para que a su juicio incluyera o excluyera las mercancías quedeban estar comprendidas en dichas restricciones, obteniendo previamente la conformidad de la SHCP cuando el ejercicio de esta facultadpueda ocasionar la disminución de los ingresos fiscales,

b) El período de 1951 a 1956

En este iapso se promulgó ia Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica. publicada en el D.O.F. de 30 de diciembre de1950 (LAEFME) cuyo artículo 90. ordenaba:


El Ejecutivo Federal estará facultado para imponer restricciones a la importación o exportación, cuando aSI lo requieran lascondiciones de la economía nacional y el mejor abastecirniento de las necesidades del país.

En estos casos los permisos para exportar o importar los artícutos, serán concedidos directamente a los interesados conexclusiónde intermediarios.

Su artículo 19 añadía la siguiente disposición:

La Secretaría de Economía, en la forma que el reglamento deesta Ley señale, tendrá a su cargo la aplicación de las disposiciones que la presente Ley establece.

Estas disposiciones se sumaron a las de la Ley Aduanal y posteriomente coexistieron con el artículo 22 fracción VI del Código Aduanero de 1952,que contenía la mismadisposición que su antecesora.

Asimismo, se publicó en el Diario Oficial de la Federación de 28 demarzo de 1951 el decreto que Adiciona el segundo párrafo al artículo 131y reforma el artículo 49 de la Constitución Política, que antes se transcribieron. para otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para regular el comercio exterior del país.

Cuando el Ejecutivo Federal ejercitó estas facultades, determinando lasmercancías que requerían permisos, o bien declarándolas prohibidas, lohizo con fundamento en el decreto publicado el mismo dia que la reformaal 131 Constitucional, que lo facultó en tal sentido por el propio Congresode la Unión.

Sin embargo, el reglamento que ordenó el artículo 19 de la LAEFME nofue publicado, por lo que las actividades de la Secretaría de Economíaotorgando o negando permisos de importación o exportación, se siguie.ron fundando en el decreto de 1948, hasta finales del año de 1956, en quese publica el primer Reglamento para la Expedición de Permisos de Importación.

e) El período de 1957 a 1960

En este período concurren las disposiciones ya citadas, o sea, el artículo 131 Constitucional, el Código Aduanero de 1952, la LAEFME, reformadaen 1959 y se suma el Reglamento para la Expedición de Permisos de Importación, publicado en el D.O.F. de 28 de noviembre de 1956.

Este reglamento no mejoró substancialmente el fundamento legal delsistemade permisos previos de importación y exportación, debido a diversas razones:

1. Se refirió únicamente a los permisos de importación omitiendo a losde exportación, con lo que limitó considerablemente su alcance jurídico,

2. La discrecionalidad de la autoridad administrativa fue total, como sedesprende del texto de sus artículos 10., 20. Y 50., ya que en todo caso,los permisos se otorgarían si a juicio de la Secretaría la concurrenciade los bienes importados no perjudicaba la economía del país; los permisos que se otorgaran serían, para importar solamente la cantidad y clasede productos que a juicio de la Secretaría requiriera cada solicitante y la


Secretaria resolverla discrecionalmente, si eran de concederse o no lospermisos solicitados.

d) El periodo de 1961 a 1985

La primera Ley Reglamentaria del articulo 131 Constitucional se publicóen el O.O.F. de 5 de enero de 1961, misma que inició un nuevo período, en virtud de que adoptaron nuevas reglas que constituyeron un cambio en el cumplimiento, que hasta esa época, se había hecho del mandatoconstitucional.

Tratándose de facultades extraordinarias, que es un caso de excepciónpara que el Ejecutivo Federal haga "leyes" o las modifique, para lo cualhubo incluso que reformar al artículo 49 Constitucionai, se debe entenderque dichas facultades sólo se pueden conceder por el Congreso de laUnión: a) de manera temporal, b) exclusivamente al Titular del Poder Ejecutivo, c) para usarse sóio en casos de urgencia y d) sujeto su uso a laaprobación del Congreso.

El Congreso de 1951 aplicó el mandato constitucional con el decretode 1951, que se publicó el mismo día que la reforma constitucional, disponiendo que: 1) la facultad extraordinaria sólo se concedia para el ejerciciofiscal de 1951, 2) al Ejecutivo de la Unión y 3) que en el siguiente períodoordinario de sesiones se sometiera al Congreso, para su aprobación, eluso que se hubiese hecho de ias facultades concedidas.

Con la Ley reglamentaria de 1961, el legislador concedió al Ejecutivoesas facultades extraordinarias para regular el comercio exterior, de manera indefinida y permanente, según señaló su artículo 60.:

"El Ejecutivo Federal, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, dará cuenta del el'ercicío de las facultadesconcedidas en la fracción 1 del articu o 10. de la presente Ley,y solicitará la aprobación respectiva".

Más adelante se expidió el Reglamento sobre Permisos de Importacióno Exportación de Mercancías Sujetas a Restricciones, publicado en elO:O.F. de 14 de septiembre de 1977, mismo que se apoyó en la LAEFMEy en la LRMCE de 1961, observando que ya no io hacía en el CódigoAduanero, a pesar de que éste seguía vigente.

Este Reglamento dispuso en su articulo 20. que:

"Corresponderá a la Secretaría establecer y suprimir, en sucaso, las restricciones a la importación o exportación; fijar lasmodalidades y condiciones necesarias para la aplicación dedichas restricciones; asícomootorgar, en los términos de esteReglamento, los permisos correspondientes."

Este articulo se modificó con la reforma publicada en el O.O.F. de 31de mayo de 1984, para otorgar además la facultad a la SECOFI para "dictar y publicar normas relativas al trámite, análisis y resolución de las solicitudes de permisos de importación y exportación", conservando lasfacultades discrecionales en sus artlculos 13 y 14 del referido reglamento.

e) El período de 1986 a Julio de 1993

La segunda Ley Reglamentaria del artículo 131 Constitucional publicada en el O.O.F. de 13 de enero de 1986, no modificó el marco anterior, ya


que ordenó en su artículo 20. que las regulaciones y restricciones, comopermisos y cupos, se establecerían mediante acuerdos de la SECOFI ymantuvo expresamente en vigor el Reglamento de permisos de 1977y, por ende, la discrecionalidad de dicha dependencia en la atención y resolución de las solicitudes respectivas.

Como una anotación interesante de esta ley de 1986, vale decir quederogó los artículos 9 y 10 de la LAEFME, por lo que, en lo sucesivo, lospermisos y restricciones al comercio exterior sólo tendrían como fundamento a la iey reglamentaria del artículo 131 de la Constitución.

l) El período de 28 de julio de 1993 a la fecha

La Ley de Comercio Exterior, publicada en D.O.F. de 27 de julio de1993, que viene a ser la tercera ley reglamentaria del artículo 131 Constitucional. dispone que corresponde a la SECOFI-sujetar a las mercancías arestricciones y permisos de importación y exportación, así como tambiénexpedirlos.

Esta ley contiene avances, debido a que establece limitativamente lossupuestos en que la autoridad puede sujetar alguna mercancia a permisou otra restriccion, en acatamiento a lo dispuesto por el Código sobre licencias de Importación del GATT, que se adoptó por México y forma partede nuestro sistema jurídico.

A diferencia del articulo 10. fracción 11 inciso a) de la LRMCE de 1986,que sólo contemplaba la facultad de la SECOFI para establecer las medidas de regulación o restricción a la exportación o importación consistentes en requisitos de permiso previo, la LCE de 1993 estipula tanto lafacultad de establecer esas regulaciones como la diversa de otorgar lospermisos correspondientes.

En los artículos 40. fracción 111 y 21, se consigna la atribución de sujetara permiso previo la exportación o importación de mercancías y en los artículos 50. fracción V y 21 se contienen las facultades de expedir u otorgarlos permisos respectivos.

En el artículo 15 de la LCE se consignan los casos en los cuales la autoridad podrá establecer el requisito de permiso previo a las exportacionesde mercancías, entre los que 'se encuentran: para asegurar el abasto deproductos destinados al consumo básico de la población; para regular productos naturales no renovables; conforme a lo dispuesto por tratados internacionales; cuando se trate de productos cuya comercializaciónesté sujeta, por disposición constitucional, a restricciones específicas;cuando se trate de preservar la flora y fauna en riesgo de extinción; cuando se requieraconservar los bienes de valor histórico, artístico o arqueológico y cuando se tratede situaciones no previstas por las normas oficialesmexicanas.

Por su parte el artículo 16 estipula los casos en los que se podrá establecer el permiso previo a las importaciones de mercancras: de modotemporal para corregir desequilibrios en la balanza de pagos; en el caso daproductos usados o que carezcan de mercado sustancial en su paísde origen o de procedencla; conforme a los tratados internacionales delos que México sea parte; como represalia comercial y en el caso de sítuacionss no previstas por lasnormas oficiales mexicanas.

366 EDICIONES FISCALES ISEF, S.A

Los únicos casos legaies para los cuales no se permite establecer lospermisos previos de importación o exportación están contemplados en elarticulo 22 de la LCE y son: a) para impedir o desalentar las importacionesde mercancías en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional y b) para compeler el cumplimiento de requisitos o reglamentaciones técnicas materia de NOM's.

El Reglamento de la Ley de Comercio Exterior (RLCE), publicado en elD.O.F. de 29 de diciembre de 1993 señala en su artículo 14 que sus disposiciones reglamentan ia facultad de la Secretaria para otorgar permisosprevios, pero no establece loscriterios con loscuales se resolveran las solicitudes respectivas, con lo cual se mantiene la discrecionalidad quesiempre ha existido en la materia.

C. El trámite de los permisos

Esta materia es objeto de ias disposiciones de la LCE, del artícuio VIIdel GATI y de sus Acuerdos sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación que México ha suscrito y publicado en el D.O.F.de 21 de abril de 1988 y 30 de diciembre de 1994, cuya finalidad es otorgar sencillez y transparencia a dichos trámites, evitando que generen obstáculos adicionales al comercio exterior.

El artículo 10. de estos acuerdos definen como trámite de lícencias deimportación:

"El procedimiento administrativo utilizado para la aplícación delos regímenes de licencias de importación que requieren lapresentación de una solicitud u otra documentación (distintade la necesaria a efectos ,aduaneros) al órgano administrativopertinente, como condición previa para efectuar la importaciónen el territorio aduanero del país importador."

A continuación se exponen, conforme a la LCE, ias principales características del trámite para la obtención de los permisos previos de importaci6n o exportación.

a) Las modalidades de los procedimientos

Conforme al RPIE de 1977 se preveían dos modalidades que podríanser ordenadas por las autoridades en el trámite para el otorgamiento delos permisos. mismos que consistían en: 1) el concurso, en tratándosede importaciones y 2) la asignación directa, previa la opinión de los exportadores, en el caso de las exportaciones (arts. 20 y 23), de ia cual emanóel Acuerdo que estableció el Procedimiento para ia Expedición de Permisos de Exportación publicado en el D.O.F. de 7 de julio de 1986.

En la LCE y el RLCE solamente se prevé la licitación púbiica en el casode los certificados de cupo, mas no así para los permisos previos de importación o exportación y no contemplan la opción de escuchar a los productores interesados en el caso de los permisos de exportación. Elartículo 21 fracción 11 de la citada LCE díspone que la SECOFI deberá publicar en el Diario Oficial de la Federación los procedimientos de trámite.sin que exista inconveniente legal alguno para que en ellos se contempleel concurso o la licitación.


b) Las solicitudes de permiso

De conformidad con el articulo 21 de la LCE, la SECOFI deberá publicar en el Diario Oficial de la Federación el formato oficial de la solicitud, asícomo los requerimientos de información que exija dicha promoción, en elentendido que el formato entrará en vigor, conforme al articulo 17 deiRLCE, quince dias hábiles posteriores a su publicación.

En cuanto a la presentación ante la autoridad de la solicitud, señala elartículo 18 del RLCE que para su aceptación por parte de ésta deberánsatisfacerse los requisitos exigidos por dicha forma oficial.

c) La entrega de los permisos a los Interesados

Hasta mediados de los años setenta los permisos previos de importación y exportación se enviaban a las aduanas para su control y uso porparte de los interesados, práctica que cambió para entregar los permisosa sus titulares, como se desprende de la circular 301.1.61 publicada en elD.O.F. de 24 de febrero de 1975 y otra diversa publicada el 29 de agostode 1977, emitidas ambas por la SHCP.

La entraqa a los interesados del permiso se recogió por el artículo 70.segundo parrafo del RPIE de 1977 que dispuso que sólo se enviara copiadel mismo a la Dirección General de Aduanas, con el fin de que informarade su uso o destino. No obstante esta disposición. todavía con la circularpublicada en el D.O.F. de 20 de octubre de 1978, la SHCP insistía que seentregaran a los interesados directamente los permisos previos.

d) El registro de autorizados para tramitar y recoger permisos

Este registro nace con el artículo 30. del RPIEde 1977 y se implementapor la SECOFI mediante el Acuerdo publicado en el D.O.F. de 24 de diciembre de 1981, contemplando el uso obligatorio de una credencial pararealizar cualquier trámite relacionado con la expedición de permisos deimportación o exportación, La exigencia del uso de esta credencial se haflexibilizado y así, mediante Acuerdo publicado en el D.O.F. de 25 de enero de 1985, se dispuso que no era necesaria su presentación. Finalmente,el articulo 18 del RLCE de 1993, mantiene la obligatoriedad del registro yseñala que los usuarios habituales podrán obtener una credencial, con locual la convierte en opcional.

e) Las opiniones técnicas para resolver las solicitudes de permiso

Bajo el RPIE se contemplaban normas en materia de consulta y opiniónprevia, tanto de entidades públicas como privadas, para el estudio y resolución de los permisos previos. Estas eran las siguientes:

1. Los Consejos Consultivos y los Grupos Técnicos a que se referíanlos artículos 10.,25,26,27 YCuarto Transitorio del citado RPIE.

2. La participación de las Cámaras de Comercio e Industria en sus solicitudes de permisos, que fue establecida en el Acuerdo publicado en elD.O.F. de 24 de diciembre de 1981, abrogado ei 4 de abríl de 1985.

3. Los procedimientos administrativos para que las autoridades competentes emitieran sus opiniones técnicas en el caso de importación de losproductos pesqueros, agrícolas y forestales, a los que se referíanlos Acuerdos publicados en los D.O.F. de 17 de octubre de 1984, 27 dejunio de 1986 y 17 de mayo de 1991.


4. La intervención del DIF en la emisión de permisos de importación demercancías donadas a instituciones de asistencia social, prevista en elAcuerdo publicado en el D.O.F. de 12 de mayo de 1987.

Bajo los mandatos de la LCE se dispone que cualquier regulación noarancelaria que se pretenda establecer, entre ellas los permisos de importación y exportación, deberá ser sometida previamente a la opinión de laCOCEX, en la cual se encuentran representadas las principales entidadespúblicas que tienen injerencia con la materia o mercancías afectadas.

f) El plazo de resolución

Las disposiciones legales han sido de antaño uniformes al exigir que laautoridad emita la resolución a la solicitud de permiso dentro de un plazoque no exceda de 15 días hábiles siguientes a la aceptación de la respectiva solicitud, tal y como se señala en los artículos 70. del RPIE, 21 fracción 111 de la LCE y 20 del RLCE.

Entre los casos de excepción al plazo de quince días para resolver lasolicitud se pueden citar:

1. Las importaciones de refacciones urgentes. Contenido en la Circularnúmero 4 expedida por la SECOFI, publicada en el D.O.F. de 4 de diciembre de 1984, ya derogada, que ordenaba que las solicitudes se resolvieranen un plazo de 24 horas siguientes a su presentación.

2. El permiso automático. Este permiso está previsto en el artículo 21del RLCE y del cual ya existen casos en la práctica mexicana. El Acuerdosobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de 1994 de la OMCdispone en el artículo 20 párrafo 2 inciso a) que las solicitudes de licenciasautomáticas podrán ser presentadas en cualquier día hábil con anterioridad al despacho aduanero de las mercancías.

D. Las características de los permisos previos

En los siguientes párrafos se expondrán brevemente los principios querigen su otorgamiento, contenido, titularidad, tipos, vigencia, valor y otrascaracterísticas que les son peculiares.

a) Las causas de procedencia

1. La autonomía de las obligaciones comerciales de lossolicitantes.

Es principio de Derecho que las normas de orden público no puedenser modificadas o incumplidas por un acuerdo entre particulares y por lamisma razón, no se puede oponer al ejercicio de las funciones de Derecho Público del Estado la existencia de un previo contrato privado suscritocuando no existía ese requisito, pues la ausencia de permiso no constituye un derecho adquirido, sino simplemente una expectativa.

Este principio se recogía en ei artículo 18 del RPIE que disponía que nose pueden invocar contratos previos para obtener los permisos, disposición omitida por el RLCE pero que es claramente aplicable en la actualidad.

2. El derecho legal para obtener el permiso.

La excepción a la regla anterior es el caso de los importadores que: a)hubieran fincado el pedido de mercancías que no se encontraban sujetasa permiso previo, b) soliciten el permiso dentro del mes siguiente a la fe-


cha en que se haya publicado el acuerdo que las sujetó y c) hubieran pagado el pedido, otorgado la carta de crédito o el producto se encuentre entránsito para ser trasladado a su destino.

Estederecho, que consiste en obtener el permiso, mas no significa quelos productos estén liberados de él, se concedió por el artículo 11 delRPIE y se mantiene en el artículo 25 del RLCE.

3. Los requisitos de otorgamiento.

La LCE y el RLCE no establecen ningún tipo de requisitos para que,cumplidos que sean, ciñan a la autoridad a obligatoriamente otorgar elpermiso solicitado, lo que da lugaral carácter discrecional con que se resuelven las solicitudes correspondientes.

Un intento de hacer esas facultades regladas fueron los artículos 13 y14 del reglamento de permisos de 1977, que señalaron los casos en quedeberían de otorgarse y aquellos otros en los que por ningún motivo podrían concederse, perotambién la observancia de esoscasosestabasuista al juicio de la Secretaría.

Otro intento, por la vía de la regulación administrativa, fue la Circularnúmero 1, publicada en el D.O.F. de 19 de octubre de 1984, derogada el14 de agosto de 1986, por medio de la cual se establecieron diversos supuestos en los cuales las solicitudes de permisos recibirían negativas BU·temáticas.

4. El permiso automático.

Una novedad del RLCE (art. 21) es este permiso cuya característicaprincipal es ser excepción a la discrecionalidad de las facultades de laautoridad, pues en todos los casos en que los solicitantes reúnan los requisitos para ser importadores o exportadores se deberá otorgar el permiso. Este sistema de permiso automático sólo puede establecerse ymantenerse cuando no existan otros medios para la consecución de losfines que se propone y también se prevé en el artículo 20. del AcuerdoSobre Procedimientos del Trámíte de Licencias del GATT ya comentado.

Entre sus antecedentes se puede citar a las Reglas para la Expediciónen forma Automática expedidas por SECOFI, publicadas en el D.O.F. de 6de febrero de 1984.

Actualmente existen dos casosde permisos automáticos: el aviso automático de importación y la constancia de producto nuevo.

El aviso automático fue establecido mediante el acuerdo publicado enel D.O.F. de 27 de julio de 1998, en vigor a los 30 días naturales, sujetando a diversas mercancías sensibles procedentes de algunos países deloriente y de Europa del Este, en vírtud de algunas prácticas de subtactura-ción que la autoridad venía detectando. .

Actualmente se encuentra previsto en los artículos 10 a 13 del Acuerdode 29 de agosto de 1997, reformado, que establece los permisos de importación y exportación por parte de SECOFI.

La constancia de Producto Nuevo fue establecida mediante el acuerdopublicado en el D.O.F. de 23 de diciembre de 1998, en vigor a partir del 2de enero de 1999, sujetando a los vehículos de autotransporte fabricadosa partir de 1999 en los EU o Canadá de peso superior a 8,864 kg a los


cuales en esa misma fecha liberó del permiso previo de importación, envirtud del cumplimiento del Apéndice 300 A-2 del TLCAN que impide elmantener a esosvehículos restricciones.

Estaconstancia se encuentra en vigor. ya que se contieneen el artículo7 Bis del Acuerdo de 29 de agosto de 1997 citado.

Ambos, aviso y constancia, se entienden como permisos automáticosde importación, que se contienen en los mismos formatos oficiales que sepresentan a SECOFI, considerándose autorizados transcurridos diez díashábiles después de su presentación, a partir de lo cual se puede presentarel pedimento de importación.

En ambos casos, la SECOFI comunicará a las autoridades aduanerasla "clave de autorización" misma que deberá ser citada en el pedimentode importación, adjuntando a él copia del aviso o constancia con el se·110 del acuse de recibo.

La vigencia del aviso es de 4 meses mientras que de la constancia esde 3 meses.

En ciertos casos, al aviso automático se deberá anexar un informe deverificación del p'recio pagado por las mercancías, expedido por una enti·dad de inspección previa reconocida por SECOFI, cuyas reglas de operación fueron publicadas en el D.O.F. de 10 de septiembre de 1998.

b) El contenido y presentación de los permisos

Una disposición que se repite en todas las leyes y reglamentos en lamateria, es que el permiso contendrá las modalidades y condiciones a lasque se sujetará su ejercicio, su vigencia, la cantidad, valor o volumen quese autoriza y los demás datos que se consideren necesarios (arts. 80. delRPIE, 60. de ia LRMCE de 1986 y 21 fracción IV de la LCE de 1993).

Los "demás datos que se consideren necesarios" se enuncian por elarticulo 22 del RLCE que dispone que el formato oficial del permiso Contendrá además el régimen, beneñclerio, fracción arancelaria, descripcióndel producto, valor y cantidad autorizada y su vigencia.

Entre ios formatos se pueden citar los previstos en la Circular número 5publicada en el D.O.f. de 31 de enero de 1985, abrogada el 28 de juniode 1993 con el Acuerdo que establece los instrumentos con que se acreditan los permisos.

c) La naturaleza intransferible de los permisos

Dispone el artículo 22 del RLCE que los permisos de importación y exportación no son transferibles, característica que también les adjudicaba elRPIEen su articulo 60.

El impedimento legal para transferir el permiso significa que su titularidad, así como los derechos y obligaciones que en él se consignan o de élderivan, no pueden ser objeto de cesión o subrogación, ya sea de maneraonerosa o gratuita, ni por actos entre vivos ni por causa de muerte. Estacondición del permiso previo implica que sólo puede ser ejercitado parapermitir la realización de importaciones o exportaciones de mercancías sobre las cuales el titular del permiso tenga algún interés jurídico y obre ensu propio nombre.


Una modalidad y excepción a la intransferibilidad de los permisos previos eran los permisos globales que en algunas ocasiones se otorgaban alas Cámaras y Asociaciones de productores e industriales y que expresamente se preveían en el artículo 60. segundo párrafo del RPIE, a fin deque con base en ellos dichas agrupaciones emitieran autorizaciones individuales a favor de susagremiados.

d) Los tipos de permiso

Atendiendo al tipo de régimen aduanero a que se destinarán las rnercancías, se pueden citar a los permisos de: 1) importación definitiva, 2) importación temporal, 3) exportación definitiva y 4) exportación temporal.

Toda vez que el régimen aduanero de depósito fiscal constituye ei almacenamiento de mercancías de manera transitoria con la finalidad dedestinarlas posteriormente a un régimen de los cuatro antes mencionados, el permiso debe citar alguno de ellos, pues en el caso de que el permiso mencione el régimen "depósito fiscal" I seria necesario otro diversopermisopara extraer, en casos diferentes al retorno, las mercancías del al~macén y destinarlas a unode esosregímenes.

Por esta razón es incorrecto que el Acuerdo que establece el requisitode permiso de importación o exportación de mercancías publicado en elD.O.F. de 27 de diciembre de 1995 así como el vigente de 29 de agostode 1997, que lo sustituyó, sujete las mercancías cuando se destinan al régimen de depósito fiscal, ya que seguramente no fue intención de la autoridad exigir dos permisos para el mismo embarque de la mercancía (unoal depósito fiscal y otro al régimen definitivo o temporal a que se destinaráen la extracción del depósito), sino precisar que la mercancía sujeta a permiso previo debe cumplir con él desde el momento en que las mercancíasse destinen al depósito fiscal y no al momentode su extracción.

e) La vigencia de los permisos previos

El actual RLCE no contempla los plazos de vigencia de los permisos,sino simplemente dispone en su artículo 22 que en el permiso se especificará el período de vigencia en una relación congruente con los demás datos, a fin de no obstaculizar el uso de dicho permiso. En la práctica escomún que lospermisos tengan una vigencia de seismeses.

Con anterioridad al RLCE, las Normas Generales relativas a vi~encia depermisos publicadas en el D.O.F. de 17 de julio de 1984, disponlan que lavigencia sería de nueve meses y, conforme con la Circular número 4, publicada en el D.O.F. de 4 de diciembre de 1984, de treinta días improrrogables para permisos de refacciones urgentes.

1. La prórroga de la vigencia.

El artículo 23 del RLCE dispone que el titular del permiso puede solicitar la prorroga siempre que el permiso todavía se encuentre vigente,disposición que proviene del artículo 10 del RPIE. Sin embargo, el reglamento no precisa cuál será el plazo de la prórroga tal y como se preveíaen las Normas Generales ya citadas de 17 de julio de 1984, que señalaban tres meses.

2. La prórroga automática.

Es la extensión de la vigencia del permiso por mandato de la disposición legal, sin necesidad de formular una solicitud y recabar una resolución individual por parte de las autoridades competentes.


De antaño las autoridades habían concedido, a través de normas generales y atendiendo a diversas razones de interés general, la prórroga automáticade lospermisos, como fueron lossiguientes casos:

• En el telex 27461 de 30 de marzo de 1973.

• En la circular 301.1. 15801 de 18 de abril de 1978.

• En las Normas Generales de 17 de julio de 1984.

• En el Acuerdo publicado en el D.O.F. de 27 de septiembre de 1985,con motivo del terremoto que sufrió la Ciudad de México en ese año.

Actualmente el artículo 24 del RLCE, ya contempla la prórroga automática al conceder a las Aduanas la facultad para autorizar prórrogas automáticas, siempre que se demuestre que la mercancía ya se habíaembarcado durante el período de vigencia del permiso, en cuyo caso laprórroga será de hasta treinta días hábiles en el supuesto de tráfico rnarítl-:mo y siete días hábiles cuando la mercancía se transporte por otras vías.

El interesado deberá recurrir a las autoridades de la SECOFI para tramitar la prórroga cuando no se ubiqua dentro de los supuestos de la prórroga automática.

f) El valor de la mercancía en los permisos

El valor es uno de ios datos fundamentales del permiso, pues cuantificao mide la mercancía que se autoriza a inQresar al territorio nacional o salirdel mismo, y por lo mismo, su modificacion sólo puede ser autorizada porotra rssotución de la autoridad.

En el caso de situaciones generales extraordinarias que así lo han ameritado, como la devaluación del peso o la flotación de su paridad cambiaria, las autoridades han autorizado tolerancias del valor o cantidad en lospermisos.

Estas tolerancias han tenidoen su mayoría el carácter de automáticas yhan autorizado un 10% en el valor y un 2% en la cantidad de mercancía.Entre los ordenamientos que han establecido estas tolerancias, derogados por el Acuerdo de 3 de agosto de 1994, se encuentran:

1. El Acuerdo de 31 de octubre de 1972.

2. La Circular 107708 de 9 de diciembre de 1972.

3, La Circular 15801 de 18 de abril de 1978.

4. La Circular 81724 de 24 de septiembre de 1976.

5. La Circular 34906 de 28 de junio de 1978.

6. El Acuerdo de 22 de noviembre de 1983.

7. El Acuerdo de 17 de septiembre de 1984.

8, El Acuerdo de 28 de febrero de 1986.

En la LCE y en el RLCE no existen disposiciones que permitan esas tolerancias. ni en cuanto a valor ni en cantidad de la mercancía. las que incluso tendrían problemas prácticos y operativos dado el uso de lastarjetas magnéticas.


g) La modificación de los permisos

Los datos de los permisos son definitivos y de observancia obligatoriay en caso de que uno de ellos requiera algún cambio, se deberá obteneruna resolución de modificación de la autoridad competente.

No todos los datos del permiso son modificables, ya que el artículo 23segundo párrafo del RLCE sólo permite modificar: 1) el valor, 2) el país deprocedencia o destino y 3) la descripción de la mercancía sin que "Iteresu naturaleza. Si se requiere cambiar el régimen; el producto por otro dediferente naturaleza; la fracción arancelaria u otros datos, se necesitarátramitar un nuevopermiso.

El RLCE no incluye entre los datos modificables a la aduana de entradao salida, que sí permitía el artículo 10 del RPIE y que, más aún, por circular301.1. 61 de 24 de febrero de 1975, se permitió usar los permisos por cualquieraduana.

En cuanto al país de procedencia o destino, el RLCE exige la modificación del permiso mientras que antes, con circular de 26 de junio de 1978,se faculto a lasAduanas para autorizar el cambio de país.

h) Los errores y omisiones en los permisos

Si existen antecedentes como la circular número 2 de la SECOFI publicada en el D.O.F. de 4 de diciembre de 1984, pero ante la omisión en elRLCE de reglas especiales para subsanar estos errores u omisiones en lospermisos, se deberá presentar una solicitud de modificaci6n o bien, unpermiso nuevo dependiendo del dato en que se hubiera producido.

E. Los criterios para la sujeción a permiso previo

a) El régimen aduanero

Es un elemento principal que condiciona si una operación está o no sujeta a permiso, pues losacuerdos respectivos así lo precisan.

1. Lasimportaciones y exportaciones definitivas.

En virtud de que los permisos previos pretenden evitar que por ciertasrazones las mercancías se integren al mercado nacional, fue tradicionalque los permisos previos sujetaran preferentemente a las importaciones oexportaciones definitivas, ya que en las operaciones temporales las merocancías retornarían al extranjero.

Este criterio se sostuvo largo tiempo y conforme a él se dictaron unamultitud de acuerdos que io mismo sujetaban, que eximían de permiso laimportación y exportación definitiva, haciendo diñcll la administración y elconocimiento sobre si cierta mercancía estaba o no sujeta a permiso, situación que se corrigió con el acuerdo publicado el 3 de agosto de 1994,que se comenta adelante.

En otras ocasiones se sujetó al requisito de permiso previo la importación de todas las mercancías comprendidas en la tarifa de la UG!, comoen 1982, que con motivo del establecimiento del control de cambios seexpidieron los acuerdos publicados en los D.O.F. de 17 de septiembre y20 de diciembre de 1982.

2. Las importaciones y exportaciones temporaies.


Dentro de las finalidades por las cuajes la ley permite las operacionestemporales, está la de hacer posible el ingreso de insumas y materialesque serán procesados e incorporados a productos para su posterior exportación, con losconsecuentes beneficios que esa actividad genera parael país. Síguiendo con este objetivo, sólo en pocos casos de excepción,se sujetaban a permiso previo las importaciones temporales de mercancías, cuando la sola introducción al país de las mercancías podríaocasionar un daño no reparable con el retorno de las mismas al extranjero.

El régimen legaí de estas operacíones temporales era de excepción ypor lo mismo de señalamiento expreso, como lo confirma el artículo 16 delRPIE que disponía que se regían por las dísposiciones específicas que sujetarana tales operaciones, es decirI se reglan por losacuerdos que específicamente -establecían ta restricción a ta importación temporal', comotambién lo reafirma eí artículo 79 fracción IJ de la ALA.

De esta manera se expidieron acuerdos particularmente para sujetar oeximir de permiso previo a las importaciones temporales, como aquellospublicados en ios D.O.F. de 6 de julio de 1982, 9 de egosto de 1985 y 30de octubre de 1987.

Sin embargo, el artículo 142 del RLA de 1982, dispuso que les operaciones temporales cumplirían con las obligaciones que en materia de restricciones hubiere fijado la autoridad competente. para las operacionesdefinitivas, que generó la regla que se enuncia donde requiere permiso ladefinitiva lo requiere ia temporal y originó la discusión sobre la interpretación y legalidad de esta disposición.

Con esta interpretación, el régimen de permisos para importacionestemporales dejaríade serexcepcional, para convertirse en un régimen general, que ya se prevé de manera expresa en el Acuerdo publicado en elD.O.F. de 27 de diciemb]!e de 1995 y en el de 29 de diciembre de 1997que lo sustituyó, que sujetó a permiso previo por iguala las importacionesy exportaciones definitivas comoa lastemporales.

3. El depósito fiscal.

Como ya se anticipó, este régimen no es finalístico sino transitorio, yaque consiste en el almacenamiento de mercancías para ser posteriormente, al momento de su extracción, destinadas a un regimen de importacióno exportación (definitiva o temporal) o retornadas al exterior.

Por esta razón el régimen de depósito fiscal no debiera ser un criteriopara la sujeción de las mercancías a permisos previos, sino el régimen alque serán destinadas las mercancías cuando sean extraídas de dicho depósito.

A pesar de lo anterior, el Acuerdo publicado el 27 de diciembre de1995 y el Acuerdo del 29 de diciembre de 1997, que lo sustituyo, sujetó apermiso previo las mercancías que identificó cuando se destinen al régimen de depósitofiscal.

La única explicación a esa disposición es la intenci6n de remarcar quepara destinar esas mercancías a ese régimen es necesario cumplir en laaduana de despacho (cuando se documenta el ingreso a depósito fiscal)con los permisos previos aplicables al régimen al que serándestinadas lascitadas mercancías cuando sean extraídas, lo cual también sería redundante y hasta confuso, puesto que el párrafo quinto del artículo 96 de la


ALA ya lo disponía así, induciendo a pensarque se requieren dos permisos diferentes parael mismo embarque.

Este señalamiento trascendió a las disposiciones aduaneras, ya que elartículo 119 cuarto párrafo de la NLA, dispone que para destinar las mercancías al régimen de depósito fiscal sera necesario cumplir en la aduanade despacho con las regulaciones y restricciones no arancelarias epticebies a este régimen.

4. El tránsito.

Al igual que el anterior, este régimen no tiene la característica de serfinalístico, ya que sólo permite el traslado de la mercancía de una aduanaa otra, en la cual ya se destinará a un régimen principal y por lo mismo, noes éste un régimen que deba usar la autoridad en los acuerdos que establecen los permisos previos.

A diferencia del régimen anterior, el artículo 127 fracción 111 de la NLAdispone que para realizar el tránsito interno de importacíón se deberá anexar al pedimento que se presente en la aduana de entrada el documentoque compruebe el cumplimiento de las regulaciones no arancelarias aplicables al régimen de importación, temporal o definitiva, según sea el regimen al que destine las mercancías el interesado cuando lleguen lasmercancías a la aduanade despacho.

En el caso del tránsito interno, se establece en dicho precepto legal laexcepción para que la firma electrónica que demuestra el descargo delpermiso no se incluya o imprima en el pedimento, con el fin de evitar lanecesidad de hacer un doble descargo.

El réQimen de tránsito internacional no es un criterio para la sujeciónde perrrusos y no s610 no existen permisos previos a dicha modalidad detránsito, sino que el articulo 80. inciso b) de la fracción IV del Acuerdopublicado el 29 de diciembre de 1997, expresamente exceptúa de permiso previo a las mercancías que se destinen al régimen de tránsito internacional.

b) Elllpo o estado de la mercancía

En otros casos las condiciones de las mercancías son el criterio quetoma en consideración la autoridad para establecer sobre ellas el requisitode permisoprevio.

1. Las mercancías usadas.

Las importaciones de algunas mercancías usadas o reconstruidas sesujetan a permiso previo bajo el argumento de que por sus condicionesde uso, baja calidad, poco tiempo de haber sido fabricadas y sus preciosbajos, desplazarían con cierta facilidad a productos o mercancías similares que se producen en el país.

Entre las mercancías cuya condición de usada se sujetó a permiso deimportación están maquinaria y equipo industrial, vehículos de transporte,computadoras y susperiféricos.

Entre los ordenamientos que han establecido este permiso de importación sobre mercancías usadas se pueden citar, a modo de ejemplo, lossiguientes:


• Para maquinaria, equipo y vehículos de transporte. Los acuerdos de15 de junio de 1987; 28 de junio de 1988 y 22 de septiembrede 1989.

• Para equipo de cómputo y periféricos. Los acuerdos de 16 de marzo,6 de abril y 30 de noviembre de 1990; 27 de marzo de 1991; 27 demarzo de 1992; 31 de marzo y 29 de diciembre de 1993 y 5 de enerode 1994.

Estos permisos se mantienen ya que aparecen las mercancías identificadas y ciasificadas en los acuerdos de 3 de agosto de 1994 y 27 de diciembre de 1995 y el vigente de 27 de agosto de 1997.

2. Las mercancias de comercio prohibido.

En otras ocasiones el criterio bajo el cual se somete a permiso la importación o exportaci6n, es que se trata de mercancías cuyo comercioestá restringido por otras leyes, como es el caso de los animales y especies en peligro de extinción; sustancias psicotróplcas o armas. Como esobvio suponer, salvo causas bien justificadas, el criterio de la autoridad enla resolución de la solicitud de permiso será negar el mismo.

c) La reglón o zona del territorionacIonal

Se trata de las importaciones a franjas fronterizas y zonas libres deipais, actualmente franja fronteriza norte y región fronteriza.

La diferencia en el tratamiento comercial que rigeen esas partes o porciones del territorio nacional, con respecto al resto del país, es otro criteriode establecimiento o de liberación de permisos a las importaciones o exportaciones de mercancías. Siguiendo este criterio se establece el requísito de permiso únicamente para importaciones de mercancías con destinoa esas regiones del país, o bien se eximepara esosterritorios siendosóloexigible a las importaciones destinadas al resto del territorio nacional.

Los acuerdos de esta naturaleza han sido también muy numerosos y, amodo simplemente de ejempio, se pueden citar aquellos queen algúnmomento regularon importaciones a la franja fronteriza sur como el Acuerdo publicado en el D.O.F. de 28 de septiembre de 1989 y para ias zonaslibres los Acuerdos publicados en el D.O.F. de 31 de octubre de 1989 y 29de diciembre de 1989.

Las zonas libres fueron suprimidas el 10. de febrero de 1994 y la leyactualmente contempla la franja fronteriza norte y la región fronteriza, quetienen un esquema arancelario de transición al régimen comercial generaldel país, pero deben cumplir con los permisos a que se sujetan las operaciones destinadas o procedentes del resto dei pais. Sin embargo, el articulo 20. del acuerdo de 27 de diciembre de 1995 y de su sustituto de 29 dediciembre de 1997, en vigor, establecieron una disposición especiai querige en ellas, ya gue sujetó a permiso previo las importaciones de las mercancías que senala, siempre que provengan de países miembros deALADI o se realicen al amparo de los respectivos decretos de transición,pues en caso contrario, dichas importaciones no estarán sujetas apermiso.


F. Las excepciones de permiso

a) La creación o reforma de fracciones arancelarias

Cuando las tarifas de las LIGio L1GE se modifican por la creaci6n o reforma de fracciones arancelarias, se produce la reclasificación o reubicación de las mercancías en fracciones diferentes y ese cambio declasificación arancelaria implica, algunas veces, que la mercancía que antes de la reforma estaba sujeta a permiso previo ya no lo esté posterior.mente, lo que en realidad no configura una excepción al permiso, sinounano-sujeción al mismo.

Por disposición legal, las ragulaciones y rastricciones no arancelarias,entre ellas los permisos. se establecen y obligan únicamente a los importadores o exportadores de las rnercancras que estén comprendidas en lafracción arancelaria que identifique y clasifique el ordenamiento respectivoy al no estarestablecida la nuevafracción o por reclasificarse la mercancíaen otra, tampoco establecida en los acuerdos que establecen los permisos, no se configura la obligaci6n de cumplir con ellos.

Estas premisas son actualmente indiscutibles, debido al artículo 30. dela L1GI de 1988, a la reforma en 1992 del artículo 20. de la LRMCE y al 17de la LCE. Sin embargo, antaño fue menester una circular a las Aduanas de todo el país para que así se aplicara. (Circular 15582 publicada enel D.O.F. de 2 de abril de 1979. que revocó las circulares de 27 de octubrede 1949 y 9 de marzo de 1965).

b) Las pequeñas operaciones

La SECOFI mediante Acuerdo publicado en el D.O.F. de 10 de julio de1987, eximi6 de permiso a aquellas importaciones de mercancias que seubicaran en lossiguientes supuestos:

1. Cuando el valor de las mercancías no excediera de cien dólares porfracción arancelaria o de quinientos dólares poroperación.

2. Cuando dicho valor no excediera de trescientos d61ares en el casode pasajeros internacionales.

3. Cuando dicho valor no excediera de cien dólares y las mercancíasse introdujeran por la vía postal, siempre que no se tratara de alimentos,tabaco o bebidas alcoh6licas.

Acorde con lo dispuesto por el articulo Segundo Transitorio del acuerdo publicado en el D.O.F. de 3 de agosto de 1994, el acuerdo anterior fueabrogado sin que hasta la fecha se haya emitido otro que señale estas ex·cepciones, por lo que cualquier mercancia sujeta a permiso, por reducidoque sea su valor, deberá cumpiir con él.

c) Los regimenes aduaneros exceptuados

La introducción a territorio nacional o la extracción del mismo de mercancías sujetas a permiso de importaci6n o exportaci6n, estarán exceptúados de su cumplimiento cuando se trate de cierta mercancía que, enciertos casos, se destine a lossiguientes regímenes.

1. Las importaciones temporales.

Ya antes se expuso que las importaciones temporales se sujetan al peromiso previo en las mismas condiciones que para las importaciones defini-


tivas, por lo que se requiere de disposición expresa que las exceptúe, talescomo las siguientes:

(1) La importación temporal de remolques y vehículos.

Lo anterior provocó que las mercancías usadas que venían ingresandoal país bajo las hipótesis permitidas para el régimen de importación temporal por el artículo 75 de la ALA, requirieran del permiso de importacíón.Esta circunstancia fue suprimida por la SECDFI mediante el oficio número09684 de 6 de julio de 1995 (no publicado en el Diario Oficial de la Federación) que exentó el permiso para la importación temporal al amparo deese precepto legal de remolques y vehículos nuevos y usados, que quedósin efectos por el artículo 80. del acuerdo de 27 de diciembre de 1995,que recogio esa excepción a la importación temporal de remolques yvehículos nuevos y usados en los casos señalados en el artículo 75 fracción I inciso a), inciso e) puntos 1,2 Y3 e inciso d) de ia ALA, actualmenteartículo 106 fracciones 1, 11 inciso e), 111 incisos a), b) y c) y IV de la NLA,según los Acuerdos de 15 de abril, 3 de julio y 28 de noviembre de 1996 y10 de enero de 1997, que modificaron el de 27 de diciembre de 1995y que así pasaron al acuerdo publicado el 29 de diciembre de 1997, envigor, salvo los vehículos de autotransporte realizados al amparo del citado articulo 106 fracción 111 incisos b) y e).

(ii) La importación temporal de maquiladoras y empresas pitex.

El artículo 80. del citado acuerdo exceptúa de permiso a las importaciones temporales realizadas al amparo de los Decretos de la industria maquiladora y de los programas PITEX, introduciendo un cambio deconceptos que veníasosteniendo la autoridad, pues a través de resoluciones a consultas había resuelto que el programa autorizado (maquila o pitex) equivalía al permiso de importación y conforme a este acuerdo losprogramas no sonpermisos, sinoexcepcion a e1l05.118

(111) La importación temporal de equipo de cómputo.

Otro efectodesfavorable de considerar que las importaciones temporales deben cumplir las RNA a que se sujetan las importaciones definitivas,fueron las limitaciones a los extranjeros que arriban al paístrayendo consigo equipo portatil de cómputo usado, sujeto a permiso de importación.

Para corregir esa situación, mediante Acuerdo publicado en el D.O.F.de 26 de noviembre de 1996, que modíficó al de 27 de diciembre de 1995,se exceptuó en el artículo 80. fracción 111 a las importaciones temporalesde ese equipo que se realice conforme al artículo 106 fracción 111 incisos a)y c) de la NLA.

Estareforma, sin embargo, no solucionó las limitaciones que afectan alturismo y a los hombres de negocios extranjeros, pues ellos introducen·ese equipobajo supuestos legales diferentes, es decir, conforme al artículo 106 fracción 11 inciso a) de la mencionada ley.

Actualmente, el acuerdo de 29 de diciembre de 1997, en vigor, ya contemplatodas estas excepciones.

2. Otros regímenes exceptuados.

118 Administración General Jurídica de Ingresos. Oficio 325-A·VIII-A-28484 de 28de agosto de 1996. Sostiene que el programa de maquila no es RNA, aunquees inexacto al afirmar que es una franquicia.


Por primera ocasión, el acuerdo publicado en el O.O.F. de 15 de abrilde 1996 que reformó el artículo 80. del acuerdo de 27 de diciembre de1995, exceptuó de modo expreso a los siguientes regímenes:

• Las mercancías destinadas únicamente a las siguientes modalidadesdel depósito fiscal:

* En locales destinados a exposiciones internacionales, siempre quelas mercancías no se comercializan o destinen a usodel público.

• En tiendas duty free.

• El ré~imen de elaboración, transformación o reparación en recintofiscalizado.

• El tránsito internacional.

• Los retornos al paísde:

• Exportaciones definitivas (art. 103 de la NLA).

• Exportaciones temporales en su mismo estado (arts. 115 y 116 dela NLA).

• Exportaciones temporales para reparación de equipo de cómputo yperiféricos, como una excepción al artículo 9-Bis del mismo acuerdo, que no libera del permiso a los retornos de exportaciones temporalespara elaboración, transformación o reparación.

• Lasimportaciones definitivas de vehículos en franquicia.

G. La Identificación y codificación de los permisos previos

Conforme con los artículos 17 y 21 de la LCE y 90. fracción 111 delRLCE, los permisos de importación y exportación son regulaciones o restricciones no arancelarias que para su legal establecimiento requieren unacuerdo de la SECOFI, la previa opinión de ia COCEX, la identificación delas mercancías por su fracción arancelaria y nomenclatura de la tarifa vque el acuerdo se publique en el Diario Oficial de la Federación. .

al El Acuerdo publicado en el O.O.F. de 3 de agosto de 1994

La SECOFI agrupó en este ordenamiento todas las disposiciones quesobre permisos previos se habían expedido con anterioridad y que se encontraban vigentes en aquella fecha, trayendo consigo seguridad y certeza en su cumplimiento. Este acuerdo fue objeto de reformas medianteAcuerdos publicados en el O.O.F. de 29 de noviembre y 29 de diciembrede 1994, sin que de su texto se desprenda que se haya obtenido la opinión de la COCEX.

b) El Acuerdo publicado el 27 de diciembre de 1995

Con motivo de lasreformas hechas al Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, los acuerdos de 1994 fueron abrogados por este Acuerdo, en vigor desde el 10. de enero de 1996, cuyo textotampoco demuestra que se haya obtenido la opinión de la COCEX, además de que las mercancías que sujeta a la regulación no estaban identificadas por su nomenclatura de la tarifa de las UGI y UGE. Este acuerdofue modificado y adicionado por los Acuerdos publicados en los O.O.f. de15 de abril, 3 de julio, 26 de noviembre de 1996 y 10 de enero de 1997.


e) El Acuerdo publicado el 29 de diciembre de 1997

Este acuerdo abrogó el anterior de 29 de diciembre de 1995 y susreformas, subsanando las deficiencias de que adolecía y que se hananotado.

Se encuentra vigente y ha sido objeto de múltiples reformas publicadasen los D.O.F. de fechas 31 de diciembre de 1997 (que modificó su denominación a: Acuerdo que Establece la Clasificación y Codificación de Mercancías Cuya Importación y Exportación Está Sujeta al Requisito dePermiso Previo por Parte de la SECOFI); 3 de abril, 27 de julio, 12de agosto, 24 y 31 de diciembre de 1998, 26 de enero, 6 de septiembre y~1 de diciembre de 1999 y 21 de enero de 2000.

VII. El control de cambios

La intervención del Estado sobre ios ingresos a Su territorio y las salidas del mismo de divisas, influyen en tal magnitud sobre las importaciones y exportacIones de mercancías que se dice, con cierta exageración,que "el control de cambios significa la abolición del mercado libre internacional."119

Un concepto de control de cambios debe incluir una definición del término divisas, las cuales para Banco de México son: "Los billetes y monedas extranjeras, así como cualquier depósito o documento pagadero a lavista sobre el extranjero, a cargo de entidades financieras del extranjero ydenominado en monedas extranjeras".120

El control de cambios sobre el comercio de mercancías consiste, poruna parte, en la obligeción de los exportadores para que previamente atoda exportación se comprometan a vender al Estado las divisas que obtendrán por sus ventas el exterior, y por otra parte, en la obligación a cargo de los importadores para comprar exclusivamente al Estado las divisasnecesarias para el pago de sus importaciones, por lo cual el control decambios establece un monopolio estatal en los cambios sobre el exterior,que además le procurará ingresos en la medida en que existan tipos decambio diferentes aplicables a la compra (exportaciones) ya la venta (importaciones).

El control de cambios no restringe o limita las exportaciones, sino queestablece la obligación a cargo de los exportadores de ingresar al país lasdivisas y canjearlas al Estado por moneda nacional, en cambio SI puederestringir las Importaciones cuando el Estado asigne un volumen de divisas para el pago de importaciones menor al anterior al control de cambios, destinando las divisas autorizadas a las importaciones quepreviamente determine como prioritarias, valiéndose en la mayoría de loscasos, del requisito de permiso previo sobre todas las importaciones demercancías. Por esta razón se incluye al control de cambios como unabarrera u obstáculo al comercio internacional, llegando incluso a regularsepor los acuerdos internacionales en materia de comercio exterior, como elGAn.

119 De Juana, Manuel. Curso de Finanzas y Derecho Tributario. Segunda Edición.Tomo 1. Ediciones Molachino. Rosario, Argentina. 1969. Páginas 208 y 209.

120 Determinación de divisas. Diario Oficial de la Federación de 20 de diciembrede 1982.


Las causas que motivan el control de cambios se refieren al desequilibrio en la balanza de pagos de un país, originado por el incremento de lasimportaciones y/o por la reducción de las exportaciones, que produce queel nivel de las reservas monetarias internacionales del país se reduzca ose mantenga reducido de manera importante.

Ese desequilibrio también puede ser causado por razones políticas quegeneran fugas de divisas y por especulación financiera que induce a losahorradores nacionales a enviar sus capitales al extranjero.

A. El fundamento legal

al Los principios Internacionales liberales sobre el control de cambios

Acorde con lo dispuesto por ios artículos XII (restricciones para proteger el equilibrio de la balanza de pagos), XV ( disposiciones en materia decambio) y XVIII, párrafo 9 (ayuda del Estado para favorecer el desarrolloeconómico) del GATT, se pueden anotar los siguientes:

1. Los países tienen el compromiso en ·Ia aplicación de su política nacional de mantener o restablecer ei equilibrio de su balanza de pagos.

2. Ninguna disposición del GATT impedirá que un país recurra al control de cambios "que se ajuste" a los estatutos del Fondo Monetario lnternacionaJ.121

3. Los países podrán reducir el volumen o vaior de sus importacionesde mercancías, con el fin de salvaguardar su posición financiera exterior yel equilibrio da su balanza de pagos. no obstante la obligación de no imponer restricciones a las importaciones contenidas en el artículo XI.

4. La reducción de importaciones no excederá de los límites para oponerse a una amenaza inminente de disminución importante de las reservas monetarias o para aumentar las mismas en caso de que sean exiguas.

5. En las consultas con los demás países que se lleven a cabo para elexamen de estas medidas, se deberán tomar en cuenta los factores exteriores especiaies que puedan afectar adversamente las exportaciones dela parte que haya protegido su balanza.

6. Cuando se trate de medidas amplias y duraderas debidas a un desequilibrio general, se estudiará si se pueden adoptar otras medidas, ya seapor las partes con balanzas desfavorables, por las partes con balanzas excepcionalmente favorables o por una organización intergubernamentalcompetente. con el fin de suprimir las causas fundamentales del desequilibrio.

7. En los procedimientos ante el GATT, relacionados oon problemas debalanza de pagos, ias partes contratantes deberán aceptar las conclusiones sobre reservas monetarias que formule el FMI.

De los enunciados expuestos se puede desprender que el GATT noprohíbe el control de cambios, sino que establece la obligación de los Estados partes para que mantengan o restablezcan el equilibrio de su balanza de pagos, permitiendo el uso de medidas o restricciones a lasimportaciones de mercancías necesarias para tal equilibrio.

121 Artículos VIII y XIV del Convenio Constitutivo del F.M.1.


También el TLCAN en su artículo 2104 reguló sus excepciones con motivo de dificultades serias en la balanza de pagos.

b) La legislación mexicana

Conforme al artículo 131 Constitucional y a la Ley de Banco de Méxicopublicada en el D.O.F. de 23 de diciembre de 1993. es facultad privativadel Ejecutivo Federal establecer el control de cambios. No obstante que laLCE no lo menciona por su nombre. el articulo 16 fracción I de la LCE sípermite que mediante acuerdo de la SECOFI se establezcan regulacioneso restricciones no arancelarias a la importación cuando se requieran demodo temporal para corregir desequilibrios en la balanza de pagos,de acuerdo a los tratados o convenios internacionales de los que Méxicosea parte, facultad que aunquese puede ejercitar sinque exista un controlde cambios, en el supuesto de que éste se decrete, será el fundamentopara que la mencionada Secretaria sujete las importaciones o exportaciones de mercancías, monedas, billetes y otros valores al requisito de permiso, condicionado al compromiso de venderal. Estadoo compraral mismolas divisas generadas por las exportaciones o necesarias para las importaciones.

B. El control de cambios de 1982·1991

a) El control generalizado de cambios

Motivado por "la salida inmoderada de divisas hacia el exterior". el Presidente de la República expidió el Decreto que Establece el Control Generalizado de Cambios publicado en el D.O.F. de 10. de septiembre de1982, imponiendo en el país un control total sobre las operaciones que implicaran ingresos al territorio nacional o salidas del mismo de divisas.

En sus articulas primero y quinto dispuso que toda exportación e importación de divisas, sólo podría llevarse a cabo por conducto del Bancode México y su infracción sería considerada como delito de contrabando(artículo segundo).

Este decreto contempló el uso de tipos de cambio múltiples a los quedenominó: preferencial, especial y ordinario, los cuales senan usados deacuerdo a las prioridades marcadas en su artículo octavo y que mediantela regla primera de las generales. se fijó el tipo ordinario a 70.00 pesos pordólar y el tipo de cambio preferencial a 50.00 pesos por dólar.

Las Reglas Generales para el Control de Cambios fueron publicadas enel D.O.F. de 14 de septiembre de 1982, estableciendo en la regla segundafracción 111 las importaciones que tendrian derecho a ser pagadas al lipade cambio preferencial y en la cuarta, que las restantes importaciones sesolventarían al tipo de cambio ordinario. Mediante el Acuerdo publicadoen el D.O.F. de 17 de septiembre de 1982, modificado el 24 de noviembre y el 20 de diciembre de 1982 se determinaron las mercancíascuya importación estaría sujeta a ese tipo de cambio preferencial.

Además de sujetar al requisito de permiso previo de importación a latotalidad de las fracciones arancelarias de la tarifa de la L1GI, inclusive lasdestinadas a las zonas libres y franjas fronterizas, estableció una clasificación de dichos permisos a los que llamó: a) mercancías permitidas conventa de divisas, b) mercancías permitidas sin derecho a divisas y c) rnercandas no permitidas.


En la regla décima tercera se determinó que el permiso equivalía a laautorización de adquisición de divisas y que la copia del pedimento de importación debía entregarse a las autoridades dentro de los 30 días hábilessiguientes a la fecha de la operación.

Las reglas generales sujetaron a permiso previo la exportación de oro,plata, billetes y las monedas nacionales y extranjeras.

La aplicación del control de cambios generó una multiplicidad de instrucciones del Banco Central a las instituciones financieras del país quefue necesario publicar resoluciones denominadas Principales Disposiciones sobre Control de Cambios giradas por Banco de México en telexcirculares de 15 de octubre y 16 de noviembre de 1982.

b) El control parcial de cambios

Al cambio de la Administración Pública se abrogó el control generalizado de cambios y se expidió el Decreto de Control de Cambios publicadoen el D.O.F. de 13 de diciembre de 1982, que se fundamentó, entre otrasconsideraciones, que es "altamente indeseable la vigencia de disposiciones que tiendan a ser violadas masivamente", con lo cual se hecía referenciaal cumplimiento que se le veníadando al anterior.

Lasoperaciones en divisas tendrían dos mercados: un mercadocontrolado y un mercado libre, al primero de los cuates quedaron sujetas las exportaciones y las importaciones de mercancías. En este segundo decretose añadió que no deberían convenirse en moneda nacional las exportaciones, sino que obligatoriamente tendrian que pactarse en alguna de lasmonedas convertibles que determinara el Banco Central, las que obviamente fueron monedas duras, como el dólar americano; el dólar canadiense; el marco alemán; la libra esterlina; etc" según determinaciónpublicada en el D.O.F. de 20 de diciembre de 1982.

Entre los ordenamientos importantes aplicables al control parcial decambios, se pueden citar a las Reglas Complementarias de Controlde Cambios aplicables a las exportaciones e importaciones publicadas enel D.O.F. de 20 y 31 de diciembre de 1982, respectivamente; el Acuerdoque establece los gastos asociados a la importación y exportación paraefectos del Decreto de Control de Cambios publicado en el D.O.F. de 20de enero de 1983 Y la Resolución que sistematiza las resoluciones generales del Comité Técnico de Control de Cambios pubiicada en el D.O.F. de23 de noviembre de 1988.

Ya en plena apertura comercial el Presidente de la República expidió elDecreto por el que se Abroga el Decreto de Control de Cambios publicadoen el D.O.F. de 10 de noviembre de 1991.

VIII. Los requisitos de desempeño

El estudio de las barreras no arancelarias al comercio internacional incluye a diversos requisitos cuyas finalidades son nivelar las importacionescon las exportaciones, aumentar las exportaciones o promover el uso deinsumas nacionales en productos que se destinarán a la exportación o almercado interno. Para inducir estas metas, el cumplimiento del requisitootorgará el derecho a importar mercancías con una ventaja, beneficio, reducción o exención arancelaria, o bien la eliminación de una restricciónque impedía la importación,


Estas prácticas se originan en las políticas de industrialización, de erecimiento hacia adentro, implementadas generalmente por los países envías de desarrollo a partir de ia década de los cuarenta en el presente sIglo. Por esta razón es que también es reciente su cuestionamiento comomedidas no arancelarias, que pueden obstaculizar el comercio exterior yparticularmente las importaciones de mercancías.

Los derechos que suelen conceder estos requisitos pueden ser de lassiguientes clases:

1. Los que conceden ventajas arancelarias o fiscales a la importación:

• Desgravación arancelaria.

• Usode un régimen aduanero con suspensión arancelaria.

• Cambiode régimen.

• Recepción de un estímulo o subsidio fiscal.

2. Los que suprimen o eliminan una restricción a la importación o ex-portación:

• La liberación u obtención de permisos previos.

• El acceso a divisas para el pago de importaciones.

• El permiso de ventaa mercadodoméstico de mercancías en régimende retorno obligatorio al exterior.

A. La reglamentación ¡uridlca

Existen diversos ordenamientos jurídicos nacionales e internacionalesque se refieren a esos requisitos de desempeño, denominación que proviene de la traducción al español del término performance requirements,adoptado por la práctica sajona.

a) Los requisitos de Integración nacional y el principio de trato naclonal del GATT

Una primera referencia a estos requisitos se encuentra en los párrafos 4y 5 del artículo 111 del GATT de 1947, los cuales disponen que los productos importados no deberán recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos nacionales similares que afecte la venta, oferta parala venta, compra, transporte, distribución y uso de los productos importados en el mercado interior y que ninguna parte contratante establecerá omantendrá una reglamentación cuantitativa interior sobre la mezcla, latransformación o el uso, en cantidades o proporciones determinadas, deciertos productos que requiera, directa o indirectamente, que una proporción o cantidad determinada de un producto provenga de fuentes nacionales, fórmula que impide los requisitos de integración nacional.

b) En el reglamento de permisos de Importación y exportación de1977

Este ordenamiento contempló dos tiposde estas medidas como condiciones a las que se podían sujetar los permisos de importación: la obligación de exportar determinada cantidad de productos o comercio de


compensación'22 y el pago del intercambio compensado para el fondocandelillero, que en 1971 pasó a ser la fuente de ingresos del Instituto Mexicano de Comercio exterior (IMCE) y finalmente se suprimió por la Ley deIngresos de la Federación para 1983, é~oca en la que ya, en realidad, eraun gravamenmás a las importaciones.' 3

e) Los requisitos de desempeño en el TLCAN

El artículo 304 pretende limitar que los países partes establezcan, amplíen o extiendan la vigencia, beneficiarios o productos con exencionesarancelarias a la importación. condicionadas al cumplimiento de un requisitode desempeño, mismo que define en el artículo 318 como:

1. Exportar determinado volumen o porcentaje de mercancías.

2. Sustituir los bienes importados con bienes nacionales.

3. Comprarotros bienesnacionales.

4. Producir bienescon cierto nivelo porcentaje de contenido nacional.

5. Cualquier relación de importaciones con las exportaciones o con laentradade divisas (balanzas comerciales o de divisas).

d) Las MIC's y los requIsitos de desempeño

Uno de los acuerdos comerciales multilaterales del anexo 1 del GATIde 1994, parte integrante de él, es el Acuerdo sobre las Medidas en Meteria de Inversiones relacionadas con el Comercio, que es una de las novedades del marco jurídico multilateral de comercio resultante de la RondaUruguay y que atiende a la importante ,participación en el comercio mundial de las empresas transnacionales.P

Este acuerdo dispone que ningún miembro aplicará ninguna MIC ( medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio de mercancías) que pueda ser incompatible con ios artículos 111 y XI del AcuerdoGeneral e incluye un anexo con una lista iiustrativa de aquellas MIC's queson incompatibles con esos preceptos, como son ia prescripción de: 1)compraro utilizar productos de origen nacional en términos de valor, volumen o de proporción con la producción local y 2) limitar la compre o eluso de productos importados a una cantidad relacionada con los productos nacionales que el importador exporte. También son MIC's incompatibles con la eliminación general de las restricciones cuantitativas, lasrestricciones para: 3) importar ios insumos para la producción local de

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123

124

Welt G.B., Leo. Coutertrade. Business Practices for Today's World Market.American Management Associations. 1982. En la práctica sajona se conoce acualquier forma de comercio de compensación bajo el término calificativo"countertrade" que significa contracomercio, debido a que en la mayoria de loscasos implica el desplazo del usode dólares. Ese autor refiere que ya en eseañouna cuarta parte del comercio mundial se manejaba bajoestas formas.PérezUlloaSergio. El Sistema de Intercambio Compensado en México. UNAMfacultad de Economía. Tesis profesional 1986. Página 92.Organización Mundial de Comercio. El Comercio y la Inversión Extran¡'era Di·recta. Ginebra, Suiza. Octubre de 1996. Pá!¡inas 2/3 .".;Las ventas de as tillales extranjeras de las sociedades transnacíonales (STN) superan el valor delcomercio mundial de mercancías y servicios; que el comercio intraempresarialde lasSTN representa aproximadamente la tercera parte del comercio mundialy que las exportaciones de lasSTN a sociedades que no sonfiliales suyas representan otra tercera parte del comercio mundial, correspondiendo el terciorestante al comercio entre empresas nacionales (distintas de lasSTN)."


mercancías en general o las de exportación en un volumen o proporcióndeterminada, 4) importar mercancías limitadas a una cantidad de divisasque produzcan sus exportaciones y 5) exportar en relación a un volumen,cantidad, valor o proporci6n de la producción local.

Es interesante observar que los requisitos de actividad exportadora yde contenido nacional ya tienen una base jurídica que los califica comouna materiarelacionada con el comercio, hipótesis que había sidonegadaanteriormente por algunos países, entre ellos el nuestro. 125

B. Los requisitos de desempeño en la legislación mexicana vigente

En el pasado reciente nuestra legislación tuvo numerosos tipos de estos requisitos que con el tiempo se han venidosuprimiendo.. como fueronlas condiciones de calificaci6n de la inversi6n extranjera; la posibilidad dereexpedir mercancías de zonas libres o franjas fronterizas; la recepci6nde estímulos fiscales a la exportación; la posibilidad de vender en mercado nacional una parte de la producción de las industrias con programa demaquila de exportación y otros programas de desarrollo industrial como elfarmacéutico y automotriz.

