El Archivo General de la Nación en la era de la apertura ... · de la Nación. En el reglamento...

En la era de la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental, el liderazgo en laorganización de los archivos de México del Archivo General de la Nación está sujeto a la tarea deasesoría y capacitación que proyecte en los archivos de la administración pública. Debe evitar con-vertirse en un auditor y sí en un asesor cuyo objetivo sea propiciar el derecho a la información y larendición de cuentas, acciones que, a cuatro años de la publicación de los Lineamientos Generalesen la materia, no se han cumplido en todas las dependencias y entidades de la AdministraciónPública Federal.

PALABRAS CLAVE: archivística, expedientes, información, derecho a la información, transparencia

The Role of Mexico’s General National Archive in an Age of Openness in PublicInformationIn the age of transparency and access to governmental public information, the leadership of theGeneral National Archive in organizing Mexico’s archives is reflected through the advisory andtraining functions it performs for other public repository institutions.The General National Ar-chive must avoid behaving as an auditor, and rather act as an advisor that seeks to promote theright to information and public accountability, which are practices that have not yet been adoptedby all agencies and organisms of the federal government, even though it’s been four years since theGeneral Guidelines regarding those matters were published.

KEY WORDS: archivistics, dossiers, information, right to information, transparency

JORGE NACIF MINA: Instituto de Estudios Históricos Carlos de Sigüenza y Góngora, A.C.y Escuela Mexicana de Archivos, A.C., México-Distrito Federal

[email protected]

Desacatos, núm. 26, enero-abril 2008, pp. 11-24.Recepción: 24 de agosto de 2007 / Aceptación: 26 de noviembre de 2007

4 11

El Archivo General de la Nación en la era de la apertura de la información

pública en México

Jorge Nacif Mina

p.9:

Joco

titlá

n,Y

stla

nca,

Esta

do d

e M

éxic

o,15

97.C

atál

ogo

de im

ágen

es,2

083,

AG

N.

p.10

:Árb

ol g

enea

lógi

co d

e To

más

Gar

cía

Palo

min

o R

endó

n [1

738]

.Cat

álog

o de

imág

enes

,494

8,A

GN

.

SABERES Y RAZONES Desacatos ENERO-ABRIL 2008

FUNDAMENTACIÓN

A l querer realizar un análisis sobre el papel y el li-derazgo del Archivo General de la Nación en laera de la transparencia y acceso a la información

en México no podemos dejar de indagar en la proble-mática que los archivos de las dependencias y entidadesde la Administración Pública Federal han tenido que en-frentar, no sólo para cumplir con una ley de transparenciay acceso a la información pública gubernamental, sinopara establecer una organización interna que no se haconcretado en la realidad. Esta última es la responsabi-lidad básica de un archivo nacional o general, más aúncuando desde su fundación los objetivos han sido la or-ganización y conservación de los documentos generadospor la administración virreinal para su estudio y el reco-nocimiento de la historia, razonamiento que nos obligaa realizar un somero pero necesario análisis retrospectivode la problemática archivística que impide tener acceso ala información en la Administración Pública Federal.

La institución que en México hace las veces de Archi-vo Nacional es el Archivo General de la Nación (AGN),aunque en realidad sólo tiene ascendencia sobre las de-pendencias y entidades de la Administración Pública. Susobligaciones se encuentran inscritas en el Reglamento In-terior de la Secretaría de Gobernación, en la sección III,con inicio en el artículo 48°1. Sin embargo, la historia deesta institución archivística muestra cómo se generó suorganización y funciones, convirtiéndose en una de laspocas que se han conservado con el paso de los siglos,desde aquel 27 de marzo de 1790 en que se creó en el Vi-rreinato de la Nueva España.

Es importante destacar que no es intención de este ar-tículo analizar las acciones que sobre transparencia y ac-ceso a la información pública se tengan programadas enel AGN o en su Sistema Nacional de Archivos, pues nosson desconocidas. Lo que se pretende es manifestar eldeseo mantenido durante más de 24 años de trabajo ar-chivístico, incluyendo una estancia en el Instituto Fede-

ral de Acceso a la Información Pública (IFAI), de que elArchivo Nacional pueda convertirse en el líder, en la ca-beza rectora de los archivos administrativos e históricosque propicie el derecho a la información y una verdade-ra rendición de cuentas. Esto no ha sido entendido aúnentre las autoridades gubernamentales, ni las de antes nilas de ahora, incluyendo, claro está, a las de la Secretaría deGobernación, de quien depende el AGN. En materiade derecho a la información debemos comprender quesin archivos administrativos organizados y en funciona-miento no tendremos eficiencia en la localización expe-dita de expedientes públicos y la Ley Federal de Transpa-rencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental2

no podrá cumplir sus objetivos. He ahí la razón por lacual en este texto no se hablará de otros asuntos igual-mente importantes.

ALGUNOS DATOS HISTÓRICOS

Del Archivo General de la Nación

El maestro Jorge Ignacio Rubio Mañé, quien fuera unilustre director del archivo, nos cuenta en su obra El Ar-chivo General de la Nación, publicada en 1973, que el se-gundo conde de Revilla Gigedo (así se firmaba el virrey)envió al Ministerio de Gracia y Justicia de España el pro-yecto para crear el Archivo General de la Nueva España,con la intención de hacer más eficiente el despacho de losasuntos de gobierno. El virrey había encontrado los pa-peles oficiales y testimoniales de las oficinas y tribunales“sumamente confusos por la impericia o desorden en sucolocación y en todos sus crecidos volúmenes de pape-les antiguos” (Rubio Mañé, 1973: 15 y 16).

Uno de los objetivos fue localizar los documentos confacilidad y que éstos pudieran servir como testimonios fe-hacientes de los procesos administrativos, jurídicos, judi-ciales y de gobierno, para lo cual se planteó la necesidadde elaborar índices, imitando “como en algunas naciones

12 3

1 Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, publicado en elDiario Oficial de la Federación, 30 de julio de 2002.

