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Descentralización de la gestión educativa en el Perú:

la agenda pendiente y el rol del nivel local

Néstor Valdivia Vargas

Ponencia presentada en el Seminario Internacional

“Cambios Institucionales para un Estado más Inclusivo”

Lima, 10 – 12 de Julio de 2012

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TABLA DE CONTENIDO

1. Descentralización educativa: avances y problemas pendientes .............. 3 

2.  El rol del nivel local en la gestión educativa ................................................ 8 

3. Modelos de gestión educativa local y rol de los niveles intermedios .. 25 

4. Algunas conclusiones ........................................................................................ 29 

Referencias bibliográficas ...................................................................................... 34 

ANEXOS ....................................................................................................................... 37 

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Descentralización de la gestión educativa en el Perú:

la agenda pendiente y el rol del nivel local

1. Descentralización educativa: avances y problemas pendientes

La descentralización de la gestión educativa forma parte de un proceso iniciado en el año 2002 con la reforma constitucional aprobada por la Ley No. 27680, y la Ley de Bases de la Descentralización No. 27783. A pesar de los antecedentes importantes de desconcentración administrativa en el sector, este proceso se caracteriza por plantear como objetivos una efectiva descentralización de la gestión y los recursos. Luego de más de una década de recorrido, si bien se ha avanzado cuantitativamente en la transferencia de funciones1 son varios los problemas que subsisten. Entre los más importantes, debemos destacar la falta de adecuación de la estructura institucional de los distintos niveles de gobierno para gestionar la educación, los problemas en la gestión del presupuesto descentralizado y su desigual distribución entre las regiones, y las falencias en cuanto al desarrollo de capacidades de los gobiernos subnacionales. En el presente documento nos referiremos al primer tipo de problema, empezando por ubicar uno de los principales factores de origen: el marco normativo.

Marco normativo de la descentralización

No ha habido una planificación de largo plazo en la reforma descentralizadora iniciada la década pasada, ni tampoco parámetros ni objetivos claros respecto a dónde se quiere llegar. En el camino, se han superpuesto los cambios normativos referidos a la descentralización política establecidos en la Ley de Bases de Descentralización (LBD), y posteriormente complementados por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), por un lado, y las modificaciones sectoriales fijadas principalmente por la Ley General de Educación (LGE)2, y los reglamentos de gestión educativa. Esto ha dado como resultado inconsistencias y vacíos como los siguientes: mientras la LGE expresa que la institución educativa (IE) el eje de la educación en el país, el marco normativo de la descentralización –LOGR y LOM- otorga a los gobiernos regionales un rol predominante; mientras que la LOGR consolida el enfoque “regionalista” de la reforma, la LOM considera a las

                                                            1 Hacia 2011, el 90.3 % de las funciones, vale decir, 4,342 de 4,810 previstas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales habían sido transferidas a estas instancias, 2 La Ley General de Educación fue aprobada mediante Decreto Ley Nº 28044, del 28 de julio del 2003, y estableció tres formas de educación básica: regular, alternativa y especial. Entre las innovaciones y avances que implicó esa ley se pueden mencionar los siguientes tres: a) promueve amplias formas de participación de la población en la educación, institucionalizando mecanismos como los Consejos Educativos Institucionales (en las instituciones educativas), los Consejos Participativos Locales (en los municipios) y los Consejos Regionales de Educación (a nivel de las regiones) y el Consejo Nacional de Educación (a nivel nacional); b) introduce los conceptos de Proyecto Educativo Nacional, Regional, Local y de Institución Educativa, como herramientas de gestión a ser formuladas en base a consensos; c) incorpora la experiencia de las Redes Educativas institucionales, para la cooperación, intercambio y ayuda recíproca a nivel territorial. 

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municipalidades como las instituciones ejes del sistema educativo3; relacionado a lo anterior, existe una superposición de funciones entre los gobiernos locales (de nivel distrital) y las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) –tema que retomaremos luego-.

Los diagnósticos realizados coinciden en señalar la existencia de confusión, superposición y ambivalencia en la definición de los roles y competencias de cada nivel de gobierno (nacional, regional y local); sobre todo cuando se tratan de competencias y funciones compartidas. La consecuencia lógica de una falta de coherencia normativa respecto a las competencias y funciones transferidas, ha sido la actuación no coordinada ni articulada de las distintas instancias y niveles de gobierno con responsabilidad sobre la educación. Un ejemplo recogido en un diagnóstico realizado en el año 2009 sobre las capacidades de gestión de los funcionarios de las Direcciones Regionales de Educación y las UGEL en tres regiones del país (Huánuco, Huancavelica, y Ayacucho) grafica muy bien los constantes problemas generados por la desarticulación de las intervenciones: “Las DRE tampoco articulan sus capacitaciones con el PRONAFCAP o con la propia formación personal que realizan los docentes. Con los limitados recursos que cuenta, capacitar una o dos veces al año a un grupo de docentes, monitorear unas pocas escuelas parece ser una dispersión de esfuerzos de poco impacto” (Vegas et al. 2010:11).

Otro ejemplo de función compartida se refiere a las normas técnicas para la construcción, remodelación, rehabilitación y mantenimiento de la infraestructura educativa, así como las referidas al equipamiento. Esta última es compartida de acuerdo a la Ley de Bases de los Gobiernos Regionales que señala lo siguiente: “Diseñar e implementar las políticas de infraestructura y equipamiento, en coordinación con los Gobiernos Locales”. (Art. 47 inciso m). Sin embargo, la confusión de roles no sólo se da entre la UGEL y la municipalidad –como se verá luego- sino incluso entre las distintas instancias de gestión del sector educación. El diagnóstico antes mencionado detectó que esta indefinición asociada a cierta concepción sobre el carácter compartido de una función tiende a diluir la identificación de responsabilidades: “Respecto a la construcción de infraestructura existe claridad [entre los funcionarios de la UGEL] en que si la responsabilidad de financiar las obras de infraestructura es del [Ministerio de Educación] MED, Gobierno Regional, o Gobierno Local. Sin embargo, al existir varias fuentes de financiamiento, ni en la DRE ni en ninguna UGEL cuentan con un mapeo de las obras (el tipo de obras) que se realizan. Una posible explicación es que al no ser responsabilidad directa de la UGEL existe una sensación que no es de su competencia” (Vegas et al. 2010: 10).

En los últimos años, conforme ha avanzado el proceso de descentralización política, se ha intentado definir mejor las competencias y las funciones de cada nivel, partiendo de una división donde el nivel central cumple un rol normativo planificador y financiador, el nivel regional cumple un rol regulador, planificador y facilitador, y el nivel local tiene un rol gestionador, supervisor, promotor y articulador. Sin embargo, como

                                                            3 Sin embargo, como bien han señalado algunos analistas, en la práctica, el modelo descentralizador ha avanzado hacia una regionalización de la educación, aunque de modo aún incipiente (Iguíñiz 2008). La LOM no había sido tomada mayormente en cuenta, al menos hasta antes del Plan Piloto de Municipalización de la Educación que sí fue usada como base de justificación del mismo de parte de funcionarios del gobierno y el Ministerio de Educación. 

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se ha señalado antes, las normas no siempre son concordantes, lo cual no ha permitido avanzar en una mejor definición de funciones entre los niveles de gobierno y de gestión educativa.

Por eso, en un balance del Consejo Educativo Nacional, que aludía al avance efectivo en el ejercicio de las funciones transferidas, se planteaba lo siguiente: “El inicio del proceso de descentralización ha revelado que el diseño establecido para la educación en las leyes orgánicas de cada nivel de gobierno y la ley general de educación es insuficiente. Los roles de cada nivel de gobierno están claros y consensuados, sin embargo se ejercen de manera contradictoria porque no se han definido las competencias y funciones de cada nivel de gobierno. Así, existen superposiciones o contradicciones entre las responsabilidades de cada nivel de gobierno para definir, por ejemplo, ¿cuándo se inician las clases? o ¿quién es responsable del logro de aprendizajes de los estudiantes?” (CNE 2010: 7).

Nueva etapa de la descentralización educativa: las reformas institucionales

Desde el año 2011 se inicia una tercera etapa del proceso descentralizador4. Uno de los principales antecedentes que marcarán la dinámica actual está dado por el Decreto Supremo 047-2009 de la Presidencia del Consejo de Ministros que establece un Plan anual de Transferencias de 2009 y propone un enfoque de “gestión descentralizada de los servicios públicos”. Este planteamiento ha llevado a poner de relieve dos elementos centrales: a) la importancia de pasar de un enfoque sectorial a un enfoque territorial de los servicios, y b) la necesidad de una adecuación del diseño normativo e institucional del Estado en sus tres niveles, y por ende el requerimiento de emprender las reformas administrativas y políticas adecuadas para hacer posible el cumplimiento de las funciones transferidas (PRODES 2011: 22; CNE 2011: 51).

Se trata de una etapa marcada por la definición de una reforma institucional del Estado, donde un elemento nuevo y clave ha sido la dación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo en el año 2007, promulgada con la intención de “ordenar” la estructura y funcionamiento del Ejecutivo para mejorar su eficacia. Esa ley establece la obligatoriedad que todos los ministerios con competencias compartidas planteen su respectiva Ley Orgánica de Funciones (LOF) –acompañada de la previa definición de una matriz de competencias5-. Debe tenerse en cuenta que –luego de un proceso de idas y vueltas- el sector Educación ha sido el único sector que aún no ha cumplido con definir el proyecto de ley correspondiente a su LOF.

                                                            4 Se pueden señalar dos etapas previas de la descentralización: una primera que va del inicio del proceso en 2002 –donde se fija el marco legal inicial- hasta 2006, una segunda etapa que va desde ese año hasta 2011, y está marcada por el reemplazo del Consejo Nacional de Descentralización por la Secretaría de Descentralización de la PCM, la aceleración del proceso de transferencia de funciones (el denominado “shock de la descentralización”), “la aparición de nudos críticos del proceso que demandan nuevas reformas”, y la emergencia de nuevos actores –como la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)- (PRODES 2011: 21). 5 Teóricamente, esas matrices son condición para la elaboración de las LOF –porque detallan la distribución de responsabilidades de las competencias, funciones y facultades de cada nivel de gobierno- pero en la práctica en algunos casos ha habido la aprobación de la LOF sin la respectiva matriz (PRODES 2011: 40).  

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Como parte de la implementación de la política de descentralización, en cada sector se estableció una Comisión Intergubernamental con el propósito de garantizar la coordinación entre el nivel nacional y los gobiernos descentralizados. La Comisión Intergubernamental del sector Educación se conformó formalmente en 20106, bajo la conducción del Ministerio de Educación (MINEDU), con el propósito que éste asuma el papel de instancia rectora y articuladora del sistema educativo y garantice la coherencia de las políticas educativas.

En un contexto marcado por la falta de claridad en la asignación de funciones compartidas entre los niveles de gobierno y la generación de duplicidades en la aplicación de las mismas, la reforma institucional que implicará la dación de la LOF representa la oportunidad por ordenar el caos normativo y establecer de manera más precisa la división de responsabilidades de cada nivel de gobierno e instancia de gestión de la educación en el país7. Existe un amplio consenso respecto a la idea que una reforma institucional del sector educación –tanto en el nivel central como en el nivel regional- constituye una condición necesaria para el logro de una mayor eficacia en la gestión de la educación.

Como bien se ha señalado, bajo el principio normativo actual que define a la educación como una responsabilidad compartida, se trata de que los funcionarios y las autoridades de los tres niveles de gobierno aprendan a aplicar los mecanismos de articulación, interdependencia, solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, en el ejercicio de sus funciones y roles –para así evitar los conflictos de competencias entre ellos-8.

Hace pocas semanas el MINEDU ha enviado a la Presidencia del Consejo de Ministros un Anteproyecto de la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Educación, y se espera que pueda ser posteriormente presentado al Congreso para su aprobación9.

