El Parlasur y la Corte de usticia del mercosur: ¿órganos ... · Es un tratado sumamente acotado...

I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015

El Parlasur y la Corte de usticia del mercosur: ¿órganos que buscan

desarrollar el proceso de integración o creación institucional innecesaria?

Brenda Luciana Maffei

1

Resumen: El presente trabajo estudia un órgano recientemente creado en el bloque, el

Parlamento del Mercosur y un órgano que forma parte de un proyecto que se encuentra en el

Consejo de Mercado Común para su posible aprobación, la Corte de Justicia del

MERCOSUR. Las preguntas que intentará responder la investigación son: ¿Estos dos nuevos

órganos están destinados a desarrollar el proceso de integración o significan una creación

burocrática innecesaria? ¿Son estas creaciones producto de la retórica política de los Estados-

partes o pertenecen a un intento serio de consolidación del bloque en su aspecto institucional?

Resulta de interés el presente estudio porque, si se comprueba que la creación de ambos

órganos corresponden a una retórica política, eso puede llegar a provocar, al contrario de lo

que se espera (la evolución del proceso de integración), un efecto contrario, cual es, el

descrédito, por parte de ciudadanos, empresarios y políticos en los órganos creados y en el

bloque en su conjunto. Existiría, por su parte, la creación de una burocracia (con los gastos

económicos que eso implica) que no sería útil conforme la situación actual del bloque.

Palabras claves: Parlasur, Corte de Justicia del Mercosur, supranacionalidad, Mercosur,

democracia.

Resumo: o presente trabalho estuda um órgão recentemente criado no bloco, o Parlamento do

MERCOSUL e um órgão que forma parte de um projeto que se encontra no Conselho de

Mercado Comum para a sua possível aprovação, a Corte de Justiça do Mercosul. As perguntas

que tentará responder a pesquisa são: esses dois novos órgãos criados estão destinados a

desenvolver o processo de integração o significam uma criação burocrática desnecessária?

São essas criações o produto da retórica política dos Estados-partes ou significam uma

tentativa séria de consolidar o bloco no seu aspecto institucional? Resulta interessante o

presente estudo porque, caso se comprovar que a criação de ambos os órgãos corresponde a

uma retórica política, isso chegaria a causar, ao contrário do que se espera (a evolução do

processo de integração), um efeito contrário, qual é, o descrédito por parte de cidadão,

empresários e políticos nos órgãos criados e no bloco no seu conjunto. Existiria, por sua vez,

a criação de uma burocracia (com os gastos que isso implica) que não seria útil tendo em

consideração a situação atual do bloco.

Palavras chaves: Parlasur, Corte de Justiça do Mercosul, supranacionalidade, Mercosul,

democracia.

1 Doutoranda pelo Curso de Pós-graduação em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

Bolsista CAPES PEC/PG. Mestre pelo Curso de Pós-graduação em Direito da Universidade Federal de Rio

Grande do Sul (UFRGS). Advogada pela Universidade de Buenos Aires. E-mail de contato:

[email protected]

mailto:[email protected]


Introducción

La mayoría de los trabajos que se dedican al estudio del MERCOSUR sitúan su

nacimiento en concordancia con la firma (26 de marzo de 1991) y posterior entrada en vigor

del Tratado de Asunción. En su nacimiento puede observarse una tendencia que indica la

naturaleza fuertemente comercial del proceso. Cabe advertir que el tratado constitutivo no

hace referencia ni a la cuestión democrática como factor determinante de la creación y

pertenencia de un Estado al MERCOSUR, ni tampoco se establece una forma determinada y

permanente para la solución de futuras controversias que puedan suscitarse entre los Estados.

Es un tratado sumamente acotado que representó la piedra fundamental para un futuro

desarrollo. Ambas cuestiones (la referencia a la cuestión democrática y la solución de

controversias) fueron evolucionando durante estos más de 20 años de proceso de integración y

sufrieron los avatares que también fueron aconteciendo al interior de los Estados-partes. La

implicancia directa en el bloque regional de las crisis internas, se debe al carácter

eminentemente intergubernamental y dependiente de los Poderes Ejecutivos de los Estados

que lo conforman. Es por ello que puede decirse que todo cambio en la política interna de

gobierno influye en el rumbo del proceso de integración.

No caben dudas, siguiendo este orden de ideas, que la instauración de espacios

integrados lleva consigo la necesidad de crear órganos a nivel regional. En ese sentido, puede

decirse que sería difícil poder hablar del nacimiento de un proceso de integración si éste no

contemplara la creación de órganos e instituciones al servicio de los objetivos planteados en

los tratados constitutivos del proyecto que se pretende iniciar. Esto ya fue sustentado por Jean

Monnet, unos de los mentores de la Unión Europea, quien sustentaba que: “Nada es posible

sin los hombres y nada permanente sin las instituciones” (MONNET, 1986, 269).

El tipo y el carácter de los órganos que se instauren dentro de la estructura regional

definirán la categoría política del proceso de integración que se haya creado. En ese sentido,

se puede decir que la creación de instituciones autónomas (órganos independientes de la

esfera de decisión de los Estados-miembros) encargadas de elaborar normas con carácter

superior al derecho de los Estados que conforman el bloque y que se aplican directa e

inmediatamente en dichos ordenamientos jurídicos son muestras del carácter supranacional de

dichas instituciones. Puede decirse, entonces, que un proceso de integración con esas

características es eminentemente supranacional. Por el contrario, la creación de instituciones


fuertemente dependientes de los órganos y/o de los representantes de los Estados-miembros,

que elaboran normas que no pueden aplicarse ni directa ni inmediatamente en los

ordenamientos jurídicos internos y que además no cuentan con primacía en los mismos

presentan un carácter netamente intergubernamental. Como se dijo anteriormente, el

MERCOSUR forma parte de esta segunda realidad. Puede decirse con ello, que el bloque optó

por un modelo minimalista de institucionalidad. En este sentido, según Deisy Ventura:

“el Mercosur se caracteriza por una asimetría interna entre su

propósito constitutivo ambicioso y la fragilidad de los medios puestos

a su disposición por los Estados parte. En otros términos, el bloque

adopta una estructura que es típica de las organizaciones

internacionales de carácter regional, paradójicamente movida por una

dinámica institucional que se asemeja al funcionamiento de un simple

entendimiento intergubernamental” (VENTURA, 2003, 55).

La cuestión institucional que aborda este trabajo se refiere, específicamente, a dos

asuntos que se encuentran conectados y que son centrales para la disciplina del derecho en

general y para el derecho de la integración del Mercosur en particular. Por un lado, el proceso

de producción normativa y la legitimidad ciudadana que esa producción posee (mediante la

creación de un Parlamento del Mercosur) y, por otro lado, la aplicación e interpretación del

derecho y la seguridad jurídica que él puede proporcionar (mediante la creación de una Corte

de Justicia del Mercosur).

En el caso del Mercosur la primera de las cuestiones (producción normativa), fue

creada con anterioridad a cualquier órgano encargado de garantizar la aplicación de ese

derecho. Esos órganos son eminentemente intergubernamentales (Grupo de Mercado Común

“GMC”, Consejo de Mercado Común “CMC” y Comisión de Comercio del Mercosur

“CCM”),. Sin embargo, puede afirmarse que esa producción normativa se fue elaborando en

un marco deficitario en lo que a legitimidad democrática se refiere. Es por ello que la creación

de un Parlamento podría disminuir ese déficit. Por otro lado, en lo que se refiere a la

aplicación e interpretación del derecho, a medida que el proceso se puso en marcha, resultó

evidente la necesidad de crear algún mecanismo mediante el cual se aplicara la norma general

a casos concretos frente a una controversia. La creación de una Corte de Justicia del Mercosur

vendría, entonces, a crear un mecanismo estable y eficaz para la solución de esas

controversias, la interpretación y aplicación uniforme del derecho.