2 La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública,Diario Oficial de la Federación, 11 de junio de 2002.

ENERO-ABRIL 2008 Desacatos SABERES Y RAZONES

cultas”, que la memoria documental estuviere bien orga-nizada y consultable3.

El virrey Juan Vicente de Güemes Pacheco de Padilla,segundo conde de Revilla Gigedo, manifestó que “la Se-cretaría de Cámara del Virreinato es el eje, el tallo, la di-rección de todo lo que conduce el gobierno […] y la fe-licidad del Imperio de la Nueva España” (Secretaría deGobernación, 1990: 24), razón por lo cual la columnavertebral de ese archivo general fueron los documentosy expedientes resguardados por la misma Secretaría deCámara, aunque debemos destacar que se incluyeron pa-peles de don Antonio de Mendoza, primer virrey, así co-mo de los virreyes el marqués de Casafuerte, el primerconde de Revilla Gigedo, el marqués de Amarillas, el mar-qués de Croix y de Antonio María de Bucareli.

En realidad, el personaje que dio el primer paso paraque se estableciera una organización documental, segúnmanifestó Rubio Mañé (1973: 22), fue el secretario delvirrey, el coronel Bonilla, quien arregló los primerosfondos documentales de la Secretaría de Cámara. RevillaGigedo, conocedor de la importancia de localizar de ma-nera expedita la información del gobierno, dejó a su su-cesor, el virrey Branciforte, el documento denominado“Instrucciones de Revilla Gigedo”. En ese testimonio ins-truye que el establecimiento del Archivo General seríade muchísima utilidad, ya que “ahora hay mucha falta deorden a la conservación de papeles” (Instrucciones…,1973: 50, art. 139°).

En el mes de agosto de 1823, en plena construcción dela República mexicana, el Supremo Poder Ejecutivo or-denó que se organizara el Archivo General como un es-tablecimiento de servicio público y que se depositaranen él los documentos virreinales, los del Primer Imperioy los que se generaban en esa nueva administración del

4 13Escudo de armas de las ciudades de Pátzcuaro, Tzintzuntzan y Guayangareo (Valladolid), Michoacán, en Crónica de Michoacán, Beaumont, copiade 1972. Catálogo de ilustraciones, 211, AGN.

3 Carta del virrey Revilla Gigedo a Porlier proponiendo al rey de Españala creación de un archivo general, 27 de marzo 1790, AGN Correspon-dencia de Virreyes, segunda serie, volumen 156, carta 444, fs. 340r-341v.

Arc

hivo

Gen

eral

de

la N

ació

n


México Independiente, bajo el denominativo de “docu-mentos públicos”. Así nació el Archivo General y Públicode la Nación.

En el reglamento del Archivo General y Público de laNación de 1846, propuesto por José María La Fragua alCongreso General y aprobado por éste, se destacó la im-portancia de resguardar en el archivo todos los expedien-tes de asuntos concluidos de los ministerios y archivos yaexistentes en las oficinas de la administración pública. Elreglamento determinó que las disposiciones legislativasy los datos estadísticos, periódicos o libros se transfirie-ran al archivo cada año. Hasta entonces, en los acervosdocumentales se resguardaban documentos administra-tivos e históricos, y se trabajaba en su clasificación, orde-nación y catalogación para su consulta. Sin embargo, pa-ra el 21 de septiembre de 1920, con el nuevo reglamentose deslindaba al archivo del control de los archivos ad-ministrativos, quedando sólo como custodio y depósitode los documentos históricos, leyes, decretos, publicacio-nes y obras históricas, y con la autorización de expedircopias certificadas de los mismos4.

El último reglamento, como tal, del archivo (que siguevigente) fue firmado por el presidente Manuel Ávila Ca-macho el 15 de marzo de 1946 y publicado en el DiarioOficial de la Federación el 13 de abril del mismo año. Enél se reglamentó el servicio de consulta pública y la reser-va de información. Por ejemplo, en el artículo 35° se es-tablecen los requisitos que debe cumplir el público pararealizar alguna consulta de los papeles contenidos en elarchivo, indicando que:

1. Para la consulta de documentos de carácter históricobastará la solicitud hecha ante el director, quien con-cederá su anuencia previo dictamen del jefe de la Sec-ción de Investigaciones Históricas.

2. Para la consulta de los documentos que amparen pro-piedades de su origen se hará solicitud por escrito aldirector fundando el derecho del peticionario y justi-ficando su personalidad a juicio del propio director. Siéste encontrare algún inconveniente, se someterá la so-licitud a superior acuerdo;

3. La copia de documentos de carácter histórico la po-drán sacar las personas interesadas o un amanuense,previo permiso del director. Del comportamiento yhonradez de ese amanuense se constituye fiador in-condicional el interesado, quien tiene la obligación deretirarlo o substituirlo a indicación del director.

El artículo 36° indica que “las Secretarías de Estadoseñalarán cuáles son los documentos que, habiendo per-tenecido a sus archivos, deben ser tenidos como reserva-dos. Estos documentos sólo podrán ser consultados conla autorización del titular de la Secretaría correspondien-te”. Y el artículo 37 manifiesta que las copias certificadasy autorizadas por el AGN harán fe en todos los tribuna-les, juzgados y oficinas de la República.

De la problemática de los archivos de laAdministración Pública Federal

Hasta el año de 1949, aproximadamente, los archivos tu-vieron dentro de la Administración Pública un alto nivelinstitucional y jurídico, así como una reconocida capaci-dad técnica y operativa en su condición de generador deservicios esenciales para los órganos de gobierno. En laAdministración Pública Federal se le había dado un ran-go de prioridad a los servicios archivísticos, razón por locual “no cabe sino decir que los archivos son hoy, en com-paración con lo que han sido en las etapas anteriores desu historia, lo que es la noche respecto al día” (AmpudiaMello, 1998 [1988]: 24).

