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El concepto de la fiscalizacin
parlamentaria en el ordenamiento
constitucional chileno
Leslie Valeska Snchez Lobos
Tesis para optar al grado acadmico de Doctora en Derecho
Director Pontificia Universidad Catlica de Chile: Dr. Sebastin Zrate Rojas
Tesis para optar al grado de Doctora en
Estado de derecho y gobernanza global
Directora Universidad de Salamanca: Dra. Mercedes Iglesias Brez.
SANTIAGO, CHILE
2016
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DE CHILE
FACULTAD DE DERECHO
PROGRAMA DE DOCTORADO EN DERECHO
UNIVERSIDAD DE SALAMANCA
FACULTAD DE DERECHO
PROGRAMA DE DOCTORADO EN ESTADO DE
DERECHO Y GOBERNANZA GLOBAL
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III
AGRADECIMIENTOS
Son muchas las personas a quienes quiero agradecer en este momento que
logro cumplir con un importante objetivo acadmico de mi vida. Especialmente a mi
familia por su permanente apoyo. A mi madre por haber estado junto a m y
entregarme incondicionalmente su cario el que me ha servido para superar los
obstculos y enfrentar los desafos que la vida nos va colocando. A mis abuelos por
aconsejarme con sabidura en los momentos complejos y de desaliento.
Agradezco con el mismo afecto a mis directores de tesis, Mercedes Iglesias
Brez y Sebastin Zrate Rojas, por su dedicacin en las correciones, la generosidad al
entregarme sus conocimientos y su apoyo constante, pero, principalmente, por
haberme concedido su amistad y palabras de aliento.
Adicionalmente, quisiera agradecer a la profesora Dra. Silvia Bagni de la
Universidad de Bolonia, por su constante apoyo en una de las pasantas de
investigacin ms significativas, tanto en lo acadmico como en lo humano.
Por ltimo, a mis amigos, amigas y compaeros del programa doctoral de la
Universidad Catlica de Chile, y muy especialmente a mi amiga Andrea Aguilera que
siempre fue un soporte en todo este largo proceso que culmina con esta tesis doctoral.
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IV
NDICE
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NDICE
Introduccin
La fiscalizacin de los actos de gobierno____________________________ p.2.
Introduzione_____________________________________________p.12
Captulo Primero
Poder, libertad y Estado constitucional_____________________________p.21.
I. Consideraciones generalesp.23.
II. El poder y la libertad: elementos claves en el desarrollo del constitucionalismo
moderno ..p.27.
a) La naturaleza del poder..p.28.
b) El pacto social, el constitucionalismo de las revoluciones y el cambio en el
paradigma del poder.p.38.
c) El constitucionalismo del siglo XIX y el poder estatal..p.45.
III. La limitacin del poder: una institucin del constitucionalismo
moderno..p.55.
a) Limitaciones jurdicas al poder.p.56.
b) Limitaciones polticas al poder..p.69.
c) Teora de la divisin de poderes, como mecanismo jurdico-poltico de
control..p.80.
IV. Los regmenes de gobierno y el control parlamentario...p.85.
a) El rgimen parlamentariop.88.
b) El rgimen presidencial.p.98.
c) El control parlamentario, anlisis comparativo entre regmenesp.110.
d) Chile una democracia presidencial reforzada y la necesidad de control.p.131.
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VII
V. Consideraciones finales..p.137.
Captulo Segundo
El Parlamento y la funcin de control parlamentario________________p.141.
I. El Parlamento.p.143.
a) Elementos histricos y polticos relativos al origen del Parlamentop.143.
b) El Parlamento y sus funciones: legislar, representar y controlar.p.155.
b.1.La funcin de representacin como fundamento del control.p.157.
b.1.1. Antecedentes histricos.p.157.
b.1.2. La representacin como fundamento del control parlamentariop.166.
b.1.3. La crisis de la representatividad y su vnculo con el control
parlamentario.p.173.
b.1.4. La representatividad en el contexto chileno..p.186.
b.2. La funcin legislativa como expresin de control parlamentario.p.190.
b.2.1. Evolucin de la Ley como control jurdico del poder..p.191.
b.2.2. El control parlamentario en la ley de presupuesto nacionalp.203.
b.2.3. El rol de las mayoras y minoras en el procedimiento
legislativop.210.
b.2.4. La funcin legislativa en Chile y sus manifestaciones como control
parlamentariop.213.
II. La funcin de control parlamentario.p.220.
a) Dificultades en torno al concepto de control parlamentario.p.223.
a.1. Relevancia en la determinacin de un concepto de control
parlamentario..p.226.
a.2. Clasificacin metodolgica de los conceptos de control
parlamentariop.228.
a.2.1. Discusin semntica del concepto de control parlamentario.p.229.
a.2.2. El concepto amplio del control parlamentario.p.232.
La doctrina espaola y el concepto amplio control.p.233.
La doctrina italiana y el concepto amplio del controlp.237.
La doctrina francesa y el concepto amplio del controlp.242.
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VIII
a.2.3. El control parlamentario interpretado como mecanismos de
informacin.p.249.
b) La estructura del control parlamentariop.258.
b.1. Naturaleza y efectos del control parlamentariop.259.
b.1.1. Control parlamentario naturaleza: jurdica o polticap.260.
b.1.2. Control parlamentario funcin de naturaleza iuspolticap.266.
b.2. Agentes del control parlamentario.p.269.
b.2.1. Sujeto pasivo y objeto del control..p.269.
b.2.2. Sujeto activo o agente controlador.p.272.
b.3. Parmetro del control parlamentariop.281.
III. El rol de la responsabilidad poltica en la configuracin del control
parlamentariop.291.
a) Criterio de oportunidad.p.297.
b) La sancin en la responsabilidad polticap.303.
c) La responsabilidad penal como elemento distorsionador de la responsabilidad
polticap.310.
IV. Consideraciones finalesp.317.
Captulo Tercero
El control parlamentario en el derecho constitucional chileno________p.319.
I. La limitacin al poder en el derecho patrio y sus primitivas
manifestaciones.p.325.
a) El juicio de residencia como expresin del control poltico en el Chile
colonial.p.329.
b) Reglamentos, ensayos constitucionales y el control poltico del
poder..p.332.
b.1. La Patria vieja y los Reglamentos constitucionales.p.333.
b.2. La Patria nueva y la Independencia de Chile...p.346.
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IX
II. El control parlamentario en el constitucionalismo de la Repblica..p.366.
a) Consideraciones generales en torno a la Constitucin Poltica de
1833p.367.
b) Examen de la fiscalizacin parlamentaria y la acusacin constitucional en la
Constitucin Poltica de 1833.p.371.
c) Otros mecanismos de fiscalizacin parlamentaria en la Constitucin Poltica
de 1833..p.387.
d) La Revolucin de 1891: etapa parlamentaria y sus mecanismos de control
parlamentario en el ordenamiento constitucional chileno.p.389.
e) Consideraciones generales en torno a la Constitucin Poltica de
1925p.402.
f) Anlisis general de la fiscalizacin parlamentaria, en la Constitucin Poltica
de 1925p.412.
g) La acusacin constitucional en la Carta Fundamental de 1925.p.421.
h) El artculo 39 y la delimitacin de un concepto de fiscalizacin
parlamentaria.p.435.
III. Apogeo y declive de una revolucin poltica e intelectual nacionalp.444.
IV. Crisis poltica, Golpe de Estado y la fiscalizacin
parlamentariap.452.
V. Regulacin de la fiscalizacin parlamentaria en el ordenamiento constitucional
original de 1980..p.471.
a) Artculo 48 N1 Fiscalizar los actos de Gobiernop.472.
b) Artculo 48 N2 Acusacin constitucional.p.481.
VI. Reformas constitucionales y la fiscalizacin parlamentariap.491.
a) La reforma constitucional de 1989 y el pacto de transicinp.492.
b) La reforma constitucional del 2005 y la profundizacin de la
democracia.p.495.
VII. Elementos de la fiscalizacin parlamentaria en el ordenamiento constitucional y
legal nacional vigente..p.508.
a) Los sujetos de la fiscalizacin parlamentariap.508.
b) Objeto de la fiscalizacin parlamentariap.512.
c) Parmetro y finalidad de la fiscalizacin parlamentariap.519.
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X
VIII. Conceptualizacin de la fiscalizacin parlamentaria: propuestas en torno a un
nuevo conceptop.532.
a) El sistema electoral nacional como factor determinante en la fiscalizacin
parlamentaria.p.532.
b) La confusin interpretativa entre la informacin y la fiscalizacin
parlamentaria p.539.
c) Propuestas para un nuevo concepto de fiscalizacin.p.541.
IX. Consideraciones finalesp.552.
Conclusiones.....p.553.
Conclusioni..p.568.
Bibliografa..p.582.
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XI
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XII
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1
INTRODUCCIN
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2
La fiscalizacin de los actos de gobierno
La presente investigacin tiene por finalidad esencial determinar cul es el
concepto que se ha utilizado en el Derecho Constitucional chileno para referirse al
control parlamentario. En el cumplimiento de tal cometido, pretendemos realizar dos
tareas. Por un lado, deseamos detectar aquellas particularidades tericas y prcticas
que, en definitiva, construyen la nocin de control parlamentario en el rgimen
presidencial chileno. Por otro lado, esperamos poder dilucidar las fortalezas y
debilidades del ordenamiento constitucional nacional. Para ello, hemos realizado un
arduo trabajo el cual nos ha llevado a recorrer un largo camino investigativo que
esperamos se vea reflejado en la presente tesis doctoral. El objetivo central de esta
investigacin, no slo implicaba determinar un concepto de control parlamentario,
sino que, y en conjunto con ello, comprenda otorgar una definicin propia de la
institucin y proponer modestamente- algunas sugerencias que pueden
perfeccionar y fortalecer el sistema constitucional y parlamentario en esta materia.