Es así como, tanto la creación del Parlamento como de la Corte de Justicia del

Mercosur, forman parte de las reformulaciones institucionales planteadas a partir del 2003.


Desde aquella época, se efectuaron algunas modificaciones importantes que ampliaron, entre

otras cosas, la institucionalidad del Mercosur en su dimensión social, superando la cuestión

meramente comercial. En este orden de ideas Gerardo Caetano sustenta que:

“…en especial a partir del 2003 y de la reanudación del crecimiento

económico en la región, volvieron las propuestas de reforma

institucional, algunas de las cuales llegaron a concretarse (por lo

general en términos parciales y moderados) en nuevos organismos e

instancias. En el año 2004, algunos actores y observadores hasta

creyeron en la posibilidad de la efectivización de un nuevo Protocolo

Ouro Preto II, en coincidencia con la conmemoración del decenio del

primer Protocolo reformista de 1994” (CAETANO, 2009, 3).

Estos dos órganos creados parecen ser la manifestación de una voluntad política que

tiende a llevar al proceso a superar las asimetrías sociales y económicas entre los Estados-

partes, a acercar al ciudadano común de la toma de decisiones del bloque y a garantizar una

mayor seguridad jurídica en lo que aplicación e interpretación del derecho se refiere.

En este sentido, el presente trabajo se elabora diferentes cuestionamientos. Ellos son:

¿El Parlamento del Mercosur y la Corte de Justicia del Mercosur están destinados a

desarrollar el proceso de integración o significan una creación burocrática innecesaria? ¿Son

estas creaciones producto únicamente de la retórica política de los Estados-partes o

pertenecen a un intento serio de consolidación del bloque en su aspecto institucional? Resulta

de interés el presente estudio porque, si se comprueba que la creación de ambos órganos

corresponden a una mera retórica política, eso puede llegar a provocar, al contrario de lo que

se espera (la evolución del proceso de integración), un efecto contrario, cual es, el descrédito

por parte de ciudadanos, empresarios y políticos en los órganos creados y en el bloque en su

conjunto. Existiría, por su parte, la creación de una burocracia (con los gastos económicos que

eso implica) que no sería útil conforme la situación actual.

El trabajo sigue divididio en dos partes centrales. En la primera se aborda la cuestión

del Parlamento del Mercosur y en la segunda las cuestiones relativas a la Corte de Jusiticia del

Mercorsur.

1. El Parlamento del Mercosur


En este apartado será analizada de forma sucinta el Parlamento del Mercosur. Se

analizarán brevemente los antecedentes para luego examinar las causas de su creación y las

deficiencias del mismo.

1.2 Antecedentes: breve referencia

Con la suscripción del Tratado de Asunción fue dedicado solo un artículo del Tratado

a la creación de un órgano de representación de los Parlamentos nacionales y de

representatividad democrática, la llamada Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC)2. En el

año 1991, en la II reunión parlamentaria en Buenos Aires, se planteó la necesidad de crear un

Parlamento del MERCOSUR. Se establece, en esa reunión, sin embargo, la Comisión

Parlamentaria Conjunta prevista en el Art. 24 del Tratado de Asunción3. En las declaraciones

de este documento se puede leer claramente que existía una necesidad de institucionalizar la

voluntad política de los Parlamentos de los cuatro miembros plenos del bloque, en el sentido

de participar activamente del proceso de integración, pero no se hacía referencia a la

representación directa de los ciudadanos.

En los años que siguieron las iniciativas de crear un Parlamento fueron perdiendo

fuerza en el mismo momento en que el bloque se encontraba con una leve declinación. Este

freno puede atribuírsele a la situación política e ideológica de los años noventa. Los

presentidentes de la época, Carlos Saúl Menem (Argentina) y Fernando Collor de Mello

(Brasil), sumidos en políticas neoliberales, tenían una concepción de la institucionalidad

centrada en lo intergubernamental, y primordialmente comercial. Con la suscripción del

Protocolo de Ouro Preto en 1994 (POP), se incorporó a la CPC como órgano dentro de la

estructura MERCOSUR, pero excluyéndola de los órganos con capacidad decisoria. Los años

siguientes mostraron un estancamiento en los avances para la creación de un Parlamento,

surgido del estancamiento general padecido por el bloque en su conjunto.

A partir del año 2000, recordado como el año del relanzamiento del bloque, puede

observarse la aparición de propuestas presentadas por Argentina y Brasil, con la finalidad de

constituir el Parlamento. En este marco se lleva a cabo la XV Reunión Plenaria en Santa Fe,

2 El objetivo de la Comisión Parlamentar Conjunta, como se desprende del artículo 24 del Tratado de Asunción,

era principalmente facilitar la implementación del Mercado Común e mantener informado a los Poderes

Legislativos de los Estados miembros. 3 MERCOSUR/CPC/DEC.S/N/91. II reunión parlamentaria (Buenos Aires, 19-21/09/1991)


de la CPC4, en donde se aprobó la disposición 10/00 (Agenda para la institucionalización del

parlamento MERCOSUR) pero que quedaron en meras conversaciones sin resultados

fructíferos. Este estancamiento es provocado, entre otras cosas, por la profunda crisis que

atravesó la Argentina en el año 2001, en donde la falta de legitimidad del gobierno de turno,

al grito de: “…que se vayan todos…” provocaba un quiebre institucional dentro de la esfera

misma del Estado.

El cambio en los gobiernos, a partir de 2002, en los dos socios más importantes del

bloque, propició el escenario para un avance hacia la conformación del Parlamento. Así, fue

que en el año 2003, cuando los presidentes de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, y Argentina

Néstor Kirchner, recién electos, junto con el presidente de la Comisión de Representantes

Permanentes (CPRM), Eduardo Duhalde, se pronunciaron a favor de la creación del

Parlamento e impulsaron la idea para su concreción definitiva. De esta forma el 18 de junio la

manifestación de voluntad política de creación del Parlamento fue proclamada en la XXIV

Reunión del Consejo de Mercado Común.

Por medio de la Decisión CMC Nº 49/04 se manifestó la voluntad política de los

presidentes de los Estados Parte de conformar el Parlamento antes del 31 de diciembre de

2006, dejando a la CPC la calidad de comisión preparatoria para realizar todas las acciones

que sean necesarias para su instalación. El acuerdo político que posibilitó la tarea fue una

Reunión Plenaria Extraordinaria de la CPC, en octubre de 2005, en Buenos Aires, que como

resultado de todas esas gestiones elevaron al CMC, para su aprobación, el proyecto que luego

de algunas sugerencias realizadas por las cancillerías, fuera aprobado en la Cumbre de

Montevideo de 2005, por Decisión CMC Nº23/05. Finalmente, el Parlamento del

MERCOSUR fue constituido el 6 de Diciembre 2006, como sustituto de la Comisión

Parlamentaria Conjunta y dice ser el órgano, por excelencia, representativo de los intereses de

los ciudadanos de los Estados Partes. De esa forma el Parlamento se transformaría en la

institución encargada de superar el llamado “déficit democrático” que afecta al bloque.

