El federalismo fiscal y el sistema de perecuación en Canadá: ¿Lecciones para otros países...

El federalismo fiscal y el sistema de perecuación en Canadá¿Lecciones para otros países federales?

Presentación de David Péloquin en la conferencia

“Desafíos institucionales y económicos en países federales:Los casos de Canadá y Argentina”

Embajada de Canadá en Argentina y Fundación Dos Siglos, en cooperación conla Universidad Nacional del Litoral (FCE-DAP) e Instituciones Regionales

Santa Fe, 29 al 31 de Marzo de 2016

Breve perspectiva de Canadá

Provincias y territorios(fecha de ingreso en la Confederación)

y parte (%) de población estimadaglobal de 35.9 millones en 2015

Colombia británica (CB)(1871) 13.1%

Territorios del Noroeste(1870) 0.1%

Yukón(1898)0.1% Nunavut

(1999) 0.1%

Saskatchewan (SK)(1905) 3.2% Nuevo Brunswick

(NB) (1867) 2.1%

Nueva Escocia (NE)(1867) 2.6%

Isla del Príncipe Eduardo (IPE)

(1873) 0.4%

Quebec (QC)(1867)23.0%

Terranova yLabrador (TN)

(1949) 1.5%Alberta

(AB)(1905)11.7%

Manitoba (MB)(1870) 3.6%

Ontario (ON)(1867) 38.5%

Plan de la presentación

Autonomía gubernamental en Canadá

Disparidades fiscales en Canadá

El esquema canadiense de perecuación fiscal

¿Lecciones para otros?

1

2

3

4

Autonomía gubernamental en Canadá1

El diseño de la Ley Constitucional de 1867 (la que creó la federación) había previsto: competencias federales y provinciales “herméticas” (con algunas excepciones) un gobierno federal dominante (tanto legislativa como fiscalmente)

En la práctica, Canadá ha evolucionado hacia: competencias de legislación/regulación y (de manera particular) de gastar que

suelen traslaparse (o “entreverarse”) ocupación compartida de todas las áreas impositivas directas e indirectas

importantes “asociación entre iguales” de los gobiernos federal y provinciales

(¿o “competencia vertical” entre competidores) igualmente capaces?

Canadá: una federación centralizada en principio,pero no en la práctica

5

Canadá: una federación donde todos los gobiernos (“mayores”) ejercen también una gran autonomía

Un sistema político dominado por una rama ejecutiva poderosa, con mecanismos limitados de control ejercido por la rama legislativa… tanto al nivel del gobierno federal como al nivel provincial

Un alto grado de autonomía ejercida por los poderes federal y provinciales (pero no municipales), reforzada aún más por: demandas insistentes en todas regiones para una gran autonomía provincial aceptación pan-canadiense de la legitimidad de estas demandas amplio consenso sobre la descentralización tanto de la prestación de servicios

como del régimen de impuestos y de financiación gubernamentales

6

Larga historia ininterrumpida de autogobierno desde la época colonial (década de 1840) hasta el presente: las provincias son las unidades políticas originales de Canadá y todavía cuentan

con una significativa (y a veces dominante) lealtad de sus residentes las provincias tienen capacidades políticas y administrativas muy considerables hábitos de manejo de la gran autonomía provincial, establecidos desde hace

mucho tiempo: negociaciones / acuerdos / cooperación intergubernamentales rendición de cuentas a electorados y medios de comunicación informados y motivados gastos (y endeudamiento) provinciales ligados estrechamente al régimen provincial de

impuestos

Las provincias tienen una “masa crítica política”que les permite ser particularmente autónomas

7

El alto grado de descentralización fiscal de Canadá

Ingresos por nivel de gobierno,ejemplos de países del OCDE, 2005(% de ingresos gubernamentales totales)

46.2%

25.1%20.2%

27.9%21.8% 21.4% 24.0%

8.9%15.6%

11.3%

11.7%

15.6%14.1% 8.7% 7.8%

9.6%

43.0%59.3% 65.7% 69.2% 69.5% 70.8% 71.0%

81.5% 83.3% 86.5%

2.9%

2.2%1.1%5.0%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Fuente: OCDE y Estadísticas Canadá