La siguiente investigacin se basa en un estudio exploratorio de carcter
descriptivo en el que se combinarn varios mtodos de anlisis. Por una parte, se
realizar un anlisis de las tendencias doctrinales espaola, francesa, italiana y
chilena ms significativas en materia de derecho parlamentario, a fin de esclarecer si
existe o no un concepto unvoco de control parlamentario. Por otra parte, mediante
el mtodo dogmtico se revisar el cuerpo normativo nacional que regula la facultad
fiscalizadora, lo cual nos permitir extraer de l los indicadores jurdicos pertinentes
para detectar los elementos que dan cuerpo a un posible concepto de fiscalizacin
parlamentaria y as obtener los argumentos necesarios para elaborar nuestro
concepto. Finalmente, utilizaremos el mecanismo de anlisis de casos nacionales, el
cual estar ceido principalmente al Juicio Poltico con el fin de indagar cmo se ha
desarrollado la fiscalizacin parlamentaria desde su ejercicio concreto. Esto nos
permitir dos cosas: por un lado, observar su extensin y alcance en el rgimen
presidencial nacional y las consecuencias que de ella derivan; y, por otro lado,
verificar si existe la responsabilidad poltica y el modo en que sta es exigida. El
presente mtodo (anlisis de casos) favorece la investigacin de hechos polticos y
jurdicos de forma ajustada y pertinente.
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Ahora bien, para lograr los objetivos planteados al comienzo hemos de utilizar
una combinacin de metodologas a fin de elaborar cada Captulo de la tesis. Con
todo, nuestra investigacin se desarrollar en tres captulos, cuyo contenido se
explica brevemente a continuacin.
Desde las formas ms antiguas de organizacin humana y de expresin del
poder, siempre ha sido necesario disear mecanismos para controlar los impulsos
humanos y, en consecuencia, limitar el ejercicio del poder. El poder es un elemento
inherente a la naturaleza humana. Por ende, siempre estar presente en todo tipo de
estructura organizativa. Empero, la forma en que l se ejerza ser determinante en
el desarrollo de aquel grupo humano organizado e incluso de ello depender la
continuidad del mismo. En este contexto, la relacin que se establezca entre el
control y el poder ser el factor concluyente para el progreso de las sociedades
modernas porque, en definitiva, un poder limitado configura a su vez un poder
controlado que respeta las garantas mnimas encarnadas en los derechos humanos.
Es por ello, que Manuel Aragn dir que el control es el vehculo a travs del cual se
hacen efectivas las limitaciones del poder1. As, comenzar una investigacin sobre la
fiscalizacin parlamentaria implicar necesariamente tratar la teora del poder y sus
implicancias, puesto que el poder, sus limitaciones y la proteccin de la libertad,
constituyen el fundamento inicial en la teora del control y en la proteccin de
derechos fundamentales. As, tal temtica ser el eje central desde el cual se d
comienzo a nuestro trabajo, y a partir de dicha base terica se plantear nuestro
Primer Captulo.
Conforme a lo sealado precedentemente, el Primer Captulo tendr por
objetivo esbozar aquel ntimo y estrecho vnculo que nace entre el control y la
Constitucin, toda vez que la limitacin del poder se establece como uno de los
pilares fundamentales del constitucionalismo moderno, puesto que el control en s
mismo fue comprendido como una limitacin a travs de la cual se garantizaban los
derechos de la persona -entendida desde su individualidad-. Tal como describe
Maurice Hauriou, el proceso de constitucionalizacin moderno comenz en el siglo
XVIII y se ha ido desarrollando en olas sucesivas y consecutivas de movimientos
revolucionarios o de guerras mundiales. Segn este autor, dichas olas pueden
clasificarse en cuatro etapas: el perodo de la Independencia americana y la
Revolucin francesa; el perodo que sigue a la Revolucin de Francia, entre 1830 y
1 ARAGN (1982) p. 87.
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1848; el perodo posterior a la Primera Guerra Mundial; y, por ltimo, el perodo
posterior a la Segunda Guerra Mundial, ligado con la descolonizacin del Tercer
Mundo. En este orden de ideas, dir el autor que el derecho constitucional ser en
consecuencia: la tcnica de la conciliacin de la autoridad y la libertad en el marco
del Estado2.
La construccin del Estado constitucional moderno contemplaba un delicado
equilibrio de poderes. Para cumplir su misin, era necesario establecer mltiples
controles y de diversos tipos, a travs de los cuales se articularan las limitaciones
institucionales concretas. stas, adems, deban favorecer un desarrollo
interrelacionado de dichos controles. Es por ello, que Carl Friedrich dir que el
constitucionalismo, al dividir el poder, ofrece un sistema de limitaciones efectivas a
la accin gubernamental. En trminos concretos, el constitucionalismo supone un
conjunto de reglas que aseguran el juego limpio, haciendo al Gobierno responsable
de sus actos3. En este mismo sentido, y en razn de aquel proceso de concepcin de
secularizacin y limitacin del poder, se alcanza una verdadera revelacin de las
necesidades sociales. Este cambio remeci a los ciudadanos y gener una
metamorfosis en los estndares de vinculacin en la relacin gobernantes-
gobernados, los cuales fueron promovidos por la misma sociedad. Tal como describe
Karl Lowenstein, las instituciones para controlar el poder no nacen ni operan por s
solas, sino que deberan ser creadas ordenadamente e incorporadas conscientemente
en el proceso del poder4.
Dada la profunda transformacin producida durante la construccin del
constitucionalismo moderno, en razn del cual el control del poder se torna un
elemento fundante, estimamos ineludible no abarcar en el estudio el trnsito entre el
constitucionalismo clsico y el moderno. Este trnsito ser presentado claramente
desde la ptica de las limitaciones al poder. Lo anterior, se realizar con el fin de
establecer un hilo conductor que permita comprender el origen, evolucin y estado
actual de nuestra institucin en estudio y, desde all, continuar con nuestra labor.
Es por todo lo anterior, que en el Primer Captulo de esta tesis se expondr
parte de aquellos mltiples acontecimientos jurdicos y polticos que durante los
siglos XVIII y XIX generaron modificaciones a la estructura del sistema poltico y
2 HAURIOU (1971) Pp.42 y 98. 3 FRIEDRICH (1975) p. 68 y 69. 4 LOWENSTEIN p.149.
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representativo. Estos hechos dieron forma a un proceso evolutivo que aspiraba a
configurar una sociedad ms justa e igualitaria que otorgara y garantizara derechos
a los ciudadanos, la cual necesariamente deba contar con la existencia de lmites
impuestos al poder y a sus detentadores. Algunos de estos lmites deban tener una
naturaleza jurdica, mientras que otros deban poseer una naturaleza poltica, todo
con el fin de legitimarse a s mismos y construir el Estado de derecho. Finalmente,
como explica Johann Allesch, supervisar el actuar de la administracin permita
otorgarle legitimidad democrtica y proteger los derechos de los individuos de
posibles abusos, razn por la cual este autor recalca la necesaria modernizacin del
Congreso como ente encargado de aquella labor5.
En este sentido, es menester hacer presente que ante tan complejo desafo
emergieron no slo variados medios a travs de los cuales fuese posible cumplir con
este fin, sino que tambin nacieron diversos objetos sobre los que ste poda recaer,
en conjunto con una diversidad de instrumentos mediante los cuales ejercerlo. Por
esta razn, germinaron una serie de controles polticos, jurdicos y sociales, los
cuales sern presentados en nuestro Segundo Captulo. En este segundo apartado,
pretendemos explicar el control parlamentario a travs de los sustentos doctrinales
ms importantes en el mbito del Derecho Parlamentario.
El Segundo Captulo de nuestra investigacin tiene por propsito acotar
nuestra lnea de trabajo e ir delimitando nuestra temtica investigativa, la que se
refiere especficamente al estudio del control parlamentario. Para ello, debemos
primeramente analizar el control poltico, puesto que el control parlamentario no es
ms que una subespecie del control poltico. En un Estado democrtico de Derecho
deben existir dos tipos de controles: los jurdicos, que surgen mediante el ejercicio
de la jurisdiccin constitucional, asegurando que el legislador someta la produccin
normativa a la Constitucin; y los controles polticos, que pretenden vigilar la
actuacin del gobernante sometiendo a control los actos de la administracin para
que sta se adecue y respete una voluntad ms alta: la voluntad nacional. De
acuerdo a lo anterior, y debido a que el texto constitucional goza de esta doble
naturaleza jurdico-poltica, han de emanar desde la Carta Fundamental ambos tipos
de control. As, el control jurdico es objetivo y el control poltico subjetivo porque
puede regular competencias y procedimientos, pero no puede limitar o determinar la
necesaria libertad de accin con la que debe contar un gobernante al llevar a cabo
5 ALLESCH (2003) p. 54.
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sus ideas o programas. Por esta razn, el control jurdico no es suficiente. Debe
haber un control poltico que vele por la existencia de una adecuada armona entre lo
jurdico y los principios y valores nacionales 6 . Aquel control es el control
parlamentario.
Una de las primeras aproximaciones estar orientada a determinar si existe o
no un concepto unvoco del control o si, como describe Manuel Aragn, para la teora
de la Constitucin el fenmeno del control escapa al cors de una nica definicin
conceptual, situacin que no significa que posea una pluralidad de sentidos sino
muy por el contrario, apunta a que existe un sentido constitucionalmente unvoco.
Esto querra decir que el control reviste una idea comn: hacer efectivo el principio
de la limitacin del poder7. No obstante, a pesar de que exista un ncleo comn
entre los diversos tipos de poder, del examen de cada uno de ellos emergen matices
que dificultan su determinacin conceptual.
La tarea de examinar en profundidad el control parlamentario, implica el
anlisis de varias aristas. Por una parte, se debe explicar la pluralidad de sentidos y
las diversas formas en las que ha sido definido este control. Ejemplo de ello son las
voces fiscalizar, criticar, supervisar, freno, inspeccin, vigilancia, revisin, rendicin
de cuentas u orientacin. De este modo, se realizar un detallado anlisis del
concepto de control parlamentario, naturaleza, objeto y sujetos del mismo. Por otra
parte, y para clarificar con mayor precisin el sentido y alcance del control
parlamentario, en el segundo apartado de la tesis se realizar una exposicin
extensa de los rasgos ms trascendentales en cuanto al parmetro del mencionado
control, y un anlisis sobre el juicio o valoracin del objeto y, de esta manera,
dilucidar su arquitectura. Para ello, se expondrn las expresiones tericas ms
significativas y se plantearn las nociones ms elementales de la doctrina espaola,
italiana y francesa, con el propsito de manifestar las tendencias clsicas respecto al
control parlamentario y as cotejar dicha elaboracin terica con las realidades
actuales.
