EL FINANCIAMIENTO DE LA DEMOCRACIA EN LAS ......democracia. Dicho apoyo se expresó en la...

SERIE ESPECIAL DE CONFERENCIAS

EL FINANCIAMIENTO DE LADEMOCRACIA EN LAS AMÉRICAS

PARTIDOS POLÍTICOS

CAMPAÑAS Y ELECCIONES

Librando la Paz. Combatiendo Enfermedades. Construyendo la Esperanza.

EL CENTRO CARTER SE ESFUERZA POR ALIVIAR EL SUFRIMIENTO

PROMOVIENDO LA PAZ Y LA SALUD EN EL MUNDO;BUSCA PREVENIR Y RESOLVER CONFLICTOS, REALZAR LA LIBERTAD Y LA DEMOCRACIA,

Y PROTEGER Y PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS ALREDEDOR DEL GLOBO.

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AGOSTO DE 2003

EL FINANCIAMIENTO DE LA DEMOCRACIAEN LAS AMÉRICAS

PARTIDOS POLÍTICOS, CAMPAÑAS Y ELECCIONES

UNA CONFERENCIA DEL CENTRO CARTER

PROGRAMA DE LAS AMÉRICAS

ATLANTA, GEORGIA

17-19 DE MARZO DE 2003

THE CARTER CENTER

EL FINANCIAMIENTO DE LA DEMOCRACIA EN LAS AMÉRICAS

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En tanto se desarrollaba la democracia enAmérica Latina durante las dos últimasdécadas, mucha gente tenía grandes espe-

ranzas de que serviría para mejorar sus vidas y deque operaría de una manera justa y equitativa. Sinembargo, son muchos los ciudadanos que se hansentido decepcionados con el desempeño de susgobiernos. La confianza en las instituciones políti-cas, especialmente los partidos, es baja.

Tal decepción la comparten no pocos tambiénen las democracias establecidas del Caribe, enCanadá y en mi propio país, donde muchas vecesse percibe que los políticos responden más a suscontribuyentes y a intereses especiales que a loselectores. Para ser elegido a un cargo públiconacional se requiere gastar asombrosas sumas dedinero, lo cual coloca la presidencia fuera delalcance de muchos candidatos calificados aun cuan-do estén disponibles fondos públicos.

Ya es hora de fortalecer nuestras democracias.Si bien la democracia exige negociación y puedetardar más de la cuenta en producir decisiones,sigue siendo el mejor sistema que conocemos parapreservar los derechos humanos, las libertadespúblicas y las opciones políticas. Debemos pro-mover una competencia política más justa, mayorparticipación ciudadana, y un aumento en la trans-parencia y responsabilidad de los gobernantes hacialos votantes.

Reformar la manera cómo financiamos los par-tidos políticos y las campañas electorales es un pasovital en este proceso. Sistemas de financiamientopolítico más sanas podrían restablecer la confianzaen nuestras instituciones representativas, y asegurar

que los métodos de la democracia continúen sien-do los medios de mayor legitimidad paraseleccionar a líderes y resolver debates de política.

La Carta Democrática Interamericana compro-mete a las democracias de las Américas con elestablecimiento de sistemas balanceados y transpa-rentes de financiamiento político y al

fortalecimiento de los partidos. Con el fin de apo-yar esa visión, El Centro Carter convocó a unaconferencia hemisférica sobre el tema ElFinanciamiento de la Democracia en las Américas.Los participantes llegaron a acuerdos acerca de losprincipios que deben regir las leyes que tratan delfinanciamiento de partidos y campañas, y acerca demedidas prácticas que pueden tomar los gobiernos,los ciudadanos y la comunidad internacional paraimplementar esas leyes. Me complace presentar esteinforme sobre los debates de la Conferencia.

PROLOGO

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INDICE

Prólogo por Jimmy Carter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2

Índice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

Prefacio y Reconocimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

Debates de la Conferencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

Discursos de Bienvenida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Sesiones Plenarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Discursos de Apertura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Grupos de Trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Papel de los Medios de Communicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

Sistemas Públicos, Privados y Mixtos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Divulgación y Límites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

Cumplimiento de la Ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Declaración de Cierre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Actividades de Seguimiento y Difusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73

Agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Lista de Participantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .76

Documentos preparatorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81

El Programa de las Américas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121

Un Vistazo al Centro Carter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122

Fotos por Annemarie Poyo salvo indicación

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El decreciente apoyo para institucionesdemocráticas tales como los partidos políti-cos y los cuerpos legislativos que registraron

las encuestas continuas de Latinobarómetro y otrosmedios, condujo a que los Presidentes y PrimerosMinistros reunidos en la Cumbre de las Américasen Quebec en abril del 2001, se comprometieran aacciones a favor de una profundización de lademocracia. Dicho apoyo se expresó en ladeclaración de la Cumbre, su agenda de acción y elmandato para desarrollar una Carta DemocráticaInteramericana (firmada luego el 11 de septiembredel 2001).

El Programa de las Américas del Centro Cartersirvió como consultor en el desarrollo de la agendade acción para la democracia de la Cumbre deQuebec y más ampliamente en cuanto a las normasregionales emergentes que guardan relación con lademocracia. Sus conferencias sobre Transparenciaen las Américas (1999) and Desafíos a laDemocracia en las Américas (2000), visibilizaron ala corrupción y el neopopulismo como problemasregionales emergentes, e hicieron recomendacionespara el fortalecimiento de la democracia, varias delas cuales fueron adoptadas en la Cumbre deQuebec y al mes siguiente en la Asamblea Generalde la OEA. Estas recomendaciones incluyeron lasugerencia que se invitara únicamente a los paísesdemocráticos a participar en el Área de LibreComercio de las Américas, y que se definiera comointerrupciones irregulares de la democracia, otrosproblemas aparte de los golpes de Estado, talescomo elecciones no democráticas y la violación dela separación de los poderes.

El Centro Carter proveyó además insumos alborrador de la Carta Democrática a través del pro-ceso consultivo de ONG que siguió a la Cumbre deQuebec. La Carta Democrática ayudó a definir el

gobernabilidad democrática más allá de las elec-ciones e indicó cómo la Organización de EstadosAmericanos (OEA) respondería a interrupciones oalteraciones del proceso democrático. La Cartaincluye un sistema pluralista de partidos y organiza-ciones políticos, así como la transparencia en elgobierno como elementos esenciales de la democra-cia representativa sobre los que la futuraparticipación en la diplomacia regional está condi-cionada.

Un elemento de la Carta llamó inmediata-mente la atención como la piedra angular de unesfuerzo por revertir la erosión de la confianzapública en las instituciones democráticas de laregión. El Artículo 5 de la Carta afirma: “Se daráespecial atención a los problemas asociados con elalto costo de las campañas electorales y con elestablecimiento de un sistema balanceado y trans-parente para su financiamiento”.

El Centro Carter convocó a la conferencia ElFinanciamiento de la Democracia en las Américaspara implementar ese mandato al reunir a losmejores analistas políticos y los líderes más experi-mentados de la sociedad civil y de los partidos dela región, para que pudieran intercambiar ideasacerca del problema del financiamiento político. Laconferencia se apoyó en el trabajo post Cumbre dela OEA, el Instituto Internacional para laDemocracia y la Asistencia Electoral (IDEA), yTransparencia Internacional (TI) entre otros, con elfin de abordar la creciente inquietud en la regiónacerca del financiamiento de partidos y campañas.Entre los primeros pasos dados por las organiza-ciones que colaboraron, se incluyen los siguientes:

◆ En junio del 2001, el Instituto FederalElectoral de México convocó a una reunión deacadémicos y expertos en México, D.F. paraanalizar el problema del financiamiento de cam-

PREFACIO Y RECONOCIMIENTOS

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pañas en todo el mundo.◆ En diciembre de 2001, en coordinación con

su Oficina de Seguimiento post Cumbre, la OEAconvocó a una reunión en Miami para discutir lasdebilidades de los partidos políticos. La reunióndio lugar a la creación del Foro Interamericanosobre Partidos Políticos.

◆ El Foro desarrolló actividades para fortalecerlos partidos y comprender sus modos de finan-ciamiento. La primera actividad de esta naturalezafue una reunión en Santiago de Chile con lasInternacionales —demócrata-cristiana, socialista, li-beral etc.— organizaciones con sede en Europa queinteractúan con afiliados de ideología afín enAmérica Latina. Estas organizaciones donan fondospara actividades educativas y de desarrollo internode los partidos políticos latinoamericanos.

◆ En octubre de 2002, la OEA e IdeaInternacional convocaron de manera conjunta auna docena de académicos y funcionarios de altonivel responsables de tomar decisiones de políticapara una reunión en San José de Costa Rica, con elfin de diseñar un estudio sobre leyes y prácticas definanciamiento de campañas en 34 países delHemisferio Occidental.

◆ En diciembre de 2002, TransparenciaInternacional convocó a una reunión de trabajo enBuenos Aires, Argentina, de organizaciones de lasociedad civil latinoamericana que monitorean losgastos de campaña en un esfuerzo para hacerresponder a los partidos y candidatos.

◆ Luego la OEA organizó la segunda reuniónanual del Foro Interamericano sobre PartidosPolíticos en Vancouver, Canadá, los días 4-6 dediciembre de 2002.

Esta serie de eventos reflejaba la crecienteinquietud sobre el financiamiento de partidos ycampañas y sus efectos en la gobernabilidaddemocrática de la región. El Centro Carter buscabaproveer apoyo a otras organizaciones para cada pasoen el camino, comprometiendo su personal a unaactiva participación en las reuniones, y entre éstas,en los momentos preparatorios.

Sobre la base de estos esfuerzos y en coope-ración con la Organización de Estados Americanos,el Centro Carter convocó a la conferencia ElFinanciamiento de la Democracia en las Américaspara los días 17-19 de marzo de 2003. La Unidadde Promoción de la Democracia de la OEA asesoróla temática de los grupos de trabajo e hizo sugeren-cias sobre la lista de participantes mientras ayudabaa formular ponencias de respaldo. El SecretarioGeneral César Gaviria acordó compartir la tarea depresidir la conferencia y ofreció un discurso debienvenida.

Mucha gente de gran talento sacrificó suvalioso tiempo para participar en la conferencia, yademás algunos se tomaron la molestia adicionalde preparar discursos de apertura y observaciones alas sesiones plenarias. El Centro Carter expresa unagradecimiento especial al vice presidente bolivianoCarlos Mesa, al canciller chileno José MiguelInsulza, y al congresista estadounidenseChristopher Shays por sus agudos comentarios en

El Secretario-General de la OEA César Gaviria escucha la discusión de la conferencia junto con Shelley McConnell,Directora Adjunta del Programa de las Américas.

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nuestra cena de apertura en el King & Spalding.Los coordinadores de los grupos de trabajohicieron un trabajo maravilloso para sostener elritmo de avance mientras sus participantes dis-cutían los temas seleccionados, y en una hazañaheroica, los relatores redujeron las largas discu-siones en resúmenes bien condensados. Nosiempre se llegó al consenso fácilmente, y a vecesno del todo, pero todos los participantes lidiaroncon los problemas hasta que emergieran recomen-daciones factibles.

Queremos agradecer especialmente a los 10miembros del Consejo de las Américas quienescontribuyeron con la dirección de la conferencia.El Consejo está integrado por 35 líderes de gobier-no actuales y pasados, quienes asesoran yparticipan de los esfuerzos del Centro Carter paraapoyar la democracia en la región y mejorar lasrelaciones interamericanas. Como gobernantes,enfrentaron las difíciles decisiones que enfrentanlos líderes de hoy, y trabajaron para adelantar agen-das de política por medios democráticos pese aagudas limitaciones económicas y sociales. Por lo

tanto, sus recomendaciones hay que tomarlas enserio como propuestas prácticas a los ciudadanos, alos Estados y al sistema internacional. Estasrecomendaciones de política incluyen propuestasestratégicas, prácticas de punta (“best practices”) ytambién “cajas de herramientas”, las cuales hanemanado de experimentos en un solo país, peroque son prometedoras para los demás. La presenciade estos ex líderes aumenta la visibilidad de losproblemas difíciles que están al acecho e inspiraconfianza en la capacidad de la región para trataresos problemas con acciones concertadas.

Una de las fortalezas del Centro Carter es com-partir conocimientos provenientes de múltiplessectores y de toda la región, integrando efectiva-mente información del Caribe, Canadá y losEstados Unidos con información que proviene deAmérica Latina. La conferencia revisó los diversossistemas de financiamiento de campañas y de par-tidos existentes en el hemisferio, relacionándoloscon el uso de los medios y con los costos de cam-paña así como con el fenómeno del “cobro” postelectoral cuando los donantes de campaña buscansacar favores a los políticos electos.

La Directora del Programa de lasAméricas, Dra. Jennifer McCoy(extrema izq.) y la Directora Adjunta,Dra. Shelley McConnell (extremader.), acompañan a los ex presidentesy primeros ministros de las Américasque emprendieron la dirección de laConferencia: (de izq. a der.) JohnCompton, Osvaldo Hurtado, AndrésPastrana Arango, Carlos RobertoReina, Jimmy Carter, Luis AlbertoLacalle, Leonel Fernández, EduardoFrei, Lloyd Erskine Sandiford, yMiguel Ángel Rodríguez.

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Las sesiones plenarias y los discursos de apertu-ra captaron las consideraciones de fondo quesubyacen a los temas, incluyendo los principios yvalores propiciados por los distintos sistemas definanciamiento de partidos y campañas, y las limita-ciones de política impuestas por la pobreza y elsubdesarrollo. En nuestros grupos de trabajo, losparticipantes se “arremangaron las camisas” paraluego intercambiar experiencias y forjar posiblessoluciones. Los grupos examinaron cuatro temas: elpapel de los medios, sistemas de financiamientopúblicos, privados y mixtos; divulgación de con-tribuciones y gastos, en particular como unanecesidad para implementar límites a donaciones ygastos; y el cumplimiento, aun en países donde elEstado de derecho es débil.

Los esfuerzos del Centro fueron complementa-dos y profundizados por los de la OEA y otrosgrupos que trabajan el tema de las finanzas políti-cas en el Hemisferio Occidental. Comenzamos portraer a bordo a dos grupos de participantes quehan estado ausentes de estas discusiones hasta lafecha —el sector privado y los medios de comuni-cación. A ambos grupos se les considerafrecuentemente como parte del problema de losdisparados costos de las campañas y del de la políti-ca de grupos de interés. Sin embargo, sin lacooperación de estos grupos las soluciones serán dedifícil implementación, así que es importanteentender las presiones e incentivos bajos los cualesoperan.

El Centro Carter agregó valor a la discusión alinterrelacionar los subtemas especiales de algunosde nuestros colegas —los esfuerzos de la OEA porfortalecer los partidos, el estudio de IDEA de la legislación y prácticas de financiamiento de campañas, y las herramientas de monitoreo queha desarrollado TI para el uso de la sociedad civil.La conferencia también ofreció una oportunidadpara evaluar el progreso hasta la fecha, y asegurar

que los esfuerzos de las organizaciones involucradasse caracterizan por la sinergía.

También es importante recalcar que laConferencia permitió un cotejo con la realidad departe de ex presidentes y primeros ministros acercadel tipo de recomendaciones que serán factibles deimplementar y políticamente potables. Aun recono-ciendo que todavía hay mucho que no sabemos dela dinámica del financiamiento de partidos y cam-pañas, los participantes hicieron esfuerzos inicialespara formular recomendaciones de política sobre labase de lo que hemos aprendido hasta ahora, y ayu-daron a distinguir respuestas que podemos apoyaren tres niveles —respuestas internacionales, guber-namentales y de la sociedad civil.

El Centro también aprovechó la oportunidadpara llamar la atención sobre investigaciones nuevasal divulgar varios informes en su conferencia. ElCentro invitó a USAID a presentar en el evento suinforme sobre el tema de la divulgación Money andPolitics, pendiente de publicación. Para explorar losvínculos entre el financiamiento de campañas y losmedios, el Centro cooperó con la Universidad deDuke para lanzar una nueva edición en español deTelevisión y Elecciones, que trata temas como losespacios gratuitos en televisión, la propaganda paga-da, debates entre candidatos y regulaciones queafectan el uso de los medios durante períodos decampaña.

La conferencia concluyó con una rueda deprensa dada por el Consejo de Presidentes yPrimeros Ministros de las Américas, quienes emi-tieron una declaración final expresando suconsenso acerca de los principios que debe seguir elhemisferio en el desarrollo de leyes, regulaciones yprácticas que tienen que ver con el financiamientode partidos y campañas. La declaración se incluyeen este informe. Es notable señalar que 10 ex presi-dentes y primeros ministros de países tan disímilescomo Chile, Honduras, Colombia, los Estados

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Unidos y St. Lucía reconocieron problemascomunes y llegaron a principios comunes que sir-ven de base para una gama de opciones de políticaen un tema de tanta complejidad.

El éxito de esta empresa se debió en gran parteal arduo trabajo de miembros del personal delCentro Carter. La directora del Programa de lasAméricas, Jennifer McCoy, impartió la direcciónestratégica al proyecto, mientras la Dra. ShelleyMcConnell, directora adjunta del mismo progra-ma, dirigió la parte operativa de la conferencia. Demanera conjunta las dos directoras delimitaron lostemas a tratar e investigaron problemas clave y solu-ciones a los mismos. El Centro Carter tambiénextiende su más profundo agradecimiento a losconsultores Barbara Petit y Dawn Chapman,quienes coordinaron la logística, a la Directora

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Asociada de Programas, Laura Neuman, quienademás de escribir un artículo de referencia paralos participantes, ayudó mucho tras bambalinas, alAsistente de Programas Daniel Gracia, a los pasantesdel Programa de las Américas Robert Schwartz yRuth Michael, y a todos los voluntarios y personal deoperaciones del Centro, por sus aportes entusiastas.

La conferencia recibió un generoso apoyo de laCompañía Coca-Cola, al igual que del grupoAmericas Gateway Strategy, del consulado de laRepública Federal de Alemania en Atlanta, deLíneas Aéreas Delta, del bufete King & Spalding,del Instituto para una Sociedad Abierta, de laOrganización de Estados Americanos, y de laAgencia Estadounidense para el DesarrolloInternacional. Sin su vital respaldo, ElFinanciamiento de la Democracia en las Américasno habría sido posible.

En MemoriamCarlos Roberto Reina

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De manera creciente la ciudadanía alrede-dor de nuestro hemisferio cuestiona laintegridad de procesos políticos caracteri-

zados por métodos opacos de acceso yfinanciamiento. Al cabo de un cuarto de siglo degobiernos democráticos, conscientes del valor de sudinero en medio de las tribulaciones económicasque sufre América Latina, los electores han comen-zado a preguntar si es que las elecciones lespermiten de veras hacer responder a sus gober-nantes por sus promesas de reformas, o si por elcontrario los políticos responden únicamente a losgrupos especiales de interés que financian sus cam-pañas. Si bien la democracia sigue siendo un bienaltamente valorado, se plantean interrogantes sobrecuánto cuesta, quiénes pagan y si la necesidad debuscar fondos no distorsiona las agendas de políti-ca gubernamentales.

Estas preguntas acerca de lamejor forma de financiar lademocracia encuentran eco enAmérica del Norte. Frente a loscostos de campaña creciente-mente disparados en un mundode comunicaciones cada vez mássofisticado, y ante preguntassimilares acerca del privilegiadoacceso a las esferas de decisiónde que gozan intereses espe-ciales, tanto Canadá como losEstados Unidos han efectuadocambios en su legislación sobreel financiamiento de campañas.En el Caribe, sistemas de par-tidos tradicionalmente estableshan padecido escándalos de cor-rupción y enfrentan crecientesinquietudes de que los dineros

provenientes del narcotráfico puedan estar fluyen-do hacia las arcas de los partidos.

En principio, el financiamiento público de par-tidos y campañas electorales crea oportunidadespara que todos los ciudadanos, independiente-mente del nivel de sus recursos financieros, puedanpostularse para cargos públicos. Sin embargo dichofinanciamiento compite en la agenda gubernamen-tal con otras prioridades. El financiamiento privadodepende de donaciones individuales y de empresas,las cuales se complementan a menudo con aportesque emanan de las fortunas personales de los prin-cipales candidatos, de utilidades de compañíasafiliadas al partido, de apoyos auxiliares de organi-zaciones de la sociedad civil dirigidas por los líderespartidarios, y de donaciones de fundaciones inter-nacionales que mantienen vínculos con partidos de

Introducción

INTRODUCCIÓN

El columnista Andrés Oppenheimer, un dirigente de la sociedad civil del Perú, PercyMedina, y la dirigente legislativa mexicana Beatriz Paredes conversan durante una pausapara tomar café.

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ideología afín. La tentación de aprovecharse de lasarcas públicas o aceptar contribuciones ilícitas estásiempre presente, y hasta contribuciones legítimaspueden venir acompañadas de expectativas de influ-encia futura sobre las políticas públicas o de accesoespecial a contratos del Estado. Escándalos alrede-dor de financiamientos de campaña hanperjudicado profundamente algunos gobiernos dela región, por ejemplo el de Samper en Colombia yel de Mahuad en Ecuador, y han despertado inte-rrogantes acerca de la propiedad de dichosfinanciamientos también en Estados Unidos.

Para abordar estos temas, el Centro Carter con-vocó a una conferencia para los días 17 a 19 demarzo de 2003, sobre el tema El Financiamiento dela Democracia en las Américas: Partidos Políticos,Campañas y Elecciones. La tercera de una serie deconferencias de gran escala patrocinadas en granparte por la Compañía Coca-Cola, la conferenciaFinanciando la Democracia reunió a altos fun-cionarios de gobierno con representantes deorganizaciones multilaterales, líderes empresariales,profesionales de los medios de comunicación,académicos, y líderes de la sociedad civil del hemis-ferio para discutir cómo se pueden financiar lospartidos y elecciones por vías que serían percibidascon propiedad como aportes honestos al biencomún.

Al igual que las exitosas conferencias pasadas del Centro Carter, La Transparencia en las Américasy Los Desafíos a la Democracia en las Américas, laconferencia El Financiamiento de la Democraciaincluyó una mezcla de sesiones plenarias y gruposde trabajo que generaron propuestas prácticas y constructivas para mejorar la situación actual.

Los participantes examinaron el impacto de losmedios en inflar los costos de campaña, en infor-mar a los votantes y en empoderar a los candidatos—para bien o para mal— a que se contacten con loselectores a falta de los esfuerzos tradicionales paraconstruir partidos. Revisaron la evolución de lasreglas de financiamiento de campaña a lo largo delhemisferio, explorando el papel potencial del finan-ciamiento público y si los límites de gastos decampaña pueden hacerse cumplir mediante unaadecuada divulgación. Exploraron métodos para elfortalecimiento de las instituciones y discutieron lasperspectivas para la cooperación internacional.

Sobre la base de sus discusiones, los partici-pantes sugirieron acciones a los gobiernos, lasociedad civil y el sistema internacional. Miembrosdel Consejo de Presidentes y Primeros Ministros delas Américas del Centro Carter resumieron estasrecomendaciones en una declaración pública. Lassesiones plenarias y las discusiones de grupos detrabajo que subyacen a estas conclusiones, se pre-sentan de forma elaborada en este informe.Miembros del personal del Centro Carter actual-mente asisten al Consejo con la difusión de estasideas a través de sus vínculos con la OEA y su par-ticipación en los preparativos para la cumbreregional, además de asesorías a gobiernos y elaccionar de redes transnacionales de organizacionesde la sociedad civil.

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Ningunanación haresuelto elproblema decómo financiaruna campañapolÍtica de talmanera que elelectoradoconfíe en losresultados.

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Debates de la Conferencia

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a El ex presidente de los Estados UnidosJimmy Carter inauguró la Conferenciarecordando que durante su presidencia, la

mayoría de las naciones latinoamericanas sufríandictaduras. Luego un compromiso firme con losderechos humanos condujo a una evolución haciala democracia en casi todos los países del hemisfe-rio. Sin embargo, las democracias necesitanconstantes mejoras, y la comunidad internacionalpuede ayudar en esto junto con la sociedad civil.Por ejemplo, por vía del monitoreo electoralnacional e internacional, las prácticas electoraleshan mejorado en muchos países de maneranotable. El presidente Carter afirmó que elpropósito de la conferencia era compartirinformación y desarrollar recomenda-ciones que podrían mejorar la prácticade la democracia en lo que respecta alfinanciamiento de partidos y campañas.

Las transiciones a la democracia ge-neran elevadas expectativas públicas degobiernos buenos y mejoras socioe-conómicas, sin embargo estos remediostardan en llegar. Las democracias son deaccionar lento y requieren de transac-ciones, generando decepciones quepueden hasta erosionar la confianza enlas instituciones políticas. En muchospaíses del hemisferio, los Estados Unidosincluido, hemos encontrado bajos nivelesde confianza en el proceso político y en nuestroslíderes. Tal era el caso cuando la elección presiden-cial del 2000 se encontró en problemas en laFlorida, debido a los que surgió una petición deque el ex presidente Ford y el ex presidente Carterencabezaran una comisión para revisar la legis-lación norteamericana y asegurar que se cuentantodos los votos con transparencia y de manera equi-

tativa. Las recomendaciones de la comisión se hanimplementado parcialmente.

El tema de cómo financiar las campañas esta-dounidenses se ha puesto de alto relieve por lasasombrosas sumas de dinero que se necesitan parabuscar siquiera la nominación presidencial de unode los dos principales partidos. Un candidato seriorequiere de más de US$50 millones para competirpor la nominación, y George W. Bush recaudó másde US$100 millones. Tales montos sugieren quecandidatos potencialmente fuertes quienes no seanpersonas ricas, podrían verse imposibilitados demontar campañas viables para la presidencia.

DISCURSOS DE BIENVENIDA

Ninguna nación ha resuelto el problema de cómo financiar una campaña de tal manera que los electores confíen en los resultados. Larespuesta se necesitaurgentemente.

Ex presidente de EE.UU. Jimmy Carter

Los Estados Unidos se cuenta entre las demo-cracias de la región que pueden y deben mejorar susprácticas democráticas con relación al financiamientode partidos y campañas. “Ninguna nación haresuelto el problema de cómo financiar una cam-paña de tal manera que cualquier candidatocalificado pueda participar y el electorado confíe enlos resultados”, dijo el presidente Carter. “Se necesi-

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ta una respuesta de maneraurgente”.

El Secretario-General de la OEA,César Gaviria, abordó la crisis deconfianza que ha asaltado a lasdemocracias de la región. Tasas decrecimiento bajas, ingresos per cápi-ta declinantes, tasas de pobreza enaumento y desigualdades más agudashan sido acompañados por la expan-sión de tecnologías de informaciónque crean nuevas y sanas demandasde justicia social. Los ciudadanostienden a achacar todos los proble-mas de sus sociedades al sistemademocrático, llevándolos a perderconfianza en las instituciones públicas. Aunque lademocracia, las libertades políticas y los derechosciviles se han afianzado en la región, dichos proble-mas subrayan la necesidad de fortalecer los partidospolíticos, la sociedad civil, las instituciones de con-trol, las prácticas electorales y los sistemas definanciamiento de campañas. A la luz de estas ten-dencias, el Secretario Gaviria avaló como oportunala conferencia del Centro Carter sobre el finan-ciamiento de la democracia.

El Secretario Gaviria exploró los ámbitos deldebate sobre la mejor forma de financiar los par-tidos y campañas políticos, un problema políticoque enfrentan todas las democracias y que deninguna manera se limita al HemisferioOccidental. Avaló el financiamiento público direc-to de campañas como solución posible, peroreconoció que tal financiamiento empujaría los cos-tos de campaña a niveles aún más elevados,incentivaría un excesivo involucramiento de losgobiernos en los partidos, y generaría una compe-tencia malsana por escasos recursos de Estado quedeberían ser asignados preferentemente a los servi-cios sociales básicos. No obstante insistió en que

“los partidos deben tener a su disposición losmejores recursos técnicos y humanos para abordarlos nuevos retos de la manera que mejor exprese lasaspiraciones de sus conciudadanos”.

En ausencia de fuentes adecuadas, los finan-ciamientos ilícitos pueden llenar la brecha. Esto escausa de creciente inquietud a lo largo y ancho delas Américas, amenazando incluso la legitimidad delos sistemas democráticos. “El advenimiento de losdineros ilícitos puede distorsionar significativa-mente los procesos electorales, llevando acuestionar la transparencia de nuestras elecciones, ycomo resultado, comprometer seriamente la legi-timidad de los sistemas democráticos”, advirtióGaviria.

La proliferación de las elecciones no ha estadoacompañada del desarrollo de reglas claras quegarantizarían la transparencia de las finanzas decampaña, y este déficit de reglas ha sembrado lacorrupción junto con intentos de intercambiaraportes monetarios por favores de los funcionarioselectos.

El Secretario-General Gaviria admitió quemalas prácticas de este tipo son difíciles de contra-

El advenimiento de los dineros ilícitospuede distorsionar significativamente los procesos electorales, llevando acuestionar la transparencia de nuestras elecciones, y como resultado, comprometer seriamente la legitimidad de los sistemas democráticos.

El Secretario -General de la OEA César Gaviria

Discursos de B

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una actividad sucia para ciertos ciudadanos,quienes asocian la política con la corrupción.Frente a un público escéptico, necesitamosdemostrar que los partidos son un componentevital de una democracia sana. “Se necesita dineropara construir partidos y hacer campañas”, afirmó.“El reto es impedir que el dinero controle a lospolíticos una vez que alcancen los cargos a los queaspiran”.

“Debemos encontrar maneras de motivar a losciudadanos a invertir en la democracia”, dijoMcCoy, “lo que a su vez requiere que implemente-mos sistemas efectivos y transparentes de controlpara que el ciudadano sienta la seguridad de que sudinero se ha gastado de manera apropiada”. Instó alos participantes de la conferencia a trabajar en con-junto con el fin de desarrollar una serie deherramientas para manejar el financiamiento departidos y campañas, asegurando que dichas he-rramientas sean factibles de implementar en paísesdonde los recursos son escasos.

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rrestar, pero tomó nota de tres clases de arreglosinstitucionales que se han intentado utilizar en laregión: sistemas que dependen únicamente de laresponsabilidad voluntaria, implementados dondeexisten partidos fuertes y una oposición leal ypotente; sistemas de topes a aportes privados decampaña y con financiamiento estatal para gastosde publicidad, implementados en democracias con-solidadas que cuentan con entidades de controlefectivas, pero que todavía luchan por cerrar ciertosresquicios; y sistemas que utilizan el financiamientoestatal y garantizan el origen y el destino de los fon-dos públicos, no sólo a través de procedimientosformales sino también por asegurar un ambientepolítico competitivo y abierto. Este último sistemaes vulnerable de ser afectado por una relación muyestrecha entre el Estado y los partidos políticos.

Todos los tres sistemas de financiamientotienen desventajas, remarcó el Secretario Gaviria,por lo que invitó a la conferencia a explorar cuál delos arreglos serviría mejor a la luz de los problemasy peculiaridades de cada país. Los sistemas definanciamiento de campañas deben reflejar cuatroobjetivos cardinales. El primero es evitar la corrup-ción, venga ésta en forma de un sencillo quid proquo o como dinero derivado de actividades crimi-nales. Segundo, deben asegurar la igualdad políticaevitando grandes desniveles en el acceso al poderbasados en el control del dinero. Tercero, debenbajar el costo de las campañas electorales mediantemedidas tales como el libre acceso a ciertos mediosdurante la campaña y períodos de campaña máscortos. Por ende, y como punto más esencial, lossistemas de financiamiento de campaña deberíanayudar a preservar la credibilidad e integridad delsistema político y de la política misma.

La sesión de bienvenida terminó con las pala-bras de la Dra. Jennifer McCoy, directora delPrograma de las Américas del Centro Carter. LaDra. McCoy lamentó que la política se haya vuelto

Debemos encontrar maneras de motivar a los ciudadanos a invertir en la democracia, lo que a su vez requiere que implementemos sistemas efectivos y transparentes de control.

Dra. Jennifer McCoy,Directora, Programa de las Américas

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Sesiones Plenarias

La primera plenaria: el contexto del problemadel financiamiento político

La primera sesión del plenario inició trazan-do el contexto en el que las democracias dela región luchan por funcionar, en particu-

lar la pobreza y la desigualdad persistentes. Unsegundo ponente enfatizó la debilidad de los par-tidos políticos frente a tales desafíos económicos,trayendo a colación tanto el declive del apoyo po-pular a las instituciones democráticas así como loscompromisos que se han hecho para fortalecerlas.En seguida el panel recordó a los presentes los va-lores que las leyes y las regulaciones definanciamiento de partidos y campañas buscansostener. Terminó la sesión con unadescripción comparativa de las leyes sobreeste tema y de las instituciones que existenpara vigilar su cumplimiento en AméricaLatina, la región del mundo con mayorriesgo de sufrir retrocesos democráticos.

Elena Martínez, directora regional delBuró Latinoamericano y del Caribe delPrograma de Desarrollo de las NacionesUnidas, esbozó el escenario para la dis-cusión del tema del financiamientopolítico. Empezó recordando a la audien-cia el progreso realizado en el HemisferioOccidental hacia la democracia y el compromiso dela Carta Democrática Interamericana de defenderese progreso. Aunque como sistema autoregulado lademocracia tiene una ventaja enorme, en gran partedel Hemisferio está perdiendo vitalidad en tanto losciudadanos pierden su confianza en la capacidad delas instituciones democráticas de remediar los malesde la economía. Los niveles de pobreza en AméricaLatina son altos —el 44% de la población vivía en lapobreza en 2002, siete millones de personas másque en el 2001. La región tiene, además, los niveles

de desigualdad más altos del mundo, expresados enun coeficiente Gini de .493 comparado con unpromedio mundial de .381.

Si bien los países que alcanzaron el crecimientoen los años noventa pudieron reducir sus niveles depobreza, vieron crecer la desigualdad. A esta alturaestá claro que la mayoría de los países experimenta-rán dificultades para lograr las Metas de Desarrollodel Milenio de reducir la pobreza a la mitad antesdel 2015. De los 18 países de América

Latina, solamente siete podrán alcanzar estameta y sólo en el caso de lograr tasas de crecimien-to de la producción per cápita sin precedentes. Unareducción siquiera pequeña de esta desigualdad,

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Elena Martinez, Directora Regional para América Latina y el Caribe del PNUD

El excesivo mercadeo y la saturación mediática de las campañas, la falta de controles, y el papel que juega el dinero en la política, han contribuido de manera conjunta a una práctica de política vacía de contenidos.

podría mejorar el panorama de forma dramática.Los países de América Latina que han experimenta-do ajustes estructurales con apertura de mercados,crecieron a tasas bastante menores de las verificadasentre los años cincuenta y los ochenta. Esta es unarealidad que los economistas ignoran a riesgo suyo.

Por primera vez en la historia una región enteraestá experimentando al mismo tiempo, la pobreza,la desigualdad y la democracia. El sujeto de lademocracia no son los votantes, sino los ciu-dadanos, es decir hombres y mujeres que seesfuerzan por vivir en libertad, desarrollarse y

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obtener justicia. La democracia es más que un régi-men, es una forma de organizar la sociedad. Para lademocracia, el desarrollo económico, social y políti-co es indispensable. Según encuestas delLatinobarómetro, el 60% de los latinoamericanosdicen que la democracia es el mejor sistema, pero lamitad aceptaría un régimen militar si resolviera susmales económicos.

Martínez subrayó también la crisis de liderazgoque afecta a la región y afirmó que las debilidadesde las instituciones políticas están impactando ne-gativamente la gobernabilidad. “En conjunto, elexcesivo mercadeo y la saturación mediática de lascampañas, la falta de controles, y el papel que juegael dinero en la política han contribuido a una prác-tica de política vacía de contenidos, de ahí la faltade credibilidad en la política, sus agentes y susactores”, agregó.

Al concluir, Martínez advirtió que si la demo-cracia no se profundiza más allá desus actuales formas electorales, y sino se remedian la pobreza y ladesigualdad, la democracia mini-malista que impera hoy día en laregión no sobrevivirá. El desafíoclave es diversificar las formas deorganización económica basadas enel mercado con el fin de apoyar lademocracia. Debemos tambiénreformar el Estado, el cual deberíaser más que una red burocrática enbusca de un déficit zero y en lugarde ello debería ser capaz de inte-grar a la sociedad y a la economíacon la democracia. Mientras no tengamos unEstado capaz de afianzar la libertad y la democraciaen todo el territorio nacional, la democracia sufriráuna muerte lenta. La gama de opciones de políticadisponibles para los ciudadanos, y los aportes queéstos pueden hacer al debate de las agendas públi-

cas, son temas centrales para la democracia. Lamoda actual refleja la tendencia a reducir la enver-gadura del conjunto de temas que se someten adebate. Por otra parte, el Estado debe ser suficiente-mente fuerte a lo interno para que los funcionarioselectos puedan cumplir con sus plataformas. De nopercibir a la democracia como un instrumento parael desarrollo, de manera inevitable llevaría a los ciu-dadanos a considerar que la democracia esirrelevante para sus vidas. Y de forma progresivahabrán cada vez menos hombres y mujeres dis-puestos a defenderla.

Elizabeth Spehar, coordinadora ejecutiva de laUnidad de Promoción de la Democracia de laOEA, enfocó la atención en los partidos políticos ysu rol en una democracia efectiva. Una inquietudacerca del papel de los partidos en una democraciase expresó con claridad en la Cumbre de Quebec, yen el Artículo 5 de la Carta Democrática

Interamericana que afirma: “El fortalecimiento delos partidos políticos y de otras organizacionespolíticas es una prioridad para la democracia”.Aprobó el renovado interés en el tópico, quedurante años ha sido considerado demasiado sensi-tivo para ser abordado en las instituciones

Partidos democratizados, institucionalizados y transparentes no son gratuitos.

Elizabeth Spehar, Coordinadora Ejecutiva, Unidadpara la Promoción de la Democracia de la OEA

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multilaterales, señalando que los bancos multila-terales aceptan ahora que “la política importa” a lahora de examinar el desarrollo económico y social,y que el papel de los partidos debe ser consideradosi se quieren reformar las instituciones políticas.

Spehar utilizó los datos del Latinobarómetropara anotar que el nivel de confianza en los par-tidos políticos en América Latina es tan baja comoel 19%, 53 puntos por debajo de la iglesia e inferioren 30 puntos con respecto a la televisión. Una delas razones por las que los ciudadanos se encuen-tran alienados de la vida organizativa, es que lospartidos no reflejan el pluralismo étnico y social desus sociedades, de modo que las mujeres no estánplenamente integradas a los cargos de dirección ensus partidos. Por consiguiente, a los partidos se lespercibe como carentes de contacto con la ciu-dadanía e incapaces de comprender las apremiantesnecesidades económicas y sociales de la población yproponerles soluciones.

No obstante, los partidos siguen siendo el prin-cipal instrumento para la conciliación de intereses yel vehículo para la competencia y la tenencia delpoder en una democracia. Es esencial mejorar surelación con el público y fortalecerlos promoviendosu democratización interna además de la inclusivi-dad, la transparencia, la efectividad en laarticulación e implementación de plataformaspolíticas, y la efectividad tanto en el ejercicio delgobierno como en la oposición. Asociaciones devecinos, sindicatos laborales y otras organizacionesde la sociedad civil, son un complemento impor-tante de los partidos en una democracia en buenestado de funcionamiento, empero donde disputanel poder a los partidos, generan controversias noconstructivas.