Se mantienen en vigor los requisitos de desempeño aplicables a la industria automotriz previstos en el Decreto publicado en el D.O.F. de 11 dediciembre de 1989, que suprimen las restricciones para importar vehículosautomotores cuando las plantas terminales de esa industria cuentan conbalanzas comerciales y de divisas superavitarias, es decir, que cumplencon el requisito de exportar más de lo que importan, programas que porser anteriores al 10. de julio de 1991 están exceptuados hasta el 10. deenero de 2004 de las limitaciones del TLCAN, mas no así aquellos aplicables a vehículos de autotransporte contenidos en el anexo 300-A del propio Tratado (importación de unidades en relación al numero de unidadesproducidas en México) a que se refería el Decreto publicado también en elD.O.F. de 11 de diciembre de 1989, ya derogado en cumplimiento delpárrafo 20 del citado anexo.

C. La naturaleza Jurídica de los requisitos de desempeño

Primeramente se tendría que determinar la legalidad del requisito quese estableciera actualmente, pues conforme con las prescripciones de losacuerdos internacionales antes citados, nuestro país se obligó a no establecerlos más. Debido a la jerarquía que tienen estos tratados en nuestrosistemajurídico. esosrequisitos no superarían el análisis de su legalidad.

A pesar de ello, tanto losrequisitos de cuyocumplimiento se concedenventajas arancelarias como los que pudieran consistir en la aprobacióngubernamental de una balanza comercial, en la realización de una exportacióno en cualquier otraactividad del importador necesariapara la expedición de una licencia o para la supresión de una restricción a laimportación, si constituirían regulaciones o restricciones no arancelarias ypor lo mismo, estarían sujetos a todos y cada uno de los requisitos quepara su legal establecimiento exige la LCE.

IX. Las compras del sector público

El mayor comprador de un país es el propio gobierno, por lo que laspolíticas y directrices que establezcan las leyes sobre sus adquisiciones

125 Informe del Grupo de Trabajo para la Adhesión de MéxIco al GAn. Punto 38.


impactarán en los flujos de importación de mercancías. En este sentido,las disposiciones legales que imponen la obligación a las dependenciasdel sector público de adquirir o preferenciar la adquisición de bienes deorigen nacional o con cierto contenido de insumes nacionales actúancomo barreras no arancelarias al comercio de las mercancías de importación.

Es por estas razones que las compras del sector público han sido reguladas por el GATT y por otros acuerdos internacionaies como el TLCAN,que buscan que las adquisiciones públicas se rijan por los mismos principios de la competencia internacional, como los de trato nacional y no discriminación.


El artículo 134 de la Constitución Política establece la obligación para laAdministración Pública Federal de llevar a cabo licitaciones mediante convocatoria pública para la adjudicación de adquisiciones, con el objeto degarantizar transparencia. eficiencia y honestidad en las compras estatales.Con fundamento en este precepto se han expedido las ieyes reglamentarias que regulan las adquisiciones de mercancías importadas por el sectorpúblico, que también fueron objeto de modificación con motivo del proceso de apertura y negociación internacional llevados a cabo por México.

a) El réglrr.an legal hasta 1993

Se fundamentaba en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles, publicada en elD.O.F. de 8 de febrero de 1985 y sus reformas de 30 de noviembre de1987, 7 de enero de 1988 y 18 de julio de 1991.

Esta ley además de favorecer las compras públicas de productos nacionales, sometió a control estatal las adquisiciones de mercancías extranjeras. a través de lossiguientes mecanismos:

1. El control a la importación indirecta.

Abarcaba no sólo a la importación directa de las mercancías extranjeras, sino también a la compra en el país de bienes previamente importados.

2. Las preferencias a los productos nacionales.

En el artículo 13 se ordenó que en los programas de adquisiciones delas dependencias del sector público se otorgara preferencia a la utilizaciónde bienes de procedencia nacional o de aquellos insumas, material, equipo, sistemas y servicios que tuvieran incorporada tecnología nacional, disposición que fundamentó las tolerancias en las cotizaciones de losproveedores nacionales.

3. La autorización previa de las importaciones públicas.

El artículo 31 estableció la obligación a cargo de las dependencias paraque previamente a la adquisición de bienesde procedencia extranjera, yasea en importación directa o por compra en el país. recabaran la autorización de la SECOFi, misma que podría eximir de este requisito cuando setratara de bienes que no se produjeran en ei país O cuya producción fuerainsuficiente para satisfacer la demanda de los mismos. Mediante acuerdopublicado en el D.O.F. de 20 de enero de 1986, esa Secretaríe precisó


que requerían esa autorización los bienes o mercancías cuya adquisiciónrequiriese licitación pública; las que no requieran licitaci6n pero fueranmayores de 50,000 dólares y aquéllas otras que estuvieran sujetas a permiso previo de importación.

b) El régimen legal a partir de 1994

Simultáneamente a la negociación del TLCAN se preparó y se presentóla iniciativa de una nueva ley en la materia, la Ley de Adquisiciones yObras Públicas publicada en el D.O.F. de 30 de diciembre de 1993(LAOP), en vigor desde el 10. de enero de 1994 y abrogada por la Ley deAdquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Leyde Obras Públicas y Servicios Reiacionados con las mismas, publicadas el4 de enero de 2000.

Esta ley introdujó un nuevo esquema para las adquisiciones del Estadoque impliquen la compra o la importación de artículos de procedenciaextranjara, consistente en las siguientes premisas:

1. La supresión de la autorización previa.

Bajo el esquema de la nueva ley se eliminó la autorización previa paraque las dependencias públicas puedan importar bienes o mercancías, porlo que dichas importaciones sólo requerirán de permiso previo de importación cuando la mercancía se encuentre sujeta a ese requisito para cualquier importador.

2. El carácter de las licitaciones.

Distingue a las licitaciones en nacionales e internacionales en razón dela nacionalidad de los proveedores o del origen de las mercancías quepuedan participar en ellas, siendo nacionales aquéllas en las que únicamente puedan participar personas de nacionalidad mexicana y los bienesa adquirir cuenten por lo menos con 50% de contenido nacional, en tantoque son internacionales en lasque puedan participar proveedores extranjerosy las mercancías no requieran ese contenido nacional (arto 31).

3. Las licitaciones internacionales bajo tratado Internacional.

Conforme a la ley anterior era facultad de la autoridad determinar, conbase en ciertos criterios de cuantía o tipo de producto, en qué casos seconvocaba a licitación internacional. Como resultado de las negociacionesdel TLCAN y bajo la inspiración de los trabajos de la Ronda Uruguay delGAn, se recogió en la LAOP la liberalización de las compras públicas basada en la negociación bilateral y en la reciprocidad. Por lo tanto, la leydispone que solamente se realizarán licitaciones de carácter internacionalcuando sea obligatorio, conforme a los tratados internacionales que hayasuscrito México y que se podrá negar la participación de los proveedoresextranjeros cuando con su país no se tenga celebradotratado o ese paísno concedaun tratorecíproco a losproveedores o bienesmexicanos.

Las licitaciones internacionales se practicarán además por la insuficiencia de la oferta nacional o cuandose trate de compras pagadas confinanciamientos dei exterior en donde se establezca la obligación de comprar las mercancías con esos créditos externos, conocidos también comocréditos amarrados.

4. La limitación a la preferencia nacional.


Disponía la LAOP que, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados, lasdependencias públicas optarén por los bienes de procedencia nacionalsóio cuando estén en igualdad de condiciones con los bienes de procedencia extranjera. fórmula con la cual se impedía la existencia de tolerancias o mérgenes a favor de los primeros (art. 43), disposición superadacon la nueva Ley que concede una tolerancia del 10% sobre el precio(art. 14).

5. Las compras con fines de seguridad.

Se conserva en la ley la facultad de realizar la contratación directa deadquisiciones cuando se realicen con fines exclusivamente militares, parala armada o sean necesarias para salvaguardar la integridad, la independenciay la soberanía de la Nación y garantizar su seguridad interior.

B. Los tratados internacionales en materia de compras públicas

a) El artículo XVII del GATI

Abarca tanto a las importaciones para ser utilizadas inmediata o finalmente por los poderes públicos, así como a las compras y ventas que impliquen importaciones o exportaciones de las empresas comerciales delEstado. Respecto de las importaciones de las empresas públicas establece los principios de no discriminación y trato nacional.

Cuando México suscribió el GATI la ley mexicana establecía. y siguedisponiendo, un régimen único aplicable tanto a las adquisiciones de lasentidades como de las empresas públicas, y éste era incompatible, por loque hace a las empresas públicas, con dicho precepto por cuanto quepreveía la existencia y exigencia de preferencias y contenidos nacionales,así como la autorización previa de compra o importación. Ante esta contraposición predominó la ley mexicana por reserva expresa formulada enel Protocolo de Adhesión, al disponer en el punto 1 que México aplicaré elGATI "en toda la medida que sea compatible con su legislación vigenteen la fecha del presente protocolo."

b) El Código sobre Compras del Sector Público del GATI

Por las razones de incompatibilidad con nuestra legislación ya comentadas, cuando nuestro país se adhirió a ese Acuerdo General no suscribióeste Código que, resultante de la Ronda Tokio culminada en 1979, reglamentó el artículo XVII citado con sus principios de no discriminación y trato nacional obligatorios para las empresas del Estado.126

e) El Código de Contratación Pública de 1994

Siguiendo en lo principal las disposiciones del anterior código, su particularidad es que se ubica en el rubro de acuerdos comerciales pfurilate~

rafes y por lo mismo no forma parte del GATI de 1994, sino que requierede una negociación entre los países que lo quieran adoptar y se aportenentre sí concesiones o listas de cobertura. En el caso de nuestro país, dicho código no ha sidosuscrito hastala fecha.

d) El TLCAN

Sin embargo, en materia de compras públicas se siguieron en este tratado los principios del código citado en el inciso anterior y el esquema ya

126 Soberanis Sosa, Beatriz. Los Códigos de Conducta adoptados en el marco delGATI y la legislación mexicana en materia de comercio exterior. UNAM. Facul-tad de Derecho. Tesis Profesional. 1987. Página 96.


previsto en la LAOP, constituyendo el primer caso de licitaciones obligatorias de carácter internacional "bajotratado".

Las premisas del TLCAN en esta materia son las siguientes:

1. El ámbito de aplicación.

Por vez primera se abarca tanto a las compras del gobierno federalcomo a las de sus empresas comerciales e incluso, en un futuro, a las delas entidades federativas.

2. Los montos de las adquisiciones.

Se establecen umbrales de las adquisiciones que guedan bajo las disposiciones del tratado, sujetos a ajuste con la inflacion americana y queinicialmente fueron de 50,000.00 dólares para adquisiciones del gobiernofederal y 250,000.00 dólares para adquisiciones de las entidades paraestatales.

3. Las medidas transitorias.

Para algunas entidades se establecieron reservas transitorias hasta elaño 2003 como son las de PEMEX y CFE y hasta el año 2002 para productos farmacéuticos destinados al IMSS, ISSSTE, SEMARINA Y SEDENA.Estas reservas consisten en excluir parcial o totalmente sus compras delas medidas del tratado.

4. Las medidas del tratado.

Se hacen consistir en la aplicación de los principios de trato nacional yno discriminación (arts. 1003 Y 1009); la obligación de no solicitar, exigir oconsiderar al momento de calificar las ofertas, "compensaciones" talescomo requisitos de contenido nacional o comercio compensatorio (art.1006) Y en evitar el uso de licitaciones selectivas o restringidas para proteger e los productores nacionales (art. 1016).

5. Las excepciones al tratado.

Son aquellas adquisiciones o importaciones relacionadas con la seguri·dad nacional; la moral; el orden y la seguridad pública y las que protegenla salud humana, animal y vegetal.

Igualmente se excluyen les adquisiciones para la reventa en tiendas gubernamentales; las derivadas de créditos amarrados; las celebradas entreentidades públicas; las de PEMEX y las de la CFE por montos hasta de1000 millones de dólares anuales hasta el año 2002 y 1200 millonesde dólares hasta el año 2003, respectivamente.

C. La ncturaleza actual del régimen de las compras públicas

De lo expuesto se aprecia que si bien las disposiciones que reservanlas compras del Estado o de sus empresas a productos nacionales pueden obstaculizar o ser una barrera a las importaciones, no constituyen porsí mismas una regulación no arancelaria en los términos de la LeE y por lomismo no están sujetas a sus requisitos legales.

Sin embargo, el restablecimiento de las autorizaciones previas para lascompras en el país de mercancías de origen extranjero o de importación,sí tendrían ese carácter, por cuanto que serían necesarias para efectuarlas importaciones, actuando del mismo modo que un permiso o licenciade importación.


7. LAS BARRERAS CUALITATIVAS

Se designan con esta denominación a las regulaciones o restriccionesno arancelarias cuya finalidad no es limitar la cantidad o volumen de lasoperaciones de comercio exterior, sino promover y vigilar la calidad, salubridad o seguridad de las mercancías, a través de disposiciones que protegen diversos intereses sociales, como la salud y la paz pública, lasanidad animal y vegetal, el ambiente y el equilibrio ecológico, etc.

1. Los permisos para proteger la paz y la segurIdad pública

En esta materia existen dos clases de regulaciones no arancelarias quepersiguen objetivos de orden público, como son las que se refieren a armas, municiones y explosivos y a los materiales radioactivos o nucleares.


a) Las armas y explosivos

En el caso de estos artefactos y sustancias es la Ley Federal de Armasde Fuego y Explosivos (LFAFE), publicada en el D.O.F. de 11 de enero de1972 y reformada en 1974, 1981, 1985, 1989, 1993, 1994 Y el 21 de dlciembre de 1995.

La LFAFE sujeta a sus disposiciones a todas las armas, municiones,pólvoras, explosivos, artificios y substancias químicas relacionadas conexplosivos, segúnse definen en su artículo 41.

Los artificios y las substancias químicas, para efectos de esta ley, sontodos aquellos instrumentos, máquinas o ingenios con aplicación al usode explosivos y todas aquellas substancias que por sí solas o combinadassean susceptibles de emplearse como explosivos.

b) Los materiales nucleares y radiactivos

Es la Ley Reglamentaria del Artículo 27 en Materia Nuclear publicadaen el D.O.F. de 4 de febrero de 1985 (LRMN). cuyo objeto consiste en regular la exploración, la explotación y el beneficio de minerales radioactivos, dispositivos generadores de radiación ionizante y combustiblesnucleares; el uso e industria de la energía nuclear y todo lo relacionadocon la misma y establecer la necesidad del control de la importación y exportación de los citados materiales, como son el uranio, el plutonio, el cesio y el cobalto.

B. Los fines del permiso previo

En ambos casos se aprecia que su finalidad es proteger la paz pública,evitando que puedan ser usados para alterar el orden público o que puedan utilizarse con fines bélicos o delictivos.

En el caso de armas y explosivos, el artículo 43 de la LFAFE señala quecon estas regulaciones se pretende evitar cualquier peligro a la seguridadde las personas, de la sociedad y del país, así como cualquier daño a lasinstalaciones, edificios o ciudades o evitar que se altere la tranquilidad y elorden público.

En el caso de la energía nuclear, el artículo 27 de la Constitución Política establece que la energía nuclear sólo podrá tener usos pacíficos, posición sostenida por México en los Tratados para la Proscripción de lasArmas Nucleares en la América Latina y el Tratado sobre la No Prolifera-


clón de las Armas Nucleares, que establecen la obligación de los Estadosde usar con fines pacíficos dichos materiales y energía y establecer medidas de protección física para la transportación nuclear internacional, comose establece en la Convención Sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares, de Viena de 1980, promulgada en el D.O.F. de 14 de juniode 1988.

C. Los tipos de permiso

a) Los permisos en materia de armas de fuego y explosivos

Se denominan permisos específicos que a su vez pueden ser generales, ordinarios y extraordinarios.

Son permisos generales los que se conceden a personas que se dedican de manera permanente a las actividades de fabrtt:ación y comercio dearmas y explosivos; permisos ordinarios los que se conceden en cadacaso a las personas que cuentan con permisos generales y permisos extraordinarios los que se conceden a aquellas personas que pretendeneventualmente realizar una operación de las reguladas por la ley (art. 42).

Los permisos serán expedidos por la SEDENA con conocimíento de laSEGOS y con la previa conformidad, respecto de la seguridad de los locales y establecimientos, de las autoridades iocaies y municipales del lugar (arts. 37 y 39).

Para la expedición de los permisos de exportación de armas y de losmateriales explosivos se requiere acreditar el permiso de importación delgobierno del pais de destino (art. 56).

Se requiere permiso para el tránsito por el territorio nacional (art, 63),así como las que se lleven a cabo por la via postal (art. 64).

b) Los permisos de los materiales radiactivos y nucleares

La LRMN tiene díversos tratamientos, ya que, por una parte, solamenteei Ejecutivo Federal por conducto de la Secretana de Energía (SE), podrállevar a cabo la importación o exportación de los materiales y combustibles nucleares (art. 18 fracción V), disposición acorde con el mandato establecido en el artículo 27 Constitucional que reserva esta actividad demanera exclusiva al Estado, y por otra parte, la importación y exportación

-da los materiales radiactivos y dispositivos generadores de radiación, sesujeta al régimen de autorización previa expedida por la SE por conductode la Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias(CNSNYS), con independencia de cualquier otra autorización que requieraotra autoridad (art. 29).

La ley consigna que la importación de material radiactivo y de los dispositivos mencionados para ser usadoscon fines médicos, requerirá además la autorización previa de la SSA y que la exportación de dichosmateriales o minerales radiactivos estarácondicionada a la autosuficienciadel pais, por lo que las autorizaciones de exportación no podrán excederdel 5% de las reservas de la Nación.

En los procedimientos de expedición de las autorizaciones que fueronestablecidos por la SEMIP (ahora SE) mediante Acuerdo publicado en elD.O.F. de 29 de novíembre de 1994, se estipuló que sólo podrán formularlas solicitudes de autorización los permisionarios con licencia vigente ex-


pedida por la CNSNYS, para el uso, posesión, transferencia u operaciónde fuentes de radiación ionizante (art. 20.).

D. Las condiciones de ejercicio del permiso

La LFAFE establece una extensa regulación mientras que la LRMN esomisa al respecto, por lo que suscondiciones se establecerán en las autorizaciones mismas. Las que enseguida se anotan corresponden únicamente a los permisos en materia de armas de fuego y explosivos.

a) La titularidad del permiso

En todos los casos es intransferible, es decir, quien pretenda realizar laImportación o exportación debe ser el titular del permiso.

b) La vigencia

Los permisos generales tlenen vigencia dentro del año de calendarioen que se expidan pudiendo ser revalidados, y los ordinarios y extraordinarios tendrán la que se señale en el respectivo permiso (art. 44).

c) La suspensión o cancelación discrecional

Los permisos están sujetos a la suspensión o cancelación discrecionalpor parte de la SEDENA cuando las actividades amparadas con los permisos alteren el orden o la tranquilidad públicos o entrañen peligro para laseguridad de las personas (arts. 43 y 70).

E. El ejercicio del permiso

De i\lual manera, las disposiciones legales que se comentan se refierenal ejercicio de los permisos de armas y explosivos, no existiendo ningunanorma en la LRMN que se refiera al ejercicio de ios permisos en materianucleary radiactiva.

a) La intervención de la autoridad en el despacho

De conformidad con el artículo 57 de la LFAFE se requiere que en eldespacho aduanero intervenga un representante de la SEDENA, sin cuyorequisito no podrá llevarse a cabo el retiro de las mercancías del dominiofiscal o la salida del país.

b) La transportación o posesión

La existencia de los permisos generales incluyen la autorización para eltransporte por el territorio nacional, debiéndose cumplir las condicionesde seguridad que se citen en los citados permisos, pero la existencia deun permiso de Importación no implicará el de posesión o de portaclón.

c) El uso o destino

Los permisos deben destinarse al uso que se señale en los permisos,por lo que cualquier cambio al destino requerirá de nuevopermiso.

F. Las Infracciones y sanciones

Se impondrá de 2 a 8 años de prisión a quien introduzca a la República, en forma clandestina, armas de fue~o que no estén reservadas parauso exclusivo del Ejercito y de 5 a 30 anos de prisión más multa de 20 a500 dias de salario, si se trata de las reservadas. En cuanto a la exportación se impondrá prisión de 1 a 8 años y multa de 20 a 500 salarios a


quien exporte armas, municiones y explosivos sin el permiso corraspondiente. En ambos casos las armas serán confiscadas para ser destruidas(arts. 84, 85 Y88).

G. La Identificación y codificación

a) Las armas, municiones y explosivos

No se encuentran identificadas en términos de la fracción arancelaria ynomenclatura conforme a la tarifa de importación y exportación; tampocoestán establecidas por acuerdo conjunto de ia SECOFI; no se solicitó iaprevia opinión de la COCEX y no fueron publicadas en el Diario Oficial dela Federación.

b)Los materiales radiactivos y nucleares

Están identificados por su fracción arancelaria y nomenclatura de lastarifas de importación y exportación por el acuerdo conjunto de ia SECOFIy la SE. que fue sometido a la previa opinión de la COCEX y se publicó enel citado Diario Oficial.

Estas regulaciones no arancelarias están previstas en el Acuerdo queestablece la clasificación de mercancías cuya importación y exportaciónestá sujeta a autorización previa por parte de la Secretaría de Energía, publicado en el O.O.F. de 27 de diciembre de 1995, expedido, previa opiniónde ia COCEX, conjuntamente por esa dependencia y la SECOFI, mismoque abrogó su similar publicado el 27 de junio de 1994 emitido con la entonces SEMIP.

11. Los permisos para proteger la salud humana

Estas regulaciones no arancelarias son el tipo por excelencia de lasrestricciones cualitativas, pues se dirigen a vigilar la calidad y seguridadsanitaria de las mercancías y no la cantidad que de ellas se importen oexporten y su objeto es cuidar la salud y el bienestar públicos, y por lotanto; la ley establece el control sanitario sobre los productos de consumohumano y los Insumas para la salud.

En ios térmínos del artículo 194 de la Ley General de Salud, publicadaen ei D.O.F. de 7 de febrero de 1984 (LGS), el control sanffario consiste enel conjunto de acciones de la SSA de orientación, educación, muestreo,verificación y la aplicación de medidas de seguridad en el "proceso" y a laimportación y exportación de los productos cuya clasificación legal semuestra en el cuadro 2.

DERECHOADUANERO MEXICANO

Cuadro 2. Clasificación legal de las mercancíassujetas a control sanitario

1. Los productos de uso o consumo humano

1. Los alimentos.

2. Las bebidas no alcohólicas.

3. Las bebidas alcohólicas.

4. Los productos de perfumería y belleza.

5. Los productos de aseo.

6. El tabaco.

7. Las materias primas y aditivos de los productos anteriores.

11. Los Insumos para la salud

1. Los productos y equipos para la medicina.

A. Los equipos e instrumentos médicos.

B. Las prótesis. crtesis y ayudas funcionaies.

C. Los agentes de diagnóstico.

D. Los insumos de uso odontológico.

E. El material quirúrgico y de curación.

F. Los productos higiénicos.

2. los medicamentos y psicotrópicos.

A. los medicamentos.

B. los estupefacientes y psicotrópicos.

a. Los estupefacientes.

b. los psicotrópicos.

C. las materias primas de los productos anteriores.

111. Las sustancias peligrosas

1. los plaguicidas.

2. Los fertilizantes.

3. Lassustancias tóxicas.

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A. La definición legal de las mercancias sujetas a control sanltsrlo

La ley de la materia consigna las definiciones legales de las mercancíasque regula. Estas definiciones son las siguientes:

• Los productos de uso o consumo humano. Son los que se ingierenpor el hombre o que se aplican de manera externa sobre el cuerpohumano. Esos productos son:

* Los alimentos. Es cualquier substancia o producto, sólido o semisólido, natural o transformado, que proporcione al organismo elementos para su nutrición (art. 215).

* Las bebidas no alcohólicas. Son cualquier líquido, natural o transformado, que proporcione al organismo elementos para su nutri

ción y que no contengan alcohol etilico en una proporción mayordel 2% en volumen (arts. 215 y 217).

• Las bebidas alcohólicas. Son aquellas que contengan alcohol etmca en una proporción mayor del 2% en volumen (art. 217).

* Los productos de perfumería y belleza. Son los de cualquier origen,indeper.dientemente de su estado fisico, destinados a modificar elolor natural del cuerpo humano: los productos o preparaciones deuso externo destinados a preservar o mejorar la apariencia personal; los productos o preparados destinados al aseo de las personas y, finalmente, los repelentes que se apliquen directamentesobre la piel (art. 269). Los artículos 1239 y 1240 del Reglamentode la LGS en materia de Control Sanitario de Actividades, Establecimientos, Productos y Servicios, publicado en el D.O.F. de 18 deenero de 1988 (RLGS), hacen una lista de ellos. entre los que seencuentran, por ejemplo: perfumes, extractos, lociones, agua de tocador, talcos, loción para después de afeitarse, desodorantes ytranspirantes: tintes, decolorantes, champúes, brillantinas; maquillajes, cremas, rubores, mascarillas, lápices labiales, filtros solares,esmaltes para uñas, toallitas limpiadoras, etcétera

* Los productos de aseo. Son las substancias, independientementede su estado fisico, destinadas al lavado o limpieza de objetos, superficies o locales y las que proporcionen un determinado aroma elambiente (art. 273), entre los que se encuentran, los jabones, detergentes, limpiadores, blanqueadores, almidones pare uso externo,desmanchadores, desinfectantes, desodorantes y aromatizantesambientales, etc., mismos que define cada uno de ellos el artículo1258 del RLGS, como los jabones, que son los productos con tensoactivos obtenidos por la saponificación de grasas, aceites, ésteres de ácidos grasos naturales o sintéticos o por la neutralizaciónde ácidos grasos libres e ingredientes adicionales que pueden modificar las caracteristicas 'del jabón .

• El tabaco. Es la planta Nicotina Tabacum y sus sucedéneos, en suforma natural o modificada, en las diferentes presentaciones, quese utilicen para fumar, masticar o aspirar.

* Las materias primas y aditivos de los productos anteriores. Las materias primas son las substancias o productos, de cualquierorigen,que se usen en la elaboración de los productos citados, mientras que los aditivos de los alimentos y bebidas son las substancias


permitidas, que sin tener propiedades nutritivas, se incluyan en laformulación de los productos y actúan como estabilizante, conservador o modificador de sus características organolépticas, para favorecer ya sea su estabilidad, conservación, apariencia oaceptabilidad (art. 215).

• Los insumos para la salud. Esta clase tiene, conforme al artículo194-Bis de la LGS, las siguientes categorías y productos, que también se definen por la ley del siguiente modo:

• Los productos y equipos para la medicina. La LGS (art, 262) yRLGS (art. 1147) contemplan a:

• Los equipos e instrumentos médicos. Los aparatos, accesorios einstrumental para uso específico, destinados a la atención médica, quirúrgica o a procedimientos de exploración, diagnóstico,tratamiento y rehabilitación de pacientes, así como aquellos paraefectuar actividades de investigación biomédica.

• Las prótesis, ortesis y ayudas funcionales. Son aquellos dispositivos destinados a sustituir o complementar una función, un órgano o un tejido del cuerpo humano.

• Los agentes de diagnóstico. Son todos los insumos incluyendoantígenos, anticuerpos, calibradores, verificadores, reactivos,equipos de reactivos, medios de cultivo y de contraste y cualquier otro similar que pueda utilizarse como auxiliar de otros procedimientos clínicos o paraclínicos.

• Los insumos de uso odontológico. Son todas aquellas substancias o materiales empleados para la atención de la salud bucal.

• El material quirúrgico y de curación. Son los dispositivos o materiales que adicionados o no de antisépticos o germicidas se utilizan en la práctica quirúrgica o en el tratamiento de las solucionesde continuidad, lesiones de la pielo sus anexos.

• Los productos higiénicos. Son los materiales y substancias adicionados de antisépticos, que se aplican en la superficie de lapiel o cavidades corporales y que tienen acción farmacológica opreventiva.

* Los medicamentos y psicotróplcos. Lasdefiniciones legales de estegrupo son:

• Los medicamentos. Son toda substancia o mezcla de substancias de origen natural o sintético que tenga efecto terapéutico,preventivo o rehabilitatorio, que se presente en forma farmacéutica y se identifique como tal por su actividad farmacológica, características físicas, químicas y biológicas,

Respecto de los productos que contengan nutrimentos, seránconsiderados medicamentos, siempre que se traten de preparados que contengan de manera individual o asociada: vitaminas,minerales, electrólitos, aminoácidos o ácidos grasos, en concentraciones superiores a las de los alimentos naturales, se presenten en alguna forma farmacéutica definida y la indicación de suuso contemple efectos terapéuticos, preventivos o rehabilitatorios(art.221).


Además de los anteriores, también serán considerados medicamentos los productos para adelgazar o engrosar partes del cuerpo y aquelios con fines de perfumeria y belieza, siempre quecontengan hormonas, vitaminas y en general cualquier substancia con acción terapéutica y que se les atribuya esta acción(art. 271).

Los medicamentos se clasifican en magistrales, oficinales y especialidades farmacéuticas.

• Los estupefacientes y psicotrópicos. La LGS Se refiere a cadauno de ellos, de la siguiente manera:

• Los estupefacientes. El artículo 234 sin definir estos productoshace una larga lista de elios, pero de lo dispuesto en el últimopárrafo del articulo 237 se desprende que se trata de substancias con fines terapéuticos pero que originan dependencia ensu consumo. Existen en este caso, los estupefacientes permitidos y los estupefacientes prohibidos, destacando entre éstosúltimos la mariguana, cocaína, morfina, heroína, amapola y elopio. La SSA podrá prohibir a los permitidos cuando considereque pueden ser sustituidos por otros que su uso terapéuticono origine dependencia.

• Los psicotrópicos. De igual manera, la LGS enumera pero nodefine a las substancias psicotrópícas, las que agrupa en el articulo 245, en cinco grupos, a saber: 1. Las que tienen escasoo nulo valor terapéutico ysusceptibles de uso indebido o abuso, 11. Las que tienen algun valor terapéutico pero que constituyen un problema grave para la salud pública, 111. Las quetienen valor terapéutico pero que constituyen un problemapara la salud pública, IV. Las que tienen amplios usos terapéuticos y constituyen un problema menor para la salud pública yV. Las que carecen de valorterapéuticoy se utilizan corrientemente en la industria.La SSA podrá determinar, mediante listas publicadas en elDiario Oficial de la Federación, cualquier otra substancia quedeba ser considerada psicotrópica, así como productos. derivados o preparados que las contengan (art. 246).

• Las materias primas de los productos anteriores. Es cualquiersubstancia que intervenga en su elaboración o preparación.

• Las sustancias peligrosas. Esta categoría (art. 278) abarca tres ciases de productos:

• Los plaguicidas. Son cualquier substancia o mezcla de substancias utilizadas para prevenir I destruir I repeler o mitigar cualquierforma de vida que sea nociva para la salud, los bienes del hombre o el ambiente, excepto la que exista sobre o dentro del serhumano y los protozoarios, virus, bacterias. hongos y otros microorganismos similares sobreo dentrode los animales.

• Los fertilizantes. Son cualquier substancia o mezcla de substancias que se destinen a mejorarel crecimiento y productividad delas plantas.


• Las sustancias tóxicas. La LGS no las define, sino que señalaque serán las que por constituir un riesgo para la salud deterrnine la SSA en las listas que, para efectos de control sanitario, publique en el Diario Oficial de la Federación"

B. El fundamento legal

al Para todos los productos

En los términos de los artículos 376 de la LGS y 167 del RLGS, los productos anteriores requieren para su comercialización pública dentro delpaís de registro sanitario, del cual se pueden exceptuar los alimentos y bebidas por acuerdo del Secretario de Salud. Este reg',stro era un requisitoexigible en el proceso interno pero que, sin embargo, en algunos casos yase exige la presentación de una copia para los productos importadoscomo una regulación sanitaria de importación, como se analizará másadelante.

b) Para los productos de uso o consumo humano

El artículo 286 de la LGS dispone que la SSA, mediante .acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación, determinará, con base en losriesgos para la salud, qué productos o materias primas requieren autorización previa de importación.

Por su parte el artículo 286-Bis dispone que los productos y materiasprimas que no requieran la citada autorización previa, se sujetarán a exhibir un aviso sanitario de importación al que se deberá anexarel certificadosanitario expedido por la autoridad competente del país de origen de lasmercancfas.

el Para los Insumos para la salud

1. Para los productos y equipos de medicina.

El artículo 295 de la LGS establece que el Secretario de Salud determinará, mediante acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación, losque requerirán la previa autorización sanitaria de importación,

2. Para los medicamentos.

Se sujetarán a autorización previa por acuerdo de la SSA (art. 295).

3. Para los estupefacientes y psicotrópicos.

Su importación y exportación requerirá en todos Jos casos de autorización previa, acorde con lo dispuesto por el articulo 289 de la ley comentada.

d) Para las substancias peligrosas

Los artículos 293 y 298 de la LGS ordenan que la importación de plaguicidas, fertilizantes y substancias tóxicas requerirán de autorización sanitaria de la SSA, En virtud de que otros ordenamientos legales también leconceden facultades a otras dependencias públicas para otorgar o negarautorizaciones para la importación de esas substancias, en el inciso f} sedescribirá brevemente la reglamentación administrativa de esa coordinación.


e) Los acuerdos y lisias

Los ordenamientos que han establecido e identificado los productosbajo control sanitario son:

1. La lisia de materias primas para la elaboración de medicamentosque requieren autorización sanitaria, publicada en el D.O.F. de 9 de marzode 1987.

2. La Lista de Psicotrópicos, grupos 11, 111 Y IV, que requieren permisode importación, publicada en las Gacetas de 9 de septiembre de 1985,9 de marzo de 1987 y 26 de julio de 1995.

3. La Lista de Materias Primas de uso general en productos de pertumería y belleza, que son objeto de control sanitario, pubiicado en la Gaceta de 30 de septiembre de 1987.

4. La Lista de substancias tóxicas de acuerdo al artículo 278 fracción 111,de ia Ley General de Salud, publicada en dos partes, en las Gacetas de 31de octubre y 31 de diciembre de 1987.

5. La Lista de substancias o productos tóxicos que requieren autorización sanitaria para su introducción al territorio nacional, publicada el31 dediciembre de 1987.

6. La Lista de residuos, desechos o subproductos que requieren autorización sanitaria para su introducción al territorio nacional de 31 de diciembre de 1987.

7. La Lista de residuos, desechos y subproductos, a los que se daránegativa automática a las solicitudes de autorización sanitaria para su introducción al territorio nacional, de 31 de diciembre de 1987.

B. El Decreto que establece la codificación y clasificación de mercancías cuya importación está sujeta a regulaciones sanitarias, fitozoosanítarlas y ecológicas, publicado en el D.O.F. de 9 de noviembre de 1988,abrogado mediante Decreto de 29 de agosto de 1994.

9. El Manual de Servicios de la SSA para ei trámite de las autorizaciones de importación y exportación de insumas para la salud, publicado enel D.O.F. de 13 de mayo de 1991.

10. El Acuerdo 101 de la SSA, sobre los productos o materias primasque requieren autorización previa de importación, publicado en el O.O.F.de 23 de septiembre de 1991.

11. El Manual de Servicios para el trámite de autorizaciones de importación y exportación de productos de uso o COnsumo humano, sujetos acontrol sanitario, publicado en el D.O.F. de 19 de junio de 1992.

12. El Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación está sujeta a regulación sanitaria porparte de la Secretaría de Salud, publicado en el D.O.F. de 29 de agosto de1994, modificado medíante Acuerdo publicado en el D.O.F. de 2 de juniode 1995.

13. El Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación o exportación está sujeta a regulación sanitaria de


la Secretaría de Salud, publicado en el D.O.F. de 27 de diciembrede 1995, modificado mediante acuerdo publicado el24 de juiio de 1996.

14. Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancíasy productos cuya importación, exportación, internación o salida está sujetaa regulación sanitaria por parte de la Secretaría de Salud, pubiicado en elD.O.F. de 21 de enero de 1998, en vigor un mes después de su publicación.

f) Los plagulcldas, fertilizantes y substancias tóxicas

El Decreto que Establece las Bases de Coordinación que la SECOFI,SARH, SEDUE y SSA deberán observar en relación con dichos productos,publicado en el D.O.F. de 15 de octubre de 1987, señala en los artículos10. y 20. fracción I que dichas Dependencias deberán coordinarse para elejercicio de las atribuciones que respecto de los plaguicidas, fertilizantes ysubstancias tóxicas les confieren la Ley General de Salud, la Ley Generaldel Equiiibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Ley Federal de Sanidad Animal y la Ley Federal de Sanidad Vegetal, para estabiecer un procedimiento uniforme e integral para la resolución de autorizacionesrelativas a dichos productos.

El artículo 30. de ese Oecreto también creé la Comisión Intersecretarialpara el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertiiizantes y Susbtancias Tóxicas (CICOPLAFEST), misma que elaborará los catáloqos oficialesde plaguicidas, fertilizantes y substancias tóxicas para determinar los productos registrados y autorizados. El Reglamento Interior de esa Comisiónfue publicado en el D.O.F. de 27 de octubre de 1988.

La Lista de Piaguicidas a las que se dará Negativa Automática a las Solicitudes de Autorización Sanitaria para su Introducción a Territorio Naclonal apareció publicada en la Gaceta Sanitaria de 31 de diciembre de 1987,mientras que el Catalogo Oficial de Piaguicidas se pubiicó en ei D.O.F. de14 de marzo de 1988 siendo actualizado mediante publicación en elD.O.F. de 19 de agosto de 1991.

Posteriormente se expidió el Decreto que establece la codificación yclasificación de mercancías cuya importación está sujeta a regulacionessanitarias, fitozoosanitarias y ecológicas, publicado en el D.O.F. de 9 denoviembre de 1988, que dispuso en su artículo séptimo que en materiade importación de plaguicidas, pesticidas e insecticidas se estaría a lo dispuesto por ei Catalogo Oficial de Plaguicidas citado.

En cumpiimiento de ese Decreto se expidieron el Acuerdo que establece el procedimiento uniforme e integral para la resolución de las solicitudes de autorización y el Acuerdo por el que se da a conocer el instructivode ese procedimiento publicados en el D.O.F. de 7 de diciembre de 1988,señalando los tipos de plaguicidas (insecticidas, herbicidas, fungicidas, fumigantes, rodenticidas, molusquicidas y nematicidas), que fijaron comorequisitos para el otorgamiento de la autorización que el plaguicida se encontrara en el catalogo y se contara con el registro respectivo.

La Relación de los plaguicidas prohibidos para su importación, fabricación, formulación, comercio y uso en México apareció publicada en elD.O.F. de 3 de enero de 1991.

El Decreto de 9 de noviembre de 1988 fue sustituido por el Acuerdoque Establece la clasificación y codificación de mercancias cuya importa-


ción está sujeta a regulación por parte de las Dependencias que integranla CICOPLAFEST, publicado en el D.O.F. de 29 de agosto de 1994, quepor cierto, no tuvo aplicación durante varios meses.

En efecto, el Decreto de 29 de agosto de 1994, por el que se abrogó eldiverso de 9 de noviembre de 1988 estableció en su artículo SegundoTransitaría gue el Acuerdo relativo a los plaqulcidas de 7 de diciembre de1988 seguina vigente hasta en tanto las Dependencias competentes emitieran el acuerdo correspondiente, provocándose una confusión porque elcitado Acuerdo se publicó no sólo ese mismo día, sino también en esamisma página del Diario Oficial de la Federación.

Como resultado de esa confusión las importaciones que se realizarondurante el período del 7 de septiembre de 1994 al 31 de mayo de 1995,no estuvieron sujetas al cumplimiento del Acuerdo de 29 de agosto de1994, según decisión del Comité Técnico de la CICOPLAFEST, en su sesión de 20 de junio de 1995.

Así pues, el Acuerdo de 29 de agosto de 1994 tuvo aplicación plenadesde el 10. de junio de 1995 para ser modificado mediante Acuerdo publicado en el D.O.F. de 7 de julio de 1995.

A su vez, este Acuerdo de 1994 y su reforma fue abrogado por elAcuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuyaimportación está sujeta a regulación por parte de las dependencias queintegran la CICOPLAFEST, expedido conjuntamente por la SECOFI,SAGAR, SEMARNAP y SSA, publicado en el D.O.F. de 16 de enero de1996 y modificado por diverso Acuerdo publicado el 29 de agostode 1996.

Las Reglas de Procedimiento para la obtención de autorización de ímportación fueron publicadas en el D.O.F. de 22 de enero de 1996.

En la actualidad, está vi\)ente el Acuerdo que establece la clasificacióny codificación de rnercancias cuya importación está sujeta a CICOPLAFEST, publicado en el D.O.F. de 26 de agosto de 1998.

C. Los fines del permiso

Las regulaciones en materia de salud pública y de substancias peligrosas o tóxicas están dirigidas a prote~er y vigilar las condiciones de la salubridad general de la República, aSt como las condiciones generales desalud de la población, sea a través de supervisar la calidad sanitaria de losproductos de uso y consumo humano. la calidad farmacológica e ínoculdad de los insumas de la salud y evitar el uso indebido o abuso de psicotrópicos y regular, supervisar y aun prohibir el uso de plaguícidas yfertilizantes que puedan ser peligrosos para la salud de la población engeneral.

D. Las diversas clases de regulación sanitaria

al En materia de salud

1. El registro sanitario.

El artículo 30. del Acuerdo de 21 de enero de 1998, que estabiece lasRNA por parte de la SSA, en vigor, dispone que las mercancias destinadasa los reglmenes aduaneros de importación definitiva, temporal y depósitofiscal comprendidas en las fracciones arancelarias que en ese artículo se


indican, estarán sujetas a presentar una copia del registro sanitario, conexcepción de las partes y accesorios de los instrumentos y aparatos delcapítulo 90.

El registro sanitario es delinido por el artículo 166 del RLGS como elacto administrativo mediante el cual la SSA autoriza la elaboración, venta,suministro al público, el uso o disposición de los productos o equipos, asícomo los documentos que lo requieran, de conformidad con la ley, de esereglamento, las normas técnicas y ia norma correspondiente, teniendo eicarácter de autorización sanitaria en los términos del segundo párrafo delartículo 368 de la LGS.

2. El aviso sanitario de importación.

Se encuentra previsto en el artículo 20. del Acuerdo de 21 de enero de·1998, exigible a las mercancías que se destinen a los regímenes aduaneros de importación definitiva, temporal o depósito fiscal comprendidas enlas fracciones arancelarias que señala, para informar a la SSA el nombredel producto, la cantidad importada y el uso de la mercancía, sin que tenga el carácter de autorización, pues no lo señala así el citado artículo 368de la LGS.

El aviso sanitario esté previsto en la fracción I del artículo 286-Bis de laLGS y fue definido por el Glosario del Manual de Servicios al Público parala Importación de Mercancías sujetas a Control Sanitario de Bienes y Ser·vicios, emitido por la SSA y publicado en el O.O.F. de 19 de junio de 1992como "la notificación por escrito que realizan los interesados a la SSA, alefectuar una importación, a través de la aduana de internación de los productos, materias primas o aditivos que no requieran autorización sanitariaprevia de importación."

A dicho aviso sanitario 'se debe anexar alguno de los siguientes documentos: a) copia dei certificado sanitario expedido por ia autoridad competente del país de origen, b) copia del certificado de libre venta o c)copia del análísls de laboratorio acreditado.

Debido a dificultades de la SSA para disponer de los formatos oficiales,desde 1992 se ha autorizado (oficios 401/1558/92 de 13 de a~osto de1992 y 401/0511/96 de 29 de abril de 1996, girados por la Oireccion General de Control Sanitario de Bienes y Servicios de la SSA, no publicados enel O.O.F.) que se presente el aviso sanitarío en formato libre en una cartaen papel membretado de la empresa importadora, en donde se asientende manera general los datos de identificación del producto.

Es importante señalar, que conforme al citado acuerdo, se tratan dedos avisossanitarios de importación diferentes.

Para las mercancías señaladas en el artículo 20. incisoA se deberá presentar un aviso en formato oficial, cuya copia con sellode recibido se deberá anexar al pedimento.

Para las mercancías que se citan en el artículo 20. inciso B se deberáanexar al pedimento el aviso en formato libre, según se confirma medianteoficio 080/06/99 de 10 de septiembre de 1999 de la Secretaría de Salud(no publicado en el O.O.F.)

3. El etiquetado.


Conforme al artículo 40, del Acuerdo de 21 de enero de 1998, se sujetan al requisito de etiquetado que establece el artículo 276 de la LGS, lasmercancías que se destinen a los regímenes aduaneros de importacióndefinitiva, temporal o depósito fiscal cuyasfracciones arancelarias se citanen el propio precepto, consistentes en leyendas de advartencla para elcaso de tabaco como "dejar de fumar, reduce importantes riesgos en lasalud", sin que tenga el carácter de autorización ya que no lo incluye elartículo 368 de la LGS.

Los ordenamientos legales en la materiano aportan definición algunade etiqueta o etiquetado, pero sí se puede encontrar en los Acuerdos yNOM's que se refieren a la información comercial que deben ostentar ciertos productos y que más adelante se estudiarán con detalle.

4. La autorización sanitaria previa y la de internación o salida.

La autorización sanitaria previa y la de internación o salida se encuentran contempladas en los artículos 10. y 50. del Acuerdo de 21 de enerode 1998, y por los artículos 286, 289 Y 295 de la LGS ya comentados.

La autorización sanitaria se define por el artículo 368 de la LGS como elacto administrativo mediante el cual la autoridad sanitaria competente permitea una persona pública o privada, la realización de actividades relacionadas con la salud humana en los casos, requisitos y modalidades quedetermine esa ley y las demás disposiciones generales aplicables, pudiendo tener el carácter de licencia, permiso, registro o tarjeta de control sanitario.

Ahora bien, de conformidad con e[ citado Acuerdo las autorizacionessanitarias previas y fas autorizaciones de internación o salidason:

(1) Por la introducción al país.

Se sujeta [a introducción a territorio nacional, independientemente delrégimen aduanero a que se destinen, las mercancías identificadas por lasfracciones arancelarias que se mencionan en el artículo 10. incisos e, D, yE expedidas por:

• La Dirección General de Insumas para la Salud, en el caso de productos terminados y materia prima de estupefacientes y substanciaspsicotrópicas.

• E[ Centro Nacional de Transfusión Sanguínea, en el caso de las fracciones arancelarias que comprenden san!;lre, plasmahumano y otrosproductos similares y conexos (autorizacion de internación).

• La Dirección General de Regulación de los Servicios de Salud, en elcaso de órganos, tejidos y huesos humanos (autorización de internación).

(ii) Por la irnportación.

Se sujetan las importaciones temporales y definitivas de mercancíascomprendidas en las fracciones arancelarias que se citan en el artículo 10.inciso A y B Y artículo 30. inciso C del Acuerdo señalado, expedidas por:

• Por [a Dirección General de CalidadSanitaria de Bienes y Servicios ypor los Servicios Coordinados de Salud Pública en los Estados, en elcaso de productos de usoy consumo humano.


• Por la Dirección General de Insumas para la Salud cuando se tratede esa clase de productos.

(11I) Por el depósito fiscai.

Las autorizaciones exigibles a las importaciones definitivas y temporales son aplicables a este tipo de régimen aduanero, razón por la cual seremite a las críticas formuladas con motivo de los permisos de SECOFi.

(Iv) Por la exportación.

Se sujeta a las exportacionés temporales o definitivas de mercancíascomprendidas en el artículo 50. del Acuerdo multicitado, identificadas entérminos de sus fracciones arancelarias. Se puede expedir la autorizaciónsanitaria previa por la Dirección General de Insumas para la Salud (apartado A) y por el Centro Nacional de Transfusión Sanguínea las autorizaciones de salida (apartado B).

(v) Por los retornos de exportacionas.

El artículo 7o. sujeta a autorización sanitaria las mercancías comprendidas en los artículos 1, 2, 3 Y 4, que habiendo sido exportadas definitivamente retornen al país por cualquier causa.

Todas las regulaciones son exigibles tantopara las mercancías destinadas a la franja o región fronteriza como al resto del país, y en el caso delas expo:taciones tanto a las procedentes del resto de la República comode dichas áreas fronterizas.

5. El aviso previo de Importación.

Fue creado por el Acuerdo publicado en el D.O.F. de 6 de Septiembrede 1999, derivado de la aplicación de la Ley Federal para el Control dePrecursores Químicos y el Acuerdo que determina suscantidades publicado el 27 de abril de 1998.

b) En materia de plagulcldas, fertilizantes y sustancias tóxicas

1. La autorización y guía ecológica.

El Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancíascuya importación está sujeta a requlación por parte de las Dependenciasque integran la CICOPLAFEST de 16 de enero de 1996, disponía que sesujetará a autorización la introducción al territorio nacional de plaguicidas(art. 20.) y substancias lóxicas (art. 30.) y a autorización y guía ecológicala introducción de fertilizantes (art. 40.) a que se refieren los artículos 278,293 Y 298 de la LGS.

El concepto de autorización señalado en el artículo 368 de le LGS, yaha quedado anotado, pero no se consignaba que debía entenderse porguía ecológica.

El Diccionario nos dice que guia es el "Despacho o documento que expide la Administración Pública con el fin de acreditar y autorizar el tránsitode géneros o efectos cuyo movimiento o comercio se halla restringido porrazonesfiscales, de salud o de orden público",127 de donde se desprendeque mientras la autorización es el acto de la autoridad competente que

127 Palomar de Miguel, Juan.Diccionario paraJuristas. Página648,


permite le importación a México da los citados productos, o sea un permiso, la guía es el acto de la autoridad competente que acredita y permite elmovimiento del extranjero al y por el territorio nacional de los mismos productos, es decir, ampara, permite y acredita la movilización y transportede productos.

El Acuerdo Vigente se publicó en el D.O.F. el 26 de Agosto de 1998 somete a todos estos productos a la autorización, y en el caso de las sustancias tóxicas y fertilizantes a la "certificación de importación" que sustituyepor la guía ecoiógica, pero tampoco la define ni precisa.

E. Las condicIones de ejercicio de la regulación sanitaria

a) La titularidad

No se puede hablar de titularidad de las regulaciones consistentes enel registro, aviso o etiqueta, pues ellas no representan una relación con elimportador sino con el producto. En cuantoa las autorizaciones sanitariasprevias, las disposiciones legales no contemplan si pueden ser o no transferidas por las personas a nombre de las cuales fueron expedidas. Sin embargo, si se considera que las autorizaciones son resoluciones deDerecho Público, emanadas de un procedimiento administrativo tramitadopor determinada persona, se podrfa concluir que si la ley, el reglamento ola propia autorización no lo permiten expresamente, entonces no serántransferibles, pues ello implicaría modificar, sin autorización legai o de laautoridad, un elemento de la autorización, como lo es el nombre deltitular.

Lo que sí dispone la LGS es que el importador debe estar domiciliadoen el país (art. 285), reunir ciertas caracteristicas si se trata de la importación de ciertos productos (art. 290) y que la SSA podrá determinar lasAduanas por donde se permitirá ei ingreso o salida de los mismos productos (art. 289).

b) La vigencia

Los artículos 370 y 372 de la LGS ordenan que las autorizaciones seotorgarán por tiempo indefinido y que aquellas que tengan uno determinado serán prorrogables, caso en el cual. la prórroga deberá solicitarse durante la vigencia de la autorización de que setrate.

e) La cancelacIón

Las autorizaciones podrán ser canceladas si la autoridad competentedemuestra que los productos importados incumplen las normas obligatorias de observancia general apiicabies a dichos productos (art. 370).

F. El ejercicio de la regulación sanitaria

De acuerdo con la naturaleza de cada una de las regulaciones descritas y conforme con el artículo 60. del Acuerdo, se pueden hacer las siguientes observaciones:

El registro se cumplimenta anexando al pedimento una copia simple ofotostática del mismo, mientras que el aviso se cumple anexando el originai del formato libre o copia dei aviso sellado. según sea el caso.

El etiquetado debe estar adherido a los envases de las mercancíascuandosean sometidas al despacho aduanero, por lo que no existeincon-


veníente legal para efectuar dichoproceso dentro del recinto fiscal previamente a que las mercancías se sometan a dichodespacho.

Lasautorizaciones sanitarias se deberán obtenerpreviamente al despacho aduanero y anexar al pedimento los documentos que las acrediten,salvo que se trate de descargos parciales, caso en el cual se debenanexarcopias de los mismos ymostrar losoriginales si las autoridades losrequieren en casode reconocimiento aduanero.

Debe considerarse que la existencia de las autorizaciones o regulaciones no impiden que la SSA efectúe el muestreo de las mercancías importadas y en caso de que no reúnan las condiciones de salubridad queseñale la ley. ordenar la ejecución de las medidas de seguridad que permitan ese ordenamiento.

Finalmente, para terminar el estudio de esta clase de refJulaciones, sedebe mencionar que el artículo 293 de la LGS prohíbe el transito internacional por el territorio nacional de estupefacientes y psicotrópicos.

111. Las autorizaciones para proteger la sanidad animal y vegetal

Estas regulaciones tienen por objeto la conservación y protección delas condiciones de salubridad de los vegetales y animales, previniendo,combatiendo y erradicando las plagas y enfermedades que los afectan,así como vigilando la calidad sanitaria de productos que incidan en la salud de los vegetales, animales y de aquéllos otros que trasciendan a lasalud del ser humano.

En virtud de los cambios realizados en su regulación legal, el examende estas regulaciones no arancelarias será a detalle, con el fin de extraersu verdaderaesenciajurídica.


Los ordenamientos legale!? que establecen estas regulaciones son leyes federales; tratados internacionales; Decretos del Ejecutivo Federal;Acuerdos Administrativos y Normas Oficiales Mexicanas. En los siguientespárrafos se presenta un recuento de los mismos, de los que se dará cuenta en su momento.

1. Ley de Sanidad Fitopecuaria publicada en el D.O.F. de 13 de diciembre de 1974, abrogada el 5 de enero de 1994.

2. Convención de Protección Fitosanitaria. D.O.F. de 4 de marzo de1982.

3. Ley Forestal publicada en el D.O.F. de 30 de mayo de 1986, abrogada el 22 de diciembre de 1992.

4. Manual de Procedimientos de la Secretaría de Agricultura y RecursosHidraúlicos (SARH) publicado en el D.O.F. de 26 de octubre de 1986.

5. Decreto que establece la Codificación y Clasificación de mercancíascuya importación está sujeta a Regulaciones Sanitarias, Fitozoosanitariasy Ecológicas, publicado en el D.O.F. de 9 de noviembre de 1988, abrogado el 29 de agosto de 1994.

6. Manuales de Procedimientos de la SARH publicados en el D.O.F. de28 de diciembre de 1988 y 10 de mayo de 1991 .


7. Ley sobre Producción, Certificación y Comercio de Semillas publicada en el D.O.F. de 15 de julio de 1991.

8. Ley Federal de Metrología y Normalización publicada en el D.O.F. de10. de julio de 1992.

9. Ley Forestal publicada en el D.O.F. de 22 de diciembre de 1992.

10. Ley Federal de Sanidad Animal publicada en el D.O.F. de 18 de junio de 1993, vigente desde 18 de julio de 1993.

11. Ley Federal de Sanidad Vegetal publicada en el D.O.F. de 5 deenero de 1994.

12. Acuerdo que Regula Sanitariamente la Importación de Tarimas deMadera, nuevas y usadas publicado en el D.O.F. de 27 de abril de 1994.

13. Acuerdo que establece la Clasificación y Codificación de mercancías cuya importación está sujeta a regulación por parte de la Secretaríade Agricultura y Recursos Hidráulicos, publicado en el D.O.F. de 29 deagosto de 1994, con vigencia inicial de un año, prorrogado indefinidamente por Acuerdo de 29 de agosto de 1995.

14. NOM-006, 007, 008, 009, 028 Y 062-FITO-1995, publicadas en elO.O.F. de 26 de febrero de 1996, 30 de noviembre de 1998, 8 de julio y 18de septiembre de 1996 y 12 de octubre y 16 de enero de 1998, respectivamente.

15. Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancíascuya importación está sujeta a regulación por parte de la Secretaría deAgricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (SAGAR) publicado en el O.O.F.de 30 de diciembre de 1995, modificado por Acuerdo publicado el 16 demayo de 1996.

16. Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancíascuya importación está sujeta a regulación por parte de la Secretaría deAgricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, publicado en el D.O.F. de 8de diciembre de 1997 y modificado por acuerdo publicado el 8 de octubre de 1999.

17. Manualesde procedimientos para el cumplimiento de los requisitosdel acuerdo anterior, publicados en D.O.F. de 21 y 24 de septiembre de1999.

Todos estos ordenamientos se estudiarán aquí en dos períodos, querepresentan las diferentes instituciones jurídicas que contemplan.

B. El régimen legal bajo la Ley de Sanidad Fltopecuarla de 1974

al La materia de la sanidad filopecuaria

El artículo 10. establecía que el objeto de la leyera proteger a los vegetales y animales de las plagas y enfermedades que les afectan. El ámbitode aplicación de la ley, en cuanto a los animales, se reducía por el artículo65 a las especiespecuarias: bovina, porcina, ovina, caprina, equina, avesde consumo, abejas, conejos, animales de laboratorio, zoológico y destlnadas a la peletería.


b) Las acciones de sanidad fltopecuarla

En los supuestos de importaciones y exportaciones, el artículo 20. preveía la ejecución de las siguientes:

1. Diagnosticar, prevenir, controlar y erradicar las plagas y enfermedades que afecten a vegetales y animales.

2. Evitar la introducción al pais de plagas y enfermedades que amenacen la salud y/o la producción de vegetales y animales.

3. Ejercer control sanitario sobre la importación y exportación de animales y vegetales, sus productos, subproductos, las sustancias, materiales, aparatos y equipos destinados a su empleo en los animales yvegetales o aquellos que estén o hayan estado en contacto con los mismos.

e) Las funciones fitopecuarlas

Se dividen a su vez en funciones fitosaniterias y funciones zoosanltarías, entre las cuales, las relacionadas con las importaciones y exportaciones fueron las siguientes:

1. Las funciones fitosanitarias: Controlar la importación y exportaciónde vegetales y sus productos, asi como los materiales de cualquier índoleque puedan ocasionar plagas y enfermedades que se propaguen en losvegetales (art. 26 fracción 111).

2. Las funciones de sanidad animal: Controlar las importaciones y ex·portaciones de animales, sus productos y subproductos, material biológico, productos químicos, farmacéuticos y alimenticios y las sustancias paraser utilizadas en los animales o en su explotación (art. 65 fracción V).

d) La competencia de la Secretaría de Agricultura y RecursosHidráulicos (SARH)

De conformidad con los artículos 40., 90., 18, 19, 20 Y 21, le competía ala citada dependencia, ahora Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rurel (SAGAR), la aplicación de las disposiciones de la LSFP; prestar o concesionar los servicios sanitarios fitopecuarios, así comoestablecer y publicar en el Diario Oficial de la Federación las medidas deseguridad, de prevención y combate en materia de sanidad vegetal y animal.

En casos de epilitia o de epizootia, sería el Ejecutivo de la Unión quiendictaría las medidas que juzgara necesarias para prevenir, combatir oerradicar las plagas y enfermedades (art. 90.).

e) Las medidas de seguridad

Se denominaron de este modo a lo que en realidad se podrían catalogar como facultades de la SARH. Estas medidas de seguridad eran de observancia obligatoria (art. 27) y se hacían consistiren:

1. Tratamientos preventivos, terapéuticos y profilácticos.

2. Desinfestación y desinfección.

3. Delimitación de zonas de observación y control.

4. Cuarentenas interiores y exteriores.


5. Reconocimientos sanitarios de animales.

6. Aislamiento, retención y decomiso.

7. Destrucción, sacrificio y cremación (arts. 28 y 68).

8. Fijar prohibiciones y requisitos para la importación y exportación devegetales, semillas y sus productos, así como para losanimales y sus productos, subproductos o de productos biológicos, en el caso de epizootiasy enzootias.

f) El régimen de autorizaciones previas

Con las acciones, funciones, medidas y facultades de la SARH en materia de sanidad vegetal y animal, la LSFP estableció el sistema de autorización previa de importación para los productos a que se ha hechoreferencia.

Estas autorizaciones se contenían en los artícuios 29, 30, 73, 75. 100 a110 de la ley que se comenta y tenían por características: eran sin perjuicio de los permisos que competía expedir a la SECOFI; se expedirían previo cumplimiento de requisitos y acreditamiento de ia calidad y sanidad; laexistencia de la autorización no evitaría el tratamiento profiláctico de entrada; se condicionaban a la inspección fitopecuaria satisfactoria y la autorización podía determinar la aduana de entrada o salida del país de losanimales y vegetales y sus productos.

g) El transporte

Los artículos 19, 26 fracción 11, 65 fracción Vi, 12~ Y 127 de la LSFP regularon esta materia, disponiendo que sería su reglamento quien determinaría los casos en que el transporte o acarreo de animales y vegetalesrequerirían guía sanitaria expedida por la SARH, sin que se pudiera emitirla mismapara productos suíetos a cuarentena.

h) La Inspección fitopecuaria

Otra peculiaridad de la LSFP fue que dispuso que las inspecciones fitopecuarias tenían la naturaleza jurídica de visitas domiciliarias, que podríanllevarse a cabo incluso en las instalaciones de las aduanas y que en casonecesario, los inspectores podrían ejecutar en el acto las medidas de seguridad que antes se mencionaron (arts. 130, 132, 133 Y 138), sometiendosu práctica al cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 16de nuestra Magna Carta.

Estas facultades de inspección se acompañaron con las de vigilancia,pues el artículo 112 otorgó atribuciones a la SARH para vigilar que en loslu¡¡ares de entrada (puertos, fronteras, aeropuertos) no se introdujeran alpais animales y vegetales y sus productos sin los requisitos de certificación de sanidad o sin los permisos de importación o exportación respectivos.

i) Los plaguicldas

Esta legislación (arts. 34 a 50) ordenó la coordinación de la SARH conlas otras dependencias, mandato del cual surgió CICOPLAFEST a la cualya se aludió en páginas anteriores.


j) Las Infracciones y sanciones

Sobresalen el delito de contrabando para el cual estableció una sanción de 6 a 12 años de prisión y multa de 20,000 a 100,000 pesos y eldelito consistente en causar una epifitia o epizootia que se castigaría conprisión de 5 a 15 años y multa de 10,000 a 100,000 pesos.

k) Los procedimientos

El Manual de Procedimientos de la SARH fue publicado en el O.O.F. de26 de octubre de 1986 que reguló los trámites, formalidades y requisitosque debían observar los interesados, que fue sustituido por otros publicados en los O.O.F. de 28 de diciembre de 1988 y 10 de mayode 1991.

1) La Identificación y clasificación de las regulaciones fitopecuarlas

En cumplimiento del articulo 30. de la L1GI de 1988, se expidió el Decreto que establecela Codificación y Clasificación de mercancras cuya importación está sujeta a Regulaciones Sanitarias, Fitozoosanltarias yEcoló!¡licas publicado en O.O.F. de 9 de noviembre de 1988 (que conteníatambien las regulaciones sanitarias y ecológicas) cuyos artículos primero ycuarto establecían las regulaciones no arancelarias en materiade sanidadanimal y vegetal, del siguíente modo:

El artículo primero tenía cincocolumnas correspondientes a la fracciónarancelaria; la nomenclatura de los productos; las claves de ,la SSA; lasclaves de ía SARH y la clave de la SEOUE.

El artículo cuarto identificó las regulaciones no arancelarias de la SARHcon las siguientes claves:

• A1. Autorización sanitaria, que señalaría los requisitos ñtozoosanítarios que deberían cumplirse en la importación de animales y vegetales, productos y subproductos e indicaría los documentos de origenque deberían presentarse a la entrada de las mercancías al país, asícomo los tratamientos cuarentenarios a que habrían de someterse.

• A2. Requisitos fitozoosanitarios para cárnicos, canales, despojos ypartes de animales sacrificados para el abasto, provenientes de parses no cuarentenados, y de productos cárnicos, consistentes en:

• Certificado de origen y de sanidad animal, expedido por autoridadcompetente del país de origen.

• Inspección en el punto de ingreso por parte de veterinarios de laSARH.

• Inspección por muestreo y pruebas microbiológicas, texicológicasy de contenido radiactivo.

Además se tratabade productos cárnicos de diversas especies:

• Registros para demostrar su falta de contacto con productos cuarentenados.

• Certificado de no presencia de fiebre aftosa y otras enfermedadesen el país exportador.

• Certificado de prohibición de vacunación contra fiebre aftosa en elterritorio de exportación. '


• A3. Tratamiento profiiáctico que se aplicaría a todos los animales yve¡:¡etales o a sus productos, que consistía de limpia, lavado, fumiga.cion, baño, desinfestación o esterilización del producto, su envase oembalaje.

Con base en las disposiciones de la LSFP, el Decreto de codificación yclasificación antes comentado y los Manuales de Procedimientos de laSARH se implementó un sistema de protección a la sanidad animal y ve·getal que culminó con la LFMN de 1992.