Por otra parte, se examinarn los regmenes de gobierno y se detallar la
forma en la cual se presenta el control parlamentario tanto en un rgimen
presidencial como en uno parlamentario, analizando los factores ms relevantes que
inciden en su comportamiento. En concordancia con lo anterior, en este Segundo
6 RUBIO (1993) p. 245. 7 ARAGN (1986) p. 88.
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Captulo examinaremos dos factores que influyen directamente en el
comportamiento del control parlamentario: las formas de gobierno y el sistema
electoral. Tal y como describe Phlip Norton, dos sern los factores que afecten
derechamente el ejercicio del control parlamentario: por un lado, el rgimen poltico
y, por otro lado, el sistema electoral.
En cuanto a los regmenes de gobierno, nos haremos cargo de aquellas
diferencias que ataen a cada cual: en un rgimen presidencial, a pesar de la
obviedad del anlisis, es dable recordar que cada uno de los poderes -es decir, el
Ejecutivo y el Legislativo- poseen su propia legitimidad popular. Por ende, la
justificacin del control es particular e incluso cuestionada. En el rgimen
parlamentario, en cambio, la legitimidad de aquellos poderes se fusiona y por tal
motivo la razn de ser del control encuentra un fundamento enrgico. De este modo,
la naturaleza del rgimen influir fundamentalmente en la capacidad del Parlamento
de controlar al Gobierno. Inicialmente, podra sealarse que en un presidencialismo
el Parlamento es claramente independiente del Ejecutivo, por lo que podra ejercer
un fuerte control y desafiar al gobierno. No obstante, dicha capacidad podr estar
coartada o limitada por variables polticas. Por otra parte, en un rgimen
parlamentario, a primera vista, el Parlamento se configura como un rgano poderoso
que podra dirigir los destinos del Ejecutivo. Sin embargo, en la prctica y en virtud
del crecimiento de los partidos polticos y la disciplina partidaria, el socio dominante
de la relacin es el Ejecutivo 8 . De este modo, profundizaremos en aquellas
mutaciones polticas y nos haremos cargo de la desnaturalizacin de los regmenes,
as como de la forma en que ello influye en el desarrollo del control parlamentario.
En dicho contexto, otro elemento anexo de suma relevancia que se analizar
en el Segundo Captulo es la responsabilidad poltica como consecuencia o efecto que
tericamente debe emanar del ejercicio del control. En esa direccin, advertimos que
las atribuciones parlamentarias y, en especial, la funcin de control -fruto de las
vastas modificaciones polticas generadas por las trasformaciones lgicas de las
nuevas realidades sociales- han promovido que tanto el control como sus
mecanismos presenten otros perfiles y fines diversos a los clsicamente
contemplados. Adems, advertimos que la funcin de control debe contemplar una
variada gama de situaciones que se encuentran estrechamente vinculadas al fin
perseguido. Es por ello, que han nacido voces como la de Rafael Bustos sosteniendo
8 NORTON (2010) Pp. 12, 13 y 14.
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que el proceso de rendicin de cuentas constituye la esencia de la responsabilidad
poltica. Segn este autor, el proceso de rendicin de cuentas es el principio que
regula la relacin Ejecutivo-Legislativo, cuya aspiracin no es necesariamente la
dimisin de los gobiernos sino, ms bien, la regulacin de las relaciones entre
ambos. Bustos reconoce que la rendicin de cuentas se manifestar de forma
habitual en los instrumentos de control poltico, principalmente, en las funciones de
fiscalizacin y de informacin. No obstante, el autor tambin destaca que el control
podr estar presente en otras actividades parlamentarias. De esta forma, el control
parlamentario se distanciara de las posturas ms clsicas, puesto que se postula
una distincin entre control y responsabilidad, por operar en niveles diversos9.
Considerando dicha perspectiva, explicaremos en este estudio la nocin de
responsabilidad difusa, elaborada por Ugo Rescigno. Esta nocin implica una
interpretacin de la responsabilidad que est vinculada a las realidades democrticas
modernas, en las que la decisin de realizar un juicio negativo o positivo de la
gestin del gobierno es delegada, en cierta medida, en los ciudadanos y, en especial,
en la opinin pblica. Esta posicin terica seala que la opinin de la sociedad ha de
traducirse en determinados comportamientos electorales. Por ende, las sanciones
polticas se vern reflejadas con mayor preponderancia en medios diversos al
derrocamiento de gobiernos o destitucin de Ministros.
Finalmente, el Tercer Captulo de esta investigacin tendr por objetivo
realizar un estudio acabado del Derecho Constitucional nacional. Principalmente,
realizaremos un anlisis evolutivo de la fiscalizacin parlamentaria en los textos
constitucionales de los aos 1833, 1925 y 1980, junto a sus respectivas
modificaciones constitucionales. De esta manera, podremos describir las razones y la
manera en virtud de la cual fue introducida la fiscalizacin como institucin en el
constitucionalismo chileno, adems de identificar sus primeras manifestaciones. En el
cumplimiento de esta labor, realizaremos una breve contextualizacin histrica y
poltica relativa al nacimiento de las Cartas Fundamentales, a fin de exponer todos
los elementos necesarios que nos permitan comprender de forma acabada el origen
de la fiscalizacin e, idealmente, dilucidar el motivo por el cual fue contemplada en
los cdigos polticos de cada poca.
9 BUSTOS (2001) Pp. 11-20.
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Considerando lo anterior, debemos precisar dos aspectos que fueron nuestro
punto de partida en esta investigacin. Primeramente, es menester sealar que
nuestro ordenamiento jurdico utiliza la voz fiscalizar. El uso de esta voz fue un
elemento importante a tener en consideracin en el inicio de la investigacin y es un
factor que, como se ver en el transcurso del Tercer Captulo, tiene una justificacin
terica consistente. En segundo lugar, cabe destacar que en el desarrollo de nuestra
historia institucional y republicana existen varios hitos de suma importancia que
configuran indicadores a considerar respecto de la fiscalizacin parlamentaria. Estos
hitos incluyen a la Revolucin de 1891, al rgimen parlamentario instaurado de
facto, al particular Gobierno del presidente Alessandri, a la fuerte influencia
ideolgica de los aos sesenta y, finalmente, al Golpe de Estado del ao 1973. Todos
estos factores incidieron directamente en el tipo de control poltico que se dise y
dan lugar a elementos relevantes en la evolucin de la institucin en nuestro pas.
Adicionalmente, el Tercer Captulo utilizar como referente prctico al Juicio
Poltico, el cual ser utilizado como el parmetro emprico en razn del cual se
analizarn las expresiones parlamentarias. Por tanto, se tomarn las acusaciones
constitucionales como el elemento mediante el cual se indague el comportamiento e
interpretacin de la fiscalizacin parlamentaria en nuestro pas. Se seleccion el
Juicio Poltico bsicamente porque es uno de los mecanismos de control ms
antiguos de nuestro ordenamiento, el cual encuentra normativa prcticamente en los
tres textos constitucionales estudiados. As, ste es el mecanismo de mayor
continuidad, por lo que su estudio nos permitir percibir los avances, mejoras y
problemticas a lo largo de los aos respecto de la institucin que investigamos, ya
que es la herramienta que nos entrega la perspectiva ms extensa desde una ptica
evolutiva.
Es preciso recordar que, durante las ltimas dcadas, los chilenos hemos sido
testigos presenciales en el desarrollo institucional de una frecuente utilizacin de la
acusacin constitucional y, en algunos casos, del juzgamiento poltico a travs del
Juicio Poltico respecto de actores relevantes del acontecer nacional. En
consecuencia, desde una perspectiva investigadora, cabe examinar las lgicas de
responsabilidad jurdico-poltica de los congresistas y dirigentes de los partidos
polticos y verificar si estamos frente a un sano ejercicio democrtico o si,
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simplemente, nos encontramos frente a un obstruccionismo parlamentario 10 , a
riesgo de abusar de los instrumentos de control.
De tal modo, el Tercer y ltimo Captulo tendr como objetivo esencial
realizar una descripcin de la regulacin de la fiscalizacin en el texto constitucional
vigente. La primera etapa, tendr por propsito exponer rasgos relevantes de la
discusin constituyente respecto de la institucin en su concepcin original, para
evidenciar la orientacin de la misma. La segunda etapa, analizar las dos reformas
constitucionales de mayor envergadura (1989 y 2005), a fin de detectar las
modificaciones que pudieren emanar de ellas. Adicionalmente, por razones
metodolgicas, se efectuar la formulacin conceptual respecto de cada uno de los
elementos que construyen la fiscalizacin parlamentaria (naturaleza, objeto, sujetos,
parmetro), los cuales sern cotejados con las normas y la realidad poltica nacional,
con la clara intencin de ilustrar los rasgos que configuran la fiscalizacin en nuestro
pas.
Una vez realizadas todas las etapas antes descritas, se proceder a entregar
un concepto de fiscalizacin parlamentaria que, idealmente, abarcar la realidad
jurdica y poltica de Chile y, fruto del examen de aquellos dos pilares, se habr de
realizar el cuerpo de esta tesis doctoral.
10 SERRA (2009) P.106
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INTRODUZIONE
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La Fiscalizzazione degli atti del governo
Questa ricerca ha come obiettivo essenziale determinare il concetto che
stato utilizzato nel Diritto Costituzionale cileno per riferirsi alla fiscalizzazione
parlamentare.
In ottemperanza di questa missione, ci proponiamo di realizzare due compiti.