A los ciudadanos les inquietan la corrupción yla influencia del dinero en la política, incluyendo eldinero usado para financiar los partidos de manerarecurrente y durante campañas electorales. Para

poder comprender los sistemas existentes de finan-ciamiento político en las Américas y sacar leccionesa esas realidades, la OEA se ha asociado conInternacional IDEA para llevar a cabo un estudioglobal de las leyes y también de las prácticas definanciamiento de partidos políticos y campañas enlos 34 países miembros. La OEA ha fundado,además, un Foro sobre Partidos Políticos en el quelos partidos son los participantes primarios pero nolos únicos, con el fin de establecer, promover yponer en práctica una agenda interamericana dereforma y modernización de partidos políticos y sis-temas de partidos en el hemisferio.

Una cosa es segura —los partidos necesitanmontos razonables de dinero para cumplir su rolvital en una democracia sana. “Es una paradoja quepor un lado, muchos gritan a favor de cambios fun-damentales en los partidos: que escojan a suslíderes de manera democrática, que formulenplanes nacionales bien razonados para abordar loscomplejos problemas económicos y sociales, que seabran de modo significativo a las minorías, lasmujeres y la juventud. Pocos admiten, sin embargo,que todo esto necesariamente requiere dinero”,senaló Spehar. “Partidos democratizados, institu-cionalizados y transparentes no son gratuitos”.

Cuatro aspectos del financiamiento de partidospolíticos son importantes: 1) el acceso a los medios;2) los regímenes de financiamiento públicos y priva-dos; 3) la divulgación de los financiamientos; y 4) elrégimen de cumplimiento. “La mayoría cree que senecesitan límites a los gastos de campaña y algúntipo de acceso equitativo a los medios a un costoasequible para que los gobernantes electos concen-tren más esfuerzos en gobernar y menos en recabarfondos”, dijo Spehar. Debe examinarse la posibili-dad de recurrir al financiamiento público, ya quepodría ayudar a proveer la igualdad de oportu-nidades entre los partidos, sin embargo de noacompañarse de topes de gastos, dicho finan-

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¿Cómo podemos crear una cultura cívica que apoyea la política democrática? ¿Cómo garantizar queuna elección sea la expresión de la voluntad popu-lar? Puesto que los gobernantes de turno querráninclinar la reforma del financiamiento de campañahacia sistemas que los beneficien a ellos mismos,tenemos que examinar las opciones disponibles ylos valores que les son inherentes para determinarcuál es la mejor forma de proteger y promover lademocracia.

Las democracias se financian utilizando uno decinco modelos. El modelo dominante es un sistemalaissez-faire en el que el dinero es suministrado porpersonas interesadas, sujeto a veces a reglas dedivulgación en cuanto a los montos. Un modelo de

regulación limitada pone techos altamaño de los aportes pero deja libreslos gastos. En los EE.UU. tal sistemasurgió como el producto ilógico deconflictos entre los poderes delEstado. La regulación plena limitatanto las contribuciones como los gas-tos. Un sistema de subsidio públicoles provee subvenciones a partidos y acandidatos, sean los subsidios

Los interesados en la reforma deeste tema, podrían preguntarse de quéforma cada sistema aporta a los valo-res democráticos. Uno de estosvalores es la libertad, que enfatiza elderecho de no ser molestado y elrespeto a la libertad y dignidad

humana. Esto parece argumentar a favor de un sis-tema laissez-faire, pero pasa por alto el hecho que elrespeto a la autonomía de una determinada per-sona puede significar aplastar la de otra, comosucede cuando la autonomía de los ricos aplasta laautonomía de los pobres.

La igualdad política entre los ciudadanos esotro valor central, constituyendo una de las

ciamiento puede empujar los costos de campañapara arriba. Para que tales límites funcionen, sonesenciales la divulgación y el reporte. La USAIDpublicará en breve un manual sobre divulgación,que la OEA traducirá luego al español para ser dis-tribuido entre los Estados miembros, el cual revelaque si bien el 85% de los países poseen algún tipode requisito en cuanto a la divulgación, solamenteel 15% requieren una divulgación plena. La inob-servancia de las actuales legislaciones resulta de lafalta de esfuerzos por hacerlas cumplir, más que delas lagunas que inevitablemente existen en toda le-gislación. Esta falta de cumplimiento a su vez reflejao bien una falta de voluntad política o carencia derecursos, o ambas cosas.

Burt Neuborne, profesor de derecho y directorlegal del Centro Brennan de Justicia en la Escuelade Derecho de la Universidad de Nueva York, hizoun intento de deconstruir los valores que están enjuego en un sistema de financiamiento político, sies que nuestra meta es hacer que la democracia seala mejor posible. ¿De qué manera se asegura queuna campaña crea un electorado bien informado?

Debemos debatir sobrelos valores de fondo, yaque los conflictos entreellos ocurrirán y nuestros esfuerzos por maximizar el proceso democrático sacrificarán unos valores por otros”.

Burt Neuborne, Profesor deDerecho, Escuela de Derecho de laUniversidad de Nueva York

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premisas básicas de la democracia. En una demo-cracia los conflictos deberían librarse basados enlos méritos de las ideas y no en el grado de poderque las personas poseen. Cada democracia debedecidir qué grado de desigualdad puede tolerarse.Los sistemas de financiamiento político puedentener el efecto de preservar el poder siempre en lasmismas manos.

Otro valor democrático es la transparencia, o laausencia de la corrupción. La corrupción tipo quidpro quo es la obvia, pero existen formas mucho mássutiles las cuales es crucial aprender a combatir. Unejemplo sería el legislador que no puede tomardecisiones independientes porque necesita satisfa-cer a los contribuyentes de su campaña y recaudarfondos para su re elección.

Un electorado informado también es esencialpara una democracia sana. Si bajamos el monto deldinero que fluye en el sistema financiero político,por ejemplo a través de límites a los gastos de cam-paña, podríamos de manera inadvertida reducir los

niveles de informaciónsobre temas de campañas ycandidatos, obstaculizandoasí que los electores tomenuna decisión informada enlas urnas. Un electoradoinformado requiere,además, la divulgación delos aportes de campañaantes de las elecciones, nodespués, con el fin depoder evaluar con más pre-cisión cómo podríancomportarse los can-didatos después de loscomicios.

Otro valor importantea la hora de establecerleyes y regulaciones, es la

flexibilidad. Las regulaciones gubernamentalestienen consecuencias no anticipadas, las cuales exi-gen introducir válvulas de escape. Laburocratización también puede disminuir la flexi-bilidad, así que necesitamos introducir medidasque permitan la espontaneidad.

Poder hacer cumplir las regulaciones es tambiénesencial. Faltando el cumplimiento, cesa el respetoa las leyes y regulaciones. Esta falta de cumplimien-to contribuye a generar criterios negativos sobre lospolíticos y la política, y a un cinismo con respecto ala democracia misma. Debemos desarrollar reglasque puedan aplicarse en el mundo real, mantenien-do los pies sobre la tierra y la cabeza fuera de lasnubes.

Por ende, debemos considerar los efectos quelas reformas tendrán en el statu quo. Según loscríticos, la reforma del financiamiento de campañasfavorecerá a los que están en el poder. Esto es espe-cialmente claro cuando las reformas se diseñan paralimitar gastos, ya que los recién llegados deberán

El ex presidente de Colombia Andrés Pastrana, y el líder de APRA Jorge Castillo, escuchan unapresentación plenaria.

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ganarse reconocimiento para sus nombres y publici-tar sus programas para ser conocidos y podercompetir de manera efectiva con los gobernantes deturno. Queremos evitar diseñar sistemas de finan-ciamiento político que congelen la gama deopciones políticas existentes, como si éstas fueranlas únicas posibles.

No todos estos valores —libertad, igualdadpolítica, transparencia, un electorado informado,flexibilidad, el cumplimiento y el impacto en elstatu quo— pueden maximizarse al mismo tiempo.En tanto nos enfrascamos en la reforma de nue-stros sistemas de financiamiento político, insistió elProfesor Neuborne, “debemos debatir los valores defondo, ya que los conflictos entre ellos ocurrirán ynuestros esfuerzos por maximizar el procesodemocrático sacrificarán unos valores por otros”.

Daniel Zovatto emprendió la tarea de exponerlos diversos sistemas de financiamiento político queexisten en América Latina, la subregión del hemis-ferio donde se está comenzando a considerar sureforma y donde nuestro respaldo a las reformaspodría tener un impacto importante en beneficiode la democracia. Definiendo el financiamientopolítico como los ingresos y gastos de los partidospolíticos en actividades electorales u ordinarios,tanto en dinero contante como en especie, el Dr.Zovatto elaboró siete ideas interrelacionadas queson esenciales para la comprensión del tema delfinanciamiento. Empezó por anotar que el dineroen la política es una necesidad y a la vez un proble-ma. Aunque la relación entre el dinero y la políticaes compleja, es clave para la salud y la calidad de lasdemocracias. Una relación adecuada genera igual-dad, garantiza la transparencia y el uso eficiente delos recursos públicos, e impide el tráfico de influen-cias y flujos de dinero de fuentes ilícitas.

El financiamiento político no se encontrabaentre los temas tratados en la tercera ola de transi-ciones a la democracia que comenzó a finales de los

años setenta, sin embargo ha recibido más atenciónen fechas recientes ahora que las democracias bus-can consolidarse. Aunque no es un tema nuevo,tiene características especiales derivadas de la políti-ca del pasado. Debemos reconocer que correcta oincorrectamente existe la percepción de que los cos-tos de la política han subido de manerasignificativa, mientras los recursos de los partidoshan disminuido. Esto ha creado problemas de flujode caja, los que los partidos sienten la tentación deresolver aceptando fondos ilegales, a veces de narco-traficantes o del crimen organizado. En síntesis, larelación patológica entre el dinero y la política ge-nera corrupción, lo cual agrava la crisis de confianzaque sienten los latinoamericanos con respecto a lasinstituciones democráticas y pone a los partidosbajo una nube de sospecha.

El Dr. Zovatto luego presentó un mapeo de los

La reforma del financiamientopolítico debería verse como parteintegral de reformas de políticamás amplias.

Daniel Zovatto, Representante de IDEA

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diversos sistemas de financiamiento en uso enLatinoamérica, suministrando datos comparativosen la medida que éstos están disponibles, siemprecon la salvedad que las leyes no siempre son losmejores indicadores de las prácticas reales.

De los 18 países latinoamericanos bajo estudio,17 tienen sistemas mixtos de financiamiento políti-co, siendo la excepción Venezuela donde elfinanciamiento de la política es enteramente priva-do. De estos 17 países, 14 tienen formas directas eindirectas de financiamiento público (tal como elacceso subsidiado a los medios), mientras dos sola-mente tienen financiamiento público indirecto yuno tiene sólo el directo. De los 15 países que otor-gan financiamiento público directamente, en 11 sepermite que sea utilizado tanto para actividadeselectorales como para el desarrollo cotidiano de lospartidos, mientras los cuatro restantes lo limitan ausos electorales. La principal fuente de finan-ciamiento político sigue siendo los fondos privados.El efecto del financiamiento público ha sido másaditivo que sustitutivo, así que se necesitan másestudios para saber cómo establecer un adecuadobalance entre los fondos privados y los públicos.

Los sistemas para la asignación de fondos públi-cos varían según los países. En nueve de los 15países, se determina la fórmula por el número devotos depositados, es decir, el número de votos quereciben los partidos en elecciones nacionales (presi-denciales y legislativas) o municipales, lo querefuerza la actual distribución del poder. En cincopaíses la distribución de fondos es determinada poruna combinación de criterios; una parte de los fon-dos se asigna según el número de votos depositadosy otra se divide entre los partidos en partes iguales.En sólo un país se determina la asignación por otrocriterio combinado: una parte se asigna según losvotos depositados y otra parte según la repre-sentación parlamentaria de los partidos. Mientrastanto, en 12 de los 15 países se requiere que los

partidos alcancen algún tipo de requisito parapoder recibir fondos. Aunque teóricamente sepodría utilizar el financiamiento para reducirdesigualdades en el sistema político, por ejemplo laausencia relativa de mujeres como candidatas ylíderes de partido, en América Latina no se hanempleado tales mecanismos.

Trece de los 18 países regulan el origen de losfondos. A virtud de las prohibiciones principales,se excluyen donaciones extranjeras (11 de 18 paí-ses), donaciones anónimas (10 de 18), y aportes departe de individuos o compañías que gozan de con-tratos con el Estado (9 de 18). Siete países limitanlas contribuciones privadas en cuanto a cantidad,pero dichos límites no siempre se hacen cumplir.La mayoría de los países otorgan a los partidos espa-cios de tiempo gratuitos en los medios estatales y/oprivados si bien únicamente durante los períodosoficiales de campaña. No obstante, el acceso a losmedios sigue siendo inequitativo, especialmentecon respecto a la televisión. Sólo 11 de los 18 paísestienen leyes de divulgación obligatoria, y éstasvarían en cuanto a su profundidad. Así que losniveles de transparencia con relación al finan-ciamiento siguen siendo bajos.

En 16 de los 18 países, las autoridades elec-torales son las que hacen cumplir las reglas definanciamiento de partidos y campañas, por su pro-pio medio o en conjunto con otras instancias. Lassanciones por violaciones de las reglas varían desdemultas a la reducción o suspensión de los fondospúblicos hasta la cancelación de la inscripción delpartido y otras medidas. Sin embargo, la debilidadde la vigilancia y de los mecanismos de control es eltalón de Aquiles del financiamiento político enAmérica Latina. La impunidad es frecuente y lasreglas se cumplen esporádicamente. Los grupos dela sociedad civil y los medios se han vuelto másactivos en el monitoreo del cumplimiento, lo cualha contribuido con avances en el mismo, pero no

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sustituyen los mecanismos formales a nivel de losgobiernos.

El Dr. Zovatto hizo hincapié en que un mejoruso del financiamiento público incrementará lalegitimidad del sistema y puede asegurar mayorjusteza en la competencia electoral. Esto se puede

lograr controlando los factores que aumentan loscostos de campaña y practicando la transparencia yla divulgación plena. Aunque debemos regular elfinanciamiento privado, se debe hacer de unaforma realista de manera que puedan hacersecumplir las reglas. Deberíamos garantizar tambiénel acceso equitativo a los medios electrónicos, espe-cialmente la televisión, tomando al mismo tiempoel cuidado de balancear la integridad del procesoelectoral con la protección de la libertad de expre-

En la mayoría de lassociedades se creeque aportar dinero acambio de favoresconstituye un acto de soborno y no escorrecto.Consideramos que los políticosdeberían actuar afavor del bien común,en vez de fundamentarsus decisiones en laidentidad de aquellosque han aportado asus campañas.

Larry Noble, Director Ejecutivo, Centro para Una Política Responsable

sión. Haciendo eco de la inquietud de la Dra.Spehar acerca de las desigualdades de género, el Dr.Zovatto además instó a que pongamos en prácticamecanismos que compensen estas desigualdades.Por ende, la administración de los recursos públicosdebe ser manejada por una instancia independientede reconocida integridad, mientras que el régimende cumplimiento debería disponer de una gama desanciones apropiadas.

Aparte de estos lineamientos básicos, se sabepoco sobre el financiamiento de partidos y cam-pañas en América Latina, y se necesitan másestudios. Este trabajo debería montarse sobre labase de lo que ya sabemos. A veces se hace referen-cia a la reforma del financiamiento de campañascomo el tema legislativo que nunca acaba, ya quelos partidos constantemente encuentran o inventanescapatorias o interpretan las reglas a la convenien-cia de sus intereses; sin embargo, esto no deberíahacer que vacilemos en nuestros esfuerzos por avan-zar. “Debería verse la reforma del financiamientopolítico como parte integral de reformas de políticamás amplias”, aconsejó Zovatto. No hay sistema per-fecto ni verdad absoluta, pero hay mejores políticas,y deberíamos poner atención a los efectos tantodeseados como no deseados de los sistemasvigentes.

La segunda plenaria: un cotejo con la realidad a través de grupos clave

La segunda sesión plenaria examinó las prácticas yel papel de los actores clave en los sistemas de finan-ciamiento político. Los participantes provenían: delsector empresarial, que aporta dinero a las cam-pañas y está llamado a cumplir con las regulacionesque rigen tales donaciones; la industria de la tele-visión que es tanto un agente de información comouna empresa con fines de lucro durante las cam-pañas; grupos de la sociedad civil que monitoreanlos gastos de campaña y los patrones de votación de

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los políticos con relación a las donacionesrecibidas; e investigadores que buscan entendercómo funcionan los sistemas de financiamiento departidos y campañas y cómo éstos podrían ser mejo-rados.

Larry Noble, director ejecutivo y consejerolegal del Centro para Una Política Responsable,planteó la pregunta, “¿Por qué dan los donantesdinero a las campañas?”, procediendo luego a exa-minar el problema de la recompensa (payback) enla política estadounidense. La mayoría de los can-didatos en Estados Unidos financian la mayor partede sus campañas con fondos privados, lo cual creala continua necesidad de generar nuevos fondospara sus re elecciones, un fenómeno que Nobledescribió como “un hambre permanente que cons-tantemente debe ser satisfecha”.

Mientras algunos argumentan que los con-tribuyentes dan a candidatos y causas con los queya están de acuerdo, otros afirman que ofrecen suapoyo para obtener algo a cambio, en particular elacceso a los políticos una vez que éstos resultenelectos. Los donantes buscan influencia sobre elproceso político, incluyendo favores que ayudan adeterminar acciones legislativas. Para la mayoría delos donantes, sus aportes de campaña son unadecisión de negocios justificada como una inver-sión que posteriormente producirá utilidades obien como una maniobra que contrarrestaría dona-ciones de algún competidor. Si bien una “teoría decohecho” de las donaciones sugiere que losdonantes aportan para crear influencias, una“teoría de extorsión” de las contribuciones afirmaque los contribuyentes responden a exigencias delos políticos con el fin de asegurar que pueden con-tinuar en el negocio. Parece probable que por lomenos algunas compañías aporten fondos paramejorar su acceso a los que están en posicionesdonde se toman decisiones.

“En la mayoría de las sociedades se cree que

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aportar dinero a cambio de favores constituye unacto de soborno y no es correcto”, dijo Noble.“Consideramos que los políticos deberían actuar afavor del bien común, en vez de fundamentar susdecisiones en la identidad de aquellos que hanaportado a sus campañas. Esto es el meollo delreto”. Los ciudadanos muchas veces concluyen queel poder de los donantes de campaña es muchomayor que el suyo, y tal percepción crea autoex-clusión política y desilusión. La transparencia en elfinanciamiento de las campañas es clave para elempoderamiento de los ciudadanos, es decir, paraque éstos puedan elegir de manera informada. Ladivulgación pre electoral de las fuentes de dona-ciones permite que el ciudadano deposite su votocon una información más completa sobre los can-didatos y sus seguidores.

El impacto de los fondos consiste menos en elvalor de una contribución específica que en el valorcolectivo de toda una industria o interés especial.Es esencial, por lo tanto, no sólo divulgar las dona-ciones sino también tener suficiente informaciónsobre los donantes para poder interpretar los datos.Una vez que los políticos alcancen sus cargos, losciudadanos pueden examinar sus propuestas depolítica y sus nombramientos a puestos de gobiernoa la luz de los datos adicionados acerca de las con-tribuciones. Tales datos pueden ser recabados yproporcionados por agencias no partidistas y difun-didos públicamente con la ayuda de tecnologíascomo el Internet al igual que por vía de la prensa yorganizaciones de la sociedad civil. El público esinteligente. Si se les presentan los números, los ciu-dadanos son capaces de sacar sus propiasconclusiones sobre cómo y por qué suceden lascosas. A la inversa, cuando la información sobre losaportes de campaña está ausente, las decisiones degobierno son difíciles de descifrar.

Alexandra Wrage, consejera senior interna-cional de la Corporación Northrop Grumman y

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fundadora de la organización anticorrupciónTRACE (Trazar), ofreció una perspectiva del sectorprivado acerca de la transparencia en el finan-ciamiento de campañas. Expresó su acuerdo conque la validez de la teoría de extorsión de Noblecrece en la medida en que la corrupción trasna-cional se desplaza del lado de la oferta al lado de lademanda. Este cambio parece estar siendo impulsa-do por el creciente rigor de las regulaciones dentrode las que las multinacionales deben operar.

Wrage arguyó tres puntos centrales. Primero,afirmó que las corporaciones poseen tanto la vo-luntad como los medios necesarios para cumplirleyes y regulaciones razonables sobre temas definanciamiento de campañas, sobre todo hoy día araíz de los recientes escándalos corporativos.Segundo, que las corporaciones se beneficiarán conmás transparencia. La corrupción introduce nivelesde incertidumbre y riesgo en el ambiente de nego-cios, resultando, en el mejor de los casos, enacuerdos que no se pueden hacer cumplir legal-mente. Por otra parte, las transacciones corruptassocavan el libre comercio, propician un ambientepermisivo de otras ilegalidades en los negocios,socavan la confianza de los empleados en la altagerencia, y ponen en riesgo el valor y la reputaciónde las compañías. Por ende, las corporacionesdisponen de las herramientas necesarias para elcumplimiento a virtud de legislaciones como elActo sobre Prácticas Corruptas de los EE.UU., elcual ha regido sus operaciones por más de 25 años.Las herramientas que se han desarrollado paracumplir con estas leyes se traducirían fácilmente enel cumplimiento de leyes de financiamiento decampañas.

Bajo las leyes anti corrupción ya existentes, lascompañías estadounidenses tienen fuertes incen-tivos para establecer, financiar y hacer cumplirprogramas de cumplimiento para sus empleados eintermediarios de negocios. La existencia de tales

programas puede ayudar a los ejecutivos de dichascompañías a detectar y disuadir a empleados queestán fuera de control y quienes de otra manerasentirían la tentación de incurrir en actos de co-rrupción porque los perciben como beneficiosospara la compañía o para ellos mismos.

Al establecer planes globales de cumplimiento,las corporaciones multinacionales a menudo esco-gen el denominador común más alto de los paísesdonde operan, e implementan aquellas reglas demanera consistente para evitar los problemas inhe-rentes a programas de cumplimiento que difieransegún los países. “Si procedemos de manera conjun-ta, de modo que a ninguna compañía se le exige irprimero o ir solo, la gran mayoría de las firmasmultinacionales serán socios comprometidos con elcumplimiento de leyes de financiamiento de cam-pañas”, dijo Wrage.

Wrage agregó, “Las corporaciones no son idea-listas; tienen obligaciones legales de maximizar elretorno para los accionistas. Sin embargo, operan

Alexandra Wrage, Consejera Internacional Senior, Corporación Northrop Grumman

La mayoría de las multinacionales serán serias y a la vez efectivas en sus esfuerzos por incrementar la transparencia en las contribuciones políticas.

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dentro de un ambiente estrictamente regulado, y sitienen directrices detalladas y metas claramentedefinidas, se encontrará que la mayoría de lasmultinacionales serán serias y a la vez efectivas ensus esfuerzos por incrementar la transparencia enlas contribuciones políticas”.

Uno de los tipos de negocios que atrajo espe-cial atención en la conferencia, fueron los medios.El presidente ejecutivo de Megavisión de Chile,Ricardo Claro, compartió sus criterios sobre elpapel de los medios en las campañas. Caracterizó alos medios como agentes del interés público, y nomeramente como empresa privada. La línea edito-rial de su canal de televisión pretende aumentar elrespeto por los ciudadanos, el gobierno, la IglesiaCatólica y el sistema económico chileno. Hay leyesen Chile que rigen a la televisión, y los dueños decanales comprenden que los servicios televi-sivos deben acatar las leyes y demostrar unrespeto permanente por valores nacionalestales como la democracia, la libertad, la pazy la familia.

Durante las campañas chilenas, a lospartidos y candidatos se les prohíbe com-prar anuncios políticos en la televisión.Presentan sus ideas durante espacios detiempo donados gratuitamente por losmedios, los que se asignan según el pesoespecífico de cada partido en la legislatura.Estos “spots” hacen referencia general a loscandidatos y a la plataforma del partido.Una información adicional fluye hacia elpúblico en la forma de programas televisa-dos de noticias, paneles integrados porrepresentantes de los partidos que ventilan susopiniones, y debates temáticos entre los candidatos.“A veces la televisión crea polémica”, admitióClaro, “pero los canales deberían proveer a los ciu-dadanos información imparcial e independiente.”Los dueños de la televisión saben que tienen la

obligación de respetar el pluralismo y proporcionaruna cobertura noticiosa balanceada que incluya atodos los candidatos.

Los noticieros televisivos contribuyen alconocimiento público de los candidatos y puedenpromocionar a un candidato al difundir elreconocimiento de su nombre de la misma maneraen que se vende una marca. Sin embargo, los pro-gramas políticos no son populares en lateleaudiencia y sus ratings son bajos, por lo que loscanales tienen poco incentivo en hacer pre-sentación de los candidatos fuera de los espaciosobligatorios. Además, no hay ningún patrón consis-tente que demuestre que la cantidad de tiempo entelevisión incrementa las probabilidades de victoriade algún candidato. De hecho, en la elección de1997 en Chile, los candidatos que aparecían con

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A veces la televisión crea polémica, pero los canales deberían proveer a los ciudadanos información imparcial e independiente.

Ricardo Claro, Presidente, Megavisión, Chile

más frecuencia en televisión solían perder sus con-tiendas.

La publicidad es un negocio lucrativo. La circu-lación de los periódicos ha declinado hasta elpunto que solamente un 10% de los chilenos leenlos editoriales, mientras que la audiencia de radio ytelevisión ha crecido. La producción de los anun-

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dades para la corrupción y captura de esos partidospor grupos económicamente poderosos”, afirmóGruenberg.

Gruenberg informó de un esfuerzo colaborativode OSC para medir y monitorear los gastos de cam-paña en Argentina, Brasil, Chile, México, Perú,República Dominicana, Costa Rica y Venezuela.Las organizaciones involucradas trabajan conTransparencia Internacional, el grupo de monitoreselectorales del Acuerdo de Lima y la RedInteramericana para la Democracia. Los resultadosaportan al proyecto regional de TransparenciaInternacional para América Latina, cuyas metas sonel desarrollo de un conjunto de mecanismos paramejorar la transparencia, la realización de investiga-ciones y diagnósticos, el desarrollo y sostenimientode estándares internacionales, y la búsqueda deacciones colectivas entre grupos de la sociedad civil.

Los grupos adoptaron técnicas para monitorearlos gastos de los partidos en los medios de comuni-cación masiva. Desde el punto de vistametodológico, estos son datos a los cuales los ciu-

cios televisivos es cara, y el tiempo en el aire suelecostar mucho más en televisión que en la radio. Sinembargo, durante las elecciones los anuncios entelevisión son gratuitos y a la vez limitados, mien-tras que la radio puede cobrar la publicidad encantidades que no son reguladas. Debería llamar auna reflexión este efecto poco equitativo de las pro-hibiciones chilenas en materia de publicidad en losmedios de difusión masiva. No obstante, por logeneral las regulaciones de medios en Chile sonútiles para servir al interés público, pese a habercausado alguna perturbación y una penosa reestructuración de la industria de la televisión.

Christian Gruenberg, director de relacionesinternacionales de Poder Ciudadano, demostró lamanera en que las organizaciones de la sociedadcivil (OSC) pueden contribuir con el mejoramientodel financiamiento de partidos y campanas. “La reg-ulación del financiamiento político deberíaestablecer un balance entre satisfacer las necesi-dades económicas que tienen los partidos dedesarrollar sus actividades, y reducir las posibili-

La regulación del financiamiento político deberíaestablecer un balance entre satisfacer las necesidades económicas que tienen los partidos de desarrollar sus actividades, y reducir las posibilidades para la corrupción y captura de esos partidos por grupos económicamentepoderosos.

Christian Gruenberg, Director,Relaciones Internacionales, Poder Ciudadano

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dadanos pueden acceder. Estratégicamente, losmedios son importantes ya que la publicidad sueleser uno de los mayores costos en las campañas. Latelevisión es particularmente vital en la ecuaciónpolítica, por ser la institución en la que los ciu-dadanos tienen el segundo nivel más alto deconfianza (después de la Iglesia), según datos de lasencuestas de Latinobarómetro.

Al medir el tiempo de las cuñas publicitarias en televisión y radio y luego calcular sucosto basado en los precios anunciados por tiempoen el aire, los grupos de la sociedad civil puedenmedir una parte de los gastos en medios de unacampaña determinada. De manera similar puedenmedir los espacios contratados en periódicos y cal-cular su costo.

Uno de los hallazgos que surge de estos ejerci-cios es que cuando no se prohíbe la publicidadoficial durante una campaña, los candidatos delpartido gobernante pueden usar fondos públicospara lo que es, en la práctica, publicidad electoral.Por ejemplo, los anuncios gubernamentales decli-naron un 78% después de la elección presidencialde abril de 2000 en el Perú, 93% después de laelección presidencial de octubre de 1999 en laArgentina, y 50% después de la elección presiden-cial argentina de octubre del 2001. Este patrón dedatos sugiere que los gobiernos claramente estabancontratando publicidad adicional en los meses pre-vios a los comicios, lo cual podría indicar unesfuerzo por influenciar el resultado promoviendoel partido en el poder.

Estudios de la sociedad civil sugieren que loscandidatos reportan sus gastos de manera conser-vadora. Medidos por grupos de la sociedad civil enArgentina, sólo los costos en medios excedían enun 34% los montos totales de gastos reportados porla campaña de Eduardo Duhalde, mientras que losgastos de De la Rua rebasaron sus reportes en un44% y los de Cavallo en un 47%. Puesto que los

partidos normalmente reciben un descuento de40% del costo, los cálculos de la sociedad civilpudieron haber sido demasiado altos. Sin embargo,de todas maneras las cifras reflejan algún grado desubreporte. En el caso de la contienda por laalcaldía de Buenos Aires en el año 2000, los mis-mos datos revelaron diferencias mayores al 60%entre los gastos reportados y la medición del costodel tiempo en los medios pagado por los tres princi-pales candidatos, lo que arroja evidencia de unclaro subreporte aun tomando en cuenta el des-cuento.

Grupos de la sociedad civil que han intentadomedir el impacto de varios sistemas de finan-ciamiento de campañas, han notado una relacióndirecta entre el acceso gratuito a los medios y losniveles de gastos. En Chile, donde se prohíbe quelos partidos y candidatos compren publicidad entelevisión, los gastos de campaña son mucho másbajos que en otros países, incluyendo en países máspequeños. En el Brasil, que también prohíbe lacompra de publicidad electoral televisada, los gastosper cápita son más bajos que en Venezuela, Perú,México, República Dominicana, Argentina o losEstados Unidos. Este dato refuerza la tesis según lacual prohibir los anuncios políticos pagados, puedeservir efectivamente para limitar los gastos de cam-paña sin que sea necesario imponer techosformales, con la ventaja adicional que hacercumplir las prohibiciones es algo relativamentefácil.

El panel concluyó con algunas observaciones deadvertencia de Michael Pinto-Duschinsky, quienseñaló que sabemos poco todavía sobre cómo elfinanciamiento de partidos y campañas funcionarealmente en América Latina, advirtiendo que cier-tas de las premisas prevalecientes probablementeson falsas, aunque se usan como la base de medidasde política controversiales. Señaló que la tendenciaregional es enfocar lo que las leyes dicen que debe

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regir en lugar de ver lo que sucede en la práctica. Mientras tanto, las investigaciones que se han

llevado a cabo en los Estados Unidos y el ReinoUnido arrojan serias dudas sobre la sabiduría con-vencional, según la que los gastos totales en políticase están “disparando”. Las investigaciones del pro-pio Pinto-Duschinsky sobre el Reino Unido, aligual que del trabajo de un grupo de investigadoresdel Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT)sobre las tendencias del gasto político en EstadosUnidos, revelan que cuando se ajustan las estadísti-cas globales del gasto según la inflación, elincremento es pequeño. La investigación abarcótanto las campañas locales como las nacionales asícomo los costos de la organización partidaria, y sushallazgos indican que los gastos expresados comoun porcentaje del producto interno bruto han sido

constantes durante décadas.Por otra parte, una reciente investigación del

Dr. Kevin Casas del tema del financiamiento políti-co en América Latina encontró que en Costa Rica,por ejemplo, el costo de la publicidad televisiva noes más del 10% del total y que los costos políticosen general no han estado ascendiendo rápida-mente.

En el estrecho campo de la legislación lati-noamericana y los subsidios relacionados conpartidos y elecciones, sabemos más ahora que hacecinco años cuando este tema comenzó a despuntaren el hemisferio. Pero los patrones reales de ingre-sos y gastos políticos siguen siendo un tema deconjeturas. Tal como ha señalado Alonso Lujambiodel Instituto Federal Electoral de México, necesita-mos saber no sólo los costos de la publicidad en

El Senador Trevor Munroe del gobernante Partido Nacional de Pueblo de Jamaica, y el Senador Bruce Goldingdel opositor Partido Laborista Jamaicano se sientan juntos para aprender sobre las opciones para la reforma delfinanciamiento político.

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televisión sino también los costos informales, talescomo los regalos de sacos de frijoles a los electoresen las áreas rurales dados por los candidatos comoincentivos para que emitan sus votos a favor deellos.

“Las evidencias parecen apuntar hacia la sor-prendente conclusión que la política tradicional decara a cara cuesta más que el nuevo enfoque demercadeo de masas con pesado énfasis en losmedios”, afirma Pinto-Duschinsky. Concluyó afir-mando que las futuras investigaciones no deberíancubrir sólo las contiendas legislativas y presiden-ciales al nivel nacional, deben abarcar todo tipo decampañas incluyendo elecciones locales y las pri-marias de los partidos así como los gastos de lospartidos en períodos no electorales. Deberíamosampliar el ámbito de la investigación más allá de loscostos de televisión y otras formas de publicidadpolítica. También deben ser investigados las formasy la frecuencia de la compra de votos, el uso derecursos del Estado en campañas partidarias, loscostos de organización de los partidos y de la tradi-cional práctica de la política de aparato. Esteesfuerzo investigativo debería ser respaldado conrecursos y acoger los esfuerzos de investigadoresjóvenes provenientes de una variedad de países lati-noamericanos.

Sabemos poco todavía sobre cómo el financiamiento de partidos y campañas funciona realmente en América Latina.

Michael Pinto-Duschinsky,Investigador Asociado Señor,Universidad de Brunel

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En la cena de apertura de la conferencia, seofrecieron tres discursos. El congresistaChristopher Shays, quien jugó un papel

líder en el patrocinio de la reforma de finan-ciamiento de campañas en Estados Unidos,comentó los retos que presenta la construcción decoaliciones legislativas a favor de reformas entre le-gisladores cuyas campañas tuvieron éxito bajo lasreglas existentes del statu quo. El ministro chilenodel interior, José Miguel Insulza, habló del consen-so que está emergiendo en su país a favor de laregulación del financiamiento político. El vice pre-sidente boliviano Carlos Mesa enfatizó el limitadomargen de maniobra de que disponen los políticoscon respecto a la reforma de políticas en sociedadespobres, donde Estados débiles se encuentran atra-pados entre presiones internacionales en pro de laausteridad, partidos confrontativos de oposición, ydemandas por favores de parte de miembros de lasmismas coaliciones de gobierno y los que apoyaronlas campañas.

El congresista Christopher Shays reconocióque la reforma del financiamiento político no esfácil. En los Estados Unidos puede costarles suspuestos a los legisladores, y puede costar más queeso en otras partes. Los gobernantes de turno notienen inclinación hacia el cambio de las reglas definanciamiento que facilitaron sus elecciones, demodo que la reforma a menudo requiere que loslegisladores reformistas ofendan a sus pares y diri-gentes y hasta que pierdan a sus amigos.

En los Estados Unidos, un factor que ayuda esque los congresistas tienen que responder ante suselectores. Aunque los legisladores sienten lealtad asus partidos, en última instancia lo que les impulsaa hacer lo correcto es su lealtad con los votantes.“Tu país es demasiado importante, y la gente querepresentas es demasiado importante, para que [losvotantes] te observen menos que tu mejor esfuerzoy tu total y completa convicción que estás dispuestoa perder una elección a causa de este tema, y hastamás quizá que estás dispuesto a poner bajo presión

DISCURSOS DE APERTURA

El Congresista NorteamericanoChristopher Shays

Tu país es demasiado importante, yla gente a que representas esdemasiado importante, para que[los votantes] te observen menosque tu mejor esfuerzo y tu total ycompleta convicción de que estásdispuesto a perder una elección acausa de este tema, y hasta másquizá que estás dispuesto a ponerbajo presión a los políticamentemás poderosos.

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a los más políticamente poderosos”, dijo Shays.Otro factor que ayudaba también era que la

reforma específica que buscaba implementar, cono-cida por sus patrocinadores en el Senado como elActo McCain-Feingold, era en esencia una restau-ración de tres leyes previas, las cuales habíanlimitado las donaciones privadas de corporaciones,sindicatos e individuos. Planteado el tema de lareforma del financiamiento de campañas en estostérminos, el 80% de los electores del Sr. Shayscoincidía en que las contribuciones ilimitadas decorporaciones y sindicatos dañaban nuestro proce-so democrático.

La construcción de consensos también sevuelve vital, ya que los legisladores siempre están encapacidad de idear una mejor reforma que la queestá bajo consideración, rechazando ésta por serdemasiado débil. En los Estados Unidos, las organi-zaciones no gubernamentales que presionan por lareforma del financiamiento de campañas se con-virtieron en aliados importantes, otorgando su avalal proyecto de ley.

El liderazgo no cuenta menos. En un gestobipartidista, Newt Gingrich, jefe republicano delCongreso, y el presidente Bill Clinton se habíancomprometido públicamente con la reforma delfinanciamiento de campañas, y se les pudo retener asus promesas. John McCain también ejerció un li-derazgo crucial al llamar la atención hacia este temaen contra de los consejos de su staff y a contrapelode encuestas mal diseñadas que sugerían que eltema no le importaba mucho al público. El congre-sista Shays atestiguó que en los momentos en quenecesitaba motivación, miraba el ejemplo de lídereshistóricos como George Washington, quien rechazóun tercer mandato porque “sabía que el mejoraporte que podía hacer, era que la gente dependierade procesos y no de una persona”.

El ministro José Miguel Insulza reconoció queha surgido nueva energía alrededor del tema del

financiamiento político en Chile, impulsada enparte por una serie de desafortunados escándalos.

Chile posee actualmente pocas reglas con-cernientes al financiamiento de partidos ycampañas. “La realidad del financiamiento políticoen mi país, es que en el mejor de los casos carecemayormente de regulación y a veces es completa-mente ilegal”, dijo. Es verdad que se proveenpequeñas cantidades de tiempo gratuito en tele-visión a partidos y candidatos independientes, perose necesita más campaña, de modo que a cada can-didato le toca financiar su campaña de cualquiermanera posible.

La Ley Electoral no cubre el financiamiento decampañas, mientras que la Ley de Partidos Políticossólo dicta reglas menores acerca de cuáles fuentesson aceptables y leves requisitos en cuanto a sudivulgación. Lo que es peor, la ley no se hacecumplir, por lo que las cuentas reportadas quedannotoriamente por debajo de los gastos reales.

Se ha desarrollado una cultura de secretividadalrededor del financiamiento de las campañas.“Nadie quiere admitir que la mayoría del dinero

Yo creo que éstaes con mucho laprincipal debilidadde la democraciachilena y que lademora enenfrentarla hatenido y sigueteniendo conse-cuencias serias.

