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DERECHOELECTORAL

DOS ENSAYOS DE

Alejandro Bermúdez Mora

ALEJANDRO BERMÚDEZ MORA, nació en Calle Blancos en 1957, cursó estudios primarios en la Escuela Buenaventura Corrales y secundarios en liceos de Heredia y San José capital. Licenciado en Derecho, Notario Público y Especialista en Derecho Público por la Universidad de Costa Rica, es también especialista en Derecho Constitucional y Politología por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales con sede en Madrid, España. Empleado y profesor en universidades estatales, funcionario electoral desde 1987, actualmente se desempeña como Secretario del Tribunal Supremo de Elecciones. Ha publicado en periódicos y revistas nacionales relatos y artículos sobre crítica y estética.

EDITORIAL

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Dos ensayosde Derecho Electoral

LA LIBERTAD DE CREACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS Y EL DERECHO

DE PARTICIPACIÓN ACTIVA COMO DERECHO FUNDAMENTAL

LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL ESPAÑOLA: UNA APROXIMACIÓN

A SUS FUNDAMENTOS Y A SU CARACTEROLOGÍA

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Ediciones Montebrujo,San Ignacio de AcostaCosta RicaIlustracion de la Portada: “Fiesta Democrática” óleo de 6Ocms.x6Ocms. de la pintora costarricense Margarita Chavarría de Facio, empleada con autorización de la artista.Diseño de la Portada y Diagramación: Alex González González© Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra.

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LA LIBERTAD DE CREACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS Y EL DERECHO DE PARTICIPACIÓN

ACTIVA COMO DERECHO FUNDAMENTAL

Punto clave de la evolución constitucional española en el siglo XIX es el Estatuto Real de 1834, que supone el triunfo dentro de los círculos del poder del sector moderado frente a los carlistas. El Estatuto, de 10 de abril, remite a una ley de elecciones: la regulación de las mismas. Ello tiene lugar mediante el decreto de 20 de mayo de 1834, que según Tomás Villaroya, tiene tres características fundamentales: sistema de elección indirecta en dos grados, derecho de voto limitado a un número muy pequeño de poblaciones (421 municipios frente a las 21.500 existentes) y un cuerpo electoral cuantitativa y cualitativamente muy reducido. El sufragio por tanto era muy restringido: en las elecciones de 1836 - hechas con arreglo a este decreto - votó un 0.05 ó un 0.06 de la población española, lo cual supone el cuerpo electoral más restringido en la España moderna.

Francesc de Carrera y Josep Vallés, Las Elecciones, editorial Blume, Barcelona, España, 1977.

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DE PARTIDOSLA LIBERTAD DE CREACIÓN

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Un estado cuya cohesión nacional por nadie es discutida es el suizo. El sentimiento

patriótico de los suizos es mayor que el de muchos pueblos, entre los que se habla

tan solo una lengua. El uso de cuatro idiomas, la multiplicidad de los cantones,

su estructura social distinta, el contraste de las religiones (...), nada logra seriamente

quebrantar la conciencia nacional que de sí mismos tienen los suizos. Es verdad que tienen en común un símbolo de masa, que

está constantemente ante su vista y que es inconmovible como el de ningún otro

pueblo: las montañas.

Elías Canetti, Masa y Poder.

(...) Artículo 11. El Escudo Nacional representará tres

volcanes y un extenso valle entre dos océanos (...)

Ley Número 18 de 27 de noviembre de 1906


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PROEMIO

El género ensayístico es quizá el menos frecuentado de todos los géneros literarios, pues a pesar de que ofrece un amplio espacio para la reflexión y el planteamiento de especulaciones e hipótesis y de que se presta mucho para la divagación, aunque fecunda y provechosa, muy pocos lo acometen y menos aún lo escogen para expresarse o elaborar y comunicar ideas con la total libertad que este género permite.

Las Ciencias Jurídicas no se exceptúan de esta singularidad, lo que hace frecuente – y no lo digo en clave peyorativa – que quienes se ocupan de reflexionar sobre temas de Derecho acudan más ya al artículo puntual en revistas especializadas, ya al tratado, cuando no a la monografía o al manual, toda vez que las ventajas didácticas, expositivas y demostrativas de estos vehículos de expresión de ideas jurídicas son en todo indiscutibles y enormes.

De ahí que no pueda menos que encarecer el libro que el autor me ha pedido presentar, ya que en verdad resulta más que interesante el haber optado por la vía ensayística en un tema de Derecho, y especialmente en una rama que aunque no es nueva, si lo es en su actual dogmática jurídica, en su elaboración jurisprudencial y en su producción literaria, factores éstos que hacen más que bienvenida esta obra, cuyas virtudes podrá comprobar el lector en forma directa e inmediata y a algunas de las cuales paso a referirme de seguido.

En cuanto a la forma debo decir, antes que nada, que hay en estos ensayos – cual debe ser en tratándose tanto de este género como de los temas elegidos – una inequívoca voluntad de estilo y una evidente fuerza de pensamiento que en ningún momento declinan o se extravían; hay igualmente un iteris logicus que se mantiene constante en ambos ensayos y que inicia y concluye donde el autor especificó que iniciaría y concluiría.

Puede uno estar de acuerdo o disentir con el autor sobre las consecuencias que extrae de su discurso, sobre el planteamiento de los

A l e j a n d r o B e r m ú d e z M o r a

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problemas seleccionados, sobre el “método” elegido para discurrir, sobre el desarrollo de su línea teórica e incluso sobre las verdaderas fuentes de las dificultades epistemológicas, sociales, históricas y jurídicas de los temas propuestos, pero en cualquier caso la exposición está provista de sólida lógica jurídica y de una coherencia vigorosa y compacta.

Sólo estos atributos de los ensayos que se someten al lector cumplen, por lo dicho, con una exigencia intelectual mínima, a saber, la de aprovechar al lector ejercitando su pensamiento, para lo cual además se aporta un aparato documental y bibliográfico de considerable envergadura y de indudable robustez científica.

En cuanto al fondo, y con independencia también de la comodidad que se pueda experimentar ya sea con el problema de la participación política activa en su conexión con los partidos políticos como derecho fundamental, ya sea con la descripción diacrónica del modelo de administración electoral español que abarca desde 1808 hasta 1985, lo cierto es que en ambos casos el abordaje lo es desde perspectivas realmente novedosas y desde el terreno de una genuina especulación jurídica.

En lo referente al primero de los ensayos, el punto propuesto es medular en todo ordenamiento jurídico y el tratamiento tiene el mérito indudable de hacer un estricto recuento de los condicionamientos históricos, jurídicos, sociales y filosóficos que dieron origen - en el moderno Estado de Derecho - a la libertad de creación de partidos políticos, en relación con la cual el autor propone la de participación política como una noción con autonomías conceptual y jurídica propias y por ello mismo con un contenido tal que permite entenderla en sí misma como derecho fundamental “autárquico” o autosuficiente, desde el cual es dable que procedan los electores a flexibilizar las rígidas estructuras partidarias potenciando formas de participación más plenarias como las asociaciones libres de electores.

Sobre este último particular debo decir, en primer término, que la referencia al tema de la participación no sólo es acertada sino también de obligado tratamiento en nuestro medio por responsabilidad intelectual, habida cuenta del fenómeno del abstencionismo.

En segundo término, debo indicar que la determinación de la participación política como derecho fundamental, derivable directamente en nuestro medio del artículo 98 constitucional, plantea un especial desafío que el autor enfrenta empleando técnicas epistemológicas provenientes



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del estructuralismo y de la moderna teoría de la interpretación jurídica, lo cual encuentro muy digno de reseñar.

El segundo de los ensayos es una glosa de la legislación electoral española, cuyo principal mérito radica en extraer a partir de ella – y lo que no es fácil – una caracterización de los diferentes modelos de administración electoral que ha tenido España, y que comprende el intervalo que va desde la Constitución de Bayona hasta la Ley Orgánica n.º 5-1985 del Régimen Electoral General.

Como puede apreciarse, un trabajo ímprobo de frente a una legislación con institutos y técnicas harto particulares, que claro está tiene una vertiente histórica pero que procura en todo momento poner de relieve la naturaleza y la fenomenología de lo electoral, pese a los distintos acontecimientos justamente históricos que dan lugar a esa misma legislación y con ella a determinados modelos de administración electoral que se logra delinear.

Aprecio también de este segundo ensayo el ingenio con que se procura describir el objeto a que se enfrenta (la administración electoral española), así como la singular precisión que alcanza a la hora de proponer las conclusiones de rigor en relación con la forma de articulación del aparato electoral de frente a un contexto social que esta dibujado con la nitidez suficiente como para entenderlo en sus funciones, en sus actos, en su organicidad y en el control a que finalmente lo sujeta el ordenamiento jurídico español.

Finalmente debo decir que todo lo anterior se expone en este segundo ensayo, con los indispensables matices históricos de fondo que dotan de movimiento a la exposición y que permiten situarla en un contexto que le da plena inteligibilidad a lo que el autor propone.

Dr. Luis Antonio Sobrado GonzálezPresidente

Tribunal Supremo de Elecciones

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Agradecimientos

Este libro es de varia gente, y debo mencionarla: Blanca Urbina Lara y Henar Virseda Martín me ayudaron lo indecible; Ida Gorn Sikora y Ana Cecilia Bermúdez Mora estuvieron siempre prestas a auxiliarme; María Emilia Venegas Ardón nunca perdió la fe en mi trabajo, y Ayax Bermúdez Arrieta se constituyó en esperanza y antecedente de estas palabras. A todos ellos, muchísimas gracias.

Doy asimismo las gracias al Tribunal Supremo de Elecciones y al Instituto de Cooperación Iberoamericana, cuyo financiamiento permitió pergeñar estas líneas en Madrid entre 1995 y 1996.


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TEMARIO

Proemio. ............................................................................................. 5

Introito. .............................................................................................11

1.- Introducción y Planteamientodel problema. ................................................................................... 17

1a.- Los orígenes y presupuestos jurídico-filosóficosdel Estado Liberal de Derecho: su específica inteligenciade la participación. ........................................................................... 19

1b.- El Estado Social y Democrático de Derecho:la inevitabilidad de la representación y la participacióncomo una categoría vivencial y abierta. ........................................... 32

2.- La participación política, la eclosión y desarrollo delos partidos y los condicionamientos de la participación ................. 43

2a.- La eclosión de los partidos políticosy su desarrollo. ................................................................................. 47 2b.- Las características de la participacióndurante el nacimiento de los partidos políticos. ................................ 53 2c.- Los condicionamientos de la participación dentro de laestructura de los partidos políticos: nouvi riti nouvi mitii. ................ 64

3.- La fundamentalidad de la noción de participación. .................... 71

3.a.- El Derecho de Participación: un nuevosentido para una vieja libertad. ......................................................... 77


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3.b.- Limitaciones a la acción del Estado: la oposición entrerecursos y medios frente a necesidades crecientes. .......................... 85 3.c- El Pluralismo como nuevo referentede la participación. ........................................................................... 88

4.- El caso costarricense: límites y alcancesdel artículo 98 constitucional ......................................................... 95

4a.- El modelo español como una referencia:un adecuado desarrollo de la fundamentalidadde la participación política. .............................................................. 98

4b.- Necesidad de una doble operación: textoy con-texto del artículo 98 constitucional y la posibilidadde los parapartidos. ........................................................................ 103



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INTROITO

Importa considerar - antes de entrar en el planteamiento que la presente reflexión se propone - que el análisis que aquí se intentará no procura, en modo alguno, constituirse en un examen exhaustivo de lo que en la doctrina del derecho se conoce como derecho de participación política. Tampoco se propone la presente disquisición efectuar un estudio ni sistemático ni general acerca de este tipo de derecho, de sus implicancias ni de los temas que le son conexos.

Es preciso acotar - igualmente - que el título mismo de la presente reflexión no implica que se vayan a abordar aquí todas las cuestiones relativas a la libertad de creación de partidos políticos, cuya revisión excedería las concretas - y además sencillas - pretensiones de este trabajo, y cuyas difíciles aristas demandan además un tratamiento más detallado y cuidadoso de aspectos muy relacionados con la vida y actividad de las organizaciones políticas, no sólo dentro de un determinado ordenamiento jurídico, sino también a nivel de los diferentes sistemas de derecho constitucional y de derecho electoral comparados, por no mencionar el inevitable abordaje de la teoría de los derechos fundamentales, de suyo extensa.

Antes bien, lo que aquí se pretende es reflexionar tanto sobre la participación política en términos de su particular desarrollo dentro del Estado occidental, cual una categoría independiente del concepto de representación - lo mismo que de otras nociones -, como sobre la fundamentalidad que esa misma categoría podría tener - y de la que podría estar revestida - en cuanto que componente del derecho de participación política activa, a los efectos de determinar si esa misma fundamentalidad de que está dotado aquel derecho se agota en la concurrencia de los individuos que - siendo sujetos de ese mismo derecho - contribuyen a la creación, sostenimiento en sus múltiples formas y protagonismo en la dinámica socio-política de un sistema dado, así como a la prolongación en el tiempo de la existencia de los partidos, utilizando para los efectos de la presente reflexión algunas - y diferentes - características que la participación reviste en el ordenamiento jurídico español y en el


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ordenamiento jurídico costarricense, enfocándolos comparativamente en forma muy sucinta a los fines de hacer manifiesto cuál es la consistencia del derecho de participación política activa y el modo de existir ambos. Es decir, acudiendo a un recuento histórico que arrancará del liberalismo - y de sus presupuestos epistemológico-jurídicos -, y pasando por el Estado Social y Democrático de Derecho, se intentará en estas líneas responder a la cuestión que pregunta - para el caso costarricense1 en especial - si los partidos políticos son la única forma viable de participación política,2 o si por el contrario, no agotan el concepto de participación política y, antes bien, un ordenamiento jurídico como el costarricense es susceptible de admitir otras formas alternas y concomitantes de participación, nucleadas en torno a la teoría y a la práctica de los derechos fundamentales. En tal sentido la presente reflexión se plantea las formas alternas a los partidos políticos como categorías respecto de las cuales bien cabe problematizar su existencia y su exogenación tanto a nivel del texto constitucional, como a nivel de su existencia dentro del ordenamiento jurídico-electoral.

Para ello se procurará hacer evidente que la participación se configura

- desde un inicio - como una categoría directamente derivable del conjunto de libertades que surgen a partir de la Revolución Francesa, y cómo en esa misma medida deviene constitutiva de un derecho fundamental, cuya real significación se ha postergado en virtud de las particularidades del desarrollo de las instituciones político-partidistas en Europa Occidental.

En tal sentido el título no es sino una excusa para reconducir la reflexión hacia un tema muy concreto, a saber, las actuales condiciones de la participación en la democracia finisecular en Occidente, sus antecedentes históricos más inmediatos y la exogenación de nuevos modelos de participación política que - sin agotar la fundamentalidad del derecho de

� En el ordenamiento jurídico español esta cuestión presenta - según se verá en el desarrollo del tema aquí propuesto - mucho menos dificultades que en el ordenamiento jurídico costarricense, cuya Constitución no consagra de modo expreso ni el pluralismo ni la participación política activa al margen de los partidos políticos y de su infraestructura, antes bien los mediatiza y obliga a un ejercicio heurístico.� La referencia a los ordenamientos jurídicos español y costarricense no será sino un modo de “laboratorizar” las afirmaciones de carácter general que aquí se harán, lo cual no implica en modo alguno una caracterización general de ambos sistemas, así como tampoco una remitencia tal que haga que la validez del examen que aquí se intenta dependa de las condiciones particulares de los ordenamientos precitados.



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participación en la forma concreta de los partidos políticos - surgen en la escena de la democracia teniendo apoyatura precisamente en condiciones históricas, jurídicas, filosóficas, ideológicas y socioeconómicas que el propio sistema democrático genera y que - a su vez - hacen posible la supervivencia de ese mismo sistema, coexistiendo con los partidos mismos en algunas ocasiones, y en otras convirtiéndose en formas de participación potencialmente muchos más eficientes o adecuadas que aquéllos,3 sobre todo en determinadas áreas materiales y socio-económicas que requieren y permiten una actividad más directa y reticulada que la que posibilitan los partidos políticos.

De esta suerte, igual se pretende con este breve análisis hacer un sucinto repaso sobre las condiciones históricas en que surge la participación, para lo cual se atenderá - como ya se dijo - a las particularidades de la democracia de cuño liberal - sus antecedentes y sus características - con el fin de

� Escapan también a la pretensión de este intento de meditación las cuestiones vinculadas con el derecho de acceso a los cargos públicos, el cual obviamente constituye un aspecto directamente imbricado con el derecho de participación, sino es que está contenido en el núcleo esencial de este derecho. Sin embargo, es claro que esta faceta de ese derecho no interesa en términos inmediatos, dado que las consideraciones que aquí se van a hacer versarán sobre el derecho de participación política considerado prima facie, vale decir, en sus implicaciones puramente iniciales o de principio, con lo cual es claro que no se le prestará atención - no desde luego porque ello carezca de importancia - a aspectos básicos contenidos en este derecho, habida cuenta de que no serán aquí objeto de desarrollo alguno para los efectos de esta disquisición.Por otra parte, importa considerar también que afirmaciones como la de Paloma Biglino Campos en Revista General de Derecho, Nº ��, ��, respecto de la participación en cargos públicos, a los cuales se accede por elección en segundo grado, demuestran que el problema tiene múltiples facetas, todas las cuales - claro está - se encuentran interconectadas incluso sistemicamente, lo cual obliga - cuando se estudia una sola de ellas - a conceptuarlas conjuntamente; empero, en este trabajo se centrará la atención en la participación política que puede verificarse tanto mediante los partidos como por medio de formas alternas a éstos, las cuales, pudiendo participar de su mismo régimen, condiciones, y características generales, vehiculan una participación que está al lado de la de los partidos pero que no se confunde con la que en ellos se da; en el anterior sentido, cuando se hable de los partidos y de los parapartidos, se estará hablando de la participación política que se vincula a la participación centrada en las figuras de los partidos políticos y de los parapartidos, más que de la participación que puede verificarse mediante la representación política, en tanto que ejercicio concreto de una función o ejercicio de cargos públicos representativos por parte de los representantes propiamente dichos.


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identificar los elementos que permitieron de suyo la elaboración de los llamados derechos fundamentales, así como el posterior - o concomitante - surgimiento de la noción de participación política directamente derivable de aquéllos, no sólo como concepto sino también como vivencia, esto es, como concreta experiencia en la vida política, siendo claro que lo anterior exige también un repaso somero de la configuración que la participación asume en el Estado Social y Democrático de Derecho, para efectos de referirse a la evolución final de este concepto y dejar de este modo debidamente resaltado el objetivo perseguido en este breve escorzo de los problemas aquí planteados.

Para todo ello se abordará también lo relativo a la aparición de los partidos políticos, a los fines de definir - en concreto - cuáles elementos estructuran la participación que con los partidos se vehícula y cuáles tendencias actualmente se solidifican mitificando y ritualizando esas mismas estructuras - así como cuáles predominan - a lo interno de los partidos condicionando así la participación, sin dejar de hacer una sucinta referencia a la aparición del sufragio, así como al fenómeno de su universalización, con objeto de evidenciar los efectos dimensionantes que este fenómeno provocó en la idea de participación política como derecho fundamental.

De acuerdo con lo anterior será exigido referirse al fenómeno de la constitucionalización de los partidos políticos, el cual desemboca, como muy bien lo ha analizado García Pelayo,4 en un Estado de partidos cuyas limitaciones concretas han empezado a vislumbrarse no ha poco tiempo.

Dentro de este orden de ideas, será exigido referirse también al modo como la democracia ha permitido que se mantengan los derechos fundamentales, incardinando dentro de ellos el concepto de participación política como realidad jurídica que continua siendo directamente derivada y derivable de esos mismos derechos y - en esa misma medida - susceptible de ser vivida como experiencia política, todo lo cual permitirá hablar acerca de la fundamentalidad de la noción de participación, no sin antes haber hecho una ligera y breve referencia a la imposibilidad de una participación inmediata dentro de la aún utópica atmósfera de la democracia directa.

� Manuel García Pelayo, El Estado de Partidos, Alianza Editorial, ��, Madrid, España.



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Por otra parte, aquí se procurará también indicar cómo puede constituirse la participación en el nuevo sentido que sería dable asuman las viejas libertades del cuño liberal que el Estado Social y Democrático de Derecho ha heredado. También se hará una oposición entre las demandas que al Estado se le plantean, las necesidades que, a consecuencia de ello, debe satisfacer, y la limitación de los recursos con que para todo ello cuenta, a los fines de indicar cómo la participación que se vehicularía mediante los parapartidos5 podría responder más ágilmente - en virtud de una racionalización de esos mismos recursos - a las exigencias del Estado del Bienestar.

Es claro también que el examen que aquí se pretende no puede menos que hacer referencia - con breve detalle - a la génesis del concepto de pluralismo en sus vertientes más connotadas, así como al modo en que éste incide sobre la democracia y sobre el sistema de partidos, generando con su influjo igualmente una nueva dinámica dentro del orden democrático, que produce el efecto de revitalizar el concepto de participación política, dotándolo de significancias que antes no ostentaba, y en razón de lo cual se convierte en un nuevo referente para la participación en cuanto que derecho fundamental.

Finalmente se abordarán dificultades relativas al caso costarricense, en términos de establecer los límites y alcances del artículo 98 constitucional, no sin antes hacer indicación de la ejemplaridad del modelo español como una muestra de adecuado desarrollo de la fundamentalidad de la participación política activa.

Es obvio que el tratamiento del dispositivo del artículo 98 constitucional

costarricense será objeto - por parte de la reflexión que aquí se intenta - de una exégesis que supondrá efectuar una doble operación, a saber, enfrentarse al texto y al con-texto de dicho artículo, analizándolo desde las perspectivas sintáctico-gramatical y semántica respectivamente, todo con objeto de ver si es dable insertar en dicho dispositivo la existencia de los parapartidos como forma específica de la fundamentalidad que a la participación se le asigna.

� Lo que se quiere connotar con esta noción irá quedando claro a lo largo de la exposición que aquí se intentará; por de pronto entiéndasela como sinónimo de asociaciones “espontáneas” o particularizadas de electores, que reivindican la protección, defensa y desarrollo de determinados intereses, que son también intereses de la entera sociedad, de orden ya conservacionista, ya etario, incluso gremial y hasta relativo a condiciones físicas o fisiológicas particulares.


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Obviamente las anteriores disquisiciones no podrían estar completas, de ninguna forma, si no hubiese referencia a lo que el Tribunal Constitucional español, así como la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia costarricense, han resuelto sobre la participación. Un breve comentario sobre lo que ambos altos tribunales han dispuesto servirá para sustentar las consideraciones que componen este trabajo.

Por último, se esbozará un brevísimo colofón para ofrecer las conclusiones más importantes, así como los aspectos de mayor relevancia, en el tratamiento de la cuestión propuesta como objeto de análisis de la presente reflexión.


IIntroducción

y Planteamientodel problema

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1a.- LOS ORÍGENES Y PRESUPUESTOS JURÍDICO-FILOSÓFICOS DEL ESTADO LIBERAL DE DERECHO: SU ESPECÍFICA INTELIGENCIA DE LA PARTICIPACIÓN.

Prescindiendo - por de pronto - de los antecedentes históricos que explicarían exactamente de qué modo surge dentro del contexto de la historia occidental el Estado Liberal de Derecho, aunque ciñéndose a la historia de Europa Central, incluida Inglaterra, baste por ahora afirmar que no es sino con el concepto de democracia - acuñado durante la vigencia de este tipo particular de Estado - que resulta posible - desde una perspectiva jurídico-científica - referirse al problema de la participación política.6

Es claro que el concepto antedicho no podía separarse - en aquel estadio - del concepto de representación, pese a que aquel antecede a éste, toda vez que esta idea - la de representación - se conceptuaba como expresión de las condiciones de libertad constitutivas de la democracia, tal y como el propio liberalismo la entendía.

En efecto, con la Revolución Francesa surgen a la vida intelectual - y a la práctica política - de Occidente las nociones de libertad e igualdad,

� Autores hay que distinguen - no sin precisión - entre un primer liberalismo y el liberalismo que sigue inmediatamente después de la Revolución Francesa, como es el caso de Pierre Manent quien, en su texto Historia del Pensamiento Liberal, sostiene que las bases ideológicas del propio liberalismo surgen a partir de Hobbes, con su teoría del estado de naturaleza y la inevitabilidad del aparato estatal y de la obediencia a él debida, a los efectos de superar aquella miserable condición (la del estado de naturaleza); pasan por Locke quien aporta consideraciones básicas sobre el trabajo y la propiedad, al punto de que ésta llega a ser concebida como el derecho natural par excellence y llegan hasta Montesquieu, quien recoge aquellas aportaciones agregándoles la oposición entre libertad y poder a los fines de limitar a éste en beneficio y salvaguarda de aquélla. Vid.- al efecto Historia del Pensamiento Liberal, Pierre Manent, Emecé Editores, Buenos Aires, Argentina, ��0.


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sobre cuya base giró la evolución del Estado, las cuales también sirvieron para estimar que uno de los puntos axiales de esa revolución lo fue la sustitución del sistema hereditario por el sistema electivo. Este último sistema supuso un desarrollo ulterior de la idea de igualdad, la cual pasaba de la consideración estática con que se la visualizaba en el estado de naturaleza a la dinamización propia del plano dado por un nuevo modo de integración de las clases burguesas en los asuntos de Estado.

En el anterior sentido es claro que, con la Revolución Francesa y

después de ella, el mundo de lo político va a contraerse ahora al mundo de lo estatal, pero en un Estado concebido como una actividad humana a la que todos los ciudadanos - en principio al menos - pueden acceder, dado que todos son alícuotamente libres e iguales, siendo la anterior la base del cambio operado con aquella revolución y en virtud de la cual el sistema electivo dejó preterido al sistema hereditario. Dentro de este orden de ideas la noción de compromiso que se elabora con y a partir del liberalismo permite asumir que todos los ciudadanos someten su libertad - en la y por la cual son todos iguales - a un solo Poder compromisoriamente, para que de esta forma cooperativa y pacífica pueda garantirse la realización de esa misma libertad, pero en un plano integrador y societario. De ahí a estimar que el Poder no existe si no es en función de asegurar la libertad- para lo cual hay que limitarlo, como ya lo habría de formular Montesquieu - hay solo un paso hacia lo que es el núcleo duro de la concepción liberal del Estado.

Con lo anterior surge, en consecuencia, la idea de un gobierno al que le son inherentes las limitaciones en el despliegue de sus facultades, así como el sometimiento - del propio gobierno y de los individuos - a la ley, respecto de la cual todos los sujetos que conforman la sociedad estatal 7 devienen en iguales. Nótese que la igualdad propia del estado de naturaleza ha dejado de ser una simple abstracción, o una cómoda teoría, para convertirse en una entidad con cuerpo propio, cuyo lógico desarrollo no podía sino conducir a la fundación del Estado sobre la base de un

� La específica vivencia del elemento humano que conforma el Estado y le da su particular realidad como un tercer término que oscila entre lo propiamente estatal - esto es, el aparato del Estado - y la fenomenología que su articulación produce (la estatalidad) es un fenómeno típicamente liberal, o si se quiere, un producto de la atmósfera tardía que la revolución francesa generó en Europa central. Desarrolla esta idea muy sugestivamente Pierre Manent, op.- cit., pág. �� y siguientes.



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igualitarismo que - sufriendo una particular metamórfosis - conduce a una libertad blindada y a prueba del mismo Poder que la hace posible.

Ahora bien, es claro que un Poder ejercido para el desarrollo y sostenimiento de la igualdad - desarrollo que deviene en posterior libertad - plantea el problema relativo a los sujetos que han de ejercerlo, así como a la forma de ese ejercicio.

En el desarrollo histórico del liberalismo este problema se resuelve formulando una distinción entre la sociedad que ha de ser salvaguardada y el aparato encargado de la salvaguarda que - a causa de eso mismo - la representa, es decir, el Estado o gobierno, que para efectos de lo que se viene diciendo pueden sinonimizarse, al menos por de pronto. De esta manera dicha representación ha de traducirse, forzosamente, en la emisión y aplicación de una serie de construcciones legales a las cuales se somete por igual la representación y los sujetos que la hacen posible, vale decir, se está en presencia lo mismo del principio de igualdad ante la ley que de la idea de la ley como expresión de una voluntad generalizada, aspectos los anteriores que son asimismo elementos nutricios del liberalismo. Empero, interesa ahora detenerse - aunque sea muy brevemente - en la noción de representación 8 - dentro del esquema de la democracia liberal - a los efectos de precisar los ingredientes de esta construcción dogmática y de este modo estar en capacidad de elucidar el sustrato paleoparticipativo que el liberalismo era susceptible de admitir.

En la medida en que la sociedad estatal exige que la atención de los

intereses de los sujetos que la componen esté encargada a un más reducido grupo de individuos que la re-presentan, esta representación9 no sólo ha de

� No se puede obviar el que la idea de representación es - en exceso - un rico filón cuyo tratamiento no se agota en la dificultad que aquí se intenta superar; tampoco puede soslayarse el hecho de que la cuestión de la representación supone también el tratamiento conjunto de los problemas relativos a la soberanía. Sin embargo, el análisis de la cuestión que aquí se intenta se tomará la licencia de atender sólo muy superficialmente este punto - tan superficialmente que sólo se hará referencia a él aquí, aparte de alguna reflexión suelta, en esta nota -, con objeto de poner de relieve lo que resulta más constitutivo de este análisis, a saber, la idea de paleoparticipación en la democracia liberal, desconectándola - por de pronto - del problema relacionado con la soberanía popular.� No está de más recordar que la representación de que aquí se habla es aquella relacionada con la democracia liberal, propiamente dicha, y que esta noción tuvo, en algún momento, un contenido distinto durante la monarquía ilustrada, para la cual el Rey representaba toda la majestad que de la Nación era propia;


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ejercerse en nombre y por cuenta de aquéllos, sino también procurando en todo momento - más que la singular satisfacción de intereses individuales, sin que éstos sean excluyentes de aquél - la satisfacción del interés general que - pese a la abstracción de que está dotado - es el componente angular del concepto mismo de representación y poseedor, por esa causa, de una particular concreción vivencial.

Efectivamente, la representación - en el anterior sentido - es más que la delegación de los asuntos y negocios de los sujetos que conforman la sociedad estatal; es más - igualmente - que la correcta y adecuada gestión de esos negocios y trasciende lo mismo el marco del simple ejercicio del gobierno del Estado, para desembocar - reuniendo todos los elementos anteriores - en la exogenación de un orden que es asimismo un orden jurídico,10 en virtud del cual esa misma representación - así como otras facetas de la vida estatal y de la actividad humana - está sujeta a determinadas reglas.

Esta forma de concebir - en tesis de principio, claro está - la

representación y sus propiedades como una función creativa - y recreativa - de todas las relaciones a lo interno del Estado y de la sociedad estatal, hace palmario el hecho de que todo el fenómeno del aparato estatal - así como de la estatalidad, esto es, juridificación de absolutamente todo los tipos de relaciones dables dentro del Estado y de la vida humana que éste hace posible - tiene su más primigenio origen en la propia idea de representación.

posteriormente este contenido fue disputado por la burguesía, la cual pretendía también la condición de representante organizándose en asambleas, lo que queda efectivamente cristalizado en la Constitución Francesa de ��, la cual se declara representativa, correspondiendo la condición de representantes al cuerpo legislativo y al Rey. Sobre el particular véase a Luis Diez del Corral, El Liberalismo Doctrinario, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, España, 1945. �0 Es claro que en este trabajo ha sido necesario prescindir parcialmente de una exposición histórica acerca de la causas - y del contexto - que hicieron surgir el liberalismo, y así se indicó ab initio de estas líneas. Sin embargo, en una apretujada síntesis - para llenar ese ligero vacío, pero sin pretender otra cosa más que una breve referencia que facilite una mejor comprensión de lo expuesto - repárese en que el fenómeno del liberalismo tiene originación a partir de la afirmación del Estado de frente a otras formas de poder, tales como la Iglesia y el Imperio carolingio; pasa al Estado monárquico - caracterizado por la afirmación del Poder mismo - y fenece con la Revolución Francesa, a partir de la cual el Estado monopoliza la creación del Derecho, u orden jurídico como aquí se ha denominado. Se refiere con interesante detalle a estas cuestiones Dalmacio Negro, en La tradición liberal y el Estado, Unión Editorial, Madrid, España, 1995.



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Es claro que, así enfocada, la representación no puede ser vista sino como la originación de una artificialidad que es específicamente propia del Estado liberal, que penetra todos los órdenes de la vida social y que está caracterizada por una contracción de la existencia toda a descripciones y prescripciones de carácter jurídico, con todo lo cual se hacen evidentes aquí cuáles son los elementos que hacen posible que surja el fenómeno del Estado de Derecho.11

Visto lo anterior, por de pronto se tiene claro que la representación es causa fundante de la artificialidad del Estado, cuyo objetivo está en la satisfacción del interés general, siendo así - la representación, claro está - en esa misma medida una técnica para la ejercitación y circulación del Poder. Conviene, por lo tanto, añadir ahora que la representación entonces implica - como aquí se la ve - el uso del poder del Estado, en nombre de la sociedad estatal, sobre la base de considerar que en ella - como todo en el Estado, el mismo Estado incluso - se pone en acción un contrato, que es el que permite generar ex novo y ex nihil el aparato estatal, sin mayor antecedente y casi que de forma ahistórica,12 y en la cual contratación todos los ciudadanos participan sometiéndose a un único poder. De este modo la representación deviene también en un acto que exige la colectivización genética del poder, esto es, la concurrencia de todos los individuos que

�� La anterior es una consideración absolutamente personal y opuesta, a la tendencia de la doctrina histórica del derecho mayoritaria. Esta doctrina considera que lo específico del Estado - lo mismo del monárquico centrado en la asimilación única y detentación del poder, que del liberal, girando en torno a elementos propietaristas - es la artificialidad en sí misma, esto es, el fenómeno de creación de un orden jurídico con pretensiones totalizadoras, en la medida en que pretende regir la entera vida de los grupos humanos a partir de aquél. Empero, esta doctrina atiende a los efectos del fenómeno y olvida la causa generante la cual - a juicio personal - es precisamente la ficción de la representación, en tanto que técnica para la detentación y ejercitación del poder estatal. Conviene tener en cuenta que el carácter de técnica que la representación asume es más claro, obviamente, en el Estado liberal que en el Estado monárquico, pero con todo y eso la cuestión relativa a la soberanía - que se plantea para ambos tipos de Estado - roza directamente los problemas de la representación en el sentido en que aquí quedan expuestos.Es claro, en consecuencia, que la presente disquisición emplea las ideas de representación y participación como categorías separadas e independientes, aunque de simultánea e incluso concomitante articulación. El desarrollo teórico - hasta sus últimas consecuencias - de estos dos conceptos quedará, por de pronto, postergado en vista de que escapa a los objetivos de este trabajo.�� Esta fundación del Estado, que hace tabla rasa del pretérito la reseña con toda precisión Dalmacio Negro, en op.- cit., pg. ��.


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conforman la sociedad estatal, con todo lo cual en el Estado - así como en el Poder que en él se hace posible - todos los elementos humanos participan por igual a los efectos de poder construirlo, pero también a los efectos de poder dinamizarlo, es decir, de poder hacerlo circular por todo el entorno social para que surta la eficacia y las consecuencias que le son propias.13

De esta suerte sobre la idea de representación se asienta también el

origen del Poder y su ejercicio, concebidos como un producto colectivo que emerge a partir de la igual participación de todos los sujetos en la creación contractualizada del Estado.

Según se ha procurado poner de manifiesto, la idea de representación

contiene asimismo la idea de participación, o para mejor decir, hay una paleoparticipación implícita en la representación, la cual entra en acción en un único momento - cual es el instante fundacional del Estado -, requiriendo posteriormente de una explicitación teórica como la aquí intentada para hacerla visible y comprender también en el perfomance, o comportamiento, que la representación asume un rol en la vida posterior del Estado y que sigue estando presente en ella, aunque larvada, la idea de paleoparticipación, es decir, de una única, primera y final concurrencia de todos los sujetos que componen la sociedad estatal para asistir a su instante fundacional y asumir - a partir de entonces - una actitud social estática en lo político.

Corresponde, por lo tanto, entrar en el análisis concreto de la

paleparticipación dentro del marco del liberalismo, a los fines de dar acabado tratamiento a la cuestión principal que ocupa este aparte.

Hasta ahora se ha procurado aclarar que toda la conceptuación que está imbricada en la idea de representación - y que aquí se ha intentado poner en evidencia mediante una caracterización de sus estratos de significación e implicación más esenciales - recoge la idea de participación con una dación empírica muy primítica. Esta idea de representación - en cualquier

�� Acerca del poder en y del Estado, conviene remitir a Michel Foucault, cuya terminología se ha adoptado aquí para referirse a ciertos aspectos de la vida estatal, precisamente los relativos a la generación y uso del Poder como producto colectivizado y representativo de una participación total de los elementos humanos que originan y conforman el Estado mismo. En cualquier caso, véase Un Diálogo Sobre el Poder, Alianza Editorial, Madrid, España, 1984.



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caso - no cobra su plena valencia sino hacia 1830,14 cuando la capa alta de la burguesía europea recepta y funcionaliza la tradición filosófica que el liberalismo contenía,15 proporcionando Francoise Guizot entre otros, como Constant y Barante, o Donoso Cortés, en España - el fundamento jurídico del Estado Liberal de Derecho y de la democracia liberal. Ha sido igualmente claro que la idea de sociedad estatal - como elemento humano que contribuye a la configuración del Estado - es una distinción que se hace posible sólo con la eclosión del Estado liberal; de esta distinción partirá el criterio de acuerdo con el cual la sociedad estatal es la causa y objetivo del Estado representativo, así como el fin último de toda la acción estatal, en términos de la procura de un bienestar generalizado. De acuerdo con esta concepción la sociedad estatal - que en todo coincide con aquella burguesía ascendente que ocupa y domina el Estado - adopta criterios racionalistas a los fines de superar los sistemas éticos y epistemológicos que la antecedieron y de esta forma cernir el cristianismo, para tomar de éste, y adaptar a su particular estilo, la idea de personalidad16 y configurar así - sobre la base de una triada que se forma además con las nociones de igualdad y libertad - la plataforma ideológica sobre la que se asentará la burguesía, vale decir, la sociedad estatal.

Dentro de la lógica interna de la ideología burguesa, el concepto de

igualdad supone una paridad en el sometimiento de las propias fuerzas a una instancia superior - que es la del Estado -; de esta suerte, y aún cuando en la génesis del Estado se encuentra incardinada la idea de una igual participación en tanto que concurrencia en la articulación de la existencia y voluntad del Estado, es claro que no todos los individuos podían - a un mismo tiempo - contribuir efectivamente a todo aquéllo con sus recursos, en razón de lo cual la representación devino en técnica, según ya se ha dicho. Sin embargo, la actividad de los sujetos a los fines de constituirse en representantes estaba algo más matizada que su concurrencia primigenia en el acto fundacional del Estado, toda vez que la condición de representante

�� Esta fecha se señala de modo arbitrario, pues hay que recordar que la reconstrucción del liberalismo y de la democracia liberal que aquí se plantea es puramente descriptiva y - por muchas razones, entre ellas de espacio y pertinencia de las ideas que se intentan exponer - carece por ello de exactitud histórica, aunque - claro está - no de rigor.�� Tradición a cuyo desarrollo contribuyeron - entre otros - Hobbes, Locke, Rosseau, Montesquieu, el mismo Maquiavelo y más recientemente Constant, Guizot y Tocqueville. �� Al menos así lo plantea Luis Diez del Corral en El Liberalismo Doctrinario, op. Cit., pg. ��.


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dependía no sólo de particulares y personalísimas aptitudes, sino también de las posesiones con que los individuos pudiesen contar, vale decir, de la propiedad privada, que se convierte así en condición habilitante de una acción efectiva a los fines de representar a la sociedad estatal.

El rol que en tal sentido empieza a jugar la propiedad es coherente

con el sistema de ideas que aquí se intenta caracterizar y, en tal medida, constituye el elemento nuclear de la democracia liberal y, por ende, en el condicionante básico de cualquier forma de participación que en ella resultara dable efectuar. Nótese que esta determinación participativa justifica - por lo tanto - que se hable de paleoparticipación, habida cuenta de la fuerte restricción de las actividades de que eran objeto considerables sectores de esa misma sociedad estatal.

De cualquier forma la propiedad - dentro de la axiología de la democracia liberal - es el fundamento y expresión de la individualidad humana, y a diferencia de la propiedad feudal - cargada de privilegios y con un matiz inconfundiblemente histórico y sanguíneo - es una propiedad dinámica, susceptible en principio de ser adquirida por cualquier individuo que llegara a desarrollar sus facultades y aptitudes adecuadamente.

Por tanto hay - obviamente - en la propiedad, como condicionante

de la participación, una connotación de carácter económico que ya el marxismo17 se encargó de poner en relieve, interesando en todo caso señalar que toda la epistemología del liberalismo - articulada mediante las nociones de igualdad, libertad, propiedad e individualidad - da paso desde una teoría del Poder a un ejercicio concreto del poder mismo, caracterizado por una particular rigidez en la participación, rigidez definida por la propiedad privada, en primer término, la cual asumía los rasgos de una noción pero asimismo actuaba en la realidad objetiva como una estructura concreta de naturaleza clasista. De aquí al voto censitario no hay distancia ninguna.

Nada más cierto, pues el censo actuará como diferenciador político-

social de la representación dado que en virtud suya - y al quedar así enervada la inserción de grandes sectores en la dinámica político-social - se generaron dos clases diferentes de ciudadanos, a saber, una ciudadanía

�� Véase sobre el particular El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado de Federico Engels, editorial Fundamentos, �da. Edición, Madrid, España, ��.



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eminentemente activa y otra forzosamente pasiva, condenada al papel de mera espectadora de lo que acontecía en el escenario de los asuntos de Estado.

Es claro, por lo demás, que tal situación implicaba una práctica de las actividades de gobierno y de creación de la estatalidad muy sectorializadas - hasta minimizadas - en relación con la amplitud del sustrato filosófico que había inspirado al liberalismo. No obstante, sobre esta base se avanzó hasta una democracia liberalizada que - con otros elementos - recogió asimismo lo que - con el andar del tiempo - devendría en contradicción. En verdad, en la medida en que la democracia de cuño liberal se asentó sobre los principios cardinales del liberalismo, hizo de la libertad una condición básica, lo mismo para generar autogobierno que para conformar un régimen de garantías que salvaguardara la actividad individual de eventuales perturbaciones por parte del Estado,18con todo lo cual liberalismo y democracia vienen a tener en común un mismo ámbito de acontecimientos, dentro de cuyo seno resultaba claro que la igualdad se había convertido en una igualdad puramente jurídica, vale decir, en una igualdad puramente formal, sin correspondencia alguna en el plano de la realidad socioeconómica, como bien lo demostraba la existencia de un diferenciador político de acceso al ejercicio de la representación dentro del aparato del Estado.

De cualquier suerte, este régimen de garantías, así como esta igualdad formal, se constituyen en una de las proclamas básicas de la burguesía, y de las clases medias, sobre cuya base se intentará también la construcción del Estado. De ahí que resulte lógico que la expresión Estado de Derecho haya sido entendida como un conjunto de acciones emprendidas desde el aparato estatal para dirigir políticamente a la sociedad pero sin interferir con ella en absoluto, garantizando precisamente la no intervención del Estado no sólo mediante el régimen de garantías19, sino también por la virtud de remitir toda la actividad estatal a un complejo sistema de reglas jurídicamente formuladas, el cual se denominó posteriormente

�� Sobre el régimen de garantías que con la democracia liberal se genera, véase infra página �� de este mismo trabajo.�� Este régimen de garantías será el que dé paso a la teoría y práctica de las garantías individuales mediante un desarrollo cuya descripción se hace infra en las páginas �� y siguientes, a los fines de establecer de qué fundamentalidad se había dotado entonces a la idea de participación, en cuanto que garantía individual.


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legalidad,20puesto todo al servicio de la salvaguarda de las libertades sociales, de las cuales - paradójicamente - devendría derivable una participación que al momento no existía sino germinalmente.

Dentro de este orden de ideas - y en tesis de principio al menos - la producción de la ley, o si se quiere la producción de la legalidad, estaba directamente conectada con la idea de libertades burguesas, todo a los fines de que la expresión Estado de Derecho se asumiera también como una específica vivencia socio-jurídica. Ello permitió la definitiva consagración de un como positivismo legal, al tiempo que instauró la concepción de libertad bajo la ley.21 lo cual supuso que la libertad misma procede de la ley, la cual es su condición sine qua non dentro de la nueva forma de Estado que se gestaba, pasando a ocupar los pocos elementos paleoparticipativos disponibles el lugar de sustrato dentro de todo aquel andamiaje.

No puede dejar de reseñarse el hecho de que - ideológicamente -

la democracia liberal propugnó por la dación de un status de hombres libres, de modo que las masas pudiesen ser instruidas fortaleciendo en ellas simultáneamente el sentido de autonomía, asociación y cooperación, todo con el objetivo de alcanzar un adecuado autogobierno22. Empero, las

�0 Es claro que este desarrollo no partió de puras abstracciones, ni tampoco de la articulación de diversos principios jurídico-filosóficos, según pudiera conducir a pensar la forma en que se viene exponiendo cómo se arribó a la democracia liberal. Obviamente estas construcciones tuvieron un sustrato histórico, siendo el más perfilado y prototípicamente característico el período francés comprendido entre �� y ��. En este lapso se pretendía consolidar los logros de la revolución de 1789 y al mismo tiempo edificar un gobierno representativo y estable, para cuyos efectos la idea de compromiso entre monárquicos y liberales devino básica.En este trabajo no hay espacio para una circunstanciación detallada de aquel marco histórico, en razón de lo cual se hace esta somera referencia, no sin remitir tanto a Guido de Ruggiero, Historia del Liberalismo Europeo, Ediciones Pegaso, Madrid, 1944, como a Dalmacio Negro, op.- cit., quienes tratan extensamente esta cuestión.�� Sin duda alguna un eco del aforismo ciceroniano que reza: seamos eslavos de la ley para poder ser libres. Esta cuestión se la plantearon efectivamente los liberales doctrinarios como Benjamin Constant al comparar la libertad de los antiguos y de los modernos. Trata este tópico con absoluta propiedad Luis Diez del Corral, en La Desmitificación de la Realidad Clásica por los Pensadores Liberales, con especial referencia a Tocqueville, Fundación Pastor, Madrid, 1969.�� En tal sentido el modelo de Thomas Jefferson es paradigmático, en términos de acuerdo con los cuales la base de la democracia ha de generarse en parte – a partir



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antinomias de la propia democracia liberal obraron el efecto de que aquel objetivo no tuviese sustancialidad práctica, ya que nunca se planteó la necesidad de hacer que correspondiesen las tensiones entre el fenómeno de la representación y la efectiva conducción política de la sociedad como un todo,23 dado que el voto censatario limitó al máximo la participación de una mayoría ciudadana más que considerable. Lo anterior condujo, obviamente, a la necesidad histórico-metodológica de distinguir entre las libertades formales y las libertades reales, siendo entonces claro que la categoría correspondiente a la (paleo)participación debía ubicarse - junto con otras - en el plano de la pura formalidad, constituyéndose de este modo en una categoría vacua, es decir, en un concepto carente de efectiva significación para un grueso sector de la sociedad.

Las anteriores afirmaciones no son - en modo alguno - gratuitas y antes bien están ceñidas rigurosamente a datos históricos; en la críticas de Marx al voto censatario, se señala que el electorado estaba compuesto por un escaso y restringido número de electores, sin ser distinta la situación en Inglaterra, la cual contaba hacia el año de 1831 con 439.000 electores, cifra que incluso significaba un descenso de frente al aumento demográfico para aquel año.24 Esta paleoparticipación produjo - en el fondo - el efecto de que la composición de las cámaras parlamentarias estuviese determinada por presencia de elementos o bien aristocráticos o eminentemente burgueses, esto es, en definitiva, propietarios y grandes propietarios, circunstancia, además, que no puede ser más paradójica

– de la educación de los ciudadanos y su formación para asumir la dirección de los asuntos de Estado en clave de autyogobierno. Es claro, empero, que Jefferson pensabe en parte con las claves de su propio mundo – el entorno virginiano –, lo cual ha dado lugar a que la suya sea vista como una “democracia agraria”, lo cual en todo caso no exlucye la dación de una forma de participación ciudadana. Vid. sobre el particular Lally Wymouth, Thomas Jefferson, el hombre, su mundo, su influencia, editorial Tecnos S.A., Madrid, españa, 1976. Vid. asimismo Thomas Jefferson Autobiografía, editorial Universidad Autónoma de Centro América, San José, Costa Rica, 1986, Colección Clásicos de la Democracia.�� De ahí que - mutatis mutandi - Marx haya dicho en Las Luchas de Clases en Francia: “(...) no era más que una gran sociedad por acciones para la explotación de la riqueza nacional (...), cuyos dividendos se repartían entre los ministros, las Cámaras, ��0.000 electores y su séquito.” Editorial Ciencia Nueva, Madrid, ��.�� Proporciona detalles aún más interesantes, de donde se ha extraído esta breve referencia Antonio de Cabo de la Vega, en El Derecho Electoral en el marco Teórico y Jurídico de la Representación, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, 1994.


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si se la confronta con las pretensiones teóricas ínsitas en el concepto de representación, el cual además - aparte de las anteriores implicancias que aquí se han reseñado, a saber, igualdad, libertad y personalidad, o individualidad sobre las que está construido - pretendía servir también de fundamento a la idea de Nación, remate de toda la ideología del liberalismo y de la democracia liberal burguesa, y en virtud de la cual se estimaba que la representación no era sino un condicionante para la posterior existencia de la propia Nación, la cual resumía en sí la concurrencia de todos los sujetos que actuaban dentro del Estado conformándolo y articulándolo en todas sus segmentaciones, a saber, representación, estatalidad, legalidad y - finalmente - nacionalidad.25

No obstante lo anterior, la existencia de una paleoparticipación, que se resolvía en representación jerarquizada permaneció intacta y de hecho nunca llegó a evolucionar más allá de aquel estadio; por el contrario, se tendió a una mayor elitización que agudizaba las tensiones, lo cual condujo a la crítica del concepto de representación burguesa por parte de Marx, quien sostenía- no sin razón - que ésta no ocultaba sino un mecanismo muy concreto de dominación en virtud del cual las elecciones no devenían sino en un consentimiento para la explotación, dado que la sinonimia entre la voluntad expresada en las cámaras parlamentarias con la voluntad de la Nación lo que ponía de manifiesto era la prevalencia de los intereses de la burguesía censataria.26

Con todo lo anterior resulta palmario que la paleoparticipación llegó a

constituirse en sustrato de la ideología del liberalismo y de la democracia liberal, y que la caracterizó - en cuanto participación efectiva sólo para los propietarios - su naturaleza de pura abstracción de carácter lírico, así como su carácter restrictivo que sólo con el advenimiento de los partidos políticos27 adquiriría un sentido más pleno y un corpus práctico de mayor concreción que - aunque parcialmente - tendería a superar las distancias

�� En el sentido en que se viene discurriendo, es de sobra conocido el influjo que Hegel y el romanticismo - al criticar a Kant - ejercieron en la configuración del concepto de nacionalidad que acabó rompiendo la unidad de Europa. Sobre el particular vid. Ernesto Garzón Valdés, Seminario sobre Teorías del Estado y Derecho, impartido en el Centro de Estudios Constitucionales, octubre-diciembre de ��.�� Al menos así lo propone - interpretando a Marx - Antonio de Cabo de la Vega en op.- cit., pgs. �� y ��.�� El problema de la participación y el advenimiento de los partidos políticos se trata a partir de la página �� de este mismo trabajo.



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conceptuales y pragmáticas internas entre la idea de representación y el sustrato constituido por la peloparticipación como categoría antecedente de aquella, pero con un status ontológico más reducido y por eso mismo de menor importancia práctica, aunque no por ello de menor entidad epistemológica para la Teoría Política y para el Derecho.

Como corolario de este aparte, puede decirse que en el liberalismo - y en concreto en la democracia liberal - la igualdad lo fue en términos puramente formales, de principio, con lo cual no hubo dación de una igualdad llevada hasta sus más ulteriores consecuencias, toda vez que esa misma igualdad se daba sólo en términos muy discontinuos y - por lo general - a nivel de algunas relaciones privadas, quedando la actividad política reservada a las clases censatarias de forma tal que la representación fue ejercida sólo por una determinada clase social, resultando por eso dable hablar de paleoparticipación. Sin embargo, con el liberalismo28 se consiguió - al menos, y entre otras cosas - formular la noción de representación fundamentada en las ideas precisamente de igualdad y de “participación”, las cuales preparan, sin duda alguna, el terreno para la generación de fenómenos vinculados a una participación más efectiva y de características totalmente distintas.

�� Como corriente específicamente jurídico-política, hace una interesante relación de su historia y avatares en Francia André Jardin, en Historia del Liberalismo Político, editorial del Fondo de Cultura Económica, México, Distrito Federal, 1989.


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1b.- El Estado Social y Democrático de Derecho: la inevitabilidad de la representación y la participación como una categoría vivencial y abierta.

La representación - en todo caso - va cobrando una forma más acabada a partir del momento en que se considera al Estado un aparato representativo, siendo esto lo que lo que lo distingue, en cuanto forma de organización del poder, de todas las otras formas de poder que han existido antes.29 Naturalmente, al ser el Estado un órgano de representación, y como ello suponer un número considerable de individuos, en la Teoría Política, se estimó necesario fundar y justificar la representación con base en el voto censitario, pero centrándose ahora en la consideración según la cual resultaba imperioso establecer un mecanismo de reducción de la complejidad social - la cual podía ser concebida como la sumatoria de los intereses individuales -, de modo tal que pudiera traducirse en una acción de gobierno, es decir, en dirección política y económica de la sociedad; de esta manera el poder político vendría a ser una expresión del conjunto de la sociedad, la cual tomaba cuerpo concreto en un mecanismo de reducción

�� Es pacífica la cuestión según la cual hay una ideología propia del Estado Social de Derecho, para la cual el Estado es una forma de organización, y un poder, que representa intereses económicos y sociales respecto de los cuales no coincide de manera inmediata; en todo caso interesa subrayar, para efecto del carácter representativo del Estado, que - de acuerdo con ella - todas las demás formas históricas del poder que han existido antes del Estado se caracterizan porque en ellas el poder ha sido un correlato de la propiedad privada, y por ello modernamente el poder no representa sino que coincide con determinados intereses sociales y económicos; la primera vez que existe un poder representativo en la historia de la humanidad se produce cuando surge el Estado, que es materialmente un poder representativo sin que sea dable concebirlo como propiedad de algún sector o estrato social, toda vez que se genera en él una desvinculación del poder político con la propiedad privada, siendo ésta la consistencia fundamental del Estado moderno, es decir, un poder que al no ser de nadie tiene que ser de todos y para poder ser de todos ha de darse un mecanismo representativo que permita decidir a los ciudadanos quiénes van a ser los titulares de ese poder.



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de la complejidad social, que era el Estado y que permitía articular a la sociedad misma como un todo en una dirección determinada.

De ahí que en la sociedad - tal y como se la concibió en el liberalismo,

y según se la entenderá en el Estado Social y Democrático de Derecho - la exigencia de una estructura y de unos medios susceptibles de canalizar la dirección o autodirección política de esa misma sociedad devienen en ineluctables, siendo esa consideración sobre la inevitabilidad de la representación la que define lo que será el ámbito que se le asignará a la representación dentro del Estado Social y Democrático de Derecho. Este criterio se conectará con posterioridad a la actividad de los partidos políticos, según se verá oportunamente. Por de pronto es conveniente atender al hecho de que - como ya lo señalara Michels30 - la necesidad de fijar un mecanismo de reducción de la complejidad social no es producto sino de la carencia que la sociedad - masivamente considerada - tiene de un organón, esto es, de recursos instrumentales, que le permitan transmitir y concretar las decisiones que esa sociedad estima pertinentes y adecuadas para ella.

La inevitabilidad de la representación - como sucedáneo de esa

carencia de instrumentos para la concreción de fines sociales - la deriva el propio Michels de lo que el denomina el influjo del número, lo cual no supone sino que la articulación y coordinación de una determinada masa social no es posible sino a condición de que ésta no sea tal, es decir, siempre que el número no obre el efecto de difuminar a los individuos. De esta suerte, visto que la masividad social impone desplegar una articulación que se constituya en mecanismo reductor de la complejidad social, la representación asume el carácter de técnica que en este examen se la ha atribuido, convirtiéndose así en el instrumento idóneo para realizarla.31

�0 Vid. Robert Michels, Los Partidos Políticos, Amorrortu Editores, Buenos Aires, Argentina, 1979, pág. 71.�� Las críticas a la democracia representativa datan desde los escritos del mismo Rosseau, cuyos argumentados coinciden en parte con los del anarquismo, el cual se ha opuesto a este tipo de democracia. Sin embargo, por razones históricas, sociales y políticas solidificaron ciertas tendencias la representación dentro de los esquemas de la democracia liberal, de donde la representación misma pasó al Estado Social y Democrático de Derecho. Vid.- al efecto supra o infra página �� y siguientes.


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Visto lo anterior, pareciera que a la representación le resulta aplicable el adjetivo de mal necesario que también se le ha aplicado a los partidos políticos, dado que sin ella hubiese carecido la democracia liberal de uno de sus puntos medulares, el cual obviamente no habría sido transmitido al Estado Social y Democrático de Derecho. De toda suerte, la representación se integra como una de las categorías básicas de este último tipo de Estado y a los efectos de desplegar la acción social que desde el aparato del Estado la sociedad requiere, los partidos políticos procuran constituirse en los modos de acceso a esa misma representación. En el anterior sentido, tiene la misma opinión Manuel Ramírez, para quien la participación, históricamente, hubo de verificase dentro de la estructura de una democracia por representación, haciendo que los partidos políticos se constituyesen en la vía de acceso para poder intentar la difusión, implantación y recirculación de los intereses del conglomerado social.32

Por lo demás es claro que la representación así entendida - esto es,

como elemento ineluctable de la democracia, habida tanto en el período liberal, como en el Estado Social y Democrático de Derecho - se asienta sobre una idea de participación restringida y condicionada a la articulación que de ella hagan las estructuras de los partidos políticos.

Dentro de otro orden de ideas, aunque siempre en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, un factor socioeconómico es el que lo define más claramente, a saber, la progresiva y creciente industrialización de los medios de producción, así como la incorporación masiva de trabajadores a enormes recintos fabriles que imponían - comparados con los medios tradicionales de elaboración de materias primas - una disciplina productiva en todo distinta del modelo artesanal heredado de la Edad Media, determinado por un modus facendi de origen claramente campesino, o bien agrario y cuando menos artesanal.

Los recintos fabriles, así como la producción seriada, produjeron

el efecto de organizar la vida y el trabajo en sitios y espacios que,

En todo caso, tratan los aspectos básicos del anarquismo con rigor e interés Angel Cappelletti, La Ideología Anarquista, editorial Laia S.A., Barcelona, España, primera edición, 1985, en especial el capítulo �, correspondiente a Estado y Gobierno, página ��. Puede también consultarse a José Alvarez Junco, La Ideología Política del Anarquismo Español, Siglo XXI de España editores, S.A., Madrid, España, segunda edición, 1991; en especial la Parte Primera, Capítulo Primero, Sobre la Idea de Libertad, página �� en adelante. �� Sobre el particular vid.- Manuel Ramírez, La Participación Política, editorial Tecnos, Madrid, España, 1985, pág. 21 y 22.



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contemporáneamente, son el hábitat específicamente humano, esto es, el cubilo suo del hombre de hoy, a saber, las ciudades con toda su dinámica de lo urbano. Como si fuera poco, la sociedad que se erige a partir de la industrialización debe empezar a regirse por el Principio del Rendimiento y éste no conduce sino a la necesidad de enfrentarse con un cambio radical tanto en el modo de vida - según ya se dijo -como en las relaciones sociales y de producción. Con todo ello surge en el horizonte de la acción estatal la cuestión social, planteada por grandes concentraciones humanas abocadas a una labor productora intensiva.33 Hasta ese momento la acción estatal estaba destinada a salvaguardar la esfera de intereses de los individuos de la propia acción del Estado, ocupándose tan sólo de desplegarla de conformidad con el aparato legal que la contenía y que establecía el serial de reglas para esa misma acción estatal, la cual debía detenerse ahí donde comenzaba la esfera individual de intereses de los sujetos.

Con vistas a los acontecimientos sociales, y analizando detenidamente el comportamiento histórico de la industrialización y sus efectos, el marxismo hace evidente la existencia de fuertes y profundas contradicciones en la dinámica y forma de organización de la democracia liberal y procede, en consecuencia, utilizando el método dialéctico, a formular su teoría a partir - precisamente - del análisis de la antedicha cuestión social34.

Con los escritos de Marx y Engels - fundamentalmente y a causa del rigor científico de que estaban dotados - se residencia dentro de la Teoría del Estado el criterio de acuerdo con el cual el aparato estatal debe no sólo garantir la igualdad jurídica de los ciudadanos, sino asimismo procurar la eliminación de todas las diferencias materiales y de hecho que tiendan a negar aquella igualdad.35 Contribuyen igualmente a esa residenciación las

�� Una análisis exhaustivo de las contradicciones de la industrialización lo efectúa Marx en El Capital, Siglo XXI editores, decimoquinta edición, Madrid, España, 1984.�� En el anterior sentido el marxismo - y ahí radica su importancia y su validez científica - proporcionó una metodología de análisis de un rigor desconocido hasta entonces para el tratamiento de los hechos históricos y sociales de su momento. La posterior formulación de un aparato ideológico - extraído de aquel análisis - doctrinarizó muchos conceptos de aquel instrumental, generando así un ethos particular con base en aquella metodología, convirtiendo de este modo el análisis en ideología pura.�� Para un recuento pormenorizado del origen y desarrollo de voces tales como Walfare State, Walfare Work, Estado Asistencial o Wohlfahrtsstaat - que surgen precisamente para dar cuenta de esta nueva vocación del Estado - consúltese a


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demandas de sectores marginales de las poblaciones europeas, las cuales exigían mínimos laborales, mejor educación, asistencia pública, medicina social, etc.

Esta nueva proclividad que se le asigna al Estado - aún cuando tiene importantes antecedentes históricos36 que no pueden ser obviados, pese a los cual aquí no se los tratará con detalle - toma su forma más acabada - maguer de modo puramente formal y conceptual - con la Constitución de Weimar, 37 pues aún cuando carecía este texto del uso de expresiones que indicaran - claramente - cuál podía ser esa nueva proclividad, las normas que la conformaban hacían que coexistieran un vado - de raigambre claramente liberal, como ya se ha tenido ocasión de verlo aquí - para proteger las libertades personales38 de la acción del Estado, conjuntamente con dispositivos tendientes a socializar la producción industrial de todos los medios productivos, para lo cual preveía esta constitución una participación de los trabajadores en la gestión de las fábricas y empresas, con todo lo cual se positivó constitucionalizándolas toda una serie de concepciones jurídico-políticas que venían dándose desde la primera mitad del siglo XIX - si bien es cierto de modo relativamente marginal -, y que hasta entonces nunca habían llegado a imponerse contundente ni definitivamente, habida cuenta de la férrea oposición que contra ellas desplegaron fuertes sectores de la democracia liberal.

La Constitución de Weimar - no obstante sus predicados - no surtió en la realidad objetiva los efectos materiales que eran de esperarse de sus avanzadas formulaciones normativas, y dado que las dificultades que no pudo superar en la práctica son indicativas de las internas resistencias que, importantes sectores de la sociedad alemana, en alguna medida muy representativos de Europa, le opusieron, conviene detenerse brevemente en la entelequia conceptual por la que se transitó hasta llegar a esta constitución, a los fines de clarificar el exacto significado, así como la

Gerhard A. Ritter, El Estado Social, su origen y desarrollo en una comparación internacional, Centro de Publicaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, España, 1991. �� Da por cierto, muy buena cuenta de ellos Wolfang Abendroth en El Estado del Derecho Democrático y Social como Proyecto Político, incluido en El Estado Social, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1986.�� Sobre este particular vid. Abendroth, op. Cit., pg. � y �.�� Sobre las libertades personales y su génesis, hace este trabajo una sucinta reflexión en las páginas �� y siguientes, ya que por un efecto de mejor tratamiento temático se han separado cuestiones que, en realidad, son conexas histórica y conceptualmente.



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erlebniz del Estado Social y Democrático de Derecho en sus aspectos socio-conceptuales, a partir de los cuales podrán intuirse las causas por las cuales no tuvo operatividad práctica esta constitución.

Las demandas por una mayor intervención del Estado en los asuntos sociales, así como el abandono paulatino de los criterios liberales sobre los que asentaba una actitud puramente arbitradora del Estado - el cual dejaba hacer libremente para un mejor desarrollo de las potencias individuales -, originó en un primer momento una intensa actividad legisladora que, dirigiendo a la Administración del Estado, - procuraba alcanzar los mínima de vida que al Estado le eran solicitados por las masas obreras y otros sectores muy desfavorecidos de la población. Hasta ese momento el Estado asume una posición eminentemente benefactora, procurando satisfacer las exigencias de sectores sociales incompletamente involucrados en los dividendos de la producción nacional.

De esta forma surge lo que la doctrina más aceptada denominó Estado

Benefactor,39 caracterizado por darle tratamiento - a nivel legal - a las cuestiones sociales derivadas del modo de producción de bienes que la democracia liberal había contribuido a consolidar. No obstante, aquellas contradicciones no se resolvieron completamente, dándosele con ello mayor continuidad a las demandas para solventar urgentes necesidades sociales. De ahí que el paso siguiente haya sido la constitucionalización40 de determinadas directrices que facilitaban medios materiales y administrativos para enfrentar los problemas que se han venido reseñando.

Con este cambio en el nivel del tratamiento de los problemas sociales,

así como con la definición y proyección de modelos de actuación para la acción del Estado - al margen de la eficacia real de estas disposiciones constitucionales - surge una base jurídico-teórica que permitirá, en su momento, la exogenación de una identidad entre Estado y Sociedad, los cuales con el liberalismo y con la democracia liberal tenían el perfomance de compartimentos estancos con una articulación muy rígida y en nada deferente.

�� Para ampliar estas consideraciones puede consultarse a José Ramón Cossio Díaz, en Estado Social y Derechos de Prestación, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1989.�0 Sitúa con mucha claridad este avance José Ramón Cossio Díaz, op.- cit., pág. ��.


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De esta suerte surge el Estado Social, sobre cuya significación teorética e histórica no es pacífica la doctrina, toda vez que una formulación tal es susceptible de receptar muy diversas significaciones. Sin embargo - y pese a las dificultades que esta noción plantea en cuanto a su precisión semántico-positiva - si se atiende a la finalidad que a un Estado tal se le asigna, a saber, la progresiva ecualización de diferencias sociales,41 a través de prestaciones sanitarias, de vivienda, cultura y educación - entre otras -, tendiente a maximizar el bienestar, convirtiéndolo en una constante del sistema estatal, resultará claro que su significación primordial radica - precisamente - en realizar la democracia, vale decir, convertirla en lo que Cosió Díaz denomina, con singular acierto, una categoría abierta que - por eso mismo - es susceptible de receptar las diferentes modificaciones que el desarrollo, la superación de contradicciones socioeconómicas y la diversidad social producen y suponen, para todo lo cual - según ya se adelantó - el ambiente político y social que alumbró la Constitución de Weimar no estaba completamente preparado para practicarla.42

De toda suerte, - y pese a los avatares sufridos por la Constitución de Weimar - sobre el anterior sustrato se empezó asimismo a construir una noción adicional al Estado de aquel modo entendido, en razón de la cual se empleó la fórmula Estado Social y Democrático de Derecho.

Con tal formulación se procuraba en Europa conectar de nuevo con contenidos socializantes - inicialmente recogidos por la Constitución de Weimar - para desarrollar y fortalecer aún más los derechos fundamentales, en cuanto que inestimable herencia de la democracia liberal, procurando así asignar a dos valores básicos un mismo rango dentro del aparato del Estado y su accionar, a saber, la intervención estatal para la generación de bienestar de modo que se asegure la igualdad social, y la libertad, y sus consecuencias, como condición preternatural del individuo, al punto

�� Esta ecualización de diferencias sociales - se nos ocurre que no supone otra cosa más que redistribuir la riqueza y las cargas sociales, de modo tal que del capital - y los beneficios que de él se derivan - participen los ciudadanos tanto en los costos de su generación, como en los beneficios que su disfrute supone.�� El dramático modo cómo naufragó la República de Wiemar, a causa en parte del enquistado liberalismo predominante en Alemania, el cual no permitió la completa dación de un Estado Social, lo relata con especial referencia al juego de fuerzas políticas que terminaron apoyando al III Reich, Wolfang Abendroth, en El Estado De Derecho Democrático y Social como Proyecto Político, en El Estado Social, op. Cit., pgs. 18 a 20.



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de que se ha llegado a constitucionalizarlos en la gran mayoría de las democracias occidentales.43

En verdad, la nueva inteligencia de que está dotado ahora el Estado le impone la exigencia de emplear instrumentos jurídicos para fomentar e implementar condiciones que verifiquen tanto la igualdad entre los individuos como la libertad de frente a las autoridades estatales. Es claro - de conformidad con lo anterior - que se está ahora ante una nueva fenomenología de lo estatal, toda vez que la acción del Estado debe dotar a la igualdad, así como a la libertad, de características socializantes en términos de procurar el advenimiento de una percepción real para los sujetos que componen el Estado de los beneficios y de las ventajas que la democracia genera, así como su inclusión en la construcción de las mismas condiciones que posibilitan esa misma democracia. En tal sentido es claro, por lo tanto, que la democracia ha de ser vivida no ya como un postulado puramente teorético, sino también como una realidad efectivamente implementada desde las condiciones que el Estado mismo ha de procurar y - por ende - la libertad no es reducible ya a un único fenómeno, sino que se la entiende como un concepto finalístico en sí mismo, susceptible de descomponerse en diversos estratos de significación, todos igualmente verificables dentro de la convivencia social y por ello mismo connotativos de un concepto de participación más amplio y mucho más empírico.

De ahí que importe considerar que estas mismas condiciones son las

que - por efecto de una como progresión geométrica - constituyen el marco dentro del cual se hace posible la pluralidad ideológica, étnica,política y social,44 dado que lo propio de una efectiva vivencia desde la democracia ha de desembocar en una diversidad de opciones y de prácticas sociales,

�� Ilustran la anterior afirmación lo mismo la Ley Fundamental de Bonn que la Constitución Española, que se inspira en aquélla, en tanto que a nivel de la América Latina se advierte esta tendencia en normas tales como los artículos �º y �º de la Constitución Política de Colombia; �0 y �0 de la Constitución Política de la República de Costa Rica; �º,�º y �� de la Constitución de México; � y � de la Constitución de la República Dominicana; �0,��,�� y �� de l Constitución de Venezuela; �º y �� de la Constitución de Chile, entre otras. Sobre el particular vid.- Las Constituciones de Iberoamérica, edición a cargo de Luis Aguiar de Luque y Luis López Guerra, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1992. �� Sobre la pluralidad y el pluralismo, vid.- infra páginas �0 y siguientes, donde se trata detenidamente el tema. Por de pronto queda planteado como una de las cuestiones que debe desarrollar cualquier reflexión seria acerca del Estado Social y Democrático de Derecho.


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políticas y culturales que - en última instancia y permitiendo una mayor participación latu sensu de los ciudadanos45- sean los elementos constitutivamente propios de la democracia misma.

Con base en lo anterior resulta claro que la categoría correspondiente a la participación - dentro del Estado Social y Democrático de Derecho - no está ya vinculada sólo con la representación; por el contrario, la representación misma pierde el carácter puramente formal que tuvo durante la vigencia de la democracia liberal, para empezar a cobrar un sentido más auténtico en la medida en que las masas, así como las nuevas estructuras sociales en que se funda el Estado Social y Democrático de Derecho, reclaman y quieren realizar un orden que guarde un mayor equilibrio entre la acción humana, el entorno natural y el medio político. Por lo demás es asimismo claro que la acción de los partidos políticos vehícula un nuevo tipo de participación - como ya se adelantó al inicio de este apartado -, dentro del cual se da lugar a una concurrencia masiva de electores, hecho que termina consolidándose concomitantemente con la extensión del sufragio, aspectos los dos anteriores a los cuales se les dedicará una breve reflexión con objeto de situarlos en términos de sus efectos sobre las cuestiones que aquí se revisan.

En el anterior sentido la participación - según empezó a entendérsela

con , y se la ha entendido ahora, en las postrimerías del Estado Social y Democrático de Derecho - se ha ido convirtiendo paulatinamente en una categoría no sólo puramente conceptual, sino también en una categoría vivencial, lo cual supone que el ejercicio del poder se verifica no ya dentro del marco estrecho que imponía el voto censitario, sino dentro de un marco que incluso trasciende - y suele rebasar - el propio marco de acción de los partidos políticos, con todo lo cual la participación se encamina hoy hacia un nuevo estadio mucho menos rígido y estático que el que se había dado durante la vigencia del Estado Liberal de Derecho. Asimismo, la participación - tal y como se dará dentro del esquema de los partidos políticos - presentará nuevos rasgos - algunos de ellos de agotamiento o insuficiencia - que influirán transformando las características tradicionales de la participación política,46 dado que el concepto de la representación

�� Es decir, una participación en los beneficios económicos que genera la producción social, en los beneficios educativos, en los de vivienda, así como con la construcción de las opciones políticas que una determinada sociedad permite.�� Con mayor profundidad se analizan las cuestiones relativas a la participación en el Estado Social y Democrático de Derecho en el aparte correspondiente al desarrollo histórico de la participación política, por lo que bastará - por ahora



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- único e imprescindible en cierto modo para vivenciar la participación - tiende a anquilosarse o - en el mejor de los casos - a constituirse en un medio excesivamente rígido y elitizado que no recoge ni da cauce sino a una participación de muy reducida base empírica, con todo lo cual la acción social que - desde el Estado ha de hacerse - se torna ineficaz en muchas áreas, dado que la representación anquilosa la participación ciudadana, sobre todo en áreas donde la reticulación que se le exige a la actividad del Estado carece de una acción penetrante y fina que dé solución a variados y singulares problemas.

Así las cosas, corresponde por de pronto - en el próximo aparte - atender a la participación política vinculándola con el marco que producen los partidos políticos, con objeto de caracterizarla aún más, para todo lo cual se hará una breve revista de la participación desde la perspectiva histórica que imponen el surgimiento de los partidos políticos, la herencia conceptual que éstos reciben, el auge y el estado actual de los propios partidos políticos.

y por de pronto - con caracterizarla brevemente en los términos en que aquí se ha hecho, todo a los fines de guardar un orden metodológico y expositivo que permita entrar en la problemática que la participación plantea en conjunción con los partidos políticos.


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IILa participación política, la

eclosión y desarrollo de los partidos y los

condicionamientos de la participación

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2.- La participación política y la eclosión y desarrollo de los partidos

En el aparte correspondiente al Estado Liberal se sugirió que la

participación - en su forma de paleoparticipación - podía ser una categoría conceptual independiente en sí misma, susceptible de ser diferenciada de la idea de representación, la cual fue propuesta más bien como una técnica para la detentación y posterior ejercitación del poder. De ahí que sea dable concebir la representación como una ficción, con lo cual se le concedió - en este trabajo - mayor entidad ontológica en cuanto que antecedente de la representación a la idea de participación, al atribuírsele el carácter de soporte o basamento sobre cuya apoyatura se construye y ejercita la representación misma, vale decir, se propuso a la participación como sustrato concreto probable de la representación. No obstante, esta mayor entidad ontológica por antecedente no implica - de necesidad - una mayor importancia teórica, aunque sí es claro que supone una precedencia conceptual, dado que la participación conlleva - tanto en el Estado Liberal como en el Estado Social y Democrático de Derecho - un momento sociológico anterior a la propia representación.

De ahí la importancia de asumir la participación como un concepto

que no se agota en la idea de representación, sino que por el contrario - antecediéndola - tiene no sólo existencia propia sino también un ámbito de verificación distinto, aunque eventualmente coincidente con la representación misma.

El modo, y la afección, que la participación experimentó con el surgimiento de los partidos políticos está definido básicamente por el hecho de que los partidos políticos reclamaron para sí la participación, - como experiencia empírica -, concentrando sus esfuerzos en la generación de una estructura que permitiera dar cabal cuenta del fenómeno participativo, en forma tal que deviniera susceptible de ser controlado, estratificado, mesurado, dirigido y planificado según ciertos criterios y de conformidad con ciertos fines. Es claro que con todo ello, los partidos políticos llevan la participación de un estadio de dinamización potencial - de donde la recibieron tanto del Estado Liberal de Derecho, como del Estado Social y


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Democrático de Derecho - a una ejercitación y verificación dialécticas, esto es, a confirmarla como una experiencia revestida de sustancia empírica y por ello sujeta a variables poblacionales y electorales, aunque matizándola de modo tal que la participación no escapase nunca al control de los partidos y pudiese ser entendida siempre en clave de una única inteligencia, a saber, la de una monopolización de ésta sujetándola a la idea de representación y haciendo que se agotara en ella.

Para los efectos de comprender cabalmente cómo los partidos se asumieron cual destinatarios naturales de la participación política conviene, de previo, atender a las condiciones de eclosión de aquéllos, así como a su desarrollo, para pasar luego al análisis de ciertos institutos de derecho electoral que contribuyeron a consolidar la vida de los partidos políticos, así como a estabilizar su acción.



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2a.- La eclosión de los partidos políticos y su desarrollo

Es claro que la eclosión de los partidos políticos no tiene lugar en un sólo contexto socio-económico y político, como tampoco lo tiene en un solo país. De ahí que el fenómeno deba ser abordado desde una perspectiva de conjunto, y con base en apreciaciones de carácter general, que permitan dilucidar brevemente el modo y las causas que facilitaron que esa eclosión deviniese posible. Ello justificará - por lo tanto - que las líneas que siguen no se ciñan a un relato rigurosamente histórico ni se atribuyan exclusivamente a un solo país, siendo sin embargo importante indicar que la mayoría de las referencias a un determinado contexto apuntarán a la Europa Central y, en algunos casos, concretamente a Inglaterra y Francia, países en los cuales la evolución de los partidos, así como el sustrato socio-histórico y las condiciones políticas, revisten un carácter prototípico. No obstante, la pretensión del aparte que sigue es la construcción de criterios generales, útiles a los efectos de demostrar que hay rasgos comunes en las agrupaciones políticas que influyen en la definición de determinadas formas de participación.47

En todo caso, interesa considerar que los partidos son un producto socio-jurídico y político específico de la democracia liberal,48 de la cual �� Para Roberto Blanco Valdés hablar de Francia - en algún sentido - es hablar de Europa, sobre todo en lo que respecta a las repercusiones que generara la Revolución Francesa. Vid. Roberto Blanco Valdés, El Estado Liberal y la Constitución, Seminario Monográfico impartido en el Centro de Estudios Constitucionales, febrero de 1996. Vid. También de Blanco Valdés, El Valor de la Constitución, editorial Alianza Universidad, Madrid, España, 1994.�� Cierto sector de la doctrina sostiene que las teorías acerca de la explicación del origen de los partidos políticos pueden dividirse en institucionalistas - parten del parlamentarismo y de las instituciones representativas -; de situaciones históricas de crisis - según las cuales los partidos surgen con la creación del Estado o con la caída de sistemas político-constitucionales - y de la modernización - fundan el análisis en factores económico y sociales -. Por de pronto, para los efectos de esta exposición, se hará una relación ecléctica, con una acentuación en aspectos históricos por considerarla más adecuada para los propósitos del presente análisis. En todo caso puede consultarse para ampliaciones a Klaus Von Beyme, Los Partidos Políticos en las Democracias Occidentales, Siglo XXI de España Editores, Madrid, España, 1986.


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los hereda el moderno Estado Social y Democrático de Derecho. Es claro, en consecuencia, que no pudieron surgir a la luz los partidos sino hasta el advenimiento de la monarquía parlamentaria,49 toda vez que en el período correspondiente al absolutismo, al estar fundada la estructura de poder y su circulación en un derecho de naturaleza hereditaria, no había posibilidad ninguna de que los partidos - ni ningún otro tipo de agrupación - desempeñaran alguna función dentro de la vida del Estado, y esto no es un anacronismo. Por lo demás, no se ha producido aún la confluencia de intereses sociales que llevarían, en el último cuarto del siglo XIX , a la preparación de un terreno político y social fértil para la formulación de preceptos jurídicos de carácter socializante - conforme se afirmara anteriormente -, el cual se constituiría en el caldo de cultivo para la acción de los partidos políticos.

En todo caso sí es dable sostener que el primer elemento de carácter jurídico-político que contribuye a la posterior gestación de los partidos lo es el régimen parlamentario, ya que es en virtud de la escición del parlamento en facciones que se posibilita el trabajo conjunto de individuos cuya afinidad de ideas, y pensamiento político los lleva a informar a sus electores acerca de su gestión en las asambleas parlamentarias, con todo lo cual los electores mismos se aglutinan en torno a determinados parlamentarios con objeto de comunicar a éstos sus inquietudes, para que sean llevadas de nuevo al seno de aquellas asambleas.50 Es claro que estas formas de aglutinación política - con un trasfondo electoralista harto mediatizado

�� Este hecho tiene lugar concretamente en Inglaterra, donde la urgencia por partidos políticos surge como necesidad derivada de la imposibilidad del monarca, a la sazón Jorge III - *�� – +�� -, de seguir controlando los complejos mecanismos de un aparato y de una sociedad en creciente democratización. Al menos así lo sostienen Kurt Lenz y Franz Neumann en Teoría y Sociología Críticas de los Partidos Políticos, editorial Anagrama, Barcelona, España, 1980.De cualquier forma, ahí donde el parlamento tuvo una actividad más irregular - como en Francia - el esquema que aquí se viene exponiendo pierde en parte su validez, pero no la pierde de modo general, con lo que las explicaciones ofrecidas siguen dando buena cuenta del fenómeno de eclosión de los partidos políticos.�0 Es claro que el fenómeno de las asociaciones políticas - latu sensu - no es exclusivo de los últimos �00 años de la historia de Occidente, y que desde la Grecia Clásica - lo mismo que en la Roma Republicana - se dio el fenómeno de la aglutinación política de determinados sectores, el cual lo mismo estuvo presente en la monarquía europea de los siglos XIII al XVIII; sin embargo, no es sino con la monarquía parlamentaria que se inicia el fenómeno de la aparición de los partidos políticos tal y como hoy se los concibe. Sostienen este mismo criterio - a propósito del estudio científico de los partidos políticos - Lenk y Neumann en op. Cit., pág. �.



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- no pueden ser consideradas sino como protopartidos, es decir, formas embrionarias que apenas anuncian, o configuran rasgos elementales de lo que, posteriormente, serían los partidos políticos. De cualquier suerte, lo que sí resulta claro es que los partidos políticos son un fenómeno propio de la Europa Occidental central, cuya forma de organización política giraba en torno a un núcleo de poder fuertemente centralizador51, núcleo al cual se le fueron restando paulatinamente facultades por parte - en primer término - de ciertos estamentos de la sociedad postmedieval y posteriormente por la acción de la burguesía liberal.

De ahí que sea necesario prestar cuidadosa atención a la etapa

correspondiente al auge del liberalismo, a los fines de ver - con todo el detalle que sea posible - el modo cómo saltan a escena los partidos políticos.

Ciertamente, en un principio los grupos sociales propugnadores de lo

que después se conocería como liberalismo no se habían conjuntado aún ni siquiera en bandos, y todo lo más que había era una como coincidencia de intereses entre sectores sociales que sostenía un liberalismo ideológico. En tal sentido pudo contribuir con fuerza inusual, quizás como elemento desencadenante, la posición de la monarquía cuya política conservadora actuaba en Europa como factor retardante en punto a los cambios que este liberalismo ideológico consideraba se debían hacer sin mayor dilación. De esta forma, el liberalismo se vio forzado a aglutinar sus fuerzas en torno a incipientes estructuras gregarias y partidaristas con la finalidad de oponerse a las fuerzas conservadoras conformadas por la monarquía, la nobleza y el clero, e inducir así desde el Estado las garantías de respeto a la libertad, la efectiva verificación de una igualdad formal y las condiciones materiales para un desarrollo de la individualidad humana y de libres relaciones entre los individuos. Es claro que estas necesidades no respondían sino la urgencia de la burguesía por generar un espacio dinamizador de la economía sin intromisión alguna por parte del Estado.52

�� Esta tesis es la que sostienen Lenk y Neumann en op. cit., pág. ��, aunque no la desarrollan hasta sus últimas consecuencias.�� Una lectura incluso no muy profunda de los hechos hace evidente que la noción de mercado pugna aquí por hacerse un lugar dentro del nuevo sistema de relaciones. Prestaron fundamentación teórica a esta noción en especial los fisiócratas, según bien lo señala André Jardin, en Historia del Liberalismo Político, editorial del Fondo de Cultura Económica, México, Distrito Federal, 1989, pág. 69 y sgts.


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Con estas necesidades por delante es lógico que los partidos no hayan sido conceptuados, en un principio, sino como andamiajes - o estructuras provisorias - útiles a los efectos de alcanzar los fines precitados, consolidables en términos de efectivas reformas, lo cual conduce entenderlos separados totalmente del aparato estatal, con lo que resulta evidente que la eclosión de los partidos políticos se inicia con un carácter absolutamente instrumental. Así lo demuestra el hecho de que Rosenkranz - por ejemplo - haya proclamado la total neutralidad del aparato estatal, considerando además que los partidos vehículan una serie de intereses de los cuales el Estado mismo se percata en virtud, precisamente, de la existencia de los partidos políticos y de la lucha que entre ellos tiene lugar.53 Maguer lo anterior, esta neutralidad no podía ser tal que le impidiera al Estado arbitrar el torneo que entre los partidos se verificaba, pues aún cuando aquél está por encima de éstos debía reconducirlos hacia la legalidad, lo cual es concordante - por lo demás - con una de las características más prototípicas del Estado Liberal de Derecho, el cual ha de estar sometido en su accionar a la legalidad, con todo lo que la vida y actividad de los partidos no sólo podían trasmitir los intereses de la sociedad al aparato estatal, sino que también generaba las posibilidades de cambio que el liberalismo requería.

Interesa notar - a los fines de subrayar el carácter instrumental de los

partidos - que esta consideración coexistió también con el criterio según el cual los partidos políticos eran un mal necesario,54 en la medida en que su accionar resultaba indispensable debiendo darse de modo tal que entre ellos no hubiese relaciones de total antagonismo sino más bien de

�� Vid.- Karl Rosenkranz, La Sublimación de la Lucha de Partidos, en Lenk y Neumann, Teoría y Sociología Crítica de los Partidos Políticos, op. cit., pág. 96.�� Esta consideración inicial acerca de los partidos es de larga data; en efecto, el mismo Maquiavelo había condenado el faccionalismo; Voltaire por su parte también condenó el sectarismo; Bolingbroke y Toland señalaban la inevitable parcialización que se producía cuando un partido asumía el poder, pues se generaba con ello una faccionalización; con base en todo lo cual afirmaba Bolingbroke que los partidos eran un mal político y las facciones los peores de todos los partidos. En Norteamérica la consideración en que se tuvo a los partidos no era muy diferente, como lo demuestra el juicio que Madison emitía sobre las facciones, advirtiendo que su acción podía amenazar la libertad. También Tocqueville, después de haber observado el fenómeno de la democracia en los Estado Unidos, así como la actividad de los partidos, declaró que los partidos eran un mal inherente a los gobiernos liberales. Vid.- sobre el particular Geovanni Sartori, Partidos y Sistemas de Partidos, Alianza Editorial, Madrid, España, 1980, págs. 2, 20 a 24 y 51.



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coordinación, es decir, de oposición completadora y complementaria, ya que sólo de esta forma devendría posible la dación de un Estado robustecido por aquella relación dialéctica, una vez hecho lo cual los partidos políticos agotan en ello su entidad siendo así manifiesta la secundariedad de su naturaleza frente al hecho básico y principal que es la vida del Estado y el Estado mismo. Sin embargo, es claro que tras aquella desiderata palpita la aprensión de que los partidos lleguen a describir un comportamiento, o perfomance, totalmente anómalo, se superpongan al Estado y lo destruyan. En el anterior sentido Bolingbroke es de los primeros autores que se ocupan del problema de los partidos tal y como hoy se los entiende y se ocupó de subrayar la peligrosidad que éstos revestían para el sistema constitucional. Compartía el mismo criterio David Hume, para quien los partidos no eran sino un producto no deseado y apenas un condicionante del gobierno libre.55

No será sino hasta los escritos de Edmund Burke que los partidos

- conservando su naturaleza puramente instrumental - adquirieron un status teórico y una consideración social diferente de aquella que los había precedido, toda vez que se puso de relieve - conjuntamente con su naturaleza instrumental - su carácter ideológico, dado que los partidos son realmente tales siempre que procuren el bienestar general fundados en determinados principios.56

Esta doble naturaleza - instrumental e ideológica - de los partidos políticos es la que obra la virtud de que los partidos adquieran carta de ciudadanía dentro de los sistemas políticos de la Europa de fines del siglo XVIII hasta el advenimiento incluso de los partidos de masas, a fines del siglo XIX y principios del XX. Contrasta asimismo esta nueva consideración con la que se mira a los partidos políticos, con la visión de mal necesario con que los concibieron Hobbes, Spinoza y el mismo Rosseau, para quienes os partidos no podían tener lugar dentro del sistema del Estado.