Da un lato, vogliamo rilevare quelle peculiarit teoriche e pratiche che, infine,
costruiscono la nozione di fiscalizzazione parlamentare nel regime presidenziale
cileno. D'altra parte, speriamo di chiarire i punti di forza e di debolezza del ordine
costituzionale nazionale. Per far ci, abbiamo fatto un lavoro molto arduo che ci ha
portato a fare un lungo percorso di ricerca, che speriamo si riflette in questa tesi di
dottorato. L'obiettivo principale di questa ricerca, non solo si tratta di determinare un
concetto di fiscalizzazione parlamentare, ma anche di conferire una propria
definizione dell'istituzione e di proporre modestamente- alcuni suggerimenti che
possono migliorare e rafforzare il sistema costituzionale e parlamentare in questo
settore.
La seguente ricerca si basa su uno studio esplorativo descrittivo in cui sono
combinati diversi metodi analitici. Da un lato, sar effettuato un'analisi delle
tendenze dottrinali spagnole, francese, italiane e cilene pi significativi in termini di
diritto parlamentare, al fine di chiarire se c o non c un concetto univoco di
fiscalizzazione parlamentare.
Inoltre, con il metodo dogmatico sar rivisto l'organismo di regolamentazione
nazionale che regola l'autorit di vigilanza, che ci permetter di estrarre gli indicatori
giuridici rilevanti per rilevare gli elementi che danno corpo ad un possibile concetto di
fiscalizzazione parlamentare e quindi ottenere gli argomenti necessari per sviluppare
il nostro concetto.
Infine, useremo il meccanismo di analisi dei casi nazionali, che sar aderito
principalmente al Giudizio Politico al fine di indagare lo sviluppo di fiscalizzazione
parlamentare da un determinato esercizio.
Questo ci consentir di due cose: in primo luogo, osservare la ampiezza e la
portata nel regime presidenziale nazionale e le conseguenze che ne derivano; e
-
13
dall'altro, vedere se c' responsabilit politica e come richiesta. Il presente metodo
(analisi di casi) favorisce la ricerca di fatti politici e giuridici in maniera trasparente e
pertinente.
Tuttavia, per raggiungere gli obiettivi fissati all'inizio dobbiamo usare una
combinazione di metodi per sviluppare ogni capitolo della tesi. Di conseguenza, la
nostra ricerca sar sviluppata in tre capitoli i cui contenuti sono brevemente spiegato
di seguito.
Dalle pi antiche forme di organizzazione umana ed di espressione del potere,
sempre stato necessario progettare meccanismi per controllare gli impulsi umani e
quindi limitare l'esercizio del potere. Il potere un elemento intrinseco della natura
umana. Pertanto, sempre presente in tutti i tipi di struttura organizzativa. Tuttavia, il
modo in cui viene esercitato sar decisivo nello sviluppo del gruppo umano
organizzato e anche da questo dipender la continuit. In questo contesto, il
rapporto che si instaura tra la fiscalizzazionee il potere sar determinante per il
progresso delle societ moderne perch, in definitiva, un potere limitato configura un
potere controllato che rispetta le garanzie minime incorporati nel campo dei diritti
umani. Per questo, Manuel Aragn dice che: La fiscalizzazione il veicolo attraverso
il quale i limiti di potere diventano effettivi 11 . Quindi, iniziare una ricerca sulla
fiscalizzazione parlamentare necessariamente includer trattare la teoria del potere e
le sue implicazioni, perch il potere, i limiti e la protezione della libert costituiscono
la base iniziale nella teoria della fiscalizzazione e nella protezione di diritti
fondamentali. Quindi, questo tema sar il punto centrale da cui il nostro lavoro inizia,
e da quel base teorica si prender in considerazione il nostro Primo Capitolo.
In base a quanto precede, il Primo Capitolo avr lo scopo di delineare quel
rapporto intimo e stretto che si sviluppa tra la fiscalizzazione e la Costituzione,
purch sia accertata la limitazione di potere come uno dei pilastri fondamentali del
costituzionalismo moderno, dato che la fiscalizzazione stata intesa come una
limitazione attraverso la quale i diritti della persona sono garantiti -dal loro
individualit-.
Come dice Maurice Hauriou, il processo di costituzionalizzazione moderno ha
avuto inizio nel XVIII secolo ed stato sviluppato in ondate successive e consecutivi
di movimenti rivoluzionari o di guerre mondiali. Secondo lui, queste ondate possono
11 ARAGN (1982) p. 87.
-
14
essere classificati in quattro fasi: il periodo della Indipendenza Americana e della
Rivoluzione Francese; il periodo successivo alla Rivoluzione di Francia, tra il 1830 e il
1848; il periodo dopo la Prima Guerra Mondiale; e, infine, il periodo dopo la Seconda
Guerra Mondiale, legato alla decolonizzazione del Terzo Mondo.In tale ottica, dice
l'autore che il diritto costituzionale sar: la tecnica della riconciliazione tra autorit e
libert nell'ambito dello Stato12.
La costruzione del stato costituzionale moderno contemplava un delicato
equilibrio di poteri. Per compiere la sua missione, stato necessario stabilire pi
controlli e di vari tipi, attraverso i quali i vincoli istituzionali specifici sarebbero
articolati. Inoltre, dovrebbero promuovere uno sviluppo interrelato di tali controlli. E
'per questo motivo che Carl Friedrich dice che il costituzionalismo, dividendo il
potere, fornisce un sistema di limitazioni effettive rispetto allazione di governo. In
termini concreti, il costituzionalismo implica un insieme di regole che assicurano un
fair play, spingendo il governo di far fronte alle sue azioni 13. In questo senso, e
grazie a questo processo di concezione della secolarizzazione e limitazione del
potere, si raggiunge una vera rivelazione di esigenze sociali. Questo cambiamento ha
scosso i cittadini e ha generato una metamorfosi tra gli standard di collegamento
all'interno della relazione governanti-governati, cui sono stati promossi dalla stessa
societ. Come dice Karl Lowenstein "Le istituzioni per controllare il potere non sono
create n azionati da soli, ma dovrebbero essere create ordinatamente e incorporati
coscientemente nel processo di potere14.
A causa della profonda trasformazione prodotta durante la costruzione del
costituzionalismo moderno, per cui la fiscalizzazione del potere diventa un elemento
importante, stimiamo inevitabili nello studio non coprire la transizione tra il
costituzionalismo classico e moderno. Questa transizione sar chiaramente
presentata dal punto di vista delle limitazioni al potere. Tutto questo sar effettuato
al fine di stabilire un filo conduttore per comprendere l'origine, l'evoluzione e lo stato
attuale di nostra istituzione in studio, e da l, continuare il nostro lavoro.
E 'per questo che nel Primo Capitolo di questa tesi saranno mostrati alcune di
quelle molteplici sviluppi legali e politici che nel corso dei secoli XVIII e XIX hanno
generato modifiche alla struttura del sistema politico e rappresentativo.
12 HAURIOU (1971) Pp.42 y 98. 13 FRIEDRICH (1975) p. 68 y 69. 14 LOWENSTEIN p.149.
-
15
Questi fatti hanno dato forma ad un processo evolutivo che mira a creare una
societ pi giusta ed egualitaria che garantisca diritti ai cittadini, che
necessariamente deve avere l'esistenza di limiti al potere e ai suoi titolari. Alcuni di
questi limiti dovrebbeno avere una natura giuridica, mentre altri dovrebbeno avere
un carattere politico, tutto ci al fine di legittimare se stessi e costruire lo Stato di
Diritto. Infine, come dice Johann Allesch, monitorare le azioni dell'amministrazione
ha permesso di dare legittimit democratica e proteggere i diritti degli individui dagli
abusi, ragione per cui questo autore sottolinea la necessaria modernizzazione del
Congresso come soggetto incaricato di tale lavoro.15
Quindi, importante ricordare che di fronte a questa complessa sfida sono
emersi diversi ostacoli che saranno presentati nel nostro Secondo Capitolo. In questa
seconda sezione, spieghiamo la fiscalizzazione parlamentare attraverso le pi
importanti basi dottrinali nel campo del Diritto Parlamentare.
Il Secondo Capitolo della nostra ricerca ha lo scopo di inquadrare la nostra
linea di lavoro e definire il nostro tema di ricerca, che si riferisce specificamente allo
studio della fiscalizzazione parlamentare. Per fare questo, dobbiamo prima analizzare
il controllo politico, perch la fiscalizzazione parlamentare solo una sottospecie di
controllo politico. In uno Stato democratico di Diritto ci dovrebbero essere due tipi di
controlli: gli giuridici, derivante attraverso l'esercizio della giurisdizione
costituzionale, assicurando che il legislatore sottoponga la produzione normativa alla
Costituzione; e i controlli politici, che pretendono monitorare la performance del
governo assoggettando alla fiscalizzazione gli atti dell'amministrazione in modo che
si adegui e rispetti una volont maggiore: la volont nazionale. Su tale base, e
perch il testo costituzionale ha questa natura duale giuridico-politica, si devono
derivare entrambi i tipi di controllo dalla Carta Fondamentale Cos, la fiscalizzazione
giuridica oggettiva e la fiscalizzazione politica soggettiva, perch pu regolare le
competenze e le procedure, ma non possibile limitare o determinare la necessaria
libert di azione che dovrebbe avere un governo per svolgere le iniziative. Per questo
motivo, la fiscalizzazione giuridica non sufficiente. Ci deve essere una
fiscalizzazione politica per garantire l'esistenza di una armonia adeguata tra il
sistema giuridico e principi e valori nazionali 16 . Questa fiscalizzazione il
parlamentare.
15 ALLESCH (2003) p. 54. 16 RUBIO (1993) p. 245.
-
16
Uno dei primi approcci saranno volti a determinare se c o non un concetto
univoco di fiscalizzazione o se, come dice Manuel Aragon, per la teoria della
Costituzione il fenomeno della fiscalizzazione non pu essere definito in una singola
definizione, situazione che non significa che ha una pluralit di sensi ma, al
contrario, suggerisce che c un senso costituzionalmente univoco. Ci significa che
la fiscalizzazione di un'idea comune: rendere effettivo il principio della limitazione
del potere 17. Tuttavia, anche se c un nucleo comune tra i vari tipi di potere, dal
esame di essi emergono sfumature che ostacolano la sua determinazione
concettuale.