Ingresos por nivel de gobierno,ejemplos de países del OCDE, 2005

(% del PIB)

16.8%

10.7%7.3% 7.9% 7.5% 8.6% 5.5%

4.3%

2.2% 4.6% 3.1% 2.7%4.2%

15.7%

31.6%

17.3%

25.1% 24.7%21.3%

18.0%

35.7%

43.6%

16.5%

3.9% 4.6% 3.1%

0.9%3.9% 2.2%

0.2%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%Federal/Central

Provincias/Estados/RegionesMunicipal

Cana

dá (2

008)

Suiza

EE-U

U

Aust

ralia

Espa

ña

Alem

ania

Bélg

ica

Aust

ria

Méx

ico

Italia

Cana

dá (2

008)

Bélg

ica

Suiza

Espa

ña

Alem

ania

Aust

ralia

EE-U

U

Aust

ria

Italia

Méx

ico

8

La autonomía provincial en Canadá refleja también:

9

La larga historia de esta descentralización fiscal y unaescasa dependencia de las transferencias federales

Fuente: Estadísticas Canadá (Tablas 380-0017, 380-0064, 384-0004, 384-0005, 384-0026, 385-0032, 385-0038 y series históricas publicadas) más cálculos del autor

Peso fiscal y presupuestario de los poderes en Canadá(% del PIB)

Ingresos

0%

10%

20%

30%

40%

50%20

1220

1020

0820

0620

0420

0220

0019

9819

9619

9419

9219

9019

8819

8619

8419

8219

8019

7819

7619

7419

7219

7019

6819

6619

6419

6219

6019

5819

5619

5419

5219

5019

4819

4619

4319

39

Gastos

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

1968

1966

1964

1962

1960

1958

1956

1954

1952

1950

1948

1946

1943

1939

Ingresos federales

transferidos alas provincias y los municipios

Gastos provinciales y municipales

financiados por transferencias

federales

Provinciales y municipales(ingresos propios)

Federales(ingresos retenidos para funciones propias)

Provinciales y municipales(gastos financiados por ingresos propios)

Federales(excluyendo transferencias)

La autonomía provincial en Canadá refleja también:

10

Un control casi total sobre los tazas y las bases de sus ingresos de fuentes

propias

… y su acceso amplio y diversificado a todos los principales campos fiscales

Otro ingresosTarifas a usuariosRecursos naturales y inversionesImpuestos sobre transaccionesImpuestos sobre la propiedadImpuestos sobre venta y consumoImpuestos sobre las empresasImpuestos sobre la rentaImpuestos sobre nómina

Ingresos de fuente propia de provincias/estados,países del OCDE

(USD por habitante según la paridad del poder adquisitivo)

** Ingresos compartidos (los sobre la nomina, la renta, las empresas y el valor añadido) tratados como ingresos de fuentes propias.

Notas: * Ingresos compartidos (los sobre la renta y el valor añadido) tratados como ingresos de fuentes propias.

Fuente: Datos nacionales publicados y cálculos del autor

0

2,000

4,000

6,000

8,000

Cana

dá

Bélg

ica*

Suiza

EE-U

U

Aust

ralia

Alem

ania

**

Fuente: OCDE

Ingresos de fuente propia de provincias/estados según gradode autonomía fiscal, países del OCDE, 2005

(% del total de los ingresos de provincias/estados de fuente propia)

0%

20%

40%

60%

80%

100%98.4%

60.1%53.2%

20.7%13.8%

38.1%

81.4%

25.2%

100%100%

7.2%

1.6%

52.8%

23.5%

58.7%

16.1%9.4%

89.8%86.2%

46.8%

EE-U

U

Suiza

Cana

dá

Espa

ña

Aust

ralia

Bélg

ica

Méx

ico

Aust

ria

Alem

ania

Italia

Discreción provincial/estatal restringida sobre tasas y/o base

Autonomía llena sobre tasas y base impositivas

Impuestos compartidos con reparto establecido con consentimiento provincial/estatal

