ENSAYOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Tribunal Supremo de JusticiaColección Estudios Jurídicos No6

Caracas / Venezuela / 2002

ENSAYOSDE DERECHOCONSTITUCIONAL

República Bolivariana de VenezuelaTribunal Supremo de Justicia

PRESENTACIÓN I

1

República Bolivariana de VenezuelaTribunal Supremo de Justicia

ENSAYOSDE DERECHO

CONSTITUCIONAL

6

Colección Estudios JurídicosTribunal Supremo de Justicia

Caracas/Venezuela/2002

II PEDRO LUIS BRACHO GRAND

El Tribunal Supremo de Justicia no se hace responsable de las

ideas expresadas por el autor

© República Bolivariana de Venezuela

Tribunal Supremo de Justicia

Colección Estudios Jurídicos Nº 6

Fernando Parra Aranguren, Director

Depósito Legal lf:

ISBN:

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IV PEDRO LUIS BRACHO GRAND

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONSTITUCIONAL SALA POLÍTICOADMINISTRATIVA

Dr. Iván Rincón Urdaneta Dr. Levis Ignacio ZerpaPresidente del Tribunal y de la Sala Presidente de la SalaDr. Jesús Eduardo Cabrera Romero Dr. Hadel Mostafá PaoliniVicepresidente de la Sala Vicepresidente de la SalaDr. José M. Delgado Ocando Dra. Yolanda Jaimes GuerreroDr. Antonio García GarcíaDr. Pedro Rondón Haaz

SALA ELECTORAL SALA DE CASACIÓN CIVIL

Dr. Alberto Martini Urdaneta Dr. Franklin Arrieche GutiérrezPresidente de la Sala Primer Vicepresidente del TribunalDr. Luis Martínez Hernández y Presidente de la SalaVicepresidente de la Sala Dr. Carlos Oberto VélezDr. Rafael Hernández Uzcátegui Vicepresidente de la Sala

Dr. Antonio Ramírez Jiménez

SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE CASACIÓN SOCIAL

Dr. Alejandro Angulo Fontiveros Dr. Omar Alfredo Mora DíazPresidente de la Sala Segundo Vicepresidente del TribunalDr. Rafael Pérez Perdomo y Presidente de la SalaVicepresidente de la Sala Dr. Juan Rafael PerdomoDra. Blanca Rosa Mármol de León Vicepresidente de la Sala

Dr. Alfonso Valbuena Cordero

PRESENTACIÓN V

Palabras Preliminares, Iván Rincón Urdaneta ................

Presentación, Pedro Luis Bracho Grand...........................

I

EL UNIVERSITARIO

La Autonomía Universitaria en Venezuela ..........................

II

EL JURISTA

Interpretación y Aplicación de la Constitución ...................

Las Habilitaciones Legislativas en Venezuela ..................

La Justicia Constitucional y los Conflictos Limítrofes

en el Interior de un Estado (el caso venezolano) ................

III

EL MAGISTRADO

Constitucionalidad del Referéndum sobre la Convocatoria

de una Asamblea Constituyente (Ponencia) ........................

Inconstitucionalidad de la Ley de Vagos y Maleantes

(Ponencia) ..............................................................................

Proyecto de Ponencia sobre Inconstitucionalidad del

Código de Justicia Militar .....................................................

VIIIX

1

4365

111

197

223

263

CONTENIDO

PRESENTACIÓN VII

Palabras Preliminares

El Tribunal Supremo de Justicia, con ocasión del segundo aniversario del

fallecimiento de quien fuera Magistrado de la Corte Suprema de Justicia

en Sala Político-Administrativa, el doctor Humberto J. La Roche, ha or-

denado la publicación de una compilación de artículos de su autoría, pre-

cedidos de una presentación elaborada por el Profesor Doctor Pedro Luis

Bracho Grand, Magistrado Suplente de la Sala Constitucional.

El libro Estudios de Derecho Constitucional presenta tres de las

múltiples facetas de quien fuera autor de los ensayos divulgados, pues

nos muestra a: “El Universitario, el Científico del Derecho y el Magis-

trado comprometido con la justicia y con una visión progresiva del De-

recho”, como apunta su presentador.

La primera difunde su trabajo La Autonomía Universitaria (México

1979). La segunda incluye tres estudios que desarrollan temas de Dere-

cho Constitucional: Interpretación y aplicación de la Constitución,

Las habilitaciones legislativas en Venezuela y La Justicia Cons-

titucional y los conflictos limítrofes en el interior de un Estado.

La última divulga, además de dos sentencias de las cuales fue ponente

VIII PEDRO LUIS BRACHO GRAND

2

(Constitucionalidad del Referéndum sobre la convocatoria de una

Asamblea Constituyente e Inconstitucionalidad de la Ley de Va-

gos y Maleantes), un proyecto de ponencia inédito sobre Inconstitu-

cionalidad del Código de Justicia Militar, por cuanto, a juicio de La

Roche, según indica el presentador de la obra, tal “instrumento violenta-

ba el principio de legalidad, el derecho del debido proceso, el principio

‘non bis in idem’ y la no discriminación, entre otros derechos”.

Esperamos que la comunidad jurídica del país reciba –con el mismo

beneplácito con que ha acogido nuestras otras publicaciones–, este libro

rememorativo del Profesor y Magistrado, doctor Humberto La Roche,

pues el mismo constituye –creemos– una importante contribución para

el enriquecimiento del Derecho Público nacional.

Caracas, 21 de abril de 2002

Iván Rincón Urdaneta

PRESENTACIÓN IX

Presentación

La lengua francesa posee una bella expresión devoir de memoire, deba

de memoria, que refiere a la obligación no en el sentido de pesada carga

sino en el de profundo compromiso humano al que los pueblos y los

hombres se encuentran sometidos para consolidar el devenir republica-

no. Guardar memoria de los hechos y acontecimientos que jalonan y de

las personas que con su hacer dan carne y vida a las instituciones y a

las sociedades.

Rememorar a Humberto J. La Roche es para quienes laboramos en el

Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público de La Universidad del

Zulia al mismo tiempo un deber ineludible con quien nos honra con su

nombre, y una necesidad casi filial por parte de quienes de una u otra

manera nos consideramos siempre sus alumnos, y particularmente fui-

mos también sus amigos. Nuestro Instituto fue sin duda para él un sue-

ño preciado que logró ver nacer y crecer, cuando ya la vida lo había

puesto frente a otros retos y destinos, pero su presencia y colaboración

activa lo siguieron vinculando estrechamente con nuestro proyecto, así,

como miembro fundador de nuestra revista Cuestiones Políticas, en el

Encuentro Nacional de Profesores de Derecho Público y en la Funda-

ción Venezolana de Derecho Constitucional de la cual fue su primer

Presidente. En todas esas actividades, hoy definitivamente consolida-

das, con tesón de pionero estuvo al lado de nuestro instituto.

X PEDRO LUIS BRACHO GRAND

Al cumplirse el segundo aniversario de su fallecimiento hemos creído

que no hay mejor manera de rendir homenaje a su memoria que poner al

alcance de estudiosos e interesados, una parte de su obra a través de la

cual permanece entre nosotros, dándonos cada día palabras y concep-

tos con los cuales entender los problemas siempre presentes del Dere-

cho Político, en la vida constitucional de nuestro país. Estos estudios de

Derecho Constitucional fueron publicados en su gran mayoría por la

Editorial Universitaria de La Universidad del Zulia, como pequeños li-

bros o artículos en la Revista de la Facultad de Derecho y se encuen-

tran agotados y son de difícil acceso a pesar de su pertinencia y calidad

científica; a ellos hemos unido una selección de ponencias que por su

trascendencia social y su valor jurisprudencial nos permiten apreciar su

calidad como Magistrado del más alto tribunal.

Hemos querido estructurar este libro en tres partes que nos permiten

ver tres facetas que ilustran no sólo su producción intelectual sino la

vida de Humberto J. La Roche, el Universitario, el Científico del Dere-

cho, y el Magistrado comprometido con la justicia y con una visión pro-

gresiva del Derecho.

I

En la primera parte, El Universitario, el Doctor La Roche nos legó un

importante análisis publicado en México en 1979, sobre la Autonomía

Universitaria en Venezuela, allí no esconde su profundo compromiso

con este principio cuando postula con Foción Febres Cordero, la insepa-

rabilidad de estos conceptos.

En este trabajo se presenta un análisis acerca de la naturaleza jurídica

de la autonomía universitaria, su contenido, su alcance, así como sus

límites; nos hace un recorrido histórico del régimen autonómico en Ve-

nezuela desde la Colonia, combinando el análisis dogmático-formal con

el histórico-político, hasta la reforma universitaria de 1970, a la cual

considera como intervencionista y reductora del ámbito autonómico, sobre

todo por los poderes que se otorgan en ella al Consejo Nacional de

Universidades que lo convierten en un supragobierno universitario al

PRESENTACIÓN XI

cual “se le ha impreso un predominio en la toma de decisiones sobre la

marcha de las universidades del país, principalmente de las universida-

des autónomas”.

Este trabajo, sin duda, une la serenidad del jurista que examina el estatuto

jurídico (legal como en aquel entonces o constitucional, desiderátum rea-

lizado por el artículo 109 de la Constitución de 1999), con la pasión de un

universitario integral cuando analiza los contratiempos a los cuales la uni-

versidad y su autonomía han sido sometidos a lo largo de la vida republi-

cana, y a ese compromiso universitario rendimos homenaje.

Humberto J. La Roche fue catedrático toda su vida, sus colegas lo dis-

tinguieron llevándolo a cargos de Decano, Secretario y Rector de La

Universidad del Zulia, quienes lo conocimos como estudiantes y como

profesores, podemos dar fe de su sabiduría, de su prudencia y de su

compromiso universitario, el cual todos los testimonios ratifican, nunca

dejó de acompañarlo.

II

En esta segunda parte se incluyen tres trabajos científicos donde el teó-

rico del Derecho Constitucional desarrolla tópicos de importancia para

nuestra disciplina y para la comprensión de la vida político institucional

de nuestro país. El primero se refiere a la interpretación y aplicación de

la Constitución, como lo dice su título, pero con más propiedad nos plan-

tea el problema de la interpretación constitucional, tema recurrente en

todas las democracias modernas y muy particularmente en nuestro país,

a raíz de la instauración de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo

de Justicia en la nueva Constitución Nacional.

El tema se introduce precisamente a partir de esa distinción, no se trata

de interpretar la Constitución, “texto normativo, abstracto y general”,

sino al Derecho Constitucional, “integrado por una normativa más am-

plia que la propia Constitución”, si percibimos la enorme influencia de

otros elementos extrajurídicos, sociales, políticos, económicos, podemos

percatarnos de la labor compleja de ese intérprete. Algunos elementos

XII PEDRO LUIS BRACHO GRAND

se destacan en su labor hermenéutica, el carácter impretermitible de la

interpretación constitucional, la supremacía de la norma constitucional,

el carácter restrictivo de la interpretación en materia de privilegios y de

competencias, los factores extrajurídicos; dado que como lo plantea

Carpizo: “la realidad, la vida social, las necesidades y aspiraciones de

los hombres, se introducen al Derecho Constitucional que tiene por su

propia naturaleza un fuerte contenido político, histórico y económico”;

sin embargo, a decir de La Roche, estos elementos no pueden subsumir

al elemento jurídico.

Debate el artículo la conveniencia o no para el intérprete constitucional

de trabajar con el razonamiento de caso, la doctrina del stare decisis o

razonar sobre la base de la interpretación directa de la Constitución,

debate siempre abierto, nunca agotado, enriquecedor y que debe ser

reflexionado a la luz del artículo 335 de la Constitución de 1999. Otros

aspectos, tales como la aplicación y aplicabilidad de la norma constitu-

cional, permanentemente presente en las decisiones de nuestra Sala

Constitucional, así como los problemas de la vigencia de la Constitu-

ción, principalmente en el caso de especie de la vacatio constitutionis,

son abordadas en el mismo trabajo.

El tema de las habilitaciones legislativas en Venezuela se estudia, como

se manifiesta expresamente, en conexión con el fenómeno sociológico

del populismo, esto revela que el tratamiento se hará tanto desde el

punto de vista histórico-político, estableciendo los contextos específicos

de su utilización, como desde el punto de vista de la dogmática jurídica y

del Derecho Comparado. Partiendo del aforismo “Delegata potesta

non potest delegari”, nos traza el camino desde el dogma liberal de la

separación de los poderes hasta lo que en alguna ocasión Burdeau lla-

mó el moderno Estado Funcional. Se pasa revista a las variadas ocasio-

nes en que el Poder Ejecutivo asume funciones legislativas en forma

normal (potestad reglamentaria) o excepcional (Decretos-leyes, gobierno

por decreto). Examina así mismo otros casos, tales como las leyes cua-

dro, leyes de plenos poderes, la legislación contingente y otras como las

que surgen en los llamados estados de excepción donde se amplían las

facultades del Poder Ejecutivo.

PRESENTACIÓN XIII

Aborda el trabajo, la justificación que la doctrina hace de la figura de

la habilitación legislativa, encontrándose ésta principalmente en la con-

vergencia de dos razones de práctica política, la inflación legislativa y

paralelamente la intervención del Estado en cada vez mayor número

de materias, y la urgencia para este “Estado Motor” de responder a

las expectativas de los ciudadanos. La naturaleza jurídica de las habi-

litaciones se examina a partir de dos ejes fundamentales: la transfe-

rencia de su competencia que hace el Parlamento por la delegación,

transferencia no del poder sino de su ejercicio, y se examina a su vez

desde el ángulo del principio de la jerarquía de los actos jurídicos, el

posible contrasentido de un decreto (presumido de menor jerarquía)

modificando una ley; sin embargo, se establece claramente que el de-

creto dictado en una habilitación legislativa tiene carácter de ley, por

lo tanto no contradice el principio general según el cual la ley sólo

puede ser derogada por otra ley.

Contiene el trabajo una importante búsqueda en el Derecho Compara-

do, analizándose el sistema norteamericano, francés, alemán, italiano,

brasileño y colombiano. Hay que advertir a los lectores a cuyas ma-

nos llega este trabajo por primera vez, que las Constituciones de Bra-

sil y Colombia, objeto de comparación, han sido modificadas y que la

práctica político constitucional de la V República francesa ha desa-

rrollado el Gobierno por “ordenances” previsto en el artículo 38 de su

Constitución.

En cuanto al tratamiento constitucional dado en Venezuela a las habili-

taciones legislativas, se hace una exploración desde la figura de las fa-

cultades extraordinarias establecidas en la Reforma Constitucional

de 1945 hasta su consagración en la Constitución de 1961, en la cual se

examinan las hipótesis que la justifican, las formalidades a las cuales se

le somete, su recurribilidad por inconstitucionalidad, su alcance y sus

limitaciones.

El tercer trabajo que compone esta sección se refiere a la Justicia Cons-

titucional respecto a los conflictos limítrofes al interior de un Estado

fundamentalmente enfocado en el caso venezolano, parte el tratamiento

XIV PEDRO LUIS BRACHO GRAND

del tema recordándonos los tres mecanismos fundamentales para abor-

dar constitucionalmente esos conflictos, el Recurso de Inconstituciona-

lidad, el Litigio Constitucional y el Amparo. Se hace a continuación un

recorrido por el Derecho Comparado para determinar a qué órgano se

atribuye la solución de estos diferendos, en los Estados Unidos, México,

Alemania, Italia, Francia, España, las antiguas Yugoslavia y Unión So-

viética, la India, Nigeria, encontrándose en lo fundamental una inter-

vención de los órganos de tutela constitucional (Corte Suprema, Consejo

Constitucional, Tribunal Constitucional) y del Poder Legislativo (Sena-

do). De este análisis se pasa a la consideración de factores que juegan

un rol en la conformación territorial al interior de un Estado, como son

los físicos, ideológicos, instrumentales e institucionales.

Los conflictos limítrofes entre los estados venezolanos se analizan a

partir de la organización del territorio heredado de la Colonia, de la for-

ma como se establece la Unión en 1811, así como los desajustes ocasio-

nados por la conformación y separación de la Gran Colombia, y la Ley

de División Político Territorial de 1856. El trabajo hace un recorrido por

los diferentes litigios limítrofes que han opuesto y oponen Estados miem-

bros de la República, se examinan en profundidad los alcances de los

mecanismos arriba citados para la solución litigiosa de esos conflictos,

así como de otros medios, tales como el arbitraje, las comisiones de

avenimiento, la intervención del Congreso, el sistema mixto con inter-

vención judicial, y se prevén mecanismos de compensación interterrito-

rial entre los Estados.

Parece importante en un tema como éste que suscita debates y levanta

pasiones la reflexión del autor: “Estado soberano significa autode-

terminación plena, ajena a imperativos jurídicos extrínsecos a su

propia voluntad, la autonomía supone cierta zona de acción inde-

pendiente, que es lo propiamente autónomo, pero un conjunto de

limitaciones y determinantes jurídicas, que dibujan lo heteróno-

mo”. Es con ese telón de fondo que han de abordarse los conflictos

limítrofes al interior de un Estado.

PRESENTACIÓN XV

III

En la tercera parte del libro queremos dar testimonio de su labor de

Magistrado, como Miembro de la Sala Político-Administrativa de nues-

tro más alto tribunal. Allí pudo con sentido práctico, prudencia y sabidu-

ría, dejar la huella de su altísimo nivel científico, su sentido de justicia y

de sus virtudes ciudadanas. Hemos, entre las numerosas decisiones en

las cuales fue ponente, seleccionado dos ponencias aprobadas y de gran

impacto en la sociedad venezolana, aquella que declaró conforme a la

Constitución la Convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente y

la que pronuncia la Inconstitucionalidad de la Ley de Vagos y Malean-

tes. Para terminar publicamos un proyecto de sentencia en torno a la

declaratoria de inconstitucionalidad del Código de Justicia Militar.

La primera sentencia de una gran trascendencia institucional abre las puer-

tas a la vía constituyente para la transformación constitucional en Venezue-

la. Parte de una interpretación filosófico-política e integradora del orden

constitucional así: “El Estado Constitucional venezolano cimienta su

estructura y razón de ser en dos principios fundamentales:

a) Por un lado, en la tesis de la democracia o “Gobierno del pueblo, por

el pueblo y para el pueblo”.

b) Por el otro, por el principio de Supremacía de la Constitución, que

coloca a ésta en la cúspide del ordenamiento jurídico del Estado, lo cual

obliga tanto a los gobernantes como a gobernados a someterse a ella”.

Partiendo de esa constatación, el método de interpretación debe estar

conforme con esas orientaciones y es perfectamente coherente con la

concepción sostenida desde la cátedra y desde la palabra escrita (ver

artículo mencionado supra), por eso sostiene la ponencia:

“En el seno de nuestro Estado Constitucional de Derecho, fundado

en la supremacía del estatuto constitucional, la concepción herme-

néutica del Derecho no puede ya referirse a interpretaciones de la

ley, de la Constitución de manera substantiva y aislada, pues el

XVI PEDRO LUIS BRACHO GRAND

análisis interpretativo de la Constitución y el ordenamiento jurídi-

co conducen a una interpretación constitucional –que no interpre-

tación de la Constitución– en virtud de la cual se determina el

alcance de la norma jurídica a partir de los principios y valores

constitucionales, incluso más allá del texto positivo de ésta”.

A partir de esas premisas y del enfoque metodológico explícito, se abren

las puertas a la Convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente,

mediante un Referéndum, puesto “que el titular del poder (sobera-

nía) tiene implícitamente la facultad de hacerla valer sobre aspec-

tos para los cuales no haya efectuado su delegación”.

La segunda ponencia se refiere a la Ley de Vagos y Maleantes, instru-

mento repudiado durante décadas por la conciencia jurídica nacional y

mantenido vigente por la presión de una opinión pública manipulada por

la crónica roja de la prensa y por el facilismo de las autoridades encar-

gadas de la seguridad pública. Dicho instrumento violentaba el principio

de legalidad, el derecho del debido proceso, el principio non bis in idem,

la no discriminación, entre otros derechos, colocándonos al margen de

nuestra Constitución y de todo el sistema internacional de protección de

los Derechos Humanos. A partir de un estudio histórico, doctrinal y de

Derecho Comparado, la ponencia va estableciendo la argumentación

que concluye, ya no en la nulidad de las normas inconstitucionales, sino

de la totalidad del instrumento:

“Tal y como lo ha sostenido la doctrina (Hauriou, Santi Romano, Vie-

hweg), el ordenamiento jurídico tiende a organizarse en torno a los en-

granajes que mueven las instituciones, existiendo un “conjunto de

normas que regulan cada institución. Si, la “Institución” o el “Sis-

tema” son en sí inconstitucionales, tal inconstitucionalidad revier-

te sobre todas las normas que lo componen, aun cuando cada

dispositivo considerado en sí mismo, individualmente, fuera de su

contexto no sea contrario al texto fundamental”.

Para finalizar, presentamos un proyecto de ponencia inédito sobre el

Código de Justicia Militar, donde se concluye por el contrario en la in-

PRESENTACIÓN XVII

constitucionalidad de algunas de sus normas y de la conformidad de

otras con relación a la Constitución, sin afectar la totalidad de dicho

instrumento la presencia de algunas normas inconstitucionales. La con-

fusa frontera entre funcionarios ejecutivos y de justicia, el peso del or-

den jerárquico, la tipificación paralela de delitos contemplados en nuestro

sistema penal; son muchas de las interrogantes que se extraen de la

lectura de nuestro vetusto Código de Justicia Militar que requiere, se-

gún el consenso de los estudiosos, una pronta modificación que lo ponga

a tono con los nuevos desarrollos constitucionales y con el Derecho

Procesal de nuestros tiempos.

Este es pues el contenido de esta antología de escritos de Derecho Cons-

titucional del Doctor Humberto J. La Roche, a través de sus palabras

permanece entre nosotros cuestionándonos, invitándonos permanente-

mente a la reflexión y al debate.

Dr. Pedro Luis Bracho Grand

ENSAYOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL 1

IEL UNIVERSITARIO

2 HUMBERTO J. LA ROCHE.

IEL UNIVERSITARIO


La Autonomía Universitaria en Venezuela

SUMARIO:

1. Concepto de autonomía universitaria.2. Antecedentes de la autonomía universitaria.3. La Ley de Universidades de 1953.4. Restitución de la autonomía.5. El Decreto-Ley de 1958.6. La renovación académica.7. El futuro de la autonomía en Venezuela.

En Venezuela ha existido cierta tendencia a identificar los términos “Au-tonomía” y “Universidad”, de manera que ambos serían inseparables. “Alprivar a la Universidad de su autonomía, dice el Doctor Febres Cordero,1

–cualquiera que sea el sector que se le arrebate– la Universidad deja decumplir, necesariamente, con lo esencial y trascendente de su cometido”.Y agrega: “Sin autonomía, la Universidad podrá ser una ilustre casa deestudios, un magnífico centro de formación científica, profesional y técni-ca, pero no puede ser considerada como una Universidad”.

1 FEBRES CORDERO: Autonomía Universitaria, Caracas, 1959, p. 18


Sin desdeñar la importancia que la autonomía reviste, ella no puede consi-derarse como un fin en sí mismo, sino como un medio para lograr objeti-vos muy importantes, tales como la libertad del pensamiento crítico y ladifusión de la cultura, de suerte que la incorporación del ciudadano a esacultura debe encerrar absoluta libertad para comprenderla y propagarla.

En otras palabras, la autonomía no puede entenderse en un sentidoabsoluto, sino sometida a las contingencias del medio y del tiempo. Elhecho de que la Universidad sea universal es un punto de apoyo parala autonomía, pero tiene también una vertiente nacional, al ocuparse ypreocuparse para resolver los problemas sobre los cuales se asienta.Así mismo, no debe hacer de la Universidad un ente superior al Estadoni un Estado dentro del Estado. Tampoco debe privar a la colectividadde los medios para hacer compatibles sus objetivos con los de la pro-pia Universidad.

1. CONCEPTO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

En sus lineamientos generales, la Universidad es autónoma cuando dictasu propio estatuto, designa sus profesores, fija sus planes y programasde estudio, elige sus autoridades y existe la libertad del pensamientocrítico, tanto en la docencia como en la investigación. En otras palabras,cuando la Universidad es independiente de toda injerencia política y sóloaspira a defender los superiores intereses del país.

Con respecto a las relaciones entre Universidad y Estado, la doctrinaconoce tres sistemas: a) Injerencia del Estado, que comprende la inter-vención; b) Autonomía relativa o controlada; y c) Autonomía total.

En Venezuela existen las Universidades Autónomas o No Experimenta-les, las no Autónomas o Experimentales y las Privadas. En el primercaso, es la propia Universidad la llamada a designar sus autoridadessuperiores, decanos y representantes en el cogobierno; en el segundocaso, el Estado interviene en el nombramiento de los designados ejecu-tivos. Pero en uno y otro caso, el aspecto económico está controlado porel Estado, de manera que su funcionamiento y desarrollo de programas


queda condicionado a las prescripciones contenidas en el presupuesto.Ello significa que los factores de poder político influyen muchas vecesdecisivamente en el régimen a causa del cordón umbilical que las vincu-lan con el erario nacional, lo cual en algunas oportunidades es dañinopara la marcha normal de la institución universitaria.

De lo dicho se colige que dentro de la autonomía hay que considerar losiguiente: 1) El derecho que se le reconoce a la institución universitariapara dictar su propio complejo normativo; y 2) El régimen de competen-cias para elegir sus autoridades. Al primer aspecto lo denominan losautores argentinos “Autonomía Institucional”,2 mientras que el segundose le llama “Autonomía Política o Autocefalía”. Cuando uno de estosdos rasgos esenciales es vulnerado, estamos en presencia de la inter-vención. Pero también se distingue la intervención mayor y la menor,según la injerencia del Estado se extienda total o parcialmente a uno delos puntos contemplados, o a ambos, en su total extensión.

Dentro del concepto general de autonomía existe una pluralidad de for-mulaciones conceptuales que van, en determinada escala, desde lo másamplio hasta lo más limitado, conforme a los modelos de descentraliza-ción funcional que se adopten. “Desde la máxima descentralización hastala mayor centralización o concentración, dice Vanossi,3 podemos hallarun vasto espectro de posibilidades institucionales, que en cada caso laley respectiva se encargará de perfilar y caracterizar en forma orgánicay concreta”.

Rudolph Atcom define a la autonomía como “la no intervención del Es-tado en la administración financiera, académica y científica de la Uni-

2 Ver SÁNCHEZ VIAMONTE, Carlos: Autonomía Universitaria, en la obra Universidad,educación y laicismo, Buenos Aires, 1968, pp. 183a 189. Este autor distingue los conceptosde soberanía, lo cual no admite ningún otro poder que le sea superior, igual o concurrente,autonomía institucional, como derecho similar al de un municipio, pero aplicado al terrenouniversitario, autonomía política, para prohibir la intervención del Estado, y autarquía, apli-cada a lo económico y financiero.3 VANOSSI, Jorge Reinaldo: La Universidad y sus Problemas, Buenos Aires, 1976, p. 30.


versidad, la libertad de seleccionar, contratar o remover personal, es-tructurar la administración y organización de la institución, crear y elimi-nar cursos, enseñar e investigar sin indebidas interferencias, pagar sueldosque la Universidad y no el funcionalismo público determinan”. Y termi-na así: “Significa todo lo que se considera útil dentro de sus objetivos yde las limitaciones que imponen sus recursos financieros”.

No obstante, el mencionado autor conceptúa que “prácticamente ningu-na de las universidades del continente es en verdad autónoma, porqueno existe una real independencia espiritual, académica o administrativa,por más que la ley diga lo contrario.4

Dejando a un lado esta observación, que el experto norteamericano for-mula desde un ángulo estrictamente pragmático, no es posible descono-cer el impacto favorable y que la autonomía ha ejercido para el correctodesarrollo de la Universidad en la América Latina.

Conforme a un análisis superficial del concepto de autonomía anotado,podemos extraer los siguientes elementos:

a) Elemento ideológico: Consiste en la libertad de cátedra, académicao del pensamiento crítico, lo cual permite que tanto el docente como eldiscente conserven el derecho a opinar y a sustentar criterios científicosy doctrinarios, sin trabas ni cortapisas que entorpezcan el libre juego delas creencias dentro del aula universitaria.

La libertad de cátedra debe considerarse en esa línea de pensamiento,como un derecho ínsito a la misma naturaleza del personal docente y deinvestigación de la Universidad. Se reconoce así mismo a las órdenesuniversitarias, y personalmente a cada uno de sus integrantes, el dere-cho a la más amplia libertad de opinión crítica en todos los temas, inclu-sive en aquellos que hayan sido objeto de pronunciamientos expresospor las autoridades universitarias.

4 ATCON, Rudolph P.: La Universidad en Latinoamérica, Publicación de la Revista Ecomayo-julio, Nos. 37-39, Tomo VII 1-3, Bogotá, 1963, pp. 66 y 67.


Dentro de una concepción de la Universidad Autónoma, la libertad delpensamiento crítico se fundamenta en el derecho que la humanidad tie-ne a proseguir la búsqueda de la verdad, sin coacciones o presiones deninguna naturaleza. Ella no es, por consiguiente, un privilegio de casta nide la institución en cuanto tal, ni de los docentes como corporación, ni delos estudiantes considerados como organización sindical, corporativa,política o ideológica. Ella procede del derecho de la Universidad a se-guir en la búsqueda de la verdad, como uno de sus imperativos másacuciantes.

Pero conviene observar que la libertad académica no garantiza ni inmu-nidad ni impunidad con relación a los textos legales. No podría reducirsea cierta extraterritorialidad, como reducto de enseñantes y enseñadospara sustraerse al derecho común. Tampoco podría ser la prerrogativaque permitiría a toda una oligarquía perpetuarse sin control en el ejerci-cio de funciones que cambian constantemente. La interpretación corpo-rativista de la libertad académica es una traición tan abominable comosu reducción al derecho de asilo para contestatarios (Contestateurs).La libertad académica es el respeto al saber. El derecho a discrepar,tanto de los estudiantes como de los profesores en el ejercicio de suenseñanza. La autonomía pedagógica, administrativa y financiera de laUniversidad, no son sino expresiones y órganos de esta responsabilidadque corresponde a los unos y a los otros con referencia al saber.

La Ley de Universidades vigente en Venezuela estatuye en su artículo 4ºlo siguiente: “La enseñanza universitaria se inspirará en un definido espí-ritu de democracia, de justicia social y de solidaridad humana, y estaráabierta a todas las corrientes del pensamiento universal, las cuales seexpondrán y analizarán de manera rigurosamente científica”. Del estudioque se haga sobre esta disposición se desprende que nuestra Ley de Uni-versidades está consagrando la libertad del pensamiento crítico.

La misma Ley establece como potestad de la Universidad en el numeral2 del artículo 9º: “la autonomía académica para planificar, organizar yrealizar los programas de investigación, docentes y de extensión quefueren necesarios para el cumplimiento de sus fines”.


b) Elemento Jurídico: La autonomía universitaria es relativa en Vene-zuela, por cuanto si bien es cierto que desde el punto de vista jurídicopuede dictarse su propio régimen estatuario, ello no significa que la au-tonomía jurídica conlleve, como se ha dicho, la erección de una Univer-sidad que se considere como “un Estado dentro del Estado”. Al contrario,el Estado es el ente que establece la autonomía, bien en la Constitución,como sucede en Costa Rica, o en la Ley como ocurre en Venezuela. Enesa línea de pensamiento podemos afirmar que la Universidad venezola-na se rige y organiza conforme a un complejo normativo que se eslabo-na así: a) La Constitución Nacional del 23 de enero de 1961, en cuyotexto se establece el derecho a la educación y la libertad de enseñanzaen todos sus ciclos (Art. 78); b) La Ley de Universidades (Decreto-ley) del 5 de diciembre de 1958, reformada el 2 de septiembre de 1970;c) El Reglamento parcial de la Ley de Universidades, del 14 de febre-ro de 1967: d) El Reglamento de la Ley de Universidades del 25 deagosto de 1971; e) El Reglamento de Reválidas de Títulos y Equiva-lencias de Estudio, del 14 de enero de 1969; y f) Reglamentos Internosdictados por el Consejo Nacional de Universidades y los respectivosConsejos Universitarios.

Aparte de dichos textos, cada Universidad autónoma cuenta con un re-pertorio muy variado de instrumentos normativos: Reglamentos, Estatu-tos, Acuerdos, Decretos, Resoluciones, que semejan un caleidoscopiopletórico de supuestos y soluciones conforme a Derecho.

c) Elemento Administrativo: En Venezuela, las universidades autóno-mas eligen y nombran sus autoridades, así como también hacen la desig-nación de su personal docente, de investigación y administrativo. Encambio, las universidades nacionales no autónomas y las privadas tienenotro procedimiento para nombrar a sus superiores autoridades, aun cuandoel personal docente y de investigación, al igual que el personal adminis-trativo y subalterno es designado por las mismas autoridades.

La autonomía administrativa comporta la necesidad por la cual sea lapropia Universidad la encargada de gestionar sus servicios administrati-


vos, con todas las características de un Instituto Autónomo desde elpunto de vista del Derecho Administrativo, adscrito al Ministerio deEducación, aun cuando particularmente creemos que las universidadesdeben considerarse como establecimientos públicos de carácter des-centralizado, con objetivos culturales, sociales y científicos.

d) Elemento Económico y Financiero: En este orden de ideas, la Uni-versidad Autónoma es aquella que puede financiarse a sí misma y cuen-ta con suficientes recursos para enfrentar las contingencias que su propiavida y desarrollo exigen.

La Ley de Universidades define a la autonomía económica y financieracomo el derecho que la Universidad tiene para organizar y administrarsu patrimonio. Si una Universidad carece de autodeterminación econó-mica y exhibe cierto sentido de pertenencia al Estado al cual está obli-gado a servir como agente de cambio social, podrá gozar de autonomíarelativa. Es lo que Bielsa llama autarquía.

Conforme al artículo 12 de la Ley de Universidades, las UniversidadesNacionales tienen personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto eindependiente del Fisco Nacional. Este patrimonio estará integrado porlos bienes que les pertenezcan o que puedan adquirir por cualquiertítulo legal.

En un interesante diferéndum de carácter jurídico entre la ContraloríaGeneral de la República y la Universidad Experimental Simón Bolívar, elorganismo contralor sustentó el criterio con arreglo al cual “Las Univer-sidades Nacionales –sean de la categoría experimental o no– a las cua-les se refiere la reforma de la Ley de Universidades sancionada en fecha8 de septiembre de 1970, se definen por su personalidad jurídica y supatrimonio propio y distinto del fisco, motivo por el cual constituyen ins-titutos autónomos y no pueden ser creados sino por ley, conforme a lodispuesto en el artículo 230 de la Constitución Nacional”. Tal opiniónera rebatida por el Departamento Legal de la nombrada Universidad, elcual consideraba que “la autonomía de una Universidad es absoluta-

1 0 HUMBERTO J. LA ROCHE.

mente irrelevante para su personalidad jurídica”.5 Posteriormente, lasituación fue superada y la Contraloría General de la República ha colo-cado a las universidades (Autónomas y Experimentales) bajo el rubrode la administración descentralizada.6

En la Exposición de Motivos al proyecto de Decreto-Ley de Universida-des de 1958, la Comisión designada al efecto decía lo siguiente: “Me-diante la capacitación de los equipos profesionales y técnicos, deldesarrollo de la ciencia y la investigación, de la extensión cultural quepropician las universidades, el país se beneficia directamente. Es porello que la Comisión Universitaria considera desde todo punto indispen-sable que se asigne a las universidades nacionales un determinado por-centaje del presupuesto nacional, el cual sea suficiente para cubrir losgastos de su progresivo desarrollo y crecientes necesidades técnicas,tanto en materia de equipos como de personal especializado. Si se con-sidera la cifra del 3% que ha quedado establecida en el presente estatu-to, como cuota anual del presupuesto nacional destinado a lasuniversidades, y en cuenta se toman los extraordinarios gastos que im-plican la fundación de nuevas universidades, la dotación de los equiposque se necesitan tanto para éstas como para las que actualmente fun-cionan de manera imperfecta, y el creciente número de alumnos quecursan estudios superiores, es fácil llegar al convencimiento de la impe-riosa necesidad en que están las universidades nacionales de que les seagarantizada aquella cifra de ingresos”. Y agrega la misma Exposiciónde Motivos: “La elevada función que cumplen las universidades en eldesarrollo y progreso de los pueblos, y especialmente la urgente funciónque están llamadas a jugar en el nuestro, donde la escasez de científi-cos, profesionales y técnicos es un problema de primera magnitud, haconvencido a la Comisión Universitaria de la absoluta necesidad de in-cluir esta norma en el presente estatuto, puesto que ella considera que eldestino de las universidades nacionales debe garantizarse plenamente

5 Ver Dictamen CJ. 286 del 11 de noviembre de 1970 en la colección Dictámenes de laConsultoría Jurídica de la Contraloría General de la República, 1969-1976. Tomo IV, p. 61.6 Ver, por ejemplo, el Informe de 1977 consignado por la Contraloría General de la Repúblicaante el Congreso Nacional, el 15 de mayo de 1978, p. 612 y ss.

ENSAYOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL 1 1

mediante una disposición que asegure sus recursos y permita establecerplanes de largo alcance con miras al porvenir”.

El artículo 11 del Proyecto dispuso lo siguiente: “En la Ley del Presu-puesto General de Rentas y Gastos Públicos de la Nación se incluiráanualmente con destino a las Universidades Nacionales una partida cuyomonto global no será menor del 3% del total de gastos que se presupon-gan en dicha Ley”.

Dicho porcentaje fue disminuido a un mínimo del 1 1/2% en el texto delDecreto-Ley de fecha 5 de diciembre de 1959 y en la Reforma del 2 deseptiembre de 1970 se ratificó la disposición anotada.

Conforme al Artículo 1º de la Ley de Universidades “los bienes y rentasde las Universidades Nacionales no estarán sometidas al régimen de losbienes nacionales que establece la Ley Orgánica de la Hacienda Públi-ca Nacional. Sus ingresos y egresos no se considerarán como rentas ogastos públicos, ni estarán sometidos al régimen del presupuesto nacio-nal, y su fiscalización se hará por los funcionarios que designe el Conse-jo Nacional de Universidades, en acatamiento de lo dispuesto en elnumeral 90, artículo 20 de dicha Ley, y por la Contraloría General de laRepública conforme a lo establecido en la Constitución y las Leyes”. Elordinal 9º del artículo 20 atribuye al Consejo Nacional de Universidadesla potestad de nombrar Contralores Internos, quienes deben informarperiódicamente al Consejo Nacional de Universidades sobre el movi-miento presupuestario de las Universidades Nacionales.

En puridad de verdad, las Universidades Nacionales carecen de recur-sos propios que les permitan sufragar sus crecientes necesidades. Des-de la época en que el Presidente Antonio Guzmán Blanco obligó a lasuniversidades existentes para 1883 a vender su patrimonio, ellas queda-ron en absoluta penuria, sometidas en lo sucesivo a funcionar con recur-sos provenientes del erario nacional. Hoy, la mayor parte de los gastosque las superiores casas de estudios cubren, están calculadas global-mente en el presupuesto nacional.


En ese orden de ideas, las distintas leyes universitarias han establecidoun porcentaje determinado del total de rentas fijadas en la Ley de Pre-supuesto, el cual ha variado, de un monto no menor del 2% en el Estatu-to Orgánico de las Universidades Nacionales de 1946 al 1 1/2% en laLey vigente. Ello ha permitido a las Universidades Oficiales que existenen el país, trabajar con ciertas dificultades originadas de la exigüidadpresupuestaria y del incremento de la matrícula estudiantil. Para el pre-sente año de 1979 la asignación presupuestaria, 10 Universidades Ofi-ciales alcanzan a la suma de Bs. 2.405.801.100.

2. ANTECEDENTES DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

La primera Universidad fundada en Venezuela fue la Universidad Cen-tral de Venezuela, el 22 de diciembre de 1721, por Real Cédula deFelipe V, que elevó a la categoría universitaria el Colegio SeminarioTridentino de Santa Rosa de Lima. La autonomía se confirió a dichaUniversidad el 4 de octubre de 1784, en virtud de Real Cédula de Car-los III, que la autorizó para dictar su propia Constitución y elegir alRector por el Claustro pleno de los doctores que la integraban, la Uni-versidad Central fue durante el siglo XVIII el Centro Superior de Cul-tura por excelencia en el país. Sus clases eran concurridas por alumnosprocedentes de todas partes. Ella recibía a todo individuo capacitadoque quisiera aprender en sus aulas. Clérigos, seglares, militares, reli-giosos de las distintas órdenes. Lo difícil era graduarse, ya que serequerían condiciones cómo demostrar que los abuelos y padres delgraduado eran notoriamente blancos, de conocida estimación y que nohabían sido condenados por el Santo Tribunal de la Inquisición; ade-más el propio graduado debía ser hijo legítimo, educado cristianamentecon intachable conducta.

Las cátedras fueron regentadas generalmente por sacerdotes, quieneshicieron de la Universidad una especie de ariete para defender su fe.Paradójicamente, de allí egresaron los próceres que defendieron la li-bertad de conciencia en Venezuela.


Había cátedras en propiedad y cátedras temporales. Las cátedras eranprovistas por riguroso sistema de concursos.

Existió la censura

El gobierno universitario estaba formado así: el Rector, a la cabeza, elVicerrector, el Cancelario, los conciliarios, catedráticos, doctores, maes-tros, administrador, secretario, estudiantes, maestro de ceremonia y be-deles. Al principio el Rector era nombrado por los Obispos, pero el 4 deoctubre de 1787 lo eligió el Claustro.

El claustro era el encargado de vigilar y controlar los aspectos económi-cos y administrativos, cuidando sobre todo que la docencia se impartieraen una forma eficaz. El claustro hacía sentir su peso vigilando la autono-mía, entendida como libre decisión de sus miembros, y no la voluntad dedeterminada auto.7

El 21 de septiembre de 1810, el Instituto de San Buenaventura, el cualfuncionaba desde 25 años atrás con perfiles de Universidad, pasa a con-vertirse de derecho en Universidad. El célebre Decreto de creación hablade “Real Universidad de San Buenaventura de Mérida de los Ca-balleros”, con todos los privilegios de la de Caracas y con la facultadde conferir todos los grados menores y mayores en Filosofía, Medicina,Derecho Civil y Canónico y en Teología, y el Prelado Diocesano seráRector nato de la referida Universidad como lo es su Colegio”.8

El 15 de julio de 1827, a instancias del doctor José María Vargas, quienquiso hacer un centro de formación cultural y científico, el LibertadorSimón Bolívar aprobó un proyecto de Estatuto elaborado por la Univer-sidad Central, en cuyo texto permanecen vigentes los principios autonó-micos de la institución.9

7 ILEAL, Ildefonso: Historia de la Universidad de Caracas, 1721-1827. Caracas 1963, p. 71 y ss.8 SPINETTI DINI, Luis: Documentos para la Historia de la Universidad de los Andes, 1950,p. 44 y ALBORNOZ BERTI, Roberto: La Historia de los Andes en la Cultura Nacional,Mérida, 1958, p. 51.9 Ver ÚSLAR PIETRI, Arturo: La Universidad y el País, Caracas 1962, p. 22.


En 1843 se dictó un Código de Instrucción Pública, el cual encomenda-ba a las Asambleas de Facultad la elección cada tres años de un CuerpoElectoral constituido por los catedráticos, más tres representantes queno tuviesen la categoría de profesores. El Claustro así formado procedíaa la elección por un período igual al de las autoridades universitarias, lascuales estaban representadas por el Rector, el Vicerrector, la Junta deGobierno y el Tribunal Académico.

La autonomía reconocida a la Universidad por el Código de Instrucciónmencionado, experimenta su primera sacudida por la agresión que el Presi-dente José Tadeo Monagas le propina al dictar una ley en el mes de mayode 1849, orientada a establecer nuevas disposiciones para lograr la destitu-ción ejecutiva de los catedráticos “por falta de clases, por ocultación, emi-gración, o bajo cualesquiera otros pretextos en odio al Gobierno”. Ademásse prohibía la provisión de cátedras por concurso o en interinaria, con perso-nas desafectadas al Gobierno o al espíritu democrático.

Esta norma contraria a la autonomía se revoca durante el régimen deJulián Castro, en Decreto de 30 de junio de 1858, suprimiendo los con-cursos de oposición y encomendando el nombramiento de los catedráti-cos a una Comisión de la Facultad respectiva, que unido a la Junta deGobierno de la Universidad, hará la elección por mayoría absoluta devotos. Posteriormente, el 4 de agosto de 1863, el Presidente Juan Cri-sóstomo Falcón dicta un Decreto por el cual se restablecen y se ponenen vigor las leyes dictadas por el Congreso y Decretos Ejecutivos queregían para el 14 de marzo de 1858, entre ellas la modificación ordenadapor José Tadeo Monagas.

Pero el golpe de gracia a la autonomía fue asestado por el PresidenteAntonio Guzmán Blanco, quien en su Decreto del 24 de septiembre de1883, deroga el Código de Instrucción Pública, ordenando que, tanto lasautoridades como los catedráticos sean de la libre elección y remocióndel Gobierno. Así mismo, como se ha dicho, se obligó a las universida-des a vender todas sus propiedades, obligándoselas a cubrir sus gastoscon el erario nacional. Ello arrebató a las universidades la autarquíaabsoluta de que gozaban.


La estructura colonial permanece sin modificaciones en Latinoaméricahasta 1918, año cuando se proclama la Reforma de Córdoba, la cual,como una remembranza de la “Universitas Scholarium” de Polonia enel siglo XII, restablece la injerencia estudiantil o cogobierno y se redes-cubre la autonomía económica.

La Reforma de Córdoba condujo a inusitada violencia contra la institu-ción universitaria de la contrarreforma, importada de España y caracte-rizada por su inercia, su falta de creatividad y su fosilizada condicióncultural. Ello produjo, como inevitable consecuencia, la inmediata politi-zación de la Universidad, erigiéndose en un pivote en cuyo derredor girala actividad política por falta de autenticidad de su carácter corporativo.

“En algunos países la Universidad politizada predicó la revolución socialsin ningún resultado. En otros fue centro reaccionario en el cual se abro-queló el producto generacional de la sociedad propietaria de los bienes,del poder político y del prestigio social”.

El manifiesto de los estudiantes de Córdoba debe considerarse como ungesto de condena contra “las viejas formas de dominio monárquico ymonacal”, “donde los profesores gozaban de una especie de derechodivino, permaneciendo siempre a una distancia olímpica de los alumnos,enquistados en sus feudos oligárquicos”. Es a partir de ese movimientocuando los estudiantes adquieren conciencia de sus derechos y respon-sabilidades, convirtiéndose en el ser de la Universidad”.10

La Reforma de Córdoba no repercute en Venezuela sino 10 años des-pués, cuando en 1928 la Universidad venezolana rompe su pasividadenclavada en una estructura social de carácter semifeudal y se yergueante el despotismo de Juan Vicente Gómez. El grito de protesta frente ala injusticia y a la opresión surge de la Universidad como el gesto estu-diantil, que luego se transforma en antorcha y vanguardia hacia una

10 CIRIA, Alberto y SANGUINETTI, Horacio: Universidad y Estudiantes, Buenos Aires,Ed. Depalma, 1962, pp. 96 y 97.


transformación en todos los órdenes. No obstante, persistió la situaciónpolítica y social del país hasta 1936, cuando fallece el déspota despuésde 35 años de desgobierno. Dentro de una paz octaviana, huérfana deprogreso, no se logró realizar la superación de la Universidad por mo-dernos conceptos a la luz del novedoso sistema ideológico y del avancecientífico y tecnológico de aquella época. Por ello, la influencia de laReforma cordobesa en la Universidad venezolana quedó como una sin-fonía inconclusa hasta 1936. En esa fecha importantes acontecimientosse producen.

En efecto, se reorganiza la Asociación de Estudiantes que había prota-gonizado los sucesos de 1928, la cual toma el nombre de Federación deEstudiantes de Venezuela (FEV), dirigida por Jóvito Villalba y RómuloBetancourt. La FEV planteó ante el Gobierno del General Eleazar Ló-pez Contreras, sucesor de Gómez, un programa de reforma universitariaque comprendía fundamentalmente los siguientes aspectos: a) autono-mía absoluta, libre de toda intervención ejecutiva; b) elección de lasmáximas autoridades universitarias por el Consejo Universitario; c) co-gobierno de profesores y alumnos; d) elección paritaria de los Decanos;e) creación de nuevas Escuelas; f) reforma general de los planes deenseñanza; y g) reconocimiento de la FEV como único órgano localrepresentativo. Este último punto provocó en ese año la escisión de lanombrada Federación de Estudiantes de Venezuela de otra organizaciónestudiantil que se denominó Unión Nacional Estudiantil. Este grupo, li-derado por Rafael Caldera se transformó posteriormente en la agrupa-ción política Acción Nacional, que sirvió de cuna al partido SocialCristiano COPEI, actualmente en el ejercicio del poder.

Durante el gobierno de López Contreras se exacerba la pugna entre unalumnado de izquierda (comunistas, socialistas y social demócratas) ygrupos estudiantiles social cristianos. Como dice Humberto Cuenca,11

“esta controversia es el signo encrespado de la lucha de clases y la

11 CUENCA, Humberto: La Universidad Revolucionaria, Caracas, 1964, p. 65.


contienda política” y agrega: “A veces la falta de tolerancia y de ponde-ración hace de la huelga un ejercicio abusivo, sin fines específicos, y elcuartelazo estudiantil, por medio de la violenta ocupación de la casauniversitaria, excede los propósitos de la autonomía”.

El 24 de julio de 1940 es promulgada por el Congreso Nacional unanueva Ley de Educación propiciada por el doctor Arturo Uslar Prieti,quien era Ministro de Educación Nacional durante el Gobierno del Ge-neral Eleazar López Contreras. Dicho texto fue reformado en 1941 y seadvierte en el mismo cierto reconocimiento a la autonomía universitaria,especialmente en lo que se refiere a elección de autoridades y nombra-miento de personal universitario. En efecto, conforme al artículo 223.“Los Consejos de las Escuelas Universitarias se reunirán en la primeraquincena de enero de 1941, para el nombramiento de las quinarias deRector, Vicerrector y Secretario en el período de 1941-1944”. De ellasel Gobierno debería elegir los designados ejecutivos para esos cargos.

Igualmente, “los Consejos de las Escuelas Universitarias se reuniráncon el fin de elegir los respectivos Decanos y Secretarios en un períodoque duraría hasta la segunda quincena de octubre del año de 1942”. Noobstante, el Régimen Docente Equivalencias y Reválidas, Disciplina, etc.,continuaron dependiendo del Ejecutivo Nacional.

Las disposiciones tendentes a establecer ese modelo de autonomía fue-ron mantenidas hasta 1943, cuando, entre las reformas a la Ley de Edu-cación presentadas por el Ministro de Educación Nacional, Rafael Vegas,durante el gobierno del General Isaías Medina Angarita, se establecepara el Ejecutivo Federal la facultad de elegir y remover libremente alas autoridades universitarias. También se decide la provisión, como in-terinos de los cargos docentes que no se proveyeron mediante el siste-ma de concursos. Así mismo, se estatuye que las cátedras obtenidas porconcursos durarán cinco años, a cuyo término se efectuarán nuevosconcursos.

Como se desprende de lo anterior, no fue sino a partir de 1940, y comoconsecuencia de los movimientos políticos de 1936, cuando comenzó en


Venezuela el proceso de la Reforma Universitaria, el cual llegó a suculminación el 28 de septiembre de 1946 con la promulgación del De-creto-Ley conocido con el nombre de Estatuto Orgánico de las Uni-versidades Nacionales. Las diferencias principales entre la reformade 1940 y la de 1946, son las siguientes: a) En 1940, todo lo referentea las Universidades Nacionales se encuentra contenido en la Ley deEducación, mientras que en la reforma de 1946 se dicta un régimen

especial y separado para esas casas de estudios; b) Si bien es ciertoque en 1940, tanto el Rector, como el Vicerrector y el Secretario erandesignados por el Ejecutivo Nacional, de la nómina de candidatos pro-puesta por las diferentes Escuelas Universitarias, también es verdadque el Presidente de la República, por órgano del Ministro de Educa-ción puede removerlos, de motu proprio, siempre y cuando las susti-

tuciones se hagan con candidatos de esa nómina. En cambio, en elEstatuto Orgánico de las Universidades Nacionales mencionado, elRector, el Vicerrrector y el Secretario son designados ejecutivos, de lalibre elección y remoción del Presidente de la República, sin obliga-ción de escogencia de nómina alguna; c) El Estatuto Orgánico de 1946consagró en su articulado los principios fundamentales de la autono-mía. Se estableció la libertad de cátedra, la gratuidad de la enseñanzay la representación estudiantil en el gobierno universitario. Además seconfirió a las universidades el conjunto de funciones esenciales de in-formar, difundir y formar la cultura y la ciencia; se propició la unidadpedagógica, cultural y científica de la enseñanza como un todo orgáni-co, desde la educación preescolar hasta la Universidad. Tales princi-

pios estaban ausentes en la Ley de Educación de 1940; y d) el másimportante y revolucionario principio en materia de autonomía y de-mocracia dentro de la Universidad radicó en considerarla como insti-tución gratuita al servicio del pueblo, con criterio de democracia y dejusticia social, pues tenía el propósito de hacer menos libresca y máshumana la enseñanza y atenuar un poco el tinte de vetusta humanismoque impregnaba las aulas. Ese contenido tampoco correspondía a laLey de 1940.


En la carta enviada por la Comisión designada para elaborar el proyectode Estatuto Orgánico de las Universidades Nacionales,12 al Rector JuanOropeza, el 26 de mayo de 1946, se lee lo siguiente:

“No concebimos la reforma universitaria como una meta,sino como un proceso. Un proceso de permanente adecua-ción eficaz de los fines universitarios a las necesidadesnacionales; de constante superación y depuración de nues-tra realidad nacional, que no se logrará sino a cambio demuchos sacrificios, de perseverante dedicación útil, deseriedad y de pulcro sentido de responsabilidad en los treselementos fundamentales de la Universidad: autoridades,profesores y estudiantes”.

Durante la vigencia del Estatuto Orgánico de las Universidades Nacio-nales reabre sus puertas La Universidad del Zulia, el lº de octubre de1946, poniendo fin a un largo período de tinieblas. Dicha Universidadhabía sido fundada el 29 de mayo de 1891, pero mandada a clausurarpor el dictador Cipriano Castro, en el año de 1904.13

El Estatuto Orgánico de 1946 se mantuvo en vigor a raíz de la subleva-ción militar del 24 de noviembre de 1948, que derrocó el gobierno demo-crático del Presidente Rómulo Gallegos, al dejar vigente la Junta Militarde Gobierno y el ordenamiento jurídico del país, según consta en el ActaConstitutiva del Gobierno Provisional que se enseñoreó en el poder enesa fecha.

El 7 de octubre de 1951, la Junta de Gobierno de Pacto, presidida pore1 profesor universitario Germán Suárez Flamerich, dictó el decreto321 –tristemente célebre en los años de la Universidad venezolana–,por el cual se intervino a la Universidad Central de Venezuela. La

12 La Comisión estuvo integrada por los siguientes universitarios: Doctores Rafael Pizani,Eugenio Medina, Francisco Montbrum, García Arocha, Eduardo Calcaño y el bachiller Ale-jandro Osorio.13 Ver todo lo referente a la reapertura de esta Universidad en la Revista Universidad delZulia, 1947, pp. 3 a 65.


Intervención estuvo precedida por un conflicto universitario, principal-mente en la más importante casa de estudios de Venezuela, el cual pusoen peligro la tranquilidad de la institución y sirvió de pretexto a los sica-rios de la dictadura para dictar el tenebroso instrumento que cercenó laautonomía y cubrió de sangre las aulas universitarias. Lamentablemen-te, como sostiene el doctor Foción Febres Cordero:14 “La intervenciónno sólo fue responsabilidad de la dictadura, sino también de circunstan-cias internas que la favorecieron o provocaron, fundamentalmente dedesórdenes y conflictos con profunda repercusión en la vida del institutoy de la colectividad”.

Debe advertirse que el Decreto 321 fue precedido, además de lo dicho,por la publicación en un diario de Caracas de un malintencionado infor-me presentado por el doctor José Izquierdo, profesor de la Facultad deMedicina de la Universidad Central de Venezuela, dirigido al Ministro deEducación Nacional, doctor Simón Becerra,15 en cuyo texto se confor-ma un cuadro aparentemente desolador de lo que estaba ocurriendo endicho Instituto de Estudios Superiores.

Entre otras cosas se expresa lo siguiente: “La autónoma universitaria esuna incongruencia”;

“El principio de autoridad está completamente relajado”.

“Muchos profesores no dictan clases y la inmensa mayoría de los alum-nos no asiste a ellas”.

“La representación estudiantil es absolutamente superflua, perjudicial eincongruente”.

“Muchas cátedras son inútiles; su finalidad ha sido simplemente la deobsequio personal, subordinado a veces a interés político”.

14 FEBRES CORDERO, Foción: Ob cit. p. 42.15 Este informe fue publicado en un diario de la ciudad de Caracas con carácter anónimo, peroposteriormente el doctor José Izquierdo se atribuyó la responsabilidad de su autoría.


“Presuntuosas prácticas deportivas y teatrales ocasionan serio desper-dicio de tiempo para quienes a ellas se dedican como actores y paraquienes a ellas concurren como espectadores”.

“La sanción examinadora es prácticamente nula: gracias a exóticos yestrambóticos métodos de calificación, casi no puede haber reprobados,y consiguientemente son promovidos de un año a otro estudiantes osten-siblemente pésimos”.

En su infeliz Informe el doctor José Izquierdo propone algunas medidas:

1. Suprimir la representación estudiantil.

2. Eliminar el Consejo Universitario y los Consejos de Facultades.

3. Investir al Rector con autoridad absoluta, dentro de las leyes y regla-mentos pertinentes, y apelable solamente ante el Ministerio de Educa-ción Nacional.

4. Supervisar la asistencia de profesores y estudiantes, mediante tarje-tas depositadas en presencia de un funcionario debidamente calificado,para ser luego computadas por la Secretaría.

5. Imponer el respeto y la estricta disciplina mediante severas sanciones.

6. Imponer a la Universidad la obligación de consultar previamente alMinisterio de Educación Nacional toda innovación docente o adminis-trativa.

7. Establecer la censura previa para las conferencias extraordinarias enla Universidad.

8. Restaurar la antigua severidad de los exámenes mediante la simplecalificación de 0 a 20, mediante el carácter eliminatorio de las pruebasy mediante la independiente valorización de los trabajos prácticos y delos teóricos.


9. Suprimir las categorías de “arrastrante” y de “repitiente”.

10. Suprimir los deportes y el teatro estudiantiles.

El escrito del doctor José Izquierdo fue repudiado par el Consejo Uni-versitario de la Universidad Central de Venezuela el 30 de marzo de1951, ordenándose una refutación pormenorizada a los conceptos emiti-dos por el nombrado profesor de la Cátedra de Anatomía.

En esa refutación, el Consejo Universitario “ratifica solemnemente suidentificación con los principios doctrinarios contenidos en el EstatutoOrgánico de las Universidades Nacionales. Juzga que de existir imper-fecciones en su aplicación, ello no se debe al sistema mismo, sino queson consecuencias naturales del complejo funcionamiento universitario,corregibles cuando la experiencia, la comprensión y el sincero deseo decolaborar, permitan ir mejorando los métodos de su aplicación.

El comunicado agrega: “El Consejo Universitario considera que el doc-tor José Izquierdo tiene el derecho a expresar, aún en la forma que lasinspira, su formación mental y pedagógica, las opiniones que le merezcala Universidad, por más equivocadas o absurdas que ellas pueden ser.Pero lo que no es admisible para el Instituto es que uno de sus miem-bros, antes que dirigirse a cualquiera de sus órganos competentes paraexponer y discutir sus observaciones, dirige a organismos extraños y enforma impropia, una cuestión que compromete no sólo la concepciónfilosófica de la Universidad, sino que amenaza su propia existencia alseñalarla ante la opinión pública, y en especial a la del Gobierno, comocentro de una especial pretendida prevaricadora demagogia”.

La refutación del Consejo Universitario concluye reprobando pública-mente la actitud del profesor José Izquierdo, impropia de un miembrodel personal docente y lesiva a la dignidad de la Institución. Así mismo,se consideran los conceptos injuriosos emitidos por otras personas conmotivo del escrito mencionado.


El comunicado del Consejo Universitario consta de una segunda parteen la cual se va respondiendo a todos y a cada uno de los puntos conte-nidos en el Informe del doctor Izquierdo.

Así mismo la Federación de Centros Universitarios, supremo organismode la dirigencia estudiantil en dicha Universidad, rechazó abiertamenteel escrito del doctor José Izquierdo con un extenso comunicado, en don-de, entre otras cosas, se dice lo siguiente: “La exposición de Izquierdoenvuelve una peligrosa invitación a intervenir nuestra Universidad des-de el punto de vista gubernamental, con miras a liquidar el régimen desemiautonomía existente en ella, a implantar como sistema de relacióninterna el terror y la arbitrariedad, a ahogar las manifestaciones de ge-nerosa inquietud juvenil, a extender hasta sus aulas el régimen policíacoal cual es tan aficionado el doctor Izquierdo, que nosotros no podemostolerar ni por un momento”.

Añade lo siguiente: “Frente a esta pretensión de desconocer y aun deatropellar el Estatuto Orgánico que nos rige, a cuyo amparo se realiza eldesenvolvimiento institucional universitario, queremos expresar públicay categóricamente nuestro más decidido rechazo ante esta artera ma-niobra, ligada con propósitos políticos, para liquidar las libertades uni-versitarias e imponer un régimen policial que convierta las universidadesen campos de concentración, con profesores en funciones de guardia-nes y censores de nuestras ideas y movimientos, estamos resueltos aluchar sin vacilaciones”.

Lo escrito en el comunicado de los estudiantes resultó profético. El día10 de septiembre de 1951 fueron nombradas las nuevas autoridades dela Universidad Central mediante Resolución del Ministro de EducaciónNacional.16

16 Las nuevas autoridades universitarias, doctor Eloy Dávila Celis, Rector; Dr. Luis EduardoArocha, Vicerrector, y doctor Emilio Spósito Jiménez, Secretario, desempeñaban igualescargos en la Universidad de los Andes, con excepción del Secretario.


Este hecho produjo consternación en toda la comunidad universitaria.No sólo por lo sorpresivo de la medida sino también por cuanto envolvíamenosprecio hacia el profesorado de esa Casa de Estudios, aparte deque ello podía provocar inconfesables motivaciones políticas.

La reacción estudiantil no se hizo esperar. Primero fueron protestas,luego afiches y letreros en las paredes pidiendo la renuncia de las auto-ridades designadas, y por último un intento de agresión física contra elRector, por parte de una estudiante, acción que fue condenada por todoslos sectores de la Universidad, incluyendo a los propios alumnos.

La Federación de Centros trató de impedir la ocupación policial de laUniversidad, pero muchos estudiantes fueron vejados, detenidos, expul-sados del territorio nacional, o internados en sórdidos penales. El régi-men de facto imperante calificó la protesta de los alumnos como“movimiento subversivo, encaminado a fomentar el desorden”, y confecha 17 de octubre de 1951 se dictó el tenebroso Decreto 321 quedespojó a la Universidad de su autonomía, suspendió la aplicación delEstatuto Orgánico e instauró el Consejo de Reforma.

Como consecuencia del acto mencionado se operó en la UniversidadCentral un amplio movimiento de opinión dentro del personal docente yde investigación, que decidió suscribir una carta, llamada posteriormen-te “Carta Magna”, redactada por el doctor Rafael Pizani, en cuyo texto,en tono de altura y “limpiamente universitario” se alerta al doctor Ger-mán Suárez Flamerich, Presidente de la Junta de Gobierno y ex Decanode la Facultad de Derecho, sobre la decisión de separarse de los cargosque han venido desempeñando, en el caso de que no se llegue a unasolución satisfactoria que deje incólume la autonomía universitaria”.“Venimos a solicitar del Gobierno Nacional, dice la “Carta Magna”, porintermedio de usted, la reconsideración del Decreto en referencia, a finde que se restituya a la Universidad el ejercicio de su autonomía”... yconcluye en la siguiente forma: “Es nuestro convencimiento profundoque mientras la Universidad Nacional carezca de plena autonomía, fuenteinequívoca de su elevada responsabilidad, no podrá evitarse que los pro-


blemas universitarios se agraven o adulteren por la intervención de pro-pósitos extraños a su histórica y esencial misión”.

El 27 de octubre de ese mismo año se publica en los diarios de Caracasla respuesta del doctor Suárez Flamerich, en cuyo texto pone especialénfasis en “la incapacidad de las autoridades universitarias para resol-ver los graves desórdenes estudiantiles”, lo cual, según dice, obligó a laJunta de Gobierno a dictar dicho Decreto.

La extensa carta del doctor Suárez Flamerich no pudo obtener contra-rréplica publicada en la prensa, a causa de la censura oficial. No obs-tante, circuló profusamente un memorándum, en cuyo texto se incluyeuna pormenorizada refutación a los puntos contenidos en el documentosuscrito por el Presidente de la Junta de Gobierno. En dicha refutaciónse esgrimen importantes argumentos de tipo jurídico y universitario pararebatir la presunta tesis acerca del matiz político que estaba impregnadade la “Carta Magna”.

Paralelamente al memorándum mencionado se propagó un comunicadode la Federación de Centros Universitarios, en cuyo texto se rechaza laintervención decretada por el Ejecutivo y se declaran como traidores eintervencionistas a los profesores universitarios que suscribieron el De-creto Nº 321.17

Como consecuencia de la “Carta Magna” y de la violación a la autono-mía se fundó la Organización de Docentes Universitarios (ODU) el 30de octubre de 1951. Estuvo presidida por el ilustre profesor FranciscoDe Venanzi, y uno de sus objetivos inmediatos consistió en “contribuir almejoramiento de las Universidades Nacionales, para lo cual considerade importancia fundamental el mantenimiento del sistema autonómicoque rige en la actualidad en las mismas... ”.

17 Como es lógico suponer, este documento no se reprodujo en la prensa por circunstanciasderivadas del régimen de censura imperante, pero tuvo intensa divulgación clandestina. Todoslos documentos referentes a esta interesante etapa en la lucha por la autonomía universitariaestán incluidos como Apéndice Informativo en el valioso libro Autonomía Universitaria,citado.


En ese orden de motivos, la ODU se dirigió al Consejo de Reforma desig-nado el 29 de octubre de 1951,18 proponiendo nueve puntos tendentes adefinir un sistema mínimo de autonomía universitaria, necesarios para laconformación de una verdadera Universidad democrática y científica.

Después de constituido el Consejo de Reforma procedió a conceder unaserie de entrevistas concertadas con los representantes de los profeso-res (ODU). No fue posible llegar a acuerdo alguno. Según el criteriosustentado por el Consejo de Reforma “la reorganización universitariaera materia de su exclusiva competencia y ni los profesores ni los estu-diantes tenían otro cometido que el de acatar la organización impuestapor dichas autoridades”.19

Mediante Acuerdo Nº 2, el cuerpo interventor de la UCV designó a losDecanos y Directores Delegados, que sustituían a los legítimos, y nom-bró una comisión encargada de estructurar un proyecto de Estatuto parala Universidad Central, la cual había sido la única institución universita-ria del país afectada por el Decreto 321.20

Muchos de los profesores que suscribieron la Carta Magna fueron per-seguidos policialmente. Se los condujo a las oficinas de la SeguridadNacional (Policía Secreta), en donde fueron interrogados, vejados depalabras y detenidos durante largas horas. Los hogares de muchos fue-ron allanados y varios fueron conminados a abandonar el país. El únicodelito cometido consistió en defender con las armas de la razón los prin-cipios de autonomía universitaria.

18 El Consejo de Reforma estaba integrado por los doctores Julio García Álvarez, HéctorParra Márquez, Emilio Spósito Jiménez, Pedro Arismendi Lainet y Horacio Soriano Rutman.19 Ver FEBRES CORDERO, Dr. Foción: Ob. cit. p. 95.20 Debe observarse que conforme al Art. 2º del Decreto 321, el Consejo de Reforma sustituyóal Consejo Universitario, a los Designados Ejecutivos, a las Asambleas y Consejos de lasFacultades, a los Decanos y Directores de Escuela y asumió las funciones señaladas en elEstatuto Orgánico de las Universidades Nacionales, a los organismos y funcionarios enume-rados en el texto de dichos Estatutos.


El Consejo de Reforma llamó a actividades para el mes de febrero de1952. No obstante, las aulas estaban desiertas. Ni los profesores dicta-ban clases ni los alumnos asistían a ellas. La Universidad del silenciodejaba oír su voz de protesta ante el atropello, la injusticia y la violaciónde la autonomía. Fallidos los intentos para la reanudación de las activi-dades y convencidos sus integrantes de que no era posible modificar ladeterminación de salvar la dignidad y el decoro del Alma Mater, el Con-sejo de Reforma clausuró temporalmente la más importante casa de laCultura y la Ciencia en Venezuela.

No fue, a duras penas, sino hasta julio de 1952 como pudo reabrirse laUniversidad. 146 profesores firmantes de la Carta Magna fueron desti-tuidos y 137 alumnos expulsados de las aulas. La suerte estaba echada.Se cerraba así un ciclo triste, pero al mismo tiempo enaltecedor en losanales de la Universidad venezolana.

El execrable Decreto de intervención de la UCV produjo nefastas con-secuencias en el ámbito universitario que pueden resumirse así:

a) Se suprimió el cogobierno.

b) Se dividió a la Universidad en seguidores y adversarios delrégimen dictatorial, con deterioro del espíritu universitario y elsentido institucional de la autonomía.

c) Se erigió al Consejo de Reforma en una especie de guardiapretoriana de los mandones de turno, simples ejecutores de lasórdenes provenientes del gobierno.

d) Se abandonó el sentido ejemplar de servicio, en científicos einvestigadores quienes conjuntamente con millares de estudian-tes abandonaron el país debido al clima de inseguridad y zozo-bra que imperaba en las aulas y laboratorios de la Universidad.

e) Se liquidó la libertad de cátedra y se destruyó la carreradocente, que había sido una de las conquistas más sentidas delgremio profesoral.


f) Las labores docentes se interrumpían frecuentemente debi-do a la repulsa estudiantil y las manifestaciones de protestaante la intromisión del Ejecutivo, que humillaba la doliente es-tructura moral de esa Casa de Estudios.

g) Desde el punto de vista internacional, la Universidad se des-vinculó de Asociaciones de Universidades como la UDUAL yla Asociación Internacional de Universidades, lo cual restó pres-tigio a la institución y la colocó en un plano de segundo ordendel concierto continental y universal.21

h) Finalmente, el éxodo de millares de estudiantes, quienes, alno encontrar en el país ni el ambiente propicio ni la oportunidadrequerida para el estudio, se vieron obligados a viajar a otroslares, alejándose de la tierra que los vio nacer y contrayendo eltrauma de la separación que el trágico destino les estaba depa-rando.

3. LA LEY DE UNIVERSIDADES DE 1953

El 23 de julio de 1953, el Congreso de la República dictó una nueva LeyUniversitaria, quedando eliminado el Consejo de Reforma, el cual habíaactuado hasta la fecha en la UCV. Se designaron nuevas autoridadespara las tres universidades que funcionaban en el país: Universidad Cen-tral de Venezuela, Universidad de Los Andes y La Universidad del Zulia.

La nueva Ley, de tinte fuertemente ejecutivista, hereda de la normativaestablecida por el Consejo de Reforma numerosos aspectos que media-tizan la autonomía: huérfana de todo autogobierno para los Centros deEstudios Superiores, atribuye al Ejecutivo la designación de AutoridadesSuperiores, Decanos, Directores, miembros del Personal Docente y deInvestigación y Personal Administrativo, elimina el cogobierno, estable-ce la matrícula para el estudio y afinca sus raíces en el régimen dictato-

21 Por expresas instrucciones del Poder Ejecutivo, las Universidades venezolanas se separa-ron de dichas Asociaciones, que criticaban la violación de la autonomía.


rial imperante. Las universidades de carácter privado quedan reconoci-das en esta Ley.

Se pretendió erigir, mediante el pago de matrícula y el cupo establecidoen esa ley, y desarrollado por los reglamentos internos, la Universidadelitesca a que se aspiraba. Ello no se logró. Los principios de democra-cia universitaria autónoma permanecían latentes en la muchachada uni-versitaria y en parte del profesorado, el cual, a pesar de su reincorporacióncontinuaba aferrado a los principios que habían inspirado su decorosaactitud de 1951.

4. RESTITUCIÓN DE LA AUTONOMÍA

En 1952 había sido electo Presidente de la República el General MarcosPérez Jiménez por una Asamblea Constituyente espurea, producto deelecciones fraudulentas y por el lapso de cinco años, que transcurrieronsignados por el terror. Cuando se acercaba la fecha de expiración delperíodo constitucional, se dictó una Reforma a la Ley de Elecciones, lacual establecía en su articulado la elección del Presidente de la Repúbli-ca mediante un Plebiscito. Tal situación fue considerada inconstitucio-nal, por cuanto la Constitución de 1953 establecía la elección por sufragiouniversal y el plebiscito niega la esencia del sufragio universal al limitarla consulta a la aceptación o rechazo de un solo candidato y soslayaotras postulaciones en la justa electoral. Lógicamente, el único aspiran-te era el General Marcos Pérez Jiménez.