Il compito di esaminare in modo approfondito la fiscalizzazione parlamentare,
comprende lanalisi di diversi bordi. Da un lato, si spiega la pluralit di sensi ed i vari
modi in cui stata definita questa fiscalizzazione. Alcuni esempi sono le voci
controllare, criticare, monitorare, freno, ispezione, vigilanza, revisione, orientamento
o responsabilit. Cos, sar realizzata una dettagliata analisi del concetto di
fiscalizzazione parlamentare, origine, oggetto e soggetto. Inoltre, e per chiarire con
maggiore precisione il significato e la portata della fiscalizzazione parlamentare, nella
seconda sezione della tesi sar effettuata una vasta esposizione delle caratteristiche
pi significative per quanto riguarda il parametro della fiscalizzazione, e una analisi
sul processo o valutazione del oggetto e, quindi, stabilire la sua architettura. A tal
fine, saranno presentate le pi significative espressioni teoriche e saranno discusse le
nozioni pi elementari della dottrina spagnola, italiana e francesa, con lo scopo di
manifestare le tendenze classiche rispetto alla fiscalizzazione parlamentare e, quindi,
confrontare questo sviluppo teorico con la realt attuale.
D'altro canto, i sistemi di governo saranno riesaminati e si spiegher il modo
in cui presentato la fiscalizzazione parlamentare (sia di un presidente o di un
sistema parlamentare), analizzando i fattori pi importanti che influenzano il
comportamento. A tale proposito, in questo Secondo Capitolo esamineremo due
fattori che influenzano direttamente il comportamento della fiscalizzazione
parlamentare: le forme di governo e del sistema elettorale. Come dice Phlip Norton,
due saranno i fattori che influenzano direttamente l'esercizio della fiscalizzazione
parlamentare, da un lato, il regime politico, e d'altra parte, il sistema elettorale.
17 ARAGN (1986) p. 88.
-
17
Per quanto riguarda i regimi di governo, noi comprendiamo queste differenze:
in un regime presidenziale, nonostante l'evidenza dell'analisi, possibile ricordare
che ciascuno dei poteri (vale a dire, il potere Esecutivo e Legislativo) hanno una
propria legittimit popolare. Pertanto, la giustificazione della fiscalizzazione
particolare e anche in discussione. Nel sistema parlamentare, invece, si fonde la
legittimit di tali poteri e quindi la finalit essenziale della fiscalizzazione una base
solida. Cos, la natura del regime influenzer fondamentalmente la capacit del
Parlamento di controllare al Governo. Inizialmente, si potrebbe notare che in un
presidenzialismo il Parlamento chiaramente indipendente dall'esecutivo, e pertanto
potrebbe esercitare un forte controllo e sfidare il governo. Nonostante, tale capacit
pu essere limitata da variabili politiche. Inoltre, in un sistema parlamentare, a
prima vista, il Parlamento si configura come un organo potente che potrebbe dirigere
i destini del Esecutivo.
Tuttavia, nella pratica e sotto la crescita dei partiti politici e la disciplina di
partito, il partner dominante nel rapporto l'Esecutivo 18 . Di conseguenza,
approfondiremo le mutazioni politiche e noi vigileremo il snaturamento dei regimi e
anche il modo in cui influenza lo sviluppo della fiscalizzazione parlamentare.
In questo contesto, un elemento annesso importante che sar analizzato nel
Secondo Capitolo la responsabilit politica come un risultato o effetto che
teoricamente dovrebbe sorgere dal esercizio della fiscalizzazione. In questa
direzione, richiamiamo lattenzione sul fatto che i poteri parlamentari e, in
particolare, la funzione di fiscalizzazione (risultato di vasti cambiamenti politici
generati dalle trasformazioni logiche delle nuove realt sociali) hanno promosso che
la fiscalizzazione e i meccanismi presentano altri profili e scopi diversi da quelli
convenzionalmente usati. Inoltre, si segnala che la funzione di fiscalizzazione
dovrebbe includere una vasta gamma di situazioni che sono strettamente legate allo
scopo perseguito. Ecco perch hanno nati voci come la voce di Rafael Bustos
sostenendo che il processo di responsabilit l'essenza della responsabilit politica.
Secondo lui, il processo di responsabilit il principio che regola i rapporti Esecutivo-
Legislativo, cui aspirazione non necessariamente la rinuncia dei governi, ma la
regolazione dei rapporti tra di loro. Bustos riconosce che la responsabilit si
manifester regolarmente negli strumenti di fiscalizzazione politica, soprattutto nelle
funzioni di controllo e di informazione. Tuttavia, l'autore sottolinea anche che la
18 NORTON (2010) Pp. 12, 13 y 14.
-
18
fiscalizzazione pu essere presente in altre attivit parlamentari. Cos, la
fiscalizzazione parlamentare prenderebbe distanza delle posizioni classiche, poich
postulata una distinzione tra il controllo e la responsabilit per funzionare a diversi
livelli 19.
Considerando questo punto di vista, questo studio spiega il concetto di
responsabilit diffusa, redatta da Ugo Rescigno. Questa nozione implica
un'interpretazione della responsabilit che collegata alle moderne realt
democratiche in cui la decisione di rendere una visione negativa o positiva della
gestione del governo delegata in una certa misura, sui cittadini e, in particolare,
nell'opinione pubblica. Questa posizione teorica indica che il giudizio della societ
deve essere tradotto in alcuni comportamento elettorale. Pertanto, le sanzioni
politiche si rifletteranno in gran parte in mezzi diversi al rovesciamento di governi o
destituzione dei Ministri.
Infine, il Terzo Capitolo di questa ricerca avr lo scopo di fare uno studio del
Diritto Costituzionale nazionale. Principalmente, faremo un'analisi evoluzionistica
della fiscalizzazione parlamentare nelle costituzioni degli anni 1833, 1925 e 1980,
insieme ai rispettivi emendamenti costituzionali. In questo modo, siamo in grado di
descrivere le ragioni e il modo in base al quale la fiscalizzazione stata introdotta
come istituzione nel costituzionalismo cileno, e anche potremo identificare le prime
manifestazioni. In questo compito, faremo una breve contestualizzazione storica e
politica sulla creazione delle Carte Fondamentali, per esporre tutti gli elementi che ci
permettono di capire l'origine della fiscalizzazione e, idealmente, chiarire il motivo
per cui stato indicato nei codici politici di ogni epoca.
In considerazione di quanto precede, si deve precisare due aspetti che sono
stati il nostro punto di partenza in questa inchiesta. In primo luogo, dobbiamo
indicare che il nostro sistema giuridico utilizza la voce controllare.
L'utilizzo di questa voce era una cosa importante da considerare all'inizio della
ricerca ed un fattore che, come si vedr nel Terzo Capitolo, ha una giustificazione
teorica coerente. In secondo luogo, si osserva che nello sviluppo della nostra storia
istituzionale e repubblicana ci sono diversi momenti importanti che modellano
indicatori da considerare per quanto riguarda la fiscalizzazione parlamentare. Questi
momenti includono la rivoluzione del 1891, il regime parlamentare stabilito de facto,
19 BUSTOS (2001) Pp. 11-20.
-
19
il particolare governo del presidente Alessandri, la forte influenza ideologica degli
anni sessanta e, infine, il Colpo di Stato del 1973. Tutti questi fattori hanno portato
direttamente al tipo di fiscalizzazione politica che stata progettata e danno origine
ad elementi rilevanti nell'evoluzione dell'istituzione nel nostro paese.
Inoltre, il Terzo Capitolo user un Giudizio Politico come referente pratico, che
sar utilizzato come parametro empirico per cui le espressioni parlamentari saranno
analizzati. Pertanto, le dichiarazioni costituzionali saranno l'elemento con cui si
osserva la condotta e l'interpretazione di fiscalizzazione parlamentare nel nostro
paese.
Un Giudizio Politico stato selezionato principalmente perch uno dei pi
antichi meccanismi di fiscalizzazione del nostro sistema, che praticamente governa i
tre testi costituzionali studiati. Quindi, questo il meccanismo di maggiore
continuit, per cui il suo studio ci permetter di percepire i progressi, i miglioramenti
e problemi nel corso degli anni per quanto riguarda l'istituzione indagata, perch lo
strumento che ci d la prospettiva pi ampia dal punto di vista evolutivo.
opportuno ricordare che, che nel corso degli ultimi decenni, i cileni siamo
stati testimoni nello sviluppo istituzionale del frequente uso della dichiarazione
interistituzionale, e, in alcuni casi, del processo politico attraverso un Giudizio Politico
per quanto riguarda eventi nazionali. Di conseguenza, dal punto di vista della ricerca,
vale la pena di esaminare la logica giuridica e politica dei membri del Congresso e
dirigenti dei partiti politici e vedere se siamo di fronte ad un sano esercizio
democratico o se siamo semplicemente di fronte ad un ostruzionismo
parlamentare20, a rischio di abusare di strumenti di fiscalizzazione.
Cos, il terzo e ultimo capitolo far una descrizione oggettiva essenziale del
regolamento della fiscalizzazione nel testo costituzionale corrente. La prima fase,
avr lo scopo di esporre le caratteristiche rilevanti della discussione costituente
riguardante l'istituzione nella sua concezione originale, per mostrare l'orientamento.
La seconda fase, analizza le due riforme costituzionali pi grande (1989 e 2005) al
fine di rilevare i cambiamenti che possono derivare da queste riforme. Inoltre, per
ragioni metodologiche, sar effettuata la formulazione concettuale rispetto a
ciascuno degli elementi che costruiscono la fiscalizzazione parlamentare (origine,
oggetto, soggetto, parametro), cui saranno raccolti con le norme e la realt politica
20 SERRA (2009) P.106
-
20
nazionale, con la chiara intenzione di illustrare le caratteristiche che compongono la
fiscalizzazione nel nostro paese.
