El Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, en...

DICTAMEN Nº: 1 7 2 / 2 0 0 7

TÍTULO: Consulta 160/2007 del proyecto de Decreto sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales de las cooperativas de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

ANTECEDENTES

1. El 13 de noviembre de 2007 tuvo entrada en esta Comisión la Orden de 5 de noviembre, del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social, por la que se somete a consulta de la Comisión el proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales de las cooperativas de la CAPV.

2. Además de la consulta indicada, en la misma Orden se insta la de otros tres proyectos de Decreto: 1) el que aprueba el Reglamento de la Inspección de Seguridad y Salud Laborales de la CAPV —consulta nº 158/2007—; 2) el que aprueba el Reglamento del procedimiento para la imposición de medidas correctoras por incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de las Administraciones Públicas vascas —consulta nº 159/2007—; y 3) el que aprueba el Reglamento del procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito minero, canteras y túneles —consulta nº 161/2007—.

3. Asimismo, y al amparo de lo previsto en el artículo 26.2 de la Ley 9/2004, de la Comisión Jurídica Asesora, en la Orden de 5 de noviembre antes citada, por los motivos que expone en la misma, el Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social solicita que se califique de urgente la consulta que afecta a los proyectos de Decreto remitidos.

4. Por respectivas Resoluciones de 15 de noviembre de 2007, el Presidente de la Comisión califica de urgente la tramitación de cada una de las consultas de los textos sometidos a informe.

5. El expediente remitido por el Departamento proponente es único para los cuatro proyectos de Decreto objeto de consulta, y comprende, además de la Orden acordando la consulta y la solicitud de emisión de dictamen en el plazo máximo para las consultas calificadas como urgentes, de los respectivos textos a informar junto con una versión anterior de los mismos y de actos de comunicación, los siguientes documentos:

a) Orden de 1 de septiembre de 2006, del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración de las disposiciones proyectadas.

b) Orden de 10 de enero de 2007, del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social, por la que aprueban, con carácter previo, los respectivos proyectos de Decreto a que se refiere la Orden que inicia el procedimiento.

c) Memorias económicas suscritas por el Director General de Osalan el 17 de mayo de 2007, relativas a cada uno de los proyectos de Decreto referidos; así como Memoria económica complementaria de 4 de julio del año en curso, que rehace la Memoria anterior, por lo que respecta al proyecto de Decreto de la Inspección de Seguridad y Salud Laborales de la CAPV.

d) Informe jurídico de la Dirección de Estudios y Régimen Jurídico del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, de fecha 26 de febrero de 2007, emitido en relación con los proyectos.

e) Cuatro informes del Consejo Superior de Cooperativas de Euskadi, emitidos el 26 de febrero de 2007, uno por cada proyecto de Decreto.

f) Informe del Consejo de Relaciones Laborales de Euskadi, de fecha 1 de febrero de 2007, respecto a los cuatro proyectos de Decreto.

g) Dictamen 1/2007, aprobado el 7 de marzo de 2007 por el Consejo Económico y Social Vasco, en relación con el proyecto de Decreto del procedimiento para la imposición de medidas correctoras por incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de las Administraciones Públicas vascas.

h) Informe del Director General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

i) Informe de 26 de marzo de 2007, de la Asesoría Jurídica de Emakunde, respecto a los cuatro proyectos de Decreto.

j) Informe de la Secretaría General de Régimen Jurídico de Vicepresidencia del Gobierno, de 25 de mayo de 2007.

k) Informes de los servicios jurídicos de la Dirección de Función Pública, concernientes a los respectivos proyectos de Decreto objeto de consulta (el primero, de 21 de septiembre, el segundo de 26 de septiembre y los dos últimos de 10 de octubre, todos ellos de 2007).

l) Escrito de la Dirección de Estudios y Régimen Jurídico del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, fechado el 24 de octubre de 2007, sin que figure firma alguna, que contiene la valoración del informe de legalidad de la

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Secretaría de Régimen Jurídico de la Vicepresidencia del Gobierno, de los informes de la Dirección de Función Pública y de otros informes emitidos durante la tramitación de los cuatro proyectos de Decreto de referencia.

m) Documentación relativa a la creación de las plazas para la realización de las funciones de Inspección propia en el ámbito de las Administraciones Públicas y Cooperativas (Memoria justificativa, informe de la Dirección de Presupuestos, informe de la Dirección de Función Pública relativo a la modificación de la RPT de Osalan, alegaciones de Osalan al respecto).

n) Informe de control económico-normativo, emitido el 31 de octubre de 2007, por la Oficina de Control Económico, verificando la ausencia de incidencia presupuestaria directa.