En este contexto, los gobiernos regionales se han encontrado con el problema de tener que hacer frente a las necesidades derivadas del cumplimiento de las nuevas funciones transferidas pero, al mismo tiempo, contar con herramientas y estructuras

                                                            6 La Comisión Intergubernamental del Ministerio de Educación fue reconocida por la Secretaría de Descentralización mediante la Resolución N° 002-2010-PCM/SD, y modificada por la Resolución de Secretaría de Descentralización N° 469-2011-PCM/SD. 7 Como bien se ha señalado desde la Mesa Interinstitucional del CNE: “La esperada Ley Orgánica de Funciones del sector (LOF), con su respectiva matriz de competencias y funciones articuladas a partir de la escuela como eje, debe empezar a poner orden a este caos” (CNE 2011: 15). En general, desde el punto de vista del Consejo Nacional de Educación, la aprobación de dicha matriz debiera haber ido acompañada de un debate orientado a la generación de consensos entre los distintos actores educativos. Eso permitiría “tener mayor claridad sobre la distribución de funciones y poder plantear un anteproyecto de LOF que responda a esa delimitación”, así mismo posibilitaría “poder colocar en el análisis de funciones las que le competen a la Institución Educativa, y a partir de ello definir las competencias y funciones de los diferentes niveles de gobierno” (CNE 2009: 7). 8 Ver entrevista a Milciades Ochoa en el mes de Septiembre de 2009, funcionario en ese entonces de la Secretaría de Descentralización de la PCM (TAREA 2009: 12/13). 9 Una primera versión de anteproyecto elaborada por la anterior gestión recibió no pocas observaciones, como la que planteó el CNE al señalar que la delimitación de funciones exclusivas y compartidas no parecía estar resuelto en la definición de funciones “rectoras” y “específicas”, indicando que: “Algunas funciones rectoras pueden ser compartidas y algunas funciones específicas pueden ser exclusivas del MED” (CNE 2009: 7). 

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tradicionales y probablemente obsoletas10. Desde el año 2007, se ha observado la implementación de procesos de reforma y modernización institucional en algunas regiones. Por ejemplo, los gobiernos regionales de San Martín, Amazonas, Arequipa y La Libertad vienen impulsando una reestructuración y reorganización de sus instancias de gestión –incluyendo a aquéllas encargadas de ver el tema educativo-. Para ello, tienen previsto canalizar recursos ordinarios y de inversión a fin de plasmar ese tipo de reformas en los siguientes años –las mismas que implicarán cambios en el vínculo con las instituciones educativas, así como la generación de dinámicas de cogestión y redes, que podrían involucrar y movilizar a la comunidad educativa-.

El problema ha sido que el avance de la descentralización se ha dado como un proceso paralelo (o incluso previo) a la reforma institucional del Estado. Debido a este problema de desfase, algunas de las iniciativas desplegadas bien sea por el gobierno central o bien por algún gobierno regional pueden acabar generando algunos problemas en la gestión descentralizada de la educación. Algunos especialistas han señalado que la reestructuración de la administración de la educación a nivel regional, sin haberse definido aún la organización del nivel central, no contribuye a dar coherencia al proceso de descentralización (INIDEN 2009: 4). También se ha advertido el riesgo que las reformas que algunos gobiernos regionales han emprendido puedan verse frutadas por la dación de una LOF con vocación centralista: “Los gobiernos regionales han creado una nueva institucionalidad para la gestión educativa en ausencia de la LOF, y en el contexto de la coexistencia de normas como la Ley General de Educación, el ROF del MINEDU, el marco legal descentralista y otras que requieren concordancia y ajuste. La construcción de la LOF es por ello, ahora, más compleja (pero, al mismo tiempo, más rica), pues tendrá que incorporar esta nueva dinámica que se ha generado en las regiones” (Chirinos 2012: 34).

No obstante, en la práctica, la dinámica de la descentralización está dando lugar a ese tipo de iniciativas autónomas a partir de la elección de rutas y procedimientos distintos –no exentos de marchas y contramarchas-.

Un elemento en común de los procesos de reforma es que han tenido como punto de partida la construcción de sus respectivos Proyectos Educativos Regionales (PER) y la posterior constitución de comisiones multisectoriales con participación ciudadana para la formulación de propuestas de reestructuración y reorganización de la gestión educativa regional (Chirinos 2012:29-30). En algunos casos –como el de Arequipa y San Martín- se trata de autoridades regionales reelegidas que han tenido oportunidad de darle un nivel de continuidad y proyección de mediano plazo a las reformas emprendidas.

                                                            10 De hecho, para empezar, los sistemas administrativos actuales aparecen como esquemas rígidos y poco permeables a la diversidad regional y local del país (ver algunos de estos obstáculos en PRODES 2010: 27). 

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2. El rol del nivel local en la gestión educativa

En el Perú la estructura del sistema educativo tiene correspondencia con la división política de los tres niveles de gobierno existentes en el Perú: nacional, regional y local. Pero, al mismo tiempo, en el plano técnico normativo el sistema está definido por cuatro instancias de gestión educativa: nacional, regional, local y escuela. A cada una de ellas le corresponde las siguientes instituciones: el Ministerio de Educación, las Direcciones Regionales de Educación, las Unidades de Gestión Educativa Local y las Instituciones Educativas11.

Gráfico 1

En el nivel local confluyen las municipalidades, en tanto niveles de gobierno, y las Unidades de Gestión Educativa Local, como instancias de gestión intermedia del sistema educativo. En efecto, los gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales) forman parte de la estructura del Estado y constituyen un nivel de gobierno. Las UGEL forman parte de la estructura del sistema educativo y están actualmente definidas como un órgano de ejecución descentralizada del Gobierno Regional. Es la instancia de transmisión, tramitación y/o ejecución de decisiones emitidas por el nivel central y regional, así como de control de su cumplimiento. La importancia de las

                                                            11 Una posición sostenida por el CNE –y apoyada por los distintos actores y especialistas de la sociedad civil vinculados al tema educativo- es que si bien la Constitución Política establece tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), las competencias y las funciones en educación no sólo deben tener en cuenta esos niveles sino también a la IE –que es según la LGE la instancia donde se deben tomar las principales decisiones-. Por lo tanto, es necesario incluir las funciones de la IE como base para determinar las funciones que les corresponden a los niveles de gobierno. 

Los niveles de gobierno nacional y de la educación

Gobierno Nacional Educación

Gobierno Central

Gobierno Regional(26)

Gobierno LocalProvincia (194)

Gobierno localDistrito (1,828)

Ministerio de Educación

Instituciones educativas(64,455 CE/ 18,966 PNE)

Unidad de Gestión Educativa Local (206)

Dirección Regional de Educación (26)

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UGEL reside en el hecho de ser la instancia de gestión que tiene relación directa con la escuela.

El marco normativo diseñado en los últimos años ha establecido cierto nivel de definición en cuanto a las competencias educativas de los cuatro niveles de gestión antes señalados. Como puede verse en los Gráficos 2 y 3, el Ministerio de Educación se constituye en el ente rector del sistema educativo –dejando de lado sus funciones de ejecución y entrega directa del servicio educativo-. Son más bien los gobiernos regionales los responsables de la gestión descentralizada del servicio educativo sobre la base de las políticas educativas que se encuadran dentro de los lineamientos establecidos desde el gobierno central pero que se definen, adecúan e implementan a nivel regional.

En ese marco, los gobiernos locales aparecen como los responsables de la articulación de las políticas y los servicios que promueven el desarrollo humano de sus pobladores dentro de sus respectivas jurisdicciones. De acuerdo a las normas actualmente vigentes, son los encargados de impulsar la construcción de los proyectos educativos locales, promover la diversificación curricular y monitorear la prestación del servicio educativo –en coordinación con el gobierno regional-, así como de desarrollar una serie de acciones orientadas a generar y promover una educación ciudadana.

Gráfico 2

Gráfico 3

MED REGIÓN UGEL INST. EDUCATIVA

Políticas / Planificación

Define, dirige, regula, evalúa. Elabora el PEN en consenso.

Formula, ejecuta, evalúa. Elabora el PER en consenso.

Formula, ejecuta, evalúa. Elabora el PEL en consenso.

Elabora el PEI en consenso.

Servicio Educativo

Regula. Coordina atención intersectorial.

Autoriza funcionamiento de IIEE.

Monitorea gestión de IIEE.

Ejecuta normas.

PresupuestoLidera la gestión y consolida el presupuesto nacional.

Formula, ejecuta, evalúa. Diseña y ejecuta programas inversión.

Formula, ejecuta, evalúa. Asesora a IIEE. Construye, equipa y mantiene.

Formula, ejecuta evalúa presupuesto institucional.

Desarrollo Curricular

Elabora; orienta la diversificación.

Diversifica. Promueve diversificación.

Diversifica y complementa currículo básico.

Equidad / Alfabetización

Organiza programas especiales.

Promueve, ejecuta y evalúa programas.

Promueve, coordina, ejecuta y evalúa.

Competencias de la gestión educativa por niveles

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Pese a lo señalado, las formulaciones establecidas en las principales normas descentralizadoras (LBD, LGE, LOGR, LOM, etc.) no parecen ser suficientes para establecer responsabilidades claras para una gestión eficiente, en la medida que enfrentan tres tipos de problemas. El primero es el margen relativamente amplio que implican algunas funciones, como las definidas como el “monitoreo” del servicio educativo, la promoción de la “diversificación curricular” o la “participación” en el mantenimiento de la infraestructura –ya que no se definen modalidades ni mecanismos de implementación, como tampoco el tipo de relación que el gobierno local puede o debe tener con las instituciones educativas-. Al tratarse de funciones compartidas, se espera que el avance en los mecanismos específicos de articulación entre niveles –tema que se analizará luego- contribuya a definir más claramente las responsabilidades de cada uno.

El segundo es que la sola mención de funciones no implica la definición de un modelo de gestión educativa, ni tampoco la especificación del tipo de articulación intergubernamental a ser desarrollada para la gestión de la educación –que necesariamente debe involucrar a los tres niveles de gobierno y los cuatros niveles de gestión-.

El tercer problema tiene que ver con la mencionada duplicidad de funciones que existe entre las UGEL y los gobiernos locales. Como puede observarse en el Anexo 1, la Ley Orgánica de Municipalidades, en su artículo 82, y la Ley General de Educación, en su artículo 74, fijan una serie de funciones a cada una de esas instancias que coinciden plenamente en sus alcances. Específicamente, la superposición de funciones se da en relación a nueve campos: a) diseño, ejecución y evaluación del Proyecto Educativo de su jurisdicción en concordancia con los proyectos educativos del nivel regional y nacional; b) promoción de la diversificación curricular; c) monitoreo de la gestión pedagógica y administrativa de las instituciones educativas; d) construcción y

MED REGIÓN UGEL INST. EDUCATIVA

Carrera Docente y Administrativa

Define política y plan nacional, acciones de calificación.

Convoca procesos de carrera; capacita. Organiza incentivos.

Ejecuta procesos. Identifica necesidades y ejecuta acciones de capacitación.

Participa en la ejecución de acciones de carrera.

Autonomía escolar

Regula. Promueve. Asesora, monitorea. Ejecuta.

Participación Orienta. Crea el CNE. Crea el COPARE. Crea el COPALE. Crea el CONEI.

Cooperación Internacional

Concerta, promueve. Suscribe convenios, contratos.

Formula proyectos.

Medición de aprendizajes

Diseña y coordina. Evalúa logros regionales. Apoya a MED.

Informa. Apoya. Rinde cuentas ante comunidad.

Competencias de la gestión educativa por niveles

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mantenimiento de infraestructura educativa; e) apoyar a la creación y el funcionamiento de las redes educativas; f) impulso y organización del Consejo Participativo Local de Educación, como espacio de consenso y vigilancia ciudadana; g) apoyo al desarrollo y la incorporación de nuevas tecnologías de la comunicación y de la información; h) promoción, coordinación, ejecución y evaluación –junto con los gobiernos regionales- de programas de alfabetización; i) organización y sostenimiento de centros culturales, bibliotecas, teatros y talleres de arte.

Ciertamente, si bien ambas instituciones tienen relación directa con la gestión educativa local, por su propia naturaleza difieren en cuanto a las posibilidades de su accionar. Mientras que las municipalidades constituyen un nivel de gobierno político, las UGEL son entes técnicos que formando parte de la estructura descentralizada del gobierno central tienen a la vez una dependencia técnico normativa con el Ministerio de Educación.

