El compromiso en la esfera pública: discusiones sobre los Programas de

Transferencias Condicionadas en América Latina

Marcelo Castillo (FCS – UdelaR) y Camila Zeballos (FCS – UdelaR)

Resumen

En los últimos años en América Latina se han implementado un conjunto de

cambios en los sistemas de protección social, de los cuales uno de los más importantes

ha sido el montaje de programas de atención directa a personas que sufren una situación

de crisis coyuntural o un nivel de pobreza persistente. Los más relevantes han sido los

denominados Programas de Transferencias Condicionadas (PTC), que en términos

generales proporcionan un subsidio a los hogares (o personas) pobres, siempre y cuando

cumplan con las condiciones estipuladas por el organismo prestatario, es decir, se les

exige a los individuos el cumplimiento de ciertos compromisos públicos. En ese marco

general, es necesario indagar sobre un conjunto de cuestiones propias de la personalidad

de esos individuos que pueden afectar la asunción o no del compromiso exigido.

Un primer aspecto a considerar es que los sistemas de protección social deberían

asegurar ciertos parámetros de igualdad básica a los miembros de la sociedad, tratando

de mitigar las consecuencias generadas a partir de la proliferación de las preferencias

adaptativas (Elster, 1988). Éstas son mecanismos que las personas generan “como una

respuesta adaptativa a situaciones de restricción de oportunidades, (…) esta

adaptación se manifiesta como una tendencia a eludir la frustración que se siente al

experimentar voliciones que no pueden satisfacerse” (Pereira 2007: 143). Esta no es la

única respuesta que tiene un individuo ante situaciones que suponen la existencia o

incremento de la frustración, ya que también pueden recurrir a otra denominada

planificación del carácter. A diferencia del primer tipo, ésta es una instancia adaptativa

consciente que, básicamente consta de un ajuste de los deseos de las personas a las

posibilidades reales con las que se cuenta.

La diferenciación entre ambos tipos de respuesta está dada por lo que se denomina

autonomía del sujeto. Indudablemente aquellos individuos de los sectores

desfavorecidos tendrán más dificultades para generar procesos de planificación del

carácter y, por tanto, poseer mayores niveles de autonomía plena. La consecución de

mayores niveles de autonomía está condicionada por dos tipos de procesos, uno político

institucional y otro individual. El primero consiste en la incidencia que generan los

sistemas de protección social y sus instrumentos específicos –como las PTC- en el

1

bienestar de las personas y por tanto en las oportunidades –capacidades- a las que

puedan acceder, para actuar de forma igualitaria frente a los otros. El segundo proceso

que contribuye, o no, a propiciar autonomía en los sujetos, es el resultado de las

diferentes actividades que los hombres realizan en la sociedad.

Si se retoma la categoría de vita activa propuesta por Hannah Arendt (2009),

quizás sea posible problematizar una revalorización de la política, del espacio público y

del compromiso en clave de autonomía del sujeto. Cada una de las dimensiones de la

vita activa se corresponde a un tipo específico de hombre. Así, la labor se asocia al tipo

específico de animal laborans, el trabajo es relacionado con el homo faber, mientras

que la acción está vinculada a la supremacía del hombre de acción. Durante la sociedad

contemporánea, pero fundamentalmente a comienzos del Siglo XXI, se accede a una

supremacía del homo laborans, sobre el homo faber y, por supuesto, sobre el hombre de

acción. La supremacía de aquel, supone una privatización del margen de acción y la

eliminación del espacio público como reducto del encuentro e irrupción y por lo tanto

de actuar cooperativamente con otros.

La espontaneidad, la imprevisibilidad e irreversibilidad son las características

principales de la acción arendtiana. Una vez hecho algo es imposible deshacerlo y nunca

se logra predecir de forma absoluta lo que sucederá después. Como no es posible hacer

que el tiempo retroceda e impedir que ocurra la falta cometida (Arendt, 2009) se tendría

que poder recurrir a algún mecanismo que amortigüe las consecuencias. El perdón y la

promesa cumplen ese propósito. Pero si la asunción de los compromisos no supone un

trámite sencillo en un espacio de iguales, este aspecto se torna más problemático en el

contexto de alta desigualdad y vulnerabilidad que caracteriza al espacio público actual.

Los compromisos exigidos en los nuevos programas públicos no contemplan el

carácter desigualitario de la relación ya que uno de los actores involucrados no está

dotado de los recursos y capacidades necesarios para asumir un compromiso basado en

la autonomía del sujeto, es decir no logran combatir las preferencias adaptativas que los

individuos van conformando a lo largo de su vida (Pereira, 2007).

Es por ello que toda medida pública tendiente a combatir las preferencias

adaptativas que posean individuos sometidos a situaciones de vulnerabilidad debería

intentar el desarrollo de la autonomía de esas personas, posibilitar una reflexión sobre

sus alternativas, brindar las oportunidades para ejercer el compromiso con alguna y

tener la posibilidad de sostener ese compromiso.

2

1. Introducción

El presente artículo pretende discutir un conjunto de argumentos en relación a

cuánto el diseño de prestaciones sociales toma en cuenta –o no- determinadas

características de los sujetos a los que están dirigidas y, por consiguiente, sus

consecuencias.

En los últimos años a nivel mundial y en particular en América Latina, se han

implementado un conjunto de cambios en los sistemas de protección social, de los

cuales uno de los más importantes ha sido el montaje de programas de atención directa a

personas que sufren una situación de crisis coyuntural o que tienen un nivel de pobreza

persistente. De esos cambios los más relevantes han sido los denominados Programas de

Transferencias Condicionadas (PTC), que en términos generales proporcionan un

subsidio a los hogares (o personas) pobres, siempre y cuando estos cumplan con las

condiciones estipuladas por el organismo prestatario, es decir, se les exige a los

individuos el cumplimiento de ciertos compromisos públicos.

Este artículo argumenta que toda medida pública tendiente a combatir situaciones

de vulnerabilidad socioeconómica debería intentar el desarrollo de la autonomía de las

personas, generando capacidades para que puedan reflexionar sobre sus alternativas,

brindar las oportunidades para ejercer el compromiso con alguna y ofrecer los medios

para que puedan sostener ese compromiso.