Tazas/bases/reparto establecidos por el poder central

La autonomía provincial se manifiesta también por:


Disparidades fiscales en Canadá2

Las provincias de Canadá son muy desigualesen sus capacidades de generar ingresos

En gran medida, estas disparidades reflejan los ingresos importantes que algunas provincias pueden generar de sus dotaciones de recursos naturales (y de petróleo en particular)

0

2

4

6

8

10

12

Capacidades fiscales(excluyendo ingresos de recursos naturales)

Capacidad fiscal, 2015-2016(miles de CAD por habitante)

Ingresos de recursos

naturales

Fuente: Finance Canada (estimaciones de perecuación) y cálculos del autor

IPE

AB

QCON CB

NE

NB

MB

SK

TN

12

… mientras las tres provincias más pobladas siguieron su declive

económico relativo de larga data

Las provincias con recursos naturales vieron un fuerte crecimiento de

su PIB en los últimos años

… y el PIB de otras provincias se estabilizó (después de muchas

décadas de convergencia)

13

Estas disparidades traducen tendencias en el desarrollo económico (y sobre todo en los recursos naturales)

Fuente: Estadísticas Canadá (Tablas 051-0001, 380-0056, 384-0001, 384-0014 y 384-0037) y cálculos del autor

PIB provincial por habitante en porcentaje del PIB nacional por habitante, 1961-2013

… un patrón en gran parte reproducido en el conjunto de disparidades fiscales (y en las

atribuibles a los recursos naturales en particular)

Vistos en su conjunto, las disparidades económicas se habían estrechadas hasta la década 1990, pero

desde entonces han aumentado

Descomposición de tendencias fiscales(media de desviaciones absolutas, ponderada por peso demográfico,

del capacidades fiscales por habitante en % del PIB medio por habitante)


Tendencias en disparidades económicas(media de desviaciones absolutas, ponderada por peso demográfico,

del PIB por habitante en % del PIB medio por habitante)

Fuente: Estadísticas Canadá (Tablas 051-0001, 380-0056, 384-0001, 384-0014 y 384-0037) y cálculos del autor

10%

11%

12%

13%

14%

15%

16%

17%

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

Tendencia(1991-presente)

Conjunto dedisparidadeseconómicas

Tendencia(1961-1991)

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

Disparidadesen ingresos de

recursos naturales

Conjunto de disparidades

fiscales

Estas disparidades traducen tendencias en el desarrollo económico (y sobre todo en los recursos naturales)

14

Fuente: Cálculos de perecuación de las federaciones seleccionadas, OCDE (población, PIB, tipo de cambio de PPA), U.S. Census Bureau (2010 Survey of State and Local Government Finances) y cálculos del autor

Disparidades fiscales, antes perecuación, algunas federaciones(desviación estándar, ponderada por peso demográfico, en USD por habitante)

0

400

800

1,200

1,600

2,0001,794

1,607

565 532 496

Suiza Canadá Australia EE-UU Alemania

Sus grandes disparidades traducen ambas dotaciones desiguales de recursos naturales y la fuerte proporción de gastos públicos financiados por los ingresos provinciales de fuente propia

Las disparidades fiscales en Canadá están entre las más grandes entre las federaciones del OCDE

15

2 Disparidades fiscales en Canadá


El esquema canadiense de perecuación fiscal3

0

2

4

6

8

10

12


Capacidad fiscal y perecuación, 2015-2016(miles de CAD por habitante)

Por transferencias federales de perecuación a las provincias, Canadá disminuye (modestamente) sus disparidades fiscales

Incluso después de las transferencias de perecuación, las provincias más favorecidas conservan ventajas importantes en cuanto a los ingresos (que pueden lograr CAD 5000 por habitante por año)

Perecuación actual ($17.4MM)