La huelga del 21 de noviembre de 1957, preparada en la UCV, es laclarinada para grandes acontecimientos en la historia nacional. La vís-pera, el comité dirigente del paro solicitó de un grupo de profesoresuniversitarios, que en la cátedra se repudiara el plebiscito y se excitaraa los alumnos a la condena del régimen tiránico instalado en el poder.De allí en adelante, tanto el estudiantado como el profesorado, sectoresprofesionales y militares progresistas, al igual que el pueblo en general,hacen saltar en añicos el gobierno que había instaurado el estado de sitiodesde 1948. Y el amanecer del 23 de enero de 1958 cambia el rumbo dela historia venezolana.


Después de instalada la Junta de Gobierno, uno de sus primeros actosconsistió en designar la Comisión Universitaria que reemplazaría a lasautoridades de la Universidad Central. Se le encargó a esta Comisión laredacción de un proyecto de Estatuto para las Universidades Naciona-les “que contemple y asegure la autonomía universitaria”.22

La Comisión Universitaria incorporó a representantes de La Universi-dad de Zulia23 y de la Universidad de Los Andes, con el propósito deencontrar fórmulas viables y conjuntas, a los fines de superar la convul-sionada situación que la institución universitaria atravesaba, después dehaber salido de una época de injusticia y dolor para encontrar un cieloresplandeciente en un país nuevo. Sin cárceles, sin destierros, un paíscargado de esperanzas.

Un somero análisis de la labor cumplida por la Comisión Universitariaconduce a la necesaria conclusión, con arreglo a la cual sus serviciosfueron de incalculable valor para la Universidad y el país. El balance delo hecho por ese ilustre cuerpo puede esquematizarse así:

a) Equilibrio de las fuerzas antagónicamente politizadas quehabían surgido, principalmente en la UCV.

b) Sustentación de principios doctrinarios en favor de las ga-rantías ciudadanas y de solidaridad con los pueblos oprimidos.

c) Criterio favorable al progreso científico y tecnológico deVenezuela.

22 La Comisi6n Universitaria estuvo integrada por los siguientes miembros: Doctor FranciscoDe Venanzi, Presidente; doctor Rafael Pizani, Vicepresidente; doctor Ismael Puerta Flores,Secretario. Los vocales fueron: Doctor Rubén Coronil, doctor Raúl García Arocha, doctorArmando Vega, doctor J.L. Salcedo, doctor Jesús M. Blanco, doctor Marcelo GonzálezMolina, doctor Héctor Hernández Carabaño, doctor Francisco Urbina, doctor Ernesto MayzVallenilla y bachiller Edmundo Chirinos.23 El autor de este trabajo actuó como Representante de La Universidad del Zulia en delibe-raciones de la Comisión Universitaria sobre materias de interés y extrema delicadeza para lamarcha de las Universidades.


d) Garantías para la independencia y el bienestar económicodel país con una definida conciencia de justicia social.

e) Apertura sin limitación para el acceso a las aulas universita-rias de todas las clases sociales y eliminación de los pagos porconcepto de matrícula.

f) Libertad de cátedra.

g) Consideración del régimen autonómico como necesario parael normal desarrollo de la institución. Su fortalecimiento deberepresentar preocupación constante para el profesorado y elestudiantado.

h) La carrera docente, elevada a la categoría de precepto irre-versible, no sólo para la enseñanza sino también para la inves-tigación.

El primer Acuerdo que dictó la Comisión Universitaria, el 11 de febrerode 1958, consistió en ordenar la reincorporación en acto público y so-lemne, de los profesores que el Consejo de Reforma había destituido pordefender la autonomía. En dicho acto, el doctor Francisco De Venanzi,presidente del cuerpo expresó, entre otras cosas, lo siguiente: “Sé quevendrán respetuosos (se refería a los profesores reincorporados) de losprincipios, el corazón incapaz de albergar odios, la mente clara, justos,dispuestos a cooperar en el esfuerzo de reorganización que exige elmomento presente”.

5. EL DECRETO-LEY DE 1958

La Comisión Universitaria se dedicó con esmero y vocación de servicioa la estructuración del nuevo ordenamiento universitario, cuya articula-ción respondiera a los lineamientos generales de la doctrina que dichocuerpo sustentó y a la cual se hizo referencia anteriormente.

Los postulados de la autonomía quedaban restituidos en todo su esplen-dor en este documento. También la gratuidad de la enseñanza y el cogo-


bierno. Se define a la Universidad como “una comunidad de interesesespirituales que reúne a profesores y estudiantes”. Otros aspectos deese texto inciden sobre la elección de autoridades por el claustro; selec-ción del profesorado por medios exclusivamente académicos; gratuidadde la enseñanza; mejoramiento del acervo cultural del personal docentey de investigación; íntima vinculación de la institución universitaria conlos problemas nacionales y extensión universitaria orientada a poner encontacto a la Universidad con el pueblo.

Pero la estructura universitaria que en dicho texto se establece, adolecede fallas muy notorias. Se considera como unidad a la cátedra para luegointegrar a éstas en Departamentos y a los Departamentos en Escuelas yFacultades. Se trata de dispositivos de corte napoleónico. Como dice Pé-rez Guevara:24 “El trasplante de la cátedra francesa a la Universidad La-tinoamericana en el siglo XIX se realiza por lo general a nombre del Rey,del Papa y del Concilio de Trento”. Y añade: “El crecimiento de la Uni-versidad en Facultades, Escuelas e Institutos, no puede realizarse sino entérminos de cátedra. Como consecuencia, para ingresar a la docenciauniversitaria el camino trazado es el de esa estructura o el de los Institutosde Investigación que no son sino cátedras hipertrofiadas que gozan demayor autonomía y padecen de una particular feudalidad”.

El modelo napoleónico en el cual se fundamenta la Universidad de 1958es una estructura superada, con fallas evidentes, incompatibles con elproceso de departamentalización y de modernización que comienza aasomar en el mundo universitario de la época.

El 21 de marzo de 1958 se efectuó la reapertura de la Universidad deCarabobo, con sede en Valencia.25 La Universidad de Oriente se instalóel 21 de noviembre de 1958, con diversos núcleos y una organización

24 PÉREZ GUEVARA J.: La Creación de Nuevas Cátedras en Documentos sobre la Refor-ma Universitaria, Caracas, 1970, pp. 226 a 228.25 Esta Universidad había sido fundada el 15 de noviembre de 1892, pero luego fue clausuradapor el régimen de Cipriano Castro.


experimental que se fundamentaba en la Ley de Educación. El DecretoLey de Universidades de 1958 no proveía dichas estructuras. Posterior-mente se instituyeron otros Centros de Estudios Superiores, los cualesse detallan en el cuadro que se reproduce marcado con el Nº 2.

Es importante destacar que a partir de 1959, durante el gobierno delPresidente Rómulo Betancourt, se desató en el país una etapa de insur-gencia, expresada a través de las llamadas guerrillas urbanas y rurales.En las filas de esos grupos se enrolaron muchos estudiantes y algunosprofesores de las universidades, quienes, fascinados con el fenómenode la Revolución cubana, en calles y montañas lucharon abiertamentepara establecer un régimen filo-comunista en Venezuela. Al efecto seinspiraron en la exportación de dicha Revolución y en la lectura de lostextos del Che Guevara y de R. Debray. A ello se agregan durante esteperíodo las sublevaciones militares de Carúpano y Puerto Cabello, lasuspensión parcial de las garantías constitucionales y la ocupación de laUCV en algunas ocasiones. Algo similar ocurrió durante el período cons-titucional del Presidente Leoni (1964-69) cuando fue allanada la UCVen 1966 y eliminadas las residencias estudiantiles, consideradas comoenclave de insurrección en el país. Durante el régimen socialcristianodel Presidente Caldera en 1969, se propició una política de pacificaciónlegalizando el Partido Comunista y el Movimiento de Izquierda Revolu-cionaria, que habían sido condenados a la ilegalidad anteriormente porsu carácter marcadamente insurreccional. Paradójicamente, fue duran-te el gobierno del Presidente Caldera cuando se manifestaron los suce-sos conocidos con el nombre de “Renovación Académica”.

6. LA RENOVACIÓN ACADÉMICA

En 1968 se sucedieron en París graves acontecimientos conocidos conel nombre de “Revolución de Mayo”.26 El estudiantado universitario

26 La llamada Revolución de Mayo tuvo como antecedente histórico la Revolución CulturalChina y como base doctrinaria los escritos de Jean Paul Sartre, Marcuse y otros, quienessembraron la simiente para el despertar de esas ideas.


primero, y luego, al lado de la clase obrera en general, preconizaron seriosenfrentamientos con el régimen imperante para la época, que hicierontambalear la estabilidad del mismo y transmitieron una onda de inconfor-midad estudiantil a muchos países. En Venezuela alcanzó su punto culmi-nante en 1969 y se conoce con el nombre de Renovación Académica.

Tal movimiento fue preparado doctrinariamente en el país, no sólo me-diante la lectura de abundante literatura extranjera y los testimoniosexportados desde París, sino también en virtud de la publicación de fo-lletos y artículos de prensa, cuya autoría pertenece a profesores vene-zolanos o residentes en el país. En ese orden de ideas habría que citarun breve estudio calzado con las firmas de los profesores de la Univer-sidad Central de Venezuela, Héctor Silva Michelena y Hein Rudolf Sonn-tag, el primero, economista de nacionalidad venezolana; y el otro, profesoralemán contratado por dicha Casa de Estudios.

Uno de sus capítulos comienza en la siguiente forma: “Actualmente unaconmoción recorre los pasillos y jardines de la Universidad Central deVenezuela.27 En el texto del mismo se hacen planteamientos y se aso-man soluciones que sirvieron de soporte doctrinario a los movimientosde opinión, que tanto en el orden estudiantil como en ciertos sectoresprofesorales se diseñaron para una transformación radical de la Univer-sidad venezolana, fundamentalmente de la Universidad Central de Ve-nezuela, epicentro de todos los movimientos de ese tipo que en el país sehan puesto de manifiesto.

Las ideas expuestas en este documento que aspira a echar las bases dela renovación académica, pueden resumirse así:

a) La Universidad es un esquema que funciona fuera delsistema nacional, de manera que la renovación no puedeser negociada sino conquistada.

27 Ver ALBORNOZ, Orlando: Acerca de la Universidad y otros Asuntos, Los Ideólogos dela Renovación Universitaria, artículo publicado en la Revista Semana el 17 de Abril de 1969,Caracas, 1970, p. 15.


b) Supresión de cátedras, de Escuelas y eliminación de laclase magistral, todo lo cual encontrará sucedáneos en“equipos de trabajo”, organizados por los estudiantes.Cada equipo tendrá “un coordinador estudiante”, de suerteque la función del profesor será simplemente de carácterorientador.

c) Las calificaciones de los exámenes serán o de aprobado oaplazado sin escala alguna que permita una evaluación deleducando.

d) “La nueva organización estudiantil propuesta debealiarse con el sector definidamente progresista del profe-sorado y luchar en contra de un poderoso núcleo de pro-fesores bien identificados, que en alianza con grupos deinterés ajenos a la Universidad se enfrentará al procesorevolucionario que propiciamos.28

Otro aspecto que merece señalarse como consecuencia de la renova-ción académica, es el referente a la modificación del cogobierno, demanera que el gobierno universitario debe estar representado, no sólopor profesores, estudiantes y egresados, sino que también debe existirparticipación de los miembros del personal administrativo y del personalsubalterno, en forma paritaria, es decir, en igual proporción.

La primera Escuela de la UCV afectada por la onda revolucionaria delMayo Francés, fue la de Sociología y Antropología, que paralizó su nor-mal funcionamiento y se dedicó al análisis de sus estructuras conformea los puntos de vista sustentados por los equipos de trabajo que al efecto

28 SILVA MICHELENA y SONNIAG: Proposición para una Revolución Universitaria,Caracas, 1969, Cit., por ALBORNOZ, Orlando.29 Conviene observar que desde el mes de agosto de 1968, la Facultad de Ciencias Económicasy Sociales de la Universidad Central de Venezuela propició una serie de cambios sustancialestendentes a vertebrar la estructura “Nueva” instituyendo un ciclo básico y modificacionesmedulares en los pensa de estudios de las diferentes Escuelas. Dichas bases fueron publicadasen el diario de Caracas El Nacional, con fecha 11 de julio de 1968, p. D-12.


se establecieron.29 El Consejo Universitario de la UCV, sometido a ince-sante y violenta presión, decidió declarar la nombrada Escuela en pro-ceso de transformación como “Escuela Experimental”.

Paralelamente, se producen en las universidades del país, principalmen-te en Zulia, Carabobo y los Andes las tomas y asaltos de instalacionesuniversitarias que paralizan su funcionamiento y conducen a cuestiona-miento de autoridades, profesores, y sobre todo el sistema imperante, ocomo decía alguien, a la creación de mecanismos de discusión democrá-tica para un enfrentamiento con la derecha cultural y académica”.30

La crisis universitaria se desató a partir del mes de mayo de 1969 y seextendió no sólo a las universidades autónomas sino también a las uni-versidades experimentales. El conflicto catalogado como “académico”contaba también con ingredientes políticos de tinte indiscutible. Eviden-temente, concurrieron factores estrictamente universitarios, tales comola presión matricular en instituciones de constante crecimiento demo-gráfico; críticas a los métodos arcaicos de enseñanza, burocracia admi-nistrativa numerosa e ineficacia en la administración universitaria,ausencia de planeamiento, profesorado sin mística ni vocación de servi-cio, etc., pero sería insensato discutir la influencia del factor político,muchas veces decisivo en las lides de Renovación.

El estudio sistemático del movimiento de renovación académica en lasuniversidades venezolanas podría intentarse desde un punto de vistaobjetivo, poniendo especial énfasis en los siguientes rasgos esenciales:

30 El Consejo Universitario de la Universidad de los Andes publicó (Ver el diario de Caracas,El Universal, del 29 de abril de 1969) un extenso comunicado en cuyo texto se expresanalgunas consideraciones sobre la renovación académica en ese Centro de Cultura. Se sostieneen dicho Comunicado que las universidades venezolanas son instituciones anacrónicas, comoaquellas existentes en todos los países en los cuales la ciencia y tecnología han impuesto otrosdeberes a los institutos de educación superior. Se considera que las ideas directrices enmateria de renovación académica competen en primer término a los Consejos de Facultadesy en última instancia a ese Consejo Universitario. Se rechazan las “tomas”, pero se expresaque es necesario establecer una Universidad cuestionadora de la sociedad que la sufraga”.


1. La crisis universitaria planteada en todos los centros de Estudios Supe-riores del país, a partir de mayo de 1969, muy especialmente en la UCV.

2. La carta pública dirigida por el profesor de la Facultad de Ingeniería,doctor Marcelo González Molina, al Rector de la UCV, doctor JesúsMaría Bianco, en la cual le solicita la renuncia y textualmente le expresalo siguiente: “Su renuncia debe ser el primer acto de la RenovaciónAcadémica que tanto necesita la Universidad Central de Venezuela, yespero que usted entienda el porqué de estos planteamientos, ya que loque está en juego es nada menos que el destino de nuestra más impor-tante Universidad y por consiguiente gran parte del destino de la naciónvenezolana.

3. El recrudecimiento de la violencia en la UCV con la paralización totalde sus estructuras docentes y parcialmente de su organización adminis-trativa. (Ello condujo al allanamiento por tropas militares de todas las ins-talaciones de dicho Centro de Estudios Superiores, en noviembre de 1969).

4. El conflicto entre la mayoría del profesorado de la Facultad de Inge-niería de la UCV, acaudillada por el Decano Pedro Ayala Arismendi y la“intervención menor” de dicha Facultad, ordenada por el Consejo Uni-versitario, sustituyendo al nombrado Decano, lo cual lo llevó a solicitarel recurso de “amparo” contemplado en la Constitución Nacional. Elamparo le fue otorgado por el juez competente y la decisión se confirmópor la Corte Superior en lo Penal de Caracas. Posteriormente la CorteSuprema de Justicia decidió que ningún juicio o recurso de amparo podíatramitarse sin que previamente se declara la ley que lo reglamentará.

5. Designación de la Cámara de Diputados de una Comisión Especialencargada de estructurar un proyecto de Ley de Reforma Parcial alDecreto-Ley de 5 de Diciembre de 1958. Dicha Comisión se instaló el25 de noviembre de 1969, presidida por el diputado Pedro Amaré delCastillo y trabajó en forma intensa y febril para presentar ante la Cáma-ra el proyecto que le fue encomendado.


6. Con fecha 30 de noviembre de 1969 el Presidente de la República,doctor Rafael Caldera ordenó a las tropas que habían ocupado a la Uni-versidad Central el desalojo de la misma. Y así se hizo.

7. Promulgación de la Ley de Reforma Parcial al Decreto-Ley de 1958,el 2 de septiembre de 1970. Como se expresó en la Exposición de Moti-vos que la Comisión Especial estructuró, dicha Reforma aspiró a afin-carse en los siguientes principios:

a) Disolver la artificial oposición entre el Estado y las uni-versidades nacionales;

b) Disipar toda confusión entre los conceptos de Autono-mía y de Inviolabilidad del Recinto Universitario, y la in-aceptable pretensión de oponer la soberanía de laUniversidad frente a la soberanía del Estado;

c) Modificar los mecanismos electorales, de manera deevitar la lucha partidista dentro de la Universidad, lo cualhabía deteriorado visiblemente su eficiencia y su clima deamplitud ideológica, y procedimientos de control por partedel Estado para evitar que los mecanismos de grupos deintereses hegemónicos pudiesen distorsionar la imagen delas universidades y de la juventud frente al país.

8. Por disposición transitoria de la nueva ley se estableció un ConsejoNacional de Universidades Provisorio.

9. La nueva Ley de Universidades dio lugar a un proceso interesantedesde el punto de vista socio-político y jurídico, que puede condensarseen el siguiente esquema: a) Disturbios y diatribas en contra de la refor-ma, que desembocaron en desfiles universitarios; b) Ultrajes en el AlmaMáter contra los profesores que apoyaron dicho proyecto; c) Renunciade las Autoridades de la Universidad Central de Venezuela el 22 deOctubre de 1970; d) Nuevo allanamiento de la UCV y reorganización dela misma, por Resolución Nº 7, del 9 de enero de 1971 del CNUP, me-


diante la designación de un Consejo Rectoral presidido por el doctorRafael Clemente Arraiz, quien el 19 de marzo de ese año renunció alcargo en virtud de las intensas presiones a que fue sometido, y reempla-zado por el doctor Oswaldo De Sola. Éste asumió sus funciones hasta elmomento de nuevas elecciones; e) Instalación del Consejo Nacional deUniversidades Permanente, prevista en la Reforma de la Ley, con fun-ciones más amplias que las otorgadas en el Decreto-Ley de 1958.31

Está presidido por el Ministro de Educación e integrado así: todos losRectores de las Universidades Nacionales y Privadas; tres represen-tantes de los Profesores (uno por las Universidades Nacionales Autó-nomas, uno por las Universidades Nacionales Experimentales y uno porlas Universidades Privadas); tres representantes estudiantiles, escogi-dos igualmente a razón de uno por cada grupo de universidades; dosprofesores universitarios de alto rango académico elegidos fuera de suseno, por el Congreso de República o por la Comisión Delegada, y unrepresentante del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas yTecnológicas (CONICIT). Así mismo forma parte del Consejo Nacionalde Universidades, con derecho a voz, pero no con voto; el Secretario delConsejo, el Director de la Oficina de Planificación del Sector Universi-tario, un Representante del Ministerio de Hacienda y un Decano porcada Universidad Nacional o Privada. Actualmente el Consejo Nacio-nal de Universidades cuenta con 23 miembros con derecho a voz y voto.Del discurso de instalación del Consejo Nacional de Universidades Per-manente, pronunciado por el Ministro-Presidente, doctor Héctor Her-nández Carabaño, recogemos la siguiente parte: “Planificar el desarrollode la Universidad sin que se entienda que con ello se menoscaba suautonomía y hacer que la gestión de la Universidad se enmarque dentrode las exigencias del desarrollo sin que ella pasase a ser concebida úni-camente como centro de investigación y propagación de la verdad, osólo como instituto formador de profesionales y técnicos con detrimentode lo que también tiene que ser la Universidad, es decir, instrumentopara acelerar el cambio social. La Universidad no se concibe divorciada

31 Ver el trabajo presentado por el autor en el Coloquio de la ciudad de México sobre Legisla-ción Universitaria Estructura de la Universidad y publicado por la UNAM, en 1978.


del Plan de la Nación, pero bien entendemos cuán difícil es planificar lavida universitaria.

10. Al quedar roto el hilo de continuidad jurídica de la Universidad Cen-tral de Venezuela con la destitución del Rector y demás autoridadesuniversitarias por el Consejo Nacional de Universidades Provisorio, gra-ves acontecimientos sacudieron la estructura de la Universidad. Se ins-tituyeron grupos que adversaban y la presencia de autoridades“impuestas”, con menoscabo de los fueros autonómicos con que la Uni-versidad Central había sido investida desde 1958. Así se estructura unaoposición muy politizada y debidamente organizada que utilizó la violen-cia, tal cual como aconteció en mayo de 1971 al ser vejadas y humilla-das las autoridades interinas.

11. Sanción de un nuevo Reglamento Electoral para adoptarlo a los re-querimientos y convocatoria a elecciones, a fin de elegir, mediante losprocedimientos establecidos en la nueva Ley, a las autoridades definiti-vas de la UCV. Dichas autoridades fueron electas en el año de 1972.

A la reforma de 1970 se le formularon diversos reparos, fundamental-mente en lo que respecta al cercenamiento de la autonomía universita-ria. Se dijo que se le han arrebatado importantes atribuciones a losConsejos Universitarios y se le han otorgado al Consejo Nacional deUniversidades, y al aumentar la integración de este cuerpo con repre-sentación de otros sectores, se le ha impreso un predominio en la tomade decisiones sobre la marcha de las universidades del país, principal-mente de las universidades autónomas.

La autonomía no reside ya en el Consejo Universitario de cada Univer-sidad, suprema autoridad de la Institución en todo régimen autonómico,sino en el Consejo Nacional de Universidades.32 Al efecto se le otorgan

32 Ver las intervenciones de los doctores J.J. Bianco y Raúl García Arocha ante la Comisiónespecial para la redacción del Proyecto de Ley de Reforma Parcial a la Ley de Universidadesen Documentos sobre la Reforma Universitaria. Caracas. 1970. pp. 143 y ss.


atribuciones para disponer de “modelos de organización universitaria encuanto a ciclos y estructuras”, lo cual mutila la autonomía docente yadministrativa.

Así mismo se ha criticado la actividad jurisdiccional del Consejo Nacio-nal de Universidades cuando se le atribuye la función de “Conocer yresolver sobre las acusaciones que por violación o desacato de la pre-sente Ley y sus reglamentos, sean introducidas contra un Consejo Uni-versitario y contra alguno o algunas de sus integrantes. Se ha sostenidoque las violaciones de la Ley y las peticiones de nulidad de los actosadministrativos por inconstitucionalidad o ilegalidad, en el ordenamien-to venezolano, corresponde conocerlas a los órganos jurisdiccionales,fundamentalmente a la Corte Suprema de Justicia y a lo contenciosoadministrativo, no obstante, se atribuye al Consejo Nacional de Uni-versidades la función de calificar la ilegalidad y sentenciar sobre lamisma, dándole una potestad jurisdiccional que no se compadece consu verdadera naturaleza.

Desde otro punto de vista, la reducción del concepto de inviolabilidaddel recinto universitario a las aulas y pasillos de la Universidad, dismi-nuye la posibilidad de todo régimen autonómico y atenta contra losprincipios que el derecho Universitario venezolano ha recogido sobreesta materia.

7. EL FUTURO DE LA AUTONOMÍA EN VENEZUELA

Preguntarnos si el régimen autonómico de las universidades ha sido be-neficioso al país, nos llevaría a una inevitable conclusión afirmativa. Noobstante, ello no significa la parálisis de los principios que la informan.Al contrario, en la medida en que el régimen autonómico sea más diná-mico y se compadezca con la modernización de la Universidad, serámás útil y conveniente.

De otra parte, la autonomía universitaria no puede aislarse del contextogeneral en donde se manifiesta. Para considerarla es preciso enfocarlacomo un todo, fundamentalmente en relación con las transformaciones


que en el mundo contemporáneo se operan y el proceso de portentosoavance tecnológico y científico.

La tendencia más visible en la materia de autonomía es la de lograr laautarquía absoluta. El crecimiento explosivo de la población ha plantea-do la necesidad de establecer instituciones que permitan rentas propiaspara las universidades. En ese sentido se está dirigiendo la vida de lasuniversidades y ello está en armonía con las transformaciones actualesque en el mundo se experimentan.

Es evidente que la autonomía universitaria en Venezuela –como lo indi-ca su historia– continuará experimentando vicisitudes en el futuro. Esdifícil prever la creación de nuevas Universidades Autónomas, y lasexistentes funcionarán con un concepto diferente, con una poblacióncada día mayor y tendrán que sufrir nuevos zarpazos, no sólo del exte-rior, sino también dentro de su propia estructura interna. Pero la autono-mía no perecerá. Ella continuará vigente dándole vida a la instituciónuniversitaria y llegará a consustanciarse más y más con la aspiración delos pueblos para conquistar la libertad.


IIEL JURISTA

4 4 HUMBERTO J. LA ROCHE

IIEL JURISTA


Interpretación y Aplicaciónde la Constitución

SUMARIO:

1. La interpretación constitucional.2. Hermenéutica constitucional.3. Razonamiento e interpretación constitucional: 3.1 Esquema

comparativo entre el sistema del caso y el razonamiento directosobre la Constitución.3.2 Aplicabilidad, aplicación einterpretación de la norma constitucional. 3.3 Vigencia de laconstitución.3.4 Vacatio Constitutionis. 3.5 Interpretación,integración y construcción constitucional.

1. LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL

El Derecho como tal se estructura para regir la convivencia social. Deello se deriva que muchas situaciones planteadas en la realidad, en laconcreta vivencia humana, tengan que ser consideradas en el ámbitojurídico.

En lo que concierne al Derecho Constitucional, la persona que aplica elDerecho, o el Juez que dicta el fallo, lo hace con base a la Constitución,que es un texto normativo de carácter fundamental, abstracto y general.


El juez que la trae a un caso concreto dicta para ello una norma indivi-dualizada: la sentencia. En la sentencia plasma el resultado de esa labory constituye la nota definitoria de lo que se conoce con el nombre deJurisprudencia.

En general, se habla de la interpretación de la Constitución. Este con-cepto, que algunos consideran equivocado, es supervivencia de un ra-cionalismo, aferrado a la idea de considerar al derecho como incrustadoen la ley, como hispotasiado al texto legal, de suerte que lo único a inter-pretar sería la Constitución. En realidad, lo que se debe interpretar es elDerecho Constitucional, integrado por una normativa mucho más ampliaque la propia Constitución. Por ejemplo, cuando se trata de los Regla-mentos Internos de las Cámaras y se quiere descubrir el sentido y signi-ficado de sus preceptos, no se interpreta a la Constitución sino al DerechoConstitucional.1

2. LA HERMENÉUTICA CONSTITUCIONAL

Es la disciplina científica cuyo objeto consiste en estudiar y sistematizar losprincipios y métodos interpretativos en materia constitucional. No es lo mis-mo hermenéutica constitucional que interpretación constitucional. La inter-pretación consiste en aplicar la hermenéutica. Ésta descubre y fija losprincipios que rigen a aquélla. La hermenéutica es la teoría científica delarte de interpretar. La interpretación es una técnica, un arte, la hermenéuti-ca es una ciencia. Para interpretar se requiere habilidad. La hermenéuticaes un conocimiento más o menos profundo de la materia a considerar.2

1 Según dice Couture “interpretar la Constitución no es interpretar el Derecho constitucional.El Derecho Constitucional es el todo del objeto interpretado. La Constitución es sólo unaparte. La Constitución se interpreta extrayendo su sentido, porque interpretar no es sinodesentrañar un significado más o menos oculto. Pero ello supone la consideración de todo elDerecho Constitucional: la norma constitucional, los procesos históricos formativos delDerecho Constitucional en su plenitud, la costumbre, la autoridad de los fallos judiciales,etc”. (Ver Rev. De la Esc. Nac. De Jur., México, julio-sept. 1949, p. 95 y ss.).2 Es conveniente destacar que la serie de problemas que plantea la interpretación, han origina-do la necesidad de elaborar la llamada Teoría General de la Interpretación, que excede loslímites de este estudio. Tales problemas pueden compendiarse así, estudio de la actividad delintérprete en cuanto tal, métodos de interpretación, doctrinas que se discuten, la supremacíapara dilucidar las lagunas de la ley, etc.


Vista la distinción entre los dos conceptos anteriores, conviene ahondarun poco en la llamada interpretación constitucional.3

a) En primer término, interpretar consiste en dotar de cierto significado, através del lenguaje, a las cosas, signos, fórmulas o acontecimientos. Esdecir, determinar o asignar el sentido a ciertos hechos, símbolos o pala-bras. Como dice Tamayo y Salmoran: “el intérprete es una especie demediador que comunica a los demás (generalmente en lenguaje común),el significado que se atribuye a ciertas cosas, signos o acontecimientos”.Y agrega: “el intérprete pone en conocimiento de los demás (aunque nonecesariamente) el sentido que corresponde a determinados objetos”.4

b) Cuando se interpreta una norma en general, se busca el sentido y al-cance de la misma. Buscar su sentido significa indagar la finalidad que sepersigue. Por ejemplo, la institución de “Amparo” en Argentina fue pro-

3 En Venezuela, el problema de la interpretación constitucional no ha alcanzado la difusiónobtenida en otros países. En ese orden de ideas, existe una bibliografía muy abundante sobreel tema, referido fundamentalmente a otros pueblos. Dentro de la misma pueden mencionarselo siguientes libros y estudios: LINARES, Juan Francisco: Control de Constitucionalidadmediante interpretación, en Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires, 18 de abril de 1961, pp1-3; ROMERO, CÉSAR Enrique: La Corte Suprema y la interpretación constitucional, en LaLey, Buenos Aires, 22 de junio de 1963, pp. 1-5; GONZÁLEZ FLORES, Enrique: LaInterpretación de la Constitución, en Lecturas Jurídicas, Número 2, Chihuahua, julio-sep-tiembre de 1962, pp 35-42; FIX ZAMUDIO, Héctor: Algunos aspectos de la interpretaciónconstitucional en el ordenamiento mexicano, en el volumen colectivo ComunicacionesMexicanas al VIII Congreso Internacional de Derecho Comparado, México, 1971 pp. 271-309; CARPIZO, Jorge: La interpretación en México, en Boletín Mexicano de Derecho Com-parado, Nº. 12, Sept.-Dic. de 1971, pp. 381-420; OLIVEIRA BRACHO, José Alfredo de:Hermenéutica Constitucional en Revista de Información Legislativa, Senado Federal, Brasi-lia, enero-marzo de 1977; CARBONE, Carmelo: La Consuetudine en el Diritto Costituzionale,Cedam, Casa Editrici, Padua, 1948; BATAGLIANI, Ernesto: L’Art. 27 della Costituzione el’Art. 57, Nº 1 del Codice Penale; FLAMINIO Francchini: Effficacia delle Norme Costituzionale,en Archivo Penale, maio-junho de 1950; DA SILVA, José Alfonso: Aplicabilidade ddasNormas Constitucionais, 2ª. Edicao, Revista e atualizada; CARPIZO Jorge, FIX ZAMUDIO,Héctor: Algunas Reflexiones sobre la interpretación constitucional en el ordenamiento mexi-cano, en La Interpretación constitucional, México, 1975; LEVI, Edward h.: An introductionto legal rasoning, Chicago, 1970; QUIROGA LAVIÉ, Humberto, Sobre la interpretaciónconstitucional, en la interpretación constitucional, UNAM, México, 1975.4 TAMAYO y SALMORÁN, Rolando: Algunas consideraciones sobre la interpretaciónjurídica en La interpretación constitucional , p. 125.


ducto de la jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia deese país, en el célebre caso Ángel S. Siri, el 27 de diciembre de 1957.5

c) Establecer su alcance quiere decir precisar la extensión de esa fina-lidad o sentido, ya que en el texto o proyecto de que se trate puedeperseguirse una misma o análoga finalidad, aunque con distinto alcance.

d) La interpretación constitucional es impretermitible. Para comprobareste aserto bastaría con reflexionar si las expresiones de una ley puedenllegar a ser equívocas o confusas; o bien, puede haber una contradicciónentre el espíritu de la ley y el texto escrito. Ello exige la interpretaciónapropiada, a los efectos de medir su extensión exacta y precisar su efi-ciencia en cuanto a las relaciones jurídicas. En una palabra, la necesi-dad de interpretar se refiere, no sólo a la norma constitucional que sepresenta clara y prístina, sino también, y con mayor razón a la que ado-lece de oscuridad y ambigüedad en su texto, es decir, la que no es sufi-cientemente expedita.

e) La norma constitucional está en el vértice de la pirámide jurídi-ca. Como dice Carpizo es la norma suprema, la base y la unidad de todoel orden jurídico, en donde se encuentran los derechos humanos, indivi-duales y sociales.6 En otros términos, la Constitución contiene la verte-bración jurídico-política del Estado. Por ejemplo, en Venezuela, el Art.250 de la Carta Fundamental establece el derecho de resistencia a laopresión cuando dice: “Esta Constitución no perderá su vigencia si deja-re de observarse por acto de fuerza o fuere derogada por cualquier otromedio distinto”. En la misma línea, de pensamiento, los Arts. 245 y si-guientes estatuyen el procedimiento para la enmienda y la reforma deltexto constitucional, de suerte que dichos procesos no son iguales a losutilizados para modificar la Ley. Todo ello demuestra que la Constitu-

5 Ver LAZZARINI, José Luis: El Juicio de Amparo, Buenos Aires, 1967, p. 25 y ss.,ESCOVAR SALOM, Ramón: El Amparo en Venezuela, p. 38 y ss.6 CARPIZO, Jorge: La Interpretación Constitucional en México, en La interpretaciónConstitucion, p. 67.


ción es de mayor jerarquía y priva sobre la legislación. Es evidente quede las citadas disposiciones surge una clara distinción entre la regla cons-titucional y la norma que no lo es. De allí el carácter supremo del pre-cepto inscrito en la Constitución rígida.

f) Sostienen algunos comentaristas la existencia de ciertos aspectos,que en materia de interpretación constitucional revisten singularimportancia. Entre ellos cabe destacar los factores políticos, históricos,sociales y económicos,7 así como también la “particular sensibilidad”8

que se requiere para lograr una interpretación correcta de la Constitu-ción. La vida social, las angustias del hombre, sus necesidades, se intro-ducen en el texto constitucional para imprimirle un contenido diferenteal instrumento legal ordinario.

Esta tesis, sustentada por innumerables autores ha sido combatida en elplano doctrinario, de suerte que conforme a sus adversarios, si bien escierto que la Constitución es estructurada por el constituyente y la ley eshecha por el legislador, lo cual no se discute, también es verdad que elproceso interpretativo, tanto en uno como en otro caso, es el mismo.Se trata de materiales jurídicos diferentes (la Constitución y la Ley),pero la función es una: el proceso interpretativo. Dice Tamayo Salmo-rán, refiriéndose a la tesis de la divergente interpretación constitucional,en comparación con la interpretación legal, muy especialmente a Car-melo Carbone y Linares Quintana, que tales significaciones no son jurí-dico-operantes (es decir, no son derecho positivo, por cuanto no se ciñena las que el órgano respectivo da a la constitución que aplica. Las reglasde interpretación constitucional que enumera Linares Quintana en su

7 CARBONE, Carmelo: L’Interpretazione Delle Norme Cosfituzionali, Padova, 1951, p. 80.8 FIX ZAMUDIO, Héctor: Algunos aspectos de la interpretación constitucional en el orde-namiento mexicano. Revista Jurídica Veracruzana, Xalapa, Nº. 4, Oct.-Dic. de 1970 , p. 9.


obra Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional9 no constitu-yen derecho, sino simplemente un intento para influir en la función crea-dora del órgano que aplica la Constitución. Estas reglas, reitera Tamayoy Salmorán10 no representan sino una prédica social humanitaria (com-puesta por lo general de fórmulas vacías y contenidos emocionales de laconciencia, tales como procurar la libertad y la dignidad humana o utili-zar criterio amplio, liberal y práctico): un sermón, un deseo más o menosracional y posible, pero situados todos, al margen del derecho, fuera dela historia o experiencia institucional”.

A pesar de las críticas formuladas por Tamayo y Salmorán, quien sigueen gran parte la Escuela Kelseniana de la ortodoxia metodológica11 nocompartimos la tesis orientada a aplicar a la Hermenéutica Constitucio-

9 Los autores que analizan la problemática referente a esta materia, citan las llamadas reglasde interpretación constitucional que el jurista argentino estampa en su obra arriba menciona-da. Dichas reglas serían las siguientes: 1) Debe privar en la interpretación el carácter finalistaen su texto, el cual consiste en garantizar la libertad y dignidad humanas; 2) Tiene que serinterpretada con criterio amplio, liberal y práctico; 3) Las palabras del texto constitucionaldeben ser interpretadas en su sentido general y común, a menos que sea claro que el creadorde la norma se refirió a un significado técnico-legal; 4) Debe ser interpretada como un conjun-to armónico y sistematizado; 5) Debe considerarse dentro del contexto interpretativo elconjunto de situaciones sociales, económicas y políticas que existen en el momento de reali-zarse la interpretación; 6) Todo lo que se refiere a excepciones y privilegios debe ser interpre-tado con criterio restrictivo, y 7) Los actos públicos deben presumirse constitucionales, en elcaso de que mediante la interpretación puedan ser armonizados con la ley fundamental. (VerLINARES QUINTANA. Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, p. 469, Tomo II,Buenos Aires, 1953).10 TAMAYO Y SALMORÁN, ibídem, p. 153.11 Conforme a la doctrina tradicional y racionalista, se afirma que de la interpretación surgeuna única solución legal, producida por acto racional de entendimiento. Kelsen considera queson varias las posibilidades que se dan dentro del marco de la norma a aplicar. Al efecto diceese autor: “En todos estos casos, la norma a ejecutarse constituye, sólo un marco dentro del cualse dan varias posibilidades de ejecución por lo que regularmente todo acto jurídico se mantienedentro de ese marco, llenándole en algún sentido posible. Por interpretación se entiende laverificación del marco que representa la norma a interpretarse y, por tanto, el conocimiento delas posibilidades varias que están dadas dentro del mismo. En consecuencia, agrega Kelsen, lainterpretación de una ley no tiene que conducir necesariamente a una decisión única como la solacorrecta, sino posiblemente a varias decisiones que son toda –en cuanto sólo esto se ajusta a lanorma a aplicarse– del mismo valor, lucen que sólo una de ellas llega a ser derecho positivo en elacto de la sentencia judicial . Todos los métodos interpretativos hasta ahora desenvueltos sóloconducen a un resultado posible, pero nunca al único resultado justo” (Citado por VANOSSI,Reinaldo: Teoría Constitucional, Tomo lI, Buenos Aires, 1977, p. 478).


nal esos viejos esquemas. Coincidimos en parte con Carpizo, quien si-guiendo los cánones de las modernas corrientes en materia de cienciaconstitucional, sostiene lo siguiente: “La realidad, la vida social, las ne-cesidades y las aspiraciones de los hombres, se introducen al derechoconstitucional que tiene, por su propia naturaleza, un fuerte contenidopolítico, histórico y económico”.12 En ese orden de motivos, no negamosla importancia de esos factores, pero creemos que ellos no pueden sub-sumir el elemento jurídico.

g) La Corte Suprema de Justicia de Venezuela ha reiterado en diversasocasiones, y en forma inequívoca, el valor de los Trabajos Preparato-rios, la Exposición de Motivos que debe anteceder la discusión de todotexto legal, las disposiciones parlamentarias, las discusiones parlamen-tarias, etc. En fallo reciente de fecha 19 de febrero de 1981, inserto enel Nº 1 del Boletín de Jurisprudencia que se edita bajo la responsabilidaddel Alto Tribunal de la República,13 dicha Corte asentó lo siguiente: “Lahermenéutica jurídica ha señalado siempre la importancia de dos reglasfundamentales para el logro de una interpretación racional de los textoslegales: la primera, tener en consideración la naturaleza de la materialegislada y el propósito deseado por el legislador; y la segunda, no inter-pretar aisladamente una norma, sino en concatenación con todo el siste-ma jurídico de que forma parte”.

Estas dos reglas en materia interpretativa que el Supremo Sentenciadordel país ha señalado desde un punto de vista general, tienen tambiénimportancia capital en lo que atañe a la labor de interpretación que secumple en materia constitucional.

h) Es muy importante destacar el carácter restrictivo que la normaconstitucional asume en materia de interpretación sobre ciertos as-pectos, lo cual contrasta con la norma de Derecho Civil.

12 CARPIZO, Ibídem, p. 68.13 Corte Suprema de Justicia, 1981, Nº 1, p. 96.


Por ejemplo, “es principio de derecho común que el mandatario sólopuede hacer aquello que se halla expresa o implícitamente autorizadopor su mandato. Este principio es el mismo que sirve de base a la inter-pretación de los poderes en el orden constitucional. Sólo a las personasen derecho privado es aplicable el principio de que nadie puede ser obli-gado a hacer lo que la ley no mande, ni privado de hacer lo que la ley noprohíbe; pero a los poderes públicos no se les puede reconocer la facul-tad de hacer lo que la Constitución no les prohíba expresamente, sininvertir los papeles respectivos de mandante y mandatario, atribuirlespoderes ilimitados. Es de la esencia del sistema constitucional quenos rige, la limitación de los poderes públicos a sus atribuciones yfacultades, deslindadas como consecuencia de la soberanía delpueblo, pos su expreso consentimiento.

3. RAZONAMIENTO E INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL

Uno de los detalles más interesantes en materia de interpretación es elque concierne al razonamiento, o sea, al conjunto de premisas y la con-clusión que procede desde el punto de vista jurídico-constitucional paradeterminar la correcta aplicación de la norma al caso contemplado.

Razonar es la clave de muchas cosas. De una parte, ello indica cómo sedebe mantener un proceso dentro del marco que la norma constitucionaldeslinda entre los litigantes, y de la otra, nos muestra el papel decisivoque le ha tocado jugar a las ideas comunes de la sociedad y las distincio-nes hechas por los expertos en la modelación de la normativa que seinterpreta.

Doctrinariamente, se enfoca al razonamiento constitucional, como unproceso en donde se contienen dos vertientes: a) la que concierne alcampo del caso (case law); y b) la interpretación directa de la Constitu-ción. Es muy importante que los mecanismos orientados a conformar elrazonamiento jurídico-constitucional no queden ocultos o disimulados porpresunciones. La presunción consistiría en considerar todo el conjuntonormativo como un sistema de reglas ya conocidas y aplicadas por el


juez, lo cual, dentro de ciertas teorías ha sido considerado como funestoy objeto de virulentos ataques.14

A lo anterior se agrega que las normas estampadas en la ley no son amenudo suficientemente claras. Al efecto, existe un antiguo aforismoromano que dice in claris non interpretatio, del cual tanto se ha llega-do a abusar por los escritores y tratadistas de épocas anteriores. Dichoadagio no tuvo en su origen ni puede revestir hoy otra significación quela siguiente: cuando de las palabras del precepto que se examina, sededuce de un modo evidente la voluntad del legislador, no debe admitir-se, so pretexto de interpretar la norma, la indagación de un pensamientoy de una voluntad diferentes. Si una regla no es clara antes de que ellasea interpretada y aplicada, la sociedad tropezaría con innumerablesobstáculos. Cuando se habla de claridad se tiene un concepto relativo dela misma: una ley que por sí es clara en su texto, puede ser ambigua yoscura en cuanto al fin que se propone, y una ley que no origina en unprincipio duda alguna, puede cuestionarse más tarde, por efecto del in-cesante surgir de nuevas relaciones. Esas relaciones pueden provocarincertidumbre para determinar si son o no regulables por la norma, hastaentonces aplicada invariablemente. El razonamiento es un mecanismoque acepta las diferencias de punto de vista y las ambigüedades de laspalabras. Él provee en favor de la comunidad, resolviendo tales ambi-güedades y aportando lo elemental para la discusión de diversas políti-cas en la brecha que la ambigüedad crea. Frente a serias controversiasse hace posible seguir la primera escala en la dirección tendente a pre-cisar lo que estaría prohibido para determinados fines. En la segun-da corriente se consideraría lo permitido para admitirlo como tal,descartando lo que la ley prohíbe e interpretando restrictivamente elprecepto constitucional. Ese mecanismo es indispensable para bañar deluz el proceso interpretativo.

14 Ver Law and the Moderm Mind, (1963), citado por Edward H. Levi, An Introduction tolegal reasoning, Chicago, 1948, p. 1.


Conviene advertir entonces, que dicho proceso no se desenvuelve enforma arbitraria. Es decir, según el capricho o el sentimiento particularde quien sea llamado a interpretar la ley. Se desarrolla en forma discipli-nada, razonada, de manera que el uso de los varios medios a que elintérprete puede recurrir se encuentran regidos por una serie de princi-pios cuya armónica coordinación corresponde a la teoría del razona-miento constitucional.

3.1 ESQUEMA COMPARATIVO SOBRE EL SISTEMA DEL CASO YEL RAZONAMIENTO DIRECTO SOBRE LA CONSTITUCIÓN

Si se trata de establecer un esquema comparativo entre el sistema del casoy el razonamiento directo sobre la Constitución, encontramos lo siguiente:

1) El modelo básico cuando se trata de razonamiento sobre casos consisteen considerar uno por uno. El proceso queda conformado por la doctrina delprecedente (Stare dicisis), en la cual una proposición descriptiva del casoes hecha dentro de una regla de derecho y luego aplicada a una situaciónsimilar. Las etapas son éstas: a) La similaridad es vista entre casos; b)luego, la regla de Derecho inherente al primer caso se anuncia; e) en fin, laregla de derecho se hace aplicable al segundo caso.

Este sistema rige en los Estados Unidos y se define en la siguiente for-ma: “Una decisión deliberada y solemne de un tribunal o juez, dictadaluego de discusión, sobre un punto de Derecho planteado correctamenteen un caso, y necesario para su decisión, es una autoridad (is an autho-rity) o precedente obligatorio en el mismo tribunal, o en otros tribunalesde igual o inferior rango, en casos subsiguientes, cuando el mismo puntose vuelve a litigar; pero el grado de autoridad que corresponda a talprecedente, depende necesariamente de su acuerdo con el espíritu delos tiempos y del juicio de tribunales subsiguientes, respecto de su co-rrección como una manifestación del derecho real o vigente y la com-pulsión o exigencia de la doctrina, es en último análisis de orden moral ointelectual, más que arbitraria e inflexible”.15

15 CUETO RUA, Julio. El Common Law, Buenos Aires, 157, p. 123


No obstante, el principio del precedente judicial o stare decisis, no debeconsiderarse en forma absoluta, ya que como dice Sánchez Agesta16

“ese camino trillado de la jurisprudencia que se reitera no es tan simplecomo puede parecer a primera vista y deja abierta la puerta para lacreación judicial”.17

2) Pudiera decirse que el sistema de razonamiento del caso (case law)es inductivo y la interpretación directa de la Constitución es deductiva.18

En el primer caso, se va de lo particular a lo general; en el otro, se va delo general a lo particular”. No obstante con el sistema del caso, los con-ceptos pueden ser creados al margen de instancias particulares. No esverdaderamente inductivo, pero su dirección se delinca en esa forma.

3) La interpretación directa de la ley aparece como un gran contraste alsistema del caso. Las palabras están estampadas en la Constitución yexpresan la voluntad del constituyente. El constituyente es la Constitu-ción hecha cuerpo. Se trabaja por deducción para aplicar la palabra (loque está inscrito en los cánones constitucionales) al caso específico quese trata de dilucidar. La diferencia surge claramente cuando nos per-suadimos de que el lenguaje utilizado en un texto constitucional no cons-tituye caso concreto. En otros términos, el constituyente, al estructurarla norma puede tener en mente un caso concreto, pero lo estatuye enforma general. De suerte que la aplicación de la ley es originada porpalabras que el legislador emplea.

16 SÁNCHEZ ACOSTA, Luis: La función constitucional del Juez, discurso leído el día 3 deabril de 1967, en su recepción pública como Académico de número, Madrid, 1967, p. 31. Deacuerdo con lo dicho por este autor, el precedente no constituye siempre una norma válida yjurídica que obligue al juez. Se trata, más bien, de un principio moral y de un hábito intelectualque se manifiesta en el ejercicio profesional de la judicatura.17 En los Estados Unidos, existen varios casos que ilustran lo que llama Archibald Cox, UnaCorte reformista destruyendo precedentes establecidos. Refiriéndose al caso de desagregaciónracial que hecha por tierra decisión Plessy vs Ferguson (163 U.S., 537 (1968) y que se conocecomo el caso Brown vs. Board of Education (347), U.S. 483 (1954). dice dicho autor que “laregla de la desagregación no es Derecho sino el dictado de nueve hombres”. (Archibald CoxThe Rolo of the Supreme Court in American Government, Cambridge, 197, p. 109.18 Ver Capítulo I.


Como acertadamente ha sentenciado el Juez Reed en el caso UnitedStates vs American Trucking Ass’n.19 “No existe evidencia más per-suasiva del propósito de una ley que las palabras mediante las cuales ellegislador se orienta a expresar sus deseos. A menudo estas palabrasson suficientes para percibir el propósito del legislador”. Y agrega: “lainterpretación del significado de los textos jurídicos, como aplicado a lascontroversias de Derecho es una función judicial. Tales deberes requie-ren un cuerpo de jueces que construyan la significación contenida en eltexto legislado”. Las apreciaciones del Juez Reed son correctas, enten-didas dentro del contexto del razonamiento judicial, pero tal como él loentiende, el proceso tiene sus riesgos, por cuanto los criterios sustenta-dos por la judicatura pueden apartarse de los propósitos del legislador,sin traducir lo que el constituyente quiso decir e influenciados quizás porlos propios puntos de vista de los jueces o por factores que no han sidoconsiderados por dicho cuerpo.

De allí que existan garantías constitucionales, como el derecho de ape-lar, el cual se da, tanto en favor de la justicia como de la libertad indivi-dual. Consiste en el recurso interpuesto ante el juez de la causa, por lapersona no conforme con la decisión judicial, para que el tribunal de lasegunda instancia (el superior) modifique o revoque la resolución contrala cual el recurso se hace valer. Al respecto se dice que la apelacióndebe resolverse tomando en cuenta los criterios de interpretación quehemos considerado anteriormente, pero sobre todo, si hubiere duda en lainterpretación del texto constitucional, la duda debe resolverse por laapelación de la libertad, pero nunca en contra del texto expreso. Inter-pretación favorable a la libertad quiere decir que siendo en ese sentido,la materia relativa a la libertad individual, no deben interpretarse restric-tivamente los medios de que pueda hacerse uso para recobrarla, negan-do al detenido la protección de los jueces del lugar en donde la detenciónse ha ordenado. Ejemplo de esto es el caso del Hábeas Corpus, que esuna garantía de la libertad personal preceptuada en la Disposición Tran-

19 310 U.S. 534, 542 (1940).


sitoria Quinta de la Constitución venezolana, y cuya interpretación favo-rable, al decir de Ambrosio Oropeza deriva del mismo texto de la Cons-titución, “el cual al completar y formar con las puramente adjetivas unsolo cuerpo jurisprudencial, una totalidad inseparable destinada a garan-tizar que no serán desconocidos arbitrariamente la libertad y la seguri-dad de la persona humana.20 Esta es la doctrina de “la posiciónpreferida”, que la Corte Suprema de Justicia de Venezuela ha aplicadoen innumerables ocasiones.21

3.2 APLICABILIDAD, APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LANORMA CONSTITUCIONAL

Las normas constitucionales son todas las reglas de Derecho que inte-gran la Constitución rígida. Cuando se habla de “todas las reglas deDerecho”, no queda excluido, corno se ha dicho, el reconocimiento de lasdisposiciones de contenido constitucional, independientemente de que setrate de costumbres, u otra prescripción de orden público constitucional.

Conocida la doctrina con arreglo a la cual la totalidad de las disposicio-nes de una Constitución rígida tienen estructura y naturaleza jurídica,conviene ahora precisar las condiciones de aplicabilidad. De allí que lasnormas jurídicas, inclusive las constitucionales, sean sancionadas pararegir las relaciones sociales, las conductas humanas, en fin, para seraplicadas.

Aplicabilidad significa que existe una posibilidad de aplicación. La apli-cación consiste en la actuación con respecto a la norma, para que en-cuadre el caso concreto en la regla jurídica adecuada. Se somete, comodice Da Silva, a las prescripciones de la ley una relación de vida real, yse procura e indica el dispositivo adaptable a un hecho determinado.22

20 OROPEZA, Ambrosio: Derecho de Hábeas Corpus, en el Boletín de la Academia deCiencias Políticas y Sociales, Nov.-Dic. de 1963. Feb. 1964, Nº. 27, Caracas, p. 2121 Ver, por ejemplo, Gaceta Forense, Nº 14, 2ª Etapa, p. 78.22 Da SILVA, José Alfonso: Aplicabllid de das Normas Constitucionais, 2a. Edición, SaoPaulo, 1982, p. 41.


“En otras palabras, tiene por objeto descubrir los recursos destinados aamparar jurídicamente un interés humano”.

3.3 APLICAR LA CONSTITUCIÓN NO ES LO MISMO QUEINTERPRETARLA

La interpretación es una etapa anterior a la aplicación, para determinar,como se ha dicho, el sentido y el alcance de la norma. “La norma jurídi-ca abstracta, como dice Rotondi, debe ser aplicada al caso concreto, ypara ello, debe ser interpretada.23 La interpretación, consiguientemente,se considerará como un momento esencial y un presupuesto indispensa-ble en la aplicación de la normativa jurídica, porque lógicamente, no sepuede concebir aplicación de norma jurídica que no sea previamenteinterpretada, si por interpretación se entiende el proceso lógico, median-te el cual se señala y se pone en evidencia el sentido y alcance de ladisposición que se examina.

Desde el punto de vista sociológico, se puede decir que las normas cons-titucionales son aplicables y eficaces, en la medida en que son efecti-vamente observadas y cumplidas. En cambio desde el ángulo jurídico, laaplicabilidad de las normas constitucionales (al igual que otras) requierenprecisar si están vigentes, si son legítimas, si tienen eficacia. Tales condi-ciones revisten carácter sine qua non para determinar su aplicabilidad.

3.4 VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN

La regla inscrita en la Constitución está vigente desde el momento enque adquiere su existencia jurídica con carácter obligatorio, o sea, quees exigible a la luz del Derecho. La vigencia se puede considerar comouna forma específica de existencia de la norma jurídica. No puede iden-tificarse la vigencia con la eficacia, ya que para que exista la ciencia esnecesario que la norma comience a regir. La vigencia es condición deefectividad, de eficacia.

23 ROTONDI, Mario: Legge: Interpretación della, en Nuevo Digesto Italiano, Torino, 1938,Tomo VII, p. 737.


3.5 VACATIO CONSTITUTIONIS

En la Teoría General del Derecho Constitucional se entiende por Vaca-tio Constitutionis, el período que transcurre desde el momento de lapublicación de la Constitución sancionada por el órgano constituyente einserta en la Gaceta o publicación oficial, a su entrada en vigor. En otraspalabras, la Vacatio Constitutionis no es otra cosa que la vacatio legisaplicada al orden constitucional de un Estado. Por ejemplo, la Constitu-ción del Brasil de 1961 fue promulgada y publicada en Río de Janeiro, el24 de enero de 1967, pero en el artículo 180 se determinó que entraríaen vigor el día 15 de marzo del mismo año. En el mismo sentido, lavigente Constitución de dicho país se promulgó el día 17 de octubre de1969 y entró en vigor el 30 de ese mes”.24

En el mismo sentido de Vacatio Constitutionis podrían citarse las cons-tituciones de Italia y de Mónaco. El inciso XVIII de las disposicionesfinales y provisionales de la Constitución de Italia estatuye: “La presen-te Constitución será promulgada por el Jefe Provisional del Estado enlos cinco (5) días siguientes a su aprobación por la Asamblea Constitu-yente, para entrar en vigor el día 1º de enero de 1948”. Pero el 27 dediciembre de 1947, el Jefe del Estado, Enrico De Nicola, la promulgó, demanera que hubo una Vacatio Constitutionis de cuatro días, dada lacircunstancia por la cual se había determinado que entraría a regir el día1º de enero de 1948”.25

Otra modalidad muy especial de Vacatio Constitutionis, es la de laCarta de Mónaco, que supedita o subordina la vigencia de la Constitu-ción después de las decisiones del Consejo Nacional y del ConsejoComunal.26

24 Como dice Da Silva, ambas constituciones rompen con una tradición centenaria dentro delconstitucionalismo brasilero, con arreglo a la cual la Constitución no entra en vigor sino en elmomento de su publicación. Ver DA SILVA, José Alfonso, Ob. cit. p. 43.25 Ver el texto de la Disposición Transitoria XV en la Constitución Italiana, Les ConstitutionsEuropéennes, París, 1951, p. 529.26 Ver la Disposición Transitoria única en la Constitución de Mónaco, Les ConstitutionssEuropéennes, París 1951, p. 563.


Como consecuencia de la Vacatio Constitutionis, toda ley que hayasido estructurada en el período de Vacatio Constitutionis no tendrávalidez alguna, aun cuando haya sido promulgada, si no hay compatibili-dad con la vigente Constitución, es decir, la anterior. En este caso, yteóricamente hablando, lo correcto debe ser suspender la ejecutoriedadde la misma, hasta tanto la nueva Constitución entre a regir. En otraspalabras, la vacatio legis queda tácita, aun cuando no se declare expre-samente, cuando la promulgación de la ley ordinaria se ha hecho en unaVacatio Constitutionis, y su efectividad será simultánea con la vigenciade la constitución.

En Venezuela, y en esta materia, se conocen tres sistemas histórica-mente realizados:

a) El sistema vigente en la actualidad, según el cual la Constitución en-tra en vigencia a partir de la promulgación. Este sistema se establecióen la Constitución de 1811 y de 1819, y se hizo aún más patente en laConstitución de 1830, cuyo artículo 165 expresa: “La presente Constitu-ción de 1830 será promulgada con su solemnidad y formalidades queestablece el decreto de 24 de septiembre de 1830, y se pondrá inmedia-tamente en ejecución, quedando vigentes todas las leyes y decretos encuanto no se opongan a ella...”.27

b) El sistema de la Vacatio Constitutionis” existe a partir de la Consti-tución Federal de 1964, en cuyo texto se concede un plazo de cuatromeses para que las nuevas legislaturas de los estados pongan en armo-nía sus leyes y disposiciones de sus gobiernos con la normativa de laConstitución promulgada el 22 de abril de 1864 (Art. 121). De maneraque si bien se promulgó en la fecha iniciada, no tuvo vigencia efectiva,sino a partir del 22 de agosto del mencionado año de 1864. También hayuna especie de condición suspensiva de vigencia en el mismo texto. Setrata del Art. 123, el cual expresa lo siguiente: “La presente Constitu-ción empezará a regir desde el día de su publicación oficial en cada

27 Todas las citas de las diferentes constituciones que han regido en el país se originan en ellibro del profesor Luis Mariñas Otero Las Constituciones de Venezuela, Madrid, 1965.


Estado...”. Este mismo sistema se reiteró en las constituciones poste-riores. Por ejemplo, los textos de 1874 (Arts. 121 y 123), de 1881 (Arts.119 y 120). La Constitución de 1891 eliminó el término de cuatro mesesde Vacatio Constitutionis, pero mantuvo la condición suspensiva de lacual se ha hablado. En la Constitución de 1909 hay una disposición im-portante de Vacatio Constitutionis, por la cual se abre un período pro-visional desde la fecha de promulgación de la Constitución (5 de agostode 1909) hasta el 19 de abril de 1910, con el objeto de preparar “ladefinitiva organización de la República, de manera que se comisionaconstitucionalmente al Presidente Provisional de Venezuela para dictartodas las medidas, disposiciones, decretos y reglamentos que sean ne-cesarios en la organización política y administrativa del país durante elperíodo provisional”, (Arts. 152 y 156).

c) Finalmente, a partir del Estatuto Provisional de 1914 se volvió al régi-men de la promulgación y vigencia simultáneas (Art. 81). Así se ratificóen los posteriores textos constitucionales.

Como se ha dicho, la Constitución que hoy rige en Venezuela consagrael sistema de la vigencia inmediata del texto a partir de: su promulga-ción.28 No obstante, es digna de mencionar una disposición que se con-tiene en su articulado, consistente en establecer la Vacatio Legis concarácter obligatorio para toda ley que establezca o modifique unimpuesto u otra contribución. Al efecto, el Art. 226 dice: “La ley queestablezca o modifique un impuesto u otra contribución, deberá fijar untérmino previo a su aplicación.

Si no lo hiciera, no podrá aplicarse sino sesenta días después de haberquedado promulgada”. Esta norma introducida por primera vez en laConstitución de 1947, pudiera calificarse como de prudencia financiera,

28 Esta misma disposición fue ratificada en las posteriores constituciones de junio de 1922,junio de 1925, mayo de 1928, mayo de 1929; julio de 1931. La redacción del Art. 131 de esaConstitución es mucho más clara, al establecer que las enmiendas o reformas de la Constitu-ción deben ser ratificadas por las Asambleas Legislativas de los Estados y la Constitución asíenmendada o reformada entrará en vigencia “el mismo día de su publicación en la GacetaOficial de los Estados Unidos de Venezuela”. Así se ratificó en la Constitución de 1945 y enel texto fundamental de 1953.


con el objeto de evitar eventuales lesiones a derechos patrimoniales yeconómicos, producto de una legislación fiscal precipitada.

Del análisis referente a dicha norma se desprende lo siguiente:

a) Se trata de un dispositivo constitucional, cuya jerarquía es evidente,sobre cualesquiera otras reglas que pretendieren enervar el contenidode este término.

b) El artículo tiene existencia jurídica, pero conlleva efectividad prorro-gada ipso jure, es decir, al menos sesenta días después de la promulga-ción de dicho tipo de leyes.

c) Transcurrida la vacatio legis, que se produce opis constitutionis lanormativa sujeta a la misma adquiere su plena eficacia jurídica.

Finalmente, el texto constitucional, en el único aparte del Art. 226 esta-blece que “la nombrada disposición no limita las facultades extraordina-rias que se acuerden al Ejecutivo Nacional en los casos previstos poresta Constitución”.

Es decir, que las excepciones obedecen a las llamadas leyes habilitantes(Art. 190, ordinal 8º y suspensión de garantías constitucionales. Arts.240, 241, 242 y 243).

Interpretación, integración y construcción. La integración difierede la interpretación en que mientras ésta, como se ha dicho, consisteen desentrañar el sentido del texto, la integración es algo más: es de-terminar su extensión y su significación dentro del ámbito plenario delderecho. Como dice Abelardo Torré ...“para que haya interpretación,es necesaria la existencia de una norma que contemple especialmenteel caso; en cambio, cuando no existe tal norma, debe recurrirse a laintegración.29

29 TORRE, Abelardo: Introducción al Derecho. Buenos Aires, Quinta Edición, p. 371.


En el Derecho angloamericano se distingue la interpretación de la cons-trucción. La interpretación es el arte o procedimiento consistente endescubrir y aplicar el significado atribuido al lenguaje usado; esto es, elsentido que los autores quisieran que tuviera para los demás. La cons-trucción es el arte o procedimiento de descubrir y explicar el sentido y laintención de los autores de la norma, con respecto a su aplicación a uncaso dado, cuando dicha intención resulta dudosa, sea por razón de dis-posiciones o criterios aparentemente contradictorios, o por razón de queel caso no está explícitamente previsto en la norma.30

Modernamente se ha dispuesto la tesis según la cual, y como regla in-conclusa, la administración requiere la existencia de la norma, auncuando excepcionalmente pudiera plantearse la necesidad de ejercer lafunción jurisdiccional en ausencia de norma aplicable, pero siempre enpresencia del Derecho, conforme a lo que se ha llamado “la plenitud delordenamiento jurídico”.31

El decano Roscoe Pound, estudia la materia a la luz de lo que él denomi-na “the legal and the non legal element in judicial administration” (elelemento legal y el elemento no legal en la administración de justicia).

Al respecto dice que la administración de justicia, de acuerdo con la leytiene seis ventajas:

1) El Derecho hace posible predecir el curso que la administración debetomar; 2) El Derecho establece garantías contra errores o juicios indivi-duales; 3) El Derecho es garantía contra criterios falsos o corruptos dequienes quieren administrar justicia; 4) El Derecho provee al magistradode normas dentro de las cuales las ideas éticas de la comunidad estánformuladas; 5) El Derecho le da al magistrado el beneficio de toda laexperiencia de sus predecesores; 6) El Derecho previene todo sacrificiode los intereses sociales e individuales.32

30 COSSIO, Carlos: La Plenitud del Ordenamiento Jurídico Buenos Aires, 1947, p. 218.31 COSSIO, Carlos: Ob. cit., p. 218.32 POUND, Rosco: Juytice According to Law, en Essays on Jurisprudence, New York, 1963, p. 230.


Como se ve, los principios universales de certeza, igualdad y seguri-dad jurídica quedan garantizados dentro de los beneficios anteriormentecitados.

En la misma línea de pensamiento, pero con un enfoque diferente, Hartexamina la estructura del Derecho y lo distingue históricamente desdeun doble punto de vista: a) Como un conjunto de reglas primarias (pri-mary rules) que se imponen en la conducta de las sociedades origina-rias, y que él llama reglas de obligación (rules of obligation). Asimismo,señala las reglas secundarias (secondary rules), que especifican con-cretamente las maneras dentro de las cuales las reglas primarias pue-den ser descubiertas, introducidas, eliminadas, cambiadas, y el hecho deviolación conclusivamente determinado. Las denomina reglas de reco-nocimiento (rules of recognition).33

33 HART, H.L.A: The Concept of Low, Oxford, 1972, p. 89 y ss.


Las Habilitaciones Legislativas en Venezuela

SUMARIO:

1. Concepto: 1.1 La inflación legislativa. 1.2 Intervención del Estadoen asuntos que anteriormente escapaban a su competencia.

2. Justificación de las habilitaciones legislativas: 2.1 PotestadReglamentaria y funciones ejercidas por la administración. 2.2 LosDecretos-Leyes. 2.3 Legislación de Cuadros y ley que otorga PlenosPoderes. 2.4 La Legislación-contingente. 2.5 Otras medidas diversas.

3. Naturaleza jurídica de la habilitación legislativa: 3.1 LaTransferencia de Competencias mediante la Delegación. 3.2 Elprincipio de la Jerarquía de los actos Jurídicos.

4. Derecho Comparado: 4.1 El Régimen Norteamericano. 4.2 ElFuncionamiento del Sistema en Francia. 4.3 Alemania y la Teoríade los Límites Inmanentes. 4.4 La Influencia de la Doctrina Italianaen la América Latina. 4.5 La Constitución Brasilera de 1967 y elProceso Legislativo. 4.6 La Interpretación Judicial sobre la Materiaen Colombia.

5. Antecedentes en Venezuela: 5.1 La Reforma Constitucional de1945. 5.2 El Texto de 1947 y la Regulación de las HabilitacionesLegislativas. 5.3 Su Omisión en la Constitución de 1953.

6. De las condiciones previstas en la Constitución: 6.1 Atribucióndel Presidente de la República en Consejo de Ministros. 6.2 Motivosdel Poder Legislativo para autorizar las Medidas Extraordinarias.6.3 Inconstitucionalidad de la Ley Autorizante.


INTRODUCCIÓN

“Lorsque dans la rnême personne ou dans le meme corpsde magistrature, la puissance législative est réunie a lapuissance exécutrice, il n’ y a point de liberté”.

(MONTESQUIEU, “De l’esprit des Lois” Liv. XI, Chap. VI).

I

Este trabajo se orienta a expresar algunas ideas en relación a la institu-ción jurídica conocida con el nombre de “Habilitaciones Legislativas”.Se tratará de enfatizar su aplicación en Venezuela, particularmente enconexión con el fenómeno sociológico del populismo.

Aun cuando, prima facies tal combinación pudiera parecer cierto híbri-do injertado en un análisis crítico de Derecho Constitucional, el examenmás a fondo debe llevar a desmentir esa idea. En efecto, la misma diná-mica política y constitucional de Venezuela sugiere la conveniencia deinsertar ciertos elementos de esa categoría en enfoques jurídicos a losefectos de que éstos no se pierdan en el llamado “nominalismo estéril”,o especie de rémora dentro de la serie de transformaciones operadas denuestro régimen jurídico institucional.

De allí que la teoría del Derecho Público busque formulaciones que noconstituyan como “camisa de fuerza” para resolver las nuevas situa-ciones que se plantean, sino más bien como conjunto de normas, lascuales, sin quebrantar las exigencias del Estado de Derecho, posean lacapacidad de adaptación indispensable a la problemática social y captu-rar para su articulado los mensajes que fluyen del proceso político ysocial de cada país.

En esta línea de pensamiento es suficientemente conocida, al lado de lasideologías, de los grupos de presión visibles invisibles, la influencia delos factores sociales políticos. Como atinadamente sostuvo el profesorbelga W. J. Ganshof van Der Meerchs, con motivo del VII Congreso


Internacional de Derecho Comparado, celebrado en Uppsala en agostode 1966,1 refiriéndose a esta materia de la Preeminencia del Ejecutivo,“no se trata de un Derecho independiente de la realidad sociológica opolítica que favorece el predominio del Ejecutivo; es la realidad socioló-gica que, irresistiblemente, lleva al Derecho Público cada vez más aso-ciado a la Ciencia Política en la vía de una preeminencia del PoderEjecutivo.

II

Uno de los principios fundamentales del Derecho Constitucional surgi-dos a raíz de los movimientos que fundan el Estado de Derecho Liberal-Burgués, es aquel por el cual el poder para gobernar debe encontrarsedividido en tres ramas iguales: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Yaun cuando Montesquieu no utilizó jamás dicha terminología, debemosreconocer su paternidad sobre tal axioma en el Derecho Público de laépoca. En efecto, dentro del movimiento social y jurídico que hace añi-cos al régimen despótico imperante en Francia durante la Revolución de1789 y diseña el régimen constitucional liberal-burgués, la función legis-lativa se atribuye en forma única y exclusiva al Poder Legislativo, y elPoder Ejecutivo sólo puede ejecutar lo dispuesto por las leyes. Comodice el tratadista uruguayo Alberto R. Real “tal recelo frente a la acciónlegislativa del ejecutivo se explica históricamente, pues la limitación deldespotismo de las monarquías absolutas y su transformación en consti-tucionales y limitadas se realizó fundamentalmente a través de la crea-ción, junto a las monarquías tradicionales, de parlamentos representativosdel pueblo, a los que se quiso atribuir exclusivamente la regulación ge-neral de los derechos individuales y en particular lo relativo a la priva-ción de la libertad y de la propiedad.2

1 GANSHOF Van der Meeersch, W.J: La Primauté de l’ Executif, Rapport General au VIICongrés International de Droit Comparé, Uppsala, Août 1966, p. 35.2 REAL, Alberto R.: Los Decretos-Leyes, Montevideo, 1946, pp. 7 y 8.


No obstante, dichos poderes no pueden considerarse como aislados encompartimientos estancos, sino que es indispensable cierta relación en-tre ellos. James Madison, “el padre de la Constitución Americana”,consideró esto como algo de primordial importancia para preservar lalibertad.

Hay un aforismo latino, el cual es a menudo citado para reforzar elcriterio según el cual la separación de poderes debe entenderse en for-ma absoluta. Dice así: “delegata potesta non potest delegari” (“elpoder delegado no puede ser redelegado”). Algunos han reconocido estaprohibición, pero otros consideran que tal adagio es la corrupción de unafrase pronunciada por el autor inglés Bracton, y por consiguiente le nie-gan su importancia y valor.3

En consecuencia, la delegación del Poder Legislativo es una necesidadabsoluta. La misma Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos deAmérica la ha reconocido. El presidente de dicho Tribunal, Taft, expre-só que el alcance y carácter de la delegación permisible “debe estarfijada conforme al sentido común y las necesidades inherentes a la co-ordinación del gobierno”. En tal sentido, la interpretación global de laConstitución Americana, y en especial, la referente a la aplicación delos principios generales del Derecho adquiere su vigencia, aun en elcaso de que no exista cláusula que autorice la habilitación legislativa.4

En lo que concierne concretamente a Venezuela, es bien sabido queeste país se estructura constitucionalmente bajo una forma predomi-nantemente presidencialista. Como funcionario de elección populardirecta,5 el Presidente de la República sobre todo últimamente, ha sabi-

3 Ver JAFFE, Louis L.: Delegation of Legislative power, Columbia Law Review, april, 1947,vol. XLCII, Nº. 3, p. and May 1947, vol. XLVII, núm. 4, p. 561.4 CROSSKEY, W.W.: Politics and the Constitution in the History of the United Sates, Chicago,1953, pp. 391-393. Como afirma dicho autor, la Corte de ese país se ha visto ante un dilema,el cual ha tratado de resolver mediante tortuosas explicaciones y ficciones legales sentando elprincipio de “aquello que es delegación de hecho no es delegación de Derecho”.5 El artículo 183 de la Constitución vigente expresa: “Se proclamará electo al candidato queobtenga mayoría relativa de votos”.


do conjugar en su persona, junto con la elección popular, los mecanis-mos jurídico-institucionales orientados, a asegurarle el más franco yamplio ejercicio del poder.