Sin embargo, la consecución de mayores niveles de autonomía está condicionada

por dos tipos de procesos, uno político institucional y otro individual. El primero

consiste en la incidencia que generan los sistemas de protección social, sus instrumentos

específicos –como las PTC- y cuán articulados puedan llegar a tener su operativa sobre

las personas para incidir de mejor forma en su bienestar y por tanto en las

oportunidades a las que puedan acceder, para actuar de forma igualitaria frente a los

otros. El segundo proceso que contribuye, o no, a propiciar autonomía en los sujetos, es

el resultado de las diferentes actividades que los hombres realizan en la sociedad. En

particular se debería considerar que la asunción de compromisos tiene lugar en la esfera

de la acción, en el ámbito público, recinto donde los individuos se reconocen como

libres y en el que las desigualdades “privadas” desaparecen.

Para dar cuenta de esos argumentos el artículo se organiza de la siguiente manera:

en la siguiente sección se presentan las principales características de los programas de

3

transferencias monetarias condicionadas en el marco de los sistemas de protección

social de América Latina, posteriormente en el siguiente apartado se muestran

determinados mecanismos que las personas realizan para ajustar sus comportamientos a

las características de su contexto particular. Seguidamente, en la tercera parte se

muestran los principales argumentos vertidos por Arendt respecto a la actividad humana

y cuál de todas las que llevan adelante los hombres es la que posibilita su inserción en la

esfera pública. En el cuarto apartado se vinculan los ajustes de comportamiento, las

posibilidades de actuación en la esfera pública con el tipo de exigencias estipuladas en

los programas de transferencia de renta. Por último se vierten algunas consideraciones a

modo de conclusión.

2. Sistema de protección social y el individuo en los nuevos instrumentos de

política: los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTC)

A lo largo de su historia, América Latina se ha caracterizado por una pauta

restringida de distribución económica al tiempo que presentó dificultades para disminuir

la desigualdad, incluso en los períodos de crecimiento económico. Desigualdad

económica, informalidad y precariedad laboral han sido rasgos presentes en la mayor

parte de las naciones latinoamericanas.

Para compensar las deficiencias de integración social generadas en el mercado de

trabajo y productivo, los Estados han desarrollado distintas estrategias de políticas

públicas, aunque los países latinoamericanos no han desarrollado sólidos formatos de

protección social sino más bien esquemas de seguridad social de tipo informal (Gough y

Wood, 2004) en los que predominaron, de manera general, mecanismos parciales para

el acceso al bienestar –mayormente a través de prácticas clientelares, corporativas, etc.

Si bien algunos países -Argentina, Uruguay, Chile y Costa Rica- avanzaron en la

cobertura y acceso al bienestar de un mayor número de personas –fundamentalmente a

través de políticas educativas, sanitarias y de seguridad social de amplia cobertura- otras

naciones no han logrado revertir las pautas excluyentes y un importante número de

personas quedó sin acceder a alguna modalidad de protección social1.

1 Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Honduras, entre las más significativas) (Martínez Franzoni, 2007; Filgueira, 2007; Midaglia 2013, entre otros). Más allá de las heterogeneidades de cada realidad nacional, la región se ha caracterizado por el desarrollo de una matriz de protección social estratificada, en algunos casos de tono residual, corporativizada o clientelar, y con muchos inconvenientes para generar canales sólidos de integración al mundo laboral.

4

Desde fines de la década del noventa, aunque con más énfasis a lo largo de la

primera del siglo XXI, se han procesado una serie de transformaciones en materia de

política social que han intentando ampliar los niveles de protección y acceso al

bienestar, o han generando intentos por adecuar los programas sociales a nuevos riesgos

o problemas consolidados -principalmente el elevado número de personas en condición

de pobreza y pobreza extrema-. Para ello se comenzaron a implementar un conjunto de

políticas públicas de apoyo material, frecuentemente transferencias económicas. En ese

sentido, los llamados Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) se han

constituido en uno de los principales instrumentos de combate a las situaciones de

vulnerabilidad socioeconómica en buena parte de los países de América Latina y el

Caribe.

Los PTC forman parte de la protección social no contributiva en la medida que se

constituyen en acciones públicas sin la existencia de contribuciones previas de los

beneficiarios, es decir financiadas mediante impuestos a los ingresos generales de la

sociedad, bajo el principio de solidaridad. En términos generales los PTC proporcionan

una transferencia monetaria a los hogares pobres, siempre y cuando estos cumplan con

las condiciones estipuladas por el organismo prestatario que, corrientemente consisten

en que la población en edad de concurrir asista a centros educativos y que las mujeres,

niños, niñas y adolescentes se sometan a controles regulares en centros de salud2.

Si bien los criterios específicos de selección de la población beneficiaria varían de

caso a caso, en líneas generales la unidad de intervención son las familias y las personas

encargadas de recibir o asumir el compromiso público son las jefas de hogar3. El cuadro

Nº 1 (que se presenta en el Anexo) muestra las principales características de los

distintos programas de transferencias ejecutados en los países de América Latina. Tal

como se puede apreciar todas las intervenciones descriptas en la tabla muestran que se

establecen algunas condicionalidades para el mantenimiento (en algunos casos, previa

sanción ante incumplimiento) de las prestaciones otorgadas4.2 Algunas de estas intervenciones contemplan otorgar beneficios a otras categorías de personas como adultos sin empleo, personas con discapacidad y adultos mayores, lo que permite incorporar familias sin hijos menores de edad. Asimismo, varios programas otorgan, además del componente monetario, transferencias en especie (alimentos, materiales escolares, orientación y consejería en diversos temas). 3 El hecho de que sean las mujeres las personas encargadas de asumir este tipo de programas ha sido largamente discutido en ámbitos académicos, políticos y sociales (ver Adato, de la Briere, Mindek and Quisumbing, 2003; Maldonado et al, 2006; Martínez y Voorend, 2008).4 Sin embargo, en algunos países las transferencias combinan componentes condicionales con otros incondicionales. Así, el Bolsa Familia de Brasil incluye un componente incondicional para las personas en condiciones de extrema pobreza, independientemente de la composición de su hogar o demográficas.