17

Ingresos de recursos naturales



IPE

AB

QCON CB

NE

NB

MB

SK

TN

18

Además, su “esfuerzo” de perecuación no ha respondido a la volatilidad de las disparidades de recursos naturales

… ya que estas transferencias fueron modificadas repetidamente para prevenir fluctuaciones importantes que habrían podido amenazar la planificación presupuestaria del poder federal

Ingresos de recursos naturales y transferencias de perecuación(% del PIB)


Las transferencias de perecuación han fluctuado dentro de una gama estrecha

entre 1972 y hoy

0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

1972

-73

1974

-75

1976

-77

1978

-79

1980

-81

1982

-83

1984

-85

1986

-87

1988

-89

1990

-91

1992

-93

1994

-95

1996

-97

1998

-99

2000

-01

2002

-03

2004

-05

2006

-07

2008

-09

2010

-11

2012

-13

Transferencias de perecuación


19

En la practica, la reducción de disparidades fiscales porsus transferencias de perecuación siempre ha sido modesto

… aunque el “esfuerzo” de perecuación de Canadá haya reducido sus disparidades más durante periodos (por ej. la década 1990) cuando los precios (y disparidades) de recursos eran bajos


Evolución de las disparidades fiscales antes y después perecuación(media de desviaciones absolutas, ponderada por peso demográfico, en % del PIB medio por habitante )

1972

-73

1974

-75

1976

-77

1978

-79

1980

-81

1982

-83

1984

-85

1986

-87

1988

-89

1990

-91

1992

-93

1994

-95

1996

-97

1998

-99

2000

-01

2002

-03

2004

-05

2006

-07

2008

-09

2010

-11

2012

-13

0%

1%

2%

3%

4%

5%

Antes perecuación

Después perecuación

Fuente: Cálculos de perecuación de las federaciones seleccionadas, OCDE (población, PIB, tipo de cambio de PPA), U.S. Census Bureau (2010 Survey of State and Local Government Finances) y cálculos del autor

Disparidades fiscales, antes y después perecuación, federaciones seleccionadas(desviación estándar, ponderada por peso demográfico, en USD por habitante)

0

400

800

1,200

1,600

2,000

Antes perecuación

Después perecuación

1,794

1,607

565 532 496

1,3881,268

0

532

358

Suiza Canadá Australia EE-UU Alemania

20

Dada sus gran disparidades, las transferencias en Canadá alcanzan menos perecuación que muchas otras federaciones

De hecho, una “plena” perecuación parece ser alcanzable solamente en federaciones muy centralizadas (por ej., Australia), donde el poder federal es fiscalmente dominante

Capacidad fiscal y perecuación, 2015-2016(miles de CAD por habitante)

0

2

4

6

8

10

12


Aumento para lograrla media nacional( ≈$11 MM por año)Aumento que necesitaríauna “plena” perecuación (¡ > $125 mil millones por año !)

Efectuar más perecuación exigiría un aumento muy grande de ingresos federales (es decir, una centralización fiscal marcada)

21


Perecuación actual ($17.4MM)


IPE

QCON CB

NE

NB

MB

SK

TN

AB

… aunque pueden en general financiarlas por un

nivel impositivo más bajo

Fuente : Finance Canada (estimaciones de perecuación)y cálculos del autor

“Esfuerzo fiscal” (excluyendo recursosnaturales y ajustando por capacidad fiscal

estandarizada), 2012-13

Índice (Canadá = 100)

113107

117110

127103

8596

10368

0 25 50 75 100 125

IPENBNEMBQUON

CBSKTNAB

En general, las provincias más favorecidas no parecen adoptar

políticas de gasto más generosas

* Salud; enseñanza primaria y secundaria;enseñanza postsecundaria; y servicios sociales

Fuente: Mowat Centre y cálculos del autor

“Esfuerzo de gastos" global (ajustando pornecesidades de gasto estandarizadas) encuatro partidas de gasto mayores*, 2009

Índice (Canadá = 100)