C. El régimen legal bajo las leyes de sanidad animal y vegetal de1993 y 1994

Este período inicia con la promulgación de laLFMN publicada en elD.O.F. de 10. de julio de 1992, que dispone en su artículo 40 que lasNOM's estabiecerán las características y/o especificaciones de los productos y procesos que puedan constituir un riesgo para ia seguridad de laspersonas o dañar la salud animal o vegetal.

En materia fitozoosanltaria, la normalización fue total y absoluta, puesde las disposiciones de la Ley de Sanidad Animal de 1993 y la Ley de Sanidad Vegetal de 1994 se desprende que todas las atribuciones de laSAGAR y todas las medidas que pudiera exigir se encapsularon en Normas Oficiales Mexicanas.

al El objeto de la legislación sanitaria

Conforme con los artículos 10. de la Ley Forestal publicada en elD.O.F. de 22 de diciembre de 1992 (LF), de la Ley Federal de Sanidad Animal publicada en el D.O.F. de 18 de junio de 1993 (LFSA) y la Ley Federalde Sanidad Vegetai publicada en el D.O.F. de 5 de enero de 1994 (LFSV),el objeto es reguiar el aprovechamiento de los recursos forestales y fomentar su protección y conservación y la biodiversidad de los ecosistemas; prevenir, controlar y erradicar enfermedades y plagas de losanimales, excepto los de hábitat en el medio acuático y prevenir y combatir las plagas y enfermedades que afectan a los animales y vegetales.

b) La materia de la sanidad fitozoosanftarla

Este sistema legal en lugar de establecer como principio el control sanitario y las funciones fitopecuarias de controlar las importaciones y exportaciones, recoge el principio de la libre entrada al territorio nacional y salidadel mismo de animales y vegetales del país, al adoptar la libertad de movilización de animales y vegetales que sólo se puede limitar cuando laSAGAR expida una NOM en la que se establezcan los Casos en que la movilización e importación de animales requieran un certificado zoosanitarloen razón del riesgo que Impliquen o cuando emita una NOM que exija uncertificado fitosanitario cuando la importación de vegetales sea susceptible de portar plagas (arts. 21 de la LFSA y 23 de la LFSV).

el Las funciones fitozoosanltarlas

Si se comparan las atribuciones conferidas a la autoridad por la LSFPcon aquellas otorgadas por las LFSA y LFSV. se observa que esta últimasleyes circunscriben dichas atribuciones a la expedición, certificación, inspección y vigilancia de NOM's, exi~iendo que cualquier acto, resolución,requisito o regulación de la autoridad se funde exclusivamente en lasNOM's. Por lo tanto, las leyes citadas no contemplan atribuciones o funciones a favor de la autoridad que se ejerzan al margen de las NOM's, es

DERECHO ADUANERO MEXiCANO 413

decir, se "normalizaron" todas las atribuciones de la SAGAR, como seapreciade las siguientes atribuciones:

1. Elaborar y actualizar las NOM's forestales, en los términos de laLFMN (arts. 40. fracción 111 y 30 LF).

2. Expedir, verificar y certificar el cumplimiento de NOM's en materia desalud animal y vegetal (arts. 40. fracción 111 LFSA y LFSV).

3. Supervisar y controlar el cumplimiento de las NOM's fitosanitarlas re·lativas a especies forestales (art. 40. fracción IX LF).

4. Verificar en cualquier tiempo y lugar, el cumplimiento de las NOM's yaleatoriamente, que los animales y sus productos cuenten con certificadozoosanitario (art. 44 LFSA).

5. Determinar, conjuntamente con la SHCP, las aduanas de entrada específicas para productos que impliquen riesgo fitozoosanitario, determinación que deberá p,ublicarse en el Diario Oficial de la Federación (arts. 28LFSA y 26 LFSV). 26

6. Expedir las autorizaciones de aprovechamiento de recursos forestales, conforme a NOM's (arts. 11 y 12 fracción 11 inciso j) de la LF).

7. Establecer medidas fitosanitarias y zoosanitarias en NOM's (arts. 20. y19 de la LFSV y 12 de la LFSA).

8. Decretar vedas forestales, por parte del Ejecutivo de la Unión (art. 32LF).

9. Establecer campañas y cuarentenas en NOM's (art. 31 LFSA).

d) Las medidas fitozoosanitarias

1. Las medidas fitosanitarias.

Tienen por objeto prevenir y combatir las plagas que afectan a los ve·getales, sus productos y subproductos y su aplicación también puedeabarcar a los transportes, maquinaria, materiales y equipos que se utilicenen relación con esos productos (art. 19 LFSV)

Las medidasfitosanltarias pueden consistir en:

• Fijarrequisitos fitosanltarlos.

• Controlar las importaciones de vegetales, sus productos y subpro-ductos, susmedios de transporte, maquinaria, materiales y equipos.

• Decretar campañas.

• Establecer cuarentenas.

• Fijar las condiciones mínimas que deben reunir las importaciones devegetales.

• Establecer tratamientos preventivos (art. 19 fracciones I a V LFSV).

128 En oficio 412.-119 de 21 de febrero de 1994 suscrito por losSubsecretarios deGanadería, Forestal y de Agricultura de la SARH se fijaron los puntos de ingreso al país por producto, en cuadros anexos, sin la intervención de la SHCP nipublicado en el Diario Oficial de la Federación.


Entre los requisitos fltosanitarios de importación que expresamentemenciona la ley se encuentra el certificado fitosanitario que podrá exigiruna NOM, cuando ios productos sean susceptibles de portar plagas. Estecertificado podrá ser exigible para los vegetaies, productos y subproductos como para los vehiculos, embaiajes, contenedores, la maquinaria ysus partes, que hayantenidocontacto con esasmercancías.

2. Las medidas zoosanitarias.

Su objeto es prevenir, controlar y erradicar las enfermedades y plagasde los animales, con la finalidad de proteger su salud y la del hombre (artículo 11 de LFSA) y su aplicación abarca tanto a los animales como a susproductos y subproductos, productos químicos, farmacéuticos, biológicosy alimentos para uso y consumo en animales (arts. 12 y 16 LFSA).

Las medidas zoosanitarias, contempladas en NOM's, podrán comprender, entre otras:

• El control de movimiento de animales, sus productos y subproductos, productos químicos, farmacéuticos, biológicos y alimentos parausoy consumo en animales.

• La retención y disposición de dichos productos.

• El establecimiento de cuarentenas.

• La desinfección, saneamiento, desinfectación y la aplicación de pla-guicidas (art, 12). .

El requisito que menciona el artículo 20. de la LFSA es el certificadozoosanitario, al que define como el documento oficial que es expedido porla SAGAR o por otras entidades autorizadas, para constatar el fiel cumplimiento de las NOM's. La expedición de dicho certificado quedará sujeta alprevio cumplimiento de los requisitos que fije la NOM respectiva (art. 23).

La ley prevé la posibilidad de expedir un certificado de exportación,siempre que sea a petición de parte interesada (art. 30).

3. Lascampañas y cuarentenas.

La ley también reguló las NOM's que establecen campañas y cuarentenas, que definecomo el conjunto de medidas sanitarias y las restriccionesa la movilización, respectivamente.

• En casode las campañas, la NOM deberá contener:

'*Areade aplicación.

• Enfermedad o plaga.

* Especies animales afectadas.

'* Duración.

* Medidas sanitarias aplicables.

* Requisitos y prohibiciones.

• Forma de levantar campaña (art. 32).

• En el casode las cuarentenas, las NOM's deberáncontener:

...


* Areasde aplicación.

* Medidas zoosanitarias (art. 33).

La diferencia entre las campañas y las cuarentenas es que [asprimerasse refieren a las plagas o enfermedades mientras que las segundas a losproductos.

e) la Inspección fitozoosanilarla

El artículo 24 de la LFSV ordena que se deberá verificar el cumplimiento de los requisitos de importación establecidos en la NOM, en el punto deinspección fitosanitaria de entrada, señalado en la propia NOM o en otraNOM de carácter genérica.

Los puntos de verificación pueden ser interiores o internacionalescomo las aduanas, estaciones cuarentenarias, casetas y las ubicadas enel extranjero (arts. 46 y 47 lFSA).

Por todo el territorio nacional están establecidos casi ochenta puntosde inspección fitozoosanitaria internacional en 70 ciudades en donde operan puertos, aeropuertos y fronteras.

La ley prevé los puntos de verificación en el extranjero o verificación deori~en, los que requieren de una concertaci6n con las autoridades delpais de que se trate (art. 25 LFSA) y que puede ser llevada a cabo porla SAGAR o por los organismos de certificación o verificación, nacionalesy extranjeros.

f) las Infracciones y sanciones

Cuando al9ún producto regulado por una NOM no reúna las condiciones o requisitos de sanidad en ella establecidos o no apruebe satisfactoriamente la inspección prevista en la propia NOM, podrá ser objeto de:

1. El acondicionamiento o tratamiento.

2. La reexportación.

3, La destrucción (art. 29 LFSA y correlativo de la LFSV).

La infracción por no contar con el certificado zcosanitario exigido poruna NOM será sancionada con multa de 500 a 10,000 salarios diarios y lainfracción por falta de certificado fitosanitario de 2,000 a 20,000 salariosdiarios, que se aplicarán sin perjuicio de otras sanciones por infraccionesen que se incurra por el mismo hecho, como son las previstas por las leyes aduaneras.

g) la Identificación y clasificación de las regulaciones fltozoosanltarlas

El Decreto de 9 de noviembre de 1988 que estableció la codificación yclasificación de las mercancías sujetas a regulaciones sanitarias y fitozoosanitarias fue abrogado por diverso Decreto y sustituido por el Acuerdoque establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación está sujeta a regulación por parte de la SAGAR, emitido conjuntamente con la SECOFI, publicado en el D.O.F. de 29 de agosto de 1994(Acuerdo de 1994), con vigencia original anual y después prorrogado indefinidamente por Acuerdo publicado en el D.O.F. de 29 de agosto de1995.


El Acuerdo de 1994 estuvo en vigor hasta el 31 de diciembre de 1995,ya que fue abrogado por el Acuerdo ~ue establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importacion está sujeta a regulación por partede la SAGAR, emitido conjuntamente con la SECOFI, publicado en elD.O.F. de 30 de diciembre de 1995 (Acuerdo de 1996), modificado porAcuerdo publicado en el D.O.F. de 16 de mayo de 1996.

Actualmente está vigente el Acuerdo de igual denominación publicadoen el D.O.F. del 8 de diciembre de 1997, en vigor el 8 de enero de 1998,modificado con el Acuerdo publicado el 8 de octubre de 1999,

1. La materiade lasregulaciones no arancelarias,

Los acuerdos han establecido regulaciones no arancelarias exigiblesúnicamente a las importaciones sin existir disposición alguna que apliquea las exportaciones.

Ei acuerdo de 1994 señaló que las regulaciones aplicaban a las importaciones dejando fuera de su aplicación a otro tipo de regimenes que enlos términos de la legislación aduanera no constituyen importaciones,como son el tránsito, depósito fiscal y la elaboración, transformación o reparación en recinto fiscalizado.

Esta situación se subsanó con el acuerdo de 1996 ya que sujetó a susregulaciones no arancelarias la introducción a territorio nacional de lasmercancías, sin considerar el régimen al cual se destinarán como se mantiene en el Acuerdo vigente.

2. Lostiposde regulaciones no arancelarias.

Para un cabal estudio de las RNA en materia de sanidad fitozoosanitaria se presentael análisis de losacuerdos.

(1) Las RNA del acuerdo de 1994.

En este acuerdo se contemplaban tres regulaciones no arancelarias: a)la autorización sanitaria, b) la inspección sanitaria y e) las medidas profilácticas.

Las mercancías comprendidas en lasfracciones arancelarias señaladasen el artículo primero se sujetaban a la autorización sanitaria; las señaladas en el artículo segundo a la inspección sanitaria; lasfijadas en el artículo tercero a la autorización y a la inspección sanitaria: las establecidas enel artículo cuarto a la autorización sanitaria y a las envolturas y embalajesde madera, tarimas, costalero de yute, de ixtle, de paja o de otros productos de origen vegetal citados en el artículo octavo a la inspección ñtozoosanitaria y a las medidas profilácticas establecidas en NOM's.

Respecto de las autorizaciones, este acuerdo fJeneró la confusión sobre cual era la RNA y la documentación que deberla cumplir el importador.

Por una parte, el acuerdo dispuso que la regulación consistfa en la autorización; por otra parte, la NOM-01O-ZOO establecía que dicha autorización se manifestaba en la "hoja de requisitos zoosanitarios" y finalmenteen el acuerdo se establecía que esa autorización debía ser reemplazadapor un Certificado Fitozoosanitario Unico de Importación (CFUI), que debía presentarse conjuntamente con el pedimento aduanal respectivo.

Esta inexactitud (autorización, hoja o certificado) se resolvió medianteoficios de la autoridad agropecuaria (no publicados en el Diario Oficial) se-


ñalando que la regulación que se debería consignar y anexar al pedimento aduanal era únicamente el CFUI.

La inspección sanitaria consistía en revisar y verificar que los productosse encontraban libres de plagas y enfermedades y, en caso afirmativo, seautorizaba la importación y se expedía el CFUI.

En cuanto a los tratamientos para las envolturas y embalajes, el Acuerdo no obligaba a obtener certificado alguno, sino únicamente a aplicarmedidas profilácticas cuando los inspectores así lo ordenaran, sin mayortrámiteni consecución de resolución alguna.

(11) Las RNA de los acuerdos de 1996 y 1998.

Estos acuerdos, al igual que su antecesor, están elaborados con defectos de redacción y técnica jurídica que provocan confusión en el usuario.

En efecto, formalmente pareciera que estableció tres regulaciones noarancelarias, que son: 1) el cumplimiento "de lo señalado en la hoja" derequisitos zoosanitarios o ñtosanltarios, 2) la inspección en el puntode entrada al país y 3) la inspección fitosanitaria para determinar las medidasprofilácticas a que hubiere lugar.

En el artículo 10. sujetó a lo señalado en la hoja de requisitos zoosanltarios; en los artículos 20. y 40. a lo señelado en las hojas de requisitoszoosanitarios y fitosanitarios e inspección; en el artículo 30. a la inspección en el punto de entrada al país y en el artículo 10 a la inspección fitosanitaria y a las medidas profiiácticas.

Sin embargo, ios artículos 50. a 90. disponen que los importadores deberán comprobar en el punto de entrada al país, ante el representante dela SAGAR, el cumplimiento de lo señalado en la hoja de requisitos o someter las mercancías a la inspección a fin de certificar que se encuentranlibres de plagas y enfermedades y en su caso, dicho representante expidael Certificado Fitozoosanitario de Importación (CFI) que autoriza la importaci6n, mismo que deberá presentarse con el pedimento eduana/, como único documento que /a autoridad aduanera podrá exigir para comprobar elcumplimiento del presente acuerdo.

Respecto de la inspección de embalajes y envases conserva las rnlsmas cualidades que el anterior acuerdo, es decir, su cumplimiento no trasciende a una resolución que deba anexarse al pedimento.

Hasta aquí, es claro que en realidad no existen tres regulaciones noarancelarias sinosólouna: el certificado, cuyo nombre ha sido modificadopara quedar como Certificado Fitozoosanitario de Importación (CFI).

La regulación consistente en "lo señalado en la hoja de requisitos" desbordó el marco legal ya mencionado, ya que como se asento, ias regulaciones no arancelarias sólo puedenser establecidas en una NOM y no enuna "hoja de requisitos" que expida la autoridad.

Esta anormalidad se subsanó con el Acuerdo publicado en el D.O.F. de16 de mayo de 1996, que adicionó a los artículos 50., 60. Y 80., "La hojade requisitos... incluirá las medidas y requisitos que deben cumplir lasmercancías o los importadores, en su caso, para comprobar el cumplimiento de las NOM's en materia de salud animal aplicables a las mercancías importadas..." o "...para comprobar el cumplimiento de las


NOM's de cuarentena exterior en materia de sanidad vegetal apiicables alas mercancías importadas".

La reforma confirma que los requisitos o medidas que constituyan la regulación no arancelaria deben estarexpresamente previstos en una NOMpor lo gue en cierta medida la "hoja de requisitos" es innecesaria, máximeque el único documento que debe anexarse al pedimento es el certificado,cuya única función es acreditar el cumplimiento de la NOM.

Ejemplo del exacto cumpiimiento de esta disposición legal se apreciaen los Acuerdos de 7 de marzo de 1994 y 28 de diciembre de 1995, en losque se determinan expresamente las NOM's (en materia de informacióncomercial) cuyo cumplimiento ordenan se efectúe a la entrada de las mercancías al país.

3. La falta de identificación y nomenclatura arancelaria de envolturas yembalajes.

En los artículos octavo y 10 de los acuerdos de 1994, 1996 Y 1998, respectivamente, se sometió a inspección y tratamiento profiláctico a las envolturas y embalajes de madera, tarimas, yute y otras materias vegetales,sin que dichas mercancías se identifiquen en términos de la nomenclaturay fracción arancelaria de la tarifa de importación acorde al artículo 20 de laLCE.

Esta regulación tiene como antecedente el Acuerdo que regula sanitariamente la importación de tarimas de maderanuevas y usadas, publicadoen el D.O.F. de 27 de abril de 1994 que se extendió a las tarimas de basamentopara la manipulación, cargay descarga de mercancías de comercioexterior (oficios 511.03.01.03/842 de 9 de mayo de 1994 y 412.1.2.0197 de16 de mayo de 1994 de la SAGAR, no publicadas en el Diario Oficial).

h) Los procedimientos

Actualmente, los procedimientos se contemplan en las NOM's citadasen el punto 14 anterior así como los Manuales publicados en el D.O.F. del21 y 24 de septiembre de 1999.

IV. Las autorizaciones para proteger la ecología y los recursos nacionales

Contenidas en los ordenamientos legales que abajo se citan, estas regulaciones no arancelarias tienen por objeto proteger las áreas naturales,la flora y fauna silvestres y acuáticas; cuidar el ambiente y preservar y restaurar el equilibrio ecológico así como establecer disposiciones ecológicas a la importación de toda clasede materiales y residuos peligrosos quepuedan causar daños al medio ambiente o a la propiedad o constituyanun riesgo para la salud o bienestar públicos.

La materiade estas regulaciones son: a) los materiales y residuos peligrosos, b) los plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas, e) la flora yfauna silvestres y acuáticas y d) los recursos forestales. Los ordenamientos legales que las establecen sonlas siguientes:

1. El Decreto relativo a la importación o exportación de materiales o residuos peligrosos que por su naturaleza puedan causar daños al medioambiente, o a la propiedad o constituir un riesgo a la satud'o bienestarpúblicos publicado en el D.O.F. de 19 de enero de 1987. derogado en lo que


respecta a los residuos peligrosos por el Reglamento de 25 de noviembrede 1988 (OMRP).

2. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección ai Ambiente(LGEEPA) publicada en el O.O.F. de 28 de enero de 1988, en vigor desdeel 10. de marzo de ese mismo año, que abrogósu similar publicada en elcitado Oiario de 11 de enero de 1982, modificada en el O.O.F. de 13 dediciembre de 1998.

3. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecoiógico y la Protección al Ambiente, en Materia de Residuos Peligrosos, publicado en elO.O.F de 25 de noviembre de 1988 (RLGEEPA).

4. Oecreto que establece la codificación y clasificación de mercancíascuya importación está sujeta a regulaciones sanitarias, fitozoosanitartas yecológicas, publicado en el O.O.F. de 9 de noviembre de 1988.

5. Procedimiento de autorizaciones de importación y exportación demateriales y residuos peligrosos, publicado en el O.O.F. de 6 de abrilde 1990.

6. Manual de Procedimientos para emitir Opinión Técnica por parte dela SEPESCA, relativo a las solicitudes de importación y exportaciónde productos pesqueros, sujetos a permiso previo por parte de la SECOFIpublicado en el O.O.F. de 17 de mayo de 1991.

7. Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, promulgado en elO.O.F. de 9 de agosto de 1991.

8. Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, de Washington, 1973, (CITES) promulqada en el O.O.F. de 6 de marzo de 1992.

9. Ley de Pesca publicada en el O.O.F. de 25 de junio de 1992 (LP).

10. Ley Federal de Metrología y Normalización publicada en el O.O.F.de 10. de julio de 1992 (LFMN).

11. Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancíascuya importación está sujeta a regulación ecológica por parte de la Secretaría de Oesarrollo Social (SEOESOL), publicado en el O.O.F. de 29 deagosto de 1994.

12. Acuerao que establece la clasificación y codificación de mercancíascuya importación y exportación está sujeta a regulación por parte de laSecretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP),publicado en el O.O.F. de 27 de diciembre de 1995, modificado por acuerdos de 3 de julio y 26 de noviembre de 1996.

13. Acuerdo de igual denominación que el anterior, publicado en elO.O.F. del 27 de octubre de 1997, en vigor un mes después.

14. Manual de Procedimientos para la importación y exportación de especies de floray faunasilvestres y acuáticas, sus productos y subproductos, así como para la importación de productos forestales, sujetos aregulación por parte de la SEMARNAP, publicado en el O.O.F. de 31 dejulio de 1996.

15. Ley Forestal publicada en el O.O.F. de 22 de diciembre de 1992.


16. Ley Federel de Caza publicada en el D.O.F. de 5 de enero de 1952.

A. Las definiciones y principios generales

De los ordenamientos legales antes citados se desprenden las siguientes definiciones y disposiciones.

a) La fauna silvestre

Son especies terrestres que subsisten sujetas a los procesos de selección natural y que se desarrollan libremente, incluyendo sus poblacionesmenores que se encuentran bajo el control de hombre, así como losanimales domésticos-que por abandono se tornen salvajes y por ello seansusceptibles de captura y apropiación.

b) La flora silvestre

Son especies vegetales así como los hongos, que subsisten sujetas alos procesos de selección natural y que se desarrollan libremente, incluyendo las poblaciones o especímenes de estas especies que se encusntran bajo el control del hombre.

e) La flora y fauna acuáticas

Son especies de flora y fauna silvestre que tienen como medio de vidatemporal, parcial o permanente las aguas, en el territorio nacional y en laszonas sobre lasque la naciónejerce derechos de soberanía y jurisdicción,y que por reforma a la LGEEPA, se ubican por la supresión del término"terrestre",

d) El residuo peligroso

Son todos aquellos, en cualquier estado físico, que por sus características corrosivas, tóxicas, venenosas, reactivas, explosivas, inflamables, biológico-infecciosas representen un peligro para el equilibrio ecológico o elambiente (art. 30. fracción XXXII de la LGEEPA).

e) Los materiales peligrosos

Son los elementos, substancias, compuestos. residuos o mezclas deellos que independientemente de su estado físico, represente un riesgopara el ambiente, la salud o los recursos naturales, por sus característicascorrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biolóqlco-intecclosas (art. 30. fracción XXII, reformado).

Como referencia debe notarse que, previamente a esta definición legal,ya existía la definición del DMRP, que señalaba que era cualquier objetomaterial o substancia, incluyendo los pesticidas y los químicos que por símismos o al entraren contacto o ser mezclados con otros o por ser maneajados indebidamente, produzcan o puedan producir reacciones exotérmicas violentas o liberen o puedan liberar sustancias peligrosas y puedanrepresentar un peligro para la salud, el ambiente, la propiedad o los ecosistemas (art. 20. DMRP).

f) La competencia ecológica

Es concurrente de la Federación, los Estados y los Municipios, correspondiéndole a la primera conocer de los asuntos de alcance general de lanación o de interés de la Federación, entre los que se encuentran los siguientes: 1) los originados en otros países que a1ectenal equilibrio ecoló-


gico dentro del territorio nacional, 2) los ori¡¡inados dentro del territorio nacional que afecten el equilibrio de otros paises, 3) la protección de la floray fauna silvestres, para conservarlas y desarrollarlas, en los términos de laLGEEPA y de la Ley Federal de Caza, 4) la protección de la flora y faunaacuáticas, en aguas de propiedad nacional o sobre las que la nacionejerce derechos de soberanía y jurisdicción, en los términos de la LGEEPA yde la Ley de Pesca, 5) el aprovechamiento racional de los recursos forestales, de acuerdo con las disposiciones de la Ley Forestal y 6) la regulación de las actividades relacionadas con los materiales o residuospeligrosos.

g) Los principios

Las normas sobre la materia ecológica y de protección al ambiente y alos recursos naturales, tienenlas siguientes premisas:

1. Garantizar el derecho de toda persona un ambientepara su desarrollo social y bienestar.

2. Las actividades que se lleven a cabo dentro del territorio nacional yen aquellas zonas donde ejerce su soberanía y jurisdicción, no afecten elequilibrio ecológico del país ni los ecosistemas regionales o globales,acorde con tos principios del Derecho Internacional y con base en el principio de reciprocidad con ios otros Estados.

De conformidad con la Declaración de Estocolmo de la Conferencia delas Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 16 de junio de 1972, esdeber de los Estados tomar ias medidas necesarias para asegurarse quelas actividades que se lleven a cabo dentro de su territorio o bajo su control no perjudiquen el medio de otros Estados o fuera de su jurisdicciónnacional, por lo que, de acuerdo con el Convenio de Basílea, los Estadosdeben impedir la exportación de desechos peligrosos hacia aquellos otrosEstados que hayan prohibido su importación o tránsito, requiriendo enambos casos, su consentimiento previo y expreso, además de consideraral tráfico ilícito de desechos peligrosos como delito y asumiendo la obligación de reimportar los desechos cuando el país importador o de tránsitono haya permitido el movimiento, principios que ya se contemplan en lasregulaciones mexicanas.

B. La competencia de las autoridades federales

Acorde con lo dispuesto por los artículos 50. y 60. de la LGEEPA le corresponde a la SEMARNAP:

1. Expedir las NOM's ecológicas y vigilar su cumplimiento.

2. Expedir, conjuntamente con la SSA, SAGAR y SECOFI, las NOM'ssobre los plaguicidas, fertilizantes y materíales peligrosos, participando enel examen de las tarifas arancelarias relativas a la importación o exportación de dichas sustancias (arts. 143 y 144).

3. Promover ante la SECOFI el establecimiento de medidas de regulación o restricción, en forma total o parcial, a la exportación o importaciónde especímenes de flora y fauna silvestres e imponerlas restricciones necesarias para la circulación o tránsito por el territorio nacional de especiesde la flora y fauna silvestres procedentes del y destinadas al extranjero (artículo 85).


4. Controlar y vigilar ecológicamente e intervenir en puertos fronterizos,marítimos o aéreos, conforme a los artículos 153 de la ley y 40. del Reglamento, ejecutando las medidas de segurided que fuere necesario paraevitar daños al medio ambiente.

5. Autorizar la importación o exportación de materlales o residuos peligrosos, debiéndose expedir una autorización por cada embarque de losmismos (arts. 43 y 44 RLGEEPA Y 50. DMRP), sin poder otorgar autorizaciones para la importación de estos productos cuandosu uso no esté permitido en el país en el que se hayan elaborado o fabricado.

C. Los materiales y residuos peligrosos

Acorde con el artícuio 153 de la ley de la materia, la importación o exportación de materiales o residuos peligrosos Se sujetará a las restricciones que establezca el Ejecutivo Federal, en los términos de la LCE, para locual la SEMARNAP, previa opinión de las SECOFI, SSA, SE, SCT,SMARINA y la SEGOS, determinará y publicará en el Diario Oficial de laFederación la NOM que contendrá los criterios y listados que clasifiquendichos materiales y residuos peligrosos (arts. 150 LGEEPA, 40. fracción IRLGEEPA Y 20. DMRP), los cuales raquerirán de guía ecológica (art. 30.DMRP).

al Las prohibiciones

Se pueden encontrar en estas disposiciones varias prohibiciones quetienendiversa naturaleza:

1. Por su finalidad.

Es un principio que rige los movimientos transfronterizos de estos materiales y residuos peligrosos que sólodeben autorizarse cuandose llevena cabo para su tratamiento, reciclaje o reuso en utilización lícita (artículos153 fracción II LGEEPA, 52 RLGEEPA Y 80. DMRP), por lo que en ningúncaso podrá autorizarse la importación de materiales o residuos peligrosospara su derrame, depósito, confinamiento, almacenamiento, incineracióno cualquier tratamiento para su destrucción o disposición final en el territorio nacional o en las zonas en que la nación ejerce sus soberanía y jurlsdicción (arts. 153111 LGEEPA, 53 RLGEEPAy 10 del DMRP).

En virtud de que existe el compromiso internacional de cuidar el equilibrio ecológico del territorio nacional y también cuaiquier zona ubicada fuara de él, la autorizaci6n de exportación de estos productos requerirá elconsentimiento expreso del país receptor (arts. 153 fracción V LGEEPA,53 RLGEEPA Y 11 DMRP).

2. Por el tipo de tráfico.

El artículo 70. del DMRP prohíbe la importación o la exportación de materiales y residuos peligrosos por la vía postal mientras que el artículo 28del RLGEEPA prohibe el tráfico aéreo de residuos peligrosos.

3. Por el tipo de régimen aduanero.

En esta materia existen dos clases de limitaciones: el tránsito y el cambio de régimen, expreso o poromisión.

El artículo 153 fracción IV de la LGEEPA dispone que no podrá autorizarse el tránsito internacional de materiales o residuos peligrosos, sin ernbargo, el artículo 51 del RLGEEPA señala que no se concederá


autorización para el tránsito por el territorio nacional de residuos peligrosos si no se cuenta para ello con el consentimiento expreso del Estadoreceptor, que deberá comprobarse al momento de solicitar el tránsito ysiempre que exista reciprocidad. En cambio, el artículo 90. del DMRP observa el mandato legal ai ordenar que no se concederá la guía para eitránsito por territorio nacional.

El propio artículo citado señala que no podrá autorizarse el tránsito porterritorio nacional de los materiales peligrosos que no satisfagan las especificaciones de uso o consumo conforme a las que fueron elaboradas ocuando se encuentren prohibidos o restringidos en el país de destino.

La limitación de cambio de régimen aduanero se desprende del artículo 153 fracción VI de la LGEEPA que dispone que los materiales y residuospeligrosos generados en los procesos de transformación, elaboración oreparación en los que se haya utilizado materia prima introducida al paísbajo el régimen de importación temporal, inclusive los regulados en el artículo 85 de la ALA, (108 de la NLA) deberán ser retornados al país de procedencia dentro del plazo que determine la Secretaría, lo que se reitera enlos artículos 55 del reglamento y 14 del Decreto, por lo tanto, no se permitirá que esos residuos permanezcan indefinidamente en el país ni su carnblo al régimen de importación definitiva. A pesar de que la LGEEPA fueobjeto de una extensa reforma en diciembre de 1996, sin embargo no seactualizó el precepto que cita de la ley aduanera.

b) La autorización ecológica

De acuerdo con el artículo 50. del RLGEEPA el responsable de cumplircon las disposiciones legales es el importador o exportador de estos productos, quien deberá obtener la autorización de importación o exportacióna través de una guía ecológica, que debe indicar los puertos por los cuales se autorizan las operaciones, así como los tiposde transporte que deben ser utilizados para su movilización.

La soiicitud para obtener la guía deberá presentarse ante la autoridaddentro de un plazo de 45 días hábiles antes de la primera operación queefectúe el interesado y dentro de los 5 días en las siguientes operaciones(art. 45 RLGEEPA), anexando el certificado de peligrosidad emitido por lasautoridades del país de origen, en el caso de importaciones, o copia de ladocumentación en trámite para la autorización de importación en el paísde destino, en el caso de exportaciones. En todo caso, el soiicitante o titular de la guía deberá estar domiciliado en el país.

La definición de la guía ecológica la otorga el artículo 20. del DMRP señalando que es el documento expedido por la SEMARNAP en el que seautoriza la movilización de materiales o residuos peligrosos que se pretenda efectuar desde el territorio nacional al extranjero o proveniente de éstecon destinoal país.

Cuando los productos peiiwosos estén sujetos también a otras regulaciones o restricciones, la gUia será requisito de expedición de los otrospermisos y deberá anexarse a las solicitudes respectivas (arts. 48RLGEEPA Y 30. DMRP).

La vigencia de las guías para residuos peligrosos será de 90 días naturales, mientras que la vigencia de las guías de materiales peligrosos seráde 90 días hábiles a partir de su otorgamiento, en ambos casos prorroga-


bies, de acuerdo con los artículos 49 RLGEEPA Y 15 DMRP, respectivamente.

Es importante mencionar que aun cumpliendo con los requisitos legales, la SEMARNAP puede negar la autorización si considera que hay altoriesgo y que por ningún motivo deben ser importados o exportados(arts. 54 RLGEEPAY 12 del DMRP).

el Las garantías

De conformidad con los artículos 153 fracción VII de la ley, 47 del reglamento y 17 dei decreto, la Secretaría fijará en las autorizaciones el montoy vigencias de fianzas, depósitos y seguros para garantizar posibles daños que puedan ocasionar esos materiales o residuos, tanto en el paíscomoen el extranjero.

Estas garantías son adicionales de las exigibles por la Secretaría deComunicaciones y Transportes (SCT) con base en la Ley de Caminos,Puentes y Autotransporte Federal y en los artículos 109 Y 112 del Reglamento para el Transporte Terrestre de Meteriales y Residuos PeligrosoS.

En cumplimiento de estos ordenamientos, el Acuerdo de la SCT publicado en el D.O.F. de 5 de noviembre de 1996 autoriza que los permisospara la prestación del servicio de transporte terrestre de materiales y residuos peligrosos se tramiten y se entreguen sujetos a que se presente unapóliza de seguro de responsabilidad civil por daños al medio ambiente porla suma de $ 900,000.00 a más tardar el 31 de diciembre de 1996, obligación que se viene posponiendo desde el Acuerdo publicado en el D.O.F.de 27 de noviembre de 1995, en virtud de que las compañías aseguradoras no han culminado el estudio actuarial respectivo.

d) La revocación de las guías

No obstante que se hayan emitido las autorizaciones, éstas se podránrevocar en lossiguientes casos:

1. Cuando causas supervenientes demuestren que existen mayoresriesgos con su introducción o exportación.

2. Cuando no se cumplan los requisitos fijados en la guía ecológica.

3. Cuando los materiales o residuos ya no posean los atributos conforme a los cualesfueron autorizados.

4. Cuando se determine que la autorización fue transferida; se hayansuministrado datos falsos o se haya ocultado información en la solicitud(arts. 153 fracción VIII LGEEPA, 56 RLGEEPA Y 19 DMRP).

el Las medidas de seguridad

La SEMARNAP tiene facultades para ordenar medidas de seguridad afin de evitar daños al equilibrio ecológico y al ambiente, que pueden consistir en el decomiso, la clausura temporal o definitiva y en solicitar a otrasautoridades las medidas previstas en otras leyes, sin perjuicio de quequien introduzca residuos sin la autorización correspondIente está obligado a retornarlos al paísde origen y sujeto a la imposición de las sancionesque procedan.


f) Las sanciones

Las infracciones a la LGEEPA, al RLGEEPA y al DMRP prevén sanciones que pueden consistir en multa de 20 e 20,000 salarios mínimos, laclausura y el arresto administrativo hasta por 36 horas, acorde a los artículos 171 de la ley y 58 del reglamento.

En virtud de la reforma legal de 13 de diciembre de 1996. la tipificacióny sanción de los delitos ambientales se trasladó de la LGEEPA al TítuloViílésimo Quinto del Código Penal para el Distrito Federal y para toda Republica, en Materia del Fuero Federal.

D. Los plagulcldas, fertilizantes y sustancias tóxicas

Como antes se expuso, forman parte de las atribuciones de la SEMARNAP el expedir, con/'untamente con otras dependencias, las NOM's sobrelos plaguicidas, ferti izantes y sustancias tóxicas (art. 143 LGEEPA) participando en el examen de las tarifas arancelarias relativas a la importación oexportación de dichas sustancias, estableciendo la misma ley el impedimento de otorgar autorizaciones para la importación de estos productoscuando su uso no esté permitido en el país en el que se hayan elaboradoo fabricado.

Esta atribución es concurrente con la de otras dependencias y por lomismo se coordinan en la CICOPLAFEST, de la cual ya se dio cuenta pormenorizadamente.

E. La flora y fauna silvestres y acuáticas

Corresponde a la SEMARNAP conocer de la protección de la flora yfauna silvestres y acuáticas así como promover ante la SECOFI el establecimiento de medidas de regulación o restricción, total o parcial, a su exportación o importación e imponer las restricciones necesarias para sucirculación o transito por el territorio nacional (art. 85 LGEEPA).

La Convención de Washington sobre el Comercio internacional de Especies amenazadas de flora y fauna silvestres (CITES), estipula la exigencia de certificados de importación y exportación simultáneos, para el casodel comercio exterior de especies en peligro de extinción, de aquellosotros que no lo están pero que pueden estarlo si no son sujetos de unareglamentación estricta y de aquellos otros gue se someten a un controleficaz en su comercio, listados en sus apéndices 1, 11 y 111, respectivemente.

F. La Identificación y codificación de las regulaciones no arancelarias

Los decretos y acuerdos que han establecido esa identificación son lossiguientes:

al El Decreto de 9 de noviembre de 1988

Ya se anotó que la estructura de este ordenamiento fue a base de columnas y claves, correspondiendo la tercera columna a las claves de lasreguleciones que competían a la entonces SEDUE:

• E1. Autorización para la movilización de materiales o residuos peligrosos a través de una guía ecológica.


• E2. Anuencia de importación para especies de flora y fauna silvestresy acuáticas, sus productos y subproductos.

• Prohibición de importación de diversos materiales peligrosos, talescomo lodos, residuos arsenicales, sedimentos, transformadores usados, etc.. sinque los mismos se hubieran identificado en términos desu fracción arancelaria.

• A1 Y A3. Autorización y tratamiento por la SARH para productos ysubproductos forestales (competencia de esa Secretaría en ese entonces).

b) Los acuerdos de 29 de agosto de 1994

Estos ordenamientos identificaron a las regulaciones y se emitieron porseparado por cada Secretaría a la que competía su administración, abandonando el decreto único. Así, se emitió el Acuerdo que establece la clasíficación y codificación de mercancías cuya importación está sujeta aregulación ecoiógica por parte de le SEDESOL y el Acuerdo que establecelas mercancías sujetas a regulaciones por parte de la SARH, reglamentando de forma separada los residuos peligrosos y la flora y fauna silvestres ylos productos forestales.

El primero de esos acuerdos (SEDESOL), según sus tres incisos finales, abarcó a los residuos peligrosos siempre que reunieran las características o estuvieran listadas en las NOM's CRP-001-ECOL/93 yCRP-002-ECOL/93 publicadas en el D.O.F. de 22 de octubre de 1993.

En el caso del acuerdo de SARH, las regulaciones en materia de productos y subproductos forestales se mantuvieron dentro de sus atribuciones, pero la anuencia de importación de la SEDESOL para la flora y faunasilvestre y acuática y sus productos se convirti6 en autorizaci6n zoosanitaria de la SARH, que, por cierto, no se reemplazaba por el certificado titozoosanitario únicode importaci6n.

e) El acuerdo de 27 de diciembre de 1995

El acuerdo de 1994 para SEDESOL fue abrogado por el Acuerdo queestablece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación yexportación está sujeta a regulación por parte de la SEMARNAP, emitidoconjuntamente con ia SECOFI y publicado en el D.O.F. de 27 de diciembre de 1995, modificado por los acuerdos publicados en el D.O.F. de 3 dejulio y 26 de noviembre de 1996.

El análisis de las regulaciones que estipula es el siguiente:

1. Lasregulaciones a la introducción al territorio nacional.

Estas regulaciones son obligatorias a cualquier régimen aduanero alque se destinen las mercancías y entraron en vigor el 10. de enero de1996:

• La autorización de importación, expedida por el Instituto Nacional de'Ecología (INE) para los residuos peligrosos y mercancías que causandesequilibrios ecológicos y ambientales (art. 10.).

• La inspección ocular por la Procuraduría Federal de Protección alAmbiente (PROFEPA) para los productos y subproductos forestales(artzo.).


• La inspección y (CFI (previo cumplimiento de Formato de Requisitos)para los productos forestales (art. 30.).

2. Lasregulaciones a determinados regímenes aduaneros.

Son obligatorias cuando las mercancías se destinen a Jos regímenes deimportación definitiva, importación temporal o depósitofiscal, entrando envigor el 10. de julio de 1996 por mandato de su artículo primero transitorio:

(1) El certificado de importación e inspección ocular.

Expedido el primero por el INE y practicada la segunda por laPROFEPA para las especies protegidas, amenazadas y en peligro de extinción de la flora y fauna silvestres, que se indiouen en el Manual de Procedimientos que emita la SEMARNAP (art. 40.).'2'

(Ii) El certificado de importación e inspección ocular.

Ei primero del INE y la segunda de la PROFEPA para los productos ysubproductos de especies protegidas, amenazadas y en peligro de extinción de la flora y fauna silvestres, que se indiquen en el Manual de Procedimientos (art. 50.).

3. Lasregulaciones a la exportación.

Estas regulaciones se deberán cumplir en todos los casos de exportación definitiva o temporal y son:

(1) El certificado de exportación y la inspección ocular.

Expedidos y practicadas por las autoridades citadas sujetó a ias especies protegidas, amenazadas y en peligro de extinción de la flora y faunasilvestres, que se indiquen en el Manual de Procedimientos (art. 60.).

(n) El certificado de exportación y la inspección ocular.

Que sujetó a los productos y subproductos de las especies protegidas,amenazadas y en peligro de extincion de la flora y fauna silvestres, que seindiquen en el Manual de Procedimientos (art. 70.).

(m) La autorización de exportación.

Se aplican a los residuos peligrosos (art. 80.).

4. El cumplimiento de las regulaciones.

Conforme con el artículo 10 del acuerdo, las autorizaciones y csrtíñcados de importación o exportación se deben presentar junto con el pedimento respectivo.

Las inspecciones oculares observan diferentes modalidades:

Si se trata de especies de flora o fauna silvestres, el cumplimiento de lainspección ocular se deberá acreditar con el selio del inspector estampado en el certificado cites o en la autorización respectiva (art. 60. inciso a)del Manual).

Si se tratare de productos forestales del artículo 30. se acreditará con elsello del inspector en el certificado fitosanitario (sic), conforme con el articulo séptimo del Manual.

129 Instituto Nacional de Ecología. Ofielos de 5 de marzo y 27 de junio de 1996.Ante la faltade precisión, se dispone que no aplica a lasespecies domésticas..


Finalmente, si es el caso de los productos y subproductos forestalesdel artículo 20, sólo basta la inspección ocular de las mercancías (artículo12 del manual) sin que aparezca ningún sello o resoiución de laPROFEPA.

d) El Acuerdo de 27 de octubre de 1997

Este Acuerdo tiene ias mismas RNA y características ya comentadas yconserva incluso el mismo articulado, que se encuentra en vigor.

G, Las regulaciones de los productos pesqueros

al El régimen de la ley pesquera de 1986

La Ley Federal de Pesca publicada en el D.O.F. de 26 de diciembre de1986, reformada ei 30 de diciembre de 1989 (LFP), disponía que su objetoera fomentar y regular la pesca en beneficio social así como la explotaciónracional, la distribución equitativa y la adecuada conservación de la flora yfauna acuática (art. to.).

Para esa ley, la pesca era la extracción, cultivo y captura de las especies biológicas acuáticas y los actos relacionados con ella, como son laadquisición de equipo, embarcaciones y le transformación o industrialización de dichas especies (artículo 80.) teniendo por principio la transformación del recurso pesquero en alimentación humana, requiriendoautorización para destinar el producto pesquero a otros fines como la elaboración de fertilizantes, aceites o harinas (art. 77).

La SEPESCA tenia entre otras atribuciones:

1. Opinar la conveniencia de importar especies de flora y fauna acuáticas (art. 16 fracción VIII).

2. Opinar la importación de embarcaciones, máquinas y equipos pesqueros y sus refacciones (art. 16 fracción XXVI).

3. Requerir en cualquier momento la acreditación de la legal procedencia de los productos pesqueros (art. 78).

El articulo 55 de esa ley declaró como especies reservadas para sucaptura por las sociedades cooperativas de producción pesquera al abuIón, la almeja, pisrno, cabrilla, camarón, langosta de mar, ostión, tortugamarina y totoaba.

Ya que la SEPESCAsólo tenía facultades para opinar sobre la importación de especies de la flora y fauna acuáticas, equipos, embarcaciones yproductos transformados las regulaciones no arancelarias de esas mercancías se manifestaron en permisos previos de importación o exportación que expidió la SECOFI y en los acuerdos de 1988 y 1994 secontemplaron como regulaciones por parte de ia SSA como producto destinado a la alimentación.

Para regular la emisión de esasopiniones se expidieron diversos acuerdos. como fueron:

• El Acuerdo que reguló la autorización previa de SEPESCA, a mercancías comprendidas en las fracciones aranceiarias 5905.A.002 publicado en el D.O.F. de 14 de mayo de 1987.


• El Procedimiento para emitir esa opinión en el caso de productos ysubproductos pesqueros publicado en el D.O.f. de 27 de marzo de1981.

• El acuerdo que estableció el trámite y resolución de solicitudes deproductos pesqueros publicado en el D.O.f. de 17 de octubrede 1984.

• El oficio de fecha 2 de marzo de 1991 que SEPESCA dirigió a la Dirección General de Aduanas informando las fracciones arancelariassujetas a la opinión previa individual; las sujetas a la opinión global oanual sin que se requiera la opinión casuística y las sujetas a licenciade exportación que se expedirá con base en un permiso global deespecies cuya captura estaba reservada por la iey a las sociedadescooperativas de producción pesquera.

• El Manual de Procedimientos para emitir las opiniones técnicas enlas solicitudes de permisos de importación y exportación de productos pesqueros publicado en el D.O.f. de 17 de mayo de 1991.

b) El régimen bajo la ley pesquera de 1992

La Ley de Pesca publicada en el D.O.f. de 25 de junio de 1992 disponeque su objeto es garantizar la conservación, la preservación y el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, suprimiendo múltiples disposiciones de la anterior legislación como la definición de la pesca; latransformación del recurso pesquero para la alimentación humana; lasatribuciones de la SEPESCA para opinar en las importaciones de especiesde la flora y faunaacuáticas, embarcaciones, máquinas y equipos pesqueros y sus refacciones y las especies reservadas para las sociedades cooperativas de procucción pesquera.

Entre las atribuciones que la LP otorga a la ahora SEMARNAP están lasde dictar las medidas para las especies acuáticas sujetas a protección especial o en peligro de extinción; establecer el volumen de captura permisibles y la época, talla o peso mínimo de los especímenes susceptibles decaptura; otorgarlos permisos o concesiones condicionados a la disponibilidad y conservación del recurso de que se trate y concursar esos permisos o concesiones por área, especie o grupo de especies para la pescacomercial.

El sector pesquero también fue objeto de la apertura comercial ya quela LP elimino las reservas, regulaciones y la intervención de la autoridadpesquera en la fijación de restricciones cuantitativas relativas a Importaciones y exportaciones, asignando a dichoordenamiento la atención y cuidado del aspecto ecológico y casi nada a la explotación económica de losrecursos pesqueros. .

Sin embargo, ambas leyes no permiten, sin autorización de la autoridad, la importación o exportación directa de los productos pesqueros, esdecir, los productos capturados o procesados en aguas nacionales debennecesariamente desembarcarse en puertos ubicados en territorio nacionaly, a la inversa, los productos procesados o capturados en aguas extranjeras deben ser descargados en los puertos extranjeros antes de ser exportados al país (arts. 76 y 90 fracciones XV y XVI de la LfP y 24 fracciones Xy XI de la LP).


Las infracciones consistentes en realizar la pesca comercial sin contarpara ello con la concesión o permiso correspondiente y operar barcos fábrica o plantas flotantes sin contar con la respectiva concesi6n, darán lugar al decomiso de los productos, de las embarcaciones y equipos yademás a la imposición de sanciones pecuniarias, sin perjuicio tambiénde presumir cometido el delito de contrabando en los términos del artículo57 de la NLA.

En el acuerdo que establece las regulaciones por parte de la SEMARNAP publicado en el D.O.F. de 27 de octubre de 1997 se contemplan algunas especies de la fauna acuática que están sujetas a certificados deimportación o exportación de parte del Instituto Nacional de Ecología, quepor virtud de las reformas a la LGEEPA se encuadran como especies de lafaunasilvestre.

V. Las autorizaciones para proteger la cultura nacional

Las autorizaciones cuyo objetivo es la protección de los bienes de lacultura nacional son aquellas que se refieren a la conservación de los monumentos arqueológicos, hist6ricos y artísticos.


Se encuentra en los artículos 20., 16, 27, 28, 33, 35 Y 53 de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos,publicada en ei D.O.F. de fecha 6 da mayo de 1972 (LFMZAAH), reformade mediante Decretos publicados en el D.O.F. de 23 de diciembre de1974; 31 de diciembre de 1981; 26 de noviembre de 1984 y 13 de enerode 1986 y en los artículos 32 a 37 del Reglamento de esta Ley, publicadoen el D.O.F. de 8 de diciembre de 1975.

al Los monumentos artísticos

Son los bíenes muebles e inmuebles que revisten valor estético relevente, atendiendo a diversos criterios. tales como la innovación, los materiales, las técnicas, etc.

Las obras de artistas mexicanos se podrán declarar monumentos sinimportar el lu~ar en que fueron producidas, mientras que las obras de losextranjeros solo en caso de que hayan sido creadas en territorio nacional.No podrá ser declarado monumento la obra mueble de artistas vivos y lacalidad de monumento se adquirirá por la Declaratoria del Presidente dela República o del Secretario de Educación Pública, a petición de parte ode oficio.

b) Los monumentos históricos

Son aquellos bienes muebles e inmuebles vinculados con la historia dela nación, a partir del establecimiento de la cultura hispánica en el país, yadquieren este carácter por declaratoria o por disposición del artículo 36de la misma ley, entre los que se encuentran: los edificios religiosos construidos en los siglos XVI a XIX así como los muebles en ellos contenidos;oficinas públicas, militares, dedicadas a la enseñanza y a fines asistenciales o benéficos; documentosy archivos del gobierno federal, estatal y rnunicipal; cualquier documento, impreso o libro de los citados siglos que porsu rareza e importancia para la historia mexicana deban ser conservadosen el país y las colecciones científicas y técnicas elevados a esta calidadpor declaratoria.


c) los monumentos arqueológicos

Son los bienes muebles e inmuebles producto de culturas anteriores alestablecimiento de la hispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, de la flora y la fauna, relacionados con esasculturas.

Los monumentos arqueológicos son propiedad de la nación, inalienables e imprescriptibles, por lo que no pueden ser objeto de apropiaciónpor parte de particulares.

la ley establece una sanción de 2 a 12 años de prisión a quienes pretendan extraer del pais esta clase de bienes sin permiso de la autoridadcompetente, misma que es el Instituto Nacional de Antropología e Historia(INAH) para el caso de los monumentos arqueológicos e históricos, y elInstituto Nacional de Bellas Artes (INBA) para los monumentos artísticos.

B. los fines del permiso

Los fines que persigue la leyes la investigación, protección, conservación, restauración y recuperación de los monumentos citados, a fin depreservar los bienes y signos de nuestra cultura, o sea, un fin netamentede orden público.

La ley regula únicamente la salida del pais de estos bienes y no la importación de Jos mismos.

C. los tipos de permiso

Respecto de los monumentos artísticos e históricos propiedad de particulares, la ley permite la exportación temporal y definitiva, mediante permiso del INBA y del INAH, respectivamente. Este permiso será negado enlos siguientes supuestos:

1. Cuando la integridad de los citados monumentos pueda ser afectadapor su transportación o variarse las condiciones en que se encuentren.

2. Cuando se trate de ,exportación definitiva de bienes artísticos propiedad de particulares que de oficio se hayan declarado monumentos.

3. Cuando se trate de exportación definitiva de bienes declarados monumentos históricos por ministerio de ley, los que no sean substituibles ylos que puedan ser afectados por su transportación o variarse sus condiciones.

La exportación temporal y definitiva de los monumentos arqueológicosse encuentra prohibida. salvo que se efectúe en canje o donativos a gobiernos o instituciones científicas extranjeras, por acuerdo del Presidentede le República. El canje o donativo solo puede hacerlo ia autoridad yaque dichos bienes son bienes de la nación inalienables, no susceptiblesde propiedad particular.

D. las condiciones de otorgamiento del permiso

Estas consisten, en los casos de permisos de exportación temporal, enotorgar una fianza a favor y a satisfacclóndal INAH o INBA que garanticeel retorno y conservación de losmonumentos de que se trate.

E. la Identificación y clasificación de las regulaciones

Está prevista en el Acuerdo mediante el cual se da a conocer la clasificación y codificación de los bienes considerados monumentos históricos


o artísticos, cuya exportación está sujeta a permiso previo por parte delINAH o del INBA, emitido conjuntamente por la Secretaría de EducaciónPública (SEP) y la SECOFI, publicado en el D.O.F. de 8 de julio de 1993.

En el artículo 10. se sujetó a permiso previo la exportación temporal ydefinitiva de cuadros, pinturas, dibujos, qrabados. estampas, litografíasori~¡nales, estatuas y esculturas, monedas y colecciones numismáticas yantigüedades de los siglos XVI a XIX considerados monumentos históricos.

En su artículo 20. se sometió a permiso del INBA la exportación temporal de las obras de J.M. Ve/asco; José Clemente Orozco; Diego Rivera; Gerardo Murrillo (Dr. At~; David Alfara Siqueiros; Fride Kahlo y SaturninoHerrán.

Este acuerdo se mantiene en vigor y no ha sido objeto de modificacioneso sustituciones, como sussimilares.

VI. Los requisitos de ellquetado, marcado e información comercialy las normas obligatorias mexicanas

Las obligaciones de los fabricantes, comerciantes e importadores demarcar o etiquetar a las mercancías con cierta información comercial tienen susorígenes en acuerdos emitidos por la autoridad administrativa conbase en las leyes de protección al consumidor, de propiedad industrial eincluso del servicio publico de enerqía eléctrica. Los objetivos que se perseguían con etiquetar las msrcancras. según los propios acuerdos, eraproteger los intereses de los consumidores, evitar la competencia deslealentre los industriales, comerciantes e importadores y combatir ia importación de "artículos chatarra" ocasionada por la apertura comercial, segúnse expuso en alguno de ellos.

Con la promulgación en 1992 de la LFMN, la determinación de la información de cuaiquier tipo (comercial, sanitaria, ecológica, de calidad, seguridad e higiene) y los requisitos que deben cumplir las etiquetas detodo producto, se convierten en materias que de modo obligatorio debenser reguladas por una NOM, incluso con la prohibición expresa a cargo delas autoridades para emitir cualquier tipo de ordenamiento jurídico en donde establezcan esosrequisitos de información o etiquetaci6n.

Por esta raz6n, las regulaciones no arancelarias consistentes en la determinaci6n de información de las mercancías, su anotación en etiquetasadheridas a ellas. y su exigencia en el momentode su introducción al territorionacional o extracción del mismo se estudiarán en este apartado.

A. El fundamento y la evolución legal de la obligación de eliquetarlas mercancías

En el caso de la Frasente regulaci6n no arancelaria, Su análisis comprende el estudio de ordenamiento legal que la contiene; su naturaleza ysus clases: el impacto de su exigencia en las operaciones de importacióny sus repercusiones en el despacho aduanero, razones que motivan unbreverecorrido de su evolución jurídica.

a) La eliquetación previa a la comercialización

Las obligaciones de determinar cierta información de las mercancías yde las empresas que las producen, comercian o importan asícomo a marcarlas o etiquetarlas, tienen sus orígenes en diversos acuerdos que exi~

•


gían su cumplimiento antes de la comercialización de las mercancías, osea, antes de ponerlas a la venta al público en general, por lo cual en esaépoca dichas obligaciones no constituyeron regulaciones no arancelariasa la importación, no obstante que abarcabaa los productos nacionales y alos procedentes del extranjero.

Las mercancías o productos que se sujetaron a los requisitos de la etiM

quetación previa a la comercialización, fueron: 1) las pieles y cueros naturales, materiales con esa apariencia de piel y losartículos elaborados condichos materiales, 2) las prendas de vestir, telas y demás productos textiles, 3) los productos importados, 4) los artículos reconstruidos, usados ofuera de especificaciones y 5) ios artículos eléctricos, electrónicos y electrodomésticos.

Posteriormente esos productos se han sometido o sujetado a NOM'sdeterminadas como regulación no arancelaria a la importación.

Enseguida se anotan brevemente las principales características de losacuerdos que establecieron esos requisitos de previo cumplimiento a lacomercialización o expendio al público en general.

1, El Acuerdo que Ratifica la Obligación de Indicar en las Pieles y Cueros Naturales, en los Materiales con esa Apariencia de Piel, reconstituidoso de cualquier otro origen con esa apariencia, así como los artículos elaborados total o parcialmente con dichos materiales, los elementos que losconstituyen o integran y los otros datos que se indican, emitido por laSubsecretaría de Industria de la Secretaría de Industria y Comercio (hoySECOFI) publicado en el D.O.F. de 19 de junio de 1972, en vigor desde el19 de septiembre de 1972.

Este acuerdo se emitió con fundamento en los artículos 39 y 40 de laLey General de Normas, Pesas y Medidas, 98 y 145 de la Ley de la Propiedad Industrial asi como en los Acuerdos de 15 de enero y 15 de abril de1971. Sus antecedentes vienen desde los Acuerdos del mismo nombrede 20 de julio de 1965 y 26 de febrero de 1966, mismos que abrogó ensus transitorios.

A pesar de que el artículo décimo primero disponia que quienes importaran pieles y sus productos terminados estaban obligados a marcar, imprimir en ellos o adherirles una etiqueta en idioma español ciertos datos,el artículo décimo segundo precisaba que antes de distribuirlos o ponerlosa la venta se debía colocar la marca o el impreso con esos datos, debiendo conservar las constancias de su legal importación, para exhibirlascuando para ello fueren requeridos. Los datos que exigía ese Acuerdoeran: material; nombre del importador; pais de origen y número de padimento de importación.

Entre las aportaciones de este acuerdo se encuentra la terminologíaobligatoria de las pieles, que persiste hasta el día de hoy, ya que ha sidorecogida por la NOM respectiva; la disposición de que las mercancíaspara uso propio del importador no requerían cumplir con dicha obligación;previó el establecimiento de una Comisión da Expertos para identificar laspieles y un Comité Consultivo, de composición pública y privada, con funciones asesoras.

Los productos regulados por este acuerdo fueron entre otros, las pielesy los cueros; materiales de esa apariencia de piel; prendas y complementos de vestir; calzado; estuches, bolsos y otros continentes, etcétera.


Ya que se trataba de una obligación que debía cumplirse previamentea que los productos se pusieran a la venta al público o cuando se expendieran, su vigilancia se atribuyó a la Dirección General de Normas de laSECOFI, a través de visitas de inspección a los comercios o fábricas,

2. El Acuerdo que Establece la Información que deberán Ostentar lasPrendas de Vestir, las Telas y demás Productos Textiles, emitido por lahoy SECOFI y publicado en el D.O.F. de 22 de noviembre de 1982.

Se emitió con fundamento en los artículos 10 Y35 de la Ley Federal deProtección al Consumidor y tuvo como antecedentes los acuerdos de 15de febrero y 5 de julio de 1965, 5 de enero de 1966 y 29 de julio de 1968.

Los artículos 20. y 60. obligaban tanto a los fabricantes o confeccionistas como a los importadores a colocar los datos y simbología que señalaban los artículos 30., 70., 14 Y 18, entre los que figuraban: nombre delproducto; marca comercial; nombre del importador; porcentaje de fibras;Instrucciones de cuidado y país de origen. El nombre de la mercancía sedebía anotar sólo cuando se comercializara en empaque cerrado que nopermitiera versu contenido.

Lanaturaleza de requisito previo a la comercialización quedó ctararnente establecida en el articulo 15 que ordenaba que los comerciantes debíanexigir a sus proveedores que los productos ostentaran las leyendas requeridas, adheridas o impresas, siendo responsables se expendían al públicosin ellas, pero no asíde la veracidad de losdatosque contuvieran.

Al igual que el acuerdo anterior, su vigilancia fue competencia de la Dirección General de Normas, que ejercitaba al practicar visitas de inspección, cuyas formalidades también contemplaba.

Este Acuerdo fue posteriormente derogado por el Acuerdo que Establece la Información Comercial que deben Ostentar los Textiles, las Prendas de vestir y sus Accesorios, emitido por la misma SECOFI y publicadoen el D.O.F. de 23 de octubre de 1990.

A pesar de que el artículo 10. disponía que su objeto era establecer lainformación comercial que fabricantes e importadores debían fijar en lostextiles, en las prendas de vestir y sus accesorios no sólo para su comercialización sino también para su Internación a territorio nacional, esta disposición no cambió su naturaleza a requisito previo a la importación, sinoque lo conservó como únicamente a la comercialización.

En primer lugar, si bien es cierto que 'el artículo 13 ordenó que la información comercial debería incorporarse a las prendas de vestir en el lugaren que se elaboraran o fabricaran como tales, también es cierto que dosaños antes había entrado en vigor el artículo 30. de la UGI de 1988, ordenando que las restricciones o regulaciones no arancelarias a la importación de mercancías expedidas por las autoridades administrativas debíanidentificarse en términos de fracción arancelaria y nomenclatura de la Tarifa de esa Ley, circunstancia que no se cumplió en ese acuerdo ni en ningún otro emitido posteriormente con base en él.

En segundo lugar, el artículo 13 también señaló que en los demás productos diferentes a las prendas de vestir, la información comercial podríaincorporarse previamente a su comercialización.

Los cambios importantes en relación al acuerdo de noviembre de 1982,fueron los siguientes:


• El articulo 20. ordenaba que para definir a los textiles debía recurrirseal concepto que de ellos se contemplaba en el Acuerdo Relativo alComercio Internacional de Textiles (Multifibras).

• Los artículos 50. y 80. añadían a la información comercial obligatorialos datos del registro federal de contribuyentes y la talla conforme alsistema general de enldades de medida, aunque esta última fue pospuesta indefinidamente para las prendas de vestir mediante el Acuerdo que concedió plazos para sujetarse al acuerdo, publicado en elD.O.F. de 19 de marzo de 1991.

• Los artículos 15 a 19 hacían una exposición detallada acerca de dónde debía anotarse o ponerse la información, el tipo de etiqueta y elmodo de adherirse al producto. Por ejemplo, en el caso de las prendas de vestir debía ser etiqueta de tela o de cualquier otro material,cosida, que tuviera una duración cuando menos igual a la del producto; en los casimires y continentes era opcional el uso de una etiqueta o la informacíón grabada o bordada en el producto; tratándosede ropa de cama o del hogar en etiqueta adherida o amarrada, de talsuerte que el comprador potencial tuviera acceso a la información almomento de la compra; SI se trataba de hilos y estambres en los empaques o fajillas y en el caso de cortinas y lienzos en las facturas deventa.

3. El Acuerdo que Establece la Información en español que deberáncontener los Productos Importados y la Autorización para usar otro idiomacuando los Productos Nacionales se exporten, emitido por la SECOFI, publicado en el D.O.f. de 19 de junio de 1987.

. Esta disposición se expidió con fundamento en los artículos 7 y 13 dela Ley federal de Protección al Consumidor y tenía por objeto hacer observar las disposiciones de la citada ley, ya que segúnsus considerandos,la apertura comercial había propiciado la importación de productos queno contenían la suficiente información en español como se ordenóen eseordenamiento legal.

No obstante que en el artículo quinto se dispuso que los importadoresy distribuidores tenían la obligación de adherir la contreetiquete a los productos que se importaran o, en su defecto, los comerciantes que los expendieran al público, tuvo naturaleza de previa a la comercialización y noa la importación, pues su cumplimiento se exigíacuando los productos seexpendían al público en general y no contemplaba ninguna disposiciónque ordenara a las aduanas su vigilancia o exigencia así como tampocofue modificado para identificar las mercancías en términos de su fracciónarancelaria y nomenclatura cuandoposteriormente entró en vigor el artículo 30. de la L1GI.

Las particularidades de este acuerdo, que hoy son meramente históricas, fueron las siguientes:

• Sujetó a todos los productos de importación y creó el concepto de lacontraetiqueta, que debía contener los siguientes datos: nombre delproducto, salvo que sea obvio; nombre y domicilio del importador;pals de origen; contenido neto en unidades del sistema general deunidades de medida; instrucciones de uso o cuidado y advertenciasen caso de peligro, debiéndose adherir en el producto, en su envaseo empaque, en la parteque normalmente se presenteal consumidorpara su venta.


• La contraetiqueta era exigible a los productos que se expendieran alpúblico en el territorio nacional, lo que excluia a los productos que elimportador destinaba para su uso o consumo, a la prestaci6n de servicios; a procesos de transformación o como insumes para la elaboración de otros productos.

