Agosto, 2003

Aspectos conceptuales y metodológicos sobre la Planificación y Gestión de Políticas Públicas

AApprrooxxiimmaacciióónn ddeessddee llaa EEssttrraatteeggiiaa ddee PPrroommoocciióónn ddee llaa CCaalliiddaadd ddee VViiddaa

DDooccuummeennttoo ddee ttrraabbaajjoo

Cooperación Técnica Alemana

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELAREPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELAREPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELAREPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

Gilberto Pérez José Luis Bernardo

Asesores GTZ – MSDS

Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS)

Agencia de Cooperación Alemana (GTZ)

Aspectos conceptuales y metodológicos sobre la Planificación y Gestión de Políticas Públicas

AApprrooxxiimmaacciióónn ddeessddee llaa EEssttrraatteeggiiaa ddee PPrroommoocciióónn ddee llaa CCaalliiddaadd ddee VViiddaa

DDooccuummeennttoo ddee ttrraabbaajjoo

2

Presentación

Desde 1995, la Agencia de Cooperación Técnica de la República Federal de Alemania (GTZ) ha venido apoyando diversas instancias del Estado venezolano en el proceso de reforma de la Seguridad Social, especialmente en los ámbitos de pensiones y salud. El objetivo que orientó esta cooperación fue nutrir tanto a los equipos de trabajo como al debate nacional con información sustantiva sobre los temas en reforma, por medio del intercambio de la experiencia internacional y de la producción de bases cuantitativas.

Más recientemente, entre los años 1999 y 2001, la cooperación se amplió con la finalidad de apoyar el esfuerzo de transformación institucional iniciado por el Ejecutivo Nacional en el sector social, orientado a crear un nuevo modo de gestión pública capaz de promover la generación de condiciones que posibiliten el disfrute por parte de los ciudadanos de los derechos sociales establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela aprobada en Diciembre de 1999.

Durante el 2002, la GTZ inició un Proyecto de Cooperación Técnica con el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) de la República Bolivariana de Venezuela, con el objetivo de desarrollar actividades de asesoría orientadas al fortalecimiento de las capacidades institucionales del Ministerio para ejercer la rectoría de las políticas orientadas al mejoramiento de las condiciones de calidad de vida y salud, en el marco de una gestión intersectorial, descentralizada y participativa.

El Presente Documento de Trabajo forma parte de los productos elaborados en el marco del referido Proyecto de Cooperación convenido entre la GTZ y el MSDS. Su publicación responde a la finalidad de divulgar los resultados de dichas asesorías, ello con el objeto de posibilitar la reflexión y la movilización en torno a los temas de la reforma institucional del sector.

La reproducción total o parcial de este documento es totalmente permitida siempre que se establezcan las debidas referencias de su(s) autor(es) y de las instituciones auspiciantes.

3

Indice

Introducción Sección I

La Estrategia de Promoción de la Calidad de Vida y sus implicaciones para la formulación e implantación de Políticas Públicas.

Sección II

Propuesta metodológica para la definición de los Proyectos de Protección y Desarrollo de Autonomías.

Sección III

Metodología para la elaboración de los Planes Operativos Anuales vinculados con la Estrategia de Promoción de la Calidad de Vida.

Glosario de términos

Referencias Bibliográficas

4

Introducción El trabajo que se presenta a continuación recoge un conjunto de reflexiones y definiciones teóricas y metodológicas sobre la planificación y la gestión de políticas públicas, a partir del análisis de la estrategia de promoción de la calidad de vida. Su origen está ligado al trabajo desarrollado en el marco del Proyecto “Reforma del Sistema de Seguridad Social – Venezuela” emprendido por el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) y la Agencia de Cooperación Técnica de la República Federal Alemana (GTZ).

La información desarrollada está dividida en tres secciones, a saber.

• En la primera, se efectúa un esbozo general sobre las implicaciones que tiene la estrategia de promoción de la calidad de vida para la formulación e implementación de políticas públicas. Se abordan aspectos tales como: importancia de los determinantes históricos, sociales, culturales, políticos y económicos para la formulación e implementación de las políticas públicas, además de los arreglos institucionales requeridos.

• En la segunda, se plantea una propuesta metodológica para la definición de proyectos de protección y desarrollo de autonomías, entendidos como instrumentos de orientación estratégica y operacionales, para la elaboración de propuestas de acción y de transformación en distintos ámbitos de aplicación de la Política Social, dirigidas a garantizar derechos sociales de forma universal en un marco de equidad, con fundamento en la transectorialidad, la transdisciplinariedad y la participación.

• En la tercera, se presenta una metodología para la elaboración de los planes operativos anuales vinculados con la estrategia de promoción de la calidad de vida; la cual consta de diez pasos, a saber: 1) Identificación de necesidades sociales insatisfechas; 2) priorización de necesidades sociales insatisfechas; 3) identificación de las causas de las necesidades sociales insatisfechas; 4) selección de causas críticas; 5) cruce de necesidades sociales insatisfechas y ofertas actuales; 6) definición de los objetivos de desarrollo del plan; 7) definición de los objetivos de los proyectos del plan; 8) enunciado de las operaciones; 9) definición del alcance de las operaciones, e 10) identificación y planificación de actividades por operaciones.