Hace poco más de 57 años, aproximadamente, el paísy la administración pública cambiaron y, al faltar una pla-neación integral para el cambio, los archivos se quedaronen un letargo y no pudieron adaptarse a las nuevas condi-ciones que se presentaban en cada una de las dependen-cias y entidades. Así fueron, poco a poco, saturándose de

14 3

4 Desde la publicación del reglamento del Archivo General de la Na-ción del año de 1920 y hasta el nombramiento de la doctora AlejandraMoreno Toscano como directora general, los archivos administrativosno eran normados por el AGN. Ya con la nueva administración en elgobierno del presidente José López Portillo, el archivo se ocupó del acer-vo histórico nacional y de los archivos administrativos de la Adminis-tración Pública Federal.


papeles hasta convertirse en bodegas o almacenes don-de, a falta de personal capacitado, técnicas archivísticas deselección y valoración y presupuestos adecuados para sufuncionamiento, se frenó el servicio archivístico y se ge-neraron áreas de resguardo de documentos conocidas co-mo archivos muertos.

Ese cambio, al que se le ha acreditado el retroceso delos servicios archivísticos, se consignó en el crecimientode las estructuras orgánicas de las dependencias y en-tidades, así como en la rápida introducción y difusiónque en ellas alcanzaron las modernas tecnologías de pro-ducción y reproducción masiva de documentos, lo queprovocó otro problema para los archivos: la explosión do-cumental, fenómeno imposible de combatir sin armaspropicias para tener éxito.

Sin embargo, a partir de 1976, como parte del progra-ma de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Fe-deral de la Secretaría de Gobernación, la CoordinaciónGeneral de Estudios Administrativos de la Presidenciade la República y el propio AGN plantearon la necesidad demejorar el funcionamiento de los archivos de las diversasinstituciones gubernamentales, con el objetivo de conver-tirlos en órganos eficaces que coadyuvaran al cumpli-miento de las atribuciones asignadas a cada una de ellas.Para tal fin se diseñó el Sistema Red de Archivos del Go-bierno Federal, con el que se establecieron las bases decoordinación entre los diferentes organismos públicos(Aguilera Murguía y Nacif Mina, 2006: XIV).

Fue entonces cuando por primera ocasión se ordenóla organización de los “archivos de trámite” (a los que lla-maron “unidades de documentación en trámite”, de los“archivos de concentración (“unidades de documenta-ción en concentración”) y de los “archivos históricos”(“unidades de documentación histórica”).Además, se de-terminó la creación de una Unidad Central de Adminis-tración de Documentos, encargada de coordinar el pro-ceso archivístico en todas las dependencias y entidadesde la Administración Pública Federal, pero no se estable-ció la obligatoriedad de generar un servicio de consultade la documentación administrativa activa o vigente5.

En fin, para emprender una evaluación de la problemá-tica que el AGN enfrenta como cabeza archivística de lasdependencias y entidades de la Administración PúblicaFederal en su tarea de garantizar el libre acceso a la infor-mación, es necesario subrayar el hecho de que todas lasacciones de la Administración Pública producen o sonproducto de un documento por medio del cual se trans-mite la información generada en el manejo de los asun-tos oficiales. Por esta razón, todos los documentos debenser conservados en el repositorio denominado archivopúblico, donde se consultarán como testimonio fiel delcumplimiento de las atribuciones de las dependencias yentidades. Ésta es la razón por la que los documentos pú-blicos son la columna vertebral del acceso a la informa-ción y, por ende, de la tan apelada rendición de cuentas.

Lo anterior es muestra de que los archivos son partelegítima y necesaria de la Administración Pública federal,estatal o municipal. No obstante, parecería que ni a éstasni a sus estudiosos les ha interesado en lo más mínimo,por lo que la problemática que enfrenta el AGN para ga-rantizar el libre acceso a la información en los archivospúblicos estriba, en primera instancia, en la ineficiencia, elestancamiento, la marginalidad y el escaso servicio que es-tos repositorios brindan a las propias dependencias yentidades gubernamentales. En el gobierno —no sólo enel federal, sino también en los estatales y municipales— seha considerado a los archivos como algo parecido a unabodega llena de paquetes con papeles inútiles, sin im-portar que contengan información fundamental para eldesempeño cotidiano de las actividades y para la eficien-te rendición de cuentas.

La lista de los aspectos que componen la problemáti-ca de los archivos podría ser más detallada, pero con lo co-mentado queda claro que existe una crisis que ha abar-cado todos los niveles que se pueden considerar. Se haconstituido así un desequilibrio cabal en la organizacióny estructura archivística que afecta a los servicios archi-vísticos de las dependencias y entidades en su conjunto,

4 15

5 Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal fir-

maron convenios con el AGN para instalar el Sistema Red de Archivos,lo que hicieron según sus posibilidades y ajustando el sistema a su or-ganización.


visión que ya había sido registrada, desde 1988, por Enri-que Ampudia Mello en su obra Institucionalidad y Go-bierno: un ensayo sobre la dimensión archivística de la Ad-ministración Pública.

Sin embargo, y aunque el establecimiento del SistemaRed de Archivos del Gobierno Federal tuvo como obje-tivo propiciar orden en la actividad archivística, por ra-zones desconocidas no se publicó dicha normatividad enel Diario Oficial de la Federación (quedó establecida sóloen convenios firmados entre dependencias y el AGN), porlo que no se oficializó el sistema6. Como su aplicaciónse dio con cierta libertad, las dependencias y entidades se“autorregularon”, procedimiento que, con el paso de losaños dejó —en la mayoría de los casos y al no ser con-siderados como prioritarios— a los archivos sin un desa-rrollo en su organización y convertidos más en una car-ga que en una solución para los servicios archivísticos. Alestar ya el mal organizado, el ciclo vital de los documen-tos en las dependencias y entidades, columna vertebral dela administración documental y del sistema mismo, pro-vocó la proliferación de bodegas en espera de la autori-zación de su baja definitiva, a pesar de la lucha sin cuar-tel que para evitarlo estableció el AGN en aquellos años7.