6. Con posterioridad a la recepción del expediente, el día 27 de noviembre han tenido entrada en esta Comisión, los oficios de remisión por parte del Director de Estudios y Régimen Jurídico del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, para realizar aportaciones a los proyectos de Decreto relativos a las consultas números 158/2007 y 159/2007: 1) al Diputado Foral de Presidencia de la Diputación Foral de Álava; 2) al Diputado Foral de Administración Pública de la Diputación Foral de Bizkaia; 3) al Diputado Foral para la Calidad en la Administración Foral y Segunda Teniente de Diputado General de la Diputación Foral de Gipuzkoa; 4) al Presidente de Eudel; 5) al Director de Negociación Colectiva del Departamento de Hacienda y Administración Pública y al Servicio de Prevención propio de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos; 6) al Viceconsejero de Administración y Servicios del Departamento de Educación, Universidades e Investigación, y al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales propio de ese Departamento. Igualmente se nos ha facilitado el oficio de remisión a la Directora de Servicios Generales del Departamento de Industria, Comercio y Turismo del proyecto de Decreto sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito minero, cantera y túneles. Con todos esos oficios del Departamento proponente, se acompañan los correspondientes proyectos, con la única fórmula que contiene el siguiente tenor literal: “quedando a las espera de las sugerencias que se estimen oportunas”. Por último, junto con la documentación anterior, se ha recibido en esta Comisión, proviniente del departamento autor de las iniciativas, un escrito del Consejo Económico y Social acusando recibo de la entrada en esa institución de los proyectos de Decreto, para emisión de los correspondientes dictámenes.

CONSIDERACIONES


I. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO.

7. Lo configuran dos artículos: el artículo 1, relativo a la aprobación del Reglamento, y el artículo 2, al ámbito de aplicación, que se remite a las conductas infractoras que contravengan las normas previstas en la sección segunda del capítulo II del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social –LISOS-; una disposición derogatoria única y dos disposiciones finales, que abordan el desarrollo reglamentario y la entrada en vigor del Decreto, respectivamente.

8. El Reglamento aprobado figura como anexo al Decreto y contiene 27 artículos, agrupados en cinco capítulos -el capítulo II y el III están divididos, cada uno, en dos secciones-.

9. La parte expositiva ubica en la disposición final tercera de la Ley 7/1993, de 21 de diciembre, de creación de Osalan, el requerimiento al Gobierno Vasco para el dictado de las disposiciones necesarias para adaptar el procedimiento sancionador previsto en la legislación sobre infracciones y sanciones del orden social al ámbito de las cooperativas y de las administraciones públicas vascas. Hace, igualmente, referencia a los títulos habilitadores del EAPV: artículo 12.2 y 10.23, en relación con la Ley 4/1993, de 24 de junio, de Cooperativas de Euskadi.

10. El artículo 1 del Decreto contiene la fórmula aprobatoria del Reglamento del procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales de las cooperativas de la CAPV, que se incorpora como anexo a aquél.

11. El capítulo I del Reglamento se dedica a las Normas Generales, que se contienen en siete artículos: el artículo 1 determina el objeto y ámbito de aplicación; el artículo 2, la forma de iniciación del procedimiento sancionador –siempre de oficio por acta de la Inspección de Seguridad y Salud Laborales (en adelante ISSL)-; el artículo 3 aborda la necesidad de tramitar un expediente administrativo para la imposición de sanciones; el artículo 4 identifica como sujetos responsables de la infracción a las cooperativas reguladas en la Ley 4/1993, siempre que se encuentren integradas por socios o socias trabajadores; el artículo 5 efectúa una atribución de competencias sancionadoras; el artículo 6 trata la concurrencia de sanciones con el orden jurisdiccional penal; y el artículo 7, la prescripción y cosa resuelta.

12. El capítulo II —titulado “Actividades previas al procedimiento sancionador”— se divide en dos secciones: la primera, enunciada como “Iniciación de la actividad inspectora”, que incluye los artículos 8 a 10 –que tratan, respectivamente, el objeto de la actividad inspectora previa, las formas de iniciación de la misma y la colaboración y coordinación de órganos y autoridades administrativas-; y la segunda, bajo el título de “Consecuencias de la actividad inspectora previa al procedimiento sancionador”, comprende


los artículos 11 –relativo a las medidas a adoptar por la Inspección de Seguridad y Salud Laborales- y 12, que trata la extensión del acta de infracción.

13. El capítulo III se refiere al procedimiento sancionador, y, al igual que el capítulo anterior, también se divide en dos secciones: la primera sección, que incluye las disposiciones preliminares en los artículos 13 -acerca de la iniciación del procedimiento sancionador-, 14 –describe el contenido de las actas de infracción-, 15 –acerca del valor probatorio de las actas de las y los funcionarios de la ISSL-, y el 16, por lo que respecta a la acumulación en una sola acta de las diversas infracciones que pudieran estimarse en la misma actuación inspectora; y la segunda sección, que aborda la tramitación y resolución del procedimiento en sus artículos 17 –concerniente a la notificación de las actas de infracción y concesión de plazo para alegaciones-, 18 –referente a la tramitación e instrucción del expediente-, 19 –que afecta al procedimiento de oficio ante el órgano jurisdiccional social, derivado de comunicaciones de la autoridad laboral-, el artículo 20, que contempla la resolución que ha de recaer en el procedimiento sancionador, y el 21, respecto a la notificación de esa resolución.

14. El capítulo IV se dedica a los recursos, ejecución de resoluciones y recaudación en sus artículos 22 (“Cómputo de los términos y plazos”), 23 (“Recurso de alzada”), 24 (“ejecución”), y 25 (“Recaudación del importe de la sanciones”).