4. El Acuerdo que Establece la Informaci6n Comercial Obligatoria enlos productos o etiquetas de Artículos Reconstruidos, Usados o de Segunda Mano o Fuera de Especificaciones, expedido por la SECOFI y publicado en el D.O.F. de 10. de julio de 1988.

Este ordenamiento se dict6 con fundamento en los artículos 50. y 12 dela Ley Federal de Protecci6n al Consumidor sin que tuviere antecedentesprevios y su objetivo fue proteger al consumidor de engañosen la comprade artículos que no cumplieren especificaciones pero que se ofrecieran alpúblico como si las hubieran cumplido, es decir, lo que se conoce corrientemente como productos chatarra.

Ai iguai que los acuerdos precedentes, el articulo 10. dispuso que quedaban obligados a colocar los datos los importadores y cualquier otra persona que expendiera al público en general los referidos productos, sinembargo este Acuerdo no cumplió los reguisitos que estableci6 el artículo30. de la L1GI, por lo que fue una obligacion cuyo cumplimiento era previamentea la comercialización.

Este acuerdo defini6 por primera ocasión la palabra etiqueta como el"conjunto de fi9uras, leyendas o cualquier otra información que integrenuna composicion y se adhieran al producto o envasedel mismomedianteimpresos en papel o cualquier otro material, grabados o por cualquierotroprocedimiento" .

Otras definiciones aportadas fueron las de "reconstruido", "usado" y"fuera de especificaciones" que después serán materia de NOM's y quetienen una aplicación muy importante en materia de permisos de importación ya que permiten definir legalmente el término "usado" para aqueliosproductos a Jos que se sujeta a esos permisos cuando tienen esa condición, definici6n que es obligatoria confonme al artículo 55 de la LFMN.

Una mercancía usada es "aquella que ya ha sido usada y es puesta ala venta al público en general, sin reconstruir, renovar o reparar" mientrasque una mercancía reconstruida es "aquella que se ha vueltoa construir oque es renovada o reparada, sustituyéndole lo viejo por lo nuevo o se hacompuesto y se expende al público en general".

El dato que debía anotarse en la etiqueta era la condici6n de la mercancía, por ejemplo, "usada" y como toda medida a la comercialización,los comerciantes no eran responsables de la veracidad de los datos perosí de que ostentaran dicha etiqueta cuando los productos se expendieranal público en general.

5. El Acuerdo sobre los Criterios de Garantia y de Informaci6n al Consumidor para los Productos de Fabricación Nacional o Importados, publicado en el D.O.F. de 27 de febrero de 1990, cuyo objeto fue otorgarconfianza y seguridad a losconsumidores, limitando conforme a su artículo 10. su ámbito de aplicación a los artículos eléctricos, electrónicos yelectrodomésticos.


Este acuerdo se expidió con fundamento en los articuios 13, 35 Y37 dela Ley Federal de Protección al Consumidor y 29 de la Ley del ServicioPúblico de Energía Eléctrica, abrogando los acuerdos de 13 de enero y10. de julio de 1977 que fueron sus antecedentes.

En su artículo 80. estableció que los productos de importación deberían tener una etiqueta en español con los siguientes datos: a} nombre delproducto, salvo que sea obvio, b) nombre y domicilio del importador y c)nombre y domicilio del exportador en el país de origen.

De igual manera que los acuerdos anteriores no se identificaron losproductos sujetos a este requisito por fracción arancelaria conforme al articulo 30. de la UGI de 1988, por lo que también se quedó en etiqueta previa a la comercialización.

La razón del nombre de este acuerdo es que también reguló las pólizasde garantía, el instructivo y las autorizaciones sobreestos productos.

De todo lo expuesto se concluye que, en sus inicios, todas las disposiciones legales sobre información y etiquetado de mercancías (nacionaleso importadas) contenían únicamente obligaciones exigibles antes de expenderlas al público en general, previamente a la comercialización, sinque en esta épocase encontraran regulaciones no arancelarias a la impor-taciónde esta naturaleza. .

b} la normalización de la etlquetaclón de mercancías

El artículo 40 fracción XII de la LFMN "normalizó" la determinación de lainformación comercial, sanitaria, de calidad, seguridad e higiene y los requisitos que deben cumplir las etiquetas y ordenó que, en cierto plazo,quedarían sin vigencia todas las NOM's y cualquier otra disposición juridica obligatoria, independientemente de su clase o nombre, expedidas conanterioridad, que regularan las materias de normalización, entre ellas lasde información y etiquetación.

En efecto, el artículo Tercero Transitorio dispuso que:

"La vigencia de las normas o especificaciones técnicas, criteríos, reglas, instructivos, circulares, lineamientos y demás disposiciones de naturaleza análoga de carácter obligatorio, enlas materias a que se refiere esta ley, gue hayan sido expedidas por las dependencias de la Administración Pública Federal con anterioridad a la entrada en vigor de la misma, nopodrá exceder de 15 meses a partir de la entrada en vigor deesta ley".

Toda vez que la LFMN entró en vigor el dia 16 de julio de 1992, todosesos ordenamientos legales quedaron sin vigencia el día 16 de octubre de1993 y por lo tanto, todos los Acuerdos sobre información comercial y etiquetado que se han descrito antes quedaron abrogados con esa fecha.

e} la etíquetaclón previa a la Importación

Con la expedición del siguiente acuerdo las autoridades determinaronpor primera vez requisitos de información comercial yetiquetado de mercancías como de previo cumplimiento a la lmportaclón, es decir, regulaciones no arancelarias a la importación.


1. El Acuerdo que Establece las fracciones arancelarias de la Tarifa dela L1GI que clasifican mercancías sujetas al cumplimiento de Normas Oficiales Mexicanas de carácter obligatorio y disposiciones sobre etiquetado.marcado o leyendas de información comercial, emitido por la SECOFI ypublicado en el D.O.F. de 3 de agosto de 1992, modificado el 5 de noviembre de 1992.

Este Acuerdo ordenó en su artículo Unico Transitorio que entraría envigor el día 24 de septiembre de 1992, fecha en la cual también entróen vigor la reforma al artículo 20, fracción II de la LRMCE de 1986 y quedóderogado el artícuío 30. de la L1GI, precisando claramente la fecha en quenacieron en nuestro país las regulaciones no arancelarias a la importaciónconsistentes en íos requisitos de etiquetado y de información comercial.

Las reglas de vigencia y ios fundamentos de este acuerdo gene'raronun interesante problema jurídico.

El citado Acuerdo se expidió con base en el artículo 30, de la L1GI, quecitó de manera expresa, que si bien estaba vigente cuando dicho acuerdose emitió también es cierto que ya no lo estabacuandoentró en vigor. Porel contrario, la reforma al artículo 20. fracción Ii de la LRMCE no estabavigente cuando fue emitido el acuerdo pero ya tenía plena vigencia cuando entró en vigor. Este problema no sólo es una cuestión de fundamentación formal sino que plantea si la SECOFI agotó los requisitos legales.necesarios para emitir el acuerdo citado, pues el artículo 30. de la L1GI noexigía la previa opinión de ía COCEX mientras que ei artículo 20. fraccíón Iide la LRMCE, reformado, sí ordenaba que se obtuviera previamente esaopini6n, sin que en el caso concreto se hubiere solicitado y recibido, a pesar de que el acuerdo citó al Decreto que establece la organización y funciones de la mencionada Comisión.

La SECOFI debió obtener esa prevía opinión ya que cuando el acuerdoentró en vigor ya estaba vigente el artículo 20. fracción Ii reformado, queexigíatal requisito, y al no hacerlo así, el Acuerdo que se analiza adolecióde una ilegalidad de origen.

Esta conclusión no puede ser afectada porque las facultades se 'hayanejercitado por las autoridades bajo el mandato del artículo 30. citado, puesellas mismas dispusieron que tendría efectos jurídicos a partir del 24 deseptiembre de 1992, fecha en la cual ya se encontraba vigente otro régimen jurídico para tales atribuciones, mismo que había sido publicado conanterioridad al 3 de agosto de 1992, mediante Decreto publicado en elD.O.F. de 23 de junio de 1992.

Conjuntamente con este Acuerdo se publicó el "Aviso por el que sehace del conocimiento público los procedimientos para demostrar el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas.." emitido por" el Director General de Normas.

2. El análisis del Acuerdo de 3 de agosto y su modificación de 5 de no-viembre de 1992.

Lasprincipales reglas contenidas en esosAcuerdos fueron:

(i) Las mercancías sujetas a etiqueta previa a la importación.

Su artículo segundo sujetó a esa regulación únicamente a las prendasde vestir reguladas por el Acuerdo de 23 de octubre de 1990, que se comprendían en lasfracciones arancelarias que citó.


Igualmente, acorde con el artículo tercero, sU/'etó a etiqueta previa deimportación a las mercancías reguladas por e Acuerdo de 19 de juniode 1972, referido a pieles y productos de ellas o con su apariencia, comprendidas en las fracciones arancelarias que se mencionaron en ese propio artícuio.

Ya que la regulación no arancelaria remitía a los acuerdos de información comercial ya citados, quedaban exceptuados de la misma los productos que los acuerdos excluían; o sea, todos los demás productosdiferentes a prendas de vestir.

(n) Los productos sujetos a contraetlqueta previa a la comercialización.

En virtud de que los acuerdos de 3 de agosto y 5 de noviembre de1992 no incluyeron como reQulación a la importación a los otros acuerdosde información comercial y estos continuaron vigentes hasta el día 16 deoctubre de 1993, durante ese lapso (24 de septiembre de 1992 a 16de octubre de 1993), siguieron exigibles la contraetiqueta previa a ia comercialización para todos los productos de importación conforme alacuerdo de 19 de junio de 1987; la etiqueta de comercialización para losusados conforme al acuerdo de 10. de Julio de 1988 y para los electricos,electrónicos y electrodomésticos conforme al de 27 de febrero de 1990,debiendo hacer énfasis que esas contraetiquetas y etiquetas eran obligatorias hasta que los productos se expendieran al público en general y debían ser colocadas hastaantesde su comercialización.

(m) Los productos sujetos a NOM's.

En el artículo primero se determinaron las normas que debían ser cumplidas previamente a su importación, lo cual se acreditaba con el original ocopia simple del certificado que expidiera la Dirección General de Normasde la SECOFI.

La NOM que se refería a refrigeradores domésticos se cumplía adhiriendo a los mismos la etiqueta que anexaba el "Aviso" ya comentado.

(Iv) Las excepciones.

Fueron pocas la excepciones previstas para esta regulación, pero en elacuerdo de 5 de noviembre de 1992 se incluyeron otras que persistenhasta la actualidad. Se trataba de hasta 3 unidades de mercancías paratramitar el NOM; el equipaje de pasajeros; los menajes de casa; las importadas por instituciones educativas, científicas y las autorizadas para recibirdonativos; las muestras y muestrarios y las que se destinaran a los regímenes temporales y de depósito fiscal.

(v) Los productos a la exportación.

Con la modificación de 5 de noviembre de 1992, se adicionó el artículoséptimo que sujetó a NOM la exportacíón de tequila, consistiendo la regulación en una etiqueta de información comercial.

d) Las NOM's de Información comercial y etiquetado como regulación no arancelaria

El artículo 26 de la LCE ordenó que las NOM's cuyo cumplimiento sepretenda exigir al momentode su entrada al país deben ser determinadaspor la SECOFI, previa opinión de la COCEX, identificadas por su fracción


arancelaria'j nomenclatura de la tarifa y publicadas en el Diario Oficial dela Federacion.

Posteriormente ocurrieron otros tres hechos que afectaron a los acuerdos: 1) la pérdida de vigencia de ios acuerdos de 19 de junio de 1972 y 23de octubre de 1990, 2) la expedici6n de las respectivas NOM's y 3) la nomodificaci6n a los acuerdos de 3 de agosto y 5 de noviembre de 1992.

En efecto, como ya se expuso el 16 de octubre de 1993, quedaron sinvigencia ios acuerdos de 1972 y 1990 por lo que los acuerdos de 3 deagosto y 5 de noviembre de 1992 sequian remitiendo a acuerdos ya Inexistentes, lo que trajo como consecuencia que carecieran de sustento legal del 16 de octubre de 1993 al 7 de marzo de 1994, fecha en que seabrogaron.

Si bien las NOM-004-SCFI y NOM-020-SCFI se publicaron en el D.O.F.de 13 y 14 de octubre de 1993 (que cubren las materias de los acuerdos de 1972 y 1990) los acuerdos de 1992 no fueron modificados para determinar en el artículo primero dichas NOM's.

e) La etlquetacl6n previa de toda la tarifa de Importaci6n

El siguiente ordenamiento en la evolución legal de las regulaciones noarancelarias de etiquetaci6n fue el siguiente acuerdo.

1. El Acuerdo que identifica las fracciones arancelarias de las Tarifas dela Ley del Impuesto General de Importaci6n y la de Exportaci6n que clasifican las mercancías sujetas al cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas, emitido por la SECOFI publicado en el D.O.F. de 7 de marzo de1994, mismo que abrog6 los acuerdos de 3 de agosto y 5 de noviembrede 1992.

Este acuerdo ya fue emitido con base en el articulo 26 de la LCE y determinó las NOM's que se refieren a diversas mercancías tales como laNOM-001, 003, 004, 006, 016, 019, 020 Y027, todas de 1993, que se refieren a textiles, confecciones, artículos de piel y cueroo con esa apariencia,tequila, articulas eléctricos y otros varios del hogar, oficina y c6mputo.

No obstante persistieron algunas circunstancias entre las que es conveniente mencionar:

(1) La etiquetaci6n a toda mercancía de importaci6n.

Conforme 10 señalaba su artículo quinto, las mercancías a las que nofuera aplicable una NDM de información comercial deberían ostentar unaetiquetacuyos datos ahí se consignaban, precepto que contravino lo dispuesto por los artículo 20 fracci6n XI y 40 fracci6n XII de la LFMN, que textualmente impide que las autoridades establezcan esos requisitos deetiquetacl6n fuera de una NOM.

Esta circunstancia no se subsanó porque el Acuerdo se haya fundadotambién en los articulas 10., 32 y 33 de la LFPC, pues como también ya seasentó, conforme al artículo 16 de la LCE, los únicos supuestos para quela SECOFI pueda establecer regulaciones no arancelarias a la importación, son los contemplados en sus fracciones, en las cuales no figuranaquellas que se refieren a etiquetado, comosí lo prevenían expresamentelos artículos 30. de la L1GI y 50. fracci6n VI de la LRMCE que ya habíansido derogados.


Fue tan defectuosa la fundamentación legal de este acuerdo que citó alartícuio 30. de la L1GI, que ya tenia casi dos años de derogado y al artícuio127 de la ALA que señalaba infracciones aduaneras, pero que en ningunaparte concedía facultades a la autoridad para emitir el acuerdo que sedescribe.

(ii) Los datos de las etiquetas.

El artículo cuarto consignó diversos y numerosos datos que deblencontener las etiquetas de ias mercancías sujetas a las NOM-004 yNOM-020, razón por la cual también se apartó de las disposiciones de iaLFMN, pues estableció requisitos de la etiqueta en el propio acuerdo yfuera de las NOM's.

(Ui) La falta de opinión de la Comisión de Comercio Exterior.

El acuerdo fue omiso en esa previa opinión, con lo cual también íncurrió en infracción al artículo 26 de la LCE.

(Iv) Las mercancías usadas.

El artículo tercero sujetó a los productos usados sin hacerlo dentro deuna NOM y sin identificar a las mercancías por su fracción arancelaria ynomenclatura.

2. Los oficios aclaratorios al acuerdo de 7 de marzo de 1994.

Por las defectuosas condiciones en que fue dictado el citado acuerdo,fueron necesarios varios oficios de la SECOFI (no publicados en el DiarioOficial) para corregir errores de redacción y supuestos que no se contemplaban.

Por lo demás, se mantuvieron las disposiciones en ei sentido de que elcumplimiento de las NOM's de especificaciones, diferentes a las NOM-004y NOM-020, se acreditaba con el original o copia simple del certificado.

Entre las excepciones se recogió aquélla para las mercancías de usopropio del importador o cuando fueran destinadas a un proceso de transformación, es decir. no se destinaran a ser expendidas o comercializadasal público en general.

f) La normalización de los otros acuerdos de información comercial

Para terminar con el recorrido histórico de los acuerdos de informacióncomercial, se debe asentar la suerte que tuvieron los otros acuerdos deesta naturaleza.

1. La contraetiqueta a mercancías importadas.

El acuerdo de 19 de junio de 1987 (contraetiqueta a mercancías de importación) no se convirtió en NOM y el 16 de octubre de 1993 quedó sinvigencia. Sin embargo. se podría considerar que volvió a surgir con elAcuerdo que identifica las fracciones arancelarias de la tarifa de la L1GI enlas cualesse clasifican las mercancías que deben ostentar etiquetas de in·formación comercial en idioma español en el punto de entrada de la mercancía al país, publicado en el D.O.F. de 26 de diciembre de 1995, ya queeste último también se fundó en la Ley Federal de Protección al Consumidor, sujetó a una gran cantidad de mercancías de importación y se aprecia que son mercancías de consumo.


Este acuerdo de 26 de diciembre de 1995 será objeto de estudio en elsiguiente apartado que se refiere al régimen actual, pero aquí se puedeadelantar que conforme con su Artículo Tercero Transitorio quedaría sinvigencia cuando se expidieran las NOM-D50-SCFI y NOM-051-SCFI yentrara en vigor la identificaci6n de las fracciones arancelarias sujetas a esasnormas.

2. La etiqueta de productos usados o reconstruidos.

El acuerdo de 10. de julio de 1988 (productos usados o reconstruidos)quedó sin vigencia y después fue objeto de ia NOM-017-SCFI-1993 publicada en el D.O.F. de 29 de octubre de 1993.

Esta NOM no se ha incluido en los acuerdos de la SECOFI que determinan las que se deberán hacer cumplir por las autoridades aduaneras enel punto de entrada de la mercancía al país, acorde con el articulo 26 de laLCE.

No obstante, el articulo Tercero del Acuerdo publicado el 7 de marzode 1994 que identificó las fracciones arancelarias de mercancías sujetas alcumplimiento de NOM's señalaba:

"Las mercancías usadas o de segunda mano cuya fracciónarancelaria esté sujeta al cumplimiento de normas oficialesmexicanas, podrán importarse como insumos, siempre que laDirección General de Normas de la SECOFI autorice a las personas morales, a efecto de que se les permita internar dichasmercancías y que se destinen a un proceso de reconstruccióno reacondicionamiento, en territorio nacional, bajo el procedimiento determinado por ésta."

Las particularidades de este dispositivo que merecen comentario son:a) excedió el objeto del acuerdo de 1988 y de la NOM-017-SCFI que era yes adherir una etiqueta que indique esa condición de la mercancía, b} restringió sólo las mercancías usadas cuyas fracciones arancelarias aparecieron en ese acuerdo como sujetas a NOM, c} las mercancías sólo sepodían importar para destinarlas a su reconstrucción o reacondiclonamiento, d) se requería autorización de la SECOFI para su internación alpaís y e) esa autorización sólo procedía para personas morales.

En virtud de que el artículo 90. del acuerdo de 28 de diciembre de1995, que se analiza más adelante, contiene un mandato especial, en eseespacio se anotará si este tipo de disposiciones se ajustan o no a la LFMNya la LCE.

3. La etiqueta de productos eléctricos y electrónicos.

Ei acuerdo de 27 de febrero de 1990 (productos eléctricos, electrónicosy electrodomésticos) quedó sin vigencia y fue sustituido por la NOM-024SCFI-1993 publicada en el D.O.F. de 29 de octubre de 1993, misma queno fue incluida en el acuerdo de 7 de marzo de 1994 para exigir su cumplimiento en el punto de entrada de las mercancías al país.

Sin embargo, dicha NOM ya fue Incluida en su aspecto de informacióncomercial (Capítulo 5) en el acuerdo de 28 de diciembre de 1995, y su versión 1994 en el acuerdo de 28 de junio de 1996 que lo modificó, que ahora se estudiarán.


g) La exigencia de etiquetado fuera de NOM.

Se encontraba establecida en el Acuerdo que identifica las fraccionesarancelarias de la tarifa de la L1GI, en las cuales se clasifican las mercancías que deben ostentar etiquetas de información comercial en idioma es·pañol en el punto de entrada de la mercancía al país publicado en elD.O.F. de 26 de diciembre de 1995 y modificado por diversos acuerdosque fueron publicados en el D.O.F. de 28 de junio y 13 de noviembre de1996, actualmente abrogado, pero cuya trascendencia resulta de estudioobligado.

Sus principales características fueron:

• La etiqueta sería exigible a las mercancías que se destinarana los regimenes aduaneros de Importación definitiva, depósito fiscal y tránsito interno.

• La información comercial debería estar en idioma español. independientemente que se expresara en otro idioma y debería contener,al menos: nombre de la mercancía; nombre o razón social y domicilio del importador; contenido neto conforme a la NOM-030-SCFI1993; advertencias de precaución; instrucciones de uso o manejo yfecha de caducidad en ciertos productos, cuyas fracciones se señalan.

• La información debería presentarse en una etiqueta o contraetiqueta,adherida o presentada por separado en el momento a activar el mecanismo de selección aleatoria.

• Las excepciones a su cumplimiento incluían: el equipaje de pasajeros; los menajes de casa; las muestras y muestrarios; las de consumo de los habitantes fronterizos; las de embajadas y organismosinternacionales; las importadas por instituciones educativas o cientificas o por asociaciones que se encuentran autorizadas para recibirdonativos; las importadas para uso propio del importador; las que nose expendan al consumidor y se destinen a la prestación de un servicio o a un proceso industrial; los productos a granel; las importadasa región o franja fronteriza por empresas al amparo de los decretosde transición que no se reexpidan y los retornos al país de exportaciones definitivas.

• Su vigencia estaba limitada hasta en tanto se emitieran las NOM-oSOSCFI y NOM-051-SCFI que se referirán a la información comercial,disposiciones generales para los productos, y a la información comercial de alimentos y bebidas no alcoholicas preenvasadas y seidentifican las fracciones arancelarias sujetas a su cumplimientoen laentrada de las mercancías al país.

• Una particularidad de su fundamentación es que se apoyó en el artículo 25 de la LCE que dispone las regulaciones de marcado delpaís de origen y sin embargo, entre los diversos datos que exige suartículo 20. no se menciona el país de origen de las mercancías.

Este acuerdo se apartaba de las LFMN y LCE ya que estableció requisitos de información comercial fuera de una NOM y por lo tanto tampoco sedio cumplimiento a su determinación por la SECOFI, circunstancia que seconfirma con su propio Artículo Tercero Transitorio, al señalar que la malería de ese acuerdo será de las NOM-050-SCFI y NOM-051-SCFI y del


acuerdo que determine que se cumplan en el lugar de entrada e identifique lasfracciones arancelarias. 130

Mediante el acuerdo de la SECOFI publicado en el D.O.F. de 13 de noviembre de 1996, en su artículo noveno, ya se identificaron las mercancíassujetas a la NOM-051-SCFI y con los Acuerdos publicados el 24 de febrero, 2 de junio y 10 de octubre de 1997, las mercancías de la NOM050-SCFI, por lo que, actualmente, el acuerdo de 26 de diciembre de 1995ya perdió vigencia.

2. La exigencia de etiquetado y certificado en NOM.

Se encuentra establecida en el Acuerdo que identifica las fraccionesarancelarias de las tarifas de la L1GI y L1GE en las cuales se clasifican lasmercancías sujetas al cumplimiento de las NOM's en el punto de entradade la mercancla al país, y en el de su salida, publicado en el O.O.F. de2 de junio de 1997, modificado por Acuerdos publicados los dlas 10de octubre de 1997. 16 de diciembre de 1998, 5 de abril y 17 de noviembre de 1999. Este Acuerdo en vigor sustituyó el similar de igual nombrepublicado en el D.O.F. de 28 de diciembre de 1995, modificado por diversos acuerdos publicados en el D.O.F. de 28 de junio y 13 de noviembrede 1996.

(1) Las mercancías cuya introducción requieren certificado NOM.

Se establecen en sus articulos 10, 20. y 80. Ycomprenden mercancíasclasificadas en las fracciones identificadas con las NOM's: 006-SCFI; 001EDIF; 086-PESC-SCFI/SCT; 073; 001; 015-SSA; 016-SCT/2; 003: 072; 018;023; 027; 010-PESC; 016; 023; 019; 005 Y las NOM's de emergenciaEM-001-SEMARNAP/SAGAR-1995 de árboles de navidad y NOM-EM-004RECNAT-1996 para cajones, cajas, jaulas, carretes para cables y envasessimilares, y EM-001-PESC-1999.

(n) Las mercancías cuya exportación requieren certificado NOM.

Se encuentran en el articulo 40. y se trata de la NOM-006-SCFI-93 queaplica al tequila y de la NOM-070-SCFI acerca del mszcal.

(111) Las mercancías cuya introducción requieren etiqueta.

Se encuentran en las diversas fracciones del artículo 30. y la información comercial que deben ostentar las etiquetas son las ordenadas por laNOM respectiva en la parte conducente que señala el acuerdo.

Las NOM's son las siguientes: NOM-004-SCFI-1994 (prendas de vestir)'31; NOM-20-SCFI-1997 (cueros y pieles); NOM-024-SCFI-1998 (eléctricos, electrónicos y electrodomésticos); NOM-055-SCFI-1994 (inhibidores

130 Publicadas en el O.O.F. de 24 de enero de 1996. En ambas se dipuso que en-traron en vigor el día 10. de noviembre de 1996.

131 la NOM-004-SCFI-1994 fue publicada en el O.O.F. de 22 de noviembre de1995, dejándose sin efectos mediante resolución publicada en el D.O.F. de 22de diciembre de 1995. Fue publicada de nueva cuenta en el O.O.F. de 24 deenero de 1996, incluyéndose en el Acuerdo de 26 de diciembre de 1995 mediante la modificación de 13 de noviembre de 1996, en vigor a partir del díasiguiente, salvo la expresión de tallas y medidas, que se pospuso en el artículosegundo fracción I transitorio, hasta la fecha que señale la SeCOFI mediantepublicación en el Diario Oficial de la Federación, obligación que ya se habíapospuesto por resolución publicada en el mismo medio de fecha 18 de julio de1996.


de flama); NOM·003-SSAI-1993 (pinturas y barnices); NOM-DS4-SCFI-1994(atún y aguabonita preenvasados), NOM-051-SCFI-1994 (alimentos preenvasados y bebidas no alcohólicas), NOM-050-SCFI-1994 (productos engeneral); NOM-120-SCFI-1996 (uva de mesa); NOM-142-SSAl-1995 (bebidas alcohólicas); NOM 015-SCFI-1998 Quguetes); NOM-141-SSAl-1995(perfumería y belleza):" NOM-116-SCFI-1997 (aceites); NOM-128-SCFI1998 (aguacate) y NOM-129-SCFI-1998 (mango).

(Iv) Las mercancías exceptuadas.

Se prevén diversos casos de excepción en su artículo 10 entre los quedestacan los casos en los cuales la mercancía no se destinaráa la comercialización o a expenderse al público tal como son importadas.

(v) Las mercancías que requieren programa de reconstrucción o certificado NOM.

Para las mercancías usadas, reconstruidas o de segunda mano, sujetas a certificado de NOM, se dispuso originalmente en su artículo 90. quese podrían importar como insumos siempre que el certificado NOM señalara que las mercancías eran de esa condición.

El precepto fue modificado por el acuerdo de 28 de junio de 1996 parapermitir la importación de las mercancias listadas en el artículo 10. sujetaa la aprobación de la SECOFI de un programa de reconstrucción o reacondicionamiento, acompañadade una declaración del importador en esesentido.

Con la modificación de 13 de noviembre de 1996, y hasta la fecha, secontemplan las dos posibilidades, es decir, el certificado NOM de usado oel programa de la sECOFI para reacondicionamiento.

B. Los tipos de NOM's

De los preceptos de la LFMN se puede hacer alguna clasificación delas NOM's, que ayude a mejor conocer este sistema llamado normalización o standarización, muy en boga en la teoría überal del comercio internacional convencional.

a) Las normas voluntarias o mexicanas y obligatorias u oficialesmexicanas

La LMN de 1988 las distinguía como normas obligatorias mexicanas decarácter voluntario y normas obligatorias mexicanas de carácter obligatorio, en tanto que la LFMN vigente denomina a las primeras como NormasMexicanas (NM) y a las segundas Norma Oficial Mexicana (NOMj, siendoobligatorias las últimas. La diferencia es que las NM's son emitidas por Organismos Nacionales de Normalización, de carácter privado, en tanto quelas NOM's se emiten por las dependencias públicas competentes para reguiar la materia que es objeto de la norma, conforme al artículo 38 fracción 11, 43, 44 Y siguientes de la ley de la materia.

De conformidad con el artículo tercero transitorio de la LFMN, lasNOM's obligatorias anteriores a ella quedaron derogadas con fecha 16 deoctubre de 1993 mientras que las NOM's voluntarias o NM continuaroncon plena vigencia, a las cualessólose lesdeberíade cambiardenominación.


b) Las NOM's comerciales, sanitarias, ecol6glcas, filozoosanltarlasy otras

Dependiendo de la materia, producto, servicio o proceso, así como alos intereses que procure proteger, las normas se pueden clasificar en comerciales, sanitarias y otras que se enuncian.

e) Las NOM's definitivas o de emergencia

De lo estipulado por el artículo 48 de la ley, se observa que las dependencias pueden expedir normas de emerQencia, por un plazo máximo deseis meses prorrogable por una sola ocasión por otro plazo igual, sujatándose a su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Las NOM's definitivas serán aquellas que se expidan de manera permanente siguiendoel procedimiento previsto en los articulas 46 y 47 del mismo ordenamientolegal. Es aquí importante mencionar que, salvo disposición expresa en lapropia norma, las NOM's tienen una vigencia de carácter índefinida, por loque sólo perderán validez cuando se expida otra que asi lo declare.

d) Las NOM's específicas o genéricas

Las norrnas pueden regular las especificaciones de un producto en especial o bien referirse a un género de ellos. Entre las erimeras se puedecitar a la NOM-006-SCFI-1993 que es una norma especifica sobre el tequila y entre las segundas a la NOM-EM-006-FITO-1994 que se refiere de manera general a los vegetales.

e) Las NOM's generales o por materia

Existen normas que regulan de manera general todos los aspectos delos productos tales como sus especificaciones de elaboración; las condiciones de empaque y embalaje; las leyendes, símbolos y datos en suspresentaciones externas; susgarantías: SUs datosde información tanto sanitaria como comercial; las denominaciones de origen y los requerimientoe de seguridad en su transporte, a las que se puede llamar generales.Por el contrario, las normas por materia sólo regulan una de esas materias, mismas que señalan las diversas fracciones del artículo 40 de la ley.

f) Las NOM's Interiores y las que se exigen a la importación o exportaci6n

Esta clasifícación ya se ha comentado. En realidad estas normas no sedistinguen en su proceso de creación ni tampoco en sus disposiciones,sino en la determinación que se cumplan en el lugar de entrada de lasmercancías al país gue debe hacer la SECOFI con la previa opini6n de laCOCEX, identificacion por fracción arancelaría y nomenclatura y publicación en el Diario Oficial de la Federación.

C. Las certificaciones de cumplimiento de NOM's

Establece el artículo 73 gue las dependencias de acuerdo a sus atribuciones y también los orqamsrnos de certificación acreditados, certificaránque determinados productos cumplen las especificaciones establecidasen NOM's. En el caso de que el interesado cuente con un certificado quehaya sido expedido por un organismo de certificación, las dependenciaspresumirán el cumplimiento de las normas, acorde a lo ordenado por elpárrafo tercero del artículo 91 de la ley de la materia.


Con estas anotaciones se termina la exposición de las NOM's comoRNA's, pasando ahora al estudio de otra barrera u obtáculo al comercioexterior.

VII. El canal oficial de comercialización

Por mandatoconstitucional ciertos recursos naturales y ciertas actívidades se encuentran reservadas de maneraexclusiva al Estado, comoson elpetróleo y los productos de la petroquímica básica; la electricidad; los mineralesradiactivos, la acuñación de moneda y otros.

Para el control de las importaciones y exportaciones de estos productos se usa el régimen de permíso previo de importación y. exportación y suotorgamiento procede solo a favor de las entidades publicas que tienenatribuciones legales para la explotación y comercialización de los mismos.Debido a la eficiencia del sistema de permisos previos no existe una regulación especial y diferente para evitar que personas diferentes al Estadorealicen esas importaciones o exportaciones.

Por otra parte, para efectos de protección de mercados, la SECOFIconcedió permisos globales para ciertos productos primarios cuyo preciointernacional y condiciones de comercialización consideraba que era irnportanteprotegerde operaciones especulativas que los afectaran. De estemodo fueron concedidos permisos globalespara la exportación de miel afavor de la Unión de Apicultores del Sureste y con cargo a esos permisosse concedieron autorizaciones de carácter individual. El mismo rnecanismo se siguió para la exportación de café y de azúcar por el Instituto Mexicano del Café y la empresa estatal Azúcar, S.A.

Estas disposiciones de comercialización oficial no utilizaron regulaciones diferentes al permiso previo de importación y exportación, por lo queno existe una particularidad digna de estudiar para los fines de esta obra.

VIII. Las medidas de defensa de la propiedad Intelectual

El análisis integral de las regulaciones no arancelarias requiere tambiénestudiar si las medidas y los procedimientos en materia de deJensa de lapropiedad intelectual, previstos en los tratados internacionales de los queMéxico es parte y su reciente integración a la ley mexicana, llegan a constituir ese tipo de regulaciones.

A. Los aspectos de la propiedad Intelectual y el comercio de mercancías

Para precisar con claridad el ámbito en el que se producen estas medidas de defensa, es útil exponer brevemente los diversos aspectos de lapropiedad intelectual y su relación con las importaciones y exportacionesde mercancías.

a) La transmisión de los derechos de propiedad Intelectual

Estos derechos se hacenconsistir en otorgar a sustitulares el beneficiode explotar, durante cierto tiempo y bajo ciertas condiciones, de modo exclusivo sus invenciones o marcas registradas, que al igual que todas lasobligaciones jurídicas, no constituyen cosas o efectos tangibles, sino relaciones personales jurídicas. Por esta razón todos los actos o contratos deenajenación, transmisión o cesión de estos derechos no implican el movimientoo la entrega de cosas o productos, sino sóloel cambio jurídico deltitular o acreedor del derecho. Esto es también cierto cuando esos dere-


chosse transmiten o licencian a una persona en el extran¡'ero pues tampoco existirá una entrada o salida del país de cosas o e setos. Como seaprecia este aspecto de la propiedad intelectual no tiene ninguna implicación en el comercio de mercancías y por lo mismo no se sujeta a la potestad aduanera.132

b) La remuneración por la explotación de los derechos de propiedad Intelectual

Las regalías es el nombre genérico con que se conocen a las remuneraciones que recibe el titular de un derecho de propiedad intelectual porexpiotar o por permitir aun tercero la explotacion de ese derecho. Todavez que esa explotación se materializa en un producto, este aspecto de lapropiedad intelectual sí tiene rapercusión en el comercio exterior de mercancías, puesto que las regalías son un costo que se debe reflejar en elvalor o precio de las mismas. Estarepercusión se plasma por lo mismoenla valoración de las mercancías y no en regulaciones no arancelarias a lascuales se puede sujetar su importación o exportación.

Para el articulo 65 fracción 111 de la NLA, el valor de transacción de lasmercancías importadas comprenderá, además del precio pagado, el irnporte de los cargos por regalías y derechos de licencia relacionados conlas mercancías que el importador deba pagar, en la medida en que dichosconceptos no estén incluidos en el precio pagado por las mercancías.

e) La propiedad Intelectual y la Identificación de las mercancías

Las disposiciones aduaneras ordenan que las mercancías se identiflquen de tal modo exhaustivo que inclusive abarque su marca en los casosen que los productos la ostenten. Tal es el caso de los artículos 36 fracción I inciso g) y 177 fracción VIII de la NLA y de la regla general 3.5.16.para 1999, que ordenan que los números de serie, parte, modelo o marcade la mercancía, cuando existan, se anoten en la factura, pedimento, documento de embarqueo en relación anexa, con el claroobjetivo de prevenir la evasión fiscal al impedir que con el mismo documento deimportación se pretenda amparar mercancía diferente o adicional a la querealmente cubrió las contribuciones y agotólas formalidades legales.

Otro ejemplodel uso de lasmarcas con fines aduaneros es cuando ellaes una condición para otorgar o negar permisos de importación, comofueron los Acuerdos de la SECOFI publicados en el O.O.F. de 4, 21 Y 28de julio de 1988 por los cuales se eximió o sujetó a permiso previo la importación de tractores de ruedas y otramaquinaria de uso agncolade ciertas marcas comerciales.

Desde luego que este aspecto no atiende al comercio de la propiedadintelectual ni a los derechos que de eila se derivan y la referencia a marcascomerciales sólo tiene por objetivo identificar y distinguir las mercancíasde otras similares.

132 Los derechos de propiedad intelectual abarcan a los derechos de autor deobras literarias y artísticas. los fonogramas, las marcas, patentes, diseños industriales, esquemas de trazado de circuitos integrados, denominaciones deorigen, secretos empresariales yKnowhow.


d) La titularidad de los derechos de propiedad intelectual comorequisito para las importaciones o exportaciones de mercancías

Las leyes y tratados internacionales en materia de derechos de propiedad Intelectual buscan, además de otorgar protección, establecer medidas de defensa en contra de la amenaza de violaciones a esos derechos.Este es el aspecto de la propiedad Intelectual (medidas de defensa) sobreel cual versa Jo novedoso de los recientes tratados internacionales suscritos por México, asi como las reformas a las leyes de propiedad intelectualy Ley Aduanera en esta materia, estableciendo verdaderas acciones a favor de sus titulares. 133

Este aspecto de la propiedad intelectual sí pudiera establecer impedimentos a las importaciones o exportaciones de mercancías, cuando el importador o exportador no tenga ninguna calidad ni relación con losderechos intelectuales de las mercancias respectivas. El análisis deberáconducir a determinar los supuestos de aplicación y los alcances de esasmedidas de defensa y si ellas llegan a consistir regulaciones no arancelarias al comercio exterior.

Para estos efectos es necesario exponer algunas premisas rprincipiosen materia de propiedad intelectual que permitan entender e contenidode las medidas de defensa que más adelante se describen.

B. Las características de los derechos de propiedad intelectual

En esta materia las legislaciones de los países son casi siempre producto de los tratados internacionales, es decir, la rel)lamentación legal interna debe su fuente a esos tratados y I por esta razón, sus principios soncasi universales.

a) La temporalidad

En virtud de que los derechos de explotación exclusiva constituyen unaexcepción a la prohibición constitucional de los monopolios y títulos especiales, los derechos de propiedad intelectual son por esencia de caráctertemporal.

Los países desarrollados son los más importantes productores de latecnologia y por lo tanto los titulares principales de esos derechos, que lesproducen enormes cantidades de divisas por regalías, a contrario de lospaises subdesarrollados que son los pagadores de las mismas. Los primeros buscan prolongar la duración de esos derechos, mientras que lossegundos pretenden reducirla. En los recientes tratados que se citan adelante, se han impuesto los primeros, ya que se incrementó la protecciónpor la vía de ampliar esa duración.

b) La formalidad

En la mayoría de los casos la protección y el derecho derivan y tienensu fuente en un acto o resolución estatal que lo concede, llámese patente,registro, etc., aunque la tendencia de la legislación es que dicho derechoproviene del acto mismo de creación o invención y el título sólo lo declarará o reconocerá.

133 Sepúlveda, César. El Sistema Mexicano de Propiedad Industrial. Segunda Edición. Editorial Pcrrúa. S.A. México, DF 1981. Página 195.


e) La territorialidad

En virtud de que el derecho y la protección surgen del acto estatel quele concede, esa protección lIege heste les fronteres del peís que le otorgó,dicho de otro modo, los derechos de propieded intelectuel no tienen unreconocimiento universal, sino que se limitan al territorio del país que concedió la petente, registro, merce, etc. Le cuelided enterior, oblige e que losinteresedos tremiten y obtengen en ceda uno de los peíses en gue pretendan explotar susobraso invenciones losderechos respectivos. 134

d) La especialidad

Consiste en que el derecho a una marca exclusiva se limita a los productos o los servicios pere los cuales se solicitó y obtuvo el registro correspondiente. ya que no se concederá el registro de marcas sin ladefinición de giros o de productos a los que se aplicará. De este modo, noexiste impedimento para que las personas usenlosmismos signos o palabras para identificar sus productos o servicios cuando esos productos oservicios son completamente diferentes a los que ya se aplica una marcaregistrada.

e) La mercantibllldad

Este es la cerecterística de la relación de los derechos de propiedadintelectual con el comercio interno e internacional de las mercancías bajoellos producidas y consiste en que le explotación exclusive lIege hasta lavente de primere meno de les mercancfes que hage el tltular o licencieterío de esosderechos, circunstancia que debe tenerse bien presente en lasecciones o medidas de defensa que se estudian.

De conformided con el erticulo 92 fracción 11 de le Ley de la Propiededlncustrial, inicialmente Ley de Fomento y Protección de la Propieded industrial, publicade en el D.O.F. de 27 de junio de 1991 (LPI), reformedamediente Decreto publicedo en el D.O.F. de 2 de agosto de 1994, el registro de una marca no producirá efecto en contra de cualquier persona quecomercie, distribuye, adquiera o use el producto el que se le eplique dichamerca, luego que dicho producto haya sido introducido licitamente en elcomercio por el titular de la marca, disposici6n que expresamente es aplicable a la importación de los productos con marcaregistrada, los que mediante la reforme a le LPI de 1994 se denominan "productos legltimos",remitiendo al reglamento para su mejorprecisión.

El artículo 54 del Reglemento de la LPI publicado en el D.O.F. de 23 denoviembre de 1994 (RLPI), presume, entre otros supuestos, que los productos son legítimos cuando fueron introducidos al mercado del país delque se importan por el titular o Iicenciatario de la marca y que en el momento en que ocurra la importación, el titular de la marca en el país enque fueron introducidos al mercadoy el titular de la marca en Méxicoseanmiembros de un mismo grupode interés económico. Dicho de otro modo,en los' casos en que empresas transnacionales hayan introducido el producto en ei mercedo del país del que se exporta no podrán impedir quecualquier persona posteriormente comercie, importe o exporte ese producto.

134 Rangel Ortiz, Horacio. Las Marcas Notoriamente Conocidas. El Convenio deParís, la Decisión 344, NAFTA YTRIPS. El Foro. Organo de la Barra Mexicana,Colegio de Abogados, A.C. Mexico, D.F. Octava Epoca. Tomo VIII. Número 1.Primer Semestre. 1995. Página 22.


El RLPI establece también la circunstancia de que al momento de la importación exista vinculación entre el titular del derecho en el país del quese exporta y el titular en México, pues recuérdese que estos derechos sonterritoriales y podría darse el caso que el producto estuviese amparado enMéxico con la misma marca pero a favor de otro titular, en cuyo caso nooperaría lo dispuesto por el citado artículo 92, pues la mercancía se estaría introduciendo al mercado mexicano por alguien diferente al titular ennuestro país.

Esta característica también se consignó en la nota 13 al artículo 51 delAcuerdo Sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio, contenido en el anexo 1C del GATI 1994,suscrito por nuestro país sin reservas y publicado en el D.O.F. de 30 dediciembre de 1994 (TRIPS, por sus siglas en inglés), que dispone que noaplicarán los procedimientos de defensa "8 [as Importaciones de mercaneles puestas en el mercadoen otropaís por el titular del derechoo con suconsentimiento, ni a las mercancías en tránsito", lo que viene a reiterarque la protección a la explotación y comercialización exclusiva culmina enla venta de primera mano que haga el titular o el Iicenciatario de los derechos.

f) Las marcas notoriamente conocidas

Desde la revisión de 1925 al Convenio de París para la Protección de laPropiedad Industrial se incluyó el artículo 6-Sis para disponer que se negará el registro y se prohibirá el uso de una marca que se estime por laautoridad competente del lugar del registro o del uso, que allí es notoriamente conocida. El régimen de las marcas notorias ha sido introducidopor las megatransnacionaies con el fin de evitar que las marcas de susproductos puedan ser utilizadas para amparar otros productos o serviciosde diferentes empresas ajenas a ellas.

Este régimen consiste en excepcionar las características de especialidad y territorialidad que ya antes se expusieron, pues implica que la marca conocida no se pueda aplicar a ningún producto, por muy diferenteque sea del producto al que se ie aplique la marca registrada, y tampocose pueda usar a pesar de que no este registrada en el país. Los fundamentos de esta disposición son proteger al consumidor de la aparienciade que ambos productos están elaborados por el mismo titular de la marca conocida y evitar la competencia desleal, por cuanto que se impideque terceros se beneficien de los gastos de promoción y publicidad quehacen las empresas citadas.

Tanto los artículos 1708 del TLCAN y 16 del TRIPS incluyen disposiciones sobre estas marcas notorias ampliando su cobertura a las marcas deservicios. El objetivo de estos comentarios sobre las marcas notorias esque son la materia sobre las que pueden versar en la mayoría de los casos las medidas de defensa.

C. Las medidas de defensa de la propiedad intelectual

Interesa a las disposiciones legales y tratados en la materia no sólo establecer los derechos, sino también establecer las medidas idóneas y eficaces para defenderlos de su violación o amenaza de violación. Paracombatir y sancionar esas violaciones, en nuestro país opera un sistemamixto que contempla procedimientos ventilados ante las autoridades administrativas como procedimientos ante las autoridades judiciales. A continuación se exponen los procedimientos que tienen a su alcanceel titular o


el llcenclatario de un derecho de propiedad intelectual, cuando considereque alguien lo está infringiendo.

a) Las medidas dentro de procedimientos

Los procedimientos legales dentro de los cuales el interesado puedeobtener medidas de defensa, pueden ser:

1. El procedimiento de declaración administrativa de infracción.

De conformidad con los articulos 10.,60.,187, 199-8is y 213 de la LPI,el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI) es la autoridad competente en la materia y goza de las facultades para tramitar y resolver lasdenuncias de los titulares de derechos de propiedad industrial acerca dela infracción a dichos derechos. Acorde con esos preceptos legales tieneatribuciones paradeclarar la comisión dé infracciones, imponerlas sanclones administrativas que procedan y dictar las medidas provisionales y definitivas consistentes en asegurar, retirar, impedir o prohibir la circulaclónen el mercado de las mercancias objeto de la infracción.

2. Los procedimientos judiciales.

Estos a su vez se pueden subdividir de la siguiente manera:

(1) Los procedimientos o juicios penales.

Se ventilan para juzgar y sancionar aquellos hechos que llegan a constituir delitos tipificados por el artículo 223 de la LPI, para los cuales se aplicará una pena de 2 a 6 años de prisión y una multa de hasta 10,000salarios mrnimos (art. 224). En virtud a la reforma de 2 de agosto de 1994al articulo 225 Se eliminó la atribución que tenía el Ministerio Público Federal para aplicar medidas provisionales dentro de la averj~uación previa, yse mantuvo como requisito de procedibilidad de la accion penal el dictamen técnico que formule el 1MPI, por lo que la acción penal siempre estarácondicionada a la culminación del procedimiento administrativo respectivo.

De acuerdo con el articulo 228 de la LPI los tribunales penales tienenatribuciones para, dentro del juicio, dictar las medidas provisionales queasepuran los bienes y conserven las pruebas materia del procedimiento.1:Js

(11) Los procedimientos o juicios civiles.

De conformidad con los articulos 221, 226, 227 Y 228 de la citada LPI,el afectado por una violación a sus derechos de propiedad intelectual puede demandar ante los tribunales civiles, federales o del orden común, lareparación del daño y ei pago de los perjuicios y gastos que le ocasioneel juicio. En virtud de la reforma de 1994, se dispone que el monto de esosconceptos no podrá ser inferior al 40% del precio de venta de las mercancías de que se trate, con lo que se favorece al actor al eliminar la carga dela prueba.

Esta acción civil es independiente del procedimiento administrativo y,dentro del juicio, el juez civil puede decretar las medidas provisionales queimpidan la libre circulación de las mercancías a fin de evitar que se siganocasionando daños al demandante.

135 En materia de derechos de autor, véase el Tftulo Vigésimo Sexto del CódigoPenal y la nueva Ley Federal del Derecho de Autor, publicada en el O.O.F. de24 de diciembre de 1996.3. Las medidas provisionalesy definitivas.


Conforme con los preceptos legales citados y con los artículos 1715 y1716 párrafo 1 inciso a) del TLCAN y 44 Y 50 del Acuerdo TRIPS del GATIde 1994, estas medidas tienen por objetivo impedir que las mercancíasobjeto de la violación de derechos de propiedad intelectual se introduzcanal mercado o circuito comercial del país que ventila los procedimientos,por esta razón es que los tratados citados disponen que estas medidas sepongan en práctica al menos inmediatamente después del despachoaduanal de dichas mercancías, de donde se puede válidamente desprender que mientras las mercancías permanezcan en los recintos fiscales ofiscalizados bajo el control de las autoridades aduaneras no pueden serobjeto de estas medidas provisionales o definitivas, pues no están en posibilidad de entrar al circuito comercial del país.

b) Las medidas fuera de procedimientos

El GATI de 1947 no estableció obligaciones substanciales a las partescontratantes para ejecutar medidas de defensa, pues ei artículo IX, párrafo6, únicamente dispuso que ellas colaborarían entre si para impedir el usode las marcas comerciales de maneraque tienda a inducir a error con respecto ai origen de un producto, en detrimento de las denominaciones deorigen de los productos de un país, protegidos por su legislación. La ausencia de disposiciones en ese acuerdo se debió a la concepción ímperante en aquella época de que eran materias reservadas a la OrganizaciónMundial de la Propiedad Intelectual (OMPI).

En cambio, las medidas de defensa consistentes en la suspensIón deldespacho aduanero para la libre circulación ya se incluyeron en los artículos 1718 y siguientes del TLCAN y 51 del acuerdo TRIPS del GATI de1994, ambos suscritos por nuestro país y que son la fuente de los artículos144 fracción XXVIII, 148 Y 149 de la NLA, cuyas características consisten en:

1. La sospecha de probables violaciones.

A diferencia de los procedimientos administrativos y judiciaies en losque el actor o demandante debe probar que a la fecha de su escrito inicialya se han cometido las infracciones y ocasionado los daños y perjuicios,en el caso de estas medidas las infracciones o violaciones no se han configurado, pero existen motivos válidos para sospechar que puede producirse una importación de mercancías falsificadas o piratas o infracciones aotrosderechos intelectuales o industriales.

2. El aseguramiento de lasmercancías.

La suspensión del despacho aduanero sólo tiene por finalidad asegurarlas mercancías a fin de conservar la materia y las pruebas para hacersevaler en los procedimientos administrativos o judiciales ya anotados, asemejándose a lo que en la práctica civil se llaman medios preparatorios ajuicio.

Atendiendo a su naturaleza, las medidas de suspensión del despachoaduanero sólo se pueden ordenar para las mercancías que se sometan adespacho dentro de cierto período de tiempo (15 días hábiles) y, en casode que se haya suspendido, no podrá proiongarse más allá de cierto tiempo (20 días hábiles) sin que el peticionario haya presentado o iniciado iosprocedimientos legales ya comentados.


En caso de" que dentro del plazo máximo se hubieran iniciado los procedimientos, el interesado deberá promover la sustitución de la suspensión del despacho por la aplicación de las medidas provisionales yaexpuestas y en caso de aplicarse, las mercancías culminarán el despachoy una vez abandonado el recinto fiscal pasarán a disposición de la autoridad administrativa o judicial que las ordenó.

3. Lasuspensión al inicio del despacho aduanero.

Conforme con el artículo 144 fracción XXVIII de la NLA, se suspenderáel despacho aduanero para la libre circulación una vez activado el mecanismo de selección automatizado, de donde se confirma que mientras lasmercancías se encuentren en el recinto fiscal en espera de ser destinadasa un régimen aduanero, las mercancías no puedenserobjetode esta suspensión, puestoque no se ha iniciado el despacho referido.

La NLA omitió que estas medidas suspenden el despecho aduanero taly comose desprende de su denominacion en los tratados citados. Lo quesí quedó claro es que una vez activado el mecanismo automatizado sesuspenden los demás actos del despacho como puede ser el reconocimiento aduanero. Cuando se levante la suspensión (por no existir procedimiento entablado por el interesado o por haberse decretado una medidaprovisional) se continuará con el acto siguiente del despacho, que será elque haya marcado el mecanismo citado.

4. La suspensión casuística del despacho.

Atendiendo a los requisitos de la resolución que ordena la suspensióndel despacho de las mercancías contenidos en el artículo 149 de la NLAconsistentes en el nombre dei importador; la descripción detalleda de lasmercancías; aduana de ingreso y período estimado de ingreso al país, seconcluye que dichas resoluciones son estrictamente de carácter individualy concretamente para cierta operación, por lo que no podrán dictarse enningún caso esas resoluciones de modo impersonal, general o indefinidas.

5. Lasmedidas sujetas a fianza.

El solicitante de la suspensión del despacho deberá otorgar garantíasuficiente para 'responder de los daños y perjuicios que pueda ocasionaral importador de las mercancías y éste a su vez podra, transcurrido el plazo máximo de suspensión, otorgar contrafianza para continuar con el despacho aduanero y liberar las mercancías,

D. Las medidas de defensa y las regulaciones no arancelarias

a) El acreditamiento de la titularidad como requisito para Importarmercancías

Del principio de mercantibilidad de las mercancías que se producen oexplotan al amparo de derechos de propiedad intelectual, se desprendeque el establecimiento de este requisito sería ilegal por cuanto que estaríaotorgando un derecho exclusivo que las leyes no otorgan y equivaldrfa aestablecer un monopolio de comercio a favor de ciertas empresas, apartándose del artículo 92 de la LPI y de los tratados citados, estableciendoun obstáculo al comercio internacional de mercaderías.


b) la aplicación de la suspensión del despacho aduanero

El carácter concreto e individual de esta medida, así como la temporalidad de la misma, impide que pueda ser considerada como una regulaciónno arancelaria a la importación o explotación de mercancías, pues en todocaso, después de cierto tiempo, forzosamente el despacho se continuaráy culminará. La ausencia de un requisito general que deba reunir la rnercancía previamente a su legal importación es la causa fundamental quedetermina que estas suspensiones no puedan ser catalogadas como regulaciones no arancelarias, con las implicaciones y consecuencias queello implica.

E. Los antecedentes en la legislación mexicana

a) Las obras cinematográficas y audiovisuales

Una regulación no arancelaria de protección de derechos de autor si loconstituyeron las autorizaciones de importación y exportación establecidas por el artículo 20. fracción X de la Ley de la Industria Cinematográficaque le competía expedir a la Dirección General de Radio, Televisión y Cinérnatoqraña de la SEGOS, sobre películas extranjeras y todo tipo deobras audiovisuales contenidas en sus diversas presentaciones talescomo videogramas, videocintas, vldeo}uegos o cualquier otra presentación técnica conforme al Acuerdo publicado en el D.O.F. de 13 de mayode 1985.

Para el otorgamiento del permiso o autorización de importación se debía demostrar la titularidad de los derechos de la obra de que se tratara yen caso de su demostración, se inscribía en el Registro Público Cinematográfico.

Fue discutible hasta qué punto esa regulación se dirigió a proteger losderechos de autor en contra de la piratería, como lo" sostuvo esa dependencia (oficio DG/089/91 de 6 de noviembre de 1991, no publicado en elDiario Oficial) o se dirigió a proteger la moral pública, pues no se" inscribían las obrasque atacaran la moral y la cultura nacionales.

La Ley Federal de Cinematografía publicada en el D.O.F. de 29 de diciembre de 1992 que regula la producción, distribución, comercializacióny exhibición de películas y cualquier otro material audiovisual, suprimió lasautorizaciones o permisos de importación o exportación de los materialesseñalados.

b) Las marcas registradas

Otro caso de verdedera reguleción no arancelaria, lo fue el Acuerdoque Prohíbe la Importación de Mercancías que Ostenten Ilícitamente Marcas Registradas en México emitido por la SECOFI y publicado en el D.O.F.de 17 de marzo de 1987, que pretendió proteger los derechos derivados de la Ley de Invenciones y Marcas de 10 de febrero de 1976, ya derogada.

Este Acuerdo dispuso que las personas que pretendieran importar rnercancías amparadas por marcas registradas en México, sólo podían hacerlo previa cC'mprobación ante la Aduana correspondiente, que el uso de lamarca era legitimo, lo que se presumía en los siguientes casos:


1. Cuando el Importador nacional o el exportador extranjero fuere elpropietario o licenciatario de la marca o bien, el importador actuara en representación de alguno de ellos.

2. Cuando el titular o llcenclatarío de la marca y el importador constituyeranmatrizy subsidiaria.

3. En el caso de mercancias que integraran el equipaje de pasajerosinternacionales.

Dispuso este Acuerdo que el importador tenia que demostrar que seencontraba en alguno de los anteriores supuestos o bien acreditar la legitimidad del uso de la marca.

Este Acuerdo contrariaba Ias disposiciones jurídicas sobre el alcancede protección de la propiedad intelectual pues confundía el comercio ilegal de mercancías usando una marca falsificada con el comercio de rnercancias legítimas, sin embargo sirvió de fundamento durante un tiempopara tratar de impedir que en la importación y exportación de mercancíascon marca notoria intervinieran empresas diferentes a la matriz en el extranjero y sus subsidiarias en territorio nacional, a pesar de que las mercancías ya habían sido introducidas lícitamente en el comercio.

Con el tiempo se diluyó su aplicación hasta que quedó derogado conel acuerdo de 3 de agosto de 1994, cuyos transitorios dejaron sin efectotodos los acuerdos expedidos con anterioridad.

Ahora, se pasa al estudio de otra barrera del comercio exterior.

IX. El marcado de país de origen

Los artículos 17 y 25 de la LCE estipulan que la SECOFI podrá exigirque una mercancía importada al territorio nacional ostente un marcado depais de origen en donde se indigue el nombre de dicho pais y que dichorequisito constituirá una regulacion no arancelaria a la cual le seran aplicables las formalidades obligatorias para su legai establecimiento.

Definida legalmente como una regulación no arancelaria, procede elanálisis de las fuentes jurídicas internacionales y nacionales que se refieren al marcadode paísde origen.

A. El marcado de pais de origen en los tratados Internacionales

Entre las convenios suscritos por nuestro país que contienen normasde marcado se encuentran el GATI y el TLCAN.

El primero de ellos, en su articulo IX estipuló meras declaraciones yprincipios de los cuales, salvo el de trato de nación más favorecida, no sedesprende ninguna obligación específica a cargo de los Estados, comoson:

1. Los países reconocen que convendría reducir al mínimo las dificultades y los inconvenientes que dichas medidas podrían ocasionar al comercio y a la producción de los países exportadores, teniendo en cuenta lanecesidad de proteger a losconsumidores contra las indicaciones fraudulentaso que puedan inducir a error.

2. Siempre que administrativamente sea factible, los países deberianpermitir que las marcas de origen fueran colocadas en el momento de laimportación.


3. En lo que concierne a la fijación de las marcas en ios productos importados, las leyes deberán ser tales que sea posible ajustarse a ellas sinocasionarun perjuicio grave a los productos. reducir su valor ni aumentarindebidamente su costo.

4. Por regla general, ninguna de las partes debería imponer derechos osanciones especiales por la inobservancia de las prescripciones relativas ala fi/·ación de marcas antes de la importación. a menos que la rectificaciónde as marcas haya sido demorada indebidamente, se hayan fijado marcas que puedaninducir a erroro se hayanomitido intencionadamente.

Conviene precisar que cuando el citado precepto del GATI menciona"marcas" no se refiere a los derechos intelectuales sino a las ieyendas,sellos o etiquetas que se imprimen o estampan sobre las mercancías osus embalajes.

Por su parte el TLCAN dispone en el anexo 311 que cada país partepodrá exigir que un bien ostente una marca de pals de origen que indiqueel nombre de éste al comprador final dei bien, misma que se permitirá queesté en ingles, españolo francés. Cuando las partes exijan una marca depaís de origen, deberán: reducir al mínimo las dificultades, costos e lnconvenientes que la medida pueda causar; aceptar cualquier método razonable de marcado que asegure que la marca sea visible, legible y depermanencia suficiente (hasta que llegue al comprador final); eximir delmarcado a los bienes en diversas hipótesis; permitir marcarlo antes de liberarlo del control aduanal y no imponer sanciones especiales por el in·cumplimiento de los requisitos de marcado de país de origen a menosque se hayan retirado del control aduanal sin haber sido adecuadamentemarcados.

B. El marcado de país de origen en la legislación mexicana

Ya se estudió con detalle el régimen jurídico al que se sujetan los requisitos de marcar o etiquetar las mercancías con cualquier tipo de información, consistente en que esos requisitos se establezcan en una NOM.

El Acuerdo por el que se establecen re¡¡las de marcado de país de origen para determinar cuandouna rnercancia importada a territorio nacionalse puede considerar una mercancía estadounidense o canadiense de conformidad con el TLCAN, expedido por la SECOFI y publicado en el D.O.F.de 7 de enero de 1994, fijó sólo reglas de país de origen pero no estabieció ningunaobligación de marcado de las mercancías, disponiendo que laaplicación de ese acuerdo es sin perjuicio de las demás disposicionesaplicables a otros requisitos de marcado o etiquetado de las mercanefas.

Ciertamente el Acuerdo de 26 de diciembre de 1995 clasificó las mercanelas que deben ostentar etiquetas de información comercial en idiomaespañol en el punto de entrada de la mercancía al país y se fundó en elarticulo 25 de la LCE que se refiere al marcado de pais de origen, sin embargo, entre los datos de la etiqueta no estableció la obligación de anotardicho pals ni en la etiqueta ni en la mercancfa.

X. Los padrones de Importadores

Los reg·,stros o padrones fiscales constituyen un ejemplo de medidaque tiene un incontrovertible objetivo formalmente fiscal, pero que tambiénpuede actuar para restringir las importaciones y .exportaciones, planteando el interés de estudiar si constituye o no una regulación no arancelaria.


A. Los antecedentes

En la legislación mexicana existió el Registro Nacional de Importadoresy Exportadores (RNIE) el cual estuvo bajo la responsabilidad de diversasinstituciones tanto de la administración pública centralizada (SHCP) y deentidades paraestatales (IMCE). El solicitar y obtener el registro fue durante algún tiempo requisito necesario para poder realizar operaciones de comercio exterior pero con el tiempo quedó en desuso y sin fundamentolegal.

Desde 1992 inició la operación del "programa validador" del sistema deeiaboración y transmisión eiectrónica de pedimentos a la SHCP en el cualuno de los datos que se "validan" o verifican es la existencia del registrofederal de contribuyentes (RFC) de los importadores y en caso de que noaparezca en la base de datos (padrón) no se producirá la firma electrónica, sin la cual no se puede efectuar la importación.

La aplicación de esta medida no tuvo fundamento en ningún ordenamiento legai que fuera publicado previamente, por lo cual los importadores pudieron efectuar sus operaciones hastaque tramitaron la inclusión desu RFC en el padrón. .

Los criterios para incluir o suprimir a los importadores de ese padrónno fueron públicamente conocidos y posteriormente se basaron en manuales que no aparecieron en el Diario Oficial de la Federación.

Estepadrón se actualiz6 Con base en diversos oficios y circulares internas de la SHCP como la circular # 207 de 30 de marzo de 1993 de la Administración de Informatica, Contabilidad y Glosa de la AdministraciónGeneral de Aduanas, por medio del cual se determinaron RFC's especiales paraciertos importadores que no cuentan con él, por no realizar actividades gravadas por el impuesto sobre la renta, como amas de casa,menores de edad, ejidatarios, estudiantes, etcétera.

A partir de 1994 a este "padrón Ileneral de importadores" se adicionaron los "padrones sectoriales de la Industria", por medio de los cuales seexigió que los importadores de ciertas mercancías tramitaran y obtuvieranque su RFC se incluyera en la base de datos aplicable a ciertas fraccionesaranceiarias, pues de otro modo el pedimento no podría ser tramitado. Entre estos productos están la cerveza, cigarros, calzado. pañales y otrosmás.

B. La regulación legal vigente

En el artículo 59 fracción IV de la NLA, ya se contempló como obligación del importador estar inscrito en el "padrón de importadores" que estará a cargo de la mencionada SHCP, para lo cual deberá estar alcorriente en el cumplimiento de susobligaciones fiscales, acreditar que seencuentra inscrito en el RFC y cumplir con los demás requisitos que establezca el reglamento.

Los artículos 71 a 79 del NRLA y las reglas generales 3.6.1 a 3.6.9 para1999, regulan detalladamente las personas obligadas a inscribirse; losrequisitos de inscripción; las excepciones de inscripción; las causales desuspensión en el padrón; los "sectores específicos"; los trámites y formatos oficiales para ello y otras cuestiones relacionadas.