En tal sentido, las habilitaciones legislativas6 envuelven un acto de con-fianza del Congreso hacia el Ejecutivo. Es cierto que la llamada “Ley deMedidas Económicas de Urgencia” dictada por el Presidente Betan-court, el 29 de junio de 1961, produjo malestar, pasiones y diatribas en-contradas por un odioso contenido, pero también es verdad que en elcaso de las “Medidas Extraordinarias en Materia Económica y Finan-ciera, de 31 de mayo de 1974, la popularidad de las mismas fue indubita-ble,7 por su sentido y alcance aparentemente beneficioso (aumento desalarios y sueldos, desgravámenes, exenciones en la tributación para laspersonas con escasa capacidad contributiva, etc.).

Tal proposición, a nuestro juicio, fue el señuelo utilizado en aquel mo-mento para fortalecer la posición del Gobierno y la imagen del Presiden-te, aun cuando parece que, en definitiva, la serie de medidas objeto dehabilitaciones legislativas no han logrado la exitosa proyección que seesperaba.8

6 En los años que tiene en vigor la disposición que consagra el Instituto de las HabilitacionesLegislativas en nuestro ordenamiento constitucional, solamente se ha aplicado en dos opor-tunidades: el 29 de junio de 1961, al dictarse la Ley de Medidas Económicas de Urgencia, yel 31 de mayo de 1974, con la Ley Orgánica de Medidas Extraordinarias en Materia Econó-mica y Financiera.7 Prueba de ello es, que tanto en los medios de comunicación, como en el Congreso Nacional,la proposición de las Medidas Extraordinarias fue apoyada, inclusive por agrupacionespolíticas de Izquierda Marxista, como el MAS; o de Derecha, como Cruzada Cívica Naciona-lista, llegándose a afirmar por un Diputado (Int. BRITO, Pedro, D. de Deb. Cam. de Dip.Tomo IV. Vol. 1. 1974, que “en Venezuela está planteada la revolución iniciada por CarlosAndrés Pérez”, p. 428.8 En discurso que el Presidente de la República, Señor Carlos Andrés Pérez pronunció ante elCongreso de Venezuela, con el objeto de rendir cuenta de los resultados de las MedidasExtraordinarias en Materia Económica y Financiera, señaló: “Puede decirse sí, como verdadindiscutible, que no se han resuelto aún las graves dificultades que padece la economíanacional”. (Ver la Revista Resumen Nº 84 de 15 de junio de 1975, p. 51.


Finalmente, todo análisis que se haga de las Medidas Extraordina-rias en Materia Económica y Financiera de 31 de mayo 1974, reve-la en las mismas cierto reformismo conforme a una propia teoría deldesarrollo, divorciada de todo alcance revolucionario y con sus raícesalineadas en el populismo que ha sido característico de ciertos parti-dos latinoamericanos.9

1. CONCEPTO

El instituto conocido con el nombre de “Habilitaciones Legislativas” o“Legislación Delegada”, consiste en el otorgamiento de facultades alPoder Ejecutivo, por ministerio de la Constitución, para dictar medidasextraordinarias con fuerza de ley, dentro de los límites que se fijen ysobre las materias contempladas por la ley de delegación.10

El Derecho Público venezolano, de estirpe romanística, establece unadistinción entre el Poder Legislativo que el Congreso detenta y el PoderReglamentario considerado como propio del Poder Ejecutivo.

La capacidad que la Administración tiene para dictar normas jurídicasadopta dos modalidades diferentes:

1.1 POTESTAD REGLAMENTARIA Y FUNCIONES LEGISLATIVASDE LA ADMINISTRACIÓN

a) La Potestad Reglamentaria, se ha definido como el Poder que tienela Administración para dictar medidas unilaterales de carácter gene-ral.11 Es verdad que desde un punto de vista constitucional, y sobre todo,

9 Entre dichos partidos pueden mencionarse: APRA en el Perú; PRI en México; MNR enBolivia; AD en Venezuela. Los principios filosóficos del populismo latinoamericano han sidoexpuestos principalmente por Haya de la Torre, Rómulo Betancourt, Venustiano Carranza yotros. Como dice Víctor Alba (Nationalism Without Nations, New York, 1968, p, 64). “Lospopulistas no han querido preservar las viejas estructuras sino una nueva que represente laagregación de la clase media, el proletariado y el campesinado, más bien que la burguesía sola”.10 LIDERDALE, D.W.S.: Le Paarlement Francais. Traducción del inglés del libro TheParliament of France, París, 1954, p. 56.11 de LAUBADERE, André: Traité Elementaire de Droit Administratif, París, 1953, p. 188.


tomando en cuenta la posición de la democracia en la escala de valores,tal privilegio debería corresponder al Poder Legislativo, pero éste nopuede monopolizar la potestad de estatuir reglas generales, por las si-guientes razones: Primero, porque la obra que se va cumplir es de unaextensión extraordinaria, y el Poder Legislativo no puede intervenir entodas las materias. Segundo, porque aun en aquellos aspectos en loscuales el órgano legislativo ha formulado la regla general, ésta es dema-siado general para que pueda obtener su aplicación a vida práctica sin laintervención de otras reglas generales que se orienten a precisarla.12

Como se sabe, entre la formación de la norma general y su aplicación acasos individuales hay toda una gama de situaciones que vienen a cons-tituir los llamados grados de la generalidad.

b) Funciones Legislativas ejercidas por la Administración. Aquí setrata de normas jurídicas que provienen también de la Administración,pero cuya naturaleza jurídica permite equipararlas a las leyes formales,puesto que tienen el mismo alcance y eficacia de éstas13 y difieren de laAdministración no sólo en lo que respecta al órgano que las dicta sinotambién por cuanto pueden, como dice Gómez Acebo contener disposi-ciones contra-legem, llamadas a derogar las propias leyes. Puntualizael mismo Gómez Acebo, que en este tipo de normativa “la administra-ción sustituye efectivamente al Poder Legislativo en su misión caracte-rística: elaborar y aprobar leyes”.14

12 DEBBASCH, Charles: Droit Administratif, París, 1969, p. 299.13 La distinción entre ley material y ley formal ha sido vivamente controvertida, aun cuandono deja de revestir significación conceptual. Por ley material se entiende cualquier disposiciónjurídica de carácter general, independientemente de que provenga de los órganos legislativoso administrativos. La ley formal apunta hacia toda disposición general o especial que dictenlos órganos a los que constitucionalmente corresponda el Poder Legislativo. Conforme a estecriterio, los actos reglamentarios son leyes en sentido material, pero no formal. Ver J. GASCÓNy MARÍN: Jerarquía de las Fuentes del Derecho Administrativo, en Estudios Jurídicos Nº 2de octubre de 1941, pp. 111 a 131. ENTRENA CUESTA, Rafael: Curso de Derecho Admi-nistrativo, 3ª. Edición, Madrid, p. 75.14 GÓMEZ ACEBO, Ricardo: El ejercicio de la Función Legislativa por el Gobierno. Revis-ta de Estudios Políticos, Año XI, Nº 60, Madrid, 1951. p. 70.


2.2 DECRETOS-LEYES

El ejercicio de la función legislativa por el Poder Ejecutivo es un fenó-meno que, a pesar de todas las resistencias opuestas ha penetrado en la“tradición constitucional republicana”.

También ha desempeñado un papel relevante en la modernización de lalegislación.15 Lamentablemente, cuando se aspira a lograr una identifi-cación de los actos integrantes del “pachage” procedente de dicha acti-vidad, se plantea lo que un constitucionalista panameño ha llamadoanarquía terminológica:16 En efecto, en ese piélago de términos diferen-tes dentro de la presente catalogación, los Decretos-Leyes, Decretoscon fuerza de ley, Legislación de Cuatros y Legislación Contingente.17

a) “Aquellos actos del Poder Ejecutivo sobre materias reservadas alPoder Legislativo por el ordenamiento constitucional, y a los que se harecurrido como consecuencia de la instalación de regímenes de hecho.18

Como se ve constituyen una herramienta que puede ser perfectamenteutilizada por los gobiernos de facto, justificados por la necesidad de tutelarla seguridad jurídica y conservar el régimen de los derechos fundamenta-les de la vida civil. Según Bielsa, los Decretos-Leyes difieren de los sim-ples Decretos en que “los primeros se someten expresamente a laaprobación del Congreso, y los segundos se dictan como si fuesen válidospor sí, incurriéndose en este caso en una violación constitucional”.19

15 DONNEDIEU DE VABRES, Jacques: L’article 13 et les decrets lois en Chronique Dalloz,XXV, Recueil Dalloz, 1953, p. 40. 16 QUINTERO, César: Derecho Constitucional, Tomo I, Panamá, 1967, p. 589.17 En Chile, Argentina y otros países sudamericanos se da el nombre de Decretos-Leyes a losactos con valor de Ley que emite el Ejecutivo sin la autorización del Congreso. Y los que dictacon tal autorización se conocen con el nombre de Decretos con fuerza de Ley. En otros paísesse utiliza la expresión Legislación Delegada para denominar lo que en aquéllos se conoce conel nombre de Decretos-Leyes.18 BACIGALUPE, Enrique: Validez de las Normas del Gobierno de Facto después de laElección de las Autoridades Constitucionales, en El Derecho,Tomo 48, Nº 3.221, p. 1.19 BIELSA, Rafael: Derecho Constitucional, Buenos Aires, 1954, p. 537.


b) Decretos-Leyes producidos por un gobierno constitucional. Podríandictarse por un error de interpretación cuando el Ejecutivo estima queuna materia dada no es de las que requiere ley para ser reglada. En lahistoria se han dado casos famosos de esta categoría. El más notable yconocido de todos es el que dictó Disraeli, quien adquirió todas las ac-ciones del Canal de Suez para Inglaterra, y después concurrió ante elParlamento de ese país para pedir el clásico “Bill of indemnity” quelógicamente le fue concedido.20

c) También se dan algunas constituciones para casos determinados comocatástrofes, epidemias, quebrantos económicos, en que el Ejecutivo puedaacudir al expediente de la Emergencia (que no es propiamente el Estadode Sitio), para dictar Decretos-Leyes, siempre y cuando sea expresa-mente autorizado por el Poder Legislativo dentro de los límites que alefecto se establezcan.21

Estos son los actos que los brasileros llaman “decretos-leyes conforcade lei”, por cuanto la facultad legislativa del Ejecutivo arranca de dele-gación contenida en una ley fundamental y superior que es la mismaconstitución.

2.3 LEGISLACIÓN DE CUADROS Y LEY QUE OTORGA PLENOSPODERES

La “ley cuadro” al igual que la “ley de plenos poderes” es una delega-ción mediante la cual el Parlamento autoriza al gobierno para modificarpor simples decretos las leyes en vigor. Sin embargo, desde el punto de

20 ANDRADE GEYWTZ, Carlos: Derecho Constitucional Chileno, Santiago, 1963, p. 63.21 El concepto de “Emergencia” se encuentra íntimamente ligado al de “Estado de sitio” ocomo también se le llama “Suspensión de Garantías Constitucionales”, pero no puede con-fundirse con éstos. En efecto, la emergencia es más amplia que “Estado de sitio” o “suspen-sión de garantías constitucionales”. Como dice la Exposición de Motivos al Proyecto deConstitución Nacional de 1961 de Venezuela, “el estado de emergencia no presupone necesa-riamente restricciones o suspensión de garantías constitucionales, pero es una de las razonessuficientes para justificar esa extraordinaria medida”. “Exposición de Motivos al Proyecto deConstitución”. Imprenta Nacional 1961, p. 19.


vista teórico, la delegación del Poder Legislativo consentida por la leicuadro sería menos amplia que la ley de plenos poderes.22 En efecto, ladelegación del Poder Legislativo en la legislación de cuadros no incidesino sobre materias que tradicionalmente caben en la llamada potestadreglamentaria, que el Congreso ha regulado equivocadamente. Al con-trario, las delegaciones del Poder Legislativo cumplidas por las leyes deplenos poderes intervienen en materias abiertamente legislativas y enlas cuales el Congreso legisla correctamente. En una palabra, la leycuadro va más allá de la ley de plenos poderes y consiente para el go-bierno una delegación más importante que en el otro caso. Esto obedecea la circunstancia con arreglo a la cual la ley de plenos poderes subordi-na la delegación de legislar a una condición de tiempo. Al contrario, enla ley-cuadro, esta condición desaparece y queda reemplazada por unacondición de materia: el gobierno queda habilitado para legislar a títulopermanente, pero únicamente sobre determinados, asuntos.

La legislación de cuadros se aplicó en Francia durante la III República.La primera Ley-cuadro que se dictó en ese país, con fecha 17 de agostode 1948 se orientó al mejoramiento económico y financiero.23 En cuantoa las leyes que otorgan plenos poderes podemos citar el caso de Fran-cia, en donde la primera ley sobre materia se dictó el 22 de marzo de1924 y fue incorporada esta técnica a la legislación orgánica por toda laduración de la guerra y en virtud de la ley de 8 de diciembre de 1939.24

22 FABRE, Michel-Henry, Princípes Republicains de Droit Constitutionnel, París, 1970,p. 167.23 Esta ley fue propuesta por el Ministro de Finanzas y de Asuntos Económicos durante esaépoca, M. Paul Raynaud, Ministro de Asuntos Económicos en el Gobierno de M. AndréeMarie. Contra este método, que apelaba a la técnica de los Decretos-Leyes, muchos parla-mentarios protestaron invocando el art. 13 de la Constitución de 27 de octubre de 1946,conforme al cual “l’Assemblée Nationale vote seule la loi. Elle ne peut dé leguer ce droit”. VerBURDEAUD Georges, Droit Consitutionnel et Institutions politiques, Les Cours de Drit,1956, 57, París, p. 550.24 FABRE, Ibídem, p. 166.


2.4 LEGISLACIÓN CONTINGENTE

Consiste en un tipo especial de delegación, para no hacer reglas o llenardetalles (potestad reglamentaria), sino que se trata de una delegación deautoridad para determinar hechos, los cuales tienen el efecto de suspen-der la legislación, o alternativamente, ponerla en ejecución. Este tipo denormatividad jurídica se ha utilizado sobre todo en los Estados Unidos.Así, por ejemplo, el Congreso de ese país aprobó un acto que prohibía laimportación de artículos de ciertos estados vecinos, pero autorizó al Pre-sidente para investigar y declarar que aquellos países no estaban interfi-riendo el ejercicio del comercio marítimo dentro de los límites del marterritorial de los Estados Unidos.

De otra parte, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha sostenido enuna serie de fallos, que esta fórmula para delegación del Poder Legisla-tivo, como la delegación del Poder para llenar detalles (to fill in thedetails) no viola criterios constitucionales (“constitutional Stan-dards”).25

La llamada Tarifa Mc. Kinley ilustra en forma clara este tipo de le-gislación llamada contingente. Conforme a la misma se puede autori-zar la admisión de determinados artículos libres de derechos o aforosde aduanas, pero si el país extranjero impone derechos aduaneros so-bre los mismos artículos, los cuales, a juicio del Presidente, son des-iguales y no razonables, dicho funcionario tiene el derecho de suspenderla exoneración de los procedentes del extranjero y establecer dere-chos en el mismo nivel en que los productos americanos son gravadosen el exterior.26

25 Ver J. W. Hampton, Jr. & Co. V. United States, 276 U.S. 392; 48 S. Ct. 348; 72 L. Ed. 624(1928).26 PRITCHETT, C. Herman, The American Constitution, New York, 1959, p. 176. La llama-da tarifa Mc. Kinley de 1890, es una clara ilustración de los tipos alternativos de legislacióncontingente.


3.5 OTRAS MEDIDAS DIVERSAS

Como dice Martins27 el poder jurídico, previsto en la Constitución puedecomportar, sin necesidad de suspender las garantías constitucionales, laadopción de ciertas medidas extraordinarias de índole policial y, en algu-nos casos, también militar financiera o legislativa.

Como ejemplo de las primeras podemos citar las llamadas medidas dealta policía, inscritas en el artículo 244 de la Constitución venezolana,las cuales no conllevan la suspensión de garantías constitucionales, perolas dicta el Presidente de la República en Consejo de Ministros como“medidas indispensables” para evitar inminentes trastornos al ordenpúblico. Dichas medidas se limitarán a la detención o confinamiento delos indiciados y deberán ser sometidas a la consideración del Congre-so o de la Comisión Delegada dentro de los 10 días siguientes a suadopción. Si dicho cuerpo las declarare no justificadas, cesarán deinmediato; en caso contrario, se las podrá mantener hasta por un límiteno mayor de noventa días. Se agrega que “la Ley reglamentará elejercicio de esta facultad”.28

Las medidas militares consisten, por ejemplo en el aumento de númerode tropas, el llamado bajo bandera, la ley marcial en tiempo de guerra, laextensión de la jurisdicción de los tribunales militares, así como la ejecu-ción de acciones bélicas. Estas medidas se dictan generalmente bajo elestado de sitio o previo decreto del estado de emergencia. Debe obser-varse, por ejemplo, que en algunos países la ley marcial se considera almargen de la Constitución, aun cuando en determinadas oportunidadeshaya podido decretarse.29

27 MARTINS, Daniel Hugo, La Protección de los Derechos Humanos frente a la Suspensiónde Garantías o Estado de Sitio. Informe preparado para la Comisión Interamericana deDerechos Humanos, de la Unión Panamericana, Washington, D.F. 1964, p. 11.28 Esta disposición sólo se aplicó en Venezuela en el año de 1962 por el Presidente Betancourt.29 El llamado bando del 5 de febrero de 1931 en Argentina que impuso la Ley Marcial fueconsiderado inconstitucional. Ver SÁNCHEZ VIAMONTE, Ley Marcial y Estado de Sitio,Buenos Aires, 1957, p. 91


Las medidas financieras extraordinarias consisten en Decretos que ade-lantan, por ejemplo el pago de impuestos y contribuciones; conciertanempréstitos extraordinarios, etc.30

2. JUSTIFICACIÓN DE LAS HABILITACIONES LEGISLATIVAS

2.1 LA INFLACIÓN LEGISLATIVA

Es evidente que dentro de la actual coyuntura, ningún régimen puedesustraerse a tomar ciertas medidas, quizás impopulares, como ocurriócon la “Ley de Medidas Económicas de Urgencia” de 29 de junio de1961 en Venezuela, pero indispensables al considerar los daños irrepa-rables que se causarían al resto de la nación si las mismas no se toma-ran. Este fenómeno se presenta con ciertas modificaciones en la épocapresente, aun cuando, como sostiene Biscaretti di Ruffia31 “sus causasson variadas y múltiples. No obstante, la principal consiste en la genéri-ca insuficiencia demostrada por los órganos legislativos contemporá-neos para resolver completamente las innumerables exigenciasnormativas del Estado, por su procedimiento demasiado lento, por lafrecuente ausencia entre sus miembros de personas competentes encuestiones técnicas y, en particular, por la atención dirigida preferente-mente a la socorrida función del control político al Gobierno”.

De otra parte, si bien es cierto que los congresistas pueden alcanzaréxito en la tarea de formular programas generales, carecen del tiemposuficiente para obtener la información necesaria y la colaboración deexpertos, con miras a prescribir la metodología conveniente. Más aún,toda pieza de legislación, una vez que se ha dictado, es muy difícil deenmendar, mientras el problema o asunto para el cual la misma se pro-pone, puede estar cambiando constantemente. Estas limitaciones de tipolegislativo han aumentado en forma obvia con la expansión de la inter-

30 Por ejemplo, el ordinal 2º del artículo 1º de la Ley Orgánica que autoriza al Presidente de laRepública para dictar las Medidas Extraordinarias en materia económica y financiera introdu-ce la posibilidad de modificar el principio de la unidad del tesoro.31 BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo, Diritto Costituzionale, Napoli, 1969, p. 479.


vención gubernamental en la dirección de la economía y con la situaciónde emergencia32 que deriva de los períodos de guerra, epidemia, terre-motos, etc., es decir, que la presión sobre el Congreso para autorizaramplias delegaciones de sus poderes al Ejecutivo es especialmente ex-tensa. Finalmente, el Congreso puede utilizar la llamada delegación téc-nica cuando el problema existe, pero es difícil la forma de manejarlo. Enese caso, por delegación “the hot potato can be passed on to other,hands” (la papa caliente puede pasar a otras manos).

Como consecuencia de las habilitaciones legislativas, una gran cantidadde reglas administrativas y regulaciones llenan muchos volúmenes en lalegislación de cada país.

Concretamente, en Venezuela, la autorización acordada por el Congresoal Poder Ejecutivo, mediante Ley Orgánica de 30 de mayo de 1974,produjo en el lapso de un año, que fue el límite de tiempo acordado, ladictación de cuarenta Decretos con fuerza de ley sobre diferentes as-pectos de la economía y finanzas de la nación.

La experiencia demuestra que las delegaciones de poderes por el Con-greso son necesarias. En diferentes países33 se han esgrimido infinidadde razones que impelen al Parlamento a delegar parte de su tarea legis-lativa. Dentro de las mismas habría que citar el progreso técnico de la

32 Conforme a lo dispuesto en el artículo 240 de la Constitución venezolana, “en caso deemergencia (conflicto interior o exterior) o cuando existan fundados motivos de que uno uotro ocurran, de conmoción que pueda perturbar la paz de la República o de graves circuns-tancias sociales del país, el Presidente de la República (en Consejo de Ministros) podrárestringir o suspender las garantías constitucionales, o algunas de ellas, con excepción de lasconsagradas en el artículo 58 y en los ordinales 3º y 7º del artículo 60 de la misma Constitu-ción: inviolabilidad de la vida, prohibición de incomunicación, de torturas, penas perpetuas oinfamantes, penas superiores a 30 años.33 La Exposición de Motivos a la Ley Orgánica que autoriza al Presidente de la República paradictar medidas extraordinarias en Materia Económica y Financiera dice que tal institución deDerecho Público tiene antecedentes en muchos países. Al efecto cita el artículo 76 de laConstitución italiana y el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Colombiana. V. Exp.de Motivos, D. de Debates de la Cámara de Diputados, Tomo IV, Vol. I, p. 348.


sociedad industrial, el aumento constante de la población y los cambiosen las estructuras económicas y sociales. Como decía un parlamentarioen el debate de 20 de mayo de 1974, al discutirse la delegación de pode-res al Ejecutivo en Venezuela, “entre los entendidos es cosa que no sediscute hoy, porque, por una parte, constituye denominador común delas constituciones del siglo XX (aunque desde luego no en todas conigual medida) y porque las exigencias de la vida moderna, con sus com-plicaciones de carácter económico y financiero, envolventes de varia-ciones y adaptaciones de un orden mucho más extenso, han venidoimponiendo a la organización estatal la adopción de fórmulas conciliato-rias de respeto a la incolumidad jurídica tradicional, con la salvaguardade los altos intereses generales, siempre en juego cuando se trata desalvar el derecho que se tiene a supervivir en medio de un mundo con-vulsionado por las más inesperadas implicaciones de la electrónica y detodos los otros recursos tecnológicos al servicio del ser humano paraganarle en velocidad al tiempo”.34

2.1 LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN ASUNTOS QUE ANTESESCAPABAN A SU COMPETENCIA

Es evidente que todos estos factores determinan la obligación por elEstado de intervenir en sectores que hasta el presente fueron exclusiva-mente, o por lo menos, en su mayor parte, de orden privado. La acumu-lación de las tareas que el Parlamento ha tenido, notablemente en lasdos últimas décadas, adquirió tal carácter que el Poder Legislativo fueincapaz de regular por la vía ordinaria todo el conjunto de problemas quese encontraban en suspenso. Se trata, en consecuencia, de un fenómenouniversal que se manifiesta en casi todos los estados contemporáneos.En una palabra, las materias a regular por el Poder Legislativo son com-plicadas y superan a menudo sus capacidades, al menos en lo que con-cierne a asuntos especializados y técnicos.

34 Int. Dip. David MORALES BELLO, D. de Deb. Cam. de Dip. Tomo IV, Vol. l., p. 419.


De allí que el constituyente venezolano en los últimos años haya tratadode legalizar este fenómeno, estableciendo la habilitación como atribu-ción del Poder Ejecutivo, “el cual debe lograr, mediante un procedimien-to rápido y expedito, la actuación conformadora del orden económico yfinanciero con los preceptos que al efecto se dicten”.35

Según Mortati,36 “la delegación de la potestad legislativa comporta, deuna parte, la existencia de la ley de delegación que emana del Congresoo Parlamento, como si se atribuyese al gobierno el poder de emitir nor-mas jurídicas; de la otra, la ley delegada que deriva del Poder Ejecutivoy que puede asumir el nombre de decreto legislativo, decreto con fuerzade ley, autorización legislativa, ordenanza o en fin, ley habilitante”.37

Es evidente que dentro de un sistema constitucional de tipo rígido comoel venezolano, el legislador no puede considerarse habilitado a conferirdelegación de su poder, que le pertenece por ministerio de la mismaConstitución, a otro órgano, si el texto fundamental no lo consiente ex-presamente, en razón del orden de la competencia constitucional delórgano especializado. De allí la afirmación de Bidart Campos orientadaa sostener que “la administración tiene carácter sublegal”.38

3. NATURALEZA JURÍDICA DE LA HABILITACIÓN

LEGISLATIVA

Si bien es cierto que la Constitución de Venezuela prevé la institución dela delegación legislativa, ello no elimina el problema de su naturaleza

35 BZRBE-PÉREZ, Héctor, Adecuación de la Administración conformadora del orden eco-nómico y social a las exigencias del Estado de Derecho, en Perspectivas del Derecho Públicoen la Segunda Mitad del Siglo XX, Tomo V, Madrid, 1969, p. 23.36 MORTATI, Constantino, Istituzioni hi Diritto Pubblico, Padua 1969, Tomo II, p. 718.37 En Venezuela no existe una definida terminología en cuanto a la denominación de esteInstituto, aun cuando parece que la más utilizada es la que se refiere a “autorización demedidas”. Ver voto salvado de la Fracción Parlamentaria del Partido Social Cristiano Copei,en relación a la Ley Orgánica de Medidas Extraordinarias en Materia Económica y Financie-ra, Revista Nueva Política, enero-marzo 74, p. 192.38 BIDART CAMPOS, Germán J., El Derecho Constitucional del Poder, Buenos Aires,1967, p. 355.


jurídica, el cual está considerado por la doctrina como típico de transfe-rencia potestativa; o, en otras palabras, como delegación, no de la titula-ridad del poder, el cual, institucionalmente hablando, permanececonsubstancial al Congreso, sino de su ejercicio. Debe observarse, sinembargo, que este deslinde entre titularidad y ejercicio, es admisible enel ámbito del Derecho Privado, pero es forzoso conciliarlo con los prin-cipios doctrinarios que inspiran al Derecho Público, y en particular, alDerecho Constitucional, dentro del cual el poder se atribuye siempre enfunción de su concreta posibilidad de ejercicio, de suerte que es difícil eilógico atisbar entre ambos aspectos (abstracta titularidad y concretaactuación) alguna posibilidad de distinción. En otros términos, en el ám-bito de competencia del Derecho Público, no es posible deslindar entreun poder público integral y un mero poder de ejercicio, así como no sepuede establecer diferencia alguna entre capacidad jurídica y capacidadde actuar, por cuanto se trata de preconcepciones institucionales, demanera que donde se encuentra una está también la otra.

3.1 LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS MEDIANTE LADELEGACIÓN

¿Puede hablarse de delegación o transferencia de competencias en elactual ordenamiento constitucional venezolano? Por el contrario, se tra-ta de disposiciones legislativas que pierden su naturaleza de tal paraingresar en el ámbito de la competencia administrativa, o como lo plan-tea Chapus: “¿La ley de habilitación es una ley descalificada, resultadode una simple delegación de competencia”. Más claro aún: “en virtud detal ley, ¿el Poder Ejecutivo sigue actuando en su calidad de autoridadadministrativa o actúa como autoridad legislativa?”.39 Es decir, que en elplanteamiento anterior hay dos opciones dignas de anotar. La Primerano resiste al escalpelo del análisis. Como dice el mismo autor40 “es una

39 CHAPUS, René, La loi ‘habilitation du Juillet 1953 en Revue du Droit Public et de laScience politique en France et a l’Letranger, octobre-december, 1953, N° 4, p. 987.40 CHAPUS, René, Ibídem, 989.


tesis inaceptable por cuanto no se compadece con la idea misma dedelegatisation (delegación de delegación)”. Y Lavagna afirma que “nisiquiera podría invocarse, a propósito de la delegación legislativa, el prin-cipio de delegatus delegares non potest, tratándose de una sustituciónque nace del concepto de delegación como transferencia de poder o deejercicio del poder”.41

Más lógica para otros es la segunda opción de la alternativa, con arregloa la cual “desde el momento en que el gobierno puede modificar o abro-gar leyes, queda habilitado para dictar reglas que tienen la misma fuerzajurídica que la ley”. Es decir, que ejerce una especie de poder legislati-vo. “Es el mismo Parlamento el que decide la delegación sobre el PoderEjecutivo, o para expresarlo en términos más precisos, el Parlamentodelega una parte de su poder legislativo en el gobierno, a fin de que éstehaga un ejercicio temporal”.42 A pesar de la fortuna que esta tesis al-canzó en Francia, hay una jurisprudencia del Consejo de Estado en vir-tud de la cual “jusqu’a leur ratificaction par le parlament, onconsidére les décrets-lois comme des actes administratifs”.43

Dicha jurisprudencia conduce a una especie de dilema planteado así: obien el decreto abroga o modifica la ley porque ésta ha perdido su valorde acto legislativo; o bien el decreto abroga o modifica la ley porquetiene el valor de ley. “En la primera parte del dilema la explicación repo-sa sobre una operación, la cual con todos los recursos de la técnicajurídica no puede disimular su carácter irreal, en la segunda parte setrata de una solución antagónica a la jurisprudencia, la cual tampocoresponde a la situación del derecho positivo”.

41 LAVAGNA, Carlo, Istituzione di Diritto Publico, Roma, 1966, p. 616.42 DICKSCHAT, Siegfried, L’Article 38 de la Constitution et la Loi d’ habilitation du 22 Juin1967, Revue du Droit Publique et de la Sicence Politique en France et a l’Etranger, 1968, p.848.43 Ver la decisión del Conseli dÉtat de 7 de marzo de 1947 en el caso Societé d’entreprisesJaulard et Ci, Rec. p. 103.


3.2 EL PRINCIPIO DE LA JERARQUÍA DE LOS ACTOS JURÍDICOS

De allí que ensayando posiciones eminentemente de Derecho Positivo sehaya ideado la doctrina de la jerarquía de los actos jurídicos, conforme ala explicación de la habilitación legislativa viene del Derecho Positivo. Esdecir, la abrogación o modificación de una ley mediante decreto, y la ma-nera más simple de explicar jurídicamente este hecho debe considerarsecomo un fracaso de la tesis de jerarquía de los actos jurídicos.44

Por ello se debe sostener que la ley de habilitación suspende en formaobjetiva, en beneficio del gobierno, el principio de la jerarquía de losactos jurídicos en las relaciones entre decreto y ley; ello en las mate-rias que se definen y por una duración que generalmente se precisa. Nose trata de determinar si la calidad jurídica del decreto o de la ley antelos cuales estamos en presencia, cambia: la ley queda ley y el decretoqueda decreto; es el principio de la sumisión del decreto a la ley queexperimenta alteraciones.

No debe sorprendernos que la aplicación del principio de la jerarquía delos actos jurídicos llegue a ser, en condiciones precisas, suspendida porel Parlamento. Ello sería olvidar que la jurisprudencia administrativaconsideró tal posibilidad como hipótesis y la acción gubernamental nofue autorizada por la misma ley. Si el Derecho Positivo admite que losdecretos pueden derogar con toda regularidad a las leyes en vigor sinintervención especial del Congreso, debe admitirse tal posibilidad cuan-do la acción del gobierno ha sido objeto de una previa autorización legis-lativa. De todas estas teorías llamadas a legitimar la calidad jurídica dela habilitación, consideramos que la más conforme al sistema venezola-no es la de la autorización expedida mediante ley habilitante, por el con-greso al Poder Ejecutivo. Es verdad que nuestro ordenamientoconstitucional consagra el principio de separación de funciones, pero talprincipio se encuentra mitigado por otras disposiciones que deben consi-derarse al lado de la separación de funciones dentro de un esquema

44 BERTHELEMY H. y RIVERO J., Cinq ans de reformes administratives, París 1938, p. 810.


interpretativo orientado a vencer toda rigurosidad. En efecto, con la mutuapenetración en los diferentes dominios, la separación es tal cual comoella se presenta en toda su historicidad y tal cual como se ha desarrolla-do en el transcurso del tiempo. De otra parte, la misma Constituciónatribuye al Presidente de la República, en Consejo de Ministros, la fa-cultad de “dictar medidas extraordinarias”, con lo cual se subsana laobjeción expresada por Lavagna, al sostener este autor que “conformeal artículo 70 de la Constitución italiana la facultad de legislar perteneceal Parlamento, sin que otro órgano pueda arrogarse ese derecho”.45 Deallí que a nuestro juicio, la autorización, como se dijo anteriormente, esla terminología más correcta aplicada a nuestro Derecho Positivo y unaesencial condición de validez que le imprime consistencia jurídica a di-cha institución en el Derecho Público venezolano.

4. DERECHO COMPARADO

4.1 EL RÉGIMEN NORTEAMERICANO

El primero que en los Estados Unidos racionalizó las delegaciones fueMarshall. En “Waymany Southar” (1825) se llegó a una distinción deimportantes asuntos y materias de menor interés. Las primeras debíanser enteramente reguladas por la legislatura, y las otras, podían ser ob-jeto de una disposición general, de suerte que el poder conferido en estesentido era para actuar dentro de una amplia y general armazón parallenar los detalles. Esta idea por la cual la delegación puede ser emplea-da solamente en los más inferiores sujetos importantes se ha considera-do como absolutamente insostenible. De otra parte, la ficción legal, en lacual la delegación es meramente algo para llenar los detalles de una leyha sido perennemente utilizada.

La concepción de filling up the details (llenar los detalles) exige quesea anunciado un plan legislativo dentro del cual los pormenores enca-jen. En consecuencia, la Corte ha exigido en forma constante que el

45 LAVAGNA, Ibídem, p. 616


Congreso supla las normas para guiar y controlar los actos de los dele-gados. Pero dicho Tribunal normalmente ha aceptado en forma volunta-ria normas amplias conforme a los requerimientos constitucionales, talcual como ocurrió en la Intestate Commerce Commission, autorizadapara fijar contribuciones “justas y razonables” conforme a la norma porla cual la Comisión Federal de Comunicaciones otorgará las licenciasindispensables para las estaciones de radio cuando se trata de conve-niencia pública, interés o necesidad para hacerlo.46

Durante la época conocida con el nombre de New Deal, se presentaronvarios casos en los cuales se llegó a impugnar la delegación legislativa.Los más importantes fueron Panamá Refining Co. versus Ryam47 ySchechter Corp. versus United States.48 En el primer caso, la CorteSuprema de Justicia de los Estados Unidos sostuvo que al darle al Pre-sidente autoridad para excluir del comercio interestatal el petróleo pro-ducido como excesivo en las delegaciones estatales, el Congreso no habíahecho las suficientes pruebas constitucionales para guiar o controlar alPresidente en el uso de dicho poder. El voto salvado del MagistradoCardozo se orientó a sostener que “la Constitución de los Estados Uni-dos no es un código de práctica civil”. Pero cuatro meses más tarde, enel caso citado de Schechter Corp. versus United States, el mismoCardozo se convenció de que la National Industrial Recovery Act,había ido demasiado lejos dando al Presidente autoridad para promulgarcódigos en forma amplia y demasiado seria.49

En realidad el asunto no es tan fácil como a primera vista pudiera pare-cer. Al respecto se han propuesto en la doctrina de ese país infinidad deplanteamientos que pueden resumirse así: ¿Qué es el Poder Legislativoy en qué difiere del Poder Ejecutivo? ¿Cuál es la línea divisoria entreuno y otro? Estas cuestiones no parecen difíciles si se trata de escribir

46 Ver Federal Radio Commission versus Nelson Bros, 289 U.S. 266 (1933), 175-231.47 293 U.S. 388 (1935), 176-77.48 295 U.S. 495 (1935), 177, 242-243.49 IRISH, Marian D. and PROTHRO, James W. The Politics of American Democracy, NewJersy, 1959, p. 436.


reglas básicas de gobierno, pero cuando se ejerce en forma activa elgobierno, la vaguedad de muchas palabras, tales como “legislativa” o“ejecutiva” parecen aparentes. Además, las condiciones sociales y eco-nómicas dentro de las cuales el gobierno opera, han cambiado desde1787, año en que se sancionó la Constitución americana, y con estoscambios, los términos de la separación de poderes ya confusos, han lle-gado a ser cada día más oscuros.

En los años recientes, la tendencia del Congreso ha consistido en dele-gar en el Presidente o Poder Ejecutivo la autoridad de to fill in the details(llenar los detalles), o más bien, ampliar y barrer declaraciones de progra-mas legislativos. Esta tendencia ha sido considerada por algunos comouna adaptación de los conceptos que imperaban en el siglo XVIII sobre lamateria a las necesidades experimentales durante este siglo XX. Otros,sin embargo, han visto la delegación de poder al Ejecutivo como una ver-dadera amenaza a la libertad, amenaza que los Padres Fundadores te-mían. En rededor de este debate, acerca de los principios han merodeadovariedades de intereses, los cuales han sido afectados en una forma u otrapor diferentes cambios en la escala de autoridad que cada rama posee, yla extensión o alcance por el cual el Congreso puede autorizar al Presi-dente para hacer esencialmente decisiones legislativas.

En ese sentido la literatura jurídica americana es particularmente rica, ylos análisis se han empecinado en diseñar esquemas interpretativos quetrascienden los límites de lo meramente jurídico y caen en lo político ysocial. El Senador Clem Miller decía en una de sus cartas a un amigo:“En vista de las amplias y diferentes condiciones que confronta la ope-ración del gobierno actualmente, comparada con lo acontecido en el si-glo XVIII ¿cómo podría evaluarse la importancia actual de la separaciónde poderes para salvaguardar la libertad?50

50 Ver ELIOT, Thomas H., y otros American Goverment, New York, 1965, Letter ofCongressman, p. 92.


En fin como dice el tratadista García Pelayo,51 hay en la judicaturaamericana “cierta imprecisión de criterio que hace posible tanto la ad-misión como la no admisión de cualquier legislación delegada”.

4.2 EL FUNCIONAMIENTO DE SISTEMA EN FRANCIA

En Francia, durante los últimos años de la III República, la práctica seestableció de dar al gobierno, mediante una ley de habilitación, el dere-cho de reglamentar materias todavía no legisladas o de modificar dispo-siciones legislativas. Las medidas así tomadas llevaron el nombre de“decretos-leyes”.

La doctrina francesa no ha aceptado sino a regañadientes el procedi-miento del “decreto-ley”. Fabre dice que “la promulgación de decretos-leyes comporta un acto anormal” y agrega: “En efecto, si el decretoestá subordinado a la ley, como acto de soberanía, de respetarla. Así,para que un decreto pueda modificar a la ley, el gobierno debe haberrecibido una habilitación particular. En Francia la Constitución tiene po-testad para autorizarlo”.52

El procedimiento del decreto ley aparece bajo la III República, perotiende a declinar. Es utilizado para remediar la impotencia de un Parla-mento soberano.

Francia, entre el 1º de marzo de 1934 y el 1º de julio de 1940, es decir,durante 76 meses, vivió 31 meses y medio bajo el régimen del “decretoley”, y entre el 1º de julio de 1937 y el 1º de julio de 1940, es decir,durante 36 meses, el imperio del “decreto ley” duró 22 meses.

Durante la IV República, la Constitución de 1946 establece expresasdisposiciones enunciando ciertas materias que se reservan o se reen-vían a la competencia del legislador. Existe en el texto de dicha Consti-

51 GARCÍA PELAYO, Manuel, Derecho Constitucional Comparado. Madrid 1959, p. 392.52 Ob. Cit. p. 165.


tución un dispositivo por el cual “l’Assemblée Nationale vote seule laloi” (Art. 13). Conforme al criterio doctrinario que al efecto privó, lanoción de ley es independiente de toda condición que incida sobre elcontenido del acto legislativo. Es decir, el criterio de ley formal, porcuanto como dice Prélot, no está condicionada sino por el origen delacto, por la cualidad de su autor y la forma de su adopción”.53

Del análisis superficial de esta disposición se desprende que no sólo seatribuye a la Asamblea Nacional la competencia legislativa, sino que sehace de ella una obligación de ejercerla en forma exclusiva y se prohíbetoda posibilidad de liberarse a toda delegación legislativa. Según Prélot,esta prohibición traduce la reacción de la Asamblea Constituyente con-tra el uso hecho del “decreto-ley” durante los últimos años de la TerceraRepública.54 No obstante, parece que la constitucionalización de dichoprincipio acogido por la Carta Francesa de 1946, no pudo resistir a losembates posteriores, según lo demuestra Morange.55

Como dice Burdeau, citando a Pinto,56 “se trató de una actitud senti-mental que no sanciona ninguna toma de posición jurídica de carácterneto y definido”. De allí que cuando el Ministro Paul Reynaud se dirigió alParlamento para pedir el voto de la ley de 17 de agosto de 1948 de plenospoderes, se acudió a pesar de una fuerte oposición fundamentada en elartículo 13 de la Constitución, al procedimiento del “decreto-ley”.

A partir de la V República, con la promulgación del Texto Fundamentalde 1958, sostiene Hauriou que las prácticas inconstitucionales de la IVRepública producen una lección derivada de ciertas comprobaciones “quelos hombres políticos y los especialistas de Derecho Constitucional ha-bían hecho desde 1918: imposibilidad por el Parlamento de conducir bienel conjunto de su obra legislativa, a partir del momento donde la ley,

53 PRELOT, Marcel, Précis de Droit Constitucionnel, París, 1950, p. 447.54 Ob. Cit. p. Cit.55 MORANGE, Georges, la loi du 8 février 1946 et la procedure, des décrets lois, Revue duDroit Public et de la Scienci Politique, N° I, 1946, p. 145.56 BURDEAU, Georges, Ob.Cit. p. 551.


penetrando en el dominio económico, llega a ser a la vez más técnica ymás compleja. Además, el deseo del Parlamento de eludir la responsa-bilidad de medidas económicas y financieras que son necesarias, peroimpopulares”.57

4.3 ALEMANIA Y LA TEORÍA DE LOS LÍMITES INMANENTES

En el Derecho alemán el Parlamento se encuentra también en libertadde regular todo aquello que proviene de su propia competencia o, alcontrario, de autorizar al gobierno a tomar medidas sobre esa materia.Sin embargo, si bien es cierto que el Budestag posee sobre este sujetoun poder de apreciación, este poder discrecional no es ilimitado, ya que deesa forma la Asamblea podría rehuir su responsabilidad, lo cual debe evi-tarse a todo precio. Los límites inmanentes en el dominio del poder dedelegación están determinados por las ideas fundamentales que se en-cuentran en la base de una Constitución parlamentaria y democrática.

Esta opinión ha sido sostenida por la Corte Constitucional alemana. Alsubrayar que ninguna disposición puede ser comprendida aisladamente,por cuanto ella representa una parte de un conjunto del cual no puededisociarse, la Corte ha declarado que para interpretar una norma consti-tucional, los principios fundamentales que la apuntalan deben ser tomadasen consideración. En ese orden de motivos las disposiciones constitucio-nales deben interpretarse de tal manera que sean compatibles con losprincipios de base de la Constitución. O para decirlo como lo hacen losjuristas franceses: los principios generales deben ser respetados.

La separación de poderes y la prioridad de la ley son principios funda-mentales de la Constitución. De allí se deduce que ellos deben ser toma-dos en consideración, al hacer la interpretación del artículo 80 de laConstitución, artículo que regula las condiciones dentro de las cuales ladelegación del poder legislativo es admisible. De este principio, caracte-rizando el Estado de Derecho, resulta que toda ley de habilitación debetomarlo en cuenta.

57 HAURIOU, André: Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, París, 1970, p. 892.


Dicho esto, queda prohibido al legislador delegar su poder por una mate-ria en su totalidad. Pues, para otorgar tal autorización el Parlamentoviolaría el principio de separación de poderes. La delegación no se ad-mite sino para un objetivo especial y parcial. Es cierto que la delegaciónfacilita y acelera la reglamentación de una materia, pero es necesariotener en cuenta lo que se arriesga, por el empleo frecuente del procedi-miento de habilitación, y que el principio de separación de poderes seauna simple fórmula, ya que de hecho tal procedimiento no sería sola-mente una delegación del ejercicio del Poder Legislativo, sino que equi-valdría a una transferencia del poder Legislativo al Ejecutivo.

De allí resulta que el Parlamento, cuando delega el ejercicio del PoderLegislativo, está obligado a observar las restricciones que le imponen laestructura de la Constitución y los principios fundamentales, así se con-forma un Estado de Derecho, tal cual como se presenta hoy dentro de lallamada democracia parlamentaria. La doctrina alemana llama a estasrestricciones “los límites inmanentes”; ellos no pueden ser franqueadospor el legislador. Los límites inmanentes no deben ser confundidos conlas restricciones que están expresamente prescritas por la Constitución;en Derecho francés, por el artículo 38 y en Derecho alemán, por elartículo 80 de la Ley Fundamental.

El análisis hecho en particular por la Constitución alemana no está des-provisto de valor cuando se aplica a la interpretación de otras constitu-ciones, Triepel58 subraya que “las restricciones relativas al derecho dedelegación (los límites inmanentes) se imponen a todos los estados de-mocráticos. Solamente los monárquicos no están obligados a respetar laseparación de poderes”. En efecto, las conclusiones que derivan delderecho alemán son, en la medida en la cual se relacionan con el domi-nio reservado a la ley, igualmente válidas para el Derecho venezolano,

58 TRIEPEL, Delegation und Mandatim offentlichen, 1942; p. 121, Cit. por DICKSCHAT,L’article 38 de la Constitución et la Loi d’habilitation du 22 Juin 1967, en Revue du DroitPublic et de la Science Politique, 1968, p. 841.


visto que ellas provienen de un principio que domina tanto el DerechoConstitucional venezolano como el alemán: la separación de poderes.

Pero no debe olvidarse que el alcance de este principio de separación depoderes fue considerablemente reducido en derecho francés y, el Parla-mento no es únicamente el órgano que produce poderes normativos.Pero hablar del principio de separación de poderes no quiere decir deninguna manera que haya separación en todo sentido, tal cual como laconcibió Montesquieu.59

La delegación por una duración ilimitada conduce a desviar al Parla-mento de su función esencial, lo cual lleva a desnaturalizar el principiode separación de poderes. Dicho mecanismo puede ser violado de dosmaneras diferentes: bien por la delegación de una materia en su totali-dad al gobierno, bien mediante delegación por una duración ilimitada.Para Dicschat:60 “Se puede concluir que a pesar de los cambios que hanexperimentado las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Eje-cutivo, la separación de poderes permanece válida e impone al Parla-mento, deseoso de delegar sus funciones, los llamados “límitesinmanentes”. El Poder Legislativo no tiene, en consecuencia, el derechode delegar una materia en su totalidad al gobierno; ella no sabría habili-tar al órgano ejecutivo sino para un dominio bien preciso”.

4.4 LA INFLUENCIA DE LA DOCTRINA ITALIANA EN LA AMÉRICALATINA

El artículo 76 de la Constitución italiana en vigor se encuentra concebi-do en los siguientes términos:

“El ejercicio de la función legislativa no puede ser dele-gado al gobierno sino con determinación de principios ycriterios de dirección, solamente por un tiempo determina-do y para objetos determinados”.

59 Como se sabe, el principio de separación de poderes, no puede entenderse en formaabsoluta en la actualidad.60 Art. Cit. p. 842.


Podemos afirmar, siguiendo a Barile, que “el Instituto de la Legislacióndelegada queda racionalizado por la Constitución, ya que si existe unaley de delegación del Parlamento, dicha ley no emanó bajo la forma dedecreto legislativo”.61

El artículo 76 pone límites claros y precisos62 al ejercicio de la potestaddelegada, que son los siguientes:

a) Un límite de competencia: La legislación delegada (salvolo referente al indulto y a la amnistía) sólo puede ser ejercidapor el gobierno.

b) Un límite de contenido: “gli oggetti definiti” (el objetoque se define), lo cual significa que se debe indicar medianteuna determinación bien clara e inequívoca, el ámbito de mate-ria comprendido en la delegación.

c) Límite de tiempo: Es decir, que la delegación debe hacer-se “per tempo limitato”, conforme al citado artículo 76, locual impone que el gobierno pueda proveer mediante actossucesivos.

d) Límite a la discrecionalidad: El gobierno no puede actuarsino respetando el principio y criterio directivo del Parlamento.

e) Límite de forma: En el sentido de que todas las leyes dele-gadas deben revestir la forma de decreto emanado del Presi-dente de la República.

Digamos en fin, que dentro del Derecho italiano subsiste la posibilidadde revocar la delegación. El mismo órgano que la confiere, la revoca.

61 BARILE, Paolo: Corso di Diritto Costituzionale, Padua, 1962, p. 180 y ss.62 BARILE , Paolo: Istituzioni di Diritto Pubblico, Padua, 1972, p. 274 y ss.


Así mismo, el Parlamento italiano quiere conservar cierto control sobreel órgano objeto de la delegación, a fin de garantizar o asegurarse elrespeto de los principios fundamentales que dictó en el caso concreto dela delegación. Aquí, la ley de delegación prevé la existencia de una co-misión parlamentaria, la cual se afinca en la necesidad de vigilar al go-bierno e informar al Poder Legislativo sobre las actividades del Gobiernoen el ejercicio de la legislación delegada. Como expresa Mortati, por elhecho de ejercer una competencia extra ordinem condicionando tal ex-cepción al juicio del Parlamento”.63

4.5 LA CONSTITUCIÓN BRASILERA DE 1967 Y EL PROCESOLEGISLATIVO

La Constitución brasilera de 1967, actualmente en vigor, inscribe en suscánones (Art. 49, Nº IV), la legislación delegada dentro del procesoformativo de la ley. Este aspecto no se puede asimilar a los decretos-leyes consagrados en las anteriores constituciones.64

De manera que conforme al texto de 1967, el Presidente de la Repúbli-ca puede promulgar decretos-leyes cuando el Parlamento está en plenoproceso de funcionamiento. No se requiere el receso de las CámarasLegislativas. Al contrario, se supone que el Congreso debe encontrarseen actividad, a los efectos de que pueda rechazar o aprobar un decreto-ley del Ejecutivo dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de lapromulgación. La aprobación será tácita si el Congreso, dentro de eseplazo, no emite opinión negativa al respecto.

No obstante, el Presidente de la República sólo podrá expedir decretosleyes com forca de lei, conforme a estas dos únicas condiciones:

a) Urgencia en el decreto de la norma de Derecho Positivo.

63 MORTATI: Istituzione di Diritto Pubblico, Ob. Cit. p. 633.64 Todas las Constituciones de los Estados Unidos del Brasil fueron publicadas por el Insti-tuto de Estudios Políticos, en un tomo bajo la dirección del profesor T.B. CAVALCANTI,Madrid, 1958.


b) Interés Público relevante.

Este punto ha sido interpretado por el Supremo Tribunal Federal de losEstados Unidos del Brasil cuando se planteó la cuestión de inconstitu-cionalidad del Decreto-Ley 322, de 7 de abril de 1967, como una condi-ción que asume carácter político y que queda librada a la discrecionalidadde los jueces en cuanto a la oportunidad o conveniencia, a juicio delPresidente de la República, quien pide las medidas y el Congreso, quelas concede.65

¿Puede en el Brasil un decreto con fuerza de ley procedente del Presi-dente de la República revocar una ley elaborada por el Congreso Nacio-nal? Para la doctrina brasilera, si la facultad de legislar se otorga alPoder Ejecutivo, tal facultad envuelve no sólo la de modificar sino tam-bién la de revocar en su totalidad un texto sancionado por las Cámarascomo texto legal.

En caso de que el Congreso apruebe un decreto-ley, cuyo texto no en-cuadre en la delegación constitucional o texto de la ley autorizante, sepregunta si ello convalidaría el vicio intrínseco de nulidad que apareja.Para el autor brasilero Andrade: “la situación depende de la materia deque trate. Si se trata de aspectos referentes a seguridad nacional o fi-nanzas públicas, dicha nulidad no quedaría convalidada”.66

De igual manera, en el Derecho Constitucional brasilero expresa la Cons-titución que el Presidente de la República sólo podrá expedir decretos-leyes, com forca de lei atendiendo a dos presupuestos únicos:

a) Urgencia en el decreto de la norma de Derecho Positivo.

b) Interés público relevante.

65 Supremo Tribunal Federal de los Estados Unidos del Brasil, sesión de 23 de agosto de1967, Rec. Extraordinario Nº 62.731 del Estado de Guanabara.66 ANDRADE GIL, Otto: Os Decretos-Leis na Contituicao de 1967.


En lo que respecta a las materias que deben constituir objeto de losdecretos-leyes, la Constitución limita dichas materias a dos grandes ca-tegorías:

1. Seguridad Nacional; o

2. Finanzas Públicas

En cuanto a la seguridad nacional, el texto fundamental de ese país nodefine el concepto de seguridad nacional,67 y en lo que concierne a lasfinanzas públicas, el concepto amplio comprende, no sólo las normas deDerecho Financiero del Texto Fundamental, sino también todos los insti-tutos que tanto la ley como la doctrina consideran como integrando laactividad financiera del Estado.

En el primer año de vigencia de la Constitución de 1967 fueron dictados,conforme al Art. 58 de dicho texto, treinta y dos decretos leyes, loscuales, conjugados con la facultad que tiene el Presidente de la Repúbli-ca para enviar proyectos de ley en virtud de la iniciativa legislativa, con-forman una aceleración de la tarea legislativa que se inició con las ActasInstitucionales I y II y prosigue con nuevos institutos aceptados por laConstitución vigente, como la legislación delegada (Art. 49, Nº IV).

Digamos, por último, que tanto durante la llamada República de Transi-ción como durante la República Militar, las Cámaras Legislativas hanpermanecido cerradas a la satisfacción de las necesidades del Estado.Como dice Roett, “su actividad posterior ha estado llena de interrupcio-nes cumpliendo un papel marginal”.68

67 El concepto de seguridad nacional aparece un poco vago e indefinido, ya que puede envol-ver todo aquello que concierne a la defensa e integridad del territorio, independencia, supervi-vencia y paz del país, así como también sus instituciones y valores materiales o moralescontra amenazas externas o internas.68 ROETT, Riordan: Brasil: Politics in a Patrimonial Society, Boston, 1972, p. 62.


4.6 LA INTERPRETACIÓN JUDICIAL SOBRE LA MATERIA ENCOLOMBIA

En Colombia existen, siguiendo a Vidal Perdomo, varios tipos de decre-tos: a) decretos legislativos; b) decretos extraordinarios; c) decretosespeciales; d) decretos ejecutivos, cubiertos estos últimos por la suges-tiva terminología de reglamentos constitucionales que le dio el Consejode Estado.69 Los primeros tienen vigencia durante el “estado de sitio”.70

Los decretos extraordinarios resultan de las facultades del mismo ordenque puede otorgar el Congreso al Gobierno, conforme a lo previsto en elartículo 76, ordinal 12 de la Constitución y deben ser dictados sobrematerias precisas de la autorización y por un tiempo (“pro tempore”)señalado de antemano. En realidad, se trata aquí de la verdadera dele-gación legislativa del Congreso hacia el gobierno. En ese sentido el ordi-nal 12 del Art. 76 autoriza al Congreso para “revestir pro tempore alPresidente de la República, de precisas facultades extraordinarias, cuandola necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.

De la disposición constitucional transcrita se infieren tres característi-cas fundamentales:

69 VIDAL PERDOMO, Jaime: Actos Normativos del Gobierno, en Perspectivas del DerechoPúblico en la Segunda Mitad del siglo XX, Tomo IV, Madrid, 1969, p. 569.70 Al referirse a este tipo de decretos, la Corte Suprema de Justicia colombiana, en sentenciade 10 de agosto de 1948, entre otras cosas: “la Constitución sigue rigiendo, claro está, durantela alteración del orden, pero su vigencia ordinaria se suspende, como la de todas la leyes,mientras dura la perturbación, para dar entrada a su vigencia extraordinaria, de legalidadmarcial, en cuanto sea ello necesario para que se cumpla por el Jefe del Estado una misión tangrave y alta que lo coloca, por previsión del constituyente, por encima, transitoriamente, delcuerpo soberano legislativo del país, pues es notorio que en las emergencias de alteración delorden interno, la acción del gobierno para restablecerlo debe cumplirse, sin la asistencia,colaboración o control del congreso, ante el cual tendrá sí, que comparecer a explicar suconducta y sus actuaciones, una vez que la normalidad se haya restablecido”. Cit. porCONSTAIN, Alfredo: Elementos de Derecho Constitucional, Bogotá, 1959, p. 342.


1. Las facultades deben ser limitadas en el tiempo. Es decir, la tem-poralidad, en el sentido de que las facultades deben darse al Presidente“por el tiempo que se creyera necesario”.

2. Deben ser precisas. Precisas equivale a necesarias. Este aspecto hadado lugar a múltiples interpretaciones en el vecino país. Inclusive, laCorte Suprema de Colombia interpretó un acto del Congreso que inves-tía al Presidente en 1931 de facultades para tomar las medidas financie-ras y económicas “precisamente indispensables para conjurar la crisis”en una forma amplia y vaga, lo cual produjo varios votos salvados y unainteresante controversia de tipo doctrinario. Decía el tratadista colom-biano Copete Lizarralde comentando tal sentencia: “Una ley que inves-tiera de facultades extraordinarias al Presidente para dictar las medidaseconómicas conducentes a sortear la crisis económica, no sería precisa;pero si la ley investiera al Presidente para variar las tarifas de aduana yelevar el impuesto de timbre, tendría a nuestro entender la precisiónexigida por la Constitución.71

3. Cuando las necesidades lo exijan o la conveniencia lo aconseje.Esta es una materia que corresponde a la libre apreciación del Con-greso. La delegación legislativa puede ejercerse no sólo en receso delas Cámaras sino también durante el funcionamiento de las mismas.No existen razones jurídicas ni semánticas para pensar que la conce-sión de facultades extraordinarias se debe limitar a la época de recesode la Cámaras Legislativas.

Los decretos especiales son aquellos que dicta el Presidente de la Re-pública autorizado por la ley para celebrar contratos, negociar emprésti-tos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de laórbita constitucional.

71 COPETE LIZARRALDE, Álvaro: Lecciones de Derecho Constitucional, Bogotá, 1960, p.180.


En cuanto a los Decretos Reglamentarios, ellos suponen la potestad re-glamentaria.

En fin, los reglamentos constitucionales se dictan en virtud de expresasdisposiciones constitucionales, sin mediación de leyes especiales.

5. ANTECEDENTES EN VENEZUELA

5.1 LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1945

Las normas jurídicas en materia de habilitaciones legislativas aparecieronen Venezuela en la areforma constitucional de 1945, al siguiente tenor:

a) Entre las atribuciones del Congreso se expresó lo siguiente.:

“Autorizar temporalmente al Presidente de la República,para ejercer determinadas y precisas facultades extraor-dinarias destinadas a proteger la vida económica y finan-ciera de la Nación cuando la necesidad o la convenienciapública lo requieran (Art. 78, Ord. 23º)”.

b) En concordancia consta disposición, se agregó otra novedad, entrelas atribuciones del Presidente de la República en Consejo de Ministros:

“Ejercer en los términos que fije el Congreso la facultadde dictar medidas extraordinarias destinadas a protegerla vida económica y financiera de la Nación, cuando lanecesidad o la conveniencia Pública lo requieran”. (Art.104, Ord. 29).

La Exposición de Motivos a dicha Reforma Constitucional,72 propuestapor el Presidente Medina Angarita al Partido Democrático Venezolanoen 1943 y acogida por dicha organización política, la cual se encargó depropiciarla en el Congreso y asambleas legislativas de los estados, sos-

72 D. de Deb. Carn. del Sen. Nº 13, 27 de mayo de 1944, mes lI, p. 7.


tiene que hasta ese momento, las medidas extraordinarias eran acorda-das por el Presidente de la República en Consejo de Ministros (Consti-tución de 1936).

“En ese proceso no ha tenido intervención alguna el Po-der Legislativo sino para juzgarlo como acto ejecutivo. Laacción del Congreso Nacional ha estado en cierto modo almargen de su formación y desarrollo. Es evidente que lascaracterísticas de apremio e imprevisibilidad propias delas situaciones confrontadas por las medidas extraordina-rias y la frecuencia y rapidez con que se modifican y trans-forman, no admiten la posibilidad práctica de que el PoderLegislativo sea el que directamente asuma la función deresolverlos; pero sí acepta que este Poder, en forma habi-litante, tenga una oportuna y necesaria intervención”.

Las características de las facultades extraordinarias que se concedenen la reforma de 1945 al Poder Ejecutivo están previstas en el Art. 78,ordinal 23 y Art. 104, ordinal 29 de dicha reforma, pero las condicionesde ejercicio que comportan limitaciones son las siguientes:

1. La autorización debe ser de carácter temporal.

2. Las facultades que se conceden serán determinadas y precisas

3. Solamente se otorgarán para Proteger la vida económica y financierade la Nación.

4. El Congreso Nacional sólo podrá otorgarlas cuando la necesidad o laconveniencia política lo requieran.

En los debates que precedieron la sanción a esta enmienda constitucio-nal fueron muy contadas las intervenciones sobre el tema concreto de laautorización legislativa para facultades extraordinarias al Presidente dela República. En su contra se dijo que con la reforma eran “abrumado-

100 HUMBERTO J. LA ROCHE

ras las facultades del Presidente de la República”.73 En favor se sostu-vo que “el artículo que se refiere al Poder Legislativo permite que ésteconceda al Ejecutivo determinadas facultades extraordinarias para quepueda acudir en salvaguardia de la vida económica y financiera de laNación”, agregándose que el otro artículo, el que se refiere a las atribu-ciones del Presidente de la República, “le faculta para ejercer esas fa-cultades extraordinarias, pero en los términos contenidos en la Leysancionada por el Poder Legislativo”.74

También se justificó en el Congreso la institución que se estudia afir-mando que “estas atribuciones, lejos de fortalecer al Poder Ejecutivo,más bien están destinadas a crear un medio mucho más moderado quela presente Constitución pone en manos del Gobierno con la supresiónde las garantías constitucionales en casos de emergencias”.75

5.2 EL TEXTO DE 1947 Y LA REGULACIÓN DE LASHABILITACIONES LEGISLATIVAS

La Constitución de 1947, producto del constituyente que siguió al llama-do movimiento revolucionario del 18 de Octubre de 1945, estampó en suarticulado el mismo texto contenido en la reforma de 1945. Y aun cuan-do el tratadista venezolano Ambrosio Oropeza considera que “nada sedecía en ésta (se refiere a la Constitución de 1947) acerca de una facul-tad que se consideraba desde 1945, por virtud de la cual el Presidentepodría dictar medidas extraordinarias destinadas a proteger la vida eco-nómica y financiera de la nación en los términos que fijare el CongresoNacional”,76 es bien cierto que en 1947 se repiten casi textualmente,como se verá a continuación los términos de la Constitución del 45.

73 Ver Int. Dip. BLANCO, Andrés Eloy, D. De Deb. De la Cam. De Dip. Nº 30, Mes III,Caracas: 6 de julio de 1944, p. 1074 Int. Dip. GUTIÉRREZ ALFARO, Tito, D. De Deb. de la Cam. Nº 30, mes III, Caracas, 6de julio de 1944, p. 14.75 Int. Sen. VILLALBA, Jóvito, Diario de Deb. del Congreso Nac. Nº 3, sesión del 23 de abrilde 1945, p. 20.76 OROPEZA, Ambrosio: La Nueva Constitución Venezolana, Caracas, 1969, p. 453. 77


Artículo 162. Las Cámaras Legislativas, como Cuerpos co-legislado-res, tienen las siguientes atribuciones: 9ª. Autorizar temporalmente, alPresidente de la República para ejercer determinadas y precisas facul-tades extraordinarias destinadas a proteger la vida económica y finan-ciera de la Nación cuando la necesidad o la conveniencia pública lorequieran.

Artículo 198. Son atribuciones y deberes del Presidente de la Repúbli-ca; ordinal 30. Ejercer en los términos que fije el Congreso, las faculta-des extraordinarias a que se refiere el ordinal 9º del artículo 162 de estaConstitución.

En realidad estas disposiciones no tuvieron mayor repercusión en laConstituyente de 1947,77 y por la efímera vida de dicha Carta, no existiótampoco ningún caso concreto en que fuera aplicada.

Dentro de un esquema comparativo entre las constituciones de 1945 yde 1947, no existen diferencias de fondo, en lo que concierne a las limi-taciones establecidas por el ordenamiento constitucional, aun cuando síes conveniente señalar los siguientes rasgos distintivos:

1) Mientras en la Constitución de 1945, las medidas extraordinarias,las confiere el Congreso (es decir, el órgano legislativo), en la de 1947se trata de las atribuciones comunes a ambas cámaras como cuerposcolegiados.

2) En lo concerniente a las atribuciones del Presidente de la República,la Constitución de 1945 las confiere a éste en Consejo de Ministros; encambio, la de 1947, se las da por sí; es decir, sin la colaboración delConsejo de Ministros o de un Ministro cualquiera.

77 Debe observarse, sin embargo, que el proyecto tal cual como fue redactado, experimentóbeneficiosas modificaciones que le imprimieron nuevas contexturas, tal cual como se haseñalado, en los artículos 162 y 168. Ver Int. Dip. SUÁREZ ROMERO y Caldera D. de Deb.As. Nac. Const. Nº 49, Caracas, 31 de mayo de 1947, pp. 15 y 16.


5.3 SU OMISIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE 1953

La Constitución de 1953 no incluye en su texto lo referente a habilitacio-nes legislativas. El proyecto de esa Constitución establecía dentro deltítulo referente a los deberes y atribuciones del Presidente de la Repú-blica un numeral redactado al siguiente tenor:

“Ejercer la facultad de dictar medidas extraordinariasdestinadas a proteger la vida social, económica y finan-ciera de la Nación cuando la necesidad o la conveniencialo requiera, conforme a lo previsto en esta Constitución”.

Al someterse a discusión esta disposición del Proyecto, se aprobó sumodificación en esta forma:78

“Dictar las medidas que juzgue convenientes para preser-var en toda forma la seguridad de la Nación para la con-servación de la paz social y el mantenimiento del ordenpúblico”.

Pero en la tercera discusión fue aprobada una moción del representanteMontes Santander, pidiendo la eliminación de esa norma. Al efecto, sos-tuvo dicho representante que dejar tal atribución en la forma definitivade la Carta Fundamental, tan amplia y precisa, está en contradiccióncon el espíritu de la Constitución, que se ha caracterizado, precisamen-te, por su precisión y su claridad taxativa”. Además agrega, se prestaríaa que la suspicacia de los que siempre andan a la caza de los aspectosnegativos que estamos elaborando con espíritu democrático nos la en-rostraran como una iri constitución”. Alegó dicho diputado que esamateria debe ser objeto de una ley especial que la reglamente, y mien-tras se elabore dicha ley se incluya la materia en una disposición transi-toria que podría estar inserta en la parte final de la Constitución.79

78 Prop. Dic. VALECILLO ÁÑEZ, D. De Deb. As. Nac. Const. De los EE.UU. de Venezue-la, Mes III, Nº 44, Caracas, 17 de marzo de 1953, p. 801.79 Ver D. de Deb. Cit. p. 973.


No obstante que esta proposición fue aprobada, no se incluyó la disposi-ción transitoria a que se refería el orador.

6. DE LAS CONDICIONES PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN

El artículo 190 del Texto Fundamental venezolano expresa que son atri-buciones del Presidente de la República, en Consejo de Ministros:

8º. “Dictar medidas extraordinarias en materia económicao financiera cuando así lo requiera el interés público yhaya sido autorizado para ello la ley especial”.

Es conveniente determinar el alcance de esa disposición. Para ello ana-lizaremos las diferentes acepciones contenidas en los términos de lanorma. No obstante, debe advertirse que la omisión de uno cualquierade los presupuestos indicado, puede llegar a infectar de nulidad el actode que se trate, independientemente de las otras consecuencias que di-cha nulidad extraña.

6.1 ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ENCONSEJO DE MINISTROS

Cuando la norma constitucional se refiere a una atribución del Presiden-te de la República en Consejo de Ministros, se está concediendo al Jefedel Estado una potestad, un poder. No se le reconoce un derecho, porcuanto el ejercicio de dicha potestad es posterior a la Constitución. Di-cho poder deriva de la misma disposición que se contempla.

Debe observarse, sin embargo, que el órgano llamado a decidir si lospoderes extraordinarios se solicitan, es el Consejo de Ministros. Si dichocuerpo, por mayoría absoluta, negare la proposición del Presidente de laRepública en el sentido indicado, la petición no procedería, aun cuandodebe advertirse que queda en manos del Presidente remover a aquellosMinistros que no votaron a favor de su proposición y designar otros.


No obstante, la Procuraduría General de la República ha opinado que“en Consejo de Ministros es el Presidente quien decide, sin que los mi-nistros puedan imponerle su opinión, aunque sea mayoritaria”.80

A nuestro juicio, no existen las suficientes razones constitucionales paraque dicho criterio de la Procuraduría General pueda ser admitido sinreservas. Pensamos que una interpretación sistemática de la Constitu-ción entraña la necesaria fuerza del voto ministerial dentro del Consejode Ministros.

6.2 MOTIVOS DEL PODER LEGISLATIVO PARA AUTORIZAR LASMEDIDAS EXTRAORDINARIAS

En ese sentido el Congreso está dotado de cierta discrecionalidad, auncuando ello no significa que el cuerpo autorizante pueda otorgar habili-taciones legislativas al margen de lo dispuesto en la misma Constitución.

Existe una diferencia fundamental entre la reforma constitucional de1945, ratificada en 1947 y la Constitución vigente, sancionada el 23 deenero de 1961. Dicha diferencia consiste en que la nombrada en últimolugar exige una ley especial para que se concedan al Presidente de laRepública las medidas extraordinarias pautadas en el contexto de dichanorma. Cuando se debatió la materia en el seno de la Comisión de Re-forma Constitucional, la tesis que prevaleció estaba orientada a consi-derar que, dada la gravedad de la materia, se imponía la necesidad deprever que la misma fuese considerada mediante dictación de una leyespecial.81

Este aspecto limita en el fondo la previsión anotada. Si no existiera laobligación de dictar ley especial, el Poder Ejecutivo habría podido recu-

80 Doctrina General de la Procuraduría, dictamen de 15 de noviembre de 1968, Consejo deMinistros, Naturaleza, Caracas. 1968, p. 39.81 Debe observarse que la Comisión de Reforma Constitucional también discutió una dispo-sición del Proyecto de Constitución, en la cual se consideraba esta materia como atribucióndel Poder Legislativo. Ver Actas de la Com. de Ref. Constitucional. Tomo 1, Vol. 1, p. 190.


rrir válidamente a otro expediente (emergencia, suspensión de garan-tías) sin necesidad de las facultades extraordinarias autorizadas por elCongreso. Como se expuso en la Cámara de Diputados,82 éste sería uncamino mucho más peligroso porque, ello escaparía totalmente al con-trol del Congreso.

A la luz del análisis del ordinal 8º , artículo 190 de la Constituci6n, serequiere lo siguiente: 1º Que las medidas extraordinarias versen sobremateria económica o financiera. 2º Que el interés público lo requiera. 3ºQue la autorización conste en ley especial. Desde el punto de vista de lateoría del Derecho Constitucional se ha prescrito también: a) Que laautorización se otorgue por tiempo determinado;83 b) Que sólo se con-ceda para ejercer determinadas y precisas facultades.

La apreciación de la procedencia de estas condiciones queda en manosdel órgano soberano. En esa línea de pensamiento algunos autores se-ñalan que en razón de la urgencia de las medidas a tomar, o en razón dela impopularidad de las mismas, o en fin, de la situación extraordinariaque desde el punto de vista económico y financiero exista, se exige laintervención del gobierno dotado de un aparato dinámico y eficaz pararesolver dicha situación. La normativa constitucional, afirma el doctorJosé Muci-Abraham, parte de la idea de que en un momento dado lasituación económica y financiera de la Nación puede presentar ciertascaracterísticas que se apartan de lo común y que la hacen mutable, cam-biante o variable en alto grado, al punto de que no es posible hacerlefrente con reglas que se pretendan permanentes o duraderas.84

82 Ver Int. Dip. Rafael CALDERA, D. de Deb. Cam. de Dip. Nº 34, 3 de junio de 1961, p.1.020.83 La Constitución colombiana establece que las facultades extraordinarias deben concedersepro-tempore y en los dos casos en que se han otorgado estas facultades en Venezuela siemprese ha estipulado una duración determinada (un año).84 MUCI ABRAHAM, José: El proyecto de Medidas Extraordinarias, El Nacional, Caracas27 de mayo de 1974.