15. Por último, el capítulo V afecta a normas específicas de suspensión de actividad o cierre de centro de trabajo (artículo 26) y de limitaciones a la facultad de contratar con la Administración por la comisión de infracciones administrativas muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, a las personas condenadas por sentencia firme por delitos contra la seguridad e higiene en el trabajo y delitos contra la libertad y seguridad en el trabajo, o personas condenadas o sancionadas con carácter firme por delito o infracción grave en materia de disciplina de mercado, profesional o de integración laboral de minusválidos o muy grave en materia social (artículo 27).

II. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN.

16. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido en el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, que establece la consulta preceptiva para los proyectos de disposiciones reglamentarias que se dicten por el Gobierno Vasco en desarrollo o ejecución de leyes del Parlamento.

17. El proyecto que se dictamina supondría un desarrollo reglamentario de la disposición final tercera de la Ley 7/1993, de 21 de diciembre, de creación de Osalan, en cuya virtud, el Gobierno dictará las disposiciones necesarias para adaptar el procedimiento sancionador previsto en la legislación sobre infracciones y sanciones del orden social


al ámbito de las cooperativas, en el que, conforme a ese mismo precepto, las funciones de inspección y propuesta de sanción serán realizadas por los propios servicios de Osalan.

18. Habiéndose admitido la solicitud del departamento proponente de tramitación urgente de las consultas, se reduce considerablemente el plazo del que dispone esta Comisión para emitir los correspondientes dictámenes, y, teniendo, además, en cuenta el número de proyectos de Decreto afectados por esa tramitación –cuatro-, y, la complejidad del producto normativo a dictaminar, condiciona a esta Comisión su análisis -que se ceñirá a los contenidos de los proyectos que entiende la Comisión que merecen una especial consideración-, y fuerza a realizar una valoración, también con ese carácter urgente, de los proyectos.

III. TÍTULO COMPETENCIAL Y MARCO NORMATIVO.

A) Título Competencial:

19. Dada la afectación de la normativa incluida en el Decreto en el ámbito sectorial de cooperativas, el soporte competencial del Decreto comprende el artículo 10.23 EAPV, en cuanto a la atribución de competencia exclusiva en cooperativas.

20. Completa la cobertura competencial de la iniciativa el artículo 10.6 EAPV en cuanto a la competencia para el dictado de normas de procedimiento administrativo que se deriven de las especialidades del derecho sustantivo y de la organización propia del País Vasco.

21. Por último, además, la iniciativa se refuerza, en tanto la Inspección se encuadra en el aspecto estrictamente ejecutivo de la legislación laboral, apelando al artículo 12.2 EAPV, que atribuye a la CAPV la ejecución de la legislación del Estado en la materia de legislación laboral, en correspondencia con la previsión constitucional relativa a la competencia exclusiva del Estado en legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas (artículo 149.1.7ª CE). Dicha competencia ejecutiva incluye, según STC número 51/2006, de 16 de febrero –RTC 2006\51-, la regulación de la propia competencia funcional de ejecución. Si la atribución de la competencia ejecutiva comprende la de la potestad sancionadora en la materia sobre la que se ejerce (SSTC 87/1985 –RTC 1985\87-, 227/1988 –RTC 1988\227) y 195/1996 –RTC 1996\195-) corresponde a la Comunidad Autónoma la regulación de esa potestad sancionadora, en cuanto competencia funcional de ejecución, y la organización de los servicios necesarios para ello.


B) Marco normativo:

22. A continuación señalamos las normas autonómicas y estatales que, a juicio de la Comisión, enmarcan el examen de legalidad del concreto proyecto sometido a su consideración.

23. No obstante, la Comisión considera oportuno precisar que las posibilidades de regulación que admite la competencia exclusiva en materia de cooperativas a la hora de definir un régimen legal específico en la materia “prevención de riesgos laborales” para las cooperativas de trabajo asociado y los socios y socias trabajadoras del resto de cooperativas, no han sido exploradas.

24. Estima la Comisión, sin poder completar ahora el examen de la cuestión cuya complejidad es evidente, que, tras la STC 195/1996, de 28 de diciembre, la “prevención de riesgos laborales” pudiera ser considerada un subsector del ámbito “ legislación laboral” en el que el deslinde competencial, en principio, no es exactamente el mismo que el que se produce cuando el título autonómico en juego es exclusivamente el correspondiente al de “ejecución de la legislación laboral”.

25. En todo caso, ceñido este Dictamen al concreto contenido del proyecto sometido a nuestra consideración, la delimitación del marco normativo requiere atender, primero, a las normas del ordenamiento autonómico que amparan la iniciativa y, en segundo término, de acuerdo con lo prescrito por éstas, examinar las normas estatales.

26. Así, en primer lugar, debe estarse a lo que determina la Ley 4/1993, de 24 de junio, de Cooperativas, cuyo artículo 99.7 establece que “Serán de aplicación a los centros de

trabajo de las cooperativas de trabajo asociado y a sus socios las normas sobre seguridad e higiene en el trabajo”.

27. En esta determinación legal considera la Comisión que se encierra una remisión del legislador vasco en el ámbito señalado a la normativa estatal en la materia “prevención de riesgos laborales”.