Los obstáculos que esos padrones pudieren imponer a las lrnportacicnes son ostensibles pero no permiten concluir que se tratan de una rsgu-


lación no arancelaria y, por lo mismo, la reglamentación de su funcionamiento, los requisitos para la inscripción de las empresas en ellos y la supresión en los mismos no constituyen regulación no arancelaria.

XI. Los requerimientos de documentación

Adicionalmente a toda la documentación que se debe obtener paraacreditar el cumplimiento de las anteriores regulaciones no arancelarias,también las mercancías deben estar amparadas por otros diversos documentos que acorde con la teoría del comercio internacional, actúan comoobstáculos no arancelarios al comercio exterior.

El objeto de este apartado es hacer una breve revisión de la documentaciónque debe amparara lasmercancías y determinar si conforme con lalegislaci6n mexicana llega a constituir regulaciones no arancelarias.

A. Los tipos de documentación

Entre los documentos que las leyes exigen que deben amparar a lasmercancías se encuentran:

a) Las facturas

La ley mexicana ha flexibilizado los requisitos de las facturas, pues suprimi6 la obligación de traducirlas cuando están redactadas en los idiomas inglés o francés y eliminó su certificación consular.

b) El documento de transporte de las mercancías

En cuanto a estos documentos, como los conocimientos de embarquey las guías aéreas. s610 requieren para el despacho de las mercancías queestén revalidados por la empresa porteadora o sus agentes consignatarios.

e) La manifestación de valor de la mercancía

No es obligatoria para el despacho de las mercancías, sino que sóloconstituye un documento que libera al agente aduanal de ia responsabiiidad por el valor declarado por el importador si se integra al 'archivo oapéndice de dicho profesionista.

De conformidad con los artículos 40. y 17 de la LCE y 36 fracción 1inciso b) y 184 fracción I de la NLA los documentos señalados en los incisoa), b) y c) carecen de la calidad de re~ulaciones o restricciones no arancelarias, pues su omisi6n o presentacion extemporánea no impide la introducción al territorio nacional o la extracción del mismo de las mercancías,sino que sólo dan lugar, previo requerimiento no atendido, a la comisiónde una infracción administrativa que se sancionará con una multa económica.

B. Los certificados de origen

Son documentos que hacen constar que las mercancías son originariasdel país que señalan y deben ser suscritos, a elecci6n de la legislación delpaís que los exige, por las autoridades del país de origen, por sus productores o por los exportadores de las mercancías.

El certificado de origen no necesariamente debe amparar a las mercaderías, sin embargo en algunos casos es un documento que sirve para laaplicación de los aranceles, en otros casos para la excepci6n de las requ-


lacionss no arancelarias y también en otros casos el certificado es per seuna regulación no arancelaria.

a) El certIficado para la reduccl6n arancelaria

Entre los casos de las medidas arancelarias que para su aplicaci6nsuelen usar el certificado de origen, se encuentran el arancel-cupo y losaranceles de desgravaci6n establecidos en los tratados de los que Mexicoes parte. En estos casos, la omisión del certificado no provocará el impedimento para realizar la importación o exportación, sino que la consecuencia jurídica será la obligación de cubrir los aranceles a tasas mayores quesi se hubiera anexado dicho certificado.

b) Los certificados como excepción a las regulaciones no arancelarias

Las regulaciones no arancelarias que para su aplicación pueden exigirla presentación del certificado de origen 50'.1la5 prohibiciones, los embargos, las salvaguardas, las restricciones voluntarias, las cuotas compensatorias, los cupos o contingentes y los marcados de pals de origen porcuanto que esas medidas distinguen los productos por su país de origeno procedencia. Tampoco en estos casos el certificado será una regulaciónno arancelaria por SI misma, pero su omisión sí impide la realización de laimportación o exportación hasta en tanto no se acredite el origen real dela mercancía.

c) El certificado como regulación no arancelaria

Si existe un certificado de orígen que tiene la naturaleza de regulaci6nno arancelaria y es aquel establecido para darle cumplimiento al ConvenioInternacional del Café de 1994 publicado en el O.O.F. de 27 de egosto de1996.

Mediante el Acuerdo conjunto de la SECOFI y SARH publicado en elO.O.F. de 16 de noviembre de 1994, se estableclo la c1asificaci6n y codificación de café, sus extractos y sucedáneos, cuya exportación está sujetaa la presentaci6n de un certificado de origen expedido por ei Consejo Mexicano del Café o los Consejos Estatales.

El artículo cuarto de ese acuerdo señaló que el exportador presentaríaante la aduana, junto con el pedimento de exportaci6n, el original selladoy fírmado del certificado, pero el articulo tercero frecci6n 111 dispone que silos certificados no son firmados y sellados por los citados consejos en unplazo de 24 horas, el exportador podría presentar en el despacho aduanero copia sin sellar del citado certificado, estableciendo un precedente importante a fin de que las exportaciones no se detuvieran por merasrazones burocráticas.

Este ordenamiento fue abrogado por el Acuerdo por el que se establece la clasificación y codificación de mercancías cuya exportación está sujeta a la presentaci6n de un certificado de origen expedido por el ConsejoMexicano del Café o los Consejos Estatales y el procedimiento para laemisi6n del certificado de origen, emitido conjuntamente por la SECOFI ySAGAR, publicado en el O.O.F. de 27 de diciembre de 1995, mismo que asu vez fue abrogado por el Acuerdo vigente publicado en el O.O.F. del 5de septiembre de 1997.


CAPITULO VI

LAS FASES DE LA ACTIVIDAD ADUANERA

1. INTRODUCCION

En el presente capítulo se exponen las disposiciones legales aplicablesa los hechos, actos, conductas, gestiones y operaciones de los particulares, así como a las atribuciones, acciones, procedimientos y resolucionesde las autoridades que forman parte de la actividad aduanera.

De esta suerte, se analizará la entrada al territorio nacional y la salidadel mismo de los medios de transporte; las maniobras de cargar y descargar ias mercancías por ellos conducidas; el depósito ante la aduana; sudesaduanamiento; el transporte durante y por el país; el aseguramiento encaso de infracción a las leyes aplicables y la ejecución de controles paraverificar su legal estancia en el territorio nacional.

A reserva de exponerlo con detalle en el apartado correspondiente,vale anotar que siendo compleja y múltiple la actividad aduanera, sin embargo no debe confundirse con ei despacho aduanero, ya que éste es unprocedimiento legal para ordenar el desaduanamiento de las mercancías,es decir, el despacho constituye únicamente una fase de la actividadaduanera.

2. LA ENTRADA AL TERRITORIO NACIONAL Y LA SALIDA DEL MISMO DE LOS TRANSPORTES

El régimen jurídico del autotransporte terrestre, del servicio ferroviario,de la navegación marítima, de la comunicación aeronáutica, de la transportación fluvial, del servicio postal, asi como de ios otros medios de conducción (cables, conductos, etc.) se contiene en los ordenamientosiegales Que regulan los elementos naturales que utilizan para su desplazamiento. 136

136 Cervantes Ahumada, Raúl. Derecho Marítimo. Editorial Herrero, S.A. México,D.F. Primera Edición. 1977. Página 6. "El ordenamiento Jurídico es marítimo,cuando tiene conexión con el mar o con los espacios maritimos".


Este régimen se integra por la Ley de Vías Generales de Comunicaciónde 19 de febrero de 1940 (LVGC) que se ha venido derogando por las siguientes leyes especiales: la Ley del Servicio Postal Mexicano de 24 dediciembre de 1986 (LSPM); la Ley de Puertos de 19 de julio de 1993 (LP);la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal de 22 de diciembrede 1993 (LCPAF); la Ley de Navegación de 4 de enero de 1994 (LN); laLey Reglamentaria del Servicio Ferroviario de 12 de mayo de 1995 (LRSF);la Ley de Aviación Civil de 12 de mayo de 1995 (LAG); la Ley Federal deTelecomunicaciones de 7 de junio de 1995 (LFT) Y la Ley de Navegación yComercio Marítimos de 21 de noviembre de 1963 (LNCM), casi totalmentederogada por ia Ley de Navegación ya citada.

En el caso de la transportación marítima y aérea, la legislación nacionalse encuentra supeditada a losconvenios internacionales suscritos por México en esas materias ya que se aplicará sinperjuicio de esos tratados, 137

Sin perjuicio de dicho régimen, se deberá observar la legislación aduanera aplicable a los transportes cuando traspasan las fronteras, organizada por tipo de tráfico, que contempla disposiciones sobre los avisos quedeben de presentar; los lugares autorizados para entrar o salir del pais:los días y horas hábiles para hacerlo; la documentación que deben acompañar; las visitas de inspección a que se deberán someter; los requisitosde los bultos que conducen; las reglas especiales sobre las mercancíaspeligrosas y la conducción de las mercancias transportadas al depósitoante la aduana.

1. Los tráficos aduaneros

A. El concepto de tráfico

La Ley Aduanera no aporta un concepto y en otras ramas del Derechose encuentra estetérmino pero con losdiversos significados que se exponen a continuación.

a) El tráfico comercial

AIQunas ocasiones se usa esta expresión para hacer referencia al intercambio comercial entre las naciones o entre los particulares, y en otrasocasiones el de tráfico ilícito, para calificar el comercio de bienes prohibídos. Desde luego, no son éstas las significaciones que usan las disposiciones aduaneras para regular a lostransportes.

b) El tránsito

En otras ocasiones el término tráfico se usa para reflejar la intensidad olas rutas de los transportes, acepción que tampoco es a la que se refierela materia aduanera.

e) El elemento natural

Por tráfico se entiende el elemento natural por el que se desplaza cadaclase de transporte. Así, los transportes que se desplazan por el suelo serán de tráfico terrestre; los que se desplazan por el mar serán el tráfico

137 Ugarte Romano, Luis. Op. Cit. y Cervantes Ahumada, Raúl. Op. Cit. En estasobras se pueden consultar lostextos y análisis de los tratados internacionalesaplicables a la navegación aéreay marítima.


marítimo; los que se trasladan por los ríos, lagunas y lagos interiores se·rán el tráfico tluvial, etcétera,"·

d) El tipo de transporte

Con este criterio, el tráfico será el tipo o clasede transporte por mediodel cual se conducen las mercancías. De este modo será tráfico aéreo lasmercancías que se transporten por aeronaves.139

Las acepciones de tráfico elegibles para efectos aduaneros son las quese refieren al elemento natural y al tipo de transporte, pues aisladas podrían conducir a conclusiones inexactas, por ejemplo: existen mercancíasque se trasladan por el espacio aéreo y sin embargo no lo hacen por aeronaves (software por vía de microondas). buques que no se desplazan pormar, sino en ríos o lagunas o mercancías que se desplazan por ríos y nolo hacen a bordode ninguna embarcación.

Así, se podría afirmar que el tráfico aduanero es el tipo de transporte yel eiemento natural por el que se despiaza cuando se introduce al territorionacional o sale del mismo.

B. Los tipos de tráfico

A falta de esa definición, el artículo 11 de ia NLA establece los diferentes tiposde tráfico por medio de loscualeslasmercancías podrán introducirse al territorio nacional o extraerse del mismo, incluso asirnitando a ellosotros conductos y servicios:

"Las mercancías podrán introducirse al territorio nacional o extraerse del mismo mediante el tráfico marítimo, terrestre, aéreoy fluvial, por otros medios de conducción y por la vía postal."

a) El tráfico terrestre y sus clases

La NLA y el NRLA no contienen definiciones o conceptos para este tipode tráfico, como lo hacen en el caso de los otros tipos de tráfico, pero sepodría decir, en términos generales, que es el transporte por el suelo abordo de vehículos que se desplazan usando ruedas de cualquier tipo ysus clases son:

1. El autotransporte.

Para efectos aduaneros dentro de esta clase se ubican tanto a los vehículos que se mueven por su propia fuerza como aquellos remolques ysemi remolques que son movidos por fuerzas externas, tanto de carácteranimal, mecánico o motriz.

138

139

Malplcade Lamadrid, Luis. El Arbitraje Internacional y el Derecho Marítimo. ElArbitraje Comercial Internacional. Instituto de Investigaciones Jurídicas.UNAM/IMCE/ADACI. México, D.F. 1983. Pá9ina 425. "Las Haqlas de Hamburgose aplican actualmente a todo contrato de transporte rnaritlmo, en virtud delcual el porteador se compromete, contra el pago de un flete, a transportar mercanoras pormarde un puerto a otro".Convenio parala Unificación de Ciertas Reglas relativas al Transporte Aéreo Internacional. Varsovia 12 de octubre de 1929. D.O.F. de 22 de febrero de 1934.El artículo 10. define al transporte internacional de personas, equipajes o mercancías efectuado, contra remuneración, en aeronave.


Dentro de esta cateqoría se pueden mencionar a los camiones de cualquier tamaño; a los tractores o tractocamlones; cajas y remolques; automóviles de cualquier clase; carretas y carretones, y por qué no, hastabicicletas o triciclos.

2. El transporte ferroviario.

Se constituye por las locomotoras, máquinas y carros de arrastre quese conducen por vías fijas construidas al suelo, ya sea electrificadas o no.

b) El tráfico marítimo y sus clases

El transporte por mar y a bordo de una embarcación (no incluye ia Introducción o extracción de especies en cuerpos de agua) puede ser dediversos tipos, atendiendo, por cierto, a criterios diferentes a los anotados,como son el puerto de destino y de salida. En efecto, el artículo 11 delNRLA señala que el tráfico rnarítlrno puede ser:

1. El tráfico de altura.

Es el transporte de mercancfas que lleguen al país o se remitan al extranjero y la navegación entre un puerto nacional y otro extranjero o viceversa.

Una modalidad del tráfico de altura es la Introducción de embarcaciones de bandera extranjera y la salida de las nacionales que en el mar territorial o en la zona económica exclusiva se dedicarán a la explotación,extracción o transformación de recursos naturales y que conforme con losartículos 17 y 18 del NRLA deben previamente fondear y después de esasactividades regresar a un puerto nacional.

2. El tráfico de cabotaje.

Es el transporte de mercancías o la navegación entre dos puntos delpaís situados en el mismo litoral (orilla o costa del mar). Las mercancíasen este tráfico no serán objeto de las disposiciones aduaneras cuando laembarcación no realice simultáneamente para otras mercancfas el tráficode altura o mixto.

3. Ei tráfico mixto.

Es el transporte de mercancías en una embarcación que realiza simultáneamente los tráficos de altura y cabotaje y el transporte de mercancíaso la navegación entre dos puntos de la costa nacional situados en distintolitoral o en el mismo si se hace escalaen un puerto extranjero.

Los artículos 19, 21, 22 Y 23 del NRLA esiablecen el régimen de lasmercancías en cabotaje cuando se transporten en una embarcación entráfico mixto:

(1) L.a autorización de toma de carga.

El embarque y transporte de carga en cabotaje en tráfico mixto requierela previa solicitud del capitán o del agente de la empresa naviera y la autorización de la autoridad aduaneraque le recaiga,

(ii) La presentación y autorización del sobordo.

Dichas personas deben presentar ante la aduana, para su autorización,un sobordo para cada puerto de destino, que debera amparar la mercancía hasta el puerto a que vaya destinada.


(111) El cambio de puerto de destino.

Las mercancfas en tráfico de cabotaje pueden ser objeto de cambio depuerto de destino, siempre que se solicite y obtenga la autorización por laaduana de arribo o destino.

(Iv) Las disposiciones aplicables.

En tráfico mixto, ias mercancías que sean materia de tráfico de aitura serigen por las disposiciones estabiecidas para éste y las que sean objetode cabotaje se deben amparar con los conocimientos de embarque y lossobordos para cada puerto de destino.

e) El tráfico fluvial

El artículo 27 del NRLA no establece el concepto de tráfico fluvial perose podría afirmer que es la transportación sobre ríos. lagunas o lagos, enuna embarcación o sin ella, desde un puerto fluvial o hacia él. Este tráficoadmite, por tanto, dos modalidades:

1. Empleando una embarcación.

En este caso las mercancías se embarcan y transportan en un barco ocualquier tipo de embarcación acuática.

2. Empleando las corrientes fluviales.

En esta modalidad las mercancfas no son embarcadas en ningún transoporte, sino que son desplazadas por las propias corrientes del río.

El citado precepto dispone que en ambos casos se requerirá la autorización previa de la SHCP, señalando que a la primera modalidad le seránaplicables las disposiciones conducentes del tráfico marítimo, pero omiteseñalar cuáles serán las aplicables a la segunda.

d) El tráfico aéreo

Este tráfico se sigue definiendo como la navegación aérea, es decir, eltransporte de mercancías por medio de una aeronave, a pesar de las nuevas tecnologías de explotación del espacio aéreo.

Lasaeronaves mexicanas se clasifican en:

• Lasaeronaves civiles.

* De servicio público, que puede ser de pasajeros, carga o correo,(matrícula XA):

• Para la prestación al público de un servicio de transporte aéreoregular, nacional o internacional, mediante concesión en el primer caso y permiso para el segundo (arts, 50. y 90. LAC).

• Para la prestación al público de un servicio de transporte aéreono regular, nacional o internacional, mediante el permiso respectivo. Los servicios nacional no reguJar incluyen, entre otros, tosde fletamento y taxis aéreos (arts, 50., 11 Y23 LAC).

• De servicio privado (matrícula XB):

• Las utilizadas para usos comerciales diferentes al servicio público, previo permiso.


• Las utilizadas para el transporte particular sin fines de lucro, queno requieren de permiso pero deben contar con los certificadosde matrícula.

• Las aeronaves de Estado.

• Las de propiedad o uso de la Federación distintas de las militares;las de los gobiernos estatales y municipales, y las de las entidadesparaestatales, que no requieren de permiso (matrícula XC).

• Las militares, que son las destinadas o en posesión del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, que se sujetan a las disposiciones aplicables a las mismas.

el La conducción por tuberías, duetos, cables y otros medios

Los artículos 11 de la NLA y 31 del NRLA permíten que las mercancíasse introduzcan al país o se extraigan del mismo por conductos que ciertamente no son medios de transporte, por cuanto que lo que se traslada esla mercancía y no el conducto que siempre permanece fijo. Entre los conductos que se mencionan expresamente están las tuberías. duetos y loscables, que sirven para trasladar líquidos como el petróleo, gasolina, aguao la energía eléctrica. Entre los otros cables susceptibles de conducir mercancías se pudieracitar a lostelefónicos conectados a módem.

Al igual que en el tráfico fluvial, en estos casos se requiere de la previaautorización de la SHCP que deberá contener:

1. La clase de mercancía y el medio de conducción empleado.

2, El lugar en que se ubicará la entrada al país o la salida del mismo delas mercancías y, en su caso, la conexión con otros medios de transporte.

3. Los tipos de medidores de las mercancías que deberán instalarse.

4. El plazo de vigencia de la autorización, condicionada al cumplimiento de la misma.

S. Lavigilancia e inspección aduaneraque se aplicará.

Entre los importadores y exportadores que usan estos medios de conducción se encuentra PEMEX y la eFE, como se asienta en el artículoSéptimo Transitorio del RLAde 1982.

f) La vía postal

Las mercancías también se podrán introducir o extraer del territorio nacional por el Servicio Postal Mexicano (SPM) siendo aplicables las disposiciones del tráfico o medio de transporte que se haya utilizado. Losartículos 28, 29 Y 30 del NRLA sólo establecen obligaciones a cargo delSPM de proporcionar información y presentar los bultos y envíos postalesa las autoridades aduaneras.

11. La presentación de avisos.

A. Los avisos de transportistas

al Los avisos de arribo o de salida del transporte

No obstante que el artículo 10 de la ALA no establecía obligación alguna a cargo de las empresas transportistas o de sus conductores de avisar


su arribo o salida, el articulo 14 del ARLA consignaba un deber en esesentido, señalando que los transportes marítimos deberían avisar por escrito a la aduana de destino, con 48 horas de anticipación, el arribo de lasembarcaciones que condujeran mercancías de procedencia extranjera oque vinieran en lastre, notificando fecha de llegada, nombre y bandera dela embarcación, cargamento con destino al puerto, número de pasajeros ysi transportaban mercancías peligrosas.

En el anexo 1 de la regla general 4 para 1994, que contenía los preceptos reglamentarios que la SHCP consideró tácitamente derogados, noapareció publicado el artículo 14, mas sin embargo, sin reforma legal depor medio, en el anexo para el año de 1995 ya se citó como derogado,con lo cual se suprimió la obligación de presentar el citado aviso, mismoque no se prevé en la NLA ni en el NRLA.

b) Los avisos sobre pasajeros

1. A cargo de los taxis aéreos.

La reforma para 1991 modificó el articulo 75 fracción I inciso e) subinciso 2 de la ALA, permitiendo la importación temporal hasta por veinte añosde aviones y helicópteros, destinados a ser utilizados en las líneas aéreascon concesión paraoperaren el país, asícomo aquellos de transporte público de pasajeros, siempre que, en este último caso, proporcionen en febrero de cada año y en medios magnéticos, la intorrnaclón que señale laSHCP mediante reglas de carácter general.

Si bien esta disposición se dirigió a regular el régimen temporal deesas aeronaves, también es ciertoque estableció la obligación de proporcionar cierta información, que acorde con las reglas de la SHCP se refierea los pasajeros transportados.

En efecto, las reglas generales 318, 111 Y 125 para 1993, 1994 Y 1995respectivamente, señalaron que la información que deben proporcionar, amás tardar el dia último de febrero por los vuelos del año inmediato anterior es: nombre y RFC de los pasajeros; nombre y RFC de las empresasen que los pasajeros prestan sus servicios y la fecha, número, origen ydestino del vuelo.

Esta obligación persistió en el artículo 106 fracción V inciso b) de laNLA y en la regla general 3.1.1 para 1999.

2. A cargo de todas las líneas aéreas.

La adición en la reforma legal para 1994 del articulo 5-E a la ALA, envigor el 10. de mayo de 1994, estableció la obliqación a cargo de las empresas aéreas que transporten pasajeros del extranjero a territorio nacional a través de vuelos comerciales regulares, de entregaro transmitir ala autoridad aduanerauna lista con los nombres de dichos pasajeros. Esteprecepto también dispuso que la información debería ser entregada conanterioridad al arribo de la aeronave y en los medios o modalidades quedispusiera la SHCP mediante reglas de carácter general.

La regla general 110 para 1994 dispuso que la lista se presentara endiscosflexibles de cómputo con antelación mínimade dos horas al arribode la aeronaveal país.

Las reglas generales 124 y 17 para 1995 y 1996, sustituyeron los discosflexibles, ordenando que la lista se transmitiera a la SHCP mediante rnen-


sajes electrónicos, emitidos por las irneas aéreas desde ei extranjero, dentro de la primera hora postarlor a la salida de la aeronave del aeropuertode origen.

Cuando las empresas aéreas no contaran con el equipo de cómputopara transmitir los mensajes electrónicos, deberlan proporcionar por fax laInformación directamente a la aduana en el primer aeropuerto en queaterrice la aeronave. En casos de fuerza mayor que impidan transmitir lainformación oportunamente, dentro de 72 horas la empresa deberá presentar un escrito ante la aduana correspondiente en el qUe¿ustifique porqué no pudo transmitir y entregue la Información omitida. uando no seacreditara la fuerza mayor se Impondrfa una multa de 1,000.00 pesos porcada aeronave que aterrice en territorio nacional.

En todos los casos, las reglas generales hicieron consistir la lista o aviso en la fecha, número, origen y destino del vuelo y el nombre de los pasajeros.

La obligación contenida en el artículo S-E de la ALA se trasladó al primer párrafo del artículo 70. de la NLA con las siguientes modificaciones:

• Se suprimió la referencia a los vuelos comerciales regulares, extendiendo la obligación a todo tipo de empresas aéreas, entre ellas, lostaxis aéreos.

• Se suprimió que la lista se transmita con anterioridad 'al erribo de laaeronave.

• Los medios y las modalidades serán los que determine el reglamentoen lugar de remitir a reglas generales.

El artículo 50. del NRLA suprimió la transmisión electrónica para todoslos vuelos, estableciendo que la lista con los nombres de los pasajeros seproporcionará sólo a requerimiento de las autoridades aduaneras, en losplazos y en los medios que señale la SHCP en el requerimiento correspondiente.

3. A cergo de los transportistas marltimos.

El artículo 13 fracción 11 del NRLA dispone que el capitán de la embarcación que reciba en el extranjero carga o pasajeros para transportarlos alpaís, presentará a la autoridad aduanera una lista, por cada puerto, de lospasajeros que conduzcan, expresando la cantidad y clase de bultos queconstituyan el equipaje de cada uno, excluyendo el de mano, cisposiclónañeja que proviene desde ordenamientos legales anteriores (articulo 58del CÓdigo ele 1952).

e) Los avisos de las mercancías transportadas

El segundo párrafo de la fracción IV del artículo 20 de la NLA, que setranscribe, contiene la obligación a cargo de las empresas marítimas yaéreas de presentar un aviso en medio magnético de las mercancías quetransporten:

"Las empresas de transportación marítima y aérea, deberánproporcionar la informaci6n relativa a las mercancías quetransporten en medios magnéticos, en ios términos que mediante reglas establezca la Secretaría".


No obstante qua esta obllgacl6n se establecl6 desde la reforma de 20de julio de 1992 en el artlculó 10 fracci6n IV de la ALA, bajo ese ordenamiento se mantuvo Imperiecta, pues la SHCP no expldl6 la regla generalque fijara los términos en que se debería cumplir.

La obligaci6n se perieccion6 con la regla general 23 para 1996 que dispuso esos términos, los qua consisten básicamente en:

1. La Informaci6n deberá presentarse ante la aduana respectiva.

2. Se deberá presentar dentro de las 24 horas siguientes al arribo de laembarcaci6n o aeronave.

3. Deberá presentarse en un disco flexible de cómputo.

4. La informaci6n se limitará al número de manifiesto de carga o guíaaérea; nombre de embarcaci6n o número de vuelo; volumen de las mercanefas; valor en d61ares de las mismas, monto de seguros y fletes pagados.

Así pas6 a ia regla 3.3.2, la cual se derog6 el 10. de junio de 1996, volviendo a producir una obligaci6n legal sin que existan los términos de sucumplimiento.

d) Los avisos de explosivos y armas de fuego

El artículo 70. de la NLA adicion6 un aviso especifico a cargo de lasempresas de transporte aéreo, en cuyo segundo párrafo dispone quelas empresas aéreas que transporten mercancras explosivas y armas defuego, deberán dar aviso a las autoridades aduaneras con por lo menos24 horas de anticlpaci6n al arribo a territorio nacional. El objeto de esteaviso es que las autoridades aduaneras informen a las militares, con la finalidad de que estas últimas determinen las medidas de seguridad procedentes. Este aviso deberá presentarse, conforme al artículo 60. del NRLA,mediante promoción por escrito.

e) Los avisos de equipo especial de embarcaciones

Con ia reforma para 1997 se adicionó un último párrafo al artículo 20 dela NLA, estableciendo ia obligaci6n de los capitanes o agentes de embarcaciones de presentar a las autoridades aduaneras una relaci6n del equipo especial que utilicen para facilitar las maniobras de carga y descarga,cuando las dejen en tierra.

Este aviso o relación deberá presentarse antes de salirla embarcación,pudiéndose corregir antes de que la respectiva embarcación zarpe.

B. Los avisos de las autoridades

Aplicable únicamente al tráfico aéreo, el aviso de arribo o salida detransportes se encuentra previsto en el artículo 25 del NRLA, que ordenaque las autoridades de aeronáutica de los aeropuertos internacionales delpaís, notificarén oportunamente a las autoridades aduaneras sobre losvuelos internacionales, sin distinguir si se refiere a los de aterrizaje o alos de despegue, por lo cual se debe válidamente concluir que abarcaa ambos.


111. Los lugares autorizados,

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 10 de la NLA, el ingreso al territorio nacional o la salidadel mismo de mercancías debe realizarse únicamente por los lugares autorizados, consignado uno de losprincipios más importantes del Derecho Aduanero, que permite que el Estado, al ejercer susfunciones de vigilancia sobredeterminados puntos delterritorio nacional, cubra toda la extensión de sus fronteras y litorales, locual le seríadifícil si permitiera que ingresaran o salieran por cualquier parte del país, y por lo mismo, la infracción a esta disposición es motivo deseveras consecuencias, como es la presunción de la infracción relacionada con la importación o exportación, prevista en la fracción V del artículo177 de la NLA.

La regla general primera de 1982 estableció, con fundamento en el artículo 80. fracción I del ARLA, que eran lugares autorizados los crucesfronterizos, puentes internacionales, pasos, vados, puertas, muelles fiscales y aeropuertos internacionales.

El artículo 70. fracción I del NRLA, en vigor, dispone que son lugaresautorizados para la entrada o salida de mercancías y de los transportesque las conducen las aduanas, las secciones aduaneras, los aeropuertosinternacionales, cruces fronterizos autorizados, puertos y terminales ferroviarias con servicios aduanales.

Las reglas generales sobre el lugar autorizado para la entrada o salidadel pais tienen las siguientes excepciones:

A. La habilitaci6n temporal de lugares

Acorde con el último párrafo del artículo 70. del NRLA las autoridadesaduaneras podrán habilitar lugares de entrada o salida distintos a los señalados conforme a las disposiciones antes anotadas. Esta habilitaciónsólo procede en les supuestos de caso fortuito, fuerza mayoro causa debidamente justificada y por el tiempo que persistieran esas circunstancias,debiendo hacerlo del conocimiento de las demás autoridades, así comode los interesados.

Como el precepto anterior proviene del artículo 80. del ARLA, inclusocon idéntico texto, la facultad conferida a las autoridades aduaneras en elartículo 10 segundo párrafo de la NLA no es novedosa.

El citado artículo dispone que la SHCP podrá mediante reglas generales, autorizar en la circunscripción de aduanas marítimas. la entradao salida por lugardistinto del autorizado de mercancías que por su naturalezaovolumen no puedandespacharse, apreciándose que resulta más amplio elcontenido en el NRLA, ya que no se limita a las aduanas de tráfico marítimo ni a la naturaleza o volumen de las mercancías.

Es importante hacernotarque la NLAsólomenciona la autorización dellugar diferente de entrada o de salida, pero no menciona de modo algunoa los lugares para almacenaje, que constituyen hipótesis diferentes, por loque el precepto no puede ser fundamento para autorizar esos serviciospara quien no tenga autorización en los términos del artículo 14 de laNLA.

La regla general 3.2.1 para 1999 determina que el interesado en ejerceresta posibilidad debe presentar una solicitud ante la autoridad aduanera y,a pesar de no expresarlo así, cuando se emita alguna autorización se ex-


pedirá un anexo a esa regla, en el que se señalarán los lugares que hubiere autorizado. sin dejar de observar que a una petición particular le recaerá una regla de carácter general.

B. Las arribadas y aterrizajes forzosos

Dispone el articulo 186 fracción IX de la NLA que cometen la infracciónrelacionada con el control, seguridad y manejo de las mercancias de comercioexterior los capitanes y pilotos de embarcaciones y aeronaves queprestenservicios internacionales y las empresas a que éstas pertenezcan.cuando injustificadamente arriben o aterricen en lugar no autorizado, siempre que no exista infracción de contrabando, aplicando una sanción de5,000.00 pesos a 7,500.00 pesos en los términos de la fracción IV del articulo 187 de la misma ley.

De este mandato legai se desprende que en los casos de arribadas forzadas o aterrizajes forzosos en losque las embarcaciones o aeronaves seintroduzcan al país por lugar no autorizado no constituyen infracción legal,pues las fallas, desperfectos o accidentes comprobados que sufran esostransportes son causa justificada y por lo mismo excluyentes de responsabilidad.

Destacan sin embargo tres circunstancias que es menester aquí CO~mentar:

1. La comisión de la infracción se tipifica sólo por las embarcaciones yaeronaves sin incluir en la conducta sancionable a los vehículos automotores.

2. No existe legaimente la infracción de contrabando.

3. Persiste la presunción de infracción relacionada con la importación yexportación que se establece en ia fracción V del articulo 177 ya citadoantes.

Respecto de la primera, el legislador estimó que los vehículos terrestres que ingresan por lugarno autorizado fronterizo se ubicandirectamente en la presunción del articulo 177; en cuanto a la segunda, bastarácomprobar la causa justificada para que no se tipifique la infracci6n ya queno existe legalmente la infracción administrativa de contrabando y, encuantoa la tercera, el caso fortuito o fuerza mayorque implican las arribadas forzadas, aterrizajes fórzosos y en general, los accidentes a los transportes bastarápara desvirtuar la presunción de infracción relacionada conla importaci6n y exportación.

C. El lugar de entrada señalado en la documentación de origen

No existe en la NLA ningún precepto que ordene que las mercancíasdeban entrar al país por el lugar que establezcan los documentos deltransporte como son las guías aéreas o los conocimientos de embarque,mas sin embargo del artículo so. dal NRLA, interpretado 8 contrario sensu,se desprende esa obligación, al señalar que en los tráficos marítimos y aéreos, las mercancías destinadas a entrar por una aduana podrán hacerlopor otra con la misma documentación de origen, cuando la de destinohaya sido clausurada o se encuentre imposibilitada para recibir la carga,exista caso fortuito, fuerza mayor o el porteador o consignatario en tráficomarítimo solicite descargar y despachar en otro puerto distinto dei señalado como destino.


Por lo anterior, los embarques marftimos y aéreos deben InQ'esar precisamente por la aduana que mencionan los respectivos conocimientos deembarque y gulas aéreas y solamente podrán hacerlo por otra aduanacuando se presenten y comprueben las causas mencionadas.

IV. Los dfas y horas hábiles

La entrada y salida de personas, transportes y mercancías debe también realizarse en día y hora hábil. Esta disposición se Incluyó de meneraimperfecta en el texto original de 1982 del ertlculo 80. de la ALA, ya quemás bien se referfa a las maniobras, almacenamiento, transbordos, desembarque y embarque de pasajeros y a ia revisión de sus equipajes y noal hecho mismo de la entrada o salida de transportes y mercancías.No obstante lo anterior, el articulo 10 del ARLA dispuso que para llevar acabo la entrada o salida de personas. transportes y mercanclas eran díasy horas hábiles los que señalaran las reglas generales que dictara laSHCP. En la segunda de las reglas generales de 1982 se estableció parala mayoría de los servicios el horario de 8 a 15 horas. de lunes a viernes, yen el caso de entrada o salida de transportes y mercanclas en tráfico terrestre dispuso que el horario seria filado conforme al servicio de la aduana extranjera. Esta regla fue modificada posteriormente mediante lareforma publicada el 8 de febrero de 1990 para disponer como hábiles las24 horas de todos los días del año.

La reforma para 1991 a la ALA subsanó esa omisión legislativa al adicionar un artículo 80.-A, que dispuso que las 24 horas del dla y todos losdías del año son hábiles para el ejercicio de las facuitades de comprobación de las autoridades aduaneras y precisó que para efectos de la entrada al territorio nacional o salida del mismo de personas, medios detransporte y mercancías, eran hábiles los dlas y horas que señalara laSHCP mediante reglas de carácter general, precepto que para 1992 pasóa ser el articulo 80.-C y asl se trasladó a los articulas 18 de la NLA y 80.del NRLA.

Asl pues, desde 1991 los dlas y las horas hábiles se vienen estableciendo en los anexos de las reglas generales, mismos que disponen horarios específicos para cada aduana (véase la regla 3.3.1 y el anexo 4 para1999).

Estas disposiciones generales tienen las siguientes disposiciones particulares. dependiendo del tipo de tráfico o de necesidades especiales deciertas mercancías.

A. Los horarios hábiles para el tráfico aéreo

Dispone el segundo párrafo del artículo 80. del NRLA que en este tráfico serán días y horas hábiles los que establezcan las autoridades competentes (aeronáutica civil de la SCT). Las reglas generales 20 para 1995 y la23 inicial para 1996 ordenaban que esas autoridades debian informar ala aduana de los dlas y horas hábiles. disposición que ya no apareció enlas reglas para 1996, seguramente por existir duplicidad. habida cuentaque esas autoridades deben notificar a las aduanas sobre losvuelos írrternacionales. En el tráfico aéreo se presenten dos circunstancias particularesen las disposiciones legales:


a) Los vuelos an horas Inhábiles

El artículo 24 del NRLA dispone que las aeronaves que conduzcan pasajeros y eguipajes podrán efectuar el tráfico aéreo internacional durantehoras inhábiles, cuando oportunamente las autoridades aeronáuticas hagan del conocimiento de la autoridad aduanera la hora dei aterrizaje odespegue respectivo, disposición que ese ordenamiento amplió a toda ae·ronave toda vez que el artículo 36 del ARLA lo limitaba a aquéllas sin rutafija autorizada (taxis aéreos).

b) Los vuelos de franja o reglón fronteriza

Dispone el artículo 80. del NRLA gue las aeronaves que en tráfico aé·reo nacional salgan de la franja o reglón fronteriza se someterán a la misma prevención, es decir, la autoridad aeronáutica fijará las horas hábilespara su despegue o aterrizaje.

B. La habilitación por la Aduana de horarios adIcionales

En las reglas generales se han venido concediendo facultades a losAdministradores de ias Aduanas para habilitar días y horas adicionales, enlos casos en que el servicio así lo amerite (regla 3.3.1 para 1999).

De la redacción de las reglas se desprende que se trata de una Iacultad discrecional que está sujeta al juicio del administrador, sin embargo enla práctica se han venido estabieciendo criterios objetivos de cuando elservicio asílo amerita:

• En la exportación de mercancías.

• En la importación de animales vivos, mercancfas perecederas o defácil descomposición.

• En ia importación de insumos y materia prima para las empresas maquiladoras, altex, ecex, etcétera.

• En el transporte ferroviario, cuando se trate de: a) convoyes ferroviarios que transporten ganado y mercancfas perecederas, b) trenesque solamente conduzcan pasajeros y correspondencia, en los horarios de paso que señalen las autoridades competentes y e) convoyesde auxilio o reparación, locomotoras o vehículos vacíos, supuestosque contemplaba el artículo 34 del ARLA.

V. La documentación de entrada o salida

El artículo 10 primer párrafo de la NLA ordena que quienes efectúen eltransporte de mercancías que entren o salgan del territorio nacional estánobligados a presentarlas ante la autoridad aduanera junto con la documentación exigibla y añade el artículo 20 fracción IV que las ampresas porteadoras, capitanes, conductores y propietarios de los medios detransporte tienen, entre otras obliqaciones, la de presentar a las autoridades aduaneras las mercancías, así como los manifiestos y demás documentos que las amparen, por lo qua resulta necesario remitirse al NRLApara determinar cuál es esa documentación exigible que ampara la mercancía.

A. La documentacíón en tráfico marítimo

1. El manifiesto de carga elaborado por el capitán de la embarcación,mismo que en las exportaciones se deberá presentar ante la aduana pre-


viamente a la salida de la embarcación por la carga que haya tomado enel puerto con destino al extranjero (arts. 13 y 14 del NRLA).

En caso de que la embarcación arribe en lastre, el capitán deberáformular una declaración, bajo protesta de decir verdad, en la que expreseque no trae cargamento (art. 15 del NRLA).

2. La lista de pasajeros que conduzca, por cada puerto, y de los bultosque constituyan su equipaje.

3. La lista de la tripulación y declaración de sus mercanelas (efectospersonales).

4. La relación de los bultos que contengan mercancías expiosivas, inflamables, contaminantes, corrosivas o radiactivas.

5. Los conocimientos de embarque, aunque no los mencione el reglamento, no existe duda que son los documentos que amparan las mercancías.

El NRLA no menciona el certificado de soivencia que establecía para lasalida de las embarcaciones el articulo 24 del ARLA, derogado "tácitamente" desde el anexo 1 de las reglas generales de 1994, que tenía por finalidad hacer constar que las embarcaciones no dejaban créditos fiscalespendientescausadospor las mismas.

B. Los documentos en tráfico aéreo

El artículo 38 del ARLA estableela la obligación del capitán de la aeronave de formular en idioma españolo en otro supletorio que dispusieranlos tratados internacionales, un manifiesto de las mercancfas que hubierarecibido en el extranjero para transportarlas al país o que hubiera tomadoen el aeropuerto de embarque para conducirlas al extranjero y presentarlos a la autoridad aduanera (fracciones 11,111 YV), disposición que ya'no secontempla en el NRLA, pero que persiste en el articulo 20 fracción IV de laNLA.

En los tratados internacionales las aeronaves deben estar amparadascon los siguientes documentos:

1. El certificado de matrícuia.

2. El certificado de aeronavegabilidad.

3. Las licencias de la tripulación.

4. El diario de a bordo.

S. La licencia de la estación de radio de la aeronave.

6. La lista de pasajeros.

7. Los manifiestos y declaraciones de carga,14D

La enumeración anterior permite observar que el NRLA y las reglas generales son redundantes cuando exigen la lista de pasajeros, y aunque elNRLA y los tratados internacionalesno·mencionan a la guía aérea, no existe duda que dicho documento viene amparando las mercancías.

140 Convenio Sobre Aviación Civil Internacional. Apéndice 11. Artfculo 29.


C. Los documentos en tráfico terrestre

Conforme con las disposiciones legales vigentes no se exigirá documento alguno, pero en el pasado no fue así, ya que el artículo 35 del ARLAdisponía que las mercancías que se introdujeran al país por aduanas fronterizas deberían entrar al amparo de ciertos documentos, precepto que yafue derogado desde el anexo 1 de la regla general 4 para 1994, exponiéndose sólocon fines históricos:

a) La factura comercial respectiva

Se suprimió como requisito de entrada de las mercancías, pues acordecon el artículo 36 de la NLA, la factura comercial constituye un requisitopara el despacho aduanero, por lo que debe anexarse hasta que se presenta el pedimento de importación para ese despacho.

No obstante, en el caso de las aduanas fronterizas, sin depósito ante laaduana. tan pronto como el transporte traspasa el cruceo puente internacional se encontrará frente al módulo de selección automatizado de laaduana, por lo que, en esos casos, en cuanto se introduce la mercancía alpaís se inicia el despacho aduanero, razón por la cual las mercancías deben ir amparadas por el pedimento de importación y, por lo mismo, acompañado de la factura comercial respectiva.

b) La relación de entrada

Prevista en el artículo 35 del ARLA formalmente se suprimió también en1994, persistiendo su uso algún tiempo después por las aduanas fronterizas. En la NLA, el NRLA y en las reglas generales vigentes ya no se contempla.

VI. La presentación de la mercancía

Los artículos 10 Y 20 de la NLA establecen la obligación que tienen lostransportistas (capitanes, conductores, propietarios o empresarios) de presentar ante las autoridades aduaneras las mercancías, debiéndose entender que esta presentación deberá efectuarse en el momento en que seintroduzcan al territorio nacional y es diferente a la presentación de lasmercancías para su despacho ante la aduana a que se refiere el artículo43, aunqueen los tráficos fronterizos, comose expuso, la presentación espara efectos de entrada y de despacho.

VII. Los requisitos de los bultos

Existen diversas obligaciones aduaneras que se deben acatar en la introducción al paíso en la salidadel mismo de mercancías, consistentes enque los bultos que las contienen reúnan ciertos requisitos, que han venidoevolucionando, presentándose a continuación los vigentes y los suprimídos:

A. La Identificación de los bultos

El articulo 11 del ARLA consignaba la obligación de los remitentes debultos de tráfico internacional que estos fueran plenamente identificablespor sus embalajes, en los que deberían grabar, como regla general, susmarcas, números y pesosbrutoy neto.

Se trataba de una norma imperfecta, ya que la expresión "como reglageneral" tenía un significado ambiguo y optativo como "procurarán" o "porejemplo", situación que impidió su aplicación estricta. Con el tiempo resul-

476 EDICIONES FISCALES ISEF,S.A.

tó obsoleta e inútil, terminando por desaparecer en los ordenamientos vigentes.

B. La manlfestacl6n en envolturas de envios postales

Acorde al artículo 22 de la NLA el remitente de envíos postales quecontengan mercancías para su exportación "io manifestará" en las envolturas, teniendo igual obligación el remitente de mercancías de procedenciaextranjera que las envíe desde una franja o región fronteriza al resto delpaís.

Esta obligación proviene del artículo 13 de ia ALA. con modificacionesy actualizaciones únicamente de redacción, como sustituir piezas de correspondencia por envíos postales y zonas libres por franja o región fronteriza, pero persistiendo la ambigüedad sobre lo que debe manifestar elremitente.

C. La colocación da medios de seguridad

El artículo 186 fraccíones I y 11 de la ley, tipifican como infracciones, quelas mercancías de comercio exterior no tengan en los almacenes, transportes o bultos que las contengan, los precintos, etiquetas, cerraduras,sellos y demás medios de seguridad exigidos por la ley o el re¡¡lamento,así como violar o tolerar la violación de esos medios de segundad. Lassanciones se prevén en el articulo 187 fracción I de la misma ley y consisten en multa en cantidad de 2,000.00 pesos a 2.500.00 pesos a las personas autorizadas para almacenar o transportar las mercancías O de quienesviolen o toleren la violación.

Los medios de seguridad exigidos por la ley y las reglas generales sonlos siguientes:

al Los precintos o candados fiscales en los transportes

Cuando se estudió el régimen a que se sujetan los agentes aduanales,se expuso que el articulo 160 fracción X de la NLA establece a cargo delos mismos el requisito operativo de utilizar candados oficiales en losvehículos y contenedores que transporten las mercancías cuyo despachopromuevan, remitiendo su regulación a las reglas generales (3.28.1 a3.28.3 para 1999).

El objetivo de esos candados es asegurar el compartimento de cargade los vehículos y deben ser colocados en las puertas de acceso de esecompartimento de carga antes de que se introduzcan a territorio nacionalen tráfico fronterizo o antes de que abandonen el recinto fiscal en los demás tipos de tráfico. Deben ser coior rojo en los casos de regímenes dedepósito fiscal o de tránsito interno o internacional y colorverde en todoslos demás casos.

En la Norma Quinta del Manual de Operación Aduanera (MOA) se exceptúa el usodel candadooficial en losSIguientes casos: 141

1. Cuando la mercancía se destine a permanecer en la franja o regiónfronteriza.

2. Si las dimensiones o características de la mercancía no permiten quese transporten en vehículo con compartimento de carga cerrado.

141 Secretaría de Hacienda Crédito Público. Manual de Operación Aduanera. Segunda Unidad. Despacho Aduanero. Julio de 1994.


3. Si la mercancía de que se trate puede sufrir daños o deterioro portransportarse en vehículo cerrado.

4. Si ei compartimento de carga del vehículo de que se trate no es susceptible de mantenerse cerrado mediante la utilización del candado oficial,como por ejemplo, si se utiliza vehículo pick up, camión de redilas, plataforma, camionetavan, combi, automóvil, etcétera.

5. Si la mercancía va a someterse a maniobras de consolidación enfranja o región fronteriza.

En los casosen que las importaciones se promuevan en aduanas marítimas, aéreas o interiores, el agente aduanal podrá optar por no usar loscandados, o bien por colocar candados de color verde una vez que lamercancía le sea entregada por los almacenes para retirarla del recinto fiscal. En la práctica en estas aduanas no se usan los candados fiscales, salvo en los regímenes en los cuales obligatoriamente se requiere elcandado color rojo.

b) El candado para transitar por franja o reglón fronteriza

El artículo 140 segundo párrafo de la NLA, proveniente de la reformapara 1992 al artícuio 107 de la ALA, dispone que las mercancías destinadas al interior del pals y cuya importación se efectúe a través de una franjao región fronteriza, para transitar por éstas, deberán utilizar los mismosmedios de transporte en que sean presentadas para su despacho, conservando íntegros los precintos, sellos, marcas y demás medios de controlque se exijan para éste.

En estos casos se usarán los candados fiscales a que se refiere ei inciso anterior y deben ser del color de acuerdo con las relllas comentedas,con la excepción de no usaresoscandados o sellos tratándose de maniobras de consolidación o desconsolidación de mercancías y en los demáscasos que establezca la SHCP mediante reglas.

Las maniobras de consolidación a que se refiere la ley se realizan parapoder transportar pequeñas importaciones a diversas ciudades del interiordel país que ingresan por aduanas fronterizas y que por su escaso volumen no requieren ni justifican el uso de un camión completo. Se ingresany despachan en aduanas fronterizas usando vehículos acordes con esevolumen del embarque y son entregados a empresas transportistas quelos consolidan y transportan a sus iugares de destino.

La regulación de esta consolidación está prevista en las normas Vigésima Cuarta y Vigésima Quinta del MOA y consiste básicamente en que lasmercancías pueden introducirse en vehículos abiertos, sin usar candados,marcadas con una cinta adhesiva con la leyenda "consolidación franl'afronteriza", debiéndose entregar a la línea transportista autorizada por aSHCP, quien hará ios trámites necesarios para su transportación a destino, como son las relaciones de consolidación y la presentación a la garitade salida.

Solamente se permitirá la consolidación por pedimento completo, esdecir, que abarque todas las mercancías descritas en dicho pedimento yno sólo parte de ellas.


e) Los marbetes o engomados en los bultos

También las disposiciones legales establecen diversos supuestos enlos cuales se exige que los bultos se marquen o se les adhieran etiquetaso engomados, con el fin de distinguirlos de otros que tengan o vayan atener un tratamiento diferente.

1. Los marbetes o sellos para mercancías destinadas a la franja o región fronteriza.

Mediante la reforma legal para 1991 se estableció en la fracción XX delartículo 116 de la ALA la facultad de la SHCP para establecer marbetes osellos especiales para las mercancías o sus envases, destinados a las zonas libres o franjas fronterizas, que determinara esa misma Secretaría,siempre que hubieran sido gravados con impuestos inferiores a los delresto del país, disposición que se duplicó con la reforma de julio de 1993en la fracción XXI del mismo precepto y que se trasladó, sin duplicidad, enla fracción XX del artículo 144 de la NLA, actualizando los términos defranja o región fronteriza.

La citada dependencia no ha establecido esos sellos o marbetes, asícomo tampoco aquellos a los que se refiere el punto siguiente.

2. Las marcas de origen de las mercancías.

Con la reforma de 1993 al articulo 116 fracción XXI, además de duplicarla disposición, se añadió una parte final que incluyó la facultad de la SHCPpara establecer marbetes o sellos para determinar el origen de las mercancías, misma que pasó como fracción XXal artículo 144 de la NLA.

A pesar del uso más intenso de procedimientos para combatir prácticas desleales aplicables por país de origen y la cada vez mayor suscripción de tratados comerciales que otorgan preferencias en raz6n del origende las mercancías, la citada dependencia no ha emitido disposición alguna que haga obligatorio que los bultos arriben al país marcados con el origen de las mercancías que contienen.

3. Los engomados en vuelos con escalas.

En las reglas generales se ha establecido que las empresas que presten servicios de transporte aéreo de carga y pasajeros en vuelos internacionales, deben adherir un engomado, antes de su internación a territorionacional, a la carga y a los equipajes en aquellos casos en que los vuelostengan escalas nacionales para cargar o descargar mercancías o para elascenso o descenso de pasajeros, que tengan como destino otro puntodei pais. Esta disposición no comprende los bolsos de mano y los portafolios de los pasajeros (articulo 198 del NRLA y regla 3.28.4 para 1999). Estos engomados también se utilizan para marcar el equipaje de lospasajeros que provienen de aeropuertos ubicados en franja o región fron-teriza con destino a ciudades localizadas en el interior del país. .

4. Los engomados para transbordos aéreos.

En los transbordos de mercancías en tráfico aéreo a que se refiere elartículo 13 de la NLA, la regla general 3.24.15 para 1999 ordena que se lesadhieran a los bultos el "engomado oficial para el control de tránsito interno por vía aérea", en el formato que aparece en el anexo a dicha regla.


5. Las leyendas de mercancías de reexpedición.

La regla general 3.9.1 para 1999 dispone que las mercancías y sus envases que se reexpidan de las franjas o regiones fronterizas al resto delpaís deben contener la leyenda "reexpedida". con objeto de que en lospuntos de revisión se pueda distinguir las reexpedidas de las que ingresaron directamente al resto del país.

Es menester aclarar que la regla citada no dispone algún modo específico para anotar esa leyenda, por lo que será suficiente que aparezca esapalabra en las cajas, atados o bultos, ya sea con etiquetas, grabada o simplemente escrita.

6. Las leyendas de consolidación fronteriza.

Como se expuso antes, las mercancías que se introduzcan por unaaduana fronteriza y se consoliden por un transportista que las conduzca aciudades del interior del país, requieren que se les adhiera una cinta conla leyenda "consolidación franja fronteriza" y en los vehículos se coloquenletreros a su costado que señalen "mercancía consolidada".

7. Las leyendas de las mercancías de propiedad del Fisco Federal.

El artículo 145 de la NLA dispone que las mercancías que pasen a propiedad del Fisco Federal, por las causas que más adelante se estudian,tendrán los sellos y marcas que las identifiquen como tales.

D. La cuantificación de los bultos

La cantidad de los bultos que contienen lasmercancías se anotanen elmanifiesto de carga. en la guía aérea o conocimiento de embarque y enel pedimento de importación o exportación al momento de su despachoaduanero.

Esta anotación en el pedimento sólo tiene efectos informativos y las inexactitudes que pueda contener no serán sancionables si la cantidad declarada de mercancías coincide con la del embarque que se presenta aldespacho.'42

VIII. La visita de Inspección a los transportes

El control y vigilancia que ejerce el Estado a los transportes cuandoentran o salen del territorio nacional incluyen las atribuciones legales paraque las autoridades aduaneras puedan abordar dichos transportes, a finde verificar que transportan únicamente las mercancías que se declaranen los manifiestos porsus conductores.

A esta atribución se le denomina visita de inspección y está prevista enel artículo 20 fracción I de la NLA como la obligación de las empresas porteadoras, los capitanes, conductores y propietarios de los transportes derecibir la visita de inspección que realicen las autoridades aduaneras a losmismoscon motivo de su entradao salidaal país.

El NRLA ya no prevé la regulación de la visita de inspección en tráficomarítimo que se contemplaba en el artículo 19 del ARLA, y que señalabacomo su objeto:

142 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Subsecretaría de tnqrescs. Comitéde Normatividad Aduanera. Manual de Criterios de Interpretación en MateriaAduanera y de Comercio Exterior. Versión 5. Septiembre de 1995.Páginas 60y 63.


1. Establecer a bordo la vigilancia aduanera mientras la embarcaciónpermaneciera en el puerto.

2. Sellar los departamentos de la embarcación en los que se puedaefectuar la ventade artículos.

3. Entregar a la autoridad aduanera el manifiesto y demás documentación de entrada.

En cuanto a la visita de inspección en tráfico aéreo, el artículo 25 delNRLA sí recogió lo dispuesto por el artículo 37 del ARLA en lo referente ala visita de salida, que dispone que las autoridades de aeronáutica noautorizarán el despegue de aeronaves que no se les haya practicado lavisita de inspección aduanera de salida.

El articulo 20 fracción 1y penúltimo párrafo de la NLA adicionaron lasobligaciones de presentar los transportes en el lugar designado por lasautoridades aduaneras para realizar la visita de inspección y aquélla a cargo de ias personas que presten servicios de mantenimiento y custodia derequerir y conservar la documentación que compruebe que las aeronavesrecibieron esa visita de inspección.

IX. El régimen de las mercanclas peligrosas

En el comercio exterior se manejan toda clase de mercancías, y por lomismo frecuentemente Se introducen al país o se extraen del mismo,también aquellas que tienen caracteristicas peligrosas, por lo que existen normas jurídicas que ordenan un tratamiento especial para ese tipo demercaderías con el fin de proteger a las personas y a las mercancías quepuedantener contacto con ellas, a lostransportes en que se conducen y alas instalaciones en que se maniobran o almacenan, para la salvaguardade los intereses tanto del Fisco Federal como de las demás personas queintervienen en dicha introducción o extracción. En los siguientes párrafosse presenta el régimen general que componen las normas legales sobrelasmercancías peligrosas.

A. El concepto de mercancí&s peligrosas

El articulo 23 segundo párrafo de la NLA, dispone normas especialesparael depósito ante la aduana de las mercancías explosivas, inflamables,corrosivas, contaminantes o radiactivas, adjetivos que se repiten en los artículos 20 fracción V y 45 de la misma ley y 60 de su reglamento,

La NLA y el NRLAno establecen una definición de mercancías peligrosas, aunque sí identifican casuísticamente las características que debentener, y en virtud de que tampocoseñalan en qué consisten esas características, habráque buscarlas en otros ordenamientos legales.

al Las mercancías peligrosas para las reglas generales de 1982

En la tercera de las reglas generales de 1982 se publicaron listas enunciativas de las explosivas, inflamables, corrosivas y radiactivas V, a pesarde su gran utilidad, de ellas no se desprendió ninguna definición de suscaracteristicas, pues reproducfan las listas que contenia el artículo 62 delCódigo de 1952.

Para las mercancías contaminantes, las citadas reQlas remitieron a lassustancias tóxicas peligrosas que constituyeran un nesgo para la saludpública, según determinara la SSA.


1. Las sustancias contaminantes en materia de salud.

El artículo 278 de la LGS, ye estudiado con detalle, abarca a los plaguicidas, fertilizentes ya las sustencies tóxicas, que determine la SSA en laslistas que pubiique en ei Diario Oficial y será la CICOPLAFEST la autoridadque elaborará los catálogos oficiales de plaguicidas, fertilizantes y sustanciastóxicas.

2. Lassustancias contaminantes en materia ecológica.

Para las disposiciones ecológicas las materias contaminantes son losresiduos o materiales peligrosos, mismos que son el objeto de sus regulaciones.

Como se expuso, los residuos peligrosos son todos aquellos, en cualquierestadofísico, que por suscaracterísticas corrosivas, tóxicas, venenosas, reactivas, explosivas, inflamables, biológico-infecciosas representenun peligro para el equilibrio ecológico o el ambiente (art. 30. fracción XXXIIde la LGEEPA), mientras que los materiales peligrosos son los elementos,substancias, compuestos, residuos o mezclas de ellos que indepedientemente de su estado ffsico, represente un riesgo para el ambiente, la saludo los recursos naturales, por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas (art. 30. fracción XXII,reformado).

Así pues, para las reglas generales de 1982 los plaguicidas, fertilizantesy sustancias tóxicas y los residuos o materiales peligrosos se calificabancomo contaminantes y por ende, mercancias peligrosas para efectos de laLey Aduanera.

b) Las mercancias peligrosas para las reglas generales de 1996

A pesar de que las reglas de 1982 fueron derogadas unos años antes,fue hasta la regla general 44 para 1996 en que se estableció una definición que sustituyera esas listas;

"Para efectos del articulo 45 de la ley, se consideran mercancías peligrosas [as que debido a su naturaleza, por sí mismasrepresentan riesgo o posibilidad de daño para las instalaciones de la aduana o recinto fiscalizado, o bien para el personalque realiza la toma de muestras, aun cuando se adopten lasmedidas de seguridad y precauciones aplicables para llevarlaa cabo,"

De los elementos que contiene la definición expuesta, se puede ubicaren ella a las rnercancias explosivas, corrosivas, inflamables, contaminantes (incluyendo plaguicidas, fertilizantes, sustancias tóxicas, residuos ymateriales peligrosos) y radiactivas, pero esa definición también admitelas observaciones siguientes:

1. Sólo es para efectos de toma de muestras, sin que tenga aplicaciónpara efectos del depósito ante la aduana, marcas y leyendas, etcétera.

2. Es limitativa ya que no abarca a las mercancías que representen riesgo para el equilibrio ecológico, la propiedad o la población en general, ypuede ser extensiva, ya que se podría ubicar en ella a mercancías que notienen las características mencionadas, comosonlos animales peligrosos.


B. Los requisitos para el Ingreso de mercancías peligrosas

El artículo 60. da la ALA disponía que no se permitiría la entrada al territorio nacional de estas mercancías si no se contabacon la autorización oconformidad de la autoridad competente, redacción que debía ser precisada con las observaciones siguientes:

No era exacto que la autorización de estas mercancías se requirierapara la entrada de las mismas al territorio nacional en aquellos tráficos enlos que procedía el depósito ante la aduana, como son los marítimos oaéreos, pues la regulaciones no arancelarias se comprueban cuando sepresenta el pedímento, o sea, al momento de iniciar el despachoaduanero.

Por otra parte, no toda mercancía que pudiera ser calificada de peligrosa requería la autorización de entrada, pues le faitó indicar "en aquelloscasos en que sea exigible por las disposiciones legales aplicables". Estaredacción provenía de la reforma legal para 1985 y por lo mismo anterioral nuevo regimen general de las regulaciones no arancelarias, ya estudiado con amplio detalle.

El artículo 23 de la NLA corrigió parcialmente la primera circunstancia,pues ya dispone que la autorización sóio es exigible para poder llevar acabo la descarga o para quedar en depósito ante la aduana y no para laentrada al territorio nacional, aunque en la fracción I sigue sin precísar quela autorización sóloes exigible cuando la mismase requiera por lasdisposiciones legales respectivas.

C. Las marcas y símbolos en bultos de mercancías peligrosas

En el artículo 20 fracción V de la NLA se establece la obligación de lostransportistas o porteadores de colocar en los bultos que contengan mercanelas peli~rosas, las marcas o símbolos que sonobligatorios internacionalmente, solo cuando el documento que ampare el transporte señale quese trata de este tipo de mercandas, condición esta última que no conteníala ALA.

El NRLA ya no contempla la disposición que aparecía en el artículo 12del ARLA que señalaba que dicha obligación debía cumpiirse imprimiendogruesos caracteres sobre los bultos. a menos de que se transportaran envehículos por entero, en cuyo caso las leyendas se imprimirían en el sxterior del medio de transporte.

D. El almacenaje de mercancías peligrosas

Los artículos 60. segundo párrafo y 15 tercer párrafo de la ALA disponían que las mercancías peligrosas se almacenaran en lugares apropiadosque, por sus condiciones de seguridad, se habilitaran al efecto como recintos fiscalizados y que, en el caso específico de las radiactivas, la autoridad aduanera las entregaría de inmediato a las autoridades y organismoscompetentes en la materia, bajo cuya custodia, supervisión y responsabilidad quedarían almacenadas.

De lo expuesto por dichos artículos se podía inferir que la ley ordenabaque en todos los casos de mercancías peligrosas no se almacenaran enrecintos fiscales, sinoque fueran remitidas a almacenes especiales que sehabilitarían como recintos fiscalizados.


Consecuentes con ese mandato, los artículos 12 y 73 del ARLA disponían que las mercancías explosivas se almacenaran en los lugares que sehabilitaran ubicados fuera de las áreas urbanas y que las mercancías conducidas en medios de transporte, que para el resto del cargamento constituyeran un peligro, sólo se podrían depositar ante la aduana en lugaresacondicionados para recibirlas y para su inmediato despacho, es decir,evitando su almacenaje.

El artículo 23 de la NLA contiene el régimen de depósito y almacenajede las mercancías peligrosas, realizando diversos cambios que es conveniente dejar anotados:

a) El almacenaje para Importación y exportación

La ALA regulaba sólo la entrada al país de mercancías peligrosas perola NLA al mencionar la descarga y depósito ante la aduana también abarcó la salida del territorio nacional de dichas mercancías. al señalar "o paraextraerse del mismo", con lo cual sus disposiciones se aplican a las rnercandas peligrosas que se pretendan depositar ante la aduana para suposterior exportación.

b) El almacenaje en recinto fiscal

La fracción 11 del citado artículo 23 autoriza la descarga y el depósitoante la aduana cuando el recinto cuente con IU\lares apropiados para sualmacenaje. Ya que la ley no distingue entre recinto fiscal o fiscalizado, elalmacenaje puede ser en cualquiera de ellos, siempre y cuando cuentencon las condiciones de seguridad apropiadas. Esta disposición es únicamente aplicable a las mercancías contaminantes, corrosivas e inflamables,pues para las explosivas y radiactivas se establecen reglas especiales.

e) La entrega de las explosivas y radiactivas

El último párrafo de ese precepto adicionó a las mercancías explosivasal régimen que ya tenían las radiactivas, consistente en que se entreguena las autoridades competentes para su custodia, supervisión y responsabilidad. La frase "que queden en depósito ante la aduana en recintos fiscales" no debe ser interpretada en el sentido que esa clase de mercancía seconserve y almacene en los recintos fiscales dentro de la aduana pues,por una parte, ello sería una contradicción entre la fracción li y ei ultimopárrafo, y por otra parte, se expondría a todo el recinto fiscal, pues es obvio que no cuentacon las condiciones de seguridad para manejar materialradiactivo o explosivo. Por el contrario, se debe interpretar que la ley dispone que los almacenes de las autoridades competentes se consideraráncomo recintos fiscales y no como recintos fiscalizados, con las consecuencias que ello origina y que másadelante se estudiarán.