2.2. La necesidad de crear el Parlasur y las deficiencias

4 Se declaraba en esa oportunidad que: la credibilidad interna y externa del MERCOSUR, se consolida con una

conducta transparente, tanto de sus gobiernos como del sector privado, por lo que es necesario reforzar el dialogo

a nivel institucional. Además se declaraba necesario asegurar el pleno funcionamiento de las Instituciones del

MERCOSUR. Vea los siguientes documentos: MERCOSUR/CPC/DEC. 02/00 (Santa fe, 28/06/2000) acceso al

mercado regional, régimen de accedo de admisiones temporarias, Visto 2. MERCOSUR/CPC/DEC. 03/00 (Santa

Fe, 28/06/2000) Declaración de Santa Fe.


Para justificar la necesidad de contar con un Parlamento del Mercosur varios extremos

pueden ser analizados. En primer lugar, se debe recordar que el valor democrático es

compartido y defendido por el bloque desde sus inicios. Como sustenta Gian Luca Gardini:

“la democracia determinó la cosmovisión de los líderes en la región,

dando forma a la percepción de sus roles propios y ajenos, para de esa

forma, definir intereses y comportamientos. Las convicciones

democráticas aparecieron como el punto de partida de una cadena

lógica y como la consecuente vinculación de percepciones, de

intereses, de roles y de objetivos y, en última instancia, de adopción

de una política exterior determinada” (GARDINI, 2010, 150).

Desde este extremo, entonces, fueron elaboradas por el MERCOSUR normas que

intentan garantizar la representación y participación democrática dentro de los Estados-

partes5. Al resguardar las democracias no sólo se sostiene el derecho de los ciudadanos de

elegir a sus representantes, sino también, el derecho de participar en el proceso de

deliberación política. Con ello, resulta paradoxal que ese valor no sea trasladado a la

estructura y toma de decisiones del MERCOSUR. De esa forma, nos encontramos ante la

incongruencia de existir en el bloque, por un lado, instrumentos jurídicos que tratan de la

cuestión en sentido amplio (tendientes a garantizar los regímenes democráticos dentro de los

Estados), pero, por otro lado, una estructura institucional regional que no garantiza a los

ciudadanos una real representación y participación democrática intrarregional. El segundo

extremo trata sobre la cuestión del carácter intergubernamental y meramente económico del

MERCOSUR. En este sentido, no es posible delinear en el proceso de integración una línea

divisoria clara entre lo meramente económico/comercial y lo político. Cuando el

MERCOSUR fue creado, tanto la democracia como la integración fueron vistas como uno de

los elementos para el desarrollo económico, con lo cual, estas cuestiones no pueden ser

analizadas por separado.

Con lo dicho se puede concluir que, a pesar de que el MERCOSUR no sea una

organización con características de supranacionalidad, como sí lo es la Unión Europea, son

requeridos, asimismo, mecanismos que le proporcionen a los ciudadanos de los Estados que

lo conforman la capacidad, tanto para elegir representantes que defiendan sus intereses dentro

del bloque, como también, para poder participar en el proceso de toma decisiones. La

5 En 1992 mediante la declaración de Las Leñas y, posteriormente, en 1996, a través de la declaración de San

Luis los mandatarios manifestaron su compromiso con la democracia. A su vez, posteriormente se firma el

Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático en el MERCOSUR.


legitimidad democrática que poseen los gobiernos, al interior de los Estados, sólo puede

otorgarle al bloque una débil representación ciudadana indirecta. Por su parte, las

constituciones de los Estados-partes sólo son susceptibles de “irradiar” una limitada

legitimidad democrática (requerida en el inicio del proceso), que comienza a extinguirse a

medida que el proceso evoluciona, sea éste intergubernamental o supranacional

(MENÉNDEZ, 2007, 25).

A pesar de que la creación del Parlamento del Mercosur ya es una realidad concreta,

éste posee deficiencias importantes que distan de los objetivos planteados en su preámbulo.

En él se dice que la instalación del Parlamento significará un aporte a la calidad y el equilibrio

institucional del bloque, creando un espacio común en el que se refleje el pluralismo y las

diversidades de la región, y que contribuirá a la legitimidad social en el desarrollo del proceso

de integración y de sus normas. A su vez, se reconoce que es necesario un marco institucional

que permita crear normas que sean efectivas y que garanticen un clima de seguridad jurídica y

previsibilidad, viéndose en el Parlamento, un camino en tal dirección.

Para analizar la cuestión de las deficiencias del Parlasur será necesario numerar,

brevemente, las tradicionales funciones que posee un Parlamento. Ellas se pueden resumir en

las siguientes en, por lo menos, tres grandes grupos.

De representatividad: es el órgano encargado de representar a la sociedad de

determinado espacio geográfico en el sistema de tomas de decisiones, haciendo llevar la voz

del pueblo a la esfera pública y de poder.

De legitimación: la elección de aquellos que representarán a la sociedad en el sistema

de toma de decisiones en la estructura de poder, garantiza que las decisiones que se adopten

en el seno de esta estructura, cuenten con cierto apoyo de la comunidad.

Legislativa y de control: la función esencial del órgano parlamentario es la elaboración

de normas jurídicas generales y obligatorias para determinado espacio geográfico. Las

funciones de control a las cuales se hace referencia están relacionadas al ejercicio de poderes

destinados vigilar la correcta división de funciones dentro la estructura de poder.

Se entiende, entonces, que al crear un Parlamento del Mercosur todas estas funciones

y características que pertenecen al órgano legislativo como tal serían trasladadas al plano

regional mercosureño. En este sentido, contar con un Parlamento del MERCOSUR debería

implicar democratizar el proceso de integración, contrarrestando el fuerte sistema

intergubernamental imperante en el modelo institucional creado desde el Tratado de


Asunción, con preeminencia de los Poderes Ejecutivos de los Estados-partes. Además, el

funcionamiento de un Parlamento ayudaría a la rehabilitación de la política para avanzar en la

integración, como una vía para construir la ciudadanía mercosureña y la de formación de

actores sociales con vocación regional (CAETANO, 2006, 47). También, promocionaría la

participación de los partidos políticos de los países, la coordinación de las políticas regionales

y la representación de las subregiones, afianzando el equilibrio en la toma de decisiones. A su

vez, la creación de un Parlamento regional debería significar la posibilidad de elaborar

normas que se aplicarían directamente en todo el territorio de los Estados-partes y, también, la

idea de que ese órgano sea capaz de efectuar un control sobre los actos de los otros órganos

regionales, creando, por ejemplo, un mecanismo de co-decisión en la elaboración de las

normas. Sin embargo todo eso que se espera del funcionamiento del Parlasur no ocurre en la

realidad, por los diferentes motivos que se explicarán a continuación.