En la actualidad, esas definiciones generales alcanzarán mayor grado de precisión conforme la reforma institucional del ministerio avance, y el desarrollo de los instrumentos de gestión y planificación obligue a delimitar las funciones de cada nivel con mayor detalle. Por lo pronto, en el Plan de Transferencia Sectorial del año 2012 del MINEDU se señala lo siguiente: “El Ministerio de Educación ubica el ejercicio de funciones de los gobiernos locales en el marco de la gestión compartida de la educación establecida en la normatividad vigente de la descentralización, donde los gobiernos locales son responsables de la articulación territorial de los servicios al ciudadano, que implica articular las necesidades educativas de la comunidad para mejorar las condiciones de educabilidad” (MINEDU 2012: 44). En dicho documento, partiendo del marco establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Municipalidades, se afirma que los gobiernos locales deben cumplir el rol de brindar el soporte necesario a la gestión educativa regional en su ámbito territorial de competencia –dejando claramente establecido que el Gobierno Regional es el responsable de la gestión del servicio educativo en la región-. Por lo que, se reconoce el papel que los gobiernos locales pueden cumplir “en la formulación de las políticas educativas locales que favorezca la gestión territorial e intersectorial”, y se habla explícitamente de la necesidad de que aquéllos se constituyan en “uno de los principales soportes para el monitoreo de la implementación del servicio educativo que se ve facilitada por su cercanía a la población” (MINEDU 2012: 44-45).

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Las municipalidades: ¿forjadoras de las ciudades educadoras, gestores directos de la educación escolar, o instituciones de apoyo y soporte de la gestión educativa local?

El rol de los gobiernos locales, vale decir, las municipalidades, ha sido uno de los elementos de análisis y debate en la definición de los parámetros del actual diseño institucional descentralizador. Su papel ha sido soslayado en las últimas décadas, quizás en parte por desconocimiento acerca de su aporte y participación en actividades relacionadas a la educación formal y no formal a nivel local.

La creación e implementación del Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa (PPM, en adelante), durante el gobierno de Alan García, de algún modo generó un debate que puso sobre el tapete el tema del tipo de responsabilidades que debían o podían entregarse a las municipalidades distritales12.

Sin embargo, al iniciarse el actual gobierno esa experiencia fue cancelada, atendiendo a una serie de críticas realizadas por un conjunto plural de especialistas e instituciones académicas –entre las cuales estuvo GRADE-. Las observaciones fueron formuladas prácticamente desde el inicio del PPM y aludían –por lo menos- a ocho tipos de problemas:

a) El PPM tenía una base legal precaria porque se basaba en lo establecido por el artículo 82 de la LOM para llevar al extremo la asunción de funciones que –sin embargo- no le corresponden a las municipalidades.

b) Contravenía, en ese sentido, la orientación establecida –con problemas e indefiniciones, ciertamente- en el marco normativo diseñado desde inicios de la década pasada: la base de la gestión descentralizada de la educación tiene como un eje fundamental al Gobierno Regional –el cual se constituye en el responsable de la ejecución y supervisión directa del servicio-.

c) Su implementación agudizó la desarticulación entre los niveles de gestión educativa, dado que el PPM obvió e ignoró a los gobiernos regionales y las DRE, haciendo que el ministerio coordinará directamente con las municipalidades distritales.

d) Nunca quedó claro qué tipo de relación mantendría la municipalidad –a través de su ente gestor creado por el PPM, el Consejo Educativo Municipal- con las UGEL, por lo que tampoco se definió el destino de éstas –aunque implícitamente se asumía que desaparecerían al transferir sus funciones al gobierno local-.

                                                            12 El Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa (PPM) fue implementado a partir del año 2007 por el Ministerio de Educación con la finalidad de hacer responsable a la municipalidad distrital de la administración, la provisión y la supervisión del servicio educativo en sus jurisdicciones, creando una instancia denominada Consejo Educativo Municipal (CEM). Para ello, mediante la R.M. 0031-2007-ED se les asignó 17 competencias adicionales a las que ya establecía la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM); entre ellas, la de conducir el proceso de selección de directores, ejecutar la contratación y el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas, implementar programas de capacitación docente, distribuir el material educativo y controlar la asistencia docente . Según la propuesta del Ministerio de Educación (MED), el PPM constituiría un momento inicial que debía durar hasta el año 2008, dando paso a una etapa de expansión en 2009 y luego a una de generalización a partir de 2010 (ver Valdivia 2010). 

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e) A pesar de señalarlo en el papel, el PPM careció de un verdadero diseño experimental –en ningún sentido fue un “piloto” generador de lecciones y aprendizajes para un nuevo y mejorado diseño posterior-.

f) En la concepción y la implementación del PPM –y pese a mencionarlo en algunos documentos en su lanzamiento- no se tuvo en cuenta la heterogeneidad de la realidad municipal; y aunque el MINEDU en alguna de sus directivas –las Hojas de Ruta bajo las cuales administró el programa- sugirió la aplicación de cierto nivel de flexibilización, se trató de un modelo rígido que no tomó en cuenta la realidad local ni mucho menos la regional.

g) El PPM se impuso “desde arriba”, sin la generación de consensos entre los diferentes actores –particularmente los docentes, gran parte de los cuales estuvo opuesto al proyecto-, y sin una propuesta clara para la generación de un modelo de gestión local.

h) Desde un inicio del PPM, diversos especialistas señalaron las dudas y los temores respecto al impacto que un modelo como ése podía tener sobre la equidad educativa; pese a mencionarse la existencia de mecanismos de compensación de recursos (el FONCOMUNGE que nunca se llegó a implementar), nunca se hizo un serio esfuerzo por prever la posibilidad del incremento de las diferencias en los resultados educativos como consecuencia de los desiguales recursos y capacidades locales existentes –como de hecho parece haber sucedido en otros países que emprendieron la municipalización de la administración y la gestión escolar.

Respecto a este último punto, es importante señalar lo siguiente. Además de algunas evaluaciones realizadas al inicio del corto proceso de implementación –lo que impedía medir efectos y resultados claros-, uno de los últimos balances independientes sobre el PPM fue el que hizo el Banco Mundial en el año 2011, a partir de una evaluación intermedia del programa que pudo analizar la relación entre los impactos del mismo y los niveles de aprendizaje en las escuelas. Las conclusiones de ese estudio determinaron que el Plan Piloto de Municipalización no habría tenido un impacto visible en los resultados educativos a nivel distrital.  “Hasta el momento, no se ha registrado un impacto positivo y significativo del plan piloto en las condiciones de provisión de servicios (aproximadas a partir de la calidad en la infraestructura de las aulas y provisión del mobiliario escolar), ni en los logros de aprendizaje en estudiantes de segundo grado de primaria. Incluso la evidencia muestra un retroceso en el logro de aprendizajes en matemática en los distritos acreditados que podría ser atribuible al plan piloto” (Vera Tudela et al. 2011: 19). Pero además encontró que el PPM no habría reducido las brechas de aprendizaje al interior de un distrito, dado que no tuvo ningún impacto sobre las brechas existentes entre escuelas en relación a los niveles alcanzados en comunicación y en matemáticas, dado que “el plan piloto no ha podido mejorar el logro de aprendizajes en escuelas con mayores desventajas”. Los impactos positivos del programa se dieron sobre los logros de aprendizaje en las escuelas de distritos menos pobres –con mayores capacidades en términos de recursos y ubicadas en capitales provinciales o distritos cercanos a éstas-. La evaluación concluye así: “Dados los resultados encontrados, no es claro que la futura expansión del modelo del PMGE a nivel nacional pueda tener un impacto significativo en la calidad educativa. Dados los resultados encontrados, no es claro que la futura expansión del modelo del

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PMGE a nivel nacional pueda tener un impacto significativo en la calidad educativa” (Vera Tudela et al. 2011: 20).

Ese tipo de resultados –que responde a un escenario que diversos analistas vinieron advirtiendo desde el inicio de ese programa (ver por ejemplo Vargas 2007, Cuenca 2008, Muñoz 2009, Defensoría del Pueblo 2009)- merecen ser tenidos en cuenta, dado que parecen ser suficientemente disuasivos respecto a cualquier pretensión de querer entregar la gestión directa de las escuelas a las municipalidades –al menos bajo el esquema planteado por el PPM-.

Quizás uno de los problemas más serios en la implementación de esa experiencia ha sido el haber desperdiciado la oportunidad de establecer una suerte de laboratorio social de experimentación –en el mejor sentido del término- a fin de poner a prueba y evaluar rigurosamente el desempeño de los gobiernos locales como gestores directos de la educación. Ello hubiera supuesto, para empezar, establecer una línea de base del programa –la cual no existió-, pero además diseñar una serie de instrumentos e indicadores a fin de analizar el tipo de competencias que mejor desempeñaban las municipalidades, estableciendo los factores de contexto, de características institucionales y de gestión que explicarían ese desempeño13.

Sin embargo, en general, la cancelación de la experiencia de la municipalización de la educación no resuelve el tema respecto al papel y las funciones educativas que deberán ser asignadas a las municipalidades –siguiendo lo ya establecido en el marco normativo vigente-.

Al respecto, pareciera haber distintas posiciones respecto al rol que deben jugar las municipalidades (distritales y/o provinciales) en la gestión educativa local. Por un lado, está una postura que enfatiza el modelo de “regionalización” de la educación establecido por el marco normativo actual y asume el espíritu de la LGE y del Proyecto Educativo Nacional que indican que los gobiernos locales deberían focalizarse en esa labor de promoción de valores y prácticas orientadas a la creación de “ciudades educadoras”:  “Los municipios asumen un rol educador y formador de ciudadanía gobernando democráticamente y cumpliendo sus obligaciones, con respeto, protección y promoción de los derechos de todos y fomento de sus deberes cívicos, apoyados en familias núcleo de la sociedad educadora que apoyan el aprendizaje y la inserción en la comunidad” (Proyecto Educativo Nacional, Objetivo estratégico 6, resultado 1, ver pp. 132-134)14.

De acuerdo a ese enfoque, el tema no pasa por la participación de las municipalidades en la gestión escolar directa –y mucho menos en darles la administración de las escuelas-, sino en propugnar el rol educador del gobierno local en el espacio de la vida ciudadana, estableciendo un “diálogo entre el sistema escolar y el proceso de desarrollo local”- (Cuba 2009: 74). El rol de las municipalidades, a lo sumo, debería                                                             13 La actual administración del MINEDU está buscando realizar un balance de la experiencia del PPM, a fin de establecer algunos de esos factores vinculados a la gestión local y poder contar con mayores elementos para definir el rol de las municipalidades dentro de los nuevos modelos de gestión educativa. 14 Como se sabe, el Proyecto Educativo Nacional (PEN) fue una propuesta liderada por el Consejo Nacional de Educación aprobada el año 2007 –luego de un proceso que contó con la participación de distintos actores en todo el país-, que establece una visión y un planteamiento estratégico plasmados en seis objetivos con sus respectivos indicadores de resultados, políticas y líneas de acción a lograr hasta el 2021. 

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centrarse en articular a las escuelas al proyecto de desarrollo local del distrito. El paradigma, en todo caso, sería el logro de un “municipio educador” –y no la de una municipalidad involucrada en la gestión de la educación escolarizada-.

Sin embargo, algunos estudios realizados en los últimos años –así como la difusión pública de experiencias locales- han puesto en evidencia la existencia de municipios en los que el gobierno local va más allá de cumplir una función en los ámbitos de la cultura, la formación cívica y la educación no escolarizada: interviene directamente en diversos procesos relacionados a la gestión escolar.

Se han registrado casos de municipalidades que –frente a la inacción del gobierno y las UGEL, y por necesidad de la comunidad- realizan contratación de docentes. Pero también se ha dado cuenta de casos en los que el gobierno local realiza una crucial función de facilitación del servicio educativo: brindando condiciones para la capacitación de los docentes, apoyando logísticamente a las redes educativas y, eventualmente, vigilando que los docentes asistan a la escuela. Pero adicionalmente, y quizás de modo más frecuente las municipalidades cumplen una importante función en la construcción de infraestructura escolar y mantenimiento de la misma; en menor medida, en el equipamiento de las escuelas.