28. Tal opción se consolida en la Ley 7/1993, de 21 de diciembre, de creación de Osalan-Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales, cuya disposición adicional tercera determina que, a partir de su entrada en vigor, “será aplicable a las cooperativas de

trabajo asociado en relación con sus socios trabajadores y a las demás cooperativas en relación con sus socios de trabajo, la legislación sobre seguridad, higiene y salud laborales vigente en relación con las empresas que empleen trabajadores por cuenta ajena”. A su vez, la disposición transitoria primera de la misma Ley otorga a las cooperativas de trabajo asociado un plazo de seis meses, a partir de la entrada en vigor de la Ley, para adaptarse a los requerimientos de la legislación que les resulte de aplicación, de acuerdo con la disposición adicional tercera; y la disposición final tercera llama al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para adaptar el procedimiento


sancionador previsto en la legislación sobre infracciones y sanciones del orden social al ámbito de las cooperativas, al tiempo que prevé que las funciones de inspección y propuesta de sanción serán realizadas por los propios servicios de Osalan, correspondiendo dictar resolución al Departamento de Trabajo o al Gobierno Vasco en función de la cuantía de las sanciones.

29. Asimismo, interesa recordar en esta aproximación al marco normativo que el apartado 3 del artículo 4 de la Ley de Osalan establece que “en el ejercicio de sus funciones, el personal de OSALAN- Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales tendrá la consideración de agente de la autoridad pública, debiendo los titulares de los centros de trabajo facilitar el libre acceso a los mismos. Empresarios y trabajadores prestarán su colaboración a dicho personal para el mejor cumplimiento de sus funciones”.

30. Por tanto, de la normativa autonómica vigente se desprende que: (i) a las cooperativas de trabajo asociado y a aquellas otras que cuenten con socios y socias de trabajo les resulta de aplicación la normativa sustantiva sobre prevención de riesgos laborales y, como parte integrante de ésta, el régimen de infracciones y sanciones; (ii) la aplicación de dicho régimen sustantivo reclama la adaptación del procedimiento sancionador, que ha de ser llevada a cabo por el Gobierno, teniendo en cuenta que la inspección y propuesta de sanción (de entre las aplicables en la normativa sustantiva en la materia “prevención de riesgos laborales”) es atribuida a los servicios de Osalan, cuyo personal tiene para el ejercicio de tales funciones el carácter de agente de la autoridad pública.

31. En consideración a lo anterior, de acuerdo con las decisiones del legislador vasco y con el rango de la norma proyectada, integra el marco normativo de referencia para abordar el examen de la iniciativa la Ley 31/1995, de 10 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), cuya Exposición de Motivos señala que se configura como una referencia legal mínima, como Ley que establece un marco legal a partir del cual las normas reglamentarias irán fijando y concretando los aspectos más técnicos de las medidas preventivas.

32. A lo que aquí interesa, conforme a su artículo 3, la LPRL y sus normas de desarrollo resultan de aplicación también a las sociedades cooperativas, constituidas de acuerdo con la legislación que les sea de aplicación, en las que existan socios cuya actividad consista en la prestación de su trabajo personal; de manera que cuando en la Ley se hace referencia a trabajadores y empresarios se entenderán también comprendidos en esos términos los socios de las cooperativas y las sociedades cooperativas para las que prestan sus servicios.

33. Y, asimismo, atendiendo al contenido del proyecto, ha de ser tenido en cuenta el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en Orden Social (LISOS), aprobado tras la citada STC 195/1996, de 28 de diciembre, que incluyó entre las normas legales objeto


de refundición el artículo 42, apartados 2. 4 y 5, y los artículos 45 a 52 de la citada Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL).

34. En el capítulo VIII (“procedimiento sancionador”), artículo 51.2 (“normativa aplicable”), de la LISOS se establece que “El procedimiento sancionador, común a todas las Administraciones Públicas, se ajustará a lo previsto en la presente Ley y en la disposición adicional cuarta de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, siendo de aplicación subsidiaria las disposiciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común”.

35. El precedente régimen, a juicio de la Comisión, debe ser, por imperativo del bloque de constitucionalidad, interpretado en forma respetuosa con las competencias autonómicas afectadas, lo que permite a la CAPV realizar una adaptación del procedimiento sancionador allí fijado a fin de permitir el ejercicio de las competencias que en materia de cooperativas ostenta.

36. Dicha adaptación debe asimismo tener en cuenta la decisión legislativa de crear un organismo autónomo —Osalan— especializado en materia de “prevención de riesgos laborales”, al que la Ley encomienda expresamente el desarrollo de las funciones inspectoras y de propuesta de sanción.

37. Y, en todo caso, el proyecto debe tomar en consideración los límites que pesan sobre el normador reglamentario autonómico por mor de las exigencias derivadas del derecho fundamental del artículo 25.1 CE.

IV. ELABORACIÓN Y TRAMITACIÓN:

38. Resulta de aplicación la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG).

39. No obstante, conviene antes recordar que, como ha reiterado la Comisión, el iter procedimental que establece dicha norma es un instrumento para obtener normas racionales, esto es normas bien fundadas, articuladas con una técnica jurídica idónea que permitan alcanzar los objetivos que, en cada caso, se persigan con su dictado.