Dopo l'esecuzione di tutte le fasi, si procede a fornire un concetto di
fiscalizzazione parlamentare che, idealmente, riguarder la realt giuridica e politica
del Cile e, come risultato dell'esame di tali due pilastri, sar possibile l'oggetto di
questa tesi di dottorato.
-
21
CAPTULO PRIMERO
Poder, libertad y Estado constitucional
-
22
Poder, libertad y Estado constitucional
Comenzar una investigacin jurdica sobre el control parlamentario impone la
obligacin de realizar un examen indispensable respecto de los elementos esenciales
que lo componen. Dichos elementos son: el poder y la libertad. Estos componentes
fueron a su vez los factores basales del surgimiento del Estado democrtico y
constitucional moderno y del sistema de controles jurdicos y polticos. Por tanto,
realizar un anlisis de tal binomio implica reconstruir las claves histrico-polticas y
los planteamientos ms clebres respecto de la teora del control del poder. En
consecuencia, en este Primer Captulo nuestro objetivo comprende describir la
construccin intelectual, los aspectos histricos, polticos y sociales de mayscula
importancia que sientan las bases de la organizacin jurdica constitucional de las
sociedades modernas, la cual que se centr principalmente en la transformacin del
sustento ideolgico y normativo que hasta la fecha haba sobrellevado el feudalismo
y, posteriormente, el Estado absoluto.
El propsito de analizar ambos elementos (poder y libertad),
indefectiblemente nos llevar a reiterar algunos hechos y teoras ya conocidas, tales
como el Contractualismo y el Liberalismo, entre otros. Sin embargo, creemos
pertinente contextualizar nuestro trabajo exponiendo algunos antecedentes
histricos, sociales, jurdicos y polticos de gran importancia a travs de los cuales se
comprender de mejor manera las ideas expuestas en los captulos siguientes y, en
particular, nos permite ilustrar en profundidad los orgenes y evolucin de nuestro
tema central de investigacin: el control parlamentario.
Con todo, nuestra finalidad en el presente Captulo es dotar de cierta armona
y coherencia nuestro trabajo respecto a la evolucin de las instituciones jurdico-
polticas propias del control. Asimismo, intentaremos otorgar una acotada
descripcin respecto de cmo se arriba a la conviccin que establecer controles
jurdicos y polticos constituir el gran mecanismo limitador del poder y protector de
la libertad de las personas y sus derechos fundamentales. El temor siempre presente
ante la posible existencia de un gobierno arbitrario que abuse de los ciudadanos, es
y ha sido el ncleo central del desarrollo del Derecho Poltico y Constitucional. Evitar
el abuso de poder y las arbitrariedades son la mdula de tal ciencia del Derecho.
Lograr armonizar los trminos poder, libertad e igualdad ha sido el hilo conductor del
-
23
desarrollo histrico-jurdico del constitucionalismo moderno. Es por ello que en este
apartado intentaremos exhibir sus aristas ms significativas, motivo por el cual
expondremos cmo la relacin entre ellos produjo un movimiento parsimonioso,
difuso y complejo que dio nacimiento a un nuevo orden social, poltico y jurdico,
sustentado en el control del poder, el respeto de los derechos humanos y en el
equilibrio de poderes.
I. Consideraciones generales:
En primer lugar, cabe hacer presente que los rdenes polticos y jurdicos que
se inician fundamentalmente a travs de un proceso de re-significacin del concepto
de poder y libertad, estimulan el nacimiento de movimientos polticos-filosficos tales
como la Ilustracin, el Renacimiento y el Liberalismo, los que generaron mltiples
cambios en cuanto a la organizacin de las sociedades. Particular importancia tuvo la
Reforma Protestante del siglo XVI. Mediante ella no slo se llevaron a cabo
transformaciones ligadas a la libertad religiosa de los pueblos, sino tambin hubo
cambios en cuanto a su emancipacin en trminos polticos. Debido a esto, se
produjo -en definitiva- una reforma poltica a travs de una crisis religiosa la cual
afect en profundidad la estructura social y cultural de los pueblos de aquellos
tiempos.
En un principio, la fuerte influencia de la Iglesia de Roma haba instalado la
nocin de origen divino del poder. En dicho orden de ideas, Dios era el creador del
universo, por tanto, era el creador del poder el que a su vez era conferido al Papa
como vicario de Dios para actuar conforme a sus designios. Con posterioridad, el
poder fue delegado a un monarca dando nacimiento con ello a las monarquas
teocrticas. Sin embargo, el rey gobernaba de igual manera que la divinidad, con
plena autoridad y poderes porque su posicin de poder era conferida por gracia de
Dios21. Empero, ser precisamente la influencia de Lutero y Calvino en virtud de la
cual surgir el derecho natural cristiano protestante y la teora econmica del
Liberalismo. Estos nuevos paradigmas propendieron el nacimiento y desarrollo de
nuevas organizaciones sociales sustentadas en la secularizacin del poder. Debido a
este cambio de concepcin del origen y expresin del poder, se producir la
separacin entre el poder secular y el poder papal o espiritual.
21 LOUGHLIN (2010) Pp.19, 20 y 25.
-
24
As, gracias al protestantismo se liber al Estado de la subordinacin religiosa
y se separ a la iglesia de la poltica. Esto conllev a la reformulacin de los
conceptos de autoridad, obediencia y orden, y como consecuencia el consentimiento
de los sbditos pas a ocupar un lugar relevante en la construccin del poder. La raz
protestante emerge de las guerras de religin de Francia y del conflicto constitucional
ingls, introduciendo un nuevo elemento: el pacto originario, a travs del cual se
atribuye el poder al Rey. Segn Fioravanti, con dichas transformaciones y el ideal del
pacto, entre otras que analizaremos a continuacin, se configura un particular
constitucionalismo, mediante el cual el poder siempre puede ser recuperado cuando
las clusulas de aquel pacto sean violadas por el rey, y para el caso que ste intente
imponer formas de gobiernos no moderadas. Se dar nacimiento a aquel ideal que
expone que el pueblo es anterior al rey y que, por ello, puede vivir sin l22
. La
Reforma altera y acenta las divisiones ideolgicas y polticas de manera decisiva, la
renovacin de la religin, la relacin entre lo espiritual y lo temporal y una cierta
primaca de lo religioso sobre lo poltico imprimirn un sello en los hombres del siglo
XVI. Las doctrinas de los reformadores produjeron gran agitacin y reacciones
polticas23
, las que a continuacin examinaremos.
Como consecuencia de este fenmeno, surgirn dos corrientes de
pensamiento: el luteranismo y el calvinismo. Por un lado, en el luteranismo poltico
su autor expresa el pensamiento poltico que posee sobre la autoridad. Sin ostentar
una mirada sistmica sobre el Estado ni el poder poltico, el fraile se preocupa por la
autoridad encargada de ejercer el poder y postula la separacin del poder temporal
del espiritual, sometiendo el primero al segundo pero recalcando que ambos eran
necesarios24
. Es por ello que Lutero pone en jaque la hegemona del supuesto
representante de Dios en la tierra y logra separar el lenguaje religioso de las
categoras polticas. En este sentido, exhibi que los lmites del poder secular estn
contenidos en la ley, la cual solamente ha de regular situaciones externas, ya que el
mbito interno de las personas debe ser regulado por la religin, por tratarse de
temas espirituales y temporales. Segn Lutero, este ltimo punto habra sido el error
ms profundo en el que habra incurrido la Iglesia de Roma, es decir, intervenir en
22 FIORAVANTI (2014) p. 26. 23 TOUCHARD (1981) p. 214. 24
GARCA (2013) Pp. 47,48 y 49.
-
25
mbitos que no le eran propios. As, el pensamiento luterano tiene por consecuencia
el nacimiento del individualismo25
.
Por otro lado, la segunda corriente es la configurada por el pensamiento
poltico calvinista. Del mismo modo que Lutero, el francs diferencia el reino
espiritual del gobierno civil. Su argumento se basa en la naturaleza de las esferas, en
el que dictamina que el primer reino mencionado posee competencias en el mbito
espiritual y, el segundo, en el orden temporal. Sin embargo, este pensador va ms
all y aborda temas como la teora de la democracia participativa, el contrato social,
la teora de la resistencia y los derechos fundamentales. Por consiguiente, en Calvino
es posible detectar un espritu democrtico inclinado a la forma republicana de
gobierno y el rgimen representativo. Calvino seal, con respecto a los lmites de
la autoridad, que un poder descontrolado sera un poder injustificado.
La Reforma Protestante habr de buscar en un texto jurdico el puntal
necesario para sostener sus novedosos postulados. Con este propsito, se otorg al
Derecho la tarea de materializar el poder secular, adems de conferirle el especial
atributo de limitarlo. Mediante el iusnaturalismo racionalista, fundado en la razn
humana, se llevar a cabo la secularizacin del poder como paradigma relativo a la
ley natural, lo cual la desvincular de la ley eterna y la dejar en manos de la razn
humana. Tal como describe Loughlin, con la Reforma resurge un especial inters por
la Biblia. Con ello, se produce una nueva conceptualizacin de la naturaleza de las
obligaciones y el poder. Sin embargo, dicha relacin entre la secularizacin del poder
y la nueva interpretacin del texto bblico fue la que provoc resultados tan
fructferos y promovi actos tan revolucionarios como la Revolucin americana y la
Revolucin francesa. Es por ello que segn Loughlin, el surgimiento del
constitucionalismo moderno est estrechamente vinculado con el derecho subjetivo y
la doctrina teolgica individualista, motivo por el cual ha de reconocerse que en gran
parte el nacimiento del constitucionalismo moderno emerge sustentado en fuertes
bases teolgicas26
.
Las transformaciones en torno al iusnaturalismo, seguido por las
Revoluciones americana y francesa, trajo como resultado un constitucionalismo
moderno que adems de sustentarse en el control y divisin de poderes, se compone
de otro fenmeno de trascendencia: el reconocimiento de la atribucin de los
25 SIMIELE (2010) Pp. 79, 84, 87 y 88. 26 LOUGHLIN (2010) P.47.
-
26
derechos a las personas -consideradas ellas individualmente-, los que se activan por
simple hecho de nacer, derechos que slo se volvern concretos y materializables
gracias a su consagracin en la ley, o sea, a la igualdad de los individuos ante la ley.