Como bien se ha señalado: “En un plano más complejo, hay localidades donde la municipalidad –en coordinación con otras instancias como la UGEL- ha creado los espacios necesarios para la implementación de mecanismos para el apoyo al trabajo docente en base a redes locales. También hay municipalidades como la de Ventanilla, en Lima, que han avanzado en la definición de orientaciones locales para la diversificación de la currícula escolar –en coordinación con la UGEL y el apoyo de un instituto pedagógico privado del distrito-. O gobiernos locales, como el de Santo Domingo, en Piura, que cuentan con una amplia experiencia de participación ciudadana en la gestión educativa. En ese distrito –y mucho antes a su incorporación en el PPM- la municipalidad ha apoyado el proceso participativo de construcción de un Proyecto Educativo Distrital y el desarrollo con los docentes de un Currículo Diversificado Local a partir de diagnósticos zonales territoriales” (Valdivia 2010: 51/52).

Más allá de los problemas en el diseño y la implementación del PPM, quizás uno de los aspectos positivos de esa experiencia fue poner a la luz iniciativas interesantes de municipalidades que mostraron disposición para apoyar los procesos relativos al mejoramiento de las condiciones en que se desarrolla el proceso educativo en sus distritos. Bajo distintas condiciones y diversos niveles de capacidades, destacaron casos en los que el cumplimiento de las directivas del programa llevó más allá a la municipalidad para desarrollar una campaña de mejora de la educación escolar y mayor involucramiento en la gestión de la misma.

Frente a este tipo de experiencias, ha habido un creciente interés por conocer las potencialidades y las limitaciones de la actuación municipal respecto de la educación. Esta preocupación sin embargo va acompañada de la convicción que de lo que se trata es de pensar la participación de las municipalidades en la gestión educativa desde un nuevo enfoque, buscando superar la concepción desde la cual se implementó el PPM. En efecto, como bien han señalado algunos especialistas, el PPM

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no fue concebido como un proceso articulado a la descentralización, sino como una entrega de la administración de las escuelas a las municipalidades (Cuba 2009:71-74).

Pero, ¿cuál es el rol específico que deberían cumplir las municipalidades respecto a la educación? La pregunta ha emergido con fuerza en los últimos años, y forma parte de la agenda de discusión actual. En medio de ello, pareciera haber ciertos consensos que descartan una definición principista ni apriorística del rol que pueden cumplir las municipalidades. Fijando una posición que es, a la vez, metodológica y de enfoque, se sostiene que esa definición dependerá de los acuerdos y las soluciones desarrolladas según las características de la región y la municipalidad específica. En ese sentido, desde el Consejo Nacional de Educación se ha planteado la necesidad de “definir un modelo de gestión territorial en el cual los gobiernos regionales, como responsables de la prestación del servicio educativo convocan y conciertan con las municipalidades”. Desde ese planteamiento, y basados en la autonomía de sus decisiones, los gobiernos regionales podrían impulsar “procesos de diálogo concertado con los niveles de gobierno provincial y distrital para delimitar y articular las responsabilidades de cada cual en la implementación de las políticas educativas regionales y locales” (CNE 2010)15.

De modo acertado, las actuales autoridades en el MINEDU han definido como eje de su discurso la idea de una “gestión educativa descentralizada” basada en el principio de la articulación intergubernamental –contrario a la tendencia a asumir cada nivel de gobierno como el único y principal responsable de la educación-16. En ese sentido, a diferencia del esquema establecido en la anterior administración del sector centrado en uno de los niveles de gobierno –y que dio lugar a la “municipalización” de la educación-, la actual gestión concibe la descentralización con una lógica de complementariedad intergubernamental y de responsabilidades compartidas.

Aunque aún no se ha definido el modelo de gestión educativa a seguir, algunos documentos y declaraciones de las altas autoridades del ministerio apuntan a apostar por la adopción de un modelo flexible, en el que la participación de los gobiernos locales implique mayores o menores responsabilidades respecto a la educación, dependiendo de sus características, las particularidades del entorno local y su vínculo con la instancia regional de gobierno.

                                                            15 En esa misma línea, Martín Vegas, especialista e investigador en temas educativos –y actual Vice Ministro de Gestión Pedagógica del MINEDU planteaba lo siguiente: “Los gobiernos locales, provinciales y distritales han dejado de ser un actor invisible en el desarrollo de la educación. Aunque no existe información suficiente sobre cuántos gobiernos locales están asumiendo compromisos por la educación y qué roles ejercen, existe una multiplicidad de experiencias específicas que van desde el apoyo puntual a necesidades específicas de las instituciones educativas hasta la articulación territorial de los servicios de educación, salud y programas sociales. Existen también aquéllas que están priorizando la educación de la primera infancia o las que se han involucrado en el plan de municipalización educativa asumiéndolo como una oportunidad para una contribución efectiva a la educación. Estas experiencias están creando caminos propios y permiten avizorar que existen varios posibles roles para las municipalidades. Ellos rebasan el marco de administración de planillas y pago de servicios básicos de las escuelas que les plantea el plan de municipalización, pero también rebasan lo que establecer la Ley Orgánica de Municipalidades” (Vegas 2010: 1). 16 Entrevistas a funcionarios de la Oficina de Coordinación Regional del Ministerio de Educación (12 de Junio 2012). 

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Esta forma de abordar el tema resulta, desde nuestro punto de vista, fundamental porque asume un elemento clave de la realidad de los gobiernos municipales: su enorme heterogeneidad.

Entre 2008 y 2009, GRADE realizó dos estudios sobre gestión educativa de los Gobiernos Regionales y Locales. Uno de ellos se basó en una encuesta a una muestra representativa a nivel nacional de 72 municipalidades provinciales, y otra encuesta a la totalidad de las 64 municipalidades de Piura –tanto provinciales como distritales-. Sus resultados han confirmado la enorme heterogeneidad en cuanto a su realidad local y sus características institucionales.

Esto último quedó reflejado en el escaso uso de sus instrumentos de gestión (Plan de Desarrollo Concertado, Reglamento de Organización y Funciones, Planes Operativos Anuales, por ejemplo). Incluso, un dato a tener en cuenta es que las 2/3 partes de kas municipalidades de Piura no tenían ningún Plan Operativo Institucional correspondiente al área de Educación, Cultura y Deporte –que existe formalmente dentro de la institución edil-.

También se registró importantes diferencias en cuanto a la distribución de recursos según la población con que cuenta cada municipio: mientas que hay municipalidades distritales que cuentan con un presupuesto anual de más 45 millones de soles, hay otros casos en los que apenas llegan a 1.5 millones de soles. Esas diferencias también son significativas cuando se toman los ingresos por concepto de Canon: mientras que la municipalidad de Talara recibe 63.3 millones de soles, la municipalidad del distrito de Jilili, en la provincia serrana de Ayabaca, recibe apenas 490,000 soles.

En cuanto a recursos informáticos se registró que mientras que algunas municipalidades que tenían menos de 3 computadoras, y otras contaban con más de 300. Pero, incluso, otro dato revelador fue que alrededor del 22 % de las municipalidades no tenían acceso a internet.

Un tema que merecería mayor profundización en futuras investigaciones es el relacionado a los recursos humanos. Se constató por un lado que la proporción de personas calificadas es relativamente alto (dado que, en promedio, el 42 % de quienes trabajan en una municipalidad son profesionales universitarios o técnicos). Pero, en general, como era de esperarse, no hay personas calificadas para el cargo específico de la Subgerencia de Educación, Cultura y Deporte. Además, en muchos casos son dos o a lo sumo tres personas ubicadas en esa área.

Sin embargo, pese a todo lo señalado, la referida encuesta también registró un altísimo grado de involucramiento y protagonismo de las municipalidades en la realización de diversas actividades relacionadas a la educación formal y no formal en sus jurisdicciones17. De hecho, más del 90% de las municipalidades de Piura realiza

                                                            17 Hay varias explicaciones para este grado de involucramiento de los gobiernos locales. Entre ellas, debe tenerse en cuenta lo que muchas de las autoridades entrevistadas señalaron en el sentido de creer que a la municipalidad le corresponde asumir ese tipo de funciones (incluso fijadas, según ellos, por ley), pero también está el hecho de sentir que si no lo hace el gobierno local nadie se encargará de ello. No debe tampoco soslayarse el hecho que en la encuesta se verificó que casi la tercera parte de los alcaldes

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seis actividades principales: 1) organización o auspicio de campeonatos deportivos, 2) construcción de infraestructura escolar, 3) reparación y refacción de infraestructura escolar, 4) celebraciones y/o fiestas, 5) incentivos o premios relacionados a la práctica del deporte, y 6) la construcción de infraestructura deportiva.

Además, entre el 64 % y 84 % de las municipalidades realiza al menos una de las siguientes actividades: campañas o programas de alfabetización a cargo de la municipalidad, festivales y/o ferias culturales, movilidad, logística u otro tipo de apoyo para UGEL o redes educativas locales, el equipamiento de instituciones educativas, contratación de docentes de colegios y animadoras de PRONOEI, organización de concursos artísticos, promoción de vacaciones útiles, difusión del folclor, realización de campañas sobre derechos civiles, apoyo a la capacitación de docentes y directores de colegios, promoción de la capacitación laboral y/o productiva, entrega de materiales educativos para instituciones o comunidad en general, realización de gestiones y coordinaciones de apoyo a las escuelas, y administración de bibliotecas municipales.

Como puede deducirse de la información hasta acá comentada, el tipo de actividades que realizan las municipalidades atañe a una diversidad de intervenciones que incluyen la infraestructura escolar y la forja de una “ciudad educadora”, pero que también comprende el soporte –logístico, económico y de apoyo social- al servicio educativo en las escuelas. Sin embargo, ese tipo de intervenciones no involucra directamente aspectos de gestión curricular o de supervisión pedagógica. En cambio sí se registran experiencias en lo que respecta al control de la asistencia docente e incluso la contratación de una parte del personal docente que labora en las instituciones educativas y los PRONOEI.

La realización de un estudio de GRADE –complementario al anterior pero- basado en técnicas cualitativas, permitió conocer más a fondo la dinámica de la gestión municipal de la educación –en el sentido más amplio del término-. En el Anexo 2 ser muestra un cuadro resumen donde se observan perfiles claramente distintos de las municipalidades estudiadas. Un primer perfil es el que muestran la Municipalidad de San Martín de Porres y la Municipalidad de Mala, que cumplen en la práctica funciones parecidas –aunque con estrategias diferenciadas-. Junto al tema de la identidad local, las autoridades de esta comuna tienen –más bien- como principal foco de atención la promoción de la educación ciudadana a través del trabajo con organizaciones y grupos de jóvenes, mujeres o personas de la tercera edad. En forma complementaria, se desarrolla un trabajo intenso en el campo del deporte y la recreación. Además, en ambos casos existe un apoyo de la municipalidad a una instancia de gestión participativa local de la educación –aunque, ciertamente, con niveles de avance y consolidación diferentes-.

El otro perfil es que corresponde a las dos municipalidades rurales estudiadas –la de Fernando Lores y la de Ccarhayo-. Representan casos de gobiernos locales conducidos por autoridades preocupadas en atender las demandas referidas principalmente a los aspectos de infraestructura y la supervisión de docentes en las escuelas. Sin duda, esta acción busca cubrir un vacío dejado por el Estado (a través

                                                                                                                                                                              eran o habían sido docentes –lo cual puede explicar cierto interés y sensibilidad para atiende ese tipo de demandas-. 

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del gobierno central, regional o la misma UGEL) que no llega hasta esas zonas alejadas. Mientras que en el caso de la municipalidad cusqueña de Ccarhuayo se observa como una actividad principal la vigilancia social del ausentismo docente y/o la deserción escolar; en el caso de la municipalidad amazónica de Fernando Lores destaca el apoyo de la municipalidad a la Red Educativa local a través de la provisión de transporte y el otorgamiento de dinero para sufragar los costos de movilidad para las supervisiones y las actividades de la misma.