40. El procedimiento de elaboración que establece la LPEDG es, así, un medio para afianzar la racionalidad de la futura norma, en tanto aquél se dirige a propiciar y garantizar la reflexión previa que debe preceder al dictado de una disposición de carácter general. De ahí que, en cada caso, el procedimiento deba concretarse en los trámites necesarios, pero siempre teniendo en cuenta que deberá proporcionar respuesta a las tres preguntas que sintetizan el fundamento objetivo de una norma: por qué debe dictarse, cuál es su finalidad y cuál ha de ser el contenido para conseguir ésta.


41. En cumplimiento del artículo 5 de la LPEDG se dictó Orden de 1 de septiembre de 2006, del Consejero de Justicia Empleo y Seguridad Social, por la que daba inicio al procedimiento de elaboración conjunto para los cuatro proyectos de Decreto antes identificados, que, sin embargo, cuentan con singularidades para cuyo tratamiento habría sido más adecuada una tramitación independiente.

42. Por medio de Orden de 10 de enero de 2007, del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social, se aprobaron, con carácter previo, los citados proyectos normativos de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la LPEDG.

43. Consta también el informe jurídico elaborado por el Departamento proponente, que se adecua a lo exigido en el artículo 7.3 LPEDG.

44. En orden a los trámites de audiencia, así como consulta y participación a otras administraciones previstos en los artículos 8 y 9 de la LPEDG, por lo que nos interesa al examinar la elaboración del proyecto ahora informado, se han realizado conjuntamente para los cuatro proyectos de Decreto con las siguientes instituciones y organismos: Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, Consejo Superior de Cooperativas de Euskadi, Consejo de Relaciones Laborales y Consejo Económico y Social Vasco.

45. Si bien es cierto que la aplicación de los decretos ha de afectar a las condiciones laborales de los trabajadores, no por ello podemos entender inadecuada la audiencia con los sindicatos llevada a cabo en el seno del Consejo de Relaciones Laborales y en el Consejo Económico y Social Vasco, donde se encuentran los sindicatos más representativos, condición que, precisamente, les otorga facultades de participación en dichos órganos de composición paritaria. El Consejo Económico y Social –en el que se encuentran representados empresarios y sindicatos- sólo ha dictaminado el proyecto de Decreto que aprueba el Reglamento del procedimiento para la imposición de medidas correctoras en el ámbito de las Administraciones Públicas vascas, no así el ahora analizado.

46. El Consejo Superior de Cooperativas de Euskadi y el Consejo de Relaciones Laborales han informado favorablemente el proyecto de Decreto examinado, con las observaciones que han incluido en sus informes, algunas de las cuales se han tomado en consideración para la revisión del proyecto originario.

47. La Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social también ha sido consultada –según hemos apuntado- y ha emitido informe el 6 de marzo de 2007 en el que expone que corresponde al Estado, conforme al artículo 148.1.18ª CE, la regulación del procedimiento inspector y sancionador, salvo en aspectos meramente organizativos y relativos a los órganos competentes para la instrucción y resolución de los expedientes sancionadores.


48. Con fecha de 26 de marzo de 2007 se ha emitido el informe de Emakunde –Instituto Vasco de la Mujer- a que se refiere el artículo 21 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de Mujeres y Hombres (LIMH), en el que señala que, teniendo en cuenta que los borradores de las iniciativas se le han remitido con anterioridad a la aprobación por el Consejo de Gobierno del Acuerdo relativo a las Directrices para la Evaluación previa, no se realizan consideraciones respecto del fondo de los Proyectos.

49. En ese sentido apuntado por Emakunde, en cuanto a los trámites establecidos en los artículos 19 a 22 de la LIMH, como viene señalando la Comisión, resulta de aplicación el criterio acuñado para estos supuestos (DCJA 101/2007), según el cual, teniendo en cuenta que las directrices para la realización de la evaluación previa de impacto en función del género y la incorporación de medidas para eliminar desigualdades y promover la igualdad de mujeres y hombres fueron aprobadas por el Consejo de Gobierno en sesión de 13 de febrero de 2007 (BOPV 13-3-07) y que el expediente del elaboración de los proyectos se inició en septiembre de 2006, no resultan exigibles en el caso sometido a Dictamen.

50. Varios de los informes emitidos en el expediente han sido valorados por la Dirección de Estudios y Régimen Jurídico, en un documento fechado el 24 de octubre de 2007 e incorporado, sin firmar, a aquél. No obstante, a ese documento no se le puede atribuir el carácter de memoria de todo el procedimiento a que se refiere el artículo 10.2 de la LPEDG, al no analizar todos los trámites llevados a cabo, ni reflexionar acerca de todos los informes obrantes en el expediente, ni identificar las modificaciones realizadas respecto a los textos originales, ni justificar las razones que han motivado la no aceptación de algunas observaciones que se contienen en los informes.

V. EXAMEN DEL CONTENIDO

A) Consideración general:

51. De acuerdo con el acercamiento realizado al describir el marco normativo, la Comisión debe señalar que varios contenidos de la disposición proyectada no se limitan a regular el procedimiento sancionador, sino que se refieren a la pormenorización de algunos de los principios de la potestad sancionadora que resultan de general aplicación a las administraciones públicas cuando ejercitan dicha potestad.