José Miguel Insulza,Ministro del Interior,Chile

Discursos de Apertura

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proviene de fuentes privadas sin regulación legal,evitando así el sistema tributario, y que luegomuchas veces las compañías declaran ese dinerocomo gastos”, dijo. Esta forma desenfrenada y oscu-ra de financiamiento expone a los partidos ycandidatos a influencias indebidas de donantes pri-vados.

“Yo creo que ésta es con mucho la principaldebilidad de la democracia chilena y que la demoraen enfrentarla ha tenido y sigue teniendo conse-cuencias serias”, afirmó el ministro Insulza,refiriéndose a la carencia de un fuerte marco regu-latorio para el financiamiento político. Esfuerzos afavor de una reforma del financiamiento de cam-pañas encontraron el rechazo de la oposición haceunos años. Si bien la Cámara Baja aceptó unanueva legislación en lo general, se debilitaron losartículos específicos al punto que la ley no pudotener impacto alguno. Ahora un comité del Senadoha aprobado una versión más fuerte del proyectoque restaure buena parte de la intención original, yla consternación pública expresada acerca de losrecientes escándalos ha creado una ventanilla deoportunidad para que se apruebe esta importantelegislación.

Una variedad de razones explica por qué loslegisladores son renuentes a aprobar una legislaciónfuerte sobre el financiamiento político. A algunosles inquieta que sus donantes puedan retirarles losaportes. Otros no quieren dar a conocer la enormediferencia que existe entre los recursos de quedispone una campaña en comparación con otra.Para muchos, el tema no era prioritario sino hastaen una fecha reciente. Pero a estos motivos subyaceun problema más fundamental, una ideología quedesprecia la política y que no ve ningún papel paralos partidos políticos. Es una visión de la políticacomo corrupta e inútil, que rechaza partidos, cam-pañas, el gobierno y los funcionarios electos.Alientan esta visión algunos líderes empresariales y

de medios que prefieren abordar la política con-denándola, al tiempo que ellos mismos se postulanpara cargos públicos. Por lo tanto, a la ciudadaníano le interesa que se otorgue un financiamientopúblico a las campañas y partidos. Este fenómenonegativo se verifica en todas partes del continenteamericano.

Hoy en día los acontecimientos cotidianos delcontexto ofrecen una solución, ya que han coloca-do la reforma del financiamiento político en lacima de la agenda pública. Si bien el problema esanterior al gobierno actual, somos nosotros los quedebemos ofrecer soluciones, comenzando con elrespeto por los casos que actualmente se ventilanen los tribunales y con acciones decisivas para mo-dernizar el Estado y corregir el problema. Elpresidente Ricardo Lagos, al igual que su predece-sor Eduardo Frei, ha exigido que todos los altosfuncionarios declaren su patrimonio neto y hademandado plena transparencia acerca de los ingre-sos para garantizar que los funcionarios recibensólo un salario. El partido gobernante también hallegado a un acuerdo con los partidos de oposiciónpara impulsar legislación sobre el financiamientopolítico de partidos y campañas, la regulación deactividades de cabildeo, la declaración de activos yconflictos de interés de parte de los funcionarioselectos, y la selección de los servidores públicossobre la base del mérito, entre otras materias. Setrata de una propuesta que otorgará un finan-ciamiento público parcial, impondrá límites a losgastos y a las donaciones privadas, y asegurará laneutralidad del gobierno en las elecciones. Ladefinición de estos temas es crucial para su efectivi-dad. El ministro Insulza advirtió que “si elfinanciamiento público es insignificante, si loslímites son demasiado altos, si la transparencia serestringe a solamente unos cuantos donantes, y sino hay formas institucionalizadas para hacercumplir la legislación, el problema del finan-

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ciamiento político en Chile no se resolverá, y deberesolverse por el bien de nuestra democracia”.

El 20 de mayo de 2003, dos meses después dela conferencia, el Congreso chileno aprobó laprimera legislación en la historia del país sobre“límites, transparencia y el financiamiento de lapolítica”, la cual se aplicará en las próximas elec-ciones municipales de diciembre del 2004.

En un amplísimo tour de force intelectual, el vicepresidente boliviano Carlos Mesa explicó las raícesde la reciente crisis política en Bolivia y exploró susignificado para otros países de la región. La suble-vación policial del 12 de febrero de 2003 en La Pazresultó en una confrontación con los soldados queresguardaban el palacio presidencial, conduciendoa la trágica muerte de y heridas a muchos ciu-dadanos, lo que nos obliga a preguntar: ¿cómopudo un evento de esta naturaleza suceder en unpaís que ha sido democrático durante dos décadas?

Bolivia se adhirió de manera fiel a las políticasde ajuste estructural y sus ciudadanos se veían con-minados a estrecharse la faja a pesar de vivir

predominantemente en la pobreza. La capita-lización de las cinco mayores empresas estatales, lareforma de pensiones, la participación popular y lareforma educativa, fueron las principales reformasde la primera mitad de los años noventa. La ciu-dadanía todavía espera la cosecha de resultadospositivos de estas políticas, de manera que hoy endía es muy difícil que un político insista en solicitarnuevos sacrificios a la población. Debemos admitirque no existe ninguna correlación entre la prácticapolítica y la economía nacional. La reformaeconómica planteó un nuevo modelo con el quereemplazar el estatismo, pero algunos componentesde ese modelo no están rindiendo los resultadosesperados, en tanto persisten altos niveles de depen-dencia y fragilidad económica. Debemos superaresta situación o correremos el riesgo de unaexplosión social. La actual administración tiene laresponsabilidad de responder a estos desafíos, perola misma responsabilidad la tienen también aque-llos que condicionaron las actuales políticasmacroeconómicas, quienes no tomaron en cuenta a

Carlos Mesa, Vicepresidente, Bolivia

La realidad objetiva es que nuestrascoaliciones de gobierno se formancon partidos que han obtenido unnúmero bajo de votos, lo que nosobliga a formar coaliciones cuyocosto es tan alto que ocasionalmentese paga con corrupción o a través demecanismos que son menos quetransparentes.


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los ciudadanos de carne y hueso que han tenidoque cargar con los resultados de esas políticas.

Los violentos incidentes que ocurrieron en LaPaz, se dieron lugar en un contexto explosivo cuyoscontornos fueron plasmados por las exigencias delFMI y la necesidad del gobierno de encontrar unequilibrio entre sus obligaciones sociales y lasrestricciones presupuestarias que enfrentaba. A lazaga de esta tragedia, el FMI llegó rápidamente aun acuerdo con el gobierno para resolver las dife-rencias que habían empantanado durante seis meseslas negociaciones entre las dos partes, demostrandoque la flexibilidad es económicamente viable. Paragenerar tal flexibilidad, no debería ser necesarioderramar sangre.

En Bolivia, dijo el vice presidente Mesa, hahabido además un quiebre de las relaciones Estado-sociedad que encuentra eco en otros países. Lospartidos políticos carecen de credibilidad y la ma-yoría del pueblo los ve como sinónimos decorrupción, ya que rehúsan cambiar sus estructuraso mentalidad con respecto a sus responsabilidadescon el gobierno. Partidos políticos que deberían serprotagonistas de un escenario democrático, insistenen conservar privilegios que los distancien de lasbases y produzcan relaciones Estado-sociedad cre-cientemente conflictivas. Debemos tener presentetambién, que los medios de comunicación masivapersisten en mantener una postura muy dura decrítica, la que muchas veces es injusta en su manerade reportar el manejo que da el gobierno a susasuntos cotidianos. Lo cual impulsa criterios pe-simistas que a menudo presagian la destrucciónpresente o futura del país.

Hay poco financiamiento público para cam-pañas en Bolivia (a pesar de lo cual, el públicoconsidera al que existe como excesivo) y aún menoscontrol sobre el uso de los medios y la claridad delas reglas del juego, por lo que montar una cam-paña política requiere usar recursos propios de un

negocio exitoso o bien aceptar donaciones del sec-tor privado. Las compañías que donan fondosfrecuentemente esperan a cambio privilegios,incluyendo un acceso especial a los contratos delgobierno. Esto restringe la libertad de acción de losfuncionarios electos, quienes encuentran que suspolíticas son condicionadas por la necesidad depagar ciertas deudas.

En países donde ningún partido por sí solo escapaz de obtener una mayoría en la legislatura,acuerdos con partidos minoritarios que puedanapalancar sus votos son negociados a cambio depuestos públicos. “La realidad objetiva, es que nues-tras coaliciones de gobierno se forman con partidosque no han recibido un claro mandato popular, loque nos obliga a formar coaliciones cuyo costo estan alto que ocasionalmente se paga con corrup-ción o a través de mecanismos que son menos quetransparentes”, mencionó Mesa. La estructurafinanciera de las campañas políticas, impone unalógica que institucionalice la asignación de puestosaltos e intermedios de la esfera pública sobre labase de afiliaciones políticas y no necesariamentedel mérito. Mesa advirtió que si los partidos políti-cos no logran deshacerse de esa lógica, perderánlegitimidad y serán reemplazados por otros partidostal como ha pasado en muchos países.

El resultado de esta forma de política partidariay de relación con la sociedad, es que se ha generado“una creciente disolución del Estado y del conceptodel cumplimiento de la ley”. Las relaciones Estado-sociedad se caracterizan por la confrontación. Elvínculo entre la oposición y el Estado se expresa noen la negociación legislativa sino en huelgas y blo-queos de carreteras, los que producen un estadocasi permanente de emergencia en medio del cualno se toman decisiones de política. Confrontadoscon la necesidad de defender el orden constitu-cional contra demandas que son a menudoirracionales o excesivas y que el Estado no tiene la

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más mínima capacidad de resolver, los líderesgubernamentales se ven obligados a veces de recu-rrir a la represión, creando problemas deviolaciones de derechos humanos.

En un viraje histórico, la población indígena deBolivia tiene ahora una representación significativaen el poder legislativo, encabezada por al cocaleroEvo Morales, cuyo apoyo electoral terminó con unescaso 1.5% por debajo del presidente GonzaloSánchez de Lozada. En reacción a este hecho hasurgido una situación difícil ya que los EstadosUnidos, que coloca la política anti-drogas en lacima de su agenda de política exterior con Bolivia,ha etiquetado al líder opositor como un traficantede drogas y criminal. Puesto que el gobierno, y noMorales, es el interlocutor internacional con otrospaíses, se ha creado un triángulo poco cómodo enel que el consenso legislativo se ha perdido mien-tras que el gobierno intenta perseguir políticasaceptables para aquellos que lo presionan desde

fuera y desde dentro. Mientras los partidos políti-cos no representan a la ciudadanía, aferrándose encambio a la búsqueda de privilegios y poder medi-ante tácticas como los tranques de carreteras, elCongreso es incapaz de mediar las relaciones entresociedad y Estado.

El vice presidente Mesa concluyó instando aque repensemos la tesis del “fin de la historia”, lacual postula que el declive de las ideologías compe-titivas ha dejado como sendero inevitable deldesarrollo, la economía de libre mercado y la políti-ca liberal democrática. No podemos aceptar el statuquo a falta de ideas alternativas. Estas hipótesis —cuyo valor no puede ser ignorado— han demostradoser claramente insuficientes. El mundo estáenmarañado en una confusión sobre cómo resolverproblemas como los generados por las contradic-ciones descritas. Por lo tanto, hoy más que nuncalos latinoamericanos deben proponer sus propiassoluciones.

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GRUPOS DE TRABAJO

La médula de las conferencias del CentroCarter son los grupos de trabajo en los quelos participantes se reparten en subgrupos

de aproximadamente 20 personas a fin de compar-tir sus experiencias con respecto a problemasespecíficos y hacer recomendaciones prácticas parasu resolución o mejoría.

Temas: En apoyo al trabajo en curso de otrasorganizaciones, el Centro Carter decidió utilizar lascuatro áreas temáticas identificadas por la OEAcomo importantes en su trabajo sobre la finan-ciación de campañas y partidos y sobre elfortalecimiento de los partidos políticos. Dichasáreas temáticas fueron el acceso a los medios decomunicación, los sistemas de financiación (públi-co, privado o mixto), la divulgación de informaciónsobre donativos y gastos, y el cumplimiento de lasleyes. Ampliamos ligeramente el campo temáticoindagando también sobre el rol de los medios decomunicación más allá del acceso a los mismos, yrelacionando el tema de la divulgación con loslímites a los donativos y gastos de campaña paraenfatizar que tales límites no podrán funcionar sino se desarrollan mecanismos para divulgar lainformación.

Preparativos: El Centro Carter preparó unvoluminoso cuaderno informativo y lo envió conantelación a los participantes para que tuvieranmateriales de fondo sobre los cuales basar las discu-siones. En los casos en que las investigaciones delCentro Carter encontraron lagunas en cuanto abibliografía, intentamos remediar la situación pro-duciendo documentos propios sobre el acceso a lainformación como un medio para generar mecanis-mos de divulgación de información, y sobre lospatrones de financiamiento de partidos políticos enaños no electorales. Para asegurarse de que los gru-pos de trabajo enfocaran bien los temas y que las

discusiones resultaran productivas, los miembrosdel Centro Carter prepararon guías para orientar ladiscusión y las entregaron a los participantes tantoen inglés como en español. Las guías identificaronpuntos de partida para las discusiones a fin de evi-tar la reproducción de viejos debates y tambiénplantearon preguntas para dirigir las discusioneshacia la producción de ideas innovadoras.

Participantes: Los grupos de trabajo estuvieroncompuestos de participantes de diversos ámbitos dela vida pública y privada, asegurando así la plurali-dad en los puntos de vista presentados. Cada grupocontaba con un núcleo de expertos para ayudar conla discusión. Aquellos sectores con grandes intere-ses en juego en la discusión de cada temaestuvieron bien representados. Por ejemplo, en elgrupo que analizaba el rol de los medios de comu-nicación hubo una importante concentración depropietarios de medios, editores y periodistas; y enel grupo que examinaba la divulgación de informa-ción sobre donativos y gastos participaron varioslíderes del sector empresarial, ya que el sector priva-do es una importante fuente de financiamiento ypor lo tanto es de esperar que las reglas sobre ladivulgación de información recaerán sobre este sec-tor. Además, se pidío que varios miembros delConsejo de Presidentes y Primeros Ministros de lasAméricas participaran en los grupos. Dada su expe-riencia como candidatos con conocimientos deprimera mano sobre la financiación de campañas yla construcción de partidos políticos, tuvieron unrol activo en el debate.

Procedimientos: Se designó a un moderadorpara cada uno de los grupos mientras que un rela-tor tomaba notas. Durante la sesión matutina sediagnosticaban los problemas relativos a cada unode los temas a tratar y durante la sesión vespertinase generaban recomendaciones en tres niveles

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Grupos de Trabajo

—para el sistema internacional, los gobiernos y lasociedad civil. En cada grupo, dos expertos abríanla sesión con comentarios introductorios paraestimular la discusión. Luego los participantes seponían a trabajar, articulando sus inquietudes ydebatiendo los puntos controversiales con muchaapertura a sabiendas de que las discusiones generadaspor el grupo de trabajo no eran para atribución. Losmoderadores cerraban las sesiones de los grupos detrabajo retomando los diagnósticos iniciales al igualque las recomendaciones para acciones que habíansurgido de la discusión; éstas a su vez eran resumidaspor los relatores y presentadas al día siguiente enlas sesiones de reporte de las discusiones de grupos.

En las páginas que siguen, se presentan los pun-tos de partida y las guías de preguntas orientadoraspara las discusiones en cada grupo, junto con loscomentarios introductorios a las sesiones, los diag-nósticos y las recomendaciones generadas por cadagrupo de trabajo.

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LosMedios deComunica-ción sonparte delproblema yparte de lasolución.

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Grupo de Trabajo Enfocado en

El Papel de los Medios de Comunicación

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Pautas de discusión

Punto de salidaEl grupo deberá tomar en cuenta los temas

claves que surjan de las sesiones plenarias y de losdocumentos de contexto, por ejemplo:

◆ Las normas que regulan el acceso a losmedios de comunicación pueden ser variadas, haysistemas en los que no existe regulación alguna quereglamente el acceso a los medios; en otros casoslas regulaciones están prohibidas tomándolas comolimitaciones a la libertad de prensa.

◆ Los países difieren en el tratamiento que dana la publicidad televisiva. En algunos casos seasigna una determinada cantidad de tiempo en lasestaciones públicas de televisión; en otros, se otorgaespacio también en las estaciones privadas; y, enotros casos incluso se prohibe la compra de espacio

televisivo más allá del tiempo designado. ◆ Los países que solicitan a las estaciones de

radio y televisión privadas que les proporcionentiempo de aire libre de costo, para publicidad deinterés público —incluida la publicidad electoral—,alegan un derecho legítimo a la propiedad públicade las ondas de aire, por lo que muchas veces noofrecen compensación alguna a cambio.

◆ En aquellos casos en los que está prohibidala adquisición de espacios para publicidad televisivamás allá de los espacios de interés público asigna-dos, las estaciones de televisión pierden unaimportante fuente de ingresos.

◆ Las estaciones televisivas ofrecen con fre-cuencia descuentos a los candidatos y partidos,pero rara vez dan a conocer de manera transparentelos valores que verdaderamente se pagan; compli-cando de esta manera los esfuerzos de la sociedadcivil por determinar, si los candidatos han traspasa-do o no, sus límites de gastos.

◆ Algunos países exhortan a que dichos des-cuentos sean declarados como contribuciones a la

campaña pero el cumplimiento detal regulación es difícil de imple-mentar.

Guía de preguntas para un diagnóstico

¿Es el uso cada vez mayor de cos-tosa publicidad televisiva el factor másimportante que define los costos decampaña?

Se ha dicho que la publicidadtelevisiva resulta el gasto másimportante en la mayoría de lascampañas, al menos en las elec-ciones nacionales; y, que lacreciente importancia atribuida a

EL PAPEL DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN

George Vickers del Instituto para una Sociedad Abierta presideel grupo de trabajo enfocado en el papel de los medios decomunicación aconsejado por el Ex-Alcalde de La Paz RonaldMaclean-Abaroa.

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la televisión como medio de llegada a los votantes,explica el creciente costo de las campañas. Otrosargumentan que los costos de las campañas sonaltos aún en casos como el de Japón, en que se pro-hibe la adquisición de espacios de televisión parapublicidad; en estos casos, se debe explicar el eleva-do costo de las campañas por medio de algún otrofactor como, por ejemplo, el tipo de sistema elec-toral aplicado. Asimismo, otros medios demovilización más tradicionales como mítines oactos proselitistas, caravanas por el país o peticiónde votos puerta a puerta, siguen siendo impor-tantes procedimientos de campaña y puedentambién resultar costosos. Por último, el antiguopatronazgo y la compra de votos pueden incremen-tar los costos de manera considerable.

¿Qué aspectos de la cobertura mediática resultanfundamentales para determinar los resultados electorales?¿Resulta más importante el equilibrio en la coberturamediática que la publicidad política? ¿Cuál es el poderrelativo de la televisión en relación con la radio o la pren-sa escrita?

Los medios de comunicación son presenta-dos generalmente como agencias facilitadoras deinformación sobre una variedad de partidos y can-didatos. Otros, por el contrario, sostienen que esmás adecuado verlos como poderosos actores queintentan influir en el resultado de la votación.Estos críticos apuntan a la existencia de vínculosentre los medios y los candidatos individuales(incluyendo relaciones de tipo familiar o de clasesocial), así como a una cobertura parcial por partede los medios que puede favorecer o perjudicar alos candidatos según el caso. La decisión de losmedios de comunicación de aceptar o no la publici-dad alusiva a determinado candidato puede,asimismo, influir en las posibilidades electorales dedicho candidato. Los profesionales de los mediosresponden que no son tan poderosos como parece,y que, por el contrario, están sujetos a una presión

considerable por parte de los candidatos y los par-tidos, especialmente de aquellos que están en elgobierno. Apuntan a que muchas agencias de pren-sa se encuentran en dificultades económicas y sonpor ello vulnerables a los gravámenes impuestos porel gobierno y a la posibilidad de que el gobiernopudiera retirar la publicidad previamente acordada.

Explorando alternativas

En caso de imponer limitaciones a la compra de pub-licidad televisiva ¿podrían estas medidas tener algúnefecto sobre la capacidad del público de tomar unadecisión informada y a conciencia ante las urnas?

Uno de los objetivos de la publicidad de cam-paña es asegurar que los votantes conozcan a loscandidatos y, basándose en la diferencia entre susplataformas, sus caracteres etc., sepan quién esquién, a fin de hacer una elección informada y con-cienzuda. Las elecciones en las cuales los votantessufragan sin contar con la debida información nocumplen con los estándares internacionales. EnChile y en Brasil está prohibida la adquisición deespacio de publicidad televisiva de campaña.¿Tienen estas medidas efecto sobre la capacidad dedecisión de los votantes?

En los casos en que los candidatos y los partidosreciben una determinada asignación de tiempo publici-tario, ¿cuáles debieran ser las medidas que regulen elprocedimiento de asignación de tiempo?

La asignación de espacios en los medios seestablece mediante diferentes procedimientos,algunos de los cuales se basan en el desempeño delos partidos en elecciones anteriores (bancasobtenidas en la legislatura); otros métodos danmayor importancia a asegurar la igualdad entre lospartidos registrados para cada contienda electoral.El primer método favorece el status quo, mientrasque el segundo, allana el camino para el desem-peño de los nuevos partidos. Una metodología másprogresista aún, podría incluso asignar tiempo

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suplementario a los nuevos partidos, basándose enque éstos tendrían más trabajo en lograr que susnombres sean reconocidos del que tendrían los par-tidos ya establecidos. Los métodos existentesreflejan elecciones que a su vez implican valores,tales como la equidad, justicia y estabilidad.

¿Qué medidas podrían tomarse para mejorar lacapacidad y la voluntad de los medios para investigar demanera objetiva las violaciones a las regulaciones sobrefinanciación de campaña? Concretamente, ¿servirían lasleyes de acceso a la información favorablemente a esteobjetivo?

Gran parte del periodismo de investigación serealiza a través de la prensa escrita. Sin embargo,muy pocos periódicos latinoamericanos y caribeñoscuentan con equipos de investigación con forma-ción específica en el área, lo que podríaeventualmente, permitirles realizar investigacionesextensas, de largo plazo; asimismo los periodistasen lugar de recibir un salario, reciben una paga porpalabra. La violencia contra periodistas que investi-gan casos de corrupción sigue siendo unproblema. En más de una docena depaíses existen leyes de desacato que pre-sionan a los periodistas a ejercer unaauto censura. Aún así, importantes inves-tigaciones de escándalos en lafinanciación de campañas han visto laluz, incluyendo el caso de Samper en elque fondos ilícitos provenientes del nar-cotráfico habrían sido transferidos a lacampaña presidencial. Por otra parte,podría darse, como táctica política, quese hagan denuncias falsas de malver-sación de fondos de campaña. En los

casos en los que no se cuenta con sistemas judi-ciales fuertes, la gente “es juzgada por la prensa”pudiendo esto dañar seriamente su reputación.Puede que el invento de escándalos falsos aumentelas ventas de periódicos, pero aumentará en lamisma medida, el escepticismo del público respectoa la democracia. Nuevas leyes de acceso a la infor-mación podrían proporcionar información a losperiodistas sin necesidad de especular sobre dona-ciones políticas o gastos incurridos (ver eldocumento de contexto sobre Sudáfrica que corre-sponde al Grupo de Trabajo sobre Divulgación deinformación).

Conclusiones del grupo de trabajo

Observaciones inicialesLa sesión comenzó con comentarios de un peri-

odista activo y de la líder de una ONG que mide elimpacto de la televisión en las campañas.

El periodista instó a que clarifiquemos pordónde la corrupción ha penetrado en el proceso

El jamaicano Oliver Clarke, director del periódicoThe Gleaner, escucha un comentario de MartaPasos de Sacasa, dueña del Canal 2 de televisiónde Nicaragua.

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democrático. Lamentó la ausencia de leyes y regula-ciones para regir el financiamiento de partidos ycampañas así como la transparencia en general, enparticular leyes que tratan de conflictos de intere-ses. Sin un marco legal, los políticos se relacionancon el sector privado de maneras que no reflejan elinterés público. Tenemos que saber quiénes estánfinanciando las campañas si queremos llegar aentender los objetivos reales de las mismas, y estanecesidad de conocimiento supone la necesidad deque se divulguen las contribuciones. Dando voz ala declinante confianza de los ciudadanos conrespecto a las instituciones democráticas, el perio-dista no veía un futuro positivo hacia adelante,sobre todo donde la tolerancia ciudadana por lacorrupción es alta y tiende a crecer.

La líder de ONG explicó el proyecto de sugrupo de monitorear la cobertura televisiva paramedir los niveles de cobertura que reciben los can-didatos más allá de la publicidad directa queexhiben. Más que demostrar balance y un tratoigual a todos los candidatos en la cobertura noti-ciosa y otros programas de tipo informativo, losdatos de cobertura revelaron un patrón caótico.Algunos candidatos recibieron más cobertura queotros, lo que potencialmente reforzaba elreconocimiento de sus nombres, mientras que otrosmás —los candidatos independientes— no recibíancobertura alguna. Variaba también la calidad de lacobertura, a menudo en el sentido de mostrar sóloun lado de un tema determinado, truncando losdebates.

Diagnóstico del problemaEl uso de los medios en política es altamente

complejo, especialmente durante las campañas, y elgrupo de trabajo exploró las diversas facetas de esterol. Notaron los participantes que mientras lospolíticos van y vienen, los medios se quedan. Lamayoría acordó en que si bien los medios tienenun enorme poder, una voluminosa publicidad

política no garantiza una elección. Los participantesse ubicaron en un continuo entre los que opinabanque los medios son esencialmente empresas, y losque consideraban que los medios son agentes infor-mativos con responsabilidades sociales. En muchospaíses, los medios se han privatizado, y aunquealgunos participantes consideraban que esto hacontribuido a la libertad, otros eran de la opiniónque los medios dan un servicio público al operarbajo licencia gubernamental, y por tanto, nodeberían ser tratados como si fueran estrictamenteprivados. La introducción de la televisión por cabley satélite, así como la capacidad de los medios detransmitir más allá de las fronteras nacionales, com-plican la tarea regulatoria.

Pese a sus diferentes énfasis, los participantesllegaron a un acuerdo sobre lo siguiente:

◆ La corrupción es un problema de la sociedadcomo un todo, y no meramente un problema políti-co. Los medios son parte del problema y parte de lasolución.

◆ Los altos costos de los medios, en particularde la televisión, forman parte del problema de lacorrupción.

◆ Aunque los gastos de campaña y la coberturamediática son importantes, el asunto no es simple-mente la cantidad de tiempo contratado en losmedios, sino también la eficiencia con que se utiliza.

◆ Las campañas exitosas no siempre son aque-llas que gastan la mayor cantidad de dinero.

◆ Es vital incrementar la transparencia en eluso de los medios durante las campañas.

◆ El papel del sector privado con respecto aluso de los medios es especialmente importante.

◆ El papel de los medios extranjeros es deimportancia creciente en algunos países.

◆ Aun siendo la televisión el medio más impor-tante en las campañas, la radio y el Internettambién merecen atención.

◆ En última instancia, la regulación de los

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medios y los gastos de campaña debe diseñarsesegún las características de cada país.

RecomendacionesEl grupo de trabajo llegó al consenso sobre

algunas medidas que podrían mejorar el finan-ciamiento político en el Hemisferio Occidental.Estas son:

Recomendaciones al sistema internacional (lacomunidad internacional de Estados-nacionesdemocráticos y organizaciones multilaterales)

◆ Fortalecer el rol del Relator para la Libertadde Expresión de la OEA en la promoción de trans-parencia en las campañas políticas.

◆ Apoyar y estudiar el impacto de nuevas tec-nologías como el Internet en las campañaspolíticas, así como la relación entre la cobertura demedios nacionales e internacionales.

Recomendaciones a gobiernos, especificandosi se trata de una recomendación al poder ejecutivo o al legislativo

◆ Mediante regulaciones, los poderes legisla-tivos deberían asegurar un acceso justo y equitativode los partidos políticos a los medios para fines depublicidad política.

◆ Las legislaturas deberían requerir la divul-gación de los gastos de los partidos en medios, y delas tasas que cobran los medios por la publicidadpolítica.

◆ Los legisladores deberían aprobar leyes deacceso a la información que aseguren la transparen-cia en el uso de los recursos del Estado para finesde campaña.

◆ Las legislaturas deberían asegurar que lasleyes sobre injurias y calumnias no puedan obsta-culizar la cobertura de los medios.

Recomendaciones a la sociedad civil,incluyendo organizaciones del sector privado yorganizaciones no gubernamentales

◆ Apoyar y alentar el desarrollo por parte delos partidos políticos y grupos ciudadanos de unCódigo de Ética que entre otras cosas, limite losgastos de campaña y asegure la transparencia.

◆ Apoyar y alentar el desarrollo de parte de losmedios, de estándares voluntarios en cuanto al ba-lance necesario en la cobertura de las campañas y la separación entre el reportaje y la emisión deopiniones.

◆ Apoyar y alentar la capacidad de las ONG ygrupos cívicos de monitorear la cobertura de lascampañas en los medios.

◆ Junto con las organizaciones multilaterales,apoyar y estudiar el impacto en las campañas denuevas tecnologías como el Internet, así como larelación entre la cobertura mediática nacional y lainternacional.

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Los sistemasserán distintospero deben promoverprincipioscomunes.

Grupo de Trabajo Enfocado en

los Sistemas PÚblicos, Privados y Mixtos

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◆ Las dificultades particulares que enfrentanlos países en desarrollo para financiar la democra-cia en contextos de pobreza y desigualdad

◆ Los costos asociados a la democratizacióninterna de los partidos políticos

◆ La evidencia proveniente de Japón, dondelos costos de campaña han sido extremadamentealtos, a pesar de la prohibición de pagar por publi-cidad televisiva y de la brevedad de los períodos decampaña


¿Están aumentando los costos de las campañas?Algunos estudios sugieren que los costos de las

campañas en los Estados Unidos y en Gran Bretañano han aumentado significativamente en valordólar real, e incluso, pueden haber disminuido conrelación al porcentaje de PBI asignado. No haydatos tan completos sobre América Latina, elCaribe y Canadá pero puede que los participantes

tengan experiencia para ayudar a respondera esta pregunta. Aún si los costos relativosno aumentaran, ¿podría un incremento enel costo absoluto ser contraproducente parala democracia, especialmente en aquellospaíses en los que existe una amplia brechacreciente entre ricos y pobres?

¿Cuál es la forma que toma la operación dedonación para una campaña política? ¿Cómofunciona en realidad la financiación? ¿Existealguna evidencia de que la financiación públicareduce la corrupción o que reduce la cantidad definanciación privada que buscan los partidos ylos candidatos?

Debido a que las donaciones para lascampañas son muchas veces ilícitas, elcarácter de dichas transacciones no se com-prende debidamente. Estudios recientes


Punto de salida◆ El grupo deberá tomar en cuenta los temas


◆ Los valores y principios que entran en juegoen la financiación de las campañas y partidos políti-cos, y la manera que la financiación pública vs. lafinanciación privada expresa dichos principios.

◆ La diversidad de sistemas existente en el he-misferio occidental, y la probabilidad de que ningunoen particular sea adecuado para todos los países

◆ La escasez relativa de información sobre lafinanciación de campañas y partidos e inclusosobre los costos de administrar elecciones; y, la con-secuente necesidad de investigación al respecto

◆ La creciente preocupación en la mayoría delos países respecto de la debilidad de los sistemasde partidos

SISTEMAS PÚBLICOS, PRIVADOS Y MIXTOS

Ex-Presidente de Uruguay Luis Alberto Lacalle comparte su experiencia decampaña con miembros del grupo de trabajo enfocado en los sistemascomparativos de financiamiento de política.

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han sido rotundos en considerar a las donacionescomo una forma de contrato entre quién las da y elcandidato o partido que las recibe; agregan ademásque el contrato no puede hacerse cumplir medi-ante la ley, pero sí mediante un patrón dereciprocidad —a aquellos candidatos que nocumplen con sus “deudas” se les retira cualquierayuda financiera futura. La debilidad de los par-tidos y del sistema de partidos permite que dichosesquemas de retribución sean posibles; en cambio,en el caso de sistemas estables con partidos fuertes,los donadores no podrían plantear semejantesdemandas. ¿Estaría la única solución en fortalecera los partidos? ¿O existen otros mecanismos desti-nados a reducir la proliferación de estos esquemasde retribución que se dan a cambio de dinero decampaña?

¿Aumenta la televisión significativamente los costosde las campañas?

Se sostiene con frecuencia que las causas queexplicarían el aumento aparente de las campañasserían (1) el alto costo de la publicidad televisiva y(2) el rol cada vez más importante de la televisiónpara las campañas dirigidas a grandes poblacionesurbanas del hemisferio occidental. Sin embargo,existe evidencia en contra de esta hipótesis, la cualproviene de dos países, Chile y Japón, en los queno se ha permitido la adquisición de espacios tele-visivos para publicidad. En Chile se reportan bajoscostos de campaña, mientras que en Japón, éstoscostos serían altos, aparentamente a causa de loscostos de patrocinio.

¿Son los tipos de sistema electoral los que determinanlos costos de campaña y los patrones de gasto?

La literatura de ciencia política ha señalado cre-cientemente a los sistemas electorales comodeterminantes de los costos de campaña y de lospatrones de financiación (la manera en que sehacen las donaciones y a quienes se las concede).

Cox, Samuels, Thies y otros autores sostienen queallí donde se presenta más de un candidato por par-tido a la contienda electoral, al no poderdiferenciarse los candidatos mediante la plataforma,deben construir campañas altamente personalistasque, inevitablemente, aumentan los costos de lacampaña con el fin de construir redes clientelares.

¿Es posible que la democratización interna de los par-tidos políticos aumente el costo de las campañas?

La democratización de los partidos políticos espercibida usualmente como un objetivo de “segun-da generación” para la democratización en elhemisferio. La democratización de partidos ha abar-cado la inclusión de la mujer y de las minoríasétnicas, lo cual se ha logrado algunas veces medi-ante sistemas de cupo. La democratización internade los partidos ha significado también que éstos lla-men a algún tipo de elección interna para laselección de candidatos. ¿Significan estos procesoscostos más elevados para los partidos? En caso afir-mativo, la necesidad de los partidos de conseguirfondos suplementarios ¿significaría una mayordependencia de los partidos respecto a quienes losfinancian? En cuyo caso se podría argumentar queel proceso resulta, en algún sentido, menosdemocrático.


¿Una reducción en el tiempo de campaña disminuiríalos costos de la misma?

Los casos de los que se tiene conocimientoparecen indicar que los gastos de campaña son másreducidos en los sistemas parlamentarios, lo cual hasido algunas veces atribuido a la brevedad de losperíodos de campaña (entre 3 y 5 semanas). Elrazonamiento para tal afirmación estaría basado enque solamente se puede desembolsar una determi-nada cantidad de dinero por día, de manera tal queuna campaña más breve, reduce necesariamente los

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costos. Otros sostienen que dicha hipótesis tienevalidez solamente en los casos en que la fecha delas elecciones no se fija con antelación, en cuyocaso los partidos no pueden embarcarse en gastosprevios a la campaña. Sin embargo, autores críticosargumentan que en los sistemas parlamentarios, sevive en campaña permanente, justamente por nohaber una fecha cierta para las elecciones; de ma-nera que si los costos de las campañas en dichossistemas resultan más reducidos, debe ser a causade otro factor. Por último, existe un problema demedición ya que la gran mayoría de las leyes queregulan los gastos de campaña solamente consideranel período de campaña oficialmente demarcado, demanera que ni los partidos ni los candidatos estánobligados a declarar los gastos en los que incurrenen la precampaña. Esto significaría que los gastosdeclarados, resultan menores que los verdaderoscostos de la campaña, especialmente en casos de

campañas breves. ¿Existenmétodos efectivos para medir,regular y reducir los gastos dela precampaña?

¿Cuál es la mejor manera de reducir las desigualdadesfinancieras entre los partidos ylos políticos que se encuentran en el gobierno y aquellos que seencuentran en la oposición?¿Hay manera de limitar la“inevitable ventaja” que tiene elpartido del gobierno que propor-ciona el acceso a los recursos delestado, y de evitar el abuso de losmismos para fines partidarios?

Una posible soluciónpodría estar dada por laentrega de subsidios espe-ciales a los partidos de laoposición con cargos legisla-

tivos, como es el caso del plan “Short Money”puesto en práctica en el Reino Unido. Los sistemasde financiación pública que no asignan fondos deacuerdo a los resultados de elecciones pasadas dan,a los nuevos partidos y a los partidos minoritarios,mayores posibilidades de competir que aquellos sis-temas basados en el desempeño en eleccionesanteriores. Por otra parte, ese tipo de sistema podríafomentar la proliferación de partidos inviables ten-tados por el acceso a la financiación pública.

¿Sería posible desarrollar principios que sirvan de guíapara la financiación de partidos y de campañas, y quedichos principios sean factibles de ser aceptados en laregión toda?

Si bien los países continuarán teniendo variadossistemas de financiación de campaña, el hemisferiooccidental está formado por una variedad dedemocracias representativas que adhieren a una

Michael Pinto-Duschinsky, visto aquí durante un descanso con el especialista en partidospolíticos y reportero de la conferencia para la OEA Steve Griner, advierte que hay que entender mejor lo que aumenta los costos de campaña para diseñar mejores sistemas.


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diversidad de acuerdos para la defensa colectiva dela democracia. Tal vez sea posible concebir unaserie de principios a los cuales la región pudieraadherir de manera colectiva al mismo tiempo quecada país reforma y desarrolla en forma individualsus propias reglas para la financiación de campañasy partidos. Transparencia Internacional ha desarro-llado una serie de principios guía para lafinanciación de campañas y partidos en Europa, loscuales están siendo examinados por la sociedadcivil y podrían tener un potencial efecto en los paí-ses individualmente e incluso, en las organizacionesmultilaterales.

Si se le prohibe a los partidos políticos recibirfinanciación extranjera ¿existe alguna razón que jus-tifique que los grupos de control y defensa de lasociedad civil reciban este tipo de financiación?¿Tienen las organizaciones internacionales un papellegítimo que cumplir en el diseño de políticas queregulen la financiación de la política? En caso afir-mativo, ¿cuál es ese papel?

Algunos pocos países permiten la financiaciónexterna pero la mayoría la prohibe. Aquellos miem-bros de la sociedad civil críticos de las fuentes definanciación externas sostienen que éstas fuentespodrían estar creando una dependencia poco sanaque, a su vez, podría fomentar la proliferación deONGs creadas con el fin de rastrear los fondosextranjeros que sirven a propósitos personalistas; y,que dichas ONGs (o sus directivos) a menudotienen ambiciones políticas y podrían convertirse,eventualmente, en movimientos políticos que com-petirían con los partidos políticos.


Observaciones inicialesEl grupo de trabajo se inició con dos presenta-

ciones comparando sistemas, una que sacabalecciones principalmente de América Latina y otra

de Europa Occidental. El hilo conductor de las dospresentaciones era un esfuerzo por estimar la utili-dad del financiamiento público.