Finalmente, está el tercer perfil representado por el caso de la Municipalidad Provincial del Cusco, la cual ha llevado concentrado sus actividades hacia la promoción de la identidad y la cultura a través del servicio de biblioteca y la difusión de eventos artísticos y culturales. En cierto sentido, junto con la Municipalidad de de San Martín de Porres, de Lima –y en menor medida la de Mala, al sur de esta ciudad- su perfil calza dentro de lo que se denomina “municipio educador”.

El análisis de estos cinco casos permitió constatar que a pesar del activismo de las municipalidades existen imitaciones de organización, experiencia y recursos para realizar una gestión educativa de mayor nivel. En general, la revisión de los pocos estudios realizados a la fecha permiten concluir que son pocas las que cuentan con personal calificado para asumir y ver asuntos relacionados a la gestión de las escuelas, o el monitoreo de la labor docente. De hecho, sin contar a las municipalidades del PPM a las que se les transfirió funciones de monitoreo pedagógico de su labor, en realidad fuera de ese marco normativo si bien las municipalidades lidian con asuntos de personal docente éstos tienen que eventualmente con su contratación y la supervisión de su asistencia –más que con un trabajo de asesoría pedagógica-. Quizás uno de los pocos casos en los que sí se registro un avance en el apoyo a las redes y los docentes para la diversificación curricular y la dotación de contenidos adecuados a su realidad local, fue el caso de Santo Domingo en Piura (ver Caycho y Castellanos 2009).

Aunque también es cierto que en el marco del PPM se pudo apreciar el despliegue de iniciativas importantes orientadas a dotarse de esos recursos humanos calificados para la gestión pedagógico-curricular (ver el caso de la municipalidad de San Juan Bautista en el estudio de Alcázar y Valdivia 2011). Lo cual podría hablar a favor de la existencia de potencialidades –no como algo que necesariamente y para todos los casos se va a dar- para el desarrollo de ciertas capacidades de gestión.

Lo interesante, además, es que todos esos aspectos –de una u otra forma- tienen incidencia en las condiciones para el logro de una calidad educativa.

Además de los mencionados estudios de GRADE, debe tenerse en cuenta las conclusiones obtenidas a partir de otras investigaciones y sistematizaciones que han puesto de relieve algunas experiencias locales en las que el gobierno local ha tenido un rol clave como promotor y gestor educativo. Se pueden mencionar los casos del gobierno local del distrito piurano de Las Lomas (Lebrun 2010), el caso ya mencionado de la municipalidad distrital de Santo Domingo, también en Piura (Caycho y Castellanos 2009), el de la municipalidad distrital de Los Olivos, en Lima (Ibíd.), el caso de Ventanilla, en El Callao, el caso de la municipalidad distrital de Jesús de Nazareno, en la sierra de Ayacucho, el de la municipalidad provincial de Paita (Valdivia

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2010), el de la municipalidad de San Juan Bautista, en Loreto (Alcázar y Valdivia 2011), y el caso de Cuñumbuqui en la región de San Martín.

En algunos casos, el grado de compromiso y participación de la municipalidad con la educación de su jurisdicción ha generado dinámicas locales de enorme impacto. Por ejemplo, en Santo Domingo, la municipalidad no sólo cumplió funciones de provisión de recursos (equipamiento) a la educación escolarizada, sino que sirvió de eje articulador de espacios de gestión local comunal para el seguimiento y apoyo de la labor docente en las aulas (ver Caycho y Castellanos 2009).

Ciertamente, pese al reconocimiento de esas potencialidades desplegadas, no puede dejar de reconocerse dos características centrales en los estudios realizados –que constituirían, desde nuestro punto de vista, limitantes para pensar en esquemas que permitan replicar las experiencias-. Por un lado, el ya mencionado carácter heterogéneo de las intervenciones, entre las cuales aquellas experiencias que se han involucrado con la gestión educativa local de modo directo no son frecuentes –y que corresponde a municipalidades donde la confluencia de una serie de factores han hecho posible una performance destacada-. Por otro lado, es importante notar el carácter “contingente” de las experiencias: el desarrollo de las iniciativas y los programas llevados a cabo dependen de la persona del alcalde; por lo tanto, su continuidad está sujeta –casi por completo- a los vaivenes político electorales que remecen la continuidad de las políticas municipales –más aún en un país como el nuestro donde la política y el Estado se caracterizan por la falta de institucionalidad-.

Queda como una tarea pendiente investigar y analizar con mayor detenimiento cuáles son los factores vinculados a los recursos y los patrones de funcionamiento de las municipalidades en relación a la educación en sus localidades. Sólo un entendimiento profundo de esa dinámica permitirá conocer los alcances y las limitaciones de las experiencias locales y sus posibilidades de convertirlas en políticas educativas de mayor alcance.

Las UGEL: ¿escollos o herramientas para el logro de la eficiencia y la equidad educativa?

Como se ha señalado, las UGEL son las instancias de gestión intermedia que están directamente en contacto con las escuelas. Su rol resulta, por lo tanto, crucial en la medida que constituyen los organismos encargados de la supervisión y gestión directa del servicio brindado por ellas a través de una serie de labores que abarcan desde las tareas relacionadas al mantenimiento de la infraestructura y la administración del personal (docente y no docente)18, hasta las cuestiones más técnicas de la labor

                                                            18 Veamos, a modo de ejemplo, qué rol cumplen las UGEL en la gestión de recursos humanos. Actualmente, en materia de administración de personal, las instancias de gestión vienen desempeñando las siguientes funciones: el Ministerio de Educación es la instancia responsable de definir las políticas sectoriales de personal, y el encargado de emitir normas en materia de administración de personal y dirigir la implementación del ingreso de personal directivo, docente y administrativo por nombramiento –previo concurso público-. Las Direcciones Regionales de Educación implementan las políticas en materia de administración de personal diseñadas por el Ministerio de Educación y ratifican las propuestas de ingreso de personal a las UGEL e instituciones educativas de su jurisdicción. Las Unidades de Gestión Educativa Local, por su parte, asesoran la evaluación e ingreso de personal docente y administrativo y

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pedagógica y curricular en aula, pasando los diferentes aspectos de la gestión institucional de las instituciones educativas.

No obstante el rol crucial de apoyo que deben brindar a la labor docente en las escuelas, los pocos estudios y diagnósticos realizados indican que la UGEL por lo general no cuenta con los recursos ni las capacidades necesarias para llevar a cabo las funciones asignadas.

El desarrollo de los diagnósticos llevados a cabo en la última década permite arribar a las siguientes conclusiones:

• Si bien los problemas de inoperancia o ineficacia de los organismos intermedios se explican en parte por la grave deficiencia de recursos (Iguíñiz y Muñoz 2000), hay deficiencias derivadas de la mala gestión y del diseño institucional del sistema en el que operan. Por ejemplo, la alta rotación del personal genera inestabilidad, dificulta la continuidad de acciones (Díaz 2004) e impide una mayor efectividad e institucionalización (DFID 2004). De hecho, los constantes cambios en las normas y las políticas del sector generan una parálisis e inacción en el trabajo de supervisión de los OI (Iguíñiz y Muñoz 2000).

• Se ha llegado a afirmar que las UGEL son parcialmente responsables de que los nuevos instrumentos de gestión (plan de desarrollo institucional, proyecto curricular del centro, etc.) no sirvan como verdaderas guías para la actividad pedagógica e institucional en los colegios (Oliart y Vásquez 2003).

• La inestabilidad y el clima “politizado” no permiten generar un liderazgo institucional basado en el profesionalismo y el compromiso ético y profesional.

• Hay dificultad para lograr la institucionalización de algunos proyectos del MED: cuando éstos se implementan en la UGEL, la dirección le encarga a un especialista que lo asume en forma individual, sin involucrar a otros especialistas o al conjunto de la institución (DFID 2004).

• El perfil de los especialistas se caracteriza por la autosuficiencia, la inflexibilidad y la poca apertura en sus posiciones (Díaz 2004). Cuando un especialista realiza una labor de asesoría en un centro educativo prefiere centrarse en la verificación burocrática e incidir en lo anecdótico o excesivamente formal (Díaz 2004).

• Hay graves problemas de desconfianza y de desprestigio de los organismos intermedios frente a los directores y docentes del sector, debido en gran medida a la existencia de corrupción (Díaz 2004; Oliart y Vásquez 2005). Las instituciones educativas perciben que la tecnocracia de los organismos intermedios son uno de los principales frentes de resistencia a las políticas de fortalecimiento de la gestión escolar (Díaz 2004).

                                                                                                                                                                              desarrollan acciones de personal atendiendo los requerimientos de las instituciones educativas. Estas últimas se encargan de evaluar y seleccionar la contratación de personal, garantizando además la asistencia y permanencia del personal, evaluando su desempeño y adoptando medidas correctivas, según sea el caso. 

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• Se ha llegado a afirmar que las UGEL y en general los organismos intermedios constituyen “el mayor obstáculo para los objetivos de las normas descentralizadoras” en educación (Oliart y Vásquez 2003).

Una investigación realizada en el año 2006 por GRADE sobre las UGEL llegó a conclusiones similares. Específicamente identificó la existencia de cinco grandes problemas en su funcionamiento (Díaz et al. 2007):

1) Problemas en la gestión de los recursos humanos debido a la ausencia de un sistema de carrera pública basado en el empleo bien remunerado y el reconocimiento del mérito profesional. A cambio, se tiene un sistema burocrático sin un sistema de incentivos y mecanismos efectivos de evaluación; el mismo que hasta hace unos años estaba altamente politizado y que aún mantiene fuertes rasgos de corrupción. En ese marco, se registra un desfase entre las necesidades “ideales” planteadas en el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) y el personal que realmente trabaja en la UGEL.

2) Las condiciones antes descritas, unidas a la escasez presupuestal, hacen que el personal de las UGEL tenga malas condiciones de trabajo y bajas remuneraciones. Esos problemas se conjugan con una baja calidad profesional y falta de idoneidad técnica de gran parte del personal que labora en ellas –incluso de los especialistas-. Aunque se llevan a cabo acciones de capacitación hacia el mismo personal de la UGEL y desde la UGEL hacia las escuelas, ese tipo de formación suele no ser no ser de buena calidad. Además, muchas veces, la percepción predominante desde las mismas instituciones educativas es que la calidad del trabajo profesional de los especialistas no es la más adecuada.

3) En general, durante las últimas décadas, las UGEL no han sido concebidas como lugares de excelencia profesional –donde deberían estar los mejores, dadas las funciones que cumplen para con el sistema en su conjunto- sino como una instancia administrativa donde se gana menos (que un docente de aula) y predomina el personal “destacado” –entre quienes puede haber docentes no deseados en los centros educativos debido a problemas éticos y de conflictos-. Aunque muchos de los factores de una buena gestión dependen del liderazgo de la Dirección de la UGEL, gran parte de los problemas se han heredado de un sistema anterior caracterizado hacia dentro por un clima institucional desalentador, y percibido desde fuera como un organismo carente del prestigio profesional necesario para conducir procesos de supervisión y monitoreo de la labor docente.

4) Existen en las UGEL serias dificultades para el cumplimiento de una de sus labores principales: el apoyo al trabajo pedagógico en aula de los docentes. Hay un sobredimensionamiento de las tareas y actividades vinculadas a los aspectos administrativos –como parte del cumplimiento de una serie de obligaciones burocráticas demandadas desde “arriba”-. El Área de Gestión Pedagógica no constituye el centro de la dinámica de funcionamiento de la UGEL, por lo que las principales funciones de supervisión y monitoreo están menoscabadas. En general, no hay tiempo ni recursos para cumplir los planes

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de trabajo de las Áreas. El presupuesto para actividades solicitado a la instancia superior del sector no es atendido; lo cual obliga a una constante reprogramación de actividades debido a las limitaciones de recursos, de personal y de tiempo. Actividades como el llenado de formatos administrativos o la dedicación a resolver conflictos en instituciones educativas constituían las tareas principales de los especialistas, en desmedro de las visitas de seguimiento y supervisión en las escuelas. Además, el escaso presupuesto de la UGEL impide contar con los medios necesarios (movilidad, combustible, pasajes) para realizar las vivistas a las instituciones educativas –haciendo que gran parte de las actividades sean autofinanciadas-. La cantidad de especialistas en el Área de Gestión Pedagógica no alcanza para atender la magnitud de las necesidades de las instituciones de la jurisdicción. Ello obliga a la UGEL a seleccionar sólo a algunas de ellas para realizar las visitas –haciendo que, por ejemplo, en la UGEL 02 de Lima Metropolitana, al año, de casi 480 instituciones educativas se visiten sólo 166-.