EL PROBLEMA EN LA ACTUALIDAD

El marco normativo

Debemos entender que las obligaciones actuales del AGN

no se limitan al servicio de consulta de documentos his-tóricos resguardados en los acervos y galerías, como sepodría pensar por ser el custodio oficial de la memoriahistórico-documental; sus obligaciones abarcan muchomás. Naturalmente, la conservación de los testimonios,la descripción de los expedientes y documentos, la difu-

sión de los fondos documentales resguardados son partede las acciones archivísticas, pero se requiere también eltrabajo en los archivos administrativos de las dependen-cias y entidades, los cuales, al ser originales y sustantivos,formarán parte de esa memoria histórica que no puede serreservada, sino que es pública por su propia naturaleza.

Nuestro Archivo General debe ser el líder, el hilo con-ductor en el derecho a la información, tanto de manerainterna como para los archivos administrativos e histó-ricos del Gobierno Federal. Lo afirmamos no porquecreemos que esa obligación la haya adquirido a partir dela publicación de la Ley Federal de Transparencia y Ac-ceso a la Información Pública Gubernamental, sino por-que propiciar y generar los medios para cumplir con elderecho a la información pública consagrado por el ar-tículo 6° de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos es parte de la esencia misma de un archivonacional. Por desgracia parecería que ese derecho se con-virtió en una tragedia archivística para las dependenciasy entidades de la Administración Pública Federal a partirdel momento en que la Ley Federal de Transparencia yAcceso a la Información Pública Gubernamental obligóa la organización de los archivos8, reaccionando como sifuera una imposición y no una obligación, olvidando quemucho antes de que existiera una Ley de Transparencia yase contaba con un marco jurídico en la materia que, alparecer, no se ha respetado en su totalidad. Con la inten-ción de dar ejemplos de este marco normativo y de ma-nera informativa se reproduce parte de sus contenidos:

1) Ley General de Bienes Nacionales (08 enero 1982)ARTÍCULO 2°. Son bienes de dominio público:XI. Los muebles de propiedad federal que por su natura-leza no sean normalmente substituibles, como los docu-mentos y expedientes de las oficinas; los manuscritos, in-cunables, ediciones, libros, documentos, publicacionesperiódicas, mapas, planos, folletos y grabados importan-

16 3

6 Varias dependencias —como la Secretaría de Salud y el extinto Depar-tamento del Distrito Federal, entre otros— publicaron en el Diario Ofi-cial los acuerdos con los que se establecía el Sistema Red de Archivos.7 Para corroborar la existencia de bodegas basta con visitar los archi-vos de concentración, llamados “archivos muertos”. Existen honrosasexcepciones, como el archivo de concentración de la Secretaría deSalud, Pemex Petroquímica, en Coatzacoalcos, Veracruz, y otros más.

8 El artículo Décimo Transitorio de la Ley Federal de Transparencia y Ac-ceso a la Información Pública Gubernamental establece que: “Los su-jetos obligados deberán, a más tardar el 1° de enero de 2005, comple-tar la organización y funcionamiento de sus archivos administrativos,así como la publicación de la guía a la que se refiere el artículo 32°.”


tes o raros, así como las colecciones de esos bienes; laspiezas etnológicas y paleontológicas; los especímenes ti-po de la flora y de la fauna; las colecciones científicas otécnicas, de armas, numismáticas y filatélicas; los archi-vos, las fono grabaciones, películas, archivos fotográficos,cintas magnetofónicas y cualquier otro objeto que con-tenga imágenes y sonidos, y las piezas artísticas o histó-ricas de los museos.

2) Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos,Artísticos e Históricos (06 mayo 1972)ARTÍCULO 36°. Por determinación de esta Ley son monu-mentos históricos:II. Los documentos y expedientes que pertenezcan o hayanpertenecido a las oficinas y archivos de la Federación, de losEstados o de los Municipios y de las casas curiales.III. Los documentos originales manuscritos relaciona-dos con la historia de México y los libros, folletos y otrosimpresos en México o en el extranjero, durante los siglosXVI al XIX, que por su rareza e importancia para la his-toria mexicana merezcan ser conservados en el país.

3) Código Penal Federal (14 agosto 1931)ARTÍCULO 214°. Comete el delito de ejercicio indebidode servicio público, el servidor público que:IV. Por sí o por interpósita persona, sustraiga, destruya,oculte, utilice, o inutilice ilícitamente información o do-cumentación que se encuentre bajo su custodia o a la cualtenga acceso, o de la que tenga conocimiento en virtudde su empleo, cargo o comisión.ARTÍCULO 381°. Además de la pena que le correspondaconforme a los artículos 370° y 371°, se aplicarán al de-lincuente las penas previstas en este artículo, en los casossiguientes:XIV. Cuando se trate de expedientes o documentos deprotocolo, oficina o archivos públicos, de documentosque contengan obligación, liberación o transmisión dedeberes que obren en expediente judicial, con afectaciónde alguna función pública. Si el delito lo comete el servi-dor público de la oficina en que se encuentre el expedi-ente o documento, se le impondrá además destitución einhabilitación para desempeñar otro empleo, cargo ocomisión públicos, de seis meses a tres años.

4 17

Archivo general y público de la Nación, lit. de Murguía. México pintoresco-Palacio Nacional.

Arc

hivo

Gen

eral

de

la N

ació

n


4) Código Federal de Procedimientos Penales (30 agosto1934)ARTÍCULO 280°. Los documentos públicos harán prue-ba plena, salvo el derecho de las partes para redargüirlosde falsedad y para pedir su cotejo con los protocolos ocon los originales existentes en los archivos.

5) Reglamento del Archivo General de la Nación (13 abril1946)ARTÍCULO 6º. Ningún documento de los comprendidosen la fracción I del artículo 1º y el artículo 3º podrá serdestruido o enajenado sin el permiso correspondiente de

la persona designada por la Dirección del Archivo paraque dictamine sobre su valor histórico y la convenienciade su destrucción o enajenación.

6) Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos a quese sujetará la guarda, custodia y plazo de conservación delArchivo Contable Gubernamental (25 agosto 1998)ARTÍCULO 3°. El tiempo de guarda de los documentosque integran el Archivo Contable Gubernamental será decinco años, contado a partir del ejercicio siguiente a aquelen que se elabore el documento.