6.3 INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY AUTORIZANTE

Otro punto interesante consiste en analizar si procede la acción de in-constitucionalidad total o parcial de la ley que autorice al Poder Ejecuti-vo para dictar medidas extraordinarias. En el Derecho Constitucionalvenezolano es incuestionable la tesis según la cual estas disposicionesse someten al control jurisdiccional de la constitucionalidad. Es ciertoque el Poder Legislativo posee cierto poder discrecional en la aprecia-ción de las circunstancias que justifican la sanción de la ley autorizante,lo cual escaparía al control jurisdiccional de la constitucionalidad, perotambién es verdad que la ley a dictarse debe someterse a las prescrip-ciones constitucionales que rigen al efecto.

En esa línea de pensamiento el Proyecto de Ley de Medidas Económi-cas de Urgencia de 1961 fue atacada en la Cámara de Diputados, sos-teniéndose su presunta inconstitucionalidad.85

Los argumentos que al efecto se esgrimieron fueron en líneas generaleslos siguientes:

a) Conforme al texto del proyecto, las facultades extraordinarias a quese refiere el mismo no tienen limitación alguna y su interpretación debeser de carácter restrictivo.

b) La Ley en discusión violaría el artículo 226 de la Constitución quetextualmente dice:

“La Ley que establezca o modifique un impuesto u otracontribución, deberá fijar un término previo a su aplica-ción. Si no lo hiciere, no podrá aplicarse sino sesenta díasdespués de haber sido promulgada. Esta disposición no

85 Ver D. De deb. de la Cam. De Dip. Cit. Interv. Diputados Ignacio Luis ARCAYA yDomingo Alberto RANGEL, p. 976 y ss.


limita las facultades extraordinarias que se acuerden alEjecutivo Nacional en los casos previstos por esta Consti-tución”.

En las modificaciones de tipo impositivo a que se contrae el proyecto deLey referido, según se dijo, no se tomó en consideración la vacatiolegis a que se refiere el nombrado artículo 226. Es más, si dicha normarige para el Poder Legislativo, con sobra de razones debe imperar parael Ejecutivo.

c) El Presidente de la República en Consejo de Ministros no puede crearnuevos impuestos, aun en el caso de habilitaciones legislativas. Tal fa-cultad se reserva única y exclusivamente al Congreso. Sólo el PoderReglamentario compete a la rama Ejecutiva.

d) La Ley en discusión violaría en sus aspectos impositivos, sobre todoen aquello concerniente a las modificaciones de la Ley de Impuestosobre la Renta, el artículo 223 de la Constitución que establece:

“El sistema tributario procurará la justa distribución delas cargas según la capacidad económica del contribu-yente, atendiendo al principio de la progresividad, así comola protección de la economía nacional y elevación del ni-vel de vida del pueblo”.

La violación radicaría en que se discrimina en favor de las compañíaspetroleras, las cuales, según el proyecto no quedarían afectadas por lareforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta.

La Ley de Medidas Económicas de Urgencia fue sancionada sin tomaren cuenta las observaciones formuladas sobre su posible inconstitucio-nalidad y posteriormente no se hizo ninguna impugnación al respectoante la Corte Suprema de Justicia.

Distinto fue el caso de la Ley Orgánica de Medidas Extraordinarias enmateria económica y financiera de 1974, la cual no sólo fue atacada en


la Cámara de Diputados86 y en ciertos artículos de prensa87 por la im-precisión, contenida en algunas de sus disposiciones, sino también me-diante la demanda de inconstitucionalidad del doctor Ernesto SilvaTellerías ante la Corte Suprema de Justicia,88 , alegándose en favor desu inconstitucionalidad lo siguiente:

Dicha Ley Orgánica viola el ordinal 8º, artículo 190 de la Constitución,por cuanto que la misma no se limita a autorizar al Presidente de laRepública para dictar Medidas Extraordinarias, sino para reformar le-yes, o aún más, le atribuye al Presidente de la República la facultad delegislar, lo cual es muy distinto de la de dictar medidas extraordinarias.

Hasta la fecha, la Corte Suprema de Justicia no ha decidido sobre dichaimpugnación, en la cual, como punto interesante se sostiene la absolutaconstitucionalidad de la Ley de Medidas Económicas de Urgencia a quenos referimos anteriormente y establece una interesante comparaciónentre ambas, insistiendo en la inconstitucionalidad total de la Ley Orgá-nica de Medidas Extraordinarias en Materia Económica y Financiera.

CONCLUSIONES

De lo expuesto pueden derivarse las siguientes conclusiones:

1) Es imposible prescindir de la realidad latinoamericana en los análisisque se hagan sobre los fenómenos jurídicos de dicho continente. EnVenezuela, tal realidad ha influido poderosamente en la estructuraciónde las instituciones constitucionales, particularmente en lo que concier-ne al Poder Ejecutivo.

2) Existe en este país la institución conocida con el nombre de Habilita-ciones Legislativas, la cual consiste en la concesión de facultades al

86 Ver Int. Dip. Fernández, Vivas Terán y otros en los D. de Deb. de la Cámara de Diputadoscitados.87 Ver el artículo del Dr. MUCI ABRAHAM ya citado.88 Ver el texto completo de dicha demanda en el diario El Universal, de Caracas, del 19 de juniode 1974, pp. 1-20.


Poder Ejecutivo, por Ministerio de la Constitución, para dictar medidasextraordinarias con fuerza de ley, dentro de los límites que se fijen ysobre las materias contempladas por la ley autorizante.

3) En el análisis de la institución se distinguen estos dos aspectos: a) laexistencia de la ley de delegación que emana del Congreso, como si seatribuyese al Gobierno el poder de emitir normas jurídicas; y b) la leydelegada que deriva del Poder Ejecutivo y que puede tomar el nombrede Decreto Legislativo, Decreto con fuerza de Ley, Medida Extraordi-naria, etc.

4) Las medidas extraordinarias son de diferentes categorías. Al respec-to existe verdadera “anarquía terminológica”. El criterio que al efectopriva es el de llamar Ley Autorizante aquella que habilita al Poder Eje-cutivo y Medidas Extraordinarias a los actos de éste.

5) Las medidas extraordinarias se han justificado en Venezuela por elprogreso técnico de la sociedad industrial, el aumento constante de la po-blación y los cambios sucesivos en las estructuras económicas y sociales.

6) Los antecedentes de la institución se remontan en Venezuela a laConstitución de 1945, consagrándose entre las atribuciones del PoderLegislativo y también entre las facultades del Presidente de la Repúbli-ca, con estas características: a) La autorización debe ser de caráctertemporal; b) Las facultades que se conceden serán determinadas y pre-cisas; c) Únicamente se otorgarán para proteger la vida económica yfinanciera de la Nación; d) El Congreso Nacional sólo podrá otorgarlascuando la necesidad o la conveniencia política lo requieran.

7) En la Reforma de 1947 se ratificaron los requerimientos señalados yen 1961 se estableció la institución en esta forma: “Atribuciones delPresidente de la República en Consejo de Ministros: 8º Dictar medidasextraordinarias en materia económica y financiera cuando así lo requie-ra el interés público y haya sido autorizado para ello por ley especial”.Conforme a la letra de la Constitución se exigen las condiciones pauta-das en la citada disposición; pero siguiendo los antecedentes, el Dere-


cho Comparado y la doctrina jurídica, los dos únicos casos existentes enla historia Constitucional de Venezuela (Ley de Medidas Económicas deUrgencia de 1961 y Ley Orgánica de Medidas Extraordinarias de 1974)han tratado de ceñirse, además de lo expresado por la vigente Constitu-ción, a estos presupuestos: Temporalidad y facultades determinadas yprecisas.

8) Hay una diferencia crucial entre la Constitución de 1961 y los textosanteriores sobre la materia. Ella radica en que mientras la primera con-lleva la necesidad de que las Cámaras Legislativas promulguen una leyautorizante, los otros omiten tal circunstancia, lo cual le imprime ciertasuperioridad jurídica a la Corte sancionada el 23 de enero de 1961.

9) La determinación del alcance y limitaciones contenidas en el Institutode las Habilitaciones Legislativas es difícil y compleja, pero en todo caso,a pesar de todos los diversos problemas que al efecto se plantean, lainterpretación debe recurrir, no sólo al texto constitucional sino tambiéna sus principios, fuentes y al Derecho Comparado.

10) Es incuestionable la posibilidad de considerar esta materia comorecurrible de inconstitucionalidad mediante el control jurisdiccional. Ver-dad es que la apreciación de las circunstancias que justifican el llamadointerés público por la voluntad soberana del Congreso tiene carácterdiscrecional y escapa al control de constitucionalidad, pero toda incon-gruencia, no sólo de la Ley Autorizante, sino también de las MedidasExtraordinarias, con la propia Constitución, debe ser declarada de nuli-dad por la Corte Suprema de Justicia.

11) Tanto el texto de las Medidas Extraordinarias de 1974, como lasdisposiciones dictadas al amparo de la Ley de Medidas Económicas deUrgencia de 1969 tienen carácter reformista, sin que ello envuelva cam-bios de estructuras, debiendo colocarse dentro de las tendencias popu-listas que existen en América Latina.


La Justicia Constitucional y los ConflictosLimítrofes en el Interior de un Estado

(el Caso Venezolano)

“En Europa los ejércitos empujan las fronteras y las em-pujan con las bayonetas y los cañones. Ellas están marca-das por la ruina y la devastación. En nuestros países semodifican por una orden judicial. Las líneas son movidaspor geógrafos y topógrafos, sin otras armas que la cade-na y el compás. Los hitos que se colocan no son hitos deconquista sino de paz”.

Senador Richard Cass (1920)

SUMARIO:

Introducción.

1. Generalidades y Derecho Comparado: 1.1 Planteamiento delproblema.1.2 Derecho Comparado. 1.2.1 Estados Unidos de Amé-rica. 1.2.2 El caso de México. 1.2.3 República Federal Alemana.1.2.4 Italia y su división en regiones. 1.2.5 La Quinta RepúblicaFrancesa. 1.2.6 El Estado y las comunidades autónomas de España.1.2.7 La situación en otros Estados.


2. Las causas determinantes de una correcta integración delterritorio: 2.1 Los factores de influencia. 2.2 El proceso histórico.2.3 La Constitución de 1811. 2.4 Las situaciones excepcionales yel Poder Constituyente. 2.5 Valor constitucional de los límites entreEstados.

3. Las soluciones propuestas: 3.1 Procedimientos para dirimirconflictos limítrofes interestadales.3.2 Disposiciones constitu-cionales. 3.3 Las divergencias limítrofes interestadales.3.4 Basespara un avenimiento en materia de problemas limítrofes.

4. El marco jurídico y la delimitación de competencias: 4.1 El controljurisdiccional de la constitucionalidad. 4.2 Los litigios constitu-cionales. 4.3 El Amparo. 4.4 El orden de competencias y el comporta-miento de nuestro seudofederalismo. 4.5 Las incorporacionesterritoriales de tipo interestadal. 4.6 La actuación de los poderespúblicos en la solución de la controversia.

5. Antecedentes en Venezuela: 5.1 La Reforma Constitucional de1945. 5.2 El Texto de 1947 y la Regulación de las HabilitacionesLegislativas. 5.3 Su Omisión en la Constitución de 1953.

INTRODUCCIÓN

El problema de los ajustes territoriales de carácter interno es común a todaestructura política y la mayoría de las constituciones contienen disposicio-nes precisas para afrontarlo. Ello, con miras a mantener la vigencia e inte-gridad de la Constitución y encontrar el equilibrio deseado entre el interéslegítimo del Estado globalmente considerado y las colectividades territoria-les que lo integran, cuando éstas se sienten directamente afectadas.

En general, dicha normativa está inscrita en los cánones de la Constitu-ción o en la llamada Ley Fundamental del país de que se trate, pero entodo caso, e independientemente de su recurrencia, puede funcionarconforme a procedimientos diferentes:

a) Por el Recurso de Inconstitucionalidad (Justicia Constitucional), seataca la norma que vulnera el Texto Fundamental, con respecto a laregularidad de los actos estadales en materia de límites entre las colec-tividades particulares que lo integran.


b) Se traba la litis (Litigio Constitucional) por el Estado miembro afec-tado, mediante instancia originaria, primaria y única, por ante el órganojurisdiccional competente (casi siempre es el más alto tribunal de laRepública) y se sigue el procedimiento contenido en la Ley que regula lamateria.

c) A través del Amparo (Acción o Recurso). Aquí puede atacarse a lanorma. Pero, en general se ataca al acto. Se sigue el procedimiento delAmparo conforme a la Ley Especial existente, lo cual es muy discutible,solicitando del tribunal la decisión que proceda, por la vía pretoriana.

Estos tres mecanismos se afincan en el principio conocido con el nom-bre de “Supremacía de la Constitución”, entendida, según el decir delMaestro Verdú, como:

“una de las tres ideas maestras en el desarrollo de las ins-tituciones constitucionales en el mundo occidental”.1

Históricamente, esos procedimientos emergen y se manifiestan comoinstrumentos de defensa de la Constitución, es decir, como mecanismospara anteponer y hacer que resplandezcan los latos valores contenidosen el Texto Constitucional de un Estado. Así mismo, para prevenir suviolación, reprimir su desconocimiento y determinar su integridad y suevolución, tanto en sentido formal como desde el punto de vista de laconstitución material.

El maestro Fix Zamudio, en un penetrante estudio,2 distingue -a los efectosde sistematización en la materia- tres sectores difícilmente separablesen la realidad jurídico-constitucional, pero claramente interlegibles, con-forme al siguiente esquema:

1VERDÚ, Pablo Lucas: Problemática Actual de la Justicia Constitucional y del Examen deConstitucionalidad de las leyes. Boletín Informativo de la Universidad de Salamanca. Mayo-Octubre 1975, p. 99.2 FIX ZAMUDIO, Héctor: La Constitución y su Defensa (Ponencia general). México, 1984,pp. 84-85.


a) La Jurisdicción Constitucional de la Libertad (Derechos Humanos).

b) La Jurisdicción Constitucional Orgánica (Conflictos entre órganosdel Estado).

c) La Jurisdicción Constitucional de carácter internacional y comunita-rio (determinación de competencias de los Estados integrantes y de lapropia comunidad u organización internacional de que se trate).

1. GENERALIDADES Y DERECHO COMPARADO

1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Los conflictos limítrofes entre Estados, es decir, aquellos que se susci-tan entre los diversos poderes regionales, provinciales o de entes miem-bros, para determinar en el orden territorial el ámbito de sus respectivascompetencias, constituirán el foco principal de este trabajo.

Es obvio que todo lo referente a la admisión de nuevos Estados, la mo-dificación del territorio de los existentes, la reagrupación de aquellosque la buscan y la secesión de los inconformes, ha revestido cierta gra-vedad en las federaciones del pasado. No sería de extrañar que llegue aconstituir, dentro de su especial naturaleza, un punto álgido en ciertospaíses como España y su régimen de autonomías, o la misma comunidadeuropea, dentro de la cual el sentido de la unificación tiende a completaruna especie de Confederación de Estado.3

3 El caso de las regiones autónomas en el país ibérico se verá posteriormente. En cuando a laComunidad Europea, a pesar de que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeasrecoge en forma persistente el principio de la Autonomía Institucional de los Estados-Miembros, según el cual el derecho comunitario no altera las relaciones de reparto de compe-tencias establecido en el seno de los mismos por su respectiva Constitución o Ley Fundamental,y a pesar de que las obligaciones comunitarias se deben cumplir a través de las instanciaspolíticas procedentes de conformidad con el derecho interno de cada Estado, no han dejado depresentarse casos, principalmente en la República Federal Alemana, de intentos de interven-ción de los Lander en problemas que atañen a la misma comunidad (ver MORAWITZ,Rudolf: La Colaboración entre el Estado y los Entes Autonómicos territoriales en la Comu-nidad Europea. Traducción y notas de Antonio Jiménez Blanco. Madrid, 1985).


No obstante, tal problemática está lejos de afectar únicamente a losEstados compuestos o simplemente descentralizados. Es preocupantetambién en otras entidades de diversa naturaleza. Se impone, por consi-guiente, una breve incursión en el Derecho Comparado, a los efectosdesconocer en forma sucinta las diversas soluciones enmarcadas en lostextos constitucionales.

1.2 DERECHO COMPARADO

1.2.1 Estados Unidos de América

Las herramientas y técnicas utilizadas para solucionar la problemáticaen orden a conflictos constitucionales y determinar la integridad de losterritorios abarcados por los respectivos entes o estados miembros, sur-gieron históricamente en los países federales como necesidad de resol-ver las controversias, no sólo de los Estados miembros con el podercentral, sino también entre ellos mismos.

De allí que la Constitución Federal de los Estados Unidos de América de1787, pudiese establecer en su Art. 3º, Sección 2ª, inciso 1º, lo siguiente:

“El Poder Judicial se extenderá a... las Controversias enlas que los Estados sean una de las partes; a las Contro-versias entre dos o más Estados (entre un Estado y los ciu-dadanos de otro Estado), entre Ciudadanos de diferentesEstados; entre Ciudadanos del mismo Estado que recla-man Tierras bajo Concesiones de otros Estados y entre unEstado y los ciudadanos del mismo, y Estados extranjeros(Ciudadanos o súbditos).

Este derecho de los tribunales federales fundamenta a su vez, la compe-tencia atribuida a la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos,en orden a declarar inconstitucionales las leyes de Congreso, tal cualcomo quedó establecido en el célebre caso Marbury vs Madison.4

4 L. CRANCH, 137 (1830).


Igualmente el Art. IV, Sección 3, párrafo primero de dicho Texto Funda-mental está redactado al siguiente tenor:

“El Congreso puede aceptar nuevos Estados en esta Unión;sin embargo, ningún Estado podrá formarse o erigirse den-tro de la jurisdicción de otro Estado; no podrá formarseEstado alguno mediante la fusión de dos o más Estados opartes de Estados, sin el consentimiento de las Legislatu-ras de los Estados afectados y del Congreso”.

Estas dos previsiones constitucionales garantizan la integridad territorialde cada uno de los cincuenta entes que integran ese país federal. Ocomo afirmó el Juez Chase de la Corte Suprema de Justicia americana:

“Los Estados Unidos de América han llegado a constituir unaunión indestructible formada por Estados indestructibles”.5

La indestructibilidad de los Estados a que alude la disposición indicadaes considerada como axioma doctrinario que tiende a legitimar la verte-bración constitucional existente en ese país”.6

Algunos problemas se han presentado a lo largo de la historia americanaen más de doscientos años de vida del régimen constitucional respecti-vo. Al referirse al modelo americano de justicia constitucional, Alexisde Tocqueville en su obra magistral De la Démocratie en Amérique,7

expresa lo siguiente:

“Los americanos han confiado a sus tribunales un inmen-so poder político; sobre todo al obligarlos a abstenerse de

5 Ver el Simposium Federalism, Mature and Emergency. Edited by Mac Mahon Arthur, NewYork, 1962, especialmente p. 16 y ss.6 Sin embargo, hay casos en los cuales, determinado Estado se ha escindido, se ha dividido endos entes diferentes. Por ejemplo, durante la Guerra Civil (1861-1865), Virginia luchó enfavor de la Confederación, en tanto que la población de la parte occidental del Estado apoyabaa la Unión. Después que Virginia Occidental se separó, el Congreso aceptó el nuevo Estadotomando como explicación el hecho de que Virginia se había rebelado.7 Librairie de Médicis, París (sin fecha de impresión), Tomo I, p. 150.


atacar las leyes si no es por recursos judiciales, han lo-grado disminuir los peligros de este poder”.

El Juez Hughes asienta:

“Los Estados de la Federación han formado una uniónpermanente de paz con una Corte de Justicia permanentea la que pueden llevar controversias para lograr una de-terminación definitiva”.8

Como se ha dicho, la historia de ese país registró disputas entre Estadospor cuestiones de límites y éstas han sido arregladas por la Corte Supre-ma en uso de su jurisdicción originarias.

Entre dichos casos podemos citar como más importantes, los siguientes:

a) En New Jersey vs New York,9 el Alto Tribunal decidió darle la razónal Estado de New Jersey.

b) En Rhode Island vs Massachussets se trató de fijar el límite sep-tentrional entre ambas entidades. A pesar de que Massachussets de-signó a uno de los juristas más famosos en materia federal (Mr.Webster), para defender sus derechos, la Corte dirimió el litigio decla-rando sin lugar el alegato de incompetencia planteado como cuestiónprevia por dicho abogado.10

c) El asunto limítrofe más significativo ocurrió en 1849, entre Iowa yMissouri. Fue de tanta gravedad la situación que se movilizaron las tro-pas de ambos Estados. No obstante, la Corte Suprema pudo solucionarsatisfactoriamente dicha problemática.11

8 HUGHES, Charles Evans: La Suprema Corte de los Estados Unidos. Tr. Roberto MolinaPasquel y Vicente Herrero, México, 1946, p. 122.9 New Jersey vs New York. (1831), 5 Peters, 284.10 Rhode Island vs Massachussets (1838), 5 Peters, 284.11 Iowa vs Missouri (1838), 12 Peters, 657.


1.2.2 El caso de México

La Constitución de los Estados Unidos de México estatuye en la Sec-ción V del Art. 76, que es atribución privativa del Senado:

“Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderesconstitucionales de un Estado, que es el caso de nombrar-le un Gobernador provisional, quien convocará a eleccio-nes conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado.El nombramiento de Gobernador se hará por el Senado, apropuesta en tema del Presidente de la República, con apro-bación de las dos terceras partes de los miembros presen-tes, y en los recesos, por la Comisión Permanente a lasmismas reglas. El funcionario así nombrado no podrá serelecto Gobernador constitucional en las elecciones que severifiquen, en virtud de la convocatoria que él expidiere.Esta disposición regirá siempre que las constituciones delos Estados no prevean el caso”.

En el mismo sentido la Sección VI expresa que es atribución del Senado:

“Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los po-deres de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con esefin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones,se haya interrumpido el orden constitucional mediante unconflicto de armas. En este caso, el Senado dictará su re-solución, sujetándose a la Constitución General de la Re-pública y a la del Estado”.

Concluye así esa parte:

“La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el dela anterior”.

Estas dos atribuciones se consideran como las facultades exclusivasmás debatidas en la historia de ese país. Los autores mexicanos de De-recho Constitucional han analizado hasta la saciedad las disposiciones


reproducidas, sin que exista uniformidad de criterios al respecto. Opi-niones autorizadas como Lanz Duret,12 Tena Ramírez13 y Carpizo,14 en-tre otras, nos colocan frente a un panorama muy heterogéneo. Pero elcriterio que prevalece ha consistido en entender dicha atribución, comosometida a un

“mal uso desquiciante de nuestro sistema, así como congraves defectos que en lo que dice y en lo calla presenta lapeligrosa facultad como de inaceptable aplicación, que noes un fenómeno irreversible, sino de anomalía cada vezmás acentuada”.

La primera parte de la disposición anotada puede calificarse como po-testad de la Cámara Alta, cuyo procedimiento se presta a irregularida-des diversas, tal cual como se desprende de la lectura que se haga delos anales constitucionales del país azteca.15

Conviene agregar que la Sección V del Art. 76 ya reproducido, redactasu última parte en esta forma:

12 LANZ DURET, Miguel: Derecho Constitucional Mexicano. 2a Edición, p. 20813 TENA RAMÍREZ, Felipe: Derecho Constitucional Mexicano. México, 1958, p. 456 y ss.14 CARRIZO, Jorge: Sistema Federal Mexicano. En: Los Sistemas Federales del ContinenteAmericano. México, 1972, p. 509 y ss.15 En la obra colectiva Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en1984 por la Universidad Autónoma de México, se inserta un cuadro demostrativo de losdiferentes casos de aplicación de ambos dispositivos (p. 181 y ss.). Los Estados de la UniónMexicana han clamado desde que la norma se insertó en la Constitución de 1856, en formadiferente, pero con el mismo objeto, por la necesidad de suprimir esta facultad del Senado. LaXLVII Legislatura del Estado de Hidalgo publicó una opinión en la cual puede leerse losiguiente: “Con el objeto de fortalecer el Federalismo es urgente privar al Senado de laRepública, o en su caso, a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, de la facultadque actualmente les otorga el Art. 78, fracción V constitucional, en el sentido de declarardesaparecidos los poderes constitucionales de cualquier Estado Libre y Soberano”. El 31 deenero de 1920, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión Mexicana declaró desapa-recidos los Poderes del Estado de Guerrero, teniendo en cuenta la orden de aprehensión encontra del gobernador del Estado como presunto responsable del delito de fraude, dictada porun juez del Distrito Federal y designó gobernador sustituto dentro de la terna enviada por elEjecutivo Federal. El sustituto debería entregar el cargo al electo posteriormente en formadefinitiva.


“siempre que las constituciones de los Estados no preveanel caso”.

Como dice el mismo Tena Ramírez:16

“Tiene que referirse a la declaración de que han desapa-recido los Poderes o al nombramiento de Gobernador pro-visional”.

Y añade:

“No es conveniente dejar que las constituciones localespuedan dotar a un funcionario o a un organismo de lagrave facultad de declarar desaparecidos los Poderes delEstado, pues autoridad tan grande permitiría el abuso, yasea para atemorizar a poderes legítimos, o bien para sos-tener a poderes usurpadores; esa facultad debe corres-ponder a la Federación y aún así se presta a mal uso”.

La primera parte configura jurídicamente lo que se ha llamado desde unpunto de vista general “La intervención federal en los Estados” yexiste no sólo en México, donde se conoce con el nombre, según se havisto, de “desaparición de los poderes”, sino también en otros países,entre ellos Venezuela, que jurídicamente se organizan bajo la égida delfederalismo. Excedería la intención de este trabajo una referencia a to-dos los pueblos en los cuales existe la “intervención federar”. Noobstante, podríamos mencionar a los Estados Unidos, Argentina, Brasil,etc. En Argentina, por ejemplo, el Estado Nacional puede intervenir en lasprovincias para preservar la forma republicana de gobierno en caso deinvasión extranjera o cuando las autoridades provinciales han sido de-puestas por insurrección. Se distinguen en esa forma, las “intervencio-nes de restablecimiento” y las “intervenciones de funcionamiento”.17

16 TENA RAMÍREZ, Felipe: Op. cit., p. 456.17 Este aspecto de la intervención del Estado Nacional en las entidades que en general laintegran, se ha estudiado para ciertos países en la Revue de Droit Contemporain. Nº 2,Diciembre de 1958, especialmente p. 9 y ss.


En cuanto a la Sección VI del mencionado Art. 76, se refiere a:

“resolver las cuestiones políticas que surjan entre los Po-deres de un Estado...”

Esta norma parte del supuesto común por el cual entre los Poderes de unEstado han surgido “cuestiones políticas”. Tal hecho es del todo diferenteal Art. 105 de la Constitución, que está registrado al siguiente tenor:

“Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de laNación conocer de las controversias que se susciten entredos o más Estados, entre los Poderes de un mismo Estadosobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictosentre la Federación y uno o más Estados, así como de aqué-llas en que la Federación sea parte en los casos que esta-blezca la Ley”.

Conviene esta distinción, por cuanto, al existir cuestiones políticas entrelos diversos Poderes de un Estado, es la intervención del Senado la quese conforma en los siguientes casos: a) a petición de uno de los Pode-res; y b) de oficio, cuando se haya interrumpido el orden constitucional,mediando un conflicto de armas (Art. 76, Sección VI).

En cambio, el Art. 105, también reproducido, confiere a la Corte Supre-ma de Justicia la facultad de actuar en Sala Plenaria cuando una entidadregional interponga reclamación contra otra: a) por cuestiones de lími-tes; b) por invasión de jurisdicción; cuando un grupo de residentes en elterritorio de otro Estado incurra en violaciones que afecten la soberaníadel que se estime afectado.

Como se ha dicho, el deslinde es importante, ya que si bien las cuestio-nes políticas entre Estados son resueltas por el Senado,18 en cambio, los

18 En México, como en los Estados Unidos y en los Estados Federales, en general, el trata-miento de las llamadas “cuestiones políticas” escapa a la actividad jurisdiccional del Estado(ver LA ROCHE, Humberto: El Control Jurisdiccional de la Constitucionalidad en losEstados Unidos y Venezuela. Maracaibo, 1972, p. 54).


problemas limítrofes competen a la Corte Suprema de Justicia, la cualen repetidas oportunidades ha declarado recursos de amparo sin lugar,por diferencias planteadas entre Estados,19 integrantes de la FederaciónMexicana.

En otras palabras, el proceso establecido por el artículo 105 de la Cons-titución mexicana puede calificarse, siguiendo la terminología de CarlSchmitt,20 de “litigio constitucional”, porque se contrae a las contro-versias entre dos o más Estados, o entre los Poderes de un mismo Esta-do sobre la constitucionalidad de sus actos, o bien de los conflictos entrela Federación y uno o más Estados, o en fin, aquellos en que la Federa-ción (la entidad total de un pueblo, territorio y un gobierno), en los casosdeterminados por la Ley, es parte litigante.

1.2.3 República Federal Alemana

La recurrencia de litigios entre el Poder Nacional y el Poder de las entida-des particulares que constituyen la República Federal Alemania o Alema-nia Occidental, no es tan numerosas como en otros Estados Federales.

No obstante, corresponde al Tribunal Constitucional, como Corte Fede-ral, dirimir las controversias, tanto entre la Federación y los Länder,como entre los Länder mismos. La Ley Fundamental de Bonn de 1949(Art. 93) expresa lo siguiente:

“Art. 93. El Tribunal constitucional estatuye:

3º En caso de opiniones divergentes, relativas a las obli-gaciones de la Federación y de los Länders (países), espe-

19 En 1926, los tres poderes desaparecidos en el Estado de Nuevo León recurrieron a laSuprema Corte “contra el otorgamiento, por parte del Senado, del reconocimiento de unalegislatura independiente”. Los recurrentes sostenían que la concesión o subsistencia delreconocimiento no era de la competencia del Senado, y que, por tanto, debía concedérseles elamparo. La Corte, no obstante, declaró que el reconocimiento era un acto político, unacuestión política, y consiguientemente carecía de jurisdicción”.(Ver CARPIZO, Jorge. Op.cit., p. 514).20 SCHMITT, Carl: Teoría de la Constitución. Tr. Francisco Ayala, México, 1952, pp. 131 a 139.


cialmente en lo que concierne a la ejecución por Ländersdel Derecho Federal y el ejercicio del control federal”.

4º Sobre otros litigios de derecho público entre la Federa-ción y los Länders, entre varios Länders o al interior de unLänder, en la medida en que no existe para ellos otra víade Derecho”.

Como se ha dicho, compete al Tribunal Constitucional, como Corte Fe-deral, dirimir las controversias, tanto entre la Federación y los “Länder,como entre los Länder mismos” (Ley Fundamental de 1949, Art. 93). Elnúmero de casos decididos no es muy alto. En efecto, de 1951 a 1983,se dictaron 29 decisiones, o sea, menos de una por año.21

1.2.4 ITALIA Y SU DIVISIÓN EN REGIONES

Actualmente hay juristas y políticos que pretenden evitar los roces entreel Estado Federal y los Estados Miembros, a través de una estudiadauniformidad, lo cual dialécticamente conduce a cierta centralización pro-gresiva. El pretexto consiste en establecer una estrecha colaboracióncada vez más necesaria.

De allí que se haya puesto en boga un tipo de Estado compuesto, el cual,sin ser federal trate de armonizar el poder unitario en el Estado concomunidades territoriales superiores a la provincia y dotadas de autono-mía política mediante título expresamente emanado de aquél. Estaría-mos en presencia de un Estado unitario regional. Es decir, la comunidaddentro de la cual la existencia de varios poderes y de diversos entesterritoriales, dotados de autonomía política y aspectos de soberanía desu título propio, y decidieron integrarse en una entidad superior.22

21 FAVOREU, Louis: Les Cours Constitutionelles. París, 1986, p. 37.22 FRIEDRICH, Carl: Trends of Federal Theory and Practice. Londres, 1968, p. 125 y ss.


Como dice Larumbe Biurrum,

“Italia es actualmente el único país que cumple con todaslas características del Estado Regional.23

Dentro de esa situación, los conflictos entre el Estado y las regiones oentre las mismas regiones, no han llegado a constituir un problema muysignificativo en las funciones de la Corte Constitucional, dado que existeel control preventivo sobre la constitucionalidad de las leyes regionales,bien sea a través de recursos gubernamentales o provenientes de las pro-pias entidades regionales. No obstante, a partir de 1984 se ha observadoun crecimiento notable de estos recursos (58 en 1984 contra 31 en 1983).24

1.2.5 La Quinta República Francesa

El respeto al equilibrio que debe existir entre el Estado y las colectivida-des particulares que lo integran (regiones); no se plantea de la mismamanera en Francia y en Italia. Sin embargo, el Consejo Constitucionalfrancés cumple una función esencial en la medida en que la definiciónnormativa de la repartición de competencias es ampliamente sometida adicho control.

En esta línea de pensamiento habría que señalar la jurisprudencia profe-rida por el nombrado Consejo Constitucional desde 1974, lo cual permiteanalizar con cierta precisión el alcance del diagnóstico fundamental con-tenido en las decisiones de la institución ya nombrada.25

El Art. 62 de la Constitución francesa expresa que:

“Una disposición declarada inconstitucional no puede serpromulgada ni aplicada. Las decisiones del Consejo Cons-

23 LARRUMBE BIURRUM, Pedro Ma.: La Región. Madrid 1974, p. 249.24 FAVOREU, Louis: Op. cit., p. 76.25 FAVOREU, Louis: Op. cit., p. 91.


titucional no son susceptibles de ningún recurso. Ellas seimponen a los poderes públicos y a todas las autoridadesadministrativas y jurisdiccionales”.

Ahora bien, estas decisiones pueden ser, fundamentalmente, de dos ca-tegorías:

a) Las que conciernen al equilibrio que debe existir entre el Estado y lascolectividades territoriales que lo integran. En estos casos,

“El Consejo Constitucional cumple una función esencialen la medida según la cual la definición normativa de ladivisión de competencias está ampliamente sometida a sucontrol”.26

b) El control preventivo de la constitucionalidad de las leyes, como siste-ma a priori, está determinado en el Art. 61 de la Constitución, despuésde la sanción de la ley y previo a su promulgación.

1.2.6 El Estado y las Comunidades Autónomas de España

En lo que se refiere a España, fue la Constitución de 1931 la primera enestablecer un mecanismo para articular en su texto la solución de lassituaciones conflictivas que pudiesen darse entre el Estado y las instan-cias políticas territorialmente descentralizadas. Al efecto, se instauró enese estatuto constitucional, el Tribunal de Garantías Constitucionales,cuya competencia se previó en los artículos 121 al 124 ejusdem.

26 No obstante, en el caso de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley del Estado deUrgencia en Nueva Caledonia, el Consejo Constitucional rindió su decisión, tomando encuenta la gravedad de la situación imperante (25 enero 1985). Ver el texto reciente y actuali-zado sobre la Justicia Constitucional que fue publicado en Francia con el título de ÁnnuaireInternational de Justice Constitutionelle, París 1985. Dicho texto es el resultado de las MesasRedondas celebradas en Aix en Provence durante los años 1984 y 1985, p. 400 y ss.


El literal c) establece que es de la competencia de dicho Tribunal:

“Conocer de los conflictos de competencia legislativa ycuantos otros surjan entre el Estado y las regiones autóno-mas y los de éstas entre sí”.

Durante el poco tiempo en que existió el nombrado Tribunal, se presen-taron algunos casos de claro enfrentamiento entre las regiones y el Es-tado. Los autores señalan como de importancia política aquel motivadopor la Ley de Contratos de Cultivos de la Generalidad de Cataluña, de21 de marzo de 1934, aprobado por el Parlamento catalán, sin la colabo-ración de los representantes de la Liga Catalana, quienes eran refracta-rios a todo proyecto de reforma agraria y se ausentaron de la Cámaraen tanto de su votación. Al trasladarse el problema al Tribunal de Ga-rantías Constitucionales, éste se abstuvo de decidir por tratarse de unacuestión política.27

La Constitución vigente de 27 de diciembre de 1978 instituye en ese paísla jurisdicción constitucional, la cual se ejerce a través del llamado Tribu-nal Constitucional, definida en los artículos 159 a 165 de dicho texto y laLey Orgánica del Tribunal Constitucional de 5 de octubre de 1979.

Entre las atribuciones de este órgano jurisdiccional aparece aquella porla cual se debe respetar el equilibrio entre el Estado y las colectividadesque lo integran.

Como muy acertadamente apunta Garrido Falla,28 el Art. 161 de la Cons-titución española, enumera las vías técnicas a través de las cuales segarantiza, de una parte, la supremacía de la Constitución sobre las demásnormas con fuerza de ley; de otra parte, la defensa de la Constitución.

27 CRUZ VILLALÓN, Pedro: La Formación del Sistema Europeo de Control deConstitucionalidad. Madrid, 1987, p. 395.28 GARRIDO FALLA, Fernando: Comentario al Art. 161, en la obra dirigida por él, Comen-tarios a la Constitución. Madrid, 1980, pp. 1.692-1.693.


Dentro de esa línea de pensamiento aparece en el ordinal c) la referente a:

“los conflictos de competencia entre el Estado y las comu-nidades autónomas o de los de éstas entre sí”.

En cuanto a las formas fundamentales o mecanismos procesales, sedistinguen los siguientes:

a) El control de normas;

b) Los recursos de amparo;

c) Los conflictos constitucionales; y

d) El control previo de inconstitucionalidad.29

Correspondería al problema de la justicia constitucional, en lo que atañea las Comunidades Autónomas, los llamados conflictos constitucionalesde competencia; englobando tanto a los de la organización territorial delEstado, que se suscita entre éste y las comunidades autónomas, o entreéstas, como los que enfrentan a los órganos constitucionales del propioEstado, y en fin, el control previo de inconstitucionalidad, tanto para laratificación de ciertos tratados, como para la aprobación de proyectosde estatutos de autonomía o de leyes orgánicas.

1.2.7 La situación en otros Estados

a) Unión Soviética

En julio de 1941, el pacto de no agresión suscrito entre Alemania y laUnión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, el 23 de agosto de 1939,produjo los siguientes acontecimientos: 1) La división de Polonia en dospartes: una para Alemania y otra para la Unión Soviética; 2) La guerra

29 FRIESENHANHN. Citado por GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo: La Constitucióncomo Norma. p. 137.


ruso-finlandesa culmina con la anexión de Finlandia; 3) La incorpora-ción de tres repúblicas y su sovietización posterior.30

La Constitución de 1977, vigente en la Unión Soviética, en sus Arts. 34,35, que dice:

“Los ciudadanos de la URSS, de razas y nacionalidadesdiferentes tienen iguales derechos”.

En cuanto a las Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Art. 71 establecequince, atribuyéndose al respecto una serie de competencias, como porejemplo, la del ordinal 2, que precisa,

“la determinación del tratado de las fronteras del Estadode la Unión de URSS y la aprobación de modificacionesde fronteras entre las Repúblicas Federales”.

Recientemente se han planteado problemas que han trascendido el ám-bito de dichas Repúblicas, porque están cargados de nacionalismo, apesar de la influencia que la perestroika podría ejercer. En tal sentido,los recientes conflictos planteados en las Repúblicas Bálticas, en Arme-nia, Georgia y otras Repúblicas, no sólo tienen sentido nacionalista, sinotambién religioso, lingüístico, etc.

b) Yugoslavia

La República Federativa Yugoslava, sancionó en 1945 su Constitución,modificada en 1953. Conforme a ese texto, varios pueblos de diversasnacionalidades (los serbios y montenegrianos que abrigaban en su senoEstados nacionales independientes como Croacia, Eslovenia, Macedo-nia y los mismos serbios, que habían sido incorporados a Estados ex-tranjeros), constituyen un Estado multinacional de tipo federal.

30 LAVIGNE, Pierre et Marie: Régards sur la Constitution soviétique de 1977. París, 1978,p. 136.


Como dice Djordjevic:31

“el régimen constitucional yugoslavo afirma y consolidatransformaciones políticas y sociales amplias y profundas”.

Dichos cambios pudieran, siguiendo al mismo autor, resumirse en la si-guiente forma: a) El poder popular se organizó en un sistema políticoúnico para todo el país; b) El nuevo sistema del poder se aplica al sectoreconómico del Estado y se apoya en la confianza de la mayoría delpueblo trabajador; c) La unidad de la comunidad federal estaba asegu-rada por la solución aportada al problema nacional, gracias a la libreunión de los pueblos yugoslavos sobre la base de la igualdad de los dere-chos y respeto a las diferentes individualidades nacionales.

Como se desprende de la anterior última parte, el régimen político ins-taurado en ese país se esfuerza por conservar la unidad nacional, man-teniendo el régimen federativo sobre bases inconmovibles que pudieronhacer resistencia a los intentos de Stalin de dominar la vida política y laeconomía de este país. Dicha tentativa chocó con la resistencia de laenorme mayoría del pueblo, que se enfrentó con decisión y coraje con-tra la hegemonía extranjera. Ello permitió compactar dentro de la luchaa los pueblos disímiles que integraban la unión, por un lado, y por el otro,aportó a Yugoslavia algo que tendría una importancia capital para suporvenir socialista: la emancipación de la doctrina social y política quepretendía ejercer la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas.

c) La Unión Hindú

Nadie que conozca siquiera en forma superficial a la India puede hacerabstracción de dos fenómenos, aparentemente distintos, pero íntimamentevinculados, que son: el desarrollo de los lenguajes regionales y la pene-tración de la religión en el fenómeno político. Ambos aspectos han sidodeterminantes, sobre todo en los últimos cien años de las crisis y trans-formaciones que se han sucedido en ese extenso territorio.

31 DJORDJEVIC, Javan: La Yougoslavie. Démocratie Socialiste. París, 1959, p. 20 y ss.


Durante la ocupación británica, el desenvolvimiento de las diversas len-guas chocaba con el muro de las fronteras administrativas coloniales. Elimperio británico estaba interesado en impedir el crecimiento del fenó-meno lingüístico y, por ende, el religioso. Al efecto, la conquista utilizabacomo estrategia la creación de fronteras artificiales entre las provincias,de modo que el fraccionamiento lingüístico y religioso había sido expre-sión de la fijación de barreras internas por los ingleses.

Así mismo, los dirigentes británicos trataron, con cierto éxito, de desviarlas corrientes lingüísticas y económicas hacia antagonismos de ordenreligioso. La oposición entre hindúes y musulmanes fue la forma clásicaque utilizaron.32

Paralelamente, se utilizó una legislación represiva, como la ley sobre laslenguas. El coronamiento de esta política de colonización fue el des-membramiento de la India por Lord Mountbatten y su división en dosEstados: India y Pakistán.

La división del continente hindú en esos Estados representó también,como dice Karunakaran,33 la satisfacción del deseo de una sanción delos musulmanes hindúes de tener un Estado separado para ellos sola-mente. Es ese el mayor suceso tendente a subrayar el hecho por el cualla religión ha jugado uno de los papeles más significativos en la historiade la política hindú.

De otra parte, cuando la India conquistó su independencia, la reorgani-zación de los Estados sobre una base lingüística llega a ser una reivindi-cación universal. Por ejemplo, el Estado de Andhra fue creado el primerode octubre de 1953, como producto de esa presión lingüística.

Es importante señalar también, dentro de esas presiones de tipo lingüís-tico, que todos los Estados, al promulgarse el primer Texto Fundamental

32 PALME DUTY, Re: India Today and Tomorrow. New Dehli, 1955, p. 223 y ss.33 KARUNAKARAN, K.P.: Religion and Political Awakening. Delhi, India, 1965.


de ese país, se reorganizan, por consideraciones de unidad lingüística34

las excepciones son Bombay, Punja, Janna y Cachimira. Bombay, porejemplo, es un Estado oficialmente bilingüe que comprende las regionesde Maharastra y Goudjerat.

Los conflictos planteados a partir de la independencia de la India hangirado fundamentalmente en derredor de los problemas religiosos ylingüísticos.

La Constitución hindú establece que la India es una Unión de Estados(Art. l), es decir, un Estado organizado bajo forma federal. Las fronte-ras de los Estados quedan determinadas por una ley adoptada por elParlamento. Dicho texto establece también todo lo referente a la ad-misión de nuevos Estados en la Unión, la formación de los mismos, lamodificación de las fronteras o la denominación de los Estados (Arts.2 y 3). Una tal ley no se adopta sino por recomendación del presidentedel país, previa consulta con los cuerpos legislativos de las entidadesinteresadas.

Conforme al Art. 131 de la Constitución Federal, compete a la CorteSuprema de la India, el conocer de los conflictos entre Estados o entrela Unión y cualquiera de los Estados que la integran.

d) Nigeria

En África, la cuestión tribal domina la problemática de la mayor partede los países que integran ese continente. Nigeria, antiguo imperio de-nominado en otra época Songhay, llegó a ser, junto con Ghana y Mella,uno de los tres grandes colosos africanos.

34 En cuanto a la lengua oficial de la India es el hindú, escrito en caracteres que se originan enel “sáncristo” (Art. 343 de la Constitución). El uso del inglés está autorizado con caráctertransitorio. No obstante, 14 lenguas son reconocidas en la Unión.


Puede afirmarse que la era republicana y la promulgación de la Consti-tución de 1960, marcan dos de las características más impresionantesen la vida de ese país. En cuanto a la reestructura constitucional, existeun Presidente de la República, un Parlamento bicameral y la Corte Su-prema Federal con sede en Lagos y cúspide del poder.

En cuanto al Régimen Federal instaurado en ese Estado africano, existeuna razón poderosa para que el federalismo haya sido adoptado en Ni-geria: Como solución a los problemas sociopolíticos que las diferenciastribales plantean. Ello quiere decir que la implantación del régimen fede-ral en ese país tiene mucho que ver con la muy heterogénea estructurade la sociedad nigeriana.35

Conforme a la Constitución vigente, la Corte Suprema de la Federacióntiene jurisdicción originaria para dirimir: a) las disputas de tipo interregio-nal; b) las controversias entre el gobierno central y el gobierno regional.36

2. LAS CAUSAS DETERMINANTES DE UNA CORRECTA

INTEGRACIÓN DEL TERRITORIO

2.1 LOS FACTORES DE INFLUENCIA

Dentro de cualquier sistema de integración territorial, uno de los aspectosmás polémicos para la determinación de las dimensiones de los entes que

35 Dentro de Nigeria existe una multiplicidad de grupos lingüísticos. Comúnmente se denomi-nan tribus. Hay una gran cantidad, que forman más de 5 millones de habitantes. Los tresmayores grupos tribales en el país son los siguientes: 1) Los “Ahusas musulmanes”, quepredominantemente habitan la parte norte; 2) Los “Yorubas”, que habitan el suroeste; y 3)Los “Ibos”, que viven en la parte sureste del país. Estas tribus mayores se localizan en cadauna de las tres grandes divisiones administrativas del país. Pero, junto a esas tribus mayoreshay otros grupos lingüísticos que forman otras agrupaciones tribales: Edos, Filnis, Gwaris,Itskiris, Kanuris, Tivs, etc.36 EZERA, Nalu: Constitutional Developments in Nigeria. Cambridge, 1964, p. 290.


lo forman y su integración al estado nacional, es el referente a la interpre-tación cabal de los dispositivos constitucionales de tipo particular.37

Lo asentado anteriormente obedece, según pensamos, no sólo a las di-versas y variadas posturas adoptadas, tanto en la doctrina como en lapraxis del derecho público para que tal estructuración sea correcta, sinotambién al impacto de numerosos factores, a veces abstrusos y disímilesentre sí.

En ese orden de motivos, la historia de los pueblos está erizada de escollosque entorpecen la labor interpretativa de los textos, muy especialmente enel caso de nuestro país, el cual ha atravesado etapas de federalismo, cen-tralismo, formas mixtas y seudofederalismo, como el vigente.

Mucho se ha escrito al respecto, y existen circunstancias cuya vigenciano escapa al más desprevenido observador. Más aún, cuando se estu-dian desagradables episodios que han venido empedrando el camino denuestra historia provincial. Y si bien los mismos aparecen como intras-cendentes para personas de elevada prosapia política de la capital de laRepública, no dejan de llamar la atención dentro de este país, que escomo una nave hundida con firmeza en los procelosos y encrespadosmares del Estado de Derecho y del Constitucionalismo.

De allí que sea necesario tratar de contribuir al esclarecimiento de cier-ta confusión existente, cuando se trata de dilucidar el tema, aplicadoahora al régimen venezolano.

37 Conviene observar que también en el plano internacional y comunitario se plantea elfenómeno de la integración territorial e históricamente han sido muy variadas las causas quehan prevalecido en ese tipo de estructuras. André Marchal considera como integración total,la que comprende todo aquello que tiene como soporte un territorio y que met en jeu la totalitéde la vie sociale (MARCHAL, André: L’Integration Territoriale. París, 1965, pp. 7 y 35).Como no se trata aquí de un estudio de Derecho Comunitario o de Relaciones Internacionales,sino de Derecho Constitucional, dejaremos al margen los problemas de esa naturaleza, sindejar de reconocer el interés de la integración como proceso de conservación de estructurasbinacionales o de carácter plurinacional, desde el punto de vista económico, político y social,etc. Todo dentro del juego de estructuras que conforman el sistema.


Dicho régimen en general, si bien admite su adhesión a determinadaortodoxia jurídica, no renuncia a la consideración de circunstancias con-comitantes de especial estima y significación.

Según Bidart Campos 38 hay cuatro factores, cuatro matices fundamenta-les que tiñen con colocaciones dispares el régimen federal de un Estado:

1) Un factor mesológico, de unidad geográfica, territorial o física. Ental sentido, la demarcación o trazados de límites, juega un papel desco-llante y actúa como eje de rotación, como determinante de diversos re-gímenes fiscales, administrativos, de organización gubernamental.

2) El factor ideológico, que se alimenta de sentimientos hacia “el te-rruño”, de unidad, social y económica, de fijación telúrica, de identidadlingüística, etc.

3) Un factor instrumental, o sea, de carácter contractual que se refie-re a los pactos, convenios o acuerdos celebrados entre Estados, parafijar límites, etc.

4) En fin, un factor institucional, que consiste en la introducción progre-siva del régimen de competencias, de prohibiciones, de reservas al Po-der Nacional, etc. Dichos hechos y características se instituyen sobreasuntos de interés común, de discrepancias entre provincias, etc., perola solución está en manos del Poder Nacional, sin que sea dado a losentes particulares decidirlos en forma unilateral.

A estas cuatro determinantes, habría que agregar el proceso histórico,el cual en Venezuela, y sobre todo en esa materia, ha sido sinuoso yaccidentado, cumpliéndose rara vez las metas fijadas, conforme a lasprevisiones y esperanzas de los grupos e individuos interesados, aun losmás lúcidos y ponderados.

38 BIDART CAMPOS, Germán: El Origen Histórico del Federalismo Argentino. Rev. ElDerecho. Tomo 48, Nº 3219, Buenos Aires, 20 de junio de 1973, p. 1 y ss.


Consideraremos estos cinco factores, con la advertencia de que su tra-tamiento no puede ceñirse a un orden estricto en su desarrollo metodo-lógico. En efecto, los mismos se combinan, se mezclan y se entrelazancon acciones y reacciones de diversa categoría, imprimiendo al proble-ma cierta complejidad y carácter heterogéneo.

2.2 EL PROCESO HISTÓRICO

Independientemente del valor que se atribuya a los factores analizadospor Bidart Campos, es evidente que, dentro de determinada situaciónlimítrofe –sea pacífica o conflictiva– entre entidades territoriales de Ve-nezuela o de cualquier otro país, es recomendable un análisis vinculadoal período evolutivo en que se manifiesta.

En el caso venezolano, el discurso histórico ha estado muy ligado a loslímites de las entidades territoriales en que se ha dividido el país, antes ydespués de 1810. Antes, para precisar en qué parte o lugar de la geo-grafía se sitúa determinado pedazo de tierra. Después, con miras deverificar cómo quedará demarcado ese espacio físico en el futuro. Estaobservación es crucial dentro del más superficial examen que se hagapara entender la división político-territorial del Estado venezolano.39

Los movimientos del 9 de abril de 1810 y del 5 de julio de 1811, partenpor la mitad el proceso histórico venezolano.40 Se cancela así una etapa

39 ARELLANO MORENO, Antonio: La Organización Política y Administrativa. En: 150Años de Vida Republicana. Caracas, 1964, Torno II, p. 10 y ss. 4.40 A menudo se preguntan los historiadores si es el 19 de Abril de 1810 es el punto de partidade la emancipación americana o si ésta debe fijarse en el 5 de julio de 1811, fausto aconteci-miento. La Academia de la Historia de Venezuela, en dictamen de 5 de mayo de 1909 (ver ellibro publicado por el Instituto Panamericano de Geografía e Historia 19 de Abril de 1810,Caracas, 1957, p. 3 y ss.), asienta: “El Jueves Santo, 19 de Abril se desplomó en Venezuelael coloso del despotismo, se proclamó el imperio de las leyes y se expulsaron a los tiranos”.Ratifica así el máximo órgano de la interpretación histórica, las frases de Bolívar, quien enmemorable alocución dirigida al Ejército Libertador, con fecha 19 de Abril de 1820 dijo:“¡Soldados, diez años de libertad se solemnizan en este día. Soldados: El 19 de Abril nacióColombia”. También el General Francisco de Miranda, en correspondencia de 3 de agosto de1810 dirigida a la Junta Suprema, escribe lo siguiente: “El 19 de Abril de 1810 es la época máscélebre en la historia de la Provincia de Venezuela y para los anales del Nuevo Mundo”.


de vida colonial caracterizada por la disparidad existente entre las insti-tuciones de raigambre peninsular, que los conquistadores pretendían tras-ladar a la América Ibérica, con las bases culturales, sociales y económicasde carácter autóctono, secularmente arraigadas desde el poblamiento in-dígena. De otra parte, se abre con esos hechos un interesante período deintegración territorial, cuya clave radica en la ruptura del hilo de juridici-dad entre el pasado propio a la sociedad colonial dominante y el hechorevolucionario, que marca un hito en la historia de estos pueblos.

Hasta entonces, ésta se venía desarrollando en forma irregular, encerradaen peculiares moldes sociales y sometida a la influencia de abigarradosconceptos propios al Derecho legislado y al régimen consuetudinariovigente.

Dichos movimientos, como todos aquellos que tuvieron su epicentro encapitales y ciudades de los antiguos dominios de ultramar, no puedencatalogarse colocándolos en el plano de los hechos circunstanciales, ais-lados y casuales, sino como genuina expresión de un gran conflicto cum-plido en la América española, profundamente perturbada por el impactoadverso de la política colonial borbónica. Es verdad, tal cual como se haasentado en congresos y conferencias científicas, que la revolución se-paratista americana debe indagarse, a la luz de determinadas causas,como un proceso complejo, vinculado a la historia universal, pero tam-bién es cierto que es difícil formular con caracteres definitivos una teo-ría general sobre la revolución americana y la independencia de estosterritorios.41

No cabe duda. Jamás podrá ignorarse este impulso formidable de dialé-ctica que conduce la vida de los pueblos hacia la libertad y que arrastratodo el orden existente a metas gloriosas.

41 No debe confundirse la terminología cuando se habla de “Teoría General sobre la Revolu-ción Americana”. Aquí se trata de la emancipación de los pueblos de América en general y enforma alguna la de las antiguas colonias de la Monarquía británica.


Hablando históricamente, está fuera de toda tergiversación la existenciade acontecimientos, de actitudes que desembocan en la emancipación.Es decir, que la Revolución americana forma parte de ese patrimoniouniversal que perdurará en la memoria de los hombres.

Las bases jurídicas, como piedra angular de la Revolución americana,quedan encerradas dentro del siguiente esquema:

1) La ilegitimidad del gobierno regentado por el imperio hispánico.Desde que Carlos IV y Fernando VII cedieron sus derechos a Napo-león se había producido esta ausencia de legitimidad, muy especialmen-te en lo que respecta a la subordinación de las Indias. De un lado, JoséBonaparte era un usurpador; del otro, las juntas constituidas en la penín-sula para combatirlo fueron un mecanismo empírico, sin ninguna baselegal para salvar la situación de emergencia que se estaba viviendo

2) A convicción en los patriotas insurgentes, según la cual la Jun-ta Central de Sevilla era un mero hecho. En realidad esta junta rea-lizó grandes esfuerzos para infundir en quienes pensaban en laindependencia, la idea de que se trataba de un gobierno sucedáneo delanterior y destinado a derrocar a los invasores. No obstante, la situa-ción se consideraba distanciada de toda apreciación que la considera-se como legal, ya que:

“estando incorporada la América Hispana a la Corona deCastilla, no se puede ver el medio de inducir un acto denecesaria dependencia de la América Española a la Juntade Sevilla, pues la Constitución no precisa que unos Rei-nos se sometan a otros”.42

42 ZORRAQUIN, Ricardo: La Doctrina Jurídica de la Revolución de Mayo. Revista delInstituto de Historia del Derecho. Nº 11, Buenos Aires, 1960, p. 123.


Los frecuentes conflictos y choques que se presentaron durante esaépoca, entre las disposiciones aplicables a los habitantes de la sociedadcolonial iberoamericana y las diversas castas que poblaron esta partedel continente, incluyendo a Brasil,43 llegaron a provocar la lenta elabo-ración de la célebres Leyes de Indias. El término “ley” puede prestarsea interpretaciones equivocadas, si se aplica a las primeras ordenanzasde Indias. En efecto, en nuestro actual lenguaje jurídico, podrán ser asi-miladas más bien a decretos ejecutivos, aptos para resolver un casodeterminado y concreto. Sólo en época muy posterior, la solución análo-ga dada a casos particulares, tomó la forma jurídica de una ley.

Esta reglamentación de casos particulares, junto con la desconfianzaque los funcionarios enviados a las colonias inspiraban a la corona, lle-varon a una multiplicación de leyes e instrucciones, a menudo de carác-ter contradictorio. Sólo en el siglo XVIII hubo cierta clarificación jurídicamediante la llamada Recopilación de las Leyes de Indias, a que se haaludido, dictada en el siglo anterior y que constituye, a nuestro entender,un interesante cuerpo jurídico analizado por historiadores, juristas y es-pecialistas, bajo el sugestivo nombre de Derecho Indiano.44

Es evidente que cierta normativa, propia a este régimen jurídico, sobrevi-vió a la emancipación. Tenemos como ejemplo, el caso de la esclavitud.

Según asienta Gil Fortoul:

“Mientras duró el régimen colonial, los indios y los negrosllevaron vida de parias o de esclavos y la lucha por la

43 Existen muchas similitudes entre las costumbres y régimen de vida en las colonias depen-dientes de la Monarquía Española y las subordinadas al Imperio Portugués trasladado alBrasil (ver CALMON, Pedro: Espíritu da Sociedad Colonial. Sao Paulo, 1935).44 El estudio del Derecho Indiano adquiere en las dos primeras décadas del siglo XX, ciertoapogeo y propagación. Quienes se encargaron fundamentalmente de difundirlo fueron enEspaña, Rafael Altamira y Crevea y la América Latina, Ricardo Levene. Ver, por ejemplo laproducción de Altamira, en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Estudiossobre las fuentes de conocimiento de la Historia del Derecho Indiano. La costumbre jurídicaen la colonización española. Revistas Nos 83, 84, 85 y 86. También de Ricardo Levene:Introducción al Estudio del Derecho Indiano, Santiago, 1916.


supremacía social y política se circunscribió a los blancoseuropeos y los criollos americanos”.45

Muchos capítulos incluidos en la “Recopilación de Indias” se ocuparonde la situación de los esclavos. Por Cédula del año1609, éstos fueronobligados a trabajar en las minas y la Ley 28, Título 5º del Libro VII dela mencionada “Recopilación de Indias”, prohibía a los negros y mulatosel uso personal de alhajas con oro o perlas. Más todavía, el uso de pren-das de vestir confeccionadas con telas de seda.46

Esta odiosa institución, a pesar del celebre Decreto del Libertador; sub-sistió a la independencia. La Constitución de 1821 decretó la manumi-sión de los hijos de esclavos para listarlos en las tropas de los patriotas,pero fue titubeante en cuanto a la institución misma. Por último, el Con-greso venezolano de 1854 decretó la abolición completa de la esclavitud,lo cual fue recogido por el Texto Tonstitucional de 1857 y los siguientes.Desde entonces, el nuevo Derecho declaró libres a los esclavos quellegasen a ingresar al territorio venezolano.47

El caso de la esclavitud es una plena demostración de la sobrevivenciade instituciones reconocidas por el Derecho Colonial, a condición de queel nuevo Derecho las ratificara. Pero aquellos textos cuyo reconoci-miento se omitió quedaron anonadados, sin efecto ni fuerza legal.

En conclusión, gran parte del Derecho indiano sucumbió ante la Revolu-ción, no sólo en su fisonomía política y social, sino también en su conte-nido jurídico, de manera que quedaron vigentes sólo aquellos rasgos queel Derecho Revolucionario ratificó expresamente. Las Cédulas Reales,Corregimientos, Encomiendas y cualesquiera otros títulos que versan so-

45 GIL FORTOUL, José: El Hombre y la Historia. Caracas, 1941, pp. 2-9.46 LONGHI, Luis R.: Derecho Constitucional Argentino, Buenos Aires, 1945, p. 150. Vertambién LEVENE, Ricardo: El Mundo Hispanoamericano y el Mundo de las Ideas en laRevolución Hispanoamericana. Edit. Jurídica de Chile, 1956, p. 4 y ss.47 Es bien sabido que la esclavitud de los negros sólo sustituyó parcialmente a la de losaborígenes. Ver BRITO FIGUEROA, Federico: La Estructura Social y Colonial de Venezue-la. Revista de Historia. Nº 17, Caracas, abril de 1961, p.70.


bre límites territoriales entre antiguas provincias, jurídicamente carecende valor, porque se hundieron en la revolución y ese naufragio fue provo-cado por la existencia de un derecho revolucionario, un Derecho nuevoque sustituyó al régimen jurídico existente para la época.

2.3 LA CONSTITUCIÓN DE 1811

La Constitución de 1811 fue el coronamiento de ese lento y dilatadoproceso histórico que tuvo como escenario el territorio venezolano ycuyas acciones llegaron a diseñar episodios de interés inusitado. Fueuna Constitución que no nació de la nada. Tuvo su génesis, como diríaHauriou, en un “movimiento constitucional” enraizado en su propio pa-sado, fortalecido con hechos cruciales que llegaron a tatuar en sus ban-deras un mensaje de protesta contra la dominación española, y laextranjera en general.

Los fundamentos de esa Carta reposan en la ideología del siglo XVIII(le siecle des lumieres), en las revoluciones que la precedieron (la re-volución americana y la francesa), y finalmente, en parte de ese com-plejo y abigarrado mundo del Derecho Indiano. Todo ello, dentro de unmarco de acentuada estratificación social.

Conviene investigar, a la luz de este texto, de aquellos que se inspiraronen é1 y se abroquelaron en una juridicidad que se afincó en los princi-pios de la ratificación y el contractualismo. ¿Cuál es el valor jurídicode los títulos otorgados a personas de Derecho Público o de Dere-cho Privado por el Monarca, o sus representantes legales en el Im-perio Colonial?¿De dónde surge la legitimación actual deCapitulaciones, Cédulas Reales, Encomiendas, etc., que precedie-ron al hecho revolucionario de 1810?

En realidad, si se quisiera profundizar esta materia dentro de un análisisriguroso, encontraríamos, entre otros, dos escritores, cuyas enseñanzaspudieran contribuir a dilucidar el punto: Jean Jacques Rousseau y Em-manuel Sieyes. Sus ideas sirvieron de piedra de toque en lo doctrinario ala Revolución Francesa, y por ende, a todos los conflictos de ese tipo enla América Latina.


Dice Liévano Aguirre:

“La Revolución Francesa engendró en Europa un nuevo yformidable poder y la dinámica expansiva del mismo esta-ba destinada a las últimas soldaduras simbólicas que pro-longaban difícilmente la vida del Imperio Español”.48

En materia provincial, el primer Texto Fundamental de la República estableció:

“Las provincias convienen en confederarse sin nueva di-visión que la de Caracas, con la precisa calidad de queésta se dividirá cuando el Congreso de Venezuela lo juz-gue oportuno”.49

Algunas provincias que habían suscrito la primigenia Constitución delpaís, tales como Caracas, Mérida, Barinas, se apresuraron a sancionarsus propias constituciones regionales e imprimirle cierta organización asus gobiernos.

Mérida, que desde el 19 de septiembre de 1810 se había sumado a laindependencia, proclamó su secesión de la provincia de Maracaibo y seunió a las ciudades de La Grita y San Cristóbal para constituirse enforma separada.50

48 LIÉVANO AGUIRRE, Indalecio: Los Grandes Conflictos Sociales y Económicos de Nues-tra Historia. Vol. II, Bogotá, 1978, p. 530.49 MARIÑAS OTERO, Luis: Op. cit. p. 127 y ss.50 Las causas de la separación de Mérida de la provincia de Maracaibo a la causa de laindependencia, no admiten un criterio unívoco por los especialistas. Dicha acción, según sesostiene, no encontró en Maracaibo el eco deseado. Y se agrega que al llegar el momento de laindependencia, Trujillo, Mérida, La Grita y San Cristobal, al unirse a la revolución se separa-ron de Maracaibo y formaron dos provincias, la de Trujillo y la de Mérida, que se integrabancon La Grita y San Cristóbal. El doctor Caracciolo Parra Pérez, al hablar de la separación deMérida, dice lo siguiente: “... Parece pues que la presión exterior haya sido la causa determi-nante de la actitud revolucionaria asumida por Mérida. Sin embargo, es cierto que sus habitan-tes no vivían conformes con la pérdida del rango de capital que un siglo antes había sufrido laciudad y no puede dudarse de que esta circunstancia influyó en la decisión que tomaran desepararse de Maracaibo proclamando la reconstrucción de la antigua provincia con la invita-ción de confederarse con las demás venezolanas” (ver PARRA PÉREZ, Caracciolo: Historiade la Primera República de Venezuela. Caracas, 1959, p. 426).


Al efecto se dio su primera Constitución el 31 de julio de 1811.51

Este constitucionalismo provinciano, que arranca en 1811 con los esta-tutos fundamentales de las entidades que inicialmente integraron la Con-federación, se coloca bajo las premisas siguientes: a) Se pone énfasis enel localismo territorial e institucional de las respectivas jurisdicciones; b)Mantienen la imagen de una futura y necesaria organización de todaslas provincias en común y en un solo Estado, proclamando en algunoscasos la forma federativa; c) Estatuyen el gobierno republicano; d) Cier-tos textos prescriben en forma expresa la separación de poderes; e)Contienen declaraciones de derechos del hombre; f) Establecen el régi-men del Estado confesional a favor del catolicismo; y g) En general,guardan silencio en materia de límites territoriales.

No obstante, independientemente de pequeños aportes que el derechoprovincial ha legado al régimen jurídico, la profusión de documentos es-critos, en los cuales las provincias diagramaron su organización local noalcanza –según nuestra manera de ver– la trascendencia histórica einstitucional tendente a diseñar la unidad de nuestro Estado.

Como se ha dicho, la forma federal de gobierno, establecida en la Cons-titución de 1811, nos coloca frente a una organización especial, con cla-ro reconocimiento de la autonomía provincial y con atribuciones ampliaspara éstas, las cuales, si bien no se cumplieron en la práctica desde elpunto de vista formal están impregnadas de valor político y constitucional.

Las llamadas constituciones bolivarianas de 1819 y 1821 se refirieron alas provincias en la siguiente forma:

51 Según anota el comentarista Ernest Wolf al referirse a las constituciones provincianas, “sila primera Constitución de Venezuela no tuvo aplicación, así mismo eran teóricas las consti-tuciones que se dieron –al amparo de la Constitución de 1811– las provincias de Mérida yTrujillo en 1811 y Caracas y Barcelona en 1812”. Ver Tratado de Derecho ConstitucionalVenezolano. Caracas, 1945, Tomo I, p. 83.


En la de 1819 se les reconoce a todas su existencia, pero no en su con-dición de entes soberanos, sino de unidades político-territoriales, tal comose expresaban en tiempos de la Constitución Federal de 1811. A ello seagrega que la Constitución de 1819 dividió el territorio nacional en diezprovincias, incluyendo a Maracaibo, Coro y Guayana, que no aparecie-ron, por las razones indicadas, en la Constitución precedente.

En cuanto a la Carta del 1821,52 es de señalar que las provincias seencontraban en:

“Situación atípica, en razón de que fusionaron territoriosvenezolanos y neogranadinos en una sola figura político-territorial, con sujeción a la doble dependencia políticadel Vicepresidente de la República, que era el Presidentedel Departamento y al Presidente de la Gran Colombia.53

2.4 LAS SITUACIONES EXCEPCIONALES Y EL PODERCONSTITUYENTE

El estudio jurídico de la Revolución Emancipadora de Venezuela noslleva a considerar lo referente a las situaciones excepcionales, lo cualdesde el punto de vista de la teoría general del Derecho Constitucionalencuentra múltiples y variadas connotaciones.54

Dentro de este enfoque, ocupa nuestra atención lo referente a la tesisdel Poder Constituyente, desarrollada en forma penetrante por Emma-

52 Esta Constitución adoptó el sistema de Departamentos para la División Territorial delpaís. A Venezuela se le señalaron tres Departamentos: Orinoco, formado por las provinciasde Guayana, Cumaná, Barcelona y Margarita; el Departamento de Venezuela, con lasprovincias de Caracas y Barinas; y el Zulia, con las de Coro, Trujillo, Mérida y Maracaibo.Esta división territorial fue modificada por una Ley de 1824 y en 1826 se introdujo otraLey tendente a cambiar los límites territoriales entre las provincias. (Ver MIJARES, Au-gusto: La Evolución Política de Venezuela (1810-1960). En: Venezuela Independiente. 1810-1960. Caracas, 1962, p. 67.53 Estudio Introductorio sobre las Constituciones Estadales. En: El Ordenamiento Constitu-cional de las Entidades Federales. Primer Tomo, Caracas, 1983, p. 73.54 GARCÍA PELAYO, Manuel: Derecho Constitucional. Madrid, 1951, p. 162 y ss.


nuel Sieyes, quien fue, teoréticamente hablando, el artífice de la situa-ción de Asamblea Constituyente. Dicho análisis sirvió de base a la Re-volución Francesa. Sus aspectos liminares incidieron de manera muysensible en las deliberaciones del Congreso Venezolano de 1810.55

Según Siéyes, el poder constituyente

“... es la potestad de sancionar la primera Constitución deun estudio o de cambiar el texto vigente de la misma, invis-tiéndola de una naturaleza fundamentalmente distinta”.56

Esta definición corresponde al Poder Constituyente Originario mien-tras que el Poder Constituyente Derivado, Instituido o Constituido,actúa dentro del ámbito de competencias que la Constitución fija paralos órganos gubernamentales.

La emancipación americana no fue una guerra civil. Fue un hecho revo-lucionario y el Congreso de 1810, al sancionar la primera Constitucióndel Estado, la de 1811, lo hizo como Poder Constituyente Originario.Dicha potestad se encuentra jurídicamente ilimitada, en la medida enque el pueblo, al constituirse primigeniamente en Estado y darse las ba-ses de su ordenamiento jurídico, se despoja de todo condicionamiento olimitación de carácter positivo. En consecuencia, dispone de una ampliay discrecional actividad para establecer el régimen político más adecua-do y regular, tanto la organización como el funcionamiento del gobierno,así como también las relaciones entre éste y los habitantes del país.

Fue la voluntad del pueblo venezolano, en ejercicio de la soberanía, através del texto constitucional y legislación consiguiente, el llamado alegitimar el régimen jurídico posterior. En tal sentido, la Constitución de21 de diciembre de 1811, situó la titularidad del Poder Constituyente enuna perspectiva ideológica, al aplicar la celebrada frase de Sieyes, “El

55 En el libro de Paúl Bastid intitulado Siéyés et Sa Pensee (Librairie Hachette, París, 1939, p.652), se puede encontrar un análisis extraordinario de la producción intelectual de Sieyes56 Ibíd., p. 578


Poder viene arriba, pero la legitimidad viene de abajo”. Es en virtudde ello, que la respuesta a la pregunta sobre el poseedor, tanto del PoderConstituyente como de la soberanía, el cual está dotado de legitimidad yestá llamado a crear el ordenamiento jurídico, tenga que ser el pueblo.

En cuanto a las ideas de J.J. Rousseau, la parte que influyó en formamás determinante sobre el derecho constitucional venezolano de la in-dependencia, fue la referente a la soberanía popular.

El concepto de soberanía lo concibe el Ginebrino como “dueña del poderconstituyente, nunca de los poderes constituidos”.