En primer lugar, se encuentra la cuestión de la representatividad. A pesar de que se

sostiene un criterio de proporcionalidad atenuada6 para la conformación del Parlamento, esto

quiere decir, que no es utilizado un criterio de proporcionalidad tradicional, todavía así,

existen serios problemas derivados de las asimetrías poblacionales de los cuatro Estados. El

criterio de proporcionalidad atenuada fue hecho, precisamente, para compensar tales

asimetrías (PEROTTI, 2008). En este sentido, cabe resaltar que Brasil, el país más poblado

del bloque, cuenta con un número de ciento noventa millones de habitantes y Uruguay, el país

menos poblado, tiene unos tres millones y medio. Eso provoca que, caso se siguiera un

criterio de proporcionalidad tradicional, el Parlamento del MERCOSUR sería compuesto, en

su mayoría, por parlamentarios brasileños. Con el criterio de proporcionalidad atenuada y de

6 El criterio de proporcionalidad atenuada establece: 1. Los Estados Partes que tengan una población de hasta 15

millones de habitantes contarán como mínimo, de 18 escaños o bancas. 2. Los Estados Partes que tengan una

población de más de 15 millones de habitantes y hasta 40 millones contarán, como mínimo, con 18 escaños o

bancas, adicionándose 1 banca o escaño por cada 1 millón de habitantes que supere los 15 millones. 3. Los

Estados Parte que tengan una población mayor de 40 millones de habitantes y hasta 80 millones contarán, como

mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que resulta del inciso anterior,

adicionándose 1 banca o escaño por cada 2,5 millones de habitantes que supere los 40 millones. 4. Los Estados

Parte que tengan una población mayor de 80 millones de habitantes y hasta 120 millones contarán, como mínimo

con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que resulta de los incisos 2 y 3,

adicionándose 1 banca o escaño por cada 5 millones de habitantes que supere los 80 millones. 5. Los Estados

Parte que tengan una población mayor de 120 millones de habitantes en adelante contarán, como mínimo con 18

bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que resulta de los incisos 2, 3 y 4, adicionándose 1

banca o escaño por cada 10 millones de habitantes que supere los 120 millones. Por su vez, se propone que la

integración del Parlamento debe ser modificada de acuerdo al crecimiento poblacional producido en el periodo

de 16 años y en base a la información suministrada por la División de Población de la CEPAL. Este acuerdo

político fue aprobado por Decisión del CMC en la VIII Reunión Extraordinaria del Consejo del Mercado Común

el 18 de octubre de 2010.


acuerdo a la situación poblacional actual de los países, en 2015, cuando todos los países hayan

concluido sus procesos de elección, Brasil pasará a tener 75 parlamentarios (un 48,7 por

ciento del total), Argentina 43 (27,9 por ciento), mientras que Paraguay y Uruguay

conservarán sus 18 representantes (11,7 por ciento cada uno)7. Sin embargo, este criterio

manifiesta una dificultad, mientras que en Uruguay existe un parlamentario cada ciento

noventa y cinco mil habitantes, aproximadamente, en Brasil un parlamentario representa a

casi un total de tres millones novecientos mil habitantes (más que la población total de

Uruguay). Evidentemente, el grado de representación brasileña con relación al número de

ciudadanos es mucho menor. En resumen, por un lado, el criterio de proporcionalidad

atenuada intenta paliar los efectos que derivarían de utilizar un criterio tradicional de

proporcionalidad, debido a la gran diferencia poblacional que existe entre los Estados, pero,

por otro lado, utilizando ese criterio, los Estados que cuentan con un número mayor de

habitantes, ven disminuida su capacidad de representación.

La cuestión de las elecciones directas de los parlamentarios, también se presenta como

uno de los actuales déficits y desafíos que presenta el Parlamento del MERCSUR8. Para

lograr tal objetivo, los Estados deben incorporar, en sus legislaciones electorales, los

mecanismos necesarios para llevar a cabo tal elección. De los 4 países miembros plenos del

bloque, quienes han incorporado tal directiva fueron Paraguay y, recientemente, Argentina9.

Con relación a la cuestión de las funciones que desenvuelve el Parlamento del

MERCOSUR entre ellas no se encuentran ni la de controlar otros órganos del MERCOSUR,

ni la de elaborar normas de carácter general. Las competencias del Parlamento incluyen, de

entre las que se encuentran establecidas en el artículo cuatro del Protocolo, las siguientes:

7 Redacción, Boletín: Somos Mercosur. Octubre 2010. Disponible en:

http://www.somosmercosur.net/general/los-cancilleres-allanaron-el-camino-aprobaron-el-acuerdo-politico-y-la-

reforma-de-la-proporcionalidad-se-abre-paso-en-el-parlamento.html. Ingreso: 06/11/10 8 El artículo 6 establece que los Parlamentarios deben ser elegidos por los ciudadanos de los respectivos Estados

Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto, inclusive determina que, a propuesta del Parlamento, el

Consejo del Mercado Común debe establecer el “Día del MERCOSUR Ciudadano”, para la elección de los

parlamentarios, de forma simultánea en todos los Estados Partes. 9 Recientemente se originó un debate en Argentina sobre la relevancia o no del Parlasur. Más allá de las críticas

que le fueron hechas al Parlasur, especialmente por la parte que considera al órgano como irrelevante, se rescata

el hecho de que las cuestiones regionales formen parte de la agenda mediática. El tema del Parlasur pasó a

formar parte de las discusiones periodísticas pues, a partir del 2015, los ciudadanos argentinos deben elegir

directamente a sus parlamentarios. Este hecho, provocó, por un lado, que los partidos políticos comenzasen a

observar las cuestiones regionales dentro de sus esquemas de campaña y, por otro lado, se inició un debate sobre

qué candidatos se presentarían, los intereses envueltos en la elección, las funciones del Parlasur, etc., en los

medios de comunicación, de cara a las elecciones generales que se producirán en octubre próximo.

http://www.somosmercosur.net/general/los-cancilleres-allanaron-el-camino-aprobaron-el-acuerdo-politico-y-la-reforma-de-la-proporcionalidad-se-abre-paso-en-el-parlamento.html

http://www.somosmercosur.net/general/los-cancilleres-allanaron-el-camino-aprobaron-el-acuerdo-politico-y-la-reforma-de-la-proporcionalidad-se-abre-paso-en-el-parlamento.html


“emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo

del proceso de integración” (actos no vinculantes, carentes de obligatoriedad). Por otro lado,

además, puede proponer proyectos de normas MERCOSUR al Consejo Mercado Común,

puede elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientadas a la armonización

de las legislaciones nacionales de los Estados Partes. Ambas competencias, no obligan ni a los

órganos decisorios del MERCOSUR, ni a los parlamentos nacionales, a legislar en base a las

propuestas del Parlamento. Además de estas funciones, los órganos decisorios del bloque,

tienen la obligación de transmitir al Parlamento los proyectos de normas antes de ser

aprobados, para que éste emita un dictamen. Si el proyecto de norma es aprobado por el

órgano decisorio de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la norma

debe ser considerada por los poderes legislativos nacionales dentro del plazo de 180 días a

través de un procedimiento preferencial. Sin embargo, los órganos decisorios del

MERCOSUR no están obligados a aprobar la norma según los términos del dictamen del

Parlamento sino que sólo tienen la obligación de solicitarlo. Es por esa razón que el papel del

Parlamento es básicamente consultivo, deliberativo y de formulación de propuestas, sin un

poder real de creación legislativa.