El primer ponente afirmó de manera audaz queya es tiempo de ir más allá de la discusión de lasleyes y enfocar las realidades. La corrupción en elfinanciamiento político toma muchas formas y nosiempre implica el enriquecimiento personal, asíque se deberían explorar los contornos del quid proquo. Debemos descartar presuposiciones y compro-bar nuestras teorías si queremos ser capaces derecomendar mejores políticas. Por ejemplo, dadaslas presiones fiscales que el financiamiento políticopúblico ha producido en México, podríamos intere-sarnos en saber cuán efectivo ha sido en lapromoción de la igualdad, la prevención de la cor-rupción y la consecución de otras metas. Elfinanciamiento público es un instrumento he-terogéneo, y las reglas para su asignación sonparticularmente divisivas. Si se da el financiamientoa los candidatos y no a los partidos, puede con-tribuir a la debilidad y la fragmentación de estosúltimos. Otras interrogantes perdurables versansobre si los costos de campaña de verdad hanaumentado, y en qué medida los costos de la tele-visión empujan los costos globales de las campañas.¿Será que estamos bien encaminados?

La Europa Occidental de ninguna manera esinmune a la corrupción que ha plagado a los paísesen vías de desarrollo. El principal incentivo paraincurrir en la corrupción proviene del declive de lascuotas pagadas por la membresía de los partidospolíticos, las cuales han decaído en todos los rin-cones de este continente. Ciertos tipos de sistemasde partidos impulsan los costos de campaña paraarriba, siendo ejemplos notables Francia e Italia.Han surgido casos importantes de corrupción enFrancia, Italia, Alemania y Gran Bretaña. Dos gru-pos que han sido clave para que se revele estacorrupción en el financiamiento político, son los

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jueces y los periodistas. En Francia, la presiónpública ha forzado la adopción de una legislaciónsobre el financiamiento de campañas, mientras queen Gran Bretaña la misma presión ha llevado areformar leyes antiguas puestas en práctica en unafecha tan lejana como 1833. El británico sigue sien-do un sistema de financiamiento privado, mientrasel de Bélgica es un clásico sistema mixto y el deEspaña un sistema donde predomina el finan-ciamiento público. El financiamiento público enEuropa ha tenido éxito en separar a los partidos delos sindicatos pero a costa de hacerlos dependientesdel Estado.

Diagnóstico del problemaLuego empezó una amplia conversación sobre

sistemas de financiamiento de partidos y campañas,en la cual los participantes reconocieron rasgoscomunes entre los países en cuanto a las dimen-siones del problema. Algunos países, comoBarbados y hasta una fecha reciente el Perú, no hantenido regulación alguna del financiamiento políti-co. El Perú dependía del sector privado para laobtención de fondos y presenció tanto una cre-ciente corrupción como el declive de sus partidos.Barbados confiaba más en la tradición que en lasleyes, con lo que no había ni transparencia nilímites para las donaciones de campaña y tampocopara los gastos. No obstante, las elecciones erancompetitivas, debido en parte a la emisión regularde donaciones de ayuda a los partidos por parte del Ejecutivo, las que se usaban en actividadescotidianas y oficinas vecinales así como en algunastrasmisiones gratuitas.

Los participantes señalaron los problemasplanteados por la medición de los costos de cam-paña. Cómo uno mide podría determinar si seconcluye que los costos van en aumento o paraabajo. Las comparaciones entre países basadas enlos gastos como porcentajes del producto internobruto, pasan por alto el valor relativo del dólar. Los

costos de los medios son producto de negocia-ciones, y por lo tanto varían según el partido. Estosproblemas hacen que la precisión de las cifras seaproblemática, sin embargo los participantes política-mente más avezados llegaron a la conclusióncualitativa que las barreras de entrada al ruedo elec-toral son altas. La mayoría de los participantescoincidió en la impresión de que la publicidad,especialmente la publicidad televisiva, es el princi-pal costo de las campañas. En Chile, sin embargo,donde la publicidad en televisión no es permitida,los costos de campaña son bajos aunque tienden acrecer en función de la naturaleza del mismo sis-tema electoral. Los costos de la forma tradicionalde hacer campaña a través de manifestaciones, cara-vanas de vehículos y regalos de camisetas, ademásde las formas directas de compra de votos, tambiénson importantes pero suelen ser difíciles de medir.

La regulación de los costos plantea dilemas encuanto a qué regular y cómo hacer que las regula-ciones se cumplan. Las restricciones de lapublicidad electoral en el Brasil han funcionadobastante bien, pero requieren que el papel del enteregulador sea muy activo. Límites a las grandesdonaciones privadas podrían ayudar a desalentar lapolítica de los grupos especiales de interés, aunqueel objetivo no es desalentar en sí la participaciónciudadana en el financiamiento de las campañas. Sibien los participantes estaban dispuestos a limitarlas donaciones privadas, a lo mejor por imponertopes a los aportes en proporción con los fondostotales, fueron cautelosos en cuanto a limitar lacantidad de dinero que podrían gastar los can-didatos de su propio patrimonio, ya que no sepudo ofrecer ningún argumento que ese gastoredundaría en alguna influencia indebida.

A continuación el grupo exploró el dilema delos sistemas de partidos una vez que éstos se hayandebilitado. Los políticos arguyeron que a diferenciade las ONG, la legitimidad popular de los partidos


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políticos se ratifica en las urnas. Esto implica quelos partidos deben estar supeditados a mayoresobligaciones, pero argumenta a favor del finan-ciamiento público de partidos, afirmaron. Elfinanciamiento público puede ayudar a proteger laequidad electoral. Algunos participantes estimaronque el financiamiento público es más importantepara actividades regulares de desarrollo partidarioque durante las campañas. Para impedir el abuso delos fondos públicos, por ejemplo invirtiéndolospara fines no electorales fuera del país, los partidosy candidatos deben reportar públicamente los usosque se han dado a los fondos. La transparencia esesencial, puesto que el secreto que rodea a lasoperaciones de los partidos ha alimentado la apatíacon que la población los mira.

En suma, los temas críticos que necesitan serabordados por cualquier legislación sobre finan-ciamiento político, incluyen la manera de:◆ Controlar los costos electorales en aumento. Las

campañas electorales son más costosas de lo quequisiéramos que fuesen, debido mayormente alos gastos en televisión y el costo de movilizaciónde los votantes. Costos en aumento pueden con-ducir a mayor niveles de corrupción.

◆ Establecer un balance entre el financiamientopúblico y el privado.

◆ Decidir quién tiene derecho de hacer contribu-ciones privadas.

◆ Determinar en qué forma se distribuirán los fon-dos públicos.

◆ Encontrar vías para fortalecer los partidos políti-cos y las instituciones.

◆ Fortalecer la democratización interna de los par-tidos junto con su capacidad de proveersuficiente información al público sobre susplataformas.

RecomendacionesEl grupo que trató los sistemas fue fructífero en

generar recomendaciones para el HemisferioOccidental.

Recomendaciones al sistema internacional (ala comunidad internacional de Estados-nacionesdemocráticos y las organizaciones multilaterales)◆ Alentar el desarrollo de los arreglos existentesentre los partidos políticos y las fundaciones inter-nacionales e institutos que dan capacitación yformación a los miembros de esos partidos.◆ Promover el involucramiento de organizacionesmultilaterales y ONG internacionales en la formu-lación de políticas sobre el financiamiento político,elevando el perfil de los temas, dando asesoría acer-ca de la adopción de legislaciones, y convocandoreuniones en las que estos temas pueden ser discuti-dos y acordados.

Recomendaciones a gobiernos, especificandosi se trata de una recomendación al poder ejecu-tivo o al legislativo

En cuanto al costo de las elecciones, los gobier-nos y los poderes legislativos deberían:◆ Determinar y medir cuáles son los costos realesde las elecciones y las actividades de los partidos.◆ Alentar la adopción de reglas para la transparen-cia como vía para poner coto a las grandesdonaciones.◆ Adoptar limites razonables a las contribuciones,incluyendo el dinero aportado por los candidatos asus propias campañas.◆ Limitar los gastos en rubros que son fáciles demonitorear, principalmente los medios. Esto puedelograrse prohibiendo la publicidad política pagadao bien por ponerle topes.

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Con respecto al balance entre el financiamientopúblico y el privado, es deseable:◆ Crear sistemas mixtos de financiamiento con uncomponente sustancial de financiamiento público.◆ Asignar el financiamiento público por vía de unacombinación de reglas de proporción y subsidiosiguales para todos los partidos. La adopción deumbrales razonables de acceso es también deseablepara discriminar entre partidos que son serios yotros que no buscan más que rentas.◆ Proporcionar financiamiento público a los par-tidos para sus actividades permanentes.◆ En la asignación del financiamiento público, darespecial atención a los desbalances que existenentre los partidos de gobierno y los de oposición, alo mejor a través de donaciones públicas asignadasexpresamente para estos últimos.◆ Utilizar el sistema de financiamiento públicopara incentivar una amplia participación política,tal vez vinculando la distribución de los fondos ametas de representación de minorías y de género ya la ampliación de la membresía.◆ Enfatizar la importancia de la democratizacióninterna de los partidos y sus implicaciones para elfinanciamiento político, en particular a la luz de latendencia visible hacia la convocatoria de elec-

ciones primarias presidenciales en los partidos lati-noamericanos. A lo mejor no deberíamos descartarla adopción de un sistema de financiamiento públi-co para las primarias presidenciales.◆ Promover un conjunto de directrices generalesen cuanto a los gastos de los partidos políticos,preservando su autonomía para utilizar sus recursosde la manera que más les convenga.

Recomendaciones a la sociedad civil,incluyendo organizaciones del sector privado yorganizaciones no gubernamentales◆ Reconocer que el papel de las ONG locales einternacionales junto con el de la sociedad civil hasido positivo, especialmente en el monitoreo deelecciones y prácticas de financiamiento político, ymás generalmente en el fortalecimiento de elec-ciones justas y democracia.

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La ausenciade regulaciónpermite quedonacionessecretas corroen elprocesopolítico.

Grupo de Trabajo Enfocado

en la DivulgaciÓn y los LÍmites

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◆ Los países adoptarán diversas medidas parala divulgación de información que podrán afectarsegún el caso, a quienes aportan dinero, a los par-tidos y campañas, o a los proveedores así como alos fondos de carácter público o privado.

◆ Algunos países fijan topes a los gastos o a losaportes de dinero. Dichos topes solo podrán ha-cerse cumplir cuando existan regulaciones para ladifusión de información.

◆ Algunos países podrán restringir las dona-ciones provenientes de determinadas fuentes; porejemplo, no permitiendo donaciones provenientesdel extranjero o de empresas privadas.

◆ No existe una única formula efectiva paratodos los países y aún cuando uno pudiera dividir alos países por categorías a fin de proponer reglasgenerales, (por ejemplo, que todos los países condeterminado régimen electoral pongan en prácticadeterminado tipo de reglamento para la divul-gación de información), no es seguro que estaspudieran ser implementadas consecuentemente.


¿Deberían aplicarse límites a las donaciones o a losgastos de campaña?

En Canadá una percepción basada en valoresde igualdad e imparcialidad sostiene que los límitesdeben aplicarse a los gastos de campaña y no sola-mente a las donaciones. En los Estados Unidos, laslimitaciones a los gastos han sido descartadas comouna restricción a la libertad de expresión. ¿Cómo

podríamos hacer confluir estos principios? ¿Es útilla imposición de límites cuándo es tan difícil hacer-los cumplir?

¿Deberían aumentarse o disminuirse los límitesimpuestos a las donaciones?

La fijación de límites demasiado altos podríaconceder un poder desproporcionado a los con-tribuyentes más acaudalados. Por otra parte, lafijación de límites demasiado bajos pondría a loscandidatos y a los partidos en la posición de nopoder financiar los costos de la campaña ¿Existealguna manera de combinar la participación equi-tativa de los ciudadanos con un método que, a la

DIVULGACIÓN DE INFORMACIÓN Y LÍMITES A LOSGASTOS Y DONATIVOS DE CAMPAÑA

Ex-Ministro de Relaciones Exteriores de Guatemala EduardoStein preside el grupo de trabajo sobre la divulgación de infor-mación y límites a los gastos y donativos de campaña.

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vez, permita a los candidatos poder competir en lacontienda electoral?

¿Son los argumentos a favor de la difusión de infor-mación siempre mayores que los argumentos en contra?

Los atractivos de la divulgación de informaciónincluyen, el logro de una mayor transparencia, unaumento de las facultades de los ciudadanos pararesponsabilizar a los candidatos y para poder detec-tar casos de funcionarios elegidos por interesespagos, así como un aumento de las herramientas


¿De qué manera podríamos motivar a los empresariosa que prefiriesen que se divulgue la información y que sepongan límites a los donativos y gastos de campaña, demanera tal que el sistema mismo auto-asegurara elcumplimiento de esta norma aún en casos donde el estadode derecho fuera débil?

La democracia es un bien común que necesitadel apoyo colectivo. En casos en los que no sedispone de financiación pública se hace necesaria la

financiación privada —especial-mente la que proviene de lasempresas— como fuente princi-pal de financiación. ¿Seríaposible armar un conjunto demedidas de recomendación demediano alcance que pudieranmotivar a los empresarios aaportar a las campañas, peroimpidiendo al mismo tiempoque lo hagan con el fin derecibir favores a cambio? Dichasherramientas podrían incluir,una combinación de rigurosi-dad en la recaudaciónimpositiva e incentivos tributar-ios a aquellos que contribuyan

con las campañas políticas; que los donativos a lascampañas se realicen mediante la adquisición debonos, reduciendo de esta manera el riesgo de quela divulgación de información sobre donativosafecte— mediante el castigo del público —a la com-pañía que contribuyó con la campaña de uncandidato desprestigiado, y prevenir las represaliaspolíticas si la empresa ha donado al candidato“equivocado”.

para detectar posibles casos de corrupción. Por otraparte, el sector privado argumenta en contra de ladivulgación de este tipo de información alegandoque daría lugar a que las empresas que aportarondinero a la campaña de un candidato perdedor reci-bieran represalias por parte de los candidatosganadores; alegan también una posible reacción oboicot de los consumidores contra las compañíasque hubieran contribuido a la campaña de políticospercibidos como “sucios”.

Los grupos de trabajo del Centro Carter dan lugar a debates informales en los cuales losparticipantes comparten sus experiencias sobre la eficacia de varias propuestas.

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¿Resulta la legislación sobre acceso a la informaciónútil para promover la declaración por parte de los par-tidos y de las empresas privadas de las contribuciones alas campañas políticas?

El caso sudafricano sugiere que la legislaciónque regula el acceso a la información puede seraplicada para requerir la declaración de unadonación por parte de los donantes o del partidopolítico receptor aún cuando no hubiera un pedidoexplícito de declaración. Sería también de utilidadpara que los medios de comunicación investiguenlos escándalos o colaboren con los grupos de vigi-lancia ciudadanos, ayudándolos a detectar lasviolaciones a los límites impuestos y a hacercumplir dichos límites. ¿Son los beneficios delograr una mayor transparencia que reduzca lasinfluencias excesivas del dinero en la política, ma-yores que las posibles complicaciones causadas porposibles violaciones a la privacidad y la confiden-cialidad?

¿Son los códigos de conducta adoptados voluntaria-mente por las empresas privadas efectivos para garantizarla divulgación de información, aún cuando la ley es débilo no se hace cumplir con firmeza?

En Sudáfrica, una compañía respondió a lasolicitud de información sobre donativos de cam-paña requerida por el Instituto para Democracia enSudáfrica (IDASA), creando un nuevo código deconducta interno. ¿Podría suceder que haya máscompañías interesadas en ejercer un liderazgo cor-porativo de esta clase? ¿Son estos códigosverdaderamente efectivos, o son meras tácticas derelaciones públicas? ¿Cómo podría iniciarse unamplio movimiento para que las empresas idearancódigos de conducta voluntarios respecto a lafinanciación de la política? ¿Cuáles serían los ele-mentos esenciales de dicho código?

En países que cuentan con leyes de divulgación deinformación ¿qué método efectivo y económico podría uti-

lizarse para diseminar dicha información sobre dona-ciones?

El Centro para una Política Receptiva desarro-lló una herramienta que clasifica por rama de laindustria las donaciones declaradas a fin de quepuedan ser comparadas con los registros de lasmedidas que toma cada candidato en relación concada una de esas industrias. Se puede acceder a estaherramienta a través del sitio de internet “OpenSecrets”. Otra herramienta similar es el proyectoDinero y Política (MAP) ideado por IFES/USAID.


Observaciones inicialesEl grupo de trabajo comenzó con presenta-

ciones sobre el papel del sector privado en elfinanciamiento de campañas en América Latina, ysobre el acceso a la información como un medio deobtener la divulgación de información cuando noexiste una ley sobre la materia.

Contrario a lo que comúnmente se cree, el sec-tor privado no siente una motivación tan alta pordonar dinero a los partidos políticos o a can-didatos. Las empresas no tienen cómo hacerresponsables de ese dinero a los políticos, y latransacción, por ser poco transparente, puede ensu-ciar la reputación del donante. Por otra parte, losdemás partidos pueden tomar represalias, talescomo la negación de los contratos públicos en elcaso que ganen las elecciones. Los líderes empresa-riales también saben que pueden esperar que pasenlas elecciones y luego influenciar en las decisiones,probablemente de una manera más barata y másefectiva, a través del cabildeo normal además de susconsejos al gobierno y vía prácticas corruptas comolos sobornos a ministros. Los políticos, por lotanto, tienen un horizonte temporal más corto quelos empresarios a la hora de pedir contribucionespara sus campañas; para los candidatos las contribu-ciones son un asunto de urgencia, pero las

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empresas pueden esperar para ver el resultado elec-toral.

Por lo general, los líderes empresariales lati-noamericanos apoyan la divulgación de aportes decampaña y reconocen que tal divulgación es impor-tante para la democracia. Apoyan asimismo eldesarrollo de instituciones que monitoreen dona-ciones y gastos de campaña, y están en capacidadde proporcionar conocimientos para el mejo-ramiento de tales instituciones. Debido alhorizonte temporal más largo de las empresas y losbajos niveles de confianza que existen entre líderesempresariales y líderes políticos, los empresariosson motivados a contribuir para asegurar que lasreglas del juego para las empresas en su quehacerdiario se mantengan consistentes de un gobierno aotro. El sector privado puede también ayudar a quelas instituciones de vigilancia se conviertan en partede la burocracia permanente e independiente delos cambios de gobierno.

En Sudáfrica, nuevas agencias para el combatea la corrupción proliferaron a la zaga de la transi-ción a la democracia. Pero no hay ningunaregulación del financiamiento de partidos y cam-pañas. Al igual que en varios países de AméricaLatina, existe una crisis política en la que la confi-anza entre los ciudadanos y sus líderes políticos seha roto. Un remedio para esta situación esempoderar a los ciudadanos, dándoles acceso a lainformación sobre los procesos públicos, incluyen-do el rol de los medios y la relación entre lapolítica y el dinero.

En algunas circunstancias, las leyes de acceso ala información pueden utilizarse para forzar ladivulgación de contribuciones de campaña de partede partidos y corporaciones aun cuando no existauna legislación sobre el tema. En Sudáfrica, el sec-tor privado demostró ser más sensible que lospolíticos a los llamados de la sociedad civil a favorde la divulgación de esta información. Cuando una

organización de la sociedad civil solicitó la rev-elación de los montos aportados, ninguno de los 13partidos políticos aceptó divulgarlos, mientras sólotres corporaciones se negaron a ello. Los tribunalesdeben definir en qué medida los partidos políticosson instituciones públicas y por lo tanto sujetos asolicitudes de divulgación introducidas bajo laégida de las leyes de acceso a información. A raíz deescándalos relacionados con el financiamiento decampañas, alguna legislación sobre el acceso a lainformación puede surgir rápidamente. Pero elacceso a la información debería complementar y nosustituir otros mecanismos de cumplimiento de ladivulgación de la información solicitada. Los ciu-dadanos deben entender el acceso a la informaciónpara poderlo utilizar de una manera efectiva.

Diagnóstico del problemaLos participantes se enfrascaron en una dinámi-

ca discusión de los problemas relacionados con ladivulgación y límites a donaciones y gastos de cam-paña. En los Estados Unidos, el tema de ladivulgación se encuentra bastante avanzado, perode no acompañarse de límites de gastos, los costosde campaña están creciendo, creando problemas deequidad y participación. En contraste, la divul-gación es un tema de avanzada en la mayor parte deAmérica Latina y los países del Caribe, los cualesno han tenido la oportunidad de diseñar sistemasmás integrales de financiamiento político que vin-culen de manera efectiva la divulgación y loslímites.

Los participantes empezaron haciendo hincapiéen los factores que hacen que los donantes prefie-ran dar sus aportes en secreto. Estos incluyen elpotencial que tiene el candidato ganador de utilizarlos poderes de gobierno para tomar represalias contra donantes de los candidatos perdedores, enparticular mediante auditorías tributarias las que

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son costosas aun cuando no descubran ninguna evi-dencia de malas actuaciones. Otro factor es ladebilidad de las economías nacionales, cuyos nive-les de pobreza y desigualdad pueden desatarprotestas populares en contra de la riqueza y co-rrupción percibidas en la clase política. Donde elprestigio de los políticos es bajo, los ciudadanos seniegan a confiarles fondos públicos para sus cam-pañas, por lo que las empresas se convierten en losdonantes clave aunque prefieren no asociarse abier-tamente con los políticos.

En cuanto a la divulgación, las limitaciones sonevidentes. Los gobernantes de turno tienen accesoa fondos de reserva y publicidad oficial, activos queno se declaran como contribuciones. Muchas vecesa los auditores se les limita a la verificación de lavalidez de los informes sometidos y no se les per-mite perseguir activamente los fraudes. Las

donaciones menores pueden estar pordebajo del piso mínimo para la divul-gación, pero al mismo tiempo esposible utilizarlas para lavar aportes ilí-citos que en su totalidad constituyenuna de las mayores fuentes de finan-ciamiento.

En suma, el grupo coincidió en elsiguiente diagnóstico:

◆ Dos factores de contexto —nivelesde desigualdad crecientes y la pérdidade fe en las instituciones democráticas—incentivan el movimiento hacia eldesarrollo de reglas de divulgación decontribuciones.

◆ Principios democráticos impor-tantes subyacen en la discusión de los

sistemas de divulgación, incluyendo los siguientes:– El derecho de saber y tener acceso a informa-

ción– El derecho a la privacidad– El derecho a la libertad de expresión– La igualdad política◆ La divulgación no se practica, o se practica

sólo parcialmente, en los países de las Américas.◆ La falta de divulgación alimenta un creciente

cinismo hacia los políticos ya que los ciudadanossospechan que éstos responden más a acaudaladosdonantes de campaña y a grupos especiales deinterés que al ciudadano común.

◆ La divulgación sí acarrea algunos peligros,tales como la posibilidad de ejercer represalias,pero de todas maneras debería ser obligatoria yaque la democracia vale el precio.

◆ Se necesitan controles financieros para ase-gurar una competencia justa y reducir el impactonegativo del dinero en la política.

RecomendacionesEl grupo de trabajo desarrolló una inquietud

en el sentido que la formulación de políticas

El empresario jamaicano Earl Jarrett expresa los criterios delsector privado sobre la regulación del financiamiento de par-tidos y campañas. Lo acompaña el sudafricano RichardCalland, de IDASA, quien aboga por la divulgación voluntariade información al respecto por parte de los empresarios. G

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enfrentaría disyuntivas difíciles, en vista de que haymucho que hacer y no se pueden implementartodas las recomendaciones en la misma medida.Cada país tendrá que diseñar su propio sistemapara la divulgación de donaciones y gastos. Noobstante esta realidad, el grupo se puso de acuerdosobre las siguientes recomendaciones:

Recomendaciones al sistema internacional(la comunidad internacional de Estados-naciones democráticos y organizacionesmultilaterales)

◆ La región debería esforzarse por establecerestándares para el financiamiento de campañas ypartidos.

◆ Las instituciones multilaterales deberíandesarrollar directrices que expresen esos estándares.

◆ Los gobiernos de la región deberían garanti-zar transparencia en el financiamiento políticoponiendo sus legislaciones en sintonía con estosobjetivos.

Recomendaciones a gobiernos, especificandosi se trata de una recomendación al poder ejecu-tivo o al legislativo

◆ Los gobiernos deberían mejorar la trans-parencia requiriendo la divulgación de donacionesy gastos, específicamente:

– Se les debe requerir a los partidos y cam-pañas, revelar públicamente sus donaciones ygastos, pre y post electorales, con un desglose por-menorizado de las cuentas.

– A los medios, se les debería obligar a divul-gar sus tarifas de publicidad estándar y reportardescuentos como si fueran donaciones políticas.

◆ A los auditores, se les debe requerir emitir

una opinión sobre la medida en que los informescumplan con las disposiciones legales del país.

◆ Más que en campañas largas y negativas, elEstado debería invertir en las instituciones, los par-tidos y la capacidad de los ciudadanos, y debedesarrollar el marco regulatorio para una compe-tencia equitativa.

◆ Los gobiernos deberían buscar reducir lademanda de financiamientos privados controlandolos factores que empujan los costos de campañapara arriba. Medidas concretas podrían incluir:

– límites de gastos– campañas más cortas– acceso garantizado a los medios– el financiamiento público– hacer que el cabildeo sea una actividad abier-

ta y regulada◆ Los gobiernos deberían promover la equidad

y la competencia vía las medidas siguientes:– Balancear los límites de gastos con la reduc-

ción de la necesidad de fondos– “Democratizar” donaciones. Limitar grandes

donaciones individuales y alentar las pequeñas.– Proveer algún tipo de financiamiento público.– Fortalecer los partidos políticos en sus fun-

ciones representativas y participativas.

Recomendaciones a la sociedad civil,incluyendo organizaciones del sector privado yorganizaciones no gubernamentales

◆ Las compañías deberían divulgar contribu-ciones políticas en sus informes anuales.

◆ Para garantizar auditorías adecuadas, invertiren la capacitación y desarrollar la capacidad de losauditores de perseguir dinero ilícito.

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Las leyesdeben sersencillas,claras ycumplidas.

Grupo de Trabajo Enfocado

en el Cumplimiento de la Ley

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◆ La debilidad del estado de derecho en lamayoría de los países del hemisferio, pudiendo estocomplicar el cumplimiento incluso de la legislaciónmejor redactada.

◆ Las acciones para asegurar el cumplimientode la ley pueden ser directas/activas (basadas enauditorías o controles realizados por funcionarios)o, por el contrario, indirectas/pasivas (basadas úni-camente en las denuncias recibidas).

◆ Las acciones para dar cumplimiento a la leypueden ser de tipo formal (llevadas a cabo por elgobierno) o de tipo informal (organizadas por lasociedad civil).

◆ Algunos elementos clave para que elcumplimiento de la ley se produzca de manera satis-factoria son (1) que tanto los desembolsos como lasdonaciones circulen a través de una cuenta banca-ria registrada, (2) que uno de los requisitos pararegistrar un partido político como tal, sea la obliga-toriedad de que dicho partido cuente con losservicios de un tesorero calificado a quien se haráresponsable de cualquier violación a la ley, (3) laexistencia de una agencia veedora que controle acti-va y periódicamente los movimientos de las cuentasbancarias, (4) la existencia de un régimen de san-ciones.


¿Es importante definir cuál institución será designa-da para hacer cumplir la ley de financiación de lapolítica? (Cuerpos Electorales, el Poder Judicial, laDefensoría del Pueblo)

Algunos países depositan la responsabilidad decontrol en el Poder Ejecutivo, otros en los organis-mos electorales etc. Algunos detentan poder deprocesamiento, en otros casos solamente puedeninformar sobre los casos investigados. A veces los

CUMPLIMIENTO DE LA LEY

directivos son designados de manera indepen-diente, en otros casos no. En algunos casos existensanciones penales, en otros, solamente sancionesadministrativas que pueden incluso estar sujetas ala posibilidad de apelación. ¿Qué diferencia existeentre esta diversidad de opciones institucionales?¿Hay determinados poderes de investigación quedeberían detentar los cuerpos encargados de darcumplimiento a la ley a fin de poder cumplir co-rrectamente con sus funciones?

Daniel Zovatto señala al presidente de la CAF (izquierda) y alEx-Presidente de Ecuador Osvaldo Hurtado (derecha) la granimportancia de la independencia de las instituciones queponen en vigor las normas.

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¿Qué papel deberían cumplir la sociedad civil y losfiscalizadores electorales para colaborar con un efectivocumplimiento de las normas?

Los grupos de la sociedad civil y los obser-vadores electorales, tanto nacionales comoextranjeros han proporcionado recursos humanosque actúan como fiscalizadores y recolectan infor-mación. Si bien no poseen el poder para hacercumplir la ley más que por medio de la persuasiónmoral o la denuncia pública, igualmente podríancumplir un papel importante.

¿Pueden implementarse mecanismos para el cumpli-miento de las normas aún allí donde el Poder Judicial sea débil?

Tanto México como Brasil han desarrolladomecanismos para hacer cumplir las normas para elfinanciamiento de las campañas y los partidos, almismo tiempo en que se realizaban mejoras en elPoder Judicial. En los Estados Unidos, si bien elPoder Judicial es fuerte, el carácter partidario de laComisión Federal Electoral (FEC) podría atentarcontra el cumplimiento acérrimo de las normasvigentes. Esto indicaría que deben tomarse medidaspara asegurar el cumplimiento de las normativas,aún cuando los poderes judiciales no tengan la sufi-ciente firmeza; la pregunta que surge es: ¿Cómolograr este objetivo? ¿Deberían los organismos acargo de controlar el cumplimiento de las normastener poder de procesamiento, o al menos el poderde investigar directamente e imponer multas aquien cometa infracciones de tipo administrativo?


¿Que tipo de cooperación internacional seránecesaria para asegurar que se produzcan investiga-ciones y procesamientos adecuados?

La financiación de las campañas políticas no esuna cuestión puramente doméstica ya que es posi-ble que, legal o ilegalmente, fluya dinero desde el

exterior a los fondos de campaña. Asimismo, eldinero puede ser transferido a cuentas numeradasen el exterior y ocultado allí. Contribuciones ilíci-tas provenientes de dinero de las drogas pueden serlavadas en terceros países. De manera que seránecesario que el sistema internacional apoye losesfuerzos nacionales por aplicar las normas referi-das al financiamiento de campañas. Hay quieneshan solicitado asistencia al gobierno norteameri-cano para recolectar evidencia, e incluso puedenutilizar la Ley de Libertad de Información parareunir evidencia, pero se hace necesario que lacooperación internacional vaya más allá de losesfuerzos bilaterales.

¿Podría utilizarse la Carta DemocráticaInteramericana para alentar el cumplimiento de las regu-laciones sobre la financiación de campañas?

La Carta indica en el artículo 5 que “El for-talecimiento de los partidos y de otrasorganizaciones políticas es prioritario para lademocracia. Se deberá prestar atención especial a laproblemática derivada de los altos costos de lascampañas electorales y al establecimiento de un ré-gimen equilibrado y transparente de financiación desus actividades”. ¿Cómo podría aplicarse este postu-lado de manera operativa al tema que nos ocupa?

¿Deberían los préstamos del BID, la CAF, el BancoMundial, el FMI y las entidades bilaterales estar condi-cionados al cumplimiento adecuado de las regulacionessobre financiación de la política?

El condicionamiento es un tema controvertidodebido a que se imponen cargas con las cuales losestados más necesitados están en menores condi-ciones de cumplir. Aún así, el condicionamiento hasido propuesto como recurso contra casos de co-rrupción y es seguro que la falta de transparenciaen la financiación de las campañas permiteinevitablemente que se dé paso a la corrupción.

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Observaciones inicialesEl grupo de trabajo empezó con presentaciones

sobre el tema del cumplimiento de las disposi-ciones legales en México y en el Brasil.

El sistema mexicano ofrece un ejemplo dehiperregulación, en la que el financiamiento departidos y campañas es regido por docenas de leyesadministradas por una diversidad de entidadesdesde el nivel federal hasta el local. Tiene un sis-tema mixto de financiamiento en que los fondospúblicos, que son sustanciales, deben predominar,lo cual crea un dilema acerca de cómo vigilar suuso. México está trabajando para crear una culturade responsabilidad política, nombrando auditores,institucionalizando sistemas de contabilidad en lospartidos y exigiendo la divulgación y la entrega pe-riódica de informes. Sin embargo, el sistemadescansa también en la denuncia ciudadana de vio-laciones. Las denuncias a menudo requieren que seles otorgue anonimidad a los soplones. La investi-gación de Los Amigos de Fox ha sufrido de la faltade acceso a cuentas bancarias. Aunque la comprade votos es ilegal, la ciudadanía no la denuncia, loque sugiere que la educación pública es necesariapara enseñar a los ciudadanos e indicarles cómo seprocesarán sus quejas.

En el Brasil, en contraste, no hay financiamien-to público directo, así que las contribucionescorporativas y de individuos constituyen las fuentesmás importantes de financiamiento. Las extensasdisposiciones legales sobre divulgación son el rasgosobresaliente del sistema, e incluyen sanciones dehasta diez veces el monto que se gaste en exceso delos límites oficiales. Hay un acceso a los mediosfinanciado públicamente y se prohíbe la compraprivada de anuncios televisivos. La violación de lasreglas de publicidad de campaña, puede llevar a fa-llos judiciales que incluyen la descalificación legal

del partido. El número más sustancial de los casosllevados a los tribunales, tiene que ver con la faltade cumplimiento de la ley por parte de los par-tidos, más que con algún desacuerdo con la misma,y los jueces están en condiciones para emitir fallosrelativamente rápidos de modo que las consecuen-cias de violar la ley se hagan sentir durante lascampañas.

Diagnóstico del problemaLos participantes se involucraron en una amplia

discusión acerca del cumplimiento de las reglas y elproblema de la impunidad. Llegaron a un consensosobre los déficit más relevantes de los sistemas decumplimiento, incluyendo:

◆ La falta de leyes en algunos países, y a lainversa, un conjunto de leyes en otros que es excesi-vamente complejo y por lo tanto difícil deimplementar.

◆ La falta de autonomía y recursos en las agen-cias encargadas de hacer cumplir las reglas.

◆ La ausencia de organizaciones de monitoreo,incluyendo vigilantes en la sociedad civil.

◆ La baja capacidad de los partidos políticos y

El ex presidente de Costa Rica, Miguel Ángel Rodríguez, com-parte sus criterios con Michele Schimpp y otros miembros delgrupo de trabajo sobre el cumplimiento.

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sus candidatos para cumplir las leyes y reglamentos,incluyendo una escasez de recursos para la contabi-lidad y de códigos de conducta.

◆ Reglas que se enfoquen en las sanciones másque en sistemas de incentivos que alienten elcumplimiento de parte de los candidatos y par-tidos.

◆ Sociedades permisivas en las que hay pocoincentivo para denunciar malas actuaciones.

RecomendacionesA las consideraciones iniciales siguió una ani-

mada discusión de prácticas y políticas alternativas.Los participantes debatieron el valor de perseguirlas violaciones legales menores, el uso de opera-ciones relámpago y la persecución de acusacionesanónimas, expresando una inquietud acerca de losefectos que tales medidas podrían tener en el desa-rrollo de una cultura cívica democrática.Cuestionaron hasta si políticas firmes y bien imple-mentadas son suficientes para abordar el problemaespecial, planteado en algunos países, de las con-tribuciones clandestinas, en particular donde estápresente el narcotráfico. Al final, sin embargo, lle-garon a un acuerdo sobre un conjunto derecomendaciones para mejorar la aplicación de lasleyes.

Recomendaciones al sistema internacional(la comunidad internacional de Estados-naciones democráticos y organizacionesmultilaterales)

◆ Los Estados miembros de la OEA deberíanpromover la ratificación del ConvenioInteramericano contra la Corrupción.

◆ Para avanzar en la profundización de lademocracia, todos los países deberían acordar coo-perar entre sí y compartir la información que seanecesaria para hacer cumplir las leyes sobre finan-ciamiento político (citación judicial dedocumentos, acceso a cuentas bancarias, etc.). Estopodría tomar la forma de enmiendas a los docu-

mentos existentes (la Convención InteramericanaContra la Corrupción y la Carta DemocráticaInteramericana proporcionan un excelente funda-mento) o como una declaración adicional.

◆ La comunidad internacional debería apoyarlos esfuerzos por incluir en la Convención de laOCDE contra el soborno en las transacciones co-merciales internacionales, algún texto adicional queprohíba los sobornos a firmas extranjeras por partede funcionarios de los partidos políticos.

◆ Las misiones de observación electoraldeberían examinar las reglas y regulaciones rela-cionadas con el financiamiento político junto consu cumplimiento.

◆ Las instituciones multilaterales de préstamosdeberían incluir el financiamiento político comoun elemento dentro de sus programas para fortale-cer el Estado de derecho y combatir la corrupción.

◆ Las organizaciones bilaterales y multilateralesdeberían intensificar sus esfuerzos por ayudar a quelas entidades que administran las elecciones, lospartidos políticos, los contribuyentes a campañas ylos monitores electorales, cumplan y hagan cumplirlas leyes sobre financiamiento político.

Recomendaciones a gobiernos, especificando sise trata de una recomendación al poder ejecuti-vo o al legislativo

Sin un Estado de derecho ningún esfuerzo porhacer cumplir los controles sobre el financiamientopolítico será más que parcialmente efectivo. Losesfuerzos para fortalecer el Estado de derecho soncruciales y deben sostenerse en el tiempo. En elpasado, demasiada poca atención se ha prestado asi las leyes se podían hacer cumplir, y esta falta deatención ha servido para agravar el problema de laimpunidad en el financiamiento de la política.

A los redactores de legislación y regulaciones◆ Las leyes deben ser sencillas, claras y suscepti-

bles de ser cumplidas. La divulgación pública e

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inmediata de la información sobre donaciones ygastos, es la piedra angular del control del finan-ciamiento político.

◆ Un sistema de efectivo cumplimiento tieneque basarse en incentivos y sanciones. Para ser efec-tivas, las sanciones deben adecuarse a lasviolaciones de las reglas. Una gama de sanciones,desde acciones correctivas a multas, además de lapersecución criminal de violaciones y prohibicionespara ocupar cargos, debe ser considerada.

◆ Los candidatos, los partidos políticos y loscontribuyentes de campaña deben ser igualmentesujetos del cumplimiento de las leyes aplicables.

A los ejecutivos y los legisladores◆ Las instituciones responsables de velar por el

cumplimiento de las reglas, sean éstas entidades deadministración electoral o poderes judiciales, debenser independientes, no partidarias y dotadas de sufi-cientes recursos financieros, humanos y deautoridad para hacer cumplir las leyes del país. Estaautoridad abarca el monitoreo, la investigación y lapersecución de infracciones. Entre sus capacidades,las entidades responsables del cumplimientodeberían contar con una gama de instrumentosadecuados y efectivos tales como el poder decitación, protección para informantes y el acceso acuentas bancarias.

A las entidades electorales◆ De igual importancia es el esfuerzo de las

entidades electorales y la sociedad civil para moni-torear y otorgar reconocimiento al cumplimiento delas leyes.

Recomendaciones a la sociedad civil, incluyendoorganizaciones del sector privado y organiza-ciones no gubernamentales

◆ Tanto los partidos políticos como las organi-zaciones del sector privado deberían formularcódigos de conducta, es decir, declaraciones éticasque los comprometan a practicar la transparenciaen sus donaciones y gastos. Los partidos políticos ylas organizaciones empresariales deberían dedicarsuficientes recursos al desarrollo de sus capacidadespara cumplir con las reglas de financiamiento políti-co de manera oportuna y precisa.