La noción de voluntad general, que ha sido principio esencial en la filo-sofía política roussoniana, le imprime necesariamente una nueva solu-ción al problema de saber si el Estado está o no está limitado. Para él, lavoluntad general vive

“en el corazón del hombre. Ella debe ser absoluta porquela autoridad más absoluta es aquella que penetra en elcorazón del hombre y se ejerce, no sólo sobre la voluntadsino también sobre las acciones”.57

La Constitución de 1811 incorpora a su ordenamiento (Art. 1º del Cap.8º) la soberanía del pueblo en un estilo tan semejante a Rousseau, queaparece como si se estuviera leyendo una parte del “Contrato Social”:

“Después de constituidos los hombres en sociedad han re-nunciado a aquella libertad ilimitada”.

Y más adelante:

“La soberanía es un país, Supremo Poder de reglar y diri-gir equitativamente los intereses de la comunidad, reside

57 HOFFMAN, Stanley: Du Contrat Social a la Volonté Generale. En: Revue Internationaled’Histoire Politique et Constitutionnelle. Nº 16, 1954, p. 301.


pues esencial y originalmente en la masa general de sushabitantes y se ejercita por medio de apoderados o repre-sentantes de éstos, nombrados y establecidos conforme ala Constitución. Ningún individuo, ninguna familia, nin-guna porción, o reunión de ciudadanos, ninguna Corpo-ración particular, ningún pueblo, ciudad o partido, puedeatribuirse la soberanía de la sociedad que es imprescripti-ble, inajenable e indivisible”.

No se encuentra en el Derecho Constitucional Latinoamericano unaconsagración más radical de la teoría del ginebrino.58

Como se ha visto, tanto la influencia de Sieyes como la de Rousseau, aligual que la de otros autores (Montesquieu, los enciclopedistas, Benja-min Constant), fueron de extraordinaria significación en la ideología quesirvió de inspiración al pensamiento constitucional de la independencia.Pero existen algunas objeciones formuladas por el autor de Qu’est-ceque le Tires Etat?

“si la nación estuviera ligada por la Constitución, nadiesería competente para dirimir las diferencias que se plan-tearen con respecto a las leyes constitucionales”.59

2.5 VALOR CONSTITUCIONAL DE LOS LÍMITES ENTRE ESTADOS

Todo criterio de eficacia supone la afiliación de la Constitución a unsistema u ordenamiento jurídico. Cuando decimos que una Constitucióno Estatuto es válido, lo que se quiere significar es que pertenece (existe)a un determinado sistema u ordenamiento.60

58 LA ROCHE, Humberto J.: Agnosticismo y Tradición Religiosa en el Pensamiento Consti-tucional de la Independencia. El Pensamiento Constitucional de Latinoamérica. Caracas,1962, Tomo II, p. 70.59 SIEYES, Emmanuel: Qu’est –ce le Tires Etat? París, 1888, p. 6860 QUIROGA LAVIÉ, Humberto: Derecho Constitucional. Buenos Aires, p. 58.


Tal criterio, aplicado a una institución cualquiera, sólo es sano y acepta-ble cuando éste se inserta en cierto orden jurídico, cuya evaluación que-da inmersa en el mundo de la Filosofía del Derecho.

La doctrina pone especial énfasis en este supuesto, y señala, que labase de sustentación de la normatividad constitucional, supone una es-cala de acciones protectoras de las competencias, entendiendo éstascomo la capacidad legal para actuar y dictar medidas. En este orden deideas, conviene aclarar que no hay derechos subjetivos de los Estados.Sólo hay competencias, entendiendo éstas como la capacidad legal deactuación que se le asigna a un órgano cualquiera.

Sólo hay competencias que autorizan facultades de los órganos del Po-der Público, y bien sabido es que las competencias deben ser expresas,según elementales principios de Derecho Público ya aceptados por nues-tra jurisprudencia. Es decir, en materia de Derecho Público sólo se per-mite aquello que está expresamente atribuido a un órgano del Estado, enoposición a la norma de Derecho Privado, con arreglo a la cual lo nopreceptuado está expresamente permitido.

De otra parte, el problema limítrofe entre dos o más entidades debe seranalizado desde un punto de vista jurídico general, sin descuidar otrosfactores que concurren para su planteamiento, ya que están íntimamen-te vinculados.

El 28 de abril de 1856 se dictó la Ley de División Político-Territorial dela República, inspirada en las directrices del geógrafo Agustín Codazzi;su fundamento constitucional reposa en el texto de 24 de septiembre de1830. Ésta marca, como se sabe, histórica, jurídica y políticamente, laseparación de Venezuela de la Gran Colombia.

El ordinal 23, Art. 87, al señalar las atribuciones del Congreso, establecelo siguiente:

“Crear nuevas provincias y cantones, suprimirlos, formarotras de las ya establecidas y fijar sus límites según crea


más conveniente para la mejor administración, previo elinforme del Ejecutivo y de la Diputación de la Provincia aque corresponda el territorio de que se trata”.61

No se conocen objeciones ni votos salvados de los representantes a laAsamblea Constituyente que sancionó dicha norma. No obstante, a par-tir de 1836 comenzaron a presentarse divergencias limítrofes entre lasdistintas autoridades y diputaciones provinciales. Con el deseo de preci-sar los límites de cada provincia y limar eventuales asperezas, la Cáma-ra de Representantes del Congreso, reunida en Valencia en 1831, acordódirigirse, por intermedio del Poder Ejecutivo, a las diputaciones provin-ciales, para que remitieran sus informes en relación a sus respectivosterritorios, con miras a dictar la Ley de División Político-Territorial quese requería.

Dicha solicitud no fue contestada oportunamente. Ya en 1845, las con-troversias limítrofes se hacían cada día más visibles. Todos los Estadoshan confrontado estos problemas, analizados desde diferentes puntos devista, conforme a las constituciones y leyes vigentes. Ello impulsó a lasdiferentes entidades a dictarse sus propias leyes de División Político-Territorial.62

61 Ver el texto de esta Constitución en el libro de MARIÑAS OTERO, Luis: Las Constitucio-nes de Venezuela, p. 123 y ss.62 En lo que respecta al estado Zulia, su primer instrumento legal en materia de DivisiónPolítico-Territorial fue promulgado el 15 de junio de 1859. Posteriormente, al constituirse elnuevo estado Falcón-Zulia, se dictó el 16 de enero de 1883, la ley sobre esa materia en elnuevo Estado, cuya capital fue la pequeña ciudad de Capatárida. El estado Falcón-Zulia sedisoció posteriormente en los estados Zulia y Falcón, los cuales dictaron sus propias leyesal respecto. La primera Ley de División Político-Territorial del estado Mérida fue promulga-da el 7 de enero de 1904. El texto respectivo aparece publicado en la Recopilación de Leyesy decretos de la División Político-Territorial del estado Mérida, que la Asamblea Legislativade dicha entidad dio a la estampa el 6 de septiembre de 1977.


Conforme a este pacto,

“los Estados que formaron la República se comprometie-ron a reconocer recíprocamente sus autonomías, a decla-rarse iguales en entidades políticas y a conservar en todasu plenitud la soberanía no delegada expresamente en laConstitución”.

La significación del Pacto Federal, dentro de un federalismo ortodoxo, debeser la base jurídica, el eje en derredor del cual gire todo sistema o mecanis-mo de solución en materia de controversias limítrofes entre Estados.

3. LAS SOLUCIONES PROPUESTAS

Para remediar las controversias limítrofes interestadales, se proponendiversos mecanismos, los cuales sin hacer renuncia de su basamentojurídico, aspiran a conciliar puntos de vista diferentes, bien de carácterhistórico, sociológico, económico, etc. Pero en todo caso, es la propiaConstitución la llamada a diseñar el procedimiento adecuado, sin queello pueda significar en forma alguna, la desnaturalización de valoressuperiores postuladas en su texto.

La metodología a seguir consistirá en el estudio de las disposicionesconstitucionales que regulan esta materia y las dificultades que en eldevenir histórico han surgido para delimitar correctamente el asientogeográfico de cada entidad. Debe aclararse que no se tocarán las dispu-tas suscitadas entre distritos o municipios dentro de un mismo Estado, nimucho menos, los problemas limítrofes con otros países (Colombia yGuyana). Tal tratamiento desbordaría las limitaciones impuestas al em-prender este trabajo.

3.1 PROCEDIMIENTOS PARA DIRIMIR CONFLICTOS LIMÍTROFESINTERESTADALES

Históricamente hablando, se han indagado en las fuentes bibliográficasdiversas fórmulas propuestas para resolver pleitos entre Estados colin-dantes. Podemos mencionar las siguientes:


1) El Arbitraje: En Venezuela, ha correspondido al Ejecutivo Federal, ladesignación del Tribunal de Arbitraje. El laudo arbitral tiene carácter obli-gatorio para ambas partes. Ejemplo, la Constitución de 1904, instaura elarbitraje corno tribunal especial nombrado por el Ejecutivo Federal.

2) La decisión sobre esta materia queda en manos del Congreso Na-cional, previa consulta a las diputaciones, provinciales o cuerpos legis-lativos de los Estados interesados en dilucidar el problema. Por ejemplo,la Constitución de 1830.

3) Nombramiento por el Ministerio de Relaciones Interiores de Comi-siones de Avenimiento. Este mecanismo, es decir, de carácter extraju-dicial pero puede considerarse como una forma de llegar a un arregloconciliatorio. Ejemplo: En 1946, el Ministro de Relaciones Interioresdesignó una comisión especial para analizar un problema limítrofe entreZulia y Mérida.

4) Intervención del Poder Judicial, que puede atribuirse a un tribunalcualquiera (Constitución de 1811) o al más alto tribunal de la República(Constitución de 1961).

5) Sistema mixto, que confiere a cualquiera de las entidades involucra-das, la posibilidad de acudir por ante el Congreso, el Ejecutivo Federal oel más alto tribunal de la República, cuando las partes en conflicto nopueden avenirse pacíficamente. Ejemplo: Constitución de 1864.

3.2 DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES

¿Cuál ha sido la evolución en esta materia, en lo que concierne a lasdiferentes Constituciones del país?

El Texto Fundamental de 1811 atribuye al Poder Judicial, sin determinarel órgano competente,

“Las diferencias en que el Estado Federal tenga o sea parte,las que se susciten entre dos o más provincias, entre unaprovincia y uno o muchos ciudadanos...”


Conforme al Ordinal Quinto, Art. 2º, Sección Segunda de la Constitu-ción de 1819, corresponde a la Corte Suprema de Justicia ejercer lasfunciones de Tribunal de Primera Instancia.

“en las diferencias o pleitos que le suscitaron entre una omuchas o entre provincias o entre...”

En la Constitución de 1821 o Constitución de Cúcuta, no se estableceprocedimiento judicial para dirimir las controversias entre departamen-tos, provincias o cantones, pero se le confiere al Congreso (AtribuciónVigésimo segunda), la facultad de:

“Fijar los límites de los departamentos, provincias y de-más divisiones del territorio de Colombia como sea másconveniente para su mejor administración”.

La Constitución de 1830 le atribuye al Congreso, tal cual como se dijo, lafacultad de fijar límites de entidades, pero previa consulta con el Ejecu-tivo Federal y con la provincia de que trate, el cambio del territorio.63

El Estatuto Constitucional de 1857 dice que son atribuciones del Congreso.

“Dividir el territorio y determinar lo conveniente para sumejor administración, creando o suprimiendo provincias,cantones y parroquias, previo el informe del Poder Ejecu-tivo” (Ordinal 7º, Art. 38).

Como se ve, no se requiere, en este caso, ni el informe ni la consulta dela provincia afectada.

La Constitución democrática sancionada por la Convención de Valen-cia, en 1858, consagra el derecho de las provincias a ser consultadas en

63 Dicha disposición dice así: “Crear nuevas provincias y cantones suprimirlos, formar otrosde los establecidos y fijar sus límites, según crea más conveniente para la mejorar administra-ción, previo el informe del Poder Ejecutivo y de la Diputación de la provincia a que corres-ponda el territorio de que se trate”. (Mariñas Otero. Op. Cit., p. 236)


materia de límites. El artículo 82, ordinal 24 de dicho estatuto estableceentre las atribuciones del Congreso:

“Crear nuevas provincias, precediendo la petición de losConcejos Municipales y el Informe de las Legislaturas Pro-vinciales... (destacado nuestro).

A ello se agrega que el Congreso Constituyente de 1864, producto de laRevolución Federal, sancionó con fecha 22 de abril de 1864, una nuevaConstitución. Conforme al Art. 12 de ese código fundamental, se esta-blece que las provincias suscriben un pacto federal, según el cual:

“Los Estados que formaron la República se comprometie-ron a reconocer recíprocamente sus autonomías, a decla-rarse iguales en entidades políticas y a conservar en todasu plenitud la soberanía no delegada expresamente en laConstitución”.

También se estipuló en dicha Constitución un nuevo artículo conforme al cual:

“Los Estados limítrofes pueden, mediante convenios queaprueben sus respectivas legislaturas, modificar su comúnfrontera, haciéndose recíprocamente las compensacioneso cesiones de territorio que tengan a bien”.

La misma Constitución de Estados 1864 establece como obligación delos Estados:

“a definir y someterse a la decisión del Congreso, Ejecuti-vo Nacional o Alta Corte Federal, en todas las controver-sias que se susciten entre dos o más Estados, cuando nopuedan avenirse pacíficamente, sin que en ningún casopueda un Estado declarar guerra a otro Estado. Si porcualquier causa no designaren el árbitro a cuya autoridadse someten, lo quedan de hecho a la del Congreso.


No obstante, entre las atribuciones de la Alta Corte Federal, aparece lasiguiente:

“Declarar cual sea la ley vigente cuando se hallen en co-lisión las nacionales entre sí, o éstas con las de los Esta-dos o las de los mismos Estados”.

Se instaura así, dentro del recurso jurisdiccional de la constitucionalidadde las leyes, la posibilidad de accionar de nulidad los textos legales delos Estados que colidan entre sí.64

También el Estatuto Constitucional de 1864 estipula el mismo principio.En las bases de la unión se obliga a los Estados a ceder a la nación elterreno que se necesita para el Distrito Federal.

Tales postulados fueron reiterados por las Cartas de 1874, 1881, 1893 ysiguientes, hasta la de 1901, en que se establece un novedoso procedi-miento para unirse dos o más Estados, a los efectos de formar uno solo,con intervención de los dos concejos municipales. Así mismo, se desgajael dispositivo que desde 1864 confería, no sólo al Ejecutivo Nacional,sino también al Congreso y a la Alta Corte Federal, la potestad de diri-mir las controversias limítrofes y otorga dicha atribución sólo a la CorteFederal, pero como procedimiento supletorio cuando no se pudiese lle-gar al arbitraje (Ordinal 26 del Art. 6).

La Constitución del 27 de abril de 1904, dice así:

“Las controversias pendientes entre los Estados Táchira,Mérida y Trujillo con el Zulia, entre los de Aragua y Cara-bobo, y cualesquiera otras que existan entre los Estadospor razón de límites generales, serán resueltas por el Tri-bunal de que trata el Art. 126 de esta Constitución”. (Art.3º, Ordinal 2º).

64 El control expreso de inconstitucionalidad se inscribió por primera vez en Venezuela en eltexto de 1858 (Art. 113, ordinal 8º).


El Art. 126 expresa:

“Las controversias existentes entre los Distritos por razónde sus límites y las que en lo sucesivo surgieron por lamisma causa, serán sometidas por los Estados respectivos,para su decisión, a un Tribunal de árbitros arbitradoresde libre nombramiento del Ejecutivo Federal”.

El Art. 5º de la Constitución de 1909 reprodujo dicha disposición, con-forme a lo siguiente:

“Las controversias pendientes y cualesquiera otras queexistan entre los Estados por raz6n de sus limites genera-les, serán resueltas por el Tribunal de que trata el Art. 144de esta Constitución”.

Dicho dispositivo establece la necesidad del arbitraje.

El sistema de árbitros nombrados por el Ejecutivo Federal subsistió en elEstatuto Provisional de 1914, y en las Constituciones de 1914, 1922,hasta el texto de 1925, del cual dice en su Art. 11, lo que sigue:

“Las controversias existentes entre los Estados, por razónde sus límites, y las que en lo sucesivo surgieren por lamisma causa, serán decididas por la Corte Federal y deCasación mediante el procedimiento que paute la Ley”.

En este Texto Fundamental se confiere por primera vez a nuestro másAlto Tribunal, por la vía de los litigios constitucionales, la potestad dedirimir los pleitos fronterizos entre estados.

Tales disposiciones fueron reproducidas textualmente en los posterioresestatutos constitucionales, hasta 1936, en que no sólo se dijo lo mismoen la parte referente a territorio y división política, sino que en las atri-buciones de la Corte Federal y de Casación, se introduce una normaconcebida así:


“15) Dirimir las controversias sobre límites entre las diver-sas Entidades Federales”.

La misma norma se inscribió en los cánones constitucionales de 1945.

La Constitución de 1947 estatuye un principio de singular importanciaen su Art. 4º, al determinar que los Estados

“Conservan sus límites que tienen actualmente. Una leyespecial precisará dichos límites, ateniéndose a la divisiónestablecida por la Ley de 28 de abril de 1856 y a las modi-ficaciones vigentes para la fecha de esta Constitución”.65

No obstante, se eliminó la enunciación del principio que establece entrelas facultades del Alto Tribunal lo referente a esta materia.

En cuanto a la Constitución de 1953, no aparece esta materia en la partepreliminar, pero el Art. 133 le confiere la atribución a dicho Alto Tribunal.

3.3 LAS DIVERGENCIAS LIMÍTROFES INTERESTADALES

A manera de ejemplo y sin pretender agotar el tema, se hará menciónde algunos problemas fronterizos entre entidades de la República. Alefecto, hemos investigado los más importantes asuntos planteados, sinque ello entrañe una toma de posición al respecto, ni mucho menos, unadescripción detallada de caso.66

a) Problemas limítrofes entre los estados Anzoátegui y Guárico

En 1930, los estados mencionados llegaron a un convenimiento por antela Corte Federal y de Casación (Sala Federal, Política y Administrati-

65 Dicha ley no fue nunca dictada. El corto lapso de duración de dicho texto, impidió que susprogresistas prescripciones fuesen desarrolladas.66 La Dirección de Cartografía Nacional dio a conocer recientemente (1984) un documentointitulado “Notas Explicativas de los Problemas de las Zonas en Discusión y sus PosiblesSoluciones”. De su texto hemos tomado algunos elementos para este trabajo.


va). En ese acuerdo se precisaron los linderos discutidos por ambasentidades. Pero los términos de dicho compromiso no fueron respetadosy el problema subsistió. En 1965 se efectuó en la sede del Grupo Escolarde San Rafael de Laya una reunión con participación de comisiones dela Gobernación y Asambleas Legislativas de las entidades involucradas,conjuntamente con el Comisionado de la Dirección de Cartografía Na-cional, señor Rafael Plessman. Se llegó a un nuevo acuerdo y se levantóel acta respectiva. El conflicto persiste hasta el presente, a pesar de laproposición formulada últimamente por Cartografía Nacional.

b) Divergencias entre los estados Falcón y Lara

El diferendúm se produce porque ambas autoridades estadales dictaronleyes de División Político-Territorial que designan como límite una líneaque va por la fila de Lomo de Caballo hasta El Cerrón y, según se dice:67

“el estado Lara ejerce su jurisdicción dentro de un lindero de hecho queestá muy al norte de la mencionada fila de Lomo de Caballo.

c) Diferencias entre los estados Falcón y Yaracuy

La causa de este problema estriba en que, con motivo de la separacióndel estado Yaracuy de estado Lara, y por cuanto el Distrito Silva delestado Falcón reclama la exactitud de su lindero, ignorado por la Ley deDivisión Político-Territorial del estado Yaracuy, se plantea ahora la con-veniencia de fijarlo y determinarlo dentro del estado Falcón.

d) Controversias entre los estados Zulia y Falcón

El 24 de mayo de 1927 el abogado doctor Carlos Henrique Maury, en sucarácter de apoderado de la New England Oil Corporation Limited,presentó por ante la Procuraduría General de la Nación (hoy de la Re-pública), un escrito señalando que existe controversia limítrofe entre losestados Falcón y Zulia, lo cual impide la correcta demarcación de las

67 Dirección de Cartografía Nacional. Notas citadas.


parcelas solicitadas en concesión de hidrocarburos por dicha empresacanadiense. Se trata aquí de determinar el curso del río Cocuicita, comolímite entre el Distrito Miranda del estado Zulia y el Distrito Buchivacoadel estado Falcón.

El Procurador General le dio curso al referido escrito conforme a lodispuesto por el Art. 63 de la Ley Orgánica de la antigua Corte Federal yde Casación, enviando copia del mismo a los presidentes (actuales gober-nadores) de dichos estados y a la Corte Federal y de Casación (hoy CorteSuprema de Justicia), la cual lo admitió conforme a Derecho.

Debe advertirse que para esa fecha el estado Falcón, por órgano de suPresidente, decidió llevar conforme al Art. 11 de la Constitución vigenteen ese momento (1925), el asunto por ante el Máximo Tribunal. Tambiénel estado Zulia se dio por citado en el litigio y nombró como sus aboga-dos a los doctores R. Cabrera Malo y Pedro París.

El procedimiento se paralizó por circunstancias que se ignoran y no setienen noticias de que el mismo se haya reiniciado.

Últimamente se ha replanteado por la Asamblea Legislativa del estadoFalcón el caso del río Cocuiza, que es de curso intermitente (se seca yluego reaparece) y que, con la construcción de la carretera Falcón-Zu-lia, ha sedimentado prácticamente su cauce dividiéndose en caños, locual complica la situación.

e) Controversias limítrofes entre los estados Lara y Portuguesa

También ha existido un problema que hoy está en vías de solución, debi-do a los buenos oficios de la Dirección de Cartografía Nacional.

f) Divergencias de límites entre los estados Lara y Trujillo

En 1923 se dictó un Laudo Arbitral sobre la zona del Alto del Paují y elPuente Villegas, pero los árbitros no consideraron el planteamiento entoda su extensión territorial. Ello obedeció a que, en gran parte, se tratade una zona selvática, de difícil penetración. Posteriormente, el estado


Trujillo ha reclamado insistentemente cierta zona supuestamente ocupa-da por Lara, entidad que esgrime su argumentación fundamentada endicho laudo, con el agravante de que ambos estados han creado nuevosmunicipios sobre un mismo territorio.

g) Diferéndum entre los estados Lara y Yaracuy

En este caso, las diferencias entre terratenientes, por un lado, y las ligascampesinas, por el otro, han provocado disputas sobre la finca “Nona-vana”. Lo complejo del caso es que existe idéntica descriptiva de límitesen los respectivos textos legales de División Político-Territorial.

i) Conflictos territoriales entre los estados Mérida y Zulia

Desde los años siguientes a la emancipación, el estado Mérida, bien comoentidad independiente, bien como parte o sección del antiguo estado LosAndes, ha aspirado, con base en supuestos títulos coloniales, a todo elterritorio que forma la zona costera del Sur del Lago de Maracaibo.68

En efecto, el estado Los Andes planteó en 1890 un presunto derechosobre todas las costas del Sur del Lago de Maracaibo,69 y más tarde

68 Debe observarse que en el libro de investigación histórica, recientemente publicado por laAsamblea Legislativa del estado Zulia y el Centro Histórico de la Universidad del Zulia,intitulado: “Acuerdos, Leyes y Decretos de la Asamblea Legislativa del estado Zulia. 1857-1908, Maracaibo, 1988, cuyos autores son las profesoras Arlene Urdaneta Quintero y NuryPineda Morón, se mencionan actividades de la Asamblea Legislativa del estado Zulia comoéstas: 6 de febrero de 1867, que dice así: “Previo estudio de la solicitud que hace el estadoMérida para que se anexe su territorio al Estado Soberano del Zulia, se aprueba el informefavorable y le acuerda su anexión”. “Mérida coma Sección del Zulia, se regirá y organizará porsu Constitución”. Archivo Histórico del Zulia, 1867, 4.1.21. Con fecha 28 de febrero de 1867se dicta el acuerdo que “autoriza al Presidente del Estado Soberano del Zulia para arreglar laanexión que pueda solicitar cualquier Estado limítrofe”. (pp. 52-53). Aun cuando no dispo-nemos de mayor información sobre las causas de estas decisiones, parece ser que se vieronimpulsadas y estimuladas, por la instauración en el país de un Estado Federal en la Constitu-ción de 1864, por la facilidad que los nuevos dispositivos ofrecían para anexiones y fusionesde Estados. Aun cuando tampoco conocemos testimonios históricos de que la incorporaciónllegase a funcionar en la práctica con la debida regularidad.69 Documentación anexa al trabajo mecanografiado del doctor Luis Ovido Quiroz. Estudiosobre los Límites Territoriales del estado Zulia. Cámara de Comercio de Maracaibo, Maracaibo,1955.


dictó un acto legislativo para ocupar el municipio Rafael Urdaneta delestado Zulia.

Dichas pretensiones fueron rechazadas por el gobierno de esa entidad,pero al disolverse el estado Los Andes en las tres secciones que lointegraban, el estado Mérida afincó sus aspiraciones en el Distrito Su-cre del estado Zulia. En 1904, se firmó el Tratado impuesto por el dicta-dor Cipriano Castro, que obligó al estado Zulia a ceder el llamado“Corredor de Palmarito”,70 y que la Constitución de 1909 ratificó en sutexto, en estos términos:

“Estado Zulia, constituido por el antiguo estado Maracai-bo sin la parroquia Independencia”.

El Texto Constitucional de 1922 prevé en su Art. 2º:

“Los límites generales de cada Estado son los que actual-mente tienen y se determinan por los que señaló a las anti-guas provincias la Ley de 28 de abril de 1856, salvo lasmodificaciones establecidas en la Constitución sanciona-da por el Congreso Nacional el 4 de agosto de 1909 ymandada ejecutar el 5 de agosto del mismo año...71

Pero el Tratado de Palmarito, al contrario de lo que se esperaba, lejos deponer fin a la disputa, no hizo sino estimularla y reactualizarla. Al efec-

70 Desde la fecha del Tratado impuesto por Castro, las constituciones del estado Zulia hastala vigente, conservan esta norma, “El estado Zulia se reserva los derechos que tiene sobre elantiguo municipio Independencia del Distrito Sucre, o sea, Palmarito (Art. 127 de la Consti-tución de 23 de enero de 1989, en vigor). En la misma forma, la Ley de División Político-Territorial del estado Mérida expresa como parte del Art. 2º, al determinar el territorio delEstado “al que se agregó el del Municipio Independencia, antigua Parroquia Independencia,que lo fuera atribuido al Estado por la Constitución Nacional de los Estados Unidos deVenezuela del 5 de Agosto de 1909” y termina así: “Esta determinación no implica renunciaa los derechos del estado Mérida al territorio comprendido hasta las aguas nacionales del Lagode Maracaibo, así como a cualquier otro que le corresponda por justo título”. (Ley deDivisión Político-Territorial de 7 de enero de 1986).71 MARIÑAS OTERO: Op. cit., p. 483.


to, en 1912, 1946 y 1953, surgieron dudas y controversias, en orden adeterminar con exactitud los linderos entre ambos estados.

En 1912 la situación empeoró, avivada por terratenientes y latifundistas,quienes, quizás por ignorancia o por mala fe, hacían solicitudes de tie-rras por ante el órgano competente, con desconocimiento de los linderosde demarcación entre ambos estados.

En 1927 se planteó una controversia de singular significación, con rela-ción, a los límites del estado Mérida, el cual se empeñó en ratificar en suLey de División Político-Territorial: por el norte, “las aguas del Lago deMaracaibo”.

Este problema tuvo como causa fundamental la delimitación de una con-cesión petrolera solicitada en la época, y como se quería certeza jurídicaen cuanto a la precisión limítrofe del asiento geográfico, el Presidentedel estado Mérida se dirigió al Procurador General de la Nación, quien asu vez planteó el caso por ante la Corte Federal y de Casación. De suparte, el Presidente del estado Zulia rechazó los alegatos producidos porel representante del estado Mérida. El Primer Tribunal de la Repúblicaconoció del caso, pero nunca dictó sentencia.72

En 1946 surgió la llamada cuestión de Arapuey, que el Zulia reclamaba,como de su jurisdicción, mientras el estado Mérida ha considerado setrata de parte de su territorio. El Ministro de Relaciones Interiores tomócartas en el asunto y ordenó nombrar una comisión especial integradapor representantes de ambos estados y del Ministerio de RelacionesInteriores,

“a fin de que estudien las desavenencias respecto de los lími-tes entre los dos estados en esa particular región limítrofe”.

72 Documentación anexa al trabajo mecanografiado del doctor Luis Ovidio Quiroz. Op. cit.,p. 247.


Así fue comunicado el 23 de marzo de 1949 por el ciudadano Ministrode Relaciones Interiores. Pero el conflicto continuó hasta el 20 de mar-zo de 1950, cuando el Ministro de Relaciones Interiores se dirigió algobernador del estado Zulia ordenando

“mantener el statu-quo, hasta tanto, en su debida oportuni-dad los Cuerpos Legislativos de los estados interesados seabocaran al estudio y solución”.73

No obstante, las divergencias prosiguieron. Al efecto se presentaronconflictos de jurisdicción, con respecto a los caseríos Alguacil, San Ra-fael y Playa Grande para determinar si las autoridades actuales en de-terminados casos debían atribuirse a la jurisdicción de Mérida o de Zulia

En el año de 1950, las autoridades del municipio Mesa del Distrito Tovardel estado Mérida, trataron de imponer su jurisdicción, en el territorioperteneciente al municipio Santa Cruz del Distrito Colón, pretendiendodesalojar a un grupo de pequeños agricultores establecidos en las már-genes del Caño de Onia. El problema fue resuelto satisfactoriamente anivel estadal.

En 1958, después del advenimiento de la democracia, han resurgido losproblemas limítrofes entre ambos estados de la República. El debate dela división político-territorial se ha reactualizado en varias ocasiones.

En 1966 y en 1983 hubo necesidad de nombrar sendas comisionespor ambas entidades para encontrar fórmulas de avenimiento sobreel problema.

Lamentablemente, estas soluciones no dieron el resultado apetecido yen el último diferéndum planteado sobre la ocupación del caserío “LosNaranjos” por autoridades merideñas, la Asamblea Legislativa del esta-

73 Documentación anexa al trabajo mecanografiado del doctor Luis Ovidio Quiroz. Op. cit.,p. 247.


do Zulia convocó al gobernador del estado, doctor Omar Barboza, paraque expusiera en qué situación se encontraba dicha problemática.

En el informe especial del gobernador Nº 00-521 de 1988, se relata todoel proceso del diferéndum desde 1984, hasta la decisión de ordenar alProcurador General del Estado que acuda por ante la Corte Suprema deJusticia para que dicho Alto Tribunal dirima, no sólo la controversia limí-trofe sino también la nulidad del Tratado impuesto por Castro, al cual sealudió anteriormente.

j) Diferencias entre los estados Portuguesa y Barinas

Existe una controversia entre estos dos estados, como consecuencia delos llamados desparramaderos del río Guanare, para identificar el cursodel mismo. La Dirección de Cartografía Nacional revisó la situación ydio una opinión que ha pasado a las asambleas legislativas respectivas,las cuales discuten el caso en todas sus facetas.

k) Controversias entre los estados Portuguesa y Cojedes

En 1975, la Dirección de Cartografía Nacional ha venido tratando conlas asambleas legislativas de ambos estados, la posibilidad de llegar a unacuerdo sobre las confusas descripciones de linderos entre las entida-des mencionadas.

l) Diferencias entre los estados Aragua y Carabobo

La situación limítrofe entre estas circunscripciones venía planteada desdehace algún tiempo. El 31 de enero de 1917 se dictó el llamado Protocolode Maracay, en el cual los plenipotenciarios de ambos estados llegaron aun acuerdo sobre esa problemática. Dicho instrumento fue aprobado porlas asambleas legislativas de los estados mencionados, es decir, de Ara-gua y Carabobo, con fechas 27 de febrero y 2 de marzo de 1917, respec-tivamente. La Constitución de 1922 recoge en su texto este acuerdo.74

74 MARIÑAS OTERO: Op. cit., p. 578.


ll) Divergencias limítrofes entre el estado Zulia y el estado Táchira

Con fecha 29 de marzo de 1901, el Presidente de la República, Cipria-no Castro, dictó un decreto nombrando una comisión con miras a diri-mir los problemas limítrofes entre los estados Maracaibo (Zulia), Mériday Táchira.

Entre los considerandos de dicho acto administrativo se establece, lanecesidad de

“facilitar el término cordial y equitativo de esas contro-versias, entre Estados ligados por estrechas afinidades his-tóricas, políticas y comerciales”.75

En cuanto a las divergencias entre Táchira y Zulia, se dividen en dosetapas:

1) El Concejo Municipal del Distrito Vargas de la Sección Táchira delestado Los Andes, se dirigió al Gobierno del estado Zulia expresandoque se iba a solicitar un deslinde judicial para delimitar tierras, las cualessegún dicho cuerpo edilicio, pertenecían al nombrado Distrito Vargas.Dicha solicitud fue revocada por el estado Los Andes. Al efecto, seargumentó su evidente ilegalidad.

2) En la Ley de División Político-Territorial del Estado Táchira, sancio-nada el 5 de marzo de 1917, esta entidad prolongó su jurisdicción hastalas orillas del Lago de Maracaibo. Se fijó como límite común con dichoestado el curso del río Escalante, a partir de su desembocadura en ellago. Paralelamente, el estado Mérida determinó también el curso deese río, como su límite con el Táchira. El conflicto de límites se planteóentre Táchira y Mérida y fue resuelto por Laudo Arbitral de 5 de no-viembre de 1924, pero como en esta divergencia no fue parte el EstadoZulia, la decisión no lo afectó en forma alguna.

75 QUIRÓS, Luis Ovidio: Estudio sobre Ejidos. (Los Ejidos del Estado Zulia). Caracas, 1960,p. 170 y ss.


m) Problemas entre los estados Trujillo y Zulia

En el año de 1850 el Congreso Nacional, conforme a la disposición con-tenida en el Art. 87, Ordinal 23 de la Constitución vigente de 1830,76

reconoció a favor del estado Trujillo una zona hasta el litoral lacustre,con extensión considerable, comprendida entre los ríos Pocó y Motatánde Los Negros. Parece ser que en este caso hubo determinada aprecia-ción unilateral del Congreso, la cual dejó maniatada a la provincia deMaracaibo, a pesar de la serie de documentos e informes presentadospor el gobierno respectivo.

El asunto se ha reactualizado y lo constituye el río Motatán, el cual, entoda su historia ha tenido muchos cauces para su desembocadura en elLago de Maracaibo. En tal sentido, mientras la Ley de División Político-Territorial del estado Zulia hace referencia al Caño Carrillo, como con-vergencia final del río Motatán de Los Negros, la Ley de DivisiónPolítico-Territorial del estado Trujillo, reclama como lindero la desembo-cadura del río Motatán de Los Negros. No hay, sin duda alguna, identi-dad de lindero en ambas leyes.

Este problema data del año de 1839 y en diversas ocasiones, ambasentidades han designado sendas comisiones de avenimiento, cuyas ac-tuaciones están reproducidas en el libro del doctor Luis Ovidio Quirós,Estudio sobre Ejidos ya citado.77

En 1954 y posteriormente, en época reciente, dicho caso ha revivido.78

76 Dicha disposición dice así: “Crear nuevas provincias y cantones, suprimirlos, formar otrosde los establecidos y fijar sus límites, según crea más conveniente para la mejor administra-ción, previo el informe del Poder Ejecutivo y de la Diputación de la Provincia a que corres-ponda el territorio de que se trata”. (MARIÑAS OTERO: Op. Cit. p. 236).77 En este libro, existe profusión de datos documentales sobre el problema de delimitaciónterritorial entre ambos Estados. (Ver p. 46 a la p. 189).78 La Constitución vigente del Estado Trujillo, de 30 diciembre de 1936 estatuye en su Art. 16.“En caso de dudas, diferencias o controversias sobre los límites generales del Estado, el Gober-nante del mismo acordará con el Gobernador de la jurisdicción extraña para resolverlas pormedios amistosos; pero si no fuere posible alcanzar por tales medios la solución del asunto, sesometerá la cuestión la Ejecutivo Federal, según lo dispuesto en la Constitución Nacional”. Ensu última parte, esta disposición incurre en un anacronismo, ya que no es actualmente el PoderEjecutivo Nacional el llamado a dirimirlo sino la Corte Suprema de Justicia.


n) El Distrito Federal y el estado Miranda

En este país, después de la Guerra Federal, el Texto Constitucional de1864 ordenó la creación de un Distrito Federal, el cual se organizaríapor ley especial. Así lo expresó el Art. 143 en estos términos:

“... Erigir y organizar el Distrito Federal en un territoriodespoblado que no excederá de diez millas cuadradas y enque se edificará la ciudad capital de la Unión...”

“Esta disposición se tomó de la Sección VIII, párrafo 17del Art. 1º de la Constitución de los Estados Unidos. Así seconstruyó la ciudad de Washington en el Distrito Colum-bia, cesión de los Estados Maryland y Virginia.79

En Venezuela, la aspiración de los constituyentes de 1864, no llegó aplasmar, a diferencia del Brasil, donde se edificó la ciudad de Brasil y elDistrito Federal, como sede de los poderes públicos.

Originariamente, el Distrito Federal fue ocupado por los departamentosde Caracas, Maiquetía y La Guaira, como sede provisionalmente erigi-da. Así se ratificó en Ley de 1865 sobre fijación del Distrito Federal.

Lamentablemente, a pesar de las buenas intenciones de los gobiernos ysin mencionar las pugnas entre las ciudades de Caracas y Valencia, paraconstituirse en capital de la República, la Constitución de 1901 reconocedefinitivamente a la ciudad de Caracas como capital y ratifica la sepa-ración completa de los mencionados departamentos del extinguido esta-do Caracas, antigua Provincia de Caracas.

El problema territorial del Distrito Federal adquirió en los últimos años,desde el punto de vista limítrofe, dos connotaciones que interesa señalar:

79 WOLF, Ernest: Op. Cit., Tomo I, p. 107.


1. La penetración progresiva, hoy masiva, de la población de Caracasen jurisdicción territorial del estado Miranda, principalmente los Distri-tos Sucre y Guaicaipuro.

Sobre este aspecto, existen interesantes análisis y proposiciones,80 queinsiste en la necesidad de crear una zona metropolitana de Caracas lla-mada a remediar los problemas que su irregular estructura política yadministrativa plantea, con autoridades superpuestas, gobiernos disími-les y roces jurisdiccionales.

Al respecto dice el doctor Ambrosio Oropeza:81

“ni la última dictadura (1948-58) no se atrevió a integrara la zona metropolitana de Caracas el Distrito Sucre delestado Miranda, que geográfica, administrativa y políti-camente, forma parte, sin solución de continuidad de laciudad capital”.

Y agrega:

“Decisión que habría resuelto de una vez por todas las difi-cultades, roces de competencia y otras anomalías derivadasde jurisdicciones diferentes entre la zona del estado Miran-da contigua a Caracas y la propia zona metropolitana”.

El Distrito Federal tiene su propio régimen político, legal y organizati-vo,82 conforme a las disposiciones contenidas en la nueva Ley Orgánicadel Distrito Federal del 30 de diciembre de 1986. Por ejemplo, el Art. 1ºestá destinado a precisar los límites de este ente especial, sin que seconozcan controversias graves al respecto.

80 Ver BREWER-CARÍAS, Allan R.: El Régimen de Gobierno Municipal en el DistritoFederal. Caracas, 1968.81 OROPEZA, Ambrosio: La Nueva Constitución de Venezuela. (196l), Caracas, 1969, p. 92.82 Algunas normas estampadas en esa ley fueron declaradas de nulidad por la Corte Supremade Justicia. Ver sentencia de 7 de diciembre de 1988, en Jurisprudencia de la Corte Supremade Justicia. Doctor Óscar R. Pierre Tapia, diciembre 9 de 1988, Nº 12, p. 9 y ss.


2. Las aspiraciones de la zona costera del Distrito Federal (antiguo De-partamento Vargas), de separarse como entidad independiente para in-tegrar un nuevo estado, el Estado Vargas.

En cuanto a este punto, dicho instrumento legal divide al Distrito Federalen dos municipios: Libertador y Vargas, dándole a cada uno la autono-mía reclamada. No fue posible crear un nuevo estado por razones cons-titucionales.

Para concluir esta referencia, señalemos que el órgano llamado a repre-sentar al Distrito Federal en problemas limítrofes, es el Poder EjecutivoNacional, ya que dicho ente carece de Asamblea Legislativa.

3.4 BASES PARA UN AVENIMIENTO EN MATERIA DE PROBLEMASLIMÍTROFES

El Art. 10 de la Constitución vigente en Venezuela dice así:

“Los Estados podrán fusionarse, modificar sus actualeslímites y acordarse compensaciones o cesiones de territo-rio mediante convenios aprobados y sus Asambleas Legis-lativas y ratificados por el Senado. Las modificacioneslímites, compensaciones o cesiones de territorio entre elDistrito Federal o los Territorios o Dependencias Federa-les y los Estados podrán realizarse por convenios entre elEjecutivo Nacional y los respectivos Estados, ratificadospor las correspondientes Asambleas Legislativas y por elSenado”.

Al leer esta norma constitucional, se advierte que se exige la aprobacióndel Senado en lo que atañe a los acuerdos de las asambleas legislativasentre sí, o de éstas con el Ejecutivo Federal y de los territorios federa-les. Dicho requisito no existía en las Cartas Constitucionales anteriores.Se estampa por primera vez en la Constitución vigente de 1961, y laExposición de Motivos explica tal innovación, como consecuencia delsistema federal.


Cuando se trata de alteraciones de linderos comunes a dos o más esta-dos adyacentes, verificaciones, ajustes, compensaciones o cesiones deterritorio, toda decisión unilateral está al margen de la Constitución. Loindicado por el Texto Fundamental se refiere a la conveniencia de esta-blecer por las partes interesadas, en forma extrajudicial las reglas dejuego, y adoptar un convenio o acuerdo interestadal, el cual una vezaprobado por las comisiones designadas por las partes, se suscriba porlas respectivas asambleas legislativas y se ratifique por el Senado de laRepública.

Como se desprende de la referencia histórica que se hizo en el capítuloanterior, no sólo por la vía del diálogo, se ha logrado un acuerdo entre lasasambleas legislativas de dos estados, sino que en otros casos, no se hatratado de un convenio sino de una imposición por el mandatario de turno.

Muy probablemente, debido a esa situación permanente entre estadoscolindantes, del 24 al 26 de julio de l968, se efectuó en Coro, estadoFalcón, el Congreso Nacional de Asambleas Legislativas. De su deba-tes nació un importante documento denominado “Bases para un En-tendimiento en materia de Límites lnterestadales”,83 en cuyo texto secontienen interesantes referencias al respecto y se inscriben recomen-daciones y sugerencias, de las cuales, en muchas oportunidades se hahecho caso omiso.

El procedimiento más idóneo para llegar a un acuerdo entre estados enmateria de conflictos limítrofes, tiene carácter extrajudicial. Consiste enla designación de sendas comisiones de avenimiento. Cada entidad en-vuelta en la disputa de sus representantes en igualdad de condiciones yel Ministerio de Relaciones Interiores nombra al tercero, quien vendríaa ser el presidente, cuya objetividad e imparcialidad debe quedar fuerade toda duda.

83 III Congreso Nacional de Asambleas Legislativas. Coro, 24 al 26 de julio de 1968. Publica-ción de la Dirección de Cartografía Nacional. Edición multicopiada, 1968 .


Este mecanismo ha sido utilizado en múltiples ocasiones y difiere delarbitramento o arbitraje en el hecho según el cual, los laudos arbitralestienen carácter vinculante para las partes que se someten a él. En cam-bio, las asambleas legislativas pueden apartarse de los términos en quese hubieren acordado estas comisiones mixtas o de avenimiento.

En cuanto a los elementos de juicio, como reglas de juego para el deba-te, habría que señalar los factores jurídicos, geográficos, históricos ysociales que pudieren incidir sobre la solución del problema.

En el documento publicado por la Cartografía Nacional, a la cual hemoshecho referencia, se precisa un conjunto de detalles para que la Comi-sión de Avenimiento pueda efectuar, desde el punto de vista técnico, untrabajo aceptable.

Entre los mismos podemos citar los que se mencionan a continuación:

a) Nombramiento por la comisión mixta del personal técnico necesario(geodestas, ingenieros, geógrafos, etc.). Dicho cuerpo debe ser de re-conocida capacidad e idoneidad, desde el punto de vista profesional ytécnico.

b) Los miembros de la Comisión de Avenimiento, así como el personal quelo asesora, deben abstenerse de adelantar opiniones sobre el problema.

c) Los estados interesados proveerán todo material necesario y los ho-norarios a pagar, en partes iguales.

d) Elaboración de un proyecto de trabajo en el cual conste la metodolo-gía a seguir, estableciéndose, en orden de jerarquía, la consideración delos aspectos siguientes: 1) Localización, extensión y demarcación enzona de discusión, con todos los linderos que paute la respectiva Ley deDivisión Político-Territorial; 2) Aspectos físicos, hidrográficos; 3) Viali-dad existente; 4) Uso de la tierra, recursos naturales; 5) Inventario decentros poblados existentes en la zona; 6) Servicios públicos; 7) Áreasde influencia; 8) Idiosincrasia de la población, etc.


e) Terminado el proyecto de lindero, éste se recorrerá y será objeto deinspección, con vista a la Ley de División Político-Territorial y circuns-tancias especiales que se observen.

f) Se levantará un acta de la trayectoria del lindero, la cual se enviará alas respectivas asambleas legislativas, acompañada del proyecto apro-bado por la Comisión Mixta.

g) Las asambleas legislativas analizarán el documento y si existe acuerdo,se procederá conforme a la disposición constitucional citada (Art. 10).

4. EL MARCO JURÍDICO Y LA DELIMITACIÓN

DE COMPETENCIAS

El Art. 117 de la Constitución establece el principio de la legalidad de lacompetencia, al prescribir,

“La Constitución y las leyes definen las atribuciones delPoder Público, y a ella debe sujetarse su ejercicio”.

Los conflictos y controversias limítrofes entre estados se dirimen enVenezuela, en general, por la Corte Suprema de Justicia. En los cánonesconstitucionales en vigor se inscriben distintas disposiciones, en orden alegitimar la función respectiva.

El esquema es el siguiente:

Primero: El ordinal 4 del Art. 215 de la Constitución concordante con el Art.42, ordinal 3º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, atribuye almás alto tribunal de la República, en sala plena, competencia para

“Declarar la nulidad total o parcial de las leyes estadales,de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuer-pos deliberantes de los Estados o Municipios que colidancon esta Constitución”.


Es de observar que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, enla disposición contenida en el acápite citado, precisa entre los actos re-curribles, a las constituciones o leyes estadales, dejando claro el deslin-de entre unas y otras.

Segundo: De otra parte, el ordinal 8º del referido Art. 215 ejusdem,determina la competencia del máximo tribunal , en la sala político-admi-nistrativa, cuando expresa:

“Dirimir las controversias en que una de las partes, sea laRepública o algún Estado o Municipio, cuando la otraparte sea alguna de esas mismas entidades, a menos quese trate de controversias entre Municipios de un mismoEstado, caso en el cual la Ley podrá atribuir su conoci-miento a otro Tribunal”.

Esta materia se encuentra regulada por la Ley Orgánica de la CorteSuprema de Justicia en sus artículos 138 al 145, en Sala Político-Admi-nistrativa y, supletoriamente por el Código de Procedimiento Civil.84

Tercero: El amparo, entendido como medio jurídico procesal que pre-serva los derechos constitucionales expresos o implícitos, cuyo objetoradica en tutelar, no sólo la supremacía de la Constitución, sino tambiénla integridad y observancia de sus preceptos, los cuales serían ilusoriosy expuestos a ser violados impunemente. En efecto, el acatamiento yobediencia a la Constitución, el cumplimiento de los deberes que su tex-to impone, carecerían de valor si no existieran procedimientos para ha-cer efectivos dichos derechos.

“Es tan amplio el objeto tutelar del amparo, que nos atre-vemos a afirmar, dice Burgoa, que no existe la menor dudade que sería muy difícil inventar un recurso defensivo de

84 FARÍAS MATA, Luis Enrique: Los Procedimientos en la Ley Orgánica de la Corte Supre-ma de Justicia. En: El Control Jurisdiccional de los Poderes públicos en Venezuela, p. 203.


la constitucionalidad que no estuviera de antemano com-prendido en nuestra maravillosa institución”.85

El derecho de amparo se estampó en el Art. 49 de la Constitución vigen-te, en estos términos:

“Los Tribunales ampararán a todo habitante de la Repú-blica en el goce y ejercicio de los derechos y garantíasque la Constitución establece, en conformidad con la Ley”.

El procedimiento será breve y sumario, y el juez competente tendrá po-testad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida”.

4.1 EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA CONSTITUCIONALIDAD

Corresponde, como importante atribución del Supremo Tribunal de laRepública, en sala plena, conocer del recurso de inconstitucionalidad,contra las constituciones y leyes estadales, cuando sean repugnantes alTexto Fundamental de la República.

El procedimiento está instrumentado en la Ley Orgánica de la CorteSuprema, de Justicia y es el mismo que se utiliza en todos los casos enque se denuncie la violación de la Constitución, incluyendo la acciónpopular, siempre y cuando los accionantes estén residenciados en el te-rritorio de la entidad interesada. En dicho texto, se precisan los órganoscompetentes, las acciones y recursos que se pueden intentar para lograrel control; los titulares y la oportunidad para ejercer los recursos, losprocedimientos a seguir, las facultades del órgano jurisdiccional y losefectos producidos por las decisiones que se dicten.

El criterio dominante en nuestro régimen jurídico cataloga a la Constitu-ción de cada estado como una ley. En efecto, dichos textos, en el proce-dimiento de reforma constitucional, remiten al proceso formativo de la

85 BURGOA, Ignacio: El Juicio de Amparo. México, 1957, p. 142.


Ley,86 dentro del cual el gobernador del estado puede vetar la Constitu-ción estadal, con carácter previo a su promulgación, alegando inconsti-tucionalidad. Se trata de un procedimiento previsto por la respectivaConstitución del estado, muy semejante al prescrito en el Art. 173 de laConstitución Nacional.

La Corte Suprema de Justicia ha conocido de varias acciones de in-constitucionalidad sobre reformas parciales de constituciones estadales.Y si bien, estrictamente hablando, se conforma dentro de dichas situa-ciones, un control preventivo de inconstitucionalidad, anterior a la pues-ta en vigencia de la respectiva constitución estadal, lo que existe endefinitiva es un control de eventual inconstitucionalidad, dejando en ma-nos de la Corte Suprema de Justicia toda decisión al respecto.

En este orden de ideas, podría citarse el siguiente ejemplo: Con fecha 27de junio de 1962, el más alto tribunal de la República dictó auto por elcual considera que habiéndose abstenido el gobernador del estado Coje-des de poner el ejecútese a la Ley de Reforma Parcial de la Constitu-ción de dicho Estado, en razón de la inconstitucionalidad demandada, lapromulgación de dicho estatuto debía suspenderse, hasta tanto la cortedictase sentencia.87 El 6 de febrero de 1969, el Máximo Tribunal, en salapolítico-administrativa, declaró de nulidad el acto de promulgación de laConstitución de la nombrada entidad, en el procedimiento a que se haaludido. Así se expresó nuestro tribunal constitucional:88

86 Ver por ejemplo, Constitución vigente en el estado Yaracuy. Arts. 115 y 53 in fine;Constitución del estado Trujillo, Art. 133 y 58 in fine. Es de observar que algunos textosconstitucionales de carácter estadal, como los de los estados Bolívar y Sucre, no prevén laposibilidad que tiene el Gobernador del Estado de impugnar su Constitución, alegando suincongruencia con la Constitución Nacional.87 Ver Gaceta Forense, Segunda Etapa, Año 1962, Nº 36, Tomo I, p. 258.88 Ver folleto publicado por la Asamblea Legislativa del estado Carabobo: Las más importan-tes decisiones de la Corte Suprema de Justicia en materia de atribuciones, funcionamiento yactuaciones de las Asambleas Legislativas de los Estados durante los Años 1962 a 1964.Valencia, l 974, pp. 75 y 76.


“por cuanto de la copia del acta de la sesión extraordina-ria celebrada el día 1º de enero de 1969 por la ComisiónDelegada de la Asamblea Legislativa del estado Cojedesconsta, que ésta acordó la publicación de la Ley Reforma-toria de la Constitución del Estado,... encontrándose aúnpendiente de decisión la impugnación que cursa en estaSala, se declara la nulidad de la promulgación de la Cons-titución y demás actos legislativos arriba mencionados,efectuada por el Presidente de la Comisión Delegada de laAsamblea Legislativa del estado Cojedes”.

Otra jurisprudencia, ya reciente, fue la proferida por dicho alto tribunal,en sala político-administrativa,89 con fecha 10 de mayo de 1984; en cuyotexto se declara de nulidad la desmembración de territorios pertenecien-tes a distritos determinados del estado Portuguesa, creando sobre ellosnuevos municipios. Conforme a esta decisión, se viola abiertamente elArt. 164 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, al

“dar la espalda al propósito del constituyente de convertiral municipio en unidad primaria y autónoma dentro de laorganización nacional......”.

Esta decisión reviste gran interés en un país que desde hace largo tiem-po se empeña en cumplir con la prescripción constitucional que erige almunicipio en el centro de la división político-territorial de los Estados(Art. 25 de la Constitución Nacional).

Sin embargo, a pesar de que la Corte es libre de estimar su propia com-petencia, nos parece que la atribución que corresponde, no es la citadaen la sentencia (ordinal 7, Art. 42, LOCSJ), sino la prevista en el ordinal4º del Art. 215, en sala plena, al corresponderle la facultad de mantenerla vigencia de la Constitución. Sobre todo, si se trata de respetar como

89 Esta sentencia aparece publicada en la Gaceta Oficial Nº 3.383 Extraordinario, de 18 demayo de 1984.


norma hermenéutica, la prioridad en la aplicación de las leyes orgánicassobre las estadales.

A través de la acción de inconstitucionalidad contra leyes y actos deefectos generales del Poder Público de los Estados, que envuelvan vio-laciones limítrofes, se combate directamente el ordenamiento estadal.Se debe notificar al autor del acto, al Fiscal y al Procurador General, ypublicar el cartel de emplazamiento a que alude el Art. 116 de la LOCSJ,a los efectos, cuando se trata de textos legales, de que se den por noti-ficados quienes tengan interés en la causa.

No se trata de un medio extraordinario de impugnación. Estamos sim-plemente frente a la posibilidad de atacar directamente, desde su pro-mulgación, o anterior a ella, en casos especiales, como se ha dicho,aquellas leyes o actos que menoscaban la integridad territorial de unestado.

Es pues, en este caso, la manifestación del bloque de inconstitucionali-dad concentrada existente en el país, como consecuencia clara y evi-dente del imperio del derecho, del estado de derecho. Como dice elcelebrado autor belga Ganshof van der Meersch:90

“Ii n’a pas d’Etat de droit complet sans controle de la cons-titucionalité de la loi”

“En este tipo de acción no hay demandado alguno, frente a quien supues-tamente se quiera hacer valer una pretensión del demandante. El recu-rrente, en la acción popular no demanda a nadie, sólo solicita de la CorteSuprema de Justicia la declaratoria de nulidad de un acto estatal”.91

90 GANSHOF va der MEERSCH, W.J.: La Primauté de I’Exécutif. Bruxelles, 1966, p. 146.91 BREWER-CARÍAS, A.R.: El Control de la Constitucionalidad de los Actos Estatales.Caracas, 1977, p. 117. Sin embargo, en la excepción de inconstitucionalidad (control difuso),debe descartarse la idea de que no hay juicio. No es cualquier ciudadano quien plantea lacuestión de inconstitucionalidad. Es indispensable que exista un verdadero juicio de cualquiertipo para que una de las partes solicite al Juez que no se aplique la ley por ser incompatiblecon la Constitución.


Es importante señalar la importancia de la tesis conocida con el nombrede “la inconstitucionalidad flagrante”, entendida como:

“El principio por el cual toda violación de la Constitucióndebe aparecer claramente de la comparación que se hagaentre el texto del acto impugnado y la letra de la propiaConstitución. Si la incongruencia no se manifiesta es pre-ferible mantener el criterio de la constitucionalidad, lo cuales lo más lógico, a fin de conservar vigente el cuadro cons-titucional”.92

4.2 LOS LITIGIOS CONSTITUCIONALES

Como se ha dicho, el inciso 8º del Art. 215 de la Constitución confiere ala Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administrativa, la posibi-lidad de dirimir los conflictos,

“... en que una de las partes sea la República o, algúnEstado o Municipio, cuando la otra parte sea alguna deesas mismas entidades, a menos que se trate de controver-sias entre municipios de un mismo Estado, caso en el cualla ley podrá atribuir su conocimiento a otro Tribunal”.

El proceso establecido por el nombrado dispositivo, lo hemos calificado,siguiendo la terminología de Schmitt,93 de litigio constitucional, y se con-trae a los conflictos en que la República sea parte y la contraparte sedefina como otra entidad; en fin, cuando el conflicto es entre dos estados.

El vocablo “litigio” derivado de “lite”, de origen italiano,94 que en Vene-zuela ha tenido aceptación y es muy frecuentemente utilizado, tiene ennuestro país el mismo significado genérico de los términos “controver-

92 LA ROCHE, Humberto: Op. cit., p. 47.93 SCHMITT: Teoría de la Constitución. Traducción de Francisco Ayala, México; 1952, pp.131 a 139.94 Ver El Concepto de litis en el pensamiento de Francesco Carnelutti. En: Estudios sobre elProceso Civil. Tr. de Santiago Sentís Melendo, Buenos Aires, 1961, p. 294.


sias”, “causa”, “proceso”, “juicio”. De allí que en nuestro lenguaje fo-rense, tanto los abogados como los jueces y vulgo en general, lo utilicenindiferentemente para designar el proceso en sentido propio o el subs-tancial objeto del mismo.95

Sin embargo, conforme a la opinión de Carnelutti, existe una distinciónmuy interesante entre litigio y proceso, de manera que el proceso no esel litigio, sino que lo reproduce o representa ante el juez.

Carnelutti expresa lo siguiente.96

“El litigio no es proceso, pero está en el proceso; debeestar en el proceso si éste ha de servir para componerlo.De ahí que entre litigio y proceso medie la misma relaciónque entre continente y contenido. Cuando la pretensiónencuentra resistencia, se necesita el proceso para poner elremedio, es decir, para componer el litigio. El procesosedesenvuelve para la composición del litigio, ésta es su fi-nalidad específica”.

Como se evidencia de la disposición constitucional citada, en esta mate-ria, nuestro Supremo Tribunal se perfila como órgano legitimado pararesolver los conflictos de competencia que se presenten entre estados,como consecuencia de la aplicación directa o la interpretación de lasnormas constitucionales, supuestamente afectadas por la delimitacióndel régimen de atribuciones que se instaura.

Dichos conflictos limítrofes se dirimen muy rara vez por la vía jurisdic-cional, como se ha visto en la exploración de Derecho Comparado que

95 ALLORIO, Enrico: El Proceso Civil en el Pensamiento de Carnelutti. En: Problemas deDerecho Procesal. Tr. Del ital. de Santiago Sentís Melendo, Buenos Aires, 1963, p. 13.96 CANELUTTI, Francesco: Lite e Processo. En: Rivista di Diritto Processuale Civile. Vol.V, Part. I, Padova 1928, p. 99. Citado por SOTO GUERRERO, Salvador: El Litigio en losCódigos Procesales Civiles de Guanajuato y Federal (Justificación de un Retorno aCarnelutti). En: Estudios en Homenaje al doctor Héctor Fix Zamudio. Derecho Compara-do, Tomo III, p. 1.293.


se ha hecho en el Título 1. En Venezuela, y desde el punto de vistahistórico, a pesar de litigios planteados por la vía contenciosa ante elMáximo Tribunal de la República, según se expuso anteriormente (verTítulo III, p. ss.), no se ha pronunciado específicamente sobre proble-mas limítrofes, dado el carácter artificial y artificiosos97 de nuestro régi-men político-constitucional. Ello obedece al hecho según el cual no sólonuestras entidades carecen de la fuerza política necesaria para hacervaler sus pretensiones por ante la justicia constitucional, sino que debidoal predominio de las autoridades nacionales, se recurre frecuentementea autocomposiciones, tales como los convenios, algunos de ellos impuestospor dictadores, o a través de soluciones autodefensivas del régimen na-cional, como la intervención federal en algunos países o el régimen de la“desaparición de los estados”, a que se hizo referencia cuando se hablódel régimen mexicano.

Es conveniente enfatizar, a los efectos de imprimirle efectividad prag-mática al modelo de estado que se considere, la necesidad de que existauna distribución de competencias en función del orden jurídico, y sobretodo, para enmarcar dentro de una técnica procesal definida la soluciónconforme a Derecho de este tipo de controversias interestadales.

En el fondo, y desde un punto de vista general, los litigios constituciona-les, cuando se trata de controversias limítrofes entre estados, equivalena conflictos de competencias o conflictos constitucionales. Se prefiguraesta situación cuando dos órganos se consideran igualmente aptos (con-flicto positivo) o no aptos (conflicto negativo), para proveer en un casodeterminado el control de la constitucionalidad.98

97 Ello conduce a la necesidad de que la Ley Suprema o Constitución en sentido formal,traduzca en sentido fiel a la Constitución social del Estado, o sea, lo que Séller denominaConstitución Total del Estado. HELLER, Hermann: Teoría del Estado. Tr. de Luis Tobio.México, 1947, p. 286.98 La jurisprudencia constitucional extranjera se ha pronunciado categóricamente estableciendola diferencia precisa entre los conflictos de competencia, cuando se trata de considerar laprotección de las entidades federales frente a actos del Poder Nacional o de Poder Central, comopor ejemplo, la protección de la legislación nacional frente a la normativa estadal que la lesiona,o en fin, la decisión que proceda cuando hay colisión entre diversos órdenes o rangos de tipolegal. (Ver Justicia Constitucional, por José Almagro NOSETE. Madrid 1980, p. 25 y ss.).


En el conflicto positivo, una comunidad autónoma (Estado, región, etc.)puede accionar el llamado conflicto positivo, cuando considere que elacto estatal no respeta el orden de competencias establecido en la Cons-titución o ley autorizada por ésta, siempre que afecte su propio ámbitode autonomía normativa.

En el conflicto negativo, la controversia surge cuando ninguno de susórganos se considera apto para resolverlo.

A nuestro juicio, y salvo mejor opinión, las controversias limítrofes entreentidades nacionales plantea fundamentalmente un conflicto positivo, porcuanto se trata de determinar el ente autorizado para ocupar una partedel respectivo territorio.

La pieza de equilibrio es, tanto en el caso de acciones de inconstitucio-nalidad como de litigios constitucionales, la Corte Suprema de Justicia,lo cual convierte al supremo tribunal en árbitro de los diferentes proble-mas que pueden suscitarse. Con ello, la Corte, como cualquier otro ór-gano constitucional, eleva un conflicto de pretensiones al plano de unacuestión jurídica, de un proceso jurisdiccional.

La Sección Quinta del Capítulo II, Título V de la Ley Orgánica de laCorte Suprema de Justicia, desarrolla la disposición constitucional ano-tada, con la diferencia de que en este caso, se restringe considerable-mente el alcance de la misma a las

“controversias en que una de las partes sea la República oalgún estado o municipio, cuando la contraparte sea otrade esas mismas entidades”.

Es la Sala Político-Administrativa la competente para conocer de estoslitigios, conforme a dicho procedimiento, el litigio se plantea o inicia porla entidad quejosa, a través de escrito de demanda, en la cual, en formaclara y pormenorizada, expondrá el caso, indicando la otra entidad con-tra quien obre la acción.


La Corte recibirá la demanda y la remitirá en la misma audiencia en quese dé cuenta al Juzgado de Sustanciación, con los anexos que se hanacompañado.

Es este Juzgado de Sustentación el llamado a decidir en cuanto a laadmisión de la demanda y la notificación al estado demandado para quedentro del lapso de treinta (30) días, más el de la distancia que fijará,deberá comparecer ante dicho tribunal por órgano de sus representan-tes (Procurador del Estado o abogados designados), a consignar porescrito las razones y argumentos contentivos de sus pretensiones, enrelación con la materia litigiosa y las de hecho y de derecho que le sir-van de fundamento. Esta notificación se hará por oficio, con copia allibelo de demanda.

Si vencido el plazo señalado en la notificación, alguno de los demanda-dos no comparece, el tribunal le nombrará de oficio un defensor ad li-tem para que represente a la parte demandada en el proceso, con unlapso de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de su aceptacióny juramento, para que exponga la defensa que a su juicio proceda legal-mente. El Tribunal comunicará la designación del defensor al estado aquien corresponda, dentro del término de cinco (5) días. Las funcionesde dicho defensor cesarán al hacerse parte en el juicio el representantenombrado por el ente que no hubiere comparecido anteriormente.

Una vez que hayan vencido los lapsos a que se ha hecho alusión, empe-zará a correr el período de diez (10) días, dentro del cual el tribunalprocurará la conciliación de las partes. Si ésta no se lograre en el plazoseñalado, a partir del vencimiento del mismo, correrán diez audienciaspara promover y veinte para evacuar las pruebas que las partes preten-dan hacer en el juicio, pudiendo prorrogarse este último lapso por untérmino igual, si fuere necesario.

Lo no previsto en esta materia será cubierto por el Código de Procedi-miento Civil, el cual tiene carácter supletorio no en cuanto a la promo-ción, admisión y evacuación de pruebas.


Compete al Juzgado de Sustanciación requerir de oficio toda la informa-ción que considere necesaria y recabar de los representantes de laspartes, de los testigos y de los expertos que intervengan en el juicio,todos los datos indispensables para los efectos consiguientes.

Al concluir el lapso probatorio a que se aludió, el Juzgado de Sustancia-ción devolverá el expediente a la Corte en Sala Político-Administrativa,la cual continuará el procedimiento por la tramitación normal de las ac-ciones de inconstitucionalidad hasta dictar sentencia. Antes de la sen-tencia puede expedir autos para mejor proveer.

Como se desprende de lo anterior, existe un claro deslinde procedimen-tal entre las acciones y recursos de inconstitucionalidad para solicitar ladeclaratoria de nulidad de leyes y constituciones estadales, por un lado,y por el otro, las controversias entre estados.

Al efecto, pueden precisarse dichas diferencias en el orden siguiente:

1 ) Mientras en las impugnaciones de inconstitucionalidad, es la CorteSuprema de Justicia en Sala Plena (15 magistrados) la que debe cono-cer en los litigios o controversias entre estados, se atribuye a la SalaPolítico-Administrativa dicha función.

2) En la acción de inconstitucionalidad no hay contención. En el litigioconstitucional se trata de un proceso especial en donde las partes sonentes territoriales (Estados), que en el caso de problemas limítrofes,basta con que uno de ellos inicie el procedimiento para que la contrapar-te (el otro Estado) sea notificado.

3) El Fiscal General de la República, el Procurador, y en algunos casos,el Contralor, son notificados de oficio para intervenir en el proceso juris-diccional, cuando se trata de solicitud para declaratoria de nulidad deleyes. Tales requisitos no existen en los litigios, en los cuales se dirimencontroversias de tipo interestadal.


4) La publicación del cartel de emplazamiento, a quienes se considereninteresados (Art. 116) en los juicios de inconstitucionalidad, no existe enlas querellas entre Estado.

5) Los lapsos establecidos para la notificación o emplazamiento comopara los términos de prueba, son diferentes en ambos procedimientos.En efecto, para las impugnaciones de inconstitucionalidad de constitu-ciones y leyes estadales, el lapso probatorio es de sesenta (60) días parapromover y evacuar. En las querellas interestadales, es de diez (10) díaspara promover y veinte (20) para evacuar.

6) En las acciones de inconstitucionalidad, no hay posibilidad de conci-liación por cuanto no existe juicio; en las controversias entre estados sefija un período de diez (10) días para tratar de buscar acuerdos entre losestados contendientes.

7) Finalmente, una vez intentado el recurso de nulidad, por razones deinconstitucionalidad, éste no se puede retirar. En cambio, en las contro-versias que la Sala en lo Político-Administrativo dirime, es posible, comoproducto de entendimiento entre las partes que han trabado la litis, lle-gar al retiro de la demanda.

4.3 EL AMPARO

La norma constitucional que establece el amparo (Art. 49), está regula-da por la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Consti-tucionales de 22 de enero de 1988, modificada posteriormente a travésde disposición tendente a colocar en manos de la Corte Suprema deJusticia, en forma única y exclusiva, toda decisión sobre recursos inten-tados en materia electoral.

En el texto referido se establece el procedimiento a seguir contra:

“cualquier hecho, acto u omisión provenientes de los ór-ganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal.También procede contra el hecho, acto u omisión origina-


dos por ciudadanos, personas jurídicas, grupos u organi-zaciones privadas, que hayan violado, violen o amenacenviolar cualquiera de las garantías o derechos amparadospor esta Ley” (Art. 2).

El amparo tiene un carácter subsidiario o residual,

“por cuanto sólo es ejercible cuando hubiesen sido agota-dos todos los recursos ordinarios que, para el caso especí-fico, el sistema jurídico prevé”.99

Dicha subsidiaridad fue sostenida en forma contundente por los tribuna-les del país, fundamentalmente por la Corte Primera en lo Contencioso-administrativo,100 pero luego la línea dura se ha atenuado, por cuanto,

“la misma jurisprudencia se percató de que mantener lanaturaleza residual extraordinaria a ultranza del amparo,tenía el grave inconveniente, en los casos en los cuales elobjeto del recurso era un acto administrativo, de que, conuna interpretación rígida del requisito, el amparo no po-dría operar en ninguna hipótesis”.101

También es posible la acumulación del amparo a otras acciones o recur-sos. Por ejemplo, se puede acumular el amparo con la acción popular deinconstitucionalidad (Art. 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Dere-chos y Garantías Constitucionales), o con pretensiones y recursos en lavía contencioso-administrativa.

De todo lo dicho se desprende que, es posible intentar una acción autó-noma constitucional o acumulada de amparo, sobre actos violatorios delímites territoriales de un Estado. Si la acción es autónoma, es de creer

99 RONDÓN de SANSÓ, Hidelgard: Amparo Constitucional. Caracas, 1988, p. 109.100 Ver Sentencia 17-01-85 en Jurisprudencia de la Corte Primera en lo Contencioso Admi-nistrativo PIERRE TAPIA, 1985, Nº 7, p. l73 y ss .101 RONDÓN DE SANSÓ, Hidelgard: Op. Cit., p. 113.


que el tribunal competente sea la Corte Primera en lo Contencioso-Ad-ministrativo, por no aparecer ni los gobernadores de Estado ni las asam-bleas legislativas en la enumeración taxativa de autoridades, cuyos actosson justiciables por ante la Corte Suprema de Justicia, conforme al Art.8 de la Ley Orgánica aludida. En cambio, si se trata de acumulación conrecurso de inconstitucionalidad, será el Alto Tribunal de la República elllamado a conocer en estos casos.

Según juicio acumulado de impugnación de inconstitucionalidad y ampa-ro, propuesto con fecha 16 de noviembre de 1988, por ante la CorteSuprema de Justicia, el Comité Pro-Defensa de la Integridad Territorialdel Distrito Buchivacoa del estado Falcón, atacó de inconstitucionalidade ilegalidad varias normas contenidas en la Ley de División Político-Territorial de dicho Estado. Paralelamente, se solicitó el amparo,

“conforme a los artículos 1 y 3 de la Ley Orgánica respec-tiva, a los efectos de suspender temporalmente los efectosde la Ley impugnada, para obtener una protección provi-sional e inmediata de los derechos lesionados, cuyo dañopodría tornarse irreparable por el número mayoritario deciudadanos afectados que ha creado una situación de vio-lencia incontrolado”.

La Corte en Sala Plena decidió que:

“para que proceda el amparo y, por ende, la suspensiónprevista en el invocado artículo 3 de la Ley de la materia,es necesario e indispensable que se alegue violación di-recta y manifiesta de algunos de los derechos y garantíasconsagradas en el Título III de la Constitución o algúnotro derecho fundamental inherente a la persona humana,y en el caso de varias denuncias incluidas dentro de esteTítulo”.102

102 PIERRE TAPIA, Óscar R.: Op. cit., Nº 12, Dic. 1988, p. 24.


En el auto en el cual dicho Alto Tribunal hace la aclaratoria de 15 defebrero de 1989, se ratifica el anterior criterio, abundando en los mismosargumentos. Se trata de una línea jurisprudencial ratificada por la Corteen forma reiterada y contundente.

Agrega dicha aclaratoria:

“La Ley no afecta derechos individuales que son los prote-gidos por el amparo, y éste no es el medio para quejarsede una división político-territorial que modifica la existen-cia que desmembraría parte del territorio de un Distrito,porque al hacerse no se vulneran los derechos y garantíasestatuidos en la Constitución, ni otros fundamentales, noespecificados, pero inherentes a la persona.103

A nuestro juicio, procedería el amparo en materia de conflictos limítro-fes territoriales, si por ejemplo, autoridades de facto constituidas defec-tuosa e ilegítimamente dentro de una porción territorial que pertenece aotro estado, ejecutaren actos lesivos a derechos constitucionales de de-terminados ciudadanos. En este caso, si se cumplen los requerimientoslegales exigidos y precisados por la jurisprudencia, el amparo procede-ría pero no ante el Supremo Tribunal de la República, sino por ante eljuez competente para restablecer la situación jurídicamente lesionada.