Tratándose de la documentación que ampare inversio-nes en activos fijos y en obras públicas, así como aquellaque sirva de base para el fincamiento de responsabilidadeso procesos judiciales, deberá conservarse como mínimodurante un periodo de doce años.

En caso de que otras disposiciones jurídicas establezcanplazos mayores a los señalados para la conservación dedicha documentación, se estará a lo establecido por éstas.

Los documentos de los delitos cometidos contrapersonas vinculadas con movimientos sociales ypolíticos del pasado

Existen dos publicaciones importantes para el derecho ala información pública en México y al manejo que al res-pecto debe establecer el AGN. Una de ellas apareció en elDiario Oficial de la Federación el 27 de noviembre de 2001,mucho antes de que se publicara la Ley Federal de Trans-parencia y Acceso a la Información Pública Gubernamen-tal, y causó gran expectativa, no sólo entre los historia-dores y archivistas, sino entre la sociedad. Se trata del“Acuerdo por el que se disponen diversas medidas parala procuración de justicia por delitos cometidos contrapersonas vinculadas con movimientos sociales y políti-cos del pasado”9, que en el capítulo III establece la aper-tura de los archivos institucionales.

18 3

9 Este acuerdo fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27de noviembre de 2001.

El palacio de Lecumberri cuando era penitenciaría. Álbum de la cons-trucción de la Penitenciaría de la ciudad de México. Centro de Infor-mación Gráfica “Torre Panóptica”, AGN.

Arc

hivo

Gen

eral

de

la N

ació

n


Es posible que lo que aquí se diga no sea en realidadnada nuevo para los lectores, pero a causa de ese docu-mento, el AGN experimentó cambios y conflictos de im-portancia en el servicio de consulta que, al ser de docu-mentos históricos, no están sujetos a ninguna reserva, niantes ni en la actualidad; es decir, son públicos.

En el capítulo de referencia, en el artículo 5° se estable-ce que: “Para el debido cumplimiento de este Acuerdo,la Secretaría de Gobernación transferirá al Archivo Gene-ral de la Nación la totalidad de los archivos, expedientesdocumentos e información en general generados por lasextintas Dirección Federal de Seguridad y Dirección Ge-neral de Investigaciones Políticas y Sociales, que en laactualidad se encuentran bajo custodia y conservacióndel Centro de Investigación y Seguridad Nacional, a efec-to de que puedan ser consultados en los términos del pre-sente Acuerdo”10.

En el artículo 6° se estableció que la Secretaría de Go-bernación realizaría gestiones para que todas las Secreta-rías de Estado, así como el gobierno del Distrito Federal,transfirieran al AGN la información que pudiera servir pa-ra la investigación de hechos del pasado relacionados conviolaciones a los derechos humanos o constitutivos pro-bablemente de delitos contra personas vinculadas conmovimientos sociales y políticos. Se requirió también alDepartamento del Distrito Federal la documentación delllamado “Servicio Secreto”11.

El artículo 7° faculta al AGN para convertirse en la ins-titución fundamental en la aplicación del derecho a la in-formación al establecer que:

El Archivo General de la Nación deberá recibir, custodiar,organizar y conservar los archivos, documentos y expedien-tes que conformen los acervos que le son transferidos porvirtud del presente Acuerdo.

La información transferida y que hubiere sido generadahasta el año de 1985 inclusive podrá ser consultada por cual-quier interesado sin más restricciones que las que estableceel marco jurídico, en los términos de la legislación aplica-ble y conforme a los procedimientos determinados en lanormatividad vigente en el Archivo General de la Naciónpara garantizar la integridad y la adecuada conservación dela misma.

Y el artículo 8° enmarca la temporalidad para que esadocumentación pueda ser consultada sin restricciones:

La información de las dependencias cuya generación seaposterior a 1985, sea o no transferida al Archivo Generalde la Nación, estará a disposición de las instancias compe-tentes del Poder Judicial de la Federación, de la ProcuraduríaGeneral de la República, de la Comisión Nacional de losDerechos Humanos y de las demás competentes en la ma-teria que, en ejercicio de sus respectivas atribuciones, debanconsultarla, una vez satisfechos los requisitos que proce-dan y en los términos de la legislación aplicable.

Dentro del ambiente archivístico y del derecho a la in-formación, los artículos 7° y 8° ayudan a determinar quela documentación generada hasta 1985 inclusive estásujeta a la consulta pública y, en caso de existir datospersonales, las autoridades del Archivo deberán elaborarversiones públicas de dicha documentación para serconsultada. Aquella documentación posterior a ese añopodría reservarse a las instancias que se mencionan en elpropio artículo.

El otro documento, publicado en el Diario Oficial de laFederación el martes 18 de junio de 2002 y firmado porSantiago Creel Miranda, secretario de Gobernación, inte-gra los “Lineamientos para la apertura de los archivos, ex-pedientes e información que fueron transferidos al ArchivoGeneral de la Nación en cumplimiento del acuerdo porel que se disponen diversas medidas para la procuraciónde justicia por delitos cometidos contra personas vincu-ladas con movimientos sociales y políticos del pasado”.

El documento es producto de la aprobación, por par-te del Consejo Técnico del Archivo General de la Naciónen sesión extraordinaria celebrada el 3 de junio de 200212,

4 19

10 Es conveniente aclarar que en 1998, siendo la directora general delAGN la maestra Patricia Galeana Huerta, en cumplimento del artículo35°, fracción III del Reglamento Interior de la Secretaría de Goberna-ción, se dieron a consulta pública los expedientes, documentos e infor-mación en general generados por las extintas Dirección Federal de Se-guridad y Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales delaño de 1968, resguardados en el AGN, y cada año se liberaron para laconsulta aquellos que cumplían su temporalidad.11 Hasta donde se tiene noticia, el gobierno del Distrito Federal no res-pondió al llamado del artículo 6°, fracción II del acuerdo de referencia. 12 En esta fecha, la directora general del AGN era la doctora Stella María


de los lineamientos para la apertura de los archivos, ex-pedientes y documentos que fueron transferidos al propioArchivo y que serán puestos a disposición de los intere-sados13, en cumplimiento tanto del acuerdo presidencialdel 27 de noviembre de 2001 como de la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Información Pública Guber-namental, en todo y específicamente en el tratamientode los datos personales contenidos en los archivos y ex-pedientes14.