5) La UGEL recopila y procesa información sobre las instituciones educativas, los docentes y el alumnado. La información transmitida, recopilada y/o sistematizada tiene tres usos: administrativo, para la planificación de las Áreas y para alimentar el sistema de indicadores que la UGEL 02 usa para asignación presupuestal y atención a problemas de las instituciones educativas. Sin embargo, estas tareas responden a una demanda rutinaria enviada hacia “arriba” (al ministerio), pero sin ningún tipo de retroalimentación hacia la UGEL para desarrollar estrategias de cambio en el plano pedagógico. Ello es así porque no existe un sistema de información integrado. Es por ello que en la UGEL no se cuenta con información mínima, como por ejemplo una base de datos que contenga los files de cada institución con sus indicadores y sus problemas.

A los problemas reseñados se añaden las dificultades que genera la superposición de funciones entre las UGEL y las DRE. Por un lado, esta duplicidad de funciones derivada en parte del marco normativo existente se ve reflejada incluso en la similar estructura del organigrama de ambas instancias. Se trata de una práctica que se ha heredado del periodo previo a la transferencia de funciones al Gobierno Regional, cuando era común constatar que la DRE realizara visitas de supervisión a las instituciones educativas –por lo que no resultaba extraño encontrar que el especialista de la DRE sustituyera al de la UGEL en esa labor, en vez de ofrecerles asesoría y apoyo a estos últimos (Vegas et al. 2010: 11)-.

Existe amplio consenso entre los diferentes actores educativos acerca de la necesidad de modificar sustancialmente el modo de trabajo bajo el cual han venido operando las UGEL. Así lo ha entendido también la nueva administración del Ministerio de Educación que está buscando alternativas a partir del nuevo diseño organizativo del sector y de la asesoría que se brinda a la Municipalidad Metropolitana de Lima en el proceso de transferencia de las funciones educativas19.

                                                            19 Entrevista a funcionarios de la Unidad de Organización y Métodos de la Oficina de Apoyo a la Administración de la Educación (OAAE) del Ministerio de Educación (11 de Junio 2012). 

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Las recomendaciones y lecciones extraídas de las experiencias de gestión regional y local indican la necesidad de realizar una reforma sobre las UGEL –incluyendo las lecciones de los estudios de GRADE-:

• Una de las principales características del nuevo modelo de gestión –como la contenido en la propuesta de gobernanza local del GR de San Martín- es la centralidad de lo pedagógico.

• Una solución que ha buscado facilitar una mayor dedicación de tiempo y recursos de la UGEL para el cumplimiento de la tarea considerada prioritaria –el apoyo a los procesos de aprendizaje en la escuela- ha consistido en separar las funciones administrativas de las funciones pedagógicas.

• Es importante revisar y potenciar la función de lo pedagógico dentro de la UGEL, redefiniendo la manera de llevar a cabo las funciones de supervisión. Para ello, sería importante evaluar la posibilidad de modificar el rol tradicional de asesoría y monitoreo cumplido por los especialistas de la UGEL, y adoptar el esquema de “acompañamiento pedagógico” que a lo largo de los últimos años ha sido validado como una metodología exitosa por programas de desarrollo educativo apoyados por la Cooperación Internacional (como Promeb, Aprendes, UNICEF) y que incluso hoy en día forma parte del diseño de programas nacionales del sector como el PELA20.

• Finalmente, un tema clave dentro de la nueva agenda que prioriza la concertación de voluntades para la mejora de los aprendizajes pero que hasta ahora ha sido poco tenido en cuenta es el referido a la necesidad de un sistema de información educativa que tenga como base a las UGEL. Por su propia ubicación y cobertura, las UGEL pueden cumplir un rol fundamental en la recopilación y generación de datos sobre la realidad educativa. e indicadores

• La importancia asignada a este tipo de funciones debería reflejarse en el nuevo diseño organizacional de las UGEL. La definición de indicadores en función de metas resulta crucial en los procesos de planificación de la gestión a nivel regional y local –incluso para la implementación de programas o el reordenamiento de la gestión de personal docente y no docente-. La retroalimentación hacia las instituciones educativas y su uso para los procesos monitoreo y evaluación de los aprendizajes también tendría que asegurarse. La reorientación hacia este tipo de funciones supondría –como en varios de los otros aspectos señalados- un trabajo de desarrollo de capacidades al interior de la UGEL.

                                                            20 Esta propuesta ha sido sostenida por Hugo Díaz –especialista en gestión educativa y miembro del Consejo Nacional de Educación- quien señala la necesidad de “cambiar el rol de los especialistas pedagógicos de la UGEL, que son básicamente de escritorio y que están en las oficinas burocráticas, a un rol de asesoría y capacitación que esté más cercano a las escuelas” (Conversación personal 23 Junio 2012).  

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3. Modelos de gestión educativa local y rol de los niveles intermedios

Desde la actual administración del Ministerio de Educación se ha dado un giro fundamental a las políticas educativas descentralizadas, retomando el esquema del marco normativo que reconoce en el nivel regional como la instancia responsable de la provisión del servicio educativo. En la actualidad, el ministerio viene definiendo los lineamientos de política de lo que se ha dado en llamar la “gestión educativa descentralizada” a fin de establecer parámetros que permitan avanzar en la implementación de las funciones a cargo de cada nivel de gobierno21.

En ese sentido, se viene elaborando un “modelo de gestión descentralizada” del sector que esté centrado en la atención del servicio educativo orientado al logro de aprendizajes y al fortalecimiento de la atención del servicio en las instituciones educativas (MINEDU 2012).

En este contexto, uno de los temas centrales que hoy enfrenta la gestión educativa descentralizada es el referido a la necesidad de establecer una articulación entre los diferentes niveles de gestión –tanto en el eje de las decisiones políticas de gobierno, como en el plano de la gestión técnica del sector-.

Desde la propuesta que hoy en día se viene trabajando en el MINEDU, la “coordinación y articulación intergubernamental” es concebida como uno de los componentes de la gestión educativa descentralizada. Se entiende por “articulación intergubernamental” como “la forma de desarrollar las relaciones intergubernamentales, en base al establecimiento de canales o sinergias interinstitucionales entre las diversas instancias (de los diversos niveles de gobierno) que gestionan las políticas públicas; buscando un fin común en el marco del papel del Estado” (Castañeda 2012: 3). Siguiendo estas definiciones, la gestión articulada en educación incluye tres formas de vinculación entre los niveles de gobierno: la cooperación (cuando se dan relaciones para mejorar el desarrollo de capacidades), la coordinación (las relaciones que permiten sumar esfuerzos institucionales en base a la corresponsabilidad), y la colaboración o el apoyo mutuo (que son relaciones para intercambiar aspectos vinculados a una actuación en complementariedad) (Castañeda 2012: 6).

Estas definiciones forman parte de las herramientas conceptuales que viene usando el Ministerio de Educación para avanzar en el diseño del mencionado modelo de gestión descentralizada. En ese sentido, se viene discutiendo –tanto internamente como con distintos actores vinculados a la educación- una propuesta de “Lineamientos de Gestión Educativa Descentralizada” que busca establecer los parámetros y los mecanismos para llevar a cabo el ejercicio de las funciones transferidas, promoviendo al mismo tiempo la articulación entre los tres niveles de gobierno.

Por otro lado, desde el año pasado –en el marco de la nueva política de gestión descentralizada del sector- el Ministerio de Educación suscribió “Pactos de

                                                            21 La gestión de la ministra Patricia Salas, a cargo del sector, ha asumido los planteamientos del Consejo Nacional de Educación (CNE) –y el Proyecto Educativo Nacional impulsado por él- como un norte en la definición de sus políticas. Se ha apoyado, además, en el trabajo que desde hace varios años viene haciendo la Mesa Interinstitucional de Gestión y Descentralización, convocada por el CNE e integrada por 31 instituciones con presencia en 25 regiones del país. 

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Compromisos” con los gobiernos regionales, a partir de los cuales se conformaron Comisiones de Gestión Intergubernamental en Educación22. En la práctica, estas instancias en cierto sentido “duplican” los esfuerzos canalizados a través de la ya creada Comisión Intergubernamental del Ministerio de Educación. Sin embargo, la necesidad de avanzar en acuerdos concretos con las regiones, parece haber obligado a la actual administración central a recurrir a ellas. En todo caso, de estas Comisiones responde al interés por “coordinar, articular y consensuar políticas y acciones que permitan favorecer una gestión educativa descentralizada, orientada al fortalecimiento del logro de resultados de las instituciones educativas” (MINEDU 2012: 18).

Como fruto del trabajo desarrollado por las Comisiones de Gestión Intergubernamental en Educación se han acordado de modo consensuado 25 compromisos entre el Ministerio de Educación y los Gobiernos Regionales, los mismos que buscan establecer acuerdos concertados para la implementación de las políticas del sector23.

La definición de los roles de cada nivel de gobierno tiene directa relación con el tema del modelo de gestión educativa que se busca implementar o que se viene implementando en las regiones. Este tema también forma parte de la discusión actual en el Ministerio de Educación y la definición de sus políticas.

En este contexto, cabe plantearse la pregunta: ¿qué rol pueden jugar los niveles intermedios (UGEL) y locales (municipalidades) en el nuevo marco de la gestión descentralizada?

Para responder esta pregunta, proponemos previamente darle una mirada a las experiencias de reforma institucional en los gobiernos regionales y locales, las mismas que están afectando las condiciones de la gestión educativa local.

Cambiar el modo de operación de las UGEL debería suponer –desde nuestro punto de vista- no sólo pensar en una nueva forma de organización de esos organismos intermedios sino en una redefinición de sus roles y funciones bajo un nuevo modelo de gestión de la educación en cada región. Para ello, el nuevo marco que establecerá la LOF del sector constituye una oportunidad abierta que debe ser aprovechada positivamente. Sea cual fuere el camino, consideramos que la necesaria reforma de las UGEL no sólo debe procurar una reingeniería administrativa orientada hacia la simplificación radical de los procesos, sino tendría que apuntar a modificar radicalmente la lógica de su funcionamiento haciendo de lo pedagógico el eje central de su accionar y de la institución educativa el referente clave de los servicios ofrecidos.

Desde hace poco han empezado a aparecer algunas experiencias que apuntan en ese sentido. En algunos casos los cambios se están dando dentro de una reorganización interna de la estructura del gobierno regional –dentro de la cual se ubican hoy en día

                                                            22 A la fecha, se han instalado las Comisiones de Gestión Intergubernamental en Educación a partir de los acuerdos con 18 gobiernos regionales: Ancash, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Callao, Huánuco, Junín, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Puno, San Martín, Tacna, Tumbes y Ucayali. 23 Tres de esos acuerdos concertados son: “descentralizar el programa de desarrollo de capacidades a docentes”, “apoyo en la revisión de proyectos de infraestructura regional y asesoramiento en la elaboración de expedientes técnicos” y “asistencia técnica para formulación del proyecto sobre la atención de la primera infancia en las regiones” (MINEDU 2012: 18-19). 

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las UGEL-; mientras que en otros las modificaciones se han planteado a partir de una nueva propuesta de gestión educativa a nivel local.

Dentro de la primera situación parecen situarse las experiencias del Gobierno Regional de Arequipa y el Gobierno Regional de San Martín. En el caso de Arequipa, el Gobierno Regional inició su reforma con una modificación del aparato administrativo. Eso implicó el cambio de su estructura organizacional y la supresión de las gerencias multisectoriales, lo cual dio lugar a la creación –entre otras- de una Gerencia Regional de Educación.