E. Laventa de mercancias peligrosas

Con la reforma para 1991 se modificó el artículo 24 de la ALA para adicionar las mercancías peligrosas a las previstas en el texto original (perecederas, de fácil descomposición y animales vivos), que son susceptiblesde venderse por las autoridades aduaneras dentrode los 10 díasde depósito ante la aduana, cuando el recinto fiscal no cuente con los lugaresapropiados para su conservación.

El artículo 34 de la NLA recogió la atribución comentada y además dereducir el plazo a tres días, suprimió a las mercancías peligrosas, regresando al texto original de la ley de 1982, exclusión justificada ya que con-


forme a su artículo 23, para que las marcancías peligrosas se puedan depositar ante la aduana, es un requisito que el recinto fiscal cuente con loslu!)ares apropiados para su conservación, por lo que si la aduana las recíbló en depósito es porque cuenta con esos lugares, lo que evita que seconfigure la causal prevista para suenajenación.

F. La toma de muestras de mercancras peligrosas

Es claro que cuando las mercancías peligrosas se presentan ante lasautoridades aduaneras para su despacho y, conforme al resultado del mecanismo de selección automatizado, debe de practicarse el reconocimiento de las mismas, se producen o aumentan los riesgos de causar algúndaño a las personas, instalaciones y a las mercancías mismas, más aún siel recinto fiscal no cuenta con el personal técnico y las instalaciones aproopiadaspara ese examen.

En virtud de que la mayoría de las aduanas del país, sino es que todas,no cuentan con el personal técnico capacitado para manejar esta amplísima gama de productos peligrosos ni tampoco con las instalaciones adecuadas para cada una de ellas, la regla general 19 para 1994 establecióque para efectos de los artículos 90. y 29 de la ALA la toma de muestraspoatt« efectuarse en el domicilio del importador por alguno de los laboratorios autorizados en el anexo 7 de la resolución para ese año. En esecaso, los importadores podrían optar por entregar, en el momento del reconocimiento, la muestra tomada previamente o bien que se tomara lamuestra en el reconocimiento.

En la regla general 22 para 1995, la disposición se modificó substancialmente para suprimir el carácter optativo de la toma previa de muestrasde mercancías peligrosas o estériles, pues señaló que ios importadoresdeberlarl tomar previamente las muestras y entregarlas al agente aduanal,quienlas presentaría al momento del reconocimiento aduanero.

Este carácter obligatorio para los importadores se estampó en ei artículo 45 de la NLA que dispone que en el caso de ias mercancías peilgrosasy estériles íos importadores y exportadores deberán tomar previamente lasmuestras y las entregarán al agente aduanal quien las presentará al momentodel reconocimiento aduanero, Este precepto presentaciertas circunstancias:

1. No contempla la intervención de laboratorios autorizados, o sea, latoma ia puede realizar el propio importador, exportador o quien ellos libremente designen,

2. A pesar que el importador o exportador entregue la muestra previamente tomada, la autoridad estará facultada para tomar muestras al mo.rnento del reconocimiento aduanero.

3. Se crea un registro especial para toma de muestras de mercancíasestériles o peligrosas.

4. Las empresas inscritas en ese registro no estarán obligadas a presentarlas muestras previamente tomadas,

5. Establece un régimen especiai que contempla causales de suspensión y cancelación en ese registro y sanciones para los casosen que existan créditos fiscales omitidos por no coincidir la mercancía presentadacon la declarada, que incluso se aplicarán a las mercancfas importadas oexportadas en losseis meses antenores.


Por su parte el artículo 62 del NRLA ordena que la muestra previamentetomada se presente en un recipiente empacado y sellado, acompañadade un escrito que contenga los datos relativos al lugar y fecha de la toma,identificación de las mercancías, fracción arancelaria que le corresponda,uso y destino del producto y número de pedimento y, en los artículos 63 y64, se regula el procedimiento de inscripción a dicho registro en el quesobresale que el interesado deberá acompañar a su solicitud una muestrade la mercancía y que previo análisis y dictamen técnico que electue laautoridad, que comprueben que el producto está correctamente declarado, se notificará al interesado el número de producto, mismo que se deberá citar en el pedimento.

G. El despacho de mercancías peligrosas

Considerando el riesgo que representa el manejode estas mercancías,el artículo 60 del NRLA, como excepción al principio del despacho en orden cronológico de los pedimentos (por riguroso turno), otorga prioridadal despacho de dichas mercancías, culminando con esta disposición el régimen general a que se someten ias citadas mercancfas peligrosas.

X. La conducción al depósíto ante la aduana

En cuanto se produce el ingreso al territorio nacional, las mercancíastienen que ser conducidas del transporte hasta el lugar de depósito antela aduana o de éste al medio de transporte, respectivamente, salvoen loscasos en que conforme a la ley no exista la obligación de depósito ante laaduana. Esta conducción al depósito ante la aduana (recinto fiscal o fiscalizado) se hace bajo el control de la autoridad aduanera y, tratándose detráfico aéreo, fa empresa transportista efectúa la conducción sujeta a la vigilancia aduanera, usando determinados trayectos que se conocen como"rutas fiscales".

La NLA y el NRLA ya no contienen disposiciones sobre la conducción ylas rutas fiscales como lo hacían 16s articulas 80. fracción 111 y 60 del ARLA,debido a que existe la obligación de que los transportes y ias mercancíasse introduzcan a la aduana tan pronto ingresan al país y que ya dentro dela aduana corresponde a las autoridades aduaneras fi/'ar los lineamientospara la circulación de los vehículos (art. 144 fracción VII).

3. LAS MANIOBRAS DE CARGA Y DESCARGA

Para ingresar las mercancías al depósito habrá que llevar a cabo lasmaniobras necesarias para su carga y descarga de los medios de transporte, las que también están reguladas por las disposiciones aduaneras,de las que se ocupa este apartado. .

1. La autorización de descarga.

El tráfico marítimo era el únicopara el cual se ordenaba que las maniobras de .descarga tenían que previamente autorizarse, sin embargoel artículo 43 del ARLA fue derogado "tácitamente" desde el anexo 1 de ia regia general 4 para 1994.

11. La carga y descarga simultánea.

El artícuio 47 del:ARLA permitía que en tráfico marítimo se pudiera verificar, sujeta a la vigilancia aduanera, la carga y descar~a de mercancías enforma simultánea, precepto que se consideró tambien derogado por lasreglas generales para 1994.


Actualmente, el artículo 33 último párrafo del NRLA permite de nuevacuenta, pero para toda clase de tráficos, que las maniobras de cargar ydescargar se puedan llevar a cabo al mismo tiempo o simultáneamente.

111, La carga y descarga directa a los recintos fiscales o fiscalizados

El artículo 42 del ARLA ordenaba que las mercancías que llegaran ofueran a salir del país debían cargarse o descargarse de los vehículos quelas transportaran directamente a esos recintos, para su depósito ante laaduana, permitiendo previa autorización de la autoridad aduanera, las siguientes excepciones:

1. En tráfico marítimo, para que las maniobras se efectuaran directamentede un medio de transporte a otro.

2. En tráfico terrestre, para que no se descargaran de los vehículos quelas transportan, excepcion que provenía del artículo 151 del Código de1952.

3. En tráfico aéreo, excepcionalmente para que la carga permanecieraen los propios aviones, bajo la vigilancia aduanera, caso en el cual al díasiguiente se debía efectuar ia entrega para su depósito ante la aduana.

Con las reglas generales de 1994 se consideró derogado ei primerpárrafo del citado artículo, porque las disposiciones de la ley exigían esacarga y descarga directa de los transportes al depósito ante la aduana yse derogó la fracci6n 11 para suprimir la posibilidad de que los vehículos entráfico terrestre no se descargaran.

El artículo 34 del NRLA conservó parcialmente esta disposici6n, señalando que sólo en el caso del tráfico marítimo las maniobras de carga ydescarga de un medio de transporte a otro se pueden realizar, siempreque se mantenga el adecuado control ante la misma y en el despacho,sin que se requiera depositar lasmercancías ante la aduana.

IV. El transbordo de las mercancías

La reglamentación y la tramitación de las maniobras de transbordo delas mercancías de un medio de transporte a otro ha sido cambiante e incluso contradictoria. Lo anterior ha sido porque en algunas ocasiones seconfundió el tránsito de los transportes por el territorio nacional con eltraslado de las mercancías, bajo control fiscal, de una aduana nacional aotra, o sea, con el régimen aduanero de tránsito, nacional e internacional.

Con el fin de exponer en qué consisten las maniobras de transbordo;los casos en que son permitidas; sus modalidades; los procedimientos ysus responsables, se expondrán brevemente las circunstancias en lascuales se realiza el tránsito de los transportes por territorio nacional, elconcepto y las modalidades del régimen aduanero de tránsito de las mercancías y lossupuestos en los cualesse puedenrealizar las maniobras detransbordo y la manerade ejecutarlas.

A. El tránsito de los transportes por el territorio nacional

al El tránsito de los transportes marítimos

El paso inocente o paso en tránsito de los buques de todos los Estados, sean ribereños o sin litoral, consiste, de acuerdo con Jos artículos 18y 38 de la Convención Internacional Sobre Derecho del Mar, en el hecho


de navegar, rápida e ininterrumpidamente, por el mar territorial o estrechos con el fin de:

1. Atravesar dichomar sin penetrar en las aguas interiores ni hacer escala en una rada o una instalación portuaria fuerade las aguas interiores.

2. Dirigirse hacialas aguas interiores o salir de ellas,o hacer una escalaen una de esas radas o instalaciones portuarias o salir de ella.

El paso inocente o tránsito comprenderá el fondeocuando sea un incidente normal de la navegación o sea impuesto al buque por fuerza mayoro dificultad grave en auxilio de las personas o del buque.

b) El tránsne de los transportes aéreos

Las Primera y Segunda Libertades del Aire consisten, acorde con el artículo Primero del Apéndice IV de la Convención de Chicago, en el privilegio de los servicios aéreos internacionales sujetos a itinerario fijo, desobrevolar el territorio de los Estados sin aterrizar y en el privilegiode aterrizar con fines no comerciales, es decir,hacer escalatécnica.143

e) El tránsito de los transportes terrestres

De conformidad con la L1E y la LCPAF de 1993, el transporte terrestrede turismo, pasajeros y carga es una actividad que está reservada a losmexicanos, razón por la cual la ley no permite que las empresas transportistas terrestres extranjeras puedantransitar por el territorio mexicano.

Este impedimento está implícito en los artículos 129 fracción 11 y 133fracción 11 de la NLA, 170 del NRLA y la regla general 3.24.12 de 1999, queestablecen requisitos que sólopuedenser satisfechos por empresasmexicanas legalmente establecidas en el país.

Se debe hacer notar que si bien la ley permite el tránsito intemacionalde vehículos de transmigrantes, lo hace considerando a esos vehículoscomo mercancías per se y no como prestadores de servicios de transportaciónterrestre de otrasmercaderías.

d) El aterrizaje o fondeo por escala técnica

De las convenciones internacionales mencionadas se aprecia que elaterrizaje o fondeopor razones técnicas y sin fines comerciales forma parte del tránsito o paso inocente de los transportes por el país y por tanto,no constituyen operaciones que deban ser sometidas a un régimen aduanero, sin perjuicio de que las autoridades aduaneras ejerciten sus facultades de control, vigilancia e inspección sobre las embarcaciones yaeronaves respectivas.

Esta circunstancia se aprecia con mayor plenitud en los tránsitos por elespacio aéreo nacional o por el mar territorial, sin escalas, eventos queocurren cotidianamente y que estando sujetos al control y vigilancia de lasautoridades, no se someten por la ley al control en aduana ni mucho menos a un régimen aduanero.

143 Estos derechos de sobrevuelo porel territorio nacional se encuentran previstostambién en los convenios bilaterales que México ha suscrito con otras naciones,bajo lasfórmulas conocidas como convenios tipoBermudas.

4BB EDICIONES FISCALES ISEF,S.A.

B. El régimen aduanero de tránsito de las mercanclas por el territorio nacional

a) El concepto

Dispone el articulo 124 de la NLA que el régimen de tránsito consisteen el traslado de mercanclas, bajo control fiscal, de una aduana nacional aotra.

Del propio concepto legal se observa la diferencia entre el tránsito delos transportes y el régimen aduanero de tránsito de las mercancías. En elprimer caso, aun con escala técnica para el cambio de transporte, él y lasmercanclas que conduce no se trasladarán a ninguna otra aduana nacional que sea diferente a aquella correspondiente al aeropuerto internacional o puerto en donde aterrizó o fondeó, sino que desde la aduanamisma en donde arribó el transporte continuará su trayecto y partirá haciael extranjero.

En el segundo caso, el transporte descargará las mercancías en laaduana del aeropuerto o puerto de arribo y éstas serán trasladadas aotra aduana diferente. Dependiendo del objetivo de ese traslado, ese régimen se clasificará de interno o internacional.

b) El tránsito Interno

El artículo 125 de la NLA señala que el tránsito de mercancías es interno cuando se realice conforme a alguno de los siguientes supuestos:

1. La aduana de entrada envíe las mercancías de procedencia extranjera a la aduana que se encargará del despacho para su importación.

2. La aduanade despacho envíelas mercancías nacionales o "nacionalizadas" a la aduana de salida, para su exportación.

el El tránsito Internacional

Por su parte, el artículo 130 de la misma ley establece que el tránsito demercancías es internacional cuando se realice en los siguientes supuestos:

1. La aduana de entrada envie a la aduana de salida las mercancías deprocedencia extranjera que lleguen al territorio nacional con destino al extranjero.

2. Las mercancías nacionales o "nacionalizadas" se trasladen por tarri-torioextranj~ro para su reingreso al territorio nacional.

C. El concepto y regulación del transbordo de las mercancías

al En el Código de 1952

El artículo Bo. fracción IX señalaba que se entendía por transbordo eltraslado de mercancías de un vehículo de transporte a otro, o al mismovehiculo en distinto viaje y en los artículos 9B a 104 Y 1B6 a 1BB reguló eltransbordo marítimo y aéreo, respectivamente. Las premisas de esa regulación fueron:

1. La autorización del transbordo.

En ambos casos se requería solicitar autorización, que competía otorgar al jefe o administrador de la Aduana. En el caso del transbordo aéreo,


la autoridad aduanera podia solicitar la asesoría de la autoridad aeronáutica del mismo aeropuerto.

2. Las clases de transbordo.

En ambos casos el transbordo podia ser directo o indirecto. El artículo100 los definía de la siguiente manera:

(1) El transbordo directo.

De nave a nave; mediante el depósito en tierra, gabarras u otras embarcaciones que hagan servicio de puerto; continuo en muelles o embarcaderos; utilizando embarcaciones de alijo o por otro medio que permita quela descarga y el reembarque se hagan en continuidad.

(11) El transbordo indirecto.

El que exige la práctica separada de la descarga y el reembarque, mediando entre une y otro la permanencia de las mercancías, en tierra o enembarcaciones que hagan servicio de puerto.

3. La documentación.

En el caso del transbordo marítimo se tramttaba y amparaba con la solicitud que formulara el capitán de la embarcación y en el aéreo con el rnanifiesto de carga respectivo.

b) En la Ley Aduanera y su reglamento de 1982

En su texto original, el artículo 80. de la ALA contempló que el transbordo debería practicarse en el lugar autorizado y en día y hora hábil y losartículos 58 y 59 de su reglamento mantuvieron casi el mismo régimenque el código anterior, conservando la distinción entre el transbordo directo y el indirecto, asi como la solicitud de autorización ante la aduana, permitiendo que se presentara por el capitán, el conductor o el agente de lasembarcaciones o aeronaves.

En el transbordo directo la autoridad aduanera se debería concretar aejercer vigilancia para cuidar y evitar que las mercancías se pudieran confundir con otras sujetas a carga y descarga. En el indirecto se debería anexar la copia del manifiesto o sobordo, con la cual se tramitaría.

1. La supresión dei transbordo aéreo sin despacho.

La regulación y tramitación del transbordo aéreo cambió substancialmente con la reforma para 1992, ya que modificó la parte final del articulo80., derogando tácitamente, para efectos del transbordo aéreo exclusivamente, los artículos del ARLA antes citados, para disponer:

"No se podrán efectuar transbordos de una aeronave a otra demercancía de origen extranjero, cuando no hayan sido despachadas."

La redacción de esa modificación legal parecía ordenar que en lo sucesivo se impediría el transbordo aéreo, ya que la obliqación de despacharlas mercancias no sólo interrumpiría el viaje, también Implicaría asi~nar lasmercancías a un lugar de destino que no era el ordenado en la gUia aéreay sometería, en algunos casos, a despacho de mercancías que no estaban ni siquiera destinadas a territorio nacional.


2. El transbordo a través del régimen de tránsito simplificado.

Este precepto fue reformado unos meses después (D.O.F. de 20 de ju-lio de 1992) para quedar así:

"Unicamente se podrán realizar transbordos de una aeronavea otra de mercancías de origen extranjero sin haber sido despachadas, si dicho transbordo se efectúa a través de un tránsíto simplificado en los términos de las reglas de caráctergeneral que para tal efecto establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, bajo la responsabilidad de un agenteaduanal, siempre que las rnercancias de que se trate cumplancon los requisitos de seguridad que se especifiquen en las citadas reglas."

La deficiente redacción es manifiesta al decir"...sin haber sido despechadas, si dicho transbordo se efectúa a través de un tránsito..." ya que eltránsito implica un despacho, no obstante también precisó que el despacho se refería a un tránsito simplificado con el inconveniente de someter aese régimen a todos los transbordos, incluso los de una aeronave a otraque partieran del mismo aeropuerto de arribo con mercancías que no teníancomo destino el territorio nacional.

La regla ~eneral 345 para 1993, corrigió un poco esta situación puessólose refirio a lostransbordos que tuvieran comodestino otro aeropuertointernacional distinto dentro de territorio nacional, aunque limitado a queno mediaran escalas entre el primer aeropuerto nacional y el de destino.

De su redacción se podía inferir que lostransbordos de una aeronaveaotra de la misma línea aérea se practicarían sin la intervención de agenteaduanal y bajo la responsabilidad de dicha transportista, a contrario de siel transbordo se efectuaba a la aeronave de otra línea, que requería el pedimento de un agente aduanal, hipótesis que se mantuvo en la regla ge·neral 144 para 1994.

En la regla general 168 para 1995 esa hipótesis se convirtió en un procedimiento optativo que podían elegir las lineas aéreas. Si hubiere áreasespeciales establecidas por la autoridad aduaneray se presentaba un aviso, el transbordo se podía hacerde una aeronave a otra bajo la responsabilidad de la aerolinea, en caso contrario, se requería la descarga alrecinto y la intervención del agente aduanal.

Esta regla general sometió de nueva cuenta a un pedimento de tránsitoa lostransbordos de aeronaves que, sin salir de una sola aduana, cargany descargan mercancías con destino a aeropuertos situados fuera del territorio nacional, con la obligación de formular un pedimento de tránsito cuyas aduanas de entrada y salida son la misma y que de llevar al extremola disposición, el pedimento de tránsito se quedaría sin cumplimentar en ellugaren el extranjero a que arribara la aeronave.

el En la Ley Aduanera de 1996 y su reglamento

1. El transbordo marítimo.

La NLA, en su redacción original, no estableció ningunadisposición expresa sobre esta materia, pero la parte final del artículo 34 del NRLA contempla solamente el transbordo indirecto, al disponer que "En tráficomarítimo, las maniobras de carga y descarga se podrán efectuar directamente ...0 mediante el ingreso de las mercancías al recinto fiscal o fiscali-


zado, para su posterior carga en otra embarcación con destino a otropuerto nacional o en el extranjero" I sin que aparezca razón algunapara nopermitir el transbordo directo, máxime que ese mismo precepto permite lacarga y descarga de modo directo de un transporte a otro cuando las mercancíasse someten a despacho.

Con la reforma ai artículo 13 de la NLA para 1997, se subsanó esta circunstancia, cuando en ese precepto, que mencionaba exclusivamente alas aeronaves, se añadióa las embarcaciones.

2, El transbordo aéreo.

Ei artículo 13 de la NLA, reformado, dispone que:

"El transbordo de las mercancías de procedencia extranjera deuna aeronave o embarcación a otra similar sin habersido despachadas, se podrá realizar bajo la responsabilidad de la empresa transportísta o utilizando los servíclos de agente oapoderado aduanal, síempre que se cumplan los requisitosque establezca el reglamento."

Por su parte los artículos 35 a 38 del NRLA establecieron el régimen deese transbordo, que se hace consisti r de las siguientes bases:

(1) La definición.

El transbordo en tráfico aéreo consiste en la descarga de mercancíasde una aeronave para ser cargadas en otra.

(11) Los tipos.

El articulo 35 estipula tanto el directo como el indirecto, siendo la diferencia entre ellos el depósito o no de las mercancías ante la aduana. Deacuerdo con el artículo 36 podrá ser directo si el transbordo se realizadentro de las 24 horas siguientes al arribo de la aeronave, caso contrarioserá indirecto.

(i1i) El aviso o el pedimento.

La NLA y el NRLA disponen que el transbordo se hará bajo la responsabilidad de la transportista o de un agente aduanal, en cuyo caso se utilizará el pedimento correspondiente. Sin embargo, ambos ordenamientosno señalan expresamente en qué casos se presentará aviso por la iíneaaérea y en que casos se presentará pedimento, que por cierto no calificade tránsito.

D. Los supuestos de transbordos de mercancías de un transporte aotro

Expuestas las bases legaies que permiten identificar y distinguir estoshechos, regímenes y maniobras se estudiarán los supuestos en los que sepueden o no presentar transbordos de las mercancias de un transporte aotro y las reglamentaciones que les son aplicables.

a) En escalas técnIcas

Cuando una aeronave o embarcación interrumpe su tránsito por el espacio aéreo nacional o el mar territorial y aterriza o fondea por necesidades técnicas, se pueden presentar dos situaciones: 1) sin transbordoreanuda su travesía haciaun aeropuerto o puerto fueradel territorio nació-


nal o 2) previo transbordo a otra aeronave o embarcación se reanuda latravesía al extranjero.

En el primer caso no existe transbordo alguno y, en el segundo, eltransbordo no implica el tránsito de una aduana a otra, razón por la cualse realizará mediante el aviso de la empresa transportista y la vigilancia dela autoridad aduanera.

b) En cambios de rutas comerciales

En algunas ocasiones el transporte de mercancías se hace a territorionacional y en el lugar de arribo otra linea aérea las carga y desde ahi mismo lasconducedirectamente a otropaís.

Este supuesto debe distinguir dos situaciones prácticas: 1) el transporte sucesivo, es decir, cuando el trayecto hasta el lugar de destino formaparte de un solo transporte, aunque se preste por dos o más transportistas, caso que no implica tránsito de una aduanaa otray por tanto, se realizará mediante aviso y responsabilidad de la empresa transportista o 2) eltransporte no sucesivo, es decir, cuando el contrato de transporte teníacomo único lugar de destino el territorio nacional. En este supuesto, lasmercancías ingresan a depósito ante la aduanay posteriormente, el interesado contrata un diverso transporte que las conduce al extranjero. Comono se trata de la continuación de un solo viaje y no se está en presenciade un transbordo, se debe documentar utilizando los servicios de unagente aduanal con un pedimento de desistimiento de régimen, para elefecto de que las mercancías se retiren del almacén y retornen al extranjero.

e) En régimen aduanero de tránsito

Cuando el transporte aéreo conduce las mercancías al territorio nacional y en el primer aeropuerto internacional dentro del país arriba la aeronave y se descargan las mercancias para que otra aeronave las cargue y lasconduzca a otro aeropuerto internacional dentro del mismo territorio nacional, se está en presencia de un transbordo que implica un tránsito demercancías de una aduana a otradiferente.

Dependiendo de si el tránsito se efectúa a otro aeropuerto o aduanapara ser despachadas se tratará de tránsito interno. SI el 'traslade a eseotro aeropuerto o aduana es para salir del país, se tratará de un tránsitointernacional. En todo caso, se deberán utilizar los servicios de un agenteaduanal y amparar las mercancías con el pedimento de tránsito correspondiente.

d) En régimen de exportación

El articulo 38 del NRLA contempla esta modalidad misma que podrápracticarse directamente con la autorización de la aduana en donde serealizará el transbordo. En caso de que no se presente la solicitud ose niegue la autorización, las mercancías deberáningresar al recinto fiscalante la aduana. Cuando las mercancias partan de la aduana de despachodeberán ser marcadas con los engomados respectivos y se ampararáncon el pedimento de exportación correspondiente.

e) El transbordo y las mercancías despachadas

Posteriormente a que las mercancías sean despachadas a un régimenaduanero, es posible que se transporten por el territorio nacional y que


durante el transporte sean conducidas por dos o más aeronaves que lastransborden en algunos aeropuertos intermedios. En este caso no aplicarán las disposiciones anotadas y las mercancías se ampararán en todotiempo con el pedimento respectivo, conforme con el artículo 146 de laNLA

f) El transbordo de los equipajes de pasajeros en tránsito

El artículo 24 de la NLA dispone que los pasajeros internacionales entránsito que ingresen a territorio nacional por vía aérea o terrestre, podrándejar su equipaje en dep6sito ante la aduana, aun y cuando éste no sevaya a destinar a un régimen aduanero. A pesar que se califica de dep6site, bien se observa que se pudiera regular como un transbordo indirectoque no requerirá los servicios de agente aduanal.

V. El lugar autorizado en día y hora hábil

Al igual que la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de lostransportes, la carga y descarga deben practicarse en lugar autorizado yen día y hora hábii, tal como lo dispone el artículo 10 de la NLA.

Respecto de los lugares autorizados, el artículo 70. fracci6n 11 del NRLAlos estableció atendiendo al tipo de tráfico:

A. En tráfico marítimo y fluvial

Los muelles, atracaderos y sitios para carga y descarga de mercancíasde Importaci6n o exportaci6n que la autoridad competente señale paraello.

B. En tráfíco terrestre

Los almacenes, plazuelas, vías férreas y demás lugares que la autoridad aduanera señale.

C. En tráfico aéreo

Los aeropuertos declarados como internacionales por la autoridadcompetente.

A pesar de este señalamiento genérico el precepto permite que la autoridad aduanera habilite otros Jugares distintos a los mencionados, en casofortuito, fuerzamayoro causajustificada.

En cuanto a los horarios oficiales, ya se expuso que los artículos 10 dela NLA y 16 del NRLA remiten a las reglas generales que dicte la SHCP.Sin embargo, estas reglas generales se han referido siempre a los días yhoras hábiles para efectos de entrada y salida del territorio nacional y, elanexo al que remite, se denomina "horarios de las aduanas", por lo quesolamente se puede suponer que para esa Secretaría se trata del mismohorario (regla 3.3.1 y anexo 4 para 1999).

VI. El inicio y la terminación' de la carga y descarga

El artículo 33 del NRLA contempla disposiciones expresas sobre la terminación de las maniobras de carga y descarga, pero no así por lo quehace a su inicio, porque el final de la descarga permite determinar con exactitud, los faltantes o los sobrantes de la mercancía descargada contra laque indica el documento de transporte, circunstancias que tienen consecuencias legales. Por el contrario, precisar el inicio de la descarga no ten-


drá mayores efectos que los que ya produjeron el ingreso de la mercancíaal país.

Sin embargo, en el caso del tráfico marítimo, en el artículo 32 del NRLAse puede encontrar una disposición que se refiere al inicio de la descarga. Este precepto ordena que antes de mlcíar la descerga, el capitán o elagente naviero consignatario general del buque entregará un relación quecontendrá el nombre, bandera y clase del buque, fecha de arribo y los datos de los bultos y conocimientos que los amparen y separadamente, porcada manifiesto, los bultos que se descarguen. Como este mandamientoes exclusivo para el tráfico de altura, se puede afirmar que la descarga nopuede iniciar si antes no se ha entregado la re/ación de descarga.

VII. El aprovisionamiento. de los transportes

Durante los períodos en que se llevan a cabo las maniobras de carga ydescarga de mercancías de los transportes, es común, yen casi todos loscasos imprescindible, que también se realicen operaciones para su aprovísionamíento de combustibles y de otros efectos indispensables paraefectuar su pr6ximo viaje o travesía, sea de ida o de retorno. Entre estasoperaciones de abastecimiento y de preparaci6n indispensables de losmedios de transporte para emprender su viaje se pueden citar a las siguientes:

A. El abastecimiento de los medios de transporte

En estos casos se trata de proveer al transporte mismo de las mercancías indispensables para que pueda funcionar y trasladarse. Para estosproductos las disposiciones legales establecen tratamientos diferentes,dependiendo del tipo de producto, del tipo de transporte y de sumatrícula.

a) Los combustibles

El articulo 61 fracci6n IV de la NLA dispone que se exceptúa de la exención de los impuestos al comercío exterior el abastecimiento del combustible nacional que tomen las embarcaciones de matrícula extranjera,mandato que ya se contenía en el tercer párrafo del artículo 49 del ARLA,al ordenar que se pagarían los impuestos que causara la totalidad delcombustible que se aprovisionaran esas embarcaciones, abastecimientoque no requiere de autorización alguna de la autoridad aduanera, sinosólo formular previamente el pedimento de exportaci6n respectivo y pagarlas contribuciones.144

Por el contrario, ei artículo 84 del NRLA exenta del pago dei impuesto ala exportación a los combustibles con que se aprovisionen, a la capacidadde su depósito normal, las embarcaciones nacionales, todos los vehículosterrestres y las aeronaves, salvo las limitaciones que para estas últimas establezcan los convenios internacionales.

b) Las indispensables hasta el lugar inmediato de escala

Además de combustibles, se pueden requerir de otros efectos quetambién sean indispensables para que el transporte pueda emprender suviaje, como son lubricantes, aceites, herramientas de trabajo, material de

144 Administración General de Aduanas. Oficio 326-A-1I1.1·3739 de fecha 19 demayo de 1994.


limpieza y de primeros auxilios, piezas de recambio, etc. El abastecimientode estas mercancías y su exención se condiciona a dos circunstancias:que a juicio de la SHCP sean indispensables y que sean las necesariashasta que el transporte arribe al lugar inmediato de escala, conforme conel citado artículo 61 fracción IV de la NLA y 83 del NRLA.

B, Las mercanclas de rancho o de uso económico

El artículo 85 del NRLA las define como aquellas mercancías indispensables para satisfacer las necesidades básicas de los pasajeros y tripulación, cuya exportación se encuentra también exenta de acuerdo con elcitado articulo 61 de la NLA.

al El desembarque temporal

La distinción de las mercancías de rancho o de uso económico de lospasajeros y tripulantes es importante porque se permite que ellas se desembarquen temporalmente. Las disposiciones expresas sobre estedesembarcotransitorio son:

1. Los efectos para lavado, desinfección o reparación.

El artículo 87 del NRLA recogió la disposición aparecida primero en elartículo 117 penúltimo párrafo del Código de 1952 y luego como la reglageneral 91·B de 1995 para permitir el desembarque temporal de ropa parasu lavado y de otros efectos para su reparación. Esta disposición mejoróla redacción del artículo 50 del ARLA y de la regla citada, consignancio elprocedimiento tanto para llevar a cabo ei desembarque como el posteriorreembarque, precisando, de modo expreso, que se requiere autorizaciónprevia de la autoridad aduanera y que se documentará bajo el régimen deimportación temporal, con una declaración escrita del capitán o del agentenaviero, sin usarel pedimento de importación que se venía usando hasta1994.

A pesar de que no io señala expresamente, de la redacción se Infiereque esta operación sólo será permitida para embarcaciones en tráfico marítimo.

2. El comisariato.

Por su parte, el artículo 88 del NRLA, idéntico al 52 de su antecesor,dispone que en tráfico aéreo las empresas autorizadas para prestar el servicio internacional de transporte de personas y mercancías, podrán depositar en los lugares asignados al efecto las mercancías extranjeras derancho o de uso económico, cumpliendo además los requisitos y condicionesque señale la autorización respectiva.

Debido a lo genérico de la definición reglamentaria, con telex-circular326-A-11.1-3791 de 20 de febrero de 1995, la Administración General deAduanas precisó que dentro del comisariato se pueden considerar las siguientes mercancías:

• Alimentos y bebidas.

• Bebidasalcohólicas, utensilios como audífonos, cobijas, almohadas,pantuflas, películas, manteles, vajillas, servilletas, charolas, cubiertosy sus contenedores, etcétera.

• Artículos promocionales para venta, rentau obsequio.


• Las refacciones que sin salir del recinto fiscal, sean necesarias parala reparación y mantenimiento de aeronaves de líneas extranjeras.

Con oficio 326-A-102 de 15 de diciembre de 1995 la SHCP determinó,en términos más generales, que se pueden desembarcar dentro de la figura del comisariato los equipos propios e indispensables de las aeronavestanto nacionales como extranjeras, taies como turbinas, hélices, motores,tren de aterrizaje y ei APU (Aircraff Power Unit), conceptos dentro de loscualesse incluyen a las refacciones. 145

A pesar de que el precepto emplea el término depositar, ese almacenaje temporal no se ubica dentro dei régimen de depósito ante la aduana, yaque no tiene ta finalidad de destinar dichas mercancías a un régimenaduanero, lo que no obsta para mantener el control y la vigiiancia aduanera sobre ellas.

Con la adición de la regla general 168·6 para 1995 (3.24.16 para 1999)se establecen los procedimientos de control para la carga, descarga ytransbordo de loscajas que contienen las mercancías para la venta a bordo de las aeronaves, pero sin embargono se contemplan procedimientosgenerales sobre el almacenaje y reembarque de los bienes que conforrnanel comisariato en general, mismos que son materia de regulacionesdictadas por la aduana correspondiente.

Como se puede apreciar, el desembarque y almacenaje temporal delcomisariato no está permitido para otros tiposde tráfico como el marítimo,por lo que la carga y descarga de estas mercancías de rancho o de usoeconómico tienenque hacerse bajo un régimen aduanero.

b) El embarque y desembarque defl~ltlvo

El artículo 85 del NRLA permite que las embarcaciones que arriben apuertos mexicanos importen o exporten definitivamente mercancías derancho, casos en los cuales se deberá de cumplir con las formalidadespara esos regímenes, es decir, presentar los respectivos pedimentos,acompañados de una declaraci6n en escrito libre que relacione los datosde las mercancías objeto de esas operaciones, disposición que tiene suorigen en la regla general 91-A para 1995 y en criteríos de la autoridadaduaneraque confirma ese procedimiento.146

En virtud de que no existe actualmente una disposición expresa sobreel embarque o desembarque de mercancías que funcionan como lastre,como las que se contenía en los artículos 11.9 del Código de 1952 y 51 delARLA, se debe concluir que estas operaciones siguen el mismo régimenque aquí se anota y causarán las contribuciones de conformidad con lanaturaleza de la materia de que se componen.

C. El equipo especial para la carga y descarga marítima

El artículo 31 de la NLA, semejante al artículo 20 de la anterior legisla·ción, permite que el equipo que utilicen las embarcaciones para facilitarlas maniobras de carga y descarga pueda ser desembarcado y permanecer en el puerto, incluso para uso de otras embarcaciones de la misma

145 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Subsecretaría de lnqresos. Comitéde Normatividad Aduanera. Manual de Criterios de Interpretación en MateriaAduanera y de Comercio Exterior. Versión 6. Enero de 1996. Página 33.

146 Ibidem. Paginas 2 y 3.


empresa que lo haya dejado en tierra, por un plazo de tres meses siguIentes al día en que la embarcación haya salido del puerto.

La regla general 3.4.2 para 1999 especifica que ese equipo. especialpuede consistir de grúas, estrobos. montacargas, portacontenedores, palas mecánicas, garfios de presión y otros efectos de funciones semejantes.

Es pertinente recordar aquí la obligación de los capitanes o agentes delos buques de presentar ante la aduana una relacion detallada de esteequipo, según el último párrafo del artículo 20 de la NLA.

VIII, Los bultos faltantes y sobrantes

En los artículos 75 a 78 del Código Aduanero de 1952 ya se conteníandisposiciones sobre el desembarque y reembarque de los bultos faltantesy sobrantes, mas sin embargo el artículo 39 de la ALA de 1982 establecióla presunción jurls tantum de que esos bultos fueron introducidos al país ypor lo tanto, si no se acreditaba que habían sobrado o faltado en otro lugar, se consideraba que se habían omitido las contribuciones correspondientes, con las consecuencias legales que esa omisión implicaba.

Este régimen de bultos faitantes y sobrantes a la descarga de las mercancías de los transportes evolucionó juntamente con la modificación ymodernización de la operación aduanera y terminó desapareciendo en laNLA, mismaque ya no contiene disposición algunasobre la materia.

Debido a su importancia y al hecho de que persiste la obligación demanifestar en el pedimento el número de bultos de que se compone elembarque que se somete al despacho aduanero, se considera útil haceruna breve exposición histórica del régimen de los bultos faltantes y sobrantes, actualmente derogado.

A. Los requisitos de consumación

De conformidad con ese artículo 39, para que se tuviera por consumada la introducción al país de bultos faltantes o sobrantes se requería necesariamente la realización de todos los siguientes eventos;

1, Que la descarga hubiere terminado.

2. Que existiera diferencia respecto de las mercancías consignadas enios manifiestos o guías de carga.

3. Que hubiera transcurrido un plazo legal.

4. Que no se hubiera demostrado alguna de las causas limftativamenteestablecidas en ese mismo precepto legal.

En virtud de que la introducción al país de estos bultos se generabapor la descargade los medios de transporte, la mismaley estableció en elartículo 10 fracción V la obligación de manifestar a la autoridad aduaneraesos bultos faltantes o sobrantes a la carga.

En el caso de los bultos faltantes, el artículo 56 del ARLA extendió esterégimen a los bultos materia de cabotaje en tráfico mixto que, constandoen sobordo, no fueran descargados e~ el puerto de destino.


Las causas justificadas de los faltantes que se requerían probar en elplazo de dos meses en tráfico marítimo y de un mes en tráfico aéreo, contados a partir de la terminación de la descarga, eran:

• Que no fueron cargados.

• Que fueron perdidos en accidente.

• Que fueron descargados en otro lugar.

• Que por error quedaron a bordo del medio de transporte.

El artículo 57 del mismo reglamento señalaba casuísticamente los documentos con los que se podían demostrar las circunstancias anteriores:constancia expedida por aduana, protesta del accidente hecha por ei capitán, informe de la aduana y declaración del representante de la embarcación.

Los sobrantes también se consideraban introducidos ilegalmente alpaís si dentro del plazo de tres meses no se demostraba que faltaron enotro puerto o aeropuerto, circunstancia que debía probarse con la constancia que expidiera la aduana en donde dichos bultos faltaron, como loordenaba el artículo 53 de ese reglamento.

Al igual que los faltantes, el artículo 55 de dicho ordenamiento extendióel régimen de los bultos sobrantes al tráfico de cabotaje, estableciendoque los bultos descargados que no constaran en sobordo se consideranan sobrantes.

Habiendo acreditado que faltaron en otro lugar, los artículos 53 y 54 delARLA permitían que los bultos sobrantes fueran reembarcados en tráficode altura o de cabotaje e incluso que fueran importados en la aduana enla que se descargaron si los interesados decidieran despacharlos en eselugar, previa conformidad del consignatario de las mercancías y autorizaciónde la aduanarespectiva.

La reforma para 1987 adicionó una fracción 11I al artículo 39 de la ALApara incluir los bultos faltantes y sobrantes de las mercancías importadassn contenedores, aplicándose a este supuesto las mismas reglas quepara cada casoya se anotaron.

B. Las consecuencias legales

En ambos casos (faltantes y sobrantes) se consideraba que se habfancometido infracciones a los artículos 127 fracción IV y 128 fracción 11 de laLey Aduanera y por lo tanto eran aplicables las sanciones estipuladas enel articulo 129 de la misma ley, por omisión de contribuciones y en sucaso, de regulaciones no arancelarias.

No obstante que las disposiciones legales no lo señalaban expresamente, era claroque el únicoinfractor s610 podía ser la empresaporteadora o transportista, pues la infracción se cometía por la diferencia entre losbultos consignados en los manifiestos o guras de carga y los bultos efectivamente descargados, ambos hechos ejecutados exclusivamente por esaempresa transportista sin intervención alguna de los destinatarios o consignatarios.


C. La supresión del régimen de bultos faltantes y sobrantes

En la práctica, estas disposiciones dejaron de tener sentido por múltiples razones, entre ellas que las mercancías introducidas al país por tráficos aéreo o marítimo ingresan a depósito ante la aduana y sólo se puedenextraer sometiéndolas al despacho aduanal, por lo que mientras se declaren las mercancías que efectivamente se presenten ante el despacho noexiste lesión fiscal alguna y por el contrario, cualquier excedente de mercancías no declaradas será infracción por omisión de las contribucionescon que están gravadas y no por los bultos en que vengan contenidas.

En las re¡:¡las generales 260 para 1993, 38 para 1994 y 179 para 1995,se consagro expresamente que únicamente se consideraría que existenbultos faltantes o sobrantes en aquellos casos en los que las mercancíasefectivamente sometidas al trámite aduanero resulten en cantidades superiores o inferiores a las manifestadas en los pedimentos de importación oexportación, mandato reiterado en los criterios de interpretación aduanerade la SHCP147

La aplicación de estas reglas y criterios derivó a que las aduanas pretendieran imponer multas por anotar en el pedimento datos inexactos ofalsos cuando losbultos declarados en el mismo resultaran inferiores o superiores a los efectivamente presentados para su despacho, aun en elsupuesto de que las rnercancias contenidas en esos bultos fueren lasefectivamente declaradas y presentadas ante la autoridad aduanera.

Sin perjuicio de su estudio posterior, es oportuno anotar aquí que la infracción prevista en el artículo 184 fracción 111 de la NLA (136 fracción 111anterior) consistente en presentar el pedimento con datos falsos o inexactos, evolucionó para reconocer la existencia de errores intrascendentesque no afectan ios intereses fiscales que justifiquen la imposición de unasanción.

Las primeras resoluciones de la autoridad aduanera en este sentidofueron los telex-circular números 95 y 301 .111-1520 ambos de 18 de febrerode 1991 de la entonces Dirección General de Aduanas, ordenando el primero que no se consideraría cometida esa infracción cuando los datos falsos o inexactos fueran resultado de errores mecanográficos o aritméticosy tampoco se impondría sanción cuando el dato inexacto fuera la clasificación arancelaria o la cantidad declarada por concepto de contribuciones,siempre que no existiera perjuicio al interés fiscal; el segundo listaba 24campos y conceptos del pedimento en los cuales el error, diferencia o discrepancia era motivo para la imposición de la sanción correspondiente,entre los que no figuraba el campo de número de bultos.

El contenido del telex 95 se contempló posteriormente en la regla ¡¡¡eneral 152 para 1994 y pasó a ser la regla 182 para 1995, en la cual se anadió un requisito más para que operara, consistente en que no tuviera porresultado la variación de la información estadística.

Por cuanto hace al telex 1520 fue confirmado por la mencionada autoridad mediante fax-circular 301.VI.3-965 de 9 de marzo de 1992 e incluidacomo la norma LA13602 del Manual de Complementación Legal de Comercio Exterior148 y rarificado por oficio 326-A-IV.3.-3611 de 30 de enerode 1996.147 Idem. Páginas 8D y83.148 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Administración General Jurídica de

Ingresos. Administración Central de Normatividad de Comercio Exterior yAduanal. 1994.


En el artículo 184 fracción 111 de la NLA la circunstancia de que el datofalso o inexacto no altere la información estadística dejó de ser una excepción de la sanción y se convirtió, esa variación, en un elemento necesariopara que pueda legalmente configurarse la infracción.

Además de consagrar en el artículo 196 lo dispuesto en esas reglas, elartículo 197 del NRLA dispuso que sólo se considerará que se varía la citada información cuando en el pedimento se alteren los datos que fije laSHCP, quien mediante la regla general 174 para 1996 determinó queocurre esa variación cuando se trate de alguno de los campos citados enel anexo 24, siempre que sea obligatorio su llenado, que se mantieneen la actualidad con la regla 3.26.10 Yel anexo 19.

El campo del pedimento de importacíón en donde se debe anotar elnúmero de bultos es el marcado con el número 21 de su instructivo dellenado, mismo que no aparece en la relación de campos multables quedetermina el citado anexo 19, razón por ia cual los errores en el númerode bultos no es actualmente tampoco una infracción.

Finalmente, en la NLA se suprimieron las disposiciones que se refierena esta materia, pues ya no aparecen las estipulaciones que se conteníanen los artículos 10 fracción V, 39, 127 fracción IV y 128 fracción 11 de la leyanterior y tampoco la regla general 179 para 1995.

IX. Los daños en las maniobras

El ARLA contenía disposiciones para aquellos casos en los cuales sedescergaban y presentaben a depósito los bultos averiados, violados odañados, ordenando que la autoridad aduanera levantara un acta y exigiera al transportista que se reconstruyeran o reenvasaran, pesaran, precintaran, sellaran y separaran en un area especial del propio recinto (arts. 48y 72).

Estas disposiciones ya no aparecen en la NLA ni tampoco en el NRLAdebido a diversas y múltiples razones como son: si las mercancías llegaren a destruirse en el transporte o en depósito ante la aduana no pagaráncontribuciones; las mercaderías pueden ser objeto de actos de conservación mientras se encuentren en depósito ante la aduana y finalmente quelos daños que las mercancías puedan sufrir durante su transporte es unacuestión que compete solucionar a los interesados con las empresastransportistas y no a las autoridades aduaneras.

4. EL DEPOSITO OBLIGATORIO ANTE LA ADUANA

Conocida en otros países y legislaciones como el depósito previo, provisional, temporal y funcional, este apartado se ocupa del estudio de estainstitución aduanera que es una de las más manejada en la legislación ypráctica mexicana y, sinembargo, también es una de las que menos se haestudiado y escrito, circunstancia que ocasiona que se le use con signifi~

cados ambiguos que ia confunden con otros hechos y actos jurídicos.

l. El concepto y su naturaleza jurídica

Con el objeto de exponer el concepto del depósito ante la aduana yproponer su naturaleza jurídica, es pertinente hacer previamente un breverecuento de sus presupuestos, finalidades, actos, modalidades, consumación y resolución. Se procurará hacer esta exposición en el orden en elque se presentan los hechoso se aplicanlas consecuencias que indicalaNLAy su reglamento, lo que permitirá reconocer las características del de-


pósito ante la aduana, mismas que serán comparadas con otrasfiguras eInstituciones en la labor de identificar su naturaleza jurídica.

A. El aduanamlento

Las premisas legales para fincar el aduanamiento sobre las mercancías:su eventual almacenaje; las limitaciones que impone al dominio de lasmismas; su levantamiento; las consecuencias del retiro y la infracción aladuanamiento, sonlas siguientes:

a) El Ingreso obligatorio al recinto fiscal

La entrada o salida del territorio nacional de mercancías y de los transportes que las conducen debe efecluarse por los lugares autorizados(art. 10 NLA) que como ya se estudió son las aduanas (art. 70. fracción INRLA).

En virtud de que las aduanas son los recintos o lugares que están demarcados, aislados, resguardados y controiados149 en donde las autorldades aduaneras realizan las funciones de manejo, almacenaje, custodia,carga y descarga de las mercancías de comercio exterior, fiscalización, asícomo el despacho aduanero (art. 14 NLA), las mercancías tan pronto ingresanal pars también lo hacen a un recinto fiscal demarcado, resquardado, aislado y controlado.

b) La permanencia en el recinto fiscal

Una vez ingresadas las mercancías a la aduana o recinto fiscal, lostransportistas están obligados a presentarlas ante las autoridades aduaneras junto con la documentación exigible (arts. 10 primer párrafo y 20 fracción IV NLA) permaneciendo en esos recintos fiscales (art. 23 NLA) conel únicopropósito de que las mercancías se destinen a un régimen aduanero.

e) El almacenaje durante la permanencia en el recinto fiscal

Si durante ia permanencia de las mercancías en el recinto fiscal éstasrequieren ser manejadas, almacenadas o custodiadas, estas labores oservicios competerán también a las aduanas (art. 14 NLA) Y serán inspeccionadas y vigiladas permanentemente por la SHCP (art, 144 fracción IXNLA).

Los almacenes fiscalizados serán autorizados o concesionados por laSHCP y estarán obligados a recibir las mercancías que les envíen las autoridades aduaneras (arts. 14 y 26 fracción I NLA). La autorización sólo procederá tratándose de inmuebles que colinden o se encuentren dentro delos recintos fiscales.

d) Las limitaciones al dominio sobre las mercancias en el recintofiscal

Durante el tiempo que ias mercancías se encuentren en la aduana, estarán siempre bajo el dominio fiscal de las autoridades aduaneras (ert. 70.del ARLA), es decir, mientras perdura su aduanamiento, se limitara por laley el dominio de los propietarios o de quienes tengan derechos sobreellas.

149 Supra: La Aduana comorecinto fiscal.


1. Los derechos de usar y disfrutar de las mercancías.

Estos derachos se restringen pues los interesados150 solamente pueden ejecutar sobre ellas limitados y casuísticos actos de conservación,examen, toma de muestras, almacenaje, laboratorio, vigilancia y marcado(art. 25 NLA).

De esta suerte, hechos y actos jurídicos de uso personal, explotacióneconómica o de cualquier otra índole sobre las mercaderías no puedenser llevados a cabo mientras permanezcan en el recinto fiscal.

2. Los derechos de disposición o dominio sobre las mercancías.

El depósito ante la aduana también afecta a los poderes de dominiosobrelas mercancías, con las siguientes limitaciones y modalidades:

• La posesión de las mercancías, si es que se tuvoantes del inQreso alrecinto fiscal, se traslada al Fisco Federal, la que se acreditara con elrecibo respectivo (art. 41 NRLA).

• Los actos de subrogación se limitan a los autorizados @or la iey(art. 55), como en ei régimen aduanero de depósito ñscal." 1

• Los actos de disposición están limitados, pues los propietarios o interesados no pueden hacer sobre las mercancías en recinto fiscal actos que alteren o modifiquen su naturaleza o las bases gravablespara fines aduaneros, o sea, no pueden transformarlas en otras mercancías o destruirlas (art. 25 NLA).

• El dominio fiscal puede abarcar actos de administración toda vez quela autoridad aduanera podrá tomar, de oficio, medidas de proteccióna las mercancías (art. 25 NLA).

• Ei dominio fiscal abarca actos de disposición ya que las autoridadesaduaneras también pueden, en ciertos casos, vender, donar, destruiry apropiarse ias mercancías (arts. 29 y 34 NLA Y49 NRLA).

el El retiro de las mercancías del recinto Ilscal o desaduanamlento

1. La salida de los almacenes.

En los casos en que las mercancías en su permanencia en el recintofiscal hubieran sido almacenadas, los almacenes fiscales o fiscalizadosentregarán las mercancías al interesado sólo cuando les presente el pedimento en que conste el pago de las contribucionesy cuotas compensatorias de conformidad con el régimen aduanero al que sean destinadas(art. 26 fracción Vil NLA).

Este hecho no equivale a que las mercancías hayan abandonado el recinto fiscal, pues como ya se anotó, esos almacenes están dentro delrecinto fiscal, es decir, cuando esos almacenes entregan las mercancíastodavía no están desaduanadas, circunstancia que después confirmaráque el depósito ante la aduana no es un almacenaje.

150 Se emplea este término para abarcar cualquier tipo de relación jurídica entre eldestinatario y las mercancías y no simplemente la propiedad.

151 Velázquez Elizartarás. Miguel Angel. Ley Aduanera Comentada. MV Editores.México, D.F. 1991. Página 102.


2. La salida del recinto fiscal o desaduanamiento.

Las mercancías se someterán al despacho aduanero en la propiaaduana (art. 35 NLA) activando el mecanismo de selección automatizado y seentregarán de inmediato a quien las presentó si dicho mecanismo determinó que no se practicara el reconocimiento aduanero o bien, si determinó el reconocimiento aduanero o segundo reconocimiento y durante supráctica no se detectaron irregularidades, procediendo al retiro del recintofiscal (art. 43 NLA) Y ievantando las limitaciones al dominio que sobre ellasla ley había impuesto.

1) Las consecuencias del retiro o levantamiento del aduanamiento

El desaduanamiento pone al interesado en la posesión de las mercancías; permite que continúen con su traslado a su lugarde destino; suprimelas limitaciones de dominio a que estaban sometidas y permite que el importador las pueda usar, disfrutar y disponer sin más limitaciones que lasque imponga el régimen aduanero ai que hayan sido destinadas.

g) La Infracción al aduanamiento

Salvo excepciones que establece la ley, si las mercancías no ingresana los recintos fiscales cuando se introducen al país, las autoridades pueden perseguirlas y secuestrarias (arts. 144 fracción X y 151 fracción 1NLA)e incluso podrían pasar, en ciertos casos, a propiedad del Fisco Federal(art. 183-A fracción 111).

B. La enunciación del concepto de depósito ante la aduana

Del régimen legal a que se encuentra sometido y que ha quedado ex-puesto, se puede intentar formular un concepto, que se enunciaría:

Es ei ingreso y permanencia obligatorios de las mercancias enel recinto fiscal bajo ia potestad de la autoridad aduanera, cono sin almacenaje, inmediatamente que se introduzcan al territorio nacional y hasta que se cumpla su único propóslto (quesean destinadas a un régimen aduanero), imponiendo limitaciones al dominio sobre las mercancías, que terminan cuandoen el despacho aduanero son entregadas al interesado por dicha autoridad.

Su finalidad es salvaguardar los intereses fiscaies pero su fineamiento o levantamiento no crea, extingue o limita la afectación legal sobre las mercancías o las facultades de lasautoridades de comprobación, persecución y embargo.

Este concepto se reconoció en el informe Razonado a los artículos 80.y 15 de la ALA de 1982, de donde proviene el texto legal vigente (14 y 23de la NLA), ya que afirmó que "El cumplimiento de las formalidades deldespacho aduanero exigeque las mercancías permanezcan bajo la potestad de la autoridad aduanera, sea en recintos propios o concesionados" y"...las mercancías antes de que concluyan su despacho quedan bajo lapotestad aduanera ... Para materializar esta situación se crea la figura dedepósito ante la aduana, que es un ccncepto que señala la situación enque se encuentra la mercancía." 152

152 Ley Aduanera. Informe Razonado. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.Talleres Gráficos de la Nación. México, D.F. 1982. Página 22.


Igualmente, este concepto es acorde con el que señala que "es la acci6n o efecto de depositar, en el sentido de indisponibilidad de las mercancías en tanto no se realiza el despachoaduanero." 153

C. El depósito ante la aduana y el almacenaje

El Glosario de Términos Aduaneros Latinoamericanos señalaba que eldep6sito ante la aduana "son los locales o recintos pertenecientes a laaduana o autorizados por ésta, donde las mercancías pueden ser almacenadas bajo el control de la aduana, sin el pago previo de los derechos eimpuestos correspondientes". conceptoinexacto en virtud de que el depósitoante la aduana es una situación de las mercancías y no los locales endonde eventualmente puedan estar almacenadas,

Definir al dep6slto ante la aduana por el almacenaje tampoco es correcto porque existen supuestos en que las mercancías ingresan al recintofiscal bajo el dominio de las eutoridades aduaneras y sin embargo no serán almacenadas, como es el caso, por regla general, de las aduanas fronterizas.

D. El depósito ante la aduana y el contrato de depósito

En virtud del nombre adoptado por el legislador, algunos autores hansostenido que se trata de un contrato por medio dei cual el importadorconfía la custodia de las mercancías. En este sentido, hay quien afirmaque el dep6sito ante la aduana es un contrato público o un "contrato administrativo mediante el cual un particular contrata con la aduana, comodependencia pública, el depósito de mercaderías,"154

El depósito ante la aduana como un contrato para la guarda, custodia ydevolución de mercancías no explicaría las limitaciones al dominio sobrelas mismas que impone el aduanamiento, tampoco su finalidad única nimucho menos el impedimento legal para entregar las mercancías por lasimple petición del depositante, característica propia de ese contrato.

E. El depósito ante la aduana y los derechos reales

El dep6sito ante la aduana, a semejanza de los derechos reales, es unpoder jurídico que se ejerce en forma directa e inmediata sobre las mercancías que ingresan al territorio nacional, sin embargo tiene diferenciassubstanciales que lo distinguen de dichos derechos.

Por una parte, en los derechos reales se establece una relación directaentre el titular y el bien, que permite un aprovechamiento total o parcial delmismo y en el depósito aduanero, a pesar de existir el dominio fiscal y limitaciones a los propietarios o interesados, sin embargo la ley no le permite a la autoridad aprovechar o explotar las mercancías, El depósito antela aduana no tiene la naturaleza económica que tienen los derechos reales, como son la propiedad, el usufructo, la habitaci6n y las servidumbres.

Por otra parte, los derechos reales se establecen en beneficio de ciertapersona y es oponible a todos, erga orones, mientras que el depósitoaduanero se establece Rara asegurar el interés público y no genera derechos de uso o explotación del Fisco Federal sobre las mercancías, oponibles a sus propietarios o interesados.

153 Opazo Ramos, Hugo. Legislación Aduanera. Escuela Interamericana de Admi·nistración Pública de la Fundación Gatulio Vargas. Página 45.

154 Palomar da Miguel, Juan. Op. Cit. Página 402.


F. El depósito ante la aduana y los contratos

Ya antes se expuso que la causa de los contratos y el alcance o límitede las obligaciones que ¡¡eneran es la voluntad de las partes. En el depósito aduanero la obligacion de ingresar y permanecer las mercancías en elrecinto fiscal proviene de la ley y no de la voluntad del importador o exportador, razón por la cual no se puede afirmar que sea un contrato, ya seade depósito, prenda, mandato, etcétera.

Es frecuente que se confunda el aduanamiento o el ingreso y mantenimiento de las mercancías en el recinto fiscal, que es una obligaciónex-Iege, con el almacenamiento y custodia en un local público o privadodurante esa estadía en la aduana, que efectivamente es un contrato de depósito.

G. El depósito ante la aduana y los .servlclos públicos

Si se considera que el aduanamiento de las mercancías es simplemente su almacenamiento y que éste es voluntario, entonces las labores delos almacenes fiscales podrían ser "un servicio público,"155

Esta afirmación se apoya también en que la Ley Federal de Derechosestablece esas contribuciones por la guarda en los almacenes públicos,sin embargo, si se distingue y diferencia entre depósito ante la aduana y elalmacenaje, no podría considerarse al primero como servicio público, quepor lo demás no ocasiona ningún beneficio al particular afectado, pues seestablece en beneficio del Estado y no del interesado sobre las mercancías.

H. El depósito ante la aduana y el régimen aduanero

La Convención de Kyoto parece sugerir esta naturaleza, hipótesis quejustifica la estadía en el territorio aduanero, pero que se aparta de las regias básicas del régimen aduanero, ya que ingresa sin declaración del interesado y porque fa estadia del depósito es para posteriormente destinarlas mercancías a un régimen aduanero.

1. El depósito ante la aduana y la limitación a la propiedad

Las características bien peculiares y exclusivas del aduanamiento o depósito ante la aduana permiten proponer que su naturaleza jurídica es lade ser una limitación legal a la propiedad de las mercancías. Para explicaresta afirmación se reproducen los conceptos de limitación a la propiedadque aporta la doctrina:

La limitación es la carga positiva, o bien la abstención, que eliegislador de cierta época, impone a los titulares de derechos,a efecto de que no los ejerciten contra el interés de otros particulares o bien contra el interés general.156

Las limitaciones quieren decir prohibiciones impuestas por ellegislador respecto a determinada facultad del derecho depropiedad'57

La limitación!" la propiedad se recoge en el artículo 830 del CCDF quetextualmente senala:

155 Carvajal Contreras, Máximo. Op. Cit. Páginas 307 y 308.156 Gutiérrez y GonzáJez, Ernesto. El Patrimonio. Editorial José M. Cajica Jr., S.A.

Puebla, Puebla. 1971. Página 203.157 Serta Rojas, Andrés. Derecho AdmInistrativo. Séptima Edición. Editorial Porrúa.

México, D.F. Tomo 11. Página 270.


El propietario de una cosa puede gozar y disponer de ella conlas limitaciones y modalidades que fijen las leyes.

Todos los elementos de la limitación están presentes en el aduanamiento, que siendo impuesto por la ley, afecta a los titulares en proteccióndel interés fiscal, con las siguientes cargas a las mercancías que ingresanal país:

1. Limita la libre circulación con el ingreso y permanencia en un recintofiscai resguardado, aislado y controlado.

2. Limita los jus utendi y fruendi, ya que, mientras permanecen en elrecinto fiscal, las mercaderías no podrán ser objeto de uso, explotacióneconómica u otros actosde cualquier naturaleza.

3. Limita el jus abutendi, ya que el aduanamiento impide que los titulares de las mercancías puedan alterar o modificar su naturaleza, transformarlas en otras mercancfas (la existencia de un régimen aduaneroespecial confirma esta circunstancia) y también impide que se consumano destruyan deliberadamente por los interesados.

11. Los actos permitidos dentro del recinto fiscal o fiscalizado

Antes se dijo que en virtud del depósito ante la aduana, ei dominio Sobre las mercancías se limita de tal modo que el interesado sólo puede ejecutar determinados actos sobre ellas. Entre los actos que limitativamentepermite el artículo 25 de la NLA se encuentran los servicios de aimacenaje; de laboratorio y vigilancia; el examen previo; los actos de conservación; la toma de muestras y el cumplimiento de regulaciones noarancelarias.

A. Los servicios de almacenaje

No todas las mercancías que ingresan al territorio nacional y por lo mismo al recinto fiscal de las aduanas por donde lo hacen, pueden ser objetode almacenaje, pues en algunos casos los recintos no tienen las instalaciones suficientes y adecuadas y por lo tanto, tendrán que ser despachadas de inmediato.

El artículo 471 del Código de 1952 disponía que el almacenamiento delos efectos que se encontraran bajo el dominio aduanero debería hacerseen los recintos fiscales destinados a ese objeto o en los de personas físicas o morales que tuvieran concesión para ello, otorgada por la SHCP,distinguiendo claramente entre depósito ante la aduana y el almacenamiento de las mercancías aduanadas.

Ei articulo 15 de la ALA de 1982, en su texto original, señaló que "lasmercancías quedarán en depósito ante la aduana en los recintos fiscalesdestinados a ese objeto o en aquellos otros autorizados para ese fin.." yque "durante el tiempo en que las mercancías se encuentren en depósitoante la aduana se prestarán losservicios de almacenaje..." Estas premisasse compietaban con el articulo 80. segundo párrafo que ordenaba que "Elmanejo, almacenaje y custodia de las mercancías de comercio exteriorcompete a las aduanas, pero la Secretaria de Hacienda y Crédito Públicopodrá autorizar a los particulares la prestación de estosservicios."

Con ia reforma a dicha ley para 1991 se adicionó al articulo 15 primerpárrafo"...siempreque se trate de aduanas marítimas o aéreas. La Secrataria de Hacienda y Crédito Público, mediante reglas de carácter general y


en base a las necesidades del servicio podrá autorizar su depósito ante laaduana en aduanas terrestres."

Desde esta reforma se viene confundiendo el almacenamiento con eladuanamiento. En efecto, no podría interpretarse dicha adición que en lasaduanas diferentes a las mencionadas, las mercancías no ingresen a laaduana tan pronto se introduzcan al territorio nacional. no queden sometidas a la potestad aduanera hasta que sean despachadas y que el dsspacho se realice fueradel recinto fiscal.

Esta disposición, que persiste hasta la actualidad, sólo admite que seinterprete que en las aduanas marítimas, aéreas y en las señaladas en lasreglas generales se permitirá el almacenamiento, que son en donde generalmente existen almacenes.

Con fundamento en este precepto se dictaron las reglas generales 255,20 Y 24 para 1993,1994 Y 1995, respectivamente, que autorizaron el almacenamiento en otrasaduanas.

La NLA mantuvo en el artículo 23, con algunos cambios lntrascendsn-tes, esa ambiguaredacción sobreel almacenamiento en las aduanas:

"Las mercancías quedarán en depósito ante la aduana en losrecintos fiscales o fiscalizados destinados a este objeto, con elpropósito de destinarlas a un régimen aduanero, siempre quese trate de aduanas de tráfico marítimo o aéreo. La Secretaría,mediante reglas. podrá autorizar su depósito ante la aduanaen aduanas de tráfico terrestre",

Por su parte, el articulo 25 segundo párrafo mantuvo que en tratándosede las marcancías en depósito ante la aduana se podrán prestar, entreotros, los servicios de almacenaje, mismos que competen a las aduanas(art. 14) y la regla general 3.4.1 para 1999 señaló que se llevar a cabo eldepósito ante la aduana (entiéndase almacenaje):

1. En las aduanas interiores terrestres.

2. En las aduanas fronterizas de Cd. Hgo, Chis., Subtle. López, Q. Roo,Matamoros, Tamps., Reynosa, Tamps., Colombia, N.L y Nogales, Son.