Del capítulo II en adelante, los lineamientos informansobre los pasos a seguir para exponer a la consulta públi-ca los archivos y expedientes que comento15, ya que todoslos demás fondos documentales, expedientes y docu-mentos, al ser históricos, no están sujetos a tal normati-vidad, sino que son públicos. Y eso es lo extraño, ya queal ser transferidos al Archivo Histórico Central del AGN

es porque sus valores administrativos, legales y contableshan culminado y, por ende, no deberían tener restricciónalguna16.

Los documentos que hemos analizado nos muestranque no existe impedimento oficial para que los expedien-tes generados hasta 1985 y resguardados en los archivosde los delitos cometidos contra personas vinculadas conmovimientos sociales y políticos del pasado estén sujetosa la consulta pública. Todos los interesados pueden teneracceso a ellos como lo establece el artículo 4°:

Las solicitudes de acceso se atenderán en el siguiente or-den de prelación:a) Las autoridades competentes en materia de procura-

ción y administración de justicia.b) Las personas cuyos datos personales se encuentren en los

archivos o expedientes, por sí mismas o por medio de surepresentante legal, o de sus familiares, en línea rectaascendente y descendente hasta el segundo grado, y enlínea transversal hasta el primer grado.

c) Los investigadores como parte de sus trabajos académi-cos.

Las solicitudes de acceso de cualquier otro interesado setramitarán en el mismo orden en que hubieren sido pre-sentadas.

Frente a los datos anteriores, y al menos que haya exis-tido algún acuerdo no público entre autoridades que pro-voque lo contrario, la documentación puede ser consul-tada sin problema alguno, y cada una de las áreas delAGN —la Dirección General, el Archivo Histórico Cen-tral y el Centro de Referencias Documentales— tiene laobligación de velar que así sea17.

CONCLUSIONESEl derecho a la información pública y los archivos

Con lo antes expuesto podemos observar que una de lascausas para que el derecho a la información pública nose cumpla es que “la administración pública ha descui-dado la verdadera administración de documentos. Si ana-lizamos el proceso de documentos que se genera en lagestión administrativa y el flujo de papeles que va de unlado a otro por las oficinas, se confirmaría que existeuna reproducción irracional de documentos que, a lapostre, crean duplicidad de funciones, saturación en elalmacenamiento, ineficiencia y gastos inútiles” (AguileraMurguía y Nacif Mina, 2006: XV), y evitan la localiza-ción expedita de los expedientes18, proceso básico parala consulta pública en cualquier archivo. Tal situaciónse ha dado por la falta de una planeación en la genera-ción de documentos que permita identificar el “docu-mento de archivo” (aquel que registra un hecho, actoadministrativo, jurídico, fiscal o contable, creado, reci-bido, manejado y usado en el ejercicio de las facultades

20 3

González Cicero, promotora incansable de los archivos y del derechoa la información.13 Artículo 1° de los Lineamientos de referencia.14 Artículo 2° de los Lineamientos de referencia.15 Nos pareció innecesario reproducir los Lineamientos, ya que se en-cuentran en el Diario Oficial de la Federación, 18 de junio de 2002.16 La restricción para la consulta de documentos históricos se puededar en caso de que sea parte de un proceso judicial como prueba y, porende, esté custodiado por el Ministerio Público.

17 Queda una duda en el tintero: ¿por qué personal del Centro de In-vestigación y Seguridad Nacional (Cisen) es el encargado de determi-nar acerca de la custodia y servicio de consulta de esos documentosdentro del AGN? 18 Consideramos que la localización expedita de expedientes y docu-mentos es un paso primordial en el derecho a la información públicagubernamental, pues propicia que los archivos dejen de ser depósitosde cajas contenedoras de documentos sin organizar.


y actividades de las dependencias y entidades)19 de undocumento que no lo es.

De manera categórica e indiscutible, el problema rec-tor que el AGN debe resolver para garantizar el libre ac-ceso a la información —tanto interna en sus archivosadministrativos como en los archivos administrativos delas dependencias y entidades— es el de la falta de unavaloración documental20. Aunque ésta ha sido conside-rada como un dilema, en realidad es un proceso lógico

que tiene como objetivo conservar los expedientes (uni-dades documentales constituidas por uno o varios do-cumentos de archivo, ordenados y relacionados por unmismo asunto, actividad o trámite de una dependenciao entidad) que, al pertenecer a una serie documental, sonreflejo fiel de la dependencia o entidad pública que losgeneró, y que con ellos se puede ejercer el derecho a lainformación y la rendición de cuentas21.

Por lo tanto, se debe considerar la valoración documen-tal no sólo como un proceso para separar lo que se va ylo que se queda en un archivo de trámite o de concen-tración, sino como una actitud que nace del servidor pú-blico ante el documento y que le da la posibilidad de vis-

4 21

Movimiento estudiantil de 1968. Hermanos Mayo concentrados, AGN.

19 Numeral segundo, fracción XV de los “Lineamientos Generales parala organización y conservación de los archivos de las dependencias yentidades de la Administración Pública Federal”, publicado el 20 de fe-brero de 2004 en el Diario Oficial por el AGN y el IFAI.20 La valoración documental no se debe quedar en la ejecución de cier-tas acciones que sirven para dictaminar el destino final de la docu-mentación mediante la revisión de inventarios y listados, cuando elproceso real debe ser el análisis de expediente por expediente.

21 En varios cursos y pláticas dadas por personal del IFAI —incluyén-donos— se ha manifestado que los archivos son la columna vertebraldel acceso a la información.

Arc

hivo

Gen

eral

de

la N

ació

n


lumbrar el efecto informativo que un documento tieneen el presente y que podrá tener en el futuro próximo,tanto para la propia administración pública como parael cumplimiento, primero, del artículo 6° constitucionaly, después, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso ala Información Pública Gubernamental.