Según se ha visto, esta visualización de los partidos como mal necesario

es sustituida por una nueva idea, la cual es producto del mejor liberalismo

�� Vid.- Geovanni Sartori, op. Cit., pág. ��.�� Se explica que haya sido Burke el que se percatara - señalándolo - del carácter ideológico de los partidos políticos, dado que es en Inglaterra donde el modelo de representación, las contradicciones sociales y la eclosión de los partidos acusa los rasgos más “clásicos” y origina todo un sistema al cual el mismo Montesquieu atiende a la hora de escribir El espíritu de las Leyes.


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- como bien lo señala Geovanni Sartori.57 Efectivamente, con la dación de la idea de representación, que es propia del liberalismo, había surgido una categoría no sólo conceptual sino también vivencial, en virtud de la cual - y pese a la estrechez del significado que en un principio se le atribuía - entrará en profunda articulación con la actividad de los partidos políticos, los cuales la monopolizarán para sí convirtiéndose de este modo en los principales vehículos que la materializaban y - por ende - en receptáculos únicos de toda participación con auténtica naturaleza política.

La participación que los partidos hacen posible, a partir de ahora, y en virtud de la cual por interposita manu la Nación toda estará en el gobierno, se revestirá no sólo de la potencia necesaria para realizar la igualdad - y al mismo tiempo, satisfacer el interés general -, sino que también habrá de convertirse en elemento conformador del Estado, habida cuenta de que la nueva concepción sobre la acción de los partidos supera, de modo dialéctico, las contradicciones que entre los partidos pudiera haber con el objeto de construir desde el Estado al bienestar general a partir de determinados principios político-filosóficos.

De esta forma la representación con nueva base - en virtud de su conexión con los partidos - se reviste de una nueva significación y se dinamiza igualmente para dejar de vehicular los intereses de un determinado sector de la sociedad, y asumir - al menos en principio - la realización de valores de orden superior, como lo son los que interesan ya no sólo a un sector sino a toda la sociedad. Con la dación del fenómeno en virtud del cual se establece el binomio representación-partidos políticos se consolidan los partidos como instrumentos para la transmisión de intereses y el logro de finalidades colectivizadoras, estando así el liberalismo a punto de alcanzar una de sus más acabadas configuraciones.58

�� Vid. Geovanni Sartori, op. cit., pág. ��.�� La plena formulación de los derechos fundamentales culmina la obra del liberalismo, a partir de cuyo núcleo primigenio la participación deviene en uno de aquellos derechos, y como tal se le reconoce en la gran mayoría de las constituciones europeas; por ejemplo, lo hace la constitución española de �� en sus artículos � y ��; hace lo propio la constitución italiana de �� en sus artículos ��, ��, �� y ��, y procede de igual modo la Ley Fundamental de Bonn de �� en sus artículos �.�, �0.� y ��.�. Vid. sobre el particular Mariano Daranas, Las Constituciones Europeas, Editora Nacional, Madrid, España, 1979.Ello impone a este análisis - así como el objetivo inicialmente perseguido por esta reflexión - referirse al modo como los derechos fundamentales se constituyeron en construcciones dogmáticas a partir de las cuales se genera el derecho de participación, todo lo cual se hace en la página �� y siguientes.



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2b.- Las características de la participación durante el nacimiento de los partidos políticos

Ahora bien, establecida la conexión entre representación y partidos políticos resulta claro que este binomio producirá el efecto de establecer ciertas determinancias en punto al modo y tiempo en que había de verificarse la participación política. Vale decir, según lo que aquí se ha reseñado, el voto censitario se convirtió en una importante limitación para una gran masa del pueblo que - en virtud de la propiedad y del ingreso - quedó excluida y tuvo que limitarse a ser simplemente representada, conforme ya se señaló. Esta circunstancia fue una característica constante en la vida de los partidos desde su eclosión y durante la mayor parte del siglo XIX.

El mismo Burke había reducido toda posibilidad de participación

concibiéndola como posible sólo a partir de una combinación de riqueza y mérito intelectual, de lo cual era lógico concluir que los partidos - como Burke los entendía - tenían un componente aristocrático innegable, e incluso deseable según permite suponerlo la idea del mandato en Burke, la cual partía del supuesto de la irresponsabilidad del representante respecto de los electores, dado que éste contaba con mejor criterio que aquéllos para decidir que convenía más a la mejor construcción del bien común.

Esta postura de Burke no fue exclusiva ni suya ni para Inglaterra, y antes

bien se trató de una tendencia generalizada en toda Europa, atribuible a la pujante burguesía que procuraba la eliminación de las diferencias basadas en la sangre y en los títulos y luchaba por una igualación apoyada en las diferencias de capacidad y mérito. Por ello no extraña que en Francia D’Holbach combata a la aristocracia, pero evitando en todo momento extremar sus tesis al punto de democratizar excesivamente dicha igualación. El resultado de estas posiciones no es otro que esclerotizar la participación reservándola para unos pocos, reduciendo su ejercicio real sólo a aquellos que fuesen propietarios y aún los que resultaren electos tendrían, a su vez, poderes harto limitados.


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Dentro de este orden de ideas resulta explicable que toda la participación - entendida como facultad de elegir representantes - no haya podido estar depositada sino en sujetos a los que era dable estimar como auténticos ciudadanos, verdaderamente interesados en el bien público, y vinculados a la nación, por posesiones materiales demostrativas de aquella vinculación. Cita Jardin literalmente a D’Holbach, quien por sí mismo es elocuente, en los siguientes términos: la facultad de elegir representantes (...), este derecho, no ha sido constituido para un populacho ocioso, para vagabundos indigentes, para almas viles y mercenarias. Hombres a los que nada les va en el Estado no son los que deben elegir a los administradores del mismo. 59

Por otra parte, el trabajo en tanto que elemento inductor de valor en los bienes por él producidos, tampoco era estimado a los efectos de configurar la valoración de ciudadano: D’Holbach consideraba que los artesanos y mercaderes si bien debían ser objeto de la protección del Estado, puesto que aportaban a éste su cuota, este aporte no era condición suficiente que permitiera considerarlos verdaderos miembros del Estado mismo.

Iguales motivaciones inspiraban a Mably. Éste abogaba por la supresión

de los poderes de la corona, pero cuidándose muy mucho de caer en el pandemonium de las asambleas populares, en razón de lo cual propuso la instauración de un régimen representativo, en el cual la participación estuviese articulada en los mismo términos de D’Holbach.60

Lo más interesante en todo esto es que esta forma de concebir la

participación - la cual data de finales del siglo XVII - constituye el sustrato de la democracia liberal y perdura incluso para el momento histórico en que los partidos políticos ya han hecho la articulación del binomio representación-partidos políticos. De ahí que no sea del todo extraño volver a encontrar en el liberalismo de Constant - sólo por poner un ejemplo - la misma vaguedad de ideas en punto a una representación oclusa, o cerrada sobre sí misma, desvalidificadora de los privilegios hereditarios de la sangre, y conformada por la idea de ciudadanía - y por ende - ejercitable sólo para los propietarios de tierras o fortuna, con todo lo cual es claro que la participación existió sólo en función de una pujante burguesía. Corresponde asimismo al propio Guizot residenciar estas mismas ideas,

�� Vid.- André Jardin, op.- cit.-, pág. ��.60 Vid.- André Jardin, op.- cit.-, pág. ��.



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abogando por una dedicación que permita la acumulación de riqueza y dinero, y con ello el acceso a la condición de elector.

Todo lo anterior proporciona el antecedente histórico que explica por qué el liberalismo terminó aceptando el papel de los partidos políticos, cuando en realidad lo que la alta burguesía procuraba era sustituirse en los privilegios de la aristocracia del ancient regimen. En efecto, esta idea de una igualdad selectiva - en tanto que reservada sólo para las capas altas de la burguesía - empieza a ser sublimada mediante el uso del concepto de bien común, noción en virtud de la cual la participación es reducida a un ejercicio exclusivo de la misma burguesía, en la medida en que solo ella cuenta con la preparación suficiente a los fines de poder atenderlo y proveerlo para el resto de la sociedad, siendo claro - por lo tanto - que los partidos políticos devenían para esa burguesía en estructuras desde las cuales podía ejercerse esa función con un máximo de rendimiento.

De esta suerte la burguesía ilustrada - si se permite el uso de esta

expresión - continuaba siendo coherente en punto a sus reclamaciones sobre igualdad y libertad, al mismo tiempo que se sustituía en los “derechos” de la corona y de la aristocracia desplazándolas del ejercicio del poder pero reservándose la participación para construir, y ejercitar, la representatividad de modo tal que se excluyera lo mismo a los estratos aristocráticos que a las grandes masas populares. De ahí que Ruge haya señalado - no sin razón - que el liberalismo conquistó la libertad para el pueblo pero la suspendió en los predicados puramente teóricos.61

El anterior estados de cosas es coherente con el liberalismo económico, como lo demuestra el hecho de que Necker, quien fungiera como director de finanzas de Luis XVI hacia 1778, entendía que la sociedad estaba escindida en propietarios y proletarios, estando éstos últimos sometidos a la inflexible ley de los salarios y sus oscilaciones. No obstante, al momento de creación de órganos representativos y deliberativos - los llamados parlamentos provinciales o asambleas de provincia encargados de examinar lo relativo a la creación de impuestos y su adecuada distribución - Necker no concedía ni siquiera a los propietarios congregados en asambleas mayores facultades decisorias, dado que sólo le interesaba la opinión de los parlamentos y no así la posibilidad de que éstos administraran los tributos.62 Este criterio - que fue uno de los factores desencadenantes de la

61 Vid. Lenk y Neumann, op.- cit., pág. ��.62 Vid. André Jardin, op.- cit., pág. �0�.


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revolución de 1789 - persistió como una constante durante todo el siglo XIX en lo que hace a la virtualidad de la participación, recibiéndolo los liberales como una herencia en cuya exacta ejecución fueron fieles al momento de rigidizar las opciones participativas de las clases populares.

De este modo es claro que el liberalismo no podía sino dejar en la teoría

tanto la libertad, como las consecuencias que de ella podían derivarse, toda vez que no receptó en el acervo trasmitido por el ancient regimen formas de articularla de acuerdo con las reclamaciones que los mismos liberales formulaban a la aristocracia y a la corona, no pudiendo ocultarse - por lo demás - que el concepto de libertad - pese a su posterior rigidización - era susceptible de descomponerse en varios niveles de significación, entre los cuales surgía como imperativo lógico la misma participación, según lo que aquí ya se ha dicho sobre este mismo particular. Demostrativo de todo lo anterior es la conformación de las asambleas y parlamentos de la Francia del último cuarto del siglo XVIII, en la cual Turgot, Necker y Brienne - entre otros ministros de Luis XVI - reputados por los historiadores como representantes genuinos del despotismo ilustrado - influyeron decisivamente a los efectos de estructurarlas piramidalmente, eligiendo a sus miembros con base en criterios censatarios o merced al pleno derecho que le correspondía a los propietarios o al clero63.

Así, sin haber recibido el liberalismo técnica alguna como herencia del ancient regimen - según se ha dicho - hubo que esperar hasta la aparición del Estado Social y Democrático de Derecho para que - al recibir la libertad un desarrollo que la llevó hasta sus consecuencias más ulteriores - la participación asumiera una nueva forma de ejercicio,64 pese a que la aparición de los partidos de masas, a fines del siglo XIX - de lo cual no se podrá dar aquí sino muy resumida cuenta -, implicó una ruptura con el modo de concebir la participación, al tiempo que generó otro tipo de problemas a lo interno de los partidos mismos y en virtud de los cuales es que se han exogenado formas y estructuras de participación distintas a las que se verifican en y con los partidos políticos. En todo caso, demuestra la falta de conexión orgánica entre una participación real y efectiva y el modo cómo se recepta - por parte del liberalismo - la representación

63 La alambicada y compleja composición de estas asambleas la refiere André Jardin, op.- cit.-, pág. �0�.64 Cuyas características empíricas y sociológicas han dado nueva forma jurídica a la misma participación, según se demuestra con el tratamiento que a esta cuestión se le da en este mismo análisis. Vid.- infra pág. ��.



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política, la consideración en virtud de la cual - en 1789 - la Asamblea Nacional estimó que los representantes lo son por toda la nación y su mandato es del todo independiente respecto de los electores que los hayan designado.65

Ahora bien, aún cuando inicialmente con la Revolución Francesa se había proclamado un principio de igualdad irrestricto, éste devendrá posteriormente matizado - sobre todo después de los excesos en que incurrieron dirigentes como Danton y Robespierre en Francia -, de modo tal que éste lo será sólo ante la ley. No se admitirá todavía ni el sufragio universal ni el voto directo, y el status de elector seguirá determinándose con base en la propiedad, o bien a partir del pago de cierto número de jornales de trabajo, y antes bien la estructuración de los partidos políticos surgirá desde la elevación que los burgueses “ilustrados” procurarán mediante una conformación del electorado para el cual se estableció el sistema de sufragio indirecto.66

Este fenómeno - mutatis mutandis - mantuvo su configuración en

Europa, y aunque revistió características diferentes en Inglaterra que en Francia - por poner un ejemplo -, los partidos políticos surgieron - y se desempeñaron - en la vida pública con una notoria conciencia de clase, conservando gran cantidad de elementos aristocratizantes. Este es el caso de los partidos ingleses, los cuales - aún a pesar de la reforma electoral de 1823, que permitió el tránsito de una posición igualmente conservadora de los tories como de los wihgs a un liberalismo sostenido por los sectores burgueses - sólo muy lentamente dieron el giro necesario para incorporar a las masas urbanas y proletarizadas dentro de su discurso. No obstante, esta incorporación partía más de un cálculo político de los dirigentes que de una verdadera declaración de principios y, en tal sentido, tanto los partidos británicos - como los partidos alemanes - aún cuando procuraban sustanciar las reclamaciones de aquellas masas, no admitían el ingreso de éstas en las estructuras partidarias.67 No será sino hasta el surgimiento del Partido Laborista que las masas obreras británicas tendrán un vocero más

65 Sobre el particular vi.- Manuel Blanco Ramírez, La Participación Política, editorial Tecnos, Madrid, España, 1985, pág. 23. 66 Vid.- André Jardin, op.- cit., pág. �� y ��0.67 Moreno Recio refiere cómo Disraelí incluyó dentro del programa de su partido el torismo democrático como un modo de allegar a esa organización política las masas proletarizadas, pero resistiéndose a concederles la condición de miembros del partido. Vid.- Los Partidos Políticos Europeos (hasta 1914), editorial Biblioteca Nueva, Madrid, España, sin fecha de edición, pág.24.


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comprometido con sus propios intereses, tal y como lo había propuesto Stuart Mill, para quien los sectores obreros debían preocuparse por obtener una representación directa de sus intereses, consecuencia de todo lo cual fue la fundación del Partido Laborista, como producto de la fusión de varios sectores obreros de la sociedad inglesa.

En Francia el desarrollo de los partidos políticos de carácter marcadamente social, u obrerista, estuvo precedido de una serie de avatares, cuya descripción no atinge al objeto de este trabajo68; no obstante lo anterior, hay que decir que hacia 1870 se enfrentaban monárquicos y republicanos, involucrando asimismo en la lucha política a gran cantidad de sectores que incluían a bonapartistas y orleanistas. Hacia 1879 surge el llamado Partido Obrero de inspiración marxista, antecedente inmediato tanto del Partido Socialista de Francia, que incluía al Partido Obrero Francés y al Partido Socialista Revolucionario, el cual reafirmaba su vocación completamente obrera proclamando que no transaría en absoluto con los sectores burgueses, asegurando ser el instrumento de la participación obrera y reivindicando la lucha de clases.

En Alemania, por otra parte, el surgimiento de los partidos políticos, así como el desempeño de los partidos mismos, es obvio, como en ninguna parte están profundamente matizados e influidos por la historia de las ideas políticas de un modo muy particular. Por ello baste indicar - por de pronto - que la organización de las masas obreras bajo la bandera de un partido político, corre pareja - en términos generales - con los orígenes tanto del socialismo como de la socialdemocracia alemanes, lo que ha de ser entendido con la inclusión de los partidos obreristas organizados por católicos y protestantes, todos los cuales propugnaban por darle al proletariado alemán una mayor participación en la resolución de los problemas que lo aquejaban. Sí es de subrayar el hecho de que los partidos de carácter obrerista - o también partidos de masas como suele denominarlos algún sector de la doctrina - son las primeras agrupaciones que contienen ya en sí mismos los elementos básicos de los partidos políticos tal y como hoy se los concibe,69 en la medida en que contaban con una estructura o maquinaria electoral, así como con una plataforma

68 El de André Jardin es un estudio detallado, en el cual pueden encontrarse una excelente relación acerca de la situación política francesa, que va desde la quiebra del absolutismo hasta ��, y a él remitimos. Op.- cit.69 Al menos así lo sostiene Umberto Cerroni, citado por Roberto Blanco Valdés, en Los Partidos Políticos, editorial Tecnos, Madrid, España, 1990.



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ideológica. Es claro asimismo que el antecedente conformado por estos partidos - del cual es un ejemplo prototípico el Partido Socialista Alemán - se incorpora posteriormente a la dinámica que surge - una vez concluida la II Guerra Mundial - con la constitucionalización de los partidos políticos en Europa.

No obstante lo anterior, será precisamente dentro del marco que

exogenan los partidos así entendidos que la participación asumirá una nueva caracterización, generando a su vez nuevas dificultades, las cuales se desarrollan detenidamente en la página 45 y siguientes de este trabajo.

De esta forma, y por de pronto, - para el mejor desarrollo del tema que aquí se trata, y dado que el modelo español se tomará como referencia, conviene tratar esquemática y muy globalmente la situación de los partidos políticos en España, y la participación que ellos posibilitaban, aunque sólo sea en lo referente al modo en que los partidos mismos se desempeñaron según el esquema que aquí se ha venido sosteniendo, dado que la extensión de este tópico, así como sus conexiones, escapan al enfoque que aquí se le propone al lector.

Cabe indicar al respecto que en los últimos años del siglo XX los partidos políticos no describen un comportamiento que se aparte, en términos generales, del comportamiento del resto de los partidos políticos europeos; vale decir, que la participación en España estuvo totalmente mediatizada por la estructuración con que contaban los partidos políticos, desde que éstos aparecen en la escena política española, aún hacia 1931. En el anterior sentido Manuel Ramírez70afirma que la alternabilidad sobre la que descansó la Restauración la llevaron a efecto partidos que no eran tales stricto sensu, esto es, tal y como hoy se les concibe, sino más bien “reducidos grupos de notables” parapetados en el caciquismo. Carecían, asimismo, de una auténtica plataforma ideológica, no contaban con ideario, ni carta programática, y al destinar sus energías a la ocupación y ejercicio del poder puro y simple no supieron ni resolver problemas urgentes de la sociedad española ni superar las contradicciones que la afectaban.

70 La Participación Política, editorial Tecnos, Madrid, España, 1985, págs. 18 y 19.


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Como si lo anterior fuese poco, su composición la determinaban algunos grupos familiares que contribuían de muy reducida manera a configurar el bipartidismo que caracterizó a la Restauración y que - en última instancia - contribuyó a que los partidos políticos fueran absolutamente incapaces de receptar las nuevas doctrinas que - a la circunstancias españolas - intentaban aplicarse desde sectores izquierdistas o desde un republicanismo aburguesado, no dejando asimismo de influir la implantación del sufragio universalizado, el cual - no obstante - en nada impidió que el fraude electoral y el precitado fenómeno del caciquismo en los ámbitos rurales, dieran al traste con la Restauración.71

No es sino hasta 1931 - con el advenimiento de la II República que la representación se reviste de una sustancia que incorpora - y realiza - mucho más efectivamente la noción de participación, pues a partir de entonces se les abrió a los españoles una perspectiva nueva,72ya que las experiencias electorales habidas hasta 1936, así como la dinámica dentro del parlamento y el nuevo juego de los partidos políticos, indujeron una nueva textura en la tensión de los variados intereses que estaban en juego, cuyas limitaciones - en términos generales - se señalarán a lo largo de este trabajo.73

En lo que respecta a Costa Rica - intentando hacer una apretujada síntesis - los partidos no figuran en la escena política sino hasta después de la “dictadura ilustrada” del General Tomás Guardia,74quien no obstante abandonar el poder en 1882 continuó decidiendo a quién le correspondía ejercer el Ejecutivo. Para 1913 se instaura el sistema de voto directo, el cual no obstante quedó inefectivo con el golpe de Estado del General

71 Prueba de que algunos partidos constituían una especie de legado, o herencia, lo constituye la actividad política desarrollada por Miguel Primo de Rivera y su hijo, fundadores ambos de los partidos Unión Patriótica y Unión Monárquica.En lo que respecta al período correspondiente a la Restauración, para una ampliación más caracterizada, vid. Enciclopedia Hispánica, Tomo XII, Tecolapan, Estado de México, México, primera edición, 1989. 72 Para ampliar sobre este aspecto conviene remitirse a Manuel Ramírez, op.- cit.-, págs 20,21 y 22, cuya descripción se ha seguido aquí en lo esencial.73 Vid. Infra páginas �0 y siguientes.74 El General Guardia, no obstante, mejoró el sistema educativo y abolió la pena de muerte. Vid. Carlos Monge Alfaro, Historia de Costa Rica, editorial Costa Rica, San José, 1985.



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Tinoco.75 Sin embargo, una vez restaurado el régimen constitucional, dos partidos sólidamente instalados, que aglutinaban a los liberales y a los conservadores se disputan la alternancia en el poder. Estos dos partidos, cuyo accionar era en todo semejante a los grupos de notables, no contaban con un programa claramente definido y su dinámica en la alternancia del poder semeja mucho la rotación que Cánovas del Castillo y Sagasta impusieron en España. El Partido Liberal estaba liderado por Ricardo Jiménez Oreamuno, en tanto que el Partido Conservador lo comandaba Cleto González Víquez, abogados ambos y pertenecientes a las clases cafetaleras, resulta realmente difícil precisar cuáles eran sus diferencias doctrinarias, ya que ambos líderes, así como sus respectivas agrupaciones, ostentaban un carácter marcadamente influido por el liberalismo europeo. El peso específico de ambos líderes - durante los primeros treinta y cinco años del presente siglo - en la vida política costarricense les ha valido el epíteto de “el Olimpo”, en atención a su carácter marcadamente elitista y algo distante respecto de las masas populares. Esta tendencia elitista continuó - incluso - después de que estos líderes agotaron su imagen - así como su tiempo histórico y generacional - y cuando sus respectivos partidos no presentaban ya nada nuevo al electorado costarricense, momento en el cual se entró en una etapa caracterizada por la fundación y surgimiento de partidos políticos que decían representar los intereses de clases de sectores fundamentalmente capitalinos lejanos - y también muy ajenos - a las dificultades reales de las masas agrarias del interior del país. Algunos de estos partidos, no obstante, consiguieron alzarse con el triunfo en más de una ocasión, en mucho ayudados por circunstancias puramente coyunturales, en mucho favorecidos por la concentración del voto en las principales ciudades de provincia, así como por la menor concurrencia a las urnas de los estratos fabriles y agrarios.

No es sino con la fundación del Bloque de Obreros y Campesinos, que

posteriormente daría lugar a la formación de Partido Vanguardia Popular - declaradamente comunista -, por parte de Manuel Mora Valverde que los sectores populares empiezan a vislumbrar la posibilidad de una participación más efectiva, aunque en el posterior decurso de la historia política y partidarista costarricense los partidos políticos se configuran

75 Paradójicamente, este régimen dictatorial crea el Registro Cívico, el cual sin embargo no pudo probar en la práctica sus bondades, habida cuenta del cese de la dictadura en ��. Vid. Nelson Chacón Pacheco, Nuestras Leyes Electorales, Litografía e Imprenta Lil, San José, Costa Rica, 1975.


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como maquinarias electorales que permiten - por un lado y en el caso del Partido Vanguardia Popular - legalizar y constitucionalizar76- una serie de mejoras para importantes sectores populares, así como generar una alternabilidad constante entre los partidos Liberación Nacional - de orientación socialdemócrata - y los partidos oposicionistas - entre ellos Unificación Nacional y Unidad Social Cristiana, de centro derecha - durante los últimos 15 años.

Ciertas condiciones socio-históricas peculiares - que no es del caso

detallar aquí -, así como la universalización del sufragio a hora muy tempranera, lo mismo que la constitucionalización del voto femenino hacia el año de 1952, incidieron de forma fundamental en la conformación de una participación que - en Costa Rica - se ha entendido, y se redujo hasta 1998, a una puntual asistencia a las urnas,77 tendencia que ha sufrido una abrupta enervación y ha sido sustituida por un abstencionismo particularmente acusado, cuyas causas están directamente vinculadas – entre otros – con niveles socioeconómicos y educativos deficitarios.

De cualquier modo - lo mismo en Europa que en la América Central,

aunque por razones que podrían variar - el proceso de constitucionalización de los partidos políticos abre una nueva etapa en lo que a la comprensión - y efectiva verificación - de la idea de participación se refiere.

García Pelayo sostiene que - con la II Guerra Mundial - perviven

a la destrucción del orden político en Europa los partidos políticos, en tanto que fuerzas activas a partir de las cuales precisamente se opera la reinstalación de aquel orden.78

76 La constitución actualmente en vigencia fue promulgada en ��, después de la Guerra Civil que expulsó al Dr. Calderón Guardia - formado en Lovaina, Bélgica - del país y dejó en el poder a Figueres Ferrer.77 En la elección de �� el índice de abstencionismo llegó a un �.�% del total de electores inscritos, a saber �.�00.000, aproximadamente, lo cual hizo de este índice uno de los más bajos de la América Latina. Empero, a partir de �� y en el �00� el abstencionismo alcanzó un �0%, fenómeno que ha sido abordado con total suficiencia en el estudio intitulado Abstencionistas en Costa Rica:quiénes son y por qué no votan. 1998-2002 editorial de la Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica, primera edición, �00�, y al remitimos a los interesados por su solidez y solvencia. Vid. también Declaratoria de Elecciones y Cómputo de Votos, ediciones del Tribunal Supremo de Elecciones, San José, Costa Rica, 1995.78 Vid.- Manuel García Pelayo, Alianza Editorial, Madrid, España, 1986, pág. 47.



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La predominancia de los partidos políticos que García Pelayo funda, en primer término, cuantitativamente, en el número de constituciones que a ellos se refiere, es igualmente apreciable en términos centroamericanos,79 con todo lo cual se confirma la tesis que este autor sostiene, según la cual lo anterior es demostrativo no sólo del reconocimiento - a nivel jurídico - de un fenómeno fáctico, sino también de un tratamiento constitucional que - en el fondo - supone la afirmación del régimen democrático con todo lo que ello implica,80esto es, llevar hasta sus últimas consecuencias las posibilidades del propio régimen democrático permitiendo que la participación se repotencie en la dirección y con las características que aquí se analizan a partir de la página 62 y siguientes.

79 Se refieren a los partidos políticos las constituciones todas de México en su artículo ��; la de Guatemala, en su artículo ��; la de Honduras, en su ordinal ��; la de El Salvador, en el artículo ��; la de Nicaragua, en su artículo ��; la de Panamá, en el artículo ��, y la de Costa Rica en su artículo ��. Vid. Luis Aguiar de Luque, Las Constituciones de Hispanoamérica, op.- cit.

80 Según se verá infra -páginas �0 y siguientes - el pluralismo surge como una de las opciones dentro del régimen democrático.


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2c.- Los condicionamientos de la participación dentro de la estructura de los partidos políticos: nouvi riti nouvi miti.

En este aparte corresponde ahora proponer la idea de acuerdo con la cual - dentro de los condicionamientos que experimentará la participación - influirán decisivamente lo mismo la universalización del sufragio que la estructuración y burocratización de los partidos políticos, así como el modo en que los elementos antes citados son redefinidos en virtud de la nueva significación de que se ha revestido el concepto de representación.

Desde un punto de vista abstracto - y prescindiendo de consideraciones que pueden llevar a una particularización inconducente a los fines de este ejercicio - en lo que a la universalización del sufragio atinge, puede decirse que ésta induce en la participación una nueva textura, en la medida en que - al colectivizar y socializar la designación de los representantes de la sociedad para el ejercicio de determinados cargos dentro del aparato del Estado - se configura una experiencia masificadora que obrará el efecto de darle a la representación un mayor sustrato empírico y sociológico.

Con el sufragio universal accede un gran número de ciudadanos a

un modo de participación que - aunque limitado - supone un avance cuantitativo considerable respecto al modo con que la participación se daba durante la vigencia del voto censitario, según ya se ha expuesto. Adicionalmente, la universalización del sufragio abona el terreno para que los partidos de masas se configuren como la estructura idónea a los efectos de vehicular - con una concreción nunca antes conocida - las demandas de sectores sociales que habían permanecido marginados en tanto que destinatarios de la acción del Estado, así como en lo referente a la inserción de sus intereses y demandas dentro de esa misma acción estatal.

Sin embargo, la universalización del sufragio no beneficia solamente a

los partidos de masas, sino en general a todo el sistema de partidos, dado que éstos procurarán ahora hacerse con un determinado caudal electoral



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sobre la base de una serie de discursos concesivos para ciertos sectores sociales, lo cual lleva sociológicamente a la dación de una participación de naturaleza masificadoramente electoral que antes no existía. Por ello ha podido decirse aquí que la universalización del sufragio obra un efecto empirizador sobre la noción de participación, y aún cuando esto supone un cambio de importancia básica en aquella noción no hay aún - o lo hay en medida apenas perceptible - un cambio en la qualitas de la participación misma, en la medida en que continua estando excesivamente mediatizada por las estructuras partidarias, así como por la actividad que despliegan los sujetos que integran el partido, tendiendo a consolidarse esta última característica mediatizadora.

Este rasgo que induce el sufragio universalizado se acentuará con el transcurso del siglo, dando lugar a la conformación de universo pletórico de posibilidades que inciden orientando la estructuración de los partidos, finalmente, hacia una especialización de sus rasgos de maquinaria electoral, así como hacia una consolidación de la proclividad oligárquica a la que Robert Michels81 prestó especial atención y que constituye una seria barrera para la dación de una participación más plena y con mayor grado de de sustantividad. Con la burocratización y oligarquización de los partidos se está a punto de entrar en presencia de una nueva ritualística que tenderá a mitificar el papel de los líderes o de la clase dirigente del partido.

Ciertamente, y conviene detenerse en ello aunque sea de forma breve, para seguir en su razonamiento a Michels, quien ya había subrayado la presencia y dación de elementos oligarquizantes a lo interno de los partidos políticos, tomando como laboratorio para extraer sus conclusiones al Partido Social Demócrata Alemán. Estos elementos son parte, y se producen a partir de lo que Michels denomina especialización técnica, la cual surge ineluctablemente a partir de toda forma de organización y exige un manejo particularizado a cargo de ciertos individuos que - en principio y por lo que a los partidos políticos respecta - actúan como ejecutores de lo querido por las bases partidistas, pero que - con inmediata posterioridad - se apartan de las bases mismas al concentrar en sus manos la determinación de importantes cuestiones relativas a la vida y a la actividad de los partidos.

81 Vid.- de este autor Los Partidos Políticos, Amorrortu Editores, Buenos Aires, Argentina, 2da. Reimpresión, 1979.


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Esta separación de los dirigentes de los partidos - respecto de las bases partidarias - conduce a un cambio en el status de los dirigentes mismos, quienes de simples ejecutores de la volición de las bases toman las determinaciones por sí mismos y se distancian de ellas, de modo tal que la posibilidad de determinación llega a convertirse en uno de los adjetivos del liderazgo. Hay aquí, por tanto un nuevo rito, cual es la especialización de los mecanismos electoralistas del partido, sobre cuya base el liderazgo mitificará su papel dentro de la organización, concentrando la participación en torno a estas figuras, lo mismo que en torno a los procedimientos burocráticos que permiten integrarse e introducirse al partido y cooptar su estructura y sus mecanismos.

De ahí que - para Michels - toda forma de organización presuponga

una proclividad a la oligarquía, generándose con ello una inversión de acuerdo con la cual - al solidificarse la estructura partidarista - se alteran las condiciones de la participación entre conductores y conducidos, con lo que se entra en una dinámica dada por una masa de conducidos con un minoría de conductores, que son los que monopolizan la participación política.

Lo anterior lleva a una situación paradójica, en el más estricto sentido de

la palabra, toda vez que se verifica, dentro del Estado Social y Democrático de Derecho, una circunstancia por cuya merced la participación política - que se supone ha de estar muy extendida a lo largo del cuerpo social, pues cuenta con garantías formales y substanciales que procuran materializarla - disminuye conforme los partidos políticos se consolidan y solidifican sus estructuras burocráticas y de concreción ideológica.82 Lo anterior supone - afirma Michells - que a una mayor solidificación de las estructuras de los partidos, así como a un ejercicio más eficiente de la burocracia partidaria, corresponde un menor grado de participación de las bases del partido.

Todo esto es un producto lógico de cualquier forma de organización

- según lo propuso Michels -, y es una fenómeno verificable lo mismo

82 A esta paradoja la denomina Michells “efecto lateral”, y su resultado no es otro que el de consolidar el liderazgo de una minoría dentro de los partidos en proporción directa al tamaño de la organización partidarista. No obstante, con base en un criterio puramente impresionista y empírico, puede afirmarse que la oligarquización dentro de los partidos es – en parte - un fenómeno endógeno, producto de la dinámica de estructuración y organización interna de los partidos, el cual se da con independencia de la extensión de las bases con que el partido cuenta. En todo caso, vid.- Michels, op.- cit., págs. �� y ��.



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dentro del aparato del Estado que dentro de las estructuras de un partido político, o de un grupo relativamente bien organizado como lo pueden ser las organizaciones sindicales o de intereses, conduciendo esa misma verificación a una concentración de poder en manos de los dirigentes de los partidos políticos que - más tarde o más temprano - se convierte en una de las características del liderazgo, el cual cabe mencionar aquí de nuevo sólo a los efectos de poner de relieve la consecuencia que el propio Michells extrae de ella, a saber, que en tales condiciones el liderazgo se profesionaliza de modo tal que restringe paulatinamente los elementos que pueden posibilitar la participación. Es claro, entonces, por esta otra razón que la nueva ritualística consolida la figuras burocráticas del partido mitificándolas en detrimento de la participación.

La observación del fenómeno de alteración rigidizante de la

participación - a lo interno de los partidos políticos - le permitió a Michells avizorar también cuáles podían ser las limitaciones internas de la democracia, dentro del aparato de los partidos, y sus efectos sobre el resto del conglomerado social, toda vez que la participación que los partidos políticos son susceptibles de vehicular se reconcentra en las estructuras y metodologías partidistas y son ejercidas por algunos de los individuos que están dentro de la organización, permitiéndoles casi prescindir de las bases partidarias en lo que al funcionamiento electoral de los partidos se refiere.

En el anterior sentido conviene remitirse de nuevo al concepto de Estado de Partidos del que habla García Pelayo, todo a los fines de señalar que es bajo el marco de un Estado tal que las tendencias oligarquizantes de que hablaba Michells se configuran en su más acabado modo, proporcionado con ello la base para devenir en un nuevo estrato dentro de los mismos partidos, a saber, el de la clase política, que no es sino recirculación de los líderes dentro del ámbito de los partidos.

Ello implica - en términos de Von Byme 83 - un abandono paulatino

de la relación de tres términos con los que hasta ahora se construía la participación, a saber, electores-partido político-representantes, para entrar en un nueva dinámica de acuerdo con la cual se potencian cada vez más

83 Cuya teorización de los dirigentes de los partidos se seguirá de cerca, a los fines de evidenciar nuevos ritos en la concepción de la participación política. Vid.- sobre este particular Klaus Von Byme, La Clase Política en el Estado de Partidos, Alianza Editorial, Madrid, España, 1995.


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sólo dos de estos términos, estos son, partido político y representantes, quedando para los electores reservado el papel de elemento puramente mecánico sobre cuya base, y a partir de cuya masa electoral, accionaban los partidos convertidos ahora - al fomentar una vinculación puramente de volumen con el electorado - en algo más que maquinarias electoralistas, vale decir, en una burocracia productora de cuadros para cooptar los diferentes puestos que la burocracia estatal y su funcionariado requieren para su adecuado desempeño.

Con lo anterior es obvio que dentro del actual Estado de Partidos se ha

superado - casi que definitivamente - el esquema de acción partidarista a que se refería Maurice Duverger en su estudio sobre los partidos políticos,84 es decir, los grados de participación, como conjunto de categorías dentro de las que se incluían desde los simples electores, miembros, simpatizantes hasta los militantes y dirigentes de los partidos, a todos los cuales el mismo Duverger procuró asignar una “naturaleza participativa” de acuerdo con el grado de que se tratase, valiéndose de consideraciones empíricas; los grados de participación, en consecuencia, devienen cada vez menos funcionales, no sólo a nivel de la praxis sino también a nivel epistemológico, dado que la participación misma va dejando de ser cada vez más un experiencia de textura sustantiva para convertirse en un medio puramente exogenante y justificador de la burocracia partidista.

Con todo lo anterior es claro que se está en presencia de un

fortalecimiento de las estructuras burocráticas de los partidos, las cuales tienden a utilizar - para su propio autorreforzamiento - todos los factores del medio circundante, incluida la participación, lo cual obliga a entenderla de nuevo en este caso como sustrato sociológico sobre el que se apoya el partido debiendo - como consecuencia de ello - asumir que actualmente es éste el límite último de la categoría correspondiente a la participación que el desarrollo de los partidos políticos ha permitido.

De esta forma se hace manifiesto que la evolución que se está

describiendo tiende a la dación de una serie de nuevos ritos, como ya se ha dicho, todos los cuales están destinados a fortalecer a los integrantes de la burocracia partidista, la cual no requiere ya prácticamente ejercer presión alguna de naturaleza ideologizadora sobre el electorado, dado que los partidos son los que concentran y monopolizan del todo la participación en todas las formas que el Estado Social y Democrático de Derecho - que 84 Vid. Maurice Duverger, Los Partidos Políticos, Fondo de Cultura Económica, México Distrito Federal, 2da. Edición, 1957.



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ha devenido en lo que la doctrina jurídico-política denomina Estado de Partidos - permite.

En consecuencia, la participación que con los partidos se vehícula no es otra más que aquélla que facilita - a la burocracia de los partidos - el acceso - y permanencia - en los puestos directivos del Estado sobre la base de una acción básicamente electoral que parte de la sociedad, siendo innecesario - según se ha dicho supra - ejercer sobre las bases electorales acción adoctrinante alguna.

Empero, lo anterior no supone que la participación se agote en

la entelequia en la que los partidos la han concebido, programado y colocado hoy, desarrollándola en un aspecto puramente instrumental. En este sentido resultará necesario revisar el contenido de fundamentalidad que la participación podría tener, y del cual aparentemente estuvo dotada desde sus orígenes, a los fines de precisar si ésta es expandible sólo en términos de las estructuras de los partidos políticos, o si por el contrario sus elementos básicos son de la misma naturaleza de la que están constituidos otros componentes del entero sistema de derechos del Estado democrático y - precisamente por eso mismo - la dinámica de aquél facilita que la participación sea ulteriorizada en sus consecuencias, llevándola más allá e imprimiéndole una direccionalidad de desarrollo alterna a la que los partidos políticos le han imprimido. Es necesario ver, asimismo, cuál podría ser el ámbito de esta ulterización, todo lo cual se hará en el próximo aparte.

IIILa fundamentalidad de la

noción de participación.

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3.- La fundamentalidad de la nociónde participación.

De conformidad con la que ya se expuso supra - en punto a la receptación que de la idea de libertad hiciera la democracia liberal -, ésta positivizó aquella noción procurando juridificar el concepto de acuerdo con la cual a la condición humana le son inherentes determinadas cualidades que la ley – esto es, el ordenamiento jurídico - no puede sino recoger y consagrar.

La democracia liberal recepta, pues, una noción de libertad que era

común y aceptada para cuando la ascendente burguesía se hace con el poder del Estado, y con el Estado mismo, noción que por lo demás ya había sido previamente elaborada y preparada por el iusnaturalismo medieval. De esta suerte, la juridificación no actúa sino como la constatación de un hecho propio del ser humano, siendo producto esa misma constatación de un imperativo lógico de la razón.

Por otra parte, explica el celo con que se procuró proteger la libertad el cuidado que se puso en evitar toda concentración de poder en el aparato del Estado, a los fines de que éste no interfiriese en las relaciones entre individuos y éstos pudieran desarrollar libremente sus naturales facultades, las que - por lo demás - eran anteriores al Estado y a todo el orden social.

De esta suerte, la positivación viene a constituirse en un valladar de la

libertad, que es el atributo humano par excellence. Por ello es claro que el reconocimiento expreso de aquélla por parte del Estado se resuelve en la construcción de un sistema de garantías que ha de tender a perpetuarla. En este sentido tanto la Declaración de Virginia, como la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano - núcleo ideológico de cuyo contenido se deriva la juridificación que el Estado efectúa - son explícitas al indicar que los hombres cuentan con derechos inherentes y naturales de los que no se despojan al entrar en sociedad.85

85 Un relación muy bien circunstanciada sobre el origen y desarrollo de los derechos naturales la da Antonio Pérez Luño, en Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, editorial Tecnos, Madrid, España, 1984.


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Véase ahora cómo los derechos naturales se positivizan – y con ellos la noción de participación –, de qué modo se incorporan al ordenamiento jurídico y cuál es el nuevo sentido que son susceptibles de adquirir.

En efecto, al margen de la problematización que el positivismo jurídico86 planteó estimando que con anterioridad al Estado no puede hablarse de la existencia de derecho alguno -, lo cierto es que ya a fines del siglo XVIII está completamente formulado el concepto - y la técnica - de acuerdo con los cuales se le confiere al parlamento la facultad - en cuanto titular de la soberanía popular - de definir cuáles libertades habrían de conformar el elenco básico de los derechos que debería respetar la autoridad del Estado, y es a partir de esta concepción que opera la democracia liberal durante todo el resto del siglo XIX, hasta el advenimiento del Estado Social y Democrático de Derecho.

Como es bien sabido, la suave articulación entre las libertades públicas - que dentro del Estado Social y Democrático de Derecho evolucionan en derechos fundamentales, y de seguido se verá sucintamente de qué modo - y la soberanía y autoridad del Estado se ha hecho posible, en esta hora finisecular, en virtud del tránsito que estas libertades experimentaron: se las consideró - en principio -, durante el Estado Liberal de Derecho, como una derivación de la ley que - aunque la antecedieran -, al expresar una voluntad generalizada, tenía como finalidad contribuir a la generación

86 Pese a las objeciones de positivistas como Austin o Bentham, la doctrina científica del derecho terminó receptando los derechos naturales y procuró incluso asignarles un status teórico dentro de sus particular concepción, como lo demuestra el hecho de que Jellinek formulara para ellos la expresión derechos públicos subjetivos, la cual en el fondo no implicó distanciación teórica esencial respecto del contenido que estos derechos les asignara el iusnaturalismo incorporado a las declaraciones de Virginia y de los Derechos del Hombre, toda vez que se preserva la condición básica de protección de las libertades del individuo de frente a la autoridad del Estado. Pese a que manifiesta lo contrario, para concluir después en el mismo sentido de esta marginalia, Pérez Luño trata este último punto con precisión. Vid.- op.- cit., páginas �� a ��.Participa asimismo de una actitud positivista Pedro Cruz Villalón, para quien los derechos fundamentales tienen como ámbito de acontecimientos la extensión de los textos constitucionales, de modo tal que los problemas con éstos vinculados son los que plantea el texto constitucional. Pese a este enfoque reduccionista – aunque de gran rigor por lo demás - es conteste en afirmar que estos derechos surgen con las proclamaciones de Viriginia y de los Derechos del Hombre. Vid. Revista Española de Derecho Constitucional, Número 25, 1989, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, páginas 35 a 62.



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de un sistema que garantizara a los individuos el goce y disfrute de tales libertades. Sólo de esta forma se pudo superar la contradicción - que en parte era aparente - entre libertad y autoridad estatal. De ahí que sea oportuno señalar en el anterior sentido que las libertades públicas devienen en consustanciales al Estado, en la medida en que no es el Estado el que las concede sino que son el producto de la soberanía popular,87 la cual es para el Estado mismo irresistible.

Así las cosas, resultará claro que la originación más primigenia de los

derechos fundamentales es la que procede del Estado Liberal de Derecho, el cual los receptó a su vez del individualismo iusnaturalista de fines del siglo XVIII, según se ha visto. Por ello, en el Estado Social y Democrático de Derecho las libertades públicas perviven como derechos fundamentales, con una nueva fisonomía y nueva configuración, ciertamente, pero conservando un sustrato jurídico-ideológico común.

Claro está que - en el Estado Social y Democrático de Derecho - los

derechos fundamentales se articulan ahora no sólo dentro del concepto de soberanía popular y autoridad del Estado, sino también con la demanda de una efectiva socialización de la producción, así como con la generación de un bienestar que anteriormente era irradiado sólo para los estratos burgueses, aspectos los anteriores que ya se trataron oportunamente infra.88 Lo que sí resulta cierto, también, es que el denominativo de fundamentales para estos derechos proviene de haber insertado la categoría de derechos subjetivos dentro del texto constitucional, revistiéndolos de una potencialidad merced a la cual no están dentro de las facultades operativas del legislador ordinario, son susceptibles de ser tutelados, son directamente vinculantes para los órganos estatales y su contenido es altamente estable e irreductible,89con lo cual cambia su rango, dado que ahora ya no proceden de la ley - como ocurrió durante la democracia liberal - sino que están ínsitos en el texto constitucional.90

De cualquier suerte, visto cómo las libertades públicas devienen en derechos fundamentales, insertando con una nueva denominación contenidos formulados inicialmente por el iusnaturalismo, a los que se

87 Así lo sostiene Pérez Luño en op.- cit.-, pág. ��.88 Vid.- infra páginas �0 y siguientes.89 Vid. Pedro Cruz Villalón, op.- cit., págs. 43 y 44.90 La diferente evolución - así como el distinto status - de estos derechos en Estados Unidos y en Europa lo señalan con toda precisión Roberto Blanco Valdéz y Cruz Villalón en op.- cit-.


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les dota de garantías procesales para su efectiva verificación, no está de más intentar una descripción reconstructiva del contenido de esos derechos, no tanto a los efectos de determinar las variaciones que hayan experimentado, como para resaltar cuál ha sido su continuidad y la conexión que ha persistido entre las libertades y la participación política como derecho revestido de la fundamentalidad propia de aquéllas y que éste ha heredado91.

91 Marco Rivero Sánchez en Episteme y Derecho: una exploración jurídico-penal, se refiere a los axiales que Habermas establece como elementos fundantes de las cinco categorías básicas de derechos fundamentales, dentro de las cuales incluye los derechos fundamentales de participación política, conceptuándolos como derechos de carácter político a partir de los cuales se desarrolla el status de ciudadano en condiciones de igualdad y libertad. Vid. al respecto Marco Rivero Sánchez, Episteme y Derecho, una exploración jurídico-penal, editorial Comares, Granada, España, �00�.



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3.1.- El Derecho de Participación: un nuevo sentido para una vieja libertad.

El concepto inicial de libertad - tal y como se entendió a fines del siglo

XVIII en Francia - atiende a una significación de acuerdo con la cual éste se predica exclusivamente de la persona humana, la cual por virtud de este mismo predicado está dotada de la facultad de obrar por sí misma, procurando alcanzar los fines que desee perseguir sin obedecer asimismo - en esta prosecución -, ni siquiera en la escogencia de los medios, a imposición alguna que no provenga de su voluntad.92

Es claro - por tanto - que la libertad atinge en principio a una condición

psicológica o volitiva de la persona humana, a una potencia del humano ser que - al trasladarse al plano de la realidad objetiva -, al convertirse en acto, asume por la variedad de que esa realidad está compuesta una diversificación plural, siendo por ello necesario hablar de libertades. No obstante lo anterior, no será sino hacia 1814 - y por obra de Chateaubriand durante la Restauración que la expresión libertades públicas empezará a ser frecuente dentro de la terminología jurídica-política, y con ella se hará referencia a las grandes libertades cuya característica será no estar limitadas a un solo individuo y manifestarse hacia afuera conllevando la acción de coparticipantes o la llamada a lo publico.93

Es en Inglaterra donde la expresión derechos va a contar con una significación exactamente igual a la que las libertades tenían en Francia,94 con la particularidad de que el término derecho empezaba a prefigurar

92 Esta definición “clásica” de la libertad se encuentra en Carlos Sánchez Viamonte, La Libertad y sus Problemas, editorial Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, Argentina, 1961. 93 Vid. Al efecto A. Colliard, Libertes Publiques, citada por Remedio Sanchez Ferriz, en Estudio Sobre las Libertades, editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, España, 1989, pág. 41.94 Así lo demuestra la Carta Magna de 1215, o bien la Petition of Rights, así como la Bill of Rights. Sobre el particular vid.- Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, editorial Marcial Pons, Madrid, España, 1995, páginas �� a ��. Así como Pedro Cruz Villalón, op.- cit., pag. 41


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ahí más o menos la misma significación que hoy se le atribuye, a saber, la situación subjetiva merced a la cual un sujeto puede demandar una conducta de abstención, intervención o entrega de un bien, sea éste físico o inmaterial, lo mismo de un particular que del aparato estatal.

Ahora bien, a partir del momento en que las libertades son conceptuadas

como directas derivaciones de la libertad humana y de su fenomenología, esto es, de su particular concreción en el ámbito de la realidad objetiva, en razón de lo cual sus efectos trascienden la esfera personal del individuo generando un efecto socializante que puede producir afección para el propio aparato estatal - aunque esa trascendencia no los califica esencialmente y por ello puede no estar presente - esta significación se funde - por concordancia - con la idea de derecho tal y como se había concebido en Inglaterra.

Así las cosas, y si bien es cierto la Constitución de 20 de diciembre de 1824, aprobada en Frankfurt, hablaba ya de los Derechos Fundamentales del Pueblo Alemán95, no es sino hasta después de la Primera Guerra Mundial que esta expresión empieza a imponerse en el ámbito del derecho constitucional, recogiendo aquel sentido inicial que en Inglaterra tenía, junto con la significación manifestativa de voluntad individual susceptible de generar efectos socializantes que procedía del iusnaturalismo y de la Revolución Francesa.

Es claro que la evolución de los derechos fundamentales discurre de

diferente modo ya se trate del decurso que en Estados Unidos siguieron estos derechos, ya se trate del particular desarrollo que experimentaron en Europa; empero, prescindiendo también en esta ocasión del detalle histórico96 que explicaría su devenir, lo cierto es que en ambos casos se arriba al mismo resultado, esto es, a la constitucionalización - generalizada en todos los ordenamientos jurídicos - de este tipo de derechos, cuya expresión más clásica fue la formulación que asumieron en la Constitución de Weimar.

Visto lo anterior es claro - por lo que a la participación respecta,

históricamente considerada en su desarrollo y en sus limitaciones - que

95 Vid. Javier Pérez Royo, op.- cit., pág. 244. 96 Los avatares histórico-jurídicos de los derechos fundamentales pueden hallarse en Rodolfo Blanco Valdés, op.- cit., así como en Javier Pérez Royo, ibídem, páginas �� a ��. También Pedro Cruz Villalón, op.- cit.



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su fundamentalidad radica en su condición de haber estado agregada - y subyacente - a lo que Pérez Royo con acierto denomina libertad radical.97 Lo anterior implica que la participación, aún cuando se verifica conceptualmente en un solo momento - al fundarse el Estado - y de inmediato pasa a actuar como elemento constitutivo de la idea de representación, o como sustrato de ésta según ya se ha dicho, goza de la misma fundamentalidad que la representación tiene en la medida en que lo mismo ésta que aquélla se constituyen en condiciones indispensables de la libertad y del funcionamiento del sistema democrático.

Por otro lado es claro que - vista la teleología de la representación,

de conformidad con la cual ha de satisfacer el interés general, así como producir el orden jurídico y la estatalidad son, según lo conceptuaba la democracia liberal, prioridades básicas - la representación misma, en cuanto técnica para racionalizar la participación, hace que aquélla transmita a ésta un carácter fundamentalmente humano, en la medida en que a través de la representación le es posible actuar concertadamente con sus semejantes a la individualidad del hombre. Es en este último sentido que puede afirmarse - parafraseando a Pérez Royo - que la participación está también revestida de libertad radical, dado que su ejercicio - a través de la representación clásicamente entendida, o menos mediatizada aún según se verá cuando se analicen los parapartidos - plenifica al hombre y reactúa sobre la sociedad y el Estado.

De la misma forma, esa fundamentalidad de que goza la participación es consecuencia de ser ésta elemento constitutivo de la representación, y participar por ello de la misma sustancia jurídico-empírica de la representación, en la medida en que contribuye a realizar y desarrollar la dignidad del hombre, mereciendo por ello la protección del Estado, o cuando menos la abstención de parte de éste de cualesquiera acciones que pudieran perturbar el ámbito dentro del cual la participación se encuentra inserta, o bien contribuir a rigidizarla excesiva, innecesaria e irracionalmente, no admitiendo otras posibilidades para su efectiva dación.

Es en esta dirección que puede hablarse de un nuevo sentido para

una vieja libertad, toda vez que la participación dentro del esquema impuesto por los partidos políticos - en tesis de principio - se desformaliza en tanto y en cuanto ese marco la ha estatificado, haciéndola operativa

97 Ibídem, Pérez Royo, página ��.


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sólo en términos de emisión del sufragio, o bien relegándola a áreas de muy reducida expansión e irradación, ya direccionándola para fortalecer el liderazgo y la dinámica de la clase política, ya convirtiéndola en un elemento puramente físico dentro del Estado de partidos, aspectos los anteriores que ya se han reseñado.

Es por eso que - a los fines de ver si es factible desarrollar hasta sus

más ulteriores consecuencias la fundamentalidad de la participación - ha de atenderse a tres aspectos de suma importancia, a saber:

1.- las tendencias de la natural evolución del concepto de participación a lo interno de los partidos políticos que, aún cuando no se expresa sino dentro de ciertos parámetros institucionales, tiende a asumir ahora nuevas características y a incorporar nuevos elementos, provenientes lo mismo de la avance de la sociedad, como de la implementación de nuevas tecnologías.

2.- La existencia de límites para la acción que ejerce el mismo Estado Social y Democrático de Derecho, en virtud de los cuales la bienestarización que al Estado se le exige extingue su acción sin lograrla plenamente. Ello supone - por lo tanto - que hay áreas de reticulación tal en las que el accionar del Estado no penetra adecuadamente, en parte por la novedad de las necesidades, en parte por la falta de idoneidad, carencia y limitación de los recursos, en parte por la insuficiencia de medios para enfrentar las dificultades que a este Estado se le plantean, todo lo cual exige una acción de una inteligencia que la estructura misma de los partidos políticos, así como el Estado, no puede desplegar completamente y respecto de la cual la participación directa de los ciudadanos - a través de nuevas estructuras o formas de esa misma participación - puede generar interesantes y eficaces resultados, todo lo cual hace que surjan nuevos movimientos políticos y nuevas estructuras de acción, que requieren formas de manifestación distintas a las de los partidos.

3.- La posibilidad de existencia de este tipo de participación dependerá básicamente de las opciones que a la participación misma le conceda el ordenamiento jurídico. Para el caso español, la situación no es en absoluto compleja, toda vez que tanto el artículo 23 constitucional, así como la Ley Orgánica Número 5 - del 19 de junio de 1985 - del Régimen Electoral General -, en desarrollo de aquel precepto, en concreto, sus artículos 43,



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44, inciso c), 45, y 46, incisos 1), 2) y 7)98- en concordancia iusfilosófica con la fundamentalidad que la participación tiene - concede la posibilidad de que asociaciones de electores se inscriban y participen al margen de los partidos políticos y en competencia con ellos; empero, en el caso de Costa Rica la situación es muy otra, dado que la Constitución no concede de forma expresa opciones jurídicas para vehicular una participación que no sea la que es dable desplegar desde el aparato de los partidos políticos, y en razón de lo cual habrá de acudirse al texto constitucional que se refiere a la participación política con objeto de verificar si es derivable a partir de sus principios, siempre que la norma contenga los niveles de significación históricos y jurídico-filosóficos mínimos y comunes a los ordenamientos constitucionales contemporáneos, operación que ha de reservarse para desarrollarla infra.

De cualquier suerte conviene tratar separadamente las dificultades

que se acaban de enumerar, con la finalidad de precisar de qué modo tienden a superarse y poder entonces definir cuál es el nuevo sentido que podría tener - en tanto que vieja libertad - la participación como sustrato y elemento integrador del concepto de representación, pero que también puede concebirse hoy epistemológica y jurídicamente como una modalidad-categoría concurrente con aquélla, o directamente ejercitable dentro de un ámbito que podría no ser omnicomprensivo en cuanto a la totalidad de los problemas socioeconómicos a superar - o de las acciones por emprender para superarlos -, pero que sí podría extenderse por todo el cuerpo social para, alternativamente con las acciones que el Estado y las que los partidos emprendan, focalizarse en determinados niveles - y sin pretender una sustitución del gobierno de técnica tradicionalmente partidario-representativa - generar una acción mucho más directa - y mejor reticulada según la especificidad de la acción de que se trate - en y para la producción del bienestar social.

98 Por lo demás, el ordenamiento jurídico español está constituido por un sólido régimen de garantías electorales, tal y como es fácilmente apreciable a partir de la lectura de la Ley Orgánica �-��0�0 - de �� de mayo de ese año -, que regula los delitos relacionados con las libertades de expresión, reunión y asociación, Ley Orgánica �-�� - del �� de julio de ese año - reguladora del derecho de reunión, así como la Ley ��-�� - de � de diciembre de ese mismo año, leyes todas las anteriores que desarrollan la fundamentalidad de que están revestidos los respectivos derechos a que ellas se refieren.


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En lo que respecta a la natural evolución del concepto de participación a lo interno de los partidos políticos, preciso es atender a circunstancias históricas recientes, pues con la caída del muro de Berlín, y el desmantelamiento de la Unión Soviética, se ha hecho evidente la declinación del deseo de ofrecer grandes sistemas filosófico-políticos de explicación de la realidad, tanto por parte de la izquierda como por parte de la derecha; la polaridad imperante hasta el último cuarto de este siglo - que venía ya haciendo crisis - se diluye para dar paso a una búsqueda de alternativas que se desvinculan de proyectos políticos macrototalizadores y que - antes bien - propugnan por una mayor tolerancia, por una mayor admisión de la diversidad ideológica y por una incorporación tanto de las minorías étnicas e ideológicas, como del ambiente y el entorno animal.

Por de pronto es claro que la anterior circunstancia - de

desideologización - puede estar constituyéndose en signo de un hondo cambio en la composición y comportamiento de las bases electorales de los partidos políticos, así como en la actitud de éstas; las antedichas bases electorales, o componente sociológico, han quedado a la espera de un ulterior desarrollo del sistema democrático, el cual se ha centrado - en el Estado de Partidos - en una afirmación de la democracia misma pero en función del torneo electoral que entre los partidos se verifica, más que en función de la dinámica a lo interno de los partidos.99 Y es que dicho desarrollo - o ulterización de los parámetros democráticos para que también permeen la vida interna de lo partidos políticos - es indicativo de una tendencia en virtud de la cual se procura que la burocracia del partido, esto es, lo que Von Byme denomina la clase política, no continúe por el camino de una “elitización” permanente que obra el efecto de embotar la acción de los propios partidos políticos y tornarla inútil - o de exiguos resultados - respecto de acuciantes problemas sociales en áreas especialmente álgidas. De ahí que la participación – en cuanto derecho y en cuanto realidad – empiece ahora a asumir nuevas características, en dos distintos aunque complementarios sentidos, a saber, y en primer término, penetrando las actividades burocráticas de los partidos para que las bases partidarias puedan arbitrar - desde adentro - la acción de los dirigentes y tengan mayores opciones orientativas, así como un control relativo de

99 Lo señala así, con precisión envidiable Von Byme. Vid. Op.- cit., pág.��.



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los objetivos de los partidos y de las acciones que han de adoptarse para alcanzarlos100.

En tal sentido es dable apreciar - al menos en Costa Rica - una fuerte

tendencia hacia una mayor democratización interna de los partidos políticos, cuyo resultado previsible podría consistir en una amplia desconexión de las actuales estructuras partidistas, esto es, de la burocracia partidista, a los efectos de revisar las redes de privilegio y ventajas de que gozan los dirigentes de los partidos, con la finalidad de hacer más permeables las estructuras de estas organizaciones políticas a la acción de las bases sociales.101

Es claro que - con lo anterior - se está procediendo a un mayor

arbitraje de las actividades de las oligarquías partidistas, según lo proponía Gonzalo Fernández de la Mora,102 dado que la presencia de una clase dirigente dentro de los partidos es inevitable, según lo admite la mayoría de la doctrina jurídico-política; con todo lo anterior se procura una mayor

100 En este sentido la actividad jurisdiccional del Tribunal Supremo de Elecciones ha sido paradigmática a partir del año �000, toda vez que el ejercicio de sus facultades mediante la homologación y publicación electrónica de los estatutos de los partidos, las demandas de nulidad, los recursos contra actos de la administración electoral, el procedimiento recursivo del artículo �� del Código Electoral, la acción de nulidad y sobre todo el recurso de amparo electoral – de genuino cuño jurisprudencial – han permitido un control de la actividad interna de los partidos por parte de los militantes nunca antes vista en el medio costarricense; no obstante, esta protección jurisdiccional aunque genera un espacio protectivo de la participación no potencia ni expande exponencialmente la participación misma, como si lo podría hace la figura de las asociaciones libres de electores. En todo caso expone con singular precisión las características protectoras de la participación que genera la jurisdicción electoral, Luis Antonio Sobrado González en La Justicia Electoral en Costa Rica, editorial Investigaciones Jurídicas S.A. (IJSA), San José, Costa Rica, 2005, al cual remitimos para un mejor detalle de este punto.101 En tal sentido pueden resultar sugerentes e interesantes la revisión que los partidos Liberación Nacional y Unidad Social Cristiana - en Costa Rica - han efectuado para revisar el sistema de elección de candidatos a diputado, proponiendo a la respectiva Asamblea Nacional de cada uno de estos partidos un sistema de elección más directo que reduce moderadamente las decisiones y el influjo que la burocracia del partido, así como sus líderes, pueden ejercer en la designación de este tipo de candidatos. 102 Vid. La Partitocracia, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, España, 1977, pág. 81


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inserción de los electores dentro de la vida del partido ya sea para elegir a los titulares de la burocracia partidaria, ya sea para determinar quienes serán candidatos a puestos de elección popular, ya sea para establecer controles sobre las actividades del partido – incluidos los fondos con que se financia – y la forma de ejecutarlas, como se dijo antes.

Claro está que esta nueva actitud redimensiona la participación

dotándola de una capacidad de penetración que antes no tenía, pese a todo lo cual no se agota en esa específica dación la fundamentalidad de que la participación misma está investida en cuanto que derecho, conforme se intentó demostrarlo supra. Y no es dable de agotarse dentro de aquel esquema la participación, toda vez que ésta es susceptible de admitir formas alternas de su configuración, fuera incluso del marco que imponen los partidos políticos, como se verá de seguido.



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3.2.- Limitaciones a la acción del Estado: la oposición entre recursos y medios frente a necesidades crecientes, y el Pluralismo como nuevo referente de la participación.

La cuestión sobre la existencia de límites para la acción que ejerce el mismo Estado Social y Democrático de Derecho, conviene tratarla conjuntamente con el fenómeno del pluralismo político, no en virtud de una relación conceptual de precedencia - o de causa-efecto entre ambos -, sino porque el pluralismo bien puede ser conceptuado como un ámbito de acontecimientos dentro del cual la superación de determinadas dificultades - las cuales no siempre son resueltas por la acción estatal, como ya se ha insinuado aquí - potenciaría las posibilidades de una acción participativa por parte de agrupaciones de electores, en orden a ulteriorizar el derecho de participación, que es como decir la participación misma . No obstante, se intentará de seguido hacer un sucinto apunte sobre las posiciones que - en torno a las afecciones que sufre la acción del Estado - ayudarán mejor a comprender cómo se inserta en este contexto la participación como derecho fundamental.

Según lo que ya se adelantó en punto al Estado Social y Democrático

de Derecho, no es sino a fines del siglo XIX que se plantea la necesidad de que el Estado asuma - como obligación - la dación de asistencia social, sanitaria, educacional y de vivienda para los sectores más marginados de la sociedad.103 La acción del Estado es objeto, en tal sentido y por esas razones, de una constitucionalización creciente cuya finalidad última es ecualizar las diferencias sociales y generar una situación de total simetría entre las diferentes clases sociales.104

103 A las anteriores demandas se suman ahora la protección de los recursos naturales y la defensa del medio ambiente. 104 Claus Offe habla de la generación de una simetría entre trabajo y capital, que era el punto más neurálgico de la democracia liberal. Vid.- Claus Offe, Contradicciones en el Estado el Bienestar, editorial Alianza, Madrid, España, 1990.


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Todo ello plantea para el Estado la exigencia de actuar de frente a situaciones totalmente cambiantes - al menos en esta hora finisecular -, las cuales imponen al Estado mismo una constante redefinición de objetivos, así como la urgencia por la cual se debe hacer frente a situaciones complejas y variables con medios limitados, escasez de medios o ausencia total de ellos. Adicionalmente, ha de considerarse que muchos de los intereses que hoy se reparten por el cuerpo social no necesariamente son concurrentes sino, antes bien, suelen entrar en agudo conflicto, exigiendo de la acción estatal una diversidad con la que ésta muy pocas veces cuenta.

Luciano Parejo105 ha tratado cuidadosa y analíticamente la cuestión

de la multiplicidad de necesidades de frente a la existencia de medios limitados con que el Estado cuenta para satisfacerlas, y en tal sentido conviene retomar sus indicaciones, sólo a los fines de entender que esta confrontación entre medios del Estado y satisfacción de intereses sociales de muy diversa índole, está también relacionada con un ingente crecimiento de las responsabilidades que al Estado se le asignan. Un crecimiento tal ha traído - como una de sus consecuencias - la pérdida en el sistema de las acciones del Estado de la coherencia y de la fisonomía del conjunto estatal. Señala asimismo con corrección Parejo - e importa indicarlo aquí por la pertinencia que tiene para estas líneas - que esta disfuncionalización del Estado termina afectando no sólo al conglomerado social que está urgido de la acción estatal sino también a su aparato, todo lo cual conlleva a una disociación entre la estructura estatal, el régimen jurídico de su funcionamiento y los resultados de una acción desbordada por las necesidades sociales.106

La efectiva realización del derecho de igualdad que esta simetría

persigue es un factor - sin duda alguna - harto problemático107 y ello lleva a dos tipos de críticas, a saber, una según la cual el aparato que el Estado ha generado para la cobertura de necesidades sociales es hoy día insostenible desde el punto de vista económico, aparte de que su modo de ecualización de las diferencias sociales disfuncionaliza las fuerzas

105 Vid.- sobre el particular Eficacia y Administración, Instituto Nacional de la Administración Pública, Boletín Oficial del Estado, Madrid, España, 1995.106 Vid.- Luciano Parejo, op.- cit., págs. �0 y ��.107 Así lo plantea con todo rigor Ramón García Cotarelo, en Del Estado del Bienestar al Estado del Malestar, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1986.



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naturales de la sociedad, en concreto la del mercado. La otra, acusa al Estado de falta de idoneidad y de ineficacia absoluta en la resolución de estos problemas.108 De toda suerte - y según lo reseña Cotarelo - las dificultades en la realización del grado de igualdad que el Estado ha de procurar - así como el sentido en que aquélla deba procurarse, esto es, jurídico-formal o real-material, concomitantes, subsiguientes o excluyentes - son una dificultad cuyos componentes han sido evaluados por ambos tipos de críticas acertadamente, en razón de lo cual - y haciendo una prospección sobre el futuro mediato e inmediato - Offe109 vaticina que lo más probable es que haya que adoptar una solución ecléctica que permita lo mismo una reducción del aparato del Estado que una eficientización de los recursos y medios desplegados para seguir socializando el bienestar, siendo claro entonces que dentro de la mayor eficiencia de los medios y recursos antedichos la participación a través de parapartidos podría devenir como posible para suplir la acción del Estado allí donde ésta se agota o es insuficiente, todo lo cual se analizará con detalle infra.

108 Estas dos son - en síntesis - las críticas de la “derecha” y de la “izquierda”, y con estas denominaciones se refieren a ellas lo mismo Cotarelo, op.- cit.-, que Offe, op.- cit.-, págs. �� a ��.109 La afirmación acerca del eclectismo está implícitamente formulada por Offe, siendo la explicitación en los términos en que aquí se hace, cosecha y conclusión de este trabajo. En todo caso, importa indicar que la posibilidad de un eclectismo tal es especialmente factible - en cuanto a su dación - en el medio costarricense, en donde históricamente se ha consolidado una mesocracia y cuyo pacífico medio institucional podría dar paso a una suave reestructuración y rediseño de las funciones sociales del Estado.


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3.2a.- El Pluralismo: nuevo referente de la participación

En el anterior sentido resulta claro que el Estado Social y Democrático de Derecho continua siendo - indudablemente - el marco institucional, como lo llama Offe - cuyas condiciones y estructuras son susceptibles de alcanzar un equilibrio entre las expectativas de los sectores medios y las clases proletarizadas ascendentes, y las condiciones de suave y libre funcionamiento del mercado, en la medida en que la democracia capitalista es proclive a la generación de excedentes materiales que hacen posible la existencia de fuerzas sociales interesadas en el mantenimiento y prosecución del Estado Social y Democrático de Derecho, lo mismo que hace posible la generación de riqueza social cuya distribución tiende a ser desigual. Claro está que el mejoramiento de las condiciones materiales de los sectores medios y los estratos proletarizados ascendentes- a través de la acción estatal -, así como la continuada generación de riqueza, dependerá de que el Estado Social y Democrático de Derecho pueda continuar resolviendo las tensiones entre economía del capital y ulterización de las consecuencias del principio de igualdad,110 tensiones que por lo demás tienden hoy a desbordar al Estado mismo, produciendo su paralización y restándole con todo ello eficacia en las acciones de bienestarización social que emprende, según ya se ha reseñado.

Todo lo anterior ha conducido a una incremento de la posibilidad de

las actitudes participativas, lo cual ha obrado el efecto de que sectores medios y proletarizados ascendentes acudan - con mayor frecuencia - a la utilización del elenco de derechos constitucional y legalmente consagrados, a los fines de sustanciar su participación, y con ella alcanzar la satisfacción de sus demandas y deseos. Se asiste - por lo tanto - a una nueva fenomenología, en la medida en que grandes sectores de la sociedad, dentro del tipo de Estado a que se viene haciendo referencia, no sólo reciben

110 Según Habermas el Estado Social y Democrático de Derecho pierde ahora su potencia movilizadora lo mismo a causa de la desconfianza - y reducción de sus efectos - con que los sectores medios y proletarios ascendentes perciben y reciben su acción, como por la urgencia de ampliación del mercado, la cual conduce a una especie de ataraxia estatal. Vid.- Offe op.- cit.-, pág. ��.



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los efectos de la acción estatal - o bien los reciben inadecuadamente, o dejan de recibirlos del todo -, sino que también pretenden ahora un mayor control sobre las acciones del Estado y, en concreto, sobre las actividades y sobre los objetivos que los partidos políticos despliegan lo mismo dentro del Estado que fuera de él.

La causa de esta actitud está asentada en la consideración que amplios

sectores sociales efectúan, y de acuerdo con la cual estiman por igual - lo mismo los sectores medios y los proletarizados ascendentes, que los sectores marcadamente capitalistas - que no es dable continuar con la resolución de problemas sociales, igualación constante y generación de riqueza utilizando para todo ello los actuales instrumentos y medios de que el Estado dispone. Se propone, en consecuencia, tanto una repotenciación del mercado - y de valores tradicionales como la propiedad y la familia -, como la dación de nuevos “espacios socio-vitales”, como podrían serlo la descentralización y la autonomización, conservación de la identidad cultural, la re-definición de un determinado territorio físico o de un ámbito particular de actividades, condiciones laborales dignificadoras que permitan ocio culto, el rescate y reconstrucción de entornos físicos y naturales, condiciones de vida y sobrevivencia, así como el reconocimiento de diversidades de toda laya: étnica, sexual, lingüística, política y deportiva,111planteándose la posibilidad para ello de utilizar figuras iuselectorales que permitan una participación más directa - o menos mediatizada si se quiere - en la consecución y logro de las finalidades supradescritas, todas las cuales se movilizan - generalmente - en ámbitos respecto de los cuales la acción de los partidos políticos, como tanto se ha insistido aquí, no alcanza el grado de reticulación suficiente para satisfacer estos intereses, o bien requiere - una vez que la acción se despliega desde el Estado - de una coadyuvación que permita esa misma y plena consecución.

Por otra parte, importa tener claro que el pluralismo tiene un sustrato

iusfilosófico, en virtud del cual es portador de una gran carga social de interdiferenciación, tolerancia, disenso y variabilidad, características éstas que son posibles y surgen precisamente del carácter democrático propio del Estado Social y Democrático de Derecho, y que es - en última

111 El análisis sobre condiciones, desarrollo y reglas de interacción de los nuevos grupos que asimilan y propalan estos valores lo trata sociológica y políticamente Claus Offe en Partidos Políticos y Nuevos Movimientos Sociales, editorial Sistema, Madrid, España, sin fecha de edición, págs. 163-164 y 176 a 179.


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instancia - el que ha permitido la eclosión de los partidos políticos,112 la radicalización del sistema de partidos y su vigencia y el que - por eso mismo - está en posibilidad de permitir que coexistan con los partidos mismos agrupaciones que - sin tener las estrictas características de los partidos políticos - podrán participar en las justas electorales compitiendo con aquéllos para la superación de dificultades y la satisfacción de intereses particularizados que - si bien es cierto pueden no ser los de la gran mayoría - atingen, pertenecen y son adoptados por sectores cuyas características e importancia en el contexto social devienen en constitutivas de la entera sociedad, en razón de todo lo cual el pluralismo se convierte en un nuevo referente respecto de la necesidad de una participación política activa, que no se agota en las estructuras de los partidos, sino que es susceptible de vehicularse - con diferentes características, sentidos y finalidades - mediante asociaciones libres de electores, con plenaria inserción dentro de los procesos electorales.

En efecto, las asociaciones libres de electores, así como las

agrupaciones electorales de carácter relativamente espontáneo113 - esto es, surgidas sobre la marcha en el desarrollo de la sociedad y en y con la consecuente agudización de los conflictos que tanto las contradicciones sociales, igual que la superación de dificultades, generan - son ámbitos nuevos donde la participación no puede quedar consignada únicamente a las estructuras de los partidos políticos - o a las del Estado -, dado que éstas no pueden adaptarse al rápido cambio que imponen los hechos, puesto que su velocidad está sujeta a la vertebración de elementos lentificados - cuando no retardarios114 -, sino se quiere negar la fundamentalidad que la

112 En este mismo sentido lo establece Geovanni Sartori en Los Fundamentos del Pluralismo, Leviatán, Número 61, 1995, Madrid, España.113 A las cuales se denomina acá - con carácter un tanto provisorio - como parapartidos, dado que carecen de la estructura, características, fines, métodos y regulación propios de los partidos políticos, y no obstante son susceptibles de participar en la contienda electoral, postular un marco de acción programático harto concreto y contar con un determinado caudal electoral.114 Esta tesitura, que Bobbio denomina de escaso rendimiento, la describen con precisión este mismo autor, así como Luciano Parejo, quien ha puesto de relieve la necesidad de superar la entelequia en que se encuentra el Estado - frente a la ingente demanda de la sociedad - adoptando en el plano de la acción y del derecho administrativos instrumentos prácticos e institutos jurídicos de idéntica naturaleza a la que tienen las dificultades que han de solventarse. Sobre el particular vid.- de Norberto Bobbio, El Futuro de la Democracia, editorial Fondo de Cultura Económica, México, Distrito Federal, 1986, páginas 28 y 29, así como



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participación misma tiene en cuanto derecho que ha de ser ejercitable por todos los ciudadanos en todo momento y en multitud de planos sociales, económicos y políticos. Por lo demás - y si se atiende a los orígenes del propio pluralismo - la posibilidad de que en el ordenamiento jurídico esté potencialmente inserta la vertebración de formas asociativas iuselectorales distintas a los partidos - sea por sus fines, sea por su estructura, sea por ambas razones, entre muchas otras - es un dato constitucional dado, toda vez que el pluralismo surge – en principio – a partir de las persecuciones religiosas como una necesidad de formular y vivenciar el principio de tolerancia, el cual mucho se secularizó posteriormente dando paso - primero sobre todo en los países protestantes115 - a la existencia de varios partidos en el Estado Liberal de Derecho, que suponían la conformación de un núcleo común de valores pero con una consideración y un posicionamiento diferentes respecto de él.

No puede obviarse - por otra parte - que los intereses que están en juego116 tienden a generar situaciones respecto de las cuales se impone, como bien lo señala Sartori, distinguir entre el Principio de la Mayoría y la Regla de la Mayoría, a los fines de tener claro que el pluralismo riñe - en esencia - con una mayoría entendida literal y numéricamente, toda vez que una tan restringida inteligencia de aquel concepto niega rotundamente el pluralismo, lo que no autoriza la recíproca inversa, toda vez que el propio pluralismo es el fundamento que justifica la operación del principio de la mayoría, en la medida en que éste supone el respeto por los derechos de la minoría. Es así lo anterior, dado que lo básico del pluralismo no es sino la aceptación de la diversidad dentro del cuerpo social, en razón de lo cual - aún cuando haya un núcleo de valores comunes, como lo es la estimación del sistema democrático como ámbito de acontecimientos

Luciano Parejo, Estabilidad e Innovación del Derecho Publico, seminario impartido en el Centro de Estudios Constitucionales, Primer Módulo, octubre a diciembre de ��.115 Vid.- sobre el particular Geovanni Sartori, op.- cit., pág. �� a ��. Por otra parte repárase en el hecho de que la instauración de regímenes totalitarios en países como Alemania, nada prueba en contra de los orígenes del pluralismo, sino que demuestra - por el contrario - la precariedad del desarrollo de los sistemas democráticos, problema este último que trata Bobbio en El Futuro de la democracia, op. cit.116 Conviene no olvidarlos: una potenciación del mercado, conjuntamente con la necesidad de socializarse el bienestar propugnado por los sectores medios y el proletariado ascendente, a los cuales se agrega ahora el deseo por participar en la distribución y socialización de la riqueza, así como en la protección y regeneración de los entornos naturales.


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o conjunto de instituciones dentro y a partir de los cuales es factible un determinado tipo de convivencia, el mejor posible quizá - según se adelantó infra - el posicionamiento respecto de ese núcleo puede ser del todo distinto y, por ende, urgente la exogenación de medios que permitan que se expresen determinadas formas de participación política activa en clave de neoestructuras partidaristas.

En este mismo sentido es claro que la complejidad de los problemas sociales supone la necesidad imperiosa de hiperdesarrollar las figuras jurídicas tradicionales de la participación que el derecho electoral concibe partiendo de la teoría de los derechos fundamentales - a saber, entre ellas, los partidos políticos, pero además otras formas que son posibles -, adaptándolas a la dinámica social que impera en el Estado Social y Democrático de Derecho entendiendo que las asociaciones de electores, verbi gratia, - al estar eventualmente representando intereses comunitarios, de minorías étnicas, de sectores laborales, de determinadas circunscripciones territoriales, o bien derechos fundamentes de cuarta generación, como lo son los relativos al medio ambiente y a los entornos naturales, etc., se inscriben - y subsumen ese desarrollo de la participación política - dentro del sistema de derechos fundamentales constitucionalmente consagrados, todo lo cual da base más que suficiente a los efectos de intentar la demostración que se hará en la página 72 y siguientes de este ensayo para probar que la fundamentalidad del derecho de participación política – en sus dos vertientes, a saber, activa y pasiva – proporciona histórica y jurídicamente sólido fundamento constitucional a los parapartidos, o asociaciones libres de electores, los cuales bien pueden posicionarse en ángulos de acción más directos, cómodos, ágiles y ventajosos respecto de determinadas situaciones problemáticas que los propios partidos políticos, sobre todo si el ámbito de conflictos por resolver está referido a problemas específicamente localizados en comunidades territoriales bien demarcadas, o apuntan hacia imaginarios o idearios de excesiva concreción, en el incremento de ventajas productivas para un determinado sector, bien en la mejora de los entornos físicos de ciertas áreas o poblaciones, e incluso en la específica defensa de los intereses de determinadas minorías, incluidas las ideológicas. Consecuentemente - por todo lo dicho - es claro que el ámbito de acontecimientos constituido por el Estado Social y Democrático de Derecho - así como la sociedad sobre la que éste se asienta - están desarrollándose en una dirección merced a la cual empiezan a dejar de ser un sistema cerrado para dar paso a la inclusión de nuevos factores, proclives todos a la superación de las dificultades que ya se han señalado, y que tienden también a la configuración no tanto de



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una democracia prototípica - vale decir, de un solo modelo de democracia ideal - como a la posibilidad de generar una democracia plural que dé cabida lo mismo a conductas complejas que buscan cómo expresarse y articularse política y socialmente, que a soluciones multisociales, variadas y diversas, potenciando para todo ello la participación política en su vertiente activa.

Del anterior modo se posibilita la existencia de una sociedad plural y, según lo señala Norberto Bobbio,117 procede - y participa - este pluralismo básicamente del mismo núcleo tensional de que se ha venido hablando supra, a saber, la posibilidad de posicionarse de un modo alterno respecto de un mismo núcleo de valores para conseguir fines concordantes con aquella axiología, utilizando para ello opciones que forman parte de los presupuestos del sistema aunque el sistema no los haya desarrollado: tal sería el caso, visto desde la particular perspectiva del ordenamiento jurídico costarricense, de entender que la participación política activa - que es la misma que permite la creación de partidos políticos, según libertad que consagra el artículo 98 de la Constitución Política – es pasible de generar – o de derivar de ella – las asociaciones libres de electores, para las que aquí se ha sugerido por de pronto la denominación de parapartidos.

Determinar la admisibilidad de tales figuras - y ver si se las puede considerar como entes de derecho público, lo mismo que a los partidos e insertarlos en el ordenamiento jurídico supra señalado - exige hacer dos operaciones, a saber, en primer término, una determinancia de los presupuestos y componentes orgánicos de la norma ya referida - artículo 98 constitucional - para establecer si la participación política agota su fundamentalidad en los partidos políticos, o si por el contrario esa misma fundamentalidad es una categoría abierta, dinámica y holística, susceptible de hacerse extensiva a otras figuras, todo lo cual implica analizar el texto de la norma en cuestión; y en segundo término, analizar el con-texto de esa misma norma, viéndola desde el conjunto en el que se encuentra inserta, a los fines de precisar su más completa y profunda unidad de sentido.

117 Vid.- Las Ideologías y el Poder en Crisis, editorial Ariel, Barcelona, España, 1988.

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IVEl caso costarricense: consistencia, límites y

alcances del artículo 98 constitucional

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4.- El caso costarricense: consistencia, límites y alcances

del artículo 98 constitucional

Según lo que ya se había adelantado, para los efectos del ejercicio propuesto se tomará al ordenamiento jurídico español como una referencia a los efectos de mostrar como la fundamentalidad de la participación encuentra su status en el artículo 6º constitucional, el cual sanciona expresamente un régimen de pluralismo, al tiempo que establece a los partidos políticos como instrumento fundamental para la participación política.


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4a.- El modelo español como una referencia: un adecuado desarrollo de la fundamentalidad de la participación política.

En concordancia con lo anterior, el artículo 23 de la constitución española en vigencia dispone que los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes electos periódicamente por sufragio universal.118 Por su parte, la Ley Orgánica 5/1985, del 19 de junio, del Régimen Electoral General, desarrolla los presupuestos de la participación sancionados por las normas constitucionales, concretamente en sus artículos 43, 44, 45 ,46 y 58, entre otros.

Visto lo anterior corresponde decir que, en el ordenamiento jurídico

español, la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General supracitada, concretamente en su preámbulo, indica que su articulado no es sino el desarrollo de uno de los presupuestos básicos del Estado Democrático, en virtud del cual el pueblo puede libremente constituir la decisión mayoritaria de los asuntos de Gobierno.119A este

118 Las normas constitucionales referidas rezan del siguiente modo: artículo 6: los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental de la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos. Por su parte, en lo que aquí interesa, el artículo �� dice: 1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal (...). 119 Vid.- Constitución Española 1978-1988, Tomo Primero, Centro de Estudios Constitucionales, op. cit., pág. 723, que en lo conducente así reza: Primero.- (...) Nos encontramos ante el desarrollo de una de las normas fundamentales de un estado democrático, en tanto que sólo nos podemos afirmar en democracia cuando el pueblo puede libremente constituir la decisión mayoritaria en los asuntos de gobierno. La Constitución Española se inscribe (...) dentro de las constituciones democráticas más avanzadas y por ello (...) establece las bases de



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tenor la ley antedicha desarrolla presupuestos constitucionales y - de conformidad con lo que el mismo preámbulo consigna - se entra a explicitar el artículo 23 constitucional,120 estableciendo en sus artículos 43, 44, incisos 1.- y 3.-, 45, 46, incisos 2.-, 7.-, 8.- la posibilidad de que sometan candidaturas al electorado los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones de electores que presenten ante la Junta Central Electoral listas de candidatos, contándose entre los requisitos de esta presentación el denominativo de la agrupación, sus siglas y símbolo, el nombre de los candidatos y demostración de su elegibilidad, así como el número de firmas que se requiere para su participación en elecciones.121

Asimismo, la ley que se viene citando concede titularidad a las

agrupaciones de electores a los efectos de que capten votos en la campaña electoral, otorgándoles asimismo facilidades para contratar y difundir propaganda electoral, recibir financiamiento público y privado e impugnar los actos de los organismos electorales,122a partir de todo lo

un mecanismo que hace posible, dentro de la plena garantía del resto (sic) de las libertades políticas, la alternancia en el poder de las distintas opciones derivadas del pluralismo político (...). Estos principios tienen su plasmación en una norma como la presente que articula el procedimiento de emanación de la voluntad mayoritaria (...) en las diversas instancias representativas en las que se articula el Estado español. 120 El texto referido en el anterior pie de nota dice, en lo que interesa: la Constitución impone al Estado (...) el desarrollo del artículo 23 (...). Ibídem, pág. ��.�� El número de firmas exigidos a una asociación de electores varía, dependiendo del tipo de elección de que se trate, a saber, elecciones generales, autonómicas o municipales. De toda suerte es significativo de la desrigidizazción de los requisitos para constituir partidos a escala provincial y cantonal , el voto n.º ��0 del � de noviembre de �00� de la Sala Constitucional, que en acción de amparo – interpuesta por el Partido Accesibilidad sin Exclusión y José Merino del Río contra el inciso e) del artículo �� del Código Electoral – estableció que la inscripción de aquellas organizaciones políticas podía verificarse obviando el �% de las adhesiones de los electores de la respectiva circunscripción. Lo anterior como otro ejemplo de la remoción de obstáculos para plenificar la participación y hacerla efectiva. Se hace eco de lo anterior a nivel de la Asamblea Legislativa, el expediente n.º ��.�� de la Comisión Especial para dictaminar la Ley de Partidos Políticos, que en su artículo ��, inciso a), establece que la inscripción de partidos requiere – entre otros factores – del 0.�% de adhesiones, o firmas, de los electores inscritos sea a nivel nacional, provincial o cantonal. Del mismo modo el artículo �� del proyecto de Código Electoral tramitado en la Asamblea Legislativa dentro del expediente n.º ��.��, establece que la inscripción de partidos de cualquier escala (nacional, provincial o cantonal) no requerirá más de �.000 firmas.122 Vid. Sobre el particular los artículos ��, �0�, �� y ��, entre otros, de la Ley Orgánica �/��, de �� de junio, del Régimen Electoral General, ya citada.


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cual es apreciable que el régimen en virtud del cual se regula a los partidos políticos es - en todo - aplicable a las asociaciones de electores123, las cuales no obstante lo anterior no son reputadas como partidos políticos stricto sensu.