El Gobierno Regional de San Martín siguió una ruta distinta, ya que se partió de una propuesta de modelo de gestión educativa –casi de modo independiente al proceso de reforma institucional-. La reforma educativa en esa región tuvo como un hito central la aprobación del nuevo modelo de gestión educativa mediante la Ordenanza Regional 011-2010-GRSM/CR del 31 de mayo de 2010. En efecto, es en esta región donde más claramente la reestructuración del sector educación ha estado vinculada a la implementación de un nuevo modelo de gestión de alcance regional. Este modelo ha sido fruto de un trabajo de aplicación durante varios años de la experiencia de “escuelas activas” del proyecto AprenDes para la formación integral de los niños y niñas de la primaria rural, basado en un enfoque de cogobierno y cogestión a partir de diversos actores a nivel local (docentes, alumnos, padres de familia, municipalidad, redes educativas, instituciones sociales, sector productivo, etc.) para plasmar el compromiso con los resultados educativos. Ese modelo de gestión busca la mejora los aprendizajes a través de una propuesta educativa que integra una pedagogía “para la autonomía y convivencia democrática”, y una gestión escolar participativa centrada en el aprendizaje.

La implementación del dicho modelo de gestión ha supuesto el inicio de una serie de reformas organizacionales del gobierno regional24. A nivel de la DRE se ha conformado un equipo técnico de implementación del modelo de gestión educativa regional que ha avanzado en la definición de su respectivo Reglamento de Organización y Funciones (ROF) (Chirinos 2012: 31). El proceso de reforma y reestructuración de la administración regional se encuentra en la etapa de la implementación25.

Entre los problemas que actualmente enfrenta esa experiencia, debe mencionarse las tensiones generadas entre la DRE y las UGEL –que demandan mayor autonomía y poder constituirse en unidades ejecutoras del presupuesto- (Chirinos 2012: 32).

Más allá de ello, es importante tener en cuenta que la experiencia de la región San Martín plantea una reforma no sólo nivel del aparato institucional del gobierno regional, sino una nueva propuesta de modelo de gestión educativa local. La revisión de esta experiencia corrobora, confirma y consolida las afirmaciones antes planteadas sobre las potencialidades que tienen los gobiernos locales para constituirse en instancias clave de apoyo para la gestión educativa.

                                                            24 Ver: http://www.regionsanmartin.gob.pe/noticias.php?codigo=1919 25 Se tiene previsto tres etapas: una primera de diseño participativo del modelo de gestión, una segunda de implementación de la reestructuración, y una tercera de desarrollo de capacidades y cambio del clima institucional (Manrique 2011: 33-34). 

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El modelo de gestión local del Gobierno Regional de San Martín es fruto y resultado de un trabajo de apoyo desde 2003 del proyecto USAID-Aprendes –que hoy continúa esa labor a través del proyecto SUMA-. El modelo ha sido asumido plenamente por el gobierno regional, el cual lo aprobado formalmente con el nombre de “Nuevo Modelo de Gestión Educativa” mediante una ordenanza regional del 30 de junio de 2010. Su implementación se viene realizando mediante un laboratorio de gestión educativa aplicado en dos distritos de San Martín –el distrito de Pajarillo, de la provincia Mariscal Cáceres, y el distrito de Cuñumbuqi, de la provincia de Lamas-. Se busca así demostrar “el impacto que nuevas prácticas pedagógicas y de gobernanza pueden lograr en la mejora de los aprendizajes en la educación básica”26.

Ese modelo se basa en una matriz de competencias y funciones educativas, consensuada –teniendo como norte el Proyecto Educativo de la región y el Proyecto Educativo Local -. De acuerdo al mismo, el centro de la gestión está en la escuela, dado que el objetivo final y supremo son los aprendizajes. El gobierno local cumple un rol fundamental de articulación de los cuatro subsistemas del modelo de gestión: el de gestión pedagógica, el de planificación y desarrollo, el de gestión institucional y el de control, transparencia y vigilancia. En la práctica, aquél “da soporte institucional a los procesos de cambio que genera la escuela” y articula los Proyectos Educativos Institucionales de las escuelas con el Proyecto Participativo y el Plan de Desarrollo Concertado del municipio, a fin de asignar adecuadamente los recursos (Manrique 2011: 31). El gobierno local también participa en la elaboración e implementación de proyectos de fortalecimiento de capacidades de los docentes, fortalecimiento de la gestión escolar comunitaria, del diseño y la validación de material didáctico, así como de aquéllos referidos a la construcción, el mejoramiento y el equipamiento de las instituciones educativas. La tarea de acompañamiento, monitoreo y evaluación queda en manos de una UGEL repotenciada como un “agente poderosamente pedagógico”, que se vincula con las escuelas a través de las Redes Educativas a las que da soporte técnico. No obstante, toda esa labor la realiza en forma coordinada con el gobierno local-.

                                                            26 Fuente: http://www.sumaeducacion.pe/logrado.php 

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4. Algunas conclusiones

Las reformas institucionales que tanto desde el nivel central como desde las regiones se vienen implementando implicarán, necesariamente, una revisión del papel que tanto las UGEL como las municipalidades juegan en la gestión de la educación en el ámbito local.

De lo planteado anteriormente, se deduce que el nivel de local constituye un espacio fundamental para la articulación de las políticas educativas. También se puede afirmar que los gobiernos locales y las UGEL–por su propia naturaleza- muestran diferentes potencialidades en su participación de apoyo y gestión de la educación –escolarizada o no-.

La experiencia a nivel nacional, así como la normatividad que define los márgenes de su actuación, indica que los gobiernos locales son las instancias más idóneas para desarrollar la promoción y el impulso de ese conjunto de acciones amplio y variado referidas a la cultura, el deporte, la recreación y todos aquellos aspectos que definen la educación ciudadana y no escolarizada dirigida a distintos grupos y componentes de la sociedad civil.

Además de eso, pareciera que –bajo ciertas condiciones y de acuerdo a determinadas capacidades- los gobiernos locales también pueden constituirse en un eje clave para la generación del espacio de la gobernanza local educativa. En otras palabras, no sólo constituirse en promotores de la educación ciudadana, en general, sino en puntales clave para el apoyo de los procesos que se dan a nivel de la escuela.

Sin embargo, las experiencias sistematizas y estudiadas revelan, además, que los aspectos que resultan más problemáticos y complejos de ser asumidos por las municipalidades son aquéllos referidos a la gestión pedagógica y curricular. Cuando una municipalidad ha incursionado en ese campo, lo ha hecho a partir de la reforma institucional de su estructura promovida por el PPM, vía el Consejo Educativo Municipal y sobre todo a través de la conformación de un equipo técnico de especialistas (docentes o personas con conocimiento del tema educativo) –del que carecen los gobiernos locales-.

De hecho, a pesar de todas las debilidades y problemas que enfrentan hoy en día las UGEL, son éstas las instancias técnicas que asumen la labor de apoyo y monitoreo de la labor docente en las escuelas. Por ello, difícilmente su rol pedagógico podrá ser suplantado por cualquier otra instancia. O de plantearse una alternativa de ese tipo debería tenerse en cuenta la experiencia y los recursos con que disponen actualmente las UGEL frente a cualquier reforma posible.

Al mismo tiempo, queda claro que tal como están organizadas las UGEL no pueden servir como un instrumento efectivo de apoyo para la mejora de la calidad educativa de las escuelas. Por eso, como se ha señalado, se requiere que también sean sometidas o que formen parte de la reestructuración del sector. Uno de los cambios que nos parecen fundamentales, en esa línea, apunta a promover la adecuación organizativa de la UGEL para priorizar claramente sus funciones relacionadas a lo pedagógico. Se trata, en ese sentido, de separar claramente estas funciones de aquéllas que tienen que ver con la contratación de personal y la administración de los

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recursos del sector y de las escuelas. La solución contraria también constituye una opción. Deben tomarse como ejemplo, para ser analizado con más calma, experiencias como la del Gobierno Regional de Arequipa donde se ha intentado hacer de las UGEL una instancia exclusivamente administrativa –creando otras específicamente dedicadas a lo pedagógico-.

Además de los cambios que deberían implementarse para lograr que tengan mayores recursos y presupuesto, y para hacer de ellas lugares de excelencia profesional, a través de un fuerte componente de desarrollo de capacidades, debe tenerse en cuenta las modificaciones sugeridas en cuanto a la forma de desarrollar su labor de apoyo a la labor docente. Además del tema de la modalidad del “acompañamiento” –antes mencionado- debe enfatizarse el rol clave que las UGEL podrían jugar en el apoyo y la asesoría a las redes de maestros o grupos de interaprendizaje, sobre todo en zonas rurales –experiencias que al parecer han resultado exitosas en otros ámbitos, tanto fuera como dentro del país (Ames 2008)-.

En general, desde nuestro punto de vista, dos de los criterios a tener en cuenta al momento de definir la (re)asignación de funciones a tal o cual nivel son los siguientes. Primero, la definición de cuál es la instancia que mejor puede servir –de acuerdo a la cercanía geográfica, las disponibilidad de recursos y la facilidad de vinculación- para apoyar y promover la mejora de los procesos asociados a la calidad educativa en las escuelas –entre los cuales están algunos factores considerados de “contexto” dentro de la literatura sobre “escuelas eficaces” (Murillo 2008, Bellei et al. 2004)-. Y, en segundo, lugar, tomar en cuenta la heterogeneidad de las regiones y localidades de nuestro territorio nacional. En ese sentido, coincidimos con el Consejo Nacional de Educación cuando sostiene que “dada la diversidad que caracteriza al país, cada gobierno regional debe tener el suficiente grado de flexibilidad para definir su forma de organización en función de sus políticas regionales” (CNE 2009: 8).

Teniendo en cuenta estas premisas y aclaraciones conceptuales, se pude afirmar que un modelo adecuado de gestión educativa local sería aquél que es aquél capaz de lograr mejores condiciones de la gestión escolar (a nivel de la institución escolar y de aula) y el logro de los aprendizajes. Ése es la orientación seguida por el modelo de “escuelas activas” posteriormente adoptado por el Gobierno Regional de San Martín para la construcción de su modelo de gestión educativa.

En esa perspectiva, el rol que pudiera jugar el gobierno local no es único pero sí quizás determinante en la generación de ciertas condiciones de educabilidad y de apoyo a construcción de espacios de gestión educativa con la participación de distintos actores locales.

No obstante, su intervención dependerá del tipo de componente asociado a la gestión escolar. A modo de ejemplo, y para mencionar de modo diferenciado algunos elementos importantes del servicio educativo –y pensando en cuáles son aquéllos en los que la UGEL podría intervenir, en vez de la municipalidad-, se señalan las principales funciones en relación a la educación a nivel local:

a) Los que tienen que ver con las condiciones de infraestructura y equipamiento de las escuelas –que inciden directamente en las condiciones físicas y la disponibilidad de recursos para facilitar los procesos pedagógicos y el aprendizaje.