52. La incorporación a la regulación reglamentaria del procedimiento sancionador de ese contenido, básicamente reiterando los meritados principios, nada añade al respecto, produciendo, por el contrario, una falsa impresión acerca del alcance y sentido del proyecto de Decreto (así ocurre, por ejemplo, como se desarrollará más adelante, en los artículos 6 y 7 del Reglamento que aprueba el proyecto).


B) Análisis del articulado:

53. Los artículos 2 del proyecto de Decreto y 1 del Reglamento deben ser redactados en términos coherentes, tanto al delimitar el ámbito subjetivo de aplicación (cooperativas de trabajo asociado y socios y socias trabajadores de las cooperativas de la Ley 4/1993, de 24 de junio), como su ámbito objetivo: el régimen sancionador establecido en la LISOS y en la LPRL –tipos de infracciones, clasificación y calificación, prescripción, sanciones aparejadas a cada tipo infractor, etc.-.

54. La precedente consideración se hace por la especial cualificación que el principio de seguridad jurídica adquiere en el ámbito de la potestad sancionadora de las administraciones públicas, intervención administrativa especialmente limitadora de la libertad individual que reclama la identificación cierta de las infracciones en las que se puede incurrir y las sanciones que tales conductas pueden llevar aparejadas. En el caso examinado, tal contenido se encuentra en las normas estatales indicadas, por lo que su adecuada cita en el Reglamento autonómico se estima necesaria.

55. El artículo 4 del Reglamento, al definir los sujetos responsables, debe tener en cuenta que su identificación se encuentra condicionada por el tipo infractor que se les impute de entre los previstos en las normas legales que tipifican las conductas infractoras en materia de prevención de riesgos laborales. No tiene sentido en este precepto volver a reproducir el ámbito subjetivo de la norma (cooperativas de la CAPV) pues su objeto es otro, como acertadamente indica su título.

56. En el artículo 5 del Reglamento sorprende que no se efectúe atribución de competencias sancionadoras al Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social, lo que tal vez puede responder a un olvido. Sugiere, por ello, esta Comisión una reflexión acerca de la redistribución de competencias a favor del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social.

57. En referencia a ese mismo artículo 5, se limita la atribución competencial máxima a una cuantía determinada (en los apartados d] de los respectivos párrafos 1 y 2). Es decir, no se atribuye expresamente la competencia para sanciones de cuantía superior a ese límite; lo cual supondría aplicar en esos casos las cláusulas de cierre. Aunque las cuantías consignadas respondan al límite actualmente vigente, debe tenerse en cuenta la posibilidad de su modificación en el futuro, por lo que proponemos suprimir el límite máximo.

58. Como hemos apuntado en la consideración general al articulado, el contenido de los artículos 6 y 7, en sus respectivos párrafos 4, lejos de regular el procedimiento sancionador, está conectado con el enunciado de principios de la potestad sancionadora, como el principio non bis in idem –que resultan de general aplicación a las administraciones públicas cuando ejercitan esa potestad, siendo innecesaria su reproducción, ya que nada añaden al respecto-. El proyecto debería circunscribirse a


contemplar las actuaciones procedimentales (suspensión, reanudación, notificaciones, etc.), consecuencia de la aplicación de aquel principio al procedimiento.

59. De igual forma, en el artículo 7.1 debería suprimirse la referencia a la prescripción de las infracciones (que es una materia incluida en la reserva de ley del artículo 25.1 CE), limitándose a identificar las decisiones que deberán adoptar los órganos competentes de producirse la prescripción. En efecto, el núcleo del artículo 7 (coincidente con el artículo 7 del Real Decreto 928/1998 –que aprueba el Reglamento General sobre Procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones de Orden Social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (SS)- y regulado también en el artículo 4 de la LISOS) incide en una materia relativa a los plazos de prescripción de las infracciones, que ha de ser normada en una Ley (artículo 25.1 CE y artículo 132.1 LRJAPC), por lo que no debe incluirse en el proyecto.

60. La Comisión conoce que tal opción –como ha señalado- se encuentra en el Reglamento estatal, pero la incorrección de la técnica de reproducción se comprueba con sólo observar que los plazos de prescripción que para las infracciones en materia de Seguridad Social se establecían en dicho precepto reglamentario han sido modificados por la nueva redacción que el artículo 25 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social ha otorgado al artículo 4.2 LISOS, materializándose, así, los riesgos que la reproducción de preceptos legales en normas reglamentarias conlleva para la seguridad jurídica, sobre los que lleva alertando reiteradamente la doctrina y que tienen un especial significado cuando –como aquí sucede- existe una expresa reserva legal (artículo 25.1 CE).