Ahora bien, para tener una idea completa - aunque provisional - sobre la

participación política en el ordenamiento jurídico español, conviene atender a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el cual le ha dado tratamiento dentro de lo que el mismo Tribunal denomina derechos fundamentales, regulados en los artículos 1º y 23 de la constitución.124Asimismo ha señalado este alto tribunal que los partidos políticos - aún cuando no son titulares del derecho de participación realizan una función agregativa125 al concurrir a la manifestación de la voluntad popular. De igual modo la ya referida sentencia 5/1983, al afrontar la cuestión relativa al contenido del artículo 23.2 constitucional, lo incardina sistemicamente asumiendo que su contenido forma parte de los derechos fundamentales, con todo lo cual es claro que la participación goza - en el ordenamiento jurídico español - de un status de fundamentalidad manifiesto.

No obstante lo anterior, el propio Tribunal Constitucional - pese a

reconocer rango constitucional a la participación política, y aún cuando

123 En cualquier caso - para el ordenamiento español - estas agrupaciones requieren - para constituirse en participantes dentro del proceso electoral - de �% de los electores de la circunscripción, si se trata de elecciones generales; un �% en el caso de núcleos menores de �00 habitantes y �.000 en los mayores de �.000.000 en las locales; y ��.000 firmas para las elecciones al Parlamento Europeo. Las agrupaciones son independientes y autónomas con respecto a cualquier otra, y su ámbito de actuación es el de la circunscripción, no habiendo lugar para candidaturas colectivas o federacionales que se extiendan a más de una circunscripción. Poseen además una naturaleza eminentemente electoral según sentencia ��-�� del Tribunal Constitucional y no conforman una agrupación política stricto sensu. Vid. Pablo Santolaya Micheti, Manual de Procedimiento Electoral, Ministerio del Interior, Secretaría General Técnica, 2da. Edición, Madrid, España, 1993, pág. 68.��0 Vid.- sentencia ��/��, del �� de abril, en Boletín de Jurisprudencia Constitucional Número ��, mayo de ��, página ��. Son también interesantes las sentencias ��/��, de �0 de febrero, así como la ��/��, de abril y la ��/��, de � de marzo. Contiene una sinopsis de estas sentencias Constitución Española 1978-1988: constitución, desarrollo legislativo, jurisprudencia y bibliografía, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1988, pág. 118.125 Vid.- sobre el particular las sentencias �/��, de � de febrero, y �0�/��, de �� de noviembre. Contiene un resumen op.- cit. supra, pág. ��.



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admite la fundamentalidad que ésta tiene - ha restringido su sentido de modo tal que la participación política opera plena e indiscutidamente sobre todo en el ámbito de la representación, a través del ejercicio de funciones harto concretas que le dan sustancia y sentido a la representación como función pública,126 por lo que interesa acotar - en el anterior sentido - que el problema que en estas reflexiones se ha venido abordando está más relacionado con una reducción de los elementos y de las circunstancias intermediadores entre la participación política propiamente tal - como una categoría aparte - y la representación, cuya construcción - como una técnica - y cuya verificación en la praxis son inevitables, según ya se ha visto, que con el ejercicio concreto de las funciones que dotan de sentido a la representación y que son las que - según todo lo anterior - articulan la representación misma dotándola de una determinada ontología en el universo de lo jurídico.127 No obstante, ha de atenderse al status de derecho fundamental de que goza la participación, conjuntamente con la afirmación que el Tribunal Constitucional efectúa y según la cual el derecho a participar pertenece a los ciudadanos y no a los partidos políticos, por lo que los representantes electos lo son de los ciudadanos y

126 Nótese - como ya se advirtió en el prólogo de esta reflexión - que el problema que aquí se plantea constituye una cuestión - aunque conexa - distinta a la que aquí se trata, la cual ha sido objeto de estudio por parte de la doctrina española, la cual se ocupa más de los aspectos relativos al contenido y ejercicio de las funciones de representación - como concreción de la participación política - que de la participación en sí misma como una categoría ónticamente distinta. Esta discusión - en el seno de la antedicha doctrina - la refleja Paloma Biglino Campo, en La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el Derecho de Participación Política del artículo 23, Revista General de Derecho, Número 514, 1987, Valencia, España.127 En tal sentido conviene tener presente que al contenido específico de la representación esta ensayo lo ha conceptuado bien como paleoparticipación, bien como participación en un estadio determinado de desarrollo de este mismo concepto. Por ello es que importa hacer la precisión que aquí se ha intentado, toda vez que la fundamentalidad de la participación política es de una calidad ontológica tal que - sin devenir en instrumentos de democracia directa, verbi gratia, referenda, iniciativa popular de la ley, etc., los cuales no obstante también le dan sustancia y a los que hay que conceptuar como una forma superlativa de participación política. Se trata - en síntesis - con el planteamiento del problema que aquí se ha hecho de despejar los espacios para ver si la fundamentalidad de la participación puede tener lugar en ellos, extremando sus consecuencias pero evitando sus paradojas.


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no de los partidos,128 para insistir - una vez más - en la viabilidad jurídica de una participación política que reduzca los espacios de intermediación y propicie una acción más directa, de lo cual es muestra - a nivel teorético y en parte práctico - el ordenamiento jurídico español que da a esta cuestión un adecuado desarrollo, sin que sea óbice para lo que aquí se pretende demostrar el hecho de que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional haya atendido preferentemente a uno de los aspectos posibles en el análisis de la cuestión aquí propuesta.

Por su parte, la Sala IV de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica - a la cual le está reservada la justicia constitucional129- ha declarado, mediante resolución Número 980-91 de 21 de mayo de 1991, a la cual se aludirá también más adelante, en punto al derecho de asociación política, que uno de los pilares del sistema costarricense de partidos - inspirado en los ideales del Estado de Derecho de la democracia representativa, participativa y pluralista, así como en los de la dignidad, libertad y derechos fundamentales de la persona humana - es precisamente el del pluripartidismo,130con todo lo cual es patente que el sistema costarricense deviene susceptible de residenciar y desarrollar la figura de los parapartidos, conforme con lo que, en breve, se dirá infra.

Visto todo lo anterior, corresponde ahora entrar en el examen de los

presupuestos y eventuales limitaciones que pueda contener el artículo 98 constitucional costarricense para permitir la residenciación que se ha enunciado.

128 Sentencia Número �/��, de � de febrero, Boletín Oficial del Estado Número �� de � de marzo de ��.129 Vid. Artículo �0 de la Constitución Política, así como la Ley Número �� de � de octubre de ��, de la Jurisdicción Constitucional.130 Aún cuando la constitución establece, en su artículo �0�, inciso �), que al Tribunal Supremo de Elecciones corresponde, en forma exclusiva, la interpretación de las normas constitucionales y legales en materia electoral - lo cual plantea un interesante conflicto en punto a la simultaneidad de intérpretes autorizados por la misma constitución, así como en lo referido a la prevalencia de uno de ellos sobre el otro, todo lo cual sugiere interesantes aspectos teóricos y prácticos urgentes que escapan por de pronto al objetivo de este ejercicio pero que tarde o temprano han de ser abordados para precisar y revisar la consistencia de soluciones jurisprudenciales no siempre felices y no siempre ajustadas a la mejor técnica hermenéutica -, lo cierto es que la Sala Constitucional ha definido un aspecto básico del sistema iuselectoral costarricense cuya interna trabazón para los efectos de este ensayo se hará evidente en breve.



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4b.- Necesidad de una doble operación: texto y con-texto del artículo 98

constitucional y la posibilidad de los parapartidos.

En las diferentes constituciones que Costa Rica ha adoptado es apreciable un afán por originar el Poder - y sustentar las instituciones públicas - a partir de elecciones de primer grado - en un inicio - y de segundo grado posteriormente, permitiendo en todo caso una amplia participación, históricamente originada en condiciones socioeconómicas que llevaron a la formación de una comunidad de agricultores. Permitieron y facilitaron esa originación, como es bien sabido, las condiciones de aislamiento y cierta homogeneidad socio-étnica – que ahora ha sido objeto de profunda revisión131 –, así como las circunstancias a las que debieron someterse los primeros colonizadores y los habitantes del país, prueba de todo lo cual es el nombramiento de una Junta mediante votación popular que, posteriormente, se transformó en Asamblea Nacional Constituyente el 25 de octubre de 1821.132 También mediante elección popular se llenaron las vacantes de los Ayuntamientos para esa misma fecha.

Tuvo igualmente un origen absolutamente popular la elección de los

legados que promulgaron el Pacto de Concordia - que mutatis mutandis fue una versión de la Constitución de Cádiz de 1812 -, todo lo cual contrasta con el modo cómo se promulgó la Constitución de la República Federal de Centroamérica, la cual fue el resultado de un congreso convocado por el General Filisola, subalterno de Agustín de Iturbide cuyo afán imperial no prosperó en México, pero que ansiaba dejar constituida una república en la América Central.

131 Vid. sobre el particular El imposible país de los filósofos, de Alexander Jiménez Matarrita, editorial Arlequín, ediciones Perro Azul, San José, Costa Rica, primera edición, �00�..132 La elección de dicha Junta tuvo lugar una vez que se conoció en Costa Rica la declaración de independencia de Guatemala. Vid. Hernán G. Peralta, Las Constituciones de Costa Rica, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, España, 1962, pág. 36-37.


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En 1841 bajo la dictadura de Braulio Carrillo Colina se promulgó la Ley de Bases y Garantías que supone una quiebra en la tendencia que se viene reseñando, toda vez que declaró al dictador jefe vitalicio del Estado, reservándole el nombramiento de los magistrados del Poder Judicial, así como el de otros importantes funcionarios del Ejecutivo.

En 1844 - una vez derrocado Carrillo - se promulgó una nueva

constitución que se ocupó lo mismo de establecer un régimen de garantías individuales y de fijar una conveniente separación de Poderes, como de instituir la elección popular de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del parlamento y del Ejecutivo. Para 1847 se promulga una nueva constitución que suprimió el voto directo y estableció el de segundo grado - con carácter obligatorio - para nombrar a los funcionarios del Parlamento, el Ejecutivo y se dispuso que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia fuesen designados por el propio Parlamento.

En la Constitución que se promulgó en 1848 se estableció que la

ciudadanía como privativa de los varones de veintiún años, que supiesen leer y escribir, dueños de bienes raíces – por valor de trescientos pesos -, o poseedores de renta anual mínima de ciento cincuenta pesos, con lo cual se introdujo el voto censitario.133

Con posterioridad a la invasión de Walker134 tanto la Constitución de

1859 como la de 1869 reprodujeron - en cuanto al sufragio - las disposiciones que la Constitución de Cádiz contenía en sus secciones segunda y tercera del título VI. En 1871 se emite otra nueva constitución, la cual estableció el sufragio de dos grados y el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia quedó asignado al Parlamento.

En la de 1871 se atenúan los rigores que el voto censitario ostentataba desde 1848, y se optó por una categoría menos oclusa en virtud de la cual bastaba contar con profesión u oficio honesto, o bien con bienes raíces sin delimitación de su valor.135

133 Vid. Colección de Leyes y Decretos, Ministerio de Gobernación, Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, página 173, 1871.134 Periodista y abogado de los estados del sur de la Unión Americana, procuró antes en Sonora, México, y después en Centro América, prolongar las condiciones sureñas en un nuevo territorio. Vid. Carlos Monge Alfaro, Historia de Costa Rica, op.- cit. 135 González Víquez Cleto: El Sufragio en Costa Rica ante la historia y la legislación, editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1978, página 99.



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Los contenidos materiales de esta constitución - una vez superado el interregno constitucional que supuso la dictadura del General Tinoco136 - fueron posteriormente recogidos por la constitución actualmente en vigencia, la cual data de 1949.

Como puede apreciarse por lo expuesto, la participación política ha ocupado un singular puesto dentro de la historia constitucional costarricense en términos de haberse establecido - ab initio - sobre la base de la incorporación del mayor número de individuos posible.137

Ahora bien, visto este antecedente histórico - sin perder de vista

que la participación política en Costa Rica ha experimentado avatares que la han llevado desde un amplio espectro a las mismas limitaciones que esta categoría también experimentó en Europa, como lo demuestra el establecimiento en nuestro medio del voto censitario138 - no es sino con el texto constitucional de 1949 que los partidos políticos son constitucionalizados, estableciendo asimismo el artículo 98 constitucional el derecho de los ciudadanos a “agruparse” en partidos para intervenir en la política nacional”.

Para una correcta lectura, así como para una comprensión integral

de sentido del artículo 98 constitucional, es imprescindible efectuar una doble operación que conduzca - en primer término - a situarlo en relación sistémica con el conjunto de los derechos fundamentales que la

136 Vid.- sobre el particular Mario Alberto Jiménez, Desarrollo Constitucional de Costa Rica, editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1979, pág.141 y sgts.137 Es claro que en el caso costarricense - y esto no es un anacronismo – estuvieron presentes algunas de las condiciones ideales de la democracia directa, habida cuenta del tamaño del territorio, así como de la reducida población que hubo durante la colonia; empero, esas mismas condiciones son susceptibles de generar una tradición política que es la que explica la intensa vida electoral que el país experimentó durante aproximadamente cincuenta años, antes de la dación de los altos porcentajes de abstencionismo que han caracterizado las elección de �00� y �00�, cuyas causas explica el estudio – patrocinado conjuntamente por el Tribunal Supremo de Elecciones y la Universidad de Costa Rica - denominado Abstencionistas en Costa Rica: quiénes son y por qué no votan, editorial de la Universidad de Costa Rica, UCR-IIDH-TSE San José, Costa Rica, �00�.138 También con la aprobación del sistema de sufragio de segundo grado, la condición de elector se sujetó a una determinada mayoridad y a la ostentación de la condición de ciudadano, tal y como lo demuestran los artículos �� y �� de la constitución de �� y los artículos �� a �� de la constitución de ��, sólo por poner un ejemplo. Sobre el particular vid. Hernán Peralta, op. cit.


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Constitución sanciona, a los fines de ver si - por su textura y presupuestos - participa de la fundamentalidad que caracteriza a aquellos derechos; y - en segundo lugar - proceder a una duple interpretación - sintáctico-semántica, y teleológica - del texto de la norma precitada propiamente dicho, con objeto de determinar si los presupuestos de la norma en cuestión son rígidos, o si por el contrario se está en presencia de presupuestos flexivos y abiertos.

El resultado de una operación tal permitirá establecer, en consecuencia, si la constitución costarricense admite un solo tipo de participación, a saber, la que se vehícula a través de los partidos políticos; o si por el contrario se está en presencia de un derecho fundamental y - por ello mismo - faculta y permite la norma la residenciación - y desarrollo - en el ordenamiento jurídico costarricense de modos de participación diversos al paradigma clásico de los partidos, mediante la forma de los parapartidos, esto es, asociaciones de electores que - sin tener las características formales y típicas de los partidos políticos - intervienen en el proceso electoral bajo los mismos presupuestos iuselectorales de los partidos, pero compitiendo con ellos, separándose de ellos o coadyuvándolos.139

139 El lector ya debe haber advertido que, a lo largo de este ensayo y como se adelantó en el prólogo, la presente exposición ha problematizado la cuestión de los parapartidos en términos de no dar por supuesta la constitucionalidad de las asociaciones libres de electores, sino de asumirla como una cuestión que es necesario despejar de forma integral y científicamente sistémica; es decir, las asociaciones libres de electores no tienen la condición de una obviedad sobre la cual el analista pueda mirar de soslayo o apresuradamente. De ahí que el presente ejercicio parta del supuesto según el cual es necesario y preciso revisar lo relativo a la constitucionalidad de su irrupción en el medio jurídico-electoral y en el ambiente sociológico-partidarista, ejercicio más que urgente visto que esta figura no existe conforme a texto expreso en nuestra constitución, tesitura la cual hace forzoso plantearse lo relacionado con su exogenación en el mundo de lo jurídico. En el anterior sentido obliga a este planteamiento el que dentro del expediente que se tramita en la Asamblea Legislativa – con número ��-�� – se encuentra un proyecto de Código Electoral patrocinado por el Tribunal Supremo de Elecciones, con disposiciones realmente novedosas y de urgente aplicación a nuestro medio, cuyos artículos del �� al �� regula los grupos independientes, con dispositivos muy similares a los del ordenamiento jurídico-electoral español, en cuanto a inscripción, funcionamiento, propaganda y candidaturas. El proyecto es del Tribunal es similar en su vocación normativa, al que impulsaran varios parlamentarios en la Asamblea Legislativa con expediente n.º �� (para adicionar el actual Código Electoral un Título XI), a los efectos de regular los grupos independientes; interesa la exposición de motivos del proyecto antedicho, pues admite la carencia de reticulación y eficacia de los partidos tradicionales a nivel de los cantones, así como la eclosión de partidos cantonales independientes de las organizaciones políticas con rancia solera a nivel del electorado.



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Conviene, por lo tanto, asumir que la participación ha de ser entendida - more costarricensis - a la luz de lo que establece el artículo 2 constitucional, por cuya virtud la titularidad de la soberanía pertenece al pueblo costarricense, haciendo radicar la legitimidad del poder estatal en ella; de este modo la participación actúa como verificativo de la soberanía en la medida en que esa misma participación puede presentarse en su forma activa - ser electo - o en su forma pasiva - ser elector -, para todo lo cual se parte del presupuesto dado por el artículo 90 constitucional,140el cual ha de hacerse entrar en relación con los artículos 91 y 92, también constitucionales, dado que éstos son los que se refieren a los derechos y deberes políticos, así como a las condiciones de suspensión de aquéllos. Una visión tal se impone por la organicidad de los textos constitucionales y no puede verse la participación si no es desde esta perspectiva.

Por otra parte conviene invocar - por su pertinencia para los efectos

de entender la estructura de la participación costarricense - el texto de los artículos 105 y 130 constitucionales, los cuales establecen lo mismo que la potestad de legislar radica en el pueblo el cual ha de delegarla - en virtud del sufragio - en el Parlamento, como que el Ejecutivo - en nombre del pueblo - lo ejerce un Presidente y los ministros que éste designe. Participa del mismo tenor del que se viene hablando el ordinal 169 también constitucional, pero en lo que respeta al gobierno municipal, que también es representativo y de elección popular.

Como puede verse a partir de lo expuesto supra, la participación more

costarricensis está, aunque puede considerar que no exclusivamente, centrada en el fenómeno de la representación, lo cual explica la predominancia que hasta ahora han tenido los partidos políticos a la hora de vehicular la participación.

En lo que respecta al sistema de derechos fundamentales que sanciona la constitución costarricense, ésta reconoce - en lo que aquí interesa - los derechos de igualdad ante la ley, de asociación, de reunión, de expresión y pensamiento, y la libertad de participación política.141 Estos derechos conforman una unidad - en tanto que derechos nuclearmente

140 El cual reza en lo conducente: la ciudadanía es el conjunto de derechos y deberes que corresponde a los costarricenses mayores de 18 años .141 Este denominativo se lo da - con acierto a nuestro juicio - Rubén Hernández Valle, cuando entra en el análisis del contenido del artículo �� constitucional, en Las Libertades Públicas en Costa Rica, editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1980, pág. 237.


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vinculados entre sí, y con la participación política - ya que su conexidad es del todo necesaria para una correcta vertebración de la participación misma, toda vez que los derechos supra enumerados - aun cuando pueden ejercitarse aislada o conjuntamente - constituyen el organon mediante el cual la participación puede manifestarse.142 En consecuencia, es claro que la fundamentalidad de aquellos derechos y la de la participación es la misma. Además, y de cualquier suerte, junto con la propiedad privada, que se regula en el artículo 45 constitucional, la formulación y contenido de todos estos derechos es el mismo que pergeñó la tradición liberal democrática, como bien lo ha admitió - en principio al menos - la misma jurisprudencia constitucional,143 siendo claro que existe de modo potencial dado que la participación está subsumida en la representación, no por un imperativo constitucional - claro está - sino por una fenomenología histórico-pragmática.

Así las cosas, - y establecida la fundamentalidad sistémica de la

participación con los derechos que le son conexos y a través de los cuales aquella se expresa - es claro que resulta procedente ahora intentar una duple interpretación - sintáctico-semántica y teleológica- del texto del artículo 98 constitucional, según se dijo supra y con el objetivo que ya se indicó, lo cual se hará de seguido.

Para una mejor inteligencia de la operación que aquí se intentará, conviene transcribir el texto del artículo 98 constitucional, el cual a la letra reza: “todos los ciudadanos tienen derecho a agruparse en partidos, para intervenir en la política nacional, siempre que éstos se comprometan en sus programas a respetar el orden constitucional de la República. Los partidos políticos expresarán el pluralismo político, concurrirán a la formación y manifestación de la voluntad popular y serán instrumentos fundamentales para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad serán libres dentro del respeto a la Constitución y la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos. ”

Desde la perspectiva puramente sintáctico-semántica la principal

dificultad que el texto comporta es la de establecer si la singularidad de

142 Vid.- Constitución Política de la República de Costa Rica, artículos ��, ��,��,��,�� y ��.143 Vid.- sobre el particular la sesión extraordinaria número �� de Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía control de constitucionalidad. Cit.- por Rubén Hernández en op. cit., pág. 34.



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la figura iuselectoral que en él se consigna, a saber, partidos políticos, es la única susceptible de operar junto con los otros predicados que el texto contiene, o si por el contrario hay que atender a la sustantividad del derecho ahí consignado y asumir entonces que el vehículo por medio del cual se expresa es uno de entre varios posibles que pueden existir, sin alterar o traicionar la integridad y el sentido del mismo texto constitucional.

Por de pronto conviene señalar que lo esencial del texto está en

el reconocimiento de un derecho, a saber, el de agruparse en partidos políticos para intervenir en la política nacional, siendo este presupuesto el configurador de la participación y - por eso mismo - el elemento sustantivo de la norma que ha de privar sobre los demás elementos del texto antedicho, que - de frente a él - tienen el carácter de accidentes; vale decir, el hecho básico en la norma contemplado es el reconocimiento del fenómeno agrupativo para intervenir en la política nacional, siendo claro, por tanto, que la intervención - como aquí la entiende la norma en comentario - es una forma de participación específica que el texto consigna, una de las posibles que la norma admite a título de ejemplo, a modo de cita en clave de numerus apertus; nótese que ningún de los elementos gramaticales y sintácticos del enunciado constitucional permite sostener que las estructuras partidarias agotan el derecho a intervenir en política nacional, y si bien es cierto los partidos expresan el pluralismo político, ningún elemento de esta oración permite al intérprete sostener que sólo los partidos expresan ese pluralismo, el cual a su vez es el entonrno inmediato, específico y validante del derecho que la norma está consagrando; por lo tanto no se trata de una lista exhaustiva ya que el verbo antedicho, a saber, intervenir no puede ser entendido sino como sinónimo de participación, con un interesante sentido adicional que tiene ese mismo infinitivo, y que recoge la sugerente idea de acuerdo con la cual la participación está concebida - al mismo tiempo - como control popular en los asuntos y en la gestión del Estado.

Nótese, entonces, que la agrupación para intervenir en la política nacional no constriñe aquella acción - sea la de intervenir -, sino que antes bien le da el instrumetal indispensable para que ésta puede devenir en el universo de lo político-jurídico, siendo los partidos una de las formas concretas de ese organon que los ciudadanos pueden utilizar para vehicular su participación, según pasará a demostrarse infra.

De la anterior forma está fuera de duda que el referido presupuesto

básico de la norma es absoluta y totalmente coherente con la interrelación


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sistémica en que se encuentran los artículos constitucionales 2, 25, ,26, 28, 29, 90, 91, 93, 105, 130 y 169, entre otros144, a partir de todos los cuales está reconocido a favor de todos los ciudadanos el derecho a imprimir a las gestiones del Estado un determinado sesgo o cierta direccionalidad, todo lo cual se consigue tanto con la emisión del sufragio como con una participación política activa145 a través del fenómeno de la agrupación política - empleando la terminología constitucional costarricense - entendida según se acaba de explicitar, es decir, otorgando a la noción de de agrupación una inteligencia latu sensu, un sentido expansivo y por ello trascendente respecto de los partidos, los cuales no son sino una forma posible de manifestarse el fenómeno agrupativo para intervenir en la política nacional. Nótese que la inteligencia sintáctico-semántica que se propone para entender el texto en comentario lo plenifica, siendo todo ello condición sin qua non para una comprensión que no desnaturalice el sentido ni las formas de la norma constitucional, como ya se advirtió.

Ahora bien, desde una perspectiva puramente teleológica, esto es, desde la finalidad y - por tanto - desde los alcances que la norma que se comenta puede tener, hay que tener claro que la agrupación en partidos tiene una finalidad esencial, según se desprende del texto de la norma transcrita, dado que la forma verbal en infinitivo intervenir - aparte de la sugestividad de que ya se ha hablado - en el sentido en que la norma lo emplea está referido a la consagración de un derecho cual es fundar el ejercicio de la autoridad - superior a cualquier otra - en la Nación o en el pueblo, dado que entre estos dos términos es dable efectuar una sinonimia,146puesto que según esta norma constitucional en él reside la soberanía, de modo tal que ese ejercicio suponga la imposición o el establecimiento de una determinada direccionalidad sobre los asuntos relativos a la política nacional, expresión perifrástica que sólo en esta norma emplea la Constitución y que viene a ser también un término polisémico147, por cuya virtud es dable asumir que en él están implícitos -

144 Interrelación sistémica que no estaría completa si no se invoca el concurso de dispositivos tales como los contenidos en los artículos �0,��,��,��,��,�� y �0 a �� constitucionales, entre otros. 145 Se pronuncia en este mismo sentido - dentro de la doctrina constitucional costarricense - Rubén Hernández Valle, op.- cit., pag. 241.146 Vid. Rubén Hernández Valle, op.- cit.-, pág.147 Esta polisemia de la expresión política nacional muestra que ésta es una categoría gramatical y lingüística abierta, lo cual justifica el análisis interpretativo que aquí se intenta. Interesa resaltar - asimismo - que la expresión de marras se utiliza únicamente en el artículo �� constitucional, sin que se le vuelva a



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entre otros posibles contenidos - aquellos a los que expresamente se refieren los artículos 50,51,55,56,64,65,67,72,78,81,82 y 89, constitucionales y que delinean la gestión de los asuntos al Estado encomendada.

Nótese, por tanto, que este enunciado fija una finalidad mayestática,

si se quiere, ya que asigna al cuerpo electoral la función orgánica superior de corrección y redefinición de los contenidos del giro de lo estatal, con lo que permite que los ciudadanos anteceden al Estado, no en términos de su constitución o fundación, sino en términos de determinación de los contenidos de su actividad y de su razón de ser en el mundo de lo jurídico-social; vale decir, aristotélicamente la agrupación es el elemento semiótico que produce las reglas generales de la dinámica de la acción estatal, esto es, actúa y concreta la intervención como causa eficiente de la acción del Estado, utilizando para ello como herramienta la participación.

Siendo la anterior la finalidad de la norma en comentario, es claro que la figura de los partidos políticos - pese a la mención expresa de que son objeto - no puede ser el único vehículo en virtud del cual le es dable a la agrupación de los ciudadanos expresarse; o lo que es lo mismo, la participación en su vertiente activa - a través del fenómeno agrupativo - es el presupuesto subordinador entre los elementos del texto de la norma que se comenta, sea que se la contemple desde la perspectiva de las relaciones con otros elementos del texto mismo - como se vio desde un ángulo sintáctico-semántico -, sea que se la contemple desde un punto de vista teleológico - lo cual acaba de intentarse -, y - por ende - no es dable ni lógica, ni jurídica, ni histórica ni pragmáticamente admitir que el derecho fundamental constituido por la participación política activa está única y exclusivamente sujeto - en cuanto a su ejercicio en el medio costarricense - a su vehiculación a través de las figuras tradicionales de participación como lo son los partidos políticos, toda vez que una concepción tal produciría el efecto de agotar ad limine la fundamentalidad

emplear más en el texto de la constitución, pretendiendo quizás mediatizar el poder sociológico y jurídico que en la práctica corresponde y ejercen los partidos, todo lo cual podría verse como un resabio de aquella actitud aprensiva hacia los partidos políticos. No obstante lo anterior, la sola mención de los partidos mismos basta para entender que estos han sido plenamente constitucionalizados, pese a que no se les haya querido vincular gramatical ni conceptualmente con el Estado, lo cual no deja de ser una precaución vana - o improcedente - reflejada en el empleo de la expresión política nacional, toda vez que las tareas que el Estado ha de asumir son los contenidos que dan sustancia a la expresión ya referida y que se explicitan en los artículos supra mencionados.


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de la participación política activa, instalándose así en una concepción que negaría la esencia y el desarrollo evolutivo e histórico de los derechos fundamentales, y que conduciría tanto a un solecismos o asintaxis, como a un contrasentido lógico-jurídico según el cual lo limitado - que serían los partidos - produce el efecto de limitar a lo limitante que - en el texto del artículo 98 constitucional - es el derecho de los ciudadanos de agruparse para intervenir en la política nacional, para todo lo cual los partidos políticos pueden configurarse como vehículos de la participación que se está consagrando, pero sin entender que el ejercicio del derecho que se consagra debe sujetarse exclusivamente a ellos para su efectiva verificación.

Es claro - en consecuencia con lo anterior - que los parapartidos, o asociaciones de electores, podrían igualmente servir como vehículo para la verificación del derecho de participación política activa, habida cuenta de que el dispositivo del artículo 98 constitucional es una categoría abierta que permite perfectamente la dación de nuevas figuras de asociación política.

En el anterior sentido nada obstaría para que la figura de las

asociaciones de electores ingresase dentro del elenco de figuras que una Ley de Partidos Políticos podría contemplar a los efectos - entre otros - de regular los aspectos básicos de la vida de las organizaciones políticas que, en este momento en Costa Rica, son contempladas con el Código Electoral, el cual contiene - al mismo tiempo y casi mayoritariamente - normas de carácter procedimental relativas al proceso electoral, la conformación de los organismos electorales, los recursos que caben contra sus decisiones, la instalación de las Juntas Receptoras de Votos, dedicando a los partidos un nutrido aunque insuficiente conjunto de artículos, que conforman una regulación precaria e incluso anacrónica en relación con el avance de las nuevas concepciones de los derechos fundamentales, del derecho electoral y de las nuevas tecnologías para la emisión y tratamiento informático del sufragio.

Es claro - desde luego - que una ley de partidos u organizaciones políticas no vendría sino a desarrollar los presupuestos del artículo 98 constitucional en punto a la participación política activa.

Por lo demás, conviene asimismo hacer una breve referencia a los convenios internacionales que - suscritos por Costa Rica - sirven también de fundamento para sostener que la participación política activa - en cuanto



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que derecho fundamental - puede vehicularse a través de parapartidos o asociaciones de electores.

Merced a lo que establece el artículo 7 de la constitución costarricense,

los convenios internacionales - debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa - tienen autoridad superior a la ley. La República de Costa Rica adoptó el convenio internacional del que infra se hablará el 9 de septiembre de 1983; de ahí que dispositivos tales como el contenido en el artículo 16 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos148 pueda también servir como sustento de la argumentación que aquí se sostiene. ayax

En efecto, la norma en comentario indica que el derecho a

asociarse para fines político-ideológicos es libre y estará sujeto sólo a aquellas restricciones que deban imponerse - por ley - para su mejor funcionalización. Asimismo, la propia convención de cita establece - en su artículo 23, sobre Derechos Políticos - que todos los ciudadanos deben gozar de derechos - y oportunidades - de acuerdo con los cuales puedan participar en la dirección de los asuntos públicos - directamente o por medio de representantes, votar y ser electos, así como tener acceso a la función pública en condiciones de igualdad, con todo lo cual es evidente que la fundamentalidad de la participación política activa - en cuanto categoría, según lo que aquí se ha sostenido - es susceptible de receptar y fundar lo que aquí se ha denominado parapartidos, o lo que es lo mismo asociaciones libres de electores.

148 Suscrita en San José de Costa Rica el �� de noviembre de ��, la cual entró en vigor el �� de junio de ��, según lo contempló el artículo ��.� de la convención. El artículo mencionado reza - en lo conducente -: 1.-todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, (...) políticos (...) o de cualquier otra índole . 2.- El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática (...). Por su parte el artículo �� del mismo tratado internacional - también en lo conducente - dispone: todos los ciudadanos deben gozar de los siguiente derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas (...) realizadas por sufragio universal y secreto (...); c) de tener acceso en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país (...). Vid.- La Corte Interamericana de Derechos Humanos, estudios y Documentos, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 1983.


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Por último, a modo de conclusión - y a los efectos de dejar definitivamente establecida la posibilidad de residenciación y desarrollo de las figuras de los parapartidos en el sistema iuselectoral costarricense - conviene atender a la resolución de la Sala Constitucional número 980-91, del 24 de mayo de 1991, anteriormente aludida.

Dicha resolución ha proclamado que el derecho de agruparse

libremente en partidos es manifestación del derecho de asociación y constituye por ello una especie de libertad fundamental con textura y características en todo iguales a las que tiene el derecho que se contempla en el artículo 25 constitucional costarricense.149 A partir de lo anterior es claro que la posibilidad de constituir agrupaciones políticas deviene en un derecho libertad - como lo misma Sala lo denomina -, que es el mismo para todos los ciudadanos que sean titulares de los derechos políticos, y aunque, posteriormente en esa misma resolución, la Sala Constitucional hace orbitar el antedicho derecho libertad en torno a los partidos políticos, no es menos cierto que la fundamentalidad del derecho que la misma Sala IV enuncia desborda cualquier adjudicación parcial en vista de la trascendencia habida como existente de un derecho tal, el cual bien puede ser, como aquí se ha dicho, referido también del todo a la fundación de parapartidos, dado que los partidos políticos no son sino - a la luz de lo afirmado por la propia Sala - una especie subsumible dentro del amplio espectro de que está dotado este derecho para su efectivo ejercicio.

De esta forma - y como colofón de todo el exordio que constituye este

intento de análisis sobre la libertad de creación de partidos políticos como derecho fundamental - es claro que los parapartidos o asociaciones libres de electores pueden ser, doctrinal y jurídicamente, derivados del sistema de derechos de la constitución costarricense, dándose así con ellos la posibilidad de suprimir los espacios intermediadores que existen respecto del Poder, acercando de este modo al ciudadano a la fenomenología, dinámica, prosecución y modificación de aquél y de los objetivos que con él se persiguen.

No cabe duda - en consecuencia - que una derivación tal de los parapartidos supone llevar la categoría constituida por la participación política a un alto grado de desarrollo sobre la base de presupuestos

149 Dicho artículo - en lo conducente- dispone: los habitantes de la República tienen derecho de asociarse para fines lícitos (...). Vid.- Oscar Aguilar Bulgarelli, Nuestra Constitución, Librería Lehmann, San José, Costa Rica, 1978, pag. 33.



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históricos, jurídicos, filosóficos y sociológicos que han encontrado receptación en el texto constitucional costarricense y que - por eso mismo - lejos de resultar ajenos a él en todo le son propios y naturales.

En el anterior sentido el ordenamiento jurídico español constituye

una adecuada referencia en punto a la forma en que la participación ha sido potenciada, reconociéndola a nivel constitucional y desarrollándola posteriormente a nivel legislativo, a partir de construcciones jurídico-electorales que también se encuentran en la constitución costarricense, cuyo núcleo básico admite - según se ha pretendido demostrar - la evolución de la participación de modo tal que ésta se constituya en manifestación del pluralismo, permita una adecuada y firme verificación de los presupuestos del Estado Social y Democrático de Derecho, al tiempo que facilite una reorientación de los objetivos que se le demandan a la acción del Estado, contribuyendo de esa forma a ofrecer medios que racionalicen los recursos del Estado mediante la proposición de soluciones sociales dentro de espacios cuya reticulación - como ya se ha observado insistentemente a lo largo de este trabajo - impide que la acción estatal surta sus mejores efectos.150

150 Es claro que los parapartidos no pueden extender su radio de acción a causa, entre otras, de limitaciones estructurales y programáticas - de modo tal que su espectro sea tan amplio como el de los partidos políticos, en razón de lo cual su acción ha de ser más focalizada tanto en términos de los intereses en torno a los cuales giran, como de las soluciones que se tornarían específicamente viables a través de ellos. Con lo anterior es claro que el parapartido carece de la densa infraestructura de los partidos políticos, así como de la fuerte jerarquización que los caracteriza, entre otras diferencias que es posible establecer entre ambos.

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121

LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL ESPAÑOLA:

UNA APROXIMACIÓN A SUS FUNDAMENTOS Y

A SU CARACTEROLOGÍA

122

ElectoralLA ADMINISTRACIÓN

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Lo que sobre todo me recordaba a un juzgado, era un sonido de tambores que se

escuchaba allá en la lejanía.

Franz Kafka: Intercessor


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123

TEMARIO

PROLEGÓMENOS...........................................................................1251.-.LA.CONSTITUCIÓN.DE.BAYONA:.LA.GÉNESIS.DE.LA.ADMINISTRACIÓN.ELECTORAL..ESPAÑOLA..................................131

2.-.LA.CONSTITUCIÓN.DE.CÁDIZ:.VIAJE.HACIA.UNA.MAYOR.COMPLEJIDAD.DEL.APARATO.ELECTORAL....................................135

3.-.EL.ESTATUTO.REAL.DE.1834.Y.LAS.LEYES.ELECTORALES.DE.20.DE.MAYO.DE.1834.Y.24.DE.MAYO.DE.1836:.ECLOSIONAN.LAS.FUNCIONES.DE.LA.ADMINISTRACIÓN.ELECTORAL.MODERNA...143

4.-.LAS.CONSTITUCIONES.DE.1837.Y.DE.1845.Y.SU.RÉGIMEN.LEGAL:.EL.PUNTO.TRANSICIONAL.PARA..CONSOLIDAR.FUNCIONES.BÁSICAS.DE.LA.ADMINISTRACIÓN.ELECTORAL,.IMPUGNABILIZARLAS.Y.JUDICIALIZARLAS....................................159

5.-..LOS.AVATARES.DEL.SUFRAGIO.UNIVERSALIZADO:.AVANCE.Y.RETROCESO.SIMULTÁNEOS.DE.UNA.ADMINISTRACIÓN.ELECTORAL.CLAUDICADA.............................................................185

6.-.LA.ADMINISTRACIÓN.ELECTORAL.FINISECULAR:.MULTIPLICIDAD.DE.FUNCIONES.EN.BUSCA.DE.UN.ÓRGANO.ELECTORAL......................................................................................215

7.-.EL.CONTENCIOSO-ELECTORAL:.EL.CONTROL.DE.LA.ADMINISTRACIÓN.ELECTORAL.COMO.MÉTODO.PARADEFINIRLA.MERCED.AL.EXAMEN.DE.SUS.ACTOS..........................265

8.-.UNA.TAXONOMÍA.DE.LOS.ACTOS.ELECTORALES:.ORIGEN.Y.DEVENIR.DEL.ESPECÍFICO.ÁMBITO.DE.CONSISTENCIA.DE.LA.ELECTORALIDAD.SOBRE.LA.QUE.EXISTE.UNA.ADMINISTRACIÓN.ORGÁNICA.CON.FINALIDAD.COMPLEJA......................................281

BIBLIOGRAFÍA.................................................................................297

124


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125

PROLEGÓMENOS

Antes.que.nada. importa.hacer.algunas.precisiones. -.en.verdad.muy.generales.-.sobre.la.metodología.y.las.técnicas.de.abordaje.de.los.problemas.que. aquí. se. propondrán,. y. que. en. el. decurso. del. presente. análisis. se.intentarán.aplicar..

Para.ello.nada.mejor.que.empezar.diciendo.que.las.pretensiones.que.la.presente. reflexión. se.plantea. son. . -. realmente. -.muy. sencillas.y.bien.modestas,.dado.que.el.objeto.central.del.presente.análisis.no.hará. sino.desarrollar.aspectos.relativos.a.la.administración.electoral.española..Y.no.puede.ser.de.otra.forma,.habida.cuenta.de.que.esta.exposición.se.efectuará.desde. una. perspectiva. eminentemente. teorética,. esto. es,. atendiendo.a. los. presupuestos. formales. que. configuran. a. esa. administración. según..ciertos.elementos.bien. identificables.del.ordenamiento. jurídico.español,.prescindiendo.-.por.de.pronto.-..de.verificaciones.empíricas.o.sociológicas.que.permitirían,.ciertamente,.una.consideración.más.amplia.y.compacta,.al.tiempo.que.ofrecerían.un.espectro.analítico.de.mayor.rango,.con.base.en. todo. lo.cual.bien.podría. tenerse.un. sólido.criterio.para.posicionarse.respecto.de.ella.y.señalar.-.con.toda.precisión.-.cuáles.son.sus.tendencias.básicas,.cuál.es.su.grado.de.evolución.y.qué.efectos.produce.dentro.del.entero.sistema.electoral.hispánico..Todo.lo.anterior.-conviene.reiterarlo-.está.al.margen.de.lo.que.este.examen.busca.y.pretende.

La. razón.por. la.cual.nada.de. lo. inmediatamente. referido. supra.está.dentro.de.lo.que.persigue.el.análisis.que.infra.se.hará,..tiene.su.radicancia.en.dos.motivos.básicos,.a. saber. -.y.en.primer. término. -. .que. la.mirada.con.que.se.avizorará.a.la.administración.electoral.española,.como.ya.se.adelantó,.no.es.la.de.quien.está.familiarizado.con.ella,.ni.lo.es.tampoco.la.de.quien.la.conoce.en.su.profunda.génesis.socio-histórica.lo.mismo.que.en.sus.antecedentes,.y.ni.siquiera.la.de.aquél.que.podría.señalar.cuáles.son.los.factores.que.en.ella.repercuten.y.si.ella.misma.puede.ser.concebida.-.en.virtud.de.lo.dicho.-.como.una.variable.dependiente.o.independiente..En.el.anterior.sentido.una.explicación.sobre.las.carencias.con.que.se.abordará.este. tema. es. no. sólo. un. punto. de. obligada. honradez. intelectual,. sino.también.una.indispensable.referencia.metodológica,.toda.vez.que.permite.


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indicar.el.elenco.de.intereses.con.que.el.análisis.se.acercará.a.la.cuestión.propuesta.como.objeto.del.presente.discurso.

En. segundo. término,. . la. tradición. y. formación. electorales. de. quien.esto.escribe. son.un. factor.de. influjo.que.no.puede.dejar.de.ponderarse.a.la.hora.de.justipreciar.lo.mismo.la.escogencia.de.los.tópicos.sobre.los.que.se.centrará.el.discurso.analítico.que.aquí.se.procurará.llevar.adelante,.como.el. tratamiento.que.a. éstos. se. les.dará,. e. incluso. las. conclusiones.a. que. eventualmente. se. arribare.. Por. ello. no. deberá. extrañar. . que. las.explicitaciones.que.se.hagan.en.torno.a.la.administración.electoral.española,.posean.una.marcada.proclividad.a. la.descripción.sobre. todo.a.partir.de.su.perfomance.en.términos.jurídicos-procesales,.orgánico-estructurales y.funcionales,. esto. es,. en. términos. de. los. presupuestos. jurídicos. bajo. los.cuales. se. regulan. las. actuaciones. de. la. administración. electoral. para.construir.el.proceso.electoral,.y.de.esta.forma.las.funciones.que.despliega,.los. fines. que. persigue,. las. instituciones. a. las. que. acude. y. los. órganos.que.-.de.paso.e.históricamente.-.va.exogenando;.por.esta.razón.será.del.todo.apreciable.-.en.el.análisis,.y.esto.ya.se.adelantó.-..una.desconexión.parcial.del. tema.-.mas.nunca.absoluta.o. total. -.en. todo. lo. referido.a.su.incidencia. dentro. del. más. amplio. entorno. en. el. que. lógicamente. está.inserta,. aunque. -. por. el. contrario. -. se. podrá. constatar. cierto. énfasis. en.punto.a.la.funcionalidad.de.los.elementos.que.la.constituyen,.así.como.un.juicio.respecto.de.la.idoneidad.de.sus.componentes.y.de.la.forma.en.que.el.ordenamiento.jurídico.español.los.ha.articulado.e.interconectado.entre.sí.

De.ahí.que.el.enfoque. in abstractu que.sobre.esta.administración.se.intentará,.la.contemple.a.ella.misma.como.un.ámbito.de.acontecimientos relativamente. autónomo,. dándole. así. la. mayor. importancia. tanto. a. sus.propios.elementos.constituyentes.como.a.las.relaciones.que.éstos.guardan.entre.sí,.sin.dejar.de.lado,.claro.está,.la.línea.básica.de.relaciones.que.la.totalidad.de.estos.elementos.podrían.estar.guardando.con.su.más.inmediato.entorno;.pero.aún.así,.la.anterior.focalización.sólo.perseguirá.contribuir.a.una.mayor.caracterización.de. la.entera.estructura.que. la.administración.electoral. española. es. en. sí. misma,. dicho. todo. lo. cual. conviene. dejar.claramente.establecido.que.este.trabajo.la.contemplará.como.una.estructura.cerrada.en.y.sobre.sí.misma,.esto.es,.como.un.sistema.autónomo,.toda.vez.que.un. tratamiento.de. este. tipo. -. apuntadas. las. carencias.de.que. ya. se.ha. hablado. -. es. el. que. mejor. puede. ayudar. a. una. precisa. delimitación.de. los. rasgos. básicos. y. de. las. peculiaridades. del. fenómeno. electoral-administrativo. español.. Las. limitaciones. que. de. un. enfoque. tal. podrían.derivarse.no.son.tanto.atribuibles.a.una.cuestión.metodológica.-.como.la.



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que.se.ha.tratado.de.hacer.patente.aquí.-,.y.antes.bien.habrá.que.atribuirlas.a.la.formación,.preferencias.y.utilidades.que.podría.derivar.de.una.visión.tal.quien.se.ha.propuesto.tratar.este.asunto.

Por.otra.parte.conviene.advertir.que.habrá.aquí.en.muy.buena.medida.-.quizás.en.una.medida.más.allá.de.lo.deseable.-.glosa.de.la.normativa.electoral.hispánica,.con.todo.lo.que.ello.supone.de.desventaja;.maguer,.ello. podría. significar. también. -. para. el. neófito. en. la. singularidad. de. lo.administrativo-electoral. en. España. -. dificultades. sensiblemente. menores.y.una.posibilidad.de.extravío.en.el.tema.propuesto.mucho.más.reducida.de. la. que. se. correría. el. riesgo. de. asumir. -. en. las. condiciones. en. que.esto. se.escribe. -.quien.operase.con.gran.cantidad.de.datos.obtenidos.a.partir.de. la.aplicación.de.matrices.y.variables.empíricas.que.han.de.ser.necesariamente.cotejadas.con.la.ley,.o.bien.quien.interpretare.la.dinámica.de. la. vida.política.española,. la. correlación.de. fuerzas.de. los.partidos.a.lo. interno. de. las. instituciones. públicas,. la. configuración. que. el. Estado.asume.en.términos.de.la.integración.del.parlamento.y.el.comportamiento.electoral.estatal.y.autonómico,.todo.en.función.de..atribuirle.y.asignarle.a.la.Ley.Orgánica.5-1985.del.Régimen.Electoral.General.aquellos.efectos.que.-.en.un.marco.tan.complejo.-.ella.pueda.estar.generando.

En. lo. que. respecta. específica. y. concretamente. al. objetivo. de. este.trabajo,.habrá.que.decir.que.éste.está.centrado.en.el.intento.de.acercarse.a.los.características.básicas en.función.de.las.cuales.se.vertebra.y.dinamiza.la. administración. electoral. española,. lo. cual. obligará. a. tratar. no. sólo.aquéllas.que.le.sirven.de.soporte.y.plataforma,.sino.también..aquéllas.otras.sobre.las.cuales.acciona..Es.decir,.se.procurará.determinar.cuáles.son.los.fundamentos.últimos de.la.administración.electoral.española,.o.lo.que.es.lo.mismo,.los..presupuestos.epistemológicos con.que.esta.administración.le.da.un.particular.tratamiento.a.los.fenómenos.iuselectorales.en.el.ámbito.español,.así.como.la.técnica.específica.que.para.ello.utiliza.

. .Para.poder.conseguirlo.se.centrará.la.atención.sobre.ciertos.elementos.

que. se. estiman. -. prima facie. -. representativos. de. la. administración.antedicha.. De. ahí. que. se. considere. necesario. -. de. previo,. y. en. primer.término. -. efectuar. una. detallada. reseña. histórica. del. Derecho. Electoral.español,.a.los.fines.de.clarificar.cuál.ha.sido.la.red.de.relaciones.dentro.de.la.que.estuvo.inserta.la.administración.electoral.de.que.se.viene.hablando y.-.sobre.todo.-.de.qué.modo.ese.entorno.la.pudo.haber.adjetivado.y.-.por.ende.-.cuáles.funciones.le.asignó.y,.sobre.todo,.cuáles.de.ellas.perviven.hasta. hoy.. Nótese. que. esta. circunstanciación. no. pretende. ser. más. que.eso,.y.por.ello.mismo.se.rehuirá.cualquier.intento.de.efectuar.un.exordio.


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histórico.en.cuyas.anfractuosidades.muy.fácilmente.podría.perderse.quien.no.domine.con.plena.exactitud.los.avatares.de.la.historia.jurídico-política.española de. los. últimos. ciento. cincuenta. años,. y. que. -. por. lo. que. se.está.diciendo. -.es. labor.que.habrán.de.acometer. los.mismos.estudiosos.españoles,.o.bien.aquéllos.cuyo.horizonte.sea.más.amplio.que.el.que.se.ha.propuesto.la.presente.reflexión...

Seguidamente,. aunque. por. otra. parte,. se. ha. estimado. asimismo.imprescindible.detenerse.en.los.aspectos.relativos.al.Censo.Electoral,.a.los.fines.de.hacer.el.elenco.de.los.presupuestos.de.su.conformación,.el.singular.modo.con.que.se.le.construye.y.las.ventajas.o.insuficiencias.de.que.puede.adolecer.y.que.podrían.estar.contribuyendo.a.una.particular.configuración.de.la.administración.electoral.española..Es.obvio.que.un.examen.sobre.la.técnica.concreta.con.que.se.construye.el.censo.electoral.no.es.-.en.modo.alguno.-.gratuita..ni.mucho.menos,.toda.vez.que.de.su.particular.concreción.dependen.infinidad.de.factores,.a.saber.-.y.solo.para.mencionar.algunos-.la.definición.sociológica.de.uno.de.los.actores.fundamentales.del.proceso.electoral,.esto.es,.el.electorado; la.dación.del.sustrato.material.básico.para.el.ejercicio.de.un.derecho. fundamental.de.primer.orden,.como. lo.es.el.correspondiente.a. la.participación.política.en.sus.dos.clásicas.vertientes.activa.y.pasiva,.la.garantía.de.pureza.o.cristalinidad.en.la.emisión.del.voto,.la.posibilidad.de.un.torneo.electoral.entre.los.partidos.sobre.una.base.de.verificación.empírica.altamente.estable.que.-.en.última.instancia-.permitirá.la.construcción.de.ciertas.proyecciones.y.la.prognosis.sobre.la.composición.y.correlación.de.las.diferentes.fuerzas.políticas.en.el.ámbito.del.Estado,.así.como.en.los.espacios.institucionales.que.han.de.ser.llenados.por.decisión.popular,.tales.como.el.Senado.y.el.Congreso.de.los.Diputados,.así.como.los.autonómicos.1

.Será.asimismo.necesario.-.a.continuación.-.proceder.a.un.examen.de.

la.administración.electoral.en.términos.de.los.mecanismos.de.integración.de.las. Juntas.Electorales,. todo.a.los.fines.de.indagar.el.modo.como.está.previsto.que.se.articule,.vertebre.y.accione.la.administración.electoral,.así.como.la.direccionalidad.de.las.diferentes.funciones.que.irán.surgiendo.y.el.particular.ámbito.que.éstas.producen...Se.intentará.también.una.detallada.

1 Nótese que el análisis correlacionado de variables atingentes a los tópicos que se citan comportan - indiscutiblemente - el tratamiento de cuestiones tales como las circunscripciones electorales, la forma de elección para los distritos electorales, la distribución de escaños según sea la técnica seguida para el establecimiento de la barrera, son propias del sistema electoral, por lo cual tampoco serán ni tratadas ni desarrolladas por este trabajo en modo alguno.



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revisión.de.los.condicionamientos.para.la.emisión.del.voto.y.para.resultar.electo,.así.como.del.procedimiento.específico.para. la.emisión.del.voto,.el. régimen. jurídico.de. las.papeletas.y. las.nulidades.que.pueden.afectar.el.voto,.las.competencias.de.las.juntas.electorales,. los.tipos.y.formas.de.escrutinios,.entre.otras.cuestiones.que.se.ha.encontrado.de.interés.tratar.

.Igualmente.se.intentará.una.clasificación.-.que.no.será.exhaustiva.sino.

puramente. propositiva. -. de. los. actos. electorales que. más. de. manifiesto.pongan. la. naturaleza,. funciones. y. características. de. la. administración.electoral. española,. lo. cual. será. obligada. estación. de. las. presentes.reflexiones,. toda.vez.que.el.escrutinio,.la.proclamación.de.candidatos.y.la. declaración. de. electos. constituyen. parte. básica. de. la. fenomenología.electoral y.-.en.cierto.modo.al.constituir.su.aspecto.más.visible.-.será.muy.útil.para.los.efectos.que.este.trabajo.se.propone,.puesto.que.permitirá.ofrecer..-. sin.duda. -. una. visión. esquemática. y,. por. ello.mismo,. suficientemente.ilustrativa.de.la.administración.electoral.española,.sobre.todo.en.términos.de.su.consistencia.exterior2.y.de.sus.características.más.relevantes.

Por.último,.se.estima.pertinente.hacer.referencia.a.los.delitos.y.otras..transgresiones.electorales,.a. los.fines.de.determinar. -.a. través.de.ellos. -.cuál.es.su.naturaleza.más. íntima.y.sobre.qué.criterios.están.construidas.las.respectivas.tipificaciones.para.-.conjuntamente.con.todo.ello.-.entrar.en. el. análisis. de. aquellas. construcciones. de. administración. electoral.que. se. estiman. más. vulnerables. y. por. ello. mismo. más. específicamente.prototípicas.y.representativas.de.una.determinada.tendencia.en.el.desarrollo.de.la.administración.electoral,.todo.lo.cual.obrará.el.efecto.de.delimitar.la. geografía.de.ese.ámbito.de.acontecimientos.que.está. constituido.por.la.administración.electoral.española,.la.misma.que.-.con.las.operaciones.todas.que.se.han.propuesto.-.se.espera.quede.claramente.perfilada.en.sus..supuestos.fundacionales,.contornos,.perfiles.-.y.sobre.todo.-.características.más.relevantes.que.determinan.su.entero.comportamiento.y.que.constituyen.los.presupuestos.del.modo.de.ser.específico.de.lo.administrativo-electoral en.España.

2 Aspectos relativos a cuestiones electorales puramente procedimentales, verbi gratia, la impresión del materia electoral, la numeración de los colegios elec-torales, el envío del material antedicho, las características de confección de las ánforas o urnas electorales, la remisión del materia electoral y su posterior reco-lección, etc., que constituyen tópicos de logística electoral todos los cuales, ge-neralmente, configuran la administración electoral ad internum, no serán objeto del presente examen, pese a que su tratamiento no es baladí - y antes bien resulta necesario - en punto a una cabal comprensión del fenómeno administrativo elec-toral en su completitud.

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1.- La Constitución de Bayona: la génesis de la Administración Electoral Española

.

El nuevo Estado español será una verdadera democracia en la cual todos los ciudadanos participarán en el

Gobierno por medio de su actividad profesional y de su función específica.

Francisco Franco.

Dado. que. el. rigor. histórico,3que. no. la. circunstanciación,. -. ya. en.los.datos,. ya. en. la. exposición.de. ciertos. tópicos. -. no. es. absolutamente.imprescindible.para.los.efectos.que.esta.exposición.asume,.no.se.incurrirá.en.imprecisión.metodológica.alguna.si.se. inicia.sin.más.este.apartado.a.partir. del. año. de. 1808,. fecha. en. la. cual. empieza. a. contar. España. con.un.sistema.de.elección.formal,4.esto.es,.un.sistema.debida.y. legalmente.establecido.mediante.las.disposiciones.contenidas.en.el.Estatuto.de.Bayona.promulgado. por. José. Napoleón. en. aquel. año,. el. . cual. rezuma. aún. un.cierto. arcaísmo. medieval,5como. lo. demuestra. el. modo. de. composición.

3 La exposición acerca de los rasgos históricos de la administración electoral española - que aquí se procura hacer - partirá lo mismo de un examen de los textos constitucionales, que de las leyes sobre elecciones promulgadas entre 1808 y 1985. 4 De Carreras y Vallés en Las Elecciones, editorial Blume, Barcelona, España, págs. 204-205, indican que el consignado en el Estatuto de Bayona no puede ser conceptuado, en forma alguna, como sistema representativo en vista de que el influjo liberal apenas es en ese texto perceptible. Conviene indicar adicionalmente que - en términos generales - la exposición histórica sobre la normativa electoral española que aquí se intentará hacer seguirá - sólo en parte -el decurso que estos autores consignan en su texto para el análisis de los diferentes textos normativos que se ocupan de las elecciones.5 Prueba de este arcaísmo medieval es, en el estatuto de marras, el Título VII: Del Senado: artículo 32: El senado se compondrá: 1º.- de los infantes de España (...). 2º.- De veinticuatro individuos nombrados por el Rey (...). En el mismo sentido el artículo 33 del mismo título, que establecía: Las plazas de senador serán de por vida (...). Así como el artículo 36, también del mismo título, que prescribía:


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de.las.Cortes.Generales6,.las.cuales.estaban.organizadas.estamentalmente,.correspondiéndole.al.pueblo.elegir.a.sus..representantes.en.ellas.mediante.voto.indirecto.y.censitario.7

.Interesante. es. notar. que,. . de. acuerdo. con. el. texto. de. Bayona,. las.

Juntas.de.Elección -. a. las.cuales. les.correspondía.definir.quiénes. serían.los. diputados. que. integrarían. el. estamento. del. pueblo. -. habían. de. ser.convocadas.mediante.real.cédula,.con.lo.cual.se.centraban.en.la.persona.del.Rey.funciones.básicas.y.de.primer.orden,.tales.cual.la.determinación.de.los.individuos.de.las.otras.clases.que.también.componían.el.estamento.del pueblo,. como. era. el. caso. de. los. comerciantes. o. negociantes,. cuya.designación. corría. por. cuenta. del. monarca,. según. se. adelantó.. Incluso.la.designación.de. los.diputados.de. las.provincias.españolas.de.América.la.efectuaban.los.Ayuntamientos,.previamente.designados.por.el.Virrey,.o.en.su.defecto.por.el.Capitán.General,.con.todo.lo.cual.es.muy.claro.que.-.en.especial.para.el.caso.del.estamento.del.pueblo,.cuyos.representantes,.no. se. olvide,. en. parte. correspondía. elegir. a. las. Juntas. antedichas. -,.desde. la. convocatoria. hasta. la. configuración. del. órgano. parlamentario,.la.monarquía.se.reservaba.-.centralizándolas.-.sustanciales.facultades.de.lo.que.más.tarde.podría.denominarse.con.más.propiedad.y.devendría.en.administración.electoral..

.

el Presidente del Senado será nombrado por el Rey (...). Vid. Carlos Sanz Cid, La Constitución de Bayona, editorial Reus, págs. 423-424 y 426, Madrid, España, 1922.6 Este término, de solera nítidamente medieval, en España - como es bien sabido- designa incluso hoy al sistema parlamentario bicameral, y así lo ha sancionado la Constitución de 1979, la cual en su Título III reza: De las Cortes Generales.7 El Título IX del estatuto predicho contenía el siguiente mandato: De las Cortes: artículo 61: Habrá Cortes (...) de la nación compuestas por 174 individuos, divididos en tres estamentos, a saber: el estamento del clero.- El de la nobleza.- El del pueblo. El estamento del clero se colocará a la derecha del trono, el de la nobleza a la izquierda y en frente el estamento del pueblo. El artículo 64 también disponía: El estamento del pueblo se compondrá: 1º de 62 diputados de las provincias de España e Indias. 2º De 30 diputados de las ciudades principales de España e Islas adyacentes. 3º De 15 negociantes o comerciantes. 4º De quince diputados de las Universidades. Por su parte los artículos 67, 68 y 70 ordenaban respectivamente: los diputados de las provincias de España (...) serán nombrados (...) a razón de un diputado por cada 300.000 habitantes. La junta que ha de proceder a la elección del diputado (...) se compondrá: 1º. Del decano de los regidores de todo pueblo (...). 2º. Del decano de los curas de los pueblos principales (...). Vid. Sanz Cid op. Cit., pag. 430.



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Demostrativo. del. anterior. aserto. lo. es,. además,. la. designación. que.la.corona.hacía.de. los. integrantes.del.estamento.del.clero,.así.como.de.los. individuos. de. la. clase. de. los. letrados. universitarios,. clase. la. última.que.también.componía.el.estamento.del.pueblo,.para.integrar.así.del.todo.las.Cortes.Generales.. En. tal. sentido. -.de.acuerdo.con.el. cual. este. texto.constitucional. establecía. una. clara. tendencia. hacia. la. centralización,.como.ya.se.ha.dicho.-.se.pronuncia.Sanz.Cid,8.quien.sostiene.que.la.de.Bayona.era.una.constitución.que.preveía.un.régimen.autoritario.gravitando.en.torno.a.la.figura.del.monarca,.el.cual.no.estaba.sujeto.a.contralor.ni.a.contraequilibrio.algunos.

.Resulta. asimismo. curioso. no. encontrar. mayor. referencia. a. técnica.

censal.alguna,.salvo.el.dato.relativo.a.300.000.electores,.proporcionado.en.punto.a.la.circunscripción.electoral.efectuada.por.el.artículo.67,.aspecto.este. último. que. -. junto. con. otros. de. menor. interés. -. el. estatuto. que. se.comenta.preveía.desarrollar.en.una.ley.posterior.que.-.como.es.bien.sabido.-.no.se.llegó.a.promulgar,.pues.el.Estatuto.de.Bayona nunca.entró.en.vigor..Todo.ello.explica.que.la.anterior.descripción.se.haya.hecho,.básicamente,.a. los. fines. de. establecer. un. adecuado. punto. de. partida,. que,. por. eso.mismo,.permita.-.con.las.peculiaridades.normativas.de.este.estatuto-.darle.seguimiento.a.la.eventual.proclividad.que.aquí.ya.se.genera.en.términos.de. los. modelos. de. administración. electoral. que,. según. las. diversas.características.históricas.de.la.misma.normativa.electoral.española,.se.irán.configurando.a.lo.largo.del.tiempo.

8 Vid. Carlos Sanz Cid, La Constitución de Bayona, op. cit.

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2.- La Constitución de Cádiz: viaje hacia una mayor complejidad del aparato electoral

Los partidos no son un elemento esencial y permanente sin los cuales la democracia no pueda realizarse. A

lo largo de la historia ha habido muchas experiencias democráticas sin conocer el fenómeno de los partidos

políticos, que son sin embargo un experimento relativamente reciente, que nace de la crisis y de

la descomposición de los vínculos orgánicos de la sociedad tradicional.

Francisco Franco: discurso pronunciado en sesión extraordinaria de las Cortes Españolas el 22 de

noviembre de 1966.

Un. derecho. electoral. de. raigambre. más. liberal. -. aunque. larvado.por. un. denso. catolicismo. confesional. de. Estado9. -. lo. tiene. España. con.la.promulgación.de.la.Constitución.de.Cádiz..-.el.19.de.marzo.de.1812.-, la.cual.establecía.el.sufragio.indirecto,.previendo.como.basamento.de.la. administración. electoral. por. ella. formulada. las. Juntas. de. Parroquia,.conformadas.por.los.parroquianos.mayores.de.25.años,.cuyos.representantes.

9 Las deliberaciones y designaciones de los electores parroquiales habían de estar presididas y selladas por la celebración de oficios religiosos, según lo preceptuaban los artículo 47, 48, 58, 71, 72, 77, 86, 87, de la Constitución de Cádiz. Vid. Enrique Tierno Galván, Leyes Políticas Españolas Fundamentales 1808-1936, editorial Tecnos, Madrid, España, 1975, págs. 29 y 30. Por lo demás, es un claro antecedente del excesivo predominio - y constante presencia - de elementos clericales en la vida electoral española de los primeros 20 años del siglo XIX, la integración de las Juntas Superiores de Observación y Defensa, la cuales actuaron como organismos electorales - según Instrucción del 1º de enero de 1810 emitida para elegir Diputados a Cortes - y estaban integradas por los Presidentes de aquéllas y, entre otros, por el Arzobispo u Obispo. Vid. Congreso de los Diputados: Leyes Electorales, Imprenta Hijos de J.A. García, Madrid, España, 1906, pág. 22.


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agrupados.en.Juntas.de.Partido.nombrarían.a.los..integrantes.de.las.Juntas.Provinciales,. siendo. sus. miembros. -. a. la. vez. -. los. que. elegirían. a. los.Diputados. a. las. Cortes,10. en. cuya. descripción,. integración,. funciones. y.características.de.conjunto.se.entrará.casi.que.de.seguido,.dado.que.la.de.Cádiz.ha.sido.objeto.de.numerosos.estudios.que.eximen.de.decir.otra.cosa.que.no.sea.que.el.tipo.de.representación.que.se.establece.es.por.la.nación,.dejando.de.esta.forma.preterido.al.mandato.imperativo.11.

Así.las.cosas,.interesa.atender.-.en.primer.término.-.a.la.integración.de.los.órganos.antes.mencionados,.indicando.que.la.Presidencia.de.las.Juntas.de.Parroquia,.de.las.Juntas.Electorales.de.Partido.y.de.las.Juntas.Electorales.de.Provincia. . -.de.antemano.constitucionalmente.fijadas. -. correspondía.ejercerla.a.los.Jefes.Políticos.o.Alcaldes.Primeros,.así.como.al..Jefe.Político.de. la. capital. de. provincia,. respectivamente,. aunque. los. puestos. de.secretario.y.de.dos.escrutadores.habían.de.nombrarse.según.acuerdo.que.debían.de.adoptar.in situ.mediante.deliberación.-.ianua aperta -.los.mismos.integrantes.de.las.juntas.en..mención,.procediendo.a.escogerlos.de.entre.sus.propios.miembros... Es.claro.que.se.enuncia.aquí.-.al.menos.en.esbozo.-.un.atisbo.de.la.publicidad.que.caracterizará.vanamente.a.las.operaciones.de. la. administración. electoral. y. que. será. objeto. de. posterior. desarrollo.y. de. constante. aplicación. según. disposiciones. que. figurarán. en. toda. la.normativa.electoral.española.del.siglo.XIX,.sin.que.por.ello.disminuyeran.la.tendenciosidad.que.la.presencia.y.el.control.que.el.aparato.administrativo.central..del.Estado.monárquico.inducirían.en.las.elecciones.y.que.se.ejercía.-.desde.esta.temprana.fase.de.desarrollo-.sobre.la.actividad.electo-material.que.la.Constitución.de.Cádiz -.y.otros.textos.normativos.-.tenían.prevista.y.que.suponían.de.suyo,.como.se.hace.y.se.continuará.históricamente.haciendo..evidente,.la.estructuración.del.aparato.iuselectoral.básicamente.mediante.el.concurso.de.la.administración.ordinaria..De.esta.suerte,.dicho.control.será.total.al.punto.de.que.la.vertebración.de.lo.electoral.habrá.de.hacerse.

10 El artículo 34 de esta constitución establecía: Para la elección de diputados de Cortes se celebrarán juntas electorales de parroquia, de partido y de provincia. Vid. Tierno Galván, op.- cit.-, pág. 27. En lo sucesivo procederá esta constitución con la misma inteligencia - y con las mismas técnicas - con que había procedido la Instrucción para la Elección de Diputados a Cortes de 1º de Enero de 1810, distinguiendo entre Juntas Parroquiales, Juntas Electorales de Partido y Juntas Provinciales - Capítulos Primero, Segundo y Tercero-. Sobre el particular vid.- Congreso de los Diputados, op.- cit., pág. 20, 24 y 27.11 Esta es - al menos - la opinión que Tomás Villarroya expresa en Breve Historia del Constitucionalismo Español, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1985, págs. 11-30.



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a.través.de.la.acción.de.los.funcionarios.del.Gobierno,.constituyendo.así.la.ocupación.del.aparato.electoral.antedicho.tanto.como.su..supervisión..y.control,..por.parte..de.la.administración.ordinaria.en.un.rasgo.permanente.del.ordenamiento.jurídico-electoral.español.decimonónico.

.En.segundo.lugar,.la.técnica.para..la.emisión.del.voto -.en.el.caso.de.las.

Juntas.de.Parroquia.-.consistía.en.acercarse.a.la.mesa.los.electores.indicando.al.Presidente,.escrutadores.y.secretario. los.nombres.de. los.parroquianos.que.-.a.su.parecer.-.podían.desempeñarse.como.compromisarios,.esto.es,.como.delegados.de.los.electores,.sin.poder.votar.a.su.propio.favor.so.pena.de.inhabilitación.para.sufragar,.correspondiéndole.al.secretario.transcribir.en.una.lista.los.nombres.de.los.parroquianos.propuestos.por.cada.elector..

En. lo. que. respecta. a. las. condiciones. de. elegibilidad,. para. ostentar.-. en. el. decir. del. texto. gaditano12. . -. una. representación. compromisoria,.corresponden.en.cuanto..a.su.conocimiento.y.determinación.a.la.misma.Junta. Electoral.de.Parroquia,13cuyas. facultades.para. efectuar. tal. examen.podían.ser.incoadas.por.motivo.de.soborno.o.cohecho..Una.“queja”en.tal.sentido, según.lo.refiere.el.mismo.texto.constitucional.gaditano,.generaba.un.proceso.sumarísimo.cuyo.presupuesto.venía.dado.por.una.justificación.verbal.y.pública.sobre.la.causa.de.inegibilidad.alegada,..y.cuya.dilucidación.correspondería.hacerla.a.la.Junta.Electoral.de.que.se.tratase.y.aparejaba.-.como.resultado.-.la.privación.de.voz.activa.y.pasiva (sic).en.contra.de.quienes.hubieren.cometido..tal.delito,.sin.que.fuese.posible.recurrir.de.lo.que.la.Junta.decidiese.en.su.momento....

.Hay.aquí. -. y. está.a. la. vista. -.una.como.competencia.de.naturaleza.

penal.que.las.Juntas.habían.de.ejercer.al.examinar.la.elegibilidad,.en.virtud.de.la.cual.al.parecer.se.sustraía.-.dada.la.electoralidad.dentro.de.la.cual.se.imponía.su.examen..-.este.hecho.del.conocimiento.de.la.jurisdicción.penal,.lo.mismo.que.la.calumnia.en.la.que.se.incurriese.a.raíz.de.la.formulación.de.una.queja.tal,.en.el.caso.de.que.ésta.no.fuese.debidamente.acreditada...De.toda.suerte,.contrasta.al.menos.esta.facultad.con.que.cuentan.las.Juntas,.con.la.remisión.que.normativas.posteriores.hacen.-.tales.como.la.del.22.de.junio.de.1864,.sólo.por.poner.un.ejemplo.-.a.la.jurisdicción.penal.para.que.sea.ésta.la.que.conozca.de.los.delitos.electorales,.resultando.además.claro.que.para.la.intervención.e.incidencia.de.órganos.jurisdiccionales.en.las. cuestiones. electorales. habría. que. esperar. aproximadamente. hasta. el.año.de.1846,.que.es.cuando.aquéllas.se.prevén.por.vez.primera...12 Vid.- Tierno Galván, op.- cit.13 Vid.- lo que disponen los artículos 49 y 50 en ibídem, pág. 29.


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Conviene.lo.mismo.tener.muy.presente.que.-.como.complemento.de.lo. ya. dicho. -. correspondía. también. al. Parlamento,. en. última. instancia,.la. calificación. de. las. elecciones,. así. como. el. examen. definitivo. de. las.condiciones.de.elegibilidad de.los.diputados,.toda.vez.que.el.texto.gaditano.establecía.en. sus.artículos.50,.114,.115,.116.y.133. los.presupuestos.de.esta.calificación,.a.partir.de.lo.cual.interesa.notar.que.-.al.corresponderle.también.a.la.Junta.Electoral.de.Parroquia.el.examen.de.las.condiciones.de.elegibilidad. -.el.Congreso.no.podía.examinar.aquellos.casos.en.que. las.Juntas. hubiesen. declarado. inelegible. a. un. determinado. candidato,. sino.tan.solo.aquellas.hipótesis.respecto.de.las.cuales. las. Juntas.no.hubiesen.ejercitado. su. facultad. contralora,. con. todo. lo. cual. se. daba. un. control.negativo.por.parte.del.Congreso.

.Por.lo.demás,.la.Junta.Electoral.de.Parroquia.conocía.en.única.instancia.

de.las.quejas.ya.mencionadas,.según.se.ha.indicado,.evitando.con.ello.que.se.pueda.hablar.-.en.esta.fase.primaria.de.la.administración.electoral.-.de.sistema. de. recurso. alguno. ni. de. contralor. de. ninguna. laya,. puesto. que.también.se.carece.de.un.régimen.para. las.papeletas.y. la.emisión.de. los.votos.y.su.eventual.control.

.Correspondía. igualmente. a. la. Junta. Electoral. de. Parroquia. conocer.

de. la. capacidad.electoral.de. los. ciudadanos.y.entrar. en.verificación.de.los.presupuestos.de.aquélla,.siendo.irrecurrible.lo.que.la.Junta.resolviera.sobre.el.particular,.con.lo.que.se.corrobora.también.lo.ya.dicho.sobre.el.sistema.de. recursos. y. la. inexistencia.de.un.contralor.de. los. actos.de. la.administración.electoral..

.Operaciones.electorales.cual.las.relativas.al.escrutinio,.la.proclamación.

de.candidatos.electos,.así.como.la.extensión.de.las.respectivas.credenciales.que.atestiguarían.esa.condición,.habían.de.hacerlas. lo.mismo.las. Juntas.Electorales.de.Parroquia,.que. las. Juntas.Electorales.de.Partido,.e. incluso.las. Juntas. Electorales. de. Provincia,. debiendo. éstas. últimas. extender. un..poder.suscrito.por.los.electores.de.la.respectiva.junta.a.los.fines.de.que.la.elección.surtiera.sus.plenos..efectos.en.las.Cortes.

Llama.la.atención.que.el.voto.para.definir.a.los.electores.de.partido.sea. secreto. y. haya. de. ser. emitido. mediante. cédula. -. toda. vez. que. la.secretividad. del. voto. no. la. preveía. esta. misma. ley. para. la. elección. de.los. compromisarios-,. como. la. llama.asimismo.que. los. resultados.de. las.elecciones.de.las.Juntas.de.Provincia.tengan.dispuesta.una.fase.de.publicidad.para.la.gran.mayoría.de.los.operaciones.y.actividades.electorales,.aunque.



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las.operaciones.relativas.al.escrutinio.son.previstas.por.el.texto.gaditano.de.forma.harto.somera.y.casi.sin.mayor.formalidad.que.la.consignación.en.listas.de.los.nombres.votados.con.posterior.recuento.y.verificación.de.resultados..Es.igualmente.llamativo.el.hecho.de.que.el.texto.gaditano.sea.práctica.y.completamente.omiso.en.lo.referente.a.la.preparación.de.listas.electorales,.para.cuyo. tratamiento. legal.habrá.que.esperar.hasta.el.Real.Decreto.para.la.Elección.de.Procuradores.a.las.Cortes.Generales.del.Reino.de.20.de.mayo.de.1834.que.incorpora.la.técnica.de.confección.de.listas.electorales,.aspecto.éste.que.se.irá.perfeccionando.hasta.alcanzar.su.forma.más.acabada.en.la.ley.de.26.de.junio.de.1890.

.Adicionalmente,. se. sancionaba. con. nulidad. absoluta. cualquier.

actuación.que.tomaran.las.Juntas.Electorales.al.margen.de.su.competencia,.fórmula.que.se.repetirá.-.como.una.preocupación.casi.obsesiva.-.en.mucha.de.la.normativa.electoral.subsiguiente.14

.Según.puede.apreciarse.de.todo.lo.anteriormente.expuesto,.el.modelo.probable.de.administración.electoral.contenido.en.el.texto.de.Bayona.está.constituido.-.en.principio.-.por.una.estructuración.elemental.no.piramidal.en.juntas.electorales.de.directa.incidencia.cuya.articulación.para.integrar.el.estamento.del.pueblo.supone.la.ejercitación.de.dispositivos.electorales.de.expresión.y.desarrollo.mínimos,.con.un.estrato.jurídico.subelemental.

.Para.la.Constitución.de.Cádiz.-.por.su.parte.-.el.modelo.experimenta.

una. ligera. aunque. sensible. variación,. dado. que. hay. -. para. producir.representatividad.-.una.vertebración.ascendente.de.las.diferentes.juntas,.a.

14 La constitución gaditana - en la práctica - supuso la aplicación del sistema de administración electoral aquí reseñado solamente en tres oportunidades, a saber, en 1813, entre 1820 y 1823 y provisoriamente en 1836. Vid. Martínez Cuadrado, ed. Taurus, Madrid, España, 1969, pág. 43. Por otra parte, resulta interesante notar cómo la Constitución de Cádiz toma para sí muchísimas de las nociones de estructuración administrativo-electoral que estaban contenidas en la Instrucción Electoral para Diputados a Cortes de enero de 1810, que es su más inmediato antecedente y en el cual se inspira. Vid.- al efecto Arturo Fernández Domínguez, Leyes Electorales Españolas de Diputados a Cortes en el Siglo XIX, editorial Civitas, Madrid, España, 1992, págs. 20 y 22.Adicionalmente conviene indicar que esta constitución ordenaba también que - mediante elecciones de segundo grado - se escogiera en cada pueblo al alcalde, regidor y procurador síndico, los cuales conformaban el Ayuntamiento, órgano de gobierno encargado de las labores administrativas básicas. Vid. Enrique Tierno Galván, op.- cit., págs. 63 y 64.


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lo.interno.de.las.cuales.se.efectúan.operaciones.materiales.muy.similares,.pero. sin. que. los. organismos. electorales. . mantengan. entre. sí. mayor.relación.orgánica.que.la.producida.ya.por.el.examen.de.las.condiciones.de.elegibilidad.y.de.la.capacidad.electoral.-.que.se.efectúan.a.la.base.del.modelo,.esto.es.por.las.Juntas.de.Parroquia.y.sólo.en.aquel.único.momento-ya.por.el.grado.consecutivo.de.representación.que.se.pretendía.conseguir.con.él..Desde.esta.perspectiva.el.modelo.de.administración.electoral.en.la. de. Cádiz. contenido. es. muy. uniforme. en. cuanto. a. la. estructuración.piramidal.respecto.del.modelo.de.Bayona,.si.bien.es.cierto.está.presente.un.mayor.grado.de.complejidad.en.las.operaciones.electorales.al.tener.que.realizar.un.escrutinio,.proclamar.candidatos.y.extender.credenciales,.todas.las.cuales.no.estaban.previstas.en.el.texto.de.Bayona..Se.aparta,.no.obstante,.del.modelo.de.ésta.en.la.medida.en.que.engrosa.su.propio.sustrato.jurídico.que.-.para.el.caso.de.Cádiz.-.está.compuesto.por.el.ejercicio.simultáneo.y.concomitante.de.una.jurisdicción.penal.y.el.conocimiento.de.cuestiones.de. pura. electoralidad,. como. lo. son. el. examen. de. las. condiciones. de.elegibilidad.y.de. la.capacidad.electoral.. Empero,. la. secretividad.parcial.del.sufragio,.así.como.la.ejecución.de.operaciones.básicas.por.parte.de.funcionarios.provenientes.de.la.administración.ordinaria,.aunque.éste.será.un.rasgo.de.fuerte.permanencia.en.la.administración.electoral.española,.contribuyen. a. la. permanencia. en. el. modelo. de. Cádiz. de. los. rasgos.centralizadores. que. caracterizaron. al. modelo. administrativo. electoral.esbozado.en.la.Constitución.de.Bayona..

.En.adición.a.todo.lo.visto,.ha.de.tenerse.también.en.cuenta.lo.ya.dicho.

sobre. la. omisión. en. la. confección. de. listas. electorales,. pues. este. rasgo.-. junto. con. los. otros. que. se. han. enunciado. -. fuerza. a. concebir. que. el.modelo.de.administración.electoral.-.extraíble.tanto.a.partir.del.texto.de.Bayona,.como.del.gaditano.-.e.imperante.en.esta.fase.histórica,.bien.puede.calificarse. . como. paleomodelo,. en. virtud. del. elemental. desarrollo. que.experimentan.los.organismos.electorales.en.sus.recíprocas.interrelaciones,.su. vertebración. a. cargo. de. elementos. de. la. administración. ordinaria. y.la.exogenación.de.operaciones.y. facultades.que.no. llegan.a.distribuirse.secuencial,.uniforme.y.completamente.en. toda. la.superficie.del.mínimo.aparato.electoral.que.en.estos.textos.se.esboza..

En. todo.caso,. y.para.una.mejor. comprensión.de. los. elementos.que.integran. la. administración. electoral. española. en. este. período,. resulta.apropiado. presentar. el. ámbito. conceptual. del. texto. gaditano. del. modo.que.se.verá,.y.con.prescindencia.de.considerar.el.del.texto.de.Bayona,.por.su.extrema.rigidez.y.esquematismo.



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.El.ámbito.antedicho.puede.resumirse.del.modo.que.sigue:

1.-. Establecía. el. sufragio. indirecto,. secreto. cuando. se. emite. en. las.Juntas.de.Partido.y.público.al.emitirlo.en.las.Juntas.de.Parroquia.o.Provinciales.

2.-.Contemplaba.el.funcionamiento.sucesivo.de.Juntas.de.Parroquia,.las.que.a.su.vez.daban.lugar.a.la.formación.de.las.Juntas.de.Partido,.sobre.cuya.base.se.implementaban.las.Juntas.Provinciales,.cuyos.miembros.-.finalmente.-.elegirían.a.los.Diputados.a.las.Cortes,.con.lo.cual.el.sistema.electivo.lo.es.en.cuarto.grado.

3.-.La.presidencia.de.aquellas.Juntas.Electorales.estaba.de.antemano.constitucionalmente.fijada,.correspondiéndole.ejercerla.a.los.Jefes.Políticos.o.Alcaldes.Primeros,.así.como.al..Jefe.Político.de.la.capital.de.provincia,.respectivamente,.aunque.los.puestos.de.secretario.y.de.dos.escrutadores.habían.de.nombrarse. según.acuerdo.que.debían.de.adoptar.in.situ.los.electores..

4.-. La. determinación,. y. conocimiento,. de. las. condiciones. de.elegibilidad. -. así. como. lo. relativo. a. la. capacidad. electoral. -.corresponde. . a. la. Junta.Electoral.de.Parroquia,.pero.el. examen.final.sobre.validez.de.las.elecciones.y.la.idoneidad.de.los.electos.la.ejerce.el.parlamento.negativamente.

5.-. Las. operaciones. electorales. como. escrutinio,. proclamación. de.candidatos.electos,.extensión.de.credenciales.habían.de.hacerlas.las.Juntas.Electorales.de.Parroquia,.las.Juntas.Electorales.de.Partido.y.las.Juntas.Electorales.de.Provincia.

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3.- El Estatuto Real de 1834 y las leyes electorales de 20 de mayo de 1834 y 24 de mayo de 1836: eclosionan las funciones de la administración electoral moderna.

(...) Abominamos de los partidos políticos, porque habían reducido a España a su mínima expresión tras

un siglo de cruentas luchas de unos contra otros. Para nosotros la existencia de la patria no puede ser sacada

a discusión de los hombres; hay cosas que están por encima del derecho de los hombres. (...).

Francisco Franco: Discurso en Pamplona, 4 de diciembre de 1952.

Por. lo. que. hace. al. Estatuto Real. de. 183415,. esta. normativa. instaura.un. restringido. sistema. sufragista,. caracterizado. por. elección. directa. de.conformidad.con..el.cual.vota.un.reducidísimo.porcentaje.de.la.población16,.toda. vez. que. en. ella. se. establece. una. composición. de. las. Cortes. por.estamentos. de. próceres. y. de. procuradores. del. Reino,. determinándose.éstos.últimos.en.virtud.de.elecciones,.no.obstante.lo.cual.-.con.base.en.el.estatuto.mismo.-.se.promulgó.una.legislación.con.un.aparato.electoral.nada.despreciable.para.su.época,.según.se.verá..

...Es.claro,.desde.luego,.que.tanto.el.Estatuto.Real, como.la..legislación.

electoral. que. sobre. su. base. se. promulgó,. están. en. todo. participados.del. problema.de. sucesión.dinástica.que.generó. la.derogación.de. la. ley.

15 Producto de la primera guerra carlista que siguió a la muerte de Fernando VII- en alguna medida - este estatuto conduce a España hacia la etapa liberal. En tal sentido vid.- ibídem, pág. 43.16 Según datos que proporciona Tomás Villaroya - citado por De Carreras y Vallés, el porcentaje de electores, considerada toda España del momento, fue de entre un 0.05% a un 0.06%, para constituir el cuerpo electoral de menor volumen en toda la historia de la España moderna. Vid. De Carreras y Vallés, op.- cit., pág. 204.


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sálica.por.parte.de.Fernando.VII,.su.posterior. fallecimiento.-. lo.cual.dio.lugar.a.las.guerras.carlistas17-,.así.como.el.intento.de.instaurar.un.política.neoabsolutista,. la. cual. fue. fuertemente. objetada. por. los. sectores. más.liberales.de.la.sociedad.española.de.la.época,.que.acabaron.imponiéndose.precisamente.mediante.la.promulgación.del.estatuto.en.comentario.

.Así. las. cosas,. no. es. de. extrañar. que. en. el. estatuto. mencionado.

la. Monarquía. dé. la. impresión. de. ejercer. soberanamente. sus. poderes,.accediendo. sin. embargo. a. delegarlos. en. determinados. órganos. de. la.administración,.razón.esa.misma.por.la.cual.peca.este.texto.de.sucinto.y.fragmentario.18.

El. artículo. 13. del. estatuto. en. mención. preveía. la. determinación.del. estamento. de. los. procuradores. del. Reino. mediante. elección. que. se.verificaría.de.conformidad.-.también.-.con.el.Real.Decreto.para.la.Elección.de.Procuradores.a.las.Cortes.Generales.del.Reino.cuya.data.es.del.20.de.mayo.de.1834,19.y.de.acuerdo.con.el.cual.la.capacidad.electoral.para.figurar.como.elector.de. las. Juntas.de.Partido.que. la. ley.ordenaba. se. reunieran.podían.ostentarla.los.miembros.del.Ayuntamiento,.así.como.los.mayores.contribuyentes.del.pueblo.cabeza.de.partido,.con. lo.cual. se. instaura.el.voto.censitario,.cuya.constante.aparición.y.permanencia.en.la.normativa.electoral.española.decimonónica.se.constituirá.en.un.rasgo.determinante.de.la.misma.

.Correspondía.asimismo.al.Presidente.y.Secretario.del.Ayuntamiento.la.

elaboración.de.listas.electorales,.en.las.cuales.debían.figurar.los.nombres.de. los. que. se. estimaban. mayores. contribuyentes. del. pueblo. cabeza. de.

17 La derogación de la ley sálica hizo que - considerándose con mejor derecho al trono - Carlos de Borbón y sus partidarios se alzaran en armas contra la regente Maria Cristina, viuda de Fernando VII, y en detrimento de Isabel II, heredera al trono de España.18 Esta adjetivación se la aplica al Estatuto Tomás Villarroya en op.- cit., pág. 33. Este mismo autor - en El Estatuto Real de 1834 y la Constitución de 1837, Fun-dación Santa María, Madrid, España, 198?, pág. 17- subraya, además, sobre el estatuto, que se trataba de una constitución incompleta ya que se refería sólo a la organización de las Cortes, su partición en dos estamentos, funciones y sus relaciones con el Rey, pero adoleciendo de capítulos dedicados a los ministros, la regencia y, sobre todo, se echaba de menos la parte dogmática.19 En tanto que el Estatuto Real data del 10 de abril de 1834, el Real Decreto para la Elección de Procuradores a las Cortes Generales del Reino data de 20 de mayo de 1834. Vid. Tierno Galván, op.- cit., págs. 75 y 77.