Este documento pretende facilitar elementos para el debate político y conceptual sobre la formulación y ejecución de políticas públicas, así como, ofrecer a gestores públicos de distintos ámbitos gubernamentales, y al público en general, algunas herramientas metodológicas para el diseño de proyectos estratégicos y la formulación de planes operativos, desde la perspectiva integradora que propone la estrategia de promoción de la calidad de vida, enfatizando su formación a partir de las necesidades vinculadas a la calidad de vida de los diferentes grupos sociales que integran la sociedad, considerándolas derechos que deben ser garantizados en forma universal, sin discriminación alguna por razones de procedencia social, género, edad u origen étnico, lo que supone superar un conjunto de barreras que históricamente han impedido su satisfacción por causa de las inequidades existentes en la sociedad.

5

Sección I.

La Estrategia de Promoción de la Calidad de Vida y sus implicaciones para la formulación e implantación de Políticas Públicas.1

Esta sección presenta una reflexión general sobre los desafíos de la formulación e implantación de políticas públicas, a partir de lo propuesto por el enfoque promocional de calidad de vida, tomando en cuenta el conjunto de factores políticos, económicos, culturales, sociales e institucionales que están en juego en sociedades con profundas desigualdades sociales, como las latinoamericanas, y particularmente, en Venezuela; aportando elementos para un debate político, conceptual y metodológico sobre el tema.

La formulación e implantación de políticas públicas2 en América Latina y el Caribe ha cobrado en los tiempos que corren, un renovado interés. Los altos índices de pobreza3 y de desigualdad aún presentes en la región, así como, los cambios políticos que con inusitada rapidez están ocurriendo, así lo determinan. La toma del poder por factores progresistas en Venezuela, Brasil, Ecuador y Argentina, enarbolando banderas de redención social y de combate a fondo de las injusticias sociales, plantea un enorme desafío a quienes desde el Estado y la sociedad deben asumirlas, bien porque se sienten comprometidos políticamente con las fuerzas triunfantes o porque entienden la necesidad de avanzar hacia una sociedad más justa. En este marco, y aceptando el desafío, la estrategia de promoción de la calidad de vida intenta dar una respuesta novedosa e integral.4

La experiencia nos ha enseñado que para la formulación e implantación de políticas públicas exitosas, es preciso tener en cuenta datos5 reales, (o los más cercanos posibles), sobre la sociedad en su conjunto o de aquella parte de ella que se pretende transformar, en lo relativo a sus patrones culturales, sociales, económicos, religiosos, políticos e institucionales. No bastan el “yo creo”, “yo supongo”, la pura voluntad, los buenos deseos, o las argumentaciones técnicas basadas en cuerpos teóricos de moda, o las estrategias diseñadas asépticamente en oficinas ministeriales nacionales y de

1 Sección elaborada por el Politólogo Gilberto Pérez. 2 “Las políticas públicas comprenden la vasta gama de decisiones, programas, proyectos y demás actividades del Estado en todos los niveles de gobierno”, Kelly, Janet. En Políticas Públicas en América Latina: Teoría y práctica, Ediciones IESA, Caracas, 2003, Pág., 2. 3 En el informe global sobre desarrollo humano 2003, editado por el PNUD, titulado, Los objetivos de desarrollo del milenio: Un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza, se lee: “En cuanto a la situación de Latinoamérica y el Caribe, aunque los indicadores de desarrollo humano de estos países se han acercado a los niveles de los desarrollados, la década de los noventa muestra un crecimiento económico lento y un leve crecimiento de la pobreza. Según el informe, de las naciones de “prioridad”, cuatro se encuentran en la región: Haití, de “máxima prioridad”, Venezuela, Bahamas y República Dominicana, “alta prioridad”. 4 “La estrategia de promoción de la calidad de vida es el esfuerzo colectivo que busca la preservación y desarrollo de la autonomía de individuos y colectividades para hacer efectivo los derechos sociales, entendiendo por autonomía la capacidad de decidir y materializar proyectos de vida de acuerdo con necesidades, lo cual dependerá del acceso y distribución equitativa de oportunidades a una buena calidad de vida. Promoción significa elevar o mejorar las condiciones de vida, iniciar o adelantar una cosa procurando su logro, es la acción o efecto de moverse hacia la superación de los problemas”. D’ Elia, Yolanda (Coordinadora). Estrategia de Promoción de la Calidad de Vida. La Construcción de Políticas Públicas por la Calidad de Vida desde una Perspectiva de Derecho y Equidad, Agencia de Cooperación Alemana (GTZ), Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Caracas, 2002, pág. 9. 5 Asumimos aquí por dato su acepción más conocida: “Hecho o noticia previos que permiten conocer o deducir algo.” Grijalbo, Diccionario Enciclopédico, Ediciones Grijalbo, Barcelona, 1994.

6

organismos multilaterales; y por qué no decirlo, tampoco basta la posesión pura y simple del poder. También, es necesario involucrarse decididamente con quienes están afectados por los problemas, verlos como sujetos capaces de intervenir en la concepción y en la ejecución de las políticas que habrán de mejorar sus condiciones y calidad de vida. El funcionario o el asesor todo poderoso, aquel que se la sabe todas, el que dice controlar todas las variables para el diseño de las políticas (y cree que sólo eso es suficiente para una implantación adecuada) no tiene cabida en un contexto como el vigente, caracterizado por la insurgencia del ciudadano común tras la búsqueda del cumplimiento efectivo de sus derechos sociales y políticos.

Vale destacar un artículo6 publicado recientemente, por cuanto está en consonancia con lo dicho anteriormente, donde señala tres aspectos como factores críticos de éxito en la implementación de las políticas públicas, a saber: 1) El compromiso de los funcionarios responsables