◆ Para la sociedad civil y los medios, la divul-gación es una precondición esencial para elmonitoreo del cumplimiento de reglas de finan-ciamiento político. Por su naturaleza, la sociedadcivil y los medios tienen una ventaja comparativaen cuanto al monitoreo independiente de contribu-ciones y gastos, lo cual les permite generarinformación y debates públicos, educando así a laciudadanía y otorgando reconocimiento público aaquellos que cumplen con las reglas. Estos esfuerzoscomplementan y ayudan a reforzar el trabajo de lasinstituciones públicas responsables de hacercumplir la ley.

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La políticaimportapara mejo-rar la vidade todosnuestrosciudadanos.

DeclaraciÓn de Cierre

Declaración de C

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Dec

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ción

de

Cie

rre El Centro Carter organizó la conferencia: El

Financiamiento de la democracia: Partidos políti-cos, campañas y elecciones, en colaboración con elForo Interamericano sobre Partidos Políticos de laOrganización de Estados Americanos. Un grupo delíderes de partidos políticos y gubernamentales, destacadosacadémicos, expertos en políticas, representantes del sectorprivado, líderes de la sociedad civil, profesionales de losmedios de comunicación y organizaciones internacionalesdel Hemisferio Occidental, se reunieron durante dos díasy medio en sesiones plenarias y grupos de trabajo paradebatir los dilemas del financiamiento político.Ofrecieron su asesoramiento al Consejo de Presidentes y

DECLARACIÓN DEL CONSEJO DE PRESIDENTES YPRIMEROS MINISTROS DE LAS AMÉRICAS

Primeros Ministros de las Américas del Centro Carter, ungrupo de 35 líderes, diez de los cuales participaron en laconferencia, y otro de los cuales envió a un representante.Basado en las constataciones del grupo, el Consejo ofreceahora las siguientes conclusiones y recomendaciones.

I. INTRODUCCIÓN

La política es importante para mejorar lasvidas de todos nuestros ciudadanos. Los par-tidos políticos son un componente

fundamental de nuestra política democrática, ynecesitan dinero para funcionar. Lamentablemente,la política se ha convertido en una actividaddesprestigiada para muchas personas, en gran partedebido a numerosas prácticas incorrectas al finan-ciar campañas y escándalos de corrupción. Laconfianza en instituciones democráticas está decre-ciendo. Nosotros tenemos que revertir estapercepción; tenemos que invertir en la capacidadde nuestros partidos políticos para informar y alen-tar a los ciudadanos, en vez de gastar millones enanuncios de campañas negativas. Debemos alentarla participación de todos los ciudadanos, no sólo delos más ricos o de los que esperan favores espe-ciales. Debemos encontrar formas de restaurar laconfianza en las instituciones democráticas al asegu-rar elecciones y un gobierno competitivos, justos ylimpios.

El hemisferio está progresando, pero no alritmo necesario ni con la energía esperada. Losmandatos de la Reunión Cumbre de las Américasde Québec llevaron a la creación de un ForoInteramericano sobre Partidos Políticos para abor-dar estos temas y, a través de ese Foro, la OEA hacomenzado una campaña para catalogar la legis-lación y práctica existentes. Grupos de vigilancia de

Ex-Presidente de Chile Eduardo Frei consulta los documentospreparativos. Está acompañado por Ex-Presidente deHonduras Carlos Roberto Reina.

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ciudadanos están supervisando losgastos de campañas con la intenciónde responsabilizar a sus líderes.Estamos preparados para tratar lapróxima etapa de la regularización,monitoreo y cumplimiento de losestandares de financiamiento políti-co para reducir la corrupción,promover la participación de los ciu-dadanos y mejorar la legitimidadpolítica de nuestras institucionesdemocráticas.

No existe una fórmula únicasobre financiación política queresolverá permanentemente los pro-blemas para todos los países. Dehecho, la lucha para mejorar el proceso democráti-co es continua y requiere la participación activa detoda la sociedad civil. Basados en el trabajo realiza-do por el Foro Interamericano sobre PartidosPolíticos de la OEA, International IDEA,Transparencia Internacional, USAID y otros orga-nismos, nosotros hemos identificado un conjuntode Principios para el Financiamiento político.Instamos a nuestros gobiernos a que adopten estosprincipios, y a nuestros ciudadanos a que vigilenatentamente para garantizar que estos principiossean implementados.

Recomendamos firmemente el desarrollo deuna cultura política democrática, el compromisomoral y normas éticas que brindarán un entornoconducente a la aplicación de estas medidas.

II. PRINCIPIOS PARA EL FINAN-CIAMIENTO POLÍTICO

Las normas sobre el financiamiento de partidospolíticos y campañas diferirán para cada contextonacional, pero todas ellas deberán alentar los si-guientes principios básicos:

PRINCIPIOS◆ Promover partidos políticos más fuertes,

responsables y representativos: En sus funciones derepresentación y participación, los partidos políti-cos necesitan tener acceso a recursos apropiadospara funcionar eficaz y éticamente.

◆ Garantizar una competencia electoral eficaz:Los partidos y candidatos deben tener una oportu-nidad equitativa de comunicar sus ideas en lascampañas; el acceso a los medios de comunicacióny recursos adecuados es fundamental. Se debenabordar las ventajas injustas de la titularidad de uncargo público, y se debe prohibir el uso de recursosdel estado que no sean puestos a disposición detodos los candidatos en las campañas electorales.

◆ Promover la igualdad política y la partici-pación de los ciudadanos: Los ciudadanos, ricos opobres, deben tener una igualdad de oportunidadespara participar en el proceso político y apoyar a loscandidatos o partidos de su elección. Las contribu-ciones financieras son una forma legítima derespaldo. Se deben compensar las desigualdadesvinculadas con el género, raza, origen étnico o

Ex-Primer Ministro de St. Lucia John Compton (izquierda) y Ex-Primer Ministro deBarbados Lloyd Erskine Sanford (derecha) comparten experiencias con el Ministrode Seguridad Nacional de Jamaica Peter Phillips.

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poblaciones marginales. El principio de una per-sona, un voto debe ser preservado.

◆ Preservar la integridad del proceso electoralmediante la transparencia: Se debe dar facultades alos votantes para que tomen decisiones como ciu-dadanos autónomos e informados, libres decoerción, intimidación o seducción de beneficios

control independientes y un sistema eficaz de san-ciones para terminar con la impunidad.

Reconocemos que cada país tiene un punto departida distinto, pero todos los países se debenmover a un ritmo apropiado para lograr los si-guientes objetivos y herramientas, derivados deestos principios.

OBJETIVOSY HERRAMIENTAS

◆ Invertir en la naturalezademocrática de los partidos, envez de campañas largas o nega-tivas. Se deben reducir laspresiones de la recolección defondos mediante el control delos factores que incrementanlos costos de las campañas. Lasmedidas podrían incluir limitarlos gastos; hacer campañas máscortas; ofrecer un acceso equi-

tativo a los medios de comunicación, inclusotiempo gratuito en los medios para los candidatosdurante las horas pico de audiencia; prohibir orestringir la publicidad política pagada; promover lafinanciación pública; eliminar anuncios difamato-rios, y adoptar y aplicar prohibiciones contra lacompra de votos.

◆ Mejorar la transparencia y reducir la influen-cia del dinero al solicitar la divulgación de lasdonaciones y gastos. Se debe requerir a los partidosy candidatos que divulguen públicamente las dona-ciones detalladas que excedan ciertos montos y susorígenes, incluso las contribuciones en especie,antes y después de las elecciones para que se puedadeterminar la influencia indebida del donante. Lospartidos y candidatos deben hacer regularmenteinformes públicos de gastos detallados auditados,incluso gastos en especie, y todos los fondos debenser canalizados a través de cuentas bancarias identi-

económicos, e informados sobre los recursos yapoyo para candidatos y partidos.

◆ Mejorar la responsabilidad y eliminar la co-rrupción: Los funcionarios públicos elegidos debenrepresentar a sus constituyentes en su conjunto, yno depender financieramente de unos pocos deellos. No se debe utilizar las donaciones para com-prar el acceso a políticos o funcionarios públicos,favores personales (contratos, exenciones impositi-vas, etc.) ni favores políticos.

Consolidar el estado de derecho y la capacidadde hacer cumplir las normas: Se debe garantizaruna justicia oportuna y terminar con la impunidaden los abusos de financiamiento político. Elcumplimiento de las leyes y regulaciones financieraspolíticas requiere la existencia de autoridades de

Al concluir la conferencia, Miembros del Consejo dePresidentes y Primer Ministros de las Américas hacen una con-ferencia de prensa y publican una declaración derecomendaciones.

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ficadas, administradas por individuos especificadosque puedan ser hechos responsables. Se deberequerir a los medios de comunicación quedivulguen las tarifas publicitarias estándares y quereporten descuentos como donaciones políticas, yque mantengan tarifas publicitarias que no excedanlas tarifas comerciales generalmente utilizadas. Sedebe prohibir las contribuciones de fuentes extran-jeras, salvo para los ciudadanos que viven en elextranjero, si lo permitiera la legislación nacional.Las campañas y candidatos deben rechazar dona-

toral y político. La financiación pública para lasactividades continuas del partido y las campañasdebe ser asignada por una mezcla de normas pro-porcionales y subsidios fijos para todos los partidosque alcancen umbrales razonables. Se debe limitarlas grandes donaciones de personas; se debe pro-mover las pequeñas donaciones que el ciudadanopromedio pueda pagar, quizás ofreciendo créditosfiscales; y se debe crear normas voluntarias para losmedios de comunicación para una cobertura equili-brada de los mismos.

◆ Las instituciones responsables de hacercumplir las normas debenbrindar tanto incentivoscomo sanciones. Las enti-dades de control, ya seanorganismos de gestión elec-toral o judiciales, deben serindependientes, no par-tidarias, y deben estarprovistas de suficientesrecursos humanos yfinancieros y suficienteautoridad para hacercumplir las leyes del país.De otro modo, ninguna delas otras medidas sugeridasen este documento será efi-caz. Se debe crear lacapacidad de hacer cumplirlas normas para un moni-toreo, investigación y

enjuiciamiento eficaces, e incluir facultades parahacer citaciones, proteger a informantes y acceder acuentas bancarias. Las sanciones deben incluiracciones reparadoras, multas, enjuiciamiento penaly denegación de ejercer una función pública y/o elacceso futuro a la financiación pública.

ciones del crimen organizado o narcotráfico.◆ Promover la equidad, participación y compe-

tencia. Se recomiendan sistemas de financiaciónmixtos con un componente público significativo. Sedebe proveer fondos públicos como un sustituto delas donaciones privadas o como un complementode las mismas en todas las etapas del proceso elec-

Ex-Presidente de la República Dominicana Leonel Fernández escucha a las presentacionesplenarias con el líder de la sociedad civil peruana Percy Medina.

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costos de campañas aumentan conrespecto al PBI, y con cuanta rapidez, ycuáles pueden ser las causas: los costospublicitarios de televisión y radio al mod-ernizar las campañas; sistemas detributación; política de auspicios y com-pra de votos en las campañas mástradicionales; la democratización internade los partidos; longitud de la campaña yla naturaleza del sistema electoral.

◆ Los gobiernos del hemisferiodeben adoptar los Principios sobreFinanciamiento político en la próximaReunión Cumbre de las Américas, comouna medida concreta para implementarel Artículo 5 de la Carta DemocráticaInteramericana.

◆ Las organizaciones no guberna-mentales como el Centro Carter yTransparencia Internacional deben traba-jar en colaboración con organizacionesmultilaterales como Internacional IDEApara desarrollar un conjunto de están-

dares y marcos de referencia para evaluar elprogreso en la implementación de estos Principios.

◆ La OEA y otras organizaciones activas en laregión deben ofrecer asistencia a los estados miem-bro para que apliquen los Principios adoptados,por ejemplo, en la forma de las mejores prácticas yleyes modelo, y asesoramiento del Relator Especialpara la Libertad de expresión de la OEA y otrasentidades.

◆ Las fundaciones partidarias internacionales yotras organizaciones deben continuar suministran-do capacitación y educación a los miembros de lospartidos y trabajadores electorales, pero sólo demodo compatible con las leyes nacionales.

◆ Los gobiernos deben cooperar para con-tribuir a investigar y determinar el origen del

III. MEDIDAS DE APOYO

Al mejorar la financiación de las democracias,los grupos de ciudadanos y organizaciones interna-cionales cumplen un rol importante al ayudar alograr estos principios. Recomendamos lo siguiente:

Roles de las organizaciones internacionales◆ El Foro Interamericano sobre Partidos

Políticos de la OEA, otras organizaciones interna-cionales, bancos multilaterales y universidadesdeben auspiciar la investigación para ayudarnos acomprender mejor los factores contribuyentes delos costos de campañas, la eficacia de herramientaspotenciales para controlar estos costos, y el impactode nueva tecnología como el Internet y la progra-mación de televisión directa. Por ejemplo, existeuna información conflictiva con respecto a si los

Alonso Lujambio del estimado Instituto Federal Electoral de México (izquier-da) comparte las experiencias mexicanas en el cumplimiento de leyes con elexperto en encuestas Miguel Basáñez.

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dinero internacional de donaciones políticas ilegalesa través de paraísos fiscales costa fuera (off-shore),lavado de dinero y crimen organizado, y cooperarlos unos con los otros para llevar a juicio a losinfractores. La ayuda internacional para la capac-itación y la formación de capacidades parainvestigar y determinar el origen del dinero ilícitoes necesaria. Los gobiernos deben codificar estostipos de cooperación en acuerdos internacionales.Los gobiernos también deben enmendar la legis-lación sobre lavado de dinero para que establezca la divulgación de cada transacción en efectivo queexceda un monto específico.

◆ Los acuerdos internacionales como laConvención contra el Soborno de OCDE y laConvención Interamericana contra la Corrupcióndeben incluir corolarios o protocolos adicionalesque prohíban el soborno de partidos políticos ycandidatos, así como las donaciones extranjerascuando son ilegales en la legislación nacional.

◆ Las misiones de observadores electoralesinternacionales deben incorporar el financiamientopolítico como un elemento que deberá ser moni-toreado.

◆ Las instituciones de préstamo multilateralesdeben incluir el financiamiento político como unelemento dentro de sus programas para promover elestado de derecho y contra la corrupción. Las organi-zaciones bilaterales y multilaterales deben expandirlas iniciativas para ayudar a los organismos degestión electoral, partidos políticos, contribuyentesde campañas y observadores electorales, a cumplircon las leyes de financiación política.

Roles de la sociedad civil y partidos políticos◆ Las empresas deben adoptar voluntariamente

códigos de conducta para divulgar donacionescuando aún no existan leyes que así lo establezcan,

o hacer una divulgación más completa cuando lasleyes sólo requieren una divulgación mínima.

◆ Los partidos políticos y candidatos debenadoptar voluntariamente códigos de conducta parahacer una divulgación completa de las donaciones ygastos cuando aún no existan leyes que así loestablezcan, o hacer una divulgación más completacuando las leyes sólo requieren una divulgaciónmínima. Las organizaciones de la sociedad civilpueden alentar estos códigos.

◆ Los medios de comunicación deben adoptarvoluntariamente un código de ética y principios quegaranticen un tratamiento equitativo a los partidosy candidatos en campañas electorales.

◆ Las organizaciones de la sociedad civil ymedios de comunicación deben cumplir roles inde-pendientes y fundamentales en el monitoreo denormas de financiamiento de campañas y publicitarlas infracciones, incluso supervisar los gastos y lacobertura de campañas por los medios de comuni-cación, generar información y alentar el debatepúblico.

◆ Los grupos de vigilancia deben explorar elpotencial para utilizar leyes de Acceso a la informa-ción para solicitar datos sobre donaciones y gastosde partidos políticos y corporaciones, y garantizar latransparencia en el uso de recursos del estado.

◆ Para que los medios de comunicaciónpuedan respaldar el cumplimiento de las leyes,exponer la corrupción y lograr una transparencia, sedeben enmendar las leyes de difamación para queobserven los principios establecidos en el caso NewYork Times contra Sullivan, se deben abrogar lasleyes sobre desacato, y las agresiones cometidas con-tra periodistas o el homicidio de los mismos sedeben investigar inmediatamente y llevar a juicio entodo el alcance permitido por la ley.

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Firmado por:

Jimmy CarterEx-Presidente de los Estados Unidos

John ComptonEx-Primer Ministro de St. Lucia

Leonel FernándezEx-Presidente de la República Dominicana

Eduardo FreiEx-Presidente de Chile

Osvaldo HurtadoEx-Presidente de Ecuador

Luis Alberto LacalleEx-Presidente de Uruguay

Andrés Pastrana ArangoEx-Presidente de Colombia

Carlos Roberto ReinaEx-Presidente de Honduras

Miguel Ángel RodríguezEx-Presidente de Costa Rica

Lloyd SandifordEx-Primer Ministro de Barbados

Cristiana ChamorroRepresentando a Violeta ChamorroEx-Presidente de Nicaragua

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Difusión

El personal del Centro Carter ha estado acti-vo en la difusión de las conclusiones de laconferencia. Comenzamos de inmediato

con una sesión pública en Atlanta, informandosobre la conferencia apenas horas después de con-cluida como parte de la serie educativa públicaConversaciones en el Centro Carter. El ex presi-dente Luis Alberto Lacalle del Uruguay, el exmandatario dominicano Leonel Fernández, y lalíder de una fundación de medios, CristianaChamorro, en representación de su madre Violeta

Barrios de Chamorro, ex presidente deNicaragua, reflexionaron sobre las conclusiones dela Conferencia en una sesión abierta. Basándose ensus experiencias en el manejo de periódicos, compi-tiendo en campañas o recabando fondos para suspartidos, estos líderes enfocaron la Realpolitik delas finanzas de campaña. Consideraron cómo losproblemas explorados en los grupos de trabajo semanifestaban en sus países y cómo los principiosexpuestos en la clausura de la conferencia podríanimplementarse.

En reuniones académicas de la Asociación deEstudios Latinoamericanos y la AsociaciónInternacional de Ciencias Políticas, miembros delpersonal del Programa de las Américas revisaron lasconclusiones de la conferencia e instaron a esfuer-zos por hacer las investigaciones adicionalespertinentes. Estamos trabajando valiéndonos de lasredes de académicos informados en todo el mundoque puedan ayudar a desarrollar los estándares ylos criterios para medir hasta qué punto las reglasde financiamiento de partidos y campañas se obser-van y si son democráticas.

Nuestro personal también visitó Washingtonpara repasar las conclusiones con organizaciones nogubernamentales clave y con embajadores a la

OEA. Visitamos la OEA el 26 de marzo de 2003para compartir nuestros hallazgos con el GrupoConsultivo del Foro Interamericano sobre PartidosPolíticos. El 28 de marzo del 2003, nos unimos aotros grupos de la sociedad civil afiliados a la OEApara ofrecer insumos para la próxima Cumbre delas Américas. Luego pusimos nuestros hallazgos adisposición directamente del Grupo de Revisión dela Implementación de la Cumbre el día 2 de abril,instando a considerar el financiamiento políticocomo un elemento importante del buen gobiernoen la cumbre extraordinaria que está programadapara el otoño de 2003. En junio, el Centro llevó sumensaje a la Asamblea General de la OEA enSantiago de Chile.

El Consejo de Presidentes y Primeros Ministrosde las Américas ayudará a difundir las conclusionesde su conferencia. Muchos de ellos escriben artícu-los de opinión y ofrecen entrevistas a los mediosque proporcionan oportunidades para subrayarestos mensajes. Además, visitan a los gobernantesde turno y otros ex líderes con quienes compartensus criterios. Los miembros del Consejo presentesen la conferencia acordaron con el Centro Carter,patrocinar una reunión con el propósito específicode desarrollar recomendaciones para el fortale-cimiento de la Carta Democrática Interamericana,y las conclusiones de la conferencia referentes alfinanciamiento a partidos y campañas proveerán unfundamento importante para dicha reunión.

Esperamos que esta conferencia haya hecho unasólida contribución a los esfuerzos regionales paraimplementar la Carta Democrática, incluyendo ini-ciativas para fortalecer el carácter democrático delos partidos políticos y reformar el financiamientode partidos y campañas para que sea transparente yadecuado para una democracia sana.

ACTIVIDADES DE SEGUIMIENTO Y DIFUSIÓN

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AGENDA

Lunes 17 de marzo de 2003Bienvenida e introducción

Presentación del panel de parte de la Dra. ShelleyMcConnellBienvenida del ex Presidente de EE.UU. JimmyCarterBienvenida del Secretario General de la OEA CésarGaviriaIntroducción al temario de la Conferencia, de partede la Dra. Jennifer McCoy

Primera plenariaModera el ex Primer Ministro de Barbados, LloydErskine Sandiford◆ Financiando la Democracia en el Contexto de la

Pobreza, Elena Martínez, PNUD◆ Fortaleciendo los Partidos Políticos, Elizabeth Spehar,

OEA◆ Los Principios Básicos del Financiamiento de Campañas: ¿Qué está en juego?, Burt Neuborne, Universidad

de Nueva York◆ Legislación y Prácticas en el Financiamiento de Campañas en América Latina, Daniel Zovatto, IDEA

CenaDiscursos de Apertura◆ El Congresista Christopher Shays, R-Connecticut◆ El Ministro José Miguel Insulza, Chile◆ El Vice Presidente de Bolivia, Carlos Mesa

Martes 18 de marzo de 2003

Segunda plenariaModera el ex Presidente de Chile, Eduardo Frei◆ Cobrando Favores?: Exigencias Post electorales a los Gobiernos por sus Donantes de Campaña, Larry Noble,

Centro para Una Política Responsable, Estados Unidos.◆ Los Dilemas que Enfrenta el Sector Empresarial, Alexandra Wrage, Corporación Northrop Grumman

International, Estados Unidos◆ Los Medios: Balanceando Los Roles de Entidad Empresarial y Agente de Interés Público, Ricardo Claro, TV

Megavisión, Chile.◆ El Papel de la Sociedad Civil en la Medición y Monitoreo de Gastos de Campaña, Christian Gruenberg,

Poder Ciudadano, Argentina.◆ Lo Que Creemos Saber sobre el Financiamiento de Campañas, Michael Pinto-Duschinsky, Reino Unido.

El ex president Carter y su esposa Rosalynn saludan alGobernador del Estado de Georgia, Sonny Perdue, en un cóctelorganizado por Atlanta, Georgia—Portón a las Américas.

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Grupos de Trabajo: DiagnósticosLos participantes discutirán los problemas relacionados con cada tema asignado, con base en las direc-

trices para los grupos de trabajo, además de otros temas que consideren relevantes. Para el final de lasesión, el relator tendrá un breve diagnóstico del problema.

◆ Grupo de Trabajo #1 – El Papel de los Medios◆ Grupo de Trabajo #2 – Sistemas Públicos, Privados y Mixtos◆ Grupo de Trabajo #3 – Divulgación y Límites◆ Grupo de Trabajo #4 – Cumplimiento de la Ley

AlmuerzoPresentación de panel con Gene Ward, USAID y Ellen Mickiewicz,

Universidad de Duke, quienes presentarán publicaciones sobre divulgación ymedios en los procesos electorales. Modera el ex Presidente de Costa Rica,Miguel Ángel Rodríguez.

Grupos de Trabajo: Explorando Alternativas Los participantes se reunirán de nuevo para discutir opciones de política

al nivel internacional, de Estado y de la sociedad civil, y suministrarán listasescritas de recomendaciones.

RecepciónEl Gobernador del Estado de Georgia, Sonny Perdue, ofrecerá breves

palabras en nombre de Atlanta, Georgia —El Portón a las Américas. Estaráabierto el Museo Presidencial, presentando una exhibición especial deretratos de todos los presidentes de EE.UU. Estarán abiertos los jardines enflor de primavera.

Miércoles 19 de marzo de 2003

Tercera PlenariaRelatorías y discusión del borrador de declaraciónPreside el ex Presidente de EE.UU. Jimmy Carter

Almuerzo del ConsejoLos miembros del Consejo concluirán la declaración final de la Conferencia.

Conferencia de PrensaMiembros del Consejo presentarán la declaración final y responderán preguntas.

Difusión PúblicaConversaciones en el Centro Carter, un panel vespertino con el ex Presidente de Uruguay, Luis Alberto

Lacalle, el ex Presidente de la República Dominicana, Leonel Fernández, y Cristiana Chamorro en repre-sentación de la ex Presidente de Nicaragua, Violeta Barrios de Chamorro. Modera Shelley McConnell.

Ellen Mickiewicz de la Universidadde Duke habla ante los invitadosde un almuerzo de trabajo sobre elcambiante rol de los medios en laselecciones, para presentar la edi-ción en español de Televisión yElecciones.

Agenda

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MIEMBROS DEL CONSEJO

Jimmy Carter, el 39º Presidente de los EstadosUnidos de América, presidente del Centro Carter ydel Consejo

John Compton, ex Primer Ministro de St. Lucía,consejero legal

Leonel Fernández, ex Presidente de la RepúblicaDominicana, Fundación Global para laDemocracia y el Desarrollo

Eduardo Frei, ex Presidente de Chile

Osvaldo Hurtado, ex Presidente del Ecuador,Corporación de Estudios para el Desarrollo

Luis Alberto Lacalle, ex Presidente del Uruguay,Presidente del Partido Nacional

Andrés Pastrana Arango, ex Presidente deColombia

Carlos Roberto Reina, ex Presidente deHonduras, Bufete Reina

Miguel Ángel Rodríguez Echeverría, exPresidente de Costa Rica, Profesor Visitante J.B. yMaurice C. Shapiro de Asuntos Internacionales,Universidad George Washington

Lloyd Erskine Sandiford, ex Primer Ministro deBarbados, Miembro Distinguido del Instituto deEstudios Económicos y Sociales Sir Arthur Lewisde la Universidad de las Indias Occidentales,Campus Cave Hill, Barbados

LÍDERES POLÍTICOS

José Miguel Insulza, Chile, Ministro del Interior

Carlos Mesa, Bolivia, Vice Presidente

Peter Phillips, Jamaica, Ministro de SeguridadNacional

José Antonio Días Toffoli, Brasil, Consejero Legaldel Jefe de Gabinete del Presidente de la República

LISTA DE PARTICIPANTES

PARTICIPANTES

María Teresa Almarza, Venezuela, Director deAsuntos Públicos y Comunicaciones, CompañíaCoca Cola

Augusto Álvarez-Rodrich, Perú, Director del periódico Perú 21

Jaime Aparicio, Bolivia, Embajador en los EstadosUnidos de América, Embajada Boliviana

Miguel Basañez, México, Presidente, Corporaciónde Investigación de la Calidad Global

Michael Beaulieu, Estados Unidos de América,Asesor Especial del Secretario General, OEA

Gerardo Blyde, Venezuela, Diputado, PrimeroJusticia

José Antonio Días Toffoli, consejero legal del jefe de gabinetedel Presidente de la República del Brasil, intercambia ideascon la Directora Adjunta del Programa de las Americas,Shelley McConnell.

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Hans-Joerg Brunner, Alemania, Cónsul General,Consulado de Alemania en Atlanta

Liza Cáceres, Puerto Rico, Gerente Regional deComunicaciones Corporativas, América Latina,Aerolíneas Delta

Edmund Cain, Estados Unidos de América,Director, Iniciativa Global de Desarrollo, El CentroCarter

Rodrigo Calderón, México, Vice Presidente deAsuntos Públicos y Comunicaciones, CompañíaCoca Cola

Richard Calland, Sudáfrica, Director Ejecutivo,Centro Abierto de Asesoría para la Democracia

Jorge Canelas-Sáenz, Bolivia, Director, SemanarioPulso

Rosalynn Carter, Estados Unidos de América, exPrimera Dama y Vice Presidente del Centro Carter

Kevin Casas, Costa Rica, Consultor, FundaciónInternacional para Sistemas Electorales

Jorge del Castillo, Perú, Secretario General,Partido Aprista Peruano

Cristiana Chamorro, Nicaragua, ConsejoDirectivo, Fundación Violeta Barrios de Chamorro

Jorge Claissac, Chile, Asesor, Ministerio delInterior

Oliver Clark, Jamaica, Presidente y DirectorGerente, La Compañía Gleaner, Ltda.

Ricardo Claro, Chile, Presidente, Megavisión

Jack Correa, Brasil, Director, Asuntos Estratégicos,Compañía Coca Cola

Chuck Costello, Estados Unidos de América, exDirector, Programa para la Democracia, El CentroCarter

Edmundo Cruz, Perú, Co-Editor, La República,periódico

Henry Day, Perú, Director, Repsol YPF Comercial

Hatuey de Camps Jiménez, RepúblicaDominicana, Presidente, Partido RevolucionarioDominicano

Humberto de la Calle Lombana, Colombia, con-sultor

Carlos de León, Guatemala, Fiscal General,Ministerio Público

Pedro Pablo Díaz, Chile, Director, UniversidadJesuita Alberto Hurtado

Periodistas como Miguel Rivadeneira de Radio Quito (izq.)investigan e informan sobre los abusos del financiamiento decampañas.

Stephen Donehoo, Estados Unidos de América,Director Gerente, Kissinger McClarty Asociados

Jorge Fernández, Estados Unidos de América,Director para América Latina, Aerolíneas Delta

Rafael Fernández Quirós, México, Gerente deComunicaciones, Compañía Coca Cola

Participantes

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Carol S. Fuller, Estados Unidos de América,Consejero para Asuntos Económicos y Políticos,Misión de los EE.UU. ante la Organización deEstados Americanos

L. Enrique García, Bolivia, Presidente y GerenteGeneral, Corporación Andina de Fomento

César Gaviria, Colombia, Secretario-General,Organización de Estados Americanos

Bruce Golding, Jamaica, Senador, PartidoLaborista Jamaicano

John Graham, Canadá, Presidente, FundaciónCanadiense para las Américas

Steven Griner, Estados Unidos de América,Especialista Senior, Organización de EstadosAmericanos

Christian Gruenberg, Argentina, Director deRelaciones Internacionales, Poder Ciudadano

John Hardman, Estados Unidos de América,Director Ejecutivo, El Centro Carter

Troy Hatch, Estados Unidos de América,Consejero Legal Senior para Operaciones,BellSouth Internacional

Linda Hemby, El Salvador, CoordinadoraRegional, Probidad

Matthew Hodes, Estados Unidos de América,Director, Programa de Resolución de Conflictos, ElCentro Carter

Edmundo Jarquín, Nicaragua, Jefe de División,Banco Interamericano de Desarrollo

Earl Jarrett, Jamaica, Gerente General, AsociaciónJamaicana de Seguridad Privada

Hernán Lanzara, Perú, Gerente deComunicaciones Globales, Compañía Coca Cola

Gerardo Le Chevallier, El Salvador, DirectorGeneral de Programas para América Latina y elCaribe, Instituto Nacional Demócrata

Axel Leblois, Francia, Presidente, World Times, Inc.

Christine Leblois, Francia, Gerente, World Times, Inc.

Chuck Lewis, Estados Unidos de América, DirectorEjecutivo, Centro para la Integridad Pública

Adam Lioz, Estados Unidos de América, Promotorde Democracia, Grupo Estadounidense deInvestigaciones de Interés Público

Alonso Lujambio, México, Consejero Electoral,Instituto Federal Electoral

Ronald MacLean-Abaroa, Bolivia, Presidente,Poder Vecinal

Elena Martínez, Cuba, Director Regional, BuróLatinoamericano y del Caribe, Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo

Shelley McConnell, Estados Unidos de América,Directora Adjunta, Programa de las Américas, El Centro Carter

Jennifer McCoy, Estados Unidos de América,Directora, Programa de las Américas, El CentroCarter y Profesora de Ciencias Políticas,Universidad Estatal de Georgia

Danny L. McDonald, Estados Unidos de América,Comisionado, Comisión Federal de Elecciones

Thomas McClarty, Estados Unidos de América,Presidente, Kissinger McClarty Asociados

Robin McClay, Canadá, Directora, División paraDerechos Humanos, Política Social yGobernabilidad, Agencia Canadiense para elDesarrollo Internacional

Percy Medina, Perú, Secretario General,Transparencia

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Ellen Mickiewicz, Estados Unidos de América,Directora, Centro Dewitt Wallace paraComunicaciones y Periodismo, Institute TerrySanford de Política Pública, Universidad de Duke

Arnauld Miguet, Reino Unido, Profesor dePolítica Europea, Escuela Londinense de Economía

Trevor Munroe, Jamaica, Senador, Partido Nacionaldel Pueblo, y Profesor de Gobierno y Política,Universidad de las Indias Occidentales, Mona

Burt Neuborne, Estados Unidos de América,Profesor de Derecho John Norton Pomeroy,Universidad de Nueva York

Laura Neuman, Estados Unidos de América,Directora Asociada de Programas, Programa de lasAméricas, El Centro Carter

Larry Noble, Estados Unidos de América, DirectorEjecutivo y Consejero Legal General, Centro parauna Política Responsable

Andrés Oppenheimer, Estados Unidos deAmérica, Corresponsal para América Latina, TheMiami Herald

Beatriz Paredes, México, Diputada, PartidoRevolucionario Institucional, Cámara de Diputados

Robert A. Pastor, Estados Unidos de América,Vice Presidente para Asuntos Internacionales, LaUniversidad Americana

Henry Pease García, Perú, Congresista, Congresode la República

Roxana Pereda, México, Asuntos Públicos yComunicaciones, Compañía Coca Cola

Teodoro Petkoff, Venezuela, Director, Tal Cual

Silke Pfeiffer, Alemania, Directora Regional,América Latina, Transparencia Internacional

Michael Pinto-Duschinsky, Reino Unido,Investigador Asociado Senior, Universidad deBrunel

Paul S. Reichler, Estados Unidos de América,Socio Gerente, Bufete Foley Hoag

Juan Rial, Uruguay, Consultor, Peithos

Miguel Rivadeneira, Ecuador, Director deNoticias, Ecuadoradio, Radio Quito

Juan José Rodil Peralta, Guatemala, Asesor delFiscal General, Ministerio Público

Marta Pasos de Sacasa, Nicaragua, Vice Presidente,Televicentro de Nicaragua, S.A., Canal 2

Angelita Sandiford, Barbados, Directora Adjunta,Community College de Barbados

Andrea Sanhueza Echeverría, Chile, DirectoraEjecutiva, Corporación PARTICIPA

Michele Schimp, Estados Unidos de América,Asesora Electoral Senior, USAID

Elizabeth Spehar, directora de la Unidad para la Promoción dela Democracia de la OEA, intercambia criterios con el vicepresidente boliviano, Carlos Mesa.

Participantes

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Christopher Shays, Estados Unidos de América,Congresista, Cámara Estadounidense deRepresentantes

Adele Simmons, Estados Unidos de América, VicePresidente, Chicago Metrópolis 2020

Frederick B. Slattery, Canadá, ex EjecutivoSenior, Elecciones Canadá

Richard Soudriette, Estados Unidos de América,Presidente, Fundación Internacional para SistemasElectorales

Elizabeth Spehar, Canadá, CoordinadoraEjecutiva, Unidad para la Promoción de laDemocracia, Organización de Estados Americanos

Eduardo Stein Barillas, Guatemala, Consultor,Organización Internacional para las Migraciones

Gordon Streeb, Estados Unidos de América,Director Ejecutivo Adjunto, Programas de Paz, ElCentro Carter

Luis Verdesoto, Ecuador, Consultor de lasNaciones Unidas y de la Universidad AndinaSimón Bolívar

George Vickers, Estados Unidos de América,Director Regional, América Latina, Instituto parauna Sociedad Abierta

Gene Ward, Estados Unidos de América, DirectorAsociado Senior para Asuntos de la Democracia,USAID

Alexandra Wrage, Estados Unidos de América,Consejera Legal Senior Internacional, CorporaciónNorthrop Grumman

Michelle Zebich-Knos, Estados Unidos deAmérica, Profesora de Ciencias Políticas,Universidad Estatal Kennesaw

Andreas Zimmer, Cónsul General, Consulado deAlemania en Atlanta

Daniel Zovatto, Argentina, Ejecutivo Senior,Instituto Internacional para la Democracia y laAsistencia Electoral

Las conferencias del Centro Carter atraen la cobertura noticiosa.

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No existeningúnsistemaperfecto,pero se puededesarrollaruna políticamejor.

Documentos Preparatorios

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INTRODUCCIÓN

Durante la última década, Sudáfrica se hareinventado. Desde las tinieblas de lainjusticia del apartheid a la iluminación

del gobernar democrático de Nelson Mandela, latransición sudafricana ha sido un brillante ejemplopara el continente africano y para el mundo entero.El meollo de este ejemplo es una notableConstitución que consagra una carta de derechosfundamentales y crea un marco para la existenciade un gobierno abierto y responsable ante lapoblación.

En la nueva constitución también está es elmandato de establecer un amplio derecho de accesoa la información, relacionado con pero distinto delderecho de expresión. En el 2000, el ParlamentoSudafricano ratificó una legislación progresista lla-mada Ley para la Promoción de Acceso a laInformación (POATIA por sus siglas en inglés).Este derecho de acceso a la información se hausado de manera creativa para “cerrar” otras bre-chas de transparencia, incluyendo la ausencia deleyes amplias sobre financiamiento político y sudivulgación. Por ejemplo, el año pasado el Institutopara la Democracia en Sudáfrica (IDASA), la orga-nización más grande y más destacada de promociónde la democracia en el país, solicitó, invocando lascláusulas de la POATIA, los archivos financierosrelacionados con donaciones políticas a todos lospartidos políticos y a las 13 mayores corporacionesprivadas del país.

La lucha sudafricana por promover más trans-parencia en el financiamiento de la democracia no

es única en el mundo.Otros países, incluyen-do los del HemisferioOccidental, de mane-ra similar buscanahora perfeccionar sussistemas y llenar lasbrechas. Tal como elcaso sudafricano, antela falta de leyes efecti-vas para la divulgaciónde información rela-cionada concontribuciones políti-cas, nuevas leyes deacceso a la informa-ción pueden servircomo un canal paramejorar la responsabi-lidad política yatemperar el potencial

FORZANDO LA DIVULGACIÓN DE DONACIONES DECAMPAÑA A TRAVÉS DE LEYES DE ACCESO A LA

INFORMACIÓN:La experiencia de Sudáfrica y su relevancia para las Américas

Laura Neuman1 y Richard Calland2, Marzo de 2003

Laura Neuman, Subdirectora delArea de Transparencia en elPrograma de las Américas delCentro Carter, es co autora deuna ponencia de respaldo sobreel acceso a la información comoherramienta para obtener ladivulgación de información sobreel financiamiento político.

1 Laura Neuman es Subdirectora del Area de Transparencia en elPrograma de las Américas del Centro Carter. Previo a asumir esaposición, litigó como abogada en el Estado de Wisconsin duranteseis años, representando a personas pobres y especializándose enleyes relacionadas con discapacidad y fondos de bienestar.

2 Richard Calland es el Director Ejecutivo del Centro Abierto deAsesoría para la Democracia, Ciudad del Cabo, Sudáfrica, y directorde programas del Servicio de Información Política y de Monitoreodel Instituto para la Democracia en Sudáfrica. Ejerció la abogacía enLondres durante siete años, con especialización en el derecho públi-co y derechos humanos.

Los autores desean agradecerle a Alex Little su asistencia con el dis-eño de los diagramas del proceso de divulgación.