Es importante destacar que para los legisladores queelaboraron esta ley fue clara la idea de que sin una ade-cuada organización, clasificación y manejo de los docu-mentos, difícilmente puede haber acceso a la informa-ción. No se debe, por tanto, hacer nugatorio el ejerciciode este derecho ya sea por la negligencia de los servido-res públicos o por la falta de un marco regulatorio claroque no deje lugar a dudas de cómo deben manejarse losarchivos. Razón necesaria para la redacción del artículo32° de la misma, que establece que:“Corresponderá al Ar-chivo General de la Nación elaborar, en coordinacióncon el Instituto, los criterios para la catalogación, clasifi-cación y conservación de los documentos administra-tivos, así como la organización de archivos de las depen-dencias y entidades”.

La falta de normatividad en la materia ha tenido, co-mo hemos comentado, a la información soportada endocumentos públicos inmersa en paquetes, atados y ca-jas guardados en galerones con techumbre de cartón, enestacionamientos ocupando cajones destinados original-mente a vehículos con separación de tabla roca, sótanosinsalubres y hasta cuartos de azoteas de los inmueblesgubernamentales, en espera de ser dados de baja o des-truidos, ya fuera porque los plazos de conservación sevencieron sin que se revisaran sus contenidos o por lasmalas condiciones que provocan la humedad, el calorexcesivo y los microorganismos que se generan a causadel polvo y la basura que comparten el espacio con ex-pedientes y documentos.

Cierto es, primero se debió legislar sobre una ley dearchivos que diera certidumbre al acceso a la informaciónpública gubernamental y permitiera asegurar la organi-zación en cada uno de los archivos de la AdministraciónPública Federal. En este punto y después de mucho tra-bajar, el AGN remitió a la Secretaria de Gobernación en2002 un borrador de ley de archivos para que se revisaray enviará como iniciativa al Congreso de la Unión, que-

dando por lo menos como un antecedente. Sin embar-go, nada se supo al respecto y la Ley Federal de Transpa-rencia y Acceso a la Información Pública entró en vigoren el año de 200322.

Es necesario reconocer que el equipo directivo deaquellos años del AGN influyó en la redacción inicialdel artículo 32° y Décimo Transitorio de la comentada ley,con la intención de que, dentro del instrumento legis-lativo, no quedaran fuera los archivos. Era necesario quepor lo menos un artículo de la ley obligara a la adminis-tración pública a atender sus archivos administrativos,los cuales habían estado ya muy descuidados.

El resultado del artículo 32° de la Ley Federal de Trans-parencia y Acceso a la Información Pública Gubernamen-tal son los lineamientos generales para la organización yconservación de los archivos de las dependencias y enti-dades de la Administración Pública Federal, publicadoen el Diario Oficial de la Federación el 20 de febrero de2004, después de largas reuniones de trabajo entre elAGN y el Instituto Federal de Acceso a la Información Pú-blica. Se hizo así oficial la primera normatividad para laorganización y conservación de archivos en las depen-dencias y entidades de la Administración Pública Fede-ral, con la firme intención de dar los primeros pasos parala regulación de esa actividad fundamental y prioritaria,poniendo sobre la mesa los problemas archivísticos quese deben resolver para garantizar el acceso a la informa-ción.Ya el segundo párrafo del artículo 32° de la ley mani-fiesta que los titulares de las dependencias y entidades,de conformidad con las disposiciones aplicables, deberánasegurar el adecuado funcionamiento de los archivos yelaborar y poner a disposición del público una guía sim-ple de sus sistemas de clasificación y catalogación, así co-mo de la organización del archivo. Éste es el primer con-tacto de los archivos públicos con la transparencia y el accesoa la información pública, y representa el reto inicial de losresponsables de su funcionamiento en las dependencias yentidades.

22 3

22 En marzo de 2000, en el Foro de Consulta sobre la Ley Nacional deArchivos propiciado por la LVII Legislatura, se discutió una propues-ta presentada por la fracción parlamentario del PRD, propuesta quefue rechazada por insuficiente.


Los lineamientos de referencia establecen los criteriosde organización y conservación de la documentación con-tenida en los archivos con el objeto de que se conserveníntegros y disponibles para permitir y facilitar el accesoa la información. De ahí que en las dependencias y enti-dades la organización de sus archivos deberá asegurar ladisponibilidad, localización expedita, integridad y conser-vación de los documentos de archivo que poseen, ya fueranadministrativos de trámite o administrativos de concen-tración, teniéndolos dispuestos para su consulta y así, dealguna manera, garantizar el acceso a la información, loque se logrará con un sistema archivístico apegado a loslineamientos que se comentan.

Para que el sistema archivístico funcione y garantice elacceso a la información pública es necesario que las de-pendencias y entidades, así como sus delegaciones o equi-valentes, determinen el número de áreas de control degestión necesarias para recibir y distribuir la documenta-ción de entrada; registrar y controlar la documentaciónde entrada y de salida, y recibir y despachar la documen-tación de salida de sus áreas administrativas. Es ahí, en elcontrol de gestión documental, donde inicia la construc-ción archivística, ya que es el vínculo que remite la docu-mentación a los archivos de trámite para ser integradosa expedientes ya existentes o abrir nuevos, respetando laclasificación archivística oficial.

Los lineamientos en comento son una guía oficial parala organización del sistema archivístico, ya que estable-cen la conformación de los tres tipos de archivos: trámi-te, concentración e histórico, y sus funciones básicas, mis-mas que permiten, con su aplicación, adoptar medidaspara administrar y conservar los documentos, integradosen expedientes, generados o recibidos, cuyo contenido yestructura permitan identificarlos como documentos dearchivo, asegurando la identidad e integridad de su in-formación y propiciando su acceso a la consulta pública.