5

A partir de la instrumentación de este tipo de programas se han generado

numerosos debates académicos y políticos en relación a su diseño. Grosso modo la

mayor parte de las discusiones se han centrado en los costos financieros y sociales de la

administración y gestión de las condicionalidades exigidas (Bastagli, 2008; Rawlings,

2005), los aspectos económicamente superfluos del establecimiento de este tipo de

exigencias y en particular los efectos en la inserción laboral (Bastagli, 2008; Caldes y

Coady, 2006; Schüring, 2010; Fultz and Francis, 2013), las consecuencias en términos

de economía política (Graham, 2002; Lindert y Vincensini, 2009) y los impactos en

cuanto a la modificación del comportamiento de los beneficiarios (Graham, 2002,

Rawlings, 2005; Bastagli, 2008; Veit-Wilson, 2009; Fultz and Francis, 2013).

De manera agregada, los principales argumentos para el establecimiento de las

condicionalidades están dados por la búsqueda en la mejora de las personas en términos

de capital humano y en la promoción de modificaciones en los comportamientos -

fundamentalmente generar procesos de resiliencia, es decir, cambios en las personas

para que puedan sobreponerse a situaciones adversas-.

La inclusión de requisitos para propiciar cambios en el comportamiento de los

beneficiarios y sus familias puede favorecer a la mejora de su situación educativa y

sanitaria, ya que es un mecanismo que asegura que los recursos públicos lleguen a los

grupos vulnerables, mediante la introducción de un dispositivo de detección de

situaciones de privación, mejorando así, la viabilidad política de este tipo de medidas

públicas. Sin embargo, la condicionalidad puede generar, asimismo, distorsiones en los

comportamientos y, posiblemente mitigar el apoyo político a estas medidas de

reducción de la pobreza.

En definitiva, si bien las PTC buscan que las personas en situación de privación

extrema tomen decisiones para revertir esa posición social, es necesario indagar sobre

las cuestiones propias de la personalidad del individuo que pueden afectar la asunción o

no del compromiso público exigido.

3. Preferencias adaptativas y diseño de políticas públicas

Los esfuerzos que los gobiernos realizan para que las personas se integren a la

esfera pública, a la vida en sociedad en un sentido amplio, carecen de sentido si no

cuentan con ciudadanos que posean información para tomar decisiones en igualdad de 6

condiciones y oportunidades siendo plenamente conscientes de sus derechos y

responsabilidades. Para ello, el sistema de protección social debería asegurar ciertos

parámetros de igualdad básica a los miembros de la sociedad, tratando de mitigar las

consecuencias generadas a partir de la proliferación de las preferencias adaptativas.

Las preferencias adaptativas (Elster, 1988) son mecanismos que se generan

“como una respuesta adaptativa a situaciones de restricción de oportunidades, por el

cual se da el ajuste de las voliciones a las posibilidades del afectado; esta adaptación

se manifiesta como una tendencia a eludir la frustración que se siente al experimentar

voliciones que no pueden satisfacerse” (Pereira 2007: 143)5. La frustración que genera

desear algo que no es alcanzable, propicia una adaptación de toda aspiración,

preferencia o interés. En consecuencia, el estado actual es percibido como una buena

situación y por lo tanto se inhibe todo deseo de modificación o alteración6.

Sin embargo, la formación de preferencias adaptativas no es la única respuesta

que tiene un individuo ante situaciones que suponen la existencia o incremento de la

frustración. También se recurre a otra estrategia denominada planificación del carácter.

A diferencia del primer tipo, ésta es una instancia adaptativa consciente que,

básicamente consta de un ajuste de los deseos de las personas a las posibilidades reales

con las que se cuenta.

La diferenciación entre ambos tipos de respuesta está dada por lo que se denomina

autonomía del sujeto. En los casos de planificación del carácter la adaptación de las

preferencias es de corte intencional, la autonomía se encuentra en su pleno ejercicio, es

decir, el individuo actúa de manera consciente. En el caso de las preferencias

adaptativas la autonomía se encuentra restringida debido a que su origen es no

consciente y causal, por tanto ante el impedimento de acceder a lo deseado la persona

ajusta sus acciones de acuerdo a esa situación. De esta manera, la autonomía del sujeto

posibilita la capacidad de reflexión y razonabilidad sobre los propios fines y

preferencias (Bruckner, 2009; Taylor, 1977).

5 Este concepto también denominado por Elster como uvas amargas, en alusión a la fábula de la zorra y las uvas. En este relato, la zorra desea comer ciertas uvas que están fuera de su alcance y frustrada por el fracaso de sus esfuerzos, finalmente exclama: “No importa, estas uvas deben ser amargas” (Pereira, 2007).6 La frustración es el resultado de lo que se denomina disonancia cognitiva que básicamente consiste en que ante la imposibilidad de articular de manera coherente opiniones y actitudes, el individuo, mediante esta disposición psicológica, busca restablecer la coherencia o consistencia interna de opiniones y actitudes.

7

Siguiendo el razonamiento planteado, la modificación o superación de este tipo

de preferencias deberá sustentarse en el desarrollo de la autonomía del sujeto. Las redes

sociales, ciertas instituciones o grupos habilitan, mediante sus actividades, un aumento

de la autonomía de los individuos que participan en ellos a partir del refuerzo o

modificación de los significados, normas y pautas culturales que influyen en la

construcción de los aspectos que un sujeto considera valiosos.

Las personas de diferentes estratos sociales pueden generar preferencias

adaptativas, es decir que los sujetos pueden perder su autonomía por diversas

circunstancias vitales, no solo económicas. Sin embargo, indudablemente aquellos

individuos de los sectores desfavorecidos tendrán más dificultades para generar

procesos de planificación del carácter y, por tanto, poseer mayores niveles de

autonomía plena, ya que “(…) la autonomía hace no solamente a la capacidad para

llevar adelante un plan de vida a partir de lo que alguien considera valioso, esto es su

idea del bien, sino también a la capacidad para acordar, proponer y respetar términos

equitativos de cooperación con los otros.” (Pereira, 2007: 35, 36). Esos

comportamientos cooperativos con los otros deberían darse, en términos agregados, a

nivel comunitario o dicho en otras palabras, en la esfera pública.