4.4 EL ORDEN DE COMPETENCIAS Y EL COMPORTAMIENTODE NUESTRO SEUDOFEDERALISMO

El ordenamiento constitucional del país prefigura en su articulado la dis-tribución vertical del poder, conforme a lo siguiente: el Poder Nacional,el Poder de los Estados y el Municipal. Cada una de estas potestadestienen su ámbito propio de acción, debidamente trazada en dicho texto.

103 Ver Sentencia de 17-01-85 en Jurisprudencia de la Corte Primera en lo Contencioso-Administrativo. Op. cit.


Dentro del encuadre de competencias que interesa precisar, o sea, elreferente al Sistema Jurídico Nacional y al de los Estados, es de obser-var que el Estado Nacional cuenta para su acción con una línea de de-marcación diseñada por la propia Constitución.

En cambio, para los Estados Miembros, se ha diseñado como órbita deactuación legítima, aquella que la Constitución estadal respectiva lesasigna. En otras palabras, el orden jurídico parcial se halla situado comocírculo concéntrico interno, dentro de la esfera de competencia jurídico-nacional, delineándose así la limitación jurídica mediata.

Se trata pues, de la coexistencia de dos rangos diferentes, los cuales asu vez, están superpuestos. Esta situación se hace posible y hasta pare-ce coherente que así sea, en virtud de la necesaria jerarquización esta-blecida. No de un Estado con respecto a otro, sino del nivel jurídiconacional, sobre el régimen constitucional del propio Estado-miembro.

Aun dentro de los llamados mecanismos exorbitantes de limitacionesque el federalismo venezolano de tipo preceptivo admite puede afirmar-se con Kelsen que en dicho régimen,

“los Estados-miembros poseen cierto grado de autonomíaconstitucional; lo cual obedece al hecho por el cual el ór-gano legislativo de cada Estado-miembro es competente enrelación con materias que conciernen a la Constitución deesas comunidad”.104

No cabe duda, que el signo específico del Estado Federal consiste en elderecho que asiste a las entidades integrantes, de darse y revisar supropia Constitución y leyes, dentro del marco que el Art. 16105 y siguien-

104 KELSEN, Hans: Teoría General del Estado. Tr. de Luis Legas y Lacambra. México, 1948,p. 273.105 El Art. 16 de la Constitución Nacional dice así: “Los Estados son autónomos e igualescomo entidades políticas. Están obligados a mantener la independencia e integridad de lanación; y hacer cumplir la Constitución y las leyes de la República”.


tes del Texto Constitucional le fijan. De allí que la doctrina dé el nombrede autonomía a la competencia de que gozan los Estados-miembros,para establecer su propia creación normativa.

Si los estados que forman la República de Venezuela tienen autonomía,interesa distinguir dichas características de la soberanía. En efecto, mien-tras Estado Soberano significa autodeterminación plena, ajena a impe-rativos jurídicos extrínsecos a su propia voluntad, la autonomía suponecierta zona de acción independiente, que es lo propiamente autónomo,pero con un conjunto de limitaciones y determinantes jurídicos, que di-bujan lo heterónomo. La esfera de competencia, el área en que la auto-nomía se expresa, es impuesta por la Constitución Nacional. Al efecto,el Art. 17 de dicha normativa establece las facultades y poderes que seatribuyen a los estados, es decir, el ámbito en que mueven.

También los estados, en sus propias constituciones, proclaman su autono-mía y se declaran iguales como entidades políticas, a los otros Estados.106

Dentro del contexto general indicado, al precisarse las bases que fundannuestra forma de Estado y de gobierno, es lógico ligar la cuestión limí-trofe, de carácter interestadal a la problemática del federalismo, en cuyaperspectiva se sitúa lo referente a la exacta demarcación de las cir-cunscripciones territoriales y la forma de solucionar los conflictos deesa naturaleza.

A ello obedece que la Constitución Federal de 1864, inscribiese en suscánones cierta prescripción muy importante, conforme a la cual,

“Los límites de cada Estado serán los que señaló a lasprovincias la ley de 28 de abril de 1856, que fijó la últimadivisión territorial”.

106 Ministerio de Relaciones Interiores, Orden Constitucional de las Entidades Federales.Estudio Introductorio, Op. cit., Tomo I, p. 237 y ss.


Esta disposición se reiteró en los textos siguientes, hasta llegar la Cartade 1904, la cual determina, no sólo los estados, sino también los distritosintegrantes de cada Estado. De esa fecha para acá se omite en la Cons-titución toda mención de la Ley de 28 de abril de 1856, aun cuando seconserva en el texto de la mayoría de las constituciones de los estados.

En efecto, el orden constitucional de las veinte entidades que integran laRepública, puede clasificarse en esta materia conforme a lo siguiente:

a) Las que mencionan expresamente la Ley de División Político-Terri-torial de 28 de abril de 1856, con las modificaciones resultantes de con-venios válidamente celebrados (Apure, Barinas, Carabobo, Guárico,Mérida, Miranda, Monagas, Sucre, Táchira, Trujillo y Zulia).

b) Las que sin mencionar la Ley de 28 de abril de 1856, remiten a la Leyde División Político-Territorial, con los convenios y tratados celebradosválidamente, para regular esta materia (Anzoátegui, Cojedes, Falcón,Nueva Esparta y Portuguesa).

c) Estados que definen su demarcación territorial en su propia Ley deDivisión Político-Territorial (Aragua y Yaracuy).

d) Estados que remiten la competencia a determinados textos constitu-cionales, omitiendo toda referencia a la Ley de División Político-Territo-rial (Constitución del estado Bolívar).

e) Estados que no mencionan texto constitucional alguno o Ley sobre lamateria (Lara).

A nuestro juicio y centralizando el problema en su aspecto jurídico, loslímites de los estados han sido y serán, desde la promulgación de la Leyde 28 de abril de 1856, los establecidos en el texto de la misma, con lasmodificaciones que se hayan practicado constitucionalmente. No obs-tante, siempre se respetará el principio de la irretroactividad, dada lacircunstancia de que, como se indicó anteriormente, no siempre ha sidoel mismo sistema el establecido por las diversas Leyes Supremas, quehan regido la vida nacional.


A esa ley de 1856, remitió el texto constitucional de l909, y así se vinoreiterando hasta 1953, cuando tal referencia se soslayó. Tampoco apa-rece en la Constitución de 1961.

Es importante subrayar, como se hizo en la parte histórica, que la Cons-titución democrática de 1947 ordenó en su Art. 4º, la promulgación deuna ley sobre la materia,

“ateniéndose a la división establecida por la Ley de 28 deabril de 1856 y a las modificaciones vigentes para la fe-cha de esta Constitución”.

Creemos que si la Carta de 1961 hubiese recogido este principio, elproblema limítrofe se habría atenuado considerablemente, con normati-va más moderna que la anterior.

Mientras el texto de 28 de abril de 1856, no sea modificado o derogado,su plena vigencia y eficacia tienen carácter indiscutible. En todo caso,así lo pauta la Constitución Nacional, cuando prescribe en su Art. 177que “las leyes sólo se derogan por otras leyes”. Es en derredor de esedocumento donde giran las constituciones de los estados, como una cons-telación inspirada en aquélla, cimentada sobre bases inconmovibles. Deallí que, nuestros estatutos constitucionales de carácter estadal, estam-pen en sus preceptos, cierta proclamación de derechos que en sus linea-mientos generales se redacta al siguiente tenor:

“El Estado declara su decisión de mantener amistosas ycordiales relaciones con todas las otras entidades de laRepública...”.107

No nos cansaremos de insistir en lo siguiente: En el modelo venezolano,cada estado tiene el derecho de usar de sus poderes, de sus competen-cias, dentro del ámbito que la ley fundamental establece.

107 Por ejemplo, Art. 8º de la Constitución del estado Bolívar.


Pero puede desbordar ese cauce. No puede ir más allá del límite traza-do, porque si lo hace, se estaría planteando un conflicto de competencia,un conflicto de atribuciones.

4.5 LAS INCORPORACIONES TERRITORIALES DE TIPOINTERESTADAL

“El territorio nacional se divide, para los fines de la orga-nización política de la República en el de los Estados, elDistrito Federal, los Territorios Federales y las Dependen-cias Federales”.108

Tales son las circunscripciones territoriales que modelan nuestro “fede-ralismo preceptivo” actualmente. Ahora bien, a tenor de lo dispuesto enel Art. 10 del Texto Fundamental ya citado:

“Los Estados podrán fusionarse, modificar sus actualeslímites y acordarse compensaciones o cesiones de territo-rios mediante convenios aprobados por sus Asambleas Le-gislativas y ratificados por el Senado”.

De dicha disposición se infiere, sin la menor sombra de duda, que losactuales límites excluyen toda posibilidad de modificaciones unilatera-les. Por ende, cualquier cuerpo legislativo estadal, si por ejemplo, creaun nuevo municipio, con asiento en territorio de otro estado, viola fla-grantemente la Constitución Nacional que establece, como se ha ex-puesto, el procedimiento en esos casos. En la hipótesis por la cual unórgano determinado actúa en forma arbitraria y autoriza la penetraciónde sus funcionarios en espacio de otra entidad colindante, estaría eva-diendo un ámbito de competencia que no le corresponde.

Otro caso sería el de un gobierno que exteriorice en forma volitiva y através de hechos cumplidos por el jefe del Poder Ejecutivo Estadal, cier-

108 Art. 90 de la Constitución Nacional.


ta actividad que colida con la Constitución o con la ley, de suerte que seaineluctable dirimir la irregular situación confrontada.

Ello se hace a través de vías moldeadas en el orden constitucional per-turbado. La solución consiste en analizar el conflicto a la luz del Dere-cho vigente y precisar el poder que excedió el área de competenciaasignada. Al efecto, se ordenará que las cosas vuelvan al estado en quese encontraban cuando el acto írrito se cometió. La justicia consiste, odebe consistir, en la imposición del orden jurídico nacional, el cual exclu-ye la norma o acto contrario a la Constitución, si se da el conflicto, sihay oposición de intereses.

Esto no significa que la decisión favorezca necesariamente al Estadonacional, porque suele ocurrir, que la entidad-miembro se halle ampara-da por el Ordenamiento Jurídico de la República de Venezuela contra unavance, extralimitación o usurpación cometida por funcionarios que ac-túan defectuosamente. Así, el triunfo del Estado-miembro que tiene larazón, es simplemente la victoria de la legalidad, del Estado de Derechoy de la seguridad jurídica.

No se trata sino del respeto a la autonomía del Estado, como valor supe-rior, como parte del Ordenamiento Constitucional de la República deVenezuela, cuyo hilo conductor, dentro de los engranajes de la regulari-dad constitucional, pretende ser perturbado por actos írritos o viciados.

Mientras ese texto permanezca incólume, será su normativa y su fuerzairresistible, la que imperen.

Es importante insistir en lo siguiente: Los Estados-miembros carecen desoberanía y sólo disfrutan de autonomía.

Tal distinción merece subrayarse, porque una Ley Estadal de DivisiónPolítico-Territorial, esgrimida muy a menudo por especialistas o autori-dades de Estados-miembros de la República, como supuesto ariete paraimpulsar una anexión forzosa, es:


a) Contrapuesta a nuestro proceso histórico; y b) írrita desde el punto devista jurídico.

Veamos ambas afirmaciones:

a) Contrapuesta a nuestro proceso histórico: En la evolución históri-ca que ha vivido el país, las circunscripciones territoriales, que se llama-ron “provincias” durante la época de la colonia, son anteriores a laConstitución de 1811, pero posteriormente conforman la existencia delEstado venezolano, nacido de la revolución del 19 de abril de 1810, conplena independencia y soberanía, a partir de la Batalla de Carabobo. Sepodría afirmar que esa evolución marca una etapa de disgregación oanálisis y luego, otra de conjunción o síntesis. Las antiguas provinciasdividen a la nación para formarse posteriormente a 1810, pero en 1819,se crea la unidad nacional y desde el momento en que el Congreso deAngostura se reúne para dictar la Constitución de Venezuela, sus dipu-tados y delegados dejan de representar a las provincias y comienzan aactuar en nombre del pueblo de Venezuela. Es a éste al que se reconocecomo único soberano y en quien reside el Poder Constituyente. No debeolvidarse que las antiguas provincias de Venezuela no son ex naciones niex estados. Simplemente se trata de ex provincias.

b) Jurídicamente hablando, el acto constituyente ha sido para Venezue-la, la expresión prístina y sublime de su unidad política, la cual se tradu-ce en unidad constitucional al moderarse por el Poder Constituyenteoriginario la Constitución del país, que es la fuente del poder, y coloca lasoberanía en el pueblo, que es el llamado a ejercerla (Art. 4º).

4.6 LA ACTUACIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS EN LASOLUCIÓN DE LA CONTROVERSIA

Compete al Poder Ejecutivo Nacional (Art. 136, Ordinal 2º):

“La defensa y suprema vigilancia de los intereses generalesde la República, la conservación de la paz pública y la rec-ta aplicación de las leyes en todo el territorio nacional”.


Así mismo, el ordinal 25 del Art. 136, expresa que corresponde al PoderEjecutivo Nacional:

“Toda otra materia que la presente Constitución atribuyaal Poder Nacional o que lo corresponda por su índole onaturaleza”.

Como corolario de las disposiciones anteriores, el Poder Ejecutivo Na-cional tiene facultad expresa para “velar por la recta aplicación de lasleyes en todo el territorio nacional”. La potestad de intervenir por lacaución, no está clara, no está expresamente reservada a su ámbito decompetencia, aun cuando, según creemos, tiene instrumentos para ha-cerlo, en caso de emergencia, en razón de dicho ordinal.109

Así mismo, las Asambleas Legislativas de los estados pueden concertaracuerdos honorables, bien por vía de transacción o de arbitraje, nom-brando árbitros con potestad no vinculante. Así lo contempla el Art. 8,ordinal 7º de la Constitución del estado Mérida.

En fin, nadie discute la facultad que tienen los estados para dictar suspropias leyes. Allí se contienen las disposiciones más convenientes ensu vida jurídica, para lograr su felicidad. Pero si esos textos son repug-nantes a la Constitución Nacional, el órgano jurisdiccional lo declararáde nulidad.

Sólo cuando llega ese caso, existe el veto del poder que tiene autoridadpara anularlas. Ese poder reposa en la Corte Suprema de Justicia, talcomo se ha explicado anteriormente.

Nuestra Corte Suprema de Justicia en constante y reiterada jurispru-dencia, ha mantenido el criterio conforme al cual los textos constitucio-nales de los estados deben seguir la orientación establecida por elconstituyente nacional.110

109 En materia de Seguridad y Defensa, hay en Venezuela abundante literatura.110 Ver Sentencia de la Corte Suprema de Justicia publicada en Gaceta Oficial Nº 1.700 de 29de octubre de 1974.


CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS

Primera: Existen desarrollos jurídicos muy importantes en nuestra épo-ca, para garantizar la supremacía y defensa del Texto Fundamental. Ta-les procedimientos han experimentado un interesante proceso deevolución que hoy nos plantea las posibilidades de dejar sin efecto actosy normas violatorias de la estructura y majestad del orden constitucionalde un estado.

Segunda: En lo que concierne a los derechos de los estados, en gene-ral, y la existencia de límites respetables entre ellos, la normativa sepreocupa por establecer los respectivos mecanismos de acción, en or-den a evitar confrontaciones.

Tercera: Cuando se trata de un estado integrado por diferentes circuns-cripciones territoriales, la tesis que prevalece consiste en conferir a laConstitución la primacía normativa y al Tribunal Supremo, Corte Consti-tucional, Tribunal Constitucional, etc., la guarda de la Constitución.

Cuarta: Venezuela es un país dotado de soberanía e independencia.Las circunscripciones o entidades que lo integran son parte de un soloestado; y si bien en el plano interno pueden considerarse como sujetosde derecho, tal situación institucional corresponde a una organizaciónadministrativa, cuyos procesos se canalizan a través de la Ley, paramantener vigente el Estado de Derecho.

Quinta: Los Estados tienen autonomía, mientras que el Poder Nacionalgoza de soberanía. Si un Estado, prevalido de su autonomía, pugna pordestruir el círculo de soberanía que le dio vida, no puede, ni siquiera atítulo preventivo, constituirse en árbitro para solucionar un caso que co-rresponde al organismo guardián de la Constitución.

Sexta: La llamada teoría del “federalismo preceptivo” ha dado lugar ala cuestión limítrofe interestadal, con acentuada recurrencia histórica.A pesar de las diversas divisiones político-territoriales que Venezuelaadoptó, siempre han permanecido enhiesto e incólume el conjunto de


principios contenidos en la Ley de 28 de abril de 1856, sobre DivisiónPolítico-Territorial. Sobre ella se fundamenta históricamente, la cues-tión limítrofe.

Séptima: La anexión forzosa del territorio de un estado por otra colec-tividad particular no se justifica ni histórica ni jurídicamente. Lo lógicoen este caso tendría que ser actuar conforme a la Constitución.

Octava: La controversia o querella limítrofe, tal cual está planteada,debe resolverse a la luz de los principios históricos y jurídicos en vigor.La óptica que debe predominar para esta solución consiste en acudirprimordialmente a las relaciones interorgánicas, con preferente aten-ción sobre la coordinación, el enlace y la interacción entre los diferentesniveles de gobierno. En esa línea de acción corresponde:

1. Al Poder Ejecutivo, buscar la conciliación conforme a la Constitu-ción, a los nombrados principios y a las áreas de competencia que lecorresponden;

2. A las Asambleas Legislativas mediante Acuerdos (Art. 10 de la Cons-titución), y si es posible, recurriendo a arbitrajes, sin fuerza vinculanteen la cuestión limítrofe; y

3. A la Corte Suprema de Justicia, cuya apreciación jurídico-institucio-nal es de carácter decisivo, aun cuando los pocos precedentes que exis-ten no parece sirvan de ilustración suficiente.

En resumen, la cuestión limítrofe interestadal, es como un eje en cuyoderredor se conciertan aspectos recurrentes, los cuales a veces se ale-jan de toda trascendencia, y en otras ocasiones, pueden gravitar conmás peso de lo que se cree. Para su solución, hay tres llaves:

a) La que tiene el Poder Ejecutivo,

b) La que guarda el Poder Legislativo Estadal, con ratificación delSenado; y


c) La que conserva la Corte Suprema de Justicia.

En cuanto a las perspectivas, la Reforma del Estado tendrá necesaria-mente que estudiar la problemática de los conflictos limítrofes no sólopor los casos que están pendientes sin solución alguna, a pesar de losesfuerzos hechos por el Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ministe-rio de Relaciones Interiores y la Cartografía Nacional, sino también enla medida en que la elección directa de gobernadores de estado los apartede ciertos hilos conductores que los atan al Ejecutivo Nacional y proce-dan a plantear nuevas querellas, en atención a otros intereses de región,de historia, de idiosincrasia, etc.

A nuestro juicio, las impugnaciones de nulidad, las controversias entreestados y los actos violatorios de garantías constitucionales, imponen lanecesidad de un reajuste orgánico y procesal, creando la Corte Federaly otros tribunales encargados de arbitrar con rapidez e idoneidad losmecanismos más adecuados para dichos efectos.


IIIEL MAGISTRADO


REPÚBLICA DE VENEZUELAEN SU NOMBRE

LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIAEN SALA

POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

MAGISTRADO PONENTE: Humberto J. La Roche

INTRODUCCIÓN

Mediante escrito presentado en fecha 16 de diciembre de 1998, los ciu-dadanos Raúl Pinto Peña, Enrique Ochoa Antich y Viviana Castro, titu-lares de las cédulas de identidad Nos 7.375.444, 4.632.450 y 13.531.806,respectivamente, actuando en su condición de integrantes de la JuntaDirectiva de la Fundación para los Derechos Humanos (Fundahuma-nos), asistidos por la abogada Lisethlote Moreno Pineda, interpusieron,de conformidad con lo dispuesto en el artículo 234 de la ley Orgánica delSufragio y Participación Política y el artículo 42, numeral 24 de la LeyOrgánica de la Corte Suprema de Justicia, recurso de interpretación:

“...con relación al artículo 4 de la Constitución nacional(sic) y de conformidad con el artículo 181 de la Ley Orgá-nica del Sufragio y Participación Política”.

El día 17 del mismo mes y año se dio cuenta en Sala y se designó ponen-te al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo, a los


fines de decidir el recurso de interpretación, lo cual pasa a hacerse,previas las siguientes consideraciones:

CAPÍTULO I

CONTENIDO DEL RECURSO

Alegan los recurrentes, en primer lugar, que están dados los supuestos deprocedencia del recurso intentado, y en tal sentido señalan lo siguiente:

1. Que la ley cuya interpretación se solicita, esto es, la Ley Orgánica delSufragio y Participación Política, sí contempla expresamente en su ar-tículo 234 la posibilidad de que los preceptos en ella contemplados seanobjeto de interpretación.

2. En segundo lugar, consideran que poseen legitimación para recurrir yen tal sentido señalan que:

“...el interés que nos asiste deviene de nuestra condiciónde electores inscritos en el Registro Electoral Permanente,que nos otorga el derecho a sufragar en los comicios pre-sidenciales”.

Así mismo, señalan que están en presencia de un caso concreto vincula-do al interés de recurrir, el cual es otro de los supuestos, que según haentendido la jurisprudencia, exige la ley a los fines de que el recurrenteesté debidamente legitimado. En este sentido, expresando lo siguiente:

“...ha sido propósito nacional, recurrente propuesto pro-ducir una profunda reforma de nuestra Constitución. To-dos sin excepción, los más diversos sectores nacionales–políticos, económicos y sociales– han expresado una co-mún convicción: las nuevas realidades, venezolanos y mun-diales, reclaman una actualización del texto constitucionalde 1961 (...).


El Presidente electo de la República, Hugo Cháyez Frías,ha expresado su intención de convocar una AsambleaConstituyente, mediante el procedimiento de conminar unReferéndum popular el 15 de febrero del próximo año.Además se ha anunciado para el 23 de enero de 1999,fecha de instalación del nuevo Congreso, la apertura deun debate parlamentario en torno a la posición del Movi-miento V República, ya formalizada públicamente por elSenador Hermann Escarrá, de convocar el mismo referen-do, pero por vía del Poder Legislativo (... ).

Sin embargo, en el camino escogido por él quedan muchoscabos sueltos (...) por esto recurrimos a la Corte en el en-tendido de que todos los participantes aceptarán como re-gla de juego su veredicto inapelable. Lo hicimos antes deque los acontecimientos se precipiten y ya no sean admi-nistrables. Si la Corte interpreta que la vía sugerida por elPresidente es constitucional y legítima, quienes suscribi-mos el presente documento seremos sus más decididos pro-piciadores”.

Con referencia a la procedencia de la interpretación solicitada, afirman:

“... es insoslayable para la Corte Suprema de Justicia pro-nunciarse, dado la competencia en un Estado de Derecho(consistente en) una labor interpretativa que valore todoslos elementos jurídicos y metajurídicos que inciden en laproblemática...” planteada.

Con relación al fondo del asunto objeto del recurso, señalan lo siguiente:

“Existen dos posiciones en cuanto a la forma cómo debaconvocarse la Asamblea Constituyente: Una Primera, pro-puesta por el Presidente Electo (la cual ha sido señaladaya anteriormente), quien considera que basta la convoca-toria del referendo previsto en el artículo 181 de la LOS-


PP, para convocar la Asamblea Constituyente, en base alprincipio de soberanía contenido en el artículo 4 de laConstitución de la República que reconoce al pueblo comoconstituyente primario; y una segunda, que considera queel soberano también tiene, a su vez, una normativa previs-ta en la Constitución Nacional, que debe respetar paraproducir un referendo, en razón de que el artículo 4 de laConstitución de la República refiere su soberanía a lospoderes constituidos, y que por tanto hace falta una refor-ma puntual de la Constitución de República que cree lafigura de la Asamblea Constituyente para llevar a cabodicha convocatoria”.

Concluye señalando que:

“..sin pronunciarnos por ninguna de las dos posicionesantes enunciadas, consideramos que la propuesta del Pre-sidente Electo se basa tanto en el artículo 181 de la LOS-PP, como en el artículo 4 de la Constitución (...) por loque no sería lógico pronunciarse en relación a la viabili-dad constitucional de esta propuesta interpretando sóloel primero de estos artículos (...) sino que debe incluirseforzosamente la interpretación también del artículo 4 dela Constitución de la República tal y como lo estamos so-licitando”.

Como petitorio final del presente recurso, solicitan a esta Sala proceda arealizar la interpretación solicitada y

“...determine qué sentido debe atribuírsele a las referi-das normas, en cuanto a la posibilidad real o no de lle-var a cabo dicha convocatoria a una AsambleaConstituyente”.


CAPÍTULO II

COMPETENCIA DE LA SALA

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al recurso intentado. Noobstante, como punto previo a la decisión de fondo, resulta imperativo elanálisis referente a su competencia para conocer del recurso planteadoy consiguientemente de la admisibilidad del mismo. En tal sentido seobserva:

Se ha interpuesto recurso de interpretación en relación con los artículos181 de la Ley Orgánica del Sufragio y de Participación Política y 4 de laConstitución de la República, a los fines de que la Sala emita pronuncia-miento acerca del alcance de la primera de las normas invocadas, en talsentido, de precisar, si a través de un referéndum consultivo se puededeterminar la existencia de voluntad popular para una futura reformaconstitucional y, en caso afirmativo, si ese mecanismo legal de participa-ción puede servir de fundamento a los efectos de convocar a una Asam-blea Constituyente, de manera tal que se respete el ordenamientoconstitucional vigente.

Ahora bien, el artículo 42, numeral 24 de la ley Orgánica de la CorteSuprema de Justicia atribuye competencia a la Corte para:

“conocer del recurso de Interpretación y resolver las con-sultas que se formulen acerca del alcance e inteligencia delos textos legales, en los casos previstos en la ley”.

Por su parte, el artículo 43 ejusdem dispone que tal atribución interpre-tativa de la Corte será ejercida a través de esta Sala Político-Adminis-trativa. Habiéndose interpuesto un recurso de esa naturaleza, resultaciertamente competente este órgano, a los fines de conocer del presen-te recurso y así se decide.

Determinada como ha sido la competencia de la Sala, corresponde en-tonces un pronunciamiento en relación con la admisibilidad del recursointentado. En tal sentido, se observa que los supuestos que concurrente-


mente deben cumplirse, a fin de que la interpretación proceda por la víade este especial recurso, han venido siendo delineados por la jurispru-dencia de esta Sala a la luz de la disposición legal transcrita.

Así, se ha requerido en primer lugar, que la norma cuya interpretación yanálisis se solicita sea de rango legal, pues sólo procede este recursopara fijar el alcance e inteligencia de textos legales. En segundo lugar,se exige que la propia ley haya previsto de manera expresa el ejerciciode tal acto respecto de las normas en ella contenidas, sin que sea posibleextender el recurso a otras leyes ¿sea cual fuere el grado de afinidadque tenga con la ley susceptible de interpretación” (sentencia de laSala del 12-05-92), salvo que la propia ley que prevé su interpretacióndisponga de modo expreso la extensión del recurso o otros textos nor-mativos, también legales, como es el particularísimo caso de la Ley Or-gánica del Sufragio y Participación Política.

En tercer lugar, se ha exigido que se verifique conexidad entre el recur-so intentado y un determinado caso concreto, lo cual, tal como ha seña-lado esta Sala, posee un doble propósito: por un lado, verificar lalegitimación del recurrente evitando el simple ejercicio académico deinterpretación, y por el otro:

“permitir al intérprete apreciar objetivamente la existen-cia de la duda que se alegue como fundamento” (senten-cia del 17-04-86).

En relación con el primero de los extremos exigidos, cabe señalar que lainterpretación que corresponde efectuar en esta oportunidad deriva fun-damentalmente de una norma legal, como lo es la contemplada en elartículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política,cuyo texto es además expresamente susceptible de análisis interpretati-vo, conforme a lo prescrito en el artículo 234 eiusdem, el cual dispone losiguiente:

“Artículo 234: El Consejo Nacional Electoral, los parti-dos políticos nacionales y regionales, grupos de electores


y toda persona que tenga interés en ello, podrán interpo-ner ante la Sala Político-Administrativa de la Corte Supre-ma de Justicia el Recurso de Interpretación previsto en elnumeral 24 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la CorteSuprema de Justicia, respecto a las materias objeto de estaley y de las normas de otras leyes que regulan la materiaelectoral, los referendos consultivos y la constitución, fun-cionamiento y cancelación de las organizaciones políticas”.

De allí que, con respecto a la interpretación del referido artículo 181 dela Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, se encuentren cu-biertos los dos primeros supuestos exigidos para la procedencia de lapretensión planteada. Debe, no obstante advertirse, que los recurrenteshan señalado enfáticamente en su escrito que la interpretación solicita-da debe implicar su adecuación al Texto Fundamental y, específicamen-te, al precepto contenido en el artículo 4 constitucional.

Ahora bien, tal situación en modo alguno puede llevar a considerar im-procedente la posible interpretación de esa norma legal. Por el contra-rio, resulta imperativo para la Sala, en ésta y en todos las oportunidadesde determinación del contenido y alcance de la Ley como ejecucióndirecta de la Constitución que es –bien por vía de interpretación autóno-ma, bien mediante cualquier otro mecanismo de actuación procesal– elefectuar una interpretación que atienda en un todo a los principios fun-damentales del orden jurídico vigente. En otros términos, no se concibeun pronunciamiento judicial respecto al alcance de una norma jurídicacuya aplicación se requiere, si el mismo no ha tomado en cuenta y no haconciliado su decisión con el orden constitucional.

La Sala considera que, en el seno de nuestro Estado Constitucional deDerecho, fundado en la supremacía del estatuto constitucional, la con-cepción hermenéutica del Derecho no puede ya referirse a interpreta-ciones de la ley de la Constitución, de manera sustantiva y aislada, puesel análisis interpretativo de la Constitución y el ordenamiento jurídicoconducen a una interpretación constitucional –que no interpretación dela Constitución– en virtud de lo cual se determina el alcance de la norma


jurídica a partir de los principios y valores constitucionales, incluso másallá del texto positivo de ésta.

Es lo que la doctrina más reputada entiende por interpretación del or-denamiento jurídico considerando obsoleta la interpretación de la Ley,pues de la interpretación concebida como mera fórmula de determina-ción textual de una voluntad coherente, y homogénea (manifestación enúltima instancia de la soberanía del legislador), se pasa a la interpreta-ción como combinación de principios, valores y métodos en orden a inte-grar los textos en el proceso de aplicación del Derecho (vid. BalaguerCallejón, María Luisa, Interpretación de la Constitución y Ordena-miento Jurídico, Editorial Tecnos, Madrid, 1997).

CAPÍTULO III

LEGITIMACIÓN DE LOS RECURRENTES

Siendo entonces posible la interpretación en el presente caso, corres-ponde analizar si se da la legitimación exigida a los recurrentes y en talsentido se observa que los mismos aducen expresamente poseerla:

“en su condición de electores inscritos en el Registro Elec-toral Permanente que nos otorga derecho a sufragar enlos comicios presidenciales”.

Así mismo, señalan que su interés derivó del caso concreto que, conrelación a la interpretación solicitada, se plantea en la actualidad nacio-nal, pues ante la –en su criterio– inminente convocatoria a una Asam-blea Constituyente por parte del Presidente recientemente electo,consideran que:

“en el camino escogido por él, quedan muchos cabos suel-tos (... ) por esto recurrimos a la Corte, en el entendido deque todos los participantes aceptarán como regla de juegosu veredicto inapelable. Lo hacemos antes de que los acon-tecimientos se precipiten y ya no sean administrables. Si la


Corte interpreta que la vía sugerida por el Presidente esconstitucional y legítima, quienes suscribimos el presentedocumento seremos sus más decididos propiciadores”.

Al respecto se observa:

Resulta un hecho indiscutible, relevado de cualquier necesidad de prueba,dada su más absoluta notoriedad, la formal intención de un importantesector de la vida nacional, liderado por el Presidente constitucionalmenteelecto en las pasadas elecciones del 8 de diciembre de 1998, de convocara un referéndum consultivo, a fin de determinar si la intención popularmayoritaria se inclina hacia una Asamblea Constituyente que, ejerciendosu poder originario se aboque a sancionar y promulgar una nueva Consti-tución para el país.

En efecto, se ha anunciado pública y oficialmente que se convocará a unreferéndum consultivo, de conformidad con lo establecido en el artículo181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, el próximomes de febrero del presente año, cuya iniciativa correspondería a quienpara entonces sería Presidente de la República. Así mismo, ha sido tam-bién formal y públicamente presentada la propuesta de miembros de losCuerpos Deliberantes de la República en el sentido de que, iniciadas lassesiones del nuevo Congreso, el próximo 23 de enero del presente año,se planteará el debate parlamentario dirigido a convocar a la instalaciónde una Asamblea Constituyente mediante la iniciativa del Máximo Ór-gano Legislativo.

Incluso, es también sabido que se han producido movimientos popularesdirigidos a recaudar el número de firmas de electores inscritos legal-mente exigido para tomar la iniciativa, a fin de que se convoque a unreferéndum cuyo motivo responde a idénticos términos al anteriormen-te señalado.

De allí, pues, que se encuentren en marcha, en la más inmediata actua-lidad del acontecer, nacional, gestiones que se traducen decididamenteen modalidades que la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Políti-


ca, en su aludido artículo 181 consagra, para convocar a la celebraciónde un referéndum consultivo a nivel nacional. Esto es, a través de lainiciativa gubernativa e iniciativa popular.

Ahora bien, en criterio de la Sala, no sólo se está así en presencia de uncaso concreto indispensable para proceder a la interpretación normati-va, sino que además, el mismo es de la mayor importancia para todos ycada uno de los electores, e incluso, de todo ciudadano común. Por con-siguiente, la promulgación de una nueva Constitución de la Repúblicaimplica evidentemente la supresión o derogatoria del marco constitucio-nal actual. Por lo tanto, los mecanismos que para ello pretendan utilizar-se imprimen en todo ciudadano el más legítimo y calificado interés. Ajuicio de esta Sala, la legitimación exigida por el artículo 234 de la LeyOrgánica del Sufragio y Participación Política, en cuyo texto se permitea toda persona que tenga interés en ello, la posibilidad de interposi-ción de un recurso de interpretación de sus propias normas también estácubierto en este caso.

Por las consideraciones expuestas, la Sala conceptúa que la especialsituación del caso concreto legitima el interés de quienes han recurridoen la presente oportunidad. Así se decide.

CAPÍTULO IV

SENTIDO Y ALCANCE DEL ARTÍCULO 4DE LA CONSTITUCIÓN

La Constitución de la República data del 23 de enero de 1961, con dosenmiendas: la de 11 de marzo de 1973 y la del 23 de marzo de 1983. Ensu texto se conforman los órganos del Estado, llamados a fijar las rela-ciones entre ellos y los ciudadanos. Formalmente hablando, se trata delacto jurídico escrito relativo a las instituciones políticas cuya elabora-ción y modificación obedecen a reglas particulares, diferentes de lasusuales para la adopción de las leyes ordinarias.


La rigidez constitucional coloca al Texto Fundamental en el tope de lajerarquía normativa del país, de manera que su acatamiento está porencima de las leyes ordinarias, mientras su carácter flexible significaríaque se sitúa al mismo nivel de las normas comunes. De allí deriva elprincipio de la Supremacía Constitucional.

Las razones que explican en las constituciones escritas han sido clara-mente expuestas en la doctrina, acudiendo a motivaciones diferentes.Jacques Donnedieu de Vabras, en su libro L’Etat, nos dice que su exis-tencia obedece a diversos motivos:

“En primer lugar, se trató de definir y justificar la autori-dad política. Además de distribuir el poder entre las fuer-zas dominantes, a fin de explicar a la opinión pública loque se puede esperar del Poder. El objeto de una Constitu-ción es establecer un orden racional claro y estable queevite, en la medida de lo posible, la subversión, el golpe deEstado, las intrigas palaciegas, las agitaciones colectivasy los delitos políticos. Una Constitución aparece así pro-gresivamente como una barrera al abuso del poder y comouna manera organizada de excluir ciertas formas o ciertostemas de cuestionamiento al Poder. La elaboración de unaConstitución es un rito pacificador que acaba con las re-voluciones y pacifica los tumultos para los pueblos que sesometen a ella. Es también símbolo de independencia”. (Vid.L’Etat. París, 1971, p. 20).

Las líneas maestras del desarrollo histórico de la Constitución vigenteson fácilmente discernibles, si se practica un breve recorrido del períodoque ha marcado el acontecer del país en los últimos 38 años y se preci-san los rasgos fundamentales que lo han caracterizado. Al efecto y conligeras variantes, ha dominado en ese lapso el llamado Pacto de PuntoFijo, cuyas características han sido descritas por historiadores, politólo-gos y juristas contemporáneos.


El Estado constitucional venezolano cimenta su estructura y razón deser en dos principios fundamentales: a) Por un lado, en la tesis de lademocracia o “gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo”; b)por el otro, en el principio de la Supremacía de la Constitución, que colo-ca a ésta en la cúspide del ordenamiento jurídico del Estado, lo cual obligatanto a los gobernantes como a los gobernados a someterse a ella.

Está planteado en el presente recurso de interpretación una doble cuestión:

Si la Constitución, como norma suprema y fundamental puede prever yorganizar sus propios procesos de transformación y cambio, en cuyocaso, el principio democrático quedaría convertido en una mera declara-ción retórica, o si se estima que, para preservar la soberanía popular, esal pueblo a quien corresponderá siempre, como titular del Poder Consti-tuyente, realizar y aprobar cualquier modificación de la Constitución, encuyo supuesto la que se verá corrosivamente afectada será la idea desupremacía.

Se dice que difícilmente cabrá otorgar a la Constitución el calificativo deLey Suprema si sus obligadas y más elementales adaptaciones al cam-bio histórico no pueden ser previstas ni reguladas por ella misma. Enotras palabras, para realizar el cambio que el país exige, es el PoderConstituyente, como poder soberano previo y total, el que puede, entodo momento, modificar y transformar el ordenamiento constitucional.Pero ello no podrá hacerse sino en el ejercicio de sus atribuciones sobe-ranas, operando como titular de la soberanía. A la inversa, el poder derevisión, o Poder Constituido, en la medida en que aparece reglado yordenado en la Constitución, se convierte en un poder limitado.

En esa línea de pensamiento, los autores hablan de medios pacíficos yde medios violentos de reforma constitucional. Se concretaría en estaforma la distancia y la separación que media entre la acción prevista enlos cauces constitucionales y la revolución, entendiendo por ésta, comodice Cossio: “la ruptura en el orden lógico de los antecedentes” o, segúnafirman otros: “la ruptura del hilo constitucional dentro del Estado”.


Consideran algunos tratadistas que en un régimen de derecho toda mo-dificación de la Constitución, para que sea legal, debe efectuarse dentrode las previsiones constitucionales, ya que el Poder Constituyente ilimi-tado sólo actúa a través de una solución de fuerza (revolución, golpe deEstado, cuartelazo, pronunciamiento, etc.)

Dentro de los procesos de esta naturaleza están las soluciones que obe-decen a otros criterios que se manejan frente al cambio, atendiendo fun-damentalmente a la idea de justicia y redención social. Ello supone unaserie de ajustes que, más allá de modificaciones de fachada, implicantransferencia de poder, transformación de estructuras, redistribución dela riqueza, fortalecimiento de los derechos humanos. En suma, nuevasestructuras y nuevas instituciones jurídicas y políticas.

El asunto planteado es el dilema de si a la propia Constitución le es dadoregular sus propios procesos de modificación y de reforma o, si se con-sidera que la soberanía corresponde directamente al pueblo, como titu-lar del Poder Constituyente, reordenando al Estado. En el primer casoestaríamos en presencia del poder constituido. En el segundo, el PoderConstituyente tendría un carácter absoluto e ilimitado. Pareciera ociosoindicar que la idea de supremacía deja de tener sentido cuando se con-sidera que Poder Constituyente y Poder Constituido se identifican, y queel Poder Constituyente es creado por la Constitución, en lugar de consi-derarse a la Constitución como obra del Poder Constituyente.

Como afirma Bidegain:

“El Poder Constituyente es la potestad de dictar la prime-ra Constitución de un Estado, de cambiar la Constituciónvigente dándole un sentido político sustancialmente dife-rente. Los autores distinguen entre Poder Constituyenteoriginario (al que corresponde la anterior descripción) yel que realiza reformas no sustanciales del texto vigente”.(Vid. BIDEGAIN. Carlos María: Cuadernos del Curso deDerecho Constitucional, Buenos Aires, 1969, p. 68).


Cuando se trata del poder de revisión, se está en presencia de una re-forma constitucional, que en Venezuela puede ser parcial y entonces sellama “enmienda” o total, que se denomina “general” .

La pregunta que se formula es si procede convocar a una revisión de laConstitución o si procede la convocatoria a un Poder Constituyente, aun poder soberano. Ambas hipótesis se han vivido por diversos Estados,incluyendo a Venezuela, aun cuando no siempre la situación se ha ence-rrado en los esquemas que doctrinariamente se conocen o los que sehan concretado en la realidad de otros países.

El artículo 4 de la Constitución de la República de Venezuela, según loscriterios interpretativos tradicionalmente expuestos, consagra exclusi-vamente el principio de la representación popular por estimar que lasoberanía reside en el pueblo, pero que éste no puede ejercerla directa-mente, sino que lo hace a través de los órganos del Poder Público aquienes elige, es decir, que el medio para depositar ese poder soberanoes el sufragio. Un sistema participativo, por el contrario, consideraría queel pueblo retiene siempre la soberanía, ya que si bien puede ejercerla através de sus representantes, también puede por sí mismo hacer valer suvoluntad frente al Estado. Indudablemente quien posee un poder y puedeejercerlo delegándolo, con ello no agota su potestad, sobre todo cuando lamisma es originaria, al punto que la propia Constitución lo reconoce.

De allí que el titular del poder (soberanía) tiene implícitamente la facul-tad de hacer valer sobre aspectos para los cuales no haya efectuado sudelegación. La Constitución ha previsto a través del sufragio la designa-ción popular de los órganos de representación; pero, no ha enumeradolos casos en los cuales esta potestad puede directamente manifestarse.

Ahora bien, no puede negarse la posibilidad de tal manifestación si seestima que ella, por reconocimiento constitucional, radica en el ciudada-no y sólo cuando la misma se destina a la realización de funciones delEstado, específicamente consagrados en el texto fundamental (funcio-nes públicas), se ejerce a través de los delegatorios. De allí que, la posi-bilidad de delegar la soberanía mediante el sufragio en los representantes


populares, no constituye un impedimento para su ejercicio directo en lasmaterias en las cuales no existe previsión expresa de la norma sobre elejercicio de la soberanía a través de representantes. Conserva así elpueblo su potestad originaria para casos como el de ser consultado entorno a materias objeto de un referendo.

CAPÍTULO V

LA TÉCNICA INTERPRETATIVA DE LA LEY ORGÁNICA DEL SUFRAGIO Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA

El objeto de la interpretación, es que la Sala se pronuncie con relación alalcance del artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y ParticipaciónPolítica. Ello se circunscribe a determinar, si de conformidad con dichanorma puede convocarse a un referéndum consultivo, a los fines de de-terminar si corresponde a la voluntad popular que se convoque a Asam-blea Constituyente.

La Sala hace constar dentro del presente análisis interpretativo, que elmismo versa sobre la convocatoria a referéndum. No a consulta plebis-citaria. En realidad, si bien ambas figuras tienden a confundirse teórica-mente, mientras el referéndum se refiere a un texto o proyecto, elplebiscito tiende a ratificar la confianza en un hombre o gobernante.(Vid. LEClERQ, Claude: Institutions Politiques et Droit Constitution-nei, París 3 eme. Edition. p. 137).

Al respecto se observa:

El artículo 181 de la ley Orgánica del Sufragio y Participación Políticaestablece lo siguiente:

“El Presidente de la República, en Consejo de Ministros,el Congreso de la República por acuerdo adoptado en se-sión conjunta de las Cámaras, convocada con cuarenta yocho horas de anticipación a la fecha de su realización,por el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de


sus miembros presentes, o un número no menor del diezpor ciento (10%) de los electores inscritos en el RegistroElectoral, tendrán la iniciativa para convocar la celebra-ción de un referendo, con el objeto de consultar a los elec-tores sobre decisiones de especial trascendencia nacional.

La celebración de los referendos en materias de interéspropio de los Estados y Municipios, se regirá por lo esta-blecido en las normas que los rigen, respectivamente”.

Se desprende así del texto aludido, la consagración jurídica de la figuradel referéndum consultivo como mecanismo llamado a canalizar la par-ticipación popular en los asuntos públicos nacionales. De allí que la reglase dirija fundamentalmente a establecer las distintas modalidades parala iniciativa en la convocatoria de la consulta popular.

Dicha norma otorga cualidad para tomar la iniciativa de convocatoria ala celebración del referéndum: i) al Presidente de la República en Con-sejo de Ministros, ii) al Congreso de la República por acuerdo adoptadoen sesión conjunta de la Cámaras, por el voto favorable de las dos ter-ceras (2/3) partes de sus miembros presentes; y, iii) a un número nomenor del diez por ciento (10%) de los electores inscritos en el RegistroElectoral. Tal iniciativa, conforme establece la Ley, deberá ser presen-tada por ante el Consejo Nacional Electoral, siempre que llene los extre-mos establecidos explícitamente en la Ley (artículos 82 y 183 ejusdem),el cual, previa la verificación del cumplimiento de tales requisitos, pro-cederá a publicar la resolución en cuyo texto se indique la oportunidadde celebración del mismo y los puntos concretos a ser consultados alcuerpo de sufragantes.

Ahora bien, la duda planteada por los solicitantes viene fundamental-mente referida al aspecto sustancial del referéndum consultivo, el cualeventualmente, y dada la verificación del caso concreto, ha generado laprocedencia del presente recurso. Esto es, si la materia objeto del mis-mo podría estar referida a la voluntad popular de reformar la Constitu-ción mediante la convocatoria de una Asamblea Constituyente.


En tal sentido, se observa que el límite legalmente establecido para queresulte procedente la participación popular por la vía del referéndum,responde, tal como textualmente lo prevé la norma, a que el objeto de laconsulta se refiera a decisiones de especial trascendencia nacional,dejando a un lado las materias de índole regional y municipal, reguladaspor las normativas propias de ese ámbito. Pero la Ley Orgánica delSufragio y Participación Política establece a su vez limitaciones respec-to de determinadas materias de importancia nacional. Al efecto, su ar-tículo 185 establece lo siguiente:

“No podrán someterse a referendos nacionales, las siguien-tes materias:

1. Presupuestarios, fiscales o tributarios;

2. Concesión de amnistías e indultos;

3. Suspensión o restricción de garantías constitucionales;supresión o disminución de los derechos humanos;

4. Conflictos de poderes que deban ser decididos por losórganos judiciales;

5. La revocatoria de mandatos populares, salvo lo dispuestoen otras leyes; y,

6. Asuntos propios del funcionamiento de algunas entida-des federales o de sus municipios”.

A juicio de la Corte, las excepciones indicadas tienen carácter taxativoy absoluto.

Ahora bien, la expresa consagración de restricciones, pone de relieveque el principio general en materia de participación democrática radicaen que la globalidad de los asuntos de especial trascendencia nacionalpuede ser consultada a través de este mecanismo.


Aun cuando el resultado de la decisión popular adquiere vigencia in-mediata, su eficacia sólo procedería cuando, mediante mecanismoslegales establecidos, se dé cumplimiento a la modificación jurídica apro-bada. Todo ello siguiendo procedimientos ordinarios previstos en elorden jurídico vigente, a través de los órganos del Poder Público com-petentes en cada caso. Dichos órganos estarán en la obligación deproceder en ese sentido.

El Poder Constituyente Originario se entiende como potestad primigeniade la comunidad política para darse una organización jurídica y constitu-cional. En este orden de motivos, la idea del Poder Constituyente presu-pone la vida nacional como unidad de existencia y de decisión. Cuandose trata del gobierno ordinario, en cualquiera de los tres ramos en que sedistribuye su funcionamiento, estamos en presencia del Poder Constitui-do. En cambio, lo que organiza, limita y regula normativamente la acciónde los poderes constituidos es función del Poder Constituyente. Éste nodebe confundirse con la competencia establecida por la Constituciónpara la reforma de alguna de sus cláusulas. La competencia de cambiarpreceptos no esenciales de la Constitución, conforme a lo previsto en sumismo texto, es Poder Constituyente Instituido o Constituido, y aun cuandotenga carácter extraoficial, está limitado y regulado, a diferencia delPoder Constituyente Originario, que es previo y superior al régimen jurí-dico establecido.

En este sentido, se observa que el hecho de estar enmarcado histórica-mente el Poder Constituyente en la normativa constitucional, no bastapara entenderlo subrogado permanentemente al Poder Constituido.

Pretender lo contrario, o sea, que las facultades absolutas e ilimitadasque en un sistema democrático corresponden por definición a la sobera-nía popular puedan ser definitivamente abdicadas en los órganos repre-sentativos constituidos, equivaldría, en palabras de Berlia:

“que los elegidos dejan de ser los representantes de lanoción soberana para convertirse en los representantessoberanos de la nación”. (Cfr. Berlia, G. De la Competence


Constituante, en Revue de Droit Public, 1945 p.353, citadopor Pedro De Vega en La Reforma Constitucional y la Pro-blemática del Poder Constituyente, Editorial Tecnos, Ma-drid, 1985, p. 231) .

Al respecto, el mismo De Vega afirma:

“De esta forma, la subsunción del poder constituyente enel ámbito de la normativa constitucional, para lo único queterminará sirviendo será, no como pretendía Frochot en sucélebre discurso, “para garantizar la Constitución contralas ambiciones de sus representantes o delegados, sino parasustraer al pueblo el ejercicio real de su soberanía y ase-gurar, constitucional y legalmente frente al mismo, el po-der ilimitado de sus mandatarios”. (Cfr. De Vega, Pedro,ob. cit. pp. 231 y 232).

Nuestra Carta Magna, no sólo predica la naturaleza popular de la sobe-ranía sino que, además se dirige a limitar los mecanismos de reformaconstitucional que se atribuyen a los Poderes Constituidos, en funciónde constituyente derivado.

Así, cuando los artículos 245 al 249 de la Constitución consagran losmecanismos de enmienda y reforma general, está regulando los proce-dimientos conforme a los cuales el Congreso de la República puedemodificar la Constitución. Y es por tanto, a ese Poder Constituido y noal Poder Constituyente, que se dirige la previsión de inviolabilidad con-templada en el artículo 250 ejusdem.

De allí que cuando los poderes constituidos propendan a derogar la Car-ta Magna a través de “cualquier otro medio distinto del que ella dispone”y en consecuencia, infrinjan el límite que constitucionalmente se ha es-tablecido para modificar la Constitución, aparecería como aplicable laconsecuencia jurídica prevista en la disposición transitoria en relacióncon la responsabilidad de los mismos, y en modo alguno perdería vigen-cia el Texto Fundamental.


Sin embargo, en ningún caso podría considerarse al Poder Constituyenteoriginario incluido en esa disposición, que lo haría nugatorio, por no estarexpresamente previsto como medio de cambio constitucional. Es inma-nente a su naturaleza de poder soberano, ilimitado y principalmente ori-ginario, el no estar regulado por las normas jurídicas que hayan podidoderivar de los poderes constituidos, aun cuando éstos ejerzan de maneraextraordinaria la función constituyente.

Ésta, indudablemente, es la tesis recogida por el propio constituyente de1961, el cual consagró normas reguladores de la reforma o enmienda dela Constitución dirigidas al Poder Constituido y a un tiempo, incluso des-de el Preámbulo, la consagración de la democracia como sistema políti-co de la nación, sin soslayar, coherentemente, el reconocimiento de lasoberanía radicada directamente en el pueblo.

Ello conduce a una conclusión: la soberanía popular se convierte en su-premacía de la Constitución cuando aquélla, dentro de los mecanismosjurídicos de participación decida ejercerla.

CAPÍTULO VI

El PREÁMBULO DE LA CONSTITUCIÓN

Es principio generalmente admitido por la Ciencia Constitucional, que elPreámbulo del Texto Fundamental forma parte del mismo. Los precep-tos contenidos en él, obligan tanto como los que están inscritos en suarticulado.

Con motivo de la discusión del Proyecto de Constitución en vigor, suPreámbulo, entendido como su columna vertebral fue preocupación delos integrantes de la Asamblea Constituyente de 1946. El doctor Am-brosio Oropeza se expresó así:

“El Preámbulo es el supuesto de hecho que sirve de funda-mento a la norma constitucional, algo así como el punto departida que lleva al Poder Constituyente a dictar normas


que han de ser fundamentales para la vida del país”. (Vid.Citado por el Dr. Eduardo Fernández El Preámbulo de laConstitución, en Estudios sobre la Constitución, Libro Ho-menaje al doctor Rafael Caldera, Tomo 1, p. 197.)

En el Preámbulo de la Constitución vigente se señala como propósitofundamental de la nación venezolana:

“Sustentar el orden democrático como único e irrenuncia-ble medio de asegurar los derechos y la dignidad de losciudadanos y favorecer pacíficamente su extensión a to-dos los pueblos de la tierra”.

La Sala estima la expresión contenida en el Preámbulo como algo quedebe ser, lo cual acrecienta la posibilidad de que la acción se oriente poraquél en grado considerable. Se trata, como diría Max Weber, de unalegitimidad legal racional.

El Preámbulo, conforme a lo expuesto por Bidart Campos:

“... nos proporciona base para pensar que !a ideología dela Constitución no consiente desfigurar, alterar o suprimirnada de lo que da fisonomía y estilo a nuestra conviven-cia...” (Vid. Manual de Derecho Constitucional, Argentina,Buenos Aires, 1975, p. 36)

De otra parte, la norma constitucional se ha vinculado históricamente acondiciones de tiempo y lugar, cuya dinámica es, por esencia fundamen-tal, pero que, en un momento dado constituye expresión de un determi-nado proyecto nacional.

CAPÍTULO VII

EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN

La Sala pasa a examinar la tesis del derecho a la consulta popular sobre laconvocatoria al pueblo para una Asamblea Constituyente, entendido como


un derecho no enumerado o implícito, tal como lo prevé el artículo 50 de laConstitución de la República. En efecto, esta norma prescribe que:

“la enunciación de los derechos y las garantías conteni-dos en esta Constitución no debe entenderse como nega-ción de otros que, siendo inherentes a la persona humana,no figuren expresamente en ella. La falta de ley reglamen-taria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de losmismos”.

Es importante destacar que el artículo 50 consagra expresamente laposibilidad de la laguna constitucional, en el sentido de que una exigen-cia al derecho, fundamentada objetivamente por las circunstancias so-ciales, políticas y económicas dadas, no encuentre satisfacción en laConstitución misma. Pero cuando el artículo 50 habla de derechos noenumerados o implícitos es la propia Constitución la que consagra laposibilidad de la laguna, no siendo ésta el resultado de una decisión delintérprete.

La Escuela italiana considera que:

“la primera característica de la Constitución corno fuentedel Derecho Constitucional, es que se trata de un acto nor-mativo escrito tendente a regular la materia en su totali-dad, aun cuando como dice Mortati, hablando en términosabsolutos, ninguna Constitución regula toda la materia,ya que por varias razones, ella siempre presenta lagunasque es necesario y procedente colmar”. (Citado por Lavag-na Carlo: Istituzioni di Diritto Publico, Roma, 1966, p. 175)

Por consiguiente, en el caso del artículo 50, la laguna posible es previstapor la Constitución, aunque su constatación sea obra de la exégesis queno encuentra regulación para el derecho a la Consulta en la enumera-ción enunciativa de los derechos ciudadanos. Es claro, pues, que la lagu-na de la Constitución es reconocida por ella misma y resulta superflua,por eso toda discusión respecto a si la ley fundamental es plena o no.


Pero, además constatada la laguna, la integración puede realizarse con-forme al Título VI, artículo 181 y siguentes de la Ley Orgánica delSufragio y Participación Política, dado que los referendos se relacio-nan con la consulta a los electores sobre decisiones de especial tras-cendencia nacional.

El referéndum previsto en la Ley Orgánica del Sufragio y ParticipaciónPolítica, es un derecho inherente a la persona humana no enumerado,cuyo ejercicio se fundamenta en el artículo 50 de la Constitución.

Ello es aplicable, no sólo desde el punto de vista metodológico sinotambién ontológicamente, ya que si se considerara que el derecho alreferendo constitucional depende de la reforma de la Constitución vi-gente, el mismo estaría supeditado a la voluntad del poder constituido,lo que pondría a éste por encima del poder soberano. La falta de talderecho en la Carta Fundamental tiene que interpretarse como lagunade la Constitución, pues no podría admitirse que el poder soberanohaya renunciado ab initio al ejercicio de un poder que es obra de supropia decisión política.

Por lo demás, nada de lo dicho afectó al postulado de la plenitud hermé-tica del orden jurídico. Técnicamente, el derecho es un todo pleno, yesto es así, porque el derecho no está integrado sólo por normas genera-les, sino también por normas individualizadas, aparte de tratarse de todoun proceso, no de un orden estático de preceptos, de modo que su con-textura es una realidad tensa y dialéctica, en permanente creación yaplicación. Además, como los criterios de valoración jurídica no se ago-tan en el derecho legislado (ya que éste es sólo una parte del derechoexistente), hablar de lagunas es aludir al carácter parcial e incompletode las fuentes objetivadas.

Cuando se admite la plenitud del orden jurídico o las lagunas de la ley,incluida la Constitución como ley fundamental, se reconoce que el De-recho se encuentra en una cierta relación de excedencia respecto a laley, lo que hace que ésta, por definición, no sea apta para decidir todoslos casos que puedan presentarse.


La Sala entiende que el llamado problema de las lagunas nace del dog-ma positivista de identificar derecho y ley, y de la exorbitancia del espí-ritu de la codificación, que aspira a dotar al derecho positivo de un sentidopleno y hermético por razones de certeza jurídica.

Tampoco debe dejarse de lado el criterio dinámico de interpretaciónacogido por la jurisprudencia. Ello supone aplicar los juicios estimativosde cada época, para dar cabida a las soluciones requeridas por los pro-blemas e ideas contemporáneos.

CAPÍTULO VIII

DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Corte Supremode Justicia en Sala Político-Administrativa, administrando justicia ennombre de la República y por autoridad de la Ley, de conformidad con elorden constitucional vigente (Preámbulo, artículo 4 y artículo 50), ar-tículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, res-pecto del alcance del referéndum consultivo que consagra, en cuanto serefiere al caso concreto objeto del recurso que encabeza las presentesactuaciones, es que: a través del mismo puede ser consultado el parecerdel cuerpo electoral sobre cualquier decisión de especial trascendencianacional distinto a las expresamente excluidas por la propia Ley Orgáni-ca del Sufragio y Participación Política en su artículo 185, incluyendo larelativa a la convocatoria de una Asamblea Constituyente.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en Caracas, a los dieci-nueve días del mes de enero de mil novecientos noventa y nueve. Años188º de la independencia y 139º de la Federación.


Ley sobre Vagos y MaleantesInconstitucionalidad

A la exposición del accionante, en lo que atañe a antecedentes y evolu-ción legislativa sobre Vagos y Maleantes, este Alto Tribunal tendría queagregar lo siguiente:

“En 1845, la Diputación Provincial de Caracas acordó quelas funciones de ejecución de las ordenanzas policialescorresponderían al Gobernador, a los Jefes Políticos, alos Alcaldes Parroquiales en ejercicio o Jueces de Paz y alos Comisarios de la policía nombrados por los respecti-vos Concejos Municipales, todo ello mientras se procedíaa la organización de la policía en un ramo independientede las demás de la administración gubernativa y judicial.Con el objeto de atender dicha disposición se creó unasección adscrita a la Secretaría del Gobernador, y quedóestablecido que el primer funcionario de policía de cadaparroquia llevaría, además de los registros generales detodos los habitantes, otro registro donde aparecieran ins-critas las personas consideradas como vagas o mal entre-tenidas. Se establece en ese acuerdo definición casuísticaa base de categorías de vagos e igual ocurre con los malentretenidos (ver Betancourt Ríos, Ángel: Leyes, Proyectos yConceptos viejos ¿Renovados? Caracas, 1996, p. 24).


Si se lee la sección segunda de la Ordenanza de Policía Urbana y Ruraldel Distrito Federal, de 30 de noviembre de 1926, se encontrarán pres-cripciones sobre “Vagos y Malentretenidos”, recibidas en el lenguajecastizo y exacto con que antaño se redactaban las leyes. Por ejemplo, elinciso segundo del artículo 66, dice: que son vagos “los que sin lesiónpoderosa o sin vejez demasiada, que les impida hacer algún oficio, des-tino u ocupación, andan pidiendo limosna”. A pesar de su elegancia lite-raria, esos preceptos carecerían hoy de viabilidad, por falta de modernaorientación. En efecto, se desconocen las medidas de seguridad, y elartículo 78 sólo aplica penas (arresto, confinamiento, multa, comiso ycaución de buena conducta). Dicho texto influyó en el de 1939, dejandoel peso de dos vicios, técnico el uno y político el otro: la difícil separa-ción de “vagos” y “maleantes” (o “malentretenidos”), la acción policialen lugar del sometimiento al juez competente.

La ley imperante en Venezuela, de 14 de agosto de 1939, llamada de“Vagos y Maleantes”, se reformó el 15 de julio de 1943. Este cambio laempeoró políticamente. En su primitiva forma se ordenaba, como se hadicho, en el artículo 28, revisar los fallos policiales por las Cortes Supre-mas de los Estados para la época, o por los jueces de primera instancia,en lo criminal; pero su precepto se eliminó en 1943, por motivo queahora no importa examinar, pero vale la pena observar que con ello vol-vióse al primitivo estado rigurosamente policíaco.

No se trataba en realidad de una ley de estado peligroso, ni tampoco deuna exclusivamente de control social, es decir, destinada a prevenir con-ductas antisociales no delictivas. Falta no sólo el concepto de peligrosi-dad sino la especialización cuidadosa de categorías. Veinte aparecenentre las siete formas de vagancia y las trece de maleantes. Acaso ras-treando en ellas pudiera destacar la habitualidad y la probabilidad dedelinquir (“amenaza para la sociedad” es el vago de que trata la letra a)del artículo 2º “provocadores de vicios” a que se refiere el inciso m) delartículo 3º).

Para la Corte sería inútil, sin embargo, el esfuerzo de clarificar un con-cepto de estado peligroso sin delito, en una ley tan abigarrada y hetero-


génea, en cuyo texto encontramos situaciones de peligrosidad posdelic-tiva, e incluso verdaderos tipos de delito que se han configurado comocausas de vagancia o malvivencia.

La ley vigente, atacada de inconstitucionalidad total, es del 18 de julio de1956 y está agregada a las actas procesales. La misma derogó el Esta-tuto de Vagos y Maleantes del 22 de diciembre de 1950, derogatorio a suvez de la ley de 1939, reformada el 15-06-43.

CAPÍTULO II

ANÁLISIS DE LA LEY IMPUGNADA

La Corte en Pleno, vistos y debidamente ponderados los argumentosexpuestos por la parte accionante en este caso, estima necesario prac-ticar un análisis acerca de la finalidad, naturaleza y rasgos fundamenta-les de la ley de impugnación.

En realidad no se trata de simple cuestionamiento acerca de una o va-rias normas en particular de la misma ley, sino de todo su texto y conte-nido. Al efecto, se plantea por el impugnante la situación jurídica por lacual el sistema contemplado en ese instrumento legal es en sí inconstitu-cional. Ello impone una apreciación de conjunto, de evaluación del mis-mo como un todo, como unidad normativa dentro del ordenamiento jurídicoexistente en el país

Observa la Corte que tal como expresa el impugnante, el antecedentedel texto legal atacado es la Ley Española de Vagos y Maleantes del 4de agosto de 1931. Entre ambos cuerpos normativos existe la diferen-cia según la cual la ley venezolana establece un predominio del proce-dimiento administrativo mientras en España se utiliza el procedimientojudicial.

Otra característica del sistema articulado en España radica en el hechopor el cual éste se orienta hacia la lucha preventiva contra el delito,mientras en Venezuela es fundamentalmente post-delictum.


De la más superficial lectura del texto legal vigente, se desprende laexistencia de un procedimiento orientado al tratamiento jurídico de lossujetos peligrosos, es decir, sujetos cuya conducta no constituye delito nifalta expresamente prevista.

Al efecto, en la Exposición de Motivos se expresa que:

“el objeto fundamental de la ley trata de plantear y deresolver el problema de la peligrosidad, reglamentando losaspectos de la misma sin delito e inspirándose en el doblecriterio de evitar, por una parte, que las autoridades depolicía incurran en juzgamientos precipitados y arbitra-rios, y por otra, de crear medidas de seguridad que provo-quen la readaptación social de los catalogados peligrososde su propio beneficio y en protección de la sociedad”.

Si bien es cierto que, según dicha motivación se busca reglamentar lapeligrosidad sin delito, la verdad que surge de la comparación entre laLey sobre Vagos y Maleantes, la realidad jurídica es que, de las veinti-cuatro categorías contempladas en dicho cuerpo legal, dieciséis consti-tuyen hechos punibles, faltas o delitos.

En cuanto a su estructura, la Ley sobre Vagos y Maleantes se encuen-tra dividida en cuatro capítulos: el Capítulo I “Disposiciones Genera-les”, en cuyo texto se tipifican las conductas que definen a un individuocomo “vago” (Art. 2) o “Maleante” (Art. 3), el Capítulo II “De lasmedidas correccionales”, donde se establecen los diversos tipos demedidas aplicables a los sujetos que se considerasen vagos o malean-tes; el Capítulo III “Del Procedimiento”, y el Capítulo IV “Del Tri-bunal de Conducta y la libertad condicional”. Ciertamente, a juicio dela Corte, la Ley sobre Vagos y Maleantes es un instrumento existenteen Venezuela, supuestamente orientado a mantener el orden público ysocial. Lo que ocurre en la práctica es la pretensión de dar ciertaapariencia de estabilidad institucional fortalecida por dicha ley, cuandola verdad es que la misma ha sido negativa para acordarse con lasgarantías constitucionales.


Ello se demuestra con lo siguiente:

El artículo 1º del texto cuestionado dice así:

“Los vagos y maleantes, para su corrección y como medi-da de defensa social, serán sometidos al régimen de segu-ridad pautado en la presente ley”.

Lo anteriormente transcrito expresa la finalidad de la ley. Es decir, lacorrección de “los vagos y maleantes”, y la defensa de la sociedad.Dicha finalidad, en mayor o menor medida, coincide con la de las leyespenales. Sin embargo, mientras que estas últimas regulan hechos con-cretos, consumados (hechos punibles), atribuyéndoles determinadas pe-nas, la “Ley sobre Vagos y Maleantes” viene a regular la conducta delos sujetos, lo cual es de carácter subjetivo. Se trata de un conjuntonormativo de tipo preventivo, a diferencia de las leyes penales, las cua-les, a pesar de la tendencia hacia la humanización del Derecho Penal,son predominantemente represivas.

A causa de lo anotado, tanto en el artículo 2º como en el artículo 3º de laley, lo que hacen no es tipificar conductas como punibles sino atribuir lasituación de “peligrosidad” al sujeto que incurra en tales conductas, locual, ciertamente, es distinto. En otras palabras, “se castiga al hombrepor lo que es y no por lo que hace”.

En la Exposición de Motivos de la Ley de Vagos y Maleantes se sostie-ne que el texto de la misma tiende a reglamentar la peligrosidad sindelito. No obstante, esa Corte considera que es necesario escudriñar unpoco dentro del concepto de peligrosidad que en ese documento cam-pea, con el objeto de percibir con claridad su sentido y alcance.

Al efecto, es opinión de este Alto Tribunal que en el texto de la leyatacada de nulidad existe una considerable distancia, entre aquello queallí se dice y su aplicación práctica. En realidad, su amplitud ha permiti-do extenderla hasta aquellas personas a quienes subjetivamente se cali-fica de Vagos y Maleantes, porque alguien, de acuerdo con su criterio,lo ha considerado peligroso.


La medida de seguridad que se aplicare al sujeto considerado como vagoo maleante debe estar destinada a la corrección de la conducta que enparticular permita considerar al sujeto como peligroso. Ello debería serno sólo una exigencia teleológica de la norma, sino además muestra deconstitucionalidad. Lamentablemente, la Constitución del 11 de abril de1953, vigente para la fecha de promulgación de la Ley sobre Vagos yMaleantes (1956), nada contiene en materia de peligrosidad. En cambio,el Texto Fundamental de 1961 incluyó determinada disposición sobreve-nida en estos términos:

“La libertad y seguridad personales son inviolables, y enconsecuencia:

(...omissis)

Las medidas de interés social sobre sujetos en estado de peligrosidadsólo podrán ser tomadas mediante el cumplimiento de las condiciones yformalidades que establezca la ley. “Dichas medidas se orientarán entodo caso a la readaptación del sujeto para los fines de la convi-vencia social”. (Cursivas de la Corte). (Art. 60, ordinal 10).

En ese sentido, considera este Supremo Tribunal que el constituyente de1961, al sancionar la susodicha disposición, situó el problema de la peli-grosidad en su verdadera perspectiva, poniendo énfasis en determinarsu compatibilidad con el Texto Fundamental de la República y precisarsi, efectivamente, el sistema de prevención está orientado a readaptar alsujeto. Así se declara.

Expuesto lo anterior, es criterio de este Alto Tribunal que la constitucio-nalidad de la ley no depende de que en la práctica la readaptación socialdel sujeto se haya conseguido o no, pues de no ser así, ello podría obede-cer a deficiente aplicación del texto legal, pero en forma alguna, a de-fecto intrínseco de la misma. Ciertamente, si bien el hecho conforme alcual, el sistema de prevención establecido en la letra de la ley, no en-cuentra en la realidad la readaptación del sujeto, es al menos, indicio deun posible defecto interno.


Por consiguiente, si determinada ley, al aplicarse a la realidad, originaviolaciones constitucionales, ello puede obedecer tanto a deficiente apli-cación de la misma como a incompetencia o, en fin, a infracción de lanorma constitucional. En ese orden de ideas, esta Corte conceptúa im-pertinente abundar en disquisiciones sobre la peligrosidad predelictual ola post-delictum. No obstante, es importante reproducir algunos con-ceptos vertidos en el Proyecto de Ley sobre Sujetos Peligrosos, conteni-da en la Revista Argentina de Derecho Penal (abril de 1949) y tambiénen la obra del insigne profesor Luis Jiménez de Asúa El Criminalista(vid. Tomo IX, p. 177 y ss.). En ese texto ejerció decisiva influencia elnombrado tratadista. También se consultó algún material jurídico.

Los referidos párrafos de la Exposición de Motivos a citar son lossiguientes:

“En un porvenir hasta ahora muy lejano, el estado sin de-lito y la peligrosidad criminal, se unificarán cuando no sehagan juicios desvaliosos sobre la conducta del delincuentey se estime ésta sólo como un síntoma de temibilidad. Elrequisito de que el peligro que imputa el penalista sea unestado antijurídico, como quieren Grispigni, Rocco, Saba-tini, De Marsico y el propio Ferri, habrá cancelado su exi-gencia. Aunque ese futuro no podemos decir que estécercano, no faltan autores que quieran hoy borrar las di-ferencias entre peligrosos ante y post-delictivos en el es-tricto campo de la dogmática, dando de lado al aspectosociológico y al político-criminal que según Petrocelli nodeben interesarnos. A su juicio el síntoma delito, aparte desu mayor a menor importancia, no es en su esencia distintode todos los otros síntomas por los que puede argüirse demanera suficiente la existencia de una peligrosidad crimi-nal. Por eso concluye diciendo que esta es, “lógica y jurí-dicamente, la misma; ora se deduzca de la ejecución de undelito, bien se manifieste, antes de él, por otros síntomas”.En contra de Grispigni, cree Petrocelli que no es necesa-ria la existencia del delito, como elemento más importante


y a menudo decisivo, sino que sólo vale como síntoma sufi-ciente. No es exacto –añade– que el delito sea el elementodel que normalmente se deduce la peligrosidad criminal.En suma, se niega que el delito deba estimarse como ele-mento lógicamente indispensable para la determinación dela peligrosidad criminal, ya que su valor diagnóstico, lógi-co y jurídico no es distinto al de otros índices o signos delpeligro subjetivo de una persona temible. Petrocelli insisteen razón de que no puede decirse que el delito sea indicioconstante de peligrosidad. Su valor reside más en las con-diciones individuales que en la acción puedan manifestar-se, es decir, como exteriorización de un estado, conceptograto a los escritores alemanes. Lógicamente repetir ca-racteres propios del síntoma in genere, de cualquier acto,y el síntoma no es una prueba. El síntoma o índice, indicioo signo, no es más que un elemento que en concurso conotros, puede darnos la prueba de la peligrosidad. Enton-ces puede hablarse de síntoma suficiente, pero lo mismo,puede serlo el delito que otra conducta cualquiera”.