61. En el artículo 10.1 es destacable que se establece que la ISSL solicitará a la Administración Tributaria la información, antecedentes y datos con relevancia para el buen fin de la acción inspectora (en una traslación de lo previsto en el artículo 10 del Real Decreto 928/98). En cambio, en el proyecto de Decreto que aprueba el Reglamento de la ISSL no se contempla este tipo de colaboración con la Administración Tributaria (artículo 8 del Reglamento proyectado para la Inspección). La falta de presencia de una previsión en esa línea en ese proyecto de Decreto del Reglamento de la ISSL no es casual, sino que responde a la imposibilidad de obtener una colaboración de ese tipo de la Administración Tributaria, con arreglo a la normativa vigente, que no podrá, tampoco, incluirse en el proyecto ahora analizado.

62. Conforme a la normativa tributaria (artículo 95 de la Ley General Tributaria —LGT—, y preceptos concordantes de las Normas Forales), la Administración Tributaria no puede ceder datos, informes o antecedentes que hubiera obtenido en el desempeño de sus funciones porque tienen carácter reservado y sólo pueden ser utilizados o cedidos o comunicados a terceros en los supuestos que menciona, incluyendo el artículo 95 LGT en la letra c) del párrafo 1 la colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS) y con las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social


en la lucha contra el fraude en la cotización y recaudación de las cuotas del sistema de Seguridad Social, así como en la obtención y disfrute de prestaciones a cargo de dicho sistema. Ese es el motivo por el que el Real Decreto 928/1998 prevé esa colaboración en su artículo 10, dada la extensión de competencias de la ITSS en el ámbito de la Seguridad Social. Así, el artículo 95 LGT tan sólo prevé en la letra k) de su párrafo 1 la cesión o comunicación de datos a terceros cuando tenga por objeto la colaboración con las administraciones públicas para el desarrollo de sus funciones –como sería el caso-, pero sometidos a la condición de la previa autorización de los obligados tributarios a que se refieran los datos suministrados.

63. No se alcanza a comprender el mecanismo de colaboración articulado en el artículo 10.2 de Osalan con la ISSL, siendo así que ésta se encuentra integrada orgánicamente en aquel organismo autónomo, conforme al proyecto de Decreto que aprueba su Reglamento. Se considera, por tanto, innecesaria la mención a esa colaboración cuando la Inspección se halla en el ámbito del organismo al que se le compele a colaborar.

64. Además de lo anterior, como ha apuntado esta Comisión en el dictamen correspondiente a aquel proyecto de Reglamento (consulta 158/2007), resulta más adecuado prever, en cuanto a la implicación de las administraciones públicas, que se establecerán los cauces adecuados para lograr la colaboración de todas las administraciones implicadas, para salvar obstáculos como el que impide que en una norma como la proyectada les sea exigible a otras administraciones, incluidos los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad (artículo 10.3) la realización de actuaciones en favor de la ISSL.

65. Reproducimos, en relación con lo anterior, lo señalado en la Consulta 158/2007, en el sentido de que el auxilio y colaboración con la ISSL previsto en el artículo 10.3 del proyecto informado viene previsto en términos imperativos, que han de ser modulados, ya que el deber de colaboración entre administraciones se fundamenta en el principio constitucional de colaboración interadministrativa y se halla, asimismo, contemplado en la LRJPAC. Se sugiere, en ese sentido que se modifique la redacción ese párrafo del artículo 10, para evitar problemas interpretativos de imposición de obligaciones a otras administraciones en una norma reglamentaria, y fijarla de manera potestativa, señalando, con carácter general, que la Inspección, en el ejercicio de sus funciones podrá solicitar, a través de los mecanismos legalmente establecidos y la suscripción de los instrumentos previstos a estos efectos, la colaboración de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para el cumplimiento de sus fines

66. Por lo que respecta al artículo 11, concerniente a las medidas a adoptar por la ISSL, hemos de apuntar que condensa las diferentes actuaciones que puede llevar a cabo la ISSL, con una vocación recopilatoria de todas las que admite y contempla la normativa vigente en materia de prevención de riesgos laborales. Ahora bien, algunas de las


actuaciones previstas exceden de las que, con carácter general, pueden adoptarse durante la tramitación que precede al inicio de un procedimiento sancionador, reclamando una expresa previsión legal. Por ello, estima la Comisión que las exigencias del principio de seguridad jurídica reclaman, en este caso, incluir la expresa cita de los preceptos legales que amparan la adopción de dichas decisiones (como son los artículos 43 y 44 LPRL).

67. El artículo 14, relativo al contenido de las actas de infracción, a diferencia de la previsión contenida en el precepto correspondiente, del mismo numeral que el actual, del proyecto concerniente al Reglamento del procedimiento en el ámbito minero, canteras y túneles (consulta 161/2007), suprime la referencia al número de identificación de los trabajadores autónomos responsables. Tal omisión no está justificada en el proyecto ahora informado, dado que los socios de la respectiva cooperativa pueden ser todos autónomos y dispondrán de un número de identificación, por lo que sería oportuno incluirlo entre los datos que han de contener las actas de infracción, con la observación de que así habrá de figurar tal dato si los socios fueran autónomos.