En síntesis, las personas a lo largo de su vida experimentan determinadas

circunstancias que les generan frustración y ante ellas, dependiendo de su autonomía,

responden mediante mecanismos denominados preferencias adaptativas o planificación

del carácter. Es a través de lo que se denominó autonomía del sujeto que los individuos

pueden generar la planificación del carácter y a partir de ella actuar cooperativamente

con otros, asumir compromisos y tener la posibilidad de cumplirlos.

Ahora bien esa autonomía personal está condicionada por dos tipos de procesos,

uno político institucional y el otro individual. El primero consiste en la incidencia que

generan los sistemas de protección social y sus instrumentos específicos –como las

PTC- en el bienestar de las personas y por tanto en las oportunidades –capacidades- a

las que puedan acceder, para actuar de forma igualitaria frente a los otros. El segundo

proceso que contribuye o no a propiciar autonomía en los sujetos, es el resultado de las

diferentes actividades que los hombres realizan en la sociedad. Es por ello que resulta

de especial relevancia considerar qué tipos de hombres son identificados y cómo se

vinculan – o no- con la esfera pública en una teoría que toma en especial consideración

a lo político como mecanismo clave para la construcción de las sociedades.

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4. Autonomía del individuo, espacio público, promesas y compromiso

Si se retoma la categoría de vita activa propuesta por Hannah Arendt (2009),

quizás sea posible problematizar una revalorización de la política, del espacio público y

del compromiso en clave de autonomía del sujeto. En lo que sigue se presta atención a

las categorías de acción, libertad, espacio público y promesa –y el compromiso que la

misma conlleva-.

La acción es uno de eso tres componentes que forman a la categoría vita activa,

junto a la noción de labor y a la de trabajo. Para Arendt la labor aparece como el

espacio de la necesidad humana, aquella que se encuentra condicionada por el

imperativo de la supervivencia, de manera que la condición humana de esta es la vida

misma. Por su parte, el trabajo, sería aquella esfera de “fabricación del mundo” en la

que los seres humanos habitan, es lo que les otorga perdurabilidad en el tiempo. Así, la

condición humana del trabajo es la mundanidad, lo terrenal.

El tercer componente es la acción. Ésta puede ser entendida como “la actividad

política por excelencia” (Arendt; 2009:23), lo que supone que se da entre hombres, sin

la mediación de otros factores -como en el caso de la labor y del trabajo-. De esta

manera, el lugar propio de la acción es el espacio público, recinto que ha logrado

autonomizarse de los factores que obstaculizan la función de la política, como es el caso

de la necesidad, la administración, la economía, etc. –propios de la esfera privada-

(Arendt; 2009).

Concomitantemente, cada una de las dimensiones de la vita activa se corresponde

a un tipo específico de hombre. Así, la labor se asocia al tipo específico de animal

laborans, el trabajo es relacionado con el homo faber, mientras que la acción está

vinculada a la supremacía del hombre de acción. En el primero de los tipos de hombre,

y dadas las características específicas de la labor, sus actividades están asociadas a la

necesidades de su cuerpo –fundamentalmente a los procesos biológicos-. Dado que “la

labor es la vida misma” y que por tanto se identifica con los procesos naturales, para el

animal laborans no existe el mundo ya que vive concentrado -disfrutando y sufriendo-

en sus procesos biológicos. El segundo caso –homo faber- introduce nuevos objetos

durables en el tiempo y que pueden ser compartidos –ejemplo, la mercancía-. Por

último, el hombre de acción es el creador de la historia en la medida que es ésta la única

actividad privativa del ser humano (Arendt, 2009; Saavedra, 2011).

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Durante la sociedad contemporánea, pero fundamentalmente a comienzos del

Siglo XXI, se accede a una supremacía del homo laborans, sobre el homo faber y, por

supuesto, sobre el hombre de acción. La supremacía de aquel, supone una privatización

del margen de acción y la eliminación del espacio público como reducto del encuentro e

irrupción y por lo tanto de actuar cooperativamente con otros.

Si la acción se desarrolla en el espacio público, a la misma le corresponde el

hecho de la pluralidad derivado de la propia condición humana (Arendt; 2009) en el

espacio público. Éste se erige como el resultado de " (…) la organización de la gente

tal como surge de actuar y hablar juntos, y su verdadero espacio se extiende entre las

personas que viven juntas para este propósito (...)" (Arendt, 2009:221).

Bajo esta perspectiva, la acción se convierte en esa facultad de hacerse parte del

mundo espontáneamente, de autonomizarse de los aspectos privativos, de comenzar o

irrumpir con diferentes emprendimientos en forma libre y en estrecho contacto con la

pluralidad humana.

Si para Arendt la libertad política equivale a actuar autonomizado de los aspectos

materiales y de la necesidad, vale mencionar, sintéticamente, cuáles son las implicancias

teóricas que surgen de tal conceptualización. A diferencia de lo que ocurre con las otras

manifestaciones de la vita activa -labor y trabajo-, la acción es lo más frágil que puede

atribuirse a la actividad de los hombres, porque no trasciende, desde el punto de vista

temporal, al momento mismo de la ejecución7, de manera que la “objetividad” de los

actos libres depende de la presencia de otros hombres (Arendt, 2009).

A partir de tal puntualización, la relación que se produce entre libertad, acción y

pluralidad se vuelve más inteligible. Partiendo del carácter relacional e inclusivo de la

concepción política de libertad propuesta por la autora, se concluye que el ámbito

natural de la misma es el espacio público o común (Arendt 2009). En resumen, la acción

se erige como la actualización de la libertad política que da forma a la aparición pública

de los seres humanos, en el sentido de que sólo puede llevarse a cabo en presencia de

otros hombres, producto de la condición humana de la pluralidad.

Dado que la acción es concebida como irrupción e iniciativa se vuelve

difícilmente controlable. Teniendo en cuenta a la pluralidad, los caminos que la acción

7 Por ejemplo, lo que el hombre hace a través de la labor, esto es, lo que consume para mantenerse vivo, queda inserto en los ciclos biológicos, se reproducen incesantemente; de manera análoga, lo que el hombre fabrica con su trabajo, son objetos que, como una mesa y todo aquello que forma parte del mundo artificial, perduran más allá del acto mismo de fabricación (Tomado de Arendt, 2009).