Sin embargo, para organizar o establecer lo que se hallamado la reingeniería archivística, se requiere que en lasdependencias y entidades se cuente con un área adminis-trativa que, dedicada de tiempo completo a los archivos,se convierta en la cabeza de ese sistema archivístico. Mien-tras se encarga de estructurar la organización archivística,deberá apoyar a los comités de información (creados por

el artículo 29° de la Ley Federal de Transparencia y Acce-so a la Información Pública Gubernamental) en la elabo-ración de criterios específicos en la materia, así como enla elaboración de los procedimientos archivísticos que fa-ciliten el acceso a la información. Por eso en el numeralsexto de los lineamientos se recomienda la creación deun área coordinadora de archivos, que debe de funcionarcomo la columna vertebral del sistema archivístico de lasdependencias y entidades de la Administración Pública.Para que las dependencias y entidades propicien la orga-nización, conservación y localización expedita de los ar-chivos administrativos se requiere que los titulares se ase-guren de la elaboración de los instrumentos de consultay control archivístico básicos, siendo éstos: 1) el cuadrogeneral de clasificación archivística (instrumento técni-co que refleja la estructura de un archivo con base en lasatribuciones y funciones de cada dependencia o entidad);2) el catálogo de disposición documental (registro gene-ral y sistemático que establece los valores documentales,los plazos de conservación, la vigencia documental, laclasificación de reserva o confidencialidad y el destino fi-nal de la documentación); 3) los inventarios documen-tales (instrumentos de consulta que describen las seriesy expedientes de un archivo y que permiten su locali-zación por medio del inventario general; su transfe-rencia, con el inventario de transferencia, o su baja do-cumental, con el inventario de baja documental), y 4) elnuevo instrumento que incorpora el artículo 32° de la ley,la guía simple de archivos (esquema general de descrip-ción de las series documentales de los archivos de unadependencia o entidad, que indica sus característicasfundamentales conforme al cuadro general de clasifica-ción y sus datos generales)23.

Los titulares de los archivos públicos, y el propio AGN,deben comprender que con la Ley Federal de Transparen-cia y Acceso a la Información Pública Gubernamental el

4 23

23 Es importante destacar que cuando la ley establece la elaboración dela guía simple de archivos no se refiere a la guía general del archivo, si-no a un instrumento de transparencia para los archivos que, como lomarca el numeral séptimo de los Lineamientos Generales, deberá con-tener la descripción básica de sus series documentales, es decir, el resu-men de sus contenidos.


trabajo en los archivos se ha modificado, ha cambiado po-sitivamente, ya que ahora se dirige con la perspectiva detener expedientes ordenados para cumplir con el dere-cho a la información, y sus instrumentos de consulta ycontrol se convierten en documentos públicos, apoyofundamental para la consulta de los archivos, ya fueran detrámite o de concentración.

Ahora los archivistas deben vencer y olvidar aquella re-gla no escrita que gobernó por más de treinta años en laAdministración Pública Federal y que establecía que losarchivos sólo podían ser consultados por aquellas áreasadministrativas que los habían generado y nadie más—¡claro, a menos que existiera una orden judicial!—.Como todo aquello que se archivaba ya no servía, puesnadie lo consultaba, y lo que servía se encontraba guar-dado en la oficina generadora y no en un archivo públi-co. Hoy en día la consigna es trabajar para ordenar elfuturo desde los archivos24

Finalmente, es importante destacar que la Ley Federalde Transparencia y Acceso a la Información Pública Gu-bernamental no sanciona a los archivos históricos, y quetanto el artículo 32° como el Décimo Transitorio se re-fieren a los archivos administrativos. Así, los fondos do-cumentales históricos resguardados en el Archivo His-tórico Central del AGN son públicos y, en caso de contenerdatos personales, será necesario elaborar versiones pú-blicas para su consulta.

También es importante precisar que la normatividadacerca de los archivos de los delitos cometidos contra per-sonas vinculadas con movimientos sociales y políticos delpasado que hemos analizado nos muestra que no existeimpedimento oficial para que los expedientes generadoshasta 1985 estén sujetos a la consulta pública. Todos losinteresados pueden tener acceso a ellos tal como lo esta-blece el artículo 4° de los lineamientos para su consulta.

Consideramos que el liderazgo del AGN ante la era de latransparencia y el acceso a la información pública guber-namental en la organización de los archivos administra-tivos e históricos de México está sujeto a la tarea que en

materia de asesoría y capacitación apegada a la normati-vidad vigente25 se proyecte frente a los archivos de la ad-ministración pública. Deberá evitar convertirse en un au-ditor o verificador del cumplimiento de dicha norma ysí en un asesor cuyo objetivo sea propiciar el derecho ala información y la rendición de cuentas, acciones quea cuatro años de la publicación de los Lineamientos Ge-nerales en la materia no se han cumplido en todas lasdependencias y entidades de la Administración PúblicaFederal.

Siglas y bibliografía

AGN: Archivo General de la Nación

Ampudia Melo, José Enrique, 1998 [1988], Institucionalidady Gobierno. Un ensayo sobre la dimensión archivística dela Administración Pública, Instituto Nacional de Adminis-tración Pública, Archivo General de la Nación, México.

Aguilera Murguía, Ramón y Jorge Nacif Mina, 2006, Los ar-chivos públicos: su organización y conservación, MiguelÁngel Porrúa, México.

Instrucciones que los Virreyes de Nueva España dejaron a sussucesores, 1973, t. II, Biblioteca Histórica de la Iberia, Mé-xico.

Rubio Mañé, Jorge Ignacio, 1973, El Archivo General de laNación, Archivo General de la Nación, México

Secretaría de Gobernación, 1990, “Breve historia del Archi-vo General de la Nación”, en Guía general del Archivo Ge-neral de la Nación, Secretaría de Gobernación.

24 3

24 La doctora María Marván Laborde manifestó en varias ocasiones queorganizar los archivos era ordenar el futuro.

25 La normatividad vigente fue publicada en el Diario Oficial de la Fe-deración por la Secretaría de Gobernación y firmada en primera ins-tancia por el director general del AGN y por el pleno del IFAI, el 20 defebrero de 2004.

El Archivo General de la Nación en la era de la apertura ... · de la Nación. En el reglamento...

Documents

Transcript of El Archivo General de la Nación en la era de la apertura ... · de la Nación. En el reglamento...