Como se ha dicho, dentro de la peligrosidad, la doctrina, y a veces lalegislación, distinguen entre peligrosidad prelictual, como manifestadaen un individuo que aún no ha cometido hecho punible, peligrosidad postde-lictual que es aquella que deriva directamente de la comisión de un he-cho punible. Es decir, un individuo puede ser peligroso, aun cuando nohaya delinquido: peligrosidad predelictual. En cambio la peligrosidadpostdelictual es la del sujeto que ya cometió o intentó cometer determi-nado hecho punible.

El concepto de peligrosidad ha encontrado en la doctrina muchas acep-ciones. Según Florian “la peligrosidad es la aptitud del individuo paracometer delitos”. Grispigni cree que es “la capacidad de una persona dellegar a ser con probabilidad autora de un delito”, y Jiménez de Asúaconsidera que “es una levante posibilidad de ser delincuente”.


Se trata en estas definiciones de peligro subjetivo de una condición ínti-ma de la persona, y en esto se diferencia la concepción positiva de peli-grosidad del concepto clásico de peligro.

Abunda sobre esta materia la aplicación de determinada ley que, enabstracto, llegue a ser considerada incompatible con la Constitución, locual puede ser consecuencia atribuible, no sólo a la negligencia o arbi-trariedad de los sujetos que la aplican, sino también al hecho según elcual el contenido del texto normativo tienda –por las circunstancias quesean– a ser regularmente aplicado con negligencia o arbitrariedad.

Con lo anterior y a riesgo de parecer redundante, quiere la Corte enfa-tizar un aspecto inicial cuya presencia en este particular proceso deinconstitucionalidad debe capturar la atención del sentenciador. Se tratadel hecho –notorio por demás– según el cual en la evaluación de la “Leysobre Vagos y Maleantes”, la misma ha venido a implicar, a juicio deeste tribunal, violaciones constitucionales. Sobre todo en lo que respectaa los sujetos sometidos a medidas de seguridad, y ello es, al menos, unsíntoma que debe ponerse en evidencia

CAPÍTULO III

ESENCIA DE LA LEY SOBRE VAGOS Y MALEANTES

Estima este Alto Tribunal conveniente referirse a la naturaleza de lasmedidas de seguridad establecidas en la Ley sobre Vagos y Maleantes,en su artículo 4º. En el mismo se dispone lo siguiente:

“Para corregir o poner a recaudo los vagos y maleantes aque se contrae la presente ley, las autoridades competen-tes dictarán y aplicarán en la forma establecida en los ar-tículos siguientes, las medidas que a continuación seexpresan:

a) Amonestación, con la obtención de la promesa, por par-te del amonestado, de corregirse y dedicarse al trabajo.


b) Envío bajo custodia, en los casos que lo requieran, a laciudad o pueblo de origen, con previo aviso a la autori-dad respectiva para su vigencia.

c) Internación en una casa de reeducación y trabajo.

d) Obligación o prohibición de residir por tiempo conve-niente en un lugar o parte determinado del territorio delEstado, Distrito Federal o Territorio Federal en donde sehubiera tramitado el procedimiento.

e) Internación en una colonia agrícola correccional, fijao movible.

f) Internación en una colonia de trabajo, fija o movible.

g) Sumisión a la vigilancia de la autoridad. La vigilanciatendrá carácter tutelar y de protección y será ejercida porlas autoridades designadas al efecto. Esta medida podráser reemplazada por caución de conducta, pero no podránser fijados sus ascendientes, descendientes y el cónyuge.

h) Confinamiento. Esta medida consiste en la obligaciónde residir, por un tiempo que no excederá de tres años, enlugar determinado, bajo la vigilancia de la autoridad queindique el Ministro de Justicia, y podrá aplicarse comoaccesoria de las medidas previstas en las letras c), e) y f)de este artículo, después de cumplidas éstas.

(...)”

Esta Suprema Corte observa que las medidas de seguridad establecidasen los literales c), e) y f), son situaciones privativas de la libertad, auncuando técnicamente no son penas. El resto de las medidas, excluyendola de amonestación y la de sumisión a la vigilancia de la autoridad (Art. 4ºliteral g) de la ley), conforma violaciones a la libertad de tránsito del “vagoo maleante”, utilizando la peyorativa denominación que le da la ley.


Ahora bien, estima esta Corte que tal cual como se ha dicho, esas medi-das de seguridad no pueden considerarse penas como tales, pues, por unlado, no son aplicadas por tribunales penales, y por el otro, no constitu-yen formalmente un castigo por la comisión de delitos o faltas. Su con-tenido es materialmente sancionatorio. En efecto, por más que pretendaseñalarse el carácter preventivo de las medidas de seguridad, mientraslas penas y demás sanciones son represivas, no cabe duda que, particu-larmente en el caso de las medidas previstas en los literales c), e) y f)del artículo 4º, la aplicación de aquéllas se presenta para el sujeto conefectos semejantes a los de las penas y demás sanciones.

De igual forma, el sujeto ve disminuida su libertad, no sólo cuando esrelegado a determinada colonia de trabajo sino también cuando es re-cluido en un establecimiento penitenciario, aun en el supuesto de que setrate de un caso en que existe prevención, y en otro represión.

A la luz de tales consideraciones, puede enfrentarse de plano, es decir,directamente, el problema de la impugnación de la inconstitucionalidadtotal de la “Ley sobre Vagos y Maleantes”.

En primer lugar, esta suprema instancia, al analizar los argumentos es-grimidos por la parte impugnante, pasa a referirse a ciertas disposicio-nes de la Ley sobre Vagos y Maleantes”, las cuales, en sí mismas, soninconstitucionales, independientemente de su aplicación y del contextoen que se encuentren.

Dicha normativa es la siguiente:

1) Articulo 3º, literal g).

“Se consideran maleantes:

2) Los condenados dos o más veces por delitos contra lapropiedad”.

Así, en el literal g), antes reproducido, se cataloga como maleante aquien haya sido condenado dos o más veces por delitos contra la propie-


dad. Como hipótesis de trabajo, podría ocurrir que un sujeto, después dehaber cumplido la pena correspondiente a tales delitos, fuera objeto dedeterminada medida de seguridad, la cual, como ya se señaló, es decontenido sancionatorio. Ello, a juicio de la Corte, resulta incompatiblecon lo supuesto en el ordinal 8º del artículo 60 de la Constitución, encuyo texto se establece:

“Artículo 60: la libertad y seguridad a juicio por los mi-mos hechos en virtud de los cuales hubiere sido juzgadoanteriormente”.

8º Nadie podrá ser sometido a juicio por los mismos he-chos en virtud de los cuales hubiere sido juzgado ante-riormente.

La contrariedad con el ordinal 8º del artículo 60 deriva del hecho por elcual, entre las medidas de seguridad aplicables a quien haya sido conde-nado dos o más veces por delitos contra la propiedad, se encuentranaquellas que son privativas de la libertad. Podrá ocurrir, y de hecho ocu-rre, que quien hubiese ya cumplido las condenas correspondientes a losdelitos perpetrados, fuere luego objeto de medida de seguridad que leprivase nuevamente su libertad, con lo cual se vería burlada la mencio-nada disposición contenida en el ordinal 8º del artículo 60 del vigenteestatuto constitucional venezolano. Así se incurre en flagrante violacióndel principio nullum crimen sine lege y también se sanciona por ante-cedentes, vulnerando el axioma universal de non bis in ídem.

Conviene observar que el non bis in ídem se refiere a un nuevo juicio,no apenas por el mismo hecho, aunque estrictamente hablando, es con-secuencia de aquello.

2) En ese orden de ideas, la ley in comento establece en el artículo 3,numerales g) y h) que los condenados dos o más veces por delitos con-tra la propiedad, serán catalogados como maleantes y por tanto sujetosa las medidas de seguridad estatuidas. El problema radica en que no hansido procesados.


De la misma manera, de aplicarse medida de seguridad en el supuestoexaminado resultaría vulnerado lo dispuesto en el ordinal 8º ejusdem,pues se volvería a condenar –aun cuando no judicialmente– a un sujetoya castigado, por los mismos hechos por los cuales le fue aplicada dichacondena. El mecanismo por el cual el procedimiento para la aplicaciónde la medida de seguridad no sea formalmente un juicio, no deja de seróbice para considerar que en realidad se está aplicando nuevamentedeterminada medida de contenido sancionatorio a quien ya cumplió sucondena, lo cual es a todas luces inconstitucional. Así se declara.

3) También es criterio de la Corte que resultan incongruentes con laConstitución las medidas de seguridad establecidas en los literales c), e)y f) del artículo 4º de la ley. En realidad, las mismas son repugnantes a loestablecido en el ordinal 2º del artículo 60 de nuestra Carta Magna, elcual dispone:

“Nadie podrá ser privado de su libertad por obligacionescuyo incumplimiento no haya sido definido por la ley comodelito o falta”.

Dicho dispositivo consagra el principio de la legalidad. En efecto, estimaesta Corte que en general sólo los tribunales penales o los órganos deinstrucción dentro del procedimiento penal pueden aplicar medidas pri-vativas de libertad. En otras palabras, puede arrebatarse de la libertad aun sujeto, solamente en orden a la aplicación de una pena, al ser proce-sado penalmente; o como ejecución de dicha pena, previa sentencia fir-me de los tribunales penales. No obstante debe hacerse la salvedad,según la cual la libertad de un sujeto no se pierde solamente en orden ala aplicación de una pena, ya que en el caso de detención preventivajustificada legalmente, la misma no supone procesalmente hablando,aplicación de pena.

En este supuesto la ley impugnada viola el principio de la legalidad cono-cido, como nullum crimen poena sine lege praevia. Podría argumen-tarse que las figuras o categorías existentes fueron establecidas a travésde esta ley, pero a ello debe redargüirse, que a los efectos de conformar


el principio de legalidad se exige además el principio esencial de leycierta, concreta o determinada. Sobre todo se reafirma por la Corte queel problema de la inconstitucionalidad de la Ley sobra Vagos y Malean-tes deviene fundamentalmente de conductas sancionables desde el pun-to de vista administrativo y no judicial.

4) De otra parte, al lado del principio de legalidad, también se vulneranlos aspectos normativos que deben garantizar su existencia y que noestán contenidos en su texto. Así la ley penal deberá aplicarla un juez yen el caso analizado conforme al Capítulo II, la aplican autoridades ad-ministrativas.

5) En fin, el principio de culpabilidad, cuando, con motivo de ejecutardeterminado hecho jurídicamente indiferente, se deriva un resultado porimprudencia, negligencia, impericia o inobservancia de los reglamentos,órdenes o resoluciones de la autoridad (J.R. Mendoza Troconis, Cursode Derecho Penal Venezolano, Tomo 1, 1945, p. 144), no se encuentrasu base en la aplicación de la Ley sobre Vagos y Maleantes por encon-trarse seriamente cuestionado dicho principio, ya que en razón de laindeterminación de las categorías, no es prácticamente posible deducirquién es culpable jurídicamente.

6) La Ley sobre Vagos y Maleantes está supuestamente dirigida a cas-tigar, no al acto punible sino a la persona. No a su conducta, sino a loque es, de manera que esta característica de la ley autoriza la persecu-ción de personas, sin consideración a que se cometan o no accionesprohibidas. Se viola así el derecho a la libertad y a la seguridad persona-les consagrado en el artículos 60, ordinales 1º y2º de la Constitución dela República.

7) En tal sentido, debe concluirse, según criterio de esta Corte, que lassituaciones, antes aludidas, son repugnantes a la Constitución, pues lasmismas comportan privación de libertad respecto a un sujeto, sobre labase de supuestos que no están tipificados como delitos o faltas. Sinembargo, la restricción o privación de libertad “como consecuencia desanción penal” no parece caber en el campo de la inconstitucionalidad,


toda vez que la sanción penal deriva de una sentencia condenatoria, o –por extensión– de un decreto da detención dictados en el marco legaldel proceso penal. En definitiva, se trata de violación de la libertad, comoconsecuencia de sanción penal. Para este Alto Tribunal son especial-mente graves tales medidas, pues su límite máximo es de cinco (5) díassegún establece el artículo 5º de la ley comentada e impugnada.

Ha querido el constituyente nacional garantizar que la privación de underecho tan sagrado como la libertad personal se tipifique únicamentedentro del proceso judicial, y nunca con motivo de procedimientos decarácter administrativo, como lo son los contemplados en la “Ley sobreVagos y Maleantes”, en orden a la aplicación de las medidas de seguri-dad en ella previstas. Así se declara.

8) Opina esta Corte Suprema que también son inconstitucionales dosdisposiciones contenidas en el artículo 14 de la ley impugnada , las cua-les son del tenor siguiente:

“Las medidas disciplinarias que para la conservación yresguardo del orden se establezcan en los Reglamentos delas Casas de Corrección y Trabajo, en las Colonias Agrí-colas Correccionales y en las Colonias de Trabajo, con-sistirán en amonestaciones, rebajas moderadas en lossalarios durante cierto tiempo, no mayor de un mes; aisla-miento, fuera de las horas de trabajo, que no exceda deocho diarias, privación de diversiones permitidas; y paracasos graves, arresto hasta de quince (15) días”. (Desta-cado de la Corte).

La medida disciplinaria de aislamiento es claramente contraria al ordinal3º del artículo 60 de la Constitución, el cual dice así:

“Nadie podrá ser incomunicado ni sometido a tortura o aotros procedimientos que causen sufrimiento físico o moral”.

En cuanto al arresto, éste, por implicar privación de libertad impuesta porun órgano no judicial, es de plano inconstitucional, e incongruente con lo


dispuesto en el ordinal 2º del artículo 60 del Texto Fundamental, según loexpresado anteriormente. Al efecto, existen muchos precedentes.

9) Conceptúa esta Corte que es violatorio de la Constitución el penúlti-mo aparte del artículo 23 de la ley atacada. En dicha disposición seestipula que contra la decisión del Ministro de Justicia, llamada a ponerfin al procedimiento de aplicación de medidas de seguridad que excedande seis (6) meses, “no habrá recurso alguno”. Sin embargo, este SupremoTribunal en Pleno ha determinado en su jurisprudencia (vid. sentencia defecha 6 de agosto de 1991: caso Iván Hernández Gutiérrez”), que:

“Todo acto del Poder Ejecutivo es revisable en vía juris-diccional contencioso-administrativa, en virtud de lo dis-puesto en el artículo 206 de la Constitución de la República.

Precisado lo anterior, la Corte observa:

Anteriormente se ha aludido al hecho por el cual se denuncian vicios dela Ley sobre Vagos y Maleantes como presunta consecuencia, no sólode la negligencia y arbitrariedad de los órganos llamados a aplicarla,sino de defectos intrínsecos de la propia ley.

A la vista de tal aserto, es aquí donde debe advertirse que las violacionesconstitucionales generadas normalmente por la ley atacada, vienen a serproducto, fundamentalmente, de la ausencia de auténtico control sobre lasdecisiones que, en orden a la aplicación de las medidas de seguridad to-man los órganos administrativos competentes para ejecutarlas.

En efecto, los funcionarios encargados de aplicar las medidas de segu-ridad previstas, según dispone el artículo 17 de la ley, son: la PrimeraAutoridad Civil de los Distritos (hoy Municipios) en los Estados, de losDepartamentos del Distrito Federal y de los antiguos Territorios Federa-les o en las capitales de tales entidades políticas, donde exista, el Jefedel Cuerpo respectivo de Seguridad. En este sentido debe la Corte ob-servar que para la fecha en que se dictó la ley impugnada, no existía elCuerpo Técnico de Policía Judicial, sino la extinta Dirección de Seguri-dad Nacional, la cual se encargaba de instruir la averiguación en el pro-


cedimiento en la primera instancia (Art. 17 de la ley). Por ello seríainteresante determinar si en la práctica este Cuerpo Técnico de PolicíaJudicial es el autorizado legalmente para ello.

En el mismo sentido, anota la Corte que en publicación conjunta de losMinisterios de Relaciones Interiores y de Justicia, en cuyo texto se tratade analizar los aspectos referentes a la aplicación de la Ley sobre Va-gos y Maleantes, se enfatiza que los funcionarios de policía en general,son competentes para iniciar las averiguaciones de ley. Esta afirmaciónno parece ser cierta, dentro del riguroso análisis del Art. 17 de la ley, encuyo texto se precisan los órganos competentes para iniciar la averigua-ción y decidir en primera instancia, señalándose a su vez que:

“los funcionarios de Policía o de Seguridad Nacional pro-cederán a detener al indiciado y, en el término de la dis-tancia, lo pondrán a disposición de las autoridades quedeben conocer del asunto...”.

De la interpretación más elemental sobre lo anteriormente expuesto,deriva que la Seguridad Nacional, en sitios distintos a las capitales de lasEntidades Federales, estaba autorizada legalmente para detener al indi-ciado, pero no para conocer del procedimiento.

Eliminada la Dirección de Seguridad Nacional, en 1958, no parecen existirelementos de juicio suficientes que inclinen a la Corte para suponer quehaya sido autorizado el Cuerpo Técnico de Policía Judicial para actuardentro del procedimiento previsto por la ley.

No obstante, es conveniente indicar que lo único en favor del criterioconforme al cual podría hacerse la identificación indicada, se refiere ala enunciación del Art. 3º de la Ley de Policía Judicial, que dice así:

“Cuando las autoridades de Policía Judicial inicien la in-vestigación de un hecho punible o las actuaciones sobresujetos en estado de peligrosidad, deben participarlo deinmediato a un Fiscal del Ministerio Público”.


En segunda instancia, son los gobernadores de los estados (Art. 21),quienes aprehenden el conocimiento de la materia e incidentalmente,cuando la medida exceda de seis (6) meses, quien conoce en apelaciónde decisión de los gobernadores, es el Ministro de Justicia.

Ahora bien, a juicio de la Corte, la aplicación de medidas de seguridad,en función de supuestos como los establecidos en los artículos 2º y 3º dela ley impugnada, por parte de funcionarios administrativos, no ofrecelas garantías suficientes de defensa para los indiciados. Por un lado, yafue señalado que las medidas de seguridad privativas de libertad son, ajuicio de la Corte, inconstitucionales, y por ello, todas las normas relati-vas a la aplicación de tales medidas son también inconstitucionales. Porotra parte, situaciones como confinamiento (Art. 4º literal h), obligación,prohibición de residir en lugares determinados (Art. 4º literal d), o elenvío bajo custodia a la ciudad o pueblo de origen (Art. 4º literal b),tienden a constituir limitaciones a la libertad de tránsito por el territorionacional (artículo 64 de la Constitución). Es evidente que tales provi-dencias no pueden ser tomadas por autoridades administrativas median-te un procedimiento como el establecido en los artículos 18, 19 y 20 de laley impugnada, y sin más control que las correspondientes apelacionesante otro órgano administrativo. En esas condiciones, queda la vía juris-diccional relegada a un último lugar en contra de lo establecido por lapropia ley en su artículo 23 penúltimo aparte, cuya inconstitucionalidadestá particularmente demostrada.

En cuanto al procedimiento, éste se inicia con la detención del indiciado(Art. 18), abriéndose inmediatamente después su declaración, respectoa las conductas que le son imputadas, un lapso probatorio de sólo tres(3) días hábiles estando en todo momento detenido (Art. 19). De seracordada la medida de seguridad, puede apelar en un lapso de veinticua-tro horas, a partir de su notificación, ante el Gobernador del estado,remitiéndose el caso a éste, aun cuando no haya apelación en consulta.El Gobernador, entonces, decidirá dentro de tres (3) días, sin que seestablezca posibilidad alguna para el sujeto indiciado de declarar nadade su defensa dentro de esta segunda instancia (Art. 21). La defensadel indiciado, en cambio, queda atribuida a un Defensor Público de Pre-


sos (Art. 22). Dicha defensa no significa en forma alguna elemento con-veniente al indiciado. En efecto, el Defensor Público de Presos limitarásu actuación a emitir un dictamen reducido a aspectos procedimentalesdel caso, pero no le atribuye la facultad de alegar defensas en favor delindiciado. Finalmente, y sólo en los casos en que la medida exceda deseis (6) meses, se remitirá el caso al Ministerio de Justicia, sin que tam-poco se prevea ningún medio para que el indiciado pueda defenderse.

Puede concluirse, entonces, que el procedimiento establecido no ofrecelas suficientes garantías de defensa al indiciado, lo cual, a más de serinconstitucional en sí mismo, a juicio de esta Corte, propende a que lasdecisiones tomadas por los funcionarios administrativos resulten arbi-trarias y contrarias a derecho. En este mismo sentido, resulta inconstitu-cional lo dispuesto en el encabezamiento del artículo 12, en cuyo textose dispone que:

“Si transcurriera el tiempo de internamiento sin haberseobtenido la corrección del recluso, el Ministro de Justiciapodrá prorrogar la medida hasta por un tiempo igual al dela originaria”.

Ello lo hace el Ministro sobre la base de un informe elaborado por elTribunal de Conducta establecido en el Capítulo IV de la ley impugnada.Ciertamente el Tribunal de Conducta, pese a su nombre, es un órganoadministrativo sin que se dé al sujeto considerado “vago o maleante”,oportunidad de ser oído o alegar nada a su favor. Podría entonces, plan-tearse la hipótesis según la cual un sujeto sometido por cinco (5) años areclusión en determinada colonia de trabajo, al finalizar la medida deseguridad sea nuevamente sometido a otros cinco (5) años de la mismamedida, sin más garantía que un informe elaborado por determinado fun-cionario administrativo, lo cual es jurídicamente, por las razones anota-das, repugnante al Texto Fundamental de la República.

Considera este Alto Tribunal que la imposición de medidas de seguridaddebe estar precedida de un pronunciamiento que realmente garantice ladefensa eficaz del sujeto indiciado, con resultados quizás más alentado-


res, sobre todo que dicho procedimiento se tramita ante funcionariosjudiciales.

A juicio de la Corte, la vigente Ley sobre Vagos y Maleantes no resisteel escalpelo del análisis constitucional. Se trata de una inconstitucionali-dad sobrevenida, en la medida en que se dibuja con la promulgación dela Constitución vigente, del 23 de enero de 1961. También como se havisto le da el carácter de inconstitucionalidad completa, porque afecta latotalidad del texto legal impugnado.

Al efecto, afirma el doctor Tulio Chiossone:

“Aunque se mantuvo el criterio de la inconstitucionalidadde la ley (se refiere a los debates parlamentarios); unamayoría la aprobó, basada en la defensa social contra lacategoría de sujetos cuya conducta, aunque no enmarca-da en ninguna disposición Preventiva constituían un peli-gro social”. (Vid Chiossone Tulio, Sanciones en DerechoAdministrativo, Caracas, 1973, p. 81).

Ciertamente, al debatirse el Proyecto en 1939 en la Cámara de Diputa-do se platearon por algunos congresistas serias dudas sobre su constitu-cionalidad. Puede citarse, por ejemplo, a los parlamentarios Andrés EloyBlanco, Jesús Enrique Lossada y otros. El diputado Blanco, al referirseal proyecto de l 940 sostuvo lo siguiente:

“¿Por qué, pues, si aspiramos a darle a la nación un armapoderosa de defensa social (como dice el doctor Chiosso-ne), por qué le vamos a dar un arma peligrosa de defensasocial? ¿Por qué le vamos a dar un arma arbitraria dedefensa social? ¿Por qué le vamos a dar un arma mala,una mala ley? Yo prefiero que no salga esta ley, y no quesalga mala. Pero no se está proponiendo que se sepulte laley. Se está proponiendo que una Comisión estudie la ley,que la traiga digna de las necesidades que la requieren,que la traiga digna del pueblo que va a ser objeto de ella


y que va ser salvado por ella; porque esta ley, tal comoestá, en manos de un hombre ignorante, puede ser un armapeligrosísima, un arma de venganza, un arma de rencorespersonales. De ninguna manera se puede considerar queestamos atacando la ley misma: lo que queremos es corre-gir la ley, lo que queremos es hacerla buena”. (Ver: Diariode Debates de la Cámara de Diputados, 23 de junio de 1939,Nº 52, p. 8).

Desde el punto de vista técnico-doctrinario, muchos autores y especia-listas, tanto nacionales como extranjeros, no han vacilado en poner entela de juicio la ley atacada.

El connotado constitucionalista Ernest Wolf, al referirse a esta materiaafirmó:

“En la reforma parcial de la Ley de Vagos y Maleantes del15 de julio de 1943, se suprimió el examen judicial de dic-támenes de reclusión de las autoridades administrativas.Así, la reforma de 1943 constituye un retroceso en compa-ración con la redacción de 1939 que había admitido porlo menos un limitado control judicial”.

Dicho autor agrega:

“El Art. 32, Ord. 17º de la Constitución (se refiere a la de1945) trata solamente del procedimiento penal y no delprocedimiento de defensa social contra los que, sin habercometido un crimen, son privados de su libertad según laLey de Vagos y Maleantes, porque se niegan a trabajar oviven de profesiones ilícitas. La cuestión de juzgar si al-guien no trabaja porque no encuentra trabajo o si deja detrabajar sin causa y por ser vago, es tan delicada, y ladecisión sobre privación de libertad, de consecuencias tangraves para el sujeto, que el principio de la separación,no admite dejar tal esclarecimiento de carácter verdade-


ramente judicial a las autoridades administrativas, que notendrán ni la preparación ni la imparcialidad que se pidede un juez. Por eso es inconstitucional dejar la decisiónsobre reclusión de vagos y maleantes en manos de la admi-nistración como lo hace la ley vigente (Vid. Wolf Ernest:Tratado de Derecho Constitucional Venezolano, Tomo II,Caracas, 1945. p. 65).

Con respecto a la misma Ley de Vagos y Maleantes, el doctor RafaelNaranjo Ostty, en conferencia dictada en el Colegio de Abogados delDistrito Federal (Editorial Bolívar, Caracas, 1944, p. 9), critica el

“Confusionismo de los Poderes Públicos que ha hecho delos jefes civiles jueces de jurisdicción plena en cuestionesatinentes a la libertad de las personas”.

El ya citado, doctor Tulio Chiossone gran expositor venezolano, en ma-teria de lo que él mismo llama “Derecho Transgresional”, dentro deltexto de la ponencia que presentó en el V Congreso Internacional deDerecho Procesal, efectuada en la Ciudad de México, en el mes demarzo de 1972, dice lo siguiente:

“Sostengo y seguiré sosteniendo que el enjuiciamiento desujetos peligrosos no delincuentes debe ser de la compe-tencia única de los jueces en esencia y consiguientementede la jurisdicción especial, tal como lo insinúa el proyectode ley que se redacta”. (Vid. ob cit, p. 91).

Desde el punto de vista criminológico, en investigación practicada por elInstituto de Criminología de La Universidad del Zulia, se asienta quefundamentándose en los supuestos legales contenidos en los artículos 1ºy 2º de la Ley sobre Vagos y Maleantes, se hicieron en la ciudad deMaracaibo varios operativos de seguridad, catalogándose como:

“campos propios para la arbitrariedad y la discrecionali-dad policial”.


“Nuestra investigación, dice el profesor Delgado Rosales,pudo establecer que en la ciudad de Maracaibo, alrede-dor de 18.000 ciudadanos fueron detenidos en operativosde seguridad en un período de tres años”. (Vid. La Viola-ción de los Derechos Humanos en la Ley sobre Vagos yMaleantes, Francisco Delgado R., Ponencia presentada enlas Jornadas de Análisis de la Ley sobre Vagos y Malean-tes, del 15 al 17-2 de 1989, Instituto de Criminología deLUZ, Maracaibo, Capítulo Criminológico, Nº 17 p. 24, 1989).

CAPÍTULO IV

VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS

Al quedar constitucionalizados los derechos humanos, conforme a la dis-posición contenida en el artículo 50 de la Constitución de la República, laLey de Vagos y Maleantes vulnera ipso jure, convenciones internacio-nales y tratados, sobre los derechos del hombre, en la medida que dichosinstrumentos adquieren jerarquía constitucional.

En ese sentido, el carácter infamante de la ley se pone de manifiesto, nosólo en su denominación, sino también en el contenido de varios artícu-los de su texto, como el artículo 11, que crea establecimientos carcela-rios para la reforma moral de los vagos y maleantes.

Tal disposición es contraria al artículo 5 de la Declaración Universal delos Derechos Humanos, redactada así:

“Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crue-les, inhumanos o degradantes”.

La Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José)se ha incorporado a nuestro Derecho interno como norma ejecutiva yejecutable reforzada por la jurisprudencia, la cual le ha dado el carácterde parámetro de constitucionalidad.


Ello entraña la incorporación de nuestro ordenamiento jurídico interno alrégimen previsto en convenciones internacionales.

La Corte estima que el procedimiento aplicable, conforme a lo previstoen la Ley sobre Vagos y Maleantes, referente a los sujetos de la misma,es característico y propio de una acción penal y omite las garantías es-tablecidas por las normas internacionales para un juicio justo, incluyen-do derecho a la defensa y la presunción de inocencia. Así lo establecenlos artículos 9 y 14 del Convenio Internacional sobre Derechos Civiles yPolíticos y los artículos 7 y 8 de la Convención Americana.

A mayor abundamiento se reproducen dichos dispositivos:

Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos:

“Artículo 9: 1) Todo individuo tiene derecho a la libertady la seguridad personales.

Nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitraria.Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las cau-sas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento estable-cido en ésta.

2) Toda persona detenida será informada, en el momentode su detención, de las razones de la misma, y notificada,sin demora, de la acusación formulada contra ella.

3) Toda persona detenida o presa a causa de una infrac-ción penal será llevada sin demora ante un juez u otrofuncionario autorizado por la ley para ejercer funcionesjudiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de unplazo razonable o a ser puesta en libertad. La prisión pre-ventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debeser la regla general, pero su libertad podrá ser subordina-da a garantías que aseguren la comparecencia del acusa-do en el acto del juicio, o en cualquier otro momento de


las diligencias procesales y, en su caso para la ejecucióndel fallo.

4) Toda persona que sea privada de libertad en virtud dedetención o prisión tendrá derecho a recurrir ante un tri-bunal, a fin de que éste decida a la brevedad posible sobrela legalidad de su prisión y ordene su libertad si la prisiónfuera ilegal”.

“Artículo 14: 1) Todas las personas son iguales ante lostribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá dere-cho a ser oída públicamente y con las debidas garantíaspor un tribunal competente, independiente e imparcial, es-tablecido por la ley, en la substanciación de cualquier acu-sación de carácter penal formulada contra ella o para ladeterminación de sus derechos u obligaciones de caráctercivil. La prensa y el público podrán ser excluidos de latotalidad o parte de los juicios por consideraciones demoral, orden público o seguridad nacional en una socie-dad democrática, o cuando lo exija el interés de la vidaprivada de las partes o, en la medida estrictamente nece-saria en opinión del tribunal, cuando por circunstanciasespeciales del asunto la publicidad pudiera perjudicar alos intereses de la justicia; pero toda sentencia en materiapenal o contenciosa será pública, excepto en los casos enque el interés de menores de edad exija lo contrario, o enlas actuaciones referentes a pleitos matrimoniales o a latutela de menores.

2) Toda persona acusada de un delito tiene derecho a quese presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabi-lidad conforme a la ley.

(Omissis)

d): A hallarse, presente en el proceso y a defenderse per-sonalmente o ser asistida por un defensor de su elección;


a ser informada, si no tuviere defensor, del derecho que leasiste a tenerlo, y siempre que el interés de la justicia loexija, a que se le nombre defensor gratuitamente, si care-ciere de medios suficientes para pagarlo.

7) Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delitopor el cual haya sido ya condenado o absuelto por unasentencia de acuerdo con la ley y el procedimiento penalde cada país”.

Convención Americana sobre Derechos Humanos:

“Artículo 7. Derecho a la Libertad Personal.

1) Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguri-dad personales.

2) Nadie puede ser privado de su libertad física, salvo porlas causas y en las condiciones fijadas de antemano por lasConstituciones Políticas de los Estados Partes o por las leyesdictadas conforme a ellas.

3) Nadie puede ser sometido a detención o encarcelamien-to arbitrarios.

4) Toda persona detenida o retenida debe ser llevada anteun juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejer-cer funciones judiciales y tendrá derecho a ser juzgadadentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad,sin perjuicio de que continúe el proceso. Su libertad po-drá estar condicionada a garantías que aseguren su com-parecencia en el juicio”.

De otra parte; la definición de vago y maleante es tan imprecisa queplantea serias dudas sobre el hecho según el cual sus disposiciones seancompatibles con el principio de igualdad ante la ley, conforme a lo pre-


visto en el artículo 24 de la Convención Americana sobre DerechosHumanos, al siguiente tenor:

“Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuen-cia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protecciónde la Ley”.

Existen los informes de instituciones defensoras de los derechos huma-nos. Dichos documentos censuran abiertamente la ley venezolana sobrevagos y maleantes. Son muchas las recomendaciones orientadas a po-ner fin a su vigencia.

Conviene observar que se ha exhortado al Gobierno venezolano a adop-tar e implementar una serie de recomendaciones, a los efectos de redu-cir las violaciones a los derechos humanos, derivadas de la aplicación dela Ley sobre Vagos y Maleantes. Sobre todo se ha hablado de la necesi-dad de impulsar la discusión de la Ley de Protección a la SeguridadCiudadana, que supuestamente se encontraba en ese proceso.

CAPÍTULO V

EFECTOS DE LA SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD

Precisado lo anterior, debe esta Corte determinar si la inconstitucionali-dad de las disposiciones de la Ley sobre Vagos y Maleantes, anterior-mente analizadas, genera como consecuencia, la nulidad de todo el textolegal cuestionado, o por el contrario, deben desaparecer solamente de-terminadas disposiciones del mismo (Inconstitucionalidad parcial).

Es aquí entonces donde hay que traer a colación lo expresado supra, enel sentido de que en este caso se ha puesto en tela de juicio la inconstitu-cionalidad de todo el sistema establecido en el referido cuerpo normativo.

El análisis a practicar versa, en primer lugar, sobre los efectos de lasentencia en cuanto a eventual invalidez total o parcial del texto legalsometido a consideración de este Tribunal Constitucional.


En realidad, a juicio de esta alta instancia, dicho texto se aleja conside-rablemente de conformar un medio apto para el cumplimiento de losfines previstos por la Constitución de la República. Si ese cuerpo nor-mativo carece de aptitud para lograr los objetivos que se propone eltexto constitucional, los mismos deben ser descalificados por constituiractos carentes de razonabilidad.

La ausencia de razonabilidad consiste, al decir de Dromi:

“en la indebida valorización de las circunstancias de he-cho y de derecho aplicables, y disponer de medidas pro-porcionalmente inadecuadas al fin perseguido por el ordenjurídico”.

Dicho autor agrega que:

“el acto es irrazonable y, por tanto arbitrario cuando elobjeto es absurdo, contradictorio o desproporcionado” (Vid.Dromi, José Roberto: El Acto Administrativo, Madrid 1985,pp. 56 y 57).

Para Quiroga Lavié:

“la exigencia de razonabilidad en los actos jurídico-cons-titucionales es expresión del principio de supremacía cons-titucional” (Vid Humberto Quiroga Lavié: DerechoConstitucional, Buenos Aires, 1978, p. 92).

Al efecto, el ordinal 10 del artículo 60 de la Constitución de la Repúbli-ca, como se señaló anteriormente, expresa determinada finalidad con-creta, orientada a encontrar el sistema adoptado para dictar medidas deseguridad sobre sujetos en estado de peligrosidad, prescribiendo que:

“dichas medidas se orientarán, en todo caso, a la readap-tación del sujeto para los fines de la convivencia social”.


Sin embargo, el sistema adoptado por la Ley sobre Vagos y Maleantes,dados los grandes defectos que padece –muy especialmente, en lo refe-rente a su estímulo a la arbitrariedad y la ausencia de control eficazsobre el procedimiento de aplicación de dichas medidas–, no parece seridóneo para cumplir los objetivos propuestos. Los hechos, la realidadexistente, lo corroboran.

En ese orden de motivos, no parece oculto para esta Corte la circuns-tancia por la cual las medidas de seguridad aplicadas en virtud de la Leysobre Vagos y Maleantes, consistentes en su mayoría en la relegación alas colonias de “El Dorado” normalmente violando el derecho a la de-fensa de los sujetos implicados, se distancia considerablemente de todoen lo que a readaptación social concierne.

Lo anotado es muestra inequívoca de la inidoneidad del sistema adopta-do por la Ley de Vagos y Maleantes para cumplir con la finalidad que laConstitución prescribe, lo cual hace que el mismo, a juicio de la Corte,sea por completo inconstitucional.

La jurisprudencia de este Supremo Tribunal ha precisado que la decla-ratoria de nulidad total o parcial de una ley repugnante a la Constitución,debe fundamentarse en:

“La confrontación entre el acto que se considera viciado ylas normas de la Constitución presuntamente infringidaspor éste. Si tales normas condicionan el acto, es decir, de-terminan, por ejemplo, la finalidad de éste, la autoridadcompetente para realizarlo, o los requisitos intrínsecos oextrínsecos cuyo cumplimiento puede afectar su validez, laacción o recurso dirigido a anularlo, por colidir con laConstitución, es de inconstitucionalidad”. (Sentencia del13-2-68, en Sala Político-Administrativa. También decisiónde la Corte en Pleno, de fecha 31 de octubre de 1995,caso: Nulidad de la ley que establece Normas Especialesde Procedimiento referidas a la Responsabilidad Civil delos Parlamentarios, expediente Nº. 500).


Por cuanto, el sistema en general, adoptado por la Ley sobre Vagos yMaleantes, a juicio de esta Corte, es inconstitucional, tal situación creaun mecanismo de vasos comunicantes que se transmite a todas sus nor-mas, las cuales tienen sentido y finalidad dentro de ese régimen estable-cido. Tal y como lo ha sostenido la doctrina (Hauriou, Santi Romano,Viehweg), el ordenamiento jurídico tiende a organizarse en torno a losengranajes que mueven las instituciones, existiendo “conjuntos de nor-mas” que regulan cada institución. Si, la “institución” o el “sistema” sonen sí inconstitucionales, tal inconstitucionalidad revierte sobre todas lasnormas que lo componen, aun cuando cada dispositivo considerado en símismo, individualmente, fuera de su contexto, no sea contrario al textofundamental. Al efecto, ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Cor-te que “no cabe interpretar aisladamente una norma sino en concatena-ción con todo el sistema jurídico de que forma parte”. (Vid. Sentenciade la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del19 de febrero de 1989. Boletín de Jurisprudencia de la Corte Supre-ma de Justicia, Nº 1, p. 96).

El problema de los efectos de la sentencia ha sido exhaustivamente es-tudiado, no sólo desde el punto de vista sustantivo sino también del De-recho Procesal. Para algunos, es inútil intentar establecer dichos efectosen la ley. Incluso, es indiferente la distinción entre objeto del proceso yresolución del mismo. Entienden que los efectos da las decisiones esti-matorias del Tribunal o Corte Constitucional no constituyen problema dederecho sustantivo ni procesal, sino de legislación y jurisdicción ordina-ria. De allí que sea común delimitar los tradicionales efectos de la sen-tencia constitucional utilizando, no solamente la categoría de la misma,sino también la de relaciones agotadas, puesto que el problema puedetambién referirse a la jurisdicción ordinaria.

Por ejemplo, la Constitución italiana vigente, establece:

“Cuando el Tribunal Constitucional declare la inconstitu-cionalidad de una disposición normativa o de un acto confuerza de ley, la norma dejará de surtir efecto desde el díasiguiente a la publicación de la sentencia”.


La labor interpretativa sobre este dispositivo ha dado lugar a interesantepolémica con respecto a los problemas doctrinales que contiene:

a) Para un sector, lo que se regula en esa norma con ca-rácter exclusivo son los efectos (pro futuro) o ex nunc delas sentencias de la Corte Constitucional italiana, mien-tras otros autores opinan que el artículo 136 de la Consti-tución nombrada, instituye y acoge el denominado efectode retroacción o ex tunc.

La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de Venezuela, precisaen la primera parte de su artículo 131:

“En su fallo definitivo, la Corte declarará si procede o nola nulidad del acto impugnado y determinará los efectosde su decisión en el tiempo”.

Correspondería, pues, a este Alto Tribunal definir los efectos de la pre-sente sentencia en el tiempo. Para ello, es conveniente tener en cuentalas siguientes premisas:

a) Primeramente, el texto de la acción plantea un problema de violaciónconstitucional y, por consiguiente, de control de constitucionalidad, en-tendido éste como mecanismo de defensa judicial de las instituciones ydel Estado de Derecho. Por ende, el conflicto que se presenta tienecarácter eminentemente jurídico, es decir, la supuesta incompatibilidadentre dos cuerpos normativos: uno de jerarquía meramente legal y otrode rango constitucional. Es sobre ese contraste que decide esta CorteSuprema. Al efecto legal, está en armonía, excede o choca de algunaforma con la constitucional, la cual es norma superior. Si se contraponenla Constitución declarará con lugar la acción y la norma será inaplicableen adelante, retirándola del orden jurídico e impidiendo que dentro delrégimen vigente se produzcan efectos que distorsionen, falseen o des-virtúen el contenido, la protección y la garantía de las libertades de losderechos plasmados en la Constitución.


Corresponde a este Alto Tribunal enfatizar que toda denuncia de in-constitucionalidad sólo habría de prosperar en el caso de que la normalegal impugnada llegase a violar el dispositivo constitucional, no sólo demanera directa, sino también de forma flagrante, ya sea contradiciendoevidentemente su texto escrito, o clara alteración de su espíritu, propó-sito y razón. (Vid. sentencia de la Corte en Pleno de fecha 15-04-97Contraloría General de la República vs Banco Central de Venezuela).

b) En segundo lugar, la incongruencia planteada conduce a una discu-sión jurídica, a un debate en determinada instancia, en donde lo particu-lar, lo individual, lo subjetivo no participa, así obviamente como siemprehaya intereses concretos en juego.

c) Finalmente, interesa analizar, dentro de lo que podría generar lapresunta inconstitucionalidad de la Ley sobre Vagos y Maleantes, dadasu promulgación antes de la vigente Constitución, lo atinente a la eje-cución del texto normativo, cuya invalidez aparece de plano, si de de-rogatoria o de nulidad. En realidad, su vigencia se inició el 16 de agostode 1956, mientras que la actuación de la República comenzó a regir el23 de enero de 1961.

Al efecto, la Disposición Transitoria vigésima tercera aludida al textofundamental, dispone lo siguiente:

“Mientras no sea modificado o derogado por los órganoscompetentes del Poder Público, o no derogado expresa oimplícitamente por la Constitución, se mantiene en vigen-cia el ordenamiento jurídico existente.

El problema confrontado radica en que dicha disposición omite la dero-gación explícita, en donde claramente se vislumbra, no sólo la pérdidade vigencia como consecuencia de la disposición expresa de que se tra-te, sino también con la derogación implícita, como este caso, al eviden-ciarse la disconformidad entre la ley preconstitucional y el textofundamental en vigor. Ahora bien, hay quienes sostienen que una vezdeterminada la incompatibilidad, quienes sostienen que una vez determi-


nada la incompatibilidad, existiría inconstitucionalidad sobrevenida. Laconsecuencia consistiría, no sólo en la anulación de la ley preconstitu-cional, sino también en que debe declararse dicha ley como derogada,desde el momento mismo de la puesta en vigor de la nueva Constituciónde la República.

Ciertamente, la aprobación de la Constitución de 1961 arrastró profundatransformación del sistema jurídicamente en todo cambio, sea del alcan-ce que sea, se mantiene gran parte del ordenamiento anterior. Es prác-ticamente imposible anonadar el orden establecido o hacer náufragas enel vacío jurídico, la totalidad de la normativa anterior.

En la misma línea de motivaciones, debe plantearse el problema pregun-tando hasta dónde llega este cambio. En otras palabras, cuál es la nor-mativa que debe considerarse como derogada y qué papel juegan lostribunales y esta Corte en cuanto a alcance y dimensionamiento de di-cha transformación.

Esta cuestión ha sido prolijamente debatida, tanto en la doctrina comoen la jurisprudencia. Al efecto, se han propuesto soluciones de carácterteórico y pragmático, cuya mención de detalle quedaría al margen deeste fallo.

La Corte considera que es importante enfatizar lo que ocurre, en el casode la Constitución de la República, con respecto a la derogatoria:

“La derogación tácita tiene lugar cuando existe incompa-tibilidad material entre los preceptos de una ley anterior yde una ley posterior, sin que la ley posterior contenga cláu-sula derogatoria expresa, ni haga incluso alusión algunaa la ley anterior. En este caso, los preceptos de la ley ante-rior quedan derogados en virtud del principio lex poste-rior derogat priori”. (J. Sánchez-Covisa, La vigenciatemporal de la ley en el ordenamiento jurídico venezolano,UCV, Caracas, 1956, p. 96).


Es interesante establecer la distinción doctrinariamente existente entrederogatoria e inconstitucionalidad. En efecto, el tratadista colombianoDueñas Ruiz sostiene que, mientras la derogatoria sólo tiene efectos ex-nunc, la inconstitucionalidad, al surgir de un conflicto normativo entre laConstitución y la ley, el mismo es resuelto jurídicamente por el órgano alcual compete preservar la supremacía de la Constitución. En este caso,a la Corte Suprema de Justicia.

Es decir, cuando se trata de inconstitucionalidad, ésta no se decide deacuerdo con su voluntad política sino que se limita a comprobar la suso-dicha incompatibilidad. Dice dicho autor:

“Por ello, la declaración de inexequibilidad no es sólohacia el futuro sino que puede tener ciertos efectos haciael pasado, ya que la validez de la norma estaba en entredi-cho por su oposición a la Constitución.

Concluye así:

“Los efectos de inexequibilidad dependerán entonces deuna ponderación frente al caso concreto del alcance delos principios encontrados: la supremacía de la Constitu-ción –que aconseja atribuir a la decisión efectos ex tunc,esto es retroactivos– y el respeto a la seguridad jurídicaque por el contrario sugiere conferirle efectos ex nunc,esto es, únicamente hacia el futuro; y de otro lado, como laderogatoria no era válida, por estar en contradicción conla Carta, entonces es perfectamente lógico expulsarla delordenamiento por ministerio de la inexequibilidad, de for-ma tal que puedan revivir las disposiciones derogadas”.(Vid. Dueñas Ruiz, Óscar: Procedimiento en la Tutela o Con-trol Constitucional, Bogotá, 1994, p. 341).

En cuanto a jurisprudencia comparada, el Tribunal Constitucional español,según refieren E. García de Enterría y T.R. Fernández, ha sostenido que:


“la Constitución es una ley superior (criterio jerárquico) yposterior (criterio temporal) y la coincidencia de este doblecriterio da lugar –de una parte– a la inconstitucionalidadsobrevenida y consiguiente invalidez de las que se opongana la Constitución, y –de otra– a su pérdida de vigencia, apartir de la misma, para regular situaciones futuras, es de-cir, a su derogación”. (E. García de Enterría y T.R. Fernán-dez: Curso de Derecho Administrativo, Tomo 1, p. 124).

La Corte se permite recordar que en el año de 1989 (Vid el diario ElNacional, del 21 de febrero de 1989), se atribuye al profesor A.R.Brewer-Carías la tesis según la cual la Ley sobre Vagos y Maleantesfue objeto de derogación sobrevenida al dictarse la Ley Orgánica deAmparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el 22 de enero deese año, de manera que aquélla parcialmente no tendría validez alguna.Tanto más cuanto que ésta es de carácter orgánico, y por consiguiente,de rango superior.

A pesar de lo expuesto anteriormente, es evidente, y la Corte no lo hapuesto en duda, la eficacia formal y material de la Ley de Vagos y Ma-leantes en el pasado.

Queda, sin embargo, otro aspecto por resolver. Se trata de lo referentea los actos que fueron dictados, con posterioridad al 23-01-61, en aplica-ción al análisis. Al respecto, se ha pronunciado parte de la doctrina pa-tria, considerando que dichos actos son nulos absolutamente.

Linares Benzo, por ejemplo, afirma:

“Si ha de entenderse que los actos normativos preconstitu-cionales contrarios a la ley fundamental están derogadosdesde el 23-01-61, es evidente que ningún operador jurí-dico ha podido actuar teniendo como base alguno de ellos,so pena de nulidad absoluta de lo actuado. Y por opera-dor jurídico debe entenderse aquí tribunales, Administra-ción Pública, sujetos privados, etc. En otras palabras, todos


los actos dictados con base en leyes preconstitucionalesinconstitucionales carecen de base y por tanto son nulosabsolutamente, a tenor del artículo 19 de la Ley Orgánicade Procedimiento Administrativo y del correspondiente prin-cipio jurisprudencial en vigor antes de esa ley desde mu-cho antes de la Constitución de 1961”.

Y prosigue, refiriéndose ahora a la situación de la Ley sobre Vagos yMaleantes:

“No se nos escapa la gravedad de la afirmación anterior,y para ilustrar basta el siguiente ejemplo. Si es cierto quela Ley Sobre Vagos y Maleantes (G.O. Nº. 25.219 del 16-08-1956) es inconstitucional, como afirman ciertos secto-res doctrinales, la consecuencia no es su eventual anulaciónpor la Corte Suprema de Justicia, sino su derogación porla entrada en vigor de la Constitución del 23-01-1961. Enefecto, la Ley sobre Vagos y Maleantes es preconstitucio-nal sin ninguna duda, y de poderse encontrar alguna con-tradicción entre sus disposiciones y la normativafundamental se produciría la derogación implícita a quese refiere la Disposición Transitoria Nº 23. Concluye así:“...dentro de esta hipótesis, los actos dictados con base enla Ley sobre Vagos y Maleantes después de la Constituciónde 1961 carecerían de base, carencia que los viciaría denulidad absoluta. Espectacular consecuencia: las deten-ciones, confinamientos y reclusiones en colonias peniten-ciarias serían actos nulos absolutamente, deberían serrevocados e indemnizados sus destinatarios, de acuerdocon el artículo 46 de la Constitución y, según los poderesque la misma ley fundamental otorga a la jurisdicción con-tencioso-administrativa en el artículo 206”. (G. LinaresBenzo: Actos normativos inconstitucionales por contrariosa los derechos fundamentales, en: Constitución y Reforma,Copre, Caracas, 1991, pp. 203-4).


La teoría mencionada radica supuestamente en el principio por el cual,al fundamentarse en una ley derogada, sin vigencia, y además inconsti-tucional, por violar derechos fundamentales, los actos de aplicación dela Ley sobre Vagos y Maleantes, supuestamente serían nulos absoluta-mente, según deriva de lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución,en concordancia con el ordinal 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica deProcedimientos Administrativos.

En el terreno de las hipótesis no escapa a esta Corte en Pleno que ladeclaratoria de nulidad de tales actos correspondería, en el supuestocarácter estimatorio de la misma a los tribunales competentes de la ju-risdicción contencioso-administrativa, no a este Supremo Tribunal.

La situación planteada merece un ligero comentario:

Esta Corte en Pleno, en sentencia proferida el 11 de marzo de 1993, conmotivo de la demanda de inconstitucionalidad del Decreto Nº 2.269, del27-11-92, dictado por el Poder Ejecutivo, sostuvo con respecto a los ale-gatos de inconstitucionalidad sobrevenida del Código de Justicia Militar:

Omissis... no es posible afirmar que la sola de consagra-ción de los derechos de defensa y al debido proceso hayanderogado las normas del Código de Justicia Militar refe-rentes a los procedimientos extraordinarios previstos enTítulo VIII de dicho texto legal, ni eliminado su posibleaplicación en caso de restricción o suspensión de garan-tías, cuando así lo decrete el Presidente de la República”.(Consultado el original, pp. 37 y 38).

En lo que respecta a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional espa-ñol, la misma se ha alejado del principio de conformidad al consideraresta materia. En el caso de Coto Marladet, el Alto Tribunal, en su SalaPrimera expresó:

“Antes, la Constitución no sólo derogaba normas anterio-res sino que la eficacia de esa derogación se retrotraía


hasta el momento en que la aplicación de la norma, hoyinconstitucional, produjo su efecto o, en el caso de actos(y no de normas) inconstitucionales, la conducta (incons-titucional desde 1978 y no antes, por definición) de lospoderes públicos podía hacer que, a los efectos de la re-paración del daño, se entendía la inconstitucionalidad comoproducida desde el momento en que se produjo la actua-ción pública. En realidad lo que estaba diciendo es que laeficacia de la inconstitucionalidad sobrevenida es distintade la mera derogación”. (Vid. Alonso García, Enrique: ¿EsRetroactiva la Constitución? en Homenaje a José AntonioGarcía Trevijano, Madrid. 1982, p. 4 ss).

En el “Recurso de Amparo sobre Clases Pasivas”, del 6 de abril de1981, la misma Sala Primera se negó a dar carácter retroactivo a laConstitución, en un caso igual a aquel en que había admitido esta posibi-lidad (el coto Marladet), precisamente porque el supuesto de hecho in-volucraría intereses de terceros. Al respecto, dijo el TribunalConstitucional:

“La significación retroactiva de la Constitución no puededar lugar a la estimación del recurso, ya que la inejecu-ción pura y simple solicitada, dejaría ignorados los dere-chos e intereses de la parte que obtuvo su tutela efectiva através de la sentencia favorable a los mismos, derecho tam-bién reconocido en el artículo 24 de la Constitución queeste tribunal no puede desconocer. (Vid. Alonso García,Enrique, ob. cit. p. 5).

Esta doctrina nada tiene que ver con la retroactividad de la ley, sino conla retroactividad de la Constitución. (Vid. Art. 40 de la Ley del TribunalConstitucional de España).

A juicio de este Alto Tribunal, la solución al problema debe revestirse decontenido pragmático, sin olvidar estrictos principios con sentido jurídi-co. En efecto, opina la Corte, que inconstitucionalidad y derogación son


dos conceptos distintos, tal cual se ha dicho, pero no se excluyen mutua-mente. Al contrario, la decisión de si una norma preconstitucional seencuentra derogada o no por la Constitución, exige precisamente un jui-cio previo sobre la constitucionalidad de dicha norma. Es eso lo que sepersigue al abordar el fondo del problema. En efecto, la Constitucióntiene el doble carácter de ley superior y posterior (criterios jerárquico ytemporal), como se dijo, lo cual puede dar lugar, si ese es el caso, a su“inconstitucionalidad sobrevenida” e invalidez por un lado, y, por otro asu derogación o pérdida de vigencia.

De otra parte, puede también considerarse la hipótesis según la cual porviolar derechos y garantías constitucionales, los actos de aplicación fu-tura del texto legal analizado, pueden ser objeto de tratamiento especial,según se deriva de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Orgánica dela Corte Suprema de Justicia anteriormente reproducido.

Entiende este Alto Tribunal que la determinación de los efectos de lassentencias recaídas en los procesos constitucionales conforma, sin lugara dudas, uno de los puntos más problemáticos e interesantes de los ac-tuales sistemas de justicia constitucional.

Debe también la Corte precisar que el régimen americano de control deconstitucionalidad tiene carácter meramente declarativo, mientras otrossistemas combinan los diferentes grados de irretroactividad atendiendofundamentalmente a tres niveles: a) como prohibición dirigida al juez; b)como límite, para la ley, en los casos en que tal límite se impone; y, c)Como límite a la potestad reglamentaria. (Vid. El Principio de Irretro-actividad en las Normas Jurídico-Administrativas, por Francisco Ló-pez Menudo, Sevilla, 1982, p. 62). Es ésta la problemática que elsentenciador plantea. No obstante ello, se acoge en todas y en cada unade sus partes, el principio de la nulidad pura y simple.

(Sentencia de la Corte en Pleno del 6 de noviembre de 1997, con ponen-cia del magistrado doctor Humberto La Roche, en el juicio del abogadoJosé Fernando Núñez contra Ley sobre Vagos y Maleantes, en el expe-diente Nº 251).


LA REPÚBLICA DE VENEZUELAEN SU NOMBRE

LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIAEN PLENO

Magistrado-Ponente: HUMBERTO J. LA ROCHE

I

NARRATIVA

1. IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 28, 54, 55 Y 67:

a) Dentro de la relación conclusiva que el accionante establece, señalaen primer término, la enumeración de los artículos mencionados, cuyocontenido es el siguiente:

Artículo 28. Son funcionarios de Justicia Militar:

1º El Presidente de la República.

2º El Ministro de la Defensa.

3º El Comandante en Jefe del Ejército o de la Armada encampaña.

4º Los Comandantes de las jurisdicciones militares o na-vales establecidas por la Ley.


5º Los demás funcionarios señalados por este Código ylas leyes militares.

Artículo 54. Son atribuciones del Presidente de la Repúbli-ca, como funcionario de justicia militar:

1º Ordenar, por medio del Ministro de la Defensa, el enjui-ciamiento de los oficiales Generales y de los oficiales Al-mirantes.

2º Ordenar que no se abra juicio militar en casos determi-nados, cuando así lo estime conveniente a los intereses dela Nación.

3º Ordenar el sobreseimiento de los juicios militares, cuan-do así lo juzgue conveniente, en cualquier estado de lacausa.

4º Conceder indultos conforme a la Constitución Nacional.

5º Conmutar las penas establecidas por sentencia ejecuto-riada, por otra menos de las que este Código señala.

Artículo 55. Son atribuciones del Ministro de la Defensa,como funcionario de Justicia Militar:

1º Dar la orden de proceder para enjuiciamientos militaresno atribuida por este Código a otro funcionario judicial.

2º Ordenar, por disposición del Presidente de la Repúbli-ca, que se abra juicio militar contra los oficiales Genera-les y oficiales Almirantes.

3º Ejercer vigilancia superior sobre la administración dejusticia militar.

4º Servir de órgano entre los Tribunales Militares y lasautoridades que no pertenezcan a las Fuerzas Armadas.


5º Presentar a la Corte Marcial y a los Consejos de Gue-rra las listas a que se refieren los artículos 42 y 49 de esteCódigo.

6º Las demás que le señalen las Leyes y Reglamentos Militares.

Artículo 67. Las dudas que pudieren ocurrir con motivo deestas disposiciones serán resueltas por el Comandante enJefe de las Fuerzas Armadas, y de no ser ello posible porlas circunstancias, por el respectivo Jefe superior, previoparecer de su Auditor”.

b) Fundamento de la denuncia:

El accionante de nulidad expresó que el Texto Constitucional consagrael principio de la “Separación de Poderes”, y que en tal sentido, el ar-tículo 118 de la Constitución establece que:

“Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus fun-ciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejer-cicio colaborarán entre sí en la realización de los fines delEstado”.

Así mismo, enfatiza que dicho principio, en lo que respecta al Poder Judi-cial, está pautado en los artículos 204 y 205 ejusdem, los cuales rezan:

“Artículo 204. El Poder Judicial se ejerce por la CorteSuprema de Justicia y por los demás Tribunales que deter-mine la ley orgánica”.

“Artículo 205. En el ejercicio de sus funciones, los juecesson autónomos e independientes de los demás órganos delPoder Público”.

En criterio del accionante, existe abierta injerencia, intervención y usur-pación de funciones por parte del Poder Ejecutivo, e igualmente expresóque, por “la ambigüedad y confusión normativa” del Código de Justicia


Militar, dichas autoridades (funcionarios de justicia militar) “se transfor-man” en Juez y parte.

Sin embargo, expuso que en beneficio del Derecho Penal Militar, en sucriterio, es evidente la necesidad de mantener en los comandos y enotros órganos que fungen como autoridades de Justicia Militar”, al fun-cionario correspondiente para actuar en el marco de la policía judicialmilitar.

c) Opinión del Congreso de la República:

El Congreso de la República opinó, a través de su representante, que enmateria militar el ejercicio de la función jurisdiccional constituye unajurisdicción especial, que de conformidad con el Código de Justicia Mi-litar, dicha función es ejercida por los Tribunales y demás funcionariosde justicia militar.

Al efecto citó los artículos 26 y 28 del Código de Justicia Militar.

Los mencionados artículos están redactados al siguiente tenor:

“Artículo 26. La jurisdicción militar se ejerce, en tiempode paz, por los Tribunales y demás funcionarios de justi-cia militar que señalan las leyes”.

“Artículo: 28. Son Funcionarios de Justicia Militar:

1. El Presidente de la República.

2. El Ministro de la Defensa.

3. El Comandante en Jefe del Ejército o de la Armada encampaña.

4. Los Comandantes de las jurisdicciones militares o nava-les establecidas por la Ley.


5. Los demás funcionarios señalados por este Código y lasleyes militares.

Así mismo, expuso que las atribuciones en materia de justicia militar delPresidente de la República y del Ministerio de la Defensa aparecen con-sagradas en los artículos 54 y 55 del Código de Justicia Militar, respec-tivamente, y que debe entenderse que cuando el Presidente de laRepública interviene como funcionario de justicia militar (de conformi-dad con el aludido artículo 54), está actuando como suprema autoridadjerárquica de las Fuerzas Armadas Nacionales, en su carácter de Co-mandante en jefe de las mismas –y no como máximo representante delPoder Ejecutivo–, atribución que, en su criterio, le es conferida por dis-posición constitucional (numeral tercero del artículo 190) y que, en con-secuencia, le permite estimar la conveniencia o no, con los intereses dela Nación, para ordenar la apertura o continuación de un juicio militar, ola posterior conmutación de las penas impuestas por delitos militares.

Por otra parte, consideró que el Ministro de la Defensa es un funciona-rio judicial que ejerce actividad jurisdiccional en materia de justicia mili-tar, todo ello sin perjuicio de las atribuciones que tiene en ejercicio de lafunción administrativa. Alegó que la competencia del Ministro de laDefensa en materia de justicia militar se limita a dar la orden de apertu-ra del juicio militar, por disposición del Presidente de la República, oporque tal facultad no sea atribuida por el Código de Justicia Militar uotro funcionario judicial. Estimó que una vez iniciado el proceso, la com-petencia del Ministro en esta materia sólo se limita a vigilar la admi-nistración de justicia militar, función similar a la que desempeña elConsejo de la Judicatura en el caso de la jurisdicción penal ordinaria,por lo que –afirmó– la intervención de dicho funcionario no menosca-ba en forma alguna la autonomía de los jueces militares.

En cuanto al artículo 67 impugnado, argumentó que el contenido de estanorma tampoco constituye intervención del Poder Ejecutivo en el PoderJudicial, toda vez que las dudas que pudieran presentarse en relacióncon las disposiciones concernientes a los Consejos de Guerra Acciden-tales no serán resueltas por:


“... el Comandante en Jefe del Ejército o de la Armadacomo lo asienta el recurrente en su escrito, sino por el Co-mandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, es decir, por elPresidente de la República, quien, como ya se ha señala-do, en materia de justicia militar no interviene como repre-sentante del Poder Ejecutivo sino como máxima autoridadjerárquica de las Fuerzas Armadas Nacionales”.

Consideró que no constituye una interferencia la resolución de las dudasque se pudieran presentar por parte del jefe respectivo, cuando no fuereposible hacerlo al Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, por sereste funcionario de justicia militar y, en consecuencia, competente parala interpretación de las normas relativas a la composición y funciona-miento de los Consejos de Guerra Accidentales.

d) Opinión del Ministerio de la Defensa:

Expuso este Ministerio, a través de su representante, que:

“El carácter de funcionarios de Justicia Militar de las per-sonas señaladas en el artículo 28 del Código de JusticiaMilitar, provienen (sic) de una forma Constitucional implí-cita en el ordinal 3º del artículo 190 de la ConstituciónNacional.

(...)

En este orden de ideas, el ciudadano Presidente de la Re-pública en uso de esas facultades de Comandante Supre-mo de las Fuerzas Armadas, condición ratificada en elordinal 1º del artículo 28 del Código de Justicia Militar,emite dentro del Enjuiciamiento Militar, mandamientostrascendentales, que adquieren (sic) por virtud de la mis-ma Ley carácter de acto judicial, y no son otras que lascontempladas en los ordinales del artículo 54 del Códigocastrense.


Por su parte, el ciudadano Ministro de la Defensa, al serconsiderado como funcionario de Justicia Militar y al ejer-cer las atribuciones establecidas en los ordinales del artículo55 ejusdem, tiene su fundamento en la Ley Orgánica de lasFuerzas Armadas en sus literales a) y ñ) del artículo 64.

(...)

De tal manera, que el Ministro de la Defensa representa lamáxima autoridad en todas las cuestiones de mando, go-bierno, organización, instrucción y administración de lasFuerzas Armadas, como órgano inmediato del Presidentede la República.

Es de considerar que estas autoridades o funcionarios deJusticia Militar tienen la facultad como hemos señaladode poder emitir actos jurisdiccionales que conllevan a pen-sar en una interferencia en el Poder Judicial, circunstan-cias que no es así, siempre y cuando los alcances de esosactos se compadezcan con sus atribuciones emanadas delpoder constituyente y de leyes orgánicas. Es por eso quelos artículos a los cuales hemos hecho referencia no hacenotra cosa que consagrar la jurisdicción militar como unajurisdicción real, cuya existencia no es opuesta en ningu-na forma a los derechos y garantías constitucionales.

Si bien es cierto que el Poder Público ostenta excepciona-les facultades y derechos, para ello se crearon eficacesrestricciones que hacen difícil ejercerlo en forma tiránicao despótica, y entre esos instrumentos destinados a mante-ner el poder dentro del respeto a la legalidad y al derecho,figura el principio conocido como la ‘separación de lospoderes’ (Art. 118 CN), y como hemos afirmado supra, lasnormas contenidas en los artículos 28, 54, 55 y 67 delCódigo de Justicia Militar, en forma alguna perturban esteprincipio, pues las personas, repetimos, en esas normas


referidas, ejercen autoridad que es potestad o facultad paraactuar en funciones de Justicia Militar”.

2. IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 32, 33, 41, 42 Y 49:

a) Contenido de los artículos:

Artículo 32. Para ser miembro de la Corte Marcial es im-prescindible ser venezolano y por lo menos, Oficial Supe-rior de las Fuerzas Armadas. También podrán serloabogados que hayan cumplido tres años de ejercicio pro-fesional.

Artículo 33. Para la Formación de la Corte Marcial, elMinistro de la Defensa presentará a la Corte Suprema deJusticia, al iniciarse cada período constitucional, dentrode los treinta primeros días, una lista de quince individuos:doce oficiales y tres abogados. De esta lista la Corte Su-prema de Justicia escogerá los principales así: cuatro ofi-ciales y un abogado. Los miembros restantes quedarán comosuplentes por el orden de numeración; y en caso de que lavacante sea producida por un oficial, se convocará al ofi-cial suplente inmediato; y en caso de que sea producidapor un abogado, al inmediato suplente abogado.

Artículo 41. Los Consejos de Guerra Permanentes estánformados por tres vocales: dos serán oficiales de gradono inferior al de Mayor y de ser posible, uno de éstos,Oficial de la Armada. El tercer vocal podrá ser abogadocon asimilación militar, u oficial de grado no inferior al deMayor.

Artículo 42. Los Miembros de los Consejos de Guerra Per-manentes en sus funciones durarán por todo el períodoconstitucional y para su elección el Ministro de la Defensapresentará a la Corte Marcial dentro de los ocho primeros


días de estar ella constituida, al iniciarse cada períodoconstitucional, o dentro de los ocho días de dictado elDecreto que creare los Consejos, una lista de seis oficialesy tres abogados para cada Consejo, de la cual elegirá laCorte los tres miembros principales y numerará profesional-mente los restantes, para que en ese orden sean suplentes.

Artículo 49. Los Jueces Militares de Primera Instancia Per-manentes deben ser militares en servicio activo o aboga-dos con asimilación militar y tener grado, por lo menos, decapitán o teniente de navío; durarán en sus funciones portodo el período constitucional y serán elegidos por los res-pectivos Consejos de Guerra Permanentes de una lista detres oficiales y de tres abogados que para cada Juzgadopresentará el Ministerio de la Defensa, dentro de los ochoprimeros días después de constituidos dichos Consejos, aliniciarse cada período o dentro de los ocho días siguien-tes al Decreto de creación de aquellos Juzgados. Queda-rán como suplentes los no elegidos en el orden en que losenumere el Consejo al hacer la elección del principal.

La asimilación militar de los abogados a que se refiere esteartículo, se les conferirá al tomar posesión del cargo.


El impugnante argumentó que si bien es cierto que la Ley Orgánica delPoder Judicial se remite al Código de Justicia Militar, en cuanto a laelección de los Tribunales Militares, esta excepción debe entendersesólo para el procedimiento previo al nombramiento de los titulares, masno para los requisitos que deben llenar los candidatos, toda vez que, ensu criterio, es a la materia constitucional, consagrada en el artículo 207de la Constitución de la República, que se remite a la ley “para el esta-blecimiento de la carrera judicial y para asegurar la idoneidad e inde-pendencia de los jueces”, materia a su vez desarrollada –consideró– enel Título I, Capítulo II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial.



En cuanto a la presente impugnación, el Congreso de la República invo-có la normativa contenida en el parágrafo 2º del artículo 2 de la LeyOrgánica del Poder Municipal, a saber:

“La elección de los Tribunales Militares se hará de con-formidad con el Código de Justicia Militar”.

Advirtió que el artículo 10 ejusdem señala el carácter provisional –has-ta tanto se dicte la Ley de Carrera Judicial– de la regulación prevista enla Ley Orgánica del Poder Judicial, en lo que respecta a las condicionesnecesarias para el ejercicio del cargo de Juez. Igualmente, expresó quela promulgada Ley de Carrera Judicial “tiene por finalidad asegurar laidoneidad, estabilidad e independencia de los jueces y regular las condi-ciones para su ingreso, permanencia y terminación en el ejercicio de laJudicatura, así como determinar la responsabilidad disciplinaria en queincurran los jueces en el ejercicio de sus funciones” (artículo 1º).

Sin embargo, indicó que la Ley de Carrera Judicial establece que que-dan exceptuados de la aplicación de esa Ley los jueces de la jurisdicciónmilitar, y que por tanto –consideró– se concluye que al estar expresa-mente excluidos los jueces de la jurisdicción militar de la aplicación de laLey de Carrera Judicial, la regulación aplicable es la Ley Orgánica delPoder Judicial, la que a su vez remite al Código de Justicia Militar encuanto a la forma de elección de los tribunales militares, normativa éstaque –en ausencia de otra– comprende también la fijación de las condi-ciones o requisitos necesarios para el ejercicio del cargo de juez militar.


Consideró este órgano administrativo:

“Los artículos arriba descritos, refieren a los Tribunales yFuncionarios de Justicia Militar, requisitos para ser miem-bros, constitución, elección y duración de los mismos. En


efecto, el artículo 204 de la Constitución Nacional, refe-rente a esta materia, remite a la Ley Orgánica del PoderJudicial, que desarrolla esta norma constitucional en suartículo 2º...

(...)

Al señalar la Ley Orgánica del Poder Judicial el parágra-fo 1º del artículo 2º, que la forma de elección de los tribu-nales de jurisdicción ordinaria o especial se regirá poresa ley, quiere decir que las condiciones, nombramientosde esos jueces es materia exclusiva suya (artículos 33 al39 Ley Orgánica del Poder Judicial). Y en la misma formala Ley en mención, en su parágrafo 2º, al establecer que laelección de los Tribunales Militares se hará de conformi-dad con el Código de Justicia Militar, no hace otra cosaque dejar a la Ley militar las condiciones, requisitos y nom-bramientos de los Jueces Militares (artículo 31 al 49 deCódigo de Justicia Militar).

De tal manera, que no es cierto lo que manifiesta el de-mandante, de que la Ley Orgánica del Poder Judicial úni-camente excepciona la elección de los Tribunales Militares,entendiéndose sólo para el procedimiento previo al nom-bramiento de los titulares, mas no para los requisitos quedeben llenar los candidatos.

Asimismo, sostenemos que la Ley que provee lo conducentepara el establecimiento de la Carrera Judicial y las nor-mas relativas a la competencia, organización y funciona-miento de los tribunales, según el artículo 207 de laConstitución Nacional, es la Ley de Carrera Judicial,... ensu artículo 1º...

(...)


Y para terminar estas consideraciones de este capítulo,informamos que la Ley Orgánica del Poder Judicial en susdisposiciones finales establece:

Artículo 147. Cuando las necesidades de la administra-ción de Justicia así lo requieran, queda facultado el Eje-cutivo Nacional, en Consejo de Ministros, para tomar lassiguientes medidas:

1º. Crear, suprimir y modificar las circunscripciones judi-ciales de los tribunales ordinarios y de los especiales deHacienda, del Trabajo, de Menores, u otros, establecidoso que se establecieren, con excepción de los Militares quese regirán por sus respectivas leyes...”.

3. IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 52 Y 53:

a) Contenido de las disposiciones impugnadas:

“Artículo 52: Si se cometiera algún delito militar en loslugares donde no existe Juez Militar de Primera InstanciaPermanente, el Comandante de la Guarnición ordenará sinpérdida de tiempo abrir la averiguación sumarial corres-pondiente y nombrará entre los oficiales de su dependen-cia los que deben actuar como Juez Militar Accidental deInstrucción y de Fiscal Accidental y les tomará juramento.