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partido,.siendo.ésta. la.vez.primera.que.se.ordena. la.confección.de.este.instrumento.en. la.normativa.electoral.hispana,. sin.que.desmerezca.este.importante.avance.ni.el.hecho.de.que.su.preparación.no.se.haya.podido.encargar.sino.a.funcionarios.que.pertenecían.a.la.administración.ordinaria,.ni.que. tampoco.se.haya.dejado.de.prever.pauta,.o. técnica.alguna,.para.su.confección,.debiendo.esperar.hasta.la.promulgación.del.Real.Decreto.de.24.de.mayo.de.1836.para.que.una.técnica.tal.estuviera.a.punto.y.se.pudiera.-.de.esa.forma.-.confeccionar.listas.electorales.de.relativa.o.mayor.confiabilidad.

Dentro. de. los. requisitos. de. elegibilidad. para. ser. nombrado. elector.por.el.partido.correspondiente.se.tomaba.en.consideración.la.propiedad.inmobiliaria,. y. substitutiva,. o. concomitantemente,. la. renta. comercial,.fabril.o.salarial,.o.-.en.su.defecto.-.el.ejercicio.de.una.profesión.liberal.20.Asimismo,. devenían. inelegibles. aquéllos. que. estuviesen. procesados.criminalmente,. condenados. a. pena. infamatoria,. los. comerciantes.quebrados,. los. físicamente. incapaces,. los. propietarios. judicialmente.intervenidos.y.los.deudores.del.fondo.público...

.Se. establecía. asimismo. tanto. la. secretividad. del. voto. como. la.

competencia.de.la.Junta.Electoral.de.Partido.o.la.Junta.Electoral.de.Provincia.-.según.el.caso.-.para.decidir.sobre.las.incidencias.que.se.generaran.con.ocasión.de.la.elección,.reservándole.a. la. Junta.Electoral.de.Provincia,.o.bien.a.las.mismas.Cortes.Generales,.según.correspondiera,.el.conocimiento.de.un.como.recurso.de.desagravio,21.mediante.el.cual.podía.examinarse.lo.actuado.por.las.Juntas.Electorales.de.Partido.o.de.Provincia.respectivamente,.en.razón.de.todo.lo.cual.es.claro.que.la.competencia.asignada.a.las.Juntas.Electorales. experimenta. una. muy. sensible. ampliación,. comparada. con.la.normativa.que. la.antecede,.no.sólo. respecto.de. los.asuntos.que.ellas.mismas. pueden. decidir,. sino. también. en. términos. de. una. articulación.competencial.mucho.más.orgánica.y.mejor.concatenada.entre.las.juntas.electorales. y. la. alzada.prevista. en.esta.normativa,.pues. se.establece.un.

20 Vid. Sobre el particular los artículos 4,8,9,10,11,12 y 14 a 16 del Real Decreto para la Elección de Procuradores a las Cortes Generales del Reino, de 20 de mayo de 1834, en Congreso de los Diputados: Leyes Electorales y Proyectos de Ley, Im-prenta Hijos de J.A. García, Madrid, España, 1906, págs. 106-109.21 El denominativo que aquí se le da a este recurso no proviene sino de la legiti-mación que el mismo Estatuto Real de 1834 concede en sus artículos 12 y 27, los cuales expresan que quienes se asientan agraviados por los acuerdos de las Juntas de Partido o de Provincia podrán acudir para ante la Junta Electoral de Provincia o las mismas Cortes Generales, según corresponda.


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recurso.específico.para.revisar.las.actuaciones.de.aquellos.organismos,.al.tiempo.que.se.instaura.la.posibilidad.de.calificar.las.elecciones.mediante.el.examen.que.el.Congreso.podía.efectuar.sobre.las.mismas....

.También.resulta.de.interés.notar.que.la.competencia.que.a.las.Juntas.

de. Partido. se. atribuye. -. para. resolver. las. incidencias. de. la. elección. -.supone.la.formulación.de.un.efecto.conservador.del.acto.electoral,.y.por.ello. una. presunción. de. legitimidad. del. acto. electoral. mismo,. toda. vez.que.difería.las.reclamaciones.que.puedan.suscitarse.a.efecto.de.que.éstas.sean.conocidas. . -.en.grado.-.por. las. Juntas.de.Provincia,.o.bien.por. las.propias.Cortes.Generales,.con.lo.cual.se.permitía.que.las.elecciones.fueran.llevadas. hacia. una. completa. verificación,. al. tiempo. que. -. como. puede.verse.-.se.diseñaba.una.alzada.que.pudiera.examinar.las.actuaciones.de.las.juntas.electorales.

.Correspondía.asimismo.tanto.a.la.Junta.Electoral.de.Partido,.como.a.

la.Junta.Electoral..de.Provincia.la.extensión.de.las.credenciales.de.quienes.resultaran.electos.

En.lo.que.respecta.a.la.integración.de.las.Juntas.Electorales.de.Partido.y.de.Provincia,.a.éstas.se.debían..incorporar.el.Presidente.del.Ayuntamiento.y.el.Gobernador.Civil.respectivamente.para.presidirlas..En.el.caso.de.las.Juntas.de.Partido,. incorporado.el.Gobernador.Civil,. y. con.presencia.de.la.mitad.más.uno..los.electores.de.partido,.se.procedía.a.la.elección.de.un. secretario. y. dos. escrutadores.. Esta. misma. junta. podía. dilucidar. las.eventuales.nulidades.que.se.suscitaran.con.motivo.de.las.credenciales.o.de.los.requisitos.de.elegibilidad.de.un.determinado.elector,.siendo.aleatoria.la.resolución.de.los.discutido.por.la.Junta.en.caso.de.empate.

.Hay.que.considerar.además.-.conforme.con.lo..que.ya.se.ha.dicho,.

y. de. acuerdo. con. lo. dispuesto. tanto. por. el. propio. Estatuto. Real,. en. su.artículo.20,.como.por.el.Real.Decreto.para. la.Elección.de.Procuradores.del.Reino,.en.su.artículo.44.-.que.las.Cortes.Generales.se.habían.reservado.para.sí.funciones.de.instancia.electoral.ulterior.en.la.medida.en.que.-.en.alzada.-.conocían.de.lo.resuelto.por.las.Juntas.de.Provincia.y.contaban.con.facultades.para.calificar.la.elección.de.quienes.hubiesen.resultado.electos.procuradores,.pudiendo.asimismo.-.en.principio.-.entrar.en.conocimiento.de. las.nulidades. surgidas. en. las. elecciones.de.aquellas. juntas. en.virtud.del.recurso.de.desagravio..Es,.por.lo.tanto,.claro.que.se.establece.con.esta.normativa.un.control.sobre.las.actuaciones.de.la.administración.electoral.de. carácter. parlamentario,. el. cual. pervivirá. en. la. normativa. electoral.



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española.hasta.aproximadamente.el.año.de.1907,.con.cuya.legislación.se.le.asigna.al.Tribunal.Supremo.una.modesta.participación.que.-.sin.embargo.-.supone.un.cambio.en.el.estilo.del.contralor.electoral,.aunque.el.Congreso.continuará.calificando.la.elección.

Considerando.en.conjunto.la.preparación.de.las.listas.electorales,.el.efecto.conservador.del.acto.electoral,.la.secretividad.del.voto,.la.extensión.de.las.credenciales.por.parte.ya.de.la.Junta.de.Partido,.ya.de.la.respectiva.Junta.de.Provincia.-..la.cual.debía.llevar.una.bitácora.en.la.que.habían.de.asentarse,.pormenorizadamente,. los.detalles.de.la.elección.-,.el.examen.de. las.condiciones.de.elegibilidad,. la. resolución.de. las. incidencias.que.se. . suscitaran.con.motivo.de. la.elección,.el.establecimiento.del. recurso.de. desagravio,. así. como. la. calificación. de. las. elecciones,. es. claro. que.hay. una. configuración. de. instrumentos,. recursos. procesales. y. formas.de. actuación. propios. de. una. administración. electoral. -. no. obstante. en.ciernes.-.relativamente.moderna,.al.menos.en.lo.que.a.un.elenco.mínimo.de. funciones. propiamente. electorales. respecta,. aunque. no. del. todo.conformado.ni.en.cuanto.a.sus.presupuestos.ni.en.cuanto.a.la.idoneidad.de.sus.dispositivos,22como.lo.demuestra.la.espera.a.la.que.habría.que.dar.lugar.para.que.hiciese.su.aparición.-.maguer.fugazmente.-.la.identificación.electoral,.mediante.cédula.talonaria,.con.la.legislación.correspondiente.al.9.de.noviembre.de.1868.

Como. colofón. de. todo. lo. ya. visto. es. importante. . decir. que,.concomitantemente.con..las.previsiones.tanto.del.Estatuto.Real.como.con.las.del.Real.Decreto.de.1834,.el.Gobierno.emitió.instrucciones.de.acuerdo.con. las.cuales.se.solicitó.a. los.Gobernadores.Civiles. -.que.presidían. las.Juntas.Electorales.de.Provincia.-.indujesen.un.sesgo.en.la.elección.a.los.fines.

22 En este sentido no llevan del todo la razón De Carreras y Vallés cuando afirman que el Estatuto Real de 1834 bien puede ser considerado la primera normativa electoral moderna de España, por lo que infra se dirá sobre la Ley de 20 de julio de 1837. Agregan, además, que con él experimenta el cuerpo electoral una ampliación considerable al admitir la participación de las clases burguesas. Vid.- op.- cit., pág. 207, pero es claro que se trata de una ampliación respecto de miembros de un sólo estrato, ya que - en la práctica - al realizarse las elecciones hubo manifiesta intervención del Ministerio de Gobernación para orientar las elecciones de modo tal que se respaldasen los derechos legítimos de Isabel II. Por otra parte la composición de los procuradores electos cuando se aplicó esta ley, a saber, mayoritariamente, terratenientes, comerciantes, abogados, militares y eclesiásticos - demuestra que la ampliación benefició básicamente a un estrato social. Vid. Fernández Domínguez, op.- cit., pág. 55.


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de.que.se.protegieran.y.fomentasen.los.intereses.de.Isabel.II.y.la.ideología.conservadora..Como.resultado.se.obtuvo.una.conformación.parlamentaria.equalizada.relativamente,.dentro.de.la.cual.a. la.oligarquía. latifundista.e.industrial.se.oponía.un.número.nada.despreciable.de.liberales.23

En. consecuencia,. y. cual. sinópsis. de. las. construcciones. que. la..normativa. que. se. acaba. de. comentar. desarrolla,. pueden. destacarse. los.siguientes.elementos:

1.-.Mantiene.el.voto.censitario,.e.indirecto.a.la.vez.y.de.dos.grados.

2.-.Establece.la.secretividad.del.voto.

3.-. Dispone. la. confección. de. listas. electorales. por. vez. primera,.encargando. su. elaboración. al. Presidente. y. Secretario. del.Ayuntamiento.

4.-.Para.la.integración.de.las.Juntas.Electorales.de.Partido.y.de.Provincia,.a.éstas.se.debían..incorporar.-.para.presidirlas.-.el.Presidente.del.Ayuntamiento.y.el.Gobernador.Civil.respectivamente.

5.-. Otorga. competencia. a. la. Junta. Electoral. de. Partido. o. la. Junta.Electoral.de.Provincia.-.según.sea.el.caso.-.para.decidir.sobre.las.incidencias.que.se.generaran.con.ocasión.de.la.elección.

6.-. En. virtud. de. lo. anterior. las. Juntas. de. Partido. podían. dilucidar.las. eventuales. . nulidades. que. se. suscitaran. con. motivo. de. las.credenciales.o.de.los.requisitos.de.elegibilidad.de.un.determinado.elector,.siendo.aleatoria.la.resolución.de.lo.discutido.por.la.Junta.en.caso.de.empate.

7.-. Establece. un. elemental. régimen. de. recursos,. en. virtud. del. cual.se.reserva..a.la.Junta.Electoral.de.Provincia,.o.bien.a.las.mismas.Cortes.Generales,. según.correspondiera,.el.conocimiento.de.un.como.recurso.de.desagravio,.mediante.el.cual.podía.examinarse.lo.actuado.por.las.Juntas.Electorales.(de.Partido.o.de.Provincia).

8.-.Como.resultado.de.lo.anterior,.instaura.la.posibilidad.de.calificar.las. elecciones. mediante. el. examen. que. el. Congreso. podía.

23 Vid.- sobre el particular Fernández Domínguez, op.- cit., págs. 54-55.



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efectuar. sobre. las. mismas,. conociendo. de. lo. resuelto. por. las.Juntas.de.Provincia..Entre.sus.facultades.se.cuenta.la.de.examinar.la.elección.de.quienes.hubiesen.resultado.electos.procuradores,.pudiendo.-.en.principio.-.entrar.en.conocimiento.de.las.nulidades.surgidas.en.las.elecciones.de.aquellas.juntas.en.virtud.del.recurso.de.agravio.

Con. fecha.24.de.mayo.de.1836.se.promulga.un.Real.Decreto,.para.la.elección.de.procuradores.generales.del.Reino,.que.vino.a. sustituir. al.anteriormente.reseñado,.y.cuya.pretensión.básica.era.la.generación.de.un.régimen.electoral.que.facilitara.los.cambios.que.el.Estatuto.Real.requería..Para.entonces.-.y.pese.a.los.buenos.resultados.obtenidos.por.el.gobierno.de.Martínez.de.la.Rosa.al.transcisionar.-.desde.el.régimen.absolutista.al.gobierno.por.representación.-.el.Ejecutivo.ha.estado.a.cargo.del..Conde.de.Toreno,.y.después.de. .Mendizábal,.quien. solicita.a. la.Reina. regente.María.Cristina. la.convocatoria.a.unas.Cortes.que. -.pasados.muchísimos.avatares. -. emitieron.el. real.decreto.de.que. se.viene.hablando,.y. fueron.disueltas.-.el.23.de.junio.de.1836.-.por.Istúriz,.pues.estaban.integradas.por..mayoría.de.partidarios.de.Mendizábal,..con.lo.que.convocó.nuevamente.a.elecciones.de.conformidad.con.la.legislación.electoral.aprobada.el.24.de.mayo.anterior,.debida.a.los.mendizabalistas24y.que.seguidamente.se.pasa.a.comentar.

La.capacidad.electoral.venía.determinada.por.una.mayoridad.de.25.años,.así.como.por.la.condición.de.contribuyente,.o.bien.por.el.ejercicio.de.una.profesión.liberal.tal.como.la.de.médico,.abogado,.pintor,.farmacéutico,.catedrático,.etc..con.todo.lo.cual.se.instituyó.un.sufragio.censitario.aunque.aperturado.para.ciertos.estratos.de.la.sociedad.española,.según.se.acaba.de.especificar.

La. división. territorial. electoral. estaba. encargada. a. la. Diputación.Provincial,. siendo. ésta. la. vez. primera. que. se. dispone. el. uso. de. esta.técnica,.utilizada.-.en.esta.oportunidad.-.por.esta.ley.para.alcanzar.mayor.rendimiento.en.el.control.que.-.sobre.su.jurisdicción.-.había.de.ejercer.la.respectiva.Diputación..Este.recurso.será.retomado.por.la.normativa.de.20.de.julio.de.1837.que..-.en.términos.generales.-.seguirá.muy.de.cerca.a.esta.ley.para.estos.mismos.efectos..

.La. convocatoria. a. elecciones. había. de. hacerse. por. Real. Decreto. si.

las. elecciones. eran. generales,. o. le. correspondía. hacerla. al. Gobernador.24 Vid.- sobre el particular ídem ibídem, págs. 39 y siguientes.


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Civil.si.no.tenían.aquel.carácter..La. integración.de.las. Juntas.Electorales.se.efectuaba. -.bajo. la.presidencia. interina.del.Alcalde.de. la.cabeza.del.distrito.-.nombrándose.luego..Presidente.y.cuatro.Secretarios.Escrutadores.de. entre. los. electores. presentes.. Este. modo. de. instalación. de. las. juntas.continuaba.proporcionando.al.Poder.Ejecutivo.obviamente.-.mediante.la.administración.ordinaria.-.un.eficaz.control.y.una.supervisión.inmediata.nada. despreciables. sobre. la. constitución. y. actividades. de. las. juntas.electorales,. lo. cual. será. una. constante. en. toda. la. normativa. electoral.española.del.siglo.XIX.

.Dentro.de.las.condiciones.de.elegibilidad.se.establecía.una.mayoría.

de.edad.de.25.años,.la.condición.de.español.y.contar.con.renta.propia,.sin. que. pudieran. ser. electos. los. Gobernadores. Civiles,. intendentes,. los.regentes.de.las.audiencias.ni.los.capitanes.o.comandantes.generales....

.

.La.formación.de.las.listas.electorales,.aún.cuando.muchos.otros.de.sus.dispositivos.contienen.interesantes.innovaciones.en.materia.electoral,.es.el.punto.más.neurálgico.-.en.tanto.que.novedoso.y.fundamental.-.sobre.el.que.esta.ley.se.aboca,..en.razón.de.lo.cual.conviene.-.con.cierto.detenimiento.-.centrar.la.atención.en.lo.relativo.a.las.listas.en.mención.ya.que,.además,.proporciona. la. técnica. básica. de. la. que. la. normativa. subsiguiente. será.heredera.y.de.la.que,.por.ende,.dependerá.en.cuanto.a.los.principios.que.informan.el.padrón.electoral,.su.confección.y.su.configuración.

La. preparación. de. estas. listas. se. le. encargaba. a. las. Diputaciones.Provinciales,. las. cuales. habían. de. proceder. con. base. en. lo. que. les.informaran.los.Ayuntamientos..Confeccionadas.las.listas,.la.ley.ordenaba.su.exhibición.al.público.en.todos.los.pueblos.de.la.respectiva.provincia.durante.los.15.días.que.antecedían.a.la.celebración..de.las.elecciones.y.en.ellas.era.menester.consignar.el.nombre,.profesión.y.cuota.que.pagaban.los. electores,. concediéndose. legitimación. para. solicitar. ser. incluidos,. o.excluidos,.a.quienes.figurasen.en.ellas.o.justificaran.deber.figurar,.pudiendo.asimismo.reclamar.respecto.de.sí.o.de.terceras.personas.

.Estas. reclamaciones. las. conocía. la. Diputación. Provincial,. debiendo.

resolverlas. ianua aperta. antes. de. las. elecciones. generales,. o. parciales,.remitiendo. posteriormente. a. los. Ayuntamientos. cabeza. de. distrito.electoral.las.listas.y.debiendo.dar.aviso.de.las.variaciones.que.esas.listas.experimentaran.. Las. listas. en. cuestión. gozaban. -. al. menos. teórica. y.legalmente.-.de.estabilidad.en.virtud.de.lo.que.disponía.esta.ley,.y.habían.de.ser.expuestas.rutinariamente.en.fechas.determinadas.



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Como.puede.apreciarse.de.lo.supra.descrito,.está.aquí.el.núcleo.básico.de.lo.que.-.con.posterioridad.-.vendría.a.ser.el.régimen.jurídico.y.el.sustrato.material.de.las.listas.electorales,.técnica.que.llevaría.-.sobre.esta.base.-.a.un.afortunado.grado.de.continuidad.en.términos.del.padrón.electoral. la.Ley.Electoral.de.28.de.diciembre.de.1878...

.Es.claro.que.la.aportación.de.la.normativa.en.comentario.no.es.-.en.

nada.-.despreciable.y.marca.efectivamente.un.hito.en.la.historia.jurídico-electoral.de.España,.razón.por.la.cual.la.doctrina.hispánica.especializada.la.considera.como.una.ley.de.importancia.básica.tal.que.se.la.califica.como.primera.norma.electoral.española.moderna.y.ley.precursora.25.No.obstante.estos.epítetos,.no.puede.dejar.de.considerarse.que.esta.normativa.por.sí.sola. -.es.decir,. individualmente.considerada. -.no.ofrece.una.aportación.radicalmente. sustantiva.aún.cuando.perfila.un.cambio,. toda.vez.que.es.imperioso.verla.diacrónicamente,.vale.decir,.como.parte.de.un.segmento.histórico,.en.cuyo.caso.es.factible.enfocar.el.instituto.de.las.listas electorales -.así.como.lo.relativo.a.los.protorecursos que.en.ella.se.preveían.-.como.parte. de. un. más. amplio. movimiento. que. cobra. su. plenitud. de. sentido.con. la. emisión.de. la. Ley.de.20.de. julio.de.1837,.que. la. complementa.en. términos.de.una. conformación.de. la. estructura.de. la. administración.electoral. española. auténticamente. poseedora. de. características. con.claridad.definibles.y.muy.diferenciadoras.-.en.relación.con.la.legislación.que.se.había.promulgado.hasta.la.emisión.de.estas.dos.leyes.que.se.han.citado. -. y. caracterizada. -. a. saber. -. por. una. técnica. específica. para. la.confección.del.padrón.electoral.y.un.régimen.de.recursos.que.se.instauró.para.su.correcta.depuración.

. .La. emisión. del. voto se. hacía. consignando. . -. en. . papeletas. que. el.

Presidente.de.la.junta.entregaba.a.los.electores.para.que.éstos,.secretamente,.indicaran.-.tantos.nombres.como.diputados.podía.nombrar.la.provincia,.devolviéndola.al.Presidente.para.que.éste.-.a.su.vez.-.la.depositara.en.la.urna.correspondiente.en.presencia.del.votante..Es.interesante.indicar.que.-.a.diferencia.de.lo.ordenado.en.disposiciones.tales.como.las.contenidas.en.la.Ley.Electoral.del.20.de.julio.de.1877.-.esta.legislación.no.permitía.que.el.elector.portara.su.propia.papeleta,.disposición.ésta.-.la.de.entregarle.

25 Así lo hacen al menos De Carreras y Vallés en Las Elecciones, op.- cit., pág. 207, lo mismo que Artemio Rayo Combarte en Creación del Censo Electoral y primeros intentos de judicialización de las Garantías Electorales en España, Cuadernos de Estudios Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, número 9-10, págs.225-245, respectivamente.


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la.junta.la.papeleta.al.elector.-.que.es.obviamente.más.técnica.y.depurada.que.la.recogida.en.la.legislación.posterior..

Demuestra. que. la. presente. normativa. no. sólo. innova. en. tratándose.de.las.listas.electorales,..el.régimen.de.nulidades.por.el.que.se.regulaban.las.papeletas;.en.efecto,.este.régimen.se.instauró.con.esta.legislación.por.vez. primera. en. el. derecho. electoral. español,. y. contemplaba. la. nulidad.absoluta de. las. papeletas. que. contuvieran. más. nombres. que. diputados.tuviese.derecho.a.elegir. la.Provincia,.así.como.la.de.aquéllas.en. la.que.los. nombres. fuesen. ininteligibles.. La. nulidad. relativa se. establecía. para.las.papeletas.con.menos.nombres.que.diputados.por.nombrar,.como.para.aquéllas.en.las.que.los.nombres.consignados.con.dificultad.pudieran.-.sin.embargo.-.leerse.y.determinar.así.la.voluntad.del.elector..

.Ahora.bien,.no.obstante.la.previsión.de.un.régimen.jurídico.para.las.

papeletas.-.aunque.somero.-,.no.estableció.esta.ley.recurso.alguno.para.formular. reclamaciones. en. punto. a. las. nulidades. antedichas. y. dirimir.así. eventuales. reclamaciones,. sino. que. antes. bien. concentró. sobre. las.listas.electorales. -.y.su.confección.-.el. régimen.de. recursos.que.en.esta.legislación.se.contemplaba.

Otro.rasgo.de.la.ley.en.comentario.que.interesa.resaltar.es.el.relativo.a. la. omisión. del. Principio. de. Concentración. de. la. Elección,. que. sí. se.admitió. en. la. normativa. correspondiente. a. las. leyes. electorales. del. 28.de. diciembre. de. 1878. y. del. 26. de. junio. de. 1890,. y. que. se. establece.definitivamente.con. la.Ley.Número.5.del.Régimen.Electoral.General.de.1985..De.ahí.que. las.elecciones.hubieran.de.realizarse.en.el. transcurso.de.tres.días.consecutivos,.finalizados.los.cuales.se.procedía.a.realizar.el.escrutinio,.para.lo.cual.el.Presidente.de.la.junta.había.de.dar.lectura.en.alta.voz.a.las.papeletas..Finalizado.el.escrutinio.las.papeletas.mismas.habían.de. destruirse. a. fuego,. práctica. la. anterior. que. será. reiterada. en. toda. la.normativa.electoral.subsiguiente.a.esta.ley.sin.sufrir.modificaciones,.hasta.la.promulgación.de.la.Ley.Electoral.del.18.de.julio.de.1865,.en.la.que.se.formula.una.técnica.de.escrutinio.más.evolucionada.y.se.salvaguardan.de.la.destrucción.aquéllas.que.resultaren.objeto.de.impugnación,.o.bien.las.que.hubieren.sido.calificadas.como.nulas.

El.escrutinio.debía.-.por.otra.parte.-.consignarse.en.acta,.expresándose.en.ella.el.total.de.electores.del.distrito,.el.número.de.ellos.que.hubiesen.participado.en.la.elección..y.los.votos.obtenidos.por.cada.candidato..En.esta.misma.acta.era.necesario. -. también.-.consignar.el. fundamento.con.



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base.en.el.cual.se.hubieran.resuelto.las.dudas.y.reclamaciones.formuladas.por.los.electores,.disposición.ésta.que.podía.subsanar.-.al.menos.en.parte.-.la.ausencia.de.recursos.formalmente.establecidos.para.impugnar.-.verbi.gratia.-. la.nulidad.de.las.papeletas,.aún.cuando.la.formula.empleada.es.tan. genérica. -. y. de. tan. reducido. contenido. -. que.no. alcanza. a. superar.la.carencia.de.un.régimen.de.nulidades,.por.lo.que.hay.que.mantener.lo.dicho.supra.en.cuanto.a.la.concentración.de.recursos.y.su.ejercitación.en.función.exclusiva.de.las.listas.electorales..Conviene.no.pasar.por.alto.que.-.en.lo.que.a.las.actas.hace.-.el.elenco.de.los.ítem.que.éstas.debían.consignar.es. recogido.por. las. legislaciones.que. sobrevendrán,. constituyéndose.así.esta.disposición.en.modélica.para.el.resto.del.derecho.electoral.posterior.

.Preceptuaba.también.esta.ley.que.-.después.de.verificado.este.escrutinio.

parcial.por.junta.electoral.-.se.celebrara.un.escrutinio.general,.para.cuyos.efectos.el.Presidente.y.escrutadores.de.las.juntas.electorales.-.de.entre.ellos.mismos.-.nombraban.un.comisionado.a.fin.de.que.integrase.lo.que.esta.ley.denomina. la. Junta.Provincial. -. a. la. .cual. la. legislación. subsiguiente.distinguiría,.en.repetidas.ocasiones,.como.Junta.de.Escrutinio.General. -,.también.compuesta.aquélla.por.los.miembros.de.la.Diputación.Provincial,.presidida.por.el.Gobernador.Civil.e.integrada.con.escrutadores.nombrados.aleatoriamente.de.entre.los.comisionados.

.Las.facultades.de.esta.junta.-.tal.y.como.esta.ley,.al.perfilarlas.según.

se.dirá.de.inmediato,.las.anuncia.para.lo.futuro.-.no.irán.en.la.normativa.electoral.posterior,.por.lo.general,.más.allá.de.la.verificación.del.cómputo.aritmético.de. los.votos.emitidos.en. las. juntas.electorales.de. los.distritos.(y. sus. diferentes. secciones),. la. proclamación. de. los. candidatos. electos,.la.consignación.en.acta.de.los.resultados.de.la.elección.y.la.expedición.de.las.credenciales.de.rigor,.hasta.que.en.la.Ley.de.26.de.junio.de.1890.se. formula. más. plenamente. como. Junta. Provincial. del. Censo. Electoral,.asignándosele.una.particular.participación.en.la.conformación.del.censo.electoral,.según.se.verá.en.su.momento,.y.articulándose.simultáneamente.con.otros.organismos.electorales.

Por. lo. demás,. preveía. asimismo. esta. ley. una. segunda. elección. -. a.la. cual. convocaba.el.Gobernador.Civil. de. la.provincia. -,. en.cuyo.caso.la. Junta. Electoral. Provincial. había. de. hacer. la. declaración. de. quienes.podían.figurar.cual.candidatos.para.la.segunda.ronda,.como.resultas.de.lo.cual.devendría.electo.quien.obtuviese.la.mayoría.relativa,..decidiéndose.aleatoriamente.en.caso.de.nuevo.empate.


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Esta. ley. limitaba. igualmente. la. competencia. de. todas. las. Juntas.Electorales.de.modo.tal.que.éstas.no.podían.tratar.asuntos.que.no.fuesen.los.relacionados.con.la.elección,.calificando.como.ilegal.lo.que.se.tratase.fuera.de.aquel.tópico.y.sancionándolo.con.nulidad..También.se.revestía.de. autoridad. a. los. Presidentes. de. las. diferentes. juntas. para. un. eficaz.mantenimiento.del.orden.y.la. tranquilidad,.atribución.que.la. legislación.electoral.posterior.continuará.adjudicando.curiosamente.-.más.que.a.las.Juntas.Electorales.-.a.quienes.las.presidan..Del.mismo.modo,.la.legislación.posterior. mantendrá. estrictamente. circunscrita. la. competencia. de. las.juntas. electorales. al. tratamiento. de. aspectos. que. no. trascendieran. los.asuntos. relativos. a. las. cuestiones.electorales,.que. -. según. la. fraseología.de. la. normativa. electoral. española. decimonónica. -. hay. que. entender.como.cuestiones.puramente. técnicas. relacionadas.con.el.procedimiento.electoral,.la.identidad.de.los.electores,.la.listas.electorales,.etc..

.Pese. a. los. innegables. avances. técnicos.que. con.esta. legislación. -. y.

la. subsiguiente. -. se. producen. en. materia. electoral. en. España,. el. texto.normativo.no.establecía.nada.en.punto.a.la.calificación.de.las.elecciones..

En.lo.que.a.la.aplicación.práctica.de.esta.ley.respecta,.debe.indicarse.que. sobre. su.base. se.verificaron.elecciones.en. julio.de.1836,.en.punto.a. las. cuales. el. Gobierno. procuró. -. en. un. primer. momento. -. incentivar.la. participación. a. los. fines. disminuir. el. abstencionismo;. sin. embargo,.posteriormente,. el. Ministerio. de. la. Gobernación. emitió. instrucciones.contradictorias. en. virtud.de. las. cuales. se. solicitaba. a. los.Gobernadores.Civiles.evitar.toda.intervención.que.pudiese.derivar.en.coacción.o.fraude.electoral,. aunque. después. se. les. pidió. también. que. -. públicamente.-.aconsejaran.a. los.electores.a. los.fines.de.que.éstos.emitiesen.un.voto.fundamentado,.favorable.-.claro.estaba.-.a.los.intereses.de.Isabel.II...Si.a.lo.anterior.se.agrega.que.funcionarios.del.Gobierno.-.los.mismos,.a.veces,.a.los.que.se.les.giraban.instrucciones.de.aquella.laya.-.por.disposición.legal.ocupaban.las.presidencias.de.organismos.electorales.tales.como.las.Juntas.de.Provincia,.o.bien.las.juntas.interinas.para.la.instalación.definitiva.de.las.propias.Juntas.Electorales,.es.lógico.asumir.-.en.conclusión.-.que.las.actividades.electorales.-.preparatorias.de.la.elección,.así.como.de.las.de.la..elección.misma.-..se.continuaban.desarrollando.dentro.de.un.modelo.de.administración.electoral.supervisado.por.el.Poder.Ejecutivo,26.y.exogenado.como.si.de.un.ámbito.de.acción.de.la.administración.ordinaria.se.tratase.

26 La misma historiografía jurídica española afirma que una actitud de intervención como la descrita era una práctica habitual de parte del Gobierno. Vid.- para ampliaciones Fernández Domínguez, págs. 64-65.



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Como. colofón. de. los. dispositivos. que. configuran. el. particular. tipo.de.administración.electoral.que,.con.el.decreto.de.24.de.mayo.de.1836,.se. introdujeron.en.el.ordenamiento.español.pueden.señalarse. los.que.a.continuación.así.se.detallan:

1.-.El.voto.es.secreto.y.directo.a.la.vez.

2.-.La.división. territorial.electoral.se. le.encarga.a. la.Diputación.Provincial.

3.-. La. confección. de. las. listas. electorales. se. le. encarga. a. las.Diputaciones. Provinciales,. estableciéndose. un. régimen. de.recursos. y. un. procedimiento. específico. . -. en. punto. a. las.listas.electorales.-.cuya.publicidad.es.exigida.por.esta. ley,.y.concediéndosele.a.los.ciudadanos.legitimación.para.solicitar.ser. incluidos,. o. excluidos,. si. lograban. justificar. el. deber.figurar.en.ellas,.pudiéndose.asimismo.reclamar.respecto.de.sí.o.de.terceros..Estas.reclamaciones.las.conocía.la.Diputación.Provincial,. debiendo. resolverlas. antes. de. las. elecciones. y.remitiendo.a.los.Ayuntamientos.las.listas..Debía.dar.aviso.de.las.variaciones.que.las.listas.experimentaran.

4.-. La. integración. de. las. Juntas. Electorales. se. efectúa. -. bajo. la.presidencia. interina. del. Alcalde. de. la. cabeza. del. distrito.-. nombrándose. luego. . Presidente. y. cuatro. Secretarios.Escrutadores.de.entre. los. electores.presentes,. con. lo.que. se.proporcionaba. al. Ejecutivo,. a. través. de. la. administración.ordinaria,..un.eficaz.control.y.una.supervisión.inmediata.sobre.las.actividades.de.las.juntas.electorales.

5.-.La.emisión.del.voto se.hace.consignando.en..papeletas..que.el.Presidente.de.la.junta.entregaba.a.los.electores.para.que.éstos,.secretamente,.indiquen.tantos.nombres.como.diputados.podía.nombrar.la.provincia.

6.-.Esta.legislación.contempla.la.nulidad.absoluta.de.las.papeletas.que.contengan.más.nombres.que.diputados.tuviese.derecho.a.elegir.la.Provincia,.así.como.la.de.aquéllas.en.la.que.los.nombres.fuesen.ininteligibles..La.nulidad.relativa.se.establecía.para.las.papeletas. con. menos. nombres. que. diputados. por. nombrar,.como.para.aquéllas.en.las.que.los.nombres.consignados.con.


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dificultad. pudieran. leerse.. No. obstante. la. previsión. de. un.régimen.jurídico.para.las.papeletas,.no.se.estableció.recurso.alguno.para.formular.reclamaciones.en.punto.a.las.nulidades.antedichas.y.dirimir.eventuales.reclamaciones

7.-..El.escrutinio.debe.consignarse.en.acta,.expresándose.en.ella.el.total.de.electores.del.distrito,.el.número.de.ellos.que.hubiesen.participado. en. la. elección. . y. los. votos. obtenidos. por. cada.candidato..

8.-. Se. celebra. un. escrutinio. general. a. cargo. de. una. Junta.Provincial,. compuesta. por. miembros. de. la. Diputación.Provincial,. presidida. por. el. Gobernador. Civil. e. integrada.con. escrutadores. nombrados. aleatoriamente. de. entre. los.comisionados,.así.como.por. los.compromisarios.nombrados.-.de.entre.el.Presidente.y.escrutadores.de.las.juntas.electorales.-.por.ellos.mismos.

Resulta.claro,.por.lo.tanto,.que.es.en.esta.fase.histórica.del.desarrollo.de.la.administración.electoral.española.-.que.comprende.para.los.efectos.del.discurso.que.aquí.se.intenta.las.normativas.de.los.años.1834.a.1836.-.cuando.surgen.fuertes.funciones.determinadoras.de.un.contenido.rico.en.electoralidad..De.ahí.que.-.como.una.necesidad.lógico-conceptual.-.haya.que.reconocer.lo.anterior,.pues.institutos.de.legislación.electoral.básicos.como.las.listas.electorales.y.la.división.territorial.electoral,.los.regímenes.impugnatorios.contra.los.actos.de.las.juntas.electorales.y.contra.lo.resuelto.en.punto.a.las.papeletas,.así.como.el.advenimiento.de.las.juntas.de.escrutinio,.las.operaciones.a.éste.relativas.y.su.registración.formalizada,.junto.con.la.ampliación.de.las.competencias.que.experimentan.las. juntas.electorales.-. al. menos. en. la. normativa. de. 1834,. y. que. tenderán. posteriormente. a.acentuarse.-.apuntan.hacia.una.construcción.administrativo-electoral.que,.al.estar.caracterizada.de.la.anterior.manera,.bien.podría.justificar.que.al.modelo..posible.en.esta.fase.se.le.denominara.Modelo de Diferenciación Mínima Gradualmente Intensificado.. Téngase. en. cuenta. -. para. mayor.abundamiento.en.punto.a.lo.ya.dicho.-.que.aún.no.surge..stricito sensu..la.noción.de.acto.electoral,.la.cual.no.aparecerá.de.modo.completo.y.cabal.sino.hasta.1890.o.1907,.y.aunque.en. leyes.de.años.posteriores. -.como.la.del.18.de.marzo.de.1846 -.existirá.un.régimen.de.recursos.contra.las.resoluciones.habidas.en.punto.a.las.listas.electorales.no.es.dable.hablar.aún.de.acto.electoral.en.puridad.

.



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Por. lo. demás,. y. para. fundamentar. lo. ya. dicho,. la. administración.electoral.-.en.cuanto.a.los.agentes.que.la.estructuran,.vertebran.y.generan.la. dinámica. de. sus. diferentes. elementos. -. no. están. aun. ni. separada,. y.mucho. menos. autonomizada,. de. la. administración. ordinaria,. sino. que.antes. bien. con. ésta. tiende. a. confundirse. precisamente. en. cuanto. a. los.operadores.y.oficiales.que.la.dinamizan,.ya.que.el.despliegue.funcionarial.es.el.mismo.en.ambos.casos,.sea.para.la.administración.ordinaria,.sea.para.la.administración.electoral,.aunque. las.operaciones.y.finalidades.que. la.electoral.persigue.se.acentúan.en.forma.progresiva.diferenciándose.de.las.de.la.ordinaria..

.Finalmente,.no.está.de.más.indicar.que.el.fuerte.sustrato.jurídico.que.

la.dación.de. los. regímenes.de.actos. impugnatorios,. referidos.a. las. listas.y.a.las.papeletas,.maguer.muy.embrionarios,.es.un.factor.que.contribuye.-.junto.con.el.resto.de.operaciones.electorales.que.se.han.mencionado.-.a.intensificar.los.rasgos.de.pura.electoralidad.con.este.modelo.cuenta.

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4.- Las constituciones de 1837 y de 1845 y su régimen legal: el punto transicional para consolidar funciones básicas de la administración electoral, impugnabilizarlas y judicializarlas.

Todos hemos conocido (...) la ficción de los partidos políticos, en los que la relación entre representantes

y representados se limitaba a la elección de varios nombres que los comités de los partidos les presentaban;

(...) una vez lograda la investidura obraban a su antojo, sin tener en cuenta la voluntad de los votantes (...). A ellos oponemos (...) nuestra democracia orgánica, en

la que la representación se hace a través de la familia, del municipio y del sindicato en los que el hombre vive

y se encuadra y en la que los elegidos mantienen vivo el vínculo con la asociación que los designó, sin que

puedan traicionar los homogéneos y legítimos intereses de los representados.

Francisco Franco: Discurso de Inauguración del nuevo Hospital de Valencia, 18 de junio de 1962.

La. Constitución. del. 18. de. junio. de. 1837. por. su. parte. es,. de. algún.modo,. el. . producto. más. inmediato. del. levantamiento. que. tuvo. lugar.contra. el. ministerio. de. Istúriz,. en. virtud. del. cual. se. abogaba. por. una.redivivificación.del.texto.constitucional.gaditano,.aún.cuando.se.admitía.que.sus.disposiciones.podrían.adolecer.de. insuficiencias.para. regular. la.vida.constitucional.de.la.España.de.la.década.del.30.del.siglo.XIX..Por.ello.puede.afirmarse.que.-.en.el.anterior.sentido.-.la.de.Cádiz.vino.a.comportarse.como. el. sustrato. iusfilosófico. de. un. nuevo. texto. constitucional. que. -.inspirado.en.el. gaditano. -. hubo.de.promulgar. la. regente.María.Cristina.


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precisamente.en.1837,27.admitiendo.en.el.preámbulo.mismo.que.el.nuevo.texto.procedía.a.una..revisión.de.la.Constitución.de.Cádiz,.en.razón.de.lo.cual.hay.que.estimar.como.propio.de.la.de.1837.la.configuración..de.una.división.de.poderes. focalizada.hacia. la.construcción.de.una.monarquía.parlamentaria,. en. ciernes. ciertamente,. pero.dentro.de. cuya. concepción.era.admisible.la.condición.de.parlamentario.con.el.cargo.de.ministro..Con.todo.lo.anterior.resulta.manifiesto.que.hay.aquí.una.temprana.perfilación.para.articular.las.funciones.asignadas.al.Gobierno.con.el.papel.que..a.las.Cortes.correspondía,.relaciones.todas.éstas.que.importa.mucho.subrayar.-.aunque.no.se.pueda.lamentablemente.establecer.aquí.toda.su.conexidad.ni.el.modo.exacto.en.que.pudieron.haber.determinado.lo.electoral.-.a.los.fines.de. sugerir. la. eventual. relación. existente. entre. la. propia.normativa.electoral.y. la.consistencia.histórica.que. la.delineó.y.que,. sin.género.de.duda,.pudo.también.haber.influido.en.las.diferentes.formas.de.conceptuar.la.administración.electoral.

.Del.mismo.modo,.puede.entenderse.como.propio.de.esta.constitución.

-.para..configurar.pormenorizadamente.institutos.o.derechos.que.en.ella.se.enunciaban,.tales.como.la.libertad.de.imprenta,. la.cuestión.castrense.o. el. régimen. electoral-. la. frecuente. remisión. que. hacía. a. la. legislación.ordinaria.28. De. esta. forma,. con. la. promulgación. de. la. Constitución.del. 18. de. junio. de. 1837. se. asientan. en. el. texto. constitucional. -. según.correcta.indicación.que.también.hacen.De.Carreras.y.Vallés29.-.una.serie.de. principios. generales. que. serán,. posteriormente,. desarrollados. por. la.legislación. electoral de. que. infra. se. hablará. ,. con. lo. que. se. deja. a. un.lado. la. técnica. en. virtud. de. la. cual. procuraba. el. texto. constitucional.efectuar.una.relación.pormenorizada.de.normas.y.principios.de.naturaleza.electoral. -. como.se.hacía.anteriormente,. según.puede.apreciarse.por. lo.que.aquí.se.ha.expuesto.en.punto.a.la.Constitución.de.Cádiz.y.al.Estatuto.Real.de.1834.-,.para.dar.paso.ahora.a.la.simple.enunciación.de.normas.programáticas.o.normas.marco..Así.las.cosas,..conviene.no.perder.de.vista.que.esta.constitución.incorpora.también.el.bicameralismo,.al..establecer.-. en. su.artículo.13. -.que. las.Cortes.estarán.compuestas.de.dos.cuerpos.

27 Circunstancian - y sostienen esta tesis - Luis Sánchez Agesta, Historia del Constitucionalismo Español: 1808-1936, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1984, pág. 100; y Tomás Villarroya, Breve Historial del Constitucionalismo Español, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1985, pág. 47.28 Así lo señala con todo acierto Tomás Villarroya, op.- cit., pág. 51 y 5229 Vid.- de estos autores op.- cit., pág. 208.



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colegisladores.con.las.mismas.facultades,.a.saber,.el.Senado.y.el.Congreso.de.los.Diputados,.correspondiendo.el.nombramiento.de.los.senadores.al.rey,.a.propuesta.por.lista.triple.de.los.electores.de.cada.provincia.del.reino,.lo. cual. ha.de. incidir. obviamente. en. el. tipo.de. administración. electoral.que.-.bajo.la..égida.del.Gobierno.y.de.la.Corona.-.asume.una.particular.configuración. proclive. -. por. lo. demás. -. a. salvaguardar. los. intereses. de.aquéllos.

Entrando.en.materia,.y.por.lo.que.hace.a.la.Ley.Electoral.de.20.de.julio.de.1837,30.mediante. la.cual.se.procuraba.elegir.Diputados.y.Senadores,..igual.que.la.anterior.legislación.mantiene.el.voto.censitario,.aunque.amplía.su.espectro.incluyendo.-.en.términos.del.electorado.-.un.mayor.número.de. individuos. . que. tendrán. derecho. a. voto. y. que. -. mayoritariamente. -.provenían.de.la.burguesía.o.eran.latifundistas.o.explotadores.de.latifundios..Esta.ley.establecía.el.sufragio.directo.y.secreto,.según.se.verá.

.La. convocatoria. a. elecciones. habrá. de. realizarse. o. bien. en. virtud.

de.Real.Convocatoria,.o.bien.en.virtud.de.la.que.debiere.efectuar.el.Jefe.Político,.en.el.supuesto.de.que.la.elección.no.fuese.general..

..En.lo.que.atinge.al..padrón.electoral.su.confección.quedó.encargada.a.las.

Diputaciones.Provinciales,.las.cuales.debían.preparar.las.listas.electorales.con.base.en. la. información.que.-.para. tal.efecto.-. les.suministrarían. los.Ayuntamientos..Es.de.notar.que.en.la.construcción.del.censo.electoral.se.preveía. recurso.en.contra.de. las.omisiones,. supeditando. la. legitimación.-.para.ejercerlo.-.a.la.pequeña.propiedad,.a.una.determinada.producción.latifundista.que.se.pudiese.tener,.o.a.la.condición.de.docentes,.presupuestos.los. anteriores. también. habilitantes. para. poder. determinar. la. capacidad.electoral,.la.cual.estaba.también.sujeta.a.no.haber.sido.procesado.por.quiebra.o.delito,.o.estar.interdictado.judicialmente,.así.como.a.una.mayoridad.de.25.años..Correspondía.resolver.sobre.eventuales.reclamaciones.a.la.misma.Diputación. Provincial.31. Como. se. puede. apreciar. a. partir. de. lo. supra.dicho,.hay.aquí.una.mejor.perfilación.de.los.recursos.que.podían.ejercerse.para.subsanar.las.insuficiencias.del.padrón.electoral,.toda.vez.que.la.ley.proporciona.legitimación.para.poder.formular.reclamaciones.en.contra.de.las.omisiones.que.se.pudiesen.producir..

.

30 Vid.- Congreso de los Diputados, op.- cit., págs. 149-166.31 Vid.- artículos 7, 12,15 y 16 de la Ley Electoral de 20 de julio de 1837, en op.- cit., págs. 150-154.


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Ahora.bien,.a.las.Diputaciones.Provinciales.no.sólo.les.correspondía.efectuar.la.confección.del.censo.electoral,.sino.que.también.debían.proceder.a. . formular. la. división. territorial. electoral. de. su. respectiva. jurisdicción,.escindiéndola. en. distritos. electorales.. Con. esto. último. mantiene. esta.normativa.una.técnica.-. introducida.ciertamente,.podría.decirse,.a. título.de. prueba. por. el. Real. Decreto. de. 24. de. mayo. de. 1836,. según. ya. se.expuso.-.conservándola.para.afinar.la.construcción.de.un.útil.instrumento.electoral. que. se. yuxtapone. a. las. divisiones. territoriales. administrativa.o.judicial,.y.con.el.cual.se.está.en.presencia.de.un.instrumento.que.dotaba.a. la. administración. electoral de. mayor. flexibilidad,. y. con. el. que. podía.distribuir.los.distritos.electorales.según.criterios.de.eficiencia.y.comodidad.en.términos.de..la.supervisión.y.tutela.que.sobre.tales.distritos.la.Diputación.había. de. ejercer. formal32. . y. -. de. preferencia. -. informalmente. para. una.obtención.de.mejores.resultados.

En. lo.que.atinge.a. las.condiciones.de.elegibilidad.para. .Diputado.o.Senador,. éstas. estaban.definidas. tanto.por. la. capacidad.electoral,. como.por. la. condición. de. rentista. y. la. pertenencia. al. estado. seglar,. siendo.incompatible.para.hacerse.elegir.como.Diputado.-.y.esta.incompatibilidad.lo. era. también. para. hacerse. elegir. Senador. -. la. condición. de. militar,.autoridad.administrativa,.oficial.hacendario.y.magistrado.de.los.Tribunales.Supremos..En.el.caso.de.los.Senadores,..éstos.debían.contar.además.con.una.renta.adicional..Estas.condiciones.de.elegibilidad.-.así.como.la.validez.de. las.elecciones.-.era.objeto.de.examen.y.calificación.por.parte.de. las.Cortes. Generales,. las. cuales. entraban. en. conocimiento. de. lo. anterior. -.mediante.el.respectivo.reglamento.-.encargándose.el.Senado.de.supervisar.la.elección.de.sus.miembros,.mientras.el.Congreso.de.los.diputados.hacía.lo.propio.con.sus.eventuales.miembros,.todo.de.acuerdo.-.sin.embargo.-.con.el.artículo.29.de.la.precitada.Constitución.del.año.de.1837.

.Por.lo.que.hace.a.la.instalación.de.las.Juntas.Electorales,.éstas.habían.

de. proceder. al. nombramiento. de. un. Presidente. y. cuatro. Secretarios.Escrutadores,.bajo.la.presidencia.interina.del.Alcalde..La.designación.de.los. recintos. electorales. también. corría. por. cuenta. de. la. administración.estatal,. dado. que. la. designación. antedicha. correspondía. hacerla. al.Ayuntamiento.

.

32 Con todo, la creación de distritos electorales por parte de la Diputación no po-día ser menor - en número - a la cantidad de partidos judiciales existentes, según lo prescribía el artículo 19 de la ley de cita. Vid.- ibídem, pág. 155.



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La. elección.de. los.diputados,. así. como.de. las. personas.que.habían.de.proponérsele.al.Rey.en.triple.lista.para.que.desempeñaran.el.cargo.de.Senadores,.se.efectuaba.en.la.misma.elección.-.la.cual.no.recogía.tampoco.el. Principio. de. Concentración. de. la. Elección,. pues. podía. prolongarse.durante. cinco. días. -. procediéndose. a. emitir. el. voto. en. papeletas. que.el. Presidente. de. la. Junta. proporcionaba. al. elector,. las. cuales. contenían.apartados.distintos.para.votarle,. secretamente,.a.unos.y.otros..Es.claro. -.incluso.a.la.luz.de.lo.que.supra.ya.se.había.afirmado,.y.según.lo.que.aquí.se.ha.sostenido,.en.punto.tanto.al.Real.Decreto.de.24.de.mayo.de.1836.como.a.la.legislación.en.comentario.-.que.la.facilitación.de.las.papeletas.al. elector. supone. una. mejor. técnica. de. parte. de. las. normativas. que. se.han.citado,.comparativamente.vistas.-.en.relación.con.este.mismo.aspecto.-.por. lo.que.luego.ordenó.la.normativa.subsiguiente,.de.acuerdo.con.la.cual.se.le.permitía.al.elector.portar.su.propia.papeleta.y.depositarla.con.su.elección.ya.efectuada,.pues.esta.técnica.-.por.defectuosa.-.daba.lugar.a.fundados.reparos..sobre.la.cristalinidad.de.las.elecciones.mismas..

Por.otra.parte,.esta.normativa.supone.una.mayor.profundidad.y.una.más.fuerte.intensificación.en.las.actividades.de.la.administración.electoral,.al.darle.a.las.actas.un.tratamiento.más.preciso,.haciendo.necesario.consignar.en. ellas. -. con.mucho.más.detalle. del. que. anteriormente. se. exigía. -. las..incidencias.de.la.elección,.las.cuales.se.sometían.así.a.una.regulación.en.virtud.de.la.cual.en.dichas.actas.debían.figurar.las.reclamaciones.de.los.electores,.el.fundamento.con.base.en.el.cual.eran.resueltas,.el.número.total.de.votos.emitidos.y.los.emitidos.a.favor.de.cada.uno.de.los.candidatos,.aparte.de.fungir.como.credencial.para.los.diputados.y.de.documento.oficial.para.que.el.Rey.procediera.a.elegir.a.los.Senadores..Estaba.asimismo.el.acta.sometida.a.la.publicidad.que..debía.darle.el.Jefe.Político de.la.provincia,.quien.para.tales.efectos.tenía.que.mandarla.a.imprimir..

Estableció.también.esta.ley.-.al.igual.que.lo.hizo.su.antecesora.de.1834.-.un.régimen.de.nulidades.de. las.papeletas.de.conformidad.con.el.cual.devenían.nulas.absolutamente.aquéllas.en.las.que.se.hubiesen.consignado.más.nombres.de.los.necesarios,.o.bien.aquéllas.en.las.que.éstos.resultaren.ilegibles,.en.tanto.que.se.consideraban.relativamente.nulas.las.papeletas.en.las.que.los.nombres.fuesen.legibles,.o.bien.en.las.que.se.consignaban.menos.nombres.de.los.que.debían.elegirse

En. cuanto. al. escrutinio,. éste. se. publicaba. por. estrados. con.indicación.de.los.votos.obtenidos.para.Diputado.y.para.Senador..De.esta.contabilidad.debía.levantarse.un.acta.-. la.cual.podía.ser.utilizada.como.


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bitácora.de.la.elección.-..que.posteriormente.habría.de.depositarse.en.el.archivo.del.Ayuntamiento.cabeza.del.distrito.electoral,.con.todo.lo.cual.empiezan.a.prefigurarse. también.nociones. relativas.a. la.documentación.electoral,33haciendo. surgir. así. un. incipiente. régimen. jurídico. para. actas.y. demás. documentos. utilizados. en. las. elecciones.. Se. ordena. -. una. vez.efectuado.el.escrutinio.-,.igual.que.en.la.anterior.normativa,. la.destrucción.a.fuego.de.las.papeletas.

Por. lo. demás,. este. texto. aplicaba. un. principio. de. publicidad. a. las.operaciones.electorales.-.como.ya..se.pudo.haber.apreciado.por.el.mandato.en.virtud.del.cual.se.ordenaba.publicar.los.resultados.de.la.misma.elección.-.y.aunque.no.ordenaba.que.éstas.se.hiciesen. ianua aperta -.como.sí. lo.hizo.la.Constitución.de.Cádiz-,.es.claro.que.su.ejecución.quizá.no.podía.sino.realizarse.de.aquella.forma.en.vista.de.la.publicidad.misma.a.la.que.se.sometían.las.operaciones.antedichas..De.igual.modo.-.siguiendo.lo.que.era.y.fue.una.pauta.en.la.legislación.electoral.española.del.siglo.XIX.-.se.acotaba.la.competencia.de.las.Juntas.Electorales.disponiendo.esta.ley.que.la.única.materia.a.tratar.por.las.juntas.lo.era.precisamente.la.electoral.34

En. lo.que.respecta.al.escrutinio.general.éste.se.verificaba.-.en. junta.-. con. la. presencia. de. los. comisionados. que. cada. una. de. las. Juntas.Distritales.nombraba.al.efecto,.pero.bajo.la.presidencia.del.Jefe.Político,.e.integrando.también.esta.junta.escrutadora.a.los.Diputados.Provinciales..Tenía.competencia este.organismo.para.resolver.las.dudas.y.reclamaciones.que.los.mismos.electores.comisionados.pudieren.formular,.y.en.caso.de.empate.el.elector.comisionado.de.mayor.edad.contaba.-.para.dirimir. la.cuestión.-.con.voto.de.calidad..35

.De. cualquier. suerte,. la. declaración. de. electos había. de. hacerla.

esta. misma. junta,. cuyos. miembros. debían. asimismo. extender. el. acta.correspondiente. con. indicación. del. número. total. de. electores. de. la.

33 La diferencia básica que la doctrina más reputada efectúa entre material electoral y documentación electoral es aquélla que proviene de tener como material a ciertos elementos impresos o pre-impresos cuyo destino es servir de soporte escriturario a la elección, en tanto que por documentación se entiende a ese mismo material pero conteniendo ya las especificaciones - o reflejando las acciones - para los cuales y en función de las cuales se le había diseñado y destinado. 34 Vid.- Ley Electoral de 20 de julio de 1837, artículos 49 y 50, op.- cit., pág. 162, Congreso de los Diputados: Leyes Electorales y Proyectos de Ley, op.- cit. 35 Vid. Artículo 35 de ídem en ibídem.



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provincia,.el.número.de.sufragantes,.el.total.de.votos.obtenidos.por.cada.candidato.y.consignación.de.las.dudas.que.a.los.reclamantes.les.surgiesen,.así.como.las.resoluciones.que.sobre.ellas.hubieran.recaído.con.su.debida.fundamentación.36

De.acuerdo.con.el.criterio.de.que.estas.líneas.parten,.y.según.lo.expuesto,.no.hay.duda.de.que.la.legislación.electoral.de.julio.de.1837.-.a.diferencia.de. lo.que.afirman.Vallés.y.De.Carreras,.contribuye.a.una.consolidación.de. los. institutos. iuselectorales. que. se. habían. enunciado. en. el. conjunto.normativo.de. la. fase.histórica. inmediatamente. anterior. conservando. -. y.acentuando.-.la.gradual.intensificación.que.la.caracterizaba,.pues.con.esta.normativa.se.perfila.-.ya.de.mejor.modo.-.una.administración.electoral.con.mayor.identidad.propia.-.al.menos.en.cuanto.a.sus.operaciones.e.institutos.-.en.la.medida.en.que.se.establecen.definitivamente.-.entre.otras.-.técnicas.concretas.para.la.confección.y.depuración.del.censo.electoral,.posibilidad.de. formular. reclamos. a. la. Diputación. Provincial,. plena. secretividad.del. voto,. esbozo. de. un. régimen. jurídico. para. las. papeletas,. material. y.documentación.electorales.y.plena.publicidad.para.la.verificación.de.las.operaciones.relativas.a.la.elección.37De.aquí.a.la.previsión.para.que.en.las.operaciones.encargadas.a.la.administración.electoral.interviniesen.órganos.y.funcionarios.jurisdiccionales.habrá.menos.que.un.paso.y.la.normativa.subsiguiente.no. tardaría. en.darlo,. constituyéndose. la. legislación.que. se.comenta.en.punto.transicional.de.esta.evolución..

Conviene.tener.presente.que.la.anterior.legislación.se.aplicó.para.las.elecciones.de.1837,.como.resultado.de.las.cuales.se.produjo.una.especie.de. interregno. cuando. Espartero. se. negó. a. suceder. a. Calatrava.. Estuvo,.además,. vigente. esta. normativa. durante. siete. años,. lapso. en. el. cual. se.verificaron.las.elecciones.de.1839,.1840,.1841.y.1843..

De.esta.suerte,.el.tipo.de.administración.electoral.que.esta.legislación.considera.se.estructura.a.partir.de.los.siguientes.componentes:

1.-.Mantiene.el.voto.censitario,.aunque.amplía.su.espectro.incluyendo.un.mayor.número.de.individuos..que.tendrán.derecho.a.voto.y.que.-.mayoritariamente.-.provenían.de.la.burguesía.o.eran.latifundistas.o.explotadores.de.latifundios.

36 Vid. Artículo 37 de ídem en ibídem.37 Sobre el perfomance práctico de esta legislación vid.- Arturo Fernández Domínguez, ,op.- cit.- pág. 79.


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2.-.Se.establece.el.sufragio.directo.y.secreto.

3.-.-.La.confección.del.padrón.electoral.es.encargada.a.las.Diputaciones.Provinciales,.las.cuales.debían.preparar.las.listas.electorales con.base.en.la.información.que.-.para.tal.efecto.-.les.suministrarían.los.Ayuntamientos.

4.-. En. punto. a. la. confección. del. censo. electoral. se. preveía. recurso.en.contra.de.las.omisiones,.correspondiendo.resolver.a.la.misma.Diputación.Provincial.

5.-.Las.Diputaciones.Provinciales.han.de.proceder.a..formular.la.división.territorial.electoral.de.su.respectiva.jurisdicción,.escindiéndola.en.distritos.electorales.

6.-.La.convocatoria.a.elecciones. se. realiza.o.bien.en.virtud.de.Real.Convocatoria,.o.bien.porque.la.debe.efectuar.el.Jefe.Político.por.no.ser.general.la.elección.

7.-.Para.instalación.de.las.Juntas Electorales,.éstas.habían.de.proceder.al.nombramiento.de.un.Presidente.y.cuatro.Secretarios.Escrutadores,.bajo.la.presidencia.interina.del.Alcalde..

8.-.La.designación.de.los.recintos.electorales.correspondía.hacerla.al.Ayuntamiento.

9.-. Para. la. emisión. del. voto,. éste. se. consignaba. en. papeletas. que.el. Presidente. de. la. Junta. proporcionaba. al. elector. para. que.secretamente.hiciera.su.escogencia.

.10.-.El.régimen.de.nulidades.de.las.papeletas.establece.que.devenían.

nulas.absolutamente.aquéllas.en.las.que.se.hubiesen.consignado.más.nombres.de.los.necesarios,.o.bien.aquéllas.en.las.que.éstos.resultaren. ilegibles,. en. tanto.que. se. consideraban. relativamente.nulas.las.papeletas.en.las.que.los.nombres.fuesen.legibles,.o.bien.en. las. que. se. consignaban. menos. nombres. de. los. que. debían.elegirse

11.-.El.escrutinio.parcial.ha.de.publicarse.por.estrados.con.indicación.de.los.votos.obtenidos.para.Diputado.y.para.Senador..El.escrutinio.general.se.verifica.-.en.junta.-.con.la.presencia.de.los.comisionados.



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que.cada.una.de. las. Juntas.Distritales.nombraba.al.efecto,.pero.bajo. la.presidencia.del. Jefe.Político,.e. integrando. también.a. los.Diputados.Provinciales..Tenía.competencia.esta.junta.de.escrutinio.para. resolver. dudas. y. reclamaciones. que. los. mismos. electores.comisionados.pudieren.formular.

12.-. La. declaración. de. electos. ha. de. hacerla. esta. misma. junta,.encargándosele. la. calificación. de. las. elecciones. a. las. Cortes.Generales.por.disposición.constitucional.

Con.la.Constitución.que.se.promulga.en.1845..se.le.da.continuidad.al.sistema.bicameral,.pero.se.amplía.ilimitadamente.el.número.de.senadores,.cuyo. nombramiento. corresponde. siempre. exclusivamente. al. Rey,. sin.que.los.electores.-.que.sí.podían.proponerlos.al.rey.según.la.legislación.del. 20. de. julio. de. 1837,. supra. comentada. -. en. esta. oportunidad. estén.facultados.para.someterle.nombres.a.fin.de.llenar.estas.plazas..Pese.a.que.el.texto.de.esta.constitución.es.considerado,.en.general,.como.el.sustrato.social.de.una.clase.capitalista.que. lucha.por. la.creación.de.un.espacio.activo.para.sí.misma.dentro.del.concierto.social.español.de.la.época.-.a.la. cual. . se. le. une. con. idéntica. pretensión. la. burguesía. intelectual38-. el.mismo. texto. constitucional. procede. con. gran. cautela. al. momento. de...definir.dicho.espacio,.como.lo.demuestra. la.potestad.real.de.nombrar.a.los.senadores,.que.además.eran.vitalicios,.pero.de.entre.los.miembros.de.estratos.sociales.favorables.a.los.intereses.de.la.Corona..De.igual.modo,.los.diputados.a.Cortes,.cuya.determinación.por.sufragio,.en.términos.de.la.legislación.electoral,.desarrolla.aquella.tendencia,.-.ínsita.ya.en.la.misma.constitución.-.proceden.de.esa.misma.extracción.de.clase,.configurándose.así.un.derecho.electoral.que.recoge. la.secretividad.del.voto.y.establece.una.capacidad.electoral.y.condiciones.de.elegibilidad.de.carácter.burgués-capitalista,.constituyendo.el.aporte.histórico.de.esta.legislación.el.control.judicial.-.por.parte.de.la.Audiencia.Nacional.-..de.los.actos.constructivos.y.aditivos..del.y.al.padrón.electoral. (listas.de.electores),.asignados.a.los.

38 Vid. Luis Sánchez Agesta, Historia del Constitucionalismo Español: 1808-1936, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1984, pág. 114. No hay que olvidar - por otra parte - que la reforma que esta constitución introduce a la de 1837 no supone gran profundidad y es más el producto de las inquietudes del sector moderado que pretendía que la soberanía nacional la ostentasen conjuntamente las Cortes y la Corona antes que estructurarla sobre el concepto de Nación. Al menos así lo expone Tomás Villarroya, op. Cit.-, pág. 68.


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Jefes.Políticos.Provinciales,.según.todo.lo.que. infra.se.detallará,.aunque.la.calificación.de.las.elecciones.-.así.como.el.examen.de.las.condiciones.de.elegibilidad.-.se.la.reservan.las.Cortes.Generales.-.atribución.que.será.permanente.durante. todo.el. siglo.XIX. -.para. lo.cual. . emitían. las.Cortes.mismas.el.reglamento.de.rigor.

.No.sobra.indicar.aquí.que.la.cautela.con.que.el.texto.constitucional.

en. referencia. procede. tiene. su. origen. en. la. actitud. del. Partido. Liberal.Moderado,.de.tendencia.claramente.conservadora,.que.reacciona.contra.el.gobierno.del.General.Espartero,.representante.de.los.progresistas,.y.lo.depone.mediante.movimiento.armado,.todo.lo.cual.no.deja.de.influir.en.la.legislación.electoral.que.se.emite.con.posterioridad.

Efectivamente,. el. artículo. 30. de. esta. constitución. remite. a. una. ley.para.que.ésta.establezca.el.modo.y.la.forma.en.que.habrá.de.efectuarse.la. elección. para. el. cargo. de. diputado.. La. ley. antedicha,. que. es. la. que.corresponde.al.18.de.marzo.de.1846,.determinó. la.capacidad.electoral.sobre. una. base. socioeconómica. mayor. que. la. legislación. anterior,39con.lo.cual.se.configuró.un.electorado.de.menor.volumen.que.el.previsto.por.la.normativa.precedente,.aunque.un.grueso.estrato.burgués.conservador.fue. incluido. dentro. de. esta. determinación,. en. concreto. y. por. ejemplo,.rentistas,.funcionarios.públicos,.algunos.eclesiásticos,.abogados,.profesores,..maestros,.etc..Interesa.notar.que.la.capacidad.electoral.podía.perderse.por.causa.sobreviniente,.como.lo.era.presentarse.armado.al.recinto.electoral,40.-. conducta. que. toda. la. legislación. anterior,. así. como. la. subsiguiente,.condenaba.sin.ambages.-,.la.cual.también.influía.sobre.las.condiciones.de.elegibilidad.inhabilitando.al.candidato.que.describiera.una.conducta.tal.

39 Vid.- sobre el particular De Carreras y Vallés, op.- cit., pág. 208. Vid.- asimismo artículo 14 de la Ley del 18 de marzo de 1846, artículos 6 y 14, en Congreso de los Diputados, op.- cit., pág. 174 y 176, todo lo cual se explica asimismo por el alzamiento de La Granja en contra de Istúriz, según ya se acotó, en la medida en que la revuelta de los Sargentos demandaba una regreso a la Constitución de 1812, pero igualmente una reforma de aquel texto. De cualquier modo Fernández Domínguez hace manifiesto el contraste existente entre los 200 reales de contribución directa anual sancionados por la legislación anterior - la que corresponde a 1837 - y los 400 que impone la legislación que aquí se comenta, dado que ello incide restringiendo el derecho al sufragio. Vid.- de estos autores Leyes Electorales Españolas, editorial Civitas, Madrid, España, 1992.40 Esta circunstancia afectaba también las condiciones de elegibilidad, como se ha dicho, dado que por ella se perdía el derecho a voto activo.



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Del.mismo.modo.estableció.esta.ley.la.elección.de.los.diputados.en.una.inteligencia.concordante.con.distritos.uninominales,.encargándose.la.división.territorial.electoral,.así.como.la.determinación.de.los.pueblos.que.había.de.ser.cabezas.de.distrito,.al.propio.Gobierno,.el.cual.-.no.obstante.-.una.vez. formulada. tal.división.no.podía.variarla.sino.en.virtud.de. ley,.disposición.por.la.cual.empieza.a.adquirir.la.administración.electoral.una.nueva.técnica.y.adopta.una.configuración.más.propia.y.caracterizada,.al.punto.que.-.en.lo.sucesivo.-.la.división.territorial.electoral.será.un.tema.de.obligado.tratamiento.y.fijación.adquiriendo.ésta.una.invariabilidad.que.se. le.concedía.ya. fuese.por.mandato.contenido.en. la.misma.legislación.electoral,.ya.fuese.por.necesitar.de.ley.específica.posterior.para.introducirle.modificancias,. siendo. ejemplo. de. lo. anterior. -. para. lo. futuro. -. la. Ley.Electoral.del.18.de.diciembre.de.1978..De.esta.forma.se.verifica.una.mayor.consolidación.del.aparato.destinado.a.la.materialización.de.las.elecciones.y.a.la.puesta.a.punto.de.sus.operaciones.previas.

El.padrón.electoral.habían.de.elaborarlo.los.Jefes..Políticos.provinciales,.y.darle.publicidad.en.los.diferentes.distritos.de.que.se.componía.la.provincia;.sin. embargo. su. depuración. -. en. términos. de. traslados,. exclusiones. e.inclusiones.-.correspondía.hacerla.materialmente. también.a. los.alcaldes.y. ayuntamientos. de. cada. pueblo. para. que,. posteriormente,. aquéllos.verificaran.y.formalizaran.los.cambios,.siendo.recurribles.las.resoluciones.de.los.Jefes.Políticos..-.por.los.interesados.o.afectados,.como.ya.se.adelantó.-. ante. la.Audiencia. Nacional,. cuyo. fallo. era. definitivo. y. susceptible. de.modificar. el. padrón. electoral.. La. legitimación. para. apelar. ante. aquélla.era.extensiva.para. todos. los.que.figuraran.en.el.padrón,.quienes.podían.reclamar.sobre. la. inclusión.o.exclusión.de.eventuales.electores,.aunque.también. se. hacía. extensiva. para. todos. aquéllos. que. se. creyeran. con.derecho.a.figurar.dentro.del.padrón.electoral,.a.los.fines.de.que.soliciten.su.inclusión.en.al.Jefe.Político.

Es.de.notar.-.según.lo.supra.explicitado.-.que.esta.ley.preveía.un.especie.de. recurso.para. la.modificación.de. la. lista.electoral.cuyo.conocimiento.correspondía. a. las. autoridades. judiciales,. todo. para. los. efectos. de.garantir. a. los. electores. el. derecho. a. elegir. representantes,. ejerciéndose.de.este.modo.-.por.vez.primera.en.el.derecho.electoral.español.-.control.jurisdiccional.sobre.la.conformación.del.padrón,.con.todo.lo.cual.agrega.la.legislación.que.se.comenta.un.nuevo.factor.cuya.función.supervisora.sobre.un.segmento.neurálgico.de.la.administración.electoral.-.como.lo.son.las.listas.de.electores.-.obra.el.efecto.de.judicializar.parte.de.su.construcción..Ciertamente,.en.el.anterior.sentido.el.control.que.se.prescribe.constituye.


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un.aporte.sensible.al.desarrollo.y.evolución.de.la.administración.electoral.española,.toda.vez.que.induce.sobre.ella.-.al..proporcionar.una.garantía.jurisdiccional.a.los.electores.-.una.dinamicidad.de.la.que.careció.durante.la.vigencia.de. toda.la.normativa.anterior,.pues.de.previo.a. la. incoación.de. las. garantías. jurisdiccionales. establecía. esta. ley. un. procedimiento.administrativo.con.plazos.para.exclusiones,.posibilidad.de.aportación.de.pruebas.y.rectificación.de.las.listas.electorales,.todo.bajo.la.responsabilidad.del.Jefe.Político;.una.vez.establecido.el.contenido.del.padrón.electoral,.éste.no.podía.ser.objeto.de.modificación.alguna..hasta.vencidos.dos.años.

La. instalación.de. los.organismos.electorales41,.o.mesas,.que.esta. ley.contempla.incluía.-.de.pleno.derecho.-.al.Alcalde,.Teniente.o.Regidor.en.calidad.de.Presidente,.y.a.cuatro.Secretarios.Escrutadores,.escogidos.de.entre.los.propios.electores.inscritos,.haciéndose.con.todo.ello.claro.que..se.continua.-.para.la.composición.de.los.organismos.electorales.-,.como.en.la.anterior.normativa,..con.la.presencia.de.funcionarios.de.la.administración.ordinaria.a.los.fines.de.mantener.el.control.de.las.juntas.electorales,.aspecto.que.-.como.ya.se.ha.dicho.-.lastrará.a.la.administración.electoral.signándola.para.que.favoreciera.los.intereses.gubernamentales.y.restándole.con.ello.toda. autonomía,. así. como. una. perfilación. más. propiamente. técnico-electoral..La.misma.composición.que. imperaba.en. las. Juntas.Electorales.estaría.también.presente.en.tratándose.de.la.Junta.de.Escrutinio,.en.razón.de.lo.cual.a.ésta.le.resulta.aplicable.lo.dicho.para.aquéllas....

La. designación. de. los. recintos. electorales. había. de. hacerla. el. Jefe.Político,. a. razón. de. un. solo. local. por. cada. Junta. Electoral.. Los. locales.debían.ser.publicitados.con.anterioridad.a.la.elección,..pudiendo.decirse.-. . en. lo.que. respecta.a. la. técnica.para. la.emisión.del.voto. -.que. la. ley.que.se.comenta.garantizaba.su.secretividad;.el.voto.había.de.consignarse.en.papeletas.rubricadas.por.el.Presidente.de.mesa,.que.-.también.en.esta.legislación.-.le.eran.entregadas.al.elector.para.que,.ante.la.mesa.misma,.consignara.el.nombre.del.candidato,.procediéndose.luego.una.vez.doblada.al.depósito.de.ésta.en.urna.42

...En.lo.que.atinge.a.las.papeletas,.su.número.debía.coincidir.con.el.de.

quienes.estuviesen.inscritos.y.se.hubiesen.presentado.a.sufragar,.en.cuyo.caso.sus.nombres.eran.consignados.en.lista.que.servía.de.base.al.resumen.

41 Vid.- artículos 42, 43 y 44 de la Ley del 18 de marzo de 1846 en ibídem, pág.- 184.42 Vid.- artículos 37, 39 y 47 ídem en ibídem, págs. 183-185.



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de. votos,. verificado. el. cual. se. ordenaba,. también. en. esta. legislación,.destruir. a. fuego. las. papeletas.. Del. mismo. modo. que. las. disposiciones.que.anteceden.a.esta.normativa,. la.que.se.comenta.ahora.no.recogía.el.Principio. de. Concentración. de. las. Elecciones,. las. cuales. se. verificaban.dentro.del.término.de.tres.días,.pasados.los.cuales.se.hacía.el.recuento.de.los.votos.emitidos.a.favor.de.los.distintos.candidatos,.lo.cual.se.consignaba.en.acta especial.que.recibía.doble.publicidad,.pues.el.Presidente.de.cada.mesa.había.de.remitírsela.al.Jefe.Político para.que.éste.la.publicara.en.el.Boletín.Oficial,.al.tiempo.que.una.copia.debía.exhibirse.en.la.parte.exterior.del.local.en.el.que.se.verificaba.la.elección,.todo.lo.cual.tenía.lugar.cada.día.durante.el.tiempo.que.duraba.la.elección..

.Vencidos.los.tres.días.de.que.se.ha.hablado.tenía.lugar.en.las.Juntas.

Electorales. un. resumen. general. de. los. votos,. según. la. fraseología. de. la.propia. ley,. con.base.en.el. cual,.posteriormente,. se.celebraba.escrutinio.general.-.a.cargo.de.una.junta.de.escrutinio.-.en.el.pueblo.cabeza.de.distrito,.correspondiéndole.a.ésta.efectuar.-.por.obtención.de.mayoría.absoluta.-.la.declaratoria.de.candidatos.electos.43.En.el.evento.de.que.ninguno.de.los.candidatos.obtuviera.aquella.mayoría,.entre.los.dos.que.hubiesen.contado.con.el.mayor.número.de.votos.habría.de.verificarse.una.segunda.elección,44.a.la.cual.convocaba.el.Presidente.de.la.Junta.de.Escrutinio..

. .La. única. causal. de. nulidad. de. los. votos. que. se. establece. -. y. ésta.

es. relativa. -.corresponde.a. la.consignación.de.más.de.un.nombre.en. la.respectiva.papeleta,.y.no.obstante.es.subsanable.dado.que.el.voto.se.tiene.por.emitido.a.favor.del.primer.nombre.-.de.los.dos.-.que.en.la.papeleta.se.hayan.consignado..Interesa.notar..que.la.normativa.que.se.comenta.no.concede.a.la.Junta.de.Escrutinio.General.facultad.alguna.para.proceder.a.declarar.la.nulidad.de.alguno.de.los.votos.emitidos,45con.lo.cual.se.sigue.manteniendo.a.este.órgano.como.una.instancia.de.verificación.puramente.aritmética.de.los.votos,.según.venía.siendo.tradición.desde.el.Real.Decreto.de.24.de.mayo.de.1836,.como.ya.tuvo.ocasión.de.verse,.pese.al.antecedente.que.constituían.las.facultades.otorgadas.a.esta.Junta.por.la.Ley.Electoral.de.20.de..julio.de.1837,.ya.reseñada.también.

.Por.lo.demás,.la.competencia.de.las.Juntas.Electorales.estaba,.también.

en. esta. legislación,. limitada. al. tratamiento. de. los. asuntos. relacionados.

43 Vid.- artículos 50,51,53, 55,56,57 y 58 ídem en ibídem, págs. 186 y 187.44 Vid.- artículo 60 ídem en ibídem, pág. 188.45 Vid.- artículos 49 y 63 ídem en ibídem, págs. 185 y 188 respectivamente.


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con.la.elección,.sancionándose.con.nulidad.absoluta.los.acuerdos.que.se.adoptasen.al.margen.de.aquélla,.y.dándose.lugar.incluso.a.la.posibilidad.de.enjuiciar.al.miembro.de.la.Junta.que.se.excediera.en.el.cumplimiento.de.sus.funciones,.fijación.de.responsabilidad.penal.que.había.introducido.la.ley.de.20.de.julio.de.1837,.ya.mencionada..Sin..embargo,.-.y.lo.que.sigue. es. paradójico,. pues. se. retoma. el. ya. referido. antecedente. . de. la.ley.de.última.cita.para.caer.en.palmaria.contradicción.-. tanto. las. Juntas.Electorales.de.Distrito,. como. la. Junta.de.Escrutinio.General,. contaban. -.en.teoría.-.con.facultad.suficiente.para.resolver.las.dudas.que..surgieran.en.el.desarrollo.del.resumen.general.de.votos,.o.del.escrutinio.general,.y.pronunciarse.sobre. las.reclamaciones.que.se. les. formularan,.haciéndolo.en.única.instancia,.y.pudiendo.los.quejosos.hacer.que.se.consignaran.en.actas.sus.protestas.contra.lo.resuelto.por.las.Juntas.mismas,.las.cuales.-.con.todo.y.ello. -.debían. fundamentar.sus.actos46,.previsión.por.demás. inútil.dado.que.esta.legislación.deja.librada.la.calificación.de.las.elecciones.a.lo.que.disponía.el.artículo.28.de.la.Constitución.de.1845,.según.el.cual.el.Congreso.examinaba.la.legalidad.de.la.elección.de.sus.miembros.

. .Es.apreciable.-.en.consecuencia.-.que.no.hay.todavía.-.en.esta.fase.de.la.

administración.electoral.-.una.relación.estrictamente.orgánica.entre.lo.que.resolvieran.las.Juntas.Electorales.y.lo.que.dispusiera.la.Junta.de.Escrutinio.General,.toda.vez.que.estudiaban.las.reclamaciones.separadamente,.y.sin.que.hubiera.conexidad.alguna.entre.ambos.organismos.electorales,.pues.la.de.escrutinio.no.podía,.en.rigor,.examinar.lo.actuado.por.las.electorales..Esta. antinómica. característica. de. la. administración. electoral. española.será. llevada.hasta. sus.últimas.consecuencias.con. la.Ley.Electoral.de.18.de.julio.de.1865,.la.cual.contenía.un.dispositivo.que.ordenaba.a.la.Junta.de.Escrutinio.estarse.-.en.cuestiones.dudosas.-.a.lo.que.hubiere.resuelto.la.Junta.Electoral.correspondiente.

. .Es..de.notar,.asimismo,.en.punto.al.mantenimiento.del.orden.con.que.

debía.transcurrir.el.trabajo.en.las.Juntas,.que.si.bien.la.responsabilidad.no.era.propiamente.de.éstas,.a.su.Presidente.se.le.otorgaban.facultades.para.poder.garantirlo.de.cualquier.modo,..disposición.que.no.era.nueva.y.se.mantiene. . incluso.hasta. la.promulgación.de. la.Ley.Número.5-1985.del.Régimen.Electoral.General..

Esta. ley. se. aplicó. para. la. celebración. de. elecciones. durante.aproximadamente.20.años,.pese.a.que.conspicuas.personalidades.de. la.

46 Vid.- artículo 62 ídem en ibídem, pág. 188.



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política.española.del.momento.-.entre.ellos.Bertrán.de.Lis,.Bravo.Murillo,.Gálvez. Cañero. . -. . propusieron. su. reforma,. ya. para. reducir. el. número.de. diputados,. ya. para. reducir. el. cuerpo. electoral. o. bien. para. agravar.los.presupuestos.de. los.delitos.electorales..De.cualquier. suerte.hubo.de.atravesar.España.con.esta.ley.los.más.diversos.avatares,.como.los.habidos.con.ocasión.de.las.elecciones.para.Cortes.en.agosto.de.1854,.cuando.el.Gobierno.trató.de.impedir.que.las.Diputaciones.Provinciales.promovieran.reuniones.de.carácter.electoral.para.apoyar.determinadas.candidaturas,.o.bien.que.en.las.iglesias.se.trataran.cuestiones.político-sociales..Asimismo,.y.como.resultas.de.la.antedicha.convocatoria.a.Cortes,.se.preparó.un.proyecto.de.constitución.para.el.año.de.1855.que.-.finalmente.-.no.fue.aprobado..Es.destacable,.también,.dentro.de.este.período.la.formulación.-.en.1864.-.de.una.legislación.para.sancionar.los.delitos.electorales,.de.acuerdo.con.la.cual.la.represión.de.tales.delitos.se.le.encomendaba.al.Poder.Judicial,.sin.subordinar.su.acción.a.lo.que.el.Parlamento.pudiera.resolver.sobre.el.particular,47.y.es.que.esta.normativa.da.lugar.a.una.necesaria.reseña.-.la.subsiguiente.a.estas.líneas.-,.toda.vez.que.con.la.promulgación.de.la.Ley.de.22.de.junio.de.1864.-.al.sancionar.el.procedimiento.y.castigo.de.los.delitos.electorales.-.se.estableció.también.un.control.judicial.relativo.a.las.eventuales.irregularidades.que.pudieran.producirse.durante.la.verificación.de.operaciones.electorales,.construyendo.los.tipos.penales.con.base.en.las.nociones.que.integraban.la.administración.electoral.contenidas.en.la.ley.que.se.ha.venido.comentando.anteriormente.

En. la. Ley.de.22.de. junio.de.1864 el. elenco.de.hechos.punibles. es.harto. extenso. y. están. tasadas. las. causales,. respecto. de. su. sanción,. con.excesivo. detalle,. siendo. destacables. en. tal. sentido. la. penalización. de.manipulaciones.en.punto.al.padrón.electoral,. sea.para.excluir,. sea.para.incluir.de.y.en.él.electores,.o.bien.simplemente.para.alterar.los.plazos.de.su.necesaria.rectificación;.la.contabilización.de.votos.a.favor.de.candidatos.para.quienes.no.fueron.emitidos,.la.inercia.lo.mismo.en.la.instalación.de.los.miembros.de.las.juntas.electorales,.que.en.la.declaratoria.de.elección.o. en. la. remisión. de. las. actas. correspondientes. a. la. elección,. e. incluso.la. verificación. de. una. declaratoria. manifiestamente. improcedente. eran.igualmente.penalizados..Se. tipificaban. también.como.delitos.electorales.la.negatoria.a.que.se.ejercieran.los.recursos.que.preveía.la.ley.contra.las.resoluciones. de. las. juntas. antedichas,. o. bien. a. que. se. consignaran. las..protestas. que. contra. esas. resoluciones. era. dable. formular.. Lo. mismo. la.emisión. del. voto. arrogándose. las. calidades. personales. de. otro. elector,.

47 Vid.- Fernández Domínguez, op.- cit., págs. 95-97.


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que. esa. misma. emisión. estando. incluido. en. el. padrón. electoral. pero.inhabilitado.para.sufragar,.eran. también.hechos. tipificados.como.delitos.electorales.

.Del. mismo. modo. la. determinación. del. voto. ya. fuese. mediante.

amenazas,. promesas. de. dádivas,. o. la. coacción. por. medio. de. agentes.públicos.o.criminal. reconocido,.o.bien. la.obstaculización.de. su. simple.emisión,. eran. todos. hechos. susceptibles. de. ser. reprimidos. con. diversas.penas,. previa. verificación. de. juicio. para. cuya. incoación. se. estableció.acción.popular,.la.cual.podía.ser.ejercitada.-.de.acuerdo.con.lo.previsto.en.esta.ley.-.en.especial.contra.funcionarios.públicos,.expresión.en.punto.a.la.cual.la.misma.ley.efectúa.una.categorización.completa.en.virtud.de.la.cual.se.entendía.que.lo.eran.aquéllos.sobre.los.que.recaía.nombramiento.formal,.los.Alcaldes,.Concejales,.Secretarios.Escrutadores.y.quien.quiera.que.desempeñare.un.cargo.público.aún.cuando.no.fuese.retribuido..En.lo.sucesivo.la.formulación.de.los.tipos.penales.seguiría.la.misma.inteligencia.que.la.consignada.en.esta.ley.

Así.las.cosas,.pueden.resumirse.los.componentes.que.la.Constitución.de.1845.y.la.ley.en.comentario.proporcionan.al.desarrollo.de.la.administración..electoral.del.modo.que.sigue:

1.-. El. sufragio. es. censitario,. determinándose. la. capacidad. electoral sobre. una. base. socioeconómica. más. elevada. que. la. de. la.legislación.precedente,.por.lo.cual.se.configura.un.electorado.de.menor.volumen.que.el.de.la.ley.anterior.

2.-.La.división. territorial.electoral,.así.como.de. la.determinación.de.los.pueblos.que.había.de.ser.cabezas.de.distrito,.corresponde.al.propio.Gobierno,.la.cual.-una.vez.formulada.-.no.podía.variarse.sino.en.virtud.de.ley.

3.-. El. padrón. electoral. lo. elaboran. los. Jefes. . Políticos. provinciales,.aunque. materialmente. su. depuración. -. en. cuanto. a. traslados,.exclusiones.e.inclusiones.-.la.hacían.los.alcaldes.y.ayuntamientos.de.cada.pueblo,.pero.la.calificación.y.examen.de.las.elecciones.corresponde.hacerla.a.las.Cortes.Generales.

4.-. Las. resoluciones. de. los. Jefes. Políticos. son. recurribles. ante. la.Audiencia. Nacional,. cuyo. fallo. era. definitivo. y. modifica. el.padrón. electoral.. La. legitimación. para. apelar. era. casi. popular,.



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ejercitándose.así.-.por.vez.primera.-.control.jurisdiccional.sobre.el.padrón.electoral.

5.-.La.instalación.de.las. Juntas.Electorales.-.así.como.de.la. Junta.de.Escrutinio.-.incluye.al.Alcalde,.Teniente.o.Regidor.en.calidad.de.Presidente,.y.a.cuatro.Secretarios.Escrutadores, escogidos.de.entre.los.propios.electores.inscritos.

6.-.La.designación.de.recintos.electorales.ha.de.hacerla.el.Jefe.Político,.a.razón.de.un.solo.local.por.cada.Junta.Electoral.

7.-. El. voto. se. consigna. en. papeletas. rubricadas. por. el. Presidente.de.mesa,.que. le. son.entregadas.al.elector.para.que.consigne.el.nombre.del.candidato.

8.-.La.única.causal.de.nulidad.de.los.votos.establecida.es.relativa.

9.-. Hecho. el. resumen. de. votos. en. cada. Junta. Electoral. se. ordena.destruir. a. fuego. las. papeletas,. para. celebrar. luego. escrutinio.general.a.cargo.de.la.Junta.de.Escrutinio,.la.cual.no.tiene.facultad.para.proceder.a.declarar.la.nulidad.de.los.votos.emitidos,.aunque.las. Juntas. Electorales. y. de. . Escrutinio. General. pueden. resolver.dudas.y.pronunciarse.sobre.reclamos.en.única.instancia..