La soberana de la norma gener la destruccin de los privilegios estamentales y el
colapso de las vastas autoridades que poblaban el antiguo rgimen. Es por ello que
Fioravanti expresa no hay revolucin sin igualdad. Pero tampoco hay igualdad sin
ley27. Este suceso forj el espacio necesario para el nacimiento del principio de
igualdad, el cual constituye el motor central del surgimiento moderno del
constitucionalismo. Por consiguiente, el Derecho se instituye como el instrumento
jurdico de estabilidad y seguridad del Estado, y es por ello que mediante la Ley se
limitar el ejercicio del poder, garantizndose as los derechos de las personas. En
consecuencia, de aquella conjugacin de elementos emanar a su vez el Estado de
derecho.
Siguiendo este orden de ideas, diremos que la Reforma Protestante constituye
la causa inicial en el surgimiento de las teoras de la soberana, secularizacin del
poder, la abstraccin y generalidad en la creacin del derecho -nico y soberano-, la
proteccin y seguridad de las personas mediante la declaracin de derechos
esenciales e inalterables y la representacin poltica. Todos estos elementos
configuraron los pilares fundamentales del Estado moderno y el constitucionalismo.
En conclusin, nuestra misin en este Primer Captulo es contextualizar al
control parlamentario en sus aspectos histricos relevantes y analizar de manera
breve la configuracin de los sistemas de gobierno, como consecuencia de la divisin
funcional del poder. Con estos objetivos fijados, intentaremos describir la forma en la
que el control nace, se desarrolla y evoluciona en cada etapa del constitucionalismo
hasta alcanzar el protagonismo que posee en nuestros das, con el fin de otorgar las
herramientas necesarias para poder analizar, posteriormente, el control
parlamentario en el contexto presidencial chileno. Por ende, definiremos en este
Captulo inicial todos los componentes que han hecho del control parlamentario una
institucin de gran relevancia para el Estado de derecho y el sistema democrtico en
todos los tiempos.
27 FIORAVANTI (2014) p. 115.
-
27
II. El poder y la libertad: elementos claves en el desarrollo del
constitucionalismo moderno
Tanto el poder como la libertad y la igualdad, entre otros factores relevantes,
constituyen el centro neurlgico del desarrollo del Derecho Poltico y Constitucional
moderno. Es por ello que de forma preliminar daremos inicio al presente Captulo con
un examen de aquellos elementos, entendidos como forjadores del
constitucionalismo moderno y la nocin de control del poder.
En efecto, la gran barrera que dividir el antiguo constitucionalismo con el
moderno es, precisamente, el surgimiento del principio de igualdad. Durante el
desarrollo del constitucionalismo primigenio no se conceban los conceptos de
soberana, derechos personales, libertad e igualdad como principios rectores. La
norma constitucional se encontraba estrechamente ligada a un espacio poltico y
territorial en el cual actuaban diversas fuerzas. Ergo, las leyes consuetudinarias o
escritas que regulaban al conjunto de fuerzas estamentales existentes se establecan
como un conjunto de reglas que adquiran la calidad de Constitucin, cuya finalidad
esencial era mantener la paz y el equilibrio entre dichas fuerzas mediante el respeto
y la garanta de privilegios otorgados a ciertos estamentos. Es por ello que dichas
leyes se mantenan vigentes mientras cumplieran tal labor. En este sentido, se
expresaron los ideales de Maquiavelo con la nocin de gobierno moderado y
constitucin mixta. Pese a esto, en el siglo XVIII se modificaron los rasgos del
constitucionalismo en virtud del surgimiento del principio de igualdad impulsado
inicialmente por las revoluciones, cuyo antecedente filosfico-poltico fue el
pensamiento reformista protestante. Los modelos constitucionales ingleses y
franceses comenzaron a delinear una nueva identidad constitucional, principalmente
mediante el reconocimiento de derechos a las personas consideradas de forma
individual. Este fenmeno genera, en consecuencia, una renovacin del concepto de
Constitucin, cuyo objetivo era derribar el absolutismo monrquico.
En dicho contexto, por una parte se unifica el poder en una sola autoridad y, por
tanto, surge la nocin de soberana. Por otra parte, el sometimiento al poder deba
ser consensuado, lo que dio origen a la nocin de pacto social, mediante el cual el
pueblo reclama participacin en la configuracin de los trminos de dicho pacto. A
este respecto, las decisiones deban ser representativas, dando origen a la nocin de
voluntad general como elemento legitimador de la autoridad. Dicha voluntad se
deba materializar en la Ley, la cual se aplica de manera igualitaria a todos los
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miembros del pacto. Por consiguiente, con el constitucionalismo moderno no se
apelar a la Constitucin mixta, sino que se apelar a un poder fuerte al cual se le
atribuir sin miramientos los poderes de la soberana28
.
De esta manera, a partir del siglo XVIII se comienza a deslindar un
constitucionalismo renovado. A travs de las revoluciones, se profundizaron otras
aristas: la tutela de derechos, formas de gobierno moderada y equilibrada, la
limitacin del poder y las relaciones equilibradas del mismo. En este escenario, se
configur un constitucionalismo propio de las revoluciones -caracterizado por las
declaraciones de derechos-, para luego avanzar a aquellas tendencias
constitucionales liberales que buscaron mayor certeza, seguridad y estabilidad
poltica-jurdica en la Ley Fundamental, lo cual desencaden finalmente en aquellas
doctrinas de cuo ms democrtico. Es por ello que en el presente apartado
realizaremos un breve recorrido por la evolucin de la conceptualizacin del poder, la
libertad e igualdad, puesto que constituyen el corazn del constitucionalismo
moderno. De la interpretacin del poder emerge, precisamente, la necesidad de
proteger la libertad e igualdad de aquellos intentos abusivos del poder autoritario.
Sin embargo, tal como se evidenciar ms tarde, al constitucionalismo no le bastar
con la sola limitacin, sino que adems habr de consagrar derechos. A diferencia de
lo que ocurra en el constitucionalismo antiguo que sencillamente buscaba un
gobierno moderado que no resultaba ser suficiente, y en virtud de las reformas
polticas e intelectuales, surge la necesidad de poner al ciudadano como eje central
en la configuracin del sistema poltico y jurdico. En consecuencia, la interaccin de
todas aquellas aristas fue el motor del sistema de controles y equilibrios polticos-
jurdicos que sern los antecedentes naturales del control parlamentario.
a) La naturaleza del poder
Una particularidad del ser humano -y tendencia inevitable por lo dems- es su
natural inclinacin hacia el ejercicio del poder. As lo describi Hobbes cuando
declar que la primera inclinacin natural de toda la humanidad es un perpetuo e
incansable deseo de conseguir poder tras poder, el cual slo cesa con la muerte29
.
28 FIORAVANTI (2014) Pp. 20, 27 y 33. 29 HOBBES (1989) p.87. Resulta interesante analizar como el autor describe que este deseo no tiene termino sino solamente con la muerte, pues el poder no es perpetuo y debe ir renovndose independientemente de la ntima motivacin que mueva al deseo.
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Lo anterior, se debe a que el ser humano es un ente de carcter social que
inevitablemente se agrupa y realiza su vida en colectividad. As tambin lo seal
Aristteles, cuando plante que el hombre tiende a comportarse socialmente, aun
cuando no tenga la necesidad de auxilio mutuo, y tiende a convivir en sociedad por
razones de utilidad y bienestar, pero tambin simplemente por vivir en comunidad
poltica, por la bondad, felicidad e incluso dulzura que aquello le provoca. Por estas
razones, el autor lo denomin como animal poltico. Junto con ello, Aristteles
formul importantes tesis sobre las diversas desigualdades existentes entre los
mismos hombres. El filsofo griego seala, a modo de premisa, que regir y ser
regidos no slo son hechos necesarios, sino convenientes. Desde el momento del
nacimiento hay personas destinadas a regir y otros a ser regidos30
. De acuerdo a
este anlisis, esta situacin se encontrara presente en la humanidad desde tiempos
remotos31.
Si bien la explicacin de Aristteles contiene un elemento social que considera al
poder como resultado de las relaciones sociales, hay quienes han planteado una
visin diferente. As, se puede observar en Bertrand de Jouvenel una negacin de la
posibilidad de que el poder sea una consecuencia de las relaciones sociales. Para el
francs el poder no es ms que el instinto de dominacin que habita en todo ser
humano32
. Otra interpretacin en torno al poder que no es social ni intuitiva, es la
planteada por Schmitt, en la cual el poder respondera ms bien a una necesidad de
sobrevivencia. Para el autor, el hombre es un ser viviente dbil y es esta condicin
de debilidad la que instaura la necesidad de dominar y dirigir otras especies e,
incluso, el orden natural en el que vive. Esta condicin lleva al hombre a romper las
barreras naturales que se le imponen, lo cual es la causante de la necesidad de vivir
en comunidad: el temor a lo incontrolable y a aquello que no estaba en sus manos
modificar y que slo en sociedad puede desarrollar. Debido a lo anterior, Schmitt dir
que el hombre que no tiene poder se sentir como un cordero hasta que alcance su
propio podero y desempea el papel de lobo33
, lo cual nos recuerda as al viejo
adagio de Hobbes el hombre es un lobo para el hombre.
30 ARISTTELES (1970) Pp.7 y 78. 31 Respecto a las primeras manifestaciones del poder vemos en el trabajo de: GARCA RUIZ (2010) p. 31. Argumentos que sealan que el poder como tal se habra manifestado ya en la Prehistoria, encontrando vestigios en perodos como el paleoltico, neoltico y mesoltico. 32 DE JUOVENEL (1974) p. 129 33 SCHMITT (1962) Pp. 65 y 67.
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Por nuestra parte, adherimos a esta mirada del poder porque comprendemos que
lo que en definitiva hace surgir al mismo es el temor del ser humano al estado de
indefensin al que se ve expuesto. Por ende, el instinto de sociabilidad del que nos
habla Aristteles se puede interpretar ms bien como una necesidad de
sobrevivencia que despierta en l la idea de que reunidos pueden realizar acciones
mayores y con mejor resultado. Esto, a su vez, est siempre vinculado a una
bsqueda de proteccin y seguridad como objetivo central de dicha organizacin.