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toma son inesperados ya que ninguno de los hombres actuantes es capaz de controlar de

forma certera los resultados de la misma. Así, la espontaneidad, la imprevisibilidad e

irreversibilidad son las características principales de la acción arendtiana. Una vez

hecho algo es imposible deshacerlo y nunca se logra predecir de forma absoluta lo que

sucederá después. Como no es posible hacer que el tiempo retroceda e impedir que

ocurra la falta cometida, o como tampoco es posible asegurar que la ofensa realizada no

sea actualizada una y otra vez más en el porvenir (Arendt, 2009) se tendría que poder

recurrir a algún mecanismo que amortigüe las consecuencias. Los “remedios” ante estas

imposibilidades, dice Hannah Arendt, son el perdón y la promesa.

Así, ante la irreversibilidad de la acción arendtiana la facultad de perdonar se

convierte en el recurso para redimir. Concomitantemente, ante la imposibilidad de

predecir la facultad de hacer y comprometerse mediante las promesas se vuelve un

importante mecanismo.

Concentrándose en el campo futuro de la acción, la promesa funciona como un

dispositivo que viabiliza la realidad de la libertad. Se trata, dice Arendt, de la solución a

la paradoja de liberarse de la libertad, sin caer en el inmovilismo o en la arbitrariedad de

la soberanía intransigente (Arendt, 2009). La promesa se constituye como un

mecanismo que encierra por un lado un importante poder estabilizador, pero que al

mismo tiempo, es el resultado de la acción caracterizada por la pluralidad, libertad y

espontaneidad.

Ahora bien, las promesas deben ser utilizadas en “pequeñas cuotas”. Las mismas

se comportan como “pequeñas islas de seguridad” en el océano de incertidumbre que es

el futuro (Arendt; 2009) y supone la asunción de un compromiso por parte de los

individuos para cumplir lo pactado. El compromiso que surge del acto de prometer es

una fuerza que mantiene unidos a los seres humanos que se prometieron de forma

mutua. Aquellos seres humanos que se comprometieron, mediante la promesa recíproca,

se mantienen unidos y actuarán en conjunto, haciendo que la acción en la cual se

embarcaron sea lo más pronosticable posible al tiempo que construyen identidad

colectiva.

La importancia del compromiso radica en el hecho de que si los seres humanos no

cumplieran con las promesas, no serían capaces de lograr el grado de identidad y

continuidad necesaria que contribuye a la conformación del quién -concomitantemente

su autonomía- que lleva a cabo la acción política en el espacio público.

11

5. Condicionalidad en los PTC e involucramiento en la esfera pública

Hasta aquí fueron presentadas las apreciaciones teóricas-normativas de una teoría

de la acción y naturaleza humana extremadamente particular que se sustenta en la

relacionalidad de la construcción de las identidades colectivas. Ésta, parte de un

supuesto considerablemente controvertido como lo es de la igualdad de los individuos

en el espacio público, siendo este asunto el que habilita un mutuo compromiso sobre los

cursos de la acción futura. Son individuos iguales quienes se comprometen a una

instancia futura y compartida. A partir de ello vale preguntarse sobre el rol del

compromiso en un espacio público con desigualdades de diverso tipo.

Teniendo en cuenta la descripción de los PTC señaladas en el primer apartado, las

características de los individuos -en términos de la generación de preferencias

adaptativas- y las principales nociones teóricas sobre el compromiso y esfera pública,

vale arribar a la consideración de que los compromisos exigidos en los nuevos

programas públicos no contemplan el carácter desigualitario de la relación establecida

entre las partes ya que uno de los actores involucrados no está dotado de los recursos y

capacidades necesarios para asumir tal responsabilidad basada en la autonomía del

sujeto. En otras palabras, el tipo de compromiso establecido por las distintas variables

de PTC no logran combatir las preferencias adaptativas (Elster, 1988) que los

individuos van conformando a lo largo de su vida (Pereira, 2007) porque no están

cimentados en una base de igualdad que favorezca la generación de autonomía del

sujeto.

A pesar de la claridad teórica con que Arendt trabaja la noción de promesa, si la

asunción de los compromisos no supone un trámite sencillo en un espacio de iguales,

este aspecto se torna más problemático en el contexto de alta desigualdad y

vulnerabilidad que caracteriza al espacio público actual. En otras palabras, la autora

confía en el reconocimiento de la libertad compartida para que surja la responsabilidad

mutua en el cumplimiento de las promesas. Sin embargo, desde una perspectiva centrada

en el sujeto, el cumplimiento de una promesa dependería de muchos condicionamientos

contextuales –económicos, sociales, políticos y culturales- y, particularmente, de la

posibilidad que tengan las personas de combatir sus preferencias adaptativas y generar

procesos de planificación del carácter.

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Párrafos arriba se hacía referencia a la supremacía del animal laborans sobre los

otros tipos de hombres. Esta preponderancia es observable en numerosas características,

pero fundamentalmente en la pérdida de un mundo común (Saavedra, 2001). Lo que

quizás defina fundamentalmente a una sociedad de laborantes, según Arendt, es la

simbiosis de la esfera privada y la pública en el concepto de “sociedad”. En la sociedad

actual el animal laborans asciende a la esfera pública, generando una situación de

extrema tensión, ya que este tipo de hombre centrado en sus necesidades biológicas y

dispuesto, únicamente a la preservación, de su vida, es incapaz de asumir actividades

que le son propias al hombre de acción, como lo son los compromisos.

De manera que reclamar compromiso, a individuos altamente privatizados y

vulnerados y que por lo tanto no tienen la posibilidad de generar un sentido de lo

común, ni acordar, proponer y/o respetar términos equitativos de cooperación con los

otros, requiere considerar algo más que las particulares situaciones sanitarias o

educativas de esas personas sino también otras de sus esferas de vínculo con la

sociedad. Al exigir un compromiso –aspecto propio de un individuo autonomizado de la

necesidad y empoderado en términos de lo público- se fortifican los mecanismos de

preferencias adaptativas porque, por lo general, estos planes de vida no suponen –en lo

material y cotidiano- un refuerzo de los lazos comunitarios, relacionales, etc. que

permitan la constitución y el desarrollo de acción colectiva.