A. la.anterior.normativa. la.sucedió. la.que,.durante. la.presidencia.en.el.Consejo.de.Estado.de.O´Donell.se.promulga.como.Ley.Electoral.de.18.de. julio.de.1865;.O´Donell.había. formado.gobierno.ya.anteriormente.y.se.está.en.los.años.en.que.domina.la.Unión.Liberal,.siendo.finalidad.de.la.nueva.ley.reformar.la.correspondiente.al.año.de.1845,.a.los.efectos.de.que.los.grandes.centros.poblacionales.dejasen.de.absorber. la.representación.del.abundante.distrito.rural... Del. mismo. modo. es. apreciable. -. dentro.del. ambiente. que. precedió. a. la. aprobación. de. esta. ley. -. lo. mismo. las.críticas.por.una.reforma.que,.según.los.contrarios.al.Gobierno,. tendía.a.dificultar. la.creación.de.oposición,.que. la. inminencia.del.advenimiento.del. sufragio. universalizado,. pues. ya. incluso. hay. en. esta. normativa. una.sensible. reducción.en. términos.del. límite. económico.puesto. al. sufragio.censitario,.lo.cual.obró.el.efecto.de.expansionar.el.cuerpo.electoral.48.. .

.

48 Vid.- Arturo Fernández Domínguez, op.- cit., pág. 98


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La.ley.de.1865.establecía.-.dentro.de.las.condiciones.de.elegibilidad -.no.haber.sido.concursado.ni.quebrado,.tampoco.procesado.o.sentenciado.penalmente,. ni. haber. sido. inhabilitado. por. sentencia. para. ejercer. los.derechos.políticos.. Igualmente.no.podían.ser.diputados. los. funcionarios.debidamente. nombrados. en. aquellas. provincias. donde. ejercieran. su.empleo,.como.tampoco.lo.podrían.ser.los.que.figuraban.como.contratistas.con. el. Estado,. correspondiendo. al. Congreso. la. determinación. en. los.candidatos.de.las.condiciones.antedichas.

.La.capacidad.electoral -.por.su.parte.-.estaba.dada.por.una.mayoridad.

de. 25. años,. un. determinado. ingreso. o. bien. el. desempeño. de. alguna.profesión. liberal,. correspondiéndole. al. Ayuntamiento. -. en. primer.término.-.y.a.los.jueces.de.primera.instancia.-.en.un.segundo.instante.-.la.determinación.de.la.capacidad.antedicha,.o.bien.la.determinación.de.su.pérdida.o.suspensión,.todo.de.conformidad.con.lo.que.infra.se.dirá.sobre.el.particular..Era.susceptible.de.producir.incapacidad.el.hecho.de.presentarse.armado.en.el.recinto.donde.funcionaba.el.colegio.electoral.

En. lo. que. respecta. a. la. confección. del. padrón. electoral,. ésta. se. le.encargaba. al. Gobernador. de. la. Provincia;. sin. embargo,. las. exclusiones.o. inclusiones.podían.hacerse. -.como.en. la. legislación.del.año.de.1846.-.sólo.en.virtud.de.resolución.judicial..La.incoación.de.aquéllas.se.hacía.en.virtud.de.acción.popular.que.daba.inicio.a.un.proceso.dentro.de.cuyos.presupuestos.figuraba. la.participación.del.Ministerio.Fiscal,.así.como. la.posibilidad. de. interponer. recursos. para. ante. la. Audiencia. Nacional. en.contra. de. lo. que. resolviera. el. juez. de. primera. instancia;. no. obstante,.en. contra. de. lo. que. resolviera. la.Audiencia. Nacional. no. había. ulterior.recurso..Nótese.que.el.instituto.de.la.acción.popular.ya.lo.había.incluido.la.legislación.del.año...de.1846,.aunque.no.con.el.claro.perfil.que.asume.en.la.normativa.que.ahora.se.comenta..

.Como. puede. apreciarse. a. partir. de. lo. supra. dicho,. con. esta. ley. se.

establece.un.control.judicial.sobre.la.confección.y.los.movimientos.en.el.padrón.electoral.de.doble.instancia.y.-.en.tal.sentido.-.mucho.más.técnico.y.garantista.que.el.que.se.estableció.con.la.ley.de.1846,.el.cual.preveía.sólo.la.participación.de.la.Audiencia.Nacional.

.Por.lo.demás,.se.establecía.también.la.posibilidad.de.efectuar.traslados.

electorales,. operación. no. contemplada. en. toda. la. legislación. electoral.anterior.a.esta.ley,.y.que.se.constituye.en.una.medida.que.viene.a.engrosar.el.



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acervo.de.las.operaciones.de.que.empieza.a.componerse.la.administración.electoral.

La..división.territorial.electoral se.efectuaba..con.base.en.lo.que.esta.misma. ley. dispone,. la. cual. establecía. además. que. las. variaciones. a. la.división.antedicha.sólo.podían.efectuarse.en.virtud.de.una.ley.

.Por.otra.parte,.la.designación.de.los.recintos.electorales.corría.también.

a.cargo.de.los.Gobernadores.y.ésta.debía.ser.objeto.de.publicidad.mediante.el.Boletín.Oficial.de.la.respectiva.provincia..En.los.recintos.antedichos.tenía.lugar.-.por.parte.de.los.electores,.pero.bajo.las.tradicionales.dirección.y.tutela.del.Alcalde.o.Teniente.de.Alcalde.-.la.instalación.de.la.mesa.electoral,.procediéndose.a.efectuar.la..instalación.definitiva.de.rigor,.para.la.cual.se.elegían.un.Presidente.-.escogido.de.entre.los.mayores.contribuyentes.-..y.cuatro.Secretarios..Escrutadores...

En.cuanto.a.la.emisión.del.voto,.se.establecía.la.secretividad.de.éste,.vehiculándolo.en.papeletas.que.el.elector.portaba.y.que.el.Presidente.del.colegio.electoral.depositaba.en.la.urna.en.presencia.de.aquél,.anotándose.el.nombre.y.domicilio.del.votante.en.una.lista.numerada..Es.claro.-.por.lo.que.se.ha.dicho.-.que.en.tal.sentido.esta.normativa.involuciona.respecto.de.las.dos.leyes.anteriores,.las.cuales.disponían.que.la.papeleta.le.fuera.entregada.al.elector.por.la.mesa.respectiva..

.Tampoco.recogía.esta.legislación.el.Principio.de.Concentración.de.la.

Elección,.en.razón.de.lo.cual.se.efectuaba.un.escrutinio.diario.-.durante.tres.días.-,.del.cual.se.exhibía.públicamente.el.resultado.haciendo.indicación.del.número.de.votos.obtenido.por.cada.candidato,.así.como.del.número.de.los.electores.que.hubieren.votado,.con.todo.lo.cual.se.preparaba.documento.debidamente.certificado.-.que.debía.contener,.además,.las.reclamaciones.de.los.electores.y.los.fallos.particulares.y.de.mayoría.que.se.suscitaren.con.ocasión.de.ellas.-,.del..que.se.remitía.certificación.al.Gobernador.para.su.debida. publicación.. Sin. embargo,. el. escrutinio. general. no. se. verificaba.sino.hasta.el.cuarto.día.de.iniciada.la.elección.y.corría.a.cargo.de.la.Junta.de.Escrutinio.General,.la.cual.procedía.a.un.recuento.de.los.votos.de.todas.las.secciones,.siendo.presidida.por.el.juez..de.primera.instancia.del.partido.cabeza. de. distrito,. asistido. por. los. Secretarios. Escrutadores. de. la. junta.correspondiente.a. la.cabeza.de.distrito,.para. todo. lo.cual. se.hacían. las.operaciones.electorales.con.base.en.la.documentación.que.se.le.hubiere.remitido.al.Gobernador..Este. -.a. su.vez. -.debía.enviar.al.Ministro.de. la.


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Gobernación.copia.literal.de.las.actas.en.las.que.se.consignaba.lo.actuado.en.las.Juntas.de.Distrito.

.Es. de. notar. el. cambio. que. se. opera. -. según. lo. expuesto. -. en. lo.

que. respecta. a. la composición. de. la. Junta. de. Escrutinio. General,. pues.la. presidencia. se. había. asignado. habitualmente. a. funcionarios. de. la.administración.ordinaria,.y.ahora.se.le.encarga.al.juez.de.primera.instancia.ejercerla,.para.lo.cual.se.le.dota.además.de.voto..Resulta.claro.-.asimismo.-.que.este.cambio.en.la.presidencia.de.la.Junta.de.Escrutinio.General.implica.introducir.en.las.actividades.y.operaciones.de.la.administración.electoral.un.factor.de.judicialización.y.-.por.ende.-.de.control.sobre.su.correcta.y.adecuada.ejecución,. todo.esto.al.menos.en. tesis.de.principio.dado.que.la.competencia.de.la.Junta.de.que.se.viene.hablando.está.concebida.con.limitaciones. muy. calculadas.. En. verdad. -. pese. a. lo. anterior. -,. la. Junta.de.Escrutinio.contaba.con. facultades.ciertamente.muy.pobres,.así.como.con. una. competencia. en. exceso. limitada,. como. se. demuestra. por. la.imposibilidad.en.que.estaba.de.anular.actas.o.voto.alguno..Aparte.de.ello,.la.consistencia.de.las.labores.de.la.Junta.de.Escrutinio.General.radicaba.en.proceder.a.la.ya.tradicional.verificación.aritmética.del.cómputo.de.los.votos.efectuados.en.las.Juntas.Electorales,.pues.en.casos.dubitables.este.órgano.había.de.estarse.a.lo.que.hubiere.resuelto.la.mayoría.de.la.Junta.Electoral.respectiva,.a.partir.de.todo.lo.cual.resulta.claro.que.en.la.articulación.entre.las.Juntas.Electorales.y.las.Junta.de.Escrutinio.General.predomina.-.y.hay..prevalencia.de.-.la.conservación.de.actos.y.de.las.operaciones.adoptadas.en.el.seno.de.aquéllas.por.sobre. lo.que.ésta.pudiera.apreciar,.a. todo.lo.cual.también.contribuye.el.hecho.de.que.la.única.instancia.facultada.para.revisar.efectivamente.lo.actuado.en.las.Juntas.Electorales.lo.era.el.Congreso..Es.por.ello.que.no.puede.hablarse.de.una.vertebración.deferente.entre.las.Juntas. Electorales. y. la. Junta. de. Escrutinio.General,. siendo.obvio.que. el.desarrollo.de.la.administración.electoral.-.en.la.fase.histórica.comprendida.por. la.promulgación.de. las. leyes.electorales.de.1845.y.1865. -.no. tiene.direccionalidad. alguna. en. punto. a. la. articulación. y. funcionamiento.concomitante. y. consecutivo. de. las. diferentes. juntas. electorales,. sino.que. antes. bien. apunta. hacia. la. impugnabilización. y. judicialización. de.determinadas.operaciones.electorales,.juicio.que.conviene.consignar.aquí.y. sobre. cuyas. consecuencias. se. volverá. nuevamente. al. analizar. en. su.conjunto. la. fase.de. la.administración.electoral.comprendida.por. las.dos.leyes.que.se.han.mencionado.

En.cuanto.al.régimen.de.nulidades de.los.votos.preciso.es.decir.que.se.sancionaban.con.nulidad.absoluta.las.papeletas.en.blanco,.las.ininteligibles.



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y. aquéllas. que. no. consignaran. el. nombre. propio. de. los. candidatos,. en.tanto.que.se.establecía. la.nulidad. relativa para. las.papeletas.en. las.que.figuraba. un. número. mayor. al. de. diputados. que. correspondía. elegir. al.distrito..Verificados.los.escrutinios.parciales que.habían.de.hacer.las.Juntas.de.Distrito,.era.exigido.que.se.procediera.a.la.destrucción.a.fuego.de.las.papeletas,. salvo. aquéllas. que. eran. objeto. de. duda. o. reclamación. por.parte.de.algún.elector,. las.cuales. se.adjuntaban.al.acta.correspondiente.para.ser.examinadas.-.en.su.momento.y.según.lo.que.infra.se.dirá..-.por.el.Congreso,.siendo.ésta. la.vez.primera.que.se.ordena..salvaguardar. las.papeletas.dudosas.o. reclamadas,.con. lo.cual.es.manifiesta. la.evolución.que. -. con. esta. disposición. -. experimenta. no. sólo. el. tratamiento. de. la.documentación. electoral,. sino. también. el. régimen. jurídico. que. hasta.ahora.se.le.había.venido.aplicando.a.las.papeletas,.puesto.que.esta.medida.facilitaba.mayores.elementos.de.juicio.para.proceder.a.un.mejor.examen.de.los.votos.cuestionados..

Ahora.bien,.aun.cuando.esta.normativa.procura.judicializar.-.al.menos.formalmente. -. más. que. el. procedimiento. electoral. algunas. operaciones.que. contribuían. a. conformarlo,. como. lo. eran. el. escrutinio. general.o. la. confección. de. las. listas. electorales,. sometiéndolas. al. control. de.funcionarios.judiciales,.dicho.control.no.es.sino.puramente.formal,.ya.que.el.verdadero.control.de.las.elecciones.se.ejercía.en.el.Congreso.-.como.ya.se.ha.dicho.-,..encargado.de.calificar.la.elección.y.ante.el.cual.era.dable.impugnar.su.validez.y.su.resultado,.lo.mismo.que.revisar.las.condiciones.de.elegibilidad,.siendo.necesario.-.por.lo.antes.dicho.-.destacar.que.tanto.las.Juntas.de.Distrito.como.la.Junta.de.Escrutinio.General,.tenían.limitada.su.competencia.a.asuntos. relativos.a. la. elección,. aunque. -. a.diferencia.de.lo.que.las.leyes.anteriores.habían.dispuesto.-.no.se.castiga.su.eventual.tratamiento.con.nulidad.alguna.

Según.se.puede.deducir.de.todo.lo.que.se.lleva.dicho,.el.modelo.de.administración.electoral.que.se.sanciona.con.esta.ley.aparece.relativamente.más.mediatizado.respecto.de.la.administración.ordinaria.del.Estado.que.los.correspondientes.a.normativas.anteriores,.aunque.remite.la.calificación.de.las.elecciones.a.una.instancia.de.carácter.político,.como.lo.es.el.Congreso,.el.cual.concentra.para.sí.competencias.prototípicas.de.juez.electoral,.toda.vez.que.podía.resolver.-.a.solicitud.lo.mismo.de.los.electores..que.de.los.candidatos.que.hubieren.participado.en.la.elección,.quienes.contaban.con.expresa.legitimación.para.ello.-.tanto.sobre.la.validez.de.la.elección.como.


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sobre.las.condiciones.de.elegibilidad.de.los.candidatos,.según.se.ha.visto.e.indicado..49

.No.obstante. lo.anterior,.hay.que.apuntar.que.esta. ley. también.hace.

evolucionar.el.modelo.de.administración.electoral.en.lo.que.se.refiere.a.la.configuración.del.padrón.electoral,.dado.que.establecía.se.aperturase.-.en.la.Secretaría.de.los.Ayuntamientos.-.un.libro.al.que.se.denominaba.Registro.del.Censo.Electoral,.en.el.cual.debían.constar.los.electores.de.la.provincia,.debidamente. enlistados,. los. electores. fallecidos,. así. como. los. excluidos.e. incluidos.en.virtud.de. sentencia. judicial;. los.electores.que.cambiasen.su.domicilio.debían.informarlo.así,.pues.igualmente.innova.esta.ley.en.lo.relativo.al.establecimiento.de.un.órgano.de.carácter.permanente,.a.saber,.la.Comisión.del.Censo.Electoral,.la.cual.estaba.compuesta.por.el.Alcalde,.cuatro.concejales.-.que.serían.electores.nombrados.por.el.Ayuntamiento.y.renovables.cada.dos.años.-.y.el.Secretario.de.éste.que.también.lo.sería.de.esta.Comisión,.a.la.cual.se.la.responsabilizaba.por.los.errores.en.que.se. pudiera. incurrir. respecto. de. los. asientos. del. libro. en. mención.. Así.concebida,.esta.comisión.sería.llevada.a.consecuencias.aun.más.ulteriores.por.la.que.se.crea.mediante.la.ley.del.20.de.julio.de.1877,.constituyéndose.-.en.todo.caso.-.la.comisión.de.que.se.ha.hablado.en.el.antecedente.más.inmediato. de. lo. que. posteriormente. será. la. Comisión. Permanente. del.Censo.Electoral.en.la.ley..electoral.del.año.de.1865.

.Esta. normativa. establecía. además. acción. popular . para. reclamar.

judicialmente,.a. los.efectos.de.solicitar.exclusiones.o.inclusiones.dentro.de.las.listas.electorales.

En. el. fondo. esta. ley. -. según. Fernández. Domínguez50. servía. a. los.intereses.del.Partido.de.Unión.Liberal y.-.en.tal.medida.-.se.retrotrajo.a.los.presupuestos.contenidos.en.la.de.1837,.lo.cual.es.cierto.al.menos.en.punto.al.engrosamiento.del.cuerpo.electoral.y,.en.consecuencia,.retomó.la. confección. de. las. listas. electorales. pero. mejorando. su. tratamiento. y.dándole. un. desarrollo. más. in extensu,. al. dotar. a. la. administración.electoral.de.instrumentos.técnicos..-.como.el.libro.de.registro.censal.-.y.de.organismos.que.-.al.menos.teóricamente.-.contribuían.a.su.innegable.especialización..En.todo.caso,.conviene.tener.presente.que.las.Cortes.que.

49 Esta legislación estuvo vigente hasta 1868; durante su vigencia no fue reformada y con ella se celebraron las elecciones de Diputados correspondientes a 1865 y 1867. Vid.- sobre el particular Fernández Domínguez, op.- cit., págs. 108-109.50 Vid.- op.- cit., pág. 107.



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emitieron.la.legislación.electoral.del.18.de.julio.de.1865.fueron.disueltas.el.10.de.octubre.de.aquel.mismo.año,.para.convocar.a.una.nueva.elección.el.1º.de.diciembre..Se.celebraron.también.elecciones.de.diputados.a.Cortes.-.bajo.la.normativa.en.comentario.-.en.1867.

.Entre. tanto,. se. gesta. la. secesión. de. la. vida. política. y. partidarista..

españolas.del.Partido.Liberal. Progresista,. como. reacción.a. la. impostura.constante.que.de.las.elecciones.se.hace,.así.como.a.las.corruptelas.que.en.ellas. se.habían. instaurado.en. forma.permanente..Todo.ello. -.aunado.a. la.negativa.de. Isabel. II.de.conformar.un.gobierno.progresista. -. abona.el.terreno.para.la.revolución.de.1868,.conducida.por.el.protagonismo.de.Juan.Prim.

En.resumen,.aporta.esta.legislación.el.elenco.de.factores.que.así.pueden.enunciarse:..

1.-. Hay. una. reducción. del. límite. económico. puesto. al. sufragio.censitario,.con.lo.que.se.expansiona.el.electorado.

2.-.La.capacidad.electoral.viene.dada.por.mayoridad.de.25.años,.cierto.ingreso,. o. desempeño. de. profesión. liberal,. correspondiendo. al.Ayuntamiento.-.en.sede.administrativa.-.y.a.los.jueces.de.primera.instancia.-.en.alzada.-.determinar.su.pérdida.o.suspenderla.

3.-.Innova.esta.ley.con.el.establecimiento.de.un.órgano.permanente,.a. saber,. la. Comisión. del. Censo. Electoral,. compuesta. por. el.Alcalde,.cuatro.concejales.-.que.serían.electores.nombrados.por.el.Ayuntamiento.y.renovables.cada.dos.años.-.y.el.Secretario.de.éste.que.también.lo.es.de.esta.Comisión,.a.la.cual.se.la.responsabilizaba.por. los. errores. en. que. se. pudiera. incurrir. respecto. de. las. listas.electorales.

4.-.La.confección.del.padrón.electoral.se.le.encarga.al.Gobernador.de.la.Provincia;.las.exclusiones.-.o.inclusiones.-.pueden.hacerse.sólo.por. resolución. judicial,.mediante.acción.popular.y.proceso.con.posibilidad.de.interponer.recurso.para.ante.la.Audiencia.Nacional.en. contra. de. lo. que. resolviera. el. juez. de. primera. instancia. Se.establece.la.posibilidad.de.efectuar.traslados.electorales..

5.-.La.designación.de.recintos.electorales.ha.de.hacerla.y.publicarla.el.Gobernador.en.el.Boletín.Oficial.de.la.provincia..

6.-.Para.la.instalación.de.Juntas.Electorales.se.eligen.-.bajo.supervisión.


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del. Alcalde. o. Teniente. de. Alcalde. -. Presidente. y. Secretarios..Escrutadores...

7.-.La.emisión.del.voto.se.vehícula.en.papeletas.que.porta.el.elector.y. que. el. Presidente. del. colegio. electoral. deposita. en. urna. en.presencia.de.aquél.

8.-.Verificado.el..escrutinio.parcial.de.las.Juntas.de.Distrito,.se.procede.a.la.destrucción.a.fuego.de.las.papeletas,.salvo.aquélla.objeto.de.duda.o. reclamación,. la. cual. se. adjunta. al. acta. correspondiente.para.ser.examinada.por.el.Congreso,.siendo.ésta. la.vez.primera.que.se.ordena..salvaguardar.las.papeletas.dudosas.o.impugnadas.

9.-. El. escrutinio. general. lo. hacía. la. junta. correspondiente,. la. cual procede. a. un. recuento. de. votos. de. todas. las. secciones,. siendo.presidida.por.el.juez..de.primera.instancia.del.partido.cabeza.de.distrito.. Esta. junta. cuenta. con. pobres. facultades,. así. como. con.muy.limitada.competencia.

10.-. En.cuanto.al. régimen.de.nulidades.de. los.votos,. sanciona.con.nulidad. absoluta. papeletas. en. blanco,. ininteligibles. o. que. no.consignen. el. nombre. propio. de. los. candidatos,. y. con. nulidad.relativa.aquéllas.en.que.figure.un.número.mayor.al.de.diputados.que.corresponde.elegir.

.En.síntesis.-.y.en.lo.que.respecta.tanto.a.las.constituciones.de.1837.y.

de.1845,.como.a.las.leyes.electorales.correspondientes.a.los.años.de.1837,.1846.y.1865.-,.se.puede.advertir.en.esta.fase.un.desarrollo.marcadamente.acentuado.sobre. las.nociones.y.elementos.utilizados.en. la.construcción.del.padrón.electoral,.el.cual.se.hace.manifiesto.desde.que.se.instaura.ab initio -. esto. es,. desde. la. legislación. de. 1837. - un. reducido. sistema. de.recursos.para.subsanar.las.omisiones.en.que.pudiera.incurrir.la.Diputación.Provincial.en.punto.a.su.confección..Si.bien.es.cierto.hacia.1846.el.padrón.electoral.está.ahora.encargado.a.los.Jefes.Políticos.de.la.respectiva.provincia.-.con.quienes.han.de.colaborar.los.Alcaldes.y.Ayuntamientos.-,.los.recursos.tienen.una.mayor.superficie.jurídica.para.su.ejercitación,.la.cual.deviene.aquí. integrada. -. según.disposiciones.de. la. ley.del.18.de.mayo.de.1846.-,.de.una.parte,.por.un.procedimiento.administrativo.que.cuenta.con.su.régimen.de.recursos;.y. . -.de.otra.-.por.el.control. judicial.que.se.ejercía.sobre.las.actuaciones.que.los.funcionarios.de.la.administración.ordinaria.producían. -. en. función. electoral,. operando. con. nociones. e. institutos.



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iuselectorales,. y. por. tanto. en. funciones. de. administración. electoral. -. a.propósito.del.padrón..Culmina.esta.progresión.-.en.el.tratamiento.de.las.cuestiones.relativas.al.padrón.mismo.-..la.legislación.de.1865,.la.cual.no.sólo.establece.un.control.judicial.de.doble.instancia.para.las.actuaciones.relativas. al. padrón. electoral. -. a. saber,. juzgados. de. primera. instancia. y.Audiencia.Nacional.-,.sino.que.recoge.de.la.normativa.anterior.la.acción.popular para. que. se. vehícule. el. control. judicial. sobre. el. padrón,. cuya.confección.se.hace.a.partir.de.un.libro.de.registro correspondiente,.y.una.Comisión.Permanente.del.Censo Electoral,.organismo.cuya.función.le.da.un.rasgo.de.plena.electoralidad.al.constituirse.esta.comisión.en.concepto.y.organismo.con.base.en.los.cuales.es.dable.-.por.vez.primera.-.establecer.una.diferenciación.esencial.entre.las.operaciones.y.actos.electorales.y.la.administración.ordinaria.que.las.ejecuta.

.Es.claro,.por.ende,.que.hay.un.tratamiento.del.padrón.y.de.las.listas.

electorales.en.términos.de.una.mayor.especialización.de.sus.operaciones.constructivas,. pero. igualmente. la. hay. en. punto. a. la. impugnabilidad. de.los.actos.de.la.administración.electoral.sujetos.además.a.control,.incluido.el.control. judicial..Hay.asimismo.en.esta.etapa.una.mediatización.de.la.administración. ordinaria. respecto. de. las. funciones. que. constituyen. la.administración.electoral,.pues.también.se.judicializan.ciertos.puestos.de.las.Juntas.de.Escrutinio,.con.lo.cual.se.acentúa.la.diferenciación.entre.el.ámbito.de.la.electoralidad.-.cuyas.funciones.básicas.se.han.fortalecido.-.y.la.administración.ordinaria..

.Aparte. de. todo. lo. anterior,. -. y. esto. conviene. tenerlo. presente. -. la.

existencia.de.un.régimen.de.recursos,.así.como.el.control.judicial,.no.sólo.obran. el. efecto. de. impugnabilizar. las. actuaciones. de. la. administración.electoral,.sino.que.también.proporcionan.-.al.modelo.que.adelante.se.dirá.-.un.fuerte.sustrato.jurídico.del.cual.se.carecerá,.verbi.gratia,.en.la.legislación.correspondiente.a.1868,.que.tendrá.un.tono.general.algo.anodino.y.cuyo.único.aporte.lo.será.la.confección.de.la.cédula.de.vecindad.según.se.podrá.apreciar.en.breve.

.Con. base. en. todo. lo. anterior,. al. modelo. comprendido. en. la. etapa.

histórica.hasta.ahora.analizada.bien.se.le..puede.denominar.como.Modelo de Diferenciación Básica Progresivamente Especializado.

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5.- Los avatares del Sufragio Universalizado: avance y retroceso simultáneos de una administración electoral claudicada.

.La irritante desigualdad empieza en las escuelas.

Generalmente las niñas no van a la escuela, y si van no se las enseña, porque para qué han de aprender las niñas (...). Sin educar la inteligencia ni el sentimiento,

las jóvenes entran en la vida como seres inferiores, sometidas al hombre (...).

El Porvenir Obrero, número 287, cit.- por José Álvarez Junco en La Ideología Política del Anarquismo Español.

Con. la. Ley. de. 9. de. noviembre. de. 1868. se. establece. en. España. el.sufragio.universal,.el.cual.devino.en.fuente.directa.-.según.el.preámbulo.de.la.ley.antedicha.-.de.la.soberanía.nacional.y.de.los.poderes.todos.del.Estado..Una.declaración.tal.no.podía.sino.ser.el.producto.de.la.revuelta.o.revolución.de.septiembre.-.encabezada.por.los.generales.Prim.y.Serrano -.de.aquel.mismo.año,51.la.cual.se.inspiraba.lo.mismo.en.el.descontento.popular.que.en.una.serie.de.intrigas.de.grupos.de.notables,.vehiculándose.en.ambos.casos.la.necesidad.de.la.burguesía.del.crédito.y.los.bancos,.así.como.la.urgencia.del.capital.industrial,.por.lograr.una.alianza.estratégica.que. permitiera. ampliar. el. mercado. de. trabajo,. con. lo. cual. se. favorecía.de.paso.-.y.momentáneamente.a.las.clases.populares.-.las.cuales.venían.ya.reclamando.también..-..a.voz.en.cuello.-.su.propio.espacio.dentro.del.

51 La cuestión acera de la naturaleza político-social de los hechos de septiembre de 1868 - y su inteligencia como revuelta o como revolución - la discute la doctrina historiográfica española, con especial precisión Manuel Tuñón de Lara, en Estudios Sobre el Siglo XIX Español, Siglo XXI de España editores, Madrid, España, Sexta edición, 1978, págs. 83 a 117.


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escenario.político.de. la.época.52.Todo.ello.condujo.a. Isabel. II.a.abdicar.posteriormente. en. favor. de. su. hijo.Alfonso. XII 53,. forzada. por. su. férrea.e. inflexible. oposición. a. liberalizar. el. régimen. que. había. heredado. de.su. padre. Fernando. VII.. De. esta. suerte,. y. como. producto. del. Pacto. de.Ostende.entre.progresistas.y.demócratas,.se.emite.la.ley.que.de.seguido.se.comentará,.cuyas.principales.innovaciones.consistirán.en.introducir.el.voto.universalizado,.directo.y.secreto.dentro.del.ámbito.jurídico-político.español,.así.como.perfeccionar.los.presupuestos.y.la.técnica.de.las.listas.electorales,.disponiendo.también.la.emisión.de.una.cédula.de.vecindad que.fungía.asimismo.como.identificación.electoral.

Esta. ley. procedió. a. regular. simultánea. pero. separadamente. las.elecciones.municipales,.provinciales.y.para.Cortes,.aunque.contemplando.para. cada. una. de. ellas. una. forma. de. administración. distinta,. e. incluso.independiente,.y.separada.por.principios.diversos.entre.sí.-.según.se.verá.-,.de.modo.tal.que.se.celebraban.independientemente.las.correspondientes.al.municipio,.las.provinciales,.y.las.de.Cortes..Un.tratamiento.de.esta.laya.tenía. cual. . finalidad. -. como.bien. lo. acota. Fernández.Domínguez54. -. la.creación.de.una.cultura.política.basada.en.una.técnica.y.en.una.depuración.de.la.administración.electoral,.proclives.a.expandir.el.sufragio.y.liberarlo.de. todos. los. vicios. de. las. anteriores. legislaciones,. garantizándose. así.la.emisión.del.voto.de.acuerdo.con. la. libre.convicción.a.que.el.elector.arribara.en.su. fuero.interno,.ajeno.a. todo.condicionamiento.exterior,55al.menos. en. tesis. de.principio.pues. en. la.práctica.de. esta.normativa. -. así.como. en. las. mismas. previsiones. legislativas. -. la. preponderancia. del.Gobierno.y.su.palmaria.intromisión.en.cuestiones.electorales.entraban.en.abierta.contradicción.con.la.pretendida.libertad.del.elector.para.formarse.una.opinión.libre.de.todo.influjo.

52 En este mismo sentido afirma el mismo sustrato para esta ley Fernández Domínguez, quien sostiene que en esta legislación es clara la preocupación por generar un régimen representativo formal de alternancia electoral y discreta circulación del poder político entre los grupos liberales moderados - los cuales podían ser calificados de defensores de un conservadurismo de izquierda, si cabe - y los progresistas, dando espacio a que jugaran su papel grandes y medianos capitales agrarios e industriales y sectores medios con buena capacitación y escolaridad. Vid.- op.- cit.-, pág. 111. 53 Vid.- sobre el particular Enciclopedia Hispánica, México, Distrito Federal, 1989, pág. 246. 54.Vid.- op.- cit., pág. 112.55 Vid.- Preámbulo a la Ley de 9 de noviembre de 1868 en Leyes Electorales y Proyectos de Ley, op.- cit., pág. 247.



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La.capacidad.electoral.venía.determinada.por.una.mayoridad.de.25.años,. no. pudiendo. estimarse. que. contaran. con. ella. quienes. se. vieren.privados.del.ejercicio.de.los.derechos.políticos.por.sentencia.ejecutoriada,.o.bien.quienes.-.al.celebrarse.las.elecciones.-.tuvieren.en.su.contra.auto.de.prisión;.se.incluía.también.a.los.incapacitados.sobre.los.que.se.ejerciera.curaduría,.así.como.a.los.fallidos.o.en.suspensión.de.pagos.y.también.a.los.deudores.de.hacienda,.en.su.calidad.de.segundos.contribuyentes..La.capacidad.electoral podía.perderse.por.causa.sobreviniente.si.un.elector.-. informado. de. que. no. puede. presentarse. al. recinto. electoral. armado. -.no.acatase.las.instrucciones.que.el.Presidente.de.la.mesa.le.diera.en.tal.sentido.

Por. lo. que. respecta. a. las. condiciones. de. elegibilidad,. la. ley. nada.disponía. sobre. el. particular,. aún. cuando. en. su. exordio. justificativo. se.indicaba.que.éstas.se.reconducían.a.los.supuestos.que.regían.la.capacidad.electoral,.estatuyendo.-.eso.sí.-.ciertas.incompatibilidades.en.virtud.de.la.ostentación.de.cargos.o.desempeño.de.funciones.públicas...

.Considerando.-.en.primer.término.-.las.elecciones.del.municipio.hay.que.

decir.que.siguen.la.misma.inteligencia.de.la.anterior.legislación.electoral,.pero.concediendo.a.la.Diputación.Provincial.facultades.para.examinar.la.elección,.anularla.si.ello.fuera.procedente,.y.ordenar.incluso.su.repetición..Sin.embargo,.en.punto.a.las.elecciones.para.Diputados.de Provincia no.se.disponía.nada.en.lo.que.concierne.a.la.calificación.de.estas.elecciones,.dejándose.este.aspecto.librado.a.la.calificación.que.podía.hacer.-.merced.al.artículo.28.de.la.Constitución.de.1845.-.el.mismo.Congreso,.de.ahí.que.aun.cuando.la.técnica.de.escrutinio.y.formalidades.en.acta.eran.exactamente.las.mismas.por.las.que.se.regulaban.las.elecciones.municipales,.ésta.es.una.razón.suficiente.para.que.sea.dable.diferenciar.pese.a.la.misma.técnica.de.administración.electoral.el.distinto.enjuiciamiento.dado.a.las.elecciones.municipales. del. que. devenía. aplicable. a. las. elecciones. provinciales.para. diputados.. En. ambos. casos. -. esto. es,. en. elecciones. municipales.y. provinciales. -. la. división. territorial. electoral corría. por. cuenta. ya. del.Ayuntamiento,.ya.de.la.Diputación.respectivamente, y.era.inmodificable.una.vez.que.se.procedía.a.su.rectificación..

Por.lo.demás,.con.esta.ley.prosiguen.en.su.evolución.los.institutos.del.padrón.electoral.y.del.censo.electoral,.el.cual.había.de.ser.configurado.por. los.Ayuntamientos.de. forma. tal.que.se. rectificaba.anualmente,.pero.contando.ahora.con.una.operación.adicional.-.que.lógicamente.lo.afectaba..-.como.es.la.relativa.a.los.traslados.electorales,.la.cual.es.regulada.como.


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obligada. función. de. la. administración. electoral. por. vez. primera. en. el.derecho.electoral.español..

.También.se.mantiene.la.intervención.judicial.en.la.configuración.del.

censo.electoral,.a.los.efectos.de.establecer.quiénes.cesan.en.el.ejercicio.de.los.derechos.políticos,.devienen.procesados.criminalmente.o.tienen.en.su.contra.auto.de.prisión,.o.resultan.incapaces.o..quebrados;.se.disponía.además.-.como.una.obligación.para.los.juzgados.-.remitir.certificación.en.la.que.constara.cuáles.electores.se.hallaban.en.alguno.de. los.supuestos.antes.mencionados..Además,.aún.cuando.no.se.sancionaba.con.la.fórmula.expresa.de.acción.popular.-.como.en.la.anterior.normativa.-,.sí.se.concede.a.los.electores.derecho.para.que.se.les.muestre.el.padrón.y.combatan.así.la.capacidad.electoral.de.sus.conciudadanos.

.Otra.innovación.que.esta.ley.establece.es.la.emisión.de.la.cédula.de.

vecindad,. la.cual.se.expedía.con.base.en. la. información.consignada.en.el.censo.electoral,. siendo. incluso. reclamable.en.vía. judicial. la.negativa.de. la. administración. ordinaria,. encargada. de. estos. menesteres,. a. saber,.el.Alcalde,.a.expedírsela.a. los.electores..Esta.cédula.de.vecindad.debía.presentarla.el.elector.al.momento.de.emitir.su.voto.y.se.le.sellaba.en.un.aparte.especial.como.indicativo.de.haber.votado,.con.lo.cual.es.claro.que.fungía.como.identificación.electoral..Por.lo.demás,.no.escapa.al.análisis.el.que.este.nuevo.elemento.material.de.la.administración.de.elecciones.no.sólo.es.introducido.la.vez.primera.por.esta.legislación,.sino.que.también.representa.un.adelanto.innegable.en.cuanto.que.actividad.derivada.y.conexa.del.y.con el.censo.electoral,.manteniendo.su.utilización.la.normativa.del.20.de.agosto.de.1870.

.La. organización. propiamente. dicha. de. las. elecciones. se. escindía. -.

como.ya.se.ha.adelantado.-.de.forma.tal.que.se.regulaban.separadamente.las.elecciones.municipales,.provinciales.y.para.Cortes,.en.razón.de.lo.cual.conviene.ahora.hacer.una.precisión.para. indicar.que,.en. las.elecciones.municipales,. esta. ley. encargaba. a. los. respectivos. Ayuntamientos. la.configuración. -. dentro. de. los. diferentes. distritos. electorales. -. de. los.distintos.colegios..La.asignación.de.los.electores.por.colegio.electoral.debía.someterse.al.principio.de.publicidad.y.una.vez.publicitada.la.asignación.se.tenía.como.definitiva.y.sólo.podía.variarse.por.resolución.expresa.de.la.Diputación.Provincial.

.La. instalación.de. las. Juntas.para. la.elección.municipal. se.hacía.por.

voto.emitido.en.papeleta.que.cada.uno.de.los.electores.llevaba.consigo,.



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portación.que.supone.una.fase.procedimental.característica.y.presente.en.la.legislación.electoral..española.que.cubre.los.períodos.que.van.de.1846.a.1878.aproximadamente,.y.que.constituye.una.involución.respecto.de.lo.estatuido.en.las.normativas.anteriores.que,.sobre.este.particular,.procedían.con. una. técnica. mucho. mejor. perfilada. en. términos. de. administración.electoral.que.la.legislación.en.comentario.

.Se. procedía. a. escoger. a. los Secretarios. Escrutadores. de. entre. los.

miembros.de.la.mesa,.ya.que.el.Presidente.lo.designaba.el.Alcalde.entre.los.cinco.primeros.electores.de.mayor.edad,.con.lo.que.se.continuaba.-.consignándola.en.la.ley.-.con.la.práctica.de.acuerdo.con.la.cual.funcionarios.de.la.administración.ordinaria.supervisaban.la.instalación.definitiva.de.las.mesas.o.juntas.electorales..

.Por.otra.parte,.y.según.ya.se.adelantó,.portaba.asimismo.la.papeleta.el.

elector.consigo.para.la.elección.de.los.puestos.municipales.propiamente.dichos..

En.cuanto.al.régimen.jurídico.de.las.papeletas.-.en.tratándose.siempre.de. elecciones. municipales. -. esta. ley. no. contiene. previsión. sino. para.aquéllas.mediante.las.cuales.se.ha.procedido.a.la.instalación.de.las.Juntas,.previéndose.la.nulidad.absoluta..cuando.la.consignación.del.nombre.de.los.candidatos.era.ilegible,.y.estableciendo.nulidad.relativa.para.subsanar.la.consignación.de.nombres.ligeramente.mal.escritos,.casos.los.anteriores.que.-.así.como.los.no.previstos.en.la.ley.-.correspondía.resolver.a.la.propia.Junta.

.No.deja.de.estar.presente.-.como.lo.está.en.la.anterior.legislación.ya.

reseñada. -. la.destrucción.de. las.papeletas.a. fuego.una.vez. realizado.el.escrutinio.de.las.elecciones.municipales.aunque,.siguiendo.igual.dispositivo.de.la.normativa.anterior,.se.conservan.aquéllas.sobre.las.que.hubiere.duda..El.escrutinio.en.cuestión.se.verificaba.en.las.Juntas.electorales.parcialmente.según.fuesen.los.días.de.votación.-.que.en.este.caso.se.extendían.a.tres,.pues.aún.seguía.sin.concentrarse.-.en.tiempo.-.la.elección..Posteriormente.habría.de. tener. lugar. una. Junta.de. Escrutinio.General,. constituyendo.el.momento.procesal.para.interponer.reclamaciones.en.contra.de.lo.que.se.hubiere.resuelto.en.las.Juntas.Electorales,.lo.cual.debía.figurar.en.actas.si.el.reclamo.versaba.sobre.inexactitud.o.autenticidad..Sin.embargo,.esta.junta.la.componían.los.miembros.de.los.colegios.electorales.presididos.por.el.Alcalde.y. con.asistencia.de. los.miembros.del.Ayuntamiento,. aspecto.el.anterior.que.daba.continuidad.a.la.práctica.por.la.cual.la.administración.


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ordinaria.figuraba.en.exceso.en.los.organismos.electorales.para.la.práctica.de. sus. operaciones,. aunque. todos. aquellos. carecían. . de. voto. para. los.efectos.del.escrutinio.

Ahora.bien,.las.reclamaciones.en.punto.ya.a.la.representación.de.los.Presidentes.o. secretarios.de. las. juntas. electorales,. o. a. la. autenticidad.o.exactitud. de. las. actas,. eran. cuestiones. del. conocimiento. de. esta. junta.de.escrutinio.y.sus.fallos.-.fuesen.estimatorios.o.desestimatorios.-.debían.fundamentarse. y. consignarse. en. actas.. No. obstante,. y. aún. cuando. esta.Junta. de. Escrutinio. General. gozaba. de. mayores. facultades. -. y. de. más.competencia. que. las. que. tuvo. su. similar. en. la. anterior. legislación. -. lo.más.sustancial,.a.saber,.lo.relativo.a.la.nulidad.de.la.elección.municipal,.o. los. requisitos.de.elegibilidad.de. los.candidatos,. lo. sustraía.esta. ley.al.conocimiento.de.esta.junta.para.reservarlo.a.la.decisión.del.Ayuntamiento.-.que.no.era.sino.un.órgano.de.la.administración.ordinaria.-,.cuya.decisión.resultaba.apelable.ante.la.Diputación.Provincial.-.del.que.se.podía.predicar.lo. mismo. que. lo. que. se. predicaba. del. Ayuntamiento. -,. pudiendo. este.órgano.pronunciarse.sobre.la.validez.de.las.elecciones.llevadas.a.cabo.en.una.determinada.Junta,.o.bien.declarar.la.nulidad.de.las.mismas.y.ordenar.-.en.consecuencia.-.su.repetición.totalmente,.o.sólo.en.aquella.parte.que.hubiere.sido.anulada..

.

. Para. las. elecciones. provinciales. -. que. por. mandato. de. esta. misma.ley.habían.de.verificarse.cada.dos.años.-.contaba.la.Diputación.con.las.mismas. facultades. que. los. Ayuntamientos. para. efectuar. las. tareas. de.administración.electoral.que.a.su.cargo.tenía,.en.términos.de.confeccionar.la.división.territorial.electoral,.y.entender.asimismo.que.cada.Ayuntamiento.conformaba.un.colegio.electoral..Empero,.esta.división.debía.ser.remitida.al.Gobernador.para.que.éste.le.diese.su.aprobación.y,.en.caso.de.conflicto,.entre.aquél.y.la.Diputación.correspondía.al.Gobierno.dirimir.el.punto,.con.lo.cual.resulta.obvio.que.la.labor.de.los.organismos.electorales.-.esto.es,.de.las.juntas.electorales.y.de.la.junta.de.escrutinio.-.se.centraba.en.torno.al.desarrollo.del.procedimiento.electoral.y.-.por.eso.mismo.-.al.margen.de.la.definición.de.aspectos.que.eran.medulares.en.el.proceso.electoral,.tales. como. la. división. territorial. electoral,. o. bien. la. calificación. de. las.elecciones..

La. instalación.de. las.mesas. electorales. seguía. la.misma. inteligencia.que.la.correspondiente.a.las.elecciones.municipales..Se.verificaba.también.un. escrutinio. general. durante. cuyo. transcurso. también. se. admitían.reclamaciones.-.por.motivo.ya.de.autenticidad,.ya.inexactitud.de.las.actas.



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-.formuladas.por.los.electores,.debiendo.resolverlas.la.Junta.de.Escrutinio.General,. para. todo. lo. cual. ésta. examinaba. el. resumen. de. los. votos.emitidos.en.cada.Junta.Electoral..Esta.junta.de.escrutinio.se.constituía.en.forma.muy.similar.a.la.junta.escrutadora.de.elecciones.municipales,.pues.estaba.presidida.por.el.Alcalde,.así.como.por.los.miembros.que.las.mesas.eligieran.al.efecto,.en.razón.de.lo.cual.lo.dicho.para.ésta.vale.también.para.aquélla..

.Hecho.el. examen.correspondiente,. aquella. Junta.había.de.proceder.

a.la.declaración.de.los.diputados.propietario.y.suplente,.todo.lo.cual.se.consignaba.en.actas,.junto.con.otras.incidencias.que.durante.el.escrutinio.se.hubiesen.suscitado,.de. las.cuales.se.preparaban.tres. tantos:.uno.para.el. diputado. electo,. otro. para. el. Gobernador. y. uno. para. el. archivo. del.Ayuntamiento,. remisión.que.no.deja.de.parecer. innecesaria.si.se.piensa.que.contra.lo.resuelto.por.la.Junta.de.Escrutinio.General.no.cabía.ulterior.recurso,.según.las.previsiones.de.esta. ley,.como.no.fuese.para.enterar.a.la.administración.central,.surtir.el.efecto.de.extensión.de.credenciales.y.producir.un.depósito.documental..

.Para. las. elecciones. provinciales. no. previó. tampoco. esta. legislación.

disposición.alguna.conformadora.de.un.régimen.que.regulara.la.cuestión.relativa. a. las. papeletas,. y. sobre. ellas. se. ordenaba. sólo. que. debían.contener.dos.partes.para.votar.por. los.diputados.propietario.y. suplente,.entendiéndose.que.si.no.se.efectuaba.tal.separación.el.primer.nombre.se.reputaría.para.propietario.y.el.segundo.para.la.suplencia.

Por.su.parte.las.elecciones.a.Cortes.eran.convocadas.por.el.Gobierno.y. se. verificaban. por. provincia,. las. cuales. además. se. escindían. -. según.el. número. de. diputados. que. hubiesen. de. elegir. -. en. circunscripciones.y. éstas. -. a. su. vez. -. en. tantos. colegios. electorales. como.Ayuntamientos.tuviera.la.provincia,.los.cuales.también.se.podían.-.a.su.vez.-.subdividir.en.secciones.....

.A. los. Ayuntamientos. correspondía. la. designación. de. los. recintos.

electorales,.la.cual.requería.de.publicidad,.pero.la.instalación.de.las.Juntas.se.hacía.de.conformidad.con.lo.dispuesto.por.las.reglas.para.la.instalar.las.Juntas.en.el.caso.de.las.elecciones.municipales.

.A.diferencia.de.las.elecciones.provinciales,.para..éstas.sí.se.estableció.

un.régimen.jurídico.relativo.a.las.papeletas,.en.virtud.del.cual.las.portaba.el.elector.consignando.en.ellas. tantos.nombres.como.diputados.pudiera.


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elegir.la.provincia;.se.estimaban.como.nulas.las.papeletas.en.blanco,.las.ininteligibles.y.las.que.no.consignen.el.nombre.propio.de.los.candidatos..En.cambio.eran.subsanables.aquellas.otras.en.las.que.se.consignaban.más.nombres.que.los.que.se.podían.votar,.entendiendo.que.se.votaba.hasta.por.la.cantidad.permitida..

.Se. ordenaba. también. la. verificación. de. un. escrutinio. diario,. cuyas.

incidencias. habían. de. consignarse. en. actas. con. resumen. de. los. votos.emitidos.y.la.cantidad.de.electores.que.hubieren.acudido.a.la.mesa,.hecho.lo.cual.se.procedía.a.la.quema.de.las.papeletas,.exceptuando.a.aquéllas.que.hubieren.sido. reclamadas.o.calificadas.dudosas. -. las.cuales.podían.ser.examinadas.por.el.Congreso.en.su.momento.-,.toda.vez.que.esta.ley.no. reconocía. el. Principio. de. Concentración. de. la. Elección.. Asimismo.se.ordenaba.que.una. Junta.de.Segundo.Escrutinio.verificara.el.cómputo.aritmético.de.los.votos.emitidos.en.todas.sus.secciones,.estableciéndose.que.la.presidiera.el.Juez.de.Primera.Instancia;.aunque.las.facultades.de.esta.junta.eran.muy.limitadas.-.dado.que.no.le.era.dable.anular.acta.ni.voto.alguno. -,.pues. la.presencia.de.un. funcionario. judicial.devenía.más.que.limitada.en.la.práctica..En.caso.de.que.no.hubiere.concordancia.entre.el.número.de.electores.y.el.número.de.votos.emitidos.-.una.vez.confrontadas.listas.y.actas.-.había.de.darse.parte.a.los.Tribunales.

.Finalmente,. la. disolución. de. esta. Junta. debía. estar. antecedida. por.

nombramiento.de.un.comisionado.al.escrutinio.general.de.la.provincia..Las.Juntas.de.Escrutinio.General.eran.presididas.por.los..Gobernadores,.

así.como.por.los.Jueces.de.Primera.Instancia.-.según.se.ha.dicho.-.de.la.capital.en.las.demás.circunscripciones,.mas.no.tenían.otro.voto.que.el.de.calidad.. También. concurrían. los. Diputados. Provinciales. de. los. partidos.en. ellas. comprendidos,. conformación. de. este. organismo. en. la. cual. la.administración. ordinaria. mantiene. una. fuerte. presencia,. ejerciendo. así.un.sensible.control.sobre.las.operaciones.producidas.por.los.organismos.electorales.

.Instalada.esta.Junta,.se.procedía.a.una.comprobación.del.resumen.de.

los.votos.y.de. los.documentos.certificados.en. los.que. se.consignaba.su.número,.hecho.lo.cual.se.hacía.la.declaratoria.de.elección.de.diputados.según.la.obtención.del.mayor.número.de.votos.hasta.completar.el.número.de.representantes.que.podía.elegir.la.provincia..De.todas.las.operaciones.relativas.al.escrutinio.había.de.darse.cuenta.en.actas,.las.cuales.servían.de.base.a.los.fines.de.extender.a.quienes.resultaban.electos.las.credenciales.



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de.rigor,.debiendo.ser.enviadas.posteriormente.a.las.Cortes..Esta.junta.no.tenía. facultades.para.proceder. a. la. anulación.de.actas.o.votos,. estando.limitada.su.actuación.a.la.verificación.aritmética.del.cómputo.efectuado.por.las.diferentes.secciones.del.partido.

.No.olvida.tampoco.limitar.esta.ley.la.competencia.de.las.juntas.todas.

que. en. ella. se. contemplaban,. asignándoles. el. tratamiento. exclusivo. de.asuntos. relativos. a. la. elección..No.obstante. lo. anterior,. el. orden.en. los.colegios.electorales.-.así.como.la.represión.de.las.faltas.que.se.llegaren.a.cometer.en.las.juntas.electorales.o.de.escrutinio.-.estaban.-.como.siempre.-.asignadas.al.Presidente,.quien.podían.solicitar.auxilio.de.las.autoridades.para.poner.a.la.orden.de.los.Tribunales.al.que.incurriese.en.alguno.de.los.hechos.tipificados.como.delitos..

.Contenía. igualmente. esta. ley. una. sección. especial. dedicada. a. las.

sanciones.penales,.en. la.cual. se.preveía. represión.para. los. funcionarios.que.alterasen.el.padrón.electoral.o.la.emisión.de.cédulas.de.identidad.a.los.fines.de.conceder.o.suprimir.la.capacidad.electoral..Se.castigaba.asimismo.a. quien. computase. votos. indebidamente. a. favor. de. un. determinado.secretario.escrutador,.concejal.o.diputado.

.La.pena.de.inhabilitación.perpetua.especial.para.el.cargo..se.preveía.

para.los.funcionarios.que.compelieren.a.los.electores.a.emitir.su.voto.a.un.determinado.candidato,.o.que.impidieran.que.éste.lo.diera.a.favor.de.la.persona.de.sus.preferencias..También.se.establecía.pena.de.inhabilitación.perpetua. para. el. ejercicio. de. los. derechos. políticos. para. los. miembros.de. mesa. que. abandonaren. el. puesto,. o. realizaran. maliciosamente. las.operaciones. electorales. que. les. estaban. encargadas,. no. consignando.reclamaciones.o.bien.dejando.de.remitir.copias.de.las.actas.

.Del.mismo.modo,.quienes.amenazaren.a.los.electores.para.determinar.

su. preferencia,. intentaren. comprar. votos,. o. sobornar. para. obtenerlos. o.desviar.los.que.otros.podría.obtener,.podrían.ser.privados.del.ejercicio.de.sus.derechos.políticos.

Se. estableció. en. . esta. ley. como. popular. la. acción para. demandar.la. represión. de. los. delitos. electorales,. al. tiempo. que. se. consideraba.circunstancia.agravante.la.descripción.de.toda.acción.tendente.a.estorbar.la.libre.emisión.del.sufragio.o.alterar.sus.resultados..Podían.asimismo.las.Cortes.dar.parte. a. los.Tribunales.de. las. irregularidades.que. se.hubiesen.suscitado.en.una.elección,.los.cuales.formarían.causa.dándole.trámite.sin.esperar.a.que.aquéllas.se.pronunciaran.sobre.la.legalidad.de.la.elección.


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En.la.práctica.esta.legislación.estuvo.también.matizada.por.la.abierta.intervención.del.Gobierno,.actitud. la.cual.no.era.sino.una.constante.en.la. vida.político-electoral. española.del. siglo.XIX,. facilitada. . -. en.el. caso.de. la. legislación. que. se. comenta. -. por. el. control. total. ejercido. por. la.administración.ordinaria.merced.a.la.particular.estructuración.de.las.juntas.escrutadores,. a. las. reducidas. facultades. con. que. contaban,. al. modo. en.que.estaban.integradas.y.-.en.general.-.al.conjunto.de.una.administración.electoral.cuyas.operaciones.-.al.margen.de.las.relativas.al.padrón.electoral,.que. estaban. judicializadas. -. ejecutaba. predominantemente. la. misma.administración.ordinaria,.como.ya.se.dijo.

De.este.modo,.no.es.extraño.que.el.Ejecutivo.-.liderado.por.Sagasta.-.haya.demandado.de.los.Gobernadores.Civiles.interviniesen.a.los.efectos.de.que.los.electores.no.se.extraviaran.en.modo.alguno.con.las.quimeras.ofrecidas.por.la.oposición.republicana.y.se.reforzara.así.la.posición.oficialista.favorable.a.la.monarquía,.por.la.que.el.Gobierno.mismo.propugnaba.hacia.enero.de.1869.y.en.virtud.de.la.cual.no.tuvo.reparo.alguno.en.dirigirse.abiertamente.a.los.electores.mediante.rabioso.manifiesto,.poniendo.todo.tipo. de. obstáculos. a. la. instalación. de. la. república. en. España.. No. deja.de.ser.paradójico.por. todo. lo.dicho. -.aunque.no.es. inexplicable.y.para.ello.muchas.razones.son.derivables.de.lo.aquí.expuesto.-.que.al.sufragio.universalizado.haya.correspondido.una.legislación.y.una.administración.electorales.endebles.y.fácilmente.conducibles.hacia.los.fines.perseguidos.por.el.Gobierno.en.un.determinado.momento.histórico.

Visto. todo. lo. anterior,. es. claro. que. los. aportes. de. la. normativa. en.comentario.se.pueden.reseñar.del.siguiente.modo:

1.-.Se.establece.en.España.el.sufragio.universal.

2.-. La. capacidad. electoral. se. determina. por. una. mayoridad. de. 25.años

3.-.Se.regulan.conjunta.-.pero.con.separada.verificación.-.las.elecciones.municipales, provinciales. y. para. Cortes,. aunque. contemplando.para.cada.una.de.ellas.técnicas.de.administración.distintas.

4.-. Las. condiciones. de. elegibilidad. se. reconducen. a. los. supuestos.que. rigen. la. capacidad. electoral,. estableciendo. algunas.incompatibilidades. en. virtud. de. la. ostentación. de. cargos. o.desempeño.de.funciones.públicas.



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5.-. Prosigue. la. evolución. del. padrón. electoral. y. del. libro. del.censo. electoral,. los. cuales. habían. de. ser. configurados. por. los.Ayuntamientos.de.forma.tal.que.se.rectificaban.anualmente..Se.les.adiciona.una.operación.relativa.a.traslados.electorales,.obligada.para.la.administración.electoral.por.vez.primera.

6.-.Se.mantiene.la.intervención.judicial.en.la.construcción.del.censo.electoral,.a.los.efectos.de.indicar.quiénes.cesan.en.el.ejercicio.de.los.derechos.políticos,.devienen.procesados.criminalmente,..tienen.en. su. contra. auto. de. prisión,. resultan. incapaces. o. . quebrados..Se.disponía.además.-.como.obligación.de.los.juzgados.-.remitir.certificación. en. la. que. conste. cuáles. electores. se. hallaban. en.alguno. de. los. supuestos. anteriores.. Además,. se. concede. a. los.electores.derecho.para.que.se. les.muestre.el.padrón.electoral.y.combatan.así.la.capacidad.electoral.de.sus.conciudadanos.

7.-.Se.establece.emisión.de.la.cédula.de.vecindad,.la.cual.se.expide.con.base.en.información.consignada.en.el.censo.electoral,.siendo.incluso.reclamable.en.vía.judicial.la.negativa.de.la.administración.estatal.a.expedirla.

8.-.Para.la.instalación.de.Juntas.Electorales.municipales,.provinciales.y. de. Cortes. se. procede. a. escoger. Secretarios. Escrutadores. de.entre.los.miembros.del.colegio,.ya.que.el.Presidente.lo.designa.el.Alcalde.entre.los.cinco.primeros.electores.de.mayor.edad.

9.-.A.diferencia.de. las.elecciones.provinciales,.para. . las.elecciones.a.Cortes. sí. se.estableció.un. régimen. jurídico.para.papeletas,.en.virtud.del.cual.son.nulas.las.papeletas.en.blanco,.las.ininteligibles.y.las.que.no.consignen.el.nombre.propio.de.los.candidatos,.y.lo.son.relativamente.las.que.consignan.más.nombres.que.los.que.se.podían. votar,. entendiendo. que. se. votaba. hasta. por. la. cantidad.permitida.

10.-. La. Junta. de. Escrutinio. General. -. para. elecciones. municipales.y. provinciales. . -. la. componen. los. miembros. de. los. colegios.electorales. presididos. por. el. Alcalde,. con. asistencia. de. los.miembros. del. Ayuntamiento,. aunque. carecen. de. voto. para. los.efectos. del. escrutinio,. en. las. municipales.. Ante. ella. se. pueden.interponer. reclamaciones. en. contra. de. lo. que. se. resuelve. en.


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las. Juntas. Electorales,. si. el. reclamo. versa. sobre. inexactitud. o.autenticidad..Las.Juntas.de.Escrutinio.General,.en.las.elecciones.para.Cortes,. las.presiden.el.Gobernador.provincial. y.el. Juez.de.Primera.Instancia,.aunque.no.tienen.otro.voto que.el.de.calidad..Concurren.a.esta.junta.los.Diputados.Provinciales.de.los.partidos.en.ellas.comprendidos.

11.-. La. nulidad. de. la. elección. municipal,. y. los. requisitos. de.elegibilidad,.son.del.conocimiento.del.Ayuntamiento,.que.no.es.un.organismo.electoral...Su.decisión.es.apelable.ante.la.Diputación.Provincial,.pudiendo.este.órgano.pronunciarse.sobre.la.validez.de.las. elecciones.de.una. Junta,. o.declarar. la.nulidad.y.ordenar. su.repetición.totalmente.o.parcialmente..

Como. producto. de. las. elecciones. para. constituyentes,. que. se.convocaron. utilizando. precisamente. la. normativa. supra. reseñada,. se.emitió.la.Constitución.de.1869,.cuya.inspiración.procede.del.espíritu.de.los.textos.constitucionales.belga y.norteamericano,.y.-.por.ello.mismo.-.se.estima.que.es.de.originación.popular..De.ahí.que.el.prefacio.de.este.texto.constitucional. indique. que. las. Cortes. Constituyentes. -. electas. mediante.sufragio. universal. -. sancionaban. el. texto. antedicho.. Por. lo. demás,. esta.constitución. podía. conceptuarse. como. rígida. habida. cuenta. de. que.establecía.un.procedimiento.específico.para.su.propia. reforma;. también.proclamaba.el.principio.de.la.división.de.poderes.y.contenía.un.tratamiento.en.detalle.sobre.derechos.fundamentales,.siendo.destacable.asimismo.la.constitucionalización.del.sufragio.universal.y. la.consecuente.superación.momentánea.-.y.por.ello.mismo.precaria.-.del.voto.censitario.que.había.signado.el.desarrollo.de.toda.la.legislación.electoral.española..56

Esta. consagración. constitucional. del. sufragio,. universalizándolo,.supone. -. en. principio. -. el. advenimiento. de. un. régimen. de. carácter.democrático,.y.es.de.suma.importancia.a.los.efectos.de.determinar.con.qué.institutos.y.figuras.iuselectorales.incide.sobre.la.administración.electoral,.la.cual.-.como.se.ha.expuesto.-.en.mucho.había.fundado.el.conjunto.de.sus.operaciones,.así.como.su.consistencia,.lo.mismo.en.función.del.voto.estructurado.censitariamente.que.sobre.la.base.de.facilitar.al.Gobierno.una.alta.controlabilidad.de.la.administración.y.de.los.resultados.electorales.

.

56 Para los efectos de la circunstanciación histórica de la Constitución de 1869, consúltese a Tomás Villarroya, op.- cit., págs. 84-94.



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Aunque.no.puede.afirmarse.-.dentro.de.los.límites.de.este.trabajo.-..en.qué.medida.se.influyeron.recíprocamente,.es.claro.que.se.habrá.establecido.-.a.partir.de.esta.constitución.-.una.variable.relacional.entre.la.forma.de.vivir.lo.político,.la.administración.electoral.y.los.derechos.de.libertad.de.culto,.de.reunión.y.de.asociación.57.No.pudo.ser.sino.así.-.y.es.lo.más.probable.-,. habida. cuenta. de. que. la. unión. de. los. partidos. políticos. hacia. 1867-1868.era.producto.de.la.consideración.según.la.cual.la.soberanía.nacional.debía.asentarse.sobre.el. sufragio.universalizado,.consideración.que,.por.lo.demás,.sobrepujaba.al.peso.de.la.preeminencia.atávica.de.la.Corona..De.ahí.a.estimar.que.es.a.esa.soberanía.-.dinámicamente.desplegada.-.a.la.que.corresponde.determinar.la.forma.de.gobierno.sea.monárquica,.sea.republicana,.hay.sólo.un.paso.que.históricamente.se.da.cuando.se.obliga.a.Isabel.II a.declinar.el.trono.y.exilarse.en.Francia,.conforme.con.lo.que.supra.se.adelantó.58.

.Al. promulgarse. el. texto. de. la. constitución. de. 1869. -. como. bien. lo.

indican. De. Carreras. y. Vallés. 59-. con. mucha. dispersión. se. procedió. a.establecer.que.correspondía.al.Congreso.o.al.Senado,.según.fuese.el.caso,.proceder.a.la.calificación.de.las.elecciones.examinándolas.en.su.legalidad.y. revisando. asimismo. la. dación. de. las. condiciones. de. elegibilidad. de.quienes.resultaren.electos.para.desempeñarse.en.uno.de.aquellos.cuerpos.legislativos,.con.lo.cual.se.continuó.la.tradición.del.control.parlamentario.de. las. elecciones.. Se. estableció. asimismo. que. tanto. senadores. como.congresistas.representaban.a.la.nación.y.no.a.sus.electores,.y.se.instituyó.una.capacidad.electoral.cuyo.desarrollo.se.dejó.librado.a.la.ley..

La..del.20.de.agosto.de.187060.es.ley.electoral.que.se.promulgó.para.la.elección.de.Ayuntamientos,.Diputaciones.Provinciales,.compromisarios.para.senadores.y.diputados.a.Cortes,.y.establecía.la.capacidad.electoral..en.forma.amplia,.universalizándola.para.todos.los.españoles.y.estableciendo.como. impedimentos para. ejercerla. la. privación. del. ejercicio. de. los.

57 No es este el lugar para entrar en un desarrollo tal, y los objetivos de esa disquisición los rozan tangencialmente, pero se ha cedido a la tentación de sugerir - al menos - las eventuales relaciones entre los factores precitados, a las cuales ha dado cabida esta constitución. 58 Así lo plantea al menos Sánchez Agesta en op.- cit., pág. 260-292.59 Vid.- p.- cit., págs. 210-211.60 Vid.- Leyes Electorales y Proyectos de Ley, op.- cit., págs. 289-344.


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derechos.políticos.y.el.dictado.de.auto.de.prisión.contra.los.procesados.criminalmente.61

.Esta. ley. preveía. asimismo. la. elección. de. senadores. -. por. ámbito.

provincial.-.por.voto.universalizado.pero.en.forma.indirecta.y.en.tal.sentido.-.así.como.en.otros.que.se.pondrán.de.manifiesto.infra.-.con.esta.legislación.se. insiste.en. la.naturaleza. representativa.del. régimen.constitucional,. así.como.en.dotar.de.mayor.precisión. técnica.-.y.de. las.máximas.garantías.judiciales.-. las.operaciones.relativas.a.la.construcción.de.las. listas.y.del.censo.electorales..Hay.asimismo.–.según.se.puede.ver.prima.facie.–.un.tímido.esbozo.de.control.jurisdiccional.en.la.Junta.de.Escrutinio...

. .En. cuanto. a. las. condiciones. de. elegibilidad . -. para. Senadores. -. se.

exigía.una.mayoridad.de.40.años,.así.como.el.ejercicio.previo.de.algún.cargo.de.Estado.(Ministro.de.la.Corona,.Presidente.del.Consejo.de.Estado,.Capitán.del. Ejército.o.Almirante,. Embajador,. etc.),. en. tanto.que.para. el.cargo.de.Diputado.a.Cortes bastaba.con.figurar.como.elector.

.Igual. que. la. legislación. anterior,. esta. normativa. establecía. . la.

identificación.de.los.electores.mediante.cédula.talonaria.-.que.se.entregaba.a. domicilio. -. la. cual. había. de. ser. expedida. por. los. Ayuntamientos.confeccionándola.materialmente.a.partir.de.libros.talonarios,.cuyo.número.coincidiría. en. cada. municipio. con. los. colegios. electorales. y. secciones.incluidos. dentro. de. su. jurisdicción.. Los. libros. antedichos. habían. de.renovarse.con.cada.elección.y.en.ellos.debía.asentarse.el.nombre.de.todos.los.electores.que.gozaran.de.plena.capacidad.electoral,.omitiéndose.los.nombres. de. quienes. estuvieran. incapacitados. o. tuvieren. impedimento.para.figurar.como.electores..Igualmente,.las.cédulas.debían.ser.renovadas.en.el.supuesto.de.que.hubieran.de.verificarse.nuevas.elecciones,.y.en.el.caso.de.que.el.elector.la.extraviase.se.le.podía.duplicar.tomándola.de.los.libros.talonarios.supra.referidos,.indicando.así.en.la.lista.de.votantes.que.el.voto.se.emitiría.con.cédula.duplicada..

Como.puede.apreciarse.a.partir.de.lo.dicho,.la.técnica.para.la.confección.de. la. cédula. talonaria. implica. una. ulteriorización. de. la. idea. con. que.la. había. introducido. la. normativa. anterior,. mejorando. sus. presupuestos.conceptuales.y.de.uso,.así.como.la.base.material.de.su.emisión..

61 Cual nota curiosa interesa destacar que esta ley establecía como impedimento la condición de indigente. Vid.- op.- cit. supra, artículo 2º, pág. 290.



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Adicionalmente.debían.contar.los.Ayuntamientos.con.un.libro.de.censo.electoral,.en.el.cual.se.consignarían.alfabéticamente.-.con.asignación.de.número.-.los.electores.que.estuvieren.gozando.de.su.capacidad..Este.libro.estaba. sujeto. a.un. régimen.de. legalización.particular,. toda. vez.que. sus.hojas.debían.estar.numeradas,.selladas..y.rubricadas.por.el.Secretario.del.Ayuntamiento. con. el. visto. bueno. del. Alcalde,. acompañado. todo. de. la.firma.de.diez.electores.determinados.al.azar..

.El. tratamiento. que. con. la. presente. normativa. se. le. da. al. censo.

electoral,.así.como.a.las.listas.electorales,.no.sólo.supone.una.complejidad.técnica.considerable,.sino.que.también.implica.una.mejora.de.las.técnicas.contenidas. en. legislaciones. precedentes,. . sobre. cuya. base. se. entra. a.desarrollar.aquí.un.aparato.aplicable.al.censo.electoral,.con.un.régimen.jurídico.propio,.en.virtud.de.todo.lo.cual.podría.calificarse.de.moderno,.aparte. de. que. obran. estas. disposiciones. el. efecto. de. diferenciar. ahora.netamente.-.aunque.manteniendo.la.conexión.-.el.censo.electoral.de.las.listas.electorales..

La.existencia.-.en.esta.ley.-.de.un.determinado.procedimiento.-.con.efectos. incluso. depurativos. -. para. la. construcción. del. censo. electoral.confirma.la.anterior.opinión.

Por.otra.parte,.el.libro.del.censo.electoral.se.configuraba.-.con.mayor.precisión. y. detalle. técnico. que. en. la. ley. anterior. -. a. partir. de. las. listas.electorales.que.cada.Ayuntamiento.debía.formar.basándose.en.el.padrón.de.vecindad..Las.listas.electorales.eran.de.obligada.publicación.a.los.fines.de.que.pudieran.hacer.los.electores.las.reclamaciones.pertinentes.sujetas.en. su. formulación.a.un. término.que.era. fatal,.así.como.era. también.de.obligada. exhibición. el. padrón. de. vecindad. y. el. mismo. libro. del. censo.electoral.-.a.petición.de.interesado.-.cuando.fuesen.reclamables.omisiones,.o. exclusiones,. por. indebida. incapacitación,. que. podían. solicitarse. ante.los.Ayuntamientos,.cuyos.acuerdos.podían.apelarse.ante.las.Diputaciones Provinciales.. Las. decisiones. de. esta. diputación. -. a. su. vez. -. podían. ser.examinadas.por.las.Audiencias.Nacionales,.con.participación.del.Ministerio.Fiscal..Estaban.asimismo.compelidos.los.Juzgados.a.remitir.a.los.Alcaldes.correspondientes.testimonio.de.los.autos.de.prisión,.sentencia.ejecutoria.o. suspensión. de. derechos. políticos. que. afectaren. a. los. vecinos. de. su.jurisdicción,. del. mismo. modo. que. se. había. dispuesto. en. la. precedente.normativa..


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Es. interesante.notar. -.por.otra.parte. -.que. la.construcción.del.censo.electoral.estaba.sujeto.-.de.algún.modo.-.al.principio.de.res litigiosa,.toda.vez. que. los. electores. estaban. legitimados. para. demandar. lo. mismo. la.inclusión.que.la.exclusión.de.otros.electores.de.su.municipio,.pudiendo.llevar. estas. reclamaciones. -. según. lo. que. ya. se. ha. visto. -. hasta. las.Diputaciones. Provinciales,. diferenciándose. este. procedimiento. del. que.se.establecía.para.la.reclamación.motivada.en.exclusión.que.afectara.al.propio.promovente,.para. la. cual. se. concedía. recurso.ante. la.Audiencia.Nacional,.como.ya.se.afirmó..En.cualquier.caso,.las.listas.electorales.habían.de.publicarse.adicionándolas.con.indicación.precisa.del.colegio.electoral.-.o.de.las.secciones.-.a.las.cuales.se.habían.adscrito.los.electores,62.detallada.técnica.no.considerada.en.las.legislaciones.anteriores.

.Para. las. elecciones. municipales,. la. convocatoria. estaba. fijada. en.

la. ley. municipal,. pero. la. división. territorial. electoral. había. de. hacerla.el.Ayuntamiento. procediendo. a. darle. publicidad. para. que. los. electores.propusiesen. las. enmiendas. que. tuvieren. a. bien.. Una. vez. publicada. en.forma. definitiva. se. tenía. por. inalterable.. También. correspondía. a. los.Ayuntamientos.la.determinación.de.los.locales.donde.había.de.verificarse.la.elección.

.En. el. caso. . de. las. elecciones. para. diputados. la. división. territorial.

electoral.había.de.prepararla.el.Gobierno,.oyendo.de.previo.a.la.Diputación.Provincial..Esta.división.se.tenía.por.inmodificable..una.vez...que.recibía.la.debida.publicidad..Por. lo.que.hacía.a. las. elecciones.para.Diputados.a. Cortes,. éstas. se. verificaban. según. la. determinación. -. en. términos. de.colegios. electorales. y. sus. secciones. -. efectuada. por. los. Municipios,. a.quienes. también. les.correspondía.fijar. los. locales.en.que. tendrían. lugar.las.elecciones..

.Por.otro.lado.interesa.notar.que.las.elecciones.de.compromisarios.para.

senadores..debían.realizarse.conjuntamente.con.las.de.diputados.a.Cortes,.rigiéndose.de.acuerdo.con.los.principios.supra.expuestos.

62 Curiosamente esta legislación privaba del derecho de voto activo - para las elecciones provinciales y municipales al personal del ejército y de la armada que estuviesen en servicio activo, concediéndoselos sólo par las elecciones de Diputados a Cortes y Compromisarios para Senadores, aunque se les emitía identificación electoral. Vid.- artículo 35 y 36 de la Ley que se comenta en Leyes Electorales y Proyectos de Ley, op.cit., pág. 299.



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Las. instalación.de. las. Juntas.Electorales. -.para. la.verificación.de. las.elecciones.tanto.municipales.como.provinciales.y.para.Diputados.a.Cortes.-.estaba.precedida.por.una.elección.en.la.que.era.exigida.la.identificación.electoral,.se.contaba.con.un.régimen.particular.de.impugnación.y.validez.de.los.votos.emitidos.para.estos.efectos,.se.llevaba.a.cabo.un.escrutinio.de. aquéllos. y. tenía. lugar. una. proclamación. de. Presidente. y. Secretarios.Escrutadores.para.la.mesa.definitiva..La.mesa.interina.-.como.era.costumbre.-.estaría.presidida.por.el.Alcalde.o.Regidor.correspondiente..Al.Presidente.de. la. Junta.Electoral. le.estaba.encargada. la.conservación.del.orden,.así.como.la.inmediata.represión.de.las.faltas.debiendo.poner.a.la.disposición.de.los.tribunales.al.presunto.reo.de.delito.electoral..

Para.la.emisión.del.voto.se.procedía.de.manera.tal.que.se.proclamaba.el.nombre.del.elector.que.había.votado.y.así.se.consignaba.-.con.la.expresión.“votó”.-. tanto.en.la. identificación.del.elector.como.en.la. lista. talonaria..Las. dudas. sobre. la. identidad. de. un. elector. podían. zanjarse. acudiendo.al. testimonio. de. los. electores. presentes. y. cotejando. también. la. cédula.con.el.talón.a.partir.del.cual.fue.expedida,.poniéndolo.a.la.orden.de.los.Tribunales.de.Justicia.en.caso.de.no.dilucidarse.adecuadamente.lo.relativo.a.su.identidad..Sin.embargo,..era.inadmisible.de.plano.el.planteamiento.de.cuestión.alguna.relativa.a.la.capacidad.electoral.de.quienes.figuraran.en.las.listas.correspondientes.

.Es.de.notar.de.nuevo.que.las.papeletas.utilizadas.eran.las.que.portaba.

el.elector,.acto.procedimental.de.menor.entidad.técnico-electoral.que.el.previsto.-.entre.otras.-..por.la.ley..de.1865,.insuficiencia.que.por.lo.demás.se.puso.infra.de.relieve.oportunamente..

Por. otra. parte,. se. aprecia. una. sensible. evolución. en. punto. al. uso.de. cédula. -. en. este. caso. denominada. talonaria. -,. la. cual. servía. como.identificación. electoral. y. que. lamentablemente. no. sobrevive. en. la.normativa.posterior.desapareciendo.así.con.esta.ley.en.forma.definitiva.

Del.mismo.modo,. tanto.para. las.elecciones.municipales.como.para.las.provinciales,.lo.mismo.que.para.las.elecciones.a.Cortes,.no.se.recogía.el.Principio.de.Concentración.de.la.Elección,.en.razón.de.lo.cual.éstas.se.verificaban.sucesivamente.durante.tres.días,..pasados.los.cuales.procedía.una. Junta. de. Escrutinio. General. -. integrada. por. tantos. comisionados.como.colegios.electorales.hubiera,.y.presidida.por.el.Alcalde,.en.el.caso.de.elecciones.municipales,.y.por.el.Juez.de.Primera.Instancia.en.el.caso.de. las.elecciones.para.diputados.provinciales.y.para.diputados.a.Cortes.-. al. recuento. de. todas. las. actas. de. los. diferentes. Juntas. Electorales. sin.


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pronunciarse.sobre.la.validez.de.los.votos.y.básicamente.a.los.efectos.de.proceder.a.una.comprobación.aritmética.de.los.sufragios.emitidos.en.las.distintas.Juntas.Electorales,.facultad.meramente.comprobatoria.que.es.de.larga.data.-.como.ya.se.ha.visto.-.y.que.persiste.-.con.alguna.modificación.como.se.dirá.en.breve.-.durante. todo.el.desarrollo.de. la.administración.electoral.española.

No.obstante.lo.anterior,.para.el.caso.de.las.elecciones.municipales.y.de.Diputados.Provinciales.-.una.vez.confrontadas.las.actas.y.hecho.el.recuento.de.los.votos,.se.procedía.a.conocer.de.las.reclamaciones.formuladas.por.los. electores. contra. la. legítima. representación. de. los. miembros. de. los.colegios.electorales,.la.exactitud.y.autenticidad.de.las.actas,.así.como.de.la.validez.de.la.elección,.aunque.de.lo.ahí.resuelto.se.podía.apelar.para.ante.el.Ayuntamiento.y.los.comisionados.de.la.Junta.de.Escrutinio.General.y.de. lo.que.aquél.y.éstos. resolvieran.conjuntamente.cabía. reclamación.ante. la. Comisión. Provincial,. la. cual. resolvía. en. definitiva. pudiendo.pronunciarse.sobre.la.capacidad.de.los.elegidos,.así.como.sobre.la.validez.de. la.elección,.o.bien.confirmar. lo. resuelto.por. los.comisionados.de. la.Junta.de.Escrutinio.y.el.Ayuntamiento..Así,.se.está.de.nuevo.en..presencia.de.un.sistema.de.calificación.de.conformidad.con.el.cual.el.examen.de.las.elecciones.está.atribuido.a.un.órgano.cuyo.componente.viene.dado.por.la.administración.ordinaria,.situación.que.-.mutatis mutandis -.no.es.nueva.en.la.normativa.electoral.española.y.que.ya.tenía.un.antecedente.en.la.ley.del.9.de.noviembre.de.1868.

Lo. relativo. a. la. penalización. de. las. infracciones. electorales lo. trata.esta.ley.-.sin.duda.alguna.-.de.modo.mucho.más.sistemático.que.toda.la.anterior.legislación.electoral.

.En. efecto,. trata. separadamente. la. falsificación. de. la. identificación.

electoral. y. el. libro. del. que. ésta. se. extraía,. la. listas. electorales,. el. libro.del. censo.electoral. y. el. cómputo.de.votos. a. favor.de.un.candidato,. así.como.el.voto.duplicado.y. la.coacción.en. la.emisión.del. sufragio,.de. lo.que. son. las. acciones. perseguibles. ejecutadas. por. funcionarios. públicos.sea.por.negarse.a.expedir.la.identificación.electoral.o.alterar.la.instalación.provisional. de. las. Juntas. Electorales,. sea. por. negarse. a. admitir. recursos.en. contra. de. los. actos. electorales,. incluyéndose. además. una. serie. de.operaciones.tales.cual.dejar.de.certificar.el.número.de.votos.emitidos.o.la.condición.de.electo,.facilitar.la.emisión.del.voto.de.quien.no.tiene.derecho.a.hacerlo.u.obstaculizar.para.emitirlo.a.quien.sí.lo.tuviere..La.acción.para.la.denuncia.de.estos.delitos.era.pública.y.los.Tribunales.debían.proceder.



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sin.sujeción.al.resultado.de.la.eventual.calificación.sobre.la.legalidad.de.las.elecciones.63.Es.apreciable.-.por.tanto.-.una.fuerte.tipificación.de.las.conductas. relacionadas.con.el.padrón,.el. libro.del.censo.electoral.y. las.listas.electorales,.así.como.con.los.actos.constitutivos.del.procedimiento.electoral,.tales.como.la.emisión.del.voto.y.el.escrutinio..

En.la.práctica,.la.normativa.supra.comentada.sirvió.para.normalizar.la.vida.política.española,.normalización.que.ciertamente.ya.se.había.iniciado.con.el.nombramiento.de.Amadeo.de.Saboya.-.por.las.Cortes.-.como.Rey.de. España. y. la. formación. de. Gobierno. por. parte. del. General. Serrano,.incluyendo.a.progresistas,.unionistas.y.demócratas,.pero.que.termina.de.asentarse.con.la.convocatoria.a.Cortes.en.febrero.de.1871..En.esta.elección.-.como.ya.era.lo.tradicional.-.el.Gobierno.no.dejó.de.intervenir.a.los.efectos.de.orientar.el.resultado.de.la.elección.y.garantir.así.la.sobrevivencia.de.la.recientemente.fundada.monarquía.democrática,.todo.lo.cual.se.consiguió.de.forma.precaria.ya.que.-.en.1871.-.en.el.Congreso.se.hizo.pública.la.destinación.de.fondos.por.parte.del.Gobierno.-.que.en.ese.momento.dirigía.Sagasta,. quien,. para. las. elecciones. de. 1871. fungía. como. Ministro. de.Gobernación.-,.a.fin.de.financiar.propaganda.a.favor.del.Ejecutivo,.lo.cual.lo.obligó.a.renunciar..A.partir.de.entonces.la.monarquía.democrática.entra.en.crisis.hasta.que.su.fracaso.final.-.hacia.1873.-.condujo.a.la.instauración.de. la. Primera.República,. avatares. en. todos. los. cuales. las.Cortes. fueron.elegidas.con.la.legislación.que.se.ha.reseñado.

. De. este.modo,. y. visto. todo. lo. anterior,. pueden. señalarse. como.factores. sobre. las. que. descansó. la. administración. electoral. según. la.normativa.que.se.ha.comentado.los.que.así.se.describen:

63 En la práctica, las elecciones - entre otras - de Diputados que se verificaron con base en esta legislación estuvieron influidas por una fuerte actividad estatal, ya que el Gobierno solicitó - mediante manifiesto a toda la Nación - se votara por los partidos Republicano y Carlista. Asimismo Sagasta remitió a los Gobernadores una circular recomendándoles el cumplimiento de la ley electoral, con todo lo cual se procuraba asegurar - el Gobierno - el predominio de su propia coalición partidista. Importa destacar que - pese a todo - hubo una amplia participación popular de casi un 67% de del electorado; del mismo modo, conviene reparar en la circunstancia según la cual - estando vigente esta normativa - tuvieron lugar constantes disoluciones y convocatorias a Cortes, así como acontecimientos de suma importancia para la agitada España del último cuarto de siglo, como la denuncia del desvío de fondos para gastos electorales por parte del Gobierno, lo cual obligó a la dimisión de Sagasta en el 26 de mayo de 1872. Vid. Fernández Domínguez, op.- cit., págs. 139-141.


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1.-. La. capacidad. electoral. se. establece. en. forma. amplia,.universalizándola.para.todos.los.españoles

2.-.Se.dota.de.mayor.precisión.técnica,.y.de.garantías.judiciales,.las.operaciones. relativas.a. la.construcción.de. las. listas.y.del.censo.electorales.

3.-. Se. establece. . la. identificación. de. electores. por. medio. de.cédula. talonaria,. la. cual. han. de. expedir. los. Ayuntamientos.confeccionándola. a. partir. de. libros. talonarios,. cuyo. número.coincidiría. -.en.cada.municipio. -.con. los.colegios.electorales.y.secciones.habidos.en.su.jurisdicción..Las.cédulas.han.de.renovarse.si.se.verifican.nuevas.elecciones.

4.-.Los.Juzgados.han.de.remitir.a.los.Ayuntamientos.testimonio.de.los.autos.de.prisión,.sentencia.ejecutoria.o.suspensión.de.derechos.políticos.que.afectaren.a.los.vecinos.de.su.jurisdicción.

5.-.Deben.contar.los.Ayuntamientos.con.un.libro.de.censo.electoral,.en. el. cual. se. consignan. alfabéticamente. -. y. por. número. -. los.electores.que.estuvieren.gozando.de. su.capacidad,.el.cual.esta.sujeto.a.un.régimen.jurídico.particular..Las.omisiones.en.este.libro.son.reclamables ante.los.Ayuntamientos,.cuyos.acuerdos.se.pueden.apelar.ante.las.Diputaciones.Provinciales..Las.resoluciones.de.la.diputación.-.a.su.vez.-.pueden.ser.examinadas.por.la.Audiencia.Nacional.

6.-. Las. papeletas. utilizadas. son. las. que. porta. el. elector,. acto.procedimental.de.menor.entidad.técnico-electoral.que.el.previsto.en.otras.leyes..

7.-. Para. las. elecciones. municipales. y. de. Diputados. Provinciales. -.una.vez.hecho.el. recuento.de.votos. -. se.procede.a.conocer.de.las.reclamaciones.formuladas.por.los.electores.contra.la.legítima.representación. de. los. miembros. de. los. colegios. electorales,. la.exactitud.y.autenticidad.de.las.actas,.así.como.de.la.validez.de.la.elección..De.lo.resuelto.se.puede.apelar.para.ante.el.Ayuntamiento.y.los.comisionados.de.la.Junta.de.Escrutinio.General.y.de.lo.que.aquél.y.éstos.resolviera.-.conjuntamente.-.cabe.reclamación.ante.la. Comisión. Provincial,. la. cual. resolvía. en. definitiva. pudiendo.



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pronunciarse.sobre.la.capacidad.de.los.elegidos,.así.como.sobre.la.validez.de.la.elección

8.-.Corresponde.al.Congreso.-.o.al.Senado.-,.según.el.caso,.proceder.a.la.calificación.de.las.elecciones.correspondiente,.examinándolas.en.legalidad.y.revisando.las.condiciones.de.elegibilidad.

Con.la.proclamación.de.Alfonso.XII.- en.1874.-.como.Rey.de.España.se.produce..la.restauración.de.la.monarquía,.lo.cual.supone.una.involución.al. mismo. estado. de. cosas. imperante. durante. el. reinado. de. Isabel. II,. al.menos.en.punto.a.la.universalización.del.sufragio..Preparó.el.terreno.para.tales. efectos. Cánovas. del. Castillo que. -. con. paciente. diligencia. -. hizo.que.el.país.se.esperanzara.con.los. .beneficios.de.una.nueva.monarquía.reinspirada.y.fortalecida,.la.cual.se.presentó.como.si.pudiera.dar.un.respiro.a.la.convulsionada.España.de.aquellos.años.

La. Constitución. de. 1876, votada. por. Cortes. constituyentes. que. sí.se. eligieron. con. base. en. sufragio. universalizado,. y. cuyo. proyecto. era.producto.de.un.gran.concilio..nacional.convocado.por.Cánovas,.supone.la.supresión.de.la.doctrina.de.la.soberanía.nacional.y.establece.un.regreso.a. la. soberanía. compartida. por. el. Rey. y. las. Cortes,. de. modo. tal. que. la.voluntad.real.y.la.representación.nacional.se.complementaban.en.forma.recíproca.

.Esta. constitución.no.establecía.un.procedimiento.específico.para. su.

reforma,.por.lo.que.era.en.extremo.flexible.y.permitía.-.por.ello.mismo.-.una.elasticidad.tal.que.facilitaba.orientaciones.gubernativas.de.muy.variados.signo..No.obstante,.suprimió.la.libertad.de.cultos,.permitió.al.Gobierno.un.mayor.grado.de.disponibilidad.sobre.los.derechos.fundamentales..y.remitió.el.derecho.al.sufragio.al.desarrollo.legislativo,.en.virtud.de.lo.cual.se.operó.el.regreso.al.voto.censitario,.situación.paradójica.que.no.se.explica.sino.merced.al.anticipo.de.Cánovas.del.Castillo.respecto.de.eventuales.críticas.en.lo.que.atingiría.a.unas.Cortes.que.no.hubieran.contando.con.amplio..sustento.popular.para.la.aprobación.de.la.constitución.