3. En las demás aduanas fronterizas siempre que se trate de operaciones in bond.

4. En las demás aduanas de tráfico aéreo o terrestre siempre que setrate de las mercancías transportadas por pasajeros provenientes del extranjero (art. 24).

De lo manifestado debe entenderse que durante el tiempo en que lasmercancías se encuentren en la aduana sólo podrán ser almacenadas enlas aduanas de tráficos marítimo, aéreo y en los cuatro casos citados. Acontrario, en los casos de aduanas sin almacén, las mercancías deberánser despachadas de inmediato, permaneciendo, bajo el dominio fiscal, enel recinto aduanal sólo el tiempo necesario para la tramitación del despacho aduanero.

a) En recintos o almacenes fiscales

Acorde con el artículo 14 segundo párrafo de la NLA, son los lugaresen donde las autoridades aduaneras realizan entre otras actividades, lasde almacenajey custodia de las mercancías. El manejo y operación de es-

508 EDICIONESFISCALES ISEF, S,A,

tos almacenes se encuentran también bajo las ordenes de la autoridad dela aduana,

Sin embargo, la ley no distinguió entre el recinto fiscal y el almacén fiscal, para demarcar que el primero es la extensión que demarca toda laaduana (patios, área de reconocimiento aduanero, oficinas administrativas, andenes y pasillos, etc.) y el segundo es el Inmueble donde se almacenarán las mercancías bajo la custodia y el control de la autoridadaduanera.

Cuando se trate de almacenamiento en recintos fiscales deberá entenderse en los almacenes fiscales y no en todas las instalaciones de laaduana,

b) En recintos o almacenes fiscalizados

Se denominan así a los inmuebles, dentro de o colindantes con los recintos fiscales, en los que los particulares concesionados o autorizadospor la SHCP prestan los servicios de manejo, almacenaje y custodia demercancías de comercio exterior. Las disposiciones que rigen Su establecimiento, susobligaciones, las reglas de operación y causas de su revocación o cancelación sonlas siguientes:

1. La concesión o autorización.

Toda vez que el almacenaje compete a las aduanas, para estar en posibilidad de prestar dicho servicio se requiere solicitar y obtener previamente la autorización o concesión de la SHCP,

(i) La concesión,

Conforme con el artículo 14 de la NLA se requerirá concesión cuandose trate de inmuebles de la Federación, misma que, desde 1992, deberáotorgarse mediante licitación pública,

Se expedirá también concesión cuando los inmuebles sean propiedadde los particulares y colinden o se encuentren dentro del recinto fiscal.

La vigéncia de la también concesión no fue estipulada por la ALA de1982, pero la reforma para 1991 a su artículo 80, precisó un plazo de diezaños prorrogables, que se aumentó al año siguiente a veinte años y asípaso a la NLA,

En cuanto a los requisitos, la reforma para 1991 a la ALA dispuso quelos fijara la SHCP mediante reglas generales, disposición efímera puestoque fue derogada con la reforma para 1992,

La NLA no contiene disposición en este sentido y la regla general 3,2,2para 1999 contempla losrequisitos formales comolos sustantivos.

Hasta la NLA, existía la limitación para que una misma personatuvieramás de una autorización en la mismaaduana, disposición que fue suprimida en la reforma legal para 1997,

2. Lasobligaciones de los recintos fiscalizados.

Las obligaciones a cargo de las personas que tengan concesión estánprevistas en los artículos 26 y 28 de la NLA' que tienen sus orígenes en losartículos 11 y 18 de la ley abrogada, que son las siguientes:

• Lasseñaladas en la autorización o concesión respectiva.


• Recibir, almacenar y custodiar las mercancías que les envíe laaduana.

• Permitir al personal aduanero que, mediante orden _escrita de autorldad competente, supervisa las labores del almacén. El requisito de laorden escrita proviene de la reforma legal para 1991, pues no obstante que los recintos fiscalizados se encuentran en el interior de unazona de vigilancia permanente y bajo ei dominio de la autoridad, setrata también del domicilio legal de las personas autorizadas amparado por las garantías previstas en los artículos 14 y 16 Constitucionales. Ya no aparece, por innecesaria, la obligación prevista en elartículo 77 fracción 11 del ARLA que ordenaba proporcionar iocalesadecuados para dicho personal.

• Aplicar en ·Ios almacenes las medidas que las autoridades señaienpara prevenir y asegurar el cumplimiento de las disposiciones dela ley.

• Mantener los instrumentos de seguridad puestos por las autoridadesen departamentos del almacén o en los bultos almacenados.

• Dar aviso a las autoridades aduaneras de la violación o extravío delos bultos almacenados.

• Entregar las mercancías embargadas o que hayan pasado a ser propiedad del Fisco Federal y que se encuentren bajo su custodia, previa autorización de la autoridad o a solicitud de la misma,respectivamente.

• Entregar las mercancías que se encuentren bajo su custodia cuandoel agente o apoderado aduanal le presente el pedimento en el queconste el pago de las contribuciones y cuotas compensatorias, deconformidad con el régimen aduanero al que sean destinadas.

• Presentar en los medios y con la periodicidad que establezca el reglamento, la información relativa a las mercancías que hubieren causado abandono a favor del Fisco Federal.Esta obligación no es novedosa, ya que el artículo 11 fracción IV de .la ALA la contempló como dar aviso a la autoridad aduanera de lasmercancías que causen abandono y ponerlas a su disposición, paralo cual el artículo 77 fracción VI de su reglamento concedía tres díassiguientes a la fecha en que se consumara, obligación que se suprimió con la reforma para 1991.Con la NLA resurgió esta obligación, cuyos términos de su cumplimiento se remiten al reglamento, el cual en el artículo 47 ordena quese presente dentro de los primeros diez días siguientes del mes decalendario inmediato posterior a aquel en que dichas mercancías hubieran causado abandono, en los medios magnéticos o electrónicosque establezca la SHCP.La regla general 3.4.4 para 1999 dispone que ese medio magnéticoes un disco flexible de cómputo cuyas características de escritura ahímismo se precisan.En breve, esta información será proporcionada a la SHCP medianteun sistema electrónico de transmisión e intercambio de datos en línea, de forma instantánea, conocido como REFIS, con lo cual es posible se modifiquen estas disposiciones reglamentarias.


• Responder directamente ante el Fisco Federal por el importe de loscréditos fiscales que corresponda pagar por las mercancías que extravíen y ante los interesados por el valor que tenfan dichas mercancías al momento de su depósito ante la aduana (art. 28 NLA).

3. Las reglas de operación de los recintos fiscalizados.

El artículo 79 del ARLA disponía que el almacenamiento de mercancíasen recintos fiscalizados se permitiría previa solicitud del interesado ante laautoridad aduanera, en la que constara la conformidad del almacén fiscalizado, requisito que se consideró derogado desde 1994 por el anexo 1 alque remitía la regla general 4 para ese año.

Por su parte, el Instructivo de Operación en los Recintos Fiscales autorizados en los Puertos emitido por la SHCP publicado en el D.O.F. de 7 deabril de 1983, establecía una descripción detallada de procedimientos ytrámites, pero no los requisitos de operación de los recintos fiscalizados,además de referirse exclusivamente a los ubicados en las aduanas de tráficomarítimo.

Salvo estos antecedentes, los requisitos de operación nacen con la reforma para 1992 al artículo 80.-A de la ALA y actualmente se estipulanpara las personas autorizadas y concesionarias en el artículo 15 de laNLA.

• Garantizar anualmente el interés fiscal o celebrar un contrato de se·guro. En este último caso se deberá designar como beneficiaria a laSHCP. En el artículo 44 del NRLA se establecen las bases paracalcular el montode la garantía en los casos de inicio de operaciones.

• Destinar instalaciones al reconocimiento aduanero de las mercancías, a las que tendrá libre acceso el personal que designen las autorldadas aduaneras. La ley permite que se construyan instalacionescomunes a varios almacenes para efectuar ese reconocimiento.

• Contar con equipo de cómputo y de transmisión de datos que permita su enlace con el de la SHCP, de conformidad con los lineamientos, contenido y forma que determine.

• Llevar un registro diario de las operaciones realizadas.. mismo quedeberá presentarse mensualmente a ía citada dependencia. Con laoperacion del programa REFIS esta obligación Se podrá cumplir enforma simultánea a la operación.

• Permitir el almacenamiento de las mercancías embargadas o abandonadas hasta en un 20% de la capacidad de almacenaje del recintofiscalizado, mediante el cobro a las autoridades de una cuota igual ala que deban cubrir los particulares, compensable contra el aprovechamiento a su cargo que se mencionará después.

• Permitir el almacenamiento gratuito de las mercancías de conformidad con lo siguíente:

* En mercancías de importación por dos días. salvo que se trate deaduanas de tráfico marítimo que será de cinco días.Para 1992 la ley dispuso que el almacenaje a la Importación fueragratuito por cinco días, pero desde la reforma de julio de 1993 seredujo a dos días y así se trasladó a la NLA en vigor.


1r En mercancías a la exportación por quince días, salvo mineralesque será de treinta días. .

Añade la iey que durante el plazo en que se permita el almacenamiento gratuito sólo se pagarán los servicios de manejo y custodiade las mercancías, cobro que excede ei ámbito de la misma iey, porcuanto desborda los términos contractuales entre el cargador y elporteador de las mercancías.

Reconociendo esta circunstancia, la regla general 3.2.4 para 1999ordenó que los interesados únicamente estarán obligados al pago deesos servicios de manejo y custodia siempre que los mismos nosean de los que se encuentran incluidos en el contrato de transporte.

El artículo 46 del NRLA y la regla general 3.2.5 para 1999 (similar alas 251, 14 Y 17 para 1993, 1994 Y 1995, respectivamente) establecieran adicionalmente bases para otorgar certezaen la comunicación onotificación del ingreso de las mercancías al recinto fiscalizado. Porcierto, en dichas reglas se fijan responsabilidades por daños y perjuicios a cargo de las consolidadoras y desconsolidadoras que recibenlas notificaciones por cuentade losinteresados o destinatarios.

• Transferir las mercancías de un almacén a otro inmediatamente quelo solicite el importador, exportador, consignatario o destinatario deias mismas, requisito que proviene desde la reforma legal de juliode 1993.Como las transferencias implican la entrega de las mercancías a suconsignatario, terminando el contrato de transporte, no debiera haber renuencia del almacén en acceder y realizar las mismas, sinembargo, la existencia de los cobros de manejo y custodia han producido que en algunas ocasiones a las transferencias se les írnpongan trabas injustificadas.

• Sujetarse y observar las disposiciones que mediante reglas jlenerales establezca la SHCP. Este requisito se contempló en el articulo 77fracción V del ARLA, elevándose posteriormente al segundo párrafodel artículo 80.-A de la ALA para ya no contemplarse en la NLA, a pesar de lo cual se siguen expidiendo reglas generales en la materia.

• Pagar un aprovechamiento del 5% de los ingresos brutos obtenidospor el establecimiento en el mes inmediato anterior. Esta exaccióndeberá enterarse dentro de los tres primeros días del mes siguiente ypuede ser compensado contra los cobros por concepto de almacenaje de mercancías embargadas y abandonadas, así como contralos gastos por obras que se realicen en las aduanas conforme a losprogramas autorizados por la SHCP.

• Cobrar sus servicios conforme a las bases legales. La reforma para1992 al artículo 80. de la ALA dispuso que las cuotas por sus servicios se fijarían por acuerdo entre las partes, método que se conservóen la reforma legal de julio de 1993, pero cambió el término cuotaspor el de remuneraciones y así pasó al articulo 14 de la NLA.Sin embargo, la regla general 3.2.2 para 1999 contempló cláusulasobligatorias que deben contener los contratos de servicios que celebren los recintos fiscalizados con los interesados. Entre esas cláusulas están: 1) que los servicios se realicen por un plazo máximo dedos meses, 2) que en el caso de rnercancras peligrosas, perecederas, de fácil descomposición o animales vivos, el plazo de almacena-


miento no exceda de tres días y 3) que las prórrogas al contrato seanpor plazos de quince y tres días, respectivamente.

4. Lascausas de multa, suspensión, revocación y cancelación.

El ARLA establecía que cuando los recintos fiscalizados incumplierancualquier obligación a la ley, al reglamento o las contenidas en la autorización procedía la cancelaclon de la misma, sin distinguir la gravedad de lainfracción o su reincidencia.

La NLA estableció un régimen complejo que impone consecuencias jurídicas dependiendo del tipo de incumplimiento por parte de dichos recintos fiscalizados. El incumplimiento de las obligaciones y requisitos deoperación se sancionarán con multas, con la suspensión de la autorización o concesión y con su revocación o cancelación.

(i) Incumplimientos que ameritan multas.

En este supuesto se ubica incumplir los requisitos de operación delartículo 15 fracciones I a VI de la NLA, con multa de $ 2,000.00 a$ 2,500.00 (arts. 186 fracción XIV y 187 fracción VI).

Otro requisito de operación cuyo incumplimiento amerita la imposiciónde multa es no pagar el aprovechamiento del 5% de los ingresos brutos,que se sancionará con una multa del 10% al 20% del monto omitido(art.194).

El incumplir con las obligaciones de aplicar medidas o mantener losinstrumentos de seguridad serán sancionados con multas de $ 2,000.00 a$ 2,500.00 (arts. 186 fracción I y 187 fracción 1).

La inobservancia a las obligaciones de entregar las mercancías bajo sucustodia con la autorización de las autoridades aduaneras o con la previapresentación del pedimento formulado por el agente o apoderado aduanal, se sancionarán con multas de $ 2,000.00 a $ 2,500.00 (arts. 186 fracción VII y 187 fracción 1).

(ii) Incumplimientos que ameritan la suspensión de la concesión.

La ley prevé que la inobservancia por primera ocasión de ciertos requisitos de operación ocasionarán la suspensión que durará hasta que sesubsane la causa que la motivó. Estas causas consisten en no otorgar lagarantía que estipula la ley; no destinar las instalaciones para el reconocimiento aduanero; no contar con cómputo o de transmisión y enlace dedatoso no permitir el almacenamiento gratuito de las mercancías.

Cuando se incumpla por seQunda ocasión con estos requisitos procederá la revocación o cancelacion de la autorización o concesión (art. 15penúltimo párrafo).

(iii) Incumplimientos que ameritan la revocación o cancelación.

La revocación o cancelación de la autorización o concesión además deproceder por la comisión reincidente de una infracción o incumplimiento asus obligaciones o requisitos de operación, señalados en el parrafo anterior, también será procedente por la comisión singular de las previstas enel artículo 144-A de la ley.

En ese mismo precepto legal se contempla el procedimiento de cancelación, que es similar al previsto en el artículo 167 de la misma ley.


B. Los servicios de laboratorio y vigilancia

El artículo 25 sequndo párrafo de la NLA permite que tratándose de lasmercancías en deposito ante la aduana se puedanprestar los servicios deanálisis de laboratorio y de vigilancia.

En el primer caso, los actos de laboratorio son de suma utilidad ya quepermiten determinar con exactitud la naturaleza de las mercancías, sus características aduaneras y por lo tanto, las regulaciones arancelarias y noarancelarias a las que se sujeta su introducción al país o la salida delmismo.

El concepto de "análisis de laboratorio" debe entenderse en sentidoamplio para abarcar a toda clase de mercancía y todo tipo de estudio querequiera de aparatos, instrumentos o estudios especiales para identificarla naturaleza, calidad o condiciones de dicha mercancía. Este conceptoevita que sólo se entienda por análisis de laboratorio los que ameritan lassustancias químicas.

La vigilancia de las mercancias será de utilidad en aquellos casos enque por su valor, el interesado considere conveniente reforzar las medidasde seguridad y resguardo mientras dura su estadía en el recinto fiscal, porejemplo, en los casos de joyas o titulas-valor.

C. El examen previo

Para explicar este acto que la ley permite sobre las mercancías en depósito ante la aduana, no hay mejores conceptos que los expuestos en elInforme Razonado al artículo 27 de la ALA de 1982:

Teniendo en cuenta que la declaración de las mercancías produce efectos jurídicos y que por lo mismo quien la formuladebe hacerlo en forma fidedigna, pues de lo contrario seríasancionado, la ley le otorga la facilidad de que antes de presentar su declaración pueda examinar la mercancía, para darcertezaa susactos.

Algunos autores también le denominan reconocimiento previo, designación que no es incorrecta pero que no se usará en esta obra, debido aque este examen todavía no forma parte del despacho aC:uanero y evitar que se confunda con el "reconocimiento aduanero" de las mercancías, que sí es parte de él.

El artículo 42 de la NLA dispone que: "Si quien debe formular el pedimento ignora las características de las mercancías en depósito ante laaduana, podrá examinarlas para ese efecto", redacción que proviene textualmente desde el artículo 27 de la ALA.

De la disposición legal se desprenden dos circunstancias:

1. Sólo puede ser practicado por el agente o apoderado aduanal designado para realizar el despacho de las mercancías.

2. Sólo tendrá por objeto conocer las características de las mercancías.

El desahogo del examen previo, conocido en la práctica aduaneracomo el previo, se ha desregulado con el objeto de no entorpecer la fluidez de las operaciones de comercio exterior en las aduanas, pues el artículo 90 del ARLA requería la previa autorización de la aduana y la presen-


cia de la autoridad aduanera, requisitos que ya no aparecen en ios ordenamientos vigentes.

No obstante, la ley no recogió totalmente la práctica del previo, queademás se realiza para otros variados fines, como son cuantificar las mercancías, anotar o verificar los datos de su identificación, verificar sus países de origen, etiquetarlas, etcétera.

D. Los actos de conservación

El artículo 25 de ia NLA también permite que las mercancías que se encuentren en depósito ante la aduana puedan ser motivo de actos de conservación, mientras que el artículo 43 dei NRLA establece que para evitarsu deterioro la autoridad aduanera podrá ordenar de oficio o autorizar, asolicitud escrita del interesado, que se realicen esas maniobras de conservación, cuidando que el contenido de cada bulto no sufra modificación yque los nuevos envases queden marcados y numerados en la mismaforma que los primeros, disposición igual al articule 76 del ARLA.

El concepto conservación, a pesar del énfasis sobre los envases, tieneuna amplia significación, pues.abarca todas las acciones de acondicionamiento no sólo sobre los envases sino sobre las mercancías mismas,mientras no se altere o rnodiñqus su naturaleza o lasbasesgravables parafinesaduaneros.

Debido a esta limitación es que la legislación ordena que el interesadorequiera la autorización de la autoridad aduanera, sin que sea obligatoriala presencia de la misma durante la práctica de dicha conservación °acondicionamiento.

l!¡lualmente, en ias acciones de conservación se incluyen las de alimentacion, aseo y sanitarias cuando se trate de animales vivos o, en el casode las perecederas, de refrigeración o congelación que así lo requieranpara evitar su descomposición.

E. La toma de muestras

Será autorizada por la autoridad aduanera a solicitud justificada de persona legitímada, siendo vigilada la operación por el encargado del recintofiscal o fiscalizado (art. 42 NRLA). La muestra deberá cubrir la contribuciones y cuotas compensatorias que cause y observar todas las formalidadesdel despacho aduanero (art. 25 NLA).

En los ordenamientos vigentes no se contempla la limitación que contenía el artícuio 75 del ARLA, razón por la cual se podrán tomar muestrastantas veces como sea necesario.

F. Los actos de cumplimiento de regulaciones o restricciones noarancelarias

Finalmente, ei multicitado artículo 25 de la NLA permite que las mercancías puedan ser objeto de etiquetado, marcado y colocación de leyendasde información comercial, disposición que adolece de deficiencias de redacción que son importantes de comentar.

En primer lugar, acorde con la LCE y la LFMN la etiquetación, marcadoy colocación de leyendas de información comercial son materias obligatorias que requieren estar contenidas en una NOM, por lo cual, la ley está


enunciando simplemente sinónimos de la misma regulación no arancelaria.

En segundo lugar. ya se estudió antes que las regulaciones no arancelarias deben ser comprobadas hasta que las mercancías se someten a sudespacho aduanero. por lo que no existe impedimento legal alguno paraque se cumplan mientras las mercancías se encuentran en depósito antela aduana.

111. El extravío, destrucción, enajenación y donación de las mercancías

Las mercancías en la aduana también están expuestas a que se extravíen. se destruyan o sean de fácil descomposición. eventos para los cuales la legislación establece algunas disposiciones.

A. El extravío de las mercancías <,

El artículo 28 de la NtA considera que una:mercancía se ha·"xtraviado.cuando transcurridos tres días a partir de la fecha en que se haya:pedidopara examen, entrega, reconocimiento o cualquier otro propósito, no seaentregada por el personal encargado de su custodia o almacenaje.

El régimen de las responsabilidades e indemnizaciones por las mercancíasen depósito ante la aduanaextraviadas variadependiendo si estaban almacenadas en recintos fiscales o en recintos fiscalizados.

a) Las mercancías extravíadas en recintos fiscales

Las premisas de lasresponsabilidades e indemnizaciones son:

,. El Fisco Federal responderá por el valor de las mercancías y por loscréditos fiscales pagados en relación con las mismas.

2. El valor de las mercancías que será pagado será aquel que teníanlas mercancías al momento de su depósito ante la aduana.

3. Para determinar el valor de las mercancías se estará al valor consignado en la factura o en el documento de embarque. actualizado desde lafecha de ingreso al recinto fiscal hasta la fecha de emisión de la resoluciónque ordene su pago (arts. 52 y 53 NRtA). apartándose del valor de mercado que ordenaba el artículo 83 del ARtA.

·4. El propietario de las mercancías podrá solicitar el pago o indemnización por las mercancías extraviadas dentro del plazo de dos años. disposición más equitativa que el reglamento anterior que sólo otorgaba 15 dlaspara presentar la reclamación (art. 83).

Sin embargo. sólo concede legitimidad al propietario de las mercancíasa pesar de que existen casos que el interés jurídico de los destinatarios ode los consignatarios no es de propiedad. generando que no puedan cobrar la indemnización y sí deban responder de su valor ante sus remitentes.

5. La solicitud o reciamación de pago deberá constar por escrito yacompañarse de los documentos comprobatorios que acrediten: a) ei ingreso de las mercancías al recinto fiscal. b) que se encontraban en élcuando se extraviaron. c) que estaban bajo la custodia de ias autoridadesaduaneras. d) que se formuló la solicitud de entrega. e) que transcurrió eiplazo de tres días sin que se le entregaran o recibió respuesta en el sentí-


do de que se extraviaron y f) la factura o documento de embarque queindique el vaior de las mercancías (art. 50 NRLA).

6. La resolución a la solicitud o reclamación de pago de las mercancíasextraviadas deberá ser notificada personalmente al solicitante.

7. Cuando las mercancías extraviadas aparezcan antes de que se hayahecho el pago de su valor, el interesado podrá optar por recibir el pago ola devolución de las mercancías (art. 51 NRLA).

8. Cuando el extravío de las mercancías en recinto fiscal se origine porcaso fortuito o fuerza mayor el Fisco Federal y sus empleados ·no seránresponsables, es decir, no procederá el pago de su valor.

No debe confundirse el caso fortuito o la fuerza mayor con el extravfoque ocurra debido a la falta de esmero, de instalaciones, de vigilancia onegligencia, que impliquen culpa, por leve que sea, de ias autoridadesaduaneras o de su personal, en cuyocaso no operarála excepción que seanota, es decir, "el interesado tiene derecho a solicitar la reclamación antela autoridad aduanera, para que se ventile el caso que provocó el extravíoy deslindar responsabilidades."'5.

9. Respecto de los créditos fiscales que ya se hubieran cubierto por lasmercancías extraviadas, su devolución se tramitará conforme a las reglasgenerales aplicables a la devolución de contribuciones.

b) Las mercancías extraviadas en recintos fiscalizados

Las reglas básicas para determinar la responsabilidad dei almacén fiscalizado y su obligación de reparar el extravfo, son las siguientes:

1. Las personas concesionarias responderán ante el Fisco Federal porel importe de los créditos fiscales que corresponda por las mercancías extraviadas y ante los interesados por el valor que tenfan dichas mercancíasal momento de su depósito ante la aduana.

2. Para determinar el valor de las mercancías deberá recurrirse al valorque tenían las mercancías al momento que ingresaron al recinto ñscalizado,

3. La solicitud de pago de las mercancías extraviadas se hará directamente ante el recinto fiscalizado y ante su negativa, deberán ejercerselasacciones civiles o penales que procedan.

4. Tendré personalidad para exígir ei pago de ias mercancías el consignatario o destinatario que se señale en la guía aérea o conocimiento deembarque y no solamente su propietario.

5. El interesado FOdrá solicitar el pago dentro del plazo que otorgue elderechocomúno e pactado en el contrato de transporte.

6. En la solicitud o en las acciones legales se deberá acreditar el valorque tenían las mercancías al momento que ingresaron al recinto fiscalizado.

7. El monto de los créditos fiscales serán exigidos directamente por lasautoridades aduaneras a la persona autorizada para operar el recinto fiscalizado, utilizando el procedimiento administrativo de ejecución.

158 Velázquez Elizarrarás. Miguel Angel. Op. Cit. Página 65.


B. La destrucción de las mercancías

La "destrucción" no tiene una si~nificación precisa ya que puede consistir en el consumo de las mercancias: el deterioro totalo parcial; el cambio de apariencia o sustancia; la falta de funcionamiento definitivo; lainhabiiitación para lo que fueron manufacturadas; la muerte o infección deanimales ~ue imposibilite su consumo o uso por el ser humano; su descomposicion; la transformación química u orgánica que las hace impropias o dañinas para el proceso industrial para el que estaban destinadas eIncluso, el rompimiento de empaques o envases que les priva su posibilidad de venta comercial.

Toda esta relatividad se aprecia mejor si se considera que conforme aun principio físico no existe la destrucción, ya que "la matenano se crea nise destruye, sólo se transforma",

Por todas estas razones, se debe considerar que la destrucción de lasmercancías es un hecho o evento relativo que su configuración dependedel tipo y materia de cada especie de mercancía en particular, sus usos ydestinos, etc, Un ejemplo sencillo de estos supuestos puede ser: el extraer de su empaque una película fotográfica la destruye, aunque la película se mantenga en su mismapresentación física u organica.

Con estas previas consideraciones se analizará la destrucción, mismaque puede verificarse por actos del interesado, de terceros y de la autoridad aduanera.

a) La destrucción voluntaria por parte de los interesados

A pesar de que la ley no se refiere expresamente a la posibilidad jurídica de que el interesado esté facultado para destruir la mercancía, de losartículos 25 y 27 de le NLA se desprende que no existe dicha potestad, yaque el primero dispone limitativamente los actos a que puede ser sometida y, entre ellos, no aparece el de destrucción, incluso impidiendo latransformación, y el segundo, señala que la destrucción por accidente extinguirá la obligación fiscal. que interpretado a contrario sensu, implica quela destrucción deliberada hace exigible dicha obligación.

b) La destrucción por accidente

El artículo 27 de la NLA ordena que si las mercancías en depósito antela aduana se destruyen por accidente, la obiigación fiscal se extinguirá,salvo que ios interesados destinen los restos a algún régimen aduanero.Por su parte el artículo 48 del NRLA establece que la aduana o, en sucaso, el recinto fiscalizado, deberá notificar personalmente al interesadodentro de las 24 horas siguientes de ocurrido el accidente.

El precepto resuelve expresamente dos cuestiones. En efecto, estipulaque la obligación ya no se hará exigible porgue se ha extinguido y que losrestestampoco estarán sujetos a contribucion alguna mientras no se destinen a un régimen aduanero. Aunque la ley no lo dice expresamente, seentiende que si esosrestos se destinan a un régimen, lo harán en esa calidad y por el valor que tengan, si es que tuvieren alguno,

Por cuanto hace a la obligación de formular los avisos y notificacionesde destrucción, la ley no fija ni se desprende cuál sea su finalidad y tampoco las sanciones aplicables si no se efectúan.


Es omisa en la responsabilidad del Fisco o del recinto fiscalizado antael interesado por el valor de las mercancías, pero aplicando las disposiciones del Derecho común se concluye que siendo oneroso el depósito, elFisco Federal y los recintos fiscalizados responderán si la destrucciónocurrió por falta de precaución o por culpa, por más leve que sea, quetengan esosrecintos.

La ley no regula el caso en el que terceros, personas diferentes al interesado o al personal de los recintos fiscales o fiscalizados, destruyan lasmercancías (generalmente por actos delictivos), en cuyo caso se puedenaplicar al interesado las consecuencias de la destrucción por accidente(extinción de la obligación fiscal) en razón de que no intervino su voluntad,pero el recinto tendrá la responsabilidad por el valor de las mercancíaspor la culpa o negligencia en que hubiere incurrido.

e) La destrucción por resolución de la autoridad

Conforme con el artículo 49 del NRLA la autoridad aduanera podráordenar la destrucción de las mercancías cuando estén o se presuma queestán en estado de descomposición. Para que la autoridad pueda ejerceresta atribución se requiere la presencia de varias condiciones:

. 1. Se trate de mercancías susceptibles de descomposicíón.

2. La autoridad competente (SSA) así lo determine tratándose de bebídas, comestibles o medicinas.

3. Se notifique personalmente al interesado previamente a la destrucción.

4. Intervengan en la destrucción las autoridades de vigilancia de fondosy valores.

5. Se levante acta circunstanciada del acto de destrucción.

6. Se presente un aviso ante la autoridad aduanera cuando menostreinta díasantes de la destrucción, en el casode recintos fiscalizados.

Destaca que esta atribución de la autoridad que afecta directamente ala propiedad de los particulares, no encuentre apoyo en ningún preceptode la NLA. máxime que abarca no sólo a las mercancías que esten en estado de descomposición sino que también a las que la autoridad presumaque lo puedan estar, circunstancia y facultad que deja a los interesados enun completo estado de indefensión en el caso de que se hiciera un usoindebido de esta atribución.

Las razones de la disposición son válidas ya que tienden a la protección de la salud de la población, motivo por el cual debería elevarse a nivel de ley y regularse los supuestos en que se puede presumir esadescomposición.

d) La posible autodestrucción o descomposición

En el supuesto anterior las mercancías ya están descompuestas y poresa razón se destruyen (aunque parece absurdo decir se destruye lo destruido. pues la descomposición es una forma de destrucción) pero en estecaso se pretende evitar su descomposición o destrucción en el recinto fiscal, facultando a la autoridad aduanera para que disponga de las mercancías, por medio de su venta o donación.


El artículo 34 de la NLA limita esta facultad de dominio a los casos,mercancías, actos, plazos y condición que se enuncian:

1. Que el recinto fiscal no cuente con lugares apropiados para la conservación de las mercancías. Esta condición no se presentará cuando elrecinto fiscal sí cuente con las instalaciones requeridas para el tipo demercancía de que se trate o cuando se conserven a bordo de los vehículos que las conduzcan.

2. Se trate de mercancías perecederas, de fácil descomposición o deanimales vivos. La calificación de fácil descomposición requiere que la autoridad considere las características de la mercancía, el acondicionamiento para su transportación, las condiciones climatológicas de la localidad,la epoca y otras más, pues no será exacto fijar criterios genéricos que nose ajusten a la realidad.

3. Se dispongan solamente por compraventa o donación. De todas lasformas de traslación de dominio la ley sólo permite estas dos, sin precisaren qué casos procede una y en qué casos la otra.

4. Se dispongan dentro del plazo de tres días contados a partir del díasiguiente al ingreso al recinto, ya que después de ese plazo las mercancías habrán causado abandono y, por lo tanto, se requerirá la declaratoriay procedimiento de ena~enación respectivos, para que el Fisco Federalpueda disponer de ellas. S9

5. Se indemnice al interesado en los términos del reglamento. El artículo 54 del NRLA señala que se presente una solicitud acompañando factura, guía o conocimiento que ampare el valor de las mercancías,documento que acredite la propiedad y comprobante del recinto fiscalcuando ingresaron al mismo.

La indemnización será el valor factura actualizado desde la venta o donación hasta que se dicte la resolución, después de que se hubieren cubierto los gastos con motivo de la disposición, tales como venta,transporte, manejo, custodia y almacenaje.

IV. El abandono de las mercancías

A. El concepto y naturaleza jurídica

Estipula el artículo 29 de la NLA que causarán abandono en favor delñeco Federal las mercancías gue se encuentren en depósito ante la aduana cuando los interesados aSI lo manifiesten expresamente por escrito otácitamente cuando no sean retiradas dentro de los plazos que señalala ley.

Añade el artículo 32 del mismo ordenamiento legal, que cuando lasmercancías hubieran causado abandono, las autoridades aduaneras notificarán al propietario o consignatario de las mismas que ha transcurrido elplazo de abandono y que cuentan con quince díaspara retirarlas, comprobando previamente el cumplimiento de las requlaciones no arancelarias yel pago de los créditos fiscales causados.

159 Isselin Cardona, José Alfredo. Nueva LeyAduanera. Confrontada y Comentada. AAADAM. México, D.F. 1996. Página 24. Este autor interpreta que hastavencido el plazo o término de tres díasse generará la facultad de la autoridadpara proceder a la enajenación, que conla actual redacción, aparentemente laautoridad puede enajenarlas, desdeel día siguiente en que queden en depósito antela aduana y hasta que se venza el plazo de tres días, a cuyo vencimiento cesala facultad de enajenarlas, lo que no suena congruente conla realidad.


El término abandono se encuentra en diversas ramas del Derechoconacepciones diversas, como por ejemplo: abandono de las acciones (procesal); abandono de hogar conyugal (familiar); abandono de cosas aseguradas (seguros); abandono de la aeronave (aeronáutico); abandono delbuque o del flete (maritimo); abandono de heridos (penal); abandono detrabajo (laboral) y abandono de funciones o servicios públicos (administrativo).

En la doctrina del Derecho Civil el abandono de dominio de una cosa omercancía es la renuncia voluntaria del derecho de propiedad por quientiene capacidad para ello, con el ánimo de excluirla de su patrimonio, porserie inutil, gravosa o por mero capricho. El abandono califica a la cosa omercancía como nullius (sin dueño) y la hace susceptible de apropiaciónpor ocupación. El derecho de propiedad se pierde desde que se abandona la cosa a pesar de que otro no se la hubiese apropiado, sin embargo,mientras no haya posterior apropiación de la cosa derelicta, el que fuedueño es libre de arrepentirse del abandono y adquirir de nuevo el dominio.

Como en la mayoría de los casosexiste la duda si las mercancías hansido perdidas, extraviadas u olvidadas y no abandonadas, el articulo 774del CCDF, que denomina bienes mostrencos a los bienes abandonados ya los que no tienen dueño conocido, no permite la ocupación o apropiación de los mismos, sino que deben ser entregedos a la autoridad administrativa para buscar a su propietario y en caso de éxito entregarle losbienes. En caso negativo, sólo se otorgará al descubridor una cuarta partedel valor de la cosa encontrada y no su propiedad.

El abandono de las mercancías en depósito ante la aduana sólo seacerca al concepto civilista cuando es expreso, ya que en ese caso, implica la renuncia voluntaria del derecho de propiedad de las mismas, pero sealeja de él cuando es tácito, porque el simple transcurso del plazo legal noimplicará necesariamente una renuncia voluntaria de la propiedad ni elánimo de desprenderse de las cosas; la mercancía no tendrá el carácterde bien mostrenco; no será susceptible de apropiación por su primer ocupante sino sólo a favor del Fisco Federal y en todo caso no produce laperdida ipso jure de la propiedad en perjuicio de los propietarios.

No implica la renuncia voluntaria o el ánimo de desprendimiento porque incluso se consumará el abandono a pesar de la manifestación delpropietario o consignatario a la autoridad aduanera de que su voluntad yánimo es retirar las mercancías del depósito pero que carece de recursospara cubrir las contribuciones, está impedido de obtener las regulacionesno arancelarias a que están sometidas las mismas o cualquier otro impedimento, justificado o no, ajeno a su voluntad.

El articulo 32 de la NLA dispone que cuando las mercancías hubierancausado abandono (supuesta pérdida de la proFiedad por haber transcurrido el plazo legal) se requerirá además que e propietario o consignatario sea notificado por la autoridad aduanerade esa circunstancia y transcurra el plazo de quince días que se otorgaron en esa notificación paraque lasmercancías fueran retiradas del recinto fiscal.

La razón de esta disposición es clara ya que el legislador pretende ase·gurarse con esta notificación que no se trate de pérdida, olvido o extravfopor parte del interesado, misma razón por la cual la regla general 3.4.3


para 1999 (proveniente desde 1994) permite evitar el abandono aun después de agotados esos quince días.

Pero, ¿a quién pertenecen las mercancías durante el lapso que existedesde el momento en que las mercancías han causado abandono hastaaquél en que han sido declaradas propiedad del Fisco Federal?

Si haber causado abandono impiicó ipso jure la pérdida de la propiedad de la mercancía, ya no será del propietario original y si todavía no seha notificado ei acuerdo administrativo tampoco será del Fisco Federal,como tampoco se podrá considerar mostrenca o nullius porque no admiteocupación y en todo caso siempre estuvo bajo el dominio fiscal.

Ese artículo insinuaba una apropiación estatai provisional cuando disponía en su segundo párrafo que"...pasarán definitivamente a propiedaddel Fisco Federal..." pero esta propiedad federal provisional evitaría que elinteresado retirara las rnercancras del depósito después de haber causadoel abandono pero antes de la declaratoria de las autoridades aduaneras.

Por todas estas razones, el abandono de las mercancías en depósitoante la aduana, a diferencia de la teoría civil, no implica ipso jure la pérdida del derecho de propiedad sino hasta que las autoridades aduanerasnotifiquen la declaratoria respectiva. En este sentido, la reforma legal para1997 suprimió esa frase y en el texto vigente consignó que sólo mediantela notificación del acuerdoadministrativo las mercancías abandonadas pasan a propiedad del Fisco Federal.

Excluido el expreso, el abandono se puede describir como una formacoactiva del Estado de adquirir las mercancías en aduana, que impone laley, por el simple transcurso del tiempo, sin importar la voluntad, el ánimoo los impedimentos de cualquier índole, con excepción de los previstospor la ley, del propietario y se consuma hasta que la autoridad aduaneranotifica la declaratoria correspondiente.

Se diferencia de otras formas coactivas de adquisición por parte del Estado como el comiso, en virtud de que en el abandono no hay la presencia de ningún Ilícito a las leyes; de la requisa y de la reversión porque noexiste una concesión previa y de la expropiacion porque no hay una causade utilidad pública.

Tampoco se podría considerar como una prescripción negativa o positiva a favor del Estado, porque en el primer caso, mientras el interesadono solicite la devolución de las mercancías en depósito no se hace exigi·ble la obligación de regresarlas y por lo tanto, no están corriendo los plazos de la liberación prescriptlva. En el segundo caso, la posesión delFisco sobre las mercancías es una posesión derivada que impedirá laprescripción de adquisición o positiva.

Las razones anteriores apartan al abandono de las mercancías en depósito ante la aduana de las formas civiles de adquisición o pérdida de lapropiedad, cuya causa jurídica es la ley que dispone únicamente el transcurso de un plazo de tiempo, circunstancia que lo califica de una cargaex-Iege a la propiedad.

B, Los plazos, su cómputo y su InterrupcIón

a) En el abandono expreso

No existe en ley ninguna disposición que indique hasta qué momentoel interesado puede manifestar el abandono de las rnercancras, pero una

522 EDICIONES FISCALES \SEF, S.A.

correcta interpretación llevaría a concluir que podrá hacerlo mientras laautoridad aduanera no notifique la determinación de que las mercancíashan pasado a propiedad del Fisco Federal.

b) En el abandono tácito

Acorde con los artículos 29, 30 Y31 de la NLA, los plazos y su cómputoserán los siguientes:

1, Tratándose de mercancías para exportación.

El plazo será de tres meses, computados a partir del día siguiente aaquel en que las mercancías ingresen ai elmacén en que queden en depósito ante la aduana, salvo que se trate de equipo especial que las embarcaciones utilicen para facilitar sus maniobras de car~a, descarga y quedejen en tierra, que se computará después del día siguiente a aquel enque dIchas embarcaciones hayan salido del puerto'·o

2. Tratándose de mercancías peligrosas, perecederas o animales vivos.

El plazo será de tres días, computados a partir del ingreso et aimacénen el que queden en depósito ante la aduana, salvo que se trate de tráficomarítimo que se computará a partir del día siguiente a aquel en que hubíera terminado la descarga del buque, se trate de bienes pertenecientesa embajadas, consulados, organismos internacionales de los que Méxicosea miembro, supuestos en los cuales los plazos se iniciarán tres mesesdespués de que las mercancías hayan ingresado a depósito ante laaduana.

3. Tratándose de mercancías para importación y otrosregímenes.

Los plazos serán de dos meses al igual que en los casos de mercancías vendidas o rematadas por el Fisco Federal que no sean retiradas deldepósito o de muestras tomadas en reconocimiento aduanero (art. 66NRLA). Se computarán desde el día siguiente al ingreso dei almacén salvoque se trate de operaciones de tráfico marítimo (después de finalizar ladescar~a), de embajadas, consulados y equipajes y menajes de personaldiplomatico (tres meses después de ingreso) y de mercancías vendidas,rematadas o muestras (a partir del dia siguiente a aquel en que se notifique la resolución correspondiente).

c) La Interrupción de los plazos

La ley recoge la figura de la interrupción y no de la suspensión de plazos, por lo que, presentándose alguna de las causales legales, si se llegaren posteriormente a reanudar los plazos de abandono comenzará elcómputo de cero días y no desde los días transcurridos cuando se dio lainterrupción.

El artículo 33 de la NLA señala lassiquíentes causas de interrupción delos plazos de abandono:

1. Por la interposición de medios de defensa.

En este caso, la ley se refiere a la interposición del recurso de revocación previsto en el CFF y a la presentación de la demanda en el juicio queproceda, que puede ser tanto de'flulidad ante el TFF o el juicio de amparoante los juzgados y tribunales federales.

160 Equipo especial. Para su composición o integración véase la regla 3.4.2 para1999.


Sin embargo, añade la ley que el recurso o la demanda sólo interrumpirán los plazos de abandono cuando la resolución definitiva no confirme,en todo o en parte, la que se impugnó, disposición que es omisa en señalar que, en ese supuesto, los plazos se suspenderán y reanudarán al díasiguiente en que notifique dicha resolución definitiva, como resulta jurídicoyen justicia interpretar.

2, Por consulta entre autoridades.

Esta causa operará si la entrega de las mercancías a los interesadosdepende de la respuesta a esa consulta, hipótesis que es susceptible depresentarse en los actos de verificación y comprobación de las regulaciones no arancelarias a que pudieran estarsujetas las mercancías.

3. Por el extravío de las mercancías.

Una vez que el interesado solicite al recinto fiscal o fiscalizado la entrega de las mercancías y transcurran tres días sin que le sean entregadas seconsumará el extravío, y desde ese momento se interrumpirán los plazosde abandono. Si posteriormente y antes de que se entregue al interesadoel valor de las mercancías, éstas aparecen y opta por la entrega de lasmercancías, el plazo se reanudará a partir de cero días y se computará apartir del día siguiente en que el interesado ejerza la opción de recibir lamercancía y no su valor.

C. Las mercancías no abandonabies

No causarán abandono las mercancías de la Administración PúblicaFederal Centralizada y de los Poderes Legislativo y Judicial Federales, porlo que sí son susceptibles de causar abandono las mercancías de la Administración Pública Federal Paraestatal (empresas de participación estatal,organismos descentralizados y fideicomisos), de los tres Poderes de lasEntidades Federativas y las pertenecientes a los Municipios.

O. La determinación de propiedad federal

Las mercancías podrán haber causado abandono pero ese hecho porsí sólo no producira que ias mercancías pasen a propiedad ·del Fisco Federal para lo cual además se requerirá:

1, Se notifique al propietario o consignatario que el plazo del abandonoha transcurrido.

2. Se conceda a esas personas un plazo de quince días hábiles pararetirar las mercancías, previo el cumplimiento de las formalidades, contribuciones y regulaciones no arancelarias a que esté sujeta la mercancía.

3. Transcurra el plazo anterior.

4, El interesado, a pesar de esa notificacíón y del transcurso de eseplazo, no haya desaduanado las mercancías.

5. Se notifique a dichos interesados la declaratoria o determinación depropiedad del Fisco Federal. A pesar de haberse derogado para 1999 elsegundo párrafo del artículo 32 de la NLA, debe pensarse 9ue el cumpli·miento de los artículos 14 y 16 Constitucionales, hacen exigible ese mandamiento escrito.

La misma ley señala que las notificaciones serán personales o por correo certificado con acuse de recibo, en el domlcilio que aparezca en el


documento de transporte o en la factura y en su omisión en los estradosde la aduana.

E. La disposición de las mercanclas abandonadas

Dependiendo del almacén en que las mercancías hayan causado abandono y pasado a propiedad del Fisco Federal serán las disposiciones aplicables.

a) La disposición de mercancías abandonadas en recintos flscallzados

El artículo 32 de la NLA disponía que los recintos fiscalizados deberánvender, donar ó destruir, por cuenta del Fisco Federal las mercancías quehubieren pasado a ser propiedad del éste por abandono, de acuerdo conel procedimiento que señale la SHCP mediante re~las generales, cuandoesa dependencia no disponga de dichas mercaderías conforme con el arotículo 145 de la misma ley.

En la regla general 3.4.5 para 1999 apareció ese procedimiento cuyascaracterísticas principales son:

1. Se deberán vender las mercancías mediante remate, salvo vehículosde cualquier tipo, que no pueden enajenar.

2. El remate debe hacerse público mediante avisos simultáneos en suslocales, estrados de la aduana, periódico y Diario Oficial de la Federacióncon quincedías naturales de anticipaci6n.

3. La base para la primera almoneda será el valor de las mercancíasseñalado en el documento de transporte o para efectos de su seguro y afalta de ambos, el arrojado por avalúo de persona que haya designado laSHCP. En segunda almoneda el valor base se reducirá en un 20% y enterceraen un 30%.

4. Las posturas se deberán presentar en sobre cerrado y el remate seefectuará en presencia del personal de la Unidad de Vigilancia de Fondosy Valores de la Secretaría de Hacienda.

5. El pago total del lote de mercancías adjudicadas deberá efectuarseen un plazo no mayor de cinco días postenores a la fecha del remate,pues de lo contrario el oferente perderá el depósito de garantía del 10%del valor de la postura legal.

6. El adquirente podrá optar por retornar la mercancía al extranjero odestinarla a alqún regimen aduanero (art. 32 NLA) en cuyo caso el valoren aduana sera el precio pagado en el remate, según conste en el acta delremate, que se deberá anexar al pedimento respectivo (regla 3.4.5). Bajoel nuevo ordenamiento le!;!al, se amplia la posibilidad para que el adquirente destine las mercancras a cualquier régimen (definitivos, temporales,depósito fiscal, etc.) ya que la ley' abrogada sólo permitía el régimen deimportación.

7. La ley ordena que el producto de la venta se destine a pagar los carogas por el manejo, almacenaje, custodia y gastos de venta de las mercancías y a los fondos para el mantenimiento, reparación o ampliación de lasinstalaciones de las aduanas a que se refiere el artículo 202 de la ley.


La regla general mencionada precisa que primero se paguen esos cargos normales y el remanente se deposite en ei fideicomiso constituidopara administrar esos fondos, aunque no señala el plazo para hacerlo.

8. No podrán participar en el remate los consignatarios de las mercancíes que ies haya afectado el abandono y su incumplimiento será considerado como delito equiparabie a ia defraudación fiscal, disposición queademás de exceder ei principio nulla pena sine lege, resulta injustificadoque limite el derecho de los expropietarios o consignatarios a recuperar lamercancía, máxime que tendrán que pagaria dos veces. Quizá la regla ge·neral consideróque las contríouciones se pudieran pagar sobre una valoración menor en sellunda o tercera almoneda, pero olvidó ese pago dobley la no deducción fiscal del primero, circunstancias suficientes para desalentar cualquier intento de defraudación fiscal.

9. Cuando por el estado de las mercancías no se puedan rematar, losrecintos fiscalizados podrán destruir las mismas previo aviso presentadocon treinta días de anticipación y con la presencia de la autoridad encargada en materiade vigilancia de fondos y valores.

Con la reforma legal para t 997, se modificó el tercer párrafo dei artículo32 introduciendo los siguientes cambios:

• Antes sólo podían realizar actos de venta o enajenación, ahora yatambién pueden donar ias mercancías, elevando a ley la posibilidadde destruir las mercancías, que ya se contemplaba en la regla gene·ral 24 para 1996.

• Antes sóio podían vender las mercancías del Fisco Federal apropiadas por abandono, actualmente podrán enajenar las mercancíasque hayan pasado a propiedad del Fisco por cualquier título.

• La regia apiicable a ia donación de mercancías está en ei apartado Bde la regia 3.4.5, misma que requiere autorización de la Administración Local Jurídica, el pago de las contribuciones, el cumpiimientode RNA, la presentación dei pedimento y sólo procede a favor de oroganismos púbiicos y entidades dei anexo t 4 de la Resolución Fiscal.

b) La disposición de mercancías abandonadas en recintos fiscales

En el artículo 145 de la NLA se establecen las reglas a las cuales sesujetará la disposición de toda mercancfa que pase a ser propiedad delFisco Federai y que a partir de la adición para 1999 ya se agrupan en elartícuio 183-A de la NLA.

El Consejo Asesor que menciona ia ley fue creado mediante Acuerdoque crea el Consejo Asesor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para la determinación del destino de las mercancías que pasen a propiedad del Fisco Federal, publicado en el D.O.F. de 26 de abril de 1994,que abrogó el diverso Acuerdo publicado en ese mismo Diario de 9 demarzo de 1989.

1. El destino de las mercancías.

En el abandono en almacenes fiscales o en fiscalizados, en los casosen que las autoridades aduaneras hayan notificado que las mercancías serán destinadas por ia SHCP, procederé:

(1) Enajenación.


En este caso, se deberán observar algunos lineamientos como son:que el producto de la venta sea suficiente para pagar los cargos por almacenamiento y enajenación; se eviten perjuicios a lossectores de la economía nacional y que las mercancías se marquen o sellen como "propiedaddel Fisco Federal". De la redacción del precepto se desprende que losproductos de las enajenaciones se administrarán en un fideicomiso porcuanto que ordena que el remanente se enterará en enero de cada año ala Tesorería de la Federación y se mantendrá una reserva para "iniciar laoperación del ejercicio siguiente". Es importante observar que en los procedimientos de enajenación no serán aplicables las disposiciones de losartículos 173 y siguientes del CFF que se refieren a los remates.

(n) Asígnación de uso.

En este supuesto, la SHCP podrá asignar que las mercancías se destinen para el uso de otras entidades de los Poderes Ejecutivo, Legislativo yJudicial Federales; para ei uso de entidades paraestatales y de los Municipios, disposición que se extendió ya que la ley abrogada unicamente peromitia dicho destino para otras dependencias del Gobierno Federal, quepor cierto identifica como sin6nimo de Poder Ejecutivo.

(iii) Donación,

Este destino se realizará en beneficio de las instituciones no lucrativasautorizadas para recibir donativos deducibles en el impuesto sobre larenta.

2. La opinión previa dei Consejo Asesor.

Salvo que las mercancías se destinen ai uso de alguna de las citadasentidades públicas o se enajenen las embargadas a maquiladoras y pitexa eilas mismas, en todos los demás casos se deberá obtener ia opinióndei Consejo Asesor, que está integrado con representantes de instituciones filantropicas, cámaras y asociaciones de contribuyentes interesadosen la producción y comercio de mercancías idénticas o similares a las deque se trate, en lostérminos del acuerdo que se citaantes.

3. La competencia del Oficial Mayor de la SHCP.

Acorde con los artículos 144 fracción XViii de la NLA y 80. fracción XIXdel Reglamento Interior de la SHCP, es competencia dei Oficial Mayor dedicha Secretaría determinar el destino de las mercancías de comercio exterior que pasen a propiedad del Fisco Federal, razón por ia cual ni lasAduanas ni cualquier otra dependencia tienen facultades para donar,enajenar o autorizar ei uso, temporal o definitivo, de ias mismas.

5. EL DESADUANAMIENTO DE LAS MERCANCIAS

Ya se expuso que las mercancías se deben someter en la aduana aldespacho aduanero (art. 35 NLA) Y se entregarán de inmediato a quien laspresentó si el mecanismo de selección automatizado determinó que no sepractique el reconocimiento aduanero o si habiendo determinado reconocimiento aduanero éste se practicó por las autoridades aduaneras sin quese hubieran detectado irreguiaridades, procediendo al retiro del recinto ñscal (art. 43 NLA) Y al levante inmediatamente de las limitaciones al dominioque sobre ellas ia ley había Impuesto.

Así pues, el desaduanamiento es la entrega de las mercancías en depósito ante la aduana que hace la autoridad aduanera al Interesado, auto-


rizando y permitiendo su retiro del recinto fiscal y levantando las limitaciones de dominio que sobre ellas impuso la ley, en virtud de una resoluciónexpedida en forma electrónica (desaduanamiento iibre) o en forma causal,personal y concreta (acta de reconocimiento aduanero) que culmina elprocedimiento administrativo ad noc que para esos efectos ordena la ley yque se denomina despacho aduanero.

En la doctrina el desaduanamiento se asociacon las dos principales desus consecuencias que son el retiro y el levante y se considera la partefinal o culminatoria dei despacho aduanero.

El objeto del desaduanamiento es poner al interesado en posesión delas mercancías, continuar el traslado de éstas a su lu~ar de destino, suprimir las iimitaciones de dominio a que estaban sometidas y permitir que elimportador las pueda usar, disfrutar y disponer sin más iimitaciones queias que imponga el régimen aduanero al que hayan sido destinadas.

Por el contrario, el desaduanamiento no extingue las contribuciones pagadas de menosni exime las regulaciones no arancelarias o las formalidades omitidas (art. 43 penúltimo y último párrafos) y tampoco impide quelas mercanclas sigan afectas directa y preferentemente ai cumplimiento delas obligaciones fiscales generadas por su entrada o salida del territorionacional y que las autoridades aduaneras ejerciten sus facuitades de perseguirlas o embargarlas, en tanto se comprueba que han sido satisfechasdichas obiigaciones y créditos (art. 60 NLA).

La discusión de si la resolución de la autoridad que ordenó el desaduanamiento, electrónico o mediante acta de reconocimiento, es o no una resolución favorable, no incide en las premisas anteriores, ya que aun en elsupuesto de que se aceptara que SI lo constituye, la única consecuenciasería el deber de la autoridad aduanera de agotar previamente el juicio denulidad ante el TFF y, recibiendo sentencia de anuiación, proceder a la liquidación y cobro del crédito fiscal respectivo. A reserva de su estudiopormenorizado en el lugar correspondiente, se anticipa aquí que la ley establece que no es una resolución favorable al particular, mandato confirmado por el TFF'61

Por estas razones, es manifiesto que el reconocimiento aduanero guepuede llegar a practicarse para ordenar ese desaduanamiento no ccnstítuye el uso de una facultad de comprobación fiscal, ya que no se dirige a la

161 INAPUCABIUDAD DE LAJURISPRUDENCIA NUMERO 40 Y DELPRECEDEN·TE SS-132 DE ESTE TRIBUNAL CON RESPECTO A LAS DISPOSICIONES VI·GENTES EN LA LEY ADUANERA DE 1993. Al determinar expresamente elartículo 29 de la Ley Aduanera vigente en 1993, que si la autoridad omite almomento de la importación objetar el valor de las mercancías o los documentos o informaciones que sirvieron de base para determinarlo, no se entenderáque el valor declarado ha sido aceptado o que existe resolución favorable alparticular; lógico es, que se modificaron substancialmente los supuestos legales que dieron origen a la jurisprudencia 40 de estetribunal cuyo rubro es "Re·clasificación arancelaria, no procede sin juicio de nulidad" y al criteriosostenido porel mismo en el precedente SS-132, porlo que éstos ya no le sonaplicables a las actuaciones de la autoridad aduanera efectuadas durante la vigencia de dicha ley, en consecuencia, válidamente la autoridad aduanera pudodesconocer los hechos asentados en el primer reconocimiento aduanal y practicarposteriores reconocimientos aduaneros paradeterminar créditos fiscales.Jucio 446194. Sentencia de 10 de abril de 1995. Sala Regional del Sureste.Revista del Tribunal Fiscal de la Federación. 3a. Epoca. AñoVIII. Julio de 1995.Página 36.


liquidación en definitiva de las contribuciones, sino a resolver si permite ono el citado desaduanamiento y las consecuencias jurídicas que implica.Tan resulta cierto lo anterior, que en el supuesto caso de que en el reconocimiento se hubieran detectado omisiones de contribuciones la autoridad no está facultada para impedir el desaduanamiento de iasmercancias, debiéndolas entregar de inmediato al interesado, sin perjuiciode liquidar posteriormente el crédito fiscal respectivo.

6. EL CONTROL Y VIGILANCIA DEL TRANSPORTE EN TERRITORIONACIONAL

La actividad aduanera no culmina, como pudiera pensarse, en el momento en que las mercancías se retiran del recinto fiscal, sino que la leyestablece la obligación para que las mismas se amparen con determinadadocumentación mientras se transportan por territorio nacional: que lo hagan en los mismos vehículos en que se hayan introducido al país; su revíslón obiigatoria y verificación durante ei transporte, así como la regulaciónde los accidentes.

l. La documentación exigible

La documentación para el transporte por territorio nacional de mercancíasde procedencia extranjera y de nacionales confundibles o no con lasde ese origen tienen el siguiente régimen legal.

A. La documentación de las mercancias de procedencia extranjera

El artículo 146 de la NLA, señala que el transporte de dichas mercancías deberá amparase en todo tiempo con cualquiera de los siguientes documentos:

al Documentación aduanera que acredite su legal Importación

Este documento será un pedimento que destine la mercancía a algúnrégimen aduanero; un formato oficial que ampare la importación temporal;una constancia de exportación o una declaración de pasajeros.

b) Nota de venta expedida por autoridad fiscal federal o documentoque acredite su entrega por la SHCP

Este documento se expedirá en aquellos casos en los cuales el FiscoFederal enajene, done o asigne el usode las mercancías que previamentehayan pasado a su propiedad.

e) Factura expedida por empresario establecIdo e Inscrito en elRFC y que reúna los requisitos que señale el CFF

El artículo 29-A de dicho código señaia ios siguientes: 1) contener impreso el nombre o razón social, domicilio fiscal y clave de RFC de quien laexpida, 2) contener impreso ei número de folio, 3) lugar y fecha de expedicion, 4) clave de RFC de la persona a favor de quien se expida, 5) cantidad y clase de mercancías, 6) valor unitario consignado en número eimportetotal consignado en número o letra, así como el monto de los impuestos trasladados y 7) número y fecha del documento aduanero y aduana de importación, tratándose de ventas de primera mano demercancías de importación. Con la NLA tos requisitos de las facturas sonlos mismos que para cualquier comprobante fiscal a diferencia de la ALAque remitía al artícuio 50. de su reglamento, mismo que no contemplabaalgunos de losantesenumerados.


d) Carta de porte y los documentos que establezca la SHCP

En los casos en que las mercancías sean transportadas fuera de franjao re9ión fronteriza por empresas porteadoras legalmente autorizadas (empresas transportistas), se podrá amparar con ese documento y con losque establezca esa Secretaría.

B. La documentacl6n de las mercancías nacionales

De conformidad con el artículo 29-S del CFF, el transporte de mercancías por el territorio nacional deberá acompañarse además de la carta deporte con pedimento o con diversa documentaci6n (nota de remisión,de envío, de embarque o despacho) que reúna los requisitos del citadoartículo 29-A, con lo cual la obligación de amparar en todo tiempo el transporte de mercancías se extiende a todas ellas, sean de origen extranjero onacional.

C. La documentacl6.n para el transporte en franja o regl6n fron-teriza .

El transporte de mercancías extranjeras en franja o región fronteriza noestá distinguido en la ley, razón por la cual se puede concluir que está sometido a las mismas reglas que las mencionadas en el apartado A queantecede. Sin embargo, el artículo 147 de la NLA sí contiene reglas especiales para amparar las mercancías nacionales que sean transportadasdentrode franja o región fronteriza.

a) Las mercancías de exportacl6n prohibida o restringida

Este tipo de mercancías sólo requieren ciertos documentos cuando setransporten hacía los litorales o fronteras, es decir, que permitan suponerque se pudieran extraer del país. Los documentos que deben ampararesas mercancías son pedidos, facturas, contratos u otros documentos comerciales que acrediten que las mercancías están destinadas a dichasZO~

nas o con los permisos de exportación respectivos.

La redacción del precepto permite afirmar que cuando esas mercancías se transportan en dirección opuesta a los ütorales o fronteras no requieren legalmente esa documentaci6n, aunque caerían dentro delsupuesto del artículo 29-S del CFF.

b) Las mercancías nacionales confundibles con extranjeras

Cuando la transportación de las mercanclas se haga de franja o regiónfronteriza hacia el interior del país bastará, para efectos aduaneros, que seamparen con las marcas registradas en Mexico o con las facturas o notasde remisión expedidas por empresarios inscritos en el RFC que reúnan losrequisitos del CFF, es decir, bajo las reglas generales de ese código.

En el caso de productos agropecuarios nacionales confundibles conlos de procedencia extranjera, el artículo 172 del NRLA remite a la regla3.9.2 para 1999 misma que contempla a los siguientes documentos:

1. Constancia de origen de productos agropecuarios.

Se trata de un formato oficial que aparece en el anexo 1 y que debe sersuscrito por el comisariado ejidal, representante de colonos o comuneros,asociación agrícola o ganadera o por la SAGAR.


2. Certificado de origen expedido por la Secretaria de Energia.

Este documento amparará el transporte de minerales extraídos, procesedas o industrializados en la franja o región fronteriza, cuyo formato tambiénaparece en el anexo 1.

3. Factura o aviso de arribo

Si se trata de fauna o especies marinas que hayan sido capturadas endicha franja o reglón se requiere la obtención de ese documento de venta.

4. Aviso a la aduana por escrito.

Se deberá presentar en la aduana o punto de revisión por donde sepretenda internar la mercancía. anexando el original de cualquiera de losdocumentos anteriores. El aviso deberá contener: 1) mercancías de quese trate. 2) nombre, domicilio y RFC del promovente. 3) descripción detallada de las mercancías, cantidad, peso y volumen y 4) población a la queestán destinadas.

11. La revisión obligatoria de la transportación

Si bien las autoridades aduaneras pueden ejercer la vigilancia y verificación de la transportación de las mercancías por todo el territorio nacíonal cuando lo juzguen pertinente (mediante mandamiento escrito deautoridad competente), también la ley establece que en ciertos puntos ybajo ciertas condiciones esas funciones se practiquen de manera permanente, generando así los puntos de revisión obligatoria.

A. Los puntos de revisión obligatoria

Dispone el artículo 140 de la NLA que la SHCP establecerá puntos derevisión cerca de los límites de la franja o región fronteriza, para que lospasajeros y las mercancías procedentes de dichas zonas puedan introducirse al resto del territorio nacional. es decir, lo que se conoce como garitade salida.

En tratándose de pasajeros esas garitas cuentan con semáforos fiscales que determinarán si se les debe someter o no a revisión de sus equipajes y, en el caso de mercancías despachadas por aduanas fronterizas,ei ejemplar del transportista del pedimento se someterá al sistema electrónico, dando por terminado hasta ese momento el despacho aduanero,conforme a la regla general 3.10.1 para 1999.

En el casode las aeronaves con destino al interior del paísque tambiénsaigan de la franja o región fronteriza, el artículo 26 del NRLA también ordena esa revisión obligatoria de las mercancías y equipajes que transporten, por medio de la activación del mecanismo de selección automatizado.

Los bultos postales también están sometidos a esa revisión conformese dispone por el artículo 21 de la ley de la materia.

B. Los límites de Introducción fronteriza

La transportación de las mercancías que ingresan al país por las aduanas fronterizas se realiza por dos vehículos de arrastre: un primero quesimplemente lleva el traifer o remolque del extranjero a los patios de latransportista dentro de una frania de veinte kilómetros y otro que lo recibe(transportista mexicana) y lo traslada a su destino a cualquier punto delterritorio mexicano.


El artículo 96 del NRLA (conjunción del artículo 114 del ARLA y la reglageneral 58 para 1995) señala que los vehículos que efectúen servicios internacionaies de transporte de carga, autorizados por autoridad competente, podrán internarse a territorio nacional sin pa,9ar los impuestos alcomercio exterior, dentro de una franja de veinte kilometros, paralela a lalínea divisoria internacional, independientemente de la nacionalidad delconductor.