68. Por lo que concierne al artículo 15, relativo al valor probatorio de las actas de la ISSL, debería suprimirse su inciso final (“de conformidad con lo establecido en el Decreto ordenador de la Inspección de Seguridad y Salud Laborales en la Comunidad Autónoma del País Vasco”), pues lo que pueda establecer el Reglamento de la ISSL en nada condiciona el contenido del precepto referido al valor probatorio de las actas extendidas por funcionarios y funcionarias que tienen atribuido el carácter de autoridad pública competente con los requisitos formales y materiales pertinentes, ya que el artículo se limita a enunciar un principio general de nuestro ordenamiento sancionador (reconocido, v.gr., en el artículo 137.2 LRJPAC).

69. El procedimiento sancionador ha de garantizar, en todo caso, que no se cause indefensión a los sujetos responsables, por lo que el artículo 18 del Reglamento proyectado, al no contemplar en ningún apartado el trámite de audiencia en el supuesto de que aquéllos no hayan formulado alegaciones al acta de infracción, se aparta de los principios que han de regir el derecho sancionador.

70. La posibilidad de formalizar demanda de oficio ante el orden jurisdiccional social, contemplada en el artículo 19 del Reglamento, corresponde a la legislación procesal, de competencia exclusiva estatal (artículo 149.1.6ª CE), por lo que no debe incluirse en el texto proyectado.

71. En el artículo 27 se contemplan limitaciones a la facultad de contratar con la Administración por la comisión de infracciones administrativas muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, a las personas condenadas por sentencia firme por delitos contra la seguridad e higiene en el trabajo y delitos contra la libertad y seguridad en el trabajo, o personas condenadas o sancionadas con carácter firme por


delito o infracción grave en materia de disciplina de mercado, profesional o de integración laboral de minusválidos o muy grave en materia social. Añade que el alcance de la prohibición se fija en un procedimiento con la duración que prevé. Se puede observar, como paradójico, aunque no es decisivo a la hora de valorar el artículo, que las limitaciones se amplían a supuestos que no están en la órbita de la prevención de riesgos laborales: disciplina de mercado, integración de minusválidos, etc.

72. La materia contemplada en ese artículo 27 está reservada a Ley, por lo que no debe figurar en el texto dictaminado sin la expresa cita del precepto legal que ampara dicha prohibición, debiendo, asimismo, señalarse que, de hecho, las limitaciones y procedimiento que menciona se prevén en los artículos 20 y 21 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, lo que explica que el artículo 54 LPRL, en el que se inspira el ahora analizado, contenga la remisión a la Ley entonces vigente en esa materia de contratación.

VI. OBSERVACIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA.

73. La fórmula de incorporación a la iniciativa del Reglamento del procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales de las cooperativas de la CAPV que venimos analizando, como Anexo al Decreto cuyo artículo 1 es la aprobación de aquél, no resulta adecuada desde la perspectiva de técnica normativa, ya que no existen razones para hacer tal distinción entre el Decreto aprobatorio y el Reglamento incluido como anexo, siendo así que provienen del mismo órgano la propuesta de la iniciativa en que se concretan tanto la aprobación del Reglamento mediante Decreto, como el contenido sustantivo de éste, participando ambos de la misma naturaleza jurídica y disponiendo de un procedimiento de elaboración único, y, por ello, idéntico. Es por ello que resulta más ajustada a la práctica de técnica normativa articulada en supuestos similares la integración de los preceptos del Reglamento como contenido sustantivo del proyecto y no como parte separada del mismo, en forma de anexo.

74. La disposición derogatoria única resulta innecesaria por superflua. En virtud de las Directrices para la elaboración de proyectos de Ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas por Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993 (apartado III.3 relativo a la parte final de la estructura), nunca se establecerá sólo una cláusula genérica como la que consta en el proyecto de referencia.

75. En cuanto a la disposición final primera, que faculta “al Consejero de Justicia, Empleo y

Seguridad Social para adoptar las disposiciones necesarias para el desarrollo del presente Decreto”, esta Comisión ha considerado, en general, que este tipo de cláusulas habilitantes son desaconsejables, por superfluas, por cuanto la facultad de dictar


disposiciones para la aplicación del Decreto constituye la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria atribuida al Consejero en virtud de lo dispuesto en el artículo 26.4ª de la Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno. Por ello la Comisión ha estimado que las formulas remisorias se han de reducir a casos de habilitaciones específicas en las que el Gobierno, acota, dirige, orienta o determina el contenido de la norma o normas de desarrollo, casos en los que sí está justificada su inserción.

76. La disposición final segunda, relativa a la entrada en vigor, es igualmente innecesaria, ya que no hace sino reproducir la regla general establecida en el artículo 64 de la Ley de Gobierno para las normas reglamentarias, sólo siendo precisa la constancia de la excepción a esa regla (en ese sentido se expresa la Ley de Gobierno en el precepto indicado: “salvo disposición en contrario”).

77. Por último, repara esta Comisión en varios errores tipográficos que deben ser corregidos, como unas comillas en el artículo 1 del proyecto, o la referencia al capítulo 11, en lugar de al capítulo II del Real Decreto Legislativo 5/2000, contenida en el artículo 2 (Ámbito de aplicación); se constata, igualmente, que en el artículo 7 la numeración de los apartados realiza un salto del 2 al 4. Por todo lo anterior, procede un repaso del texto antes de someterlo a su aprobación.

CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina favorablemente el proyecto de Decreto de referencia, con las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen.


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