Las transferencias monetarias que estos programas otorgan a la población

beneficiaria, con las corresponsabilidades exigidas, en la medida que no estén

articuladas con otras intervenciones públicas que incidan en las condiciones

estructurales sobre las cuales esos individuos organizan sus planes de vida y accionar

cotidiano, no lograrán impactar en aspectos individuales clave que condicionan el modo

en esas personas se insertan o participan en la esfera pública. Más aún en caso que los

individuos puedan cumplir con las contrapartidas educativas y sanitarias requeridas, no

se fortalecen aquellos aspectos que contribuyen a la conformación de la autonomía del

sujeto, por ejemplo la promoción de la reflexión, evaluación de preferencias y

conformación de actores colectivos.

Es por ello que toda medida pública tendiente a combatir las preferencias

adaptativas que posean individuos sometidos a situaciones de disonancia cognitiva –en

especial de aquellos sectores más desfavorecidos de la sociedad- debería intentar el

desarrollo de la autonomía de esas personas, ejecutando intervenciones que mejoren las

13

capacidades de los individuos para la reflexión sobre sus alternativas, brindar las

oportunidades para ejercer el compromiso con alguna y ofrecer los medios para que

puedan tener la posibilidad de sostener ese compromiso.

6. A modo de conclusión

Las características de la sociedad actual fortalecen determinadas actividades

humanas, en particular, la supremacía de las actividades ligadas a la labor, por tanto del

homo laborans, supone una privatización del margen de acción y la eliminación del

espacio público como reducto del encuentro e irrupción. Si se considera la situación de

vulneración socioeconómica y política en la que se encuentran amplios segmentos de

población de las sociedades latinoamericanas, mayores dificultades tienen para poder

participar e involucrarse en la esfera pública.

Si bien en los últimos años se asiste a procesos de redefinición de los sistemas de

protección social, con ampliaciones en los niveles de cobertura y en la calidad de las

mimas, cabe preguntarse hasta dónde las medidas públicas que se han instrumentado

logran modificar aspectos claves de las personas beneficiarias o simplemente cambian

su situación económica a partir de la concesión de una transferencia monetaria.

En este artículo se pretendió argumentar que los sistemas de protección social

deberían asegurar ciertos parámetros de igualdad básica a los miembros de la sociedad,

tratando de mitigar las consecuencias generadas a partir de la proliferación de las

preferencias adaptativas, más comunes en las personas de los segmentos más

desfavorecidos de la sociedad. A la vez, deberían contener medidas -planes o

programas- que contribuyan a mitigar la privatización del margen de acción de esos

individuos, es decir contribuir a la posibilidad de que esas personas puedan asumir

compromisos, reflexivamente y sostenerlos.

La inclusión de mecanismos tendientes a combatir las preferencias adaptativas de

las personas en los programas públicos de asistencia social supone la construcción de

procesos de promoción de autonomía de los sujetos. Pero la misma tiene que estar

asociada a la libertad de las personas, pero una libertad no entendida en términos de

libertad negativa sino de forma positiva. Debe ser por tanto un tipo de libertad asociada

a los vínculos comunitarios en la que los individuos desarrollan ya no solo su plan de

vida sino que se promueve la capacidad para acordar, proponer y respetar en términos

14

equitativos la cooperación con los otros. Es una libertad construida, fundamentalmente,

de forma relacional.

Es en función de esto que se considera aquí que toda política pública destinada a

intervenir en contextos donde están presentes mecanismos de preferencias adaptativas –

como las PTC aquí señaladas- deberían diseñarse contemplando el desarrollo de

capacidades individuales para promover acción colectiva, vínculos con los otros en la

esfera pública, alentar condiciones de razonabilidad para posibilitar cálculos de

alternativas y elección de compromisos a asumir. Adicionalmente, este tipo de

intervenciones no deberían ejecutarse de manera aislada, sino que tienen que concebirse

como planes globales, articulados con otros planes para que así se logre modificar,

efectivamente, las condiciones estructurales en las que esas personas ajustan sus

comportamientos.

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Cuadro 1. Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas en América Latina

País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades SancionesArgentina Asignación

Universal por Hijo para Protección Social

2009- Familias con jefes o jefas de hogar desocupados o que se desempeñen en la economía informal

Asignación Familiar Universal

Educación: asistencia escolar para niños y niñas de 5 a 18 años. Salud: los niños y las niñas menores de 6 años deben tener el esquema de vacunación completo o en curso según la edad y estar inscritos en el Plan Nacer; los niños y las niñas de 6 a 18 años deben tener el esquema de vacunación completo o en curso según la edad y los controles de salud completos. Todas las condicionalidades de salud deben ser acreditadas por un profesional (médico, enfermero o farmacéutico).

Retención del 20% de la transferencia hasta acreditar la condicionalidad

Bolivia (Estado Plurinacional de)

Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla

2006- / 2009-

Menores de hasta 18 años cursando hasta 8º de primaria de la educación regular y educación juvenil alternativa y alumnos o alumnas de la educación especial sin límite de edad / Mujeres embarazadas y lactantes, sin cobertura de seguro de salud

Bono / Bono parto institucional y control posnatal, Bono prenatal, Bono controles integrales de salud

Educación: asistencia escolar mínima al 80%. Salud: asistir, según calendario, a control prenatal, control postpart y controles integrales de salud de niños, tener un parto institucional (centro de salud), asistir a las sesiones y actividades educativas, cumplir con las recomendaciones nutricionales y con las vacunas en los períodos indicados por el médico.

NO

Brasil Bolsa Familia

(incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros)

2001 Familias en situación de pobreza y pobreza extrema

Bono básico, Bono variable, Bono variable ligado al adolescente Bolsa Escola, Bolsa Alimentación

Educación: asistencia escolar mínima del 85% para niños y niñas de entre 6 y 15 años; asistencia mínima del 85% a los servicios socioeducativos para niños y niñas en riesgo o retirados del trabajo infantil; asistencia escolar mínima del 75% para adolescentes de 16 y 17 años.Salud: cumplimiento del calendario de vacunaciones y controles de crecimiento y desarrollo para niños y niñas menores de 7 años; asistencia a controles prenatales y acompañamiento de madres lactantes de entre 14 y 44 años.