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b) Aquellos que se ubican en el plano de la gestión institucional de la escuela, y tienen que ver más con las características de la organización y de la gestión directiva: el liderazgo directivo, trabajo en equipo, participación de los profesores, alumnos, padres y apoderados, clima organizacional y la presencia de tensiones y conflictos.

c) Los que tienen que ver con la gestión institucional y el planeamiento educativo, que se relaciona también el grado de involucramiento de la comunidad con la educación de sus hijos y la escuela: el desarrollo y consolidación de un proyecto educativo y su gravitación en la marcha cotidiana de la escuela. Se constató si las escuelas cuentan o no con un proyecto educativo en acción, si éste ha suscitado el compromiso de la comunidad escolar, cuáles son los ejes o contenidos que lo distinguen y en qué momentos y circunstancias se va cristalizando este proyecto. Esta dimensión se detiene en el objetivo central de la escuela, en el propósito más importante que los agentes de la comunidad escolar desean lograr y hacia dónde dirigen sus esfuerzos.

d) Las prácticas pedagógicas del docente, que involucra temas relativos al uso de metodologías y enfoques en la enseñanza, el manejo de la currícula escolar, la calidad en el uso de materiales, el desempeño docente en el aula, etc.

e) El apoyo a lo que se llama “diversificación curricular”, propiciando mecanismos de formación y discusión, así como medios de apoyo al docente en aula, con la finalidad de lograr la pertinencia del currículo y su adecuación a la realidad local.

f) Las que tienen que ver con el entorno local vinculado al desarrollo social y productivo, que incluye la educación no formal y las acciones orientadas a la promoción de las ciudades educadoras (desde labores de capacitación, educación popular, implementación de campañas, provisión de servicios de biblioteca, promoción de lectura, etc.).

g) Las relacionadas a la contratación docente y asistencia docente, y lo que hace al manejo del personal de las escuelas –tanto docente como administrativo. Lo cual supone aspectos tan diversos como el pago de las planillas, las programaciones de personal, los conflictos derivados de la gestión de personal, y la vigilancia de la asistencia a clases, por mencionar algunas.

h) Las que tienen que ver con la supervisión del funcionamiento del sistema escolar, dentro del concepto amplio de “monitoreo” del servicio educativo –que no incluye necesariamente el “monitoreo” pedagógico-.

i) Las que implican una labor de apoyo a los escolares y su bienestar social (salud, alimentación) que puede tener sin embargo directos beneficios sobre su asistencia al colegio y eventualmente la generación de mejores condiciones para el aprendizaje.

j) Las relacionadas al desarrollo de la planificación estratégica de la educación a nivel local –lo que tiene que ver con el Proyecto Educativo Local-, campo en el que el involucramiento de la municipalidad puede tener distintos grados de protagonismo, pero que pueden desencadenar procesos de compromisos y consensos de los diferentes actores a nivel local (experiencias como el caso mencionado del municipio de Santo Domingo, en Piura).

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k) Las que tienen que ver con el soporte a la gestión pedagógica en la escuela pero de modo indirecto, sea a través del apoyo a Redes Educativas, la provisión de recursos, el apoyo a Centros de recursos facilidades para la capacitación docente, etc.27;

Bajo un modelo de gestión local, la acción desarrollada por la municipalidad puede tener una mayor o menor influencia (directa o indirecta) sobre la gestión de la escuela, dependiendo del componente al que se haga referencia. En algunos casos y en relación a ciertos factores, las posibilidades de incidir son más altas; por ejemplo, sobre las condiciones de la infraestructura escolar –teniendo en cuenta la amplia experiencia que tienen las municipalidades en ese campo, como se ha visto)-.

Aunque también debe reconocerse que no queda del todo claro cuál es el impacto directo que tiene ese tipo de intervención sobre los niveles de aprendizaje. En este tema, como en otros, las evidencias empíricas de los estudios no siempre coinciden (Vélez et al. 1994, Murillo 2008).

En lo que parece haber consenso en ese tipo de investigación sobre “escuelas eficaces”, es sobre la importancia que tiene el docente y los aspectos distintos pedagógicos que suponen el aprendizaje. Es a ese nivel, sin embargo, donde las posibilidades de intervención de las municipalidades son menores. De acuerdo a las experiencias analizadas –incluyendo las de municipalidades que participaron en el PPM- para que un gobierno local asuma funciones a ese nivel requiere dotarse de personal especializado y crear una instancia de gestión específicamente dedicada a actividades de orientación, monitoreo y apoyo de la labor docente. Por lo general, como se ha señalado, las municipalidades no sólo carecen de ese tipo de recursos sino que no están organizadas para brindar ese tipo de servicios.

En la práctica, la instancia que ha venido cumpliendo ese tipo de labores ha sido la UGEL –con todas las dificultades y limitaciones que ya se han mencionado-. Y lo que se plantea como alternativa –implementada incluso en algunas de los nuevos modelos de gestión antes analizados- es la posibilidad de asignar ese tipo de funciones a la UGEL a partir de una reestructuración interna y una modificación sustancial de su funcionamiento a partir de su inserción dentro de un esquema institucional en el que pasa a constituirse en un “brazo técnico” de una organización más amplia o espacio de gestión local más integral.

Las posibilidades de replicar ese tipo de experiencias dependerán de las condiciones y los equipos técnicos disponibles en cada UGEL; vale decir, la calidad y la idoneidad de los recursos humanos y la cantidad de experiencia acumulada en la realización de funciones y tareas de asesoría, monitoreo y facilitación para dotar a los docentes de la formación, el apoyo y las herramientas necesarias para el desempeño de ese tipo de funciones.

                                                            27  Este tipo de funciones de provisión de servicios y recursos de apoyo al trabajo docente corresponde a lo  que  se  planteaba  en  un  documento  del  CNE,  donde  se  señalaba  que  las municipalidades  pueden brindar “apoyos específicos a través de programas de compensación, recursos, materiales educativos”. En ese sentido, se señalaba que ese apoyo “puede traducirse de tres formas, entre otras: a) Ofrecer a los acompañantes en el Municipio una base material de operaciones, brindándoles todas las facilidades posibles; b) Canalizar la información que produzcan y que suponga requerimientos específicos a la autoridad regional a favor de los servicios educativos del distrito; c) Equipar y administrar el Centro de Recursos de las escuelas de la red distrital” (CNE 2007: 49/50”). 

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Aún así, dadas las condiciones “ideales” para el funcionamiento de una UGEL, como se mencionó antes, no debe descartase la posibilidad de rediseñar la función de supervisión y monitoreo pedagógico de la misma –evaluando la manera de incorporar la modalidad de “acompañamiento pedagógico” dentro de sus funciones-. Sin embargo, para eso será importante establecer un nuevo modelo de gestión que defina y aclare mejor la manera como se puede desarrollar ese tipo de intervención. La implementación del programa estratégico nacional PELA ha hecho que las UGEL desarrollen un programa de acompañamiento –definido desde la DRE que ha asignado un número de acompañantes a cada UGEL de acuerdo al número de IIEE a ser focalizadas-. Si bien la capacitación, el pago y la selección de acompañantes ha estado a cargo del MINEDU, no queda claro qué responsabilidades corresponderían a la UGEL –si la de asesorar a los acompañantes, la de monitorear su trabajo, la de sistematizar buenas prácticas, o coordinar las Redes Educativas- (Vegas et al. 2010: 2).

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ANEXOS

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Fuente: Alcázar y Valdivia 2009

Anexo 1 Comparación entre funciones de las Municipalidades (LOM) y funciones de las UGEL (LGE)

 

LOM Art. 82º GOBIERNOS MUNICIPALES

LGE. Art. 74º UGEL

ART. 82º. EDUCACIÓN, CULTURA, DEPORTES Y RECREACIÓN

Las municipalidades, en materia de educación, cultura, deportes y recreación, tienen como competencias y funciones compartidas con el gobierno nacional y el regional las siguientes:

ART. 73°. DEFINICIÓN Y FINALIDAD

La Unidad de Gestión Educativa es una instancia de ejecución descentralizada del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia. Su jurisdicción territorial es la provincia. Dicha jurisdicción territorial puede ser modificada bajo criterios de dinámica social, afinidad geográfica, cultural o económica y facilidades de comunicación, en concordancia con las políticas nacionales de descentralización y modernización de la gestión del Estado.

2. Diseñar, ejecutar y evaluar el proyecto educativo de su jurisdicción, contribuyendo en la política educativa regional y nacional con un enfoque y acción intersectorial.

b) Diseñar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo de su jurisdicción en concordancia con los Proyectos Educativos Regionales y Nacionales y con el aporte, en lo que corresponda, de los Gobiernos Locales.

3. Promover la diversificación curricular, incorporando contenidos significativos de su realidad sociocultural, económica, productiva y ecológica.

n) Promover y apoyar la diversificación de los currículos de las Instituciones Educativas en su jurisdicción.

4. Monitorear la gestión pedagógica y administrativa de las instituciones educativas bajo su jurisdicción, fortaleciendo su autonomía institucional.

c) Regular y supervisar las actividades y servicios que brindan las Instituciones Educativas, preservando su autonomía institucional. d) Asesorar la gestión pedagógica y administrativa de las instituciones educativas bajo su jurisdicción, fortaleciendo su autonomía institucional.

5. Construir, equipar y mantener la infraestructura de los locales educativos de su jurisdicción de acuerdo al Plan de Desarrollo Regional concertado y al presupuesto que se le asigne.

m) Determinar las necesidades de infraestructura y equipamiento, así como participar en su construcción y mantenimiento, en coordinación y con el apoyo del gobierno local y regional.

6. Apoyar la creación de redes educativas como expresión de participación y cooperación entre los centros y los programas educativos de su jurisdicción. Para ello se harán alianzas estratégicas con instituciones especializadas de la comunidad.

h) Promover la formación y funcionamiento de redes educativas como forma de cooperación entre centros y programas educativos de su jurisdicción, las cuales establecen alianzas estratégicas con instituciones especializadas de la comunidad.

7. Impulsar y organizar el Consejo Participativo Local de Educación, a fin de generar acuerdos concertados y promover la vigilancia y el control ciudadanos.

k) Impulsar la actividad del Consejo Participativo Local de Educación, a fin de generar acuerdos y promover la vigilancia ciudadana.

8. Apoyar la incorporación y el desarrollo de nuevas tecnologías para el mejoramiento del sistema educativo. Este proceso se realiza para optimizar la relación con otros sectores.

i) Apoyar el desarrollo y la adaptación de nuevas tecnologías de la comunicación y de la información para conseguir el mejoramiento del sistema educativo con una orientación intersectorial.

9. Promover, coordinar, ejecutar y evaluar, con los gobiernos regionales, los programas de alfabetización en el marco de las políticas y programas nacionales, de acuerdo con las características socioculturales y lingüísticas de cada localidad.

j) Promover y ejecutar estrategias y programas efectivos de alfabetización, de acuerdo con las características socioculturales y lingüísticas de cada localidad.

11. Organizar y sostener centros culturales, bibliotecas, teatros y talleres de arte en provincias, distritos y centros poblados.

o) Promover centros culturales, bibliotecas, teatros y talleres de arte así como el deporte y la recreación y brindar apoyo sobre la materia a los Gobiernos locales que lo requieran. Esta acción la realiza en coordinación con los Organismos Públicos Descentralizados de su zona.

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Anexo 2 

Perfiles de las municipalidades según actividades en educación, cultura y deporte 

           

  

Perfiles 

 San 

Martin de Porres 

 

Cusco  Mala Fernando Lores 

Ccarhuayo 

Municipalidad que provee infraestructura (construcción y refacción de locales) y proporciona algo de equipamiento (computadoras, materiales, etc.) 

         X  X 

Municipalidad que promueve la vigilancia social del ausentismo docente y/o de la deserción escolar 

            X 

Municipalidad que apoya a las redes educativas (con transporte y movilidad) 

         X    

Municipalidad que promueve la capacitación docente  

      X       

Municipalidad que promueve programas de lectura y de alfabetización  

X     X       

Municipalidad que promueve la capacitación para el trabajo bajo una visión técnico productiva y/o apoya a las Pymes 

X  X  X       

Municipalidad que apoya una instancia de gestión participativa local en educación (COPALE o Mesa de Educación) 

X    X       

Municipalidad que promueve la identidad y la cultura a través de  charlas y/o de eventos artísticos y culturales 

X  X  X       

Municipalidad que promueve la cultura a través del servicio de biblioteca y de una línea editorial de publicaciones  

   X          

Municipalidad que promueve la educación ciudadana a través del trabajo con organizaciones y grupos de jóvenes, mujeres o de la tercera edad 

X     X       

Municipalidad que promueve el deporte y la recreación como elemento central de la política municipal 

X     X       

Fuente:  Valdivia,  Néstor,  Patricia  Arregui  y  Laura  Acosta.  “Estudio  sobre  gobiernos  locales  y  gestión  de  la educación: el caso de cinco municipalidades en el Perú”, Proyecto realizado con apoyo del Gobierno de Canadá a  través de  la Agencia Canadiense para el Desarrollo  Internacional – ACDI, GRADE, mimeo, Lima, Abril, 2008. Disponible: http://www.grade.org.pe/download/docs/gobiernos%20locales%20y%20gestion%20educativa.pdf