En lo que se relaciona al poder de control, el Parlamento del MERCOSUR supone,

en algún sentido, un avance respecto a la CPC, ya que, el Parlamento puede efectuar pedidos

de informes u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del MERCOSUR

sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración que deben ser

respondidos en un plazo máximo de 180 días. En el antiguo sistema de la CPC, no se preveía

ningún período de tiempo para que su pedido fuera satisfecho. El Parlamento del

MERCOSUR puede, además, invitar a representantes de otros órganos del bloque, para

informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de integración, e intercambiar opiniones. Debe,

también recibir, al finalizar cada semestre, a la Presidencia Pro-Tempore del MERCOSUR,

para que presente un informe sobre las actividades realizadas durante dicho período, y al

inicio de cada semestre, para que presente el programa de trabajo acordado, con los objetivos

y prioridades previstos para el semestre. Sin embargo, a pesar de haber sido establecidas estas

nuevas competencias, el Parlamento no posee potestades para el nombramiento o remoción de

los miembros de los órganos decisorios del bloque. Esto provoca que los mecanismos de

control institucional dentro del bloque dependan todavía de aquel control que se ejerce desde

la estructura de poder de los Estados-partes.


Frente a tal situación del Parlamento cabe la pregunta de si son fructíferas las

creaciones institucionales por el solo hecho de atribuirles objetivos que suenan, sólo en el

discurso, atractivos. Si un Parlamento no puede llevar a cabo ninguna de las reales funciones a

cargo de un órgano legislativo, entonces, es el momento de pensar si no se habrá creado, con

la conformación del Parlasur, una burocracia adicional que no contribuye a la

institucionalización y consolidación del proceso de integración, ni a la democratización del

bloque. Con este razonamiento no se pretende sugerir que antes de crear instituciones

políticas en necesario que el MERCOSUR se afiance en sus objetivos económicos. Como se

sustentó, ambas esferas se encuentran relacionadas y pueden ir avanzando conjuntamente. Lo

que sí es necesario, es que exista un verdadero compromiso político de los gobernantes de

llevar a cabo una mudanza en la estructura jurídica interna que haga que las instituciones que

se creen a nivel regional tengan sentido. En palabras más específicas, es necesario el

reconocimiento por parte de todos los ordenamientos jurídicos de los Estados-partes, de un

espacio supranacional vinculante. En este sentido, cada Estado debería contar con

instrumentos constitucionales que habiliten al Estado a ceder soberanía o a ejercer una

soberanía supranacional. Sin estas herramientas, cualquier acción de un Parlamento a nivel

regional quedará sujeta a la lógica intergubernamental. En otras palabras, hasta que una

modificación constitucional no se lleve a cabo, toda atribución de carácter legislativo que se le

atribuya al Parlamento regional seguirá esta lógica y necesitará, para la entrada en vigor de

sus normas dentro de los Estados partes, la aprobación de los Parlamento nacionales. Con

base en ello, la creación de tal institución a nivel regional carece de sentido.

Por otra parte y derivado de lo anterior, en el estado actual en que se encuentra el

Parlasur, también carece de sentido elaborar mecanismos de elecciones directas dentro de los

Estados con el objetivo de garantizar una representatividad ciudadana que, en realidad, no

existe. La no existencia de representatividad deriva de la naturaleza del órgano y de las

funciones asignadas al mismo. Se insiste en la idea de elecciones directas para elegir

funcionarios que, al fin de cuentas, no tiene el poder de tomar decisiones políticas y que

ejercen funciones de mera influencia o consulta sobre los órganos que concentran el

verdadero control. Los órganos que controlan el proceso, como se dijo en el punto anterior,

cuentan con una legitimidad derivada o indirecta y son eminentemente intergubernamentales.

Así, cabe recordar que la elección popular no tiene una mera función de representación, sino

que opera como principio de legitimación para la toma de decisiones. Será necesario,


entonces, que los representantes del pueblo de los Estados-partes que conforman el

MERCOSUR, puedan, al menos, colaborar en la elaboración de normas y en el esquema de

toma de decisiones dentro del bloque. Las elecciones directas, frente a la situación actual,

podría servir únicamente (no por ello poco importante), para conseguir alguna clase de

aproximación entre el ciudadano común y el espacio regional. De esa forma, estableciéndose

un día de votación común en los Estados-partes, los ciudadanos podrán tener presente que

forman parte de un espacio integrado. Sin embargo, con el objetivo de no crear un ambiente

de desconfianza entre los ciudadanos, es necesario que los representantes que ellos elijan

cuenten con competencias de decisión dentro de la estructura de poder regional. Las críticas

que fueron hechas en este sentido en Argentina, demuestran la desconfianza que existe por el

hecho de haberse implementado la elección directa, pero sin la consecuente creación de

competencias al Parlamento10

.

2 La Corte de Justicia del Mercosur

2.2 Antecedentes: del Tratado de Asunción al Protocolo de Olivos

Como se dijo en la introducción, el tratado fundacional del Mercosur no hacía

referencia a un mecanismo específico y permanente de solución de controversias. Este tratado

estableció en su artículo 3 que durante el período de transición desde la entrada en vigor hasta

el 31 de diciembre de 1994 los Estados debían adoptar un modelo para solucionar las futuras

controversias que pudieran surgir. Es así como en el anexo III del tratado se establecía que

para las disputas que acontecieran entre los signatarios con motivo de la aplicación del tratado

se creaba un mecanismo de negociaciones directas entre los Estados y, en caso de no lograrse

acuerdo, se habilitaba la posibilidad de someter la cuestión al Grupo del Mercado Común

10

Ver algunas de las repercusiones que causó la implementación de la ley que determina la elección directa en

algunas de las siguientes notas periodísiticas: “Parlasur: una estructura cara y sin impacto para los países”

Clarin.com del 26 de julio de 2015, disponible en: http://www.clarin.com/politica/Jorge_Lanata-PPT-Parlasur-

fueros-FPV-candidatos-elecciones_2015_0_1400860468.html. “El Mercosur agoniza, pero el Parlasur

avergüenza” por Patricio Giusto Clarin.com del 20 de mayo de de 2015. Disponible en:

http://www.clarin.com/opinion/Mercosur-Parlasur-elecciones_2015-integracion_regional_0_1360663953.html.

Los disparates del Parlasur. Como el Parlamento del Mercosur comenzará a funcionar a pleno en 2020,

resulta absurdo ampliar tan prematuramente nuestro número de representantes. Lanacion.com del 7 de

agosto de 2015. Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1816921-los-disparates-del-parlasur.

http://www.clarin.com/politica/Jorge_Lanata-PPT-Parlasur-fueros-FPV-candidatos-elecciones_2015_0_1400860468.html

http://www.clarin.com/politica/Jorge_Lanata-PPT-Parlasur-fueros-FPV-candidatos-elecciones_2015_0_1400860468.html

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http://www.lanacion.com.ar/1816921-los-disparates-del-parlasur


(GMC) y, si la cuestión continuaba, existía la posibilidad de acudir al Consejo del Mercado

Común (CMC), para que adopte las recomendaciones del caso.