Artículo 53: Los Jueces Militares accidentales de Instruc-ción instaurarán el sumario para dictar auto de detencióny tomar la declaración indagatoria; y en este estado, prac-ticadas todas las diligencias para comprobar el cuerpo deldelito y la responsabilidad del indiciado, remitirán el ex-pediente de la averiguación y el reo, a la disposición delrespectivo Juez Militar de Primera Instancia Permanente,quien continuará la sustanciación”.



El solicitante de nulidad indicó que, en atención a lo expuesto con refe-rencia a los artículos 28, 54, 55 y 67, son “aberrantes” e “innecesarios”los artículos 52 y 53 impugnados, toda vez que contemplan la injerenciade un mando militar, que no tiene “funciones operativas”, en asuntosjurídicos; y por cuanto, además, se establece la autoridad para crearórganos jurisdiccionales y designar funcionarios judiciales.

Igualmente, expresó que el Comando de Guarnición es una autoridadmilitar contemplada en los artículos 403 al 406 de la Ley Orgánica de lasFuerzas Armadas. Este ente, según –opinión– tiene unas funciones limi-tadas en la actualidad, para la coordinación de las diferentes Fuerzas enlas localidades donde coexistan, no teniendo justificación, en su criterio,cuando exista una sola Fuerza, ya que de por sí, sería un comando “inne-cesario” y “confusivo”.

Por otra parte, manifestó que actualmente existen Tribunales Militares dePrimera Instancia en todas la entidades Federales, y que donde no los hay,la cercanía, la rapidez de la comunicación y el transporte hacen innecesa-ria, además de inconstitucional, la existencia de las normas impugnadas.

Por último, consideró que el articulado del Capítulo V, “De los JuecesMilitares de Instrucción Accidentales” (Artículos 99, 100, 101, 102 y103), Título III, del Libro Primero del Código de Justicia Militar, desa-rrolla la materia relativa a los Jueces Militares de Instrucción Acciden-tales, a los cuales –según expresó– ya había hecho referencia en lamotivación referente a la petición de nulidad de artículos 52 y 53 delCódigo en cuestión, y que habiendo solicitado la anulación de estos ar-tículos, se hacen “inoficiosos” e innecesarios” los dispositivos del aludi-do Capítulo V.


En primer lugar, se advirtió que el recurrente no expresa claramente ensu argumentación ¿cuáles son las normas constitucionales que supues-tamente este artículo viola?


En segundo lugar, se arguyó que esta normativa parece justificar alJuez Accidental de Instrucción, si no hay Juez Militar de Primera Ins-tancia Permanente, y que el nombramiento de Juez Accidental de Ins-trucción está supeditado a que no haya Juez permanente. En todo caso,se –consideró– que el Juez Accidental sólo va cumplir una funciónsimilar a la que los órganos instructores cumplen en el proceso penalordinario, realizando las primeras diligencias sumariales (artículo 100del Código de Justicia Militar).

d) Opinión del Ministro de la Defensa:

Este órgano, a través de apoderado, indicó:

“Las disposiciones de la ley especial (artículos 52 y 53 deCJM), repetimos, vienen al caso por remisión de la LeyOrgánica del Poder Judicial, Parágrafo 2º del artículo 2º)que desarrolla al artículo 204 de la Constitución Nacio-nal, pues el artículo 1º del Código de Justicia Militar laadministran los tribunales y autoridades competentes se-gún el Código; y una de esas autoridades competentes esel Comandante de la Guarnición, que tiene legítimamenteel mando o autoridad sobre un conjunto o cuerpo que semoviliza con sujeción a la orden de ese comando, cuyasituación jurídica lo vincula directamente al conjunto depersonas que están bajo su jurisdicción, de ahí que esecomandante esté investido de la condición de Funcionariode Justicia Militar (numeral 4º del artículo 28 del CJM),en el cual ejerce una actividad de justicia militar, pero nouna función de decisión, reservada, en este caso, a losJueces Militares de Instrucción, que en el ejercicio de susfunciones son autónomos e independientes de los demásórganos del Poder Público (artículo 205 de la Constitu-ción Nacional, artículo 1º de la Ley Orgánica del PoderJudicial y artículo 2º del Código de Justicia Militar).


Por lo tanto, rechazamos los argumentos esgrimidos por eldemandante al carecer de toda sustentación y base legal”.

(...)

En lo referente a las disposiciones contenidas en los ar-tículos 99, 101, 102 y 103 atinentes a los jueces Militaresde Instrucción Accidentales, damos por reproducidos losargumentos esgrimidos cuando se analizaron los artículos52 y 53.

En los concernientes (sic) el artículo 100 del CJM., en nin-guna forma es innecesario, pues es lógico y convenienteque el legislador penal militar, para evitar toda dilaciónen la inquisición de los delitos, haya facultado, además delos Jueces de Instrucción, a cualquiera autoridad militar,policial o judicial ordinaria, para abrir averiguaciones re-lacionadas con la comisión de hechos punibles. Entende-mos que el Legislador, en razón de la imposibilidad delfuncionario de instrucción militar de enfrentarse con elpresunto hecho delictuoso sin la orden previa de abrir laaveriguación sumarial dictada por la autoridad militarcompetente, y el interés en la prontitud de la iniciación delas averiguaciones, quiso decir que alguna autoridad mi-litar, policial o judicial, tiene la facultad, tiene la facultadde abocarse a las prácticas de las primeras averiguacio-nes del hecho delictivo. Es así por lo que el artículo 173del Código de Justicia Militar, a fin de evitar que se pier-dan indicios, facultan a esas autoridades, ante quien sehaya hecho en la denuncia de que se ha cometido un deli-to militar, para que inicie las primeras diligencias suma-riales.

Por ello pensamos que no es requisito el que una Ley ex-presamente les atribuya la condición de funcionarios ins-tructores a aquellas autoridades, porque la misma


disposición que interpretamos señala expresamente: “...areserva de ser ratificados o confirmadas tales actuacionespor los funcionarios judiciales militares, a quienes se de-ben pasar las actuaciones a la mayor brevedad”. Es poreso que las actuaciones preliminares de esas autoridades,judiciales, militares y policiales, en ninguna forma lesio-nan disposiciones constitucionales, sino que la mayoríade ellas están legitimadas por normas legales (Código deEnjuiciamiento Criminal y Ley de Policía Judicial).

4. IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 104 Y 105:

a) Contenido de las disposiciones impugnadas:

“Artículo 104: Para ser defensor en un juicio militar serequiere: ser militar en servicio activo o retirado, abogadoen ejercicio y no estar enemistado con el reo.

Artículo 107: La defensa es acto de servicio para los mili-tares y obligatoria, en consecuencia”


El impugnado expuso que, conforme al artículo 61 de la Constitución nose permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo o lacondición social.

A su vez señaló que el artículo 68 eiusdem, establece que “todos pue-den utilizar los órganos de la administración de justicia para la defensade sus derechos e intereses, en los términos establecidos por la ley...”.

Manifestó que, en el mismo orden de ideas, el artículo 82 del citadotexto constitucional “restringe el ejercicio profesional”, al establecer quela ley determinará las profesiones que requieren título y las condicionesque deben cumplirse para ejercer las mismas; y, asimismo, que es obli-


gatoria la colegiación para el ejercicio de aquellas profesiones universi-tarias que señala la ley.

Igualmente, invocó el artículo 3º de la Ley de Abogados, el cual reza:

“Para comparecer por otro en juicio, evacuar consultasjurídicas, verbales o escritas y realizar cualquier gestióninherente a la abogacía, se requiere poseer el título deabogado, salvo las excepciones contempladas en la Ley...”.

Estimó como indudable, que el ejercicio de la defensa en juicio corres-ponde a los abogados de la República y que es ello una “necesidad le-gal”, por cuanto siendo la defensa “el acto más vulnerable” en el juiciopara el reo, la Constitución Nacional consagra la base para el desarrollode la norma que garantice al débil jurídico la defensa de sus derechos.Es por ello –dijo– que la Ley establece la representación y la asistenciadel especialista quien, capacitado para ello, puede suplir la deficiencialegal del reo o defendido. Agregó que lo contrario sería negarle el plenodisfrute de la tutela que le debe el Estado.

Por otra parte, expresó que del artículo 104 del Código de Justicia Mili-tar se infiere que la defensa puede ser hecha por cualquier oficial enservicio activo o retirado, aun sin ser abogado, toda vez que la mencio-nada norma incluye la frase “o abogado en ejercicio”, y que, por consi-guiente, se concluye que el defensor puede ser o no un profesional delderecho.

En referencia al artículo 107 expresó que:

“... éste viola la Constitución, al considerar la defensacomo un acto de servicio militar, en contra de su naturale-za que es netamente jurídica y por tanto corresponde alPoder Judicial, aun cuando fuere ejercido por el órganoespecial de la justicia militar.

(...)


La consideración de la defensa como acto de servicio mili-tar lo hace compulsivo y se presta a ser considerado bajola materia de la disciplina y al cumplimiento de órdenessuperiores, lo cual choca con la neutralidad de su ejerci-cio y la orientación, siempre en beneficio de su defendido,que puede no ser del mismo interés del superior de quiendepende el defensor”.

c) Opinión del Congreso:

El Congreso de la República en sus alegatos consideró que el artículo104 del Código de Justicia Militar no establece discriminación y que enmodo alguno se menoscaba el derecho a la defensa en cuanto no exclu-ye la intervención del abogado y, en su criterio, tampoco colide la citadanorma con el contenido del artículo 3 de la Ley de Abogados.

Se argumentó que en materia procesal penal ordinaria o especial, comoes el caso, la verdadera función del Defensor no es la de representar alreo sino la de asistirlo, toda vez que para la mayoría de los actos proce-sales no basta con la presencia del defensor, sino que también se requie-re la del reo. Indicó que, en efecto, en la propia Ley adjetiva se utilizanindistintamente los vocablos representaciones y asistencia, (Artículos11 y 195 del Código de Enjuiciamiento Criminal, entre otros).

En relación con la impugnación del artículo 107, opinó que si bien escierto que por disposición constitucional (artículo 68) la defensa es underecho, también constituye una obligación, en tanto que es un derechoirrenunciable y, en tal sentido, el reo, una vez que se le ha dictado autode detención no podrá estar desprovisto de defensor. Consideró que elhecho de que el ejercicio de la defensa por parte de los militares seconsidere un acto de servicio, no es más que una consecuencia de lodispuesto en el artículo 24 del Código de Justicia Militar, el cual estipulala obligatoriedad de los cargos de justicia militar.

Sin embargo, tal como lo establece el aludido artículo 24, esta obligaciónadmite la posibilidad de excusa en los casos expresamente autorizados


por el citado Código, esto es, cuando pudiera verse comprometida laneutralidad o imparcialidad del defensor, a tenor de lo dispuesto en elartículo 112 del Código de Justicia Militar.


Este órgano administrativo argumentó:

“Según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual,abogado defensor es un civil que toma a su cargo los inte-reses de una de las partes frente a otra; en lo penal, es elencargado de actuar en nombre de una persona acusadade un delito. De esta concepción se deduce que para ejer-cer el cargo de defensor se requiere ser abogado; tal con-cepción coincide con el artículo 82 de la ConstituciónNacional... y el artículo 3 de la Ley de Abogados...

De tal manera que la premisa del artículo 104 del Códigode Justicia Militar deberá reformarse, ya que la cualidadde militar en servicio activo o retirado no son atributossuficientes para ejercer la defensa de un procesado, si notiene los suficientes conocimientos de Derecho para sumirla defensa de un encausado. Es probable que esta normatuvo su aplicación práctica (sic) en épocas pretéritas cuan-do era difícil encontrar abogados para ejercitar el cargode defensor”.

5. IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 227:

a) Contenido de la Disposición Impugnada:

“Artículo 227. Decretada por el Presidente de la Repúbli-ca la continuación del juicio, se remitirá el expediente, porórgano regular al respectivo Tribunal que deba sustanciarel plenario.

(...)



Se plantea que tal intervención del Poder Ejecutivo en el proceso penalmilitar colide con el principio de autonomía del Poder Judicial, consagra-da en el artículo 205 de la Constitución de la República de Venezuela.


Se estima por el Poder Legislativo que la norma impugnada no menos-caba en forma alguna el ejercicio de las atribuciones de los funcionariosde justicia militar, quienes, una vez resuelta la continuación del proceso,serán autónomos en sus decisiones.

Se indica que la potestad otorgada al Presidente de la República, deacordar o no la continuación del juicio, emana de la propia Constituciónde la República, en cuyo texto se le otorga la suprema autoridad jerár-quica de las Fuerzas Armadas Nacionales, a causa de ser Comandanteen Jefe de las mismas, por lo que –en criterio– tal intervención no secumple en su carácter de representante del Poder Ejecutivo Nacional,sino en su condición de funcionario de Justicia Militar.


Expuso, a través de representante, que:

“... en lo referente a los artículos 224, 226 y 227 del Códi-go de Justicia Militar, observamos lo siguiente: cuando elJuez Militar declara terminado el sumario, por auto espe-cial ordena de inmediato pasar el expediente al ciudadanoPresidente de la República para que resuelva la continua-ción o no del proceso (Art. 224) y así se inicia la fase in-termedia dentro del proceso penal militar. Una vez recibido,a través de los canales regulares, por el Primer Magistra-do el expediente respectivo, éste debe proceder con pronti-tud a dictar el decreto de Suspensión o Continuación delproceso respectivo.


Esta facultad discrecional que la ley marcial le confiere alPresidente de la Repúblic, tiene su superior fundamenta-ción consagrada (sic) por el Constituyente en nuestra CartaFundamental (Art. 190, Ord. 3) en virtud de los cuales sele atribuye la suprema conducción de los destinos patrios.En ejercicio de esta facultad que reviste eminente carácterpolítico, que no judicial, puede el Presidente en atención yconsideración de todas las circunstancias de interés na-cional que su sano criterio estime pertinente, resolver conla mayor discrecionalidad y libre arbitrio sobre la conve-niencia de continuar o no un determinado proceso penalmilitar.

(...)

... afirmamos, que la intervención en los asuntos de la jus-ticia militar de parte del Presidente de la República y elMinistro de la Defensa están sustentadas en la Constitu-ción Nacional (ordinal 3, artículo 190) y en la Ley Orgáni-ca de las Fuerzas Armadas (literales “a”, “b” y “ñ” delartículo 64), que desarrolla el precepto constitucional...”.


a) Contenido de la disposición impugnada:

Artículo 57. También se aplicarán las disposiciones delpresente Título y del Título VIII, en el caso de suspensiónde garantías constitucionales, cuando así lo decretare elPresidente de la República.


El impugnante expuso:

“Habiéndose eliminado en la Constitución venezolana eltérmino ‘guerra’, pasa éste a ser reemplazado por el térmi-


no ‘estado de emergencia’. Sin embargo, es ésta una pros-cripción filosófica y conceptual, toda vez que, aun (sic)cuando nuestra Constitución elimine el término, no habráotra forma para denominar el conflicto que se presenteentre dos Estados o entre dos bandos del mismo Estado,que mantengan por tiempo indeterminado (sic) la belige-rancia; es decir, cualquier conflicto bélico de hecho, queno fuera declarado como fuere, daría origen a la declara-ción de la emergencia establecida en el artículo 240 de laConstitución, siendo por lo tanto entendido que la situa-ción real es de guerra y que en tal sentido tendrían vigen-cia las normas del Código de Justicia Militar para laactuación de los Tribunales correspondientes al Título II ylos procedimientos extraordinarios establecidos en el Títu-lo VIII ejusdem, pero no hay razón para mantener la asi-milación del término “guerra”, vigente en la Constituciónde la época con el acto de suspensión de garantías, que esun acto de acuerdo a la Constitución vigente, que debe serdeclarado inclusive separadamente de la declaración deemergencia”.

Igualmente, sostiene que la norma cuya nulidad pide, permite que elPoder Ejecutivo, en contra de lo previsto en la Ley, suspenda las garan-tías constitucionales para utilizar los procedimientos extraordinarios.


El órgano legislativo se aprestó a advertir que el recurrente no explicaen qué consiste la supuesta inconstitucionalidad de esta norma, y que elartículo cuestionado no asimila en ningún momento el término “guerra”con el acto de suspensión de garantías constitucionales.

Efectivamente –estimó–, esta norma sólo prevé la aplicación de las dis-posiciones previstas en ese Título, esto es, las referentes al funciona-miento de los tribunales militares en tiempo de guerra y las que regulanlos procedimientos extraordinarios, en el caso de suspensión de garan-


tías constitucionales; y que lo que podría hacer entre esta norma y elartículo 240 de la Constitución, es una diferencia semántica, toda vezque a una misma situación se la denomina de forma diversa, a saber:guerra o conflicto interior o exterior.

d) Opinión del Ministro de la Defensa:

Estimó la administración militar:

“La Emergencia a que se refiere la norma constitucional(Art. 240 CN), no es una referencia a una situación dehecho, sino a una situación jurídica, declarada y motiva-da por conflictos de orden interior o externo, y esta decla-ratoria de emergencia o estado de guerra (terminologíaque resulta un tanto extraña en los ordenamientos moder-nos que proscriben la guerra como solución de las contro-versias, y así se consagra en nuestra vigente ConstituciónNacional que trata el asunto bajo la denominación “De laEmergencia”), comporta desde luego la suspensión de lasgarantías o la restricción de las mismas, pero que no signi-fica que en todo caso de restricción o suspensión de lasgarantías exista el estado de emergencia.

Podría ocurrir que por razones internas de circunstanciasque amenacen gravemente la paz social o inclusive la si-tuación económica del país, se acuerde esa suspensión orestricción de las garantías sin que haya sido declarado elEstado de Emergencia.

Por supuesto, que siguiendo la pauta constitucional, elCódigo de Justicia Militar nos lleva al llamado Juicio Ex-traordinario que se encuentra configurado en el Libro pri-mero, Título VIII, artículo 353 al 382, ambos inclusive delCódigo Castrense,...

(...)


En conclusión, no hay tal asimilación del término guerracon el acto de suspensión de garantías, ya que el artículo57 en discusión, no es una norma inconstitucional, ni mu-cho menos innecesaria, pues lo que hace es regular unode los presupuestos a seguir en el juicio extraordinario”.


a) Contenido del Artículo:

“Artículo 353. Los procedimientos extraordinarios se se-guirán durante el estado de guerra y en caso de suspen-sión de Garantías Constitucionales, cuando así lo decreteel Presidente de la República.

b) Fundamento de la Denuncia:

El recurrente impugnó el artículo 353, con base en el mismo análisisutilizado para la solicitud de inconstitucionalidad del artículo 57, y solici-tó la nulidad parcial de aquél, en cuanto se refiere a “suspensión degarantías”, que debe ser entendido, a su decir, como “declaración deemergencia”.


En referencia a esta denuncia, el órgano legislativo expresó que:

“La declaratoria del estado de emergencia y la suspensiónde garantías constitucionales son dos actos independien-tes. En efecto, tal como se advierte de lo dispuesto en elartículo 241 Constitucional, puede el Presidente de la Re-pública declarar el estado de emergencia y no suspendergarantías constitucionales, por lo que resulta desde todopunto de vista improcedente la equiparación que de ambassituaciones hace el recurrente”.



Este órgano, a través de su representante planteó lo siguiente:

“En esta ocasión hacemos válidos los argumentos expues-tos en el capítulo anterior, pues se supone que estado deguerra es referido a la declaración de emergencia indica-da en el artículo 56 del CJM, que conlleva a la suspensiónde garantías constitucionales, para la aplicación del pro-cedimiento extraordinario en este presupuesto (situaciónII del capítulo anterior).



“Artículo 355: En el caso de represalias ordenadas por elEjecutivo Federal, los hechos punibles cometidos en la eje-cución de dichas represalias, no tendrán el carácter deinfracciones y por consiguiente, no habrá lugar a pena deningún género”.


El solicitante expuso que el artículo 355 del Código de Justicia Militarlegaliza el delito, y que la guerra involucra actos violentos, inclusive lamuerte del adversario, por lo que es entendible que ellos ocurran entreuno y otro bando. Por esta razón –estimó– las sociedades modernas hanreglado lo que es conocido como “leyes de la guerra”.

Por otra parte, afirmó que el Derecho de Guerra: “...ha sido formalizadopor Acuerdos Internacionales, suscritos por Venezuela, iniciados en LaHaya el 18-10-1970, con agregados posteriores en Ginebra el 27-7-29,el 12-8-49 y más recientemente el 12-8-49 (sic).


Indicó como fundamental en la concepción de estas normas internacio-nales “la existencia de tres principios esenciales –que forman la base detodas las demás reglas o normas de la guerra civilizada– (sic)”, a saber:

“a) El principio de la necesidad militar, que justifica laaplicación de cualquier grado y clase de fuerzas para ob-tener la completa sumisión del enemigo, con el dispendiomenor posible de vidas, tiempo y dinero; b) El principio dela humanidad, que prohíbe el empleo de un grado de vio-lencia realmente innecesario para el propósito bélico; c)El principio de la caballerosidad, que denuncia y prohíbela apelación a medios, recursos o prácticas deshonrosos”.

Expuso que, según las leyes de guerra, se entiende como represalias:

“Los actos de desquite a que recurre un beligerante, con-tra los individuos o propiedades del enemigo, en conse-cuencia de actos de guerra ilegales cometidos por éste, ycuyo propósito es obligar al cumplimiento de las normasgeneralmente admitidas para la guerra civilizada (sic).

A tenor de lo dispuesto en el artículo impugnado –dijo–, no son punibleslos actos ordenados sólo por el Ejecutivo Federal, por lo que se viola, ensu criterio, el principio de la igualdad ante la ley, y al no delimitarse elentendido de tales represalias, se corre el riesgo “de entenderse como laviolación inclusive de las leyes de guerra, que se extiende hasta la viola-ción (sic) de derechos individuales contenidos en los artículos del 58 al71, Capítulo III de la Constitución”.

c) Opinión del Congreso de la República

El Congreso de la República estimó que el argumento del solicitante denulidad es falso, pues el delito es una figura jurídica tipificada en la ley,y no un ente ideal o metafísico.


En segundo lugar observó:

“... el término represalia debe entenderse tal y como lo ex-presa el recurrente, y en cuanto al temor que el mismo ma-nifiesta en relación a que dicho término puede “entendersecomo la violación inclusive de las leyes de guerra”, cree-mos que el espíritu del legislador... no fue tal cosa, por lotanto la correcta interpretación del término evita la conse-cuencia referida.

Por otra parte, consideró que no existe relación entre el principio deigualdad, el cual consiste en la no discriminación fundada en la raza, elsexo, el credo o la condición social (Artículo 61), y el artículo 355 delCódigo de Justicia Militar.


El Ministerio de la Defensa consideró a través de su representante, que:

“Sostenemos, que la norma en cuestión, debe funcionar únicay exclusivamente para situaciones de emergencia, de con-mociones que puedan perturbar la paz de la República o degraves circunstancia que afecten la vida económica o so-cial del país, bajo un régimen de garantías suspendidas conlas excepciones constitucionales conocidas. En consecuen-cia, es deber ineludible del Ejecutivo mantener la estabili-dad constitucional y la paz interior de la República alteradapor aquellas conmociones, y en tal sentido las represaliasordenadas, (sic) son consideradas como un medio de defen-sa de esas instituciones afectadas y atacadas, y sabiamenteel legislador castrense las consideró como circunstanciaseximentes por ausencia de antijuricidad (sic) (ordinal 1º delartículo 397 del CJM), pues se justifica el hecho aunqueesté (sic) descrito como delito, si se obra en ejercicio legíti-mo de un derecho, esto es, en el actuar facultado por la ley(Art. 355 CJM), por lo tanto, repetimos, el ejercicio de ese


derecho debe ser ejecutado en forma legítima, fundamen-tándose en que el ejecutivo federal representa la fuerza delEstado, (sic) para el mantenimiento del orden jurídico, suseguridad externa, la integridad territorial, que debe sersiempre protegida de todos los peligros”.

9. IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 476, ORDINAL 1º.


Artículo 476, Ordinal 1º:

La rebelión militar consiste:

“1º. En promover, ayudar o sostener cualquier movimientoarmado para alterar la paz interior de la República o paraimpedir o dificultar el ejercicio del Gobierno en cualquie-ra de sus poderes...”.


El solicitante afirmó:

“Este artículo, define erróneamente y en forma extensiva eldelito de rebelión militar, que aunque por su naturaleza es undelito político (civil o militar), por la posibilidad de que pudie-ra ser cometido sólo por civiles o por militares, ha sido recogi-do en la normativa penal de los diferentes estados. Es por elloque aparece en nuestra normativa Penal Militar (1938), dondese conforma en toda su extensión, como lo tipifica el ordinalprimero del referido artículo 476, pero es indudable que, alaparecer posteriormente la misma figura delictiva en el Códi-go Penal vigente (1964), artículo 144, ordinal 1º, la norma delordinal 1º del artículo 476 quedó derogada, por lo que su apli-cación se hace inconstitucional”.


Por otra parte manifestó que esta norma tiene un incremento de la pena,que aparece –a su decir– en las reformas del Código de Justicia Militar,efectuada por un gobierno de ipso, mediante el decreto 379 de la Juntade Gobierno de la República de Venezuela, de fecha 4 de octubre de1958, “cuya fecha es también anterior y hace la norma preexistente a lanorma del Código Penal, considerándose, por lo tanto, una tácita refor-ma de las normas contenidas en el Código de Justicia Militar”.


La apreciación del Congreso de la República se orienta en el sentido deque el recurrente confunde un posible supuesto de colisión de leyes conun problema de inconstitucionalidad.

Finalmente, según se expuso, el recurrente no indicó la norma constitu-cional infringida, agregando solamente violación a la seguridad jurídica.


La administración militar, manifestó:

“...la Rebelión de (sic) encuentra prevista en el CódigoPenal y en el Código de Justicia Militar. En el primero delos nombrados se tipifica entre los delitos contra la inde-pendencia y seguridad de la Nación y bajo el subtítulo(sic) de “Delito contra los Poderes Nacionales y de losEstados, está previsto en el artículo 144...

(...)

En el Código de Justicia Militar, además del ordinal 1º delartículo 476, la rebelión también consiste según el ordinal2º del artículo 476.

Ordinal 2º.- En cometer, durante una guerra civil, parafavorecer al enemigo de la legalidad, cualquiera de loshechos enumerados en los ordinales 26, 27, 28 y 39 del


artículo 464, en cuanto sean aplicables (referentes al deli-to de traición a la patria).

Ahora bien, no obstante de la enumeración de que estedelito se hace en el Código Penal, el delito de rebeliónpertenecerá siempre a la jurisdicción militar, según nues-tros ordenamientos jurídicos. En efecto establece (sic) elartículo 486 del Código de Justicia Militar, que la rebeliónes un delito Militar, aun para los no militares, si concurrenalguna de las circunstancias siguientes:

1.- Que los rebeldes estén mandados por militares, o que elmovimiento se inicie, sostenga o auxilie por fuerzas nacio-nales.

2.- Que formen partidos militarmente organizados y com-puestos por diez o más individuos.

3.- Que aun formando partidos en menor número de diez,existan en otros puntos de la República partidos o fuerzasque se propongan el mismo fin.

4.- Que hostilicen en cualquier forma a las Fuerzas Arma-das Nacionales.

Por lo tanto, en la práctica, la Rebelión común es un delitoimposible por insuficiencia o idoneidad de medios, ya quebasta que se realice una sola de las anteriores circunstan-cias para que sea conceptuado militar y éste caerá siem-pre bajo la jurisdicción y la competencia de los tribunalesmilitares”.

(...)

Por los razonamientos expuestos no se hace en ningunaforma la declaratoria de nulidad del ordinal 1º del artícu-lo del CJM”.


II

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Observa la Corte, como punto previo, que la acción de inconstituciona-lidad en estudio debe calificarse como sobrevenida. En efecto, la fechade promulgación del Código de Justicia Militar se determina el 6 de agostode 1937, mientras la vigente Constitución de la República data del 23 deenero de 1961.

1. El presente análisis se refiere a la impugnación –por la supuesta vio-lación del principio de separación de funciones de las ramas del PoderPúblico (artículo 118 del texto constitucional) y del principio de indepen-dencia del Poder Judicial (artículo 205 eiusdem)–, del artículo 28 delCódigo de Justicia Militar, el cual prescribe:

“Son Funcionarios de Justicia Militar:

1.- El Presidente de la República.

2.- El Ministro de la Defensa

3.- El Comandante en Jefe del Ejército o de la Armada encampaña.

4.- Los Comandantes de las jurisdicciones militares o na-vales establecidas en la Ley.

5.- Los demás funcionarios señalados por este Código ylas leyes militares”.

Por otra parte, el artículo 118 de la Constitución Nacional reza:

“cada una de las ramas del Poder Público tiene sus fun-ciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejer-cicio colaborarán entre sí en la realización de los fines delEstado”.


A su vez, el artículo 205 de la Constitución pauta:

“En el ejercicio de sus funciones los jueces son autónomose independientes de los demás órganos del Poder Público”.

Al respecto, esta Corte observa que el principio de separación de lospoderes no es absoluto. La doctrina advierte el carácter complementa-rio de los diversos órganos, a través de los cuales el Estado ejerce susfunciones, de manera que unos y otros, de conformidad con las potesta-des que la Ley les otorga, realizan actos de índole distinta a los que porsu naturaleza les correspondería.

Es evidente que la separación de poderes no se logra sino mediante unsistema de distribución de competencia, de funciones entre los órganos.No se trata de una especialización absoluta de ellas, consideradas ensentido material, no de una absoluta independencia de los órganos delEstado, lo cual constituye una concepción irrealizable y contraria a losfines que éste se propone. Por el contrario, la existencia realista delsistema exige cierta participación de órganos diversos en las mismasfunciones, vinculaciones entre los poderes y naturalmente, relaciones decolaboración entre los mismos.

Ya en 1941, al adentrarse la doctrina en un proceso llamado a revisar lasestructuras jurídico-administrativas, el jurista argentino Rafael Bielsaadvertía el carácter eminentemente funcional de la separación de pode-res, afirmando que:

“Se trata de un principio que, lejos de aclararse, de defi-nirse netamente como resultado de una elaboración reflexi-va y lenta, se presenta cada día más como de oportunidadpolítica y eficacia gubernativa. (Ver prólogo al libro de Tris-tán Bosch Ensayo de Interpretación de la Doctrina de Se-paración de los Poderes, Buenos Aires, 1944, p. 10).

Este Alto Tribunal, en Sala Político-Administrativa, ha establecido, ensentencia de fecha 18-07-63, (reiterada en decisión de la misma Sala,del 10-07-69, entre otras), la misma doctrina:


“Lejos de ser absoluto, el principio de la separación delos poderes, la doctrina reconoce y señala el carácter com-plementario de los diversos organismos a través de los cua-les el Estado ejerce sus funciones; de suerte que unos yotros, según las atribuciones que respectivamente les se-ñalan las leyes, realizan eventualmente actos de índole dis-tinta a las que por su naturaleza les incumbe.

La doctrina establece que la división de los poderes nocoincide plenamente con la separación de funciones, puescorrientemente se asignan al Poder Legislativo potestadestípicamente administrativas y aun jurisdiccionales y alPoder Judicial funciones administrativas, como en el casode nombramiento de jueces que hace este mismo Tribunal yde las firmas de libros de comercio o de registro civil quehacen los jueces de instancia; y a la inversa, se atribuyenal Poder Ejecutivo, funciones legislativas como la regla-mentación, parcial o total de las leyes, sin alterar su espí-ritu, propósito o razón que es considerada como el ejemplomás típico de la actividad legislativa del Poder Ejecutivo,por mandato del numeral 10 del artículo 190 de la Consti-tución Nacional; toda vez que el Reglamento es norma ju-rídica de carácter general dictada por la AdministraciónPública para su aplicación a todos los sujetos de derechoy en todos los casos que caigan dentro de sus supuestos dehecho. En otros casos, la autoridad administrativa impartejusticia, decide una controversia entre partes litigantes enforma similar a como lo hace la autoridad judicial, comoes precisamente el caso de autos, donde el Inspector delTrabajo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo198 de la Ley del Trabajo, siguiendo un procedimientocontencioso de promoción y evacuación de pruebas, so-metido a lapsos allí mismo previstos, decide si el trabaja-dor goza o no de inamovilidad por ser dirigente sindical, osi gozando de ella la pierde posteriormente por hechos que


hubiesen cometido en contra o a favor de la pretensiónque en tal caso pueda sostener su patrono.

En el acto administrativo, propiamente dicho, el Estado estitular de un interés público y actúa frente a intereses priva-dos, en parte de la actuación, es un sujeto de la relaciónjurídica que el acto supone o implica, y trata de realizardeterminados fines, aun cuando sometido a la Ley, relacio-nándose con otros sujetos de derecho. No realiza una fun-ción creadora dentro del ordenamiento jurídico, que es lafunción legislativa, ni conoce ni decide acerca de las pre-tensiones que una parte esgrime frente a otra, que es la fun-ción judicial; sino que es sujeto de derecho, titular deintereses, agente propio de la función administrativa”.

Así, las diversas funciones del Estado no son más que las diversas for-mas a través de las cuales se manifiesta la actividad estatal. A su vez, elprincipio de la separación de poderes en su concepción rígida no tieneaplicación en Venezuela, en tal sentido de separación de tres poderesasignada en forma exclusiva a tres órganos distintos e independientes,sino que tal doctrina ha sido formulada como una “división de poder”,esto es, que se establece una multiplicidad de órganos y a cada uno se leatribuye una función propia, lo que en modo alguno significa exclusivi-dad en el ejercicio de la respectiva función. Por tanto, en el régimenconstitucional venezolano la división de poderes no coincide exactamen-te con la separación de funciones, sino como “colaboración de funcio-nes para alcanzar los fines del Estado”.

En cuanto al Poder Público Nacional, la Constitución asigna su ejercicioa tres órganos o grupos de órganos distintos e independientes, teniendoasí cada uno de ellos sus funciones propias, a saber: 1) El Congreso dela República –integrado por el Senado y la Cámara de Diputados– ejer-ce el Poder Legislativo Nacional y se le confiere, como función propia,la función legislativa; 2) El Presidente de la República y demás funcio-narios que determine el Texto Constitucional y la Ley, ejerce el PoderEjecutivo Nacional y se le atribuyen como funciones propias, la función


de gobierno y la función administrativa; y 3) la Corte Suprema de Justi-cia y demás tribunales que señale la Ley, ejercen el Poder Judicial, y sele asigna, como función propia, la función jurisdiccional.

Sin embargo, el ejercicio de las funciones privativas de cada una de losmencionados órganos, en general, no es exclusiva ni excluyente. En con-secuencia, los órganos del Estado, además de sus atribuciones propias,ejercen funciones que por naturaleza deberían corresponder a otros ór-ganos y, asimismo –en virtud del principio de colaboración de funcio-nes–, la Constitución permite o autoriza la intervención o interferenciade unos órganos en las funciones propias de otros.

La doctrina moderna del Estado distingue los conceptos de poder, ór-gano y función mientras el artículo 118 de la Constitución de la Repú-blica de Venezuela se hace eco de dicha distinción, al consagrar elcarácter complementario de las ramas del Poder Público, así como lacolaboración y cooperación entre ellos, para la consecución de los fi-nes respectivos.

Por consiguiente, no hay norma de orden constitucional, cuyo texto es-tablezca que la función jurisdiccional se corresponda con exclusividad alos órganos del Poder Judicial. Así, los órganos ejecutivos realizan, enciertos casos, funciones jurisdiccionales, aun cuando no de carácter es-trictamente judicial.

En efecto, en el ejercicio de las funciones judiciales, los órganos delPoder Judicial admiten la inmixtión, tanto de los órganos ejecutivos comode los legislativos. Así, por ejemplo, el Presidente de la República puedeconceder indultos, a tenor de lo dispuesto en el ordinal 21 del artículo190 de la Constitución.

En mérito de los criterios anteriormente expuestos, el artículo 28 de Jus-ticia Militar, en forma alguna viola los principios de separación de fun-ciones de las ramas del Poder Público y el de independencia del PoderJudicial, pues, en efecto, tal normativa sólo establece quiénes son losfuncionarios de Justicia Militar, a quiénes, de conformidad con el princi-


pio de colaboración de funciones, les son atribuidas actividades de natu-raleza distinta a las ejecutivas que el ordenamiento jurídico permite rea-lizar, pues como quedó expuesto, el ejercicio de la función jurisdiccionalno corresponde exclusivamente a los órganos del Poder Judicial. Esa esla razón por la cual se desestima el alegato de inconstitucionalidad delartículo 28 del Código de Justicia Militar. Así se declara.

2.- Para resolver la denuncia atinente al artículo 54 del Código de Justi-cia Militar, la Corte pasa a analizar, por separado, las potestades queesta norma otorga al Presidente de la República, como funcionario deJusticia Militar, a saber:

a) El ordinal 1º del aludido artículo 54 establece la facultad que tiene elPresidente de la República de: “ordenar, por medio del Ministro de laDefensa, el enjuiciamiento de los oficiales generales y de los oficialesAlmirantes”.

El impugnante argumenta que esta normativa viola los principios consti-tucionales de separación de funciones de las ramas del Poder Público yde independencia del Poder Judicial.

Como quedó expuesto, con respecto al principio de separación de lospoderes. Lejos de ser éste absoluto, la doctrina reconoce y enfatiza elcarácter de colaboración de los órganos a través de los cuales el Estadoejerce sus funciones, de manera que unos y otros, de conformidad conlas potestades que la Ley les otorga, realizan actos de índole diferente alos que por su naturaleza les correspondería.

Sin embargo, la Corte observa que formalmente la garantía de indepen-dencia del Juez, proclamada en la Constitución consiste:

“... en la falta de vinculación del Juez a orden alguna deningún sujeto en lo que al ejercicio de la potestad juris-diccional se refiere, e imposibilidad de que las decisionesjudiciales sean revisadas si no es por otro Juez o Tribunalpor vía de recurso legalmente establecido...” (González


Granda, P.: Independencia del Juez y Control de su Activi-dad”. Tirantio Blanch. Valencia, España. 1993. p. 77).

De manera que, el Juez en el ejercicio de su potestad jurisdiccional, nopuede estar subordinado jurídicamente a otra autoridad, correspondien-do en todo caso la revisión de sus decisiones a los superiores jerárquicosdesignados por la Ley, en virtud del ejercicio del recurso legalmenteestablecido.

La normativa impugnada (ordinal 1º del artículo 54) debe ser analizadaen conjunción con lo dispuesto en los artículos 163 y 167 del Código deJusticia Militar, los cuales establecen:

“Artículo 163. Ningún sumario militar podrá iniciarse sinla orden previa de abrir la averiguación dictada por laautoridad competente.

Son autoridades militares competentes par ordenar que seabra averiguación militar sumarial:

1. El Presidente de la República, en el caso del ordinal 1ºdel artículo 54.

2. El Ministro de la Defensa.

3. Los Jefes de jurisdicciones militares o navales estable-cidas por las leyes militares.

4. En el tiempo de guerra los jefes de fuerzas independien-tes conforme al presente Código y a las órdenes que alefecto dictare el Jefe del Ejército”.

“Artículo 167. El Juez de instrucción al recibir la orden deabrir la averiguación, dictará auto de proceder, sin ningu-na dilación y desde ese momento queda abierta la instruc-ción sumarial”.


De conformidad con los dispositivos transcritos, el Juez militar se en-cuentra vinculado a la orden que dé el Presidente de la República comofuncionario de Justicia Militar, por órgano del Ministerio de la Defensa,de enjuiciamiento de Oficiales Generales y Oficiales Almirantes.

Cabe destacar, que “los Tribunales Militares forman parte del PoderJudicial. Los Jueces Militares imparten JUSTICIA y, en consecuencia,las funciones que ejercen estos tribunales constituyen actos netamentejudiciales. Sin duda, los tribunales militares integran el Poder Judicial ylas funciones que ejercen son las propias de todo tribunal de justicia”(vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa de esta Corte, de fe-cha 16-05-95, Nº. 338, p. 24).

Resulta evidente que la potestad conferida por el referido ordinal 1º delartículo 55 choca abiertamente con el artículo 205 de nuestra Constitu-ción, en cuyo texto se consagra, entre otras garantías, la ausencia devinculación del Juez a orden alguna de otra autoridad, en lo que al ejer-cicio de la potestad jurisdiccional se refiere. Es por ello que se declaraprocedente la solicitud de nulidad del ordinal 1º del artículo 54 del Códi-go de Justicia Militar. Así se decide.

b) Igualmente, el recurrente ante esta Corte impugnó el ordinal 2º delartículo 54 del Código de Justicia Militar –el cual atribuye al Presidentede la República, como funcionario de Justicia Militar, la facultad de “or-denar que no se abra juicio militar en casos determinados, cuando así loestime conveniente a los intereses de la Nación”– con base en el mismoargumento atinente a la violación de los principios constitucionales de laseparación de funciones de las ramas del Poder Público y de la indepen-dencia del Juez.

En efecto, como quedó expuesto, el principio de independencia consisteformalmente en la falta de vinculación del Juez a orden alguna de otrofuncionario, respecto de la potestad jurisdiccional, así como la revisiónde sus decisiones judiciales sólo por el juez o tribunal a quien correspon-dan, en virtud de los recursos legalmente previstos.


Si la situación es la planteada, no cabe duda que la normativa impugnadalesiona el principio de independencia previsto en el artículo 205 de laLey Suprema, por cuanto impide que el Juez Militar dicte auto de aper-tura de averiguación sumaria, cuando estime que hay mérito para ello,en razón de orden emitida por determinado órgano no integrante delPoder Judicial, a saber: Presidente de la República.

Debe pensarse también, en el supuesto según el cual, el Juez Civil sevea impedido de dictar auto de admisión de una demanda, por existirprohibición emanada del Presidente de la República, caso en el cualestaríamos, igualmente, ante una evidente violación del principio consti-tucional de independencia del órgano judicial.

Por cuanto la Corte considera que esa disposición viola el principio deindependencia consagrado en el artículo 205 de la de la Ley Fundamen-tal, se declara procedente la solicitud de nulidad del ordinal 2º del artícu-lo 54 del Código de Justicia Militar. Así se decide.

c) En relación a la potestad otorgada por el ordinal 3º del artículo 54 encuestión, a saber: “ordenar el sobreseimiento de los juicios militares,cuando así lo juzgue conveniente, en cualquier estado de la causa”, laCorte estima lo siguiente:

El acto mediante el cual se declara el sobreseimiento de una causa (envirtud de la inexistencia del delito o la irresponsabilidad del enjuicia-miento) pone fin al proceso que se sigue, con los mismos efectos de unasentencia absolutoria, cuando exista uno de los motivos indicados en laLey (artículo 329 del Código de Justicia Militar).

En efecto, el sobreseimiento (como dice la Nueva Enciclopedia Sope-na. Tomo V. p. 382. Barcelona, España. 1953; citado por José ErasmoPérez España, en su obra: Decisiones en el Proceso Penal, p. 189,Caracas, 1991), es “El que ante la evidente inexistencia del delito o lairresponsabilidad del inculpado, pone término al proceso que se seguíacon idénticos efectos a los de la sentencia absolutoria”.


En consecuencia, por tener el acto en cuestión los mismos efectos deuna sentencia definitiva, es decir, las consecuencias de una decisión queresuelve el fondo del asunto (artículo 331 del Código de Justicia Militar),una vez que se ha tramitado la causa según el proceso judicial de ley, talacto –sobreseimiento– debe ser dictado por un órgano integrante delPoder Judicial, dotado de autonomía e independencia, a quien corres-ponde de manera exclusiva dicha atribución.

Así, a tenor de lo dispuesto en el artículo 330 del Código de JusticiaMilitar, el sobreseimiento podrá dictarlo el “Tribunal”, de oficio o a soli-citud de parte, por auto especial o en la sentencia de la respectiva ins-tancia, si después de comenzada la vista de la causa se observa algúnmotivo legal para sobreseer.

En este mismo sentido –respecto del proceso penal ordinario– se expre-san los artículos 314 y 315 del Código de Enjuiciamiento Criminal, loscuales establecen:

“Artículo 314. El sobreseimiento sólo podrá dictarlo el Tri-bunal que esté conociendo de la causa, por auto especialde oficio o a petición de parte, o en la sentencia de larespectiva instancia, cuando sea después del acto de in-formes que se observare el motivo legal para sobreseer”(subrayado de la Corte).

Artículo 315. El sobreseimiento tiene siempre fuerza desentencia definitiva, debiendo consultarse de oficio con elsuperior” (subrayado de la Corte).

En mérito de lo precedentemente expuesto y por cuanto el sobresei-miento es un acto que sólo puede ser dictado por un órgano integrantedel Poder Judicial, dotado de autonomía e independencia, se declaraprocedente de impugnación de inconstitucionalidad del ordinal 3º del ar-tículo 54 del Código de Justicia Militar, por cuanto vulnera los artículos204 y 205 de la Ley Suprema. Así se decide:


d) Impugnó el actor el ordinal 4º del artículo 54 del Código de JusticiaMilitar, el cual atribuye al Presidente de la República, como funcionariode justicia militar, la facultad de conceder indultos conforme a la Cons-titución de la República.

Observa la Corte que a tenor de lo pautado en el ordinal 21 del artículo190 ejusdem, el Presidente de la República puede conceder indultos.Ello desestima el alegato de inconstitucionalidad atinente al ordinal 4ºdel artículo 54 del Código de Justicia Militar, en cuyo texto se autoriza alPresidente de la República a otorgar indultos. Así se declara.

e) Con respecto al poder conferido al Presidente de la República por elordinal 5º del referido artículo 54, referente a la posibilidad de conmutarlas penas conferidas mediante sentencia ejecutoriada, por otra menorde las que el Código de Justicia Militar señala, la Corte observa, tal cualquedó expuesto, que el funcionario en cuestión, de conformidad con lodispuesto en el ordinal 21 del artículo 190 de la Constitución de la Repú-blica, tiene la potestad de conceder indultos. Dicha atribución puede serde dos (2) clases, a saber: a) de carácter pleno; y b) por conmutación.

El indulto pleno es aquel mediante el cual se otorga la libertad absolutaal procesado o condenado, y hace cesar la pena con todas sus acceso-rias, en tanto que, el indultado por conmutación consiste en la transfor-mación o cambio de una pena severa por otra de menor intensidad conlas accesorias que a ésta correspondan (ver artículo 104 in fine delCódigo Penal).

Ahora bien, visto que el Texto Constitucional venezolano concede alPresidente de la República la potestad de conmutar penas, a través de lafigura del indulto, forzoso es concluir en la validez del aludido ordinal 5ºy, en consecuencia, se desestima la presente denuncia. Así se declara.

3. Así mismo, el demandante solicitó la nulidad del artículo 55 del Códi-go de Justicia Militar. Fundamentó su decisión expresando que dichadisposición contraviene los principios constitucionales de separación defunciones de las ramas del Poder Público y de independencia del Juez.


Para resolver el punto en cuestión la Corte observa:

a) Los ordinales 1º y 2º del mencionado artículo 55 establecen, entre lasatribuciones del Ministro de la Defensa, como funcionario de JusticiaMilitar, “Dar la orden de proceder para enjuiciamiento de militares, noatribuidas por este Código, a otro funcionario judicial”, y “ordenar pordisposición del Presidente de la República, que se abra juicio militarcontra los oficiales Generales y oficiales Almirantes”, respectivamente.

Al respecto, se reitera que, formalmente, el principio de independen-cia del Juez consiste en la ausencia de vinculación de la persona deljuez a otra autoridad, en lo que al ejercicio de la potestad jurisdiccionalse refiere.

En consecuencia, la Corte estima que en virtud de la obligación impues-ta al Juez de dictar auto de proceder, una vez recibida la orden de abriraveriguación emitida por el Ministro de la Defensa, según lo dispuestoen el artículo167 del Código de Justicia Militar (“El juez de instrucción,al recibir la orden de abrir averiguación, dictará auto de proceder, sinninguna dilación...), los ordinales 1º y 2º del artículo 55 del citado Códigoviolan el principio de independencia del Juez, consagrado en el artículo205 del texto constitucional. En tal virtud, este Tribunal declara proce-dente el alegato de inconstitucionalidad de los ordinales 1º y 2º del ar-tículo 55 del Código Militar analizado. Así se decide.

b) En lo referente a la facultad otorgada al Ministro de la Defensa por elordinal 3º del referido artículo 55, a saber: “Ejercer vigilancia superiorsobre la administración de Justicia militar”, la Corte observa lo siguiente:

El artículo 210 de la Constitución prescribe:

“La Ley determinará lo relativo a la inspección del funcio-namiento de los Tribunales, a los medios de atender a susnecesidades funcionales y administrativas y a la organiza-ción de los servicios auxiliares de la justicia, todo ello sinmenoscabo de la autonomía e independencia de los jueces”.


El Consejo de la Judicatura, a tenor de los dispuesto en el artículo 1º dela Ley Orgánica que rige sus funciones:

“es el órgano administrativo encargado de ejercer el go-bierno judicial, conforme a las disposiciones de la Consti-tución y leyes de la República, a fin de asegurar laindependencia, eficacia, disciplina y decoro de los tribu-nales y de garantizar a los jueces los beneficios de la ca-rrera judicial”.

Por otra parte, el artículo 26 de la Ley Orgánica del Consejo de la Judi-catura, expresamente exceptúa a la jurisdicción militar de la inspeccióny vigilancia realizadas por el Consejo de la Judicatura.

A su vez, el ordinal 3º del artículo 55 del Código de Justicia Militar atri-buye al Ministro de la Defensa el ejercicio de la vigilancia superior so-bre la administración de justicia militar. Igualmente, el literal “ñ” delartículo 64 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas otorga al Minis-tro de la Defensa dicha facultad.

De conformidad con la normativa reproducida, corresponde al Ministrode la Defensa, como funcionario de Justicia Militar, velar por la buenamarcha de la administración de Justicia Militar, para lo cual deberá ejer-cer la vigilancia superior sobre ella, en términos de desempeñarse comoórganos administrativos, a fin de asegurar la independencia, eficacia,disciplina y decoro de los tribunales de la República.

Por cuanto no existe un texto que le señale al Ministro de la Defensa elalcance de las funciones de inspección y vigilancia de la administraciónde justicia militar, debe acudir el intérprete a los principios consagradossobre la materia en cuestión, para los tribunales que conforman la juris-dicción ordinaria. Si es así, el ejercicio de la potestad conferida por elordinal 3º bajo análisis –inspección y vigilancia de la administración dejusticia militar– consiste en realizar las medidas necesarias para estarpendiente del funcionamiento de los respectivos órganos judiciales, confacultad para revisar cualquier expediente (salvo casos que se encuen-


tren en estado sumarial), libros, archivos o documentos necesarios, conmiras a lograr tales fines. Para ello deberán prestar toda la colaboraciónlos jueces, secretarios y demás funcionarios judiciales. Se estima nece-sario precisar que las sanciones a las que pudiera dar lugar el procedi-miento de vigilancia y control, sólo pueden ser impuestas por el órganoque designó al respectivo funcionario. Por tanto, el juez militar, en elejercicio de su función goza de autonomía e independencia. No obstan-te, respecto de su eficacia, rendimiento y conducta, está sujeto a la vigi-lancia y control previstos en la Ley (Ver sentencia citada de la SalaPolítico-Administrativa, de fecha 16 de mayo de 1995, Nº 338).

En virtud de las consideraciones expuestas, se desestima el alegato deinconstitucionalidad del ordinal del artículo 55 del Código de JusticiaMilitar. Así se declara.

c) El recurrente denunció la inconstitucionalidad de los ordinales 4º y 5ºdel artículo 55 en cuestión, los cuales prevén:

“Artículo 55. Son atribuciones del Ministerio de la Defen-sa, como funcionario de Justicia Militar:

(...)

4º Servir de órgano entre los Tribunales Militares y lasautoridades que no pertenezcan a las Fuerzas Armadas.

5º Presentar a la Corte Marcial y a los Consejos de Gue-rra las listas a que se refieren los artículos 42 y 49 de esteCódigo.

(...)”.

Al respecto, la Corte observa que el demandante de nulidad no indicólos motivos o razones en los cuales fundamenta su petición de nulidad delos referidos ordinales 4º y 5º, incumpliendo así con uno de los requisitosque debe contener el libelo de la demanda, a tenor de lo dispuesto en el


artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Enconsecuencia, se declaran inadmisibles tales denuncias. Así se decide.

4. Igualmente, en lo que respecta a la solicitud de nulidad del artículo 67del Código de Justicia Militar, se observa que el recurrente no indicó losmotivos en los cuales se fundamenta su alegato de inconstitucionalidady, en consecuencia, no cumplió con lo pautado en el artículo 113 de laLey Orgánica que rige las funciones de este Alto Tribunal, razón por lacual se declara inadmisible dicha denuncia. Así se decide.

5. El demandante impugnó los artículos 32, 33, 41, 42 y 49 del tantasveces mencionado Código de Justicia Militar.

Ahora bien, este Máximo Tribunal observa que la presente petición denulidad es ininteligible, ya que el accionante se limitó a expresar en surazonamiento:

“Si bien es cierto que, la Ley Orgánica del Poder Judicialexcepciona la elección de los tribunales militares, esta ex-cepción debe entenderse sólo para el procedimiento pre-vio al nombramiento de los titulares, mas no para losrequisitos que deben llenar los candidatos, toda vez queesta materia constitucional que remite a la provisión legal‘para el establecimiento de la carrera judicial y para ase-gurar la idoneidad e independencia de los jueces’ (artículo297 de la Constitución), normativa desarrollada en el TítuloI, Capítulo II de la Ley Orgánica del Poder Judicial”.

Por consiguiente, a tenor de lo dispuesto en el ordinal 6º del artículo 84de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Tribunal, se declarainadmisible la solicitud de nulidad de los artículos 32, 33, 41, 42 y 49 delCódigo de Justicia Militar. Así se decide.

6. En lo referente a la impugnación de los artículos 52, 53, 99, 100,101, 102 y 103 del Código de Justicia Militar, el accionante no indicólas razones o motivos sobre los cuales fundamentó su demanda. Tam-


poco señaló la norma constitucional que, en su criterio, queda violadapor los referidos artículos, incumpliéndose así con lo dispuesto en elartículo 113 de la Ley Orgánica que rige las funciones de ese AltoTribunal, razón por la cual se declaran inadmisibles las presentes peti-ciones de nulidad. Así se decide.

7. De otra parte, el recurrente alega que el artículo 104 del Código deJusticia Militar viola los artículos 61, 68 del Texto Constitucional, envirtud de que el contenido 104 en cuestión, es –a su decir–: “Para serdefensor en un juicio militar se requiere, ser militar en servicio activo oretirado, o abogado en ejercicio y no estar enemistado con el reo”, razónpor la cual interpretó tal disposición en el sentido de que “la defensapuede ser hecha por cualquier oficial en servicio activo o retirado, aunsin ser abogado, toda vez que al complementar ‘o abogado en ejerci-cios’, no exista duda de que puede serlo uno u otro”.

Ahora bien, la Corte observa que el artículo 104 del Código de JusticiaMilitar dispone:

“Para ser defensor en un juicio militar se requiere: sermilitar en servicio activo o retirado, abogado en ejercicioy no estar enemistado con el reo”.

Ello significa que, para ser defensor en juicio, esta norma requiere –además de ser militar en servicio activo o retirado y no encontrarseenemistado con el reo– el ejercicio de la profesión de abogado, ya quetal disposición no contiene la conjunción alternativa “o”, anterior a lafrase “abogado en ejercicio” y, en consecuencia, forzoso es desestimarla denuncia analizada. Así se decide.

8. El accionante impugnó el artículo 107 del Código castrense ya men-cionado, argumentando que viola la Constitución, al considerar la defen-sa como un acto de servicio militar, desvirtuando, en su criterio, sunaturaleza jurídica, ya que –según expresó– se presta a ser considerada“bajo la materia de la disciplina y al cumplimiento de órdenes superiores,lo cual choca con la neutralidad de su ejercicio y la orientación, siempre


en beneficio de su defendido, que puede no ser del mismo interés delsuperior de quien depende el defensor”.

La Corte observa que la defensa es un acto de servicio social para losmilitares, servicio éste que debe cumplir el respectivo abogado cuandose le asigna.

En efecto, la defensa en un proceso militar es un acto de servicio socialy, por ende, el Código de Justicia Militar la declara obligatoria, cuestiónque no hace a aquélla –la defensa– contraria a los principios que ladeben regir, a saber: probidad, honradez, discreción, eficacia, desinte-rés, veracidad, lealtad e independencia en la actuación del abogado quela ejerza.

De ahí que lo obligatorio es el ejercicio de la defensa de juicio –la cuales un acto de servicio social–, inspirándose como norte en servir a lajusticia, asegurar la libertad y el ministerio del derecho. Mas no debeatender a los intereses del militar superior de quien ejerza la defensa.

Consecuente con lo anteriormente expuesto, se declara improcedente lasolicitud de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 107 del Códigode Justicia Militar. Así se decide.

9. El demandante, con base en la supuesta violación del principio deindependencia del Juez, pidió la nulidad del acápite del artículo 227 delCódigo de Justicia Militar, el cual prevé:

“Decretada por el Presidente de la República la continua-ción del juicio, se remitirá el expediente, por órgano regu-lar al respectivo Tribunal que deba sustanciar el Plenario”.

La disposición impugnada debe interpretarse en conjunción con el ar-tículo 224 eiusdem, el cual expresa:

“Artículo 224. Si el Juez o el Auditor no encuentran faltassustanciales en el sumario, o cuando de haberlas, hubie-ren sido corregidas, el Juez, por auto especial declarará


terminado el sumario, y ordenará pasar el expediente alPresidente de la República, por el órgano regular, paraque resuelva o no continuar el proceso”.

Al respecto, el Alto Tribunal reitera, que formalmente, el principio deindependencia consiste, no sólo en la ausencia de subordinación del Jueza orden alguna emitida por otra autoridad en el ejercicio de su potestadjurisdiccional, sino también en la necesidad de que sus decisiones judi-ciales sean revisadas únicamente por otro Juez o Tribunal, a través delejercicio del recurso legalmente establecido.

Cabe destacar, que el decreto a que alude el encabezamiento del artícu-lo 227 impugnado, no es más que el instrumento que contiene la decisióndel Presidente de la República, en orden de continuar o no el procesojudicial, una vez que el Juez ha declarado terminado el sumario, de con-formidad con lo dispuesto en el artículo 224 del Código de Justicia Mili-tar. Es decir, el Presidente de la República, una vez que ha revisado unadecisión judicial, mediante la cual se declara terminado el sumario, re-suelve continuar o no el proceso judicial respectivo.

Por cuanto el principio de independencia conduce a la imposibilidad derevisión de una decisión judicial por otro órgano que no sea un tribunalde la República, y a la ausencia de toda vinculación del Juez a ordenalguna emitida por otra autoridad, en lo que se refiere al ejercicio de sufunción propia, forzoso es declarar procedente la solicitud de nulidad delacápite del artículo 227 del Código de Justicia Militar. Así se decide.

En el mismo orden de ideas, debe considerarse también, por ejemplo, enel supuesto de que el Juez Penal, una vez declarado terminado el suma-rio, remita los autos al Presidente de la República, para que éste decida,por un lado, si continúa el proceso o no; o, por el otro, sí prosigue eljuicio para uno o algunos indiciados, con exclusión de otros, caso en elcual estaríamos, evidentemente, ante una lesión del principio de inde-pendencia del Juez, consagrado en el texto constitucional.

10. En lo que atañe a la impugnación de los artículos 57 y 353 del Códigode Justicia Militar se observa que el demandante no indicó la norma


constitucional que, en su criterio, infringe tales disposiciones, así comotampoco motivó la razón por la cual las normas previstas en los procedi-mientos extraordinarios infringen el texto constitucional. En consecuen-cia, se declaran inadmisibles las denuncias en cuestión, ya que incumpliócon lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley Orgánica que rige las fun-ciones de este Alto Tribunal. Así se decide.

11. El accionante impugnó el artículo 355 del nombrado instrumento mi-litar, por cuanto –consideró– que las represalias ordenadas por el Ejecu-tivo Federal no son punibles, en la medida en que dicha norma viola elprincipio constitucional de la igualdad. También en virtud de que –en sucriterio– se omite delimitación de lo que se entiende por “represalia”.Ello conduce a la violación de las leyes de guerra y de los derechosindividuales contenidos en los artículos que van del 58 al 71 del TextoConstitucional.

Para resolver la presente denuncia, la Corte estima necesario indicarpreviamente que el término represalia posee una degradación descen-dente en vigor e importancia, saber:

“a) Derecho o potestad que se irrogan los beligerantespara causarse recíprocamente igual o mayor daño que elrecibido, en especial por la violación de las leyes de laguerra de alguna convención o de una severa advertenciahecha para abstenerse de determinados métodos o accio-nes; b) Retención de los bienes de los súbditos de la Na-ción con la cual se está en guerra; c) Adopción de lasmismas medidas que el enemigo contra las personas y co-sas de los nacionales; d) Medidas o trato de rigor, sin es-tar en guerra, por actos perjudiciales o agraviadores parael otro; c) Entre particulares, venganza o individual repa-ración del agravio por la víctima de la ofensa, ataque operjuicio” (Cabanellas, G.: Diccionario de Derecho Usual.Tomo III. Editorial Heliasta. Buenos Aires).


A su vez, la normativa impugnada dice así:

“Artículo 355. En el caso de represalias ordenadas por elEjecutivo Federal, los hechos punibles cometidos en eje-cución de dichas represalias, no tendrán el carácter deinfracción y por consiguiente, no habrá lugar a pena deningún género.

De otra parte, este Tribunal estima necesario advertir que la Constitu-ción de la República consagra, en sus artículos 58 al 71, los derechosindividuales, a saber: el derecho a la vida, al honor, reputación o vidaprivada, a la libertad y seguridad personal, a la igualdad, al debidoproceso, el derecho a la defensa, al juez natural, entre otros. Estosderechos se le reconocen al ser humano por el mero hecho de serlo.Además, son inviolables e inherentes a su dignidad. Por tal razón, nose conceden ni adquieren, tampoco pueden perderse. Así, la Declara-ción Universal de los Derechos Humanos –adoptada y proclamadapor la Asamblea General de las Naciones Unidad, reunida en París el10-12-48– en su primer “considerando”, afirma que: “la libertad, lajusticia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de ladignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todoslos miembros de la familia humana”.

Esta misma Declaración, en el segundo “considerando”, manifiesta: “eldesconocimiento y el menosprecio de los derechos humanos han origi-nado actos de barbarie ultrajantes para la conciencia de la humanidad”.

La Constitución de la República proclama, igualmente, la solución pací-fica de los conflictos cuando manifiesta en su Preámbulo:

“con el propósito de (...) cooperar con las demás nacionesy, de modo especial, con las repúblicas hermanas del con-tinente, en los fines de la comunidad internacional, sobrela base del recíproco respeto de las soberanías, la autode-terminación de los pueblos, la garantía universal de losderechos individuales y sociales de la persona humana y


el repudio de la guerra, de la conquista y del predominioeconómico como instrumento de política internacional;sustentar el orden democrático como único e irrenuncia-ble medio de asegurar los derechos y la dignidad de losciudadanos, y favorecer pacíficamente su extensión a to-dos los pueblos de la tierra”.

Así mismo, la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universalde los Derechos Humanos, la Declaración sobre el Fomento entre laJuventud de los ideales de Paz, Respeto Mutuo y Comprensión entre losPueblos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, entreotros documentos e instrumentos internacionales, proclaman la soluciónpacífica de los conflictos, así como la protección y defensa de los dere-chos fundamentales de la persona humana. La Convención Americanasobre Derechos Humanos, publicada en Gaceta Oficial de la Repúbli-ca de Venezuela Nº 31.256, de fecha 14-06-77, asimismo, contempla ydesarrolla las garantías individuales que correspondan al hombre por elsolo hecho de serlo.

Los citados documentos e instrumentos internacionales –entre otros–proclaman, describen y concretan el contenido de los derechos indivi-duales consagrados en el texto constitucional venezolano. Ahora bien,específicamente, en cuanto a la fuerza obligatoria de las Declaracionesen el orden internacional –y a diferencia de las convenciones, en las quelos Estados que las firman, ratifican o se adhieren a ellas adquieren unverdadero compromiso de respetar ciertos derechos, y aceptan algúntipo de control–, se podría decir que si bien tienen validez para todos losEstados miembros, no poseen una gran fuerza vinculante, ya que el ór-gano de las Naciones Unidas –normalmente la Asamblea General– quelas proclamó sólo tiene, en principio, la facultad de hacer recomendacio-nes. Sin embargo, el profesor Truyol, citado por García Gómez, conside-ra que, jurídicamente, la Declaración ha de ser considerada como “unapauta superior de inspiración y criterio superior de interpretación paralos órganos llamados a configura (...) el derecho internacional positivo”y, a su vez, constituye “la expresión de la conciencia jurídica de la huma-nidad, representada en la ONU y, como tal, fuente de un ‘derecho supe-


rior’, un higher law, cuyos principios no pueden desconocer sus miem-bros” (Vid. García Gómez, M.: Derechos Humanos y ConstituciónEspañola, Editorial Alambra S.A., España, 1980, pp. 10 y 16).

De allí la lapidaria expresión contenida en el artículo 1º de la Declara-ción Universal de Derechos Humanos:

“Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dig-nidad y derechos y dotados como están de razón y con-ciencia, deben comportarse fraternalmente los unos conlos otros”.

Observa la Corte que, conforme a la definición ya expuesta, las repre-salias constituyen actos de fuerza, de barbarie, de uso de la violencia, devenganza (causar igual o mayor daño que el recibido). También se ad-vierte que, el artículo 355 del Código de Justicia Militar considera alacto típico realizado en virtud de represalias –ordenadas por el Ejecuti-vo Federal– intrínsecamente justificado, razón por la cual dispone que:“los hechos punibles cometidos en la ejecución de dichas represalias, notendrán el carácter de infracción y por consiguiente, no habrá lugar apena de ningún género, en franca violación del principio constitucionalde solución pacífica de los conflictos, tanto internos como internaciona-les. Así también de los derechos individuales previstos en los artículos58 al 71 del texto supremo, a saber: el derecho a la vida, al honor, repu-tación o vida privada, a la libertad y seguridad personal, a la igualdad, aldebido proceso, a la defensa, al juez natural, entre otros. En consecuen-cia, se declara procedente la petición de nulidad del citado artículo 355.Así se establece.

En la línea de pensamiento anterior, tales como estado de guerra o ame-naza de guerra, inestabilidad política interna o cualquier otra emergen-cia pública, como justificación de las represalias y demás mecanismosviolatorios de los derechos esenciales de la persona humana.

Sin embargo, el agente del acto típico, en calidad de subordinado, en elcaso de represalias, podría estar amparado, de ser el caso, ya sea por


una causa de justificación, o bien por una eximente putativa (obediencialegítima y debida u obediencia jerárquica, prevista en el ordinal 2º delartículo 65 del Código Penal) que se apoya en un error de hecho esen-cial o invencible en que ha incurrido el actor, y la pena correspondientese le impondrá al que ha dado la orden –esto es, al superior y no alsubordinado–. Así, es necesario que la respectiva orden sea aparente-mente lícita y legítima, porque de no ser el caso, no procede esta causade inculpabilidad como eximente de responsabilidad penal (Vid. Grisanti,H.: Lecciones de Derecho Penal. Parte General. Séptima Edición.Caracas, 1991. pp. 221 y 222).

12. El demandante solicitó la nulidad del ordinal 1º del artículo 476 delCódigo de Justicia Militar, por considerar que esta normativa “quedóderogada” por el ordinal 1º del artículo 144 del Código Penal.

El artículo 476 del Código de Justicia Militar prevé:

“La rebelión militar consiste:

1. En promover, ayudar o sostener cualquier movimientoarmado para alterar la paz interior de la República o paraimpedir o dificultar el ejercicio del Gobierno en cualquie-ra de sus poderes.

2. En cometer, durante una guerra civil, para favorecer alenemigo de la legalidad, cualquiera de los hechos enume-rados en los ordinales 26, 27, 28 y 29 del artículo 464, encuanto sean aplicables”.

A su vez, el ordinal del artículo 144 del Código Penal establece:

“Serán castigados con presidio de 12 a 24 años:

1º. Los que se alcen públicamente en actitud hostil, contrael gobierno legítimamente constituido o elegido, para de-ponerlo o impedirle tomar posesión del mando.


En el caso que se pretende dilucidar, la Corte observa que el demandan-te no pidió la nulidad del aludido ordinal 1º del artículo 476, sino que suintención fue plantear un conflicto de leyes o colisión entre diversasdisposiciones, a fin de que este Máximo Tribunal determine cuál de ellasdebe prevalecer.

Ahora bien, visto que la verdadera pretensión –de declaración de lanorma que debe imperar– no es excluyente de las restantes peticionesde nulidad acumuladas en el presente proceso, ni los procedimientospara sustanciar dichas acciones son incompatibles, la Corte pasa a deci-dir el supuesto conflicto de leyes existente entre el ordinal 1º del artículo476 del Estatuto Militar y el ordinal 1º del artículo 144 del Código Penal,de la siguiente manera:

El ordinal 1º del artículo 476 en cuestión tipifica un delito de caráctermilitar, a saber: la rebelión militar. En efecto, el delito de rebelión militarpuede ser cometido por militares (artículo 477) del Código de JusticiaMilitar) y por no militares –civiles– (artículo 486 eiusdem) dirigido uorganizados por militares.

El delito de rebelión común –tipificado en el ordinal 1º del artículo 144 delCódigo Penal– se configura cuando hay insurrección o sublevación entrela autoridad, para disputarle en todo o en parte el ejercicio del Poder Pú-blico. Esta acción que no es mandada, organizada o dirigida por militares,ya que de serlo se conformaría el delito de “rebelión militar”.

Así, el delito común denominado “rebelión”, tipificado en el Código Pe-nal, se militariza, bien sea por la participación de militares, bien por laorganización militar que pueda tener tal hecho punible. En este sentido,el autor René Buroz Arismendi (en su obra: Tres Delitos Militares, Ca-racas, 1979, pp. 46, 47, 53 y 54) expresa:

“La creación colombiana ha establecido que los delitoscontra el régimen constitucional y contra la seguridad in-terior del Estado, entre los cuales figura el delito de rebe-lión, son de carácter militar cuando los ejecutan militares


de servicio activo, en cuyo evento, corresponde conocerde ellos a la justicia Penal Militar. Esos mismos delitos re-visten el carácter de delitos comunes, cuando los llevan acabo civiles. (...) Hemos visto que el delito de rebelión seencuentra previsto doblemente en el Código Penal y en elCódigo de Justicia Militar. Hemos advertido, igualmenteque, en la práctica, parece difícil que pueda producirseeste delito, sin que quede incurso en la jurisdicción militar,debido a la amplitud de las previsiones de la Ley penal mili-tar. En efecto, basta que se dé una de las circunstanciasseñaladas en el artículo 486 del Código de Justicia Militar,para que el juicio se ventile por ante los Tribunales Milita-res, es decir, para que constituya un delito militar”.

Por los razonamientos expuestos, este Alto Tribunal estima que no exis-te el alegado conflicto de leyes entre el ordinal 1º del artículo 476 delCódigo de Justicia Militar y el ordinal 1º del artículo 144 del CódigoPenal, ya que dichas normas se refieren a supuestos de hechos distintos,y así se declara.

III

DECISIÓN

En mérito de las consideraciones expuestas, esta Corte Suprema de Jus-ticia, en Pleno, administrando justicia en nombre de la República y porautoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR, lademanda de impugnación interpuesta por el identificado abogado y, enconsecuencia:

PRIMERO: ANULA los ordinales 1º, 2º y 3º del artículo 54; los ordi-nales 1º y 2º del artículo 55; el acápite del artículo 227 y el artículo 355,todos del Código de Justicia Militar, contenido en la Gaceta Oficial dela República de Venezuela de fecha 5 de junio de 1967, Nº 1.109 Ex-traordinario.


SEGUNDO: Se declaran INADMISIBLES las solicitudes de nulidadde los ordinales 4º y 5º del artículo 55; artículos 67, 32, 33, 41, 42, 49, 52,53, 57, 99, 100, 101, 102, 103 y 353 del Código de Justicia Militar.

TERCERO: Se declaran SIN LUGAR las solicitudes de nulidad delartículo 28, ordinales 4º y 5º del artículo 54, ordinal 3º del artículo 55, yde los artículos 104 y 107 del Código de Justicia Militar.

CUARTO: Se declara que no haya colisión o conflicto entre el ordinal1º del artículo 476 del Código de Justicia Militar y el ordinal 1º del artícu-lo 144 del Código Penal.

QUINTO: Conforme a lo dispuesto por los artículos 119 y 120 de laLey Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena publicar deinmediato el presente fallo en la Gaceta Oficial de la República deVenezuela, con precisión en el sumario:

SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA QUE ANU-LA LOS ORDINALES 1º, 2º Y 3º DEL ARTÍCULO 54; LOS ORDI-NALES 1º Y 2º DEL ARTÍCULO 55; EL ACÁPITE DEL ARTÍCULO227 Y EL ARTÍCULO 355, TODOS DEL CÓDIGO DE JUSTICIAMILITAR”.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archíve-se el expediente.

Dada, firma y sellada en el Salón de Despacho de la Sala en Pleno, de laCorte Suprema de Justicia, en Caracas a los días del mes dede mil novecientos noventa y nueve. Años 189º de la Independencia y140º de la Federación.

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