Primer incumplimiento: familia recibe advertencia, no afecta ni altera a obtención de la prestación. Segundo incumplimiento: familia tendrá una penalización, beneficio bloqueado durante 30 días, pero se acumula en el mes siguiente;Tercer incumplimiento: beneficio suspendido por 60 días;Cuarto incumplimiento: beneficio suspendido por 60 días. Durante estos dos períodos, la familia no recibe el beneficio;Quinto incumplimiento: se puede cancelar el beneficio a la familia

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País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades SancionesChile Chile Solidario

/ Ingreso Ético Familiar

2002 -/ 2011-

Familias y personas en situación de vulnerabilidad

Bono de Protección, Bono de egreso, Subsidio Único Familiar, Pensión Básica Solidaria, Subsidio Cédula de Identidad, Subsidio Agua Potable, Asignación base, Asignación por control de niño sano, Asignación por matricula, Asignación por asistencia, Asignación por inserción laboral de la mujer

Depende de acuerdos en el contrato familiar sobre cumplimiento de 53 mínimos en educación, salud, identificación, habitabilidad, dinámica familiar, ingresos monetarios y trabajo.

El incumplimiento reiterado del compromiso de participación por parte del usuario provoca la extinción del beneficio.

Colombia Familias en Acción / Red Unidos

2001- / 2007-

Familias en situación de pobreza extrema, en condición de desplazamiento o indígenas

Bono de nutrición, Bono de educación

Educación: asistencia escolar mínima del 80%. Salud: asistencia del 100% de los menores del grupo familiar a las citas de control de crecimiento y desarrollo programadas por la entidad de salud a la que están afiliados. Capacidades básicas: asistencia de madres titulares y miembros de las familias a los espacios de encuentro y capacitación, así como a las jornadas de atención programadas por el municipio.

Suspensión del beneficio en caso de tres incumplimientos continuos o cuatro discontinuos durante un año.

Costa Rica Avancemos 2006- Familias que tienen dificultades para mantener a sus hijos en el sistema educativo por causas económicas

Transferencia monetaria condicionada

Educación: apoyar y asegurar la asistencia puntual y permanente de los - estudiantes; apoyar a los estudiantes para que aprueben el curso lectivo. Salud: los estudiantes deben recibir durante el año una valoración integral de salud por parte de los servicios de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Educación: suspensión del beneficio en caso de abandono escolar.- Salud: en caso de incumplimiento de la condicionalidad de salud se suspende la transferencia del mes en que los estudiantes no asisten al centro educacional (enero). No se pierde el resto de las 11 transferencias del año.

Ecuador Bono de Desarrollo Humano

1998- Familias en situación de pobreza

Bono de Desarrollo Humano, Pensión para personas con discapacidad, Pensión para adultos mayores

Educación: niños y niñas de entre 5 y 17 años deben estar matriculados en la escuela y tener una asistencia del 75%.Salud: niños y niñas menores de 1 año deben asistir al menos a un control preventivo de salud cada dos meses; niños y niñas de entre 1 y 5 años deben asistir al menos a un control preventivo de salud cada seis meses.

No.

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País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades Sanciones

El Salvador Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria)

2005- Familias en extrema pobreza residentes en municipios en situación de pobreza extrema, severa y alta

Bono salud, Bono educación y Pensión básica universal para la persona adulta

Educación: inscripción en la escuela y asistencia regular. Salud: cumplimiento del esquema de vacunación; asistencia a controles de peso y talla; asistencia a controles prenatales.

Educación: se suspenderá la transferencia si se incurre en más de cuatro inasistencias injustificadas por mes.Salud: se suspenderá la transferencia si se incumplen dos condicionalidades consecutivas o tres condicionalidades discontinuas en 12 meses.

Guatemala Mi Familia Progresa

2008- Familias en situación de extrema pobreza con menores de 15 años y madres gestantes

Bono salud/ nutrición, Bono Educación

Educación: asistencia escolar mínima del 80%. Salud: asistencia a controles médicos; asistencia a capacitaciones en salud.

Las transferencias se cancelan al tercer incumplimiento.

Honduras Bono 10.000 educación, salud y nutrición

2010- Familias en extrema pobreza

Bono salud, Bono nutrición, Bono Educación

Nutrición: uso adecuado de micronutrientes. Salud: inscripción de niños, niñas y mujeres embarazadas o en puerperio en la Unidad de Salud para la realización de controles.Educación: matrícula en el primer y el segundo trimestre; asistencia de al menos un 80% durante el tercer y el cuarto trimestre.

No

Jamaica Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH)

2002- Personas en situación de pobreza

Heath grant, Education grant Bonus

Educación: matrícula en establecimiento educacional público y asistencia escolar mínima del 85%.Salud: asistencia a los centros de salud (frecuencia diferenciada según categoría de población).

Los pagos a los usuarios queavance no cumplan con las condiciones del programa se suspenderán hasta que se logre el requisito de cumplimiento

México Oportunidades (ex Progresa)

1997- Hogares en condición de pobreza alimentaria

Apoyo alimentario, apoyo de útiles escolares, apoyo educativo, apoyo energético, apoyo al adulto mayor, apoyo alimentario “Vivir mejor”, apoyo infantil “Vivir mejor”, Papilla, Jóvenes con oportunidades

- Educación: asistencia escolar mínima del 85% (apoyo educativo); término de la educación media-superior antes de cumplir 22 años y en menos de cuatro años contados a partir del primer registro en el nivel medio superior ante el programa Oportunidades (Jóvenes con Oportunidades). Salud: asistencia a controles médicos programados (para todos los integrantes del hogar, frecuencia diferenciada según

Suspensión mensual: Educación: cuando un alumno registre cuatro o más inasistencias injustificadas durante el mes.Salud: incumplimiento de condicionalidad (apoyo alimenticio, energético, apoyos correspondientes a alimentación alimentario “Vivir Mejor” e infantil “Vivir Mejor”).Suspensión bimestral:- Educación: cuando no se recibe la certificación de asistencia del alumno en