Precisamente, este fenmeno fue analizado y detectado por los pensadores
constractualistas y ser materializado en sus postulados, los cuales analizaremos.
Ahora bien, debemos continuar este trabajo puntualizando brevemente qu
debemos entender por poder y libertad; qu desencaden su protagonismo en el
desarrollo de las relaciones polticas; y, cmo la vinculacin entre ambos produjo el
surgimiento del Estado Moderno de Derecho y todas sus aristas.
A continuacin, realizaremos una descripcin sucinta del poder y sus elementos
caractersticos, no sin antes advertir la amplitud y complejidad del concepto del cual
Loewenstein expresara lo siguiente: se podr conocer como ste opera pero nunca
captar lo que es realmente, todo intento humano toda preparacin lgica es
insuficiente para penetrar su esencia, los estudios deben quedar reducidos a sus
manifestaciones, efectos y resultados34. De este modo, damos pie a la dificultosa
labor de interpretar los vnculos entre poder y libertad para esclarecer el origen del
sistema de controles y equilibrios.
Un patrn relativamente comn en la literatura cuando se busca una
conceptualizacin del poder, es la opinin que determina al mismo como neutral o
abstracto, es decir, no puede ser calificado moral o ticamente. El poder en s mismo
no es ni bueno ni malo. Siguen dicha interpretacin expuesta por Sartori,
Loewenstein y Bertrand de Jouvenel, para quien el poder posee un estado puro y
existe por s y para s35
, lo cual contradece la posicin que considera el poder como
un efecto social.
Por su parte, en los estudios de Schmitt, el poder es sencillamente neutral y
depender de su utilizacin. Debido a esto, si quien ejerce el poder es un hombre
bueno, ste ser bueno y si lo utiliza un hombre malo, ste ser malo. A pesar de
34 LOEWENSTEIN (1976) p. 23 35 DE JOUVENEL (1974) Pp. 126 y 127.
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esta premisa, el mismo Schmitt detecta la dificultad de tal concepcin y sealar a
continuacin que la complejidad se presenta en quin define lo bueno y lo malo. Para
el alemn, el peligro del poder est en los mismos hombres quienes al traspasar
ciertos lmites naturales habran dejado escapar el poder de sus manos. No obstante,
y afortunadamente, esta realidad autnoma del poder lo hace ms fuerte que
cualquier voluntad de poder, ms fuerte que la bondad humana, pero tambin ms
fuerte que la maldad humana36
.
Existen diversos argumentos que han pretendido explicar al poder poltico y los
elementos asociados a ste. De acuerdo a la comprensin del poder como fuerza, la
idea de poder es una nocin difcil de determinar y si se tuviera que establecer
dentro de algn margen, dicho margen sera simplemente un concepto poltico y no
tico, ya que el poder es la fuerza y la capacidad de controlar a otros37. De acuerdo
a la comprensin del poder como decisin, el cual es entendido como un concepto
funcional y libre de toda valoracin, el poder no transforma una situacin o conjunto
de hechos desde una perspectiva tica en buena o mala. De esta manera, el poder
poltico involucra la posibilidad o funcin de tomar o determinar una decisin, as
como la capacidad de obligar a sus destinatarios a obedecerla38. De acuerdo a la
comprensin del poder como temor, concepcin elaborada por el utilitarismo, el
poder es un medio para un fin, en el que el fin ser cualquier aspecto que el ser
humano defina como placer y evite el dolor. Alcanzar determinado placer involucra la
utilizacin de medios para la obtencin de dicho placer, los cuales sern las acciones
de otros hombres que se obtendrn a travs de la utilizacin del placer o el dolor39
.
En definitiva, para el utilitarismo ser el miedo 40 el mejor instrumento de
conformidad de las acciones. El poder se nos presentar tambin como un hecho
que, descrito por Duguit a travs de su doctrina realista y positiva como l mismo la
define, no posee en s mismo carcter alguno, ni legtimo ni ilegtimo, siendo
simplemente el producto de la evolucin social. Consecuentemente, en todos los
36 SCHMITT (1962) Pp. 83, 89, 90 y 92. 37 SARTORI (1988) Pp.51 y 52. Cuando Sartori habla del poder como sinnimo de fuerza, se refiere a utilizar esa fuerza aun cuando ello signifique disponer de la vida respecto de quienes se ejerce, como lo dijimos anteriormente para el autor el poder es simplemente exercitium: el ejercicio del poder. 38 LOEWENSTEIN (1976) p.27 39 Para el autor utilizar el placer implica que cuando una persona es quien posee los objetos de deseo y placer al otorgrselos a las dems personas y provocarles bienestar tendr asegurada la conformidad, e incluso a mayor cantidad de objetos de deseo que entregue mayor conformidad tendr. Escenario contrario es el del dolor, toda vez que puede ser que algunas personas desprecien en placer y no sigan rdenes, pero es muy improbable que alguien quiera someterse al dolor por sola rebelda. Por ende, este ltimo es el ms efectivo instrumento de obediencia, pues el riesgo de ser objeto de la aplicacin de dolor de forma ilimitada provoca la sumisin automtica. 40 MILL (1997) Pp. 28,29, 30 y 31.
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grupos sociales siempre existe el hecho transversal de que los fuertes imponen su
voluntad a los ms dbiles. En consecuencia, siempre hay individuos ms fuertes
que otros que cuando quieren y pueden impondrn su voluntad sobre otros41.
Sin perjuicio de lo anterior, creemos que cuando hablamos de poder no estamos
frente a un ente abstracto que exista por s mismo, as como tampoco estamos
frente a una fuerza pura (ya sea en la forma de decisiones o temor), sino que
estamos frente a una construccin social que puede tomar tantos caminos como
intenciones humanas existan y que, slo en virtud de la necesidad de proteccin y la
inseguridad del ser humano, nace como ente organizativo. De all que podamos
diferenciar necesaria e inmediatamente entre el poder y el simple podero. Este
ltimo se identifica por la utilizacin de algn mecanismo de opresin ya sea fsico,
econmico, religioso, entre otros, ejercido contra un sujeto determinado a fin de que
realice una accin determinada sin ninguna validez que la justifique, por una mera
intencin particular, sin ninguna finalidad de carcter comn. Por otro lado, el poder
propiamente tal es resultado de un actuar racional que debe estar enmarcado dentro
de ciertos lmites de respeto irrestricto de la persona humana, precisamente de su
libertad e igualdad, encaminado lgicamente a un fin justificado de proteccin,
seguridad y bienestar.
Si comprendemos que el poder no est formado por un solo elemento que
implique imponerse por fuerza o temor, reconocemos en la explicacin de Alberto
Montoro una acertada comunin respecto a los elementos que componen el poder.
Para el autor, el poder nace fruto de un proceso que concluye en una sntesis42
de
dos factores, uno espiritual y otro material. El primero es la autoridad, la cual es el
factor que induce a la obediencia, legitima el poder e incluye comprender el derecho
a mandar y emitir rdenes. El segundo corresponde a la fuerza que se aplicar en el
caso de no ser cumplidas dichas rdenes voluntariamente. Conforme a lo anterior, el
poder se presentar a lo largo de la historia en diversas manifestaciones que se
caracterizarn por su grado de intensidad, naturaleza expansiva y el grado de
institucionalizacin del mismo. Por tanto, su fortalecimiento, crisis o disolucin sern
determinantes en el desarrollo organizativo de los pueblos.
41 DUGUIT (1926) p.25 42 MONTORO (2004) Pp. 125 y 129.
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Es por lo antes descrito, que slo cuando se incorporan al proceso de mando o de
imposicin del poder elementos tales como el consentimiento y, en consecuencia, la
obediencia a un poder determinado, ser cuando estemos frente al verdadero poder
poltico. Este ltimo ser aquel que articula y entrega organizacin al orden poltico
de un pueblo, y ser el instrumento que mediante el Derecho dotar de cohesin y
firmeza a un orden social, el cual establecer sus propios fines, garantizar e
impulsar su cumplimiento43
. El poder poltico surge como un gen ordenador y
estabilizador de las sociedades y comunidades que, ciertamente, se presentar
inicialmente por la fuerza, pero que nunca podr subsistir como tal sin el
consentimiento o el elemento espiritual, es decir, sin contar con la legitimidad. Es
por ello que coincidimos con Montoro cuando se refiere al poder como un proceso de
sntesis entre dos factores. Tal como recalca Constant, no existen ms que dos
poderes: uno ilegtimo -la fuerza- y otro legtimo -la voluntad general-, puesto que
aun cuando el poder se concentre en unos pocos, si ste es sancionado por el
asentimiento de todos, ese poder se transforma en voluntad general44.
Para Prez Royo, el poder poltico slo empieza a serlo desde el momento en que
precisamente divide a la sociedad en clases estamentales y antagnicas, compuestas
por los que mandan y los que obedecen. Dicha divisin social implica que slo un
grupo ejercer realmente el poder. La forma en que lo ejerza ser la raz de nuestro
problema de investigacin. En toda ocasin en que se site a ambos grupos en
posiciones opuestas, ser necesario contar con un elemento de control que
establezca un orden entre ambas y, a su vez, haga surgir la necesidad de establecer
una forma de organizar dicho poder poltico. Esta organizacin depender de las
relaciones que finalmente se establezcan entre dichos grupos antagnicos, los que
finalmente darn origen al estado de clases45.
Tal como hemos planteado, el poder no slo puede imponerse por quienes se
encuentren en una posicin de supuesta superioridad fsica, sino que tambin
requiere idealmente de una superioridad moral y de una contramanifestacin
humana basada en la creencia, credibilidad, legitimidad y confianza para poder
consolidarse y actuar de forma vlida. No es suficiente la fuerza, pues ella en algn
momento decaer ante otra forma de fuerza mayor que aspire a ejercer el poder. En
el caso de ocurrir lo antes de