Antes del plazo previsto por el Tratado de Asunción se firma, y luego entra en vigor,

el Tratado de Brasilia (22 de abril de 1993) que se dedicaba exclusivamente al tema de

solución de controversias. En el tratado se manifiesta la importancia de contar con un

mecanismo eficaz para garantizar el cumplimiento del tratado y una forma de afianzar las

relaciones entre los Estados con base en la justicia y la equidad. El tratado mantiene las

negociaciones directas como principal mecanismo para solucionar las controversias. Por su

parte institucionaliza al GMC como encargado de evaluar la situación y realizar

recomendaciones, en caso de que sea solicitado por las partes. Lo más relevante de este

protocolo es que se establece un procedimiento arbitral, en caso de que las negociaciones

directas y la intervención del GMC no hubieran sido fructíferas. Ese tribunal arbitral es

convocado a los fines de solucionar el diferendo, por lo que tiene un carácter ad hoc. El

tribunal se conforma de tres árbitros. Dos de ellos están designados por cada uno de los

Estados y el tercero de común acuerdo de una lista previamente conformada en donde cada

Estado debe nombrar 10 árbitros que conforman la lista. Otro rasgo importante de este

protocolo es la obligatoriedad de los laudos para los Estados, quienes deben someterse a lo

decidido en un plazo de 15 días y que resultan inapelables. El único recurso disponible era el

de aclaratoria. El no cumplimiento del laudo por parte del Estado condenado otorga a la otra

parte de la controversia la posibilidad de implementar las medidas compensatorias. A su vez,

el protocolo instituía la posibilidad de reclamos de particulares. En este caso los particulares

debían dirigir sus reclamos a la Sección Nacional del GMC. En este sentido, puede decirse

que los particulares en realidad no poseen una legitimación activa directa, puesto que es el

Estado quien se hace cargo del reclamo, una vez que el particular lo lleva a la Sección.

El sistema que instituyó el Protocolo de Brasilia fue objeto de numerosas críticas.

Entre ellas puede decirse que: I. La creación de tribunales ad hoc no permite o, como mínimo,

hace dificultosa la creación de una relativa uniformidad en la interpretación del derecho del

Mercosur y, a su vez, no permite la creación de un órgano jurisdiccional profesional, estable y

con conciencia regional, II. La exclusión de los particulares como legitimados activos en las

causas que le son propias hace que ellos no se vean “tentados” a utilizar un mecanismo en el

cual no pueden llevar a cabo su propia defensa y dependen de la burocracia y la voluntad

política del Estado, III. La opción de crear un mecanismo jurisdiccional que funciona de


forma subsidiaria a los mecanismos de negociaciones directas hace que las controversias estén

sujetas fuertemente a los mecanismos diplomáticos y, por ende, de los Poderes Ejecutivos de

los Estados-parte.

El Protocolo de Ouro Preto que entró en vigencia en el año 1995 dice ser el documento

que crea las instituciones definitivas del Mercosur y lo que hizo, específicamente, con

relación al sistema de solución de controversias fue mantener aquello establecido en el

Protocolo de Brasilia, a pesar de las críticas descriptas en el párrafo anterior. La única

novedad fue la creación de una etapa de negociaciones directas y conciliación ante la

Comisión de Comercio (etapa autocompositiva), órgano que fue creado por el Protocolo de

Ouro Preto. Los conflictos que podrían ser objeto del referido mecanismo serían aquellos que

se condicen con las competencias de la Comisión de Comercio (conflictos comerciales). En

caso de que no hubiera la posibilidad de esa etapa entre los Estados en conflicto existe la

posibilidad de la institución de la etapa heterocompuesta (tribunales arbitrales “ad hoc”).

(STERSI, 2010, 332).

Finalmente, el Protocolo de Olivos (PO) para la solución pacífica de controversias que

fue firmado el 18 de Febrero de 2002 y que entra en vigencia el 1 de enero de 2004 remplaza

al Protocolo de Brasilia. El nuevo protocolo prosiguió contemplando una primera etapa de

negociaciones directas, hizo optativa para las partes la intervención conciliadora del GMC

(que se había revelado poco útil en el sistema anterior) y confirmó la vía del arbitraje de

tribunales ad hoc sobre la base de árbitros elegidos de listas preexistentes. La innovación más

importante fue la creación de un Tribunal Permanente de Revisión (TPR), que en realidad es

de convocatoria y disponibilidad permanente, ya que los árbitros se juntan al momento de

decidir una controversia y se encuentra limitado a cuestiones de derecho. A su vez, el TPR

puede funcionar por una especie de per saltum ya que se establece que, si las partes en

conflicto así lo acuerdan, el TPR puede actuar como instancia única en el litigio.

Existen otras dos cuestiones de suma importancia en lo que se refiere a las

modificaciones efectuadas en el PO y que resultan ser una manifestación de la intención de

unificación en la interpretación del derecho del Mercosur. En primer lugar se tiene la cláusula

de opción de foro. La inclusión de esta cláusula tuvo como objetivo eliminar la posibilidad de

que una cuestión que hubiera sido sometida al sistema de solución de controversias del

Mercosur pueda, una vez dictaminado el laudo, ser también sometida a otros organismos

internacionales, como por ejemplo la Organización Mundial del Comercio (OMC). Con ello


se evitaría la posibilidad de diversas interpretaciones sobre una misma materia. Sin embargo,

a su vez, la consagración de la opción debilita el sistema de solución de controversias

mercosureño ya que los Estados tienen la posibilidad de que una cuestión de la región pueda

ser resuelta en otras instancias multilaterales.

En el Segundo Encuentro de Supremos Tribunales del MERCOSUR claramente se ha

expresado en relación con el significado de la cláusula de la elección de foro que ésta

significa: “La semilla de su propia destitución que obra en el mismo Protocolo de Olivos. La

constante de seguir un esquema similar al de la OMC ha permitido adoptar la cláusula de la

elección de foro, ‘el forum shopping’, que constituye un jaque al Tribunal más nuevo e

inexperto, dando la opción a las partes para elegir cualquier otro fuero cuya funcionalidad –

por cierto más conocida que la novedad del TPR- figure más atractiva o segura para los

intereses de éstas. Puede preferirse lo viejo y conocido que lo nuevo por conocer”. “La opción

de foro afecta también la aplicación del derecho del MERCOSUR, pues no parece evidente

que mecanismos de solución de controversias como es el de la OMC, que puede ser indicado

para resolver el conflicto de la línea blanca, p.e., aplique el derecho comunitario”. (GAJATE,

2005, 5)

La otra cuestión es la posibilidad de que los Estados realicen opiniones consultivas al

TPR. Sin embargo, los jueces no están obligados a solicitar una opinión consultiva en caso de

que haya alguna norma Mercosur que deba ser interpretada. Tampoco, en caso de que los

jueces decidan plantear la cuestión, la respuesta dada por el TPR tiene carácter vinculante

para ellos. Con ello puede decirse que en ambos casos la voluntad política de dotar al

Mercosur de un sistema de interpretación del derecho del mercosureño uniforme se queda a

mitad de camino. Por un lado existe la opción de foro, con la posible consecuencia de

debilitar el mecanismo regional, por otro lado, se consagra la posibilidad de realizar opiniones

consultivas, pero estas ni tienen carácter vinculante, ni son de obligatorio cumplimiento para

quien las haya efectuado11

.