La. Constitución. que. se. comenta. configuró. las. Cortes. de. modo. que.estuvieran. integradas. -. como. había. sido. tradición. -. por. el. Senado. y. el.Congreso;.los.senadores.eran.parcialmente.elegidos.y.el.resto.nombrados.por.el.Rey,.en.tanto.que.para.los.diputados.se.previó.una.reelección.-.incluso.indefinida.-.de.acuerdo.con.lo.que.dispusiera. la. ley.correspondiente,. la.


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cual.se.sancionó.como.Ley.Electoral.de.20.de.julio.de.1877.y.restableció.-.según.lo.que.ya.se.dijo.-.el.voto.censitario.al.poner.nuevamente.en.vigencia.los.presupuestos.de.la.Ley.Electoral.de.1865.

.Las.Cortes.Generales.se.reservaban.la.facultad.de.examinar.los.requisitos.

de.elegibilidad,.así.como.la.legalidad.de.la.elección.de.sus.miembros.Este.precepto.-.contenido.en.el.artículo.34.constitucional.-.no.fue.desarrollado.sino. en. virtud. de. la. ley. que. derogó. a. la. legislación. de. 1868,. pero. en.todo.caso.tal.facultad.estaba.ya.prevista.a.favor.del.Congreso.en.el.texto.constitucional.de.marras.

Pese. a. que. esta. ley. involuciona,. en. lo. que. a. la. administración.electoral.respecta,.mantiene.un.nivel.aceptable.en.lo.relativo,.sobre.todo,.a. la. configuración. de. las. listas. electorales,. toda. vez. que. las. encarga. al.Ayuntamiento.-.en.concreto.a.la.Secretaría.de.éste.-,.disponiendo.que.en.ellas.se.lleve.un.libro.denominado.registro.del.censo.electoral,.en.el.cual.figuraran.los.electores.fallecidos,.así.como.los.excluidos.e.incluidos.en.virtud.de.sentencia.judicial,.mecanismos.con.los.cuales.la.confección.de.las.listas.electorales.experimenta.nuevamente.un.sensible.avance.en.relación.con.toda.la.legislación.anterior,.habida.cuenta.de.los.precisos.alcances.que.con..este.tipo.de.registración.electoral.se.logra,.con.todo.y.que.las.operaciones.y.el.instituto.de.las.listas.electorales.tenía.interesantes.antecedentes.en.toda.la. legislación. anterior,. los. cuales. reproduce. puntualmente. la. normativa.que.se.comenta,.entre.la.cual.legislación.destacan.las.leyes.de.los.años.de.1846,.1865.y.1870..

Este.libro.-.el.del.registro.del.censo.electoral.-.estaba.bajo.la.supervisión.de.una.comisión.permanente.integrada.por.el.Alcalde,.cuatro.concejales.y.un.Presidente,.la.cual.era.a.su.vez.responsable.de.los.errores.que.pudieran.afectar.a.los.asientos,.teniendo.la.comisión.antedicha.-.y.estas.operaciones.-.un.antecedente.en.la.homóloga.sancionada.por.la.ley.electoral.de.1865,.aunque.su.más.larga.data.se.remonta.a.la.legislación.del.año.de.1846..

. .Los.resultados.de.las.registraciones.de.este.libro.estaban.sometidos.a.

publicidad,.con.la.finalidad.de.que.los.electores.hicieran.las.rectificaciones.del. caso. -. dentro. de. cuyas. obligaciones. estaba. la. de. indicar. cualquier.variación.del.domicilio.a.la.comisión.antedicha.-.y.hasta.recurrieran.de.lo.que.esta.comisión.resolviese.en.este.punto.mediante.recurso.de.queja.ante.el.Gobernador de.la.provincia.respectiva..Una.vez.rectificada.completamente,.esta.lista.se.convertía.en.padrón.electoral.y.no.podía.modificarse.sino.hasta.el.año.siguiente..Es.claro.-.por.lo.que.se.ha.dicho.-.que.la.formulación.de.



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las.listas.electorales.estaba.aún.-.en.todo.-.encargada.a.la.administración.ordinaria,.incluso.en.lo.tocante.a.su.depuración.mediante.recurso.en.sede.administrativa,.aunque.sin.excluir.-.claro.está.-.la.posibilidad.de.acudir.a.la.sede.judicial.para.ejercer.control.sobre.lo.actuado.por.la.administración.en.cuanto.al.padrón.electoral,.según.lo.que.se.dirá.de.seguido.

.Para.demandar. la. exclusión.o. inclusión. en. esta. listas,. había. acción.

popular.concedida..-.eso.sí.-.a.quienes.figuraran.en.ellas,.y.para.conocer.del.asunto.resultaban.competentes. los. Jueces.de.Primera. Instancia de.la.jurisdicción. ordinaria. correspondiente. a. los. sitios. comprendidos. en. las.listas.electorales..Las. resoluciones.del. juez.podían.ser.apeladas,.y.de. la.apelación.antedicha.conocía.la.Audiencia.respectiva,.cuya.resolución.era.definitiva.. Es. claro. así,. que. el. control. jurisdiccional. se. ejercía. en.doble.instancia,.maguer.focalizado.a.este.aspecto.específico.de.la.administración.electoral.dado.que.-.verbi.gratia,.en.punto.al.escrutinio.general.-.el.contralor.ejercido.por.los.funcionarios.jurisdiccionales.es.excesivamente.modesto,.cuando.no.puramente.marginal,.como.ya.se.tendrá.ocasión.de.ver..Nótese.que. en. todo. lo. anterior,. la. sistemática. del. control. judicial. que. esta. ley.establece.es.la.misma.-.como.ya.se.adelantó.-.que.la.contemplada.en.la.ley.de.1865.

La. designación. de. los. recintos. electorales. la. encomendaba. esta. ley.al. Gobernador,. quien. estaba. obligado. a. darle. debida. publicidad. con.anterioridad.a.la.verificación.de.las.elecciones.

.Para. la. . instalación.de. las.mesas.electorales. la.Comisión. Inspectora.

del. Censo. Electoral,. presidida. por. el.Alcalde. o. Teniente,. designaban. al.Presidente.del.colegio.electoral.-.escogiendo.como.tal.al.primero.de.una.lista.de.cinco.mayores.contribuyentes. -,.al.que. se.unían.posteriormente.cuatro. Secretarios. Escrutadores. nombrados. de. entre. los. electores. que.conformaban.el.colegio.electoral..Tampoco.reconocía.esta.ley.el.Principio.de.Concentración.de.las.Elecciones,.de.modo.tal.que.éstas.se.verificaban.en.el.transcurso.de.dos.días,.durante.los.cuales.los.electores.consignaban.-.secretamente.-.en.un.papeleta.que.ellos.mismos.portarían.el.nombre.de.los. candidatos,. procediendo. el. Presidente. a. depositarla. en. la. urna.. Los.nombres.de.los.electores.habían.de.registrarse.en.una.lista.numerada.

.Verificada.la.elección,.el.Presidente.extraería.las.papeletas.de.la.urna.

leyéndolas.para.que.confrontaran.su.número.los.Secretarios.Escrutadores.con.el.de.votantes.consignado.en.la.lista.numerada.del.día.


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El.régimen.de.nulidad.de.los.votos.establecía.la.absoluta.para.los.votos.en.blanco,. ininteligibles.o.que.no.contuvieran.el.nombre.propio.de. los.candidatos,.en.tanto.que.la.relativa.se.aplicaba.a.aquellas.papeletas.que.contuvieran.más.de.un.nombre. siempre.que. se.pudiera.determinar.una.precedencia,.pues.en.caso.contrario.se.tenía.por.nulo.el.voto.así.dado.

.El.escrutinio.debía.incluir.relación.del.número.de.electores.que.hubieren.

votado,. del. número. de. las. papeletas. escrutadas. y. el. número. de. votos.obtenido.por.cada.candidato,.hecho.lo.cual.se.procedía.a.la.destrucción.-.por. fuego. -.de. las.papeletas,. exceptuando.aquéllas.que.hubieren. sido.reclamadas.o.dubitadas.por.algún.elector.las.cuales,..sólo.para.su.examen.por. el. Congreso,. podían. adjuntarse. a. las. actas. que. los. miembros. de. la.mesa.debían.remitir.al.Gobernador.de.la.provincia,.adjuntando.también.las.listas.numeradas.de.electores.y.el.resumen.de.los.votos.obtenidos.por.cada.candidato..Estas.operaciones.contaban.con.una.adicional,.cual.era.la.confección.de.un.resumen.que.recogiese.las.incidencias.y.reclamaciones.habidas.en.la.elección.y.durante.el.escrutinio,.así.como.las.resoluciones.adoptadas. por. la. mesa. con. indicación. de. los. votos. particulares. si. los.hubiese.. De. todo. lo. anterior. había. que. dar. parte. al. Gobernador. para.que.éste,.a.su.vez,.informara.al.Ministro.de.la.Gobernación,.no.sin.antes.haberlo.exhibido.al.público.en.el.local.de.la.junta.y.haberlo.certificado.a.los.interesados,.en.caso.de.que.éstos.lo.hubiesen.pedido.

.Como. se. puede. colegir. de. lo. anteriormente. dicho,. el. control. de. la.

elección.-.y.asimismo.de.las.operaciones.electorales.por.parte.del.Gobierno.-.era.absoluto.y.la.orientación.de.la.administración.electoral.estaba.-.en.todo.-.a.cargo.precisamente.del.Gobierno.central,.el.cual.la.ejercía.como.una.más.de.sus. facultades..No.obstante. lo.anterior,.es.notorio.un.mejor.tratamiento.-.en.esta.legislación.-.del.régimen.de.probanzas.que.-.a.su.vista.-.había.de.tener.el.Congreso,.dado.que.se.dispuso.remitirle.las.papeletas.dubitadas,.previsión.que.se.complementa.con.la.necesidad.de.fijar.en.acta.pormenorizadamente.lo.acaecido.y.actuado.por.la.junta.respectiva.

.Tal.y.como.se.disponía.en.toda.la.legislación.anterior.se.le.encomendaba.

al.Presidente.de.la.mesa.ejercer.la.autoridad.necesaria.para..mantener.el.orden.y.asegurar.la.libertad.de.los.electores,.para.lo.cual.podían.auxiliarlo.las.autoridades.civiles,.lo.mismo.dentro.del.colegio.electoral,.como.fuera.de.él.



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El.escrutinio.general.tenía.lugar.en.el.pueblo.cabeza.de.cada.distrito.electoral,.para.verificar.los.votos.emitidos.en.todas.sus.secciones..La.junta.correspondiente.estaría.presidida.por.el.Juez.de.Primera.Instancia.que.-.a.diferencia.de. la.normativa.correspondiente.al.año.de.1868,.de.acuerdo.con.la.cual.contaba.sólo.con.voto.de.calidad.-,.sí.cuenta.ahora.con.voto,.facultad.algo.inane.por.lo.que.pronto.se.dirá...

. .Esta.junta.había.de.proceder.a.un.recuento.de.los.votos.emitidos.en.

cada.una.de.las.correspondientes.secciones,.con.base.en.las.certificaciones.emitidas.por. las.mismas.mesas.electorales.y.en.las.actas.de.la.votación,.las.cuales.-.una.vez.confrontadas.-.darían.base.para.proclamar.a.quienes.resultaren. electos. por. mayoría. absoluta;. caso. de. que. ninguno. de. los.candidatos. obtuviere. esa. mayoría. había. de. procederse. a. una. segunda.vuelta entre. los.dos.que.hubieren.obtenido.mayor.número.de.votos,.en.cuyo.caso.la.presidencia.de.la.mesa.cabeza.del.distrito.así.lo.comunicaría.a.los.Presidentes.de.las.secciones.correspondientes.para.que.éstos.llamaran.a.los.electores.a.una.segunda.elección,.la.cual.ganaría.el.candidato.que.obtuviese.mayoría.relativa.

.Le. estaba. impedido. a. la. Junta. de. Escrutinio. General. proceder. a. la.

anulación.de. voto.o. acta. algunos,. dado.que. su.objetivo. -. como.ya. era.tradicional. -. radicaba. en. una. comprobación. aritmética. de. los. votos.emitidos. antes. las. juntas. electorales,. siendo. el. impedimento. tal. que.prevalecía.-.en.cualquier.cuestión.dudosa.--.el.criterio.con.que. la. Junta.correspondiente. hubiese. resuelto. el. punto,. y. que. tornaba. inoperante. el.intento.de.judicializar.las.operaciones.que.se.llevaban.a.cabo.en.aquella.junta,.pues.la.prevalencia.asignada.al.criterio.de.las.juntas.electorales.por.sobre.el.que.pudiera.adoptar. la. Junta.de.Escrutinio.General.minimizaba.completamente.el.ejercicio.de.la.presidencia.por.parte.del.Juez.de.Primera.Instancia..

Del.acta.del.escrutinio.había.que.remitir.certificación.a.los.diputados.electos,. expedida. por. el. Secretario. del.Ayuntamiento. cabeza. de. distrito.con.el.visto.bueno.del.Alcalde,.en.la.que.se.indicaba.el.número.de.votos.obtenidos,.el.número.de.electores,.las.reclamaciones.y.acuerdos.tomados.en.los.colegios,.así.como.su.proclamación.para.que.sirviera.de.credencial.al.presentarse.los.electos.al.Congreso.de.los.Diputados.

.Esta. legislación. continúa. con. la. fijación. de. la. competencia. de. las.

Juntas.Electorales.y.de.Escrutinio.General.en. los.mismos. términos.que.-.


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verbi.gratia.-. las.leyes.de.1865.y.1868,.de.acuerdo.con.los.cuales.estos.organismos.sólo.podían.conocer.de.asuntos.relativos.a.la.elección.

.En.un.título.aparte.esta.ley.establecía.un.procedimiento.especial.para.

interponer.reclamaciones.en.punto.a.las.elecciones.para.diputados.ante.el.Congreso;.la.legitimación.se.le.concedía.tanto.a.los.electores.como.a.los.candidatos.que.hubiesen.participado.en.las.elecciones..y.podían.ser.objeto.de.litigio.las.condiciones.de.elegibilidad.de.alguno.de.los.electos,.la.validez.o.el.resultado.de.las.elecciones,.64.lo.cual.-.como.ya.se.había.adelantado.-.es.clara.muestra.de.un.sistema.de.calificación.de.las.elecciones.atribuido.-.en.todo.-.al.Congreso.y.que.predominó.hasta.aproximadamente.el.año.de.1967.

En. la. práctica. esta. ley. llegó. a. estar. vigente. pero. no. tuvo. nunca.aplicación,.habida.cuenta.de.que.no.se.llegaron.a.convocar.a.elecciones,.aunque. -. con. base. en. las. fuentes. consultadas. -. se. puede. presumir. que.las.operaciones.relativas.a.la.confección.del.libro.del.Registro.del.Censo.Electoral.sí.se.verificaron,.pues.el.Ministerio.de.Gobernación.emitió.una.Real.Orden.circular.con.fecha.9.de.agosto.de.1877,.especificando.cómo.había.de.procederse.a.la.formación.del.censo.electoral.65

Son. destacables. -. en. esta. fase. de. la. administración. electoral. -. las.nociones.subsiguientes:

1.-.Se.regresa.al.sistema.del.voto.censitario.

2.-.La.confección.de.listas.electorales.se.encarga.a. la.Secretaría.del..Ayuntamiento.para. lo.cual.ha.de. llevarse.un. libro.denominado.registro.del.censo.electoral,.en.el.que.figuran.electores.fallecidos,.excluidos.e.incluidos.por.sentencia.judicial

3.-. El. libro. de. registro. del. censo. electoral. está. bajo. supervisión. de.una.Comisión.Permanente.del.Censo.Electoral,. integrada.por.el.Alcalde,.cuatro.concejales.y.un.Presidente,.la.cual.es.responsable.de.los.errores.que.pudieran.afectar.a.los.asientos..

64 Esta ley nunca llegó a aplicarse en la práctica, toda vez que durante su periodo de vigencia no se convocaron elecciones para diputados a Cortes, según lo manifiesta Fernández Domínguez en op.- cit., pág. 154 in fine.65 Vid.- sobre el particular ibídem en ídem, pág. 152-153.



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4.-.Las.registraciones.del.libro.están.sometidas.a.publicidad,.para.que.los.electores.pidan.las.rectificaciones.del.caso.y.recurran.de.lo.que.la.comisión.resuelva.por.recurso.de.queja.ante.el.Gobernador.de.la.provincia,.sin.excluir.recursos.judiciales.ante.el.Juez.de.Primera.instancia.-.en.primer.término.-.y.la.Audiencia.Nacional,.en.segundo.término,.para.examinar.lo.actuado.por.la.administración..

5.-. Para. la. instalación. de. mesas. electorales. la. Comisión. Inspectora.del.Censo.Electoral,.presidida.por.el.Alcalde.o.Teniente,.designa.al.Presidente.del.colegio.electoral,.al.que.se.unen.posteriormente.cuatro.Secretarios.Escrutadores.nombrados.de.entre.los.electores.que.conformaban.el.colegio.electoral.

6.-. Los. electores. consignan. -. secretamente. -. en. papeleta. que. ellos.portan.-.el.nombre.de.los.candidatos,.procediendo.el.Presidente.a.depositarla.en.la.urna.

7.-.El.régimen.de.nulidad.de.los.votos.establece.la.absoluta.para.los.votos.en.blanco,.ininteligibles.o.que.no.contengan.el.nombre.propio.de.los.candidatos,.y.la.relativa.para.papeletas.que.contengan.más.de.un.nombre.siempre.que.se.pueda.determinar.una.precedencia.

8.-. El. escrutinio. parcial. incluye. electores. que. votaron,. papeletas.escrutadas.y.votos.obtenidos,.hecho.lo.cual.se.procede.a.destruir.a. fuego. las. papeletas,. excepto. las. reclamadas. para. su. examen.por.el.Congreso..Estas.operaciones.requieren.la.confección.de.un.resumen.que.recoga.las.incidencias.y.reclamaciones.habidas.en.la.elección.y.durante.el.escrutinio,.así.como.de.las.resoluciones.adoptadas.por.la.mesa..

9.-.El.escrutinio.general.se.verifica.para.computar.los.votos.emitidos.en.todas.las.secciones..La.junta.correspondiente.está.presidida.por.el.Juez.de.Primera.Instancia.que.tiene.voto,.aunque.esta.junta.le.está.impedido.anular.acta.o.sufragio.algunos..En.caso.de.conflicto.prevalece. el. criterio. con. que. la. Junta. correspondiente. hubiese.resuelto.el.punto.

10.-. Se. establece. un. procedimiento. especial. para. interponer.reclamaciones.sobre.elecciones.para.diputados.ante.el.Congreso..La. legitimación. se. le. concede. tanto. a. los. electores. como. a. los.candidatos.que.hubiesen.participado.en.las.elecciones..y.podían.


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ser.objeto.de.litigio.las.condiciones.de.elegibilidad.de.alguno.de.los.electos,.la.validez.o.el.resultado.de.las.elecciones.

Así.las.cosas,.y.de.conformidad.con.la.exposición.que.se.ha.hecho.sobre.las.principales.características.que.a.la.administración.electoral.le.asignan.las.diferentes.leyes.que.comprenden.el.período.que.va.desde.1868.hasta.1877,.es.apreciable.un.desarrollo.continuo.con.una.sola.direccionalidad,.a.saber,.la.que.está.constituida.por.las.operaciones.relativas.a.la.construcción.de.las.listas.electorales.cuyo.grado.de.complejidad.aumenta.en.progresión.geométrica.incorporando.-.en.un.primer.momento.-.los.traslados.electorales,.pasando.luego.por.un.estadio.de.intensa.judicialización.de.las.operaciones.que.afectan.las.listas.electorales.para.incorporar.-.en.un.segundo.momento.-.el.libro.del.censo.electoral.y.proceder.a.una.producción.más.elaborada.de.las.propias.listas.electorales,.las.cuales.empiezan.a.incluir.datos.sobre.los. electores. que. anteriormente. no. se. incorporaban. en. ellas,. junto. con.la. consignación. del. colegio. electoral. y. de. la. sección. a. la. cual. estaban.adscritos.los.votantes..

.Igualmente.-.y.como.parte.de.las.operaciones.efectuadas.a.partir.del.

censo.electoral.-.es.muy.interesante.notar.que.la.emisión.de.la.cédula.-.primero.de.vecindad.y.posteriormente.talonaria.-.experimenta.una.fuerte.evolución.dentro.del.mismo.período.que.se.viene.considerando.

.Hay.asimismo.un.desarrollo.creciente.en. lo.que.atinge.a. la. revisión.

judicial.del.uso.y.aplicación.de.las.técnicas.relativas.a.la.construcción.de.las.listas.electorales..

En.efecto,.hay.un.régimen.de.recursos.adecuadamente.estructurado.a.los.fines.de.examinar.-.en.sede.administrativa.incluso.-.las.listas.electorales,.pudiéndose. también. acudir. a. la. vía. judicial. a. demandar. revisiones.que.también.incidían.sobre.el.padrón.electoral..

.Esta.última.tendencia.-.la.referida.a.la.disponibilidad.de.instrumentos.

de.revisión.de.las. listas.electorales.en.sede.administrativa.lo.mismo.que.en. sede. judicial. -. se. acentúa. más. dentro. de. esta. misma. fase,. como. lo.pone.de.manifiesto.una.primera. impugnabilidad.del.censo,.en.concreto.de.las.actuaciones.de.los.Ayuntamientos.y.las.Diputaciones.Provinciales.a.propósito.de.él.-.ante.la.Audiencia.Nacional,.para.pasar.después.a.una.impugnabilidad.aún.más.judicializada,.de.acuerdo.con.la.cual.intervienen.ahora.el.juez.de.primera.instancia.y.la.Audiencia.Nacional.

.



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No.obstante.lo.anterior,.y.pese.a.la.progresión.geométrica.que.también.se.verifica.en.punto.a.operaciones.electorales.de.creciente.complejidad,.cuyo.sólo.elenco.hacía.posible.-.al.menos.en.principio.-la.exogenación.de.un.aparato. administrativo.diverso.de. la. administración.ordinaria,. las.funciones.necesarias.para.vehicular.los.objetivos.fijados.a.la.administración.electoral. siguen. siendo. descritas. y. ejercidas. por. aquélla,. por. lo. que.no.extraña.que.los.Ayuntamientos.y.las.Diputaciones.Provinciales.hayan.de.fijar. la. división. electoral. territorial,. fijar. los. recintos. electorales. o. bien.construir. el. censo. electoral.. De. ahí. que. resulte. singular. que. no. haya.diferenciación.en.la.ejecución.de.las.funciones.electorales.-.pese.a.que.se.instaura.una.Comisión.del.Censo.Electoral.-,.al.tiempo.que.varias.de.ellas,.al.menos.las.que.se.relacionan.con.las.listas.electorales.crecen.cuantitativa.y. cualitativamente. en. concomitancia. con. una. judicialización. cada. vez.mayor.en.punto.a.su.impugnabilidad,.según.lo.prueba.el.advenimiento.de.la.acción.popular.para.examinar.las.operaciones.electorales..De.ahí.que.el.modelo.que.a.esta.fase.pudiera.corresponder.bien.podría.denominársele.Modelo de Diferenciación Básica Especialmente Tecnificado,. dado.que.la. administración. electoral. no. existe. aún. sino. como.denso. conjunto.de.operaciones. con. proclividad. tanto. a. una. tecnificación. cada. vez. más.creciente,.así.como.a.una.judicialización.que.alcanzará.su.punto.álgido.con.la.participación.que.la.normativa.de.1909.le.asigna.al.Tribunal.Supremo.en.la.calificación.de.las.elecciones..

.Por.otra.parte,.pareciera.-.en.principio,.al.menos.-.que.las.oscilaciones.

entre.el.voto.universalizado.-.presente.en.la.constitución.y.en.las.legislaciones.de.1868.y.1870.-.y.la.retrotracción.al.voto.censitario.-.reinstaurado.con.la.constitución.de.1876.y. la.normativa.de.1877. -.guardan.una. relación.inversamente.proporcional.con.la.exogenación.de.recursos.administrativos.y.judiciales.para.examinar.las.actuaciones.relativas.a.las.listas.electorales;.vale. decir,. autorizándose. la. recíproca. inversa:. al. voto. universalizado.corresponde.una.impugnabilidad.menor,.generando.con.todo.lo.anterior.que.al. término.de.esta. fase. la.administración.electoral.presente.una. faz.claudicada.

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6.- La Administración Electoral Finisecular: multiplicidad de funciones en busca de un órgano electoral.

La tiranía de la minoría envuelta en la máscara de la mayoría (...). La caída de la democracia. O bien

derribada por sus propios excesos o devorada por la burocracia. Podía escuchar al Tirano en ese juicio. Si

la historia poseía un esquema repetitivo, ahí había uno (...). Primero una ley de servicio civil enmascarada en

la mentira de que era la única forma de corregir los excesos demagógicos y los excesos expoliadores. Luego la acumulación del poder en lugares que los votantes no

podían tocar. Y finalmente la aristocracia.

Frank Herbert: Dunas: La Casa Capitular.

La.legislación.electoral.antes.descrita.fue.derogada.al.promulgarse.la.Ley.del.28.de.diciembre.de.1878,.la.cual.mantuvo.el.sufragio.censitario.con.un.configuración. tal. que. tendía. a. favorecer. a. la. clase. terrateniente.y.latifundista,.toda.vez.que.a.éstos.se.les.exigía.un.pago.que.era.mucho.menos.oneroso.del.que.se.les.exigía.a.los.industriales.y.comerciantes..

..Así,. la. división. territorial. electoral la. encargó. esta. legislación.a.una.

ley.especial,.en.tanto.que.dispuso.-.sobre.el.censo.electoral.-.que.tanto.la.inclusión.como.la.exclusión.de.electores.en.aquél.pudiera.hacerse.en.virtud.de. resolución. judicial. pronunciada.por. los. Jueces. de.Primera. Instancia,.siendo.popular.la.acción.a.efecto.de.reclamarlas.para.quienes.ya.figuraran.en. las. listas. electorales.. Las. resoluciones. del. juez. podían. ser. apeladas.ante.la.Audiencia.Provincial,.contra.cuyo.fallo.no.cabrá.recurso.alguno,.intervención.judicial.la.anterior.que.no.supuso.ningún.cambio.respecto.de.la.que.se.preveía.en.la.Ley.de.1877..No.obstante,.para.que.surtiese.efectos.en.el.censo.electoral,.se.le.daba.traslado.de.las.resoluciones.judiciales.que.lo.afectaran.al.Gobernador.de.la.provincia,.siendo,.por.tanto,.apreciable.


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una.continuidad.histórica.en.la.consolidación.del.control.judicial.sobre.las.listas.electorales..

.En.todo.caso,.la.confección.del.censo.electoral.corría.por.cuenta.de.

la. Secretaría. municipal. del. pueblo. cabeza. del. distrito. electoral,. la. cual.debía. abrir. un. libro. -. intitulado. registro. del. censo. electoral -. . bajo. la.misma.técnica.que.para.este.registro.se.preveía.en.la.ley.de.1877,.también.dividido.en.tantas.partes.como.secciones.tuviese.el.distrito.electoral,.y.en.él.había.que.consignar.nombre.y.apellidos.completos.del.elector.junto.con.su.domicilio.

.Para.la.supervisión.de.los.asientos.de.este.libro.esta.legislación.-.como.

la.anterior.-.igual.establecía.una.comisión.inspectora.del.censo.electoral,.en. la. cual.participaban.electores,. nombrados.por. el.Ayuntamiento,. y. el.Alcalde.Presidente.del.Ayuntamiento.del.pueblo.cabeza.de.distrito.

.A.diferencia.de.lo.que.se.dispuso.en.la.legislación.anterior,.las.listas.

del.censo.electoral.debían. ir.ahora. formalizadas.con. las. rúbricas.de. los.miembros.de.la.Comisión.y.habían.de.publicarse.el.1º.de.enero.de.cada.año,.con.lo.cual.se.adicionan.las.listas.al.agregar.un.requisito.de.formalidad.adicional,.no.previsto.en.la.ley.anterior,.pero.que.sin.duda.mejora.la.base.material. de. las. operaciones. relativas. al. censo. electoral.. Se. introduce,.además,..una.técnica.depurativa.también.adicional,.a.los.fines.de.mejorar.este.censo,.cual.es.la.confección.-.por.separado.del.libro.de.registro.-.de.cuadernos.para.el.alta.y.la.baja.del.censo.electoral,.factor.con.el.que.esta.legislación.innova.al.especializar.más.aún.los.elementos.para.la.confección.del.censo.en.mención,.agregándole.además.la.datación.de.hechos.vitales..y.resoluciones.judiciales.como.los.que,.de.seguido,.se.dirán..

.En.este.libro.debían.consignarse.-.además.-.los.fallecimientos,.la.pérdida.

del.domicilio.dentro.del.territorio.del.distrito,.los.que.hubiesen.devenido.en.incapaces,.excluidos.o.incluidos.según.resolución.judicial,.estando.su.contenido.sujeto.a.publicidad.que.permitiera.plantear.las.reclamaciones.pertinentes.. Era. apelable. lo. que. la. comisión. resolviese. ante. el. Juzgado.competente.en.contra.de.cuya.fallo.no.cabra.recurso.alguno.

Por.lo.que.hace.a.la.designación.de.los.recintos.electorales,.ésta.debía.efectuarla.el.Ayuntamiento.del.pueblo.cabeza.de.sección.mediante.edictos,.con.lo.cual.se.le.sigue.dando.a.la.administración.ordinaria.el.amplio.margen.de.maniobra.con.que.cuenta.-.lo.mismo.que.en.las.leyes.de.los.años.de.1868.y.1870,.sólo.para.poner.un.ejemplo.-..para.la.adecuada.disposición.



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de.los.diferentes.elementos.de.la.administración.electoral.de.acuerdo.con.la.inteligencia.que.más.conviniera.a.una.determinada.concepción.de.las.elecciones.y.del.resultado.que.éstas.podían.-.y.debían.-.producir..

En. cualquier. caso. las. elecciones. habían. de. celebrarse. -. para. cada.sección.-.en.juntas.bajo.la.presidencia.del.Alcalde.del.Ayuntamiento.cabeza.de.aquélla,.en.asocio.con.el.número.de.interventores de.que.después.se.hablará..

.La.determinación.de. los. interventores.supra.mencionados.corría.por.

cuenta.de.la.Comisión.del.Censo.Electoral,.la.cual.para.estos.efectos.era.presidida.por.el.Juez.de.Primera.Instancia.de.la.capital.del.distrito.electoral.-.quien.no. tenía.voto. -,.y.asignaba.con. .base.en. las.propuestas.que. los.electores.de. las.distintas. secciones. formulaban,. .una.vez.hecho. todo. lo.cual. se. tenían. por. constituidos. los. colegios. electorales,. se. levantaba. el.acta.de.rigor,.en.la.cual.podían.incluirse.las.reclamaciones.que.llegaren.a.formularse..y.se.enviaba.copia.certificada.de.la.misma.a.la.Secretaría.del.Congreso.de.los.Diputados..Así,.aunque.se.introduce.la.figura.del.Juez.de.primera.instancia.-.en.la.presidencia.de.la.Comisión.del.Censo.Electoral.para.los.efectos.ya.dichos.-.su.participación.es.puramente.nominal,.ya..que.ni.siquiera.se.le.dota.de.voto..

No.obstante,.con.esta.legislación.se.recoge.el.Principio.de.Concentración.de.la.Elección,.toda.vez.que.se.dispone.se.efectúe.aquélla.en.el.transcurso.de.un.solo.día,.lo.cual.supuso.una.variación.respecto.del.tiempo.que.se.le.asignaba.en.toda.la.normativa.anterior.al.acto.de.la.emisión.del.voto,.para.lo.cual.-.durante.ese.día.-.los.electores.habían.de.acercarse.a.la.mesa.portando.papeleta. en. la. que. ya. se. habría. consignado. el. nombre. del. candidato,.entregándosela.al.Presidente.mientras.los.interventores.verifican.el.nombre.del.votante.en.la.lista.correspondiente;.en.caso.de.que.se.cuestionara.la.identidad.del.elector,.su.voto.quedaba.en.suspenso.hasta.que.-.al.final.de.la.votación.-.la.mesa.decidiera.lo.pertinente..La.reclamación.prosperaba.a.condición.de.que.prueba.suficiente.la.respaldara.y.con.base.en.ella.no.se.admitía.el.voto.de.quien.fuese.cuestionado,.debiéndose.en.todo.caso.dar.parte.al.Tribunal.competente.para.que.éste.examinara.si.había.usurpación.de.nombre.y.estado.civil.ajeno,.o.bien.falsa.imputación.

.Conviene.no.pasar.por.alto.la.circunstancia.merced.a.la.cual.las.papeletas.

son.aportadas.por.el.elector,.aspecto.recurrente.en.la.normativa.electoral.española,. que. en. sí.mismo.dejaba. abierto.un. considerable. ámbito.para.que.intereses.de.todo.tipo.pudieran.vehicular.-.a.través.de.esta.manifiesta.


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debilidad.de.la.administración.electoral.-.sus.opciones.mayoritarizándolas,.o.bien.imponiéndolas.según.más.conviniese..Esta.insuficiencia.daría.lugar.a.sardónicas.-.y.justificadas.-.observaciones.de.acuerdo.con.las.cuales.en.España.las.elecciones.se.escribían.

En.cuanto.al.régimen.jurídico.de.las.papeletas mismas,.se.sancionaban.con.nulidad.absoluta.las.emitidas.en.blanco,.las.ininteligibles.y.las.que.no.contenían.el.nombre.propio.de.los.candidatos,.pero.se.establecía.nulidad.relativa.para. las. papeletas. que. contuviesen.más.nombres. de. los. que. se.podían. votar,. siempre. que. fueran. legibles. y. contuvieran. un. orden. que.permitiera.asignar.los.votos..

..Cerrada.la.votación.se.procedía.al.escrutinio.de.la.mesa,.haciéndose.

después.especificación.del.número.de.papeletas.leídas,.de.los.electores.que.hubieren.concurrido.y.del.número.de.votos.obtenido.por.los.candidatos,.hecho. lo. cual. las. papeletas. se. destruían. a. fuego.. Empero,. el. elenco. de.excepciones.en.la.destrucción.de.papeletas.se.ampliaba.-.respecto.de.la.normativa.anterior.-.,.para.incluir.ahora.a.aquéllas.sobre.las.que.hubiera.caído.reclamación,.las.emitidas.en.blanco.o.que.las.fuesen.ininteligibles,.con. lo. cual. esta. legislación. mejora. la. base. material. sobre. la. que. se.sustentaba.el.régimen.jurídico.de.las.papeletas.en.términos.del.escrutinio.o.eventual.calificación.de.la.propia.elección.

.Por.lo.demás,.las.mesas.electorales.habían.de.proceder.al.levantamiento.

de. un. acta. en. la. que. se. consignarían. los. datos. del. escrutinio,. las.reclamaciones.suscitadas.y.los.motivos.con.base.en.los.cuales.se.resolvieran,.así.como.los.votos.particulares.que.hubiere,.remitiéndose.el.original.-.con.la.documentación.pertinente.-.a.la.Comisión.del.Censo.Electoral,.así.como.copia.certificada.a.la.Secretaría.del.Congreso..Los.resultados.de.la.elección.habían.de.exhibirse.en.el.recinto.correspondiente.

.

. En. lo. que. al. escrutinio. general. . respecta,. éste. lo. verificaba. la.junta. de. rigor. presidida. por. el. Juez. de. Primera. Instancia,. asistido. tanto.por. interventores. . delegados. de. las. diferentes. secciones,. como. por. los.miembros.de.la.Comisión.Inspectora.del.Censo.Electoral..Como.las.juntas.previstas.en.la.legislación.anterior,.ésta.tampoco.podía.anular.acta.ni.voto.alguno,.limitándose.sus.facultades.a.una.comprobación.aritmética.de.los.votos.emitidos.en.las.diferentes.secciones...

Realizado.el.escrutinio,.procedía.el.Presidente.de.esta.junta.a.proclamar.candidatos.electos.a.quienes.hubieren.obtenido.mayor.número.de.votos..El.



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diario.de.lo.examinado.en.esta.junta.se.consignaba.en.acta.cuyo.original.se.adjuntaba.a. la.documentación.de. las.diferentes. secciones.y.quedaba.bajo.custodia.de.la.Comisión.de.Inspección.del.Censo.Electoral,.en.tanto.que. una. copia. certificada. se. remitía. al. Congreso,. extendiéndose. . a. los.electos.certificación.-.con.el.mismo.contenido.-.para.que.les.sirviera.de.credencial..

Según. ya. se. había. adelantado. supra. -. al. comentar. la. Ley. Electoral.de.1877. -.el.procedimiento.que.desarrolla. las. facultades.que. las.Cortes.Generales. se. habían. reservado.para. revisar. las. condiciones. o. requisitos.de.elegibilidad.de.sus.miembros,.así.como.la.legalidad.de.su.elección,.lo.recoge.también.la.normativa.que.aquí.se.viene.mencionando,.concediendo.esta. ley. al. Congreso. la. facultad. de. ordenar,. a. través. de. la. autoridad.judicial.competente,.la.realización.de.las.investigaciones.que.se.estimaren.oportunas.. Una. vez. que. se. . emitía. el. fallo. de. rigor. éste. no. daba. lugar.a.reclamación.alguna.ni. respecto.de. las.condiciones.de.elegibilidad.del.diputado.cuestionado.ni.respecto.de.la.validez.de.su.elección.

.Por.otra.parte,.contenía.esta.misma. ley.un.aparte.especial.en.virtud..

del.cual.se.procedía.a.la.tipificación.de.delitos.electorales,.entre.los.cuales.figuraban.las.falsedades,.entendidas.como.la.alteración.de.los.resultados.electorales,.de.las.listas.electorales.o.de.los.asientos.del.libro.de.censos.y.sus.modificaciones,..figurando.como.eventuales.sujetos.activos.el.Presidente.de.la.Comisión.Inspectora.del.Censo.Electoral,.o.bien.aquellos.miembros.de. mesa. que. no. dieran. oportuna. publicidad. a. los. recintos. electorales,.computaran. votos. erróneamente. o. procurasen. difuminar. la. secretividad.del.voto,.enumerándose.asimismo.una.serie.de.tipos.relacionada.con.las.operaciones.electorales..

.También.se.tipificaban.penalmente.las.conductas.que.tuvieren.como.

objeto. influir.en. la.voluntad.de. los.electores,.determinándolos.para.que.ejercieran.su.derecho.en.un.determinado.sentido.o.dejaran.de.ejercerlo.del.todo,.en.especial.si.provenían.estas.conductas.de.autoridades.civiles,.eclesiásticas.o.militares.cuando.lo.intentaren.respecto.de.los.electores.que.de.ellos.dependieran.

.Asimismo,. la. inercia. en. la. facilitación. del. ejercicio. de. los. recursos.

procesales.-.o.de.los.medios.materiales.-.contemplados.por.esta.ley.para.ejercerlos,.o.bien.la.negativa.a.realizar.las.operaciones.electorales.con.la.debida.diligencia,.se.reputaban.infracciones.contra.la.ley.electoral,.siendo.la.acción.para.denunciar.todas.las.irregularidades.de.que.se.viene.hablando.


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de. carácter. popular.. En. el. evento. de. que. hubiese. responsabilidad. por.acciones.como.las.ya.descritas,.los.jueces.había.de.proceder.oficiosamente.a. la. formación. de. causa;. en. el. caso. de. que. operase. la. eximente. de.obediencia.debida.la.causa.había.de.trasladarse.al.Congreso.para.proceder.contra.el.girador.de.la.orden.si.éste.hubiese.sido.un.ministro,.con.lo.cual.había.lugar.a.la.formación.de.un.como.juicio.político.

.Conviene.advertir.que.gran.parte.de.la.tipología.penal.antes.descrita,.

versa.sobre.operaciones.electorales.que.estaban.encargadas.a.funcionarios.de. la. administración.ordinaria,. con. lo. cual. esta. ley.procura.proteger. la.actividad.material.electoral.que.daría. sustento.a. los. resultados,.como.si.esta.actividad.fuese.la.única.variable.que.incidiera.sobre.el.resultado.de.la.elección,.todo.lo.cual.no.deja.de.constituir.una.antinomia.respecto.de.las. amplias. facultades.que. la. administración.ordinaria.para. sí.misma. se.reservaba.ejercer.sobre.la.administración.electoral.

..En. la. práctica. la. ley. en. comentario. sirvió. como. base. material. para.

sustentar.las.transición.que.se.dio.con.la.dimitoria.de.Cánovas.del.Castillo,.su.sustitución.por.Martínez.Campos.y.la.disolución.y.convocatoria.a.Cortes.Generales,.todo.lo.cual.a.la.postre.permitió.al.Partido.Liberal.Conservador.-.en.el.poder.-.copar.las.Cortes.mismas.mediante.la.representación.oficialista.en.la.mayoría.de.los.distritos.electorales.66.

En.esta.legislación.destacan.-.en.resumen.-.como.elementos.básicos.de.administración.electoral.los.del.siguiente.elenco:

1.-.La.división.territorial.electoral.se.establece.por.ley.especial.

2.-. La. confección. del. censo. electoral. corresponde. a. la. Secretaría.municipal.del.pueblo.cabeza.del.distrito.electoral,. la.cual.debe.abrir. libro. -. intitulado. registro.del. censo.electoral -.dividido.en.tantas.partes. como. secciones. tenga.el. distrito. electoral,. y. en.él.que.hay.que.consignar.nombre.y.apellidos.completos.del.elector.junto.con.su.domicilio.

3.-.En.el.censo.electoral.la.inclusión.y.la.exclusión.de.electores.ha.de.hacerse.en.virtud.de. resolución. judicial.emanada.de. los. Jueces.de.Primera.Instancia,.siendo.popular. la.acción.para.reclamarlas.

66 Ofrece con singular detalle una evaluación sobre la praxis a que se arribó con esta ley Fernández Domínguez, op.- cit., págs. 170-172.



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y. ejercitable. para. quienes. ya. figuraran. en. las. listas. electorales..Las.resoluciones.del.juez.podían.ser.apeladas.ante.la.Audiencia.Provincial.

4.-.Para.supervisar.los.asientos.de.este.libro.se.establece.una.Comisión.Inspectora.del.Censo.Electoral,.en.la.cual.participaban.electores,.nombrados. por. el. Ayuntamiento,. y. el. Alcalde. Presidente. del.Ayuntamiento.del.pueblo.cabeza.de.distrito..Las.listas.del.censo.electoral.deben.ir.formalizadas.con.rúbricas.de.los.miembros.de.la.Comisión..Era.apelable. lo.que. la.comisión. resolviese.ante.el.Juzgado. competente. en. contra. de. cuyo. fallo. no. cabrá. recurso.alguno.

5.-. Se. introduce. una. técnica. depurativa. adicional,. a. los. fines. de.mejorar.este.censo:.confección.-.por.separado.del.libro.de.registro.-.de.cuadernos.para.el.alta.y.la.baja.del.censo.electoral,.que.agrega.datación.de.hechos.vitales..y.resoluciones.judiciales.

6.-.Para.la.instalación.de.los.colegios.electorales,.éstos.están.presidido.por. el. Alcalde. del. Ayuntamiento,. en. asocio. con. interventores.que.nombra la.Comisión.del.Censo.Electoral,.la.cual,.para.estos.efectos,.es.presidida.por.el.Juez.de.Primera.Instancia de.la.capital.del. distrito. electoral. -. que. no. tiene. voto. -,. y. se. asignan. con..base. en. las. propuestas. que. los. electores. de. distintas. secciones.formulaban.

7.-.Se.recoge.el.Principio.de.Concentración.de.la.Elección,.pues.se.dispone. se.efectúe.aquélla.en.el. transcurso.de.un. solo.día.. Las.papeletas.son.aportadas.por.el.elector.

8.-.Las.mesas.electorales.han.de.proceder.a.levantar.un.acta.en.la.que.se.consignan. .datos.del.escrutinio,. reclamaciones.y. los.motivos.con. base. en. los. cuales. se. resuelven,. remitiéndose. el. original. a.la.Comisión.del.Censo.Electoral,.así.como.copia.certificada.a.la.Secretaría.del.Congreso..Las.papeletas.se.destruyen.a.fuego.

9.-.El.escrutinio.general..lo.verifica.la.junta.correspondiente,.presidida.por.el.Juez.de.Primera.Instancia, asistido.tanto.por.interventores..delegados.de.las.diferentes.secciones,.como.por.los.miembros.de.la.Comisión.Inspectora.del.Censo.Electoral..Esta.junta.no.puede.anular.acta.ni.voto.alguno.


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10.-.Para.calificar.la.elección.el.Congreso.tiene.la.facultad.de.ordenar,.mediante. la. autoridad. judicial. competente,. la. investigaciones.oportunas.. Una. vez. que. se. . emitía. el. fallo. éste. no. da. lugar. a.reclamación.alguna,.ni.respecto.de.las.condiciones.de.elegibilidad.del. diputado. cuestionado,. . ni. respecto. de. la. validez. de. su.elección.

Con. la. legislación. electoral. subsiguiente,. que. es. la. del 26. de. junio.de.1890,. se. retorna.a. la. instauración.del. sufragio.universalizado.con. lo.cual.el.cuerpo.electoral.-.hasta.entonces.muy.marcadamente.reducido.-.experimenta.una.expansión.sin.igual.pasando.de.800.000.a.4.000.000.de.electores.según.estimaciones.efectuadas.por.Martínez.Cuadrado,67aunque.persistieron. ciertas. restricciones. tales. como. la. mayoridad. de. 25. años. -.que.contrastaba.con.la.de.23.años.establecida.por.el.Código.Civil.-.y.la.residencia.de.dos.años.mínimo.en.un.determinado.municipio.

.La.inclusión.en.el.censo.electoral.determinaba.la.capacidad.electoral.

y,. por. ende,. la. posibilidad. práctica. de. ejercicio. del. sufragio.. Para. la.configuración.del.censo.mismo.se.establecía.su.condición.de.permanente,.así.como.su.elaboración.a.cargo.de.una.Junta.Central,.Juntas.de.Provincia.y.Juntas.Municipales,.todas.las.cuales.se.denominaban.del.Censo.Electoral,.eran.permanentes.y efectuaban.operaciones.concurrentes.y.concomitantes.sobre.él.-.como.se.verá.infra.-.instaurándose.con.esta.normativa.los.principios.de.un.censo.electoral.complejo,..adecuadamente.controlado.y.altamente.tecnificado,.producto.en.mucho.de.sucesivas.operaciones.de.confección.y.control.llevadas.a.cabo.en.las.etapas.antecedentes.que.en.este.trabajo.se.han.repasado,.el.cual.constaba.de.un.volumen.de.operaciones.diverso.a.cargo.de.diferentes.funcionarios,.así.como.de.un.variedad.de.ítem.que.nunca.antes.habían.figurado.en.la.técnica.electo-censal.española..

.Los.jueces.municipales,.así.como.los.jueces.de.instrucción.y.de.primera.

instancia.debían.remitir.-.según.esta.ley.-.a.los.respectivos.Alcaldes.listas.certificadas.de.los.electores.fallecidos.durante.los.doce.meses.anteriores,.así.como.de.aquéllos.que.hubiesen.resultado.afectados.en.su.capacidad.electoral..Los.jueces.municipales.a.su.vez.-.con.base.en.las.listas.anteriores.-. debían. darle. publicidad. a. las. que. contuviesen:. . los. electores. del. año.precedente. con. indicación. de. domicilio,. profesión. y. especificación.acerca.de.si.se.sabía.leer.o.escribir;.los.electores.fallecidos.o.que.hubiesen.perdido.la.capacidad.electoral;.los.electores.suspendidos.en.aquella.misma.

67 Vid.- sobre el particular Martínez Cuadrado, op.- cit., Tomo II, págs. 528-529.



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capacidad,.y.vecinos.domiciliados.con.el.tiempo.exigido.por.ley.pero.que.no.figuran.como.electores,. indicándose.asimismo.el.día.que. se. reuniría.-.en.sesión.pública.-.la.Junta.Municipal.del.Censo.Electoral.a.los.fines.de.que.los.vecinos.efectuasen.ante.ella.todas.las.reclamaciones.que.estimaren.oportunas.

.Hecho. lo. anterior. aquella. Junta. había. de. publicar. nuevas. listas,.

indicándose.en.éstas. -. eso. sí. -. las. exclusiones.e. inclusiones.habidas.en.el. transcurso. de. un. año,. la. cesación. de. capacidades. y. suspensiones..Debía. también. la. Junta. levantar. acta. en. la. que. se. consignaran. los.acuerdos. adoptados. y. los. informes. que. se. hubieren. producido. a. partir.de. las. reclamaciones. formuladas.por. los.ciudadanos,. con.expresión.del.fundamento.que.sirvió.de.base.para.resolverlos,.lo.mismo.que.de.los.votos.de.minoría.si.los.hubiese,.hecho.todo.lo.cual.actas.y.listas.se.remitían.a.la.Junta.Provincial.del.Censo.Electoral.

.En. esta. instancia. se. procedía. a. un. examen. de. las. listas. por. orden.

alfabético.de.Ayuntamiento,.aprobando. las.que.no. fuesen. reclamadas.y.examinando.las.que.sí.lo.hubiesen.sido,.pudiendo.sostener.la.reclamación.-.esto.es,.estando.legitimado.para.sostenerla.-.quien.acreditara.la.calidad.de.vecino.del.distrito.electoral.respectivo,.su.representante.o.bien.quienes.hubiesen.sido.Senador.Electivo,.Diputado.a.Cortes,.o.provincial,.con. la.debida. prueba. documental,. y. sin. que. resultare. admisible. la. prueba. de.testigos..Tenía.lugar,.entonces,.un.breve.contradictorio.de.acuerdo.con.el.cual.al.reclamante.le.replicaba.un.opositor,.pudiendo.los.miembros.de.la.Junta.solicitar.aclaración.de.los.hechos.a.través.del.Presidente.de.la.misma,.finalizado.todo.lo.cual.se.resolvían.por.mayoría.de.votos.las.inclusiones.y. exclusiones. expresando. en. cada. caso. la. fundamentación. y. los. votos.particulares,.en.el.evento.de.que.éstos.se.produjesen.

.Las. resoluciones. de. la. Junta. Provincial. del. Censo. Electoral. eran.

recurribles.ante.la.Audiencia.Territorial,.estando.legitimados.para.hacerlo.los.mismos.sujetos.a.que.antes.se.ha.hecho.referencia,.y.su.interposición.podía. efectuarse. por. escrito,. o. verbalmente,. para. ante. el. Secretario. de.la.Diputación,.dándose.luego.conocimiento.de.ello.a.la.Sala.Civil.de.la.Audiencia. misma.. El. expediente. había. de. quedar. a. disposición. de. las.partes,.mientras.que.la.Sala.procedía.a.fijar.fecha.para.una.vista,.a.la.cual.podían.concurrir.el.Fiscal.y.el.apelante,.o.su.abogado,.verificada.la.cual.se.dictaba.resolución.que.carecía.de.recurso.y.que.suponía.volver.a.reunirse.la.Junta.Provincial.del.Censo.Electoral para.incorporar.a.sus.resoluciones.no.apeladas.lo.dispuesto.por.la.Audiencia y.terminar.así.de.configurar.el.


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censo.electoral,.el.cual.recibía.publicidad.en.el.Boletín.Oficial..En.caso.de.insuficiencia.procedimental.de.las.previsiones.contenidas.en.esta. ley,.se.aplicaba.supletoriamente.-.a.estos.casos.-.la.Ley.de.Enjuiciamiento.Civil..

.Es.de.notar.que.el.contralor.del.censo.electoral.aquí.previsto.cuenta.

con. algunos. características. que. ya. se. habían. perfilado. -. como. anticipo.-. en. las. legislaciones. de. los. años. . 1877. y. 1878;. sin. embargo,. en. esta.ocasión.se.establece.un.procedimiento.administrativo.de.doble.instancia,.con. presupuestos. proadimentales. adecuados. para. trabar. contención. . y.sujeto.a.revisión.en.sede.jurisdiccional,.con.lo.cual.resulta.claro.que.se.instaura.-.por.vez.primera.en.la.legislación.electoral.española.-..un.como.proceso.contencioso-electoral,.en.virtud.del.cual.se.restringe.la.eventual.disponibilidad.que. -. sobre. las. listas.electorales. -.podían.ejercer.órganos.administrativos.como.las.mismas.juntas.del.censo.electoral.

El.de. la.publicidad.del.censo.es.principio.que.esta. legislación. lleva.también. hasta. sus. últimas. consecuencias. -. como. se. verá. en. seguida. -,.pues.se.disponía.que.el.censo.fuese.puesto.a.orden.de.los.electores.-.por.parte.de.la.Diputación.Provincial.-.por.un.precio.harto.módico..Además,.cada.municipio.debía.receptar.un.ejemplar.del.censo,.con.todas.sus.hojas.selladas.y.debidamente.autorizado.por.el.Presidente.y.el.Secretario.de.la.Diputación,.quienes.habían.de.remitirlo.debiendo.el.Alcalde.avisar.de.ello.a.la.Junta.Municipal.del.Censo.Electoral.y.exhibirlo igualmente.

.Del.censo.electoral.habían.de.enviarse.copias.también.al.Presidente.de.

la.Diputación.Provincial,.a.la.Presidencia.del.Congreso.de.los.Diputados,.a.la.de.la.Audiencia.Territorial,.lo.mismo.que.a.los.Jueces.de.Instrucción,.a.los.Jueces.de.Primera.Instancia.y.a.los.Jueces.Municipales.en.punto.a.los.ayuntamientos.que.caían.bajo.sus.jurisdicciones...Adicionalmente,.debían.llevar. las. Secretarías. de. las. Diputaciones. un. libro. denominado. Censo.Electoral.escindido.en.tantas.partes.como.municipios.tuviera.la.provincia,.cada.una.de.las.cuales.consignaba.el.nombre.del.Ayuntamiento.respectivo,.dividiéndose.a.la.vez.en.las.secciones.electorales.que.fuesen.de.rigor..

.En.aquellas.secciones.se.inscribían.alfabéticamente.los.nombres,.con.

un.número.correlativo,.por.primeros.apellidos,.de.los.electores.indicándose.todas. las. calidades.. En. caso. de. que. resultare. procedente. -. mediante.marginal.autorizadas.por.el.Presidente.y.el. Secretario.del.Ayuntamiento.-.se.debía.hacer.indicación.de.las.exclusiones,.inclusiones,.suspensiones.altas.y.bajas.y. la.cancelación.de. las.anotaciones.que.correspondieran.y.que.afectaran.a.los.electores.



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El.libro.del.censo.electoral.no.podía.contener.alteraciones.materiales.y. las.que.experimentase.habrían.de. salvarse.por.nota. autorizada.por. el.Presidente. y. el. Secretario. de. la. Diputación. correspondiente,. debiendo.también.darse.aviso.la.Junta.Central.de.lo.ocurrido..

.Por.otro.lado.-.y.ello.afectaba.también.a.las.listas.electorales.-.disponía.

esta. legislación. que. el. día. en. que. fuese. publicada. la. convocatoria. a.elecciones. el.Alcalde. había. de. exponer. al. público. las. listas. definitivas,.debiendo. también. remitirse. a. este. funcionario,. por. parte. de. los. Jueces.Municipales,. de. Instrucción. y. de. Primera. Instancia. certificaciones. en.las.que.constaran. los. fallecimientos.de.electores. incluidos.en.el.padrón.o. las.afecciones.a. la.capacidad.electoral.. Los.Alcaldes.estaban. también.obligados.a.poner.a.disposición.de.las.mesas.electorales.-.en.el.momento.en.que.éstas.se.constituyesen.-.las.listas.electorales.y.las.certificaciones.ya.mencionadas..

.Estaban.-.además.-.sujetas.las.listas.electorales.a.las.variaciones.que.

el.censo.experimentara.en.virtud.de.los.movimientos.producidos.para.la.conformación.de.los.colegios.electorales.especiales.en.las.universidades.literarias,. cámaras. de. comercio,. industriales. o. agrícolas. . y. sociedades.económicas. de. amigos. del. país,. dado. que. los. individuos. a. ellas.pertenecientes.había.de.ser.dados.de.baja.en.el.censo.electoral.general.para.ser.incluidos.en.el.censo.de.estos.colegios,68aunque.la.técnica.para.su.configuración,.depuración.y.puesta.al.día.era.la.mismas.con.la.que.se.confeccionaba.el.censo.electoral.general..Las.reclamaciones.-.eso.sí.-.contra.los.actos.de.estas.juntas.eran.apelables.ante.la.Audiencia.Territorial.

Así.las.cosas,.y.según.puede.colegirse.de.lo.supra.descrito,.nunca.como.en.esta.ley.procede.la.normativa.electoral.española.a.una.determinación.de. los. componentes. tan. minuciosa. en. las. listas. electorales,. ni. a. una.tecnificación.tan.detallada.y.compleja.de.estas.mismas.listas,.en.punto.a.la.forma.material.de.componer.el.censo,.el.modo.para.depurarlo.y.el.número.de. autoridades. a. las. que. estaban. atribuidas. diferentes. competencias. y.diferentes.operaciones.para.la.conformación.final.de.las.listas.electorales..Es.claro.-.por.tanto.-.que.hay.un.innegable.desarrollo.-.al.menos.teórico-legal.-.para.configurar.un.censo.y.listas.electorales.ajustados.a.principios.de.

68 Estima Fernández Domínguez que la elección de diputados mediante colegios electorales especiales fue mínima, en razón de lo cual el influjo de estos colegios devino casi despreciable dentro de una consideración general sobre las virtudes de esta legislación. Vid. Op.- cit., pág. 192-193.


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control.judicial..de.las.operaciones.y.de.la.actividad.de.la.administración.encargada. de. confeccionarlo,. para. todo. lo. cual. se. someten. a. público.examen.todas.y.cada.una.de.las.etapas.de.que.consta.la.construcción.de.las.listas.electorales..

En.lo.tocante.a.las.atribuciones.de.la.Junta.Central.del.Censo Electoral,.una. de. sus. . finalidades. -. entre. otras. -. era. inspeccionar. y. dirigir. los.servicios.relativos.al.censo.electoral..en.cuanto.a.su.formación,.revisión.y.conservación..Dentro.de.las.tareas.de.conservación.se.le.asignaba.la.de.mantener.copias.de.las.listas.definitivas.de.los.registro.provinciales.

.La. Junta. Central. debía. asimismo. comunicarse. -. para. lo. que. fuese.

pertinente.-.a.través.de.su.presidencia.con.los.autoridades.y.funcionarios.públicos,. ejercer. régimen. disciplinario. sobre. quienes. interviniesen. en.la. elección. con. carácter. oficial. mediante. la. imposición. de. multas,. las.cuales.eran.exigibles.a.través.de.los.Jueces.de.Primera.Instancia,.así.como.informar.al.Congreso.de.lo.que.se.estimare.oportuno.enterarlo..Igualmente,.la.Junta.Central.había.de.resolver.las.quejas.que.-.dentro.del.ámbito.de.su.competencia.-.se.le.llegaren.a.formular..

.Si.bien.enunciadas.de.un.modo.muy.somero,. las. facultades.de.esta.

Junta.Central.resultaban.de.una.importancia.básica,. incluso.considerada.hoy. desde. una. perspectiva. histórica,. toda. vez. que. fue. el. antecedente.más. inmediato. de. la. actual. Junta. Central. Electoral, aparte. de. que. llegó.a. constituirse. en. el. órgano. máximo. especializado. en. su. materia,. con.atribuciones.para.poder.articular.todo.el.aparato.electoral.distanciándolo.en. parte,. y. en. parte. distinguiéndolo. por. sus. particulares. actividades. u.operaciones,. del. resto. del. aparato. de. pura. administración. ordinaria. o.gubernamental..En.tal.sentido.la.Junta.Central.Electoral.-.como.asimismo.las.Juntas.Municipales.y.Provinciales.del.censo.-.obran.el.efecto.de.producir.una.diferenciación.neta.entre.la.administración.ordinaria.y.la.administración.electoral,. la. cual. -. a. partir. de. este. momento. -. ha. de. ser. concebida. no.sólo.como.un.haz.de.funciones.sino.también.como.un.organismo.capaz.de.articularse.en.punto.al.ejercicio.de.una.facultades.que.hasta.entonces.habían.venido.siendo.ejercidas.por.la.administración.ordinaria..Antes.de.esta.fase.la.administración.electoral.española.existía.sólo.como.un.conjunto.de.funciones.y.un.ámbito.de.facultades.cuyo.ejercicio.estaba.atribuido.a.la. administración. ordinaria,. en. razón. de. lo. cual. la. diferenciación. entre.ésta. y. aquélla. sólo. era. dable. hacerla. a. partir. de. las. funciones. y. de. la.operatividad.que.las.distintas.normativas.iban.generando,.así.como.a.partir.



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de.los.institutos.de.derecho.electoral.y.de.los.procedimientos.que.cada.ley.introducía.en.las.diversas.fases.que.se.han.visto..Este.periplo.ha.consistido.-.según.se.ha.procurado.demostrar.-.en.un.inicio.en.el.que.predomina.una.diferenciación.mínima.con.una.intensificación.gradual.de.operaciones.y.facultades,.para.pasar.a.una.fase.en.la.que.éstas.están.caracterizada.por.una.diferenciación.básica.con.progresión.especializada,.hasta.una.etapa.en.que.las.funciones.y.la.operatividad.antedicha,.así.como.los.institutos.que. se. van. generando,. arriban. a. un. estadio. en. que. persiste. esa. misma.diferenciación.-.esto.es,.la.básica.-.pero.en.conjunto.con.una.tecnificación.especializada..De.ahí.que.haya.que.entender.que.el.giro.que.se.introduce.en. la. fase.que.se.viene. tratando.es.más.que. radical,. toda.vez.que. lleva.-.como.ya.se.dirá.infra-.a.la.administración.electoral.a.un.estadio.mucho.más.orgánico.

Merece.asimismo.reseña.la.particular.vinculación.que.esta.normativa.preveía. entre. el.Congreso,. el. Ejecutivo.y. esta. junta. central,. ya.que.con.esta.normativa. se. le.atribuye.al.órgano.electoral.una. indudable. función.mediatizadora. -. entre. el. propio. Parlamento. y. el. Ejecutivo. -. en. lo. que.respecta.a.la.ejecución.material.de.las.elecciones,.generándose.también.así. un. ámbito. de. acontecimientos. específicamente. electoral,. dentro. del.que.las.directrices.administrativas,.facultad.disciplinaria69.y.competencia.en. punto. . . al. modo. de. eventual. ejecución. de. la. elección. estaban. -. en.principio,. al. menos. -. al. margen. de. la. actuación. no. sólo. del. Ejecutivo.sino.del.mismo.Parlamento,.aún.cuando.esta.ley.le.atribuía.la.facultad.de.calificar.las.elecciones.

.Precisamente.-.y.ya.se.hablará.de.ello.-.es.el.ámbito.competencial.de.

la.Junta.el.que.ofreció.-.desde.un.inicio.-.la.mayor.dificultad.para.su.exacta.determinación,.como.lo.demuestra.el.hecho.de.que.el.Gobierno.y.la.Junta.misma.-.en.concreto.los.integrantes.de.la.oposición.-.discrepaban.sobre.este.punto,.resolviéndose.finalmente.el.diferendo.en.favor.de.la.Junta.que.fue.entonces.conceptuada.como.órgano.independiente.con.atribuciones.

69 El ejercicio de autoridad disciplinaria - no sobre funcionarios propiamente electorales, pues como se verá infra es precisamente la composición de los organismos electorales con funcionarios de la administración ordinaria lo que singulariza a los organismos que administran la elección, como - verbi gratia - a la Junta Central del Censo Electoral - sino sobre quienes tengan asignadas operaciones electorales da a esta Junta un inequívoco rasgo de independencia funcional al menos, en términos de la naturaleza de las funciones que a los organismos electorales se les había venido asignado en la legislación electoral española.


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propias.de.naturaleza.consultiva.y.-.a.un.mismo.tiempo.-.cuerpo.consultivo.del.Gobierno.en.materia.electoral.70.

En.lo.referente.a.la.composición.de.las.diferentes.juntas.del.censo.de.que.aquí.se.ha.venido.hablando,.importa.atender.-.en.primer.lugar.-.a.la.integración.de.las.juntas.municipales:.en.calidad.de.vocales.los.integrantes.del.Ayuntamiento,.exalcaldes.vecinos.del.mismo.municipio,.un.Presidente.que.lo.era.el.Alcalde,.y.un.Secretario.que.lo.era.el.mismo.del.Ayuntamiento,.serán.todos.miembros.de.las.municipales.

.Las.Juntas.Provinciales.las.integraban.-.también.en.calidad.de.vocales.

-.los.exPresidentes.de.las.respectivas.Diputaciones,.siempre.que.estuviesen.domiciliados. en. la. provincia,. los. ex-vicePresidentes. con. la. misma.condición.que.los.anteriores,.hasta.completar.el.número.de.diez.con.los.exPresidentes.y.cuatro.diputados.provinciales.en.ejercicio.designados.por.la.propia.diputación,.el.Presidente.que. lo.era.el.de. la.Diputación,.y.un.Secretario.que.lo.era.el.mismo.de.la.Diputación.Provincial.

.Por.su.parte.la.Junta.Central.Electoral.estaba.integrada.por.el.Presidente.

del.Congreso.de. los.Diputados,.y.como.vocales. los.exPresidentes.y.ex-vicePresidentes.del.Congreso.de.los.Diputados,.hasta.completar.el.número.de.quince...

En. lo. que. respecta. a. la. instalación. de. las. juntas. electorales,. éstas.debían.corresponder.a.razón.de.una.por.sección.electoral.y.debían.estar.constituidas.por.un.Presidente.y.al.menos.cuatro.interventores.nombrados.por.la.Junta.Provincial.y.por.los.candidatos.que.participasen.en.la.elección..Como.Presidente.se.podía.desempeñar.el.Alcalde.o.los.tenientes.de.Alcalde.o.Concejales,.o.en.su.defecto.los.Alcaldes.de.barrio.en.caso.de.que.hubiese.más.de.una.sección.en.el.distrito.correspondiente..

El. nombramiento. de. los. interventores era. facultad. que. se. concedía.-.por.vez.primera.en.el.derecho.electoral.español,.pese.a.que.la.figura.de.los.mismos.no.es.nueva.y.normativa.anterior.ya.los.había.previsto.-.a.favor.de.quienes.figuraban.como.candidatos.para.Diputados.a.Cortes.y.fueran.propuestos.por.los.electores.del.respectivo.distrito,.a.los.efectos.de.que.la.Junta.Provincial.del.Censo.los.proclamase.tales.y.pudieran.de.esta.forma.los.antedichos.candidatos.nombrar.interventores.en.las.juntas.electorales..En.el.supuesto.de.que.aquéllos.declinaran.nombrarlos,.la.Junta.Provincial..

70 Vid.- Fernández Domínguez, op.- cit, pág. 191.



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podía.hacer.directamente.el.nombramiento.de.interventores,.los.cuales.en.cualquier.caso.debían.ser.vecinos.del.distrito.correspondiente..

...Lo. que. aquí. llama. la. atención. es. la. prefiguración. de. una. como.

inscripción.de.candidaturas,.figura.también.completamente.novedosa.en.el.derecho.electoral.español,.la.cual.además.había.de.efectuarse.-.según.esta.ley.-.mediante.cédulas.firmadas.por.electores.del.respectivo.distrito,.o.bien.por.actas.notariales,.cuyos.electores.representen.un.20%.de.la.lista.electoral.. .Esta.propuesta.debía.hacerse.ante. la. Junta.Provincial.después.de. la. convocatoria. a. elecciones,. e. incluso. un. día. antes. de. la. elección,.aunque.también.podían.figurar.como.candidatos.ex-diputados.a.Cortes.por.el.distrito.en.cuestión,.anteriores.ex-candidatos.que.hubieren.obtenido.un.5%.de.los.votos.emitidos.en.el.distrito.y.los.exsenadores.de.la.provincia.donde.estaba.el.distrito.en.cuestión..

.Una. vez. proclamados. los. candidatos. éstos. designaban. a. sus.

interventores,.todo.lo.cual.lo.consignaba.la.Junta.Provincial.en.acta.que.había.de.remitir.a.la.Junta.Central.Electoral..A.los.interventores.se.les.extendía.certificación.de.su.nombramiento.para.que.-.con.ella.como.acreditación.-.se.les.admitiera.como.tales.en.la.mesa.electoral.correspondiente.

.En.lo.que.respecta.a.la.técnica.para.la.emisión.del.voto.esta.legislación.

también.recoge.-.como.lo.hace.la.anterior.-.el.Principio.de.Concentración.de.la.Elección,.de.modo.tal.que.ésta.se.verifica.en.el.transcurso.de.un.sólo.día.simultáneamente.para.todos.las.secciones.del.distrito,.aun.cuando.en.caso.de.forzosa.interrupción.-.verbi.gratia,.por.alteración.del.orden.público.-.el.Presidente.de.la.mesa.podía.suspenderla.anunciando.su.continuación.para.el.día.siguiente,.debiendo.comunicarse.las.causas.de.la.suspensión.a.las.juntas.provincial.y.central.

.No. obstante,. esta. legislación. mantiene. el. aporte. de. la. papeleta. por.

parte.del.elector.con.los.inconvenientes.que.ello.planteaba.y.que.ya.se.han.señalado,.el.cual.había.de.entregarla.doblada.al.Presidente.de.la.mesa.con.el.nombre.del.candidato.escrito.o.impreso.para.que.éste.la.depositara.en.una.urna.de.cristal.o.vidrio.transparente,.no.sin.antes.verificar.los.interventores.que.el.elector.figuraba.efectivamente.en.las.listas.del.censo,.enunciándose.con.esta.legislación,.por.vez.primera,.la.utilización.de.depósitos.o.urnas.transparentes.para.la.colocación.de.las.papeletas..

.Le.correspondía.-.por.otra.parte.-.a.la.mesa.resolver.lo.pertinente.sobre.

reclamaciones. por. dudas. en. . la. identidad. de. un. elector,. dejando. en. el.


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momento.de.formular.la.reclamación.de.admitir.el.voto.momentáneamente.y.procediendo.-.al.término.de.la.votación.-.a.resolver.ianua aperta y.dando.parte.a.la.autoridad.judicial.competente.en.caso.de.eventual.usurpación.de.nombre.ajeno.

.Siguiendo. la. tradición. sentada. por. de. toda. la. legislación. electoral.

anterior,.esta.normativa.confió.el.escrutinio.a.la.verificación.de.operaciones.dobles.consecutivas,.lo.cual.suponía.que.se.efectuaba.un.escrutinio.parcial.en.cada.mesa,.y.luego.se.procedía.a.un.escrutinio.general.

.El. escrutinio. parcial. suponía. el. recuento. y. lectura. de. las. papeletas.

confrontadas. con. el. número. de. votantes. anotados. en. la. lista.. En. tal.sentido. se. sentaba. un. régimen. de. nulidades. de. papeletas. de. acuerdo.con. el. cual. devenían. absolutamente. nulas. las. papeletas. ininteligibles,.las.que.contuviesen.escritos.nombres.cuyo.orden.no.se.pudiera.precisar,.en.tanto.que.se.estimaban.relativamente.nulas.aquéllas.que.contuvieran.mayor.número.de.candidatos.de. los.que.se.podía.elegir,.o.bien. las.que.hubieran.consignado.errores.de.ortografía.u.otros.yerros.que.no.impidieran.determinar.la.decisión.del.votante.

.De.toda.suerte,.si.se.hacía.reclamación.del.contenido.de.una.papeleta,.

la.mesa.había.de.decidir.-.por.mayoría.-.sobre.el.particular.salvaguardando.de. la. destrucción. a. fuego. a. que. las. papeletas. se. sometían,. las. que.hubiesen. sido. reclamadas,. o. las. que. hubiesen. sido. consideradas. nulas.absolutamente..La.mesa.estaba.en.la.obligación.de.suscribir.un.acta.a.la.cual.se.adjuntaban.las.papeletas.en.mención.para.su.eventual.revisión.por.parte.del.Congreso.

.El. resultado. del. escrutinio. -. con. indicación. del. número. de. votos.

emitidos.y.de.los.que.hubiere.obtenido.cada.candidato.-.estaba.sometido.a.régimen.de.publicidad,.el.cual.se.verificaba.lo.mismo.colocando.en.el.exterior.del.recinto.electoral.los.resultados.y.remitiendo.copia.de.ellos.a.las. Juntas.Provincial. y.Central,. que.publicándolos. en.el.Boletín.Oficial,.contando.todos.los.candidatos.con.derecho.a.que.se.les.certificaran..los.resultados.

Para. el. escrutinio. general. -. por. otra. parte. -. se. designaba. a. un.interventor. por. mesa. y. se. celebraba. en. la. capital. del. distrito. electoral;.la. juntas. correspondientes. estaban. presididas. por. magistrados. de. la.Audiencia.Territorial,.los.cuales.era.nombrados.por.la.junta.de.gobierno.de.las.audiencias,.el.mismo.día.que.se.verificaba.la.elección,.todo.lo.cual.le.



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era.comunicado.a.las.Juntas.Central.y.Provincial,.así.como.al.Alcalde.de.la.cabeza.del.distrito.electoral,.y.sin.su.presencia.no.era.posible.celebrar.la. junta.de.escrutinio,.como. tampoco.podía.hacerlo.sin.presencia.de. la.mayoría.de.los.interventores..Como.puede.verse,.se.procuraba.judicializar.en.parte.la.labores.escrutadoras.de.las.juntas.de.provincia.

.Limita.igualmente.esta.normativa.-.como.toda.la.legislación.anterior.

-. las. facultades.de. la. Junta.de.Escrutinio.General,.al.establecer.que.ésta.no.podía.proceder.a.la.anulación.de.acta.o.voto.alguno,.por.lo.que.sus.atribuciones. se. concretan. a. establecer. la. conformidad. aritmética. del.cómputo.de. los.votos.efectuado.por. las.mesas,.prevaleciendo. -.en.caso.de.duda.sobre.el.recuento.-.lo.que.la.mayoría.de.los.miembros.de.la.junta.acordase..Hecho.el.recuento.de.todos.los.distritos.y.de.todas.las.mesas,.el.Presidente.de. la. Junta.procedía.a.proclamar.Diputados.a. los.candidatos.que. hubiesen. obtenido. mayor. número. de. votos;. en. caso. de. empate. se.proclamaban.Diputados.por.igual.a.los.presuntos.empatados.quedando.la.dilucidación.del.punto.reservada.para.que.la.conociera.el.Congreso.

.De.lo.actuado.por.la.Junta.de.Escrutinio.General.se.levantaba.debida.

acta,.certificándose.las.necesarias.para.remitirlas.a.los.declarados.electos.

En.lo.que.respecta.al.control.de.la.elecciones,.su.calificación,.como.ya.se.ha.señalado,.se.la.reservaba.el.Congreso.a.los.fines.de.examinarla.en.cuanto.a.su.legalidad,.así.como.en.lo.relativo.a.la.ostentación.de.las.condiciones. de. elegibilidad. por. parte. de. quienes. resultaren. electos.. El.Congreso.-.en.casos.de.empate.-.los.dilucidaba.determinando.la.aptitud.legal,.el.anterior.desempeño.del.cargo.de.Diputado,.el.mayor.ejercicio.en.tiempo,.así.como.la.mayor.edad.

.La.acción.para.interponer.ante.el.Congreso.reclamaciones.en.contra.de.

la.validez.o.resultado.de.las.elecciones.la.podían.ejercer.todos.los.electores.debidamente. inscritos. en. el. censo.. Podía. en. tales. casos. el. Congreso. -.del. mismo. modo. que. lo. estableció. la. legislación. de. 1878. -. ordenar. la.realización.de.investigaciones.en.la.localidad.en.que.se.hubiere.efectuado.la.elección.a.través.de.la.autoridad.judicial,.pero.resuelto.el.punto.no.era.dable.volver.a.examinar.lo.relativo.a.la.aptitud.legal.del.candidato.o.a.la.validez.de.la.elección.

.Las. puniciones. que. esta. legislación. establecía. estaban. relacionadas.

con.la.falsedad.de.los.documentos.en.los.que.se.consignan.las.diferentes.operaciones. electorales,. así. como. la. incidencias. de. la. elección;. la.


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alteración.de.las.operaciones.destinadas.a.computar.votos,.la.violación.a.la.secretividad.del.voto,.o.bien.la.coacción.para.determinar.la.decisión.de.los.votantes,.en.un.elenco.bastante.similar.al.contenido.en.la.legislación.anterior,.siendo.notable.la.disminución.de.las.puniciones.en.punto.a.las.labores.relativas.al.censo,.que.contaban.ahora.con.un.control.judicial.muy.completo,.así.como.con.un.órgano.específico.para.su.construcción.

.Dentro.de.las.infracciones.se.consideraban.las.faltas.en.el.cumplimiento.

de.las.disposiciones.legales,.la.perturbación.del.orden.o.el.ingreso.a.los.colegios.electorales.sin.justificación.alguna,.siendo.en.cualesquiera.casos.la.jurisdicción.ordinaria.la.que.tenía.la.competencia.para.conocer.de.la.comisión.de.los.delitos.que.esta.ley.tipificaba.

Por.lo.demás.-.y.en.virtud.de.lo.dispuesto.en.articulado.adicional.de.este.misma.ley.-.parte.del.mismo.aparato.electoral.en.ella.previsto.se.aplicaba.también.a.las.elecciones.para.concejales.y.diputados.provinciales.

Sobre.la.aplicación.práctica.de.la.ley.en.comentario.hay.que.decir.que.ésta.se.había.promulgado.en.concordancia.con.la.ideología.y.proyectos.sustentados.por.Sagasta;. sin.embargo,.hacia. julio.de.1890,.con. la.crisis.artificial. que.atravesó.el. gobierno.del. propio. Sagasta. y. la. formación.de.gobierno.a. favor.de.Cánovas.del.Castillo.éste.puso.especial.cuidado.en.la. aplicación.de. la. legislación.electoral. de.que. se. viene.hablando.. Esta.circunstancia.produjo.un. . fuerte. roce.entre. el.Gobierno.y. la.oposición,.el.cual.se.produjo.justamente.a.lo.interno.de.la.Junta.Central.Electoral..y.en. punto. a. las. facultades. de. este. órgano. electoral. -. cuestión.que. ya. se.adelantó. -. ,. sosteniendo. el. Gobierno. su. plena. competencia. en. materia.electoral,. y. atribuyéndole. a. la. Junta. una. función. puramente. consultiva,.en. tanto.que. la.oposición.-.entre.cuyos.miembros.figuraba.alguna. línea.del. republicanismo . -.aseguraba.que. la.veracidad.del. sufragio.debía.ser.garantizada.por.la.labor.de.la.Junta,.sin.detrimento.de.su.carácter.consultivo.respecto.del.Gobierno,71como.ya.se.reseñó..

.Lo.anterior-.en.parte.-.produjo..como.resultado..que.la.Junta.Central.

Electoral.del.Censo.Electoral.se.abocara.con.singular.dedicación.a.procurar.una. adecuada. aplicación. de. los. presupuestos. legales. previstos. en. esta.normativa.excitando.la.labor.del.Gobierno.a.los.efectos.de.que.éste.hiciera.lo.pertinente.para.que.se.constituyeran.las.Juntas.Provinciales.del.Censo.

71 En el sentido que aquí se indica lo propone Fernández Domínguez en op.- cit, págs. 190-191.



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Electoral.y.la.ley.se.adaptara.a.la.verificación.de.las.elecciones.provinciales.que.tuvieron.lugar.en.diciembre.de.1890,.lo.cual.fue.efectivamente.hecho..Con.las.anteriores.elecciones.-.y.con.las.que.también..se.verificaron.en.febrero.de.1891.-.se.puso.a.prueba.el.sufragio.universalizado,.elección.de.la.cual.este.instituto.no.salió.muy.bien.librado.en.parte.a.causa..del.influjo.que.los.terratenientes.y.la.aristocracia.agraria.ejercían.sobre.los.electores.y.que. fue. factor.que.obró.el.efecto.de.que. las.elecciones.no.se.votaran.sino.que.se.escribieran,72.-.como.ya.se.había.venido.adelantado.en.esta.disquisición.-,.todo.lo.cual.fue.en.parte.facilitado.por.la.deficiente.técnica.para.la.emisión.del.voto.

.Conviene.notar.que.-.pese.a.los.innegables.avances.que.esta.legislación.

supuso,.sobre.todo.en.lo.relativo.a.la.construcción.de.las.listas.electorales.-..nada.dispuso.en.lo.tocante.a.la.identificación.de.los.electores,.como.sí.lo.habían.dispuesto.con.muy.buena.técnica.las.legislaciones.electorales.de.los.años.de.1868.y.1870.

De. cualquier. modo,. con. la. normativa. del. año. de. 1890. culmina.simultáneamente.el.proceso.histórico.denominado.como.Restauración. -.iniciado.a.partir.de.1874.-.para.cuya.adjetivación.la.historiografía.jurídico-política. española. ha. empleado. la. expresión. “caciquismo”, a. efecto. de.referirse. a. la. realidad. que. sobrevino. con. ella. y. que. impuso. un. orden.de.cosas.-.en. lo.electoral. -.merced.al.cual.se.hablaba.del.Ministerio.de.Gobernación.como.el.elector.absoluto..La.anterior.crítica.no.era.para.nada.deleznable.si. se.atiende.sobre. todo.a. las.disposiciones.de. la. legislación.electoral.española,.pues.en.especial.las.que.se.gestan.a.partir.del.año.de.1870.contiene.elementos.modélicos.de.administración.electoral.que.son.constantes.a. lo. largo.de.más.de.cinco.lustros.y.que.estaban.construidos.-. en. su. vertebración. y. posterior. articulación. -. paralelamente. sobre. la.estructura.básica.de.la.administración.ordinaria,.como.ya.se.ha.señalado,.de.modo.tal.que.carecía.en. todo.de.autonomía.en.su. funcionamiento.y.no.se.desplegaba.sino.como.una.más.de.las.facultades.con.que.el.Poder.Ejecutivo.contaba,.sin.que.hubiese.cambios.sustanciales.en.los.modelos.de.administración.electoral.hasta.la.formulación.de.las.comisiones.del.censo.electoral,. las. cuales. empiezan. a. introducir. un. elemento. orgánico. en. la.legislación.electoral.española,.rasgo.que.se.acentúa.definitivamente.con.la.ley.de.1890,.antes.de.la.cual,.o.con.la.cual.lamentablemente.incluso.a.causa.de.todo.lo.anterior,.se.estima.que.hasta.1914.aproximadamente.

72 Afirmación que Fernández Domínguez atribuye a P. Zancada. Vid.- op.- cit., pág. 195.


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las.elecciones.españolas.eran.una.total.impostura.y.que.el.aparato.de.la.administración.electoral.-.que.por.lo.ya.señalado.había.carecido.hasta.ahora.de.sustantividad.propia.-.estaba.al.servicio.de.las.oligarquías.caciquiles,.correspondiendo.su.orquestación.al.Ministerio.de.la.Gobernación.73

Así. las.cosas,.hay.que. tener.claro.que. la. realidad.político.española,..del.siglo.XIX,. .que.exogena.los.diferentes.paradigmas.de.administración.que.aquí.se.ha.procurado.hacer.inteligibles.en.términos.de.su.originación,.es. profundamente. rica,. bizarra. y. hasta. insondable,. . por. lo. que. las.características. y. funcionamiento. de. la. administración. electoral. han. de.estar.-.sin.dubitación.ninguna.–.intensamente.matizadas.por.un.entramado.socio-histórico.profundamente.complejo,.del.cual.no.se.han.referido.en.esta.reflexión.sino.viñetas.que.pueden.ayudar.a.contextualizar.el.aparato.de.administración.electoral,.así.como.a.explicar.la.constante.especialización.de.funciones.con.una.antinómica.y.permanente.asignación.de.aquéllas.a.la.estructura.administrativa.ordinaria.del.Ejecutivo.

El.modelo.de.administración.electoral.de.la.ley.que.se.ha.comentado.descansa.sobre.los.siguientes.supuestos:

1.-.Se.vuelve.a.instaurar.el.sufragio.universalizado..

2.-. La. inclusión. en. el. censo. electoral. determina. la. capacidad.electoral..

3.-.Se.establece.la.permanencia.del.censo.electoral,.y.su.elaboración.se. encarga. a. las. Junta. Central,. Juntas. de. Provincia. y. Juntas.Municipales,.todas.las.cuales.se.denominan.del.Censo.Electoral,.con.carácter.también.permanente.

4.-.Se.instaura.un.censo.electoral.complejo..y.altamente.tecnificado,.el.cual.consta.de.un.volumen.de.operaciones.diverso.a.cargo.de.diferentes.funcionarios,.así.como.de.una.variedad.de.ítems.que.nunca.antes.han.estado.insertos.en.la.técnica.electo-censal.

73 Fernández Domínguez consigna - en tal sentido - la opinión de Zancada según la cual dos países en que la inmoralidad de electores y candidatos es superlativa son Hungría y España; señala asimismo el propio Fernández que el Ministerio de Gobernación preparaba y ejecutaba - desde Madrid - las elecciones. Vid. Fernández Domínguez op.- cit., págs. 194-195.



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5.-. Las. resoluciones. de. la. Junta. Provincial. del. Censo. Electoral. son.recurribles.ante.la.Audiencia.Territorial.

6.-.Hay.un.desarrollo.teórico-legal.para.configurar.un.censo.y.listas.electorales. ajustados. a. principios. de. control. judicial. . de. las.operaciones.y.de.la.actividad.de.la.administración.encargada.de.confeccionarlo,.para.todo.lo.cual.se.someten.a.público.examen.todas.y.cada.de.las.etapas.de.que.consta.la.construcción.de.las.listas.electorales..

7.-.Entre. las.finalidades.de. la. Junta.Central.del.Censo.Electoral.está.inspeccionar.y.dirigir.los.servicios.relativos.al.censo.electoral..en.cuanto.a.su.formación,.revisión.y.conservación..Debe.asimismo.comunicarse.para.lo.pertinente.con.los.autoridades.y.funcionarios.públicos,.ejercer.régimen.disciplinario.sobre.quienes.interviniesen.en.la.elección.con.carácter.oficial,.e.informar.al.Congreso.de.lo.que. se. estime. oportuno.. Igualmente,. ha. de. resolver. las. quejas.que. -. dentro. del. ámbito. de. su. competencia. -. se. le. formulen,.con.todo.lo.cual.se.le.atribuye.una.función.mediatizadora,.entre.el. propio. Parlamento. y. el. Ejecutivo,. en. lo. que. respecta. a. la.ejecución.material.de.las.elecciones,.generándose.un.ámbito.de.acontecimientos.específicamente.electoral.

8.-.El.nombramiento.de.los.interventores.es.facultad.que.se.concede.-. por. vez. primera. -. a. quienes. figuraban. como. candidatos. para.Diputados. a. Cortes. y. fueran. propuestos. por. los. electores. del.respectivo. distrito,. a. los. efectos. de. que. la. Junta. Provincial. del.Censo.los.proclamase.tales.y.pudieran.de.esta.forma.quienes.son.proclamados.candidatos.designar.a.estos.interventores.

9.-.Se.recoge.el.Principio.de.Concentración.de.la.Elección,.de.modo.tal.que.ésta.se.verifica.en.el.transcurso.de.un.sólo.día.simultáneamente.para.todos.las.secciones.del.distrito.

10.-. Para. el. escrutinio. general. se. designa. un. interventor. por. mesa;.se. celebraba. en. la. capital. del. distrito. electoral;. la. juntas.correspondientes.están.presididas.por.magistrados.de.la.Audiencia.Territorial,.nombrados.por.la.junta.de.gobierno.de.las.audiencias,.sin.cuya.presencia.no.era.posible.celebrar.la.junta.de.escrutinio,.como.tampoco.podía.hacerse.sin.presencia.de.la.mayoría.de.los.interventores..


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11.-.La.acción.para. interponer.ante.el.Congreso. reclamos.contra. la.validez. o. resultado. de. las. elecciones,. pueden. ejercerla. todos.los.electores. inscritos.en.el.censo..En.ciertos.casos.el.Congreso.puede.ordenar.investigaciones.en.la.localidad.en.que.se.hubiere.efectuado. la. elección. a. través. de. la. autoridad. judicial,. pero.resuelto.el.punto.no.era.dable.volver.a.examinar.lo.relativo.a.la.aptitud.legal.del.candidato.o.a.la.validez.de.la.elección.