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contaminador de los oscuros modos de financiar lapolítica que imperan en las Américas. Esta ponen-cia examinará la utilización de leyes modernas deacceso a la información, y derechos de acceso ainformación constitucionalmente garantizados, paraforzar la divulgación de información sobre finan-ciamientos de partidos y campañas en Sudáfrica ysu posible aplicabilidad en América Latina y elCaribe.

TRASFONDO HISTÓRICOLuego de la transición a la democracia en 1994,

el gobierno de Sudáfrica ha intentado construiruna nueva cultura de responsabilidad política.Como es natural en un régimen autoritario, losgobiernos de la época del apartheid fueron tantosigilosos como corruptos en un grado endémico,especialmente en los estados “Bantustan” que secrearon en ocho distintos bolsones del territoriosudafricano. Pese a los inevitables vestigios de eseperíodo histórico, el gobierno de la Sudáfrica dehoy ha hecho valientes esfuerzos por desarrollar elmarco institucional necesario para controlar la co-rrupción.

Sin embargo, persiste una gran laguna que hasido expuesta por una serie de escándalos, loscuales demuestran el efecto potencialmente conta-minador de donaciones secretas en la política delos países democráticos.

En 1999, Sudáfrica firmó el contrato comercialmás grande de su historia, en este caso de armas,con cinco distintos suplidores extranjeros. El nego-cio, que sumó en total unos US$10 mil millones,desató una enorme controversia además de un serioescrutinio cuando surgieron alegaciones de corrup-ción, muchas de las cuales se comprobaron despuésen un informe del equipo de investigación conjun-to, publicado en noviembre de 2001. Una de lasacusaciones que no se logró comprobar hasta lamuerte del ex Ministro de Defensa Joe Modise, fue

que una donación de US$10 millones de BritishAerospace, uno de los exitosos contratistas princi-pales, destinada a un fondo para veteranos delejército libertador del gobernante CongresoNacional Africano, de hecho era una donacióndirecta a ese partido. En 2002, otro escándaloderivado de contribuciones a un partido políticoexplotó al trascender la noticia que un fugitivo dela justicia alemana, Jurgen Harksen, quien luchabapor evitar su extradición de Sudáfrica, había hechovarias contribuciones de dinero a la AlianzaDemocrática (DA), a la sazón miembro de la coali-ción de gobierno de la provincia del CaboOccidental (Western Cape). Este año, evidenciasadicionales de compra de influencias en la toma dedecisiones de gobierno a través de donaciones pri-vadas secretas, han salido a luz con relación a ungran proyecto de desarrollo en la misma provincia.En este caso, el ministro provincial del medio ambien-te, David Malatsi, aceptó una gran donación para elPartido Nacional sin pedir autorización para elproyecto, en el que el donante tendría una partici-pación comercial sustancial. A Malatsi se lesuspendió de su partido, pendiente de una investi-gación interna, y en febrero fue arrestado por losAlacranes, la unidad élite de combate a crímenes deenvergadura.

Como narran los ejemplos que se acaban dedescribir, las contribuciones no reguladas y secretaspueden aumentar los riesgos de corrupción y tráfi-co de influencias en la contratación pública, lasconcesiones y la toma de decisiones gubernamen-tales. Lo que es más, a la ciudadanía se le niega elconocimiento necesario sobre las relaciones queexisten entre los partidos políticos y sus donantes,limitando así su capacidad de evaluar estas asocia-ciones y su influencia en la política.

Los países han adoptado una amplia gama derespuestas a las potenciales amenazas de opacidad ycorrupción generadas por las donaciones privadas.

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“En América Latina, al igual que en muchosregímenes políticos europeos, se optó por el finan-ciamiento público para circunvenir o disminuir lainfluencia de los grupos especiales de interés y defuerzas de facto en la ejecución de operaciones delos partidos”.3 En otros países, el centro de aten-ción se ha puesto en las limitaciones alfinanciamiento y en reglas estrictas de divulgación.Desafortunadamente, cualquiera que sea el sistemavigente, existe todavía una diferencia abismal entrelas metas de la transparencia y las realidades de lasfinanzas de partidos y campañas.

Grupos de la sociedad civil han tratado de ce-rrar esta brecha comparando datos sacados de losformularios oficiales para la divulgación de finan-ciamientos de campaña sometidos por los partidos,con sus propios estimados de gastos, por ejemploen publicidad y medios, buscando potenciales dis-crepancias.4 Otros, como en el caso sudafricano,han comparado ingresos reportados con reportesde donaciones, es decir, ingresos con ingresos. Entodas las circunstancias, las leyes modernas de acce-so a la información pueden servir como unaherramienta útil para forzar la divulgación o ampli-ar la difusión de la información.

EL DEBATE SOBRE LA DIVULGACIÓNDE DONACIONES PRIVADAS

Si bien las ventajas de la divulgación de infor-mación financiera por parte de los partidospolíticos parecen claras, todavía persiste un debatesobre la propiedad de obligar a la divulgación aldonante directamente. Aquellos que están a favorde tal divulgación, argumentan que el poder delEstado-nación está declinando, y que los beneficia-dos de este fluctuante realineamiento de poder sonprimordialmente las grandes corporaciones. Cadavez más, los servicios gubernamentales están siendoprivatizados o concesionados a corporaciones pri-vadas, incluyendo a conglomerados que manejan

cantidades de dinero que exceden el tamaño dealgunas economías nacionales. Por ejemplo, en2000, se creó la firma Glaxo Wellcome SmithKlineBeecham mediante una fusión cuyo valor fue esti-mado en US$100 mil millones. En contraste, elProducto Interno Bruto (PIB) de Sudáfrica, quecuenta el valor de toda la producción nacional deese país, asciende a sólo US$98 mil millones, mien-tras el PIB del Perú no rebasa los US$54 milmillones, o la mitad de una sola gigantesca corpo-ración.

Por añadidura, el simple acto de legislar sobre ladivulgación de informaciones por parte de los par-tidos, no asegura que todas las donaciones secuenten. De modo creciente, los partidos políticossubvierten los requisitos de divulgación mediante:

◆ una contabilidad creativa◆ el aprovechamiento de lagunas en las leyes◆ donaciones directas a candidatos◆ donaciones anónimas, u◆ organizaciones de fachada y otras llamadas de

beneficienciaTodos los cuales son mecanismos que pueden

ser utilizados para hacer que los dineros regresen alos partidos.5

Para incrementar la efectividad de los límites alfinanciamiento y los requisitos de divulgación,ambos lados, tanto la oferta como la demanda,deben abordarse simultáneamente. La divulgaciónde parte del donante privado ayudará a cerrar los

3 “Comparative Study of the Legal and Practical Characteristics of the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns in LatinAmerica,” Daniel Zovatto, en Handbook of the Funding of PoliticalParties and Electoral Campaigns, IDEA, 2000, p.11.

4 Christian Gruenberg, “Políticos Ricos y Riesgos Políticos:Indicadores del Gasto en el Financiamiento de las CampañasElectorales”, ponencia presentada en Participa Debate, agosto de 2002.

5 “Comparative Study of the Legal and Practical Characteristics ofthe Funding of Political Parties and Electoral Campaigns in LatinAmerica,” Daniel Zovatto, en Handbook of the Funding of PoliticalParties and Electoral Campaigns, IDEA, 2000.

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crecientes resquicios de que los partidos se valenpara escaparse de los controles. Así que, en vista delas necesidades de monitoreo y cumplimiento,debería buscarse la divulgación por parte de las cor-poraciones privadas, sea de manera obligatoria ovoluntaria.

Los líderes corporativos, sin embargo, han argu-mentado que obligar o forzar la divulgación servirápara reducir las contribuciones a los partidos, debi-litando aún más el sistema democrático de partidos.Las inquietudes expresadas al respecto varían, desderepresalias de parte de los ganadores si uno no haapoyado su partido, a reacciones negativas de partede los consumidores y accionistas por haber apoya-do la causa de políticos “sucios”. En el contexto deun país específico, estos legítimos argumentos sepueden atenuar, por ejemplo, permitiendoumbrales de divulgación más altos para no disuadira donantes pequeños y hasta medianos.

EL MARCO LEGAL PARA OBLIGAR LADIVULGACIÓN

Partidos políticosMuchas leyes electorales hoy en día requieren la

divulgación de los financiamientos otorgados a par-tidos. En sistemas donde las reformas hanestablecido límites estrictos a las donaciones pri-vadas y han legislado requisitos de reporte, ladifusión de esa información es poco compleja. Lainstancia nacional electoral puede publicar y dise-minar los informes obligados, y donde existe una leyde acceso a la información, los ciudadanos puedensolicitar los documentos a la entidad encargada.

En México, por ejemplo, directrices electoralesrecientes estipulan porcentajes máximos para lascontribuciones privadas a partidos políticos, el sumi-nistro de informes financieros y reportesadicionales en años electorales. Dichos informes seproporcionan a la comisión electoral nacional, lla-mado Instituto Federal Electoral (IFE). Al igual que

Jamaica y el Perú, México aprobó recientementeuna fuerte ley de acceso a la información, la queautoriza expresamente a los ciudadanos a solicitarlos documentos en poder del IFE.6 Por tanto, enMéxico el ciudadano tiene un acceso más fácil a lainformación sobre el financiamiento de los par-tidos, lo cual le permite hacer responsables de susacciones a los partidos y sus miembros.

Desafortunadamente, esta situación no es lanorma. En Sudáfrica, el financiamiento privado departidos políticos transcurre sin regulación alguna:no hay requerimientos para divulgar información,no hay límites a las donaciones y tampoco haytopes a los gastos de campaña. En esencia, se tratade la supervivencia del más fuerte. A pesar de lajustificada euforia que despertó la elección fun-dadora de 1994, las elecciones subsiguientes enSudáfrica se han vuelto más batallas entre carterasque batallas de ideas. Las inequidades de estasituación son agravadas por el hecho que existe unfinanciamiento público de los partidos políticos. Deconformidad con la sección 236 de laConstitución, en 1998 se aprobó una ley queestablece un financiamiento público para aquellospartidos que tienen representación en una legislatu-ra provincial o en la nacional. La disposiciónconstitucional afirma que el financiamiento debebasarse en dos principios: la proporcionalidad y laequidad, en función de un principio más funda-mental que es la democracia multipartidista.Después de la aprobación de la Ley deFinanciamiento Público de los Partidos PolíticosRepresentados, el parlamento emitió un reglamentoque determina la distribución del dinero bajo elnuevo esquema: se otorga el 90% a los partidos enfunción de la proporcionalidad, y el 10% con base

6 Aunque muchos países de América Latina y el Caribe carecentodavía de leyes específicas y regulaciones sobre el acceso a informa-ción, la mayoría de ellos tienen un derecho constitucional a lainformación, el cual podría ser utilizado para obligar la divulgaciónde información sobre el financiamiento de los partidos políticos.

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en la equidad. En otras palabras, la gran mayoría delos fondos se gastan de una manera que refuerza elstatu quo en cuanto al multipartidismo.

La Ley de 1998 no menciona el tema del finan-ciamiento privado. Al momento de su aprobación,el entonces ministro de asuntos constitucionalesprometió que se promulgaría en seguida una segun-da ley. No sucedió nada de eso. Pese a las vagasindicaciones que el gobierno emitía de vez en cuan-do, no ha habido, sino hasta una fecha muyreciente, movimiento hacia una reforma regulato-ria. De hecho, varios comentaristas han concluidoque el status quo les conviene bastante bien a lospartidos más grandes; éstos pueden recabar dona-ciones privadas en secreto sin límite nicircunscripción alguna.

Para los muchos países que carecen de sistemasregulados de financiamiento de partidos y requisi-tos de reporte, las leyes de acceso a la informaciónson de importancia aún más crítica para llenar labrecha y asegurar la divulgación.

En cuanto al derecho a la información, la asam-blea constitucional de Sudáfrica, un amalgama desus dos cámaras legislativas que escribió laConstitución final del país en los dos años quesiguieron a la primera elección democrática de abrilde 1994, decidió que la apertura debía ser unapiedra angular de la nueva democracia. Tal comoaseveró la magistrada Kate O’Regan, miembro de laCorte Constititucional sudafricana y anteriormenteuna académica experta, “el derecho de acceso ainformación no debe ser visto como una ocurrenciatardía o como una opción extra de nuestras disposi-ciones constitucionales. Es parte integral de nuestraconcepción de la democracia adoptada en nuestraConstitución —una concepción que aliente la parti-cipación, que aborrezca el secreto y que busqueasegurar que no se abusará el poder público”.7

La primera sección de la ConstituciónSudafricana, sus disposiciones fundacionales, refle-

ja este énfasis al afirmar que los valores funda-cionales incluyen “...un sistema multipartidista degobierno democrático que asegure la responsabili-dad política del gobierno hacia los electores y laapertura”. La Sección 32 de la Constitución finalconsagró el derecho de acceso a la información yestipuló que dentro de tres años la legislatura ten-dría que aprobar una ley para dar efecto a estederecho. En concordancia, se aprobó POATIA, unaley que ha sido descrita por Tom Blanton delArchivo de Seguridad Nacional en Washington,D.C., uno de los más destacados expertos en eltema del acceso a la información, como “probable-mente la más fuerte del mundo”.8

Aunque en Sudáfrica los partidos políticos nosienten la obligación de divulgar sus finanzas,durante el último año IDASA ha encabezado unanueva iniciativa de la sociedad civil a favor de latransparencia en el financiamiento privado de lospartidos políticos. En 2002, IDASA hizo solicitudesformales bajo las disposiciones de POATIA a los 13partidos políticos representados en el parlamentosudafricano, para acceder a los archivos de todas lasdonaciones superiores a R20,000 (aproximada-mente US$2,000) que cada partido había recibidodesde 1994. Al hacer estas solicitudes, IDASA argu-mentaba que a virtud de sus funciones legislativas yal desempeñar funciones asociadas con la recepciónde financiamientos públicos, los partidos son enti-dades públicas en el sentido que define la ley deacceso a la información.9 Al competir en una elec-ción o representar a la ciudadanía en lasinstituciones públicas que son las legislaturasnacionales y provinciales, un partido político está

7 K. O’Regan (2000), “Democracy and access to information in theSouth African Constitution: Some reflections,” in TheConstitutional Right of Access to Information, Informe deSeminario No. 5, 2001, 15 Johannesburgo: Fundación KonradAdenauer.

8 Blanton, T. (2002), “The World’s Right to Know,” Foreign Policy53, julio/agosto.

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desempeñando una función pública. Tal argumentose encuentra reforzado, como se menciona arriba,por el hecho que hoy en día los fondos públicos segastan en fortalecer la capacidad de los partidospara que ejerzan estas funciones.

La definición de entidad ¨pública¨ en POA-TIA es tal que implica, para que este argumentotenga éxito, que será necesario demostrar que elpartido político está desempeñando una funciónpública en los términos que definen laConstitución y las leyes. Las elecciones enSudáfrica se rigen, por supuesto, por una LeyElectoral que estipula las reglas para las elecciones ylos requisitos para participar en la contienda elec-toral. Se les provee financiamiento público a lospartidos políticos de modo que puedan competiren las elecciones y mantener estructuras organi-zadas entre una elección y otra. Si cualquiera deestos dos conjuntos de acciones constituye eldesempeño de una función pública “en los térmi-nos definidos en cualquier ley”, es un asunto quelos tribunales tendrán que decidir.10 Pero el argu-

mento, en esencia, es que si bien algunos aspectosde las actividades de un partido político son priva-dos, cuando entra en el terreno de competir en unaelección y luego representa a los ciudadanos en unalegislatura, está desempeñando una función públicavinculada de manera inherente con el tejido institu-cional de un Estado democrático. (Ver Figura A.)

Aun en el caso que los partidos políticos nosean “entidades públicas”, todavía hay una posibili-dad de forzar la divulgación de sus finanzas.POATIA se destaca por cubrir no sólo la infor-

FIGURA AReporte y Divulgación por los Partidos Políticos

Sin ley dereporte obligado

Falta AI* o derecho a lainformación en la Cn.

Desempeña funciones públicas:Recibe fondos públicosManeja fondos públicos

Compite en elecciones públicasRepresenta a los ciudadanos

Información necesariapara ejercer otro derecho:

p.ej., calidad derepresentación

Divulgaciónno es obligada

Partido políticoes entidad pública

Partido políticoes entidad privada

AI o derecho Cn. a la información

AI o derecho Cn.a la información

Solicitud de información bajoderecho a la información

Forzar divulgación víaderecho a la información



Instancia electoral puededivulgar información al

público automáticamente

Ley obliga reportesa instancia electoral

*AI = Acceso a Información

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9 La Sección Primera de POATIA define de manera amplia las enti-dades públicas:

(a) Todo departamento de Estado o administración en las esferasnacional o provincial de gobierno o todo municipio en la esferalocal de gobierno; o(b) Cualquier otro funcionario o institución cuando—

(i) ejerce un poder o desempeña un deber en los términos dela Constitución; o(ii) ejerce un poder público o desempeña una función públicaen los términos de cualquier legislación.

10 Es probable que el tribunal falle basado en la creciente jurispru-dencia que existe sobre leyes administrativas y justicia, en la queotras jurisdicciones han tenido que fallar sobre lo que constituye ono una entidad pública para fines de revisión judicial.

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mación poseída por entidades públicas, sinotambién la información privada. La Sección32(1)(b) afirma que “toda persona tiene el derecho deacceder a cualquier información que sea necesaria paraproteger o ejercer otro derecho” (se agrega el énfasis). Aeste derecho “horizontal” —es decir, entre un ciu-dadano y otro o entre el ciudadano y una entidadprivada, en contraste con la relación “vertical” entreel ciudadano y el Estado— se le da efectividad prác-tica en las disposiciones detalladas en la partetercera de la Ley. Las razones que fundamentan estaforma sin precedentes de abordar la materia, son deinterés destacar.

El gobierno sudafricano de Nelson Mandelaestaba bien consciente del poder del sector privado,tanto el nacional como el internacional. Comodescribe la literatura sobre el poder del Estado y suscambios estructurales durante los últimos 20 años,muchas de las funciones que antes fueron desem-peñadas por el Estado, bajo propiedad o controlestatal, ahora son ejercidas por el sector privado.

Los indicios más obvios de este proceso son las pri-vatizaciones y la contratación pública, pero elmismo influye también en los derechos indivi-duales. La agenda de derechos humanos ha tenidoque actualizarse para alcanzar estos profundosajustes estructurales en la organización y adminis-tración de los servicios públicos. El tema de quiénes responsable ante quién y de qué ha despertadoun debate vigoroso sobre cómo se puedan utilizarlos derechos humanos para inducir más respon-sabilidad en el sector corporativo. A final decuentas, poco le importa al ciudadano común si laescuela, la recolección de la basura, la adminis-tración de los pagos de bienestar social o el serviciodel ferrocarril, son propiedad del sector público. Loque le interesa es un servicio de calidad que respon-da a las necesidades de su comunidad a un precioaccesible. Teniendo presentes estos factores, fue quelos redactores de la Constitución Sudafricanacrearon su singular derecho horizontal a la informa-ción.

FIGURA BDivulgación por Donantes Privados

(Corporaciones) via Derecho a la Información

Sudáfrica

Partición Interés público:Prueba de balance

Divulgación parcial forzada

Divulgaciónforzada

Ningunadivulgación

Divulgaciónforzada

Ningunadivulgación

Prevaleceinterés público

Prevaleceexcepción

Prevaleceinterés público

Prevaleceexcepción

Divulgación parcial forzada

Interés público:Prueba de balance

Partición

Latinoamérica y el Caribe

Información necesaria para ejercer otro derecho: p.ej., calidad

de representación

Si se arguye excepción AI* p.ej. confidencialidad, privacidad

Si se arguye excepción AI p.ej.confidencialidad, privacidad

Maneja fondos públicosEs propiedad estatal

Provee servicios públicos

(*AI = Acceso a Información)

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Por lo tanto, aun en el caso que se considere alos partidos políticos como entidades privadas, laley sudafricana de acceso a la información loscubre, con tal que la parte que solicita información,pueda superar la primera barrera de poderdemostrar que la información que pide es necesariapara proteger o ejercer otro derecho. Habría quedemostrar, por ejemplo, que el derecho del indivi-duo a la igualdad política (Sección 19 de laConstitución Sudafricana) se infringe si falta trans-parencia en la solicitación y gasto de donacionesprivadas.

Corporaciones privadasAdemás de solicitar la divulgación de las finan-

zas de los partidos políticos, IDASA ha hechopeticiones bajo la ley de acceso a la información alas 13 compañías que encabezan el listado de laBolsa de Valores de Johannesburgo. Tal como sedescribe arriba, para que la Ley cubra a una enti-dad privada, IDASA tiene que justificar cuál otroderecho busca ejercer o proteger y que requiera ladivulgación de los archivos. Esta barrera será difícilde saltar. En su solicitud, IDASA cita la Sección 19de la Constitución —el derecho a la igualdad políti-ca— y probablemente argumentará que losciudadanos no deberían ser perjudicados por elhecho de que al contrario de los donantes ricos, noestán en capacidad para “comprar” influencia secre-ta sobre los partidos políticos.

Hasta la fecha, ningún partido político enSudáfrica ha presentado la información solicitada,sin embargo tres de las 13 corporaciones han sumi-nistrado cuentas aparentemente cabales de susdonaciones. Siete de las empresas contestaron afir-mando no

hacer contribuciones políticas del todo, mien-tras dos más se negaron a responder la solicitud. Lacompañía número trece arguyó que no tiene ningu-na obligación legal de proporcionar los archivosrequeridos. Esta empresa, SABMiller, la cuarta cor-

poración más grande del mundo en el ramo de lasbebidas, adelantó tres razones principales paradenegar la solicitud de información. Primero, afir-mó que la solicitud no establecía cuál otro derechoIDASA buscaba proteger o ejercer (el umbral pri-mario para peticiones de información). Segundo,argumentó que la divulgación obligada de su histo-rial de donaciones políticas infringiría el derechode la compañía a la privacidad. Por ende, proclamóun “derecho de la compañía de asociarse con quiéndesee y en la forma que considere deseable”.Prosiguió SABMiller a aseverar que en las cuatroelecciones desde 1994 (dos de ellas nacionales y doslocales), había hecho donaciones a un “abanico departidos políticos”, pero no suministró mayoresdetalles en cuanto a la identidad de los partidos olos montos donados.

A todas las partes que se han rehusado a divul-gar, IDASA les ha recordado que la ley de acceso ala información incluye el principio de partición —esdecir, cuando una exención se aplica solamente auna parte de un archivo, se debe divulgar el restode éste. Basado en esta consideración, IDASA argu-menta por ejemplo que si bien la identidad deldonante o del receptor está cubierta por la protec-ción que ofrece la exención de confidencialidad oel derecho de asociación, no están cubiertos ni lafecha, ni el número ni los montos de las dona-ciones. (Ver Figura B)

En los países del Hemisferio Occidental quehayan aprobado leyes de acceso a la información enépocas recientes, existen circunstancias delimitadasen las que ciertas empresas privadas deben sujetarsea las disposiciones de las leyes. La Ley peruana deTransparencia y Acceso a la Información Pública,aprobada en agosto de 2002 y enmendada enfebrero de 2003, estipula que entidades queproveyan servicios públicos o ejerzan funcionesadministrativas en virtud de concesiones, dele-gación u autorización del Estado, deben adherirse a

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los requisitos de la misma.11 De manera similar enMéxico, la ley determina que las entidades quemanejen o utilicen recursos federales están cubier-tas por sus disposiciones.12 Bajo un esquema de estanaturaleza, uno podría argumentar que la ley deacceso a la información debería cubrir a las com-pañías privadas que hayan recibido contratospúblicos para suministrar, por ejemplo, electrici-dad, agua o el servicio de recolección de la basura,o los casos en que haya habido una privatizaciónplena de los servicios. En todo caso, esto implicapoder pedir los archivos que mantienen las corpora-ciones sobre sus donaciones a los partidos políticos.

La Ley Jamaicana de Acceso a la Información esmás limitada en su cobertura de los actores priva-dos. La legislación jamaicana define la “autoridadpública” de manera amplia, como una empresatotalmente de propiedad estatal o en la que el go-bierno tiene por lo menos el 50% de las acciones, o“cualquier entidad u organización que provea servi-cios de carácter público que sean esenciales albienestar de la sociedad jamaicana”.13 Sin embargo,a diferencia de la cobertura automática otorgadapor las leyes peruana y mexicana, en Jamaica unministro de Estado debe declarar si la ley se aplica auna de estas entidades.

Las leyes de acceso a la información general-mente poseen clausulas de excepción, las cualespermiten que ciertas informaciones sean negadas ala ciudadanía. En Sudáfrica, por ejemplo, todos lospartidos políticos y compañías privadas que hanrespondido afirmando que no se les requiere divul-gar información, han citado la exención deconfidencialidad —que hay que proteger la confi-dencialidad de la otra parte puesto que la donación

se hizo con el supuesto de que no se daría a cono-cer. Los tribunales tendrán que determinar si, en elbalance, la confidencialidad del donante pesa másque el interés de los ciudadanos en la transparenciay la responsabilidad política, y si a través de un pro-ceso de redacción alguna parte de los archivos sepuede divulgar.

Así que, tanto en Sudáfrica como en lasAméricas, leyes modernas de acceso a la informa-ción han ofrecido argumentos plausibles a favor deobligar a la divulgación de contribuciones a par-tidos y campañas por parte de corporacionesprivadas. Esto permite luego hacer una compara-ción informada entre los ingresos declarados porlos partidos y las donaciones suministradas por elsector privado.

Otro efecto positivo de las solicitudes que hanbuscado forzar la divulgación, ha sido el de ponerel tema en el centro de la atención del poder ejecu-tivo. Por ejemplo, en una conferencia en noviembrede 2002, el partido gobernante Congreso NacionalAfricano (ANC por sus siglos en inglés) junto conlos partidos minoritarios, afirmaron estar todoscomprometidos en principio con una reforma delfinanciamiento de partidos políticos y campañas.Por otra parte, las solicitudes han suscitado muchaatención en los medios, estimulando el llamado a lareforma y atrayendo el interés y el apoyo de la ciu-dadanía. Finalmente, han motivado a algunasempresas a revisar de manera voluntaria su modode abordar el tema. Por ejemplo, el AngloGold, unaenorme compañía minera sudafricana, ha prepara-do, después de pedir asistencia a IDASA, un códigopara regir sus futuras donaciones, el cual contienecriterios y un compromiso con la transparencia.Tales códigos voluntarios podrían incluir:

◆ Criterios para la distribución de los fondos,tales como dar mayor ponderación a la hora dedeterminar la contribución, a los principios deequidad y diversidad en un partido, que a su

11 Artículo 2, Entidades de la Administración Pública: Ley Número2744, Ley de Procedimiento Administrativo General, Artículo 1 (8).

12 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental, Capítulo 1, XI.

13 Ley de Acceso a la Información, 2002, Parte I 3(a); 5(3).

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desempeño en elecciones anteriores.◆ Prerrequisitos de elegibilidad para financiar

a los partidos políticos, los cuales podrían variarentre ostentar una filosofía política que promuevalos derechos humanos y la capacidad de asegurar laresponsabilidad política e impulsar debates políti-cos de fondo.

◆ Requisitos detallados de divulgación, porejemplo, que la compañía dará a conocer automáti-camente sus donaciones y la política que se siguepara otorgarlas.

LOS PRÓXIMOS PASOSEn aras de asegurar que las donaciones privadas

no puedan influenciar la política de manera indebi-da o indeseable, se debería aprobar y hacer cumplirleyes más rigurosas que exijan la total divulgacióndesde el lado de la demanda —los partidos políticosy los candidatos— además del lado de la oferta queson las corporaciones.

En Sudáfrica, IDASA continuará litigando paraobtener información sobre las finanzas de los par-tidos a través de la excepcional ley de acceso ainformación de su país, y ayudar a las corpora-ciones interesadas a redactar códigos voluntariospara regir sus donaciones políticas.Adicionalmente, IDASA ha sometido al parlamen-to sudafricano un proyecto de ley que exigiría ladivulgación de donaciones de más de R20 mil(aproximadamente US$2,400) además de crear untecho de R100 mil (US$12,000) para cualquierdonación individualmente considerada.

En las Américas, existe todavía una imperantenecesidad de aprobar leyes de financiamiento departidos políticos y campañas que exijan el reportey la divulgación junto con el efectivo cumplimientode estas disposiciones. Por otra parte, aunque haylegislaciones pendientes en varios países, solamenteunos cuantos han aprobado leyes modernas deacceso a la información. Para posibilitar que losciudadanos evalúen a sus políticos y asegurar flujos

y una distribución más democráticos de la informa-ción, se deben promulgar leyes de acceso a lainformación de tipo integral.

Por ende, acuerdos internacionales vigentes,tales como la Convención de la Organización deEstados Americanos contra la Corrupción, y lasleyes nacionales deben ampliarse para abarcar nosólo a los funcionarios electos sino también a lospartidos políticos. En septiembre de 2002, laUnión Africana elaboró una disposición sobre elfinanciamiento de partidos políticos para ser incor-porada en su Convención sobre la Prevención yCombate a la Corrupción, la cual podría servircomo un modelo para las Américas.14 Códigos deconducta para representantes y parlamentariosdeberían ampliarse a los partidos políticos y suscandidatos, y la instancia electoral o defensor dederechos humanos debe estar encargado de la tareade monitorear la observancia de estas disposicioneséticas y legales, y equipado junto con la partici-pación de la sociedad civil para hacerlas cumplir.

CONCLUSIÓNEl caso sudafricano destaca las nuevas alternati-

vas que existen para lograr la transparencia en elfinanciamiento de la política. Un enfoque másagudo al lado de la oferta y la divulgación a travésde derechos de acceso a la información, comple-mentarán otros esfuerzos destinados a incrementarla apertura y la responsabilidad política. En un régi-men donde coexiste una ley de acceso ainformación o un derecho constitucional a la infor-mación con leyes que exigen reportes a los partidospolíticos, la entidad electoral nacional puede, odivulgar tales reportes de forma automática oresponder a solicitudes específicas de los ciu-

14 Artículo 10, Financiamiento de los Partidos Políticos. TodoEstado parte adoptará medidas legislativas y otras para:

(a) Prohibir el uso de fondos adquiridos mediante prácticas ile-gales y corruptas para financiar los partidos políticos; y

(b) Incorporar el principio de la transparencia en el financiamien-to de los partidos políticos.

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dadanos. Donde no hay regulaciones que requieranque los partidos divulguen información, se puedeinducir la entrega de la información con el argu-mento que el partido cumple con la definición deuna “entidad pública”, tal como está detallada enla relevante ley de acceso a información, o como“entidad privada” cuando tales organismos ademásestán cubiertos. Utilizando leyes modernas de acce-so a la información, asimismo se puede exigir queciertas corporaciones privadas donantes de fondosdivulguen información sobre éstos. Las leyes deacceso a información se aplicarán principalmente aaquellas corporaciones que proveen “serviciospúblicos” o, como en Sudáfrica, cuando se necesitala información para ejercer algún otro derecho.Finalmente, nuevos instrumentos tales como códi-gos voluntarios de financiamiento y divulgación,leyes nacionales y convenciones internacionales,

pueden fortalecer los actuales mecanismos paraobligar la entrega de información.

La búsqueda de lo que se ha descrito como la“política real”, requiere que, para reconstruir laconfianza en los partidos políticos y las institu-ciones representativas, deba darse una nuevaapertura en el suministro y control de la informa-ción, incluyendo la transparencia en la relaciónentre la política y el dinero.15 Como demuestra elcaso sudafricano, la ausencia de regulación permiteque donaciones secretas corroan el proceso políticoe intensifica el sentido de desconfianza en la ciu-dadanía. Sin embargo, donde los ciudadanos tienenderechos, tales como el derecho de acceso a lainformación, simples solicitudes de entrega sepueden usar para empujar reformas y promover latransparencia en el uso tanto del poder públicocomo el poder privado.

15 Jacobs, S., Power, G., y Calland, R. (2001), Real Politics: TheWicked Issues. El Consejo Británico: Londres; IDASA: Ciudad delCabo.

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INTRODUCCIÓN

En los medios de comunicación se juega granparte de la acción política de nuestro tiem-po. Los medios condicionan las formas de

llevar adelante la movilización del electorado frentea un comicio, los ritmos y temas de una campaña,influyen en el conocimiento de los candidatos y enla transmisión sus mensajes. Los medios fijan laagenda de discusión política para un gobierno y laoposición y en sus espacios donde suele ganarse operderse la legitimidad para tomar decisiones.

La agenda política que conforman los inte-grantes de la clase política, las instituciones de lasociedad, las organizaciones no gubernamentales ylos propios medios a través de sus posiciones edito-riales es retroalimentada por el estudio de laopinión pública a través de encuestas, cuyo resulta-do pasa a ser parte de la agenda pública al serdifundidos por los medios.

Pero los medios, no son empresas puramentepolíticas. Los medios son, a la vez:

◆ estructuras culturales que informan, entre-tienen, educan, manipulan y forman la opinión dela población. Esto refiere a tanto a las actividadesque tienen incidencia política práctica inmediata,como las que sólo tienen influencias políticas indi-rectas o aquellas que la ignora.

◆ empresas comerciales de servicios. Comotales buscan un lucro a través de la realización desus actividades corrientes, con cierta independenciade los avatares políticos.

◆ actores políticos. Como tales los mediosexpresan o articulan intereses de diversos sectoreseconómicos y sociales ligados a los mismos.

La representación institucional vía los partidosy los órganos previstos por las Constituciones y losparlamentos, aunque sigue siendo uno de los esce-narios principales de la toma de decisiones legales,son propios de una sociedad, una economía y unestadio tecnológico ya superado. Hoy la gran batallapolítica en los regímenes democráticos se disputaen los medios de comunicación y muy especial-mente en los tiempos electorales, en donde importadominar esas escenas mediáticas.

En este tiempo el político éxitoso debe ser uncomunicador, alguien con capacidad de enamorar ala cámara de tv y encantar los micrófonos. Debeinfluir para lograr que el "priming", esa impri-mación que los medios imponen a la opiniónpública, creando una agenda pública de discusión,corra en su favor.

Nos estamos refiriendo al político y no al par-tido. Este pasa a un segundo plano, pues se tratadel tiempo de la política personalizada en el que ellíder está sobre la colectividad. El desajuste entre lainstitucionalidad y los cambios que se producen enla sociedad es notorio.

Hoy el político debe alcanzar a diversos sectoresque cada vez más difieren en sus intereses y formasde vida. Los medios son un gran homogeneizador,pero también un segmentador. Los programas tien-den a acercar a un sector social, de edad o degénero más específico. Con los programas se buscaalcanzar a los diversos sectores sociales, quienesestán bajo el impacto de diferentes efectos dedemostración diversos que apuntan a crear opi-niones, actitudes, especialmente hacia el consumo.Entre ese consumo también está el de ideas o sim-

ACCESO A LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN1

Juan Rial

1 Documento preliminar presentado en la Segunda Reunión delForo Interamericano sobre Partidos Políticos en diciembre de 2002,en Vancouver, Canadá, como parte del Análisis Comparativo sobreFinanciamiento de Campañas y Partidos Políticos que conducen laUnidad para la Promoción de la Democracia de la OEA eInternacional IDEA.

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patías hacia partidos, o más específicamente hacialos dirigentes de los mismos.

El político no sólo debe negociar con losmedios por un espacio sino que debe aprenderdiversos géneros para poder comunicarse. Así,algunos intervienen en programas cómicos popu-lares y participan en el show, en otros casos cantano bailan. El político se ve sometido a la necesidadde interpretar un personaje más en la industria delinfo-entretenimiento. Debe aceptar un cambio en laconformación de los símbolos políticos. Los anti-guos, referidos a identificación con colectivos, talescomo clases, han perdido trascendencia y hoy hayque hablar de lo cotidiano. El dirigente partidariodebe "representar" al ciudadano medio, a esa mayo-ría que quiere expresar su voz, aunque sea"oblicuamente" a través de un "alguién como uno".

La representacion institucional y simbólica sehan divorciado y hoy la tarea del político y de lasorganizaciones partidarias es tratar de llegar a unarreglo, a un pacto con quienes manejan primor-dialmente la segunda. Los medios son los grandesprotagonistas. Hasta el presente los arreglos entrelos dos sectores distan de ser satisfactorios.

LOS PRINCIPALES PROBLEMAS. ESTADO DELA CUESTIÓN.

El relacionamiento entre medios y partidospolíticos supone la confrontación de principiosbásicos, entre los cuales el más relevante es la liber-tad de expresión, frente a la necesidad de mantenerla equidad en la competencia política. Obviamenteel reclamo de equidad no equivale al de igualdad.La equidad presupone igualdad de oportunidades yno la mera equivalencia de todos los actores hacien-do abstración de las capacidades que cada unotiene y las diferencias del otro. Asimismo se planteala confrontación entre el principio de la libertad deempresa y la responsabilidad social de medios congran capacidad de manipulación de la opiniónpública.

En tercer término se plantean los problemasentre los intereses del medio en tanto empresa y losde sus trabajadores, los periodistas. Estos implicannuevamente, en otro nivel, la confrontación de losprincipios de libertad de expresión, frente a los delibertad de empresa.

Con la aparición de los medios electromagnéti-cos, la cuestión del acceso a los medios cambió desentido, dado que el espacio radial y televisivo esun espectro finito, manejado por los Estados,quienes se pueden reservar la totalidad de las ondasexistentes. Este modelo, que asumieron varios paí-ses democráticos hasta tiempos recientes, suponíala introducción de salvaguardias para evitar que serepitiese el equema vigente en sociedades totali-tarias donde obviamente sólo se difunde el puntode vista oficial, gubernamental.

Las medidas regulatorias implicaban la creaciónde organismos ad hoc para el gerenciamiento y/osupervisión de los medios y para asegurar la neu-tralidad estatal o atenuar el predominiogubernativo en los medios electromágnéticos.

La responsabilidad política y social de losmedios es un tema constante de discusión. Losmedios han pasado a ser un componente esencialde la acción política, al punto que han aprecidopalabras como “mediacracia” y “videopolítica”, paraseñalar la importancia sustancial que han asumido.En ese marco se insiste constantemente en la nece-siad de regulación y autoregulación. Los medios seconstituyen a su vez en un Jano de dos caras. Conuna propenden el aumento de los gastos en lapolítica, dado que se recurre cada vez más a ellospara realizar propaganda. Con otra presentandenuncias por abusos y corrupción, entre ellos porel gasto excesivo en las campañas electorales.

MODELOS DE RELACIONAMIENTO MEDIOSY PARTIDOS POLÍTICOS.

El punto sustancial está en el uso de los mediosen las campañas electorales, especialmente en lo

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referido a la publicidad partidaria y la que recibenlos candidatos. El modelo exclusivo de mercado hapredominado hasta hace poco tiempo. En elmismo, el acceso se hace pura y exclusivamente deacuerdo a la capacidad de pago que tienen los par-tidos o candidatos. Al no existir regulaciones elacceso no es igualitario, además si se tiene en cuen-ta que intervienen los intereses de los medios entanto actores económicos y sociopolíticos, estasituación lleva a discriminación en el acceso y aluso del tiempo en favor de ciertas tendencias, peroen determiento de otras. Si bien esta situación nosiempre asegura el triunfo electoral a los favorecidospor los medios, las desventajas para los competi-dores menores o para los que no están en la mismaorientación dominante es significativa.