102106

9799

10797

95106107

101

0 25 50 75 100

IPENBNEMBQUON

CBSKTNAB

… y llegan mejor a evitar niveles de endeudamiento que podrían exigir

futuros aumentos de impuestos

Fuente : Finance Canada (Tablas de referencia fiscales), Estadísticas Canadá (Tabla 384-0037) y cálculos del autor

Deuda pública neta provincial2013-14

% del PIB

37%36%38%

28%

38%

17%5%

25%-3%

-10% 0% 10% 20% 30% 40% 50%

IPENBNEMBQUON

CBSKTNAB

50%

Dada sus situaciones después perecuación, las provincias tienen que seguir políticas fiscales y presupuestarias diferentes

22

Las provincias dotadas en recursos naturales a menudo tienen un nivel

fluctuante de endeudamiento, debido a la volatilidad de sus precios…

… mientras la carga de las deudas de otras provincias está convergiendo hacia cerca de 40% de sus PIB

• es decir, un nivel que (también teniendo en cuenta otros activos y deudas públicos) permanece modesto por normas internacionales

23

… aunque haya pocas indicaciones entre las provinciasde “estrés de endeudamiento” creciente

Fuente: Finance Canada (Cuentas públicas provinciales)

Evolución de la deuda neta (base de las cuentas públicas), 1999-2000 hasta 2017-18(% del PIB)

El esquema canadiense de perecuación fiscal3

2 Disparidades fiscales en Canadá

¿Lecciones para otros?4


25

¿Que son (o pueden ser) los objetivos de mecanismos de perecuación?

Pueden mejorar la equidad fiscal dicha “horizontal”, es decir: la capacidad de provincias de prestar “niveles de servicios públicos

(razonablemente) comparables a niveles de fiscalidad también (razonablemente) comparables”

Por eso, pueden también mejorar la equidad “vertical”…

…en la medida que los servicios y impuestos más iguales (entre provincias) mejoran la distribución (entre ciudadanos) de los ingresos o responde a las necesidades de los más desfavorecidos

26


En principio, pueden mejorar la eficiencia económica… en la medida que aseguran que la movilidad de los recursos refleja

diferencias reales en productividad (así como los costes y ventajas reales de esta movilidad)…

… y no la existencia de políticas fiscales y presupuestarias más (o menos) favorables atribuibles a accidentes de historia o de geografía

27


Pueden fortalecer la autonomía provincial, ya que: una autonomía real necesita que las decisiones sobre el nivel de

gastos y los ingresos provinciales sean también provinciales sin perecuación, grandes disparidades fiscales pueden disminuir su

gama de verdaderas opciones políticas

Pueden mejorar los resultados de la inevitable competencia horizontal entre provincias en los dominios fiscales y presupuestarias… es decir, asegurando condiciones equitativas que minimizan los

casos de endeudamiento o de fiscalidad provinciales excesivos

28

Los mecanismos de perecuación en una federación reflejan: El valor que la sociedad atribuye a la “equidad fiscal” y a la solidaridad

es decir, la posibilidad de prestar “niveles de servicios públicos (razonablemente) comparables a niveles de fiscalidad también (razonablemente) comparables” en todas sus provincias

El grado de centralización fiscal de la federación y la escala de disparidades fiscales entre sus provincias, porque: cuanto más las provincias prestan servicios públicos que deben ellas mismas

financiar, más las disparidades fiscales pueden ser grandes cuanto más las disparidades son grandes, más es difícil alcanzar un alto grado

de perecuación

¿Principios “revelados” de la perecuación?

29

Los mecanismos de perecuación en una federación reflejan: El grado de “desequilibrio fiscal” vertical entre el poder federal y sus

provincias: cuanto más el poder federal dispone recursos fiscales que puede compartir con

las provincias, más es posible alcanzar un alto grado de perecuación por el mecanismo de transferencias federales

El valor que tiene la autonomía de los poderes provinciales para la sociedad: cuanto más grande es la dependencia de las provincias sobre los transferencias

federales, menos ellas pueden ser realmente autónomas

¿Principios “revelados” de la perecuación?

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