Durante estos más de 20 años de proceso de integración los tribunales ad hoc fueron

convocados para solucionar diferendos tan solo doce veces. Eso, evidentemente, no debe ser

atribuido a una falta de conflictos comerciales y de otra índole entre los Estados, sino, más

11

Cabe advertir que el mecanismo de opiniones consultivas desde su creación fue utilizado sólo tres veces (dos

veces por Uruguay y una vez por Paraguay). En Argentina fue planteada una cuestión en donde la Corte

Suprema de Justicia realizaba la consulta, pero ella, finalmente no fue enviada al TPR. Estamos haciendo

mención al caso Sancor. S. 346. XLIII. SANCOR CUL (TF 18476-A) C/ DGA.


bien parece ser la manifestación de una falta de voluntad de llevar la cuestión para que sea

debatida en el ámbito regional del Mercosur y de hacer uso de los mecanismos por él

proporcionados. Por su parte, desde la creación del TPR, las causas que fueron sometidas a

dicho órgano fueron, propiamente hablando, tres. La primera de ellas fue referida a la

prohibición de importación de neumáticos remoldeados procedentes de Uruguay contra

Argentina12

. En este caso el TPR actuó en su carácter de órgano de revisión y, posteriormente,

dictaminó sobre un pedido de aclaratoria por parte de Argentina13

. A su vez este caso llevó al

TPR a expedirse, también, sobre el exceso en la aplicación de las medidas compensatorias

presentado por Argentina14

y, posteriormente, sobre la divergencia en el cumplimiento del

primer laudo del TPR, planteamiento presentado por Uruguay15

. Entretanto el TPR entendió

en la controversia promovida por la República Oriental del Uruguay contra la República

Argentina sobre impedimentos a la libre circulación derivado de los cortes en territorio

Argentino de vías de acceso a los Puentes Internacionales Gral. San Martín y Gral. Artigas y,

finalmente, el último de los casos es de fecha reciente16

. En esa oportunidad Paraguay planteó

el procedimiento excepcional para que el TPR entienda directamente en relación con la

suspensión de su participación en los órganos del Mercosur17

.

El PO demostró de forma evidente una voluntad política de ir avanzando en la

institucionalización del sistema de solución de controversias pero de forma lenta o ambigua,

expresión de una retórica política que por un lado promueve la evolución en la integración

regional, pero por otro, no se llevan a cabo los mecanismos necesarios para llevarla a cabo.

Por un lado se quiso crear un órgano permanente como el TPR, pero a él se le dio el carácter

de ser de convocatoria permanente. A su vez, los particulares continúan sin poseer

legitimación activa y es por esa razón que muchas de las críticas que se le hacía al sistema

elaborado por el Protocolo de Brasilia continúan con el PO. Ambos forman parte de una

dualidad, por un lado manifestar la intención de avanzar en el proceso, pero por el otro,

confirmar el carácter intergubenamental del bloque.

2.3 Cuestionamientos a la Corte de Justicia del Mercorsur

12

LAUDO Nº 01/2005 13

LAUDO Nº 01/2006 14

LAUDO Nº 01/2007 15

LAUDO Nº 01/2008 16

LAUDO Nº 02/2006 17

LAUDO Nº 01/2012


A pesar del poco uso que los Estados hicieron de los mecanismos de solución de

controversias creados en el bloque y de los antecedentes previamente descriptos surge la

propuesta, por parte del Parlamento del Mercosur, de creación de una Corte de Justicia del

Mercosur (CJM). Cabe advertir que una discusión seria sobre el tema tuvo por primera vez

lugar en la VI reunión de Cortes Supremas del Mercosur. Luego en la reunión del año

siguiente se encomendó la elaboración de una Comisión especial encargada del proyecto para

la elaboración de una Corte de Justicia (PEROTTI, 2010, 40).

En la exposición de motivos del proyecto de Protocolo Constitutivo de Corte de

Justicia del Mercosur, el cual ya se encuentra elevado al CMC para su consideración, se

expresa que la función primordial de la CJM será la de garantizar la aplicación e

interpretación uniformes del derecho y que eso tiende a afianzar la consolidación jurídica e

institucional del bloque. En ese sentido dice Eric Salum Pires que: “… desde la óptica de

todos los Estados, es lo más conveniente, pues los casos quedan completamente a cargo de los

órganos jurisdiccionales, con prescindencia de los gobiernos, dejando libradas a la

interpretación y aplicación de las normas del Mercosur a la CJM, cuyo sistema normativo

finalmente se constituye en la esencia de este proceso de integración” (PIRES, 2011, 865).

A su vez, se sostiene que el proceso de integración se encuentra en el momento

apropiado para la creación de la CJM debido a los progresos alcanzados por el bloque en otras

áreas. La creación de la CJM supone superar las críticas que le fueron hechas al sistema

implementado con el Protocolo de Brasilia y el PO. En este sentido, se le otorga legitimación

activa a los particulares, se crea la cuestión prejudicial que es el mecanismo de cooperación

entre el tribunal de justicia regional y los jueces y tribunales del Poder Judicial de los Estado-

partes, en el marco del cual el primero responde las consultas de interpretación o de validez de

las normas regionales que le cursan los segundos, en el contexto de una causa que tramita ante

la justicia interna y en la cual inciden dichas normas. El pronunciamiento de los jueces será

obligatorio para los Estados-partes y además será obligatorio el contenido de dicha cuestión

prejudicial. A su vez, la corte tiene la característica de ser un órgano permanente, con lo cual

se subsanaría la crítica realizada al anterior sistema que indicaba la imposibilidad de crear una

uniformidad en la interpretación del derecho del Mercosur y, a su vez, la creación de un

órgano jurisdiccional profesional, estable y con conciencia regional. Además, se sostiene

como uno de los objetivos de la creación de la CJM dirimir las controversias que surjan del


derecho del bloque coadyuvando al desarrollo de un derecho comunitario con características

propias y autónomas.

Es por ello que los promotores y defensores de la creación de la CJM sostienen que:

“en la medida en que se instituya la CJM, como órgano jurisdiccional, judicial e

independiente, cuya función esencial sea garantizar la interpretación y aplicación uniformes

del derecho del Mercosur, se afianzará la consolidación jurídica e institucional del proceso de

integración, permeando a la sociedad civil, pues cualquier persona física o jurídica, así como

cualquier Estado, órgano o del mismo Mercosur podrán recurrir directamente ante dichas

instancias a reclamar los derecho que crea conculcados por un Estado-parte”

(PIRES, 2011,

865) .

Con las características que brevemente se enunciaron en lo párrafos precedentes se

puede observar el salto cualitativo que el presente proyecto de CJM da con relación al sistema

que actualmente rige para la resolución de controversias en el bloque. Habrá que preguntarse,

entonces, si este salto es posible de ser realizado teniendo en cuenta la situación actual. A

simple vista, la creación de la CJM surge con la expectativa de que se transforme, como

sucedió en el caso de la Unión Europea, en el órgano que se encargue de elaborar los

principios de un verdadero derecho comunitario. Se trata de los clásicos juzgamientos que

conformaron la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y que

sobrevivieron al paso del tiempo y, al mismo tiempo, significaron una respuesta jurídica a los

principios que habían sustentando el nacimiento y las ideas de base que marcaron el

nacimiento de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA). Se está haciendo

mención, especialmente, a los casos: Van Gend & Loos, Costa/ENEL y Simmenthal. En

palabras de Maduro, esos juzgamientos de impacto sistémico consagraron una lección

normativa más amplia sobre el orden jurídico en que ese tribunal opera (MADURO, 2010,

13).

Sin embargo, no parecería ser factible que, en el presente estadio del Mercosur la

creación de tal derecho sea posible. Existen muchas deficiencias y asimetrías relevantes

dentro del bloque que deben ser resueltas. En primer lugar, debe crearse la conciencia

regional de utilización de los métodos de solución de controversias existentes. La pregunta

que se plantea es: ¿Qué garantías existe, teniendo en cuenta la actual situación por la que pasa

el sistema de solución de controversias existente, que este nuevo sistema (la CJM) vaya a ser

eficaz y utilizado por los Estados? Como bien indica Alejandro Perotti, dado que el sistema


jurisdiccional comunitario carece en todos los casos de auxilio de la fuerza pública, el respeto

del órgano judicial regional exige un voluntario sometimiento por parte de las autoridades de

los gobiernos. En segundo lugar, continúan existiendo grandes asimetrías constitucionales en

lo que a reconocimiento de tratados internacionales se refiere. Como sustenta Mangas Martín

y Liñán Nogueras que: “Si el ordenamiento comunitario tuviera que ceder ante normas

constitucionales, legislativas o administrativas nacionales, el Derecho Comunitario no podría

existir” (MANGAS MARTÍN, e LIÑÁN NOGUERAS, 2004, 427).