Por lo anterior se ha venido imponiendo otromodelo, que supone la regulación del acceso a losmedios. Puede darse con varias modalidades, peronormalmente supone la implantación de las lla-madas “franjas electorales”, espacios dedicados a lapropaganda de los partidos y candidatos. Enalgunos casos también se otorgan franjas en losperíodos interelectorales para expresar el pen-samiento del partido frente a la cotidianeidad de lavida política.

Las modalidades en que se implementan sonvarias. En algunos casos la franja se otorga exclusi-vamente en los medios operados por el Estado,mientras que en aquellos que operan concesiona-rios privados prima el modelo de mercado. Enotros casos las regulaciones alcanzan también a losmedios privados. Pero también hay diversas formasde conceder franjas. Pueden ser exclusivas, impli-cando que la única publicidad se dará en esosespacios regulados, o puede darse un sistema mixto,donde aparte de la franja regulada hay espacios queestán regidos por normas de mercado.

Pero aún hay un problema importante porresolver, que es la producción de los espacios.

Obviamente quienes disponen de dinero o de lasfacilidades para hacerlo, pueden hacer mejorespiezas publicitarias que quienes no lo tienen. Porello las regulaciones más recientes también tiendena otorgar apoyo gratuito para la producción deespacios.

Los criterios de acceso varían. Los partidospequeños y los candidatos minoritarios siempreplantean que el mismo sea equitativo, igual paratoda fuerza política. Los partidos dominantes y can-didatos mayoritarios señalan que importa tener encuenta el caudal electoral. En general, se parte deuna base igualitaria mínima y luego se concedenespacios de acuerdo a la fuerza electoral expresadaen el comicio anterior, sea en número de votos o debancas obtenidas.

En cuanto a la información indirecta, muchasveces la más relevante, se confía en los códigos deética y acuerdos consensuados entre concesionariosde medios, periodistas, autoridades electorales, loscandidatos y los partidos. La publicidad de los tiem-pos dedicados a la información indirecta y sucarácter (positivo, negativo y neutro) es una de lasclaves y poco a poco se abre camino en la práctica.En algunos países también se regulan los debatesentre los candidatos principales, llegando a determi-narse en algunos casos que deben ser obligatorios.También las regulaciones alcanzan a la difusión deencuestas de intención de voto, buscando que sucalidad técnica esté asegurada, así como la informa-ción referida a quienes son los que pagan losestudios.

ALCANCES DE LA INTERVENCIÓN DE LAAUTORIDAD ELECTORAL

Normalmente los organismos electorales son losencargados de controlar la ejecución de normas deregulación, tales como la imposición de franjas elec-torales y límites a los gastos en publicidad. EnAmérica Latina estos organismos no tienen una

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conformación que les permita lidiar con el temadel manejo de la propaganda política y la comuni-cación social. Por lo general la integración de losorganismos, especialmente cuando la mayoría desus miembros superiores son juristas no favorece lacomprensión del tema.

En algunos casos el tema se resuelve por lacreación de organismos ad hoc, sea en el seno delorganismo electoral u organismos especializados.Un buen ejemplo se dio en Africa del Sur donde secreó un Consejo de Medios de carácter indepen-diente, un cuerpo temporal que debía regular laacción de los medios durante el período electoral.Ese cuerpo debía monitorear todas las piezas publi-citarias de acuerdo con la ley y referir a laComisión Electoral los casos controversiales. EnAmérica Latina los organismos con fuerte estruc-tura gerencial, como el Instituto Federal deElecciones mexicano se encuentran en mejorsituación para enfrentar el tema.

CONCLUSIONESDos son los caminos apropiados para mantener

equidad y libertad en el área. Por un lado la auto-rregulación que ejerza cada actor del proceso:dueños o concesionarios de medios, periodístas,agentes publicitarios, encuestadores, analistas ycomentadores, asesores y políticos de modo queentre todos apunten a una campaña limpia.Tomemos un ejemplo: si bien es deseable no recu-rrir a las campañas negativas es un hecho que sonparte del arsenal de lucha política. En este casodebe admitirse el derecho de réplica. Dependerá delos grados de cultura política y los grados en que seacepte o no la propaganda negativa o que se incur-sione en ámbitos que no tienen incidencia directaen la vida política, por ejemplo la vida privada delos candidatos.

Por otro está la posibilidad de consensuar le-gislativamente controles o disponer medidas queaseguren la equidad en un marco de libertad. Entreellas están las normas que facultan a los organismoselectorales a controlar los tonos de las campañaspermitiéndo imponer sanciones a quienes salgandel marco aceptado, hasta normas que favorezcan elacceso gratuito a los medios de comunicación elec-trónicos.

Todavía no hay estudios claros que indiquenque el acceso gratuito o la limitación de tiemposposibles de uso de los mismos o la prohibición dela publicidad pagada tengan una incidencia sustan-cial y cambien el resultado electoral. Pero sí parececlaro que tomar esas medidas no sólo ha favorecidola convivencia entre partidos y medios sino quetambién ha contribuido a mejorar la deterioradaimagen de los partidos.

La limitación del costo de la política es unanecesidad. Para ello hay que limitar la entrada defondos a los partidos, así como los egresos y los gas-tos. Dentro de estos el dinero utilizado en losmedios de comunicación es la parte sustancial detodas las campañas. Por tal razón es muy recomen-dable llegar a regulaciones que limiten dicho gasto.Lo más adecuado es implantar franjas electoralesgratuitas y exclusivas, de modo que no haya gastoextra en este campo. Al mismo tiempo con ello selimita la posibilidad de que se ejerzan luego influ-encias indebidas, para pagar los favores recibidospor difundir propaganda partidaria. Asimismoimporta monitorear el uso de los medios en lapublicidad indirecta.

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Alos efectos comparativos incluímos a conti-nuación una revisión somera de algunas delas situaciones en países de América Latina.

Brasil. La publicidad paga en los medios televi-sivos y radiales está prohibida. En cambio se proveepor parte del Estado espacios gratuitos para lasdiversas fuerzas políticas. El horario gratuitodurante el período de campaña electoral va de las19:30 a las 22 horas. Hay dos modelos posiblespara el uso. Una es el uso de la cadena nacional ylas cadenas estaduales hasta un máximo de 20 mi-nutos. La segunda consiste en poner spots de 30segundos, hasta un máximo de 10, o cinco de unminuto en ese mismo horario. El espacio totaldisponible por cada partido es proporcional alnúmero de bancas que dispone en el parlamento.Lo mismo se refiere a los candidatos presidenciales.En el caso de candidatos a la presidencia que sepresentan por primera vez sin respaldo de partidoscon bancas en el Congreso estos disponen de unmínimo de un minuto. Se puede divulgar progra-mas partidarios, eventos, comentar la tarea que selleva adelante en el Congreso para cumplir con elprograma partidario. No se autoriza la propagandanegativa. Cuando se estableció la normativa, para laelección de 1988 todavía no se había difundido laTV cable que quedó fuera de la reglamentación yno estaba obligada a pasar esa publicidad. Losórganos electorales han considerado que no puedenrecibir publicidad paga y luego consideraron quedebían seguir la norma general. Ahora se plantea elproblema con la TV satelital a la que no es posibleincluír en el régimen. En cuanto al rating de la TVen tiempos de electorales, cuando hay un períodolargo de uso de las cadenas el mismo baja notoria-mente. En los sectores medios y altos que disponende videocaseteras, DVDs o TV satelital es notorio la

falta de atención a la publicidad. También hay quetener en cuenta la calidad de la publicidad que sedifunde. En el caso de candidaturas independienteso de grupos de escasos recursos la apelación sueleser poco atractiva, contrastando con el fuerte nivelque tiene la TV brasileña en el aspecto publictario,especialmente en los aspectos técnicos. Los grandespartidos y candidaturas recurren a agencias de pu-blicidad para poder producir piezas de mejor calidaddentro del espacio asignado. No hay normas referi-das a encuestas y su manejo.

Chile. Desde 1965 hay leyes que disponen eluso gratuito de la televisión, norma mantenida en1988. Los tiempos son otorgados en forma propor-cional al número de electores registrado en laelección anterior, dándose el mismo tiempo que lafuerza política de menor nivel a quienes participanpor primera vez en una elección, sea con el respal-do de un partido o como independientes. En totalse dispone de 40 minutos semanales para todos lospartidos cuando la elección es general, destinán-dose 20 a las candidaturas presidenciales y 20 a lasque aspiran al Congreso. Cuando son sólo de uncarácter se baja a 20 minutos. Los programas par-tidarios son de 5 a 15 minutos de duración. Ladistribución del tiempo es responsabilidad delConsejo Nacional de Televisión (un organismonombrado por el Senado a propuesta delPresidente) que tiene una integración partidariapluralista. No hay posibilidad de poner publicidadpaga partidaria en TV, pero si en radio.

Colombia. El Consejo Nacional Electoral juntoa la Comisión Nacional de Televisión (un organis-mo estatal de carácter no gubernamental) disponede espacios en la televisión y radios públicas (hastamediados de los 90s la única televisión abiertadisponible era la estatal) para los partidos políticos.

EL RÉGIMEN LEGAL RESPECTO AL USO DE LOS MEDIOS

EN LAS CAPAÑAS ELECTORALES EN AMÉRICA LATINA

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El 60% del tiempo se destina de acuerdo a la fuerzaque dispone cada organización en el parlamento.La ley no indica como usar el 40% restante, pero lapráctica reciente muestra que se distribuye iguali-tariamente entre todos los que participan delcomicio. En total ese tiempo se utiliza tres mesesantes de la elección. Se puede, además realizar pu-blicidad paga en todos los medios.

Guatemala. El Tribunal Supremo Electoraladjudica 30 minutos semanales a cada partido ocoalicción de partidos en la TV y radio del país, sinperjuicio de la compra privada de espacios.

México. La Dirección de Prerrogativas yPartidos Políticos y la Comisión de Radiodifusióndel Instituto Federal Electoral [IFE] son las institu-ciones encargadas de organizar los programas deradio y TV de los partidos políticos. La Comisiónde Radiodifusión citada está presidida por elDirector Ejecutivo de Prerrogativas y cada partidopolítico puede acreditar un representante con facul-tades de decisión acerca de los contenidos delprograma a difundir. Los partidos deben presentarlos guiones técnicos para su aprobación. Se puededifundir principios ideológicos, programas deacción y plataformas electorales. Se ha asegurado elacceso de los partidos a la radio y la TV. Cada par-tido dispone de 15 minutos mensualmente y dosveces al mes pueden participar en una trasmisiónconjunta que organiza la Dirección Ejecutiva dePrerrogativas y Partidos. También es posibledifundir programas regionales, por la mitad deltiempo adjudicado a cada partido, adicionándose altotal disponible a nivel nacional. El IFE debe asegu-rar que los concesionarios de los servicios detelevisión coloquen los programas en horarios demayor audiencia. En el proceso electoral para elegirpresidente el tiempo total de transmisión paratodos los partidos alcanza a 250 horas en radio y200 en televisión. Para la elección de parlamen-tarios el tiempo disponible es la mitad del

anteriormente señalado. Además, durante los perío-dos de campaña electoral el IFE adquiere hasta10.000 cuñas de radio de 30 segundos y 400 spotsde TV de 20 segundos mensuales, para distribuirentre todos los partidos. El 70% se distribuye deacuerdo a su fuerza parlamentaria y el resto iguali-tariamente entre todas las fuerzas. En el caso departidos sin representación pueden tener hasta un4% del tiempo total disponible. Además los par-tidos pueden contratar espacios en forma privadacon los medios de comunicación. El Comité deRadiodifusión del IFE monitorea a través de mues-tras el cumplimiento de las normas. También el IFEdebe velar para que no haya campañas negativas yque los candidatos respondan a sus partidos,estando prohibido que hagan propaganda en favorde otros. (evitar la figura del candidato o partido"de alquiler")

Nicaragua. Las normas indican que los par-tidos pueden disponer de 30 minutos diarios en laTV estatal y de 45 minutos diarios en cada una delas tres radioemisioras estatales. La distribución esigualitaria.

Paraguay. Este país ofrece un sistema de con-trol por la negativa, estableciéndo límites. No hayespacios gratuitos, sino que se establecen límites,para evitar que una organización partidaria tengauna presencia masiva en la publicidad y la propa-ganda. Se establece que el tiempo para llevaradelante campañas será de 60 días para las elec-ciones nacionales y 30 para las internas de cadapartido o alianza. Los límites que se establecen sonde no más de cinco minutos de publicidad en cadaradio o televisora por partido cada día y no más de1/2 página de períodico o centímetros equivalentesde columna en la prensa escrita.

Perú. La radio y la televisión estatal otorganespacios diarios de 30 minutos, entre las 19 y 21horas, para el total de los partidos, durante el mesprevio a las elecciones.

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INTRODUCCIÓNEl documento contiene una visión comparativa

de las variables “Financiación Pública/Financiación Privada” en la región. Se excluyen losEstados insulares del Caribe, cuyo estudio seacometerá en fase posterior. Este trabajo no pre-tende ser una pieza académica que agote lacuestión, sino un instrumento práctico, bastanteresumido, dirigido a los operadores de la política,para sintonizar la discusión en un punto de partidacomún.

Aunque existen avances en el desarrollo de lademocracia representativa, la financiación de par-tidos y campañas sigue siendo un temaproblemático y complejo que afecta gravemente lasolvencia del sistema político. Un análisis de la rea-lidad, la legislación y el comportamiento de lasinstituciones, muestra serias insuficiencias. La efica-cia de las soluciones propuestas es puesta a pruebapermanentemente en todo el Hemisferio.

CONCEPTOS BÁSICOS. DESCRIPCIÓN DELOS PROBLEMAS

No es posible concebir en la actualidad el ejerci-cio de la política sin dinero. La relación entredinero y política, es pues, una relación de necesi-dad que podría ser neutra y escapar a

consideraciones valorativas, si no fuera porque algu-nas circunstancias han generado seriaspreocupaciones. Entre ellas se pueden mencionarlas siguientes:

a. Incrementos de costos: La casi unanimidadde los analistas considera que los costos de lapolítica han aumentado considerablemente. A ellohan contribuido la fragmentación de los partidos,la excesiva personalización del liderazgo, el debili-tamiento de los grandes patrones ideológicos y laincidencia de los medios electrónicos de comuni-cación.2

b. Concentración de donantes: Unos pocosmagnates aportan un altísimo porcentaje de losingresos de candidatos y partidos. Esta circunstan-cia afecta la transparencia en la toma de decisiones.

c. Concentración de donatarios: Lo cualpuede vulnerar la equidad en la contiendademocrática.

d. Dineros oscuros y aportes ilegales: Lasdenuncias sobre financiación ilegal no respetanfronteras. En algunos casos, el dinero proviene deactividades ilegales, lavado de activos, corrupción ynarcotráfico. Parte de la financiación informal, ono reconocida, se deriva de la utilización indebidade recursos y servicios públicos a través de redesclientelistas.

Algunas conductas que se enmarcan dentro delconcepto de clientelismo podrían ser entre otras:Desvío de servicios (empleados que en lugar de susfunciones específicas se dedican a trabajos partida-rios) y creación de empleos inexistentes, compra devotos, recepción de dinero a cambio de favores ytráfico de influencias.

Debilidad institucional. Muchas veces los con-troles fracasan. En varios casos, la capacidad estatal

NATURALEZA DEL FINANCIAMIENTO:PÚBLICO, PRIVADO Y MIXTO1

Por Humberto de la Calle

1 Documento preliminar presentado en la Segunda Reunión Anualdel Foro Interamericano sobre Partidos Políticos en diciembre de2002, en Vancouver, Canadá, como parte del Análisis Comparativosobre Financiamiento de Campañas y Partidos Políticos que con-ducen la Unidad para la Promoción de la Democracia de la OEA eInternacional IDEA en los 34 países del Hemisferio.

2 En contra, Pinto-Duschinsky, Michael en Comparative Análisis onthe Financing of Electoral Campaigns and political parties. San José,Octubre de 2002. No publicado. También Sorauf, J. Frank. InsideCampaign Finance. Yale University Press, 1992.

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para hacer cumplir la ley es insuficiente. Hay unentorno de impunidad.

Estado del arte. Modelos existentes

La reacción más común frente a estos proble-mas ha sido la de agregar financiación de origenpúblico (en proporción variable) a la financiaciónprivada, así como disponer de controles tales comotopes máximos, rendición de cuentas y publicidadde las finanzas.

Una ojeada sobre el panorama actual en cuantoa las características formales del régimen de finan-ciamiento arroja lo siguiente:

a. En relación con el tipo de sistema de finan-ciamiento, predomina en toda la región (salvo enVenezuela) el sistema de financiamiento mixto, esdecir en el que los partidos políticos reciben tantofondos públicos como privados para financiar suscampañas electorales y/o sufragar los gastos de fun-cionamiento ordinario de dichas fuerzas.

b. La mayoría de los países cuenta dentro de sufinanciamiento público con subvenciones directas(en dinero o bonos) o indirectas (servicios, benefi-cios tributarios, capacitación, etc.)

c. Los métodos de distribución del finan-ciamiento público directo en la región son decuatro tipos fundamentalmente: equitativo (porpartes iguales), proporcional a la fuerza electoral;un método combinado en el que una parte se dis-tribuye equitativamente entre todos los partidos yla otra parte de acuerdo a la fuerza electoral; y otrométodo combinado en el que una parte se dis-tribuye proporcional a la fuerza electoral y otra deacuerdo a la representación parlamentaria; sinembargo, predomina la fórmula por fuerza elec-toral, seguida por la fórmula híbrida que combinala fuerza electoral y la distribución por partesiguales.

d. En la mayor parte de los países se prevé

algún tipo de barrera legal para tener acceso alfinanciamiento público. Estas refieren específica-mente a que los elegibles para el subsidiomencionado obtengan un porcentaje mínimo devotos y cuenten con representación parlamentaria.

e. En cuanto al desembolso del financiamientopúblico no existe un patrón homogéneo, pues enalgunos países éste se realiza después de las elec-ciones (reembolso), en otros en la etapa previa a laselecciones, y en un tercer grupo de países el desem-bolso se divide en un monto anterior y otroposterior a los comicios.

f. La mayor parte de los países establece pro-hibiciones a algún tipo de contribución privada,predominando las prohibiciones a donaciones degobiernos, instituciones o individuos extranjeros; aalgún tipo de contribución no-individual y a lascontribuciones anónimas.

g. En algunos de los países se establecen límitesal monto de las contribuciones privadas.

h. En la mayoría de los países se otorga a lospartidos políticos acceso gratuito a los medios decomunicación estatales, privados o a ambos, pre-dominando el acceso gratuito a los medios decomunicación del Estado durante la vigencia de lacampaña electoral.

i. En casi todos los países existe algún órganoencargado del control y la fiscalización de los par-tidos, tarea que ha sido asignada en la mayoría delos casos a los organismos electorales.

j. Finalmente, en la mayor parte de los países seprevé un régimen de sanciones dirigido a castigar lainobservancia de la legislación sobre el finan-ciamiento de los partidos y las campañaselectorales. Entre éstas prevalecen, por un lado, laspenas pecuniarias y, por el otro (aunque en menormedida) las que conllevan la eliminación del re-gistro partidario o bien reducción o suspensión delos fondos estatales para los partidos que han viola-do la ley.3

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Valores subyacentes y objetivos.

Hay una trilogía básica: Equidad, a fin de evitarque el monto de recursos utilizados genere ventajasinjustas a favor de algunos de los contendientes.Fomento de la participación,4 para que la falta dedinero no sea un obstáculo insalvable en el ejerci-cio de la actividad política o que impida la difusiónapropiada del mensaje. Y transparencia a fin deaumentar la confianza pública y asegurar la mayorlegitimidad política.

Se optó por el financiamiento público parcialcomo una manera de disminuir la incidencia deintereses particulares en la acción política. Se partede la base de que el papel de los partidos es deter-minante en los sistemas democráticos a los cualessuele concebírseles como asociaciones privadas quecumplen funciones públicas o de interés general.

Como desarrollo de los mencionados valores,los regímenes de financiación de la política buscanuno o varios de estos objetivos:

a. Promover condiciones de igualdad política.b. Luchar contra la corrupción.c. Reducir los costos de las campañas.

Establecer períodos más breves de duración.d. Preservar la integridad del sistema político.e. Fortalecer los partidos.f. Brindar mayor y más equilibrada información

al público sobre las plataformas de los partidos ycandidatos.

g. Propiciar un mejor uso del dinero gastado enla política invirtiéndolo en actividades más produc-tivas y no sólo en el alimento fugaz de lasinsaciables maquinarias electorales.

h. Fortalecer la legislación y las instituciones,particularmente los organismos de control.

i. Combatir la impunidad.Desde la perspectiva del deber ser, podría for-

mularse la quintaesencia de los valores sobre loscuales hay alto grado de consenso, mediante unaespecie de decálogo de la financiación política, en lossiguientes términos:1. Habrá transparencia en los ingresos y gastos de

las campañas y los partidos. Las cuentas de lospartidos serán públicas.

2. La ayuda estatal será aplicada de manera quecree mayor equidad en la contienda política.

3. Se buscará evitar la influencia de grupos privile-giados sobre los gobiernos elegidos. Eltriunfador no debe tomar posesión del gobier-no como si fuera un botín.

4. No habrá aportes extranjeros.5. No habrá aportes anónimos.6. No habrá aportes de fuentes vinculadas al

crimen o a otras actividades dudosas.7. Las regulaciones tratarán de impedir al máximo

que se vulnere la libertad de expresión política.8. Las regulaciones deben buscar que se requiera

menos dinero y no más dinero en la contiendapolítica.

9. Habrá organismos dedicados a aplicar estos pre-ceptos.

10. Se castigará a los infractores.

Tendencias y opciones; ventajas y desventajas.

Financiación pública, privada o mixta?Son ya pocos los que defienden la financiación

puramente privada. En la región, con excepción deVenezuela como se dijo, ningún Estado ha optadopor un esquema de financiación exclusivamenteprivado. Hay financiación mixta en todos losdemás, con una incidencia variable de los aportesprivados. Aunque casi nadie defiende una finan-ciación exclusivamente pública, dos países merecenmención especial.

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3 En este y en otros apartes, se ha tomado en consideración el docu-mento no publicado Dinero y Política en América latina: una visióncomparada. Daniel Zovatto. San José. Octubre 2002

4 No hay prueba de que la utilización de fondos públicos hayaaumentado la participación de los electores.

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En México, a consecuencia de modificacionesimportantes en el sistema político, se ha ampliadola financiación pública hasta cifras ubicadas alrede-dor del 90% de la financiación total. Algunos5

piensan que se trata de un esfuerzo puntual dirigi-do a buscar una mayor equidad.

Colombia discute en la actualidad una reformaconstitucional para prohibir la financiación priva-da. Hay un ambiente al parecer favorable a este tipode solución.

Chile y Perú sólo cuentan con financiamientopúblico indirecto y bastante reducido.

Hay que examinar si la propuesta de acoger unmétodo de financiación pública integral yexcluyente no solo no corrige los vicios que pre-tende solucionar, sino que los agrava.

Quienes acuden a la financiación ilegal no vana dejar de hacerlo simplemente porque su conductasea prohibida. En tales condiciones, es posible quela financiación enteramente estatal simplementeaumente el dinero gastado, en vez de sustituirlo. Laprohibición puede acrecentar el monto del dinerono registrado formalmente. Asimismo, algunoscreen que este tipo de solución tiende a burocrati-zar los partidos y a desconectarlos de la sociedad.Es preciso también tomar en consideración los efec-tos fiscales de una decisión de esta naturaleza. Engeneral, el financiamiento público debería basarseen un sistema que permita modular su monto enrelación con variables económico-financieras comosucede en Costa Rica.

Un régimen mixto (con un buen balance entredineros públicos y privados) y con la aplicación decontroles es seguramente el mejor camino.

Criterios para la distribución de bienes públicos.En los extremos tenemos a quienes creen que

una distribución verdaderamente democrática debeservirse de un solo criterio: proporcionalidadrespecto de los resultados electorales. Al otro ladohay quienes arguyen que si uno de los valores

esenciales en esta arquitectura institucional es laequidad el único criterio es el de la igualdad. Lastendencias mayoritarias van hacia una combi-nación: una especie de piso mínimo igualitario y deallí en adelante, una aplicación proporcional a losvotos o a los escaños obtenidos. Una subespecie serefiere a los matching funds: entrega de fondospúblicos en función de las donaciones privadasrecibidas.

En todo caso, toda evaluación de opciones debetomar en cuenta que la financiación no es un ele-mento aislado. Influye y a la vez se ve influido porel régimen de partidos y el sistema político general,tomado en su integralidad, es decir, tanto los ele-mentos formales como los reales.

Límites a las donaciones individuales y a losgastos de campaña?

Aquí también puede decirse que mayo-ritariamente se abre paso una respuesta positiva al anterior interrogante, aunque en los EstadosUnidos existe la idea de que tales prohibicionespueden violar la libertad de expresión.6 No hay unatendencia generalizada. Algunos países establecenlimitaciones, bien sea por origen o por monto delos recursos. Colombia sólo tiene límites a la inver-sión global en cada campaña. El Salvador,Guatemala, Panamá, Perú y Uruguay carecen delímites.

Rendición de cuentas.Este es uno de los elementos clave.7 La tenden-

cia generalizada es que los partidos deben rendir

5 Molinar Horcasitas, Juan. Las elecciones federales de 1997 enMéxico: Evaluación del Sistema de Partidos y la reforma electoral enmateria de regulación financiera. Internet www.trife.gob.mx

6 Para Herbert Alexander “Encontrar la forma de proteger la integri-dad del proceso electoral y al mismo tiempo respetar el derecho a lalibre expresión, es el problema fundamental que deben encararquienes quieren reformar el financiamiento de las campañas elec-torales (USIA. Temas de Democracia, Publicaciones Electrónicas deUSIS, Vol .1, No. 13, septiembre de 1996. Página 1).

7 Habrá estudio separado de este tema durante el seminario.

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cuentas. También los candidatos en Brasil,Colombia, Paraguay y Venezuela. También enalgunos, se debe identificar al donante. Las cuentasson públicas en Argentina, Bolivia, Colombia,Chile, Ecuador, México, Nicaragua y Perú.

Barreras para el acceso al financiamiento?Como es natural, países como Perú y Chile que

sólo poseen una débil financiación pública (indirec-ta), carecen de barreras legales. Tampoco la tienenEl Salvador, Honduras y Paraguay. Venezuela estápor fuera dado que no tiene financiación pública.En los demás, existen ciertos requisitos o barreras,generalmente calculados sobre un porcentaje de lasvotaciones.

Órganos de control.Salvo Uruguay, hay órganos de control en todos

los países latinoamericanos. Existen generalizada-mente órganos especializados (Consejos Electorales,etc.). En algunos casos hay jueces especializados. Enotros, se combina la acción de éstos con la de otroscuerpos estatales, tales como las contralorías gene-rales.

Quién recibe los aportes?Dependiendo de la dispersión del régimen de

partidos, algunos países permiten que tanto los par-tidos, como los candidatos y organizaciones deapoyo reciban aportes. Esto dificulta la tarea decontrol.

GRADO DE CONSENSO:UNA MATRIZ DINÁMICA.

Existe consenso entre los partidos acerca de lanecesidad de contar con mecanismos legales paragarantizar la transparencia sobre el origen, manejo yaplicación de los recursos financieros? Un obstácu-lo es el del doble lenguaje utilizado. En general, lascúpulas de los partidos, sujetas por definición a unmayor escrutinio ciudadano y de los medios decomunicación, aparecen más inclinadas a aceptar

diversos mecanismos. Los políticos de base, en cam-bio, son reticentes a los distintos avances, cuandono violan francamente las normas. Mirando otroaspecto de la cuestión, podría hacerse una especiede tabla de variables, que muestre la actituddinámica de cada partido en función de sus carac-terísticas y la respuesta esperada en cada caso. Unaesquema preliminar podría formularse así:

a. mayor crisis (esto es, a mayor vulnerabilidadde los Partidos), mayor deseo de aumentar la finan-ciación pública.

b. mayor disgregación de los partidos, mayorénfasis en que la financiación vaya a los candidatos.

c. mayor tamaño del partido, mayor interés enadoptar mecanismos de distribución con alta inci-dencia del volumen electoral. A menor tamaño,mayor defensa de mecanismos neutrales.

d. mientras más nuevo y menos votado el par-tido, mayor interés en la distribución anticipada.

e. más clientelismo, menos aceptación demecanismos de control.

f. mientras mayor sea el peso de la opinión enla votación obtenida por un partido, menosresistencia a organismos de control independientes.

g. mientras más cerrada y protegida esté laeconomía, mayor tendencia de los grupos económi-cos a incidir de manera determinante en lafinanciación de la contienda electoral.8

h. mayor arraigo y tradición de un partido,mayor resistencia a la prohibición de las donacionesde personas jurídicas.

Los postulados anteriores deberán ser someti-dos a un mayor escrutinio empírico. Se sugiereemprender investigaciones en relación con estospuntos.

8 Sobre este tema, se refiera a Fernando Carrillo (internet)

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Un buen sistema de financiación: el mejor negocio.

La credibilidad de los operadores de la política,y el sistema democrático representativo, atraviesanpor una crisis de confianza. Esto es particularmentecierto en Latinoamérica.9 No hay mejor negociopara todos, pero principalmente para aquéllos, quemejorar el grado de legitimidad y confianza en lasinstituciones. Poner en marcha un sistema equitati-vo y transparente de financiación es una buenamanera de comenzar a lograr ese objetivo.

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9 Ver Democracies in Development, Payne, Zovatto, Carrillo,Allamand, IDB, 2002, particularmente el Capítulo 2, GaugingPublic Support for Democracy.

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identidades de estos fondos no se saben a cienciacierta.4

Esta ponencia plantea a grandes rasgos laanatomía y la condición de la divulgación y de latransparencia en América Latina y considera ciertos

REQUISITOS DE DIVULGACIÓN EN ELFINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS Y

CAMPAÑAS ELECTORALES1

Gene Ward, Ph.D., Democracy Fellow, USAID

1 Documento preliminar presentado en la Segunda Reunión delForo Interamericano sobre Partidos Políticos en diciembre de 2002,en Vancouver, Canadá, como parte del Análisis Comparativo sobreFinanciamiento de Campañas y Partidos Políticos que conducen laUnidad para la Promoción de la Democracia de la OEA eInternacional IDEA.

2 Informe sobre desarrollos humanos Naciones Unidas Reporte2002, Prólogo, Mark Malloch Brown, Administrador del PNUD.

3 Informe Desarrollo Mundial, 1997.

4 Zovatto, Daniel, “Internal Proceses and Financing of PoliticalParties,” en Democracies in Development, Banco Interamericano deDesarrollo, 2002.

Durante el almuerzo de la conferencia, Gene Ward presenta elanticipado reporte de USAID sobre la divulgación.

INTRODUCCIÓNActualmente, tanto los expertos en desarrollo

como los practicantes de la democracia se estándando cuenta que la política es tan importantecomo la economía para lograr el éxito en el desa-rrollo.2 La cuestión de cómo promover elcrecimiento de una buena gobernabilidad ahora haalcanzado paridad con la pregunta tradicional decómo mejor promover el desarrollo económico sus-tentable. De acuerdo con el Banco Mundial3, “unbuen gobierno conduce a mayor inversión y pros-peridad, y la “responsabilidad política” es una delas variables identificadas en la ecuación de gober-nabilidad. Responsabilidad política se define enparte tanto como “transparencia en el finan-ciamiento de partidos” y también como“divulgación de activos”.

Muchos investigadores en el campo de dinero ypolítica alegan que demasiado dinero queda oculto,o no se reporta, o proviene de fuentes ilícitas yAmérica Latina no es ni la excepción a la regla, nitampoco es la única que enfrenta este reto. Eldinero secreto y la corrupción perjudican laeconomía y la política de una nación además detener una influencia perversa en el comportamien-to de los políticos; por lo tanto, su resultado es quesufre el desarrollo y se evapora la confianza de losciudadanos en la democracia. Muchos de los paísesen la región todavía no revelan abiertamente lasfuentes y origen de los fondos que reciben sus par-tidos y campañas electorales. Se podría decir queen todos los 34 países miembros de la OEA esto esparticularmente cierto cuando se trata de fuentesde financiamiento privadas, donde las sumas e

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de los beneficios que conlleva la publicación de lasfinanzas políticas. Plantea las siguientes interro-gantes:

◆ ¿Porqué es importante la divulgación enAmérica Latina?

◆ ¿Qué significa transparencia en la recaudaciónde fondos políticos en América Latina?

◆ ¿Qué aspecto tiene la divulgación de fondosen política en América Latina?

◆ ¿Cómo se compara América Latina con elresto del mundo?

◆ ¿Qué se puede hacer sobre la situación, si esque se puede hacer algo?

¿PORQUÉ ES IMPORTANTE LA DIVULGACIÓNEN AMÉRICA LATINA?

Hay tres razones principales que resaltan losbeneficios que pueden derivar los países deAmérica Latina de un mayor énfasis en la trans-parencia:

◆ Mayor legitimidad y confianza del electorado:Los fondos ilícitos o ilegales encuentran su nichoen la ecuación de gobernabilidad con demasiadafacilidad y contaminan todo el proceso. Sin trans-parencia, sumas no identificadas de dinero puedenproceder de cualquier lugar en el mundo. Dadoque el dinero suele determinar quien resulta vence-dor en una contienda electoral, es indispensableque el origen y utilización de los fondos sean trans-parentes.

◆ Todos los reglamentos de financiamientopolítico comienzan con divulgación: si no haydivulgación quiere decir que no se puede exigir suaplicación: Si no hay normas establecidas paradeclarar las contribuciones, no hay forma de exigirque se respeten los límites de los fondos de las cam-pañas electorales. Si no se hacen públicos losdesembolsos, tampoco se puede exigir que se cum-plan los límites de desembolsos. Si no se divulga laidentidad del donante y su ciudadanía, no hayforma de hacer que se cumplan las prohibiciones

sobre las contribuciones del extranjero.Consecuentemente, los países que tienen unmecanismo débil para exigir que se cumplan lasnormas de financiamiento político, son los conmayor probabilidad de tener reglamentos débiles oinexistentes sobre la divulgación.

◆ La transparencia fomenta la confianza en elproceso democrático: En una democracia, el princi-pio subyacente detrás de toda divulgación es queentre más sea la transparencia y candidez de unanación en reportar sus finanzas públicas y políticas,mayor será la confianza que inspire el gobierno asus ciudadanos, ya que lo considerarán más legíti-mo y confiable. La transparencia incrementa laconfianza y el grado de comodidad que la ciu-dadanía de un país tienen con su propio gobierno ydirigentes políticos cuando saben lo que sus diri-gentes están haciendo con las finanzas públicas ypolíticas.

¿QUÉ SIGNIFICA LA TRANSPARENCIA ENAMÉRICA LATINA?

La divulgación o publicación de informaciónfinanciera es solamente una de las muchas manerasen que las naciones tratan de controlar el flujo dedinero en la política. (Vea el Anexo 1 para una sín-tesis de los límites de desembolsos, prohibiciones,etc.). Sin embargo, ‘divulgación’ significa diferentescosas para diferentes personas. Desde la perspectivade las ONG y las organizaciones de la sociedadcivil, la divulgación es tener la facultad de ver dedonde se origina y a donde fluye el dinero políticoy cómo puede influenciar el comportamiento dellegislador.

Por otro lado, desde el punto de vista de uncandidato o de un partido político, divulgación sig-nifica sacrificar a cierta privacidad aunque ganancredibilidad mediante el rendimiento de cuentas. Ydesde el punto de vista de los medios de comuni-cación, divulgación es revelar un escándalo queinvolucra los fondos políticos y una figura pública.

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Todas estas perspectivas comparten una metacomún: requieren una actitud más abierta en cuan-to a las finanzas políticas.

Sin embargo, la necesidad de codificar másleyes que regulen la divulgación, no asume que haydinero fraudulento en un sistema político. Podríasignificar que los partidos simplemente necesitanser más francos acerca del dinero adquirido pormedios lícitos y permitir cierta transparencia. Enuna democracia, los reportes de divulgación sonpara la política, lo que los estados financieros sonpara los negocios. Ambos son “sistemas de contabi-lidad”; uno para constatar la veracidad de lasutilidades, y el otro, para asentar el nivel del“rendimiento de cuentas” de los líderes electos alpúblico y a sus miembros.

LA DEFINICIÓN DE TRANSPARENCIAPara que las leyes de divulgación de finan-

ciamiento político tengan credibilidad y al mismotiempo se puedan implementar, deben incorporardos componentes estructurales principales:

◆ Primero, una ley de divulgación debe con-tener, en lenguaje claro, una disposición queespecifique que el dinero y “cualquier cosa devalor” (incluyendo aportes de bienes y serviciostales como préstamos o equipamiento, etc.) debenser reportados en forma exacta y oportuna al go-bierno o a la comisión o agencia designada.

◆ En segundo lugar, una ley de divulgación debecontener una disposición que estipule que el go-bierno facilitará al público dichos informes para surevisión y análisis tan pronto como sea práctico.

No obstante, aún si la legislación de un paíscontiene estos dos componentes, podría fracasar ensu intento de ser verdaderamente una ley que regu-le la divulgación para promover transparencia ycandor en finanzas políticas si no pasa la “pruebade transparencia” indicada a continuación enforma de las siguientes cinco preguntas:

◆ ¿Quién fue el donante? (La cuestión de la

identidad del donante.)◆ ¿Cuánto? (El monto pormenorizado sumado al

nombre del donante.)◆ ¿Cuándo? (La fecha de la donación.)◆ ¿A quién? (El nombre del partido o candidato

que recibe el dinero o “cualquier cosa de valor”.)◆ ¿Para qué? (El nombre del vendedor o persona

que recibe el dinero identificado por nombre ycategoría del egreso.)

Una proporción considerable de aquellosinvolucrados en vida política en este hemisferio y,de hecho, en el mundo entero, tratan de mantenersus actividades de recaudación de fondos en unplano confidencial o simplemente ignoran las leyesde divulgación; o, por otro lado, pueden buscaravenidas legales para eludir las reglas encontrandolagunas en las disposiciones.

Esto no quiere decir que las directrices de divul-gación son de aplicación inmediata a todos lospaíses. Amenazas de intimidación o de acoso suelenacompañar la divulgación de fondos político enpaíses tales como Ucrania y Egipto. Aún y todo, amedida que la democracia va madurando, estosincidentes disminuyen y los principios de trans-parencia se van arraigando. El paso crítico final esllegar a codificar la transparencia en ley.

¿QUÉ ASPECTO TIENE LA DIVULGACIÓNEN EL MUNDO?

Una encuesta de 118 naciones realizada porUSAID5 indicó que un 23% de los países partici-pantes no tienen leyes de divulgación. Otro 17%tienen “transparencia oculta” donde las finanzas

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5 “Guía de Dinero y Política: Una guía para aumentar la transparen-cia en las democracias emergentes.” Publicación preliminar deUSAID, Washington, DC, Octubre 2002. A pesar que 118 paísesconstituye una muestra considerable para demostrar las leyes dedivulgación, no es una muestra aleatoria científicamente selecciona-da de las 191 naciones oficiales en el mundo; por lo tanto, cualquiergeneralización que se haga tiene que ser tentativa. El número de paí-ses latinoamericanos en la encuesta de 118 naciones fue 30. Vea elAnexo 2 para mayores detalles.

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son reportadas solamente al gobierno, y al públicono le está permitido ver los informes. Otro 25% delos países participantes en la encuesta sometieroninformes tan breves que su valor fue prácticamentenulo, particularmente en lo que se refiere a infor-mar al público sobre las finanzas políticas de suslíderes.