Como.podrá.apreciarse.a.partir.de. todo. lo. supra.dicho,.hay.en.esta.legislación. una. inequívoca. continuidad. en. términos. de. los. organismos.electorales. conformados. -.muy.especialmente. -.por. la. Junta.Central.del.Censo.Electoral,.aunque.de. igual.modo.por. la. juntas.de.provincia.y. las.juntas.municipales..En.tal.sentido.resulta.claro.que.las.funciones.propias.de. la.administración.electoral. -.que.habían.venido.siendo.encargadas.y.depositadas.para.su.ejercitación.en.la.administración.ordinaria.-.empiezan.ahora. a. tomar. un. referente. en. torno. al. cual. se. estructuran. y. gravitan. y.cobran.un.más.pleno.sentido.de.unidad.y.de.acción..Claro.está.que.este.fenómeno. en. virtud. del. cual. las. funciones. de. administración. electoral.tornan. a. adquirir. una. determinada. organicidad. -. esto. es,. se. configuran.como. facultades. a. ejercer. por. un. ente. identificable. en. términos. de. sus.objetivos. y. funcionamiento. interno. -,. según.ya. se.dijo,. no. surge. con. la.Junta. Central. del. Censo. Electoral. prevista. en. la. legislación. del. año. de.1890,.sino.que.más.bien.tiene.su.antecedente.en.la.Comisión.Inspectora.del.Censo.Electoral,.prevista.en.la.legislación.electoral.del.año.de.1878..Es.por.ello que.el. fenómeno.que.desembocará.con. la.Ley.del.Régimen.Electoral.General.de.1985.-.y.que.apunta,.obviamente,.hacia.un.modelo.orgánico.en.puridad.-.se.inicia.con.la.antedicha.comisión,.atraviesa.por.las.particularidades.con.que.lo.signan.las.normativas.de.los.años.de.1890.y.1907.y.concluye.provisoriamente.en.1985,.como.ya.se.adelantó..

La. Ley. Electoral. del. 8. de. agosto. de. 1907. se. emite. en. un. contexto.económico.y.social.dominado.por.la.severa.crisis.que.produjo.la.guerra.hispanoamericana,.para.superar.la.cual.los.partidos.liberal.y.conservador.convinieron. una. alianza. que. proporcionó. la. base. sobre. la. que. pudo.España.sostenerse.en.aquellos.momentos,.resultando.entonces.claro.que.la.articulación.de.un.país.básicamente.agrícola.-.y.muy.atrasado.técnica.y. científicamente. -. había. de. hacerse. a. partir. de. una. eventual. vocación.europea.por.parte.de.la.propia.España,.cuyo.imperio.americano.acababa.de.periclitar.



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Saldría.también.España.de.esta.ataraxia.merced.a.los.proficuos.efectos.que. produce. la. industrialización. implantada. en. Cataluña,. y. las. zonas.aledañas.del.Cantábrico.y.del.mediterráneo,.cuya.producción.es.consumida.por. las. potencias. beligerantes. durante. la. Primera. Guerra. Mundial.. La.nacionalización.del.ferrocarril,.las.minas.y.los.servicios.eléctricos.acaban.de.estabilizar.la.situación.española,.mientras.el.anarco-sindicalismo.y.el.socialismo.acaban.por.convertirse.en.alternativas.ideológicas.serias.para.la.clase.obrera.española.

La.ley.en.comentario.se.emitió.para.la.elección.de.Diputados.a.Cortes.y.Concejales,..establecía.una.mayoridad.de.25.años,.y.conceptuaba,.a.la.vez,.el.sufragio.tanto.un.derecho.como.un.deber,.siendo.esta.la.vez.primera.que.se.consagra.en.el.derecho.electoral.hispánico.una.doble.naturaleza.para.el. . sufragio..La. implementación.de.este.dispositivo.se. llevó.a.cabo.mediante.Real.Orden.del.24.de.abril.de.1909,.la.cual.dispuso.entregasen.las.mesas.electorales.las.certificaciones.de.caso,.en.tanto.que.ordenó.-.para.excepcionarse.de.no.haber.emitido.sufragio.-.certificación.de.la.autoridad.municipal.en.donde.el.elector.se.encontrase.en.el.momento..Realmente.notable.en.todo.esto.es.que.esta.disposición.haya.supervivido.hasta.1967,.al.ser.complementada.-.el.27.y.28.de.septiembre.de.aquel.año.-.por.Orden.de.la.presidencia.del.Gobierno.74

.El.ejercicio.de.la.capacidad.electoral se.determinaba.por.inhabilitación.

perpetua.de.los.derechos.políticos.o.para.el.ejercicio.de.cargos.públicos,.la.quiebra,.la.morosidad.hacendaria.y.la.mendicidad.administrativamente.autorizada,.así.como.por.la.figuración.de.rigor.en.el.censo.electoral.

.En.lo.que.respecta.a.las.condiciones.de.elegibilidad.éstas.incluían.no.

estar.inhabilitado.por.incapacidad.personal,.no.ser.contratista.respecto.de.obras. del. Estado. y. no. haber. ejercido. autoridad. alguna. -. administrativa,.fiscal.o.judicial.-.en.las.circunscripciones.en.que.se.verificara.la.elección..

Por. lo. que. al. censo. electoral. hace,. esta. legislación. retoma. algunos.principios.de.la.ley.electoral.anterior.pero.procede.-.en.otros.puntos.-.a.asignarle.al.censo.electoral.un.nuevo.tratamiento.y.una.nueva.sistemática,.estableciendo.que.fuese.anual.su.rectificación,.en.tanto.que.su.confección.había. que. hacerla. ex novo cada. diez. años.. Por. ello. no. extraña. que. la.

74 Vid.- sobre el particular Ángel Carrasco Algarabel, Legislación Electoral Española, Colección Documentos, Ministerio de Gobernación, Madrid, España, 1971.


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confección. misma,. custodia. y. rectificaciones. de. que. se. ha. hablado. las.haya. encargado. esta. ley. al. Instituto. Geográfico. y. Estadístico,. el. cual.era. el. órgano. técnica. y. materialmente. encargado. de. la. confección. del.censo,.pero.supervisado.en.estos.menesteres.por. las. Juntas.municipales,.provinciales.y.Central.del.Censo.Electoral,.organismos.los.anteriores.que.fueron. introducidos.en. la. legislación.electoral.de.1890,.y. sobre. los.que.conviene.detenerse.con.algún.detalle.

.Pese.a.que.fueron.-.como.ya.se.dijo.-.formuladas.por.la.ley.de.1890,.

la.presente. legislación. les.asignaba.un.carácter.permanente.y.establecía.como.domicilio.la.ciudad.de.Madrid.para.la.Junta.Central,.las.capitales.de.provincia.para.las.juntas.provinciales.y.las.cabezas.del.término.municipal.para.las.juntas.municipales.

.La.composición.de.las.juntas.es.aspecto.en.el.que.esta.legislación.da.

continuidad.a.la.anterior,.aunque.también.innova.como.lo.demuestra.el.que.las.presidencias.de.las.juntas.Central.y.provinciales.eran.ejercidas.por.el.Presidente.del.Tribunal.Supremo.y.por.los.Presidentes.de.las.Audiencias.Territoriales.o.Provincial,.según.que.hubiera.uno.u.otro.tipo.de.audiencia,.distinto.de.lo.que.ocurría.con.la.presidencia.de.la.Junta.Central.del.Censo.Electoral,.la.cual.según.la.ley.de.1890.era.ejercida.por.el.Presidente.del.Congreso,.todo.lo.cual.pone.de.manifiesto.la.intención.de.judicializar.-.de.alguna.forma.-.las.tareas.supervisoras.encargadas.a.las.juntas.en.mención.

.Por.su.parte.la.presidencia.de.las.juntas.municipales.era.ejercida.por.

un.vocal.de.la.Junta.Local.de.Reformas.Sociales,..o.en.su.defecto.por.el.Juez.Municipal.

.Eran.vocales.de.la.Junta.Central.-.entre.otros.-.el.Rector.de.la.Universidad.

Central,.el.Decano.del.Colegio.de.Abogados.de.Madrid.y.el.Director.del.Instituto.Geográfico.y.Estadístico,.en.tanto.que.figuraban.como.tales.para.las.provinciales.el.rector.de.la.correspondiente.universidad,. los.decanos.de.los.colegios.de.abogados.y.el.Jefe.Provincial.de.Estadística..Por.lo.que.hace.a.las.Juntas.Municipales,.éstas.tenían.como.vocales.a.los.concejales,.los.oficiales.de.la.armada.retirados,.los.síndicos.de.gremios.industriales.y.los.mayores.contribuyentes.por.inmuebles.y.ganadería.

Ahora.bien,.donde.quizás.más.interesante.resulten.las.facultades.que.integraban.la.competencia.de.las.juntas.del.censo.era.en.lo.que.respecta.a. la. Junta.Central. -.en. tal. sentido.prototípica. -,.pues.ésta.no.sólo.podía.inspeccionar.-.y.hasta.dirigir.-.los.servicios.a.éste.relativos,.sino.que.aparte.



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de.contar.con.facultades.semejantes.a.su.homóloga.de.1890.-.por.ejemplo,.disciplinar. a. los. encargados. de. la. configuración. del. censo,. custodiar. y.conservar.ejemplares.del.censo,.comunicarse.con.todas.las.autoridades.y.funcionarios.públicos,.informar.al.Congreso.de.lo.que.estimare.oportuno,.etc.-,.podía.también.resolver.apelaciones.sobre.la.integración.de.vocales.a. las. juntas.provinciales,. recibir.y. fallar. sobre.quejas.en.punto.al.censo.electoral.y.corregir.de.oficio.el.censo.electoral.mismo.

.Aparte.de.todo.lo.anterior,.gozaban.los.miembros.de.todas.las.juntas.

del. censo. de. inamovilidad. en. sus. puestos,. toda. vez. que. no. podían. ser.removidos.por.orden.gubernamental.sino.tan.sólo.por.resolución.judicial,.o.acuerdo.de.junta.de.superior.jerarquía.....

.Como.ya.habrá.resultado.ostensible.por.lo.que.supra.se.ha.dicho,.así.

como.por.tener.todas..las.juntas.facultad.para.fijar.el.local.de.sus.sesiones.y.ser.convocadas.a.sesiones.sus.respectivos.Presidentes,.es.claro.-.por.ende.-.que.esta.legislación.concedía.a.los.organismos.electorales.de.que.se.viene.hablando. una. estructuración. y. una. autonomía. funcional. con. la. que. no.contaban.-.en.modo.alguno.-.en..la.legislación.anterior..

.Finalmente,.ordenaba.esta.ley.que.los.jueces.municipales.y.de.primera.

instancia. remitieran. a. las. Juntas. Municipales. del. Censo. Electoral. . listas.certificadas.de.fallecidos.o.incapacitados,.disponiéndose.también.que.las.listas.definitivas.del.censo.fuesen.exhibidas.al.público.en.las.puertas.de.los.locales.donde.hubiesen.de.funcionar.los.colegios.electorales.75

.La.determinación.del.local.donde.habrían.de.funcionar.los.colegios,.o.

mesas,.electorales.corría.por.cuenta.de.las.juntas.municipales,.pudiendo.ser.divididos.los.distritos.electorales.en.sección,.si.ello.fuera.necesario.

Esta.normativa.asigna.en.forma.pormenorizada.-.igualmente.por.vez.primera.en.el.derecho.electoral.español.-.un.tratamiento.particular.a.los.candidatos,.aunque.es.claro.que.la.ley.de.1890.constituye.un.anticipo.en.tal.sentido,.toda.vez.que.regulaba.también.la.proclamación.de.candidatos;.empero,.la..existencia.de.un.procedimiento.específico,.con.indicación.de.requisitos.para.figurar.como.candidato,.no.aparece.sino.hasta.ahora..

75 Es a partir de la legislación que se comenta que se introduce el uso de la voz colegio electoral, para connotar con ella al conjunto - o conjuntos - de electores de una determinada circunscripción.


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Los. candidatos. -. en. todo. caso. -. eran. propuestos. oralmente. por. los.electores. y. las. proclamación. habían. de. hacerla. la. Junta. Provincial. o. la.Junta.Municipal,. según. se. tratase.de.candidatos.a.Diputados.a.Cortes.o.Concejales,.extendiéndose.luego.a.favor.de.los.proclamados.la.certificación.de.rigor..

.La. proclamación. de. candidaturas. generaba. también. según. esta.

legislación. derecho. a. supervisar. las. operaciones. electorales. a. través. de.interventores,.que.el.proclamado.podía.nombrar.para.tales.efectos.a.razón.de. dos. por. cada. colegio. electoral. o. sección. de. aquél;. también. podían.los.candidatos.extender.un.poder.en.virtud.del.cual.estuviesen.facultados.los.apoderados.para.interponer.reclamaciones.ante.esos.mismos.colegios,.o. bien. para. que. los. apoderados. se. encargasen. del. nombramiento. de.interventores.antes.los.colegios.electorales.y.sus.secciones...

.La.mesas. electorales. -. encargadas.de.presidir. la. elección,.mantener.

el. orden. y. salvaguardar. la. pureza. del. sufragio. -. estaban. integradas. por.un. Presidente,. dos. adjuntos. y. los. interventores. que. llegaran. a. nombrar.los.candidatos,.quienes.sólo.eran.admitidos.a.condición.de.presentar. la.acreditación. extendidas. por. el. respectivo. candidato.. . El. Presidente. era.elegido. por. la. Junta. Municipal. del. Censo. Electoral,. lo. mismo. que. los.adjuntos...

.La. votación. daba. inicio. una. vez. que. se. hubiera. suscrito. -. por. los.

miembros.de.la.mesa.-.una.acta.de.constitución.de.la.misma,.confeccionada.la. cual. los. electores. eran. corroborados. en. cuanto. a. su. identificación. y.procedían. a. entregar. al. Presidente. papeleta. blanca. -. que. tendría. que.estar.doblada.-.en.la.cual.hubieran,.de.previo,.escrito.o.impreso.(sic).el.nombre.del.candidatos,.o.de.los.candidatos,.de.su.preferencia,.debiendo.éste.depositarla.en.urna.transparente..Como.puede.verse,.la.portación.de.papeleta.por.parte.del.elector.es.una.técnica.débil.y.defectuosa.que.no.se.abandona.sino.aproximadamente.hacia.la.emisión.-.al.menos.-.del.decreto.número.1796-67,.sobre.Representación.Familiar.en.Cortes,.que.estatuyó.uno.modelo.específico.de.papeletas.76

.La.elección.debía.verificarse.en.forma.simultánea.durante.un.solo.día.

en.todos.los.colegios.electorales.y.sus.secciones;.le.estaba.encargado.a.la.mesa.decidir.acerca.de.los.votos.recibidos.por.parte.de.electores.respecto.de.cuya.identidad.se.hubiera.hecho.reclamación,.no.sin.dejar.de.remitir.

76 Vid.- sobre el particular Carrasco Algarabel, op.- cit., pág. 66, nota 103.



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a.la.autoridad.judicial.parte.acerca.de.la.eventual.usurpación.de.datos.y.nombre.ajenos,.así.como.anotar.el.nombre.de.cada.elector.que.votaba,.indicando.el..número.con.que.figuraba.en.el.censo.electoral.

.En.cuanto.al.régimen.jurídico.de.las.papeletas,.está.ley.distinguía.entre.

nulidad.relativa.-.para.aquellas.en.las.que.los.nombres.de.los.candidatos.estuviesen.escritos.con.faltas.de.ortografía.leves.o.inversión,.o.supresión.de.los.nombres.de.los.candidatos.-.y.la.absoluta.que.incluía.a.las.papeletas.ininteligibles,.las.que.no.consignaban.los.nombres.propios.de.los.candidatos.o.en.las.que.fuese.imposible.establecer.una.precedencia..

.Terminada.la.votación.tenía.lugar.el.escrutinio.parcial,.durante.el.cual.

se.confrontaba.el.número.de.papeletas.habidas.en.la.urna.con.el.número.de.número.de.votantes.anotados.en.la.lista..Hecho.todo.lo.anterior.tal.y.como.lo.disponían,.verbi.gratia.las.leyes.de.los.años.de.1879.y.1890.se.procedía.a.la.destrucción.por.fuego.de.las.papeletas,.con.excepción.de.las.que.hubiesen.sido.reclamadas.o.de.las.que.se.reputaron.nulas,.las.cuales,.junto. con. las. actas. en. que. constaban. las. operaciones. de. la. elección,.habían.de.conservarse.a.la.orden.del.Congreso.o.Ayuntamiento..Resultaba.necesario.consignar.en.actas.los.resultados.antes.mencionados,.así.como.el.número.de.electores.con.que.contaba.el.colegio.o.la.sección,.junto.con.las.reclamaciones.habidas.y.el.criterio.con.base.en.el.cual.se.resolvieron.en.su.oportunidad.

.Por. su. parte. el. escrutinio. general. tenía. lugar. tres. días. después. de.

verificada.la.elección.y.lo.ejecutaba.la.Junta.Provincial.del.Censo.Electoral.correspondiente,. o. bien. las. juntas. municipales,. dependiendo. de. que. la.elección. fuese.para.Diputados.a.Cortes.o.para.Concejales,.procediendo.sólo. a. confrontar. los. resúmenes. enviados. por. cada. mesa. toda. vez. que.esta.junta,.pese.a.que.no.está.concebida.como.una.Junta.de.Escrutinio,.al.modo.de.las.que.establecieron.-.dése.por.caso.-.las.normativas.de.los.años.de.1865.y.1869.-.y.antes.bien.se.trataba.de.un.organismo.electoral.en.el.sentido.moderno.de.la.expresión.-.no.podía.anular.voto.alguno.ni.tampoco.disponer.en.contra.de.lo.que.se.hubiese.consignado.en.las.actas..Hecho.el.recuento.de.rigor,.y.verificado.el.resumen.general.de.los.resultados,.se.proclamaban.Diputado.o.Concejal.a.los.candidatos.que.hubieren.obtenido.mayor.número.de.votos.

.La.imposibilidad.en.que.estaba.la.Junta.Provincial.del.Censo.de.anular.

votos,.o.actas,.no.deja.de. llamar. la.atención.pues.era. llevada.hasta. sus.últimas.consecuencias.en. la.hipótesis.de.que.hubiesen.actas.dobles,. ya.


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que. en. ese. caso. no. se. verificaba. el. escrutinio. y. se. disponía. extender.certificación.de.aquella.circunstancia.para.que.los.candidatos.acudiesen.al.Congreso. -.o.el.Ayuntamiento,. si. la.elección.era.para.Concejales. -. y.que.fuese.ahí.donde.se.dirimiera.la.dificultad..En.este.caso.se.daba.parte.a.la.Junta.Central.Electoral,. la.cual.había.de.poner.en.conocimiento.del.Tribunal.Supremo. tal.circunstancia.para.que.éste. informara.al.Congreso.sobre.la.validez.y.legalidad.de.la.elección,.así.como.sobre.la.capacidad.y.aptitud.de.los.eventuales.elegidos;.con.base.en.el.informe.anterior.debía.el.Congreso.decidir.en.forma.definitiva,.pudiendo.ordenar.se.repusiera.la.elección.

.Era. asimismo. posible. solicitar. revisión. del. expediente. electoral,.

directamente.ante.el.Tribunal.Supremo,..aún.si.no.se.había.consignado.en.el.acta.respectiva.reclamación.alguna,.todo.lo.cual.daba.lugar.a.un.proceso.susceptible.de.admitir.probanzas.y.testimonios,..y.al.cual.debían.-.tanto.el.Congreso.como.la.Junta.Central.Electoral.-.allegar.toda.la.documentación.pertinente.que.en.su.poder.estuviese,.con.todo.lo.cual.es.claro.que.se.instaura.un.sistema.semimixto.de.calificación.de. las.elecciones,.de.conformidad.con.el.cual.al.Tribunal.Supremo.le.correspondía.una.fase.instructoria,.en.tanto.que.al.Congreso.le.correspondía.en.exclusiva.ordenar.la.verificación.de.nueva.elecciones..Tal.situación.tan.particular.era.el.producto.de.lo.que.la.Constitución.de.1876.establecía.en.su.artículo.34.-.del.cual.dimanaba.la.soberanía.del.Congreso.para.conocer.de.las.elecciones.-,.así.como.de.las.profundas.tensiones.que.se.habían.generado.entre.los.partidos.políticos,.las.cuales.hicieron.forzoso.que.se.estableciera.en.esta.ley.la.necesidad.de.un.dictamen.por.parte.del.Tribunal.Supremo.77.

.Existía. -. adicionalmente. -. ante. el. Parlamento. . un. procedimiento.

específico. para. formular. reclamaciones. en. punto. a. aquellas. actas,. o.elecciones,.que.no.hubiesen.sido.del.conocimiento.del.Tribunal.Supremo.y. habían. de. substanciarse. tanto. de. conformidad. con. el. Reglamento.que. el. Congreso. había. dictado. al. efecto,. como. con. los. acuerdos. que.sobre. el. particular. se. adoptasen.. En. lo. que. hacía. a. las. elecciones. para.Concejales.éstas.había.de.examinarse.según.lo.previsto.en.la.ley.orgánica.correspondiente,. sin. que. en. cualquier. caso. el. Ayuntamiento. pudiera.examinar.ni.las.condiciones.de.elegibilidad.ni.la.validez.de.la.elección,.examen.que.sí.se.podía.hacer.en.sede.jurisdiccional.

.En. cuanto. a. las. sanciones. penales,. se. tipificaba. la. reluctancia. al.

ejercicio.del.cargo.en.las.Juntas.Municipales.del.Censo.Electoral,.así.como.

77 Vid.- ídem op.- cit., pág. 76 y 77, notas 134 y 135.



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la. falsedad. u. omisión. en. cualesquiera. documentos. en. los. que. hubiese.que.consignar.datos.u.operaciones.electorales..Igualmente.se.sancionaba.a. los. funcionarios.públicos.que,.por.negligencia.en.punto.a. las.normas.electorales,. influyeran. en. la. confección. o. exhibición. de. las. listas. de.electores,. atrasaran. día. u. hora. de. la. verificación. de. actos. electorales. o.actuasen.fraudulentamente.respecto.a.determinadas.operaciones.electorales.relativas. al. censo,. constitución. de. las. Juntas. o. colegios. electorales,.votación,. acuerdos,. escrutinios. y. propuesta. de. candidatos.. También. se.preveían.penas.para.los.particulares.que.contribuyesen.en.la.comisión.de.los.delitos.supra.reseñados..

.Un.tipo.penal.particular.lo.constituía.la.figura.de.la.coacción.electoral,.

en.virtud.de.la.cual.se.proscribía.la.formulación.de.recomendaciones,.o.reprobaciones,.a.los.electores,.así.como.los.traslados.de.funcionarios.de.la.administración.durante.el.período.electoral.

.El.condicionamiento.del.voto.a.favor,.o.en.contra,.de.un.determinado.

candidato.mediante.promesa.de.dádivas.o.ablación.de.la.voluntad.de.los.electores.utilizando.bebidas.alcohólicas,. la.emisión.doble.del.voto.o. la.emisión.sin.tener.derecho.a.votar.se.conceptuaban.también.como.delitos.que.podían.acarrear.para.el.infractor.la.aplicación.de.penas.que.-.según.la.misma.normativa.que.se.comenta.-.se.preceptuaban.comunes.para.todos.las.figuras.penales.relacionadas.con.la.materia.electoral.y.reguladas.por.la.propia.ley.y.que.venían.dadas.por.la.inhabilitación.especial,.temporal.o.perpetua.cuando.el.culpable. lo.era.un. funcionario.público,.o.bien. la.suspensión.si.se.trataba.de.un.particular..

.Contemplaba.también.esta.normativa.-.en.un.breve.aparte.-.una.sección.

de.infracciones,.de.acuerdo.con.la.cual.se.sancionaba.la.negligencia.de.funcionarios. públicos. y. de. todas. aquellas. personas. que. -. con. carácter.oficial.-.participaban.en.las.elecciones.

.Para.el.procesamiento.por.los.delitos.supra.resumidos.-.si.se.trataba.de.

funcionarios.-.no.se.requería.autorización.alguna,.estableciendo.esta.ley.que.el.conocimiento.de.los.delitos.electorales.era.exclusivo.de.la.jurisdicción.ordinaria,.cuya.intervención.podía.solicitarse.en.virtud.de.acción.popular..No.era.dable.conceder.indulto.alguno.si.el.responsable.no.había.purgado.-.al.menos.-.la.mitad.del.tiempo.de.condena,.si.las.penas.eran.personales,.o.bien.la.mitad.de.las.multas.y.las.costas.si.eran.pecuniarias.


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Dado.que.esta. ley.conceptuaba.el.voto.como.derecho-deber,. según.ya.se.había.adelantado,.los.electores.renuentes.a.sufragar,.o.que.hubieran.dejado. de. hacerlo. sin. causa. legítima. para. ello,. eran. castigados. con. la.publicación.de. su.nombre. -. a.modo.de.censura,. según.expresión.de. la.misma.ley.-,.así.como.a.una.imposición.pecuniaria........... ...

La.ley.que.se.ha.venido.comentando.se.mantuvo.vigente.hasta.1977,.no. sin. haber. sido. antes. objeto. de. varias. modificaciones;. por. ejemplo,.las.que.se.hicieron.necesarias.cuando.en.1931.se.proclama.la.república.española,. tras. la.dictadura.de.Primo.de.Rivera. .que. -.en.1923.y.con. la.aquiesencia. de. Alfonso. XIII,. tras. la. crítica. situación. vivida. a. causa. de.la. política. colonial. en. Marruecos. y. el. reiterado. fracaso. de. los. partidos.políticos.-.se.había.mantenido.en.el.poder.hasta.1930..En.tal.sentido.el.Decreto.del.8.de.mayo.de.1931.para.Cortes.Constituyentes.no.adiciona.nada. sustancial. al. concepto. de. administración. electoral. que. se. había.estructurado.con.la.ley.de.1907,.toda.vez.que.sus.regulaciones.se.centran.en. las.condiciones.de.elegibilidad,.en.virtud.de.cuya.reforma.se.admite.la.elección.de.mujeres.y.sacerdotes,.la.capacidad.electoral,.que.baja.de.25.a.23.años,. las. condiciones.para. ser.proclamado.candidato. -. en.una.dirección. merced. a. la. cual. se. favorecía. tanto. las. oligarquías. partidistas.como.los.intereses.localistas.o.caciquiles,.si.cabe.-.y.la.supresión.de.una.disposición.medular.de.la.ley.electoral.de.1907,.como.lo.era.el.informe.que.el.Tribunal.Supremo.debía.preparar.sobre.la.validez.de.las.elecciones,.así.como.sobre.las.condiciones.de.elegibilidad,.lo.cual.supuso.lógicamente.una.disminución.muy.sensible.de.la.naturaleza.judicializadora.que.la.ley.en.referencia.contenía,.de.suerte.tal.que.se.dejaba.librado.a.la.Asamblea.Constituyente.la.calificación.total.de.las.elecciones.

Por. otra. parte,. experimenta. otra. vez. la. ley. de. 1907. una. reforma. . -.que.tampoco.es.sustantiva.-.mediante.ley.de.27.de.julio.de.1933,.la.cual.modifica.básicamente.la.cifra.censal.para.constituir.los.colegios.electorales,.la.división.territorial.electoral.y.-.lo.más.importante.de.esta.modificación.-. la. sustanciación. de. reclamaciones. y. protestas. contra. las. elecciones.municipales.ante.las.salas.civiles.de.las.Audiencias.Territoriales.o.antes.las.Audiencias.Provinciales,.dependiendo.de.que.las.elecciones.se.verificaran.en.capitales.de.provincia.o.gruesos.núcleos.de.población,.o.en.regiones.que.no.tenía.las.dos.características.que.se.han.citado...

.Recuérdese. que. la. calificación. de. las. elecciones,. en. términos. de.

validez.de.la.elección.y.condiciones.de.elegibilidad.de.los.diputados,.la.había.reservado.la.constitución.republicana.de.1931.al.Congreso,.aunque.



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el.examen.y.comprobación.del.poder.de.los.compromisarios.-.que.electos.mediante.voto.universal.y.directo.determinarían,.posteriormente,.junto.con.los.diputados,.quién.ejercería.la.presidencia.de.la.república.-.era.efectuado..por.el.Tribunal.de.Garantías.Constitucionales.

Posteriores.modificaciones.que.hicieron.que.la.ley.electoral.de.1907.se. transformara. en. derecho. electoral. general. de. carácter. supletorio,.advinieron.con.una.serie.de.disposiciones.relativas.a.la.Ley.de.Bases.del.Régimen.Local.del.año.de.1945,.las.sucesivas.reformas.de.los.años.1952,.1955.y.el.decreto.779-1967.de.20.de.abril,.que. la.afectaron,.debiendo.incluirse. la. representación. familiar,. de. administración. local,. corporativa.y..sindical.ante.las.Cortes.y..las.representaciones.en.el.Consejo.Nacional.del.Movimiento.del.año.de.1967,.el.aparte.VIII. .de.la.Ley.de.Principios.del.17.de.1958..y.el.artículo.décimo.del.Fuero.de.los.Españoles de.1945.normativa. toda. la. cual. vino. a. constituirse. en. una. especie. de. derecho.electoral.de.carácter.especial.

Pueden. señalarse. como. aspectos. básicos. de. esta. ley. los. que. así. se.enumeran:

1.-.Se.establece.una.mayoridad.de.25.años.y.se.conceptúa.el.sufragio.tanto. como.un. derecho. . como.un.deber.. Esta. es. primera. vez. -.en. el. derecho. español. -. que. se. adjudica. al. sufragio. una. doble.naturaleza.

2.-.La.capacidad.electoral.se.determina.en.función.de.inhabilitación.perpetua. de. los. derechos. políticos. para. el. ejercicio. de. cargos.públicos,. de. la. quiebra,. de. la. morosidad. hacendaria. y. de. la.mendicidad. administrativamente. autorizada,. así. como. por. la.figuración.de.rigor.en.el.censo.electoral

3.-.Las.condiciones.de.elegibilidad.suponen.no.estar.inhabilitado.por.incapacidad.personal,.no.ser.contratista.en.obras.del.Estado.y.no.haber.ejercido.autoridad.alguna.-.administrativa,.fiscal.o.judicial.-.en.las.circunscripciones.en.que.va.a.tener.lugar.la.elección.

4.-.El.censo.electoral. se.construye.con.base.en.principios.que.esta.legislación.retoma.de.la.ley.electoral.precedente,.pero.asignándole.al. censo. electoral. una. confección. ex. novo. cada. diez. años.. La.confección,.custodia.y.rectificaciones.del.censo.las.encarga.la.ley.al. Instituto.Geográfico.y.Estadístico,.órgano.supervisado.por. las.Juntas.municipales,.provinciales.y.Central.del.Censo.Electoral.


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5.-. La. composición. de. las. juntas. electorales. innova,. pues. las.presidencias.de.las.juntas.Central.y.provinciales.son.ejercidas.por.el.Presidente.del.Tribunal. Supremo.y.por. los.Presidentes.de. las.Audiencias. Territoriales. o. Provincial,. según. que. hubiera. uno. u.otro.tipo.de.audiencia,.con.lo.cual.es.manifiesta.la.intención.de.judicializar.las.labores.de.las.juntas.en.mención.

6.-. Las. facultades. que. integran. la. competencia. de. la. Junta. Central.consistían. en. inspeccionar. y. dirigir. los. servicios. del. censo,. así.como.disciplinar.a.los.encargados.de.su.configuración,.custodiar.y. conservar. sus. ejemplares,. comunicarse. con. autoridades. y.funcionarios.públicos,. informar. al.Congreso.de. lo.que.estimare.oportuno,.resolver.apelaciones.sobre.la.integración.de.las.juntas.provinciales,. recibir. y. fallar. sobre. quejas. en. punto. al. censo.electoral.y.corregir.de.oficio.el.censo.electoral.mismo.

7.-.Se.regula.-.por.vez.primera.-.la.proclamación.de.candidatos.mediante.procedimiento. específico. con. indicación. de. los. requisitos. para.figurar.como.tales,.los.cuales.había.de.ser.propuestos.oralmente.por. los. electores,. debiendo. hacer. la. proclamación. la. Junta.Provincial. o. la. Junta. Municipal,. según. se. tratase. de. candidatos.a.Diputados.a.Cortes.o.Concejales,.extendiéndose.luego.a.favor.de.los.proclamados.una.certificación.que.da.derecho.a.supervisar.las. operaciones. electorales. a. través. de. interventores,. que. el.proclamado.tenía.también.derecho.a.nombrar.para.tales.efectos.a.razón.de.dos.por.cada.colegio.electoral.

8.-.Para.emisión.del.voto.los.electores.eran.identificados,.hecho.lo.cual.procedían.a.entregar.al.Presidente.de.la.mesa.papeleta.en.la.cual.estaría.de.previo.escrito.o.impreso.el.nombre.de.los.candidatos,.lo.cual.supone.la.permanencia.de.una.técnica.endeble.que.aún.no.se.abandona.

9.-. La. elección. debía. verificarse. en. forma. simultánea. -. durante. un.solo.día.-.en.todos.los.colegios.electorales.y.sus.secciones.

10.-.Se.puede.solicitar. revisión.del.expediente.electoral.al.Tribunal.Supremo,. . aunque. no. se. haya. consignado. en. el. acta. la.reclamación,.lo.cual.da.lugar.a.probanzas.y.testimonios.debiendo.tanto. el. Congreso,. como. la. Junta. Central. Electoral,. remitir. la.



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documentación.que.obra.en.su.poder..Se.instaura.así.un.sistema.semimixto.de.calificación.de.las.elecciones,.de.conformidad.con.el. cual. el. Tribunal. Supremo. instruye.y. el.Congreso. resuelve. en.exclusiva.pudiendo.ordenar.la.verificación.de.nueva.elecciones..Existía.-.adicionalmente.-..ante.el.Parlamento..un.procedimiento.específico.para.formular.reclamaciones.en.punto.a.aquellas.actas,.o.elecciones,.que.no.hubiesen.sido.del.conocimiento.del.Tribunal.Supremo.y.habían.de. sustanciarse. tanto.de.conformidad.con.el.Reglamento.que.el.Congreso.había.dictado.al.efecto,.como.con.los.acuerdos.que.sobre.el.particular.se.adoptasen..

11.-.Esta.ley.conceptúa.el.voto.como.derecho-deber.y.los.electores.que.no.sufragan.-.sin.causa.legítima.son.castigados.con.la.publicación.de.su.nombre.y.con.una..sanción.pecuniaria.

Así. las. cosas,. hecho. este. repaso. sobre. las. particularidades. de. la.legislación. electoral. correspondiente. al. año. de. 1907. se. habrá. hecho.manifiesto.que.el.control.sobre.las.operaciones.relativas.al.padrón,.censo.y.listas.electorales.no.experimenta.-.en.lo.sustancial.-.un.desarrollo.cualitativo.tan.intenso.y.extraordinario.como.el.que.se.dio.con.las.legislaciones.de.los.años.-.verbi.gratia.-.de.1865.y.1868.-,.sino.que.antes.bien.cede.-.en.cuanto.al.volumen.e.importancia.que.ocupará.en.las.distintas.legislaciones.que.comprenden.esta.etapa.-.en.beneficio.del.tratamiento.cada.vez.más.detallado. y. cuidadoso. con. que. se. empiezan. a. construir. los. órganos.electorales.a. los.cuales. se. les.asignarán. las. funciones.que.había.venido.realizando.la.administración.ordinaria..El.punto.focal.lo.constituye.en.esta.etapa.la.construcción.del.órgano.electoral,.al.cual.habrán.de.asignársele.funciones.de.creciente.complejidad,. todo. lo.cual.hará.más.claro.aún.el.análisis.de. la.normativa.subsiguiente,.que.es. la.que.cierra.el.periplo.de.la. administración. electoral. española,. según. el. análisis. que. aquí. se. ha.propuesto.

El. marco. constitucional,. y. legal,. bajo. el. cual. surge. la. nueva.normativa.electoral.española.-.a.saber,.la.de.la.Ley.Orgánica.del.Régimen.Electoral.General.Número.5-1985,.de.19.de.junio.-.hace.imperiosa.una.contextualización.histórica.que.aquí.es.imposible.ofrecer,.básicamente.por.dos.razones;.a.saber,.por.la.abundancia.de.las.fuentes.existentes.sobre.la.transición.española,.lo.que.demanda.un.criterio.selectivo.susceptible.de.proporcionar.una.adecuada.presentación.del.sustrato.socio-político.que.ha.exogenado.la.normativa.en.cuestión.y.que,.por.ende,.ofrezca.una.explicación.inteligible.de.todo.el.conjunto;.pero.también.-.y.paradójicamente.-.por.la.


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inmediatez.y.obviedad.de.los.hechos.que.España.ha.vivido.en.los.últimos.20.años,.los.cuales.por.estar.a.la.vista.sustraen.mucha.de.su.consistencia.a.quien.carece.de.familiaridad.tanto.respecto.de.los.métodos.propiamente.históricos,.indispensables.también.para.una.mínima.orientación.respecto.de.la.primera.dificultad,.como.de.la.historia.reciente.de.España...Así.las.cosas,.y.no.estando.-.por.lo.ya.dicho.-.en.condiciones.de.poder.facilitar.el.escenario.socio-histórico.de.que.se.viene.hablando,.excusado.será.que.se.omita.y.se.pase.directamente.a.tratar.los.articulados.de.la.constitución.de. 1978. y. de. la. Ley. Orgánica. del. Régimen. Electoral. General,. en. los.mismos.términos.con.que.se.ha.venido.haciendo.a.lo.largo.de.este.trabajo,.prescindiendo.del.comentario,.eventual.análisis.y.vinculación.de.y.con.los.regímenes.electorales.particularizados.que.corresponden.a. las.diferentes.comunidades. autonómicas,. que. en. sí. mismos. constituyen. un. objeto. de.estudios.aparte.que.-.obviamente.-.aquí.no.se.abordará.

Se. garantiza. como. derecho. fundamental. la. participación. en. las.cuestiones. públicas. sea. directamente,. sea. mediante. interpósita. gestión.verificada. por. representantes. libremente. elegidos. en. forma. periódica. y.mediante.sufragio.universalizado..También.garantiza.la.constitución.del.78.igualdad.de.condiciones.para.darle.contenido.a.la.participación.política..También.esta.constitución.establece.un.sistema.bicameral.de.acuerdo.con.el.cual. las.Cortes.Generales.están.conformadas.por.el.Congreso.-.cuyos.miembros.se.eligen.proporcionalmente.y.por.provincia.-.y.el.Senado.-.el.cual.es.la.cámara.de.representación.territorial.-..

.Por.mandato.constitucional.se.garantiza.también.la.autonomía.de.los.

municipios,.correspondiendo.el.gobierno.y.administración.de.los.mismos.por.cuenta. .de.un.Ayuntamiento,.cuyos.concejales. son.elegidos.por. los.vecinos.del.propio.municipio....

.Ahora.bien,.el.régimen.electoral.general.contiene,.en.primer.término,.

un. gran. apartado. referido. a. regulaciones. comunes. para. la. emisión. del.sufragio.universal,.directo.y.secreto,.así.como.-.y.esto.en.segundo.término.-.una.serie.de.disposiciones.particulares.aplicables.a.las.elecciones.para.diputados.y.senadores,.y.también.para.concejales.y.alcaldes.

.La.capacidad.electoral viene.dada.por.una.mayoridad.de.18.años,.que.

está.fijada.constitucionalmente,.así.como.por.la.inclusión.dentro.del.censo.electoral,.estando.privados.del.derecho.al.sufragio.los.que.hubiesen.sido.condenados.expresamente.a.pena.que.ocasione.la.pérdida.del.derecho.a.elegir,.los.incapaces.así.declarados.por.sentencia.judicial.que.exprese.la.



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privación.de.sufragar.y.los.internados.en.nosocomio.mental.también.por.sentencia.judicial.expresiva.de.la.privación.dicha.

.La. secretividad. del. voto. está. igualmente. garantizada. por. esta. ley,.

siendo.omiso.en.tal.sentido.el.texto.constitucional..En.lo.que.respecta.a.las.requisitos.de..elegibilidad,.éstos.incluyen.la.

mayoridad.antedicha,.la.inclusión.en.el.censo.electoral.y.el.no.encontrarse.en.ninguna.de. las. causales.de. impedimento.que. la. ley. establece.y.que.proscribe.la.postulación.de.los.miembros.de.la.familia.real.y.sus.cónyuges,.de. los. ministros. de. Gobierno. y. subsecretarios,. directores. generales. de.la. administración.estatal,. funcionarios.nombrados.mediante.decreto.por.el. Consejo. de. Ministros,. los. Presidentes. del. Tribunal. Supremo,. Tribunal.Constitucional,. del. Consejo. de. Estado,. Vocales. del. Poder. Judicial,.Consejeros. del. Tribunal. de. Cuentas,. el. Defensor. del. Pueblo. con. sus.Adjuntos,.el.Fiscal.General.del.Estado,.el.Director.del.Censo.Electoral.y.el..personal.del.ejército.o.de.la.Guardia.Civil.

.Este.elenco.se.amplia. ,. resultando.destacable. la. inclusión.de. jueces.

y. magistrados,. miembros. de. las. Juntas. Electorales,. gobernadores. y.subgobernadores,.los.Presidentes.y.directores.de.organismos.autónomos,.así.como.los.diplomáticos.acreditados.en.el.extranjero.o.ante.organismos.internacionales..

.Esta.ley.también.reputa.como.inelegibles.a.los.sentenciados.con.pena.

privativa.de.libertad,.así.como.un.serial.de.funcionarios.que.ejercen.autoridad.en.un.determinado.ámbito.territorial.(verbi.gratia.delegados.territoriales.de.RTVE,.directores.de.órganos.periféricos.de.la.Seguridad.Social.y.delegados.provinciales.de.la.Oficina.del.Censo.Electoral..Para.el.caso.de.la.elección.de.diputados.y.senadores,.o.concejales.y.alcaldes.-.o.bien.para.diputados.al. parlamento. europeo. -. se. establece. asimismo. una. serie. particular. de.causales. de. incompatibilidad. que. -. en. líneas. generales. -. sigue. muy. de.cerca. las.supra.referidas,.siendo.en. todos.estos.básico.el.desempeño.en.la.administración.central.de.puestos.en.los.que.se.ejerce.autoridad.a.nivel.de.presidencia.-.o.gerencias.-.de.entes.públicos,.monopolios.estatales.o.empresas.con.participación.estatal.mayoritaria.directa.o.indirecta..Dispone.asimismo.esta.ley.que.las.causales.de.ineligibilidad.son.-.simultáneamente.-.causales.de.incompatibilidad.

.De. cualquier. suerte,. el. examen. sobre. los. requisitos. de. elegibilidad.

puede.hacerse.desde.el.momento.en.que.se.presenta.la.candidatura.y.hasta.después.de.verificadas.las.elecciones.


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Ahora.bien,.es.teleología.de.la.administración.electoral.-.según.encargo.que.le.hace.la.ley.que.se.comenta.-.garantir.la.transparencia.y.objetividad.del.proceso.electoral,.así.como.la.salvaguarda.del.principio.de.legalidad..Es.interesante.notar.que.-.por.primera.vez.en.el.derecho.electoral.español.-.se.le.asigna.a.administración.electoral.una.finalidad.específica..También.por.vez.primera.se.dedica.un.capítulo.expresamente.a.esta.administración.consignando.en.la.ley.que.se.comenta.la.voz.“administración.electoral”.y.cuyo.aparato.está.constituido.por. la. Junta.Electoral.Central,. las. Juntas.Provinciales.y.las.Juntas.de.Zona,.apartándose.en.esto.esta.ley.de.la.del.año.de. 1890,. que. había. previsto. las. Juntas. Electorales. Municipales,. aunque.las. funciones. consultivas. de. estos. dos. últimos. tipos. de. junta. eran. muy.semejantes..

.La. asignación. manifiesta. de. una. teleología. para. la. administración.

electoral.no.supone.sino.la.concreción.de.una.serie.de.finalidades.parciales.que.-.desde.la.Comisión.del.Censo.Electoral.de.la.ley.de.1878,.pasando.por.la.Junta.Central.Electoral.de.la.ley.de.1890.-.se.habían.formulado.en.parte.elípticamente,.en.parte.de.modo.impreciso,.y.que.desde.el.mismo.año. de. 1890. comienzan. a. ir. más. allá. de. la. simple. supervisión. en. la.construcción.del.censo.electoral,.para.versar.sobre.resolución.de.quejas.electorales,. disciplinar. a. quienes. participan. en. la. elección. con. carácter.funcionarial.y.articular.las.funciones.de.los.organismos.electorales.con.los.demás.poderes.del.Estado..Es.-.por.lo.tanto.-.claro.que.una.determinación.de.las.finalidades.habrá.de.incidir.-.como.ya.se.verá.-.en.la.caracterización.del.modelo.de.admiración.electoral.correspondiente.a.esta.etapa.

En.lo.que.toca.a.la.integración.de.las.diferentes.juntas.de.que.se.ha.hablado,. importa.considerar. -.en.primer. término. -.a. la. Junta.Central:. la.constituyen.ocho.vocales.de.extracción.judicial.-.de.entre.los.cuales.esta.Junta,.una.vez.constituida,.habrá.de.nombrar.a. su. .Presidente. -. y.ocho.vocales.de.extracción.universitaria.con.especialidad.en.Derecho,.Sociología.o. . Politología,. propuestos.por. los.partidos.políticos. -. o. asociaciones.de.electores.-.que.cuenten.con.representación.en.el.Congreso.de.los.Diputados..Los.vocales.todos.son.designados.por.el.Congreso.de.los.Diputados.y.funge.como.Secretario.de.esta.junta.el.Secretario.General.del.Congreso.de.los.Diputados,.aunque.carece.de.voto.igual.que.el.Director.de.la.Oficina.del.Censo.Electoral,.el.cual.participa.en.las.sesiones.de.esta.junta.

.La.Junta.Central.-.del.mismo.modo.que.lo.hacía.la.ley.de.1890,.y.con.

base.en.la.cual.también.habrá.de.caracterizarse.al.modelo.de.administración.electoral.que.a.esta.etapa.corresponde.en.punto.al.referente.de.las.funciones.



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electorales. -. está. conceptuada. por. esta. normativa. como. un. organismo.de.carácter.permanente,.debiendo. su.presidencia.dedicarse.a. funciones.exclusivamente. electorales. hasta. que. fenezcan. todas. las. actuaciones.también.electorales,.se.haya.hecho.la.proclamación.de.electos,.o.se.hayan.fallado.los.contenciosos.electorales.pendientes,.incluido.los.procesos.de.amparo.que.se.instauren.en.esta.materia.con.ocasión.de.las.elecciones..En.concordancia.con.la.permanencia.que.le.asigna.esta.ley..a.la.Junta.Central,.deben. las.Cortes.Generales.y.el.Ejecutivo.proveerla.de. los. instrumentos.humanos.y.materiales.necesarios.para.el.adecuado.cumplimiento.de.sus.funciones,. entre. las. cuales. se. cuentan. la. dirección. y. supervisión.de. las.actuaciones.de.la.Oficina.del.Censo.Electoral,.función.que.-.en.realidad.-. no. es. nueva. dado. que. también. la. ejercía. la. Junta. Central. del. Censo.Electoral.contemplada.en.la.ley.de.1890,.como.ya.se.adelantó.

.Lo. que. sí. resulta. novedoso. -. le. da. un. carácter. directivo. de. mayor.

electoralidad.a.su.actuación,.le.otorga.un.perfil.que.nunca.tuvo,.ni.pudo.haber.tenido,.la.Junta.Central.del.Censo.y.es.el.fundamento.con.el.cual.esta.fase.se.caracteriza.por.el.encuentro.que.diferentes. funciones.electorales.efectúan. en. punto. a. órganos. electorales. consistentemente. estructurados.-. es. la. facultad. relativa. a. instruir. a. las. juntas. electorales. Provinciales. y.de. Zona,. así. como.a. las.Comunidades.Autonómicas,. las. cuales. han.de.cumplir.obligadamente.con.lo.que.la.Junta.Central.disponga.en.la.materia.de.su.competencia..Contribuye.igual.e.indudablemente.a.autonomizar.las.funciones.de. la. Junta.Central. -.en. relación.con.órganos.del.Estado. tales.como.el.Ejecutivo,.o.las.mismas.Cortes.Generales.-.el.carácter.vinculante.que,.para.las.juntas.electorales.provinciales,.de.zona.y.-.en.cuanto.proceda.-.las.de.la.Comunidad.Autonómica,.tienen.las.consultas.que.la.Junta.Central.llegue.a.evacuar.a.solicitud.de.aquéllas..También.produce.una.cohesión,.que.no.estaba.prevista.en.la.legislación.sino.hasta.ahora,.en.el.aparato.de.la.administración.electoral.la.existencia.del.procedimiento.administrativo.en.virtud.del.cual.son.recurribles. los.actos.de. las. Juntas.de.Zona.-.y.de.las.comunidades.autonómicas.-.ante.la.junta.electoral.inmediata.superior,.siendo. ésta. una. previsión. procedimental. que. no. estaba. formulada. en.ninguna.normativa.anterior.

.Asimismo,. la. Junta. Electoral.Central. tiene.encargada. la.uniformidad.

de. la. interpretación.de. la.normativa.electoral,.para. todo. lo.cual. cuenta.con. amplias. facultades,. pudiendo. revocar. -. oficiosamente,. mediante.interposición.de.recursos.incoados.a.instancia.de.parte.o.incluso.en.virtud.de. quejas. -. las. disposiciones. de. las. juntas. electorales.. Tiene. asimismo.atribuidas. las. facultades.con.que.ya.contaba. la. Junta.Central.del.Censo.


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Electoral.en.punto.a.la.sanción.disciplinaria.aplicable.al.personal.que.-.con.carácter.oficial. -. intervenga.en. las.operaciones.electorales,. junto.con. la.cual.se.cuentan.velar.por.la.adecuada.ejecución.de.los.gastos.electorales.que.hagan.las.candidaturas..Se.le.asigna.además.a.esta.junta.la.información.sobre.todos.aquellos.proyectos.de.ley.que.-.en.materia.electoral.-.hayan.de.tramitarse.en.las.Cortes.Generales.

Por.lo.que.hace.a.la.integración.de.las.Juntas.Electorales.Provinciales,.éstas.siguen.una.composición.semejante.a. la.de. la. Junta.Central,.por. lo.que.han.de.incluir. tres.vocales.provenientes.de.la.Audiencia.Provincial,.designados.por.el.Consejo.General.del.Poder.Judicial,.de.entre.los.cuales.éstos.eligen.al.Presidente.de.la.Junta,.y.tres.vocales.-.propuestos.por.las.candidaturas.de.la.zona.-.que.sean.universitarios.con.formación.en.Derecho,.Sociología.o.Politología,.correspondiendo.hacer. los.nombramientos.a. la.Junta.Central.Electoral.tanto.de.las.juntas.provinciales.como.de.las.juntas.de.zona,.las.cuales.se.integraban.con.tres.vocales,.que.han.de.ser.jueces.de.primera.instancia,.o.de.instrucción,.designados.por.la.Sala.de.Gobierno.del. Tribunal. Superior. de. Justicia. respectivo,. los. cuales. -. de. entre. sí.mismos,.como.en.el.caso.anterior.-.procedían.a.elegir.al.Presidente.de.este.organismo;.a.estos.vocales.se.agregan.dos,.cuya.designación.corresponde.a. la. junta.provincial,.que.sean. licenciados.en. las.especialidades.que.ya.se.han.mencionado..Por. lo.demás,.en. las. Juntas.Provinciales.participan.-. aunque. sin. voz. -. los.delegados.provinciales.de. la.Oficina.del. .Censo.Electoral.

.Puede.notarse,.a.partir.de.todo.lo.anterior,.que.la. integración.de.las.

diferentes. juntas. electorales. que. esta. ley. contempla. -. a. diferencia. de.anteriores. legislaciones,. que. insertaban. dentro. de. las. juntas. mismas. a.funcionarios.de.la.administración.ordinaria.-.están.estructuradas.sobre.una.base.académico-judicial...

.Como.también.es.dable.apreciar,.a.partir.de.lo.anteriormente.descrito,.

la. integración. de. los. organismos. electorales. previstos. en. la. legislación.española.es.altamente.técnica.-.en.cuanto.a.los.curricula.que.sus.miembros.han.de.tener.-.y.en.todo.judicializada.puesto.que.la.presidencia.-.así.como..ciertos.miembros.de.estas.juntas.-.son.de.extracción.jurisdiccional,.lo.cual.presenta.una.significativa.diferencia.con.la. legislación.electoral.anterior,.a. saber,. la. de. 1907,. que. encargaba. la. presidencia. de. la. Junta. Central.al. Presidente. del. Congreso. con. lo. cual. la. imparcialidad. del. organismo.electoral..no.podía.ser.sino.muy.precaria.y.adicionalmente.generadora.de.una.tensión.que.podía.afectar.el.desarrollo.de.las.actividades.de.la.propia.Junta.Central..



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Sobre. las. funciones. de. las. juntas. provinciales. y. de. zona,. esta. ley.sigue.una.inteligencia.en.todo.semejante.a.la.seguida.para.establecer.las.funciones.de.la.junta.central,.de.modo.tal.que.se.les.encarga.-.a.la.provincial..-. las. mismas. facultades. pero. focalizadas. a. un. ámbito. territorial. menor.como.lo.es.de.la.respectiva.provincia;.a.las.juntas.de.zona.se.les.asigna.la.proveeduría.del.material.que.necesitarán.-.para.verificar.la.elección.-.las.mesas.electorales.

.Por. lo. que. hace. al. censo. electoral,. lógicamente. la. complejidad. de.

sus. operaciones. y. el. grado. de. tecnificación. alcanzado. con. esta. ley. lo.colocan.a.una.distancia. tal.del.precedente.que.se.había. formulado.con.la. ley.de.1907,.e. incluso. la.de.1890,. reguladoras.de.un.censo.bastante.aceptable.para.la.época,..que.excusa.de.referirse.a.él.y.dejar.el.examen.de. sus. elementos,. consistencia. y. funcionamiento. para. otro. lugar,. salvo.para.indicar,.muy..sucintamente,.que.el.contralor.que.sobre.su.actuación.y. operaciones. materiales. ejerce. la. Junta. Central. Electoral. es. un. factor.constitutivo. básico. de. la. autonomía. de. las. funciones. electorales. a. la.misma.Junta.Central.encargadas..Por.lo.demás.recoge.-.y.desarrolla.-.toda.la.parafernalia.operacional.del.censo.previsto.en.las.legislaciones.de.los.años.de.1865.a.1870,.en.cuanto.a.rectificaciones,.organización.territorial.del. censo.mismo,.obligada. exhibición.de. listas. electorales,. así. como. la.emisión.de.un.documento.censal.en.la.que.constan.la.inscripción.en.las.listas.electorales,.el.colegio.electoral.al.que.se.está.adscrito.y.la.mesa.en.que.corresponda.emitir.el.voto..Además,.establece.esta.ley.recurso.contra.las.resoluciones.de.la.Oficina.del.Censo.Electoral.ante.el.juez.de.primera.instancia.

La. convocatoria. a. elecciones. pueden. efectuarla. el. Presidente. del.Gobierno.en.el.caso.de.que.lo.sean.para.Cortes.Generales,.o.los.Presidentes.ejecutivos. de. las. distintas. comunidades. autonómicas. si. lo. son. para. las.Asambleas.Legislativas.de.dichas.comunidades.

.Esta.ley.preceptúa.un.régimen.jurídico.para.la.propaganda.que.pueden.

realizar.las.asociaciones.políticas,.sobre.el.cual.importa.decir.que.es.éste.un.aspecto.que.no.se.había.regulado.en.la.precedente.normativa.electoral,.por.lo.que.no.es.sino.con.la.ley.que.se.comenta.que.se.instaura.un.régimen.particular. para. los. actos. propagandísticos. constitutivos. -. en. parte. muy.importante.-.de.la.campaña.electoral,.la.cual.no.debe.confundir.con.lo.que.en.el.medio.electoral.español.se.conoce.como.campaña.institucional..

.Esta.última.la.efectúan.aquellos.poderes.públicos.que.-.en.razón.de.sus.

competencias.-.hayan.convocado.a.un.proceso.electoral,.en.razón.de.lo.


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cual.pueden.informar.al.electorado.acerca.de.las.fechas.de.la.votación,.la.tramitación.del.voto.por.correo.y.el.procedimiento.para.votar.siempre.que.esta.información.no.contenga.sesgo.alguno.que.oriente.a.los.electores.en.la.emisión.de.su.voto.

.El. proceso. electoral. se. inicia. 38. días. después. de. la. convocatoria. a.

elecciones,.finaliza.un.día.antes.de. la.elección.y. la.campaña. tiene.una.duración. de. quince. días.. Es. obligatorio. para. los. Ayuntamientos. hacer.reservación.de.espacios.en.los.que.puedan.colocar.los.partidos.afiches.y.pancartas,.sin.perjuicio.de.que.las.asociaciones.de.electores,.federaciones,.coaliciones,. etc.,. puedan. utilizar. los. espacios. publicitarios. comerciales..Corresponde.a.la.Junta.Electoral.de.Zona.distribuir.estos.espacios.según.el.número.de.votos.obtenido.por.las.candidaturas.participantes.

.También. cuentan. las. candidaturas. con. la. posibilidad. de. realizar.

publicidad.en.la.prensa.periódica,.cuyo.costo.no.ha.de.ser.superior.al.de.las. tarifas. comerciales. corrientes. y. respecto. de. la. cual. las. candidaturas.no.pueden.ser.discriminadas.en.cuanto.a.inclusión,.tarifas.y.selección.de.espacios..Por.el.contrario,.la.propaganda.que.se.realiza.a.través.de.medios.propiedad.del.Estado.es.gratuita.pero.se.distribuye.en.orden.al.número.de.votos.que.las.candidaturas.hayan.obtenido.en.anteriores.elecciones.

.De. cualquier. forma,. la. ley. tasa. la. distribución. de. espacios. según.

tiempos,.número.de.votos.obtenidos.y.tipo.de.elecciones.de.que.se.trate,.aunque.se.dispone.que.en.caso.de.silencio.sean.las.Juntas.Electorales.las.que.devengan.competentes.para.distribuir.los.espacios,.sin.perjuicio.de.las.facultades.que.asisten.-.en.este.sentido.-.a.la.Junta.Central.Electoral,.la.cual.está.facultada.para.distribuir.los.espacios.gratuitos.de.propaganda.en.los.medios.propiedad.del.Estado,.para.cuyo.efecto.puede.la.Junta.nombrar.una.Comisión.de.Radio.y.Televisión.-.integrada.por.un.representante.de.cada.una. de. las. candidaturas. que. cuente. con. representación. en. el. Congreso.-,.la.cual.se.encarga.de.proponerle.a.la.Junta.misma.una.distribución.de.espacios.propagandísticos.

.Sobre.la.propaganda.electoral.hay.que.agregar.además.que.es.destacable.

la.titularidad.que.esta.ley.concede.para.poder.efectuarla,.pues.la.tienen.en.exclusiva. candidatos,. partidos,. federaciones,. coaliciones. y. asociaciones.de.electores,.estándole.prohibido.a.los.miembros.de.las.Fuerzas.Armadas.y.de.policía.de. las. comunidades.autónomicas.o.municipales,. lo.mismo.que.a.los.jueces,.magistrados.y.fiscales,.llevar.a.cabo.actos.relativos.a.la.captación.de.votos.



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En. tanto. que. relacionadas. con. la. captación. de. votos,. las. encuestas.electorales. se. encuentran. sometidas. a. un. régimen. jurídico. particular,.toda.vez.que.es.la.Junta.Central.Electoral.el.órgano.encargado.de.ejercer.contralor.sobre.la.veracidad.de.los.datos.en.ellas.contenidos,.así.como.de.evitar.todo.sesgo.en.la.forma.de.presentar.los.datos.mismos..Del.mismo.modo,.toda.encuesta.ha.de.incluir.especificación.del.instrumental.técnico-estadístico.utilizado.para.obtener. los. resultados.que.el. sondeo.pretende.presentar.

.De. toda.suerte. las. resoluciones.de. la. Junta.Central.Electoral.pueden.

ser. recurridas.en. la.vía. judicial,.a. través.de. la. jurisdicción.contencioso-administrativa..Es.claro.-.desde.luego.-.que.el.régimen.anterior.se.origina.en.la.explosión.de.los.mass media,.por.lo.cual.las.regulaciones.de.la.ley.sobre.esta.materia.procuran.ejercer.un.efecto.moderador.sobre.el.impacto.que.la.propaganda.electoral.-.como.producto.elaborado.según.técnicas.científicas.susceptibles.de.ser. inclinadas.no.a.demostrar.sino.a.promocionar.cierto.status. de. vida. o. determinadas. tendencias. de. la. sociedad. de. consumo. -.puede.tener.sobre.el.electorado,.resultando.claro.que.es.la.dación.reciente.del.fenómeno.masivo.de.la.comunicación.la.que.genera.las.regulaciones.aquí.comentadas.

Por. lo. que. respecta. al. procedimiento. electoral. éste. se. escinde. en.distintas. fases,. de. todas. las. cuales. aquí. se. le. prestará. especial. atención.a. . las. relacionadas. con. los. representantes. de. las. candidaturas. ante. la.administración.electoral,. la.presentación.y.proclamación.de.candidatos,.a. los. recursos. contra. la. proclamación. dicha,. a. las. papeletas. y. sobre.electorales,. al. voto.por.correo,. la.constitución.de. las.mesas.electorales,.la.emisión.del.voto.y.los.escrutinios.parciales.y.general..No.debe.pasarse.por.alto.que.el.presente.procedimiento.electoral.es.el.más.rico.y.complejo.de.todos.los.que.se.han.formulado.históricamente.en.el.derecho.electoral.español,. aparte. de. que. introduce. disposiciones. que. no. figuran. en. otras.normativas,..como.por.ejemplo.las.regulaciones.en.punto.a.la.inscripción.de.las.candidaturas.-.que.con.esta.ley.cobran.un.perfil.más.nítido.y.ostentan.mayor. concreción,. pese. a. que. la. ley.de.1890. contiene.un. antecedente.importante.-.y.a.la.confección.de.las.papeletas..No.sobra.tampoco.indicar.que.las.disposiciones.en.torno.al.sufragio.introducen.técnicas.innovativas,.aún.cuando.parten.de.legislaciones.tales.como.las.de.los.años.de.1890.y.1907,.con.las.cuales.la.legislación.en.comentario.guarda.estrecha.relación.histórica.y.jurídico-conceptual.


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Por.lo.que.hace.a.los.representantes.de.las.candidaturas,.éstos.han.de.ser.designados.ante.la.administración.electoral.por.los.partidos,.federaciones,.coaliciones.y.agrupaciones.de.electores.que.se.apresten..a.participar.en.la.elección,.en.cuyo.nombre.actuarán.para.todo.efecto..La.representación.de.las.candidaturas.comporta.la.representación.de.los.candidatos.de.que.éstas. se. componen,. siendo.al. domicilio.de. los. representantes. el. sitio. al.que.se.remiten.las.notificaciones.y.emplazamientos.que.la.administración.electoral. prepare. para. los. candidatos.. Comporta. igualmente. la.representación.un.poder.particular.para.apersonarse.a.los.procedimientos.judiciales-electorales,.y.es.por.ello.que.la.normativa.actual.dispone.que.los. partidos,. asociaciones. de. electores,. federaciones. o. coaliciones. sean.quienes.designen. -.por.escrito. -.ante. la. Junta.Electoral.un. representante.general que.-.a.su.vez.-.se.encarga.de.designar.a.los.representantes.antes.las.Juntas.Electorales.Provinciales.

. .La. . presentación. de. los. candidatos. es. la. fase. consistente. en. el.

sometimiento.de.listas.de.candidatos.por.parte.de.los.actores.del.proceso.electoral,. a. saber,. los. partidos,. federaciones,. coaliciones. o. agrupación.de...electores,.ante.la.Junta.Electoral.competente,.mediante.escrito.formal.en. el. que. han. de. figurar. la. aceptación. de. los. candidatos. así. como. los.signos.distintivos.de. la.agrupación.política.proponente,. siempre.que.no.utilicen.ni.la.bandera.o.el.escudo.de.la.nación.española.ni.elementos.que.aludan.a.la.Monarquía..La.junta.puede.ordenar.se.subsanen.las.omisiones.habidas. en. el. escrito. de. presentación,. las. cuales. pueden. ser. advertidas.oficiosamente.o.a. instancia.de.otros.representantes,.estando.implícito.el.acto.de.proclamación.en.la.publicación.de.las.lista.

.Contra.la.proclamación.pueden.interponerse.recurso.ante.el..juzgado.

de.lo.contencioso-administrativo.y.lo.que.éste.resuelva.sobre.el.particular.adquiere.firmeza.y.tiene.el.carácter.de.inapelable..No.obstante,.se.puede.acudir.-.en.amparo.-.ante.el.Tribunal.Constitucional,.el.cual.ha.de.resolver.en.el.término.de.tres.días.

.Las. juntas.electorales.que.devengan.competentes.han.de.aprobar.el.

modelo. a. oficializar. en. tratándose. de. papeletas,. cuyo. régimen. jurídico.deja. esta. ley. librado. al. reglamento,. procediéndose. a. su. impresión.inmediatamente. después. de. la. proclamación. de. candidatos. o. luego. de.haber. resuelto. los. recursos. que. contra. aquel. acto. puedan. deducir. los.interesados.en.sede.judicial..

.



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Por.otro.lado,.no.deja.de.ser.singular.que.puedan.los.partidos.participar.en. la. impresión.de. las.papeletas,.siempre.que.se.ajusten.al.modelo.que.haya.sido.de.previo.aprobado.como.oficial,.pues.la.ley.es.omisa.en.cuanto.a.las.características.y.requisitos.de.la.impresión,.así.como.en.lo.referido.a.la.oficialidad.de.las.imprentas.que.pueden.efectuar.la.preparación.de.este.material..Como.si.no.fuera.suficiente.con.lo.anterior,.se.genera.además.-.a.nuestro. juicio.y.eventualmente. -.un.vacío.y.una.antinomia.en. términos.de. la. coherencia. del. sistema. de. administración. electoral. por. esta. ley.establecido,. ya. que. encargando. la. entrega. de. la. logística. de. las. mesas.a. las. juntas.de.zona, la.entrega.de. las.papeletas. . -.que.es.material.muy.sensible.-.se.encomienda.a.las.gobernaciones.civiles.que.pertenecen.a.la.administración.ordinaria.

La. emisión. del. sufragio. por. correo78. es. una. de. las. singularidades.de. la. administración. electoral. española,. aunque. esta. legislación. no. es.la.primera.en.establecerlo,.de.acuerdo.con. la.cual.el.elector.que.no.se.encuentre.en.la.localidad.donde.ha.de.votar.puede.solicitar.una.vez.que.se.convoca.a.elecciones.-.a.la.Delegación.Provincial.del.Censo.Electoral.-. un. certificado. de. inscripción. en. el. censo. mediante. formulario. que. el.servicio.postal.facilita.contra.la.presentación.y.cotejo.del.documento.de.identidad.y.firma.del.petente,.debiendo.remitirlo.-.en.plazo.-.a.la.Oficina.del.Censo.Electoral..Esta.-.siguiendo.las.técnicas.de.administración.postal.para.certificados.-.envía.al.solicitante.convocatoria,.sobre,.papeletas.y.el.certificado.antes.citado,.quien.por.ese.mismo.medio..y.tres.días.antes.de.la.elección.-.pero.dirigida.a.la.mesa.donde.le.corresponde.votar.-.las.envía.a.la.Oficina.de.Correos,.la.cual.las.conserva.en.su.poder.hasta.el.día.de.la.elección,.cuando.debe.remitirlas.a.la.mesa.correspondiente..Este.tipo.de.emisión.del.voto.es.aplicable.asimismo.en.tratándose.de.los.residentes.en.el.extranjero.

.Para.la.registración,.y.posterior.contabilización,.de.los.votos.enviados.

por.correo.la.Junta.Electoral.del.caso.se.constituye.en.mesa.electoral.-.el.día.del.escrutinio.general.-,.procediendo.el.Presidente.a.introducir.en.urna.los.sobres.y.anotándose.el.nombre.de.estos.votantes,.hecho.lo.cual.se.procede.a.escrutarlos.e.incorporarlos.a.los.resultados.del.escrutinio.general..

78 El voto por correo no es - en realidad - una novedad de la ley que se comenta, pues ya lo contemplaba el decreto 1796-1967, del 20 de julio, con normas com-plementarias a la Ley de Representación Familiar en Cortes. Este decreto había sido complementado además por varias circulares e instrucciones de la Jefatura Principal de Correos.


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Para. la. integración.de. las.mesas.electorales,.éstas.han.de. incluir.un.Presidente.y.dos.vocales,.así.como.dos.interventores.por.cada.candidatura,.sobre.los.cuales.conviene.decir.lo.siguiente:.los.interventores.-.así.como.los.apoderados.-.son.figura.que.ya.había.contemplado.la.legislación.de.1907.y.-.en.tal.sentido.-.la.actual.normativa.no.sólo.mantiene.estas.figuras.sino.que.también.sigue.muy.de.cercas.aquella.disposiciones.al.momento.de.regularlas.en.cuantos.a.funciones.y.finalidad..De.este.modo,.los.representantes.de.cada.candidatura.pueden.otorgar.poder.a.cualquier.ciudadano.que.goce.del.pleno.ejercicio.de.derechos.civiles.y.políticos,.para.que.represente.a.la.candidatura.en.la.verificación.de.los.actos.y.operaciones.electorales.que.lleven.a.cabo.las.mesas.electorales;.el.apoderamiento.está.sometido.a.un.régimen. jurídico.mínimo,.en.virtud.del.cual. se.extiende.una.credencial.en. formularios. oficiales. para. acreditar. las. condiciones. de. que. se. viene.hablando..En.el. caso.de. los. interventores.éstos.eran.nombrados.por. los.representantes.de.las.candidaturas,.a.razón.de.dos.por.cada.mesa.electoral.extendiéndoles.al.efecto.la.respectiva.acreditación;.los.apoderados.pueden.ejercer.las.funciones.de.los.interventores.en.defecto.de.éstos.

.La.efectiva.instalación.de.la.mesa.electoral.tiene.lugar.una.vez.que.se.

ha.levantado.el.acta.correspondiente.

Para.la.emisión.del.sufragio.propiamente.tal.esta.normativa.establece.-.como.norma.general. -. la.continuidad.de. la.votación..El.elector. -.para.depositar. su. voto. -. ha. de. figurar. en. las. listas. electorales. y. presentar.identificación,.que.puede.consistir.en.el.pasaporte,.el.carné.de.conducir.o. el. documento. de. identificación. nacional.. Las. dudas. que. surjan. sobre.la. identidad.de. los.electores. -.planteadas.por.otro.elector,. interventor.o.apoderado. -. las. decide. la. mesa. electoral. por. mayoría,. debiéndose. dar.parte.a.los.tribunales.competentes.para.que.determinen.la.usurpación.del.nombre.y.datos.ajenos,.disposición.con.la.cual.esta. ley.repite.el.mismo.precepto.de.la.ley.de.1870.

A. diferencia. de. las. legislaciones. anteriores,. la. normativa. que. se.comenta. prevé. la. inserción. de. las. papeletas. en. sobres,. operación. que.los.electores.efectúan.en.un.recinto.al.que.esta. ley.denomina.“cabina”;.empero,.para.el.depósito.de.las.papeletas.en.urna.se.sigue.una.ritualística.que.ya.aparece.contempladas.en.la.ley.de.los.años.1865,.1868.y.1870,.por.ejemplo,.consistente.en.la.entrega.de.la.papeleta.al.Presidente.de.la.mesa.para.que.sea.quien.la.deposite.en.la.urna..

.



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Por.otra.parte,.los.electores.que.no.sepan.leer,.o.tengan.impedimento.físico,.para.elegir.las.papeletas.pueden.hacerlo.mediante.una.persona.de.su.confianza.

.Asimismo.se.encarga.al.Presidente.de. la.mesa.el.mantenimiento.del.

orden.y.de. la. libertad.de. los.electores,.del.mismo.modo.que. lo.hizo. la.normativa.electoral.de.casi.todo.el.siglo.XIX,.para.lo.cual.podía.solicitar.el.auxilio.de.las.fuerzas.de.policía.dentro.o.fuera.del.local.donde.la.mesa.funciona.

.El.escrutinio.de.las.mesas.electorales.es.fase.que.-.a.diferencia.de.la.

votación,.durante.cuyo.desarrollo.nadie.podía.ingresar.al.local.que.ocupan..las.mesas.electorales.-.es.de.carácter.público.y.no.es.susceptible.de.ser.interrumpido,.y.ha.de. ser. efectuado.en.un.orden.de.prelación. según.el.cual.se.escrutan.primero.las.elecciones.al.parlamento.europeo,.luego.las.de.diputados.al.Congreso,.se.sigue.con.las.correspondientes.a.senadores,.después.las.de.las.entidades.locales,.las.de.la.asamblea.legislativa.de.las.comunidades. autonómicas. y. finalmente. las. de. cabildos. insulares.. Los.notarios.en.funciones,.representantes.de.la.lista.de.candidatos,.o.bien.los.candidatos.mismos.que.tuviesen.dudas.sobre.el.contenido.de.una.papeleta,.podrán.examinarla.en.el.acto..

.El.resultado.del.escrutinio.se.fija.en.acta.que.debe.contener.el.número.

de. electores. que. figuran. en. el. censo. electoral,. el. número. de. electores.que.ha.votado,.los.votos.obtenido.por.cada.candidato,.así.como.el.de.las.papeletas.en.blanco.y.el.de.las.nulas.de.acuerdo.con.el.régimen.jurídico.de. las. papeletas. que. esta. ley. contempla. y. que. se. describirá. en. breve..La.destrucción.de. las.papeletas. -.que.es.una.constante.en. la. legislación.electoral.española,. la.cual.en.este. sentido.ha.procedido.con.un.criterio.práctico. dispuesto. a. manejar. un. volumen. documental. mínimo. -. ha. de.hacerse. una. vez. finalizado. el. escrutinio,. conservando. sólo. aquellas.papeletas.que.hubieren.sido.reclamadas,.las.cuales.han.de.adjuntarse.al.acta..El.resultado.del.escrutinio.-.por.mesas.-.está.sujeto.a.publicidad,.de.modo.que.una.copia.del.acta.ha.de.fijarse.en.la.entrada.del.local..

.El.régimen.jurídico.de.las.papeletas.es.obviamente.mucho.más.complejo.

-. habida. cuenta. de. la. nueva. configuración. española. en. comunidades.autonómicas,.así.como.por.efecto.de.la. integración.europea.-.que.el.de.las.legislaciones.anteriores..De.ahí.que.se.establezca.nulidades.según.la.elección.sea.para.el.Congreso.de.los.diputados,.el.Senado,.el.Parlamento.Europeo,.los.Ayuntamientos.y.los.cabildos.insulares.


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De.cualquier.suerte.se.reputa.como.nulo.absolutamente.el.voto.emitido.en.papeletas.que.no.sean.las.oficiales,.en.papeletas.sin.sobre.o.en.un.sobre.que.contenga.papeletas.de.distintas.candidaturas..

.Las.modificaciones,.añadidos,.tachaduras.o.alteración.en.la.colocación.

de. los. nombres. de. los. candidatos. en. las. papeletas. para. diputados. al.Congreso,.Parlamento.Europeo.y.Ayuntamientos.produce.nulidad;.para.el.caso.del.Senado,.se.produce.nulidad.en.las.papeletas.en.que.se.consignen.más. nombres. que. candidatos. tenga. derecho. a. elegir. la. circunscripción.provincial..Se.establece.la.nulidad.también.para.los.sobres.en.que.presenten.algunos.de.los.defectos.supra.enunciados.79...

Para. efectos. de. la. realización. del. escrutinio. general,. se. establece.su. total. publicidad. y. lo. ejecuta. la. Junta. Electoral. correspondiente,. la.cual.se.constituye.en.asocio.con.los.representantes.y.apoderados.de. las.diferentes.candidaturas.que.hayan.sido.acreditados.en.regla,.consignando.la.constitución.en.acta.

.La. Junta. Electoral. carece. de. otras. facultades. como. no. sean. las. de.

verificar. las. actas. de. las. mesas. electorales. para. establecer. el. cómputo.de.los.votos.emitidos.en.las.distintas.mesas,.por.lo.que.no.puede.anular.acta.ni.voto.alguno,.prescripción.que.-.según.ya.se.ha.visto.-.es.de.larga.data.en.el.derecho.electoral.español..En.todo.caso,.si.el.número.de.mesas.electorales.por. escrutar. es. considerable. la. Junta. electoral.que. realiza.el.escrutinio.puede.escindirse.en.dos.secciones.para.hacerlo.más.expedito,.aunque.éste.no.puede. suspenderse. sino.hasta.después.de.doce.horas. y.para.continuarlo.el.día.siguiente...

.Verificado.el.número.de.electores.del.censo,.los.votos.obtenidos.por.

cada.candidatura,. los.votos.en.blanco,. los.votos.nulos.y. las. incidencias.del. escrutinio,. todo. . ha. de. consignarse. en. acta,. pudiendo. además. los.representantes.y.apoderados.de.las.candidaturas.formular.reclamaciones.referidas.a.lo.acontecido.en.las.mesas.siempre.que.se.figure.en.actas,.o.a.lo.acontecido.durante.el.escrutinio.para.que.la.Junta.Electoral.las.resuelva.

.Interesa.atender.-.en.el.anterior.sentido.-.a.la.recurribilidad.de.que.es.

objeto.la.resolución.de.la.Junta.Electoral,.toda.vez.que.corresponde.a.la.

79 Curiosamente los votos en blanco - según lo que prescribe esta ley - se computan como válidamente emitidos y se computan a favor del ganador.



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Junta.Electoral.Central.conocer.de.la.apelación.pertinente.de.conformidad.con.un.procedimiento.sumarísimo.al.efecto.establecido.y.cuya.principal.característica.es.la.brevedad.de.los.plazos.que.se.le.otorgan.a.las.partes.para.que.comparezcan.ante.aquel.organismo,.el.cual.también.debe.fallar.perentoriamente.a.los.fines.de.que.las.Juntas.Electorales.proceden.a.efectuar.la.proclamación.de.candidatos.electos,.acto.que.también.ha.de.consignar.en.acta.la.junta.que.hace.el.escrutinio...

No.está.de.más.agregar.-.sólo.para.los.efectos.de.contar.con.un.detalle.somero. acerca. de. aspectos. esenciales. de. esta. ley. que. coexisten. con. la.administración. electoral. -. que. la. legislación. en. comentario. contempla.un.capítulo.para. regular.gastos.y.financiación.electorales,.dentro.de. los.cuales.se.comprende.alquiler.de.locales,.transporte,.confección.de.sobres.y. papeletas,. propaganda. y. publicidad. y. remuneraciones. a. personal. no.permanente..La.fiscalización.de.los.gastos.está.conjuntamente.encargada.a. la. Junta. Central. Electoral. y. al. Tribunal. de. Cuentas,. debiendo. las.candidaturas.nombrar.para.los.fines.de.la.gestión.de.sus.gastos.electorales.un.administrador.general...

En.cuanto.a.los.delitos.e.infracciones.electorales.preciso.es.decir.que.esta.ley.conceptúa.como.funcionarios.públicos.a.todos.los.que.intervengan.en.las.elecciones.y.-.en.especial.-.a.los.Presidentes.y.vocales.de.las.Juntas.Electorales,.así.como.a.los.Presidentes,.vocales.e.interventores.de.las.mesas.electorales.

.El. incumplimiento. de. la. normativa. relacionada. con. la. formación,.

conservación. y. exhibición. del. censo. electoral,. la. suspensión. de. actos.electorales.o.la.violación.de.los.preceptos.relativos.a.la.integración.de.las.juntas.y.mesas.electorales.junto.con.la.negativa.a.extender.certificaciones.y.documentos.electorales,.la.interferencia.en.la.realización.de.escrutinios.y.adopción.de.acuerdos,.o.bien.el.perjuicio.evidente.a.un.candidato.al.ejercer.las.funciones.son.todas.acciones.que.se.reputan.como.delitos..Se.agregan.a.las.anteriores.figuras.penales.la.alteración.de.fecha.o.lugar.en.que.haya.de.celebrarse.un.acto.electoral,.el.cambio.o.alteración.de.sobres.o.papeletas.electorales.entregadas.por.un.elector.al.votar,.la.indebida.proclamación.de.personas,.la.confección.de.sobres.y.papeletas.violando.el.régimen.que.las.rige,.así.como.la.comisión.de.falsedades.en.materia.electoral.

.Se. incluyen. también. dentro. del. elenco. de. los. delitos. electorales. la.

realización. de. actos. de. propaganda. fuera. del. plazo. establecido. para. la.campaña. electoral,. en. tanto.que. en. tratándose.de. encuestas. electorales.


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la.infracción.del.régimen.jurídico.a.que.están.sujetas.se.prevé.una.pena.accesoria.de. inhabilitación.especial..Del.mismo.modo. la.determinación.del.voto.mediante.la.oferta.de.dádivas.o.recompensas.-.sea.incluso.para.conseguir. la. abstención. -,. lo. mismo. que. el. uso. de. violencia. para. esos.mismos.efectos.están.también.previstos.como.delito...

.Finalmente,.la.apropiación.indebida.de.fondos.destinados.a.financiar.

gastos.electorales,.lo.mismo.que.la.omisión,.alteración.o.intento.de.encubrir.las.cuentas.relativas.a.los.gastos.electorales.son.todas.acciones.susceptibles..de.ser.encuadradas.dentro.de.los.tipos.penales.que.contempla.esta.ley....

En. síntesis,. pueden. resumirse. los. aspectos. medulares. del. tipo. de.administración.electoral.que.se.construye.con.la.constitución.del.1978,.así.como.con.la.Ley.Orgánica.del.Régimen.Electoral.General.Número.5-1985,.del.19.de.junio,.y.sus.reformas,.de.esta.forma:

1.-. Se. garantiza. como. derecho. fundamental. la. participación. en.cuestiones. públicas. directamente. o. indirectamente. mediante.representantes.libremente.elegidos.en.forma.periódica.por.sufragio.universalizado.. También. se. garantiza. igualdad. de. condiciones.para.darle.contenido.a.la.participación.política.

2.-. Esta. ley. entre. sus. disposiciones. contiene. -. en. primer. lugar. -. un.apartado.sobre.regulaciones.comunes.para.la.emisión.del.sufragio.universal,. directo.y. secreto,. y. -. en. segundo. término. -.una. serie.de.reglas.particulares.aplicables.a. las.elecciones.para.diputados.y. senador,.y. también.para.concejales.y.alcaldes,.con.principios.particularizados.

3.-.La.capacidad.electoral.viene.dada.por.una.mayoridad.de.18.años.-.fijada.constitucionalmente.-.y.por.la.inclusión.en.el.censo.electoral..Están.privados.del.derecho.al.sufragio.los.incapaces.así.declarados.por.sentencia.judicial.que.exprese.la.privación.de.sufragar.y.los.internados.en.nosocomio.mental. también.por. sentencia. judicial.expresiva.de.esa.privación.

4.-.La.secretividad.del.voto.está.igualmente.garantizada.por.la.ley.

5.-.En.cuanto.a.requisitos.de..elegibilidad,.éstos.incluyen.la.mayoridad.antedicha,. la. inclusión. en. el. censo. electoral. y. no. hallarse. en.ninguna.de.las.causales.de.impedimento.fijadas.en.la.ley.



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6.-.Finalidad.de.la.administración.electoral.es.garantizar.la.transparencia.y. objetividad. del. proceso. electoral,. así. como. el. principio. de.legalidad..Se.le.asigna.-.por.vez.primera.en.el.derecho.español.-.a.la.administración.electoral.una.finalidad.específica,.y. se.dedica.un.capítulo.expresamente.a.ésta,.estando.estructurado.su.aparato.por.la.Junta.Electoral.Central,.las.Juntas.Provinciales.y.las.Juntas.de.Zona.

7.-.La.integración.de.la.Junta.Electoral.Central,.Juntas.de.Provincia.y.Juntas.de.Zona.supone.una.completa.judicialización,.así.como.la.introducción.de.miembros.provenientes.del.ambiente.académico.universitario..

8.-. La. Junta.Central. está. conceptuada.como.organismo.electoral.de.carácter. permanente,. dentro. de. cuyas. funciones. están. instruir.a. las. juntas. electorales. Provinciales. y. de. Zona,. así. como. a. las.Comunidades. Autonómicas,. las. cuales. han. de. cumplir. con. lo.que. la.Central. ordene. en.materia. electoral.. La. Junta.Central. ha.de. uniformizar. también. la. jurisprudencia. electoral. revocando.-. oficiosamente. incluso. -. los. acuerdos. de. las. juntas. electorales.inferiores,. con. todo. lo. cual. se. contribuye. a. independizar. a. la.administración.electoral..

9.-.Autonomizan.las. funciones.de.la. Junta.Central.-.en.relación.con.órganos.del.Estado.como.el.Ejecutivo.o.las.Cortes.Generales.-.el.carácter.vinculante.que,.para. las. juntas.electorales.provinciales,.de.zona.y.las.de.la.Comunidad.Autonómica,.tienen.las.consultas.que. la. Junta. Central. llegue. a. evacuar. a. su. solicitud,. todo. lo.cual. produce. gran. cohesión. en. el. aparato. de. la. administración.electoral,. la.que.se.acentúa.con.la.existencia.del.procedimiento.administrativo. merced. al. cual. son. recurribles. los. actos. de. las.Juntas.de.Zona.-.y.de.las.comunidades.autonómicas.-.ante.la.junta.electoral.inmediata.superior.

10.-.Establece.esta.ley.recurso.contra.las.resoluciones.de.la.Oficina.del.Censo.Electoral.ante.el.juez.de.primera.instancia.

..11.-. Esta. ley. preceptúa. un. régimen. jurídico. para. la. propaganda.

que. pueden. realizar. las. asociaciones. políticas. que. no. se. había.regulado.en.la.precedente.normativa.electoral,.con.lo.que.instaura.un.régimen.particular.para.los.actos.propagandísticos.constitutivos.-.en.parte.importante.-.de.la.campaña.electoral.


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12.-. Se. establece. un. procedimiento. electoral. con. distintas. fases.relacionadas. con. los. representantes. de. las. candidaturas. ante. la.administración. electoral,. la. presentación. y. proclamación. de.candidatos,. a. los. recursos. contra. la. proclamación. dicha,. a. las.papeletas.y.sobres.electorales,.al.voto.por.correo,.la.constitución.de.las.mesas.electorales..y.la.emisión.del.voto,.siendo.la.emisión.del.sufragio.por.correspondencia.

13.-.Se.establece.-.como.norma.general.-.la.continuidad.de.la.votación,.debiendo.el.elector.-.para.depositar.su.voto.-.figurar.en.las.listas.electorales. y. presentar. identificación,. que. puede. consistir. en. el.pasaporte,.el.carné.de.conducir.o.el.documento.de.identificación.nacional.

Según. todo. lo. que. se. ha. venido. diciendo,. es. claro. que. con. la. Ley.Número.5-85,.del.Régimen.Electoral.General,.se.cierra.una.fase.histórica.de.conformidad.con.la.cual.la.administración.electoral.española.-.en.tanto.que.conjunto.de.funciones.que.se.habían.venido.asignando,.como.ya.se.dijo,.a.la.administración.ordinaria.-.encuentra.una.ejercitación.perfectamente.articulada. entorno. a.un. serie. de.órganos. cuya. estructuración,. en. juntas.electorales.bajo.la.superior.supervisión.de.una.junta.central,.ha.de.realizar.la.concreción.de.manifestaciones.de.la.voluntad.social.según.un.determinado.espectro.de.opciones.políticas.y.de.acuerdo.con.proyecciones.historico-económicas. que. constituyen. a. un. tiempo. la. base. del. conglomerado.social. y. el. conjunto.de. expresiones. ideológicas. sobre. las. cuales. actúan.las. agrupaciones. políticas.. En. este. sentido. los. partidos. políticos. -. en.cuanto. que. expresión. eventual. de. determinadas. representatividades. y.tendencias. sociales. -. requieren. no. sólo. de. su. propio. aparato,. sino. que.también.necesitan.de.todo.un.instrumental.-.u.organon -.que.sirva.a.los.efectos.de.poder. articularse. -. en. relación.con. la. estructura.del. Estado. -.de.modo.que. se. le.dé.continuidad.y.cumplimiento.al. sistema.de. reglas.específico.que.el.ordenamiento.jurídico.contiene.precisamente.a.los.fines.de.autoreproducirse,.autoconservarse.y.sostener.superestructuralmente.los.presupuestos.de. la.democracia. formal.de.derecho..Esta.misma.finalidad.-.compuesta.a.su.vez.de.un.ámbito.de.acontecimientos.múltiple.y.variado.-.es.la.que.se.le.asigna.a.la.administración.electoral.española.y.hacia.ella.esta.misma.administración.tiende.cuando.se.la.considera.históricamente,.razón.por.la.cual.el.modelo.que.se.gesta.a.partir.de.1878.-.y.que.culmina.con. la.normativa. recién.considerada. -.ha.de.calificársele como.Modelo Orgánico Estructurado con Finalidad Compleja.



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7.- El Contencioso-Electoral: el control de la Administración Electoral como método para definirla merced al examen de sus actos.