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País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades Sancionesedades); participación mensual en las acciones de comunicación educativa para el autocuidado de la salud. Nutrición y alimentación: destinar del hogar y consumir suplementos nutricionales.

forma oportuna.Suspensión por el resto del ciclo escolar:- Educación: cuando el becario acumule 3 meses de suspensión o 12 o más faltas injustificadas en un mismo ciclo.Suspensión indefinida:- Educación: cuando los becarios de educación básica cursen por tercera vez el mismo grado escolar. Los beneficios se reanudan cuando logran avanzar de grado.- Salud: cuando se incumplan las condicionalidades en 4 meses consecutivos o 6 meses discontinuos en el curso de los últimos 12 meses. Para adultos mayores, cuando no se certifique el cumplimiento de la condicionalidad de asistir a los servicios de salud.- Otros: cuando la titular de la familia beneficiaria que recibe los apoyos por entrega directa no haya acudido en dos ocasiones consecutivas a recibirlos; cuando la titular de la familia beneficiaria que recibe los apoyos por depósito bancario no realice ningún movimiento en su cuenta durante dos o más bimestres consecutivos f.Suspensión definitiva:- Salud: incumplimiento de la condicionalidad por dos o más semestres consecutivos (adultos mayores).

Nicaragua Red de Protección Social (RPS)

S/F Familias en situación de extrema pobreza

Bono de seguridad alimentaria, Bono educativo, Mochila escolar, Bono de formación ocupacional

Educación: asistencia a establecimiento educacional con un máximo de tres injustificadas al mes (asistencia del 95%) para los niños de entre 7 y 13 años; el hogar debe remitir la transferencia a la oferta en educación según lo especificado. Salud: mantener calendario de vacunaciones al día (niños hasta 9 años); asistencia a controles médicos (niños, adolescentes y mujeres en edad

Educación: si se sobrepasa el máximo de inasistencias injustificadas, la familia pierde su transferencia para ese ciclo. La no justificación de inasistencia lleva a la pérdida del Bono (bono formación ocupacional).Salud: los niños deben permanecer en un peso saludable y si tienen un peso inferior durante dos revisiones consecutivas la familia perderá la transferencia.

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País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades Sancionesreproductiva). Capacidades básicas: asistencia a sesiones de capacitación bimensuales (madres y adolescentes). Compromiso del hogar de enviar a los jóvenes de entre 14 y 25 años a cursos de formación ocupacional, alfabetización o al Esquema Diferenciado de Apoyo (DEA). Capacitación: asistencia a talleres de formación profesional.

Panamá Red de Oportunidades

2006- Familias en situación de extrema pobreza

Transferencia monetaria condicionada, Bonos para la compra de alimentos

Educación: asistencia escolar mínima del 85% para niños y niñas de entre 14 y 17 años. Los padres deben concurrir a las reuniones de apoderados de escuela. Salud: mujeres embarazadas y en puerperio: asistencia a controles médicos; niños y niñas menores de 5 años; asistencia a controles de crecimiento y desarrollo e inmunización. Capacitación: al menos una persona adulta del hogar debe participar en las jornadas de capacitación convocadas bimestralmente.

No

Paraguay Tekoporâ / Abrazo

2005- Hogares en situación de extrema pobreza

Soporte alimentario, Apoyo en educación y salud, Apoyo a adultos mayores, apoyo discapacitados

Educación: matricula y asistencia de niños, niñas y adolescentes a las escuelas; participación de adultos en programas de alfabetización del Ministerio de Educación. Salud: asistencia a centros de atención para control de crecimiento, desarrollo y vacunación para niños y adolescentes; asistencia a controles prenatales para mujeres embarazadas; asistencia a controles de atención básica (adultos mayores y personas con discapacidad).

No

Perú Juntos 2005- Familias en situación de extrema pobreza, riesgo y exclusión

Bono Educación: un 85% de asistencia a la escuela para niños y niñas de entre 6 y 14 años. Salud: asistencia a controles de salud para

No

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País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades Sancionesniños y niñas menores de 5 años, mujeres embarazadas y lactantes. Nutrición y alimentación: participación de niños y niñas en riesgo nutricional de entre 6 meses y 3 años en el Programa de complementación alimentaria para grupos de mayor riesgo (PACFO). Identificación: obtención de la cédula de identidad por parte de los miembros de la familia.

República Dominicana

Programa Solidaridad

2005- Familias en situación de extrema pobreza y moderada

Comer es primario Educación: asistencia escolar mínima del 80% y aprobación del curso. Salud: asistencia a controles de salud para niños y niñas menores de 5 años; asistencia a actividades de capacitación en salud. Identificación: tramitación y obtención de documentos de identidad de los miembros de la familia que no los tengan (acta de nacimiento o cédula de identidad).

Suspensión definitiva si hay incumplimiento de condicionalidad en tres períodos consecutivos.

Trinidad y Tobago

Conditional Cash Transfer Programme (CCTP)

2006- Familias en situación de pobreza

Bono Depende de acuerdos en el contrato familiar sobre cumplimiento de 49 mínimos en educación, salud, identificación dinámica familiar, ingresos, empleo y seguridad. Empleo: inscripción de las personas elegibles del hogar en una agencia de empleo. Capacidades básicas: participación de los usuarios en actividades de capacitación en habilidades para la vida (planificación familiar y financiera); capacitación profesional: mantener un 85% de asistencia a los cursos de capacitación profesional.

Uruguay Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria

2008- / 2006-

Familias en situación de pobreza / Familias en situación de extrema pobreza

Transferencia monetaria condicionada, Tarjeta alimentaria

Educación: matricula y asistencia escolar. Salud: realización de controles de salud periódicos en recintos públicos o privados para las personas con algún tipo de

En caso de comprobarse la falsedad total o parcial de la información proporcionada por los interesados o de no poder verificarse las condiciones que habilitan la percepción de la

23

País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades Sancionesdiscapacidad física. En el caso de los niños, niñas y jóvenes que presentan discapacidad psíquica, esta debe acreditarse conforme al registro creado por la ley num. 13.711.

prestación por causa imputable a estos, el Banco de Previsión Social procederá a la suspensión del beneficio.

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