Cuando se toman todos los países en total, un87% de los participantes tenían divulgación oculta,parcial o ninguna, y apenas el 13% restante de lospaíses examinados por USAID actualmente some-ten reportes abiertos y plenos al gobierno y a susciudadanos.

¿QUÉ ASPECTO TIENE LA DIVULGACIÓNEN AMÉRICA LATINA?

¿Cuán abierto es el financiamiento político enAmérica Latina comparado con el resto del mundo?En general, parecería que requerir la divulgación dedonantes y vendedores en una forma detallada noes una costumbre usual en América Latina.

Tienen la obligación de divulgar la información:Comparación de niveles de divulgación

En el América mundo Latina

Candidatos presidenciales 29% 6%

Parlamentarios 29% 14%

Identidad de donantes 31% 16%

Partidos políticos 49% 40%

De acuerdo con la tabla anterior, los candidatospresidenciales son los menos dispuestos a reportarsus finanzas en América Latina, en comparacióncon el promedio mundial. Los candidatos a la legis-latura en América Latina también tienen menosprobabilidad de reportar el origen y las sumas de dinerorecibido. Por otro lado, reportar el financiamiento departidos políticos está más o menos al nivel del resto delas naciones participantes en la encuesta, aunque es unpoco más bajo en América Latina.

En términos generales, en lo que se refiere a lasnormas de reportar el financiamiento con trans-parencia y candidez requeridas por las leyesexistentes, América Latina es una región que tienemenos transparencia que Europa y las nacionesmiembros de la antigua Unión Soviética, peromucho más que Asia y África, el continente conmenos divulgación que cualquier otro. Si se consi-dera únicamente rendir cuentas de los fondosprivados, entonces es posible que América Latinaquedaría en un lugar aún más bajo comparado conel resto del mundo.

COMPARACIÓN DE LOS PAÍSES DE AMÉRICALATINA Y DEL CARIBE:

Dentro de la región de América Latina; sinembargo, surge una imagen aún más compleja de latransparencia (ver la tabla a continuación) conBrasil siendo el país más “abierto” y casi la mitadde la región siendo totalmente “cerrada” sin leyesde transparencia. No obstante, es de notar que lamayoría de estas naciones cerradas se encuentranen el Caribe y cuentan con poblaciones de menosde 1 millón de habitantes.

Es de notar asimismo que la tabla a conti-nuación representa solamente las leyes dedivulgación que han sido promulgadas, pero noconsidera si dichas leyes se implementan o no, o siexisten lagunas en dichas leyes. Por ejemplo, en latabla, Argentina se encuentra a un nivel bastantealto en cuanto a divulgación y transparencia. Deacuerdo con Transparencia Internacional deArgentina, sin embargo, solamente los fondos departidos políticos, que comprenden alrededor deun 10% de los ingresos gastados en campañas elec-torales están cubiertos por las leyes de divulgaciónde Argentina. Otro 90% de los fondos de cam-pañas es recaudado por los candidatos argentinosmismos mediante el establecimiento de sus propiasorganizaciones privadas sin fines de lucro y escapantotalmente la obligación de tener que reportar al

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gobierno o al público. El punto aquí es que existecierta distancia entre la existencia de la ley y la prác-tica de la ley. “

¿Qué se puede hacer sobre la divulgación enAmérica Latina? En términos generales, la divul-gación y la transparencia tienden a ser no planeadas.Los escándalos revelados por los medios de comuni-cación son probablemente el impulsor mayor dereformas y demandas por más transparencia.

Sin embargo, ciertos países desde un principiohan optado por establecer el marco legal para ladivulgación. Por ejemplo, en la mayor parte de lospaíses de la antigua Unión Soviética se presentanreportes financieros al gobierno con copiasdisponibles al público. Por otro lado, ciertos paísesoptan por abordar la cuestión en una forma másgradual y lenta, implementando la “divulgación deactivos personales” como un primer paso que mástarde candidatos y partidos adopten la práctica de

reportar comprensivamente los fondos políticos.No importa cuál sea la ruta que se elija, usual-

mente está acorde con lo que es la realidad políticaen ese momento. Si un partido o sus dirigentessienten que todavía no están listos para divulgar susfuentes de financiamiento, bien pueden servulnerables a vergüenza pública si se implementa ladivulgación. Cada país avanza a un paso diferente.En los Estados Unidos, por ejemplo, tomó casi 40años desde que se promulgaron las leyes de divul-gación hasta que se aplicaron.

Por esta razón, la divulgación en sí es un conti-nuum en el que los países pueden caer entre teneruna política totalmente abierta con participaciónpública a ninguna divulgación de los fondos políti-cos y el compromiso público. Cada país tiene quetrabajar desde el punto de ventaja de su propiasituación. Lo que es claro, sin embargo, es que latransparencia ofrece más beneficios a las democra-

NIVELES DE PAÍSES QUE EXHIBEN NIVELES DIVULGACIÓN PÚBLICA DE DIVULGACIÓN PÚBLICA (N=30)

Alto nivel de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Brasildivulgación públicaN=1 (3%)

Nivel medio de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Argentina, Colombiadivulgación públicaN=2 (6%)

Bajo nivel de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Barbados, Bolivia, Chile, Costa Rica,divulgación pública Ecuador, Jamaica, México, Nicaragua, Perú,N=10 (33%) Trinidad y Tobago

Divulgación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Guatemala, Guyana, Hondurus, Panamá, pública oculta Paraguay, República Dominicana, VenezuelaN=7 (25%)

No divulgación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Antigua y Barbuda, Bahamas, Belize, Dominica,pública El Salvador, Granada, St. Kitts y Nevis, St. Lucia,N=10 (33%) St. Vincent y las Granadinas, Uruguay

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cias de América Latina que el sigilo.El compromiso de USAID de trabajar en el

campo de financiamiento político comenzó con lapublicación de una guía sobre dinero en política yahora está pasando a proporcionar asistencia técni-ca a los partidos políticos, organizaciones nogubernamentales, comisiones electorales, y losmedios de comunicación, respecto a la divulgaciónen apoyo a los países de América Latina que estániniciando reformas. Por ejemplo, se extiende una

invitación a todos los países latinoamericanosinteresados en poner en Internet sus partidos políti-cos e informes de financiamiento de campañaselectorales, a ver la presentación de IFES(International Foundation for Election Systems)MAP (Dinero y Política) ‘Transparencia mediante elPrograma Internet’ patrocinado por USAID en laconferencia de la OEA a ser celebrada enVancouver, el 5 y 6 de diciembre, 2002.

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Estrategia Cómo se implementa Resultado anticipado Riesgos

1. Límites de Ley que limita Disminución de Ingresos disimuladoscontribuciones los montos financiamiento

2. Prohibiciones de Ley que excluye ciertos Evade las La creación de nuevas contribuciones contribuyentes contribuciones ilegales organizaciones para

evadir las prohibi ciones

3. Límites en gastos Ley que limita los gastos Campañas menos costosas Gastos en exceso estándisimulados

4. Límite de la Límite legal a la duración Se necesita menos dinero Campañas clandestinas y temporada electoral de campaña “fuera de temporada”

5. Divulgación Ley mande reportes financieros Reportes confiables y Reportes fraudulentos o al público accesibles al público responsabilidad pública retrasados

oportunamente

6. Financiamiento Varias maneras Menos corrupción y Poca influencia en lapúblico elecciones menos costosas recaudación de fondos

privados, o/y ladependencia en donantes importantes

a. Dinero para partidos Desembolso basado en el Reducción de los Recaudación de fondos porcentaje de votos fondos privados privados sigueo escaños ganadosen la elección previa

b. Dinero para Desembolso basado en el Reducción de los Recaudación de fondoscandidatos porcentaje de votos fondos privados privados sigue

o escaños ganados enla elección previa

c. Incentivos Deducciones y créditos Atrae pequeños donantes Poco interés por parteimpositivos para contribuyentes del público

d. Medios gratuitos u Proporcionado por el gobierno Igual tiempo de difusión Ventaja del funcionarioofrecidos con o a un costo bajo por los en los medios titulardescuentos medios privados

e. Otras subvenciones Servicios y contribuciones Campañas menos costosas Ventaja del funcionarioen especie titular

ANEXO 1DINERO Y POLÍTICA: ESTRATEGIAS PARA

LIMITAR EL DINERO EN LA POLÍTICA

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ANEXO 2REGLAS BÁSICAS DE DIVULGACIÓN EN PAÍSES

SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA

REG. POR PARTIDO POR CANDIDATODIVULGACIÓN Cuentas Lista de Presidencial ParlamentarioDE CUALQUIER de ingresos y donantes

ÍNDOLE egresos

COLUMNA NÚMERO 1 2 3 4 5

Antigua y Barbuda no no no no procede no

Argentina SÍ SÍ SÍ no no

Bahamas no no no no procede no

Barbados SÍ no no no procede SÍ

Belice no no no no procede no

Bolivia SÍ SÍ no no no

Brasil SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ

Chile SÍ SÍ no no no

Colombia SÍ SÍ SÍ no no

Costa Rica SÍ Pres. SÍ no no

Dominica no no no no procede no

Ecuador SÍ SÍ Pres. no no

El Salvador no no no no no

Granada no no no no procede no

Guatemala no Pres. no no no

Guyana no Pres. no no procede no

Honduras no Pres. no no no

Jamaica SÍ no no no procede SÍ

México SÍ SÍ Pres. no no

Nicaragua SÍ Pres. SÍ no no

Panamá no Pres. no no no

Paraguay no Pres. Pres. no no

Perú SÍ SÍ no no no

República Dominicana no Pres. no no no

St Kitts y Nevis no no no no procede no

St Lucia no no no no procede no

St Vincent & las Grenadinas no no no no procede no

Trinidad y Tobago SÍ no no no procede SÍ

Uruguay no no no no no

Venezuela no Pres. no no no

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NOTAS: La información anterior fue preparada por MichaelPinto-Duschinksky, miembro del consejo de administraciónde la Fundación Internacional para Sistemas Electorales, conla asistencia de Violaine Autheman y Jeffrey Carlson. DanielZovatto de IDEA también contribuyó durante la fase derecolección de datos de esta matriz. La matriz indica las leyesy reglamentos vigentes en ciertos países al 1° de enero 2000 yen otros, al 1° de septiembre 2001. Las leyes no siempre sonclaras y la asignación de categorías en ciertos casos fue hechadiscrecionalmente. A pesar de que se ha hecho todo esfuerzoposible en la preparación de la matriz para evitar inexacti-tudes, siempre hay una posibilidad de error. Se agradece deantemano cualquier corrección o comentario sobre la inter-pretación de categoría enviada a [[email protected]].

Col. 1. Mide la existencia o ausencia de leyes de divul-gación de financiamiento de partidos y campañas electorales.

Col. 2. ‘SÍ’ significa que se deben rendir cuentas de losingresos Y/O de los gastos a la autoridad pública y que seponen a la disposición del escrutinio público. “PRES.” signifi-ca que las cuentas de ingresos Y/O de gastos debenpresentarse a la autoridad pública pero no necesitan ponersea la disposición del escrutinio público.

Col. 3. SÍ’ significa que el partido debe divulgar la identi-dad de los donantes. Donde es necesario divulgar lasdonaciones solamente si superan cierto umbral, esto apareceen la Columna 7.

Col. 4. ‘SÍ’ significa las cuentas de los ingresos Y/O gas-tos del candidato deben divulgarse aparte de aquellas delpartido del candidato. ‘No procede’ significa que no hay elec-ción para la posición de dirigente ejecutivo en el país enparticular. Panamá, salvo por candidatos independientes.

Col 5. ‘SÍ’ significa las cuentas de ingresos Y/O gastosque el candidato debe divulgar independientemente de aque-llas que son las cuentas del partido del candidato. Brasil,senadores solamente, Colombia, Panamá, salvo por can-didatos independientes.

Col. 6. ‘SÍ’ significa que los donantes mismos debendivulgar sus donaciones. Donde es necesario divulgar dona-ciones solamente cuando exceden cierto umbral, esto apareceen la Columna 7. Bolivia, Colombia: por corporaciones.

Col. 7. ‘Ninguno’ significa que no hay ningún umbralestablecido para la divulgación y que todas las donacionesrelevantes deben ser divulgadas o sometidas. Bolivia: todas lasdonaciones de empresas privadas deben ser divulgadas.

Col. 8. Esta columna es un Índice de Divulgación queindica cuántos tipos de leyes de divulgación existen en unpaís. Los tres tipos de leyes son: divulgación por los partidospolíticos de las cuentas de ingresos y/o egresos por candidatospara oficina pública o legislativa y divulgación de la identidadde donantes específicos. La codificación es: 4 —países con trestipos de leyes de divulgación, 3= países con dos tipos de leyesde divulgación, 2= países con un tipo de leyes de divulgación;1= países sin ninguna ley de divulgación.

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UMBRAL PARA ÍNDICE DEDONANTE DIVULGACIÓN DIVULGACIÓN

DE DONACIONES(por partidos, candidatos, o por

donantes, en Dólares

6 7 8

no no procede 1

no ninguno 3

no no procede 1

no no procede 2

no no procede 1

SÍ ninguno 3

SÍ 581 4

no no procede 2

SÍ ninguno 3

no ninguno 2

no no procede 1

no no procede 2

no no procede 1

no no procede 1

no no procede 1

no no procede 1

no no procede 1

no no procede 2

no no procede 2

no no procede 2

no no procede 1

no no procede 1

no no procede 2

no no procede 1

no no procede 1

no no procede 1

no no procede 1

no no procede 2

no no procede 1

no no procede 1

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La facultad de exigir el cumplimiento de lasnormas es un componente clave decualquier régimen financiero político.

Además de estar basado en una política administra-tiva sólida y práctica, a fin de ser efectivo, elcumplimiento debe depender también de un sis-tema de controles y balances que incentiven elrespeto por la ley. La cultura política es parte de loscimientos en que se arraiga el sistema. Un régimende aplicación efectivo es uno que posee legitimidaden los ojos de los partidos, los candidatos y, espe-cialmente, el electorado.

MARCO CONCEPTUAL, RELEVANCIA Y VALORES

El cumplimiento es esencial en cualquier sis-tema reglamentario, incluyendo los que gobiernanlas finanzas políticas. La razón es muy sencilla: sino existe un mecanismo que obligue al cumpli-miento, las leyes —no importa cuán bienintencionadas sean— tienen poco valor. Este hechoha sido reconocido por los legisladores y los erudi-tos. Para citar uno de ellos: “El cumplimientodemanda una autoridad fuerte investida con sufi-cientes facultades legales para supervisar, verificar,investigar y, si fuere necesario, entablar procesoslegales. Cualquier cosa que sea menos es una fór-mula para el fracaso.”2 Sin un cumplimientoadecuado, entonces, los reglamentos que gobiernanlas finanzas políticas —sea que establezcan límites,prohibiciones o simplemente requisitos de publi-cación— tienen poco significado y pocaprobabilidad de ser acatados.

El cumplimiento comprende varios elementos.A lo mínimo, necesita que las ofensas y sancionesestén claramente identificadas en la ley. No sepuede dejar que la aplicación de la ley dependa decircunstancias fortuitas o de arreglos puramenteinformales. Los legisladores deben anticipar que lospartidos y los candidatos van a buscar la forma decómo evadir los requisitos de límites y de divul-gación. Por lo tanto, las leyes deben estipularclaramente las sanciones al respecto —y dichasdeben ser apropiadas a la infracción en particular.

En segundo lugar, la aplicación obligatoria delas reglas implica que existe una autoridad investidacon la facultad de vigilar su cumplimiento, investi-gar las presuntas infracciones y, cuando esnecesario, aplicar las sanciones correspondientes.Es preciso contar con rigurosos procedimientos defiscalización para una vigilancia efectiva. Tambiénes necesario tener suficientes recursos —en la formade capacitación y de personal— para poder hacerinvestigaciones oportunas y efectivas.

Finalmente, los mecanismos de cumplimientodeben ser neutrales o independientes del gobierno.Sin tal independencia, un régimen de finanzaspolíticas carecerá de legitimidad, tanto entre las enti-

MECANISMOS PARA EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DELAS NORMAS QUE GOBIERNAN EL FINANCIAMIENTO

DE PARTIDOS POLÍTICOS1

Miriam Lapp, Senior Policy and Research Officer, Elections Canada

1 Documento preliminar presentado en la Segunda Reunión delForo Interamericano sobre Partidos Políticos en diciembre de 2002,en Vancouver, Canadá, como parte del Análisis Comparativo sobreFinanciamiento de Campañas y Partidos Políticos que conducen laUnidad para la Promoción de la Democracia de la OEA eInternacional IDEA en los 34 paises del hemisferio.

2 Khayyam Zev Paltiel, Party, Candidate and Election Finance: ABackground Report. Ottawa: Royal Commission on CorporateConcentration, 1976; disponible de Supply and Services Canada.

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dades que están siendo reguladas como dentro delpúblico en general. La confianza pública es clave encualquier régimen efectivo de cumplimiento.

RELEVANCIA DEL CONCEPTOHay por lo menos tres razones que nos indican

que la aplicación de la ley es central a cualquierestudio de financiamiento político. Primero,porque si no se insiste en que se cumplan las nor-mas, el sistema reglamentario de financiamientopolítico queda en duda, y lo que se arriesga es laintegridad del proceso. Y de la misma forma que laaplicación de la ley es la clave para mantener lalegitimidad de las reglamentaciones de finanzaspolíticas, también éstas últimas son una parte inte-gral del proceso democrático. En la opinión de unobservador, “Los límites que no se exigen son peo-res que no tener límites del todo, porque algún díase va a producir un escándalo que va a erosionar laconfianza de la ciudadanía en la democracia comouna forma de gobierno y en los dirigentesdemocráticamente electos que no viven de acuerdocon sus propias leyes.”3

En segundo lugar, cuando uno examina lasituación que existe en la mayoría de los países hoydía, rápidamente se hace obvio que “Hay... demasia-das leyes y muy poco cumplimiento.”4 Por lo tanto,cualquier estudio que tenga por objeto propor-cionar herramientas y soluciones prácticas a losencargados de formular las políticas, debe enfocarsu atención a la centralidad y necesidad de losmecanismos de cumplimiento.

Finalmente, el estado de conocimientos encuanto a los mecanismos de cumplimiento que yaexisten, es muy limitado. Se ha escrito muy pocosobre el cumplimiento desde un punto de vistapráctico. Todavía no se ha realizado un estudio sis-temático de los mecanismos de cumplimiento porlos diferentes países. Esto es particularmente evi-dente respecto a los estados miembros de la OEA.

COMPLEJIDADUna de las razones por la relativa falta de estu-

dio sobre el cumplimiento bien pudiera ser lacomplejidad del tema mismo. Un análisis recienteal respecto resalta la base y el contenido de lasreglas mismas —incluyendo la importante cuestiónde identificar tanto cuáles actores están sujetos a lasreglamentaciones de financiamiento político; comola aplicación de las reglas— lo que incluye la promo-ción y vigilancia de cumplimiento, conducirinvestigaciones y aplicar sanciones.5 Las investiga-ciones llevadas a cabo hasta la fecha indican queexisten grandes diferencias de nación a nación encada una de estas cuestiones.

Aunque es cierto que los eruditos y los practi-cantes están de acuerdo en que el cumplimiento esesencial para que las leyes sobre financiamientopolítico tengan significado; por lo general sostienendiferentes opiniones sobre los mejores medios paraponerlo en práctica. Si la exigencia de cumplir conlas reglas de financiamiento político es mínima, lasreglas pierden su importancia; pero si es demasiada,puede paralizar el sistema porque lo dota de unarigidez excesiva. Requisitos que demandan unnúmero excesivo de informes también pueden actu-ar como un factor disuasivo a la participaciónpolítica al aumentar el nivel de intrusión en la vidapersonal de los candidatos y elevando los costos depostular candidaturas para cargos públicos más alláde los medios de los ciudadanos particulares. Eldesafío entonces es lograr un equilibrio entre exigircumplimiento de forma que las reglas de finan-ciamiento político tengan significado sin que se

3 Karl-Heinz Nassmacher, “Monitoring, Control and Enforcement ofPolitical Finance Regulation”, en Handbook on Funding of Partiesand Election Campaigns, Estocolmo: International IDEA (a cele-brarse próximamente).

4 Michael Pinto-Duschinsky, “Financing Politics: A Global View”,Journal of Democracy, 13.4 (Octubre 2002), p. 80.

5 Nassmacher, “Monitoring...”.

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conviertan en obstáculos que impidan la plena par-ticipación de los ciudadanos.

ENFOQUES ACTUALES Y MODELOS DECUMPLIMIENTO

1. ¿Qué sanciones existen?En cuanto a las sanciones, es importante que

correspondan a ofensas o infracciones específicas.La severidad de las sanciones debe variar conformea la seriedad de la ofensa (administrativa o crimi-nal) y de acuerdo con el grado de voluntadexhibido por el infractor.

De acuerdo con una encuesta, los tipos de san-ciones más comunes son:

◆ encarcelamiento◆ pérdida de derechos civiles para aquellos que

se encuentran culpables de delitos (esto puedeincluir la pérdida del derecho al voto por un ciertoperíodo de tiempo, y la pérdida del derecho de sercandidato a cargo público);

◆ perder un escaño en la legislatura◆ perder temporalmente el derecho de ser

miembro y de votar en la legislatura;◆ pérdida total o parcial del derecho a recibir

fondos públicos por un partido político;vpérdida de contribuciones obtenidas en con-

travención de leyes o reglamentos;◆ multas (cuya severidad puede variar conside-

rablemente).6

Además de las sanciones anteriores, algunasjurisdicciones también tienen alternativas cuyaíndole es más correctiva que punitiva. En Canadá,por ejemplo, el Comisionado de Elecciones Canadá(el funcionario responsable por hacer que secumpla la Ley de Elecciones de Canadá), tiene laautoridad de celebrar convenios de cumplimientocon infractores o posibles infractores bajo la ley. Unconvenio de cumplimiento es un convenio volun-tario con el Comisionado bajo el cual la partecontratante acuerda cumplir con los requisitos de laLey y satisfacer los términos y condiciones acorda-

dos para satisfacer las exigencias de cumplimiento.Las partes contratantes evitan prosecución sola-mente si cumplen totalmente con los términos delconvenio de cumplimiento; de otra forma, elComisionado puede encausar un juicio basándoseen la infracción original. Los convenios decumplimiento deben hacerse públicos.

2. ¿Cuáles son las agencias de imple-mentación que existen?

En el Anexo A se plantea una lista parcial de lasagencias de implementación que existen en los paí-ses miembros de la OEA. Esta informaciónpreliminar muestra que la tendencia es que las enti-dades responsables por exigir el cumplimiento delos reglamentos son los cuerpos administrativoselectorales. Es necesario llevar a cabo una investi-gación adicional para completar la tabla para losotros estados miembros.

3. Evaluación de los métodos de imple-mentación

Existen varias maneras de iniciar el procesodemandando el cumplimiento de las reglas. Elmétodo que requiere menos recursos de parte de laautoridad de ejecución es depender de denuncias —de otras partes, candidatos o actores políticos enel proceso, o de un miembro del público. Las fun-ciones de vigilancia e investigación bajo estemodelo no son automáticas, sino más bien, sonreactivas. Otro enfoque es asignar la responsabili-dad por la vigilancia del cumplimiento a laautoridad de cumplimiento misma. Esto se puedehacer sistemáticamente o en base de auditoríasaleatorias. Es obvio que tales enfoques requierenque la autoridad de cumplimiento o aplicación deley cuente con más recursos que en el modelo basa-do en denuncias. Un enfoque comprensivodependería de una combinación de estos modelos.

La selección del modelo dependerá no sola-

6 Michael Pinto-Duschinsky, “Breaches and penalties”. www.aceproject.org/main/english/pc/pcf.html (12/17/2001).

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mente del nivel de recursos disponibles a la autori-dad de cumplimiento, sino también —y en granparte— de la política cultural existente. Por ejemplo,un modelo basado en denuncias probablemente nofuncionará muy bien donde exista “...una culturade hacer caso omiso de la ley entre los partidospolíticos y candidatos contrincantes.”7 Donde exis-tan ‘pactos informales de no-agresión’ entre rivalespolíticos, no se puede depender de un sistema dedenuncias para poner al descubierto los casos deincumplimiento.8 En estos casos, es necesario con-ferir a las autoridades de implementación, elmandato y los recursos para una vigilancia sis-temática y que no tengan que depender de lasentidades reguladas para asegurar cumplimiento.

Aún cuando la cultura política no sea un factor,un modelo basado exclusivamente en denunciaspuede resultar inefectivo por otra razón: “... cuandolos retos legales se dejan en manos de los indivi-duos o de las partes perjudicadas (por ejemplo, loscandidatos que piensan que han sido derrotadosinjustamente), los costos de iniciar tal acciónpueden ser prohibitivos.”9 Por lo tanto, los regu-ladores no pueden asumir que un régimen basadoen denuncias va a capturar todas las violaciones —ni tan siquiera todas las violaciones más serias. Laverdad del caso es que para exigir el cumplimientode las normas de una forma efectiva, es preciso con-tar con los recursos adecuados, no importa quiénsea el responsable por iniciar el proceso.

El financiamiento político, por su misma natu-raleza, es un asunto complejo y la tendencia de loslegisladores es hacerlo aún más complejo agregandomás y más reglamentos tratando de cerrar las lagu-nas existentes. Como resultado, “las infracciones alas reglas... pueden ser sutiles y difíciles de detectar.Sin una ‘fuerza de detectives’ calificada y debida-mente capacitada las autoridades frecuentementeno toman ninguna acción, a menos que se presenteuna denuncia. Ellos simplemente responden, pero

no inician las investigaciones.”10

La cultura política y el nivel de recursos no sonlos únicos factores que hay que considerar. La natu-raleza de los reglamentos de financiamiento político—sea que se encuentren en una sola ley o enmuchas— y la naturaleza de la autoridad de ejecu-ción misma también son importantes. De acuerdocon Nassmacher, “la implementación efectiva de lalegislación para el financiamiento político se difi-culta aún más cuando existen diferentes leyes quetratan con distintos aspectos del mismo tema. Porlo tanto es apropiado distinguir entre los países quetienen:

◆ Una sola ley que regula el dinero en políticay una sola agencia para implementarla;

◆ Varias leyes o agencias para diferentes aspec-tos del financiamiento político; y

◆ Ninguna agencia para implementar el régi-men de financiamiento político.

La evidencia en las democracias establecidasindica que solamente la primera alternativa tieneposibilidades de dar buenos resultados.”11

Respecto a las agencias de cumplimiento, esimportante asegurar que tienen la capacidad de tra-bajar independientemente, libres de influenciasproselitistas o del gobierno. Esto se puede lograr devarias maneras, incluyendo:

◆ expectativas públicas o una larga tradición de

7 Ibid.

8 Por ejemplo, a fines del siglo diecinueve en Canadá, los partidospolíticos se involucraron en el uso de “saw-offs” —literalmente, partescortadas que eran acuerdos amistosos pare retirar un número igualde peticiones electorales protestadas antes de apelar a los tribunales.El resultado de esta práctica fue disminuir el número de denuncias,dando la ilusión que las prácticas fraudulentas se estaban reducien-do cuando, en efecto, no lo estaban. Consultar: A history of theVote in Canada (Ottawa: Ministerio de Obras Públicas y ServiciosGubernamentales Canadá, 1997), p. 44.

9 Pinto-Duschinsky, “Breaches and Penalties”.

10 Ibid.

11 Nassmacher, “Monitoring, Control...”.

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independencia;◆ el estatus de un juez de la corte suprema,

auditor, o ombudsman;◆ incluir miembros de dos o más partidos en la

comisión, exigiendo que los miembros debenincluir la minoría o la oposición;

◆ evitar el renombramiento de los comisiona-dos (nombramientos vitalicios o por un plazosolamente);

◆ ausencia de obligaciones presupuestarias (enuna agencia que se ha convertido en difícil demanejar para el gobierno); y

◆ ausencia de presiones políticas, o interven-ción del gobierno o del partido en elnombramiento del personal.12

Es necesario sin embargo, emprender un estu-dio más a fondo de esta cuestión para determinarhasta que grado van a ser efectivas estas medidas enasegurar la independencia de las agencias decumplimiento. Al igual que sucede con la cuestiónde monitoreo de cumplimiento, parecería que unacombinación de medidas probablemente sea la rutamás efectiva para asegurar la independencia de laagencia.

TENDENCIASLas observaciones preliminares sugieren que

mientras que antes se consideraba que el cumpli-miento era una cuestión secundaria, hoy día sereconoce cada vez más que es una parte importantede un régimen que efectivamente gobierne loslímites o la divulgación. Este reconocimiento no esuniversal por ningún punto: un estudio recienterealizado por la Agencia para DesarrolloInternacional de los Estados Unidos (USAID)demostró que aunque muchos países tienen marcoslegales bien desarrollados en cuanto a la divul-gación, todavía carecen de la voluntad política parahacer cumplir las leyes; y el resultado es que, enesos países, las leyes tienen que considerarse quesolamente son de facto.13

Los regímenes de aplicación tienden a evolu-cionar con el pasar del tiempo, ya que responden alos cambios en el contexto social y cultura política.Por ejemplo, con respecto a las sanciones, algunospaíses están inclinándose a proveer alternativas queson menos punitivas y más correctivas. Como seindicó anteriormente, éste ha sido el caso enCanadá donde, desde el 2000, los convenios decumplimiento están disponibles como una alterna-tiva a la prosecución. Como un dispositivo deaplicación, los convenios de cumplimiento sonmenos costosos y consumen menos tiempo que lasotras alternativas, y sirven para “decrimininalizar”los delitos menores que no son de índole criminalen primer lugar. Además, tienen el beneficio adi-cional que son aplicables fuera del sistema detribunales, por tanto, liberan recursos limitados.

Es generalmente reconocido que una aplicaciónefectiva se debe basar en una variedad de mecanis-mos. Se podría visualizar como una red intrincadade controles y balances que incitan el respeto a laley. Disposiciones estatutarias que claramenteindiquen lo que se necesita, quien es responsable yque sanciones existen son una parte de esta red,pero también lo son sus elementos menos tangi-bles, tal como la pericia y la legitimidad de laagencia y, más fundamentalmente, la confianza delpúblico en el sistema reglamentario en general. Seconsidera que la sociedad civil juega un papel muyútil en esta ecuación ya que ayuda a asegurar que seva a aplicar la ley efectivamente, particularmentecon respecto a la función de vigilancia.

OPCIONES POLÍTICASAunque parece que existe un consenso sobre la

necesidad general del cumplimiento de la ley, con

12 Ibid.

13 U.S. Agency for International Development —Office forDemocracy and Governance, “Money and Politics Handbook: AGuide to Increasing Transparency in Emerging Democracies”, Seriede Publicaciones Técnicas (Septiembre 2002).

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respecto a sus elementos particulares, todavía noexiste tal consenso. Específicamente, existen variasopciones de política en cuanto a:

◆ asignar responsabilidad por usar y reportarlos fondos políticos (por ej., el requisito que exige alos agentes oficiales de aceptar y gastar fondospolíticos a nombre de los partidos y candidatos);

◆ identificar la agencia responsable por imple-mentar los reglamentos de financiamiento político(una sola agencia o varias agencias; relaciones conel gobierno; recursos; legitimidad);

◆ procedimientos de vigilancia (sistemáticos,muestras aleatorias, o basado en denuncias. Si elprocedimiento es basado en denuncias, ¿hace pro-visión el sistema por la oportuna divulgación alpúblico de los informes financieros relevantes?¿Existe un requisito de que los informes financierossean auditados?);

◆ procedimientos para incentivar el cumpli-miento voluntario (capacitación de trabajadores decampaña; asistencia; prestar apoyo material; sub-sidios para servicios de auditoría; educación alpúblico);

◆ sanciones (¿correctivas o punitivas? ¿san-ciones administrativas o prosecución criminal?¿Distinción entre corrupción o prácticas ilegales?¿Varían las sanciones de acuerdo a la severidad dela infracción?)

En conclusión, es evidente que ningún mecanis-mo ni solución por si sola es adecuada paraasegurar un cumplimiento efectivo. Esos regímenesde financiamiento político cuya efectividad esreconocida generalmente dependen de una combi-nación de factoras —una red de controles y balances— para asegurar que el sistema funciona bien. Almismo tiempo, se debe reconocer que ningún sis-tema es lapidario, no importa cuán bien diseñadosea o con cuantos recursos cuente. Es necesariohacer ajustes periódicamente para asegurar que elsistema responde a los cambios en el entorno definanciamiento político, la ley misma, y las expecta-tivas y valores del público. Sobre todo, un régimenpolítico efectivo es uno que mantiene la confianzade los partidos, de los candidatos, de los activistasy, lo que es más importante, del electorado.

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Argentina Jueces federales con jurisdicción electoral

Bolivia Entidad administrativa electoral

Brazil Entidad administrativa electoral

Canada Entidad administrativa electoral (específicamente, el Comisionado deElecciones Canadá, designado por el Jefe Electoral)

Chile Entidad administrativa electoral

Colombia Entidad administrativa electoral

Costa Rica Entidad administrativa electoral/Oficina del Contralor General

Dominican Rep. Entidad administrativa electoral

Ecuador Entidad administrativa electoral

El Salvador Oficina del Contralor General

Guatemala Entidad administrativa electoral

Honduras Entidad administrativa electoral

Mexicó Entidad administrativa electoral

Nicaragua Oficina del Contralor General, Entidad administrativa electoral y elMinisterio de Hacienda y Crédito Público

Panama Entidad administrativa electoral

Paraguay Entidad administrativa electoral

Peru Entidad administrativa electoral

United States Entidad administrativa electoral

Uruguay —

Venezuela Entidad administrativa electoral

ANEXO A:AGENCIAS DE IMPLEMENTACIÓN EN PAÍSESSELECCIONADOS MIEMBROS DE LA OEA

Fuentes: Los datos para los países latinoamericanos fueron provistos por Daniel Zovatto. Los datos paraCanadá se tomaron de www.elections.ca y los de Estados Unidos de www.fec.gov/index.html

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El Centro Carter estableció el Programa delas Américas en 1986, cuando el HemisferioOccidental experimentaba cambios políticos

dramáticos y se esforzaba por conquistar la demo-cracia y abrir sus economías. El programa, pioneroen la observación de elecciones, hizo importantesaportes a estos profundos cambios en la región.

Hoy día el Programa ayuda a profundizar lasrelaciones interamericanas mediante conferenciasde política de alto nivel que enfocan temas hemis-féricos. El énfasis inicial en la promoción de lademocracia a través de las elecciones ha evoluciona-do hacia proyectos de segunda generación queaseguran que las nuevas democracias tienen signifi-cación en la vida cotidiana de las personas.Esforzándose por hacer más responsables a los go-biernos, el Programa ayuda a que ciudadanos ygobiernos luchen en contra de la corrupción, desa-rrollen métodos para transparentar elfinanciamiento político, e involucren a los gruposcívicos en diálogos públicos con los gobiernos sobrecruciales temas y leyes nacionales.

El Consejo de Presidentes y Primeros Ministrosde las Américas es clave para estos esfuerzos.Basado en el Programa de las Américas, el Consejoincluye a más de 35 líderes actuales y pasados delHemisferio Occidental encabezado por el ex presi-dente de EE.UU. Jimmy Carter. El Consejo utilizasu voz y su experiencia para dar visibilidad a temasurgentes, buscar soluciones cooperativos a proble-mas, reunificar a países divididos, y promover lareforma de políticas y acciones concretas de partede organizaciones multilaterales, gobiernos, el sec-tor privado, y organizaciones no gubernamentales.

LAS RELACIONES INTERAMERICANASLos países alrededor de nuestro hemisferio lidi-

an con un conjunto interrelacionado de temas queincluye la deuda, las drogas, la deforestación y lasdemocracias débiles. Muchos de estos temas tienencomponentes tanto internos como internacionales,y sólo pueden solucionarse a través de enfoquescooperativos que abarcan a varios países a la vez.Basándose en los hallazgos de conferencias orien-tadas para la acción, el Programa de las Américasha ayudado a formar coaliciones para apoyar unaprotección más fuerte de la democracia en la regiónjunto con la implementación del tratado hemisféri-co contra la corrupción.

LA RESPONSABILIDAD DEMOCRÁTICAEl Programa de las Américas ayuda a fomentar

la democracia y a construir la responsabilidadpolítica al promover comunicación e interaccionesabiertas y transparentes entre los ciudadanos y suslíderes gubernamentales, así como por el fortale-cimiento de sistemas de control dentro y entreagencias gubernamentales.

El Programa fortalece la voz del ciudadano pro-moviendo elecciones libres y justas, ampliando elacceso a la información para que los ciudadanospuedan monitorear el desempeño de sus gobiernos,fomentando la discusión pública de proyectos delegislación, y alentando la publicación rutinaria dedocumentos gubernamentales —un elemento cru-cial del “derecho de saber” del pueblo en unademocracia.

EL PROGRAMA DE LAS AMÉRICAS

El Program

a de las Américas

Guinea; y se ha esforzado por disminuir el estigmade las enfermedades mentales.

Presupuesto: El presupuesto operativo fue de$33.9m en 2001-2002.

Donaciones: El Centro Carter es una organi-zación benéfica 501 (c)(3), financiada pordonaciones privadas de individuos, fundaciones,corporaciones y agencias internacionales de asisten-cia al desarrollo. Las contribuciones hechas porciudadanos y compañías estadounidenses son porley deducibles de sus impuestos.

Facilidades: La capilla ecuménica Cecil B. Dayy otras facilidades están disponibles para bodas,reuniones y retiros corporativos, y otros eventosespeciales. Para más información, (404) 420-5112.

Pasantías: El programa de pasantías del CentroCarter ha sido evaluado por la Princeton Reviewcomo uno de los mejores en los EE.UU.

Ubicación: En un parque de 14 hectáreas auna distancia de 2.4 kilómetros al este del centrode Atlanta. La Biblioteca y Museo Jimmy Carter,

adjuntos al Centro, sonpropiedad de laAdministración Nacionalde Archivos y Registrosdel gobierno federal deEE.UU, que los opera, yestán abiertos al público.(404) 331-3942.

Personal: 150 empleados, con sede principalmente enAtlanta.

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Sinopsis: El Centro Carter fue fundado en1982 por el ex presidente estadounidense Jimmy

Carter y su esposa Rosalynn en sociedad con la uni-versidad de Emory, para promover la paz y la saluden todo el mundo. El Centro, organización nogubernamental sin fines de lucro, ha ayudado amejorar la vida de millones de personas en más de65 países resolviendo conflictos, promoviendo lapaz, los derechos humanos y la oportunidadeconómica; previniendo las enfermedades; mejo-rando los servicios de salud mental; y enseñando alos agricultores a aumentar la producción de suscultivos.

Logros: El Centro ha observado 45 eleccionesen 23 países; ha ayudado a los agricultores en 15países africanos a duplicar o triplicar la producciónde granos; ha mediado o trabajado para evitar con-flictos civiles e internacionales alrededor delmundo; ha intervenido para prevenir enfermedadesevitables en América Latina y África, incluyendo lacasi erradicación de la enfermedad del gusano de

UN VISTAZO AL CENTRO CARTER

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ONE COPENHILL

453 FREEDOM PARKWAY

ATLANTA, GA 30307

(404) 420-5100 ◆ FAX (404) 420-5145

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