Aunque el problema de la libertad sea insoluble, podemos siempre discutir sobre él, ponernos del

lado de la contingencia o de la necesidad... Nuestros temperamentos y nuestros prejuicios nos facilitan una

opción que zanja y simplifica el problema sin resolverlo. Aunque ninguna construcción teórica logra volvérnoslo sensible, hacernos experimentar su realidad frondosa y contradictoria, una intuición privilegiada nos instala en

el corazón mismo de la libertad a despecho de todos los argumentos inventados contra ella. Y tenemos miedo;

tenemos miedo de la inmensidad de lo posible, no estando preparados para una revelación tan vasta y tan súbita, a ese bien peligroso al que aspiramos y ante el cual retrocedemos. ¿Qué vamos a hacer, habituados

a las cadenas y a las leyes, frente a un infinito de iniciativas, a una orgía de resoluciones?

Emil Cioran: Breviario de Podredumbre.

Con. todo,. no. puede. dejar. de. indicarse. que. la. ley. que. se. viene.analizando.presenta.un.sustrato.propiamente.jurídico.de.sumo.interés,.el.cual.está.constituido.por.los.presupuestos.relativo.al.contencioso-electoral.actualmente. en. vigencia,. cuyo. examen. es. obligado. a. los. efectos. de.proporcionar.el.entorno.inmediato.cuyos.presupuestos.permitirán.reafirmar.el.carácter.realmente.iuslectoral.de.que.está.dotada.la.administración.de.elecciones.

.El. contencioso-electoral,. actualmente. vigente. en. el. ordenamiento.

jurídico. español,. . es. en. verdad. un. proceso. completamente. nuevo. en.


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el. derecho. electoral. hispánico. y. su. dación. constituye. una. conspicua.característica.del.sistema.electoral.actual,.con.base.en.la.cual.es.posible.determinar.la.naturaleza.del.control.que.sobre.las.elecciones.se.ejerce,..a.saber,.control.de.tipo.jurisdiccional,.dado.que.corresponderá.a.las.Salas.de.lo.Contencioso-administrativo.conocer.sobre.las.elecciones,.proceder.a.calificarlas.y.-..si.es.del.caso.-.hasta.anularlas,.facultades.todas.las.cuales.configuran. una. sistemática. de. control. totalmente. distinta. de. las. que. se.habían.intentado.históricamente.80

.De.ahí.que.no.resulte.ocioso.-.y.ante.bien.convenga.-.retrotraerse.a.

lo.que.ya.se.ha.visto.sobre.los.modos.de.calificación.de.las.elecciones.en.las.diferentes.etapas.en.que.éstos.han.coexistido.con.los.distintos.modelos.y.estructuras.de.administración.electoral,.a. los.fines.de.mejor.visualizar.la. consistencia. del. sistema. de. control. desarrollado. en. la. Ley. Orgánica.Número.5-1985,.de.19.de.junio,.del.Régimen.Electoral.General,.de.modo.que.hecho.el.recuento.se.pueda.regresar.al.tratamiento.de.la.ley.antedicha.con.una.mejor.contextualización.del.marco.que.la.precedió.

De.acuerdo.con.lo.anterior,.no.deja.de.ser.interesante.notar.-.según.lo.que.se.ha.expuesto.a.lo.largo.de.la.presente.reflexión.-.que.en.el.decurso.que.el.control.de. las.elecciones.experimenta.durante.el. siglo.XIX. ,. éste.ha.quedado.siempre.librado.en.su.ejercicio.a.lo.que.las.Cortes.Generales.resolvieran. sobre. los. poderes. de. los. diputados,. lo. mismo. en. cuanto. a.su.legitimidad.que.en.cuanto.a.las.calidades.de.éstos,.es.decir,. tanto.en.lo. relativo. a. las. condiciones. de. elegibilidad. como. en. lo. relativo. a. los.eventuales.impedimentos.

.Sostienen. Rouanet. Moscardó. y. Álvarez-Cienfuegos. Suárez. 81. que. la.

fundamentación.para.que.las.Cortes.Generales.procedieran.a.la.calificación.de. elecciones. venía. dada. por. el. . criterio. según. el. cual. permitir. que. la.calificación.la.efectuara.otro.poder.implicaba.una.quiebra.del.principio.de.división.de.poderes,.de.donde.se.seguía.que.la.mejor.técnica.calificatoria.de.las.elecciones.era.la.que.el.propio.parlamento.podía.ejerce.en.punto.a.

80 Se refiere a este punto - y efectúa un resumen aunque en exceso sucinto - Juan González Rivas, en Problemática de los Recursos Electorales: especial referencia al control jurisdiccional contencioso-electoral, en Las Cortes Generales, Volumen II, págs. 1343-1439, Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid, España, 1987. 81 Vid. José María Álvarez Cienfuegos, El Recurso Contencioso-Electoral, editorial del Centro de Estudios Universitarios Ramón Areces, Madrid, España, 1983, págs. 21-22.



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la.validez.de.las.elecciones.y.examen.de.las.condiciones.de.elegibilidad.de.sus.propios.miembros. Este.criterio.se.mantiene.incluso.cuando.se.emite.la.constitución.republicana.del.9.de.diciembre.de.1931,.la.cual.-.como.ya.se.dijo.antes,.aun.cuando.ordenaba.en.su.artículo.121,.inciso.d.-,.que.el.Tribunal.de.Garantías.Constitucionales examinara.y.aprobara.los.poderes.de.los.compromisarios.que.-.conjuntamente.con.las.Cortes.-.nombraban.al.Presidente.de.la.República,.establecía.en.su.ordinal.57.la.facultad.del.Congreso.para.resolver.la.validez.de.la.elección.y.examinar.las.condiciones.de.elegibilidad.de.sus.miembros....

.Sin.embargo.-.con.anterioridad.a.lo.que.se.ha.dicho.y.según.lo.expuesto.

-.ya.la.propia.constitución.gaditana,.en.su.artículo.133,.establecía.que.en.la.primera.junta.-.preparatoria.a.celebrar.el.15.de.febrero.del.año.en.que.se.renovaban.los.diputados.-.éstos.presentarían.sus.poderes.para.nombrar.dos.comisiones:.una.que.examinaran.los.poderes.de.los.diputados,.y.otra.que.a.su.vez.examinara.los.de.quienes.formaban.tal.comisión..Asimismo.disponía.el.texto.gaditano.que.fuese.en.esa.junta.en.la.que.se.resolviera.en.forma.definitiva.las.dudas.sobre.la.legitimidad.de.los.poderes.y.las.condiciones.de. elegibilidad.de. los.diputados.. Todo.ello. sin.olvidar.que. los. artículos.50,.70.y.85..del.texto.gaditano.establecían.que.las.juntas.electorales.de.parroquia,. de. partido. y. de. provincia. controlaran,. respectivamente,. la.capacidad. electoral,. las. condiciones. de. elegibilidad. y. la. validez. de. las.elecciones.efectuadas.

No.se.daba.por.menos.el.Estatuto.Real.de.1834,.pues.-.como.se.ha.tenido.ocasión.de.ver.-.ordenaba.que.un.reglamento.dictado.por.las.propias.Cortes.Generales.precisara.la.forma.y.las.reglas.a.las.cuales.se.sometería.el.examen.de.los.poderes.otorgados.a.los.diputados..Lo.propio.hacía.también.la.Constitución.de.1837 al.ordenar.-.en.su.artículo.29.-.que.cada.una.de.las. cámaras. elaborase. su. propia. reglamentación. a. los. fines. de. darse. su.propio.régimen.de.funcionamiento,.así.como.para.establecer.el.modo.de.examinar. la. validez. de. las. elecciones. y. las. condiciones. de. elegibilidad.de. sus. miembros.. Este. precepto. lo. reproduce. la. Constitución. de. 1845.íntegramente,.como.también.lo.reproduce.-.hacia.1869.-.la.constitución.de.aquel.año,.prolongándose.la.vigencia.de.esta.preceptuación.hasta.1876,.año.en.que.la.constitución.correspondiente.también.la.recoge,.en.razón.de.lo.cual.pervive.este.modo.de.calificación.hasta.el.advenimiento.de.la.ley.electoral.de.1907...

Por.su.parte,.la.ley.electoral.que.se.emite.hacia.el.año.precitado.merece.un.vistazo.adicional.a.la.atención.que.ya.se.le.ha.prestado,.toda.vez.que.


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instaura.un.sistema.de.recursos.lo.mismo.contra.los.actos.constitutivos.y.constructivos.del.padrón.electoral,.que.para.proceder.a.la.revisión.de.la.validez.de.las.elecciones.y.al.examen.de.las.condiciones.de.elegibilidad.

.La. Ley. de. 1907. disponía. -. como. requisito. indispensable. -. para.

ejercitar.el.voto.la.figuración.de.los.electores.en.el.censo.correspondiente;.el. censo. se. rectificaba.combinando. la. técnica.de. la. continuidad.con. la.de.la.periodicidad,.por.lo.que.anualmente.se.depuraba.pero.también.se.preparaba. ex novo cada. diez. años,. corriendo. por. cuenta. del. Instituto.Geográfico.Estadístico.-.sujeto.a.supervisión.de.la.Junta.Central.del.Censo.Electoral.y.con.participación.de.las.juntas.provinciales.y.municipales.-.la.preparación.y.rectificaciones.anuales.y.decenales.del.censo.mismo,.como.ya.tuvo.ocasión.de.verse.

.Ahora.bien,.si.se.atiende.al.hecho.de.que.en.las.legislaciones.de.los.

años.1868.y.1878,.por.poner.dos.ejemplos,.como.en.la.de.1907.están.ya.dadas.previsiones.para.la.configuración.del.censo.electoral,.con.posibilidad.de.interponer.reclamaciones.contra.lo.actuado.por.las.autoridades.censo-electorales,. y. si. se. considera. por. otra. parte. -. con. cierta. independencia.respecto.del.modelo.de.administración.electoral.vigente.en.un.momento.histórico. determinado. -. que. el. censo. mismo. es. la. base. material. y. ius-administrativa.para.la.dación.del.procedimiento.electoral,.resultará.claro.que. la. cuestión. de. los. recursos. para. impugnar. las. actuaciones. con. él.relacionadas,.tanto.en.sede.administrativa.como.en.sede.judicial.-.cuando.ésta. llega. a. instaurarse. en. el. año. años.de.1846. -. constituyen.un.punto.obligado.de.análisis.en.el.que.hay.que.detenerse.a.fin.de.determinar.el.régimen.de.los.recursos.a.partir.de.los.cuales.se.puede.ejercer.contralor.sobre.los.actos.electorales.

No.obstante,.conviene.no.perder.de.vista.que.-.también.históricamente.considerado.-.el.régimen.de.recursos.que.constituyen.el.contralor.electoral,.si.bien.es.cierto.exige. -.de.previo. -.al.análisis.del.contencioso-electoral.propiamente.dicho.y.actualmente.en.vigencia,.el.estudio.de. los.medios.legales.para.el.control.de.las.confección.del.censo.electoral,.este.régimen.no. se. agota. en. las. operaciones. materiales. y. legales. atingentes. al. censo.mismo,.aun.cuando.por.su.volumen.se.ocupe.preferentemente.de.éstas,.por.lo.que.hay.que.considerar.-.sobre.todo.en.un.segundo.momento.de.la.historia.del.derecho.electoral.español.-.los.medios.utilizados.para.ejercer.control. sobre. la. proclamación. de. las. candidaturas,. así. como. sobre. la.proclamación.de.electos..



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En.punto.a.los.recursos.que.podían.intentarse.en.contra.de.las.decisiones.que.adoptaban. las. Juntas.municipales,.provinciales.y.Central.del.Censo.Electoral,. la. ley.de.1907.parte.del. supuesto.de.acuerdo.con.el. cual. las.juntas.antedichas.se.organizan.y.vertebran.como.administración.electoral,.en.todo.diferenciable.y.separada.de.la.administración.ordinaria,.y.por.esa.misma. razón. preveía. la. participación. del. Tribunal. Supremo. aunque. le.asignaba.un.rol.que.no.era.propiamente.el.de.un.contralor.jurisdiccional:.el.Tribunal.se.constituía.con.el.Presidente.de.Sala.y.los.seis.magistrados.de.mayor.antigüedad.-.que.nunca.hubiesen.sido.ni.Diputados.o.Senadores.ni.candidatos.a.esos.puestos.en.los.últimos.cuatro.años.-.a.los.efectos.de.ejercer.una.competencia.en.virtud.de. la.cual.emitían.dictámenes.en.los.supuestos.de.protestas.o.reclamaciones.en.punto.al.acta.de.escrutinio.de.elección.de.Diputados.y.Senadores,.a.causa.de.actas.dobles.o.diferentes,.así.como.por.votos.que.excedieran.el.número.de.los.electores.que.figuraban.para.un.determinado.colegio..Estos.dictámenes.-.como.ya.se.reseñó.82.-.se.trasladaban.al.Congreso,. .para.que. fuese.éste.el.que. se.pronunciara.en.alguno.de.los.siguientes.sentidos:

1.-.validez.de. la.elección.y.concomitantes.elegibilidad.y.capacidad.del.candidato;

2.-.nulidad.de.la.elección.y.consecuente.necesidad.de.proceder.a.una.nueva.convocatoria.en.la.circunscripción.correspondiente;

3.-. Nulidad. de. la. proclamación. efectuada. por. determinada. junta.de.escrutinio.y,.por.ende,.nueva.y.correcta.proclamación.de.un.candidato.diferente,.y.

4.-. Nulidad. de. la. elección. y. suspensión. temporaria. del. derecho.de. representación. parlamentaria. en. la. correspondiente.circunscripción,. siempre.que.hubiese.habido. irregularidades.de.cierta.importancia,.verbi.gratia,.venta.de.votos....

Para. los. tiempos. en. que. se. proclama. la. II. República. curiosamente,.el.decreto.8-5-1931.prescinde.de. los.dictámenes.que.había.de.emitir.el.Tribunal.Supremo.en.punto.a.las.elecciones.para.Diputados,.procediendo.

82 Vid.- sobre el particular pág. 247 de esta misma reflexión, donde ya se había advertido acerca de las causas por las cuales se había repartido la competencia entre el Congreso y el Tribunal Supremo en punto a la calificación y al contralor de las elecciones.


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a. sustituirlo. por. una. recepción. de. protestas. y. reclamaciones. que. había.de. hacer. la. Junta. Central. del. Censo. Electoral,. para. trasladarlas. luego. a.la.Asamblea.Constituyente. a. los. fines.de.que. ésta. ejerciera. el. contralor.electoral.. Con. todo. y. lo. anterior,. pese. a. que. sí. se. había. previsto. una.participación.para.el.Tribunal.de.Garantías.Constitucionales.-.que.seguía.el.modelo.de.justicia.constitucional.austríaco.o.kelseniano.-,.ésta.era.en.extremo.modesta.según.ya.se.reseñó.y.cuando.se.emite.el.texto.constitucional.republicano.-.en.diciembre.de.1931.-.se.le.atribuye.al.Congreso.el.ejercicio.del.contralor.electoral.y.la.determinación.de.la.validez.de.las.elecciones.y.de.las.condiciones.de.elegibilidad.83

Durante. la. vigencia.del. régimen. franquista. el.decreto.779-1967,.de.20.de.abril,.que.aprobaba.el.texto.refundido.de.las.Leyes.Fundamentales.del. Reino,. la. calificación. de. las. elecciones. de. los. Procuradores. en.Cortes,.dentro.de.las.varias.representaciones.que.éstos.ejercían.en.ellas,.a.saber,.las.correspondientes.al.Movimiento.Nacional,.a.los.sindicatos,.a.la.administración.local,.a. la. familiar.y.a.la.de.colegios,.corporaciones.y.asociaciones,.dependía.del.régimen.electoral.particular.aplicable.a.cada.tipo.de.representación.para.determinar.-.en.ellas.-.la.procuraduría.en.las.Cortes.Generales.mismas,.y.aunque.el.sistema.de.la.singular.democracia.orgánica. franquista. supone. una. particular. complejidad. en. punto. a. la.calificación.y.contralor.de.las.elecciones.-.a.causa.de.los.diverso.tipos.de.representación.por.órganos.que.en.ella.se.consideraban.-.conviene.por.su.interés.analizarlos.con.el.complejo.detalle.como.orgánica.pretendía.ser.la.democracia.que.este.sistema.suponía.84

83 La facultad de examinar los poderes de los compromisarios no es sino un residuo de las facultades que al Tribunal de Garantías Constitucionales se le asignaban en el artículo 100 del Anteproyecto de Constitución de la República. Como ya se indicó, este anteproyecto se inspiraba en el modelo austríaco que había recogido el ideario de la Escuela de Viena - comandada por Kelsen -, el cual configuraba un sistema de justicia constitucional que dejaba a cargo del tribunal correspon-diente el contralor y la calificación de las elecciones, si eran protestadas, para el Consejo Federal, de las Dietas, así como de las demás Asambleas representativas. Este punto lo informan con todo detalle Rounaet Moscardó y Álvarez -Cienfuegos Saénz en El Recurso Contencioso Electoral, op. cit.84 El régimen franquista, o más bien la democracia orgánica de que Franco habló, se asentaba, en términos de ordenamiento jurídico básico, sobre la Ley de Princi-pios del Movimiento Nacional, el Fuero de los Españoles, el Fuero del Trabajo, la Ley Orgánica del Estado, la Ley Constitutiva de las Cortes, la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado y la Ley de Referéndum Nacional. Como puede apreciarse, un sistema en el cual el autoritarismo era la nota esencial.



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En.cuanto.al.examen.de.la.elección.de.los.consejeros.nacionales.del.Movimiento,.éste.tenía.lugar.una.vez.que.la.proclamación.de.electos.era.emitida.por.la.Comisión.Permanente.del.Consejo.Nacional,.la.cual.podía.ser. recurrida. -. sin.ulterior. instancia. -. ante.el.pleno.del.Consejo.mismo:.de.acuerdo.con.este.sistema.las.elecciones.se.realizaban.en.los.Consejos.Provinciales. que. elevaban. sus. propuestas. al. Presidente. del. Consejo.Nacional,.que.era.el.que.hacía.la.proclamación.de.los.Consejeros.electos..Es.claro.que.el.número.de.consejeros.no.se.reducía.a.los.que.eran.electos.de.la.manera.antedicha,.pues.el.Jefe.del.Estado.elegía.cuarenta.-.de.entre.ciudadanos. que. hubiesen. prestado. notables. servicios. -,. aparte. de. otros.tantos. que. podía. ser. electos. por. los. procuradores. que. representaban. a.los.sindicatos,.a.las.corporaciones.locales,.e.incluso.por.el.Presidente.del.Consejo.Nacional.del.Movimiento.

En.cuanto.a.los.procuradores.que.habían.de.elegirse.por.la.administración.local,.se.constituía.una.Mesa.de.Edad.conformada.por.los.tres.grupos,.a.saber,.familiar,.local.y.sindical,.de.modo.tal.que.el.contralor.electoral.los.ejercía.en.este.caso.por.el.pleno.de.la.Comisión.Permanente.del.Consejo.Nacional..

En.cuanto.a.los.representantes.de.la.organización.sindical,.su.elección.la.examinaba.la.Junta.Nacional.de.Elecciones.Sindicales.en.pleno,.sin.que.hubiese.la.posibilidad.de.intentar.recursos.ulteriores;.en.tanto.que.en.lo.referente. a. los. representantes. de. la. administración. local,. correspondía.efectuar. el. acto. de. proclamación. a. las. Juntas. Provinciales. del. Censo,.antes.las.cuales.podía.ser.recurrido.por.parte.de.los.mismos.sindicatos,.y.-.merced.a.un.recurso.de.súplica -.se.podía.acudir..incluso.ante.la.Junta.Central.del.Censo.Electoral.

.Las.representaciones.familiares.en.Cortes.eran.impugnables.lo.mismo.

en.lo.que.se.refería.a.la.proclamación.de.candidatos,.que.en.lo.atingente.a.la.validez.de.la.elección,.resultando.competente.para.realizar.el.control.en.ambos.casos.la.Junta.Provincial.del.Censo.Electoral,.con.una.diferencia.según. la. cual. sólo. tenía. ulterior. recurso. la. validez. de. las. elecciones,.precisamente. el. de. súplica. y. ante. la. Junta. Central. del. Censo. Electoral..Esta. podía. revisar. incluso. el. acto. de. proclamación. de. los. candidatos,.habida.cuenta.de.que.éste.era.la.base.para.la.verificación.material.de.las.elecciones.


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Para.la.elección.de.los.representantes.de.los.colegios,.corporaciones.y.asociaciones,.el.decreto.correspondiente.nada.preveía.para.el.control.de.elecciones.en.el.caso.de.esta.representación,.en.razón.de.lo.cual.devenía.necesario.proceder.a.colmar.tal.laguna.acudiendo.a.las.normas.estatutarias.para.la.elección.de.los.órganos.que.dirigían.los.colegios,.asociaciones.y.corporaciones,.y.si.persistía.el.vacío..menester.era.acudir.a.la.Ley.de.1907.para.que.con.ésta.-.y.supletoriamente.-.se.integrara.la.normativa.y.se.pudiera.ejercer.el.control..Esta.remitencia.-.empero.-.era.en.todo.inane.dado.que.el.informe.previo.del.Tribunal.Supremo,.establecido.por.la.ley.de.1907,.para.que.después. resolviera.el.Congreso.había. sido. implícitamente.derogado.por.la.normativa.sobre.elecciones.para.determinar.a.los.Procuradores.en.Cortes,.ya.que.la.finalidad.de.esa.legislación.era.encargar.a.otros.órganos.el.control.de.las.elecciones,.lo.cual.entraba.en.contradicción.con.el.régimen.de.control.electoral.establecido.en.la.Ley.de.1907..Contribuía.además.a.dificultar.esta.cuestión.el.hecho.de.que.las.asociaciones.y.corporaciones.contaban.-.a.lo.interno.-.con.un.censo.particular.que.generaba.un.ámbito.de.electoralidad.independiente.

Llegado.el. comentario. a. este.punto. -. y. vistos. los. antecedentes.que,.como.se.indicó.ab initio,.ayudaría.a.una.mejor.comprensión.de.lo.que.se.viene.diciendo.-..se.hace.indispensable.retomar.el.tratamiento.del.proceso.contencioso-electoral. según. lo. preceptúa. la. Ley. Orgánica. 5-1985. del.Régimen.Electoral.General,.y.sus.reformas.

El.proceso.contencioso-eletoral.de..la.ley.predicha.tiene.como.objeto.la. revisión.de. los. acuerdos.que.adopten. las. Juntas. Electorales. en.punto.a. la. proclamación. de. electos,. contando. con. legitimación. para. poder.interponerlo.tantos.los.candidatos.proclamados.como.los.no.proclamados,.los.representantes.de.las.candidaturas,.así.como.los.partidos,.asociaciones.de. electores,. federaciones. y. coaliciones. que. hayan. presentado.candidaturas.. Corresponde. al. Ministerio. Fiscal. la. defensa. del. acto. de.proclama.cuestionado.en.cuanto.a.su.legalidad.

El.escrito.mediante.el.cual.ha.de.deducirse.la.demanda.está.sujeto.a.ciertas.formalidades.y.se.presenta.ante.la.Junta.Electoral.que.haya.dictado.el.acto,.la.cual.lo.traslada.junto.con.el.expediente.electoral,.así.como.un.informe.sobre.el.acto.cuestionado.que.habrá.de.rendir.la.junta.electoral.correspondiente,.informándosele.a.los.representantes.de.las.candidaturas.que. hayan. participado. en. la. elección. para. que. -. en. su. momento-. se.apersonen. ante. la. Sala. de. lo. Contencioso-administrativo. del. Tribunal.Supremo,. o. ante. la. Sala. de. lo. Contencioso-administrativo. del. Tribunal.Superior.de. Justicia.de. la. respectiva.comunidad.autónoma.dependiendo.



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de.que.sean.elecciones.generales.y.al.Parlamento.Europeo,.o.elecciones.autonómicas.o.locales.

.Los.plazos.que.la.ley.contempla.son.harto.breves:.a.los.efectos.de.darle.

traslado.tanto.al.Ministerio.Fiscal,.como.a.quienes.se.hubieren.apersonado.en.el.proceso,.a.los.fines.de.que.hagan.las.alegaciones.que.estimen.oportunas.y. con. las. alegaciones. soliciten. igualmente. ordene. la. sala. respectiva.la. apertura. de. la. fase. probatoria,. así. como. la. evacuación. de. aquéllas.probanzas.que.declare.pertinentes.la.propia.sala,.se.conceden.cinco.días;.para. la.evacuación.de. las.probanzas.propiamente.se.conceden. también.cinco.días,.dándosele.aquí. regencia.a. las.principios.que. -.para.evacuar.probanzas.-.rigen.en.el.proceso.contencioso-administrativo..Prueba.acerca.de.la.brevedad.de.los.plazos.sobre.los.que.se.viene.hablando.lo.es.el.que.la.sala.tiene.para.dictar.sentencia,.a.saber,.cuatro.días,.pasados.los.cuales.la.sentencia.bien.puede.ser.estimatoria,.esto.es,.sentenciar.la.nulidad.del.acuerdo.de.proclamación.de.uno.o.varios.electos.y.en.su.lugar.declaración.de.quienes.-.conforme.a.derecho.-.debieran.haberse.proclamado.electos;.o.bien.puede. la. sentencia.declarar.nulidad.de. la.elección.verificada.en.determinadas. mesas. -. por. causas. sobrevinientes,. o. de. irregularidades.invalidantes. como. las. denomina. la. ley. en. comentario. -. y. establecer. la.necesidad. imprescindible. de.proceder. a. una.nueva. elección. cuando. se.trate.de. la.elección.de.un.Presidente.de.una.corporación. local,.no.más.allá.de.los.tres.meses.posteriores.a.partir.del.dictado.de.la.sentencia..La.sentencia.puede.también.ser.desestimatoria,.y.con.ello.mantener.la.validez.del. acto. de. proclamación. adoptado. por. la. junta. electoral. respectiva,. o.bien.incluso.puede.dictarse.una.sentencia.que.rechace.ad portas.el.recurso.interpuesto..En.contra.de.cualesquiera.de.estas.resoluciones.no.cabe.recurso.alguno,.salvo.la.solicitud.de.adición.y.aclaración,.pudiéndose.no.obstante.lo.anterior.interponer.recurso.de.amparo.ante.el.Tribunal.Constitucional..

.El. carácter. de. urgente. para. los. recursos. contencioso-electorales. lo.

asigna.esta.ley,.la.cual.indica.además.que.éstos.gozan.de.preferencia.para.su.trámite.y.fallo.en.las.Salas.de.los.Contencioso-administrativo.a.las.que.les.corresponda.conocer.de.ellos.

.

En.términos.muy.generales.la.anterior.es.una.descripción.resumida.que.recoge.-.en.lo.esencial.-.los.principios.en.que.se.inspira.el.contencioso-electoral.actualmente.en.vigencia,.la.cual.cuenta.también.con.especiales.particularidades,. como. lo. son. un. procedimiento. específico. para. los.


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casos. de. las. elecciones. municipales,. de. la. elección. de. los. diputados.provinciales,.de. los.alcaldes,.de. los.cabildos. insulares.canarios.y.de. los.diputados.del.Parlamento.Europeo..Sin.embargo,.en.todos.estos.casos.los.preceptos.que.los.particularizan.o.son.desarrollo.de.las.disposiciones.que.esta. ley. establece. como. comunes. para. todo. tipo. de. elecciones,. o. bien.pueden. fungir.como.normas.supletorias.en. los.casos.de. insuficiencias.o.de.lagunas.de.los.regímenes.particulares.que.serían.suplidas.o.colmadas.por.estos.preceptos.de.carácter.general,.en.razón.de.todo.lo.cual.es.dable.prescindir. de. entrar. en. el. examen. de. estos. regímenes. toda. vez. que. su.estructura.y.fundamentación.no.es.-.en.esencia.-.diferente.de.la.que.rige.para.el.régimen.general..

Por.otra.parte,.y.aunque.sea.muy.sucintamente,.un.breve.vistazo.sobre.las.formas.de.control.que.intentan.otros.ordenamientos.jurídicos.permitirá.redondear.el.perfil.del.proceso.contencioso-electoral.español,.en.el.que.consiste. -. además. -. la. calificación. de. elecciones.. Así,. por. ejemplo,. en.Francia,.Austria. y.Alemania.el. control.de. las. elecciones.está. encargado.a.las.cortes.de.constitucionalidad,.mientras.que.en.España.-.como.se.ha.visto.-.a.la.justicia.constitucional.le.corresponde.conocer.únicamente.del.recurso. de. amparo,. a. los. efectos. de. operar. la. salvaguarda. de. derechos.fundamentales. que. pueden. ostentar. -. circunstancialmente. -. un. alto.contenido.de.electoralidad,.como.sería.el.caso.del.derecho.de. igualdad.de. acceso. al. ejercicio. de. cargos. públicos. o. el. de. participación,. ambos.consagrados.por.el.ordinal.23.de.la.Constitución.española;.empero,.el.resto.del.control.en.sus.aspectos.medulares.está.librado.al.contralor.judicial.85..

.De.ahí.que.visto.lo.anterior.-.y.en.relación.con.las.formas.de.control.

establecidas. en.otros.países.del. área. europea. -. el. proceso. contencioso-electoral. español. adjudica. a. las. actuaciones. de. las. Juntas. Electorales.pleno.carácter.de.acto.administrativo.y.por.ende.extiende.igualmente.esa.naturaleza.-.administrativa,.claro.está.-..a.los.órganos.electorales,.aunque.

85 Vid.- sobre el particular Juan José González Rivas, op. Cit.-, págs. 1345-1346. Importa acotar por su atingencia en punto a lo que se viene diciendo que, para el caso de Costa Rica, la inexistencia del proceso contencioso-electoral ha implicado un fortalecimiento de la administración electoral, toda vez que al carecer sus decisiones de ulterior recurso se produce una fenómeno procesal y sustancial análogo al que se ha producido en Francia con el Consejo de Estado. No obstante, el anterior es un punto de vista sustentable pero no excluyere de considerar asimismo que la justicia electoral está encomendada a una sala especializada y sustraída de la estructura del Poder Judicial, aunque en cualesquiera de los dos casos el fortalecimiento de la administración electoral es palmario. Vid. Constitución Política de Costa Rica, art. 99-104.



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perfila.asimismo.a.estos.órganos.no.como.administración.ordinaria.sino.como. administración. especializada. e. independiente. cuya. ubicación. -. y.relaciones. -. respecto.del.aparato.estatal.central,. sea,.el.Poder.Ejecutivo,.se. caracterizan. incluso. por. una. independencia. decisional. y. funcional.absolutas,.como.lo.demuestra.la.integración.de.los.organismos.electorales.caracterizada.por.la.judicialización.y.la.universitarización.de.sus.miembros,.y.sobre.la.cual.ya.se.ha.hablado.

.Refuerza.asimismo. la. concepción. sobre. la.naturaleza.administrativa.

especial.de.los.órganos.electorales.españoles,.a.saber,.las.juntas.electorales,..la.presunción.de.legitimidad.de.los.actos.que.de.ellas.emanan,.aunque.ésta.sea. iuris tantum,. según. lo.que.ha. sostenido. reiterada. jurisprudencia.del.Tribunal.Supremo.86

.De. toda.suerte,.como.bien.puede.verse.el.control. judicial. sobre. los.

actos. de. la. administración. electoral. está. también. caracterizado. por. los.principios.que.rigen.al.proceso.contencioso-administrativo,.aún.cuando.la.tramitación.de.los.recursos,.la.recepción.y.evacuación.de.las.probanzas,.así.como.el.dictado.de.la.sentencia.han.de.realizarse.en.lapsos.sumamente.breves,. lo. cual. permite. no. obstante. hablar. de. una. adecuada. y. efectiva.justicia.electoral.

Hecho.el.anterior.resumen.sobre.las.principales.nociones.que.informan.al. proceso. contencioso-electoral. español,. así. como. efectuada. más. de.una.precisión.en.punto.a.su.estructura.y.a.la.concatenación.de.los.actos.que.le.dan.sentido,.así.como.a.la.forma.en.que.todo.ello.incide.sobre.la.propia. administración. electoral,. permitiendo. conceptuarla. del. modo. ya.visto,. . preciso. es. ahora. entrar. en. algunas. consideraciones. sobre. ciertas.particularidades.del.contencioso-electoral,.todo.a.los.fines.de.acentuar.aún.más.las.singularidades.de.la.administración.electoral.española,.y.al.mismo.tiempo. intentar. una.determinación.de. la.posibilidad.de. llevar. hasta. sus.más.ulteriores.consecuencias.-.con.base.en.la.naturaleza.jurídica.y.según.la.estructuración.que. la. ley. le.ha.otorgado.a. la.administración.electoral.-.varios.de.los.caracteres.de.la.administración.de.que.se.viene.hablando.para.ver.si.por.su.independencia,.funcionalidad.y.versatilidad.le.es.posible.revocar.sus.propios.actos,.y.asumir.así.entonces.características.de.plena.administración.

86 Vid.- González Rivas, ibídem, pág. 1351-1352.


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Lo.relativo.a.la.revisión.de.oficio.de.los.propios.actos.por.parte.de.la.administración.electoral.ya.lo.había.planteado.en.la.doctrina.iuselectoral.española. José.Luis.Meilán.Gil, 87. en.muchas.de.cuyas.observaciones. se.basa.la.siguiente.disquisición.

.En. verdad,. la. especialización. creciente. de. las. operaciones. que.

han. de. . verificar. las. juntas. electorales. obliga. a. considerarlas. no. sólo.como. administración. no. ordinaria,. sino. también. como. administración.orgánicamente.estructurada.con.finalidad.compleja.-.ya.se.ha.visto.-.y.de.carácter.permanente,.tal.y.como.lo.establece.la.misma.la.ley.en.su.artículo.9.1.-.respecto.de.la.Junta.Central.Electoral,.aunque.en.nuestro.criterio.la.permanencia. es. sin. duda. alguna. un. atributo. del. que. gozan. igualmente.las. juntas. provinciales,. de. zona. y. de. las. comunidades. autonómicas,.habida.cuenta.de.la.frecuencia.con.que.se.celebran.en.España.procesos.electorales,88no. pudiendo. empero. predicarse. esa. permanencia. para.las.mesas. electorales. a. causa.de. la. intermitencia. y. aleatoriedad.de.que.están. signadas. por. el. artículo. 26. de. la. Ley. Número. 5-1985,. aunque. sí.son. organismos. de. la. misma. naturaleza. y. permanentes. en. tanto. que.contemplados.por.la.misma.legislación.

.De.la.permanencia.misma.le.proviene.a.la.administración.electoral.su.

carácter.ontológico.plenario,.esto.es,.su.esencia.en.cuanto.que.auténtica.y. real.administración.electoral.a.cuyo.cargo.está. -.como.ya.se. reseñó.y.la. ley.misma. lo.consigna. -. garantir. . lo.mismo.el.principio.de. igualdad,.que. la. transparencia. y. objetividad. del. proceso. electoral,. encargo. éste.último.que.es.el.que.determina.la.complejidad.de.su.teleología..Por.ende,.la. planificación. y. organización. de. los. procesos. electorales. exige. una.materialización. de. operaciones. tal. que. exogena. una. técnica. específica.como.lo.haría.cualquier.auténtica.administración.

.Ahora.bien,.estando.en.esta.tesitura.es.claro.que.la.vivencia.y.desarrollo.

de. la.dinámica.de. la.administración.electoral.ha.de.plasmarse.en.actos.

87 Vid.- José Luis Meilán Gil, La Revisión de Oficio en Materia Electoral, Las Cortes Generales, Volumen II, págs. 1699-1720, Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid, España, 1987, pág. 1699-1719.88 En España se celebran elecciones para el Parlamento Europeo, para Cortes Generales que incluye diputados al Congreso y Senadores, para las asambleas legislativas de las comunidades autonómicas, para la diputados provinciales, para los municipios y para llenar las plazas de los cabildos insulares de las Islas Canarias. Como se puede apreciar, un número nada despreciable que más bien obliga a la permanencia de los órganos electorales.



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administrativos.con.un.específico.contenido.de.electoralidad,. los.cuales.son.impugnables.en.sede.jurisdiccional.y.a.cuya.revisión.se.procede.con.bastante.celeridad.procesal,.singularidad.de.la.dinámica.que.caracterizó.tanto.a.los.procesos.electorales.como.al.derecho.electoral.sustantivo.y.que.se.manifiesta.en.la.brevedad.de.los.plazos,.así.como.en.la.minimización.de.la.unidad.de.tiempo.procedimental.con.que.tienen.que.verificarse.las.diferentes.etapas.en.que.consiste.el.examen.de.los.actos.de.la.administración.electoral,.como.ya.ha.tenido.ocasión.de.hacerse.manifiesto.

.No. obstante. lo. anterior,. bien. pudiera. ser. que. la. perentoriedad. de.

las. etapas. procesales. sea. proclive. a. ofrecer. un. resguardo. precario. en.contra.de.ciertos.vicios.que. son. los.que.generan.nulidades,.por. lo.cual.se.estima.necesario.introducir.correctivos.que.-.ejercitables.por.la.misma.administración.electoral.-.perfectamente.podrían.tener.consistencia.en.la.revisión.de.oficio.y.en.la.acción.de.nulidad.a.instancia.de.parte.89.Dejando.por.ahora.a.un. lado.el.bagaje.doctrinario.que.ofrece.aún.hoy.una.gran.resistencia.a.admitir.que.pueda.la.administración.volver.sobre.sus.propios.actos,.fundándose.sobre.todo.en.la.majestad.del.principio.de.la.seguridad.jurídica.bajo.cuya. invocación. se.protegía.una.declaración.de.derechos,..lo. que. interesa. en. última. instancia. es. que. el. acto. electoral. se. ajuste. a.los.presupuestos.de.derecho.que.conforman.su.régimen.particular.y.que.con. ello. se. proteja. a. ultranza. el. interés. público. que. -. en. términos. del.ordenamiento.electoral.-.se.resuelve.en.la.salvaguarda.de.la.objetividad.y.transparencia.de.los.procesos.electorales,.fórmula.en.la.que.se.resume.la.finalidad.misma.de.la.propia.administración.electoral.

.Conviene. -. por.otra.parte. aunque.en.el.mismo. sentido. -. reparar. en.

el. hecho. de. que. la. finalidad. de. la. administración. electoral. ha. de. estar.por. encima. de. cualesquiera. otros. principios. y. que. no. hay. por. ello. ni.teórica.-.ni.dogmáticamente.-.obstáculo.alguno.para.receptar.la.revisión.de.oficio.de.los.actos.de.la.administración.electoral,.toda.vez.que.incluso.la.jurisprudencia.del.propio.Tribunal.Constitucional.no.ha.sido.categórica.en.su.negativa.a.admitir.tal.posibilidad.

.

89 La jurisprudencia del Tribunal Constitucional español ha sido reacia a aceptar esta posibilidad, toda vez que considera que aún cuando la administración electoral es administración que se rige por los preceptos del derecho administrativo, todo lo cual hace aplicable supletoriamente la Ley de Procedimiento Administrativo pero siempre y cuando la naturaleza de las juntas electorales lo haga permisible, infiriendo de lo anterior el Tribunal Constitucional que la revisión de oficio de los actos administrativos - en tesis principio - no es residenciable en sede electoral.


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Es.por.ello.que.Meilán.Gil.insiste.en.que.sea.la.propia.administración.electoral.la.que.proceda.a.examinar.el.acto.que.adolece.de.ilegalidad,.-.y.es.por.eso.nulo.de.pleno.derecho.o.anulable.al.menos.-.privándolo.de.sus.efectos.inmediatos.y.potenciales,.todo.sin.necesidad.de.acudir.a.la.sede.jurisdiccional..Es.claro.-.por.lo.demás.-.que.tal.ilegalidad.ha.de.consistir.en.la.ausencia.de.algunos.de.los.elementos.básicos.del.acto.electoral,.o.bien.en.la.violación.de.reglas.cuya.esencialidad.es.básica.para.el.régimen.a.que.puede.estar.sujeto.el.acto.electoral,.y.que.estorba.a.los.efectos.de.conseguir.los.fines.que.la.administración.electoral.ha.de.alcanzar.

.Admitir. lo. que. aquí. se. viene. propugnando. tiene. dos. importantes.

implicancias,.a.saber,.aceptar.en.primer.término.que.la.revisión.de.un.acto.electoral.nulo,.o.anulable,.se.efectúa.en.razón.de.la.salud.del.ordenamiento.jurídico. electoral,. lo. cual.deja. sin. ámbito.de. aplicación.al. principio.de.irrevocabilidad.de. los. actos. administrativos,. en. tanto.que.este.principio.produce.un.efecto.jurídico.tutelador.de.derechos.adquiridos,.en.términos.de.la.administración.ordinaria.o.convencional,.esto.es,.la.administración.en.ejercicio.de.facultades.de.policía,.de.recaudación.fiscal,.de.proveedor.de.diversos.servicios.públicos,.etc.

.En. segundo. término,. la. revisión. de. los. propios. actos. por. parte.

de. la. administración. electoral. contribuye. a. un. mejor. cumplimiento.de. los. objetivos. que. el. ordenamiento. jurídico. le. asigna,. aparte. de. que.contribuye.asimismo.a.fortalecer.la.independencia.funcional.y.acentúa.la.especialización.de.la.administración.electoral.misma.

.Estas. características. de. independencia. funcional. y. especialización,.

como. bien. lo. sostiene. Meilán. Gil, ha. de. ostentarlas. la. administración.electoral,.pues.está.llamada.-.en.vista.de.su.importancia.medular.-.a.vehicular.la.libre.expresión.de.la.soberanía.popular,.resultando.claro,..además,.que.asumirlas.como.predicados.propios.de.la.administración.electoral.española..no.implica.sino.subrayar.presupuestos.estructurales,.ínsitos.en.la.ley,.sobre.los. cuales. giran. los. organismos. electorales,. comportándose. así. como.administración.independiente.en.el.mismo.sentido.en.que.-.afirma.el.autor.predicho.-.lo.son.el.Banco.Central.de.España,.el.Consejo.de.la.Seguridad.Nuclear.y.el.órgano.rector.de.la.televisión.estatal..En.lo.que.se.refiere.a.la.autonomía.de.la.administración.de.que.se.viene.hablando,.ya.ha.dicho.la.jurisprudencia.del.Tribunal.Supremo.que.ésta.es.principio.básico.de.las.actuaciones.de.los.organismos.electorales..90..90 Vid.- José Luis Meilán Gil, La Revisión de Oficio en Materia Electoral, op.- cit., pág. 1713.



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Por. lo. que. hace,. no. ya. a. los. efectos. ni. a. las. consecuencias. de. la.naturaleza. de. los. órganos. electorales. ,. sino. a. la. factibilidad. de. una.completa.residenciación.de.facultades.revisorias.oficiosas.desde.un.punto.de.vista.iusprocesal.-.ejercitables.además.por.la.administración.electoral.y.fortalecedoras.no.obstante.lo.dicho.de.los.organismos.que.la.constituyen.-,.con.base.en.las.tesituras.que.integran.el.ordenamiento.jurídico.electoral.resultará.adecuado.puntualizar.dos.aspectos,.indicando.-.inicialmente-.que.los.presupuestos.jurídico-procesales.vienen.dados.en.virtud.de.la.posibilidad.de.invocar.la.legislación.procedimental.administrativa,.que.expresamente.otorga. el. ordinal. 120. de. la. Ley. Número. 5-1985. del. Régimen. Electoral.General,. en. razón. de. lo. cual. ciertos. principios. procedimentales. ha. de.entenderse.que.conforman.el.continuum que.constituye.al.ordenamiento.iuselectoral.español.y.-.en.tal.medida.y.secundariamente.-..es.obvio.que.en.él.mismo.están.ya.previstos.los.elementos.para.proceder.a.una.revisión.de.oficio.de.los.actos.electorales,.de.lo.cual.se.discutirá.-.a.continuación.-.un.supuesto.hipótetico.para.demostrar.todo.lo.aquí.sostenido..

. .En.tratándose.del.artículo.6.de.la.Ley.Número.5-1985,.si.se.da.por.caso.

que.-.para.la.proclamación.de.las.candidaturas.-..la.Junta.correspondiente.no.advierte.en.un.primer.momento.-.por.la.razón.que.sea,.incluso.simple.error.material,.o.bien.efectiva.postulación.-.que.hay.un.candidato.presentado.por.dos.circunscripciones,.dado.que.el.ordinal..113.de.la.administración.electoral.contempla.la.nulidad.de.una.proclamación.con.un.vicio.como.el.apuntado.-.y.visto.asimismo.que.la.Ley.de.Procedimiento.Administrativo.estatuye.que.los.vicios.in procedendo.siempre.que.no.sean.determinantes.no.generan.nulidad.alguna.-. forzoso.será.deducir.que.el.vicio.apuntado.invalidará.el.acto.proclamatorio.de.la.candidatura.y.-.por.conexidad.-.la.elección. que. en. un. candidato. en. esta. condición. pudiera. recaer.. De. lo.anterior.se.sigue.igualmente.que.-.en.advirtiendo.el.vicio.-.nada.tampoco.impide. -. en. el. ordenamiento. jurídico. español. -. que. la. administración.electoral. vuelva. sobre. sus. propios. actos,. proceda. a. revisarlo,. lo. anule.por. ser. contrario. a. derecho. y. proceda. al. dictado. de. uno. nuevo. que. sí.sea.conforme.con.el.ordenamiento.jurídico..91.Por.lo.demás,.con.lo.supra.afirmado.no.hay.riesgo.alguno.-.ni.posibilidad.-.de.que.el.contralor.electoral.deje.de.ser.ejercitado.por.las.Salas.de.lo.Contencioso-administrativo,.pues.es.claro.que.la.existencia.de.recursos.en.sede.jurisdiccional. tiene.como.

91 En términos generales el razonamiento que aquí se ha intentando - mutatis mutandis - sigue al efectuado por José Luis Meilán Gil, La Revisión de Oficio en Materia Electoral, op.- cit., págs. 1713-1716, aunque este autor se detiene - con buen tino - en la construcción de hipótesis relativas a las inelegibilidades.


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presupuesto. la. eventualidad. de. que. los. actos. administrativo-electorales.adolezcan.de.vicios.que.los.invaliden,.pese.a.las.facultades.autotuteladoras.de.la.administración.electoral..

De.cualquier.modo,.la.admisión.de.una.posibilidad.tal.no.produciría.sino. el. efecto. de. reafirmar. la. electoralidad. ínsita. en. la. naturaleza.administrativa.de.los.órganos.electorales.



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8.- Una Taxonomía de los actos electorales: origen y devenir del específico ámbito de consistencia de la electoralidad sobre la que existe una administración orgánica con finalidad compleja.

Principio de Thomas: todo aquello que es enunciado como real, es real en sus consecuencias.

..Dentro. de. la. perspectiva. que. esta. reflexión. se. ha. planteado,. la.

clasificación. de. los. actos. electorales reviste. importancia. primordial.ya. que. con. base. en. ella. es. posible. referirse. al. ejercicio. práctico. de. la.administración.electoral.-.esto.es,.al.conjunto.de.producciones.materiales.con.el.que.incide.en.la.realidad.objetiva,.sea.el.entorno.socio-político.-,.al.mismo.tiempo.que.es.dable.establecer.-.a.partir.de.lo.anterior.-.cuál.es.el.elenco.de.los.actos.con.sustrato.de.electoralidad.que.acotan.el.ámbito.de.acontecimientos.que.la.administración.electoral.en.sí.misma.constituye.

.Con. lo. anterior. es. claro. que. -. analizando. como. último. aparte. de.

esta. disertación. el. elenco. de. los. actos. que. la. administración. electoral.puede.ejercitar.-.se.visualizará.de.mejor.modo.su.quehacer,.así.como..las.particulares. características. que. ésta. tienen. en. el. ordenamiento. jurídico.español..Esas.mismas.características.-.con.la.clasificación.que.se.intentará.infra. -. aparecerán. dotadas,. en. adelante,. de. una. dinamicidad. y. de. un.movimiento.que.van.más.allá.de.la.sola.vertebración.puramente.mecánica.tanto.de.los.diferentes.institutos.jurídicos,.nociones.legales,.e.instrumentos.materiales,.como.de.las..facultades.con.que.esa.administración.está.revestida,.pues.sólo.de.esta.forma.es.dable.intentar.una.integración.inteligible.de.las.diferentes.propiedades. jurídico-materiales.que.conforman.el.organon de.esta.administración...En.todo.momento.se.ha.intentado.hacer.manifiestas,.a.lo.largo.de.todo.lo.que.se.viene.diciendo,.cuándo.eclosionaron,.cuáles.son.esas.facultades,.cómo,.por.qué.y.en.función.de.qué.operan,.siendo.por.ello.necesario.presentar.ahora.una.visión.unitaria.sobre.la.administración.electoral.que.-.obligatoriamente.en.nuestro.criterio.-.ha.de.culminar.con.


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un. cuidadoso. vistazo. sobre. la. forma. en. que. los. actos. antedichos. están.organizados.y.la.forma.en.que.contribuyen.a.dotar.de.sentido.y.unidad.a.los.rasgos.singulares.con.que.la.administración.electoral.española.cuenta.y.a.partir.de.los.cuales.se.la.ha.construido.

La. noción. de. acto. electoral. que. aquí. se. utilizará. -. para. intentar. la.taxonomía.de. los. electorales. -. no.es.diferente. en. su.construcción.de. la.del.acto.empleada.por. la.doctrina.administrativista..A.causa.de.ello.hay.que. estimar. que. la. administración. electoral. genera. una. determinada.manifestación. de. voluntad. sujetándose. a. un. régimen. de. producción. de.sus. actos. que. -. por. esa. misma. sujeción. -. devienen. susceptibles. de. ser.impuestos.a. los.destinatarios..Por.de.pronto.no. interesa.aquí.el. régimen.de.producción.de. esos. actos,. como. tampoco. importa. el. análisis. de. sus.elementos.constitutivos,.bastando.tan.solo.puntualizar.que.en.la.generación.de.los.actos.en.mención..interviene.una.variedad.de.sujetos.cuya.presencia.constituye. un. factor. diferencial. respecto. al. modo. como. se. generan. los.actos.de. la.administración.ordinaria..Desembarazados,.por. tanto,.de. las.consideraciones. atingentes. a. la. naturaleza. de. los. actos. electorales. lo.procedente.es.atender.históricamente.al.efecto.que.han.tendido.a.producir.y.que.ha.incidido.en.la.decantación.de.determinados.institutos.o.nociones.de.derecho.electoral..Es.menester.asimismo..advertir.que.la.taxonomía.que.aquí.se.procurará.construir.para.cada.una.de.las.diferentes.normativas.que.se.han.considerado.-.en.atención.a.las.características.más.relevantes.del.conjunto.histórico.de.la.administración.electoral.española.-,.partirá.de.la.inteligencia.por.actos.que.así.se.describe:

1.- actos preparatorios:

2.- actos de plena electoralidad:

3.- actos aditivos:

En. algunos. casos. se. hará. evidente. la. predominancia. de. una. clase.específica.de.los.anteriores.actos.sobre.otros.tipos,.incluso.considerando.legislaciones.que.no.están.excesivamente.separadas.en.el.tiempo..Ello.no.obedece.sino.al.énfasis.que.se.ha.creído.encontrar.cuando.una.legislación.-.respecto.y.sobre.otras.-.concede.a.una.particular.tipología.de.operaciones.electorales,.entendidas.éstas.latu sensu,.mayor.importancia.que.al.resto.de.ellas.dentro.de.un.mismo.conjunto.normativo,.o.bien.incluso.respecto.de.otros.conjuntos.normativos. .con.una.fisonomía.y.una.inspiración.más.o.menos.similares.



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Considerando.-.en.primer.término,.y.tal.como.se.hizo.ad limine de.esta.reflexión.-.a.la.Constitución.de.Bayona.es.dable.determinar.que.para.ésta.son.actos.preparatorios.la.convocatoria.-.mediante.real.cédula.a.las.Juntas.de.Elección.para.que.éstas.definiesen.cuáles.diputados.había.de.integrar.el.estamento.del.pueblo.

.Por.otra.parte,.podían.ser.entendidos.como.actos.de.plena.electoralidad.

la.designación.de. los.diputados.de. las.provincias.españolas.de.América.efectuada. por. los. ayuntamientos,. previamente. designados. por. el. Virrey,.o.en. su.defecto.el.Capitán.General.. En. la.misma. tesitura. se.encontraba.la.designación.que.la.Corona.hacía.de.los.integrantes.del.estamento.del.clero,.así.como.de.los.individuos.de.la.clase.de.los.letrados.universitarios,.clase. la.última.que. integraba.el.estamento.del.pueblo,.cuyo.resto.había.de.elegir. -.para.dar.por. integradas. las.Cortes.Generales,..mediante.voto.indirecto.y.censitario.

.Según.se.puede.apreciar.de.lo.que.se.lleva.expuesto.no.hay.existencia.

-.en.la.Constitución.de.Bayona.-.de.actos.aditivos,.lo.cual.puede.explicarse.en.parte.a.causa.de.la.excesiva.centralización.en.manos.del.monarca.de.las.operaciones.electorales,.entendidas.latu sensu.

Para.la.Constitución.de.Cádiz,.por.su.parte,.puede.estimarse.que.eran.actos.preparatorios.la.integración.de.órganos.electorales.tales.como.las.Juntas.de.Parroquia,.las.Juntas.Electorales.Parroquiales.y.las.Juntas.Electorales.de.Provincia,.cuyas.presidencias.estaban.incluso.constitucionalmente.fijadas.para.que.las.ejercieran.los.Jefes.Políticos.o.Alcaldes.Primeros,.así.como.al..Jefe.Político.de.la.capital.de.provincia,.respectivamente..Contaban.además.estos.organismos.con.escrutadores.que.eran.elegidos.in situ.

.Ejemplo.de.acto.de.plena.electoralidad.lo.era.-.en.primer.término.-.lo.

relativo.a.la.determinación.de.las.condiciones.de.elegibilidad.para.ostentar.representación.compromisoria,.que.correspondía.al.conocimiento.de.las.Juntas.Electorales.de.Parroquia,.las.cuales.veían.además.lo.concerniente.a.la..capacidad.electoral.de.los.ciudadanos.

.También.se.podía. reputar,.en.esta.constitución,.como.acto.de.plena.

electoralidad,.la.emisión.del.voto.en.las.juntas.de.que.se.viene.hablando,.a.cuya.mesa.habían.de.acercarse.los.electores.para.indicarle.al.Presidente.los.nombres.de.los.parroquianos.que.podían.fungir.como.compromisarios,.debiendo.el.Secretario.transcribir.en.lista.los.nombres.de.los.parroquianos.propuestos.por.los.electores..


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De. cualquier. suerte,. la. técnica. para. la. emisión. del. sufragio. no. es.uniforme.en.el.texto.gaditano,.ya.que.en.tanto.que.en.las.juntas.de.parroquia.y. de. provincia. se. efectuaba. la. votación. indicándole. a. los. escrutadores.el. nombre. de. los. votados,. para. las. juntas. de. partido. se. establecía. la.secretividad.del.voto.y.su.emisión.-.para.a.los.electores.de.partido.-.había.de.hacerse.mediante.cédula.

.Eran. asimismo. actos. de. plena. electoralidad. el. escrutinio. y. la.

proclamación.de.candidatos.electos,.que.habían.de.verificarlos.lo.mismo.las.Juntas.Electorales.de.Parroquia,.que.las.Juntas.Electorales.de.Partido,.e.incluso.las.Juntas.Electorales.de.Provincia.

.No.ocurría.lo.mismo.con.la.extensión.de.un.poder.-.suscrito.por.los.

electores.-.que.habían.de.hacer.las.Juntas.Electorales.de.Provincia,.para.que.la.elección.surtiera.sus.plenos..efectos.en.Cortes,.pues.ello.implicaba.más.bien.un.esbozo.de.operación.aditiva.

Con.el.Estatuto.Real.de.1834.y.el.Real.Decreto.para. la.Elección.de.Procuradores.a.las.Cortes.Generales.del.Reino.del.20.de.mayo.de.1834.los.actos.preparatorios.consistían.en.la.elaboración.de.listas.electorales.a.cargo.del.Presidente.y.Secretario.de.los.Ayuntamientos.

.Era. también. preparatorio. la. integración. de. las. Juntas. Electorales. de.

Partido.y.de.Provincia,.a.las.cuales.habían.de.incorporarse.el.Presidente.del.Ayuntamiento.y.el.Gobernador.Civil.respectivamente.como.Presidentes.

.Los. actos. de. plena. electoralidad. eran. aquéllos. que. suponían. la.

competencia. de. la. Junta. Electoral. de. Partido. o. de. la. Junta. Electoral. de.Provincia.-.según.fuese.-.para.decidir.sobre.las.incidencias.que.se.generaran.con.ocasión.de.la.elección.

.Actos.aditivos.los.constituía.la.extensión.de.credenciales.de.quienes.

resultaran.electos,.por.parte.de.las.Junta.Electoral.de.Partido.y.de.la.Junta.Electoral.de.Provincia.

Por.lo.que.hace.al.Real.Decreto.de.24.de.mayo.de.1836,.éste.entendía.que. eran. actos. preparatorios. la. división. territorial. electoral. que. estaba.encargada.a.la.Diputación.Provincial,.y.la.misma.convocatoria.a.elecciones.-.que.había.de.hacerse.por.Real.Decreto.si.las.elecciones.eran.generales,.o.mediante.instrucción.del.Gobernador.Civil.si.no.tenían.aquel.carácter..

.



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Ha.de.incluirse.igualmente.-.dentro.de.este.tipo.de.actos.-.la.integración.de.las.Juntas.Electorales,.la.cual.tenía.lugar.bajo.la.presidencia.interina.del.Alcalde.de. la.cabeza.del.distrito,.nombrándose. luego. .al.Presidente.y.a.cuatro.Secretarios.Escrutadores.

.La.confección.de. las. listas.electorales.debe. también.reputarse.como.

acto.preparatorio,.que.se.le.encargaba.a.las.Diputaciones.Provinciales.

Los.actos.de.plena.electoralidad.estaban.constituidos.por.el.escrutinio.parcial,.para.lo.cual.el.Presidente.de.la.junta.había.de.dar.lectura.en.alta.voz.a.las.papeletas,.constituyéndose.en.actos.aditivos.los.escrutinios.parciales.y.general,.así.como.la.consignación.en.acta.de.los.resultados.expresándose.total. de. electores. del. distrito,. número. que. hubiese. participado. y. votos.obtenidos.por.cada.candidato..En.esta.misma.acta.había.de.consignarse.el.fundamento.con.base.en.el.cual.se.hubieran.resuelto.dudas.y.reclamaciones.formuladas.por.los.electores..Entraba.-.desde.luego.-.dentro.de.los.actos.con.plena.electoralidad.el.escrutinio.general.previsto.en.esta.ley.

Dentro.de.los.tipos.de.actos.aditivos.han.de.incluirse.la.proclamación.de.electos.por.parte.de.la.Junta.Provincial.Electoral,.necesaria.para.proceder.a. una. segunda. elección.que. esta. ley.preveía,. y. a. la. cual. convocaba. el.Gobernador.Civil.de.la.provincia,.así.como.la.destrucción.a.fuego.de.las.papeletas.una.vez.finalizado.el.escrutinio.parcial.

Pero. en. la. Ley. Electoral. de. 20. de. julio. de. 1837. para. la. elección.

de. Diputados. y. Senadores,. los. . actos. preparatorios. tienen. relación. con.el. padrón. electoral,. cuya. confección. se. le. encargó. a. las. Diputaciones.Provinciales,.las.cuales.debían.también.preparar.las.listas.electorales.con.base.en.la.información.que.les.suministrarían.los.Ayuntamientos.

.Otros.dos..actos.de.esta.misma.laya.lo.eran..-.y.corría.por.cuenta.de.las.

Diputaciones.Provinciales.la.formulación.de.la.división.territorial.electoral.-.que.habían.de.efectuarla.las.diputaciones.provinciales.-,.y.la designación.de. los. recintos. electorales. que. corría. por. cuenta. de. la. administración.estatal,.esto.es,.del.Ayuntamiento.

.Por. lo. que. hace. a. los. actos. de. plena. electoralidad. de. esta. ley,. en.

ellos. hay. que. incluir. tanto. el. escrutinio. general. que. se. verificaba. con.la. presencia. lo.mismo.de. los. comisionados.que. cada.una.de. las. Juntas.Distritales.nombraba.al.efecto,.que.de. la.de. los.Diputados.Provinciales,.


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presididos.todos.por.el.Jefe.Político,.como.la.declaración.de.electos.que.había.de.hacerla.esta.misma.junta.

La.promulgación.de.la.Ley.del.18.de.marzo.de.1846.comprende.-.por.su.parte.-.dentro.de.los.actos.preparatorios.la división.territorial.electoral,.así. como. la.determinación.de. los.pueblos.que.había.de. ser.cabezas.de.distrito,.determinación.que.debía.efectuarla.el.propio.Gobierno.

.El. padrón. electoral,. otro. de. los. actos. que. esta. ley. preceptúa. como.

preparatorio,.habían.de.elaborarlo.los.Jefes..Políticos.provinciales,.dándole.publicidad. en. los. diferentes. distritos. de. que. se. componía. la. provincia;.aunque. en. su. depuración. -. para. efectos. de. traslados,. exclusiones. e.inclusiones.-.colaboraban.los.alcaldes.y.ayuntamientos.

.La.designación.de.los.recintos.electorales.-.por.otra.parte.y.como.acto.

también. preparatorio. -. había. de. hacerla. el. Jefe. Político,. señalando. un.solo.local.por.cada.Junta.Electoral,.debiéndose.publicitar.los.locales.con.anterioridad.a.la.elección,.obviamente.

.Finalmente,.otro.acto.previo.lo.era.la.instalación.de.las.mesas,.para.la.

cual.instalación.fungía.de.pleno.derecho.el.Alcalde,.Teniente.o.Regidor,.en.calidad.de.Presidente,.y.al.que.se.sumaban.cuatro.Secretarios.Escrutadores, escogidos.de.entre.los.propios.electores.inscritos.

.Puede. decirse. que. de. acuerdo. con. esta. ley. se. consideraba. acto. de.

plena.electoralidad el.resumen.general.de.los.votos,.que.era.la.base.sobre.la.cual.se.celebraba.el.escrutinio.general,.a.cargo.de.una.junta.específica,.y.por.ello.tanto.las.Juntas.Electorales.de.Distrito,.como.la.Junta.de.Escrutinio.General,.tenían.facultad.suficiente.para.resolver.las.dudas.que..surgieran.en.el.desarrollo.del.resumen.general.de.votos,.o.del.escrutinio.general,.y.pronunciarse.sobre. las.reclamaciones.que.se. les. formularan,.haciéndolo.en.única.instancia.

Con. la. Ley. Electoral. de. 18. de. julio. de. 1865. se. estimó. como. acto.preparatorio.la.confección.del.padrón.electoral,.encargada.al.Gobernador.de.la.Provincia,.corriendo.también.la.designación.de.los.recintos.electorales.a.cargo.de.los.Gobernadores,.designación.que.además.debía.ser.objeto.de.publicidad.mediante.el.Boletín.Oficial.de.la.respectiva.provincia.

.Otro.acto.preparatorio.lo.era.la.instalación.por.parte.de.los.electores.

de.la.mesa.electoral.que.tenía.lugar.bajo.la.tutela.del.Alcalde.o.Teniente.



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de.Alcalde,.para.la.cual.se.elegían.un.Presidente.-.escogido.de.entre.los.mayores.contribuyentes.-..y.cuatro.Secretarios..Escrutadores.

Por. otra. parte,. entre. los. actos. preparatorios. hay. que. contar. en. esta.ley.-.para.la.confección.del.padrón.electoral.-.la.apertura.en.la.Secretaría.de. los. Ayuntamientos. de. un. libro. al. que. se. denominaba. Registro. del.Censo.Electoral. en. el. cual.debían.constar. los. electores.de. la.provincia,.debidamente.enlistados,.los.electores.fallecidos,.así.como.los.excluidos.e.incluidos.en.virtud.de.sentencia.judicial.

.Los. actos. de. plena. electoralidad. por. esta. ley. contemplados. los.

constituían.un.escrutinio.diario.-.realizable.durante.tres.días.-,.del.cual.se.exhibía.el.resultado.con.indicación.del.número.de.votos.obtenido.por.los.candidatos,.así.como.del.número.de.votantes,.con.todo.lo.cual.se.preparaba.documento.certificado.que.debía.contener,.además,.las.reclamaciones.de.los.electores.y.los.fallos.particulares.y.de.mayoría.que.se.suscitaren..

.El.escrutinio.general.era.otro.de.los.actos.de.plena.electoralidad..y.se.

verificaba.el.cuarto.día.de. iniciada. la.elección,.corriendo.a.cargo.de. la.Junta.de.Escrutinio.General,.la.cual procedía.a.un.recuento.de.los.votos.de.todas.las.secciones.

Con. la. promulgación. de. la. Ley. de. 9. de. noviembre. de. 1868. los.actos.electorales.preparatorios.vinieron.a.estar.conformados.-.tanto.para.elecciones. municipales. como. provinciales. -. por. la. confección. de. la.división.territorial.electoral,.que.había.de.hacerla.ya.el.Ayuntamiento,.ya.la.Diputación. respectivamente,.y.devenía. inmodificable.una.vez.que.se.procedía.a.su.rectificación.

.Ha. de. incluirse. lo. mismo. dentro. de. los. actos. preparatorios. la.

construcción. del. padrón. electoral,. así. como. del. censo. electoral,. que.habían.de.ser.configurados.por.los.Ayuntamientos.y.rectificado.anualmente..También.la.emisión.de.la.cédula.de.vecindad,.que.se.expedía.con.base.en.información.del.censo.electoral,.ha.de.reputarse.como.acto.preparatorio.

.Para. las. elecciones. municipales. otro. de. los. actos. previos. incluidos.

en. esta. ley. era. la. configuración. -. dentro. de. los. diferentes. distritos.electorales.-.de.los.colegios.electorales,.tarea.la.cual.estaba.encargada.a.los.Ayuntamientos.

.La.instalación.de.las.Juntas.para.la.elección.municipal.-.acto.preparatorio.

de.importancia.básica.en.esta.ley.-.se.hacía.por.voto.emitido.en.papeleta.


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que.cada.uno.de.los.electores.portaba.consigo,.procediéndose.a.escoger.a.Secretarios.Escrutadores.de.entre. los.miembros.de. la.mesa,. ya.que.el.Presidente. lo.designaba.el.Alcalde.entre. los.cinco.primeros.electores.de.mayor.edad..Por.lo.que.hacía.a.la.designación.de.los.recintos.electorales,.de.ello.se.encargaban.los.Ayuntamientos.

.Para.las.elecciones.provinciales.-.que.por.disposición.de.esta.misma.

ley.habían.de.hacerse.cada.dos.años.-.los.actos.preparatorios.consistentes.en.la.confección.de.la.división.territorial.electoral.corrían.por.cuenta.de.la.Diputación,.que.para.esos.efectos.tenía.las.mismas.facultades.que.los.Ayuntamientos,.entendiéndose.que.cada.Ayuntamiento.formaba.un.colegio.electoral. La. instalación. de. las. mesas. electorales. se. hacía. exactamente.igual.que.la.correspondiente.a.las.elecciones.municipales.

.Por.su.parte.las.elecciones.a.Cortes.eran.convocadas.por.el.Gobierno.

y.se.verificaban.por.provincia.

Por.lo.que.a.los.actos.de.plena.electoralidad.respecta,.conviene.decir.que. como. tales. contempla. varios. esta. ley,. a. saber,. el. escrutinio. que. se.verificaba.en.las.Juntas.electorales.parcialmente.durante.los.tres.días.que.duraba.la.votación;.o.bien.lo.actuado.por.una.Junta.de.Segundo.Escrutinio,.encargada. de. verificar. el. cómputo. aritmético. de. los. votos. emitidos. en.todas.sus.secciones,.así.como..la.declaración.de.los.diputados.propietario.y.suplente.

La.destrucción.de.las.papeletas.a.fuego.una.vez.realizado.el.escrutinio,.ha.de.incluirse.como.acto.aditivo.

Con.la.emisión.de.la.Ley.del.20.de.agosto.de.1870,.se.exogena.-.igual.que.en.la.anterior.legislación.-.un.predominio.de.los.actos.preparatorios;.y.así.han.de.conceptuarse.la.identificación.de.los.electores.mediante.cédula.talonaria.-.que.se.entregaba.a.domicilio.-.la.cual.había.de.ser.expedida.por.los.Ayuntamientos.confeccionándola.a.partir.de.libros.talonarios.

.Como. acto. preparatorio. también. debe. considerarse. todo. lo. relativo.

a. la. obligación. de. los. Ayuntamientos. de. contar. con. un. libro. de. censo.electoral,.en.el.cual.se.consignaban.los.electores.que.estuvieren.gozando.de. su. capacidad,. así. como. las. listas. electorales. -. sobre. cuya. base. se.confeccionaba.el.libro.antedicho.-.y.que.el.Ayuntamiento.debía.formar.a.partir.del.padrón.de.vecindad..

.



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Acto. preparatorio. lo. era. asimismo. la. división. territorial. electoral,.que. había. de. hacerla. el.Ayuntamiento. procediendo. a. darle. publicidad,.con.lo.cual.se.tenía.por.inalterable;.otro.acto.preparatorio.-.que.también.correspondía.a.los.Ayuntamientos.-.lo.era.la.determinación.de.los.locales.donde.había.de.verificarse.la.elección.

.En.el.caso.de.las.elecciones.para.diputados.a.Cortes.eran.actos.también.

preparatorios. la. división. territorial. electoral,. que. había. de. hacerla. el.Gobierno,.oyendo.de.previo.a.la.Diputación.Provincial,.y.también.se.tenía.por.inmodificable..una.vez...que.recibía.la.debida.publicidad,.así.como.la.fijación.de.los.colegios.electorales.y.sus.secciones.que.corría.por.cuenta.de.los.Municipios,.los.cuales.además.les.correspondía.fijar.los.locales.en.que.tendrían.lugar.las.elecciones.

.Preparatorio.es.asimismo.el.acto.relativo.a.la..instalación.de.las.Juntas.

Electorales. -. para. la. elecciones. tanto. municipales. como. provinciales,. y.para.Diputados.a.Cortes.-.que.estaba.precedida.por.una.elección.en.la.que.era.exigida.la.identificación.electoral,.se.contaba.con.un.régimen.particular.de. impugnación. y. validez. de. los. votos. emitidos. para. estos. efectos,. se.llevaba.a.cabo.un.escrutinio.de.aquéllos.y.tenía.lugar.una.proclamación.de.Presidente.y.Secretarios.Escrutadores.para.la.mesa.definitiva.

La..Ley.Electoral.de.20.de.julio.de.1877.contemplaba.de.igual.modo,.y.en.forma.primordial,.actos.que.son.preparatorios.y.que.pueden.empezar.especificándose.con. la.configuración.de. las. listas.electorales,.para.cuya.confección. se. encarga.a. la. Secretaría.del. .Ayuntamiento. llevar.un. libro.para. el. registro. del. censo. electoral,. en. el. cual. figuraran. los. electores.fallecidos,. así. como. los. excluidos. e. incluidos. en. virtud. de. sentencia.judicial..Este.libro.estaba.bajo.la.supervisión.de.una.Comisión.Permanente.del.Censo. Electoral,. estando. los. resultados.de. las. registraciones.de. este.libro.sometidos.a.publicidad,.con.la.finalidad.de.que.los.electores.hicieran.las.rectificaciones.del.caso..Una.vez.rectificada.esta.lista.se.convertía.en.padrón.electoral.y.no.podía.modificarse.sino.hasta.el.año.siguiente..

Otros.actos.preparatorios. lo.son,.para. la.designación.de.los.recintos.electorales,. el. que. esta. ley. dispone. sea. el. Gobernador. quien. la. haga,.quedando.obligado.a.darle.publicidad.con.anterioridad.a. la.elecciones..Sin. embargo,. para. la. . instalación. de. las. mesas. electorales. la. Comisión.Inspectora.del.Censo.Electoral,.presidida.por.el.Alcalde.o.Teniente,.designa.al.Presidente.del.colegio.electoral,.escogiendo.como.tal.al.primero.de.una.lista.de.cinco.mayores.contribuyentes,..al.que.se.le.unen.posteriormente.


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cuatro. Secretarios. Escrutadores. nombrados. de. entre. los. electores. que.conformaban.el.colegio.electoral.

No.obstante.todo.lo.anterior,.esta.ley.conceptuaba.también.como.actos.de.plena.electoralidad.al.escrutinio,.que.debía.incluir.relación.del.número.de.electores.que.hubieren.votado,.del.número.de.las.papeletas.escrutadas.y.el.número.de.votos.obtenido.por.cada.candidato,.operaciones.que.era.necesario. fijar. en. resumen. que. recogiese. incidencias. y. reclamaciones.habidas.en.la.elección.-.y.durante.el.escrutinio.-,.así.como.las.resoluciones.adoptadas.por.la.mesa.con.indicación.de.los.votos.particulares.

Participaba.de.esa.misma.electoralidad.el.que. la. Junta.de.Escrutinio.General.procediera.a.un.recuento.de.los.votos.emitidos.en.cada.una.de.las.correspondientes.secciones,.con.base.en.las.certificaciones.emitidas.por.las.mismas.mesas.electorales.y.en.las.actas.de.la.votación,.las.cuales.-.una.vez.confrontadas.-.darían.base.para.proclamar.a.quienes.resultaren.electos.por.mayoría.absoluta.

Dentro. de. los. actos. aditivos. que. esta. legislación. contempla,. dos.requieren.mención,.a.saber,.la.remisión.del.acta.del.escrutinio.certificada.a.los.diputados.electos.en.la.que.se.indicaba.el.número.de.votos.obtenidos,.el. número. de. electores,. las. reclamaciones. y. acuerdos. tomados. en. los.colegios,. así. como. su. proclamación. para. que. sirviera. de. credencial. al.presentarse. los. electos. al. Congreso. de. los. Diputados.. Y. la. destrucción.-.por. fuego. -.de. las.papeletas,. exceptuando.aquéllas.que.hubieren. sido.reclamadas.o.dubitadas.por.algún.elector.las.cuales,..sólo.para.su.examen.se.remitían.al.Congreso.

Con.la..Ley.del.28.de.diciembre.de.1878.la.división.territorial.electoral.la.encargó.esta.legislación.a.una.ley.especial,.con.lo.que.deja.de.ser.un.acto.preparatorio.

No. obstante,. el. acto. preparatorio. consistente. en. la. confección. del.censo. electoral. corre. por. cuenta. de. la. Secretaría. municipal. del. pueblo.cabeza.del.distrito.electoral,. la.cual.debía.abrir.un. libro.para.el. registro.del.censo.electoral.con.la.misma.técnica.que.para.este.registro.se.preveía.anteriormente..

La.designación.de.los.recintos.electorales,.por.otra.parte,.debía.efectuarla.el.Ayuntamiento.del.pueblo.cabeza.de.sección.mediante.edictos.



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En.cuanto.a.actos.de.plena.electoralidad,.éstos.incluían.los.escrutinios.de. cada. mesa,. haciendo. especificación. de. las. papeletas. leídas,. de. los.electores.que.hubieren.concurrido.y.del.número.de.votos.obtenido.por.los. candidatos,. todo. lo. cual. se. levantaba. en. acta. que. consignaba. las.reclamaciones.suscitadas.y.los.motivos.con.base.en.los.cuales.se.resolvieron,.así.como.los.votos.particulares.que.hubiere,.remitiéndose.el.original.-.con.la.documentación.pertinente.-.a.la.Comisión.del.Censo.Electoral,.así.como.copia.certificada.a.la.Secretaría.del.Congreso..Los.resultados.de.la.elección.habían.de.exhibirse.en.el.recinto.correspondiente.

.El.escrutinio.general.lo.verificaba.la.junta.de.rigor,.y.consistía.en.una.

comprobación.aritmética.de.los.votos.emitidos.en.las.diferentes.secciones,.terminado.el.cual.se.procedía.a.proclamar.candidatos.electos.a.quienes.hubieren.obtenido.mayor.número.de.votos,.extendiéndoseles.certificación.para.que.les.sirviera.de.credencial..

.Con. la. Ley. Electoral. del. 26. de. junio. de. 1890. el. elenco. de. actos.

preparatorios.experimenta.un.cambio.radical,.como.lo.demuestra.-.en.primer.término.-.la.configuración.del.censo.al.establecerse.en.forma.permanente.su.elaboración.por.parte.de.la.Junta.Central,.Juntas.de.Provincia.y.Juntas.Municipales,.todas.las.cuales.se.denominan.del.Censo.Electoral.

.Se. formula. asimismo. un. nuevo. acto. preparatorio,. cual. lo. es. la.

proclamación.de. candidatos,. los. cuales. a. su. vez.podían.designar. a. sus.interventores. en. las. juntas. electorales,. con. lo. cual. la. integración. de.las. juntas. electorales. también. experimenta. variancias,. pues. debiendo.corresponder.a.razón.de.una.por.sección.electoral,.habían.de.conformarse.por.un.Presidente.y.al.menos.cuatro.interventores.nombrados.por.la.Junta.Provincial.y.por.los.candidatos.que.participasen.en.la.elección.

En.cuanto.a.los.actos.de.plena.electoralidad,.ha.de.incluirse.la.facultad.de. la.mesa.de. resolver. las. reclamaciones.por.dudas.en. . la. identidad.de.los. electores,. pudiendo. abstenerse. -. en. el. momento. de. formularse. la.reclamación. -.de.admitir. el. voto.momentáneamente.y.procediendo. -. al.término.de.la.votación.misma.-.a.resolver.la.cuestión.

.Por. lo. demás,. y. como. parte. de. una. mejor. perfilación. de. la. actos.

de. la. administración. electoral,. los. actos. aditivos. experimentan. también.un. engrosamiento,. pues. se. le. concede. con. esta. ley. a. la. Junta. Central.Electoral.poder.comunicarse.-.para.lo.que.fuese.pertinente.y.a.través.de.su. Presidencia. -. con. los. autoridades. y. funcionarios. públicos;. . de. igual.


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modo,.se.le.concede.el.ejercicio.del.régimen.disciplinario.sobre.quienes.interviniesen.en. la.elección.con.carácter.oficial.mediante. la. imposición.de.multas,.así.como.informar.al.Congreso.de.lo.que.se.estimare.oportuno.enterarlo..Otro.acto.aditivo.lo.era.la.resolución.de.las.quejas.que.-.dentro.del.ámbito.de.su.competencia.-.se.le.llegaren.a.formular.a.esta.Junta...

La.promulgación.de.la.Ley.Electoral.del.8.de.agosto.de.1907.introduce.un.nuevo.protagonista.en.el.desarrollo.de.los.actos.preparatorios.relativos.al.censo.electoral,.pues. la.confección.misma,.custodia.y. rectificaciones.se.le.encargan.al.Instituto.Geográfico.y.Estadístico,.el.cual.era.el.órgano.supervisado.por.las.Juntas.municipales,.provinciales.y.Central.del.Censo.Electoral.

.Del. mismo. modo,. era. acto. preparatorio. la. determinación. del. local.

donde.habrían.de.funcionar.los.colegios,.o.mesas,.electorales,..que.habían.de. hacerla. las. juntas. municipales,. pudiendo. ser. divididos. los. distritos.electorales.en.sección..Cambian. también.el.modo.de. integración.de. las.mesas.electorales,.pues.el.Presidente.era.elegido.por.la.Junta.Municipal.del.Censo.Electoral,.lo.mismo.que.sus.adjuntos...

.Los.actos.de.plena.electoralidad.en.esta.ley.están.dados.por.el.escrutinio.parcial,.durante.el.cual.se.confrontaba.el.número.de.papeletas.habidas.en.la.urna.con.el.número.de.votantes.anotados.en.la.lista,.y.por.el.escrutinio.general.que.tenía.lugar.tres.días.después.de.verificada.la.elección.y.estaba.a.cargo.de.la.Junta.Provincial.del.Censo.Electoral.correspondiente,.o.bien.de.las.municipales,.dependiendo.que.la.elección.fuese.para.Diputados.a.Cortes. o. para.Concejales,. procediendo. sólo. a. confrontar. los. resúmenes.enviados.por.cada.mesa.

A.su.vez.la.Ley.Orgánica.del.Régimen.Electoral.General.Número.5-1985,.de.19.de.junio.describe.como.actos.preparatorios.la.confección.del.censo. electoral,. su. rectificaciones. anual. y.para. el. período.electoral,. así.como.la.constitución.de.las.mesas.electorales.

.Dentro. de. los. actos. de. plena. electoralidad. pueden. contarse. la.

proclamación. de. candidatos,. los. escrutinios. en. las. mesas. electorales. y.el.general,.y. la.proclamación.de.electos,.siendo.sin.duda.mucho.mayor.-.comparativamente.con.normativas.electorales.anteriores.-.el.elenco.de.facultades. que. le. permite. a. la. administración. electoral. la. adopción. de.aditivos.y.entre.los.cuales.hay.que.distinguir.los.que.pueden.ser.emitidos.por.la.Junta.Electoral.Central,.la.cual.puede.adoptar.como.actos.aditivos.la.



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resolución.de.consultas.de.las.juntas.provinciales,.y.de.las.Comunidades.Autónomas,.la.impartición.de.instrucciones.en.materia.de.su.competencia.y. la. resolución. de. las. quejas. y. reclamaciones. que. se. le. dirijan.. Puede.también.ejercer.jurisdicción.disciplinaria.sobre.todas.quienes.intervengan.en.las.operaciones.elecciones.con.carácter.oficial.y.corregir.las.infracciones.que.se.produzcan.en.el.proceso.electoral.

.En. lo. que. respecta. a. actos. constitutivos. del. régimen. que. regula.

propaganda.electoral.-.que.son.también.aditivos.-.la.Junta.Central.cuenta.con.atribuciones.para.distribuir.los.espacios.gratuitos.para.la.propaganda.misma.y.designar.cinco.de.los.nueve.miembros.de.la.Comisión.de.Control.de.Radio.y.Televisión,.y.de.entre.ellos.a.su.Presidente.

.En.punto.a.la.proclamación.de.electos,.la.Junta.ha.de.recibir.copia.de.

los.actos.de.proclamación.y.publicar.los.resultados.generales,.en.tanto.que.en.punto.a.la.financiación.estatal.de.los.gastos.de.los.partidos.políticos.la.junta.de.que.se.viene.hablando.autoriza.el.pago.de.gastos.electorales,.tanto.como.recibir.por.sí.-.o.por.intermedio.de.las.juntas.provinciales.-.peticiones.para.gastos.de.adelanto.de.fondos.estatales.para.gastos.de.campaña.

.Finalmente.le.es.dado.a.la.Junta.Central.Electoral.receptar.los.escritos.

en. que. se. designan. a. los. administradores. generales. electorales. de. las.asociaciones.políticas.que.participan.en.la.elección.

Por.su.parte.las.Juntas.Provinciales..y.de.Zona.pueden.adoptar.como.actos. aditivos. la. resolución. de. las. quejas. y. reclamaciones. que. se. les.dirijan,.o.bien.el.ejercicio.de.jurisdicción.disciplinaria.sobre.las.personas.que. intervengan. en. las. operaciones. electorales. con. carácter. oficial,. así.como.la.corrección.de. las. infracciones.que.se.produzcan.en.el.proceso.electoral.

.En.forma.exclusiva.han.de.adoptar.las.juntas.provinciales.-.como.actos.

aditorios.-.la.expedición.de.los.recibos.de.presentación.de.candidaturas,.la. publicación. de. todas. las. candidaturas. en. el. BOE,. el. ejercicio. de. las.facultades.de. la.autoridad.gubernativa.sobre.el.ejercicio.del.derecho.de.reunión.en.tratándose.de.las.agrupaciones.políticas..También.forman.parte.de.los.actos.aditivos.que.han.de.adoptar.las.Juntas.Provinciales.la.aprobación.del.modelo.oficial.de.papeletas.correspondientes.a.su.circunscripción,.así.como.la.autorización.-.con. fe.pública.-. tanto.de. los.apoderamientos.de.representantes.de. las. candidatos.para.operaciones. electorales,. como.de.los.pagos.por.gastos.electorales,.sin.dejar.de.contar.la.admisión.-.y.si.es.


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del.caso.elevación.a. la. Junta.Central. -.de. las. solicitudes.de. subvención.para.gastos.de.la.campaña.electoral,.ni.la.recepción.y.documentación.de.las.designaciones.de.administradores.de.candidaturas,.comunicándoselas.a.la.Junta.Central.

En.lo.que.a.los.actos.aditivos.correspondientes.a.las.facultades.de.las.Juntas. Electorales. de. Zona,. éstas. han. de. supervisar. la. formación. de. las.mesas.electorales,.y.nombrar.a.quienes.deban.cubrir.estos.puestos.a.última.hora,.expedir.los.recibos.de.presentación.de.candidaturas.a.concejales.y.ordenar.la.publicación.de.todas.las.candidaturas.de.la.provincia.respectiva.en.el.BOE.de.la.provincia.

.En.términos.de.la.propaganda.electoral,.estas.juntas.también.han.de.

distribuir.los.espacios.para.que.todas.las.candidaturas.puedan.gratuitamente.pegar.carteles,.y.publicar.en.el.BOE.de.la.provincia.la.relación.de.locales.oficiales.y..lugares.públicos.que.se.reservan.para.la.realización.gratuita.de.actos.de.campaña.electoral..La.aprobación.del.modelo.oficial.de.papeletas.correspondiente.al.partido.judicial,.cuando.se.trate.de.elecciones.locales,.es.también.acto.aditivo.que.pueden.adoptar,.junto.con.la.supervisión.de.la.existencia.de.papeletas.de.todas.clases.y.candidaturas.

.Finalmente. puede. cerrarse. el. elenco. de. los. actos. aditivos. de. estas.

juntas,.con.la.autorización.-.con.fe.pública.-.de.los.apoderamientos.que.les.sean.solicitados,.la.recepción.de.las.representaciones.de.las.candidaturas.y. la. extensión. de. las. correspondiente. credenciales. de. los. interventores,.debiendo.hacerlas.llegar.a.la.mesas.electorales,.y.finalmente.la.remisión.a.los.Ayuntamientos.de.las.credenciales.de.los.Concejales.electos.

Como. bien. puede. apreciarse. de. todo. lo. dicho,. se. ha. procurado.hacer.una.exposición. lo.más.completa.posible.acerca.de. la.originación.y.posterior.advenimiento.de.los.diferentes.tipos.de.actos.electorales.con.que. ha. vehiculado. sus. finalidades. la. administración. electoral. española,.la.cual.se.corresponde.-.en.buena.medida.-.con.las.diferentes.curvas.de.intensidad,. así. como.con. los.distintos. contenidos. y. substratos. jurídicos,.por. los.que.atraviesa. la.administración.de.que.se.viene.hablando.en.su.desarrollo.histórico;.lo.anterior.quiere.decir.que.a.una.determinada.fase.en.la.que.ha.habido.predominancia.de.un.determinado.tipo.de.construcción.identificable.ya.con.operaciones.relativas.al.padrón.y.las.listas.electorales,.ya. con. el. control. de. estas. operaciones,. o. bien. con. la. generación. de.funciones.electorales.típicas.-.aisladamente.consideradas.-,.lo.mismo.que.con.la.eclosión.y.fortalecimiento.de.órganos.que.surgen.con.posterioridad.



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al.establecimiento.de.esas.funciones,.se.corresponden.no.sólo.un.específico.paradigma. de. administración. electoral,. sino. también. una. especial.distribución.de.los.actos.electorales.en.cualesquiera.de.los.tres.grupos.que.aquí.se.han.propuesto.y.que.son.los.que.sustentan,.indefectiblemente,.una.administración.electoral.organizada.en.función.del.cumplimiento.de.fines.complejos,.a.los.cuales.ya.se.ha.referido.la.presente.reflexión.

En. síntesis. -. y. como. colofón. de. los. apartes. todos. que. aquí. se. han.propuesto.-.se.ha.procurado.en.todo.momento.-.a.través.de.los.diferentes.enfoques.de.que.consta.la.presente.reflexión.-.acercarse.a.las.singularidades.fácticas.e.históricas.que.constituyen.el.particular.modo.de.ser.-.y.hacer.-.que.tiene.la.administración.electoral.española..Se.ha.intentado.asimismo.definir.su.caracteriología.mediante.un.tratamiento.detallado.de.los.institutos.de.derecho.electoral,.así.como.de.los.recursos.y.medios.materiales,.de.que.empieza.a.dotársela.desde.temprana.data.hasta.la.ley.de.1985,.habiendo.considerado. conveniente. finalizar. con. una. apretujada. síntesis. sobre. la.taxonomía. de. los. actos. electorales,. por. dar. una. visión. diacrónica. que.permite.una.mejor.comprensión.de.su.fenomenología.

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1985,.que.se.comenta.

Cambiar.Presidente.por.Presidente

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