Como fue ampliamente estudiado por la doctrina, cada una de las constituciones de

los Estados-partes, consagra una jerarquía diferente con relación a los tratados

internacionales, los tratados de integración y las propias constituciones. No se entiende,

entonces, de qué forma y en qué sentido las sentencias de la CJM serán receptadas por cada

uno de los Estados, cuando existen grandes resistencias constitucionales en aceptar un

derecho supranacional.

Puede afirmarse que la creación de la CJM no responde a una necesidad actual del

bloque, sino que responde a una expectativa de lo que se pretende que el Mercosur pueda

llegar a ser. En otras palabras no se trata de una creación que intente satisfacer necesidades

actuales, sino más bien, aspira a ser el método susceptible de satisfacer necesidades que

deriven de la futura evolución que la propia CJM se va a encargar de garantizar. En este

sentido, la creación de la CJM no derivaría, como en el sistema anterior, de una retórica

política, sino de un intento serio de llevar al Mercosur a otro nivel de evolución que se

encuentra vinculado con la creación de un verdadero derecho comunitario con características

de supranacionalidad. Sin embargo, al contrario de lo que sucedió con la Unión Europea, en

donde este objetivo fue planteado desde un comienzo. Eso porque, en primer lugar, desde el

momento en que comenzó a gestarse la idea de una comunidad, después de la Segunda Guerra

Mundial y con la creación de la CECA existía, entre los mentores, la concepción de que lo

que se estaba creando superaba el concepto de una Organización Internacional clásica. En el

germen de la Unión Europea pueden encontrarse referencias a la conformación de un ente

federal: los Estados Unidos de Europa. En segundo lugar, porque desde el comienzo también

se trabajó con la idea de cesión de parcelas de soberanía, o de competencias del Estado al ente

supranacional. (MONNET, 1955, 40)

El caso del Mercosur es diferente. En primer lugar, en el origen del MERCOSUR no

fueron sostenidas ideas federalistas, sino que el objetivo fue de carácter fuertemente


económico, crear un mercado común. En segundo lugar, no se trabajó con la idea de cesión de

parcelas soberanía y no se creó un derecho que tenga ni efecto directo, ni aplicabilidad

inmediata, ni primacía con relación al derecho de los Estados-partes. En este sentido, se

confía la creación de un derecho supranacional a la futura CJM, no obstante, sin recordar que

siguen siendo los propios Estados-partes los que aceptan un derecho supranacional. Así, en la

Unión Europea fueron los propios Estados los que, a partir del plan Schuman, crearon

intencionalmente dependencias para no marchar solos. A partir de esa base, y durante más de

sesenta años de evolución en el proceso de integración, fueron creándose cada vez más

vinculaciones mutuas que elevaron los costos para los Estados en caso de que ellos decidieran

actuar en solitario. Es así como por motivos fundados y de forma racional se crean

dependencias que obligan a los Estados a tener en cuenta los intereses de los demás Estados

para no perjudicarse ellos mismo y eso tiene sólo una finalidad, cual es, salir beneficiado. Ese

fenómeno es llamado por Ulrich Beck y Edgard Grande de autolimitación reflexiva de los

Estados-miembros en beneficio propio (BECK e GRANDE, 2006,123). La creación de tales

dependencias no existe y no se planteó como objetivo en el Mercosur y no se entiende de qué

forma una Corte podría crearlas.

Consideraciones finales

En primer lugar puede concluirse que ni la dimensión parlamentaria, ni la dimensión

jurisdiccional estuvieron presentes de forma contundente cuando el MERCOSUR fue creado.

No obstante, ambas dimensiones fueron adquiriendo relevancia con el trancurso de los

años y, especialmente, a partir del año 2003 se puede observar una intención por parte de los

Estados-partes de ir avanzando en los objetivos más allá de lo comercial, mejorando la

institucionalidad del bloque.

No obstante esa aparente voluntad de ir creando nuevos órganos dentro de la

institucionalidad mercosureña, este trabajo se propuso investigar si, de hecho, existe un

avance para la consolidación del bloque con esas nuevas creaciones burocráticas.

Para el caso del Parlasur se comprobó que muchas de las funciones de las que se

encarga un órgano parlamentario no fueron atribuídas al órgano que se propone ser

representativo de los pueblos del bloque. Se pudo demostrar, no obstante, que la existencia de

dotar al Mercosur de un órgano con tales características es importante para continuar


avanzando en los objetivos del MERCOSUR, más allá de lo meramente comercial. En este

sentido, la implementación de las elecciones directas de los parlamentarios es positiva porque

provoca que los asuntos relativos al bloque regional sean colocados como temas a ser

debatidos en los medios de comunicación. Sin embargo, estas elecciones podrían causar un

efecto contraproducente al crearse un descrédito por parte de la ciudadanía en relación a la

eficacia del Parlasur que, por carecer de reales competencia de representación, lo podrían

consdierar un órgano sin sentido. Por ese motivo es importante, que una vez que se vayan

implementando las elecciones directas dentro de los Estados-partes se vayan incrementando,

también, las funciones atribuídas al Parlamento.

Por otro lado, con relación a la Corte de Justicia debe reconsiderarse la necesidad real

contar con ella, con lo cual, se estaría creando un órgano que carecería de sentido frente a la

actual situación en la que se encuentra el bloque. Si bien el Tratado de Asunción se propuso la

creación de un Mercado Común y para la conformación de tal mercado, como sostiene

Midón, se impone, la existencia de órganos supranacionales con atribuciones ejecutivas,

legislativas y jurisdiccionales colocadas más allá de la voluntad de los Estados-partes quienes,

necesariamente, deben transferir competencias que hasta la conformación del mercado común

le eran privativas (MIDÓN, 1998, 45), no parece ser posible que una Corte pueda desarrollar un

derecho comunitario con características propias y autónomas si las resistencia de los Estados

(políticas y jurídicas) continúan existiendo.

Para salir de ese círculo vicioso se ve como necesario replantearse la propia estructura

del bloque y pensar seriamente cuales órganos son necesarios para los objetivos plasmados en

el Tratado constitutivo. En defenitiva tener una noción real entre lo que existe y a lo que se

aspira y con base en esas dos consideraciones establecer los mecanismos necesarios para

alcanzar tales aspiraciones.

En definitiva, para salir de la encrucijada será necesaria una postura política por parte

de los gobiernos de los Estados en el sentido de dotar a tales órganos de mayores poderes.

Con las actuales crisis que enfrentan los dos socios mayoritarios (Argentina y Brasil) el

escenario no parece ser muy alentador para ello. La historia del MERCOSUR ha demostrado

que sus avances y restrocesos dependen casi de forma exclusiva de los embates políticos

internos y de los gobiernos que se encuentren en el poder.

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http://www.mercosurabc.com.ar/nota.asp?IdNota=1395&IdSeccion=14

El Parlasur y la Corte de usticia del mercosur: ¿órganos ... · Es un tratado sumamente acotado...

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