Esos servicios se conocen como transters y consisten en el arrastre, dela ciudad extranjera limítrofe con el país hasta los patios de los transportistas en la ciudad mexicana vecina, que hacen tractores extranjeros de losremolques y semiremolques que contienen las mercancías de importación. La autorización de la autoridad competente que menciona la ley, seencuentra fundada en el Acuerdo por el que se establece la modalidad delservicio de autotransporte federal de carga en los cruces fronterizos y enla franjas de veinte kilómetros paralela a la línea divisoria internacional,en los estados del norte de la República Mexicana, publicado en el D.O.F.de 18 de diciembre de 1995.

C. El transporte en los mismos contenedores de transporte

El artículo 140 de la NLA dispone gue las mercancías destinadas al interior del país que se importen a traves de una franja o región fronteriza,para transitar por éstas, deberán utilizar las mismas cajas y remolques (laALA mencionaba medios de transporte) en que sean presentadas para sudespacho, conservando íntegros los sellos o precintos exigibles, disposición que viene de la reforma para 1992 al artícuio 107 de la ALA.

Esta disposición admite la excepción de las "maniobras de consolidación y desconsolidación de mercancías" y los demás que establezca laSHCP mediante reglas. Bajo esa denominación y reguladas por el Manualde Operación Aduanera (MOA) son importaciones de mercancías generalmente de pequeño volumen que se tramitan en la franja fronteriza y quese Introducen y despachan en vehículos pick up o automóviles y se remiten al interior por empresas transportistas que los reciben en sus oficinas ylos trasladan en corridas normales de rutas establecidas.

En los pedimentos se deberá anotar la expresión "plazuela", "consolidado" u otras similares.

111. La verificación durante el transporte

Dispone el artículo 144 fracciones IX y XI de la NLA que compete a la.SHCP inspeccionar y vigilar permanentemente el manejo. transporte o tenencia de las mercancías en los recintos fiscales y fiscalizados, así comoen cualquier otra parte del territorio nacional y verificar durante su transporte, le legal importación o tenencia de mercancías de procedencia extranjera, para lo cual podrá apoyarse en el dictamen aduanero a que serefiere el artículo 43.de la misma ley.

El estudio detallado de esta atribución ya se realizó con motivo delanálisis de las facultades de la SHCP en materia de inspección y vigilancia, por lo que es conveniente remitirse a él.

Aquí baste expresar que las acciones para verificar el transporte de.mercancías de comercio exterior constituyen manifestaciones de la actividad aduanera del Estado, cuya finalidad es comprobar que dichas mer-


cancías se sometieron a las formalidades y trámites previstos en la leypara su introducción a territorio nacional.

Consecuente con lo anterior, la ley contempla un procedimiento administrativo especial, exclusivo de la materia aduanera, para los casos enque las mercancías y los medios de transporte se embarguen por no haber acreditado que se sometieron a los trámites previstos en la iey de lamateria y otras causales (art. 151).

IV. Los accidentes a los medios de transporte

Durante su trayecto por el territorio naclonal los transportes pueden sufrir accidentes que pueden o no afectar a las mercancías que conducen.La ley distingue su tratamiento iegal (aunque no de modo completo, claroy expreso) dependiendo si las mercancías ya estaban sujetas a un rágimen aduanero cuando ocurrió el accidente y si sufrieron o no su destrucción.

A. Los accidentes de transportes de mercancías sin régimen aduanero

Este supuesto se puede presentar cuando los transportes ya ingresaron al territorio mexicano pero todavía no arriban o aterrizan en el puertomarítimo o aeropuerto de destino dentro del país, es decir, se trata de unsupuesto que solose puedepresentar en lostráficos marítimos o aéreos.

a) La destrucción de mercancías sin régimen aduanero

La iey no contempla de modo expreso este supuesto, pero si se considera que la destrucción por accidente de las mercancías extingue la obligación fiscal cuando se encuentran en depósito ante la aduana (art. 27),que es un momento posterior a su arribo o aterrizaje, se puede concluir que la destrucción de las mercancías en un momento anterior o sea,en su trayecto a ia aduana de arribo, extingue de igual manera dicha obligación, salvo que los interesados destinen los restos a un rágimen aduanero.

b) El salvamento de mercancías sin régimen aduanero

En este supuesto, si bien el transporte sufrió el accidente, las mercancias no fueron destruidas. En este caso, el artículo 12 de la NLA señalaque se deberá estar a io siguiente:

1. El aviso de accidente.

La persona que tenga conocimiento del accidente deberá dar aviso deinmediato a la autoridad aduanera de ia localidad o si no hubiere, a cualquier otra autoridad (art, 40 NRLA)' El reglamento en vigor precisa conmayor sentido práctico que sea ante cualquier autoridad (municipal, estatalo federal) mientras que el reglamento abrogado (art. 70) disponía quefuere una autoridad federal.

2. La entrega y custodia de las mercancias.

Dispone la ley que si el denunciante del accidente tiene las mercancíasen su poder, deberá ponerlas, juntamente con el aviso anterior, a disposición de la autoridad. Aunque la iey no precisa, será lógico interpretar quelas entregue a la autoridad ante la que presentó el aviso.


El artículo 39 del NRLA ordena que las mercancías que se rescaten delaccidente, a las que llama "provenientes de salvamento" I quedarán a disposición de la autoridad competente pero en poder y bajo custodia de laautoridad aduanera, hasta en tanto se autorice su reembarque o retiro, enatención de la resolución que aquélla diete.

3. El destino a un régimen aduanero.

El NRLA señala que las mercancías de procedencia extranjera provenientes de salvamento podrán destinarse al régimen aduanero que designe el interesado, opción que también se pudiera ejercer tratándose de losrestos, con apoyo en el articulo 27 de la NLA. Aunque la ley no lo señalaexpresamente, también le asiste al interesado el derecho de optar por elretorno de las mercancías al extranjero.

e) Las sanciones

Disponia el articulo 69 del ARLA que por las mercancías provenientesde salvamento no se impondría sanción alguna, mandamiento que ya noaparece expresamente en el NRLA, pero que sin embargo no da motivo asuponer la procedencia de sanción alguna en virtud de que el accidenteconstituye el caso de fuerza mayor o la causa justificada que mencionanlos artículos 177 fraccíón 11 y 186 fracción IX de la NLA como excepción deresponsabilidad legal.

B. Los accidentes a los transportes de mercancías bajo un régimenaduanero

Este supuesto se puede presentar cuando las mercancías ya han sidoobjeto del despacho aduanero y entregadas por las autoridades aduaneras al interesado, abandonando el recinto fiscal para iniciar el transportehacía su lugarde uso, explotación o consumo en el territorio nacional.

a) Los accidentes de mercancias bajo los regimenes definitivos

La ley no contempla este supuesto, ya que la mercancía puede conforme esos regímenes ser objeto de cualquier acto de dominio, entre ellos ladestrucción, razón válida para que no sea materia de la ley aduanera, sinperjuicio de las obligaciones que emanen de otros ordenamientos legales.

Sin embargo, la destrucción de las mercancías importadas en definitivacon el pago de contribuciones mediante depósitos en cuenta aduanera(ya que se pretenden posteriormente retornar al extranjero) es un caso deexcepción gue no esta previsto en la legislación y que debería ser motivode regulacion.

b) Los accidentes de mercancías bajo regímenes temporales otransitorios

Constituye una regla general que las mercancías destinadas a regímenes aduaneros de importación que implican una suspensión o diferimientofiscal, deben ser retornados al extranjero en ciertas condiciones y plazos,razón por la cual la ley contempla reglas para los casos en que esas mercancías sufran accidentes durante su transportación.

1. La destrucción de mercancías en regímenes temporales o transitorios.

El articulo 94 de la NLA establece que si por accidente se destruyen lasmercancías, en transporte y en cualquier otra circunstancia, ya que la ley


no distingue, sometidas a alquno de los regímenes temporales de importación o de exportación, deposito fiscal o tránsito no se exigirá el pago delos impuestos al comercio exterior ni de las cuotas compensatorias.

El articulo 124 del NRLA ordena que el interesado estará obligado a daraviso por escrito a la autoridad aduanera en un plazo no mayora dos díascontados a partir del día siguiente al del accidente, anexando copia delacta de hechos levantada por autoridad competente.

Si la mercancía estaba en régimen de tránsito, interno o internacional,una copia del aviso se turnará a la aduana de destino por la empresatransportista que conduzca la mercancía o por el agente o apoderadoaduanal que haya promovido dicho régimen.

Laomisión del aviso o su presentación extemporánea podríaconñqurarla infracción prevista en el artículo 184 fracción I que amerita la sancion de500.00 pesos a 1,250.00 pesos establecida en el artículo 185 fracción 1,ambos de la NLA.

Respecto de los restos de las mercancías, el reglamento crea una obligación que en la ley no se contempla, consistente en que el interesadoestá obligado a ponerlos a disposición de la aduana más próxima, aunqueno fija un plazo para esos efectos.

Con la reforma para 1997 al artículo 94, se adicionó que las mercancíasimportadas temporalmente que no puedan retornar al extranjero por habersufrido algún daño, se considerarán retornadas, siempreque cumplan losrequisitos de control que establezca la SHCP mediante reglas.

Esta disposición ya se contenía en el artículo 80 de la ALA, pero ahoraresurge contemplando el daño y no sólo la destrucción; suprime la autorización que requería la redacción anterior, así como también la verificacióny señala que actualmente es un "retorno ficto".

2. El salvamento de mercancías en esosregímenes.

El mismo articulo 94 comentado dispone que "los restos seguirán destinados al régimen inicial, salvo que las autoridades autoricen su destrucción o cambio de régimen" disposición que merece algunos comentarios:

(1) Las mercancías no destruidas.

En este supuesto, las obligaciones del régimen aduanero no sufren alteración alguna, salvo la de su arribo extemporáneo a la aduana de destino o al almacén general de depósito, por el que no procederá sanciónalguna al haberse presentado razones de caso fortuito o fuerza mayor.

(n) Las mercancías destruidas y los restos de ellas.

Sea cual fuere el destino que el interesado elija para los restos e incluso que sea omiso en designar ese destino, el mandato legal es tajante aldisponer que por las mercancías que se destruyan por accidente no seexigirán los impuestos al comercio exterior.

(iil) La culminación del régimen inicial de los restos.

Dispone el precepto legal que los restos seguirán destinados al régimen inicial, lo cual lleva a considerar diversos supuestos. Si las mercancías destruidas estaban en régimen de importación temporal, sus restospodrán ser considerados "desperdiclos" y como tales se podrán retornar


al extranjero, donar, destruir o cambiar al régimen de importación definitiva, conforme a las disposiciones que para cada caso estabiece la ley dela materia. Si -las mercancías destruidas estaban en régimen de depositofiscal, sus restos se podrán extraer como tales para importación definitiva,temporal, retorno al extranjero o para eiaboración en recinto fiscalizado ..En los casos de régimen de tránsito interno o internacional, arribarán a laaduana de destino o se quedarán en el país en calidad de restos. Es decir,la clasificación arancelaria, valoración, contribuciones y regulaciones noarancelarias deberán causarse o exigirse atendiendo a su naturaleza de"restos" y no de lasmercancías que eran originalmente.

(Iv) Autorización de destruccíón.

Destaca ia parte final del precepto por su deficiente redacción, ya que,por una parte, menciona una autorización para destruir los restos, lo cuales absurdo si se considera que los restos son ya el producto de la destrucción de las mercancías y que en todo caso, sería una cadena ínterrnínabie, pues habría que destruir también ios "restos" que se generaran pordestruir los "restos" . Por otraparte, no existe en la ley de la materia ningúnprecepto que autorice a las autoridades aduaneras a destruir los restos demercancías accidentadas.

(v) Autorización de cambio de régimen.

Dispone la iey que los restos seguirán destinados al régimen inicial,salvo que las autoridades autoricen su cambio de régimen, disposiciónimperfecta que merece la siguiente observación. Ei cambio de régimensólo procede en los casos en que la iey lo permita (art. 93), como es elcaso de las mercancías importadas temporalmente por maquiladoras yempresas con programas PITEX, supuesto en que se pueden cambiar losrestos al régimen de importación definitiva y para lo cual no se requiere dela autorización de la autoridad aduanera. Sin embargo, en los casosde depósito fiscal y de tránsito interno o internacional la ley no permite esecambio de ré~imen de los restos, por lo que la autoridad no podría otorgaruna autorización para lo cual la ley no se lo permite.

La conclusión acorde al espíritu del legislador es que, en todo caso dedestrucción de mercancías en alguno de los regímenes que señala la ley,no se exigirán los impuestos al comercio exterior y el cumplimiento de lasregulaciones no arancelarias sea cual fuere el destino o la suerte de losrestos. En cuanto a estos últimos, su destrucción, cambio de régimen oaslqnacíón al mismo régimen que las mercancías de las cuales provienen,sera siempre en su calidad de restos y no en las condiciones que reuníanlas mercancías.

7, EL ACREDITAMIENTO DE LA LEGAL ESTANCIA DE LAS MERCANCrAS

. La actividad aduanera del Estado se extiende más allá del transporte yretiro de las mercancías de la aduana, regulando y controlando la estadíao permanencia de las mismas en el territorio mexicano, así como su tenencia y su transmisión por los particulares.

Para el control aduanero de la legal estancia en el país de las mercancías de origen extranjero, la ley establece dos deberes jurídicos a cargode toda persona física o moral.


El primer deber consiste en amparar en todo tiempo la tenencia de lasmercancías de procedencia extranjera y el segundo consiste en acreditaro comprobar su legal estancia por quien las detente, enajene, adquiera,comercie cuando sea requerido para ello por las autoridades aduanerasen ejercicio de sus facultades de comprobación.

La tenencia y su legal estancia se ampara y se acredita con cualquierade los siguientes documentos:

1. Documentación aduanal exigida por la ley.

2. Nota de venta expedida por la autoridad fiscal federal o la documentación que acredite la entrega por la SHCP.

3. Factura expedida por persona inscrita en el RFC.

4. Carta de porte expedida por empresas para efectuar el servicio público de transporte (arts, 146 NLA Y 106 fracción 11 CFF).

La enunciaci6n de estos documentos es taxativa, es decir, solamentecon ellos y no con otros se podrá acreditar la legal estancia. Así lo ha interpretado también el TFF, en relación con la mercancía que pretende ampararse con documentación pública, a que se refiere el punto 2 anterior,con la siguiente tesis, que a pesar de estar mal fundada, llega al resultadocorrecto.

MERCANCIA EXTRANJERA. DOCUMENTO PUBLICO CONEL QUE PRETENDE AMPARARSE, EXPEDIDO POR AUTORIDAD AJENA A LA SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Resulta insuficiente el certificado denacionalidad mexicana, expedido por ia Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con el cual el particular pretendeampararuna aeronave de origen extranjero por lo que a dichodocumento no se le puede dar efectos sobre el tipo de régimen aduanero a que se encuentra afecto la aeronave en cuestión, ya que es de explorado derecho que la única autoridadfacultada para decidir sobre el régimen aduanero a través dela aplicación de la Ley Aduanera es la SHCP. Por lo que enconsecuencia el certificado en comento expedido por la SCT,es para efectos únicamente con fines de abanderamiento parasu identificación internacional pero nunca trascendería en 10tocante al régimen aduanero.

Juício 56/94. Sentencia de 22 de junio de 1995.

Revista del Tribunal Fiscal de la Federación. 3a. Epoca. AñoVIII.Septiembre de 1995. Página 54.

1. Las causas para exigir el acreditamiento de la legal estancia

De los artículos 10.,146 Y 179 de la NLA y 105 del CFF se desprendenlos hechos y actos jurídicos que pueden ejecutar los particulares sobre lasmercancías de origen extranjero que son causa para que las autoridadesaduaneras pudieran exigir que ante ellas se acredite su legal estancia enel país:

A. La tenencia de las mercancias

El legislador aduanero señaló a la tenencia de las mercancías, la cuales la mera ocupaci6n corporal o física de lasmismas y se constituye Como


un simple hecho, sin calidad jurídica para su posesión o propiedad, y porlo tanto, el simple tenedor debe acreditar la legal estancia a pesar de queno tenga la posesión jurídica sobre las mercaderías. El poseedor jurídicotambién tendrá ese deber por cuanto que la posesión implica la tenenciade los bienes o mercancías poseídas.

B. La adquisición o enajenación de las mercancías

Ei legislador eligió los actos jurídicos más IJenéricos por medio de loscuales las personas pueden recibir o transmitir el dominio jurídico de lasmercancías, pues dentro de ellos se ubican las formas contractuales(compraventa, permuta, cesión, mutuo, etc.) y otras que no io son (prescripción, adjudicación, etc.). De esta suerte, cualquier modo jurídico deadquirir o enajenar las citadas mercancías podrá ser el vínculo para que [aautoridad pueda exigir la comprobación de su legal estancia en el pars.

C. El comercio de las mercancías

Añade la ley que también quien comercie esas mercancías tiene el deber de acreditar su legal estancia en el territorio nacional, disposición queciertamente es redundante, ya que este supuesto bien puede quedar ubicado en el anterior, ya que la adquisición o enajenadon son calificativostan amplios que abarcan tanto a los actos civiles como a los comerciales.

11. Las excluyentes de responsabilidad

Los preceptos legales mencionados establecen dos excepciones o excluyentes de responsabilidad que consisten en que no se está oqligado aamparar ni acreditar la legal estancia en el país de las mercancías de usopersonal, en lo casos de tenencia y adquisición de las mismas.

Esas mercancías de uso personal, conforme con los artículos 179 de laNLA y 106 fracción I del CFF son, sin que se admitan otras, las siguientes:

1. Los alimentos, bebidas, ropa y otros objetos personaies, exceptojoyas.

2. Los cosméticos, productos sanitarios y de aseo, lociones, perfumes.medicamentos y aparatos médicos o de prótesis que utilice.

3. Los artícuios domésticos para su casa habitación, que no sean dos omás de la misma especie. 162

. A contrario sensu, a pesar de que se trate de esas mercancías de usopersonal sí se estará obligado a acreditar la legal estancia en el país en loscasos en que sus tenedores, poseedores o propietarios las enajenen o comercien con ellas, lo cual equivale a que legalmente sepueden adquirirpero no enajenar o comerciar si no se cuenta con la documentación queya se mencioné con antelación.

111. La infraccIón a los deberes de amparar y acreditar

El incumplimiento al deber juridico de amparar las mercancías de procedencia extranjera se ubica como infracción prevista en el artículo 184fracción 1, que amerita una sanción económica de 500.00 pesos a1,250.00 pesos establecida en el artículo 185 fracción I ambos de la NLA,misma que no se aplicará por disposición del artículo 153 de la misma iey,

162 Rivera Silva, Manuel. Derecho Penal Fiscal. Editorial Porrúa, S.A. Primera Edi-ción. México, D.F. 1984. Página 110.


cuando se acredite la legal estancia dentro del respectivo procedimientoadministrativo.

Por su parte, el incumplimiento al deber jurídico de comprobar la legalestancia en el país de las mercancías de procedencia extranjera cuandose detenten, adquieran, enajenen o comercien y se haya legalmente requerido para ello por las autoridades aduaneras, será considerado simultáneamente como infracción administrativa que ameritará pena pecuniariaen los términos de los artículos 178 y 179 de la NLA y delito equiparable alcontrabando que ameritará la pena privativa de la libertad, conforme conlos articulas 104 y 105 del CFF.

IV. Las facultades de comprobación de las autoridades aduaneras

Desde luego, la tipificación de las infrecciones administrativas y de losdelitos penales requieren que las autoridades hayan ejercitado legal y válidamente sus facultades de comprobación que le otorgan ia Ley Aduaneray el Código Fiscai de la Federación, que antes ya se estudiaron.

Sin embargo, en esta materia se presentan las particularidades de laexigencia legal de practicar el embargo de las mercancías; levantar unacta y desahogar un procedimiento administrativo especial denominadoprocedimiento administrativo en meterle aduanera I entregar las mercancíastan pronto el interesado acredita la legal estancia y, en el caso de las visitas domiciliarias, el señalamiento de que el acta de embargo, si lo hubo,hará las veces de acta final, con las consecuencias jurídicas que ello implica.

8. EL SISTEMA DE CONTROL DE INVENTARIOS

Una obligación especial y específica que deben cumplir las personaspor la actividad aduanera que desarrollen es la de aplicar un sistema deInventarios con implicaciones en la comprobación de la legal estanciade las mercancías que hayan adquirido o mantengan en bodega.

La ALA de 1982 estableció originalmente dos obligaciones a cargo delos importadores habituales consistentes en llevar un registro especial previamente autorizado en el que se asentaran las operaciones de importación y exportación, que se integraba en apéndice con copia de losdocumentos de dichas operaciones y se conservaba en su domicilio(arts, 43 ALA Y 103 ARLA).

Además de ese registro también consignó la obligación de aplicar losprocedimientos de control de inventarios que permitieran distinguir lasmercancías "nacionales" de las "extranjeras"

Mediante la reforma legal de 26 de julio de 1993, en vigor noventa díasdespués, se suprimió el registro de importaciones y exportaciones y laobligación de llevar un sistema de control de inventarios se hizo extensivaa todo contribuyente que importe mercancías y no sólo a los habituales.

El articulo 59 fracción I de la NLA recogió textualmente esa obligaciónde la siguiente manera:

"Llevar un sistema de control de inventarios registrado en contabilidad, que permita distinguir las mercancías nacionales delas extranjeras.


En caso de incumplimiento a lo dispuesto en el párrafo anterior, se presumirá que las mercancías enajenadas por el contribuyente, a partir de la fecha de importación, anáio~as oigualesa las importadas, erande procedencia extranjera' .

El ertículo 69 dei NRLA establece una excepción a esta obligación, queya se contemplaba desde las reglas generales 46 y 55 para 1994 y 1995,respectivamente, a favor de contribuyentes que realicen exclusivamenteoperaciones con el público en general y cuanten para el registro desus operaciones con máquinas de comprobación fiscal o llevenun controlde inventarios con el método de detallistas.

Respecto de las consecuencias de no llevar el sistema de control deinventarios, al margen de su mala redacción (análogas por similares), "mplicará que salvoprueba en contrario, las mercancías de origen extranjeroen almacén del contribuyente serán en cantidad mayor que las ampara·das con la documentación aduanera, es decir, que hebra mercancra sinacreditar su legal estancia. La prueba en contrario deberá consistir en laproducción y adquisición de mercancías de origen nacional y el inventarioque de ellas se formule o las notas de venta que así lo hagan constar.

El artículo 55 fracción IV del CFF también permite que las autoridadesfiscales determinen presuntivamente la utilidad fiscal del contribuyente, elvalor de los actos, actos o actividades cuando no se lleven los procedimientos de control de inventarios que establezcan las disposiciones fiscales.

9. EL EMBARGO O SECUESTRO ADMINISTRATIVO

El embargo o secuestro de las mercancías de procedencia extranjeraes un acto más de la actividad aduanera del Estado, que se ejerce porconducto de las autoridades aduaneras sólo en ciertos casos y por determinadas causas que dispone la ley. La ley de la materia y su reglamentose refieren a él con los terminos retención, aseguramiento, embargo y secuestro de mercancías, mismos que no tienen acepciones diferentes sinomás bien son sinónimos.

El secuestro o embargo es una institución procesal que consiste en laretención de bieneso mercancías hastaen tantose resuelve una cuestión,generalmente litigiosa, y proviene del sequestrum o "depósito en manosde un tercero, sequester, de una cosa sobre la que hay contienda entredos o varias personas con cargo de conservarla y devolverla a la parteque gane la causa."'63

Es conveniente precisar que existen dos clases de embargos: uno ejecutivo y otro precautorio. El primero se decreta sobre los bienes o mercancías del deudor para cobrar de manera coactiva una deuda con elproducto de su enajenación, mientras que el segundo sólo tiene una finalidad de garantíao cautelar, que no necesariamente derivará en la enajenación de los bienes embargados.

El embargo precautorio en materia fiscal se prevé en el CFF en los arotículos: 41 fracción iI (por no presentar las declaraciones periódicas), 145(por peligro inminente de que el obligado realice cualquier maniobra tendiente a evadir su cumplimiento, por cierto declarado inconstitucional) yen el artículo 151 el embargo ejeGutivo que se traba sobre íos bienes del

163 Petit. Eugéne. Op. Cil. Página 386.


contribuyente para hacer efectivos créditos fiscales exigibles a su cargo,permitiendo el artículo 154 que el embargo se amplíe cuando los bienesresulten insuficientes para cubrir dichos créditos.

En materia aduanera el embargo es de naturaleza precautoria y susprincipales características seránobjetode estudio a continuación.

1. Los actos y causas de procedencia de embargo de las mercancías

El artículo 60 de la NLA establece que en los casos previstos por esaley, las autoridades aduaneras procederán a embargarlas en tanto secomprueba que han sido satisfechos las obligaciones y créditos fiscales.De lo anterior se colige, sin cabida a Ji. menor duda, que el embargo esuna facultad reglada de las autoridades aduaneras que requiere que sefunde y motive, en las actividades y por las causas que prescribe y taxativamente la Ley Aduanera.

A. El embargo sólo durante la ejecución de ciertas funcIones

La autoridad aduanera sólo está facultada para decretar el embargo delas mercancías de procedencia extranjera y de los transportes que lasconducen durante el desahogo de las siguientes actividades o funciones:

1. En el reconocimiento aduanero ordenadoen el despachoaduanero.

2. En el segundo reconocimiento aduanero ordenado en el despachoaduanero.

3. En la verificación de mercancías en transporte ordenada en ordenescrita de autoridad competente.

4. En el ejercicio de facultades de comprobación y en particular durante la práctica de visitas domiciliarias (arts. 150 y 155 NLA).

Se reproduce a continuación una tesis judicial sobre la constitucionalidad de la disposición en la Ley Aduanera que contempla ei procedimientode embargo dentrode visitas domiciliarias, que por sí sola se explica:

ARTICULO 123 DE LA LEY ADUANERA. VIOLATORIO DELARTICULO 16 CONSTITUCIONAL, PARRAFOS OCTAVO yNOVENO. El artículo 123 de la Ley Aduanera se encuentra enoposición a lo señaiado por el artícuio 16 de la ConstituciónGenerai de la República en sus párrafos octavo y noveno, envirtud de que la visita de verificación debe constar en acta circunstanciada y firmada por dos testigos desde el momento enque inicia con el requenmiento de exhibir los permisos correspondientes, mostrándose al particular la orden de verificaciónexpedida por autoridad competente hasta el momento en queconcluye el embargo; por lo que si el acta se levanta hastaque se practica el embargo, circunstanciándose ese solo hecho es evidente que el procedimiento de verificación conternplado por el artículo 123 de la Ley Aduanera es violatorio delartículo 16 de la Constitución General de la República, al noacatar las formalidades que deben satisfacerse en todo procedimiento en el que se verifique el cumplimiento de obligaciones tributarias.


Semanario Judicial de la Federación. IX Epoca. Tribunal Colegiado del Segundo Circuito. Octubre de 1995. Página 486.

B. Las causas de embargo de las mercancías y de los transportes

No basta que la autoridad desahogue esas funciones para ordenar elembargo, sino que es menester que durante las mismas detecten y comprueben las causas que señalan los artículos 144 fracción X y 151 de laNtA:

1. Que las mercancías se introduzcan a territorio nacional por lugar noautorizado, cuandolostránsitos internacionales se desvíen de las rutas fiscales ó los tránsitos internos se conduzcan en medios distintos a los autorizados.

2. Que se trate de mercancías de importación o exportación prohibidaso sujetas a regulaciones no arancelarias y no se acredite su cumplimiento,incluso la omisión de pago de cuotas compensatorias.

3. Que no se acredite con la documentación aduanera correspondiente, que las mercancías se sometieron a los trámites previstos en esa leypara su introducción a territorio nacional. En el caso de pasajeros sóloprocederá el embargo respecto de las mercancías no declaradas.

4. Se descubran sobrantes de mercancías o no declaradas en más deun 10% del valor total manifestado en el pedimento, causal que no es procedente en los casos de ejercicio de facultades de comprobación.

5. Que se introduzcan dentro del recinto fiscal vehículos de carga quetransporten mercancías de importación sin el pedimento que correspondapara realizarel despacho de las mismas.

6. Que el proveedor o importador señalado en el pedimento o facturasea falso ó inexistente. el domicilio no se pueda localizar ó la factura seafalsa.

7. Que el valor declarado en el pedimento sea inferior en un 50% O másal valor de transacción de mercancías idénticas osirnilares.

8. Que se ocasionen daños en los recintos fiscales, supuesto en quesólo se embargará el transporte para garantizar el pago de la multa respectiva.

Para efectos del embargo de los medios de transporte. la regla general149-A para 1994 disponía que se considera medio de transporte únicamente el remolque, cuando se tratara de tractores de carretera para semiremolques denominados quinta rueda, que presten transporte públicofederal y hubieran expedido la respectiva carta de porte. sin proceder enestos casos el embargo del tractor.

'. Esta regla ya no apareció posteriormente porque el artículo 181 delNRtA dispuso que no procederá el embargo de los tractocamiones, camiones, remolques, semiremolques y contenedores, cuando transportenmercancías de procedencia extranjera que hayan sido objeto de embargoprecautorio, siempreque:

o Se encuentren legalmente en el país.

o Se presente la carta de porte al momento del acto de comprobación.


• Se deposite la mercancía en el recinto fiscal o fiscalizado que determine la autoridad aduanera .

• Se devolverán sin que sea necesario exhibir garantía del interésfiscal.

Los medios de transporte que hubieren sido objeto de embargo por nocontar con la carta de porte al momento del reconocimiento, segundo reconocimiento o verificación en transporte, podrán sustituirlo por una formade garantizar el interés fiscal en ios términos del artículo 141 del CFF (regia 3.26.6 para 1999).

Otra regla general es la 3.26.2 para 1999 que precisa que un transportepúblico se encuentra efectuando un servicio normal de ruta (supuestopara que no proceda su embargo en Importaciones de pasajeros) siempreque estos últimos en él transportados, hayan adquirido el boleto respectivo Si' lastaquillas en lasque normalmente se expenden.

11. La suslltución del embargo precautorio

El artículo 154 de la NLA permite que el embargo de las mercancíaspueda ser sustituido por las garantías que establece el artículo 141 delCFF, excepto en los casos señaíados en el artículo 183-A que mencionalas mercancías que pasarán a propiedad del Fisco Federal y que son lassiguientes:

1. Vehículos que no hayan obtenido el permiso de autoridad competente.

2. Mercancías de importación y exportación prohibida.

3. Mercancías que no comprueben el cumplimiento de las regulacionesno arancelarias, inclusive las cuotas compensatorias, y que no cumplancon ellas dentro del plazo de treinta dias siguientes a la notificación delacta de embargo.

4. Mercancfas que no acrediten con la documentación aduanal correspondiente que se sometieron a los trámites previstos en la ley para su introducción al territorio nacional.

5. Mercancías con facturas, nombres y domicilios falsos.

111. La venta y destino temporal de las mercancias embargadas

La NLA concede a la SHCP facultades para proceder a la venta o paradeterminar el destino temporal de las mercancías que sean objeto de embargo precautorio (art. 157), además de la destrucción o donación.

Respecto de mercancías perecederas, de fácil descomposición o deanimales vivos, esas facultades sólo se podrán ejercer cuando el interesado no hubiere podido comprobar su legal estancia o tenencia en el país,dentro de ·Ios diez días siguientes a su embargo, es decir, tan pronto venza el plazo para presentar sus pruebas, defensas y alegatos y, en cuanto alos automóviles y camiones, la facultad se podrá ejercer cuando el interesado no hubiere comprobado su legal estancia o tenencia en cuarenta ycinco días.

La disposición tiene como sana finalidad evitar que las mercancías sedeterioren o destruyan en los recintos fiscales, mas sin embargo implicauna privación de los derechos de los interesados sin previa audiencia,


pues en ambos casos, no ha recaído resolución en el procedimiento respectivo.

Ese mismo precepto dispone, en consecuencia, que la enajenación delas mercancías se haga en base al avalúo de una institución de crédito. Sila resolución ordena la devolución de las mercancías, el interesado podráoptar por:

1. Obtener la devolución del bien, sino se enajenó.

2. La entrega de un bien substituto con valor similar.

3. El valor del bien adicionado con los rendimientos de certificados dela Tesorería (CETES).

IV. La retención de mercancías sujetas a precios estimados

Los artículos 144 fracción XIII y 158 de la NLA permiten que las autoridades aduaneras retengan las mercancías que estando sujetas a preciosestimados no exhiban la garantía respectiva al momento dei despachoaduanero, debiendo entregarlas inmediatamente que el interesado presente esa garantía.

Ahora bien, como ese supuesto no está previsto en las causales deembargo y tampoco la ley dispone que por esa omisión se tramite el procedimiento administrativo en materia aduanera, esta retención no constituye un embargo precautorio sino sólo una detención administrativatemporal y transitoria.

V. El delito de falso, Indebido o ilegal embargo precautorio

Confirmando que la autoridad aduanera no está facuitada para detener,retener o embargar las mercancías cuando así lo juzgue pertinente, sinoque debe ceñirse sólo a los actos y causas legales, el artículo 114 del CFFtipifica como un delito cometido por los servidores públicos que ordenen opractiquen embargos sin el mandamiento escrito de la autoridad fiscalcompetente, que ameritará una pena de tres meses a seis años de prisión,imponiéndose la misma sanción a los servidores públicos que realicen laverificación física de las mercancías en lugar distinto de los recintos fiscales.

FONDO EDITORIAL

EDICIONES FISCALES ISEF

--1 FISCAL EN GENERAL~

1. AGENDA FISCAL, Correlacionada yTematizada 2005C.P. EfraínLechuga Santillán$ 715.00

2. FISCO NOMINAS, Compendio deDisposiciones Fiscales sobreSueldos y Salarlos 2005$ 485.00

3. COSTO DE VENTAS FISCAL 2005C.P. JesúsF.Hernández Rodríguez160 p.p.S 208.00

4. Estudio Práctico del COSTO DEVENTAS FISCAL PARARESTAURANTES 2005L.e. Javier Mar1lnez Gutiérrez75 p.p.S 139.00

5. Estudio Práctico del COSTO DEVENTAS FISCAL PARA EMPRESASCONSTRUCTORAS 2005C.P. Jesús F.Hernández Rodríguez105 p.p.$ 160.00

6. EL NUEVO ACAEDITAMIENTO OEL ¡VA2005C.P. Jesús F. Hernández Rodr(guez88 p.p.$ 149.00

7. Estudio Práctico del NUEVOREGLAMENTO DEL ISR 2003C.P. Jesús F.Hernández Rodríguez128 p.p.$ 182.00

8. DICCIONARIO DE TERMINOSFISCALES 2004C.P.Baltazar Feregrino Paredes299 p.p.$ 267.00

9. Estudio Práctico del ISR paraPERSONAS FISICAS 2005C.P.Alejandro Barrón Morales344 p.p.$ 283.00

10. PAGOS PROVISIONALES del ISR y ellA con Casos Prácticos 2005C.P. Jaime Domínguez Orozco334 p.p.S 278.00

11. ESCUELAS Régimen Juridlco-Flscal2004C.P. Jaime Dominguez OrozcoUc. Cuauhtémoc Reséndiz Núñez268 p.p.$ 256.00

12. Estudio Práctico de la Ley delIMPUESTOAL ACTIVO 2003C.P.Alejandro Barrón Morales227 p.p.$ 246.00

13. Estudio Práctleo de la Ley delIMPUESTOAL VALOR AGREGADO2005C.P. Jesús F.Hernández RodriguezC.P. Mónica lsela Galindo Cosme442 p.p.$ 310.00

14. SOCIEDADES Y ASOCIACIONESCIVilES Régimen Jurldlco-Flscal2005C.P. Jaime Dominguez Orozcotío. Cuauhtémoc Reséndlz Núñez248 p.p.$ 250.00

15. Estudio Práctico del Régimen Fiscal deDIVIDENDOS Pagados por PersonasMorales 2005L.C. Antonio Luna Guerra158 p.p.$ 208.00

16. Régimen Fiscal de la ENAJENACIONDE ACCIONES 2005L.C. Antonio Luna Guerra192 p.p.$ 235.00

17. PTU Estudio Práctico del Marco legal yRégimen Fiscal 2005C.P.Lyssette Téltez RamfrezUc. Rolando de Rivera Ochoa188 p.p.$ 225.00

18. Régimen Fiscal de la ASOCIACION ENPARTlCIPACIONL.C. Antonio Luna Guerra78 p.p.$145.00

19. Tratamiento Fiscal de los INTERESES(lSR e IVA) 2001C.P.Alejandro Barrón Morales136 p.p.S 135.00

PRECIOS 2005 VALIDOS EN TODA LA REPUBLICA MEXICANA,SUJETOS A CAMBIO SIN PREVIO AVISO

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20. PARAISOS FISCALES 2005Herbert Bettinger Barrios262 p.p.5255.00

21. Cómo estar preparado ante unaAUDITORIA FISCAL 2005C.P. vlctcr E. Malina Aznar140 p.p.s 198.00

22. Estudio peácncc sobre la Amortlzaelónde las PERDIDAS FISCALES 2001C.P. Alejandro Barrón Morales78 p.p.$115.00

23. Manual Fiscal paraAUTOTRANSPORTISTAS ConcesiónFEDERAL(EN PRENSA)

24. Manual Fiscal paraAUTOTRANSPORTISTAS ConcesiónLOCAL 2001(EN PRENSA)

25. DETALLES FISCALES que usted debesaber 2005C.P. Víctor E. MollnaAznar92 p.p.$ 160.00

26. Efecto Impositivo delESTABLECIMIENTO PERMANENTE2004Herbert Bett¡nger Barrios300 p.p.$ 267.00

27. REGIMEN FISCAL DE LOS PEQUEÑOSCONTRIBUYENTES 2005L.C. Antonio Luna Guerra124 p.p.$ 182.00

28. Estudio Práctico dellSR paraPERSONAS MORALES 2005C'P Manuel Corral Moreno452 p.p.$ 310.00

29. El DICTAMEN FISCAL para laENAJENACION DE ACCIONES 2003C.P. Roberto A. Muñoz Narváez171 p.p.$ 214.00

30. Aspectos Prácticos Sobre laRETENCION DEllVA EN EL PAGO DEHONORARIOS 2000L.e. Javier Martínez Gutiérrez134 p.p.5115.00

31. Análisis de las DEDUCCIONESAUTORIZADAS para efectos del ISR2005L.C. Javier Martinez Gutlérrez345 p.p.$ 283.00

32. Régimen Fiscal de lasINDEMNIZACIONES por Cese oSeparación 2005C.P. Mónica l. Galindc Cosme124 p.p.$ 175.00

33. Presentación de DECLARACIONESPOR MEDIOS ELECTRONICOS 2000L.C. Alberto Ralla Mendoza151 p.p.$ 155.00

34. Aspectos jurfdlcos, productivos,fiscales y estratégicos de lasEMPRESAS INTEGRADORAS 2001C.P. David A. Perera Sabido145 p.p.$185.00

35. PAGOS MENSUALES DEL IVA, conCasos Práctlccs 2005C.P. Jaime Domfnguez Orezco274 p.p.$ 2$$.00

36. Régimen Fiscal de las ACTIVIDADESAGROPECUARIAS 2005L.C. Antonfo luna Guerra138 p.p.$ 192.00

37. Casos Prácticos de ISR e IMPAC paraPersonas Fislcas con ACTIVIDADESEMPRESARIALES 2005l.C. Antonio luna Guerra182 p.p.$ 224.00

38. Guia Práctica para el Cumplimiento delas OBLIGACIONES FISCALES DE LOSMEDICOS2003C.P. Jesús F.Hernández Rodrfguez111 p.p.$ 172.00

39. Estudio Práctico del IESPS 2004C.P. Jesús F.Hernández RodrlguezC.P Mónica Isela GaUndo Cosme220 p.p.$240.00

40. Estudio Práctico del REGIMEN FISCALde los VIATICOS y GASTOS DEREPRESENTACION 2005t.c. Antonio luna Guerra72 p.p.$ 139.00

PRECIOS 2005 VALIDOS EN TODA LA REPUBLICA MEXICANA.SUJETOS A CAMBIO SIN PREVIO AVISO


41. Régimen Fiscal del ARRENDAMIENTODE INMUEBLES POR PERSONASFISICAS 2005C.P.José Isauro López López167 p.p.$ 208.00

42. Casos Prácticos sobre laRESOLUCION MISCELANEAFISCAL2003L.C. Arnulfo Sánchez Miranda273 p.p.$ 257.00

43. Estudio Práctico dellVA en BASE AFLUJO DE EFECTIVO E IMPUESTOSUNTUARIO 2002L.C. Javier Martlnez GuUérrez88 p.p.

44. Régimen Legal y Fiscal de lasSOCIEDADES COOPERATIVAS 2005L.C. Antonio Luna Guerra196 p.p.$ 187.00

45. Estudio Práctico sobre el AJUSTEINFLACIONARIO en ISR 2004L.C. Antonio Luna Guerra46 p.p.$ 89.00

46. Estudio Práctico dellSR, IVA eIMPAC en los HONORARIOSPROFESIONALES Percibidos porPersonas Heteas y Morales 2005C.P. José lsauro López L6pez134 p.p.$ 182.00

47. NUEVO REGIMEN FISCAL de lasEmpresas Integradoras 2005C.P.David A. Perera Sabido93 p.p.$ 149.00

48. Soluciones Prácticas a PROBLEMASESPECIFICaS DEL IVA 2002L.C. Javier Martlnez Gutiérrez163 p.p.

49. Estudio Práctico de la FUSION yESCISION DE SOCiEDADES2002C.? Rafael Muñoz López160 p.p.

SO. PRECIOS DE TRANSFERENCIASUSEFECTOS FISCALES 2003Herbert Bettinger Barrios489 p.p.$ 332.00

51. Esludlo Práctico sobre los ConveniosImpositivos para Evitar la DOBLETRIBUTACION 2005Herbert Bettinger Barrios1745 p.p.$ 610.00

52. Estudio Práctico del REGIMENINTERMEDIO de las Personas Físicas yMorales 2005L.C. Antonio Luna Guerra160 p.p.$ 208.00

53. Régimen Legal y Fiscal delFIDEICOMISO 2005L.C. Antonio Luna Guerra180 p.p.$ 224.00

54. Casos Prácticos sobre los PRECIOSDE TRANSFERENCIA 2003Dr. Mariano Latapí Ramírez381 p.p.$ 295.00

55. Estudio Práctico de la DEDUCCIONDE INVERSIONES 2004L.C. Antonio Luna Guerra111 p.p.$176.00

56. Cumplimiento de ObligacionesFiscales VIA INTERNET O TARJETATRIBUTARIA 2003C.P.Mónica teetaGalindo Cosme156 p.p.$ 209.00

57. Régimen Legal y Fiscal de laCOPROPIEDAD y LA SOCIEDADCONYUGAL 2005L.C. Antonio Luna Guerra132 p.p.$ 187.00

58. Estudio Práctico de las principalescontribuciones del CODIGOFINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL2005C.P.Vicente Velázquez Meléndez130 p.p.$ 182.00

59. Estudio Práctico de los MEDIOSELECTRONICOS2004C.P. Mónica Iseta Gallndc Cosme84 p.p.$ 149.00

60. Estudio Práctico dellSR de BIENESINMUEBLES PERSONAS FISICASC.P. Benjamín Dtaz Castrejón127 p.p.$ 182.00

61. INGENIERIA Y REINGENIERIA FISCAL2004L.C.C. Eduardo López Lozano81 p.p.$144.00

62. Estudio Practico de la CUCA 2005L.C. Antonio Luna Guerra110 p.p.$ 170.00

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73. Estudio Práctico del SALARIOINTEGRADO 2004C.P. Jesús F.Hemández RodríguezC.P. Mónica Isela Galindo Cosme184 p.p.$ 224.00

74. Estudio Práctico del GRADO DERIESGO 2002C.P. Rafael Muñoz López98 p.p.$ 140.00

75. Estudio Práctico del Régimen delSeguro Social para EMPRESASCONSTRUCTORAS 2003C.P. Jesús F.Hernández RodrfguezC.P.Mónica tselaGalindo Cosme167 p.p.$ 214.00

7&. Estudio Práctico del ISR Sobre lasREMUNERACIONES AL PERSONAL2005C.P. Mónica lsela Gallndo Cosme248 p.p.$ 250.00

n. INFONAVIT Las 10 Preguntas yRespuestas más Planteadas 2003C.P.Carlos Cárdenas Gutiérrez95 p.p.$104.00

78. Administración de Planes sobrePREVISION SOCIAL 2003C.P.Luis Carlos ledesma Villar301 p.p.$ 287.00

79. Estudio Integral de la NOMINA 2005C.P.LulaAngel Orozco Colín506 p.p.$ 330.00

80. DICTAMENES SOBRE SUELDOS YSALARIOS 2002C.P.Luis Angel Orezco Colfn278 p.p.

81. Planeaclón Ascal paraTRABAJADORES y EJECUTIVOS 2002L.e.c. Eduardo L6pez Lozano168 p.p.$ 208.00

82. PUNTOS FINOS sobre Seguro SocIal2004Héctor González161 p.p.$ 203.00

83. Aspectos Contractuales y Ascalessobre SUELDOS Y SALARIOS 2005l.C. Eduardo López lozano200 p.p.$ 225.00

CONTABLES---iL- ~

63. L1QUIDACION DE SOCIEDADESMERCANTILES 2005L.C. Antonio luna Guerra90 p.p.S 155.00

64. Régimen Fiscal de la COMISIONMERCANTIL 2005L.C. Antonio luna Guerra79 p.p.S 149.00

65. Régimen Legal de las OONATARIASAUTORIZADAS 2005L.C. AntonIo luna Guerra85 p.p.$ 149.00

69. FONDO Y CAJAS DE AHORRO 2004C.P.Luis Carlos Ledesma Vinar120 p.p.$ 176.00

70. Estudio Práctico del Régimen Fiscal delos SUELDOS Y SALARfOS 2005C.P.Luis lturriaga Bravo357 p.p.$ 283.00

71. Manual para la Aplicación de la LeydellNFONAVIT 2003C.P.Carlos Cárdenas Gutiérrez231 p.p.$ 246.00

72. Estudio Práctico de la Nueva Ley delSEGURO SOCIAL 2005C.P.Jesús F.Hernández RodríguezC.P.Mónica Isela Gallndo Cosme266 p.p.$ 250.00

---i FISCAL·NOMINAS 1--

66. REEXPRESION CON EL BOLETIN B-1OEdición Integrada 2004C,P. Jaime Oomfnguez Orozco347 p.p.$ 283.00

67. tratamiento Contable de losIMPUESTOS DIFERIDOS 2003Dr. Mariano Latapf Ramírez214 p.p.$ 242.00

68. CONTABILIDAD para No ContadoresC.P.Vfetor E. Molina Aznar175 p.p.$ 96.00

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95,

96.

97,

98.

TIps para Enfrentar con Exlto unaREVISION FISCAL 2002uc. Alejandro Panca Rivera133 p,p.S 153.00

IMPUESTO SUSTITUTIVO DELCREDITO AL SAlARIO AnálisisJuridlco y Fiscal 2002Le. y M.O.F.Arturo Jiménez Morales85 p.p.$132.00

Requisitos Esenciales y Medios deDefensa de las MULTASAdministrativas y FIscales 2005uc. Alejandro A. Saldaña Magallanes191 p.p.$ 230.00

Los Juicios de NULIDAD Y AMPARO enMateria Fiscal 2003uc. Humberto Gallegos Reyes199 p.p.S 235.00

100. Medios de DEFENSA EN MATERIAFISCAL 2004L.C. Alejandro A, Saldaña Magallanes280 p.p.S 262.00

101. EL DELITO DE CONTRABANDO 226preguntas y respuestas 2003Uc. Arturo Millán González178 p.p.$ 213.00

99.

93. Estudio Práctico de EL "PERDONFISCAL:' 2001Lic. Alejandro Porree Rivera307 p.p.s 223.00

94. El Recurso de REVOCACION enMateria Fiscal 2004Lic. Alejandro Paz LópezLtc. José Guadalupe Mesta Guerra369 p.p.$ 289.00

Inlracclones y Delitos en Materia deSEGURO SOCIAL 2002Lic. Alejandro Ponce Rivera128 p.p.$ 153.00

102. Análisis Juridico delPROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVODE EJECUCION 2003Lic. Humberto Gallegos Reyes111 p.p.$ 170.00

--1 JURIDICO-FISCAL r87. MARCO JURIDICO EMPRESARIAL

2001Uc. Iván Rueda HeduánUc. fván Rueda del ValleUc. Ooraye Rueda del Vallee.p. Nedt Rueda del Valle221 p.p.$195.00

88. NUEVA RESPONSABIUDAD FISCAlPENAL de Socios, Directivos,Contadores, Empleados yRepresentantes legales de lasPersonas Morales 2000Lic. Alejandro Pcnce Rivera209 p.p.

89. ConseJos Prádlcos Sobre elCONTRATO INDIVIDUAl DE TRABAJOUc. Héctcr Cervantes Nieto114 p.p.S 170.00

90. Aspectos Prédicas sobre la Garantiadel Interés Flseal en el Caso de las

. DEVOWCIONES FISCALESüc. Alejandro Pcnce Riveralnp.p.

91. EL DELITO de DEFRAUDACION FIS·CAL Preguntas y Respuestas 2005Uc. Arturo MllIán González207 p.p.S 235.00

92. MANUAL DE PROCEDIMIENTOSPENALES 2003Lic, Mario Alberto González Ltanes76 p.p.$ 139.00

84. 405 Preguntas y Respuestas SobreSUELDOS y SALARIOS 2005LC. Eduardo López Lozano(EN PRENSA)

85. Estudio Práctico del NUEVOREGLAMENTO DE AFILIACION ALIMSS 2003C.P. Jesús F.Hernández RodrfguezC.P. Mónica lsela Galindo Cosme148 p.p.$ 198.00

86. Estudio Práctico de los INGRESOSASIMILABLES A SALARIOS paraEfectos de Impuesto Sobre la Renta2005LC. Eduardo López Lozano115 p.p.$ 192.00



103. Estudio Práctico sobre lasREFORMAS al CODIGO FISCAL DELA FEDERACION 2004Lic. Alejandro Ponce RiveraLic. Alejandro Ponce R. y Chávez159 p.p.$ 203.00

104. El JUICIO DE AMPARO en MateriaFiscal 2004Lic. Humberto Gallegos Reyes168 p.p.$ 214.00

105. MANUAL SOBRE EL JUICIO DEAMPARO 2004Lic. Mario Alberto González llanes103 p.p.$160.00

106. Estudio Práctico Sobre los DELITOSFISCALESLic. Alejandro Ponce RiveraLic. Alejandro Ponce R. y Chávez217 p.p.$ 240.00

107. la ilegalidad en las REVISIONESFISCALES Ysu Trascendencia en laDefensa FiscalLic. Alejandro A. Saldaría Magallanes264 p.p.$ 256.00

108. EL SISTEMA DETALLISTA 2005Lic. Sián Softer Ezra177 p.p.$ 215.00

109. DISCREPANCIA Y LAVADO DEDINEROLic. Alejandro Ponce RiveraLic. Alejandro Ponce Rivera y ChávezLic. Evelyna Ponce y Chávez312 p.p.$ 272.00

110. Estudio Práctico de las CONTRIBU·ClONES RETENIDASLic. Aleiandro PorreeRiveraLic. Alejandro Ponce Rivera y ChávezLic. Evelyna Ponce y Chávez134p.p.$ 182.00

--1 LINEA UNIVERSITARIA~

111. Aplicación Práctica del CODIGOFISCAL 2005L.C. Arnulfo Sánchez Miranda383 p.p.$ 200.00

112. Aplicación Práctica dellSR e IMPACPI:.RSONAS MORALES 2005Arnulfo Sánchez Miranda285 p.p$ 192.00

113. Aplicación Práctica dellVAArnulfo Sánchez Miranda248 p.p.$ 176.00

114. Aplicación Práctica del ISR PERSO·NASFISICASArnulfo Sánchez Miranda244 p.p.$ 185.00

115. Estudio Práctico de los PRINCIPIOSDE CONTABILIDAD BASICOS y ELBOLETIN B·10C.P. José S. Quevedo Ramirez189 p.p.$176.00

116. Caso Práctico Sobre la AUDITaRlADE ESTADOS FINANCIEROSC.P. José S. Quevedo Ramlrez176 p.p.$ 170.00

t17. PRINCIPIOS TRIBUTARIOS 2003Lic. Ornar Curiel vülaseñcr87 p.p.$ 83.00

118. COMERCIO EXTERIOR SINBARRERAS 2004Lic. Hadar Moreno ValdezMtro. Jorge Alberto Moreno CastellanosMtro. Pedro Treja Vargas305 p.p.$ 192.00

119. Curso Elemental Sobre DERECHOTRIBUTARIOLic. Alejandro A. Saldaría Magalianes146 p.p.$ 134.00

120. El Manejo de CAPITALES en elSIGLOXXI1.8. José Luis Lecona Roldán168 p.p.$ 154.00

121. LA PROMOCION INTERNACIONALpara Productos y ServiciosLic. José Enrique Pedroza EscandónLic. Rosario Alejandra Sulser Valdés173 p.p.$ 180.00

122. PLANEACION FINANCIERA EN LAEMPRESAMODERNADr. Luis Haime Levy289 p.p.$ 192.00

PRECIOS 2005 VALIDOS EN TODA LA REPUBLICA MEXICANA.SUJETOS A CAMBIO SIN PREVIO AVISO


133. INCOTERMS Términos de CompraVenta InternacionalLic. Felipe Acosta Roca136 p.p.$ 187.00

134. Procedimientos de AUDITaRlA parala Revisión de Operaciones deCOMERCIO EXTERIOR 2004L.A.E. YAA Luis Z. Cabeza Garda88 p.p.$ 149.00

135. Regulaciones, Restricciones yRequisitos al COMERCIO EXTERIOREN MEXICOl.AE. y AA Luis Z. Cabeza Garda1472 p.p.

136. DERECHO ADUANERO MEXICANOTOMO ILic. Andrés Rohde Ponce543 p.p.$ 342.00

137. REGIMENES, CONTRIBUCIONES VPROCEDIMIENTOS ADUANEROSTOMO 11Lic. Andrés Rohde Ponce385 p.p.

138. TRAMITES V DOCUMENTOS ENMATERIA ADUANERALic. Felipe Acosta Roca263 p.p.S 256.00

139. GLOSARIO DE COMERCIO EXTERIORLic. Felipe Acosta Roca134 p.p.$ 182.00

140. NUEVOS REGIMENES ADUANEROS ysu relación con el articulo 303 delTLCAN 2003Lic. Erick R. Zepada Salinas284 p.p.$ 262.00

141. Estudio Práctico de los PAMAS 2005Lic. Arturo Hemández De la Cruz176 p.p.$ 215.00

142. Estudio Práctico de lasINFRACCIONESy SANCIONESADUANERAS 2003Lic. Arturo Hernández De la Cruz212 p.p.$ 233.00

143. IMPORTACIONES V EXPORTACIONESTratamiento Jurídico 2004Dr. Eugenio Jaime Leyva Garcia292 p.p.$ 262.00

FINANZAS--j~-_I-

--1 COMERCIO EXTERIOR1-

123. REESTRUCTURACION INTEGRAL deEmpresas como base de lasupervivencia 2004

. Dr. LuisHaimeLevy273 p.p.$ 262.00

124. Instrumentos de Financiamiento delMERCADO DE VALORES 2001L.C. Carlos Siu Villanueva162 p.p.$ 187.00

125. PROYECTOS PUNTO COM Análisis denegocios, valuación financiera ypuesta en marcha 2002t..c.Carlos Siu Villanueva166 p.p.S 148.00

126. Estudio Práctico Sobre el fACTORAJEFINANCIERO el que No Cobra NoVendeIng. Francisco Arteaga Gcnzález de laVega173 p.p.$ 214.00

127. EL ARRENDAMIENTO FINANCIERO2003Dr. Luis Haime Levy223 p.p.$ 240.00

128. CONSOLIDACION FISCALFINANCIERA 2003Dr. Mariano Latapi Aamlrez214 p.p.$ 240.00

129. COMPENDIO de Disposiciones sobreCOMERCIO EXTERIOR Ejecutivo 2005$ 415.00

130. LEY ADUANERA, Reglamento yResoluciones 2005$102.00

131. Guia Práctica para el Llenado dePEDIMENTOS DE IMPORTACION VEXPORTACION 2003Cecilia POblete Ibaceta164 p.p.$ 198.00

132. CLASIFICACION ARANCELARIA delas MercancíasLic. Felipe Acosta Roca133 p.p.$ 187.00



144. GLOBALlZACION ECONOMICA 2003Lic. Simón Levy-Dabbah473 p.p.$ 316.00

145. EXPORTACION EFECTIVA Reglasbásicas para el éxito del pequeño ymediano exportadorLic. Rosario Alejandra Sulser ValdésLic. José Enrique Pedroza Escandón174 p.p.$113.00

146. EL EMBARGO PRECAUTORIO en Ma·terla AduaneraLic. Francisca Moyotl Hernández191 p.p.$ 225.00

--1 LEYES EJECUTIVAS 1--147. MULTI AGENDA FISCAL 2005

$ 395.00

148. MULTI AGENDA MERCANTIL 2005$ 330.00

149. MULTI AGENDA CIVIL FEDERAL 2005$ 320.00

150. MULTI AGENDA DE AMPARO 2005$ 320.00

151. MULTI AGENDA LABORAL 2005$ 330.00

152. MULTI AGENDA PENAL FEDERAL2005$ 330.00

153. MULTI AGENDA DE SEGURIDADSOCIAL 2005$ 380.00

154. CODIGO FINANCIERO DEL ESTADODE MEXICO 2005$ 335.00

155. COOIGO FINANCIERO DEL DISTRITOFEDERAL 2005$ 335.00

--1 LEYES ECONOMICAS f--158. FISCO AGENDA Correlacionada y

Tematizada 2005$ 92.00

157. FISCO NOMINAS Compendio deDisposiciones Fiscales sobre Sueldosy Salarlos 2005$ 98.00

158. AGENDA LABORAL 2005$ 85.00

159. AGENDA MERCANTIL 2005$ 92.00

160. AGENDA CIVIL DEL DISTRITOFEDERAL 2005$ 99.00

161. AGENDA CIVIL FEDERAL 2005$ 94.00

162. AGENDA PENAL FEDERAL 2005$ 94.00

163. AGENDA PENAL DEL DISTRITOFEDERAL 2005$ 99.00

164. AGENDA DE SEGURIDAD SOCIAL2005$99.00

165. AGENDA DE AMPARO 2005$ 81.00

166. AGENDA DE LOS EXTRANJEROS2005$ 83.00

167. AGENDA DE LA ADMINISTRACIONPUBLICA FEDERAL 2005$ 87.00

168. AGENDA DE SEGUROS Y FIANZAS2005$73.00

169. AGENDA AGRARIA 2005$ 94.00

170. AGENDA DE SAWD 2005$ 94.00

171. AGENDA FINANCIERA 2005$ 87.00

172. AGENDA DE LA ADMINISTRACIONPUBLICA DEL DISTRITO FEDERAL2005$ 99.00

173. AGENDA PENAL DEL ESTADO DEMEXIC02005$ 99.00

174. AGENDA CIVIL DEL ESTADO DEMEXIC02005$ 94.00

175. AGENDA DE LA ADMINISTRACIONPUBLICA DEL ESTADO DEMEXICO$ 99.00

176. AGENDA ECOLOGICA 2005$ 99.00

177. Ley del SEGURO SOCIAL YPrincipales Reglamentos eInstructivos 2005$ 83.00

PRECIOS 2005 VALIDOS EN TODA LA REPUBLlCA MEXICANA.SUJETOS A CAMBIO SIN PREVIO AVISO


178. COMPENDIO DE COMERCIOEXTERIOR 2005$ 203.00

179. CONSTITUCION POllTICA de losEstados Unidos Mexicanos 2005$ 22.00

180. CODIGO FINANCIERO del DistritoFederal 2005$ 127.00

181. Ley de COMERCIO EXTERIOR Y suReglamento 2005$ 51.00

182. Ley de INVERSION EXTRANJERA y suReglamento 2005$ 50.00

183. Ley dellNFONAVIT, Reglamentos eInstructivos 2005$ 56.00

184. CODIGO FISCAL DE LA FEDERACIONy Reglamento 2005$ 75.00

185. Ley dellSR, lA y Reglamentos 2005$ 75.00

186. Ley detlVA, IESPS y Reglamentos2005$ 57.00

187. eODIGO FINANCIERO del Estado deMéxico 2005$ 127.00

188. Ley General de SOCIEDADESCOOPERATIVAS 2005$ 39.00

189. Resolución MISCELANEA FISCAL2004-2005$ 90.00

190. Resolución de fACILIDADESADMINISTRATIVAS 2005$ 45.00

191. CODIGO FINANCIERO del DistritoFederal (Bolsillo) 2005$ 84.00

192. Ley Federal del DERECHO DEAUTOR 2005$ 50.00

193. Ley Federal de DERECHOS 2005$ 127.00

194. LEY PARA EL FUNCIONAMIENTO DEESTABLECIMIENTOS MERCANTILESDEL DISTRITO FEDERAL 2002

--1 GRUPO EDITORIAL ISEFr

195. LA VIRTUD DEL SERVICIOEric de la Parra Paz91 p.p.$ 82.00

196. ESCALANDO EL INFINITOCecilia Poblete Ibaceta181 p.p.$ 85.00

197. LA PAUTACarlos Cárdenas Gutiérrez160 p.p.$ 83.00

198. EL VALOR DEL COMPROMISOCecilia Poblete lbaceta121 p.p.$ 82.00

199. EL PERFIL DEL DIRECTIVO DE ALTORENOIMIENTO (DAR)C.P. Efraín Lechuga Santil1án241 p.p.$ 130.00

200:' IA-COMUNICACION EFECTIVAMa. del Carmen Ganzález García216 p.p.$ 96.00

201. EL DESAFIO DE SERCeciliaPobleteIbaceta172 p.p.$ 85.00

202. EL VENDEDOR PROFESIONALC.P.vtctor E. Malina Aznar200 p.p.$ 94.00

203. Cómo Sanear las FINANZAS DE LASEMPRESASC.P. Víctor E. Malina Aznar143 p.p.$ 94.00

204. ADMINISTRACION DE ALMACENES YCONTROL DE INVENTARIOSC.P.Vietar E. Malina Aznar127 p.p.$ 94.00

205. ESTRATEGIAS DE COBRANZA enépoca de crisisC.P.Víctor E. Mallna Aznar108 p.p.$ 93.00

206. Estrategias para Conseguir yConservar UN BUEN EMPLEOC.P.Víctor E. Malina Aznar119 p.p. .$ 82.00



207. Estrategias para Otorgar CREDITOSSANOSC.P.víctor E. Malina Azoar156 p.p.S 94.00

208. SEMBRANDO LAS SEMilLAS DELEXlTOJavier Horcasitas130 p.p.S 82.00

209. EL ANHELO DE LOGRARCecilia Poblele Ibaceta118 p.p.S 82.00

210. GUIA PRACTICA PARA LOGRARCALIDAD EN EL SERVICIOErío de la Parra paz162 p.p.$ 94.00

211. Cómo mejorar las RELACIONESHUMANASMa. del Carmen González Garcla165 p.p.$ 94.00

212. NO TE HAGAS BOLAS... SE FELIZ ENTU MATRIMONIOC.P. Vletor E. Malina Azoar307 p.p.$ 110.00

213. ESTRATEGIASPARALAOPTIMIZACION DE LOS RECURSOSHUMANOSC.P. Eñaln Lechuga Santillán165 p.p.$ 107.00

214. LA JUVENTUD DEL NUEVO MILENIOC.P. Etrafn Lechuga Santillán173 p.p.$ 94.00

215. El GESTOR DE COBRANZAC.P. Vfctor E. Malina Azoar73 p.p.$ 89.00

216. MAS ALtA DEL CARGO Y EL ABONOC.P. Efrarn lechuga Santlllán147 p.p.$ 96.00

217. ESTRATEGIASPARA EL INICIO YMANEJO EXITOSO DE UNCHANGARROC.P Víctor E. Malina Aznar109 p.p.$ 93.00

218. APERTURA DE EMPRESAS 2004C.P. Mónica tsela Galinda CosmeL.C. Miguel Angel Jiménez SantiagoC.P.Javier Angeles Hemández300 p.p.$ 267.00

219. LA RUTA DE LA EXCELENCIAEMPRESARIALC.P. Efraín Lechuga Santillán196 p.p.$115.00

220. CHINA LA NUEVA FABRICA DELMUNDO 2005Simón Levy-Oabbah270 p.p.$ 145.00

221. LA VOZ DEL CORAZONMa. del Refugio Aiverall Gil126 p.p.$ 82.00



Esta obra se terminó de imprimir el24 de mayo de 2005 en

IMGRAF Topacio No. 272,Col. Tránsito C.P. 06820,

México, D.F. Tel. 57407218Tiraje 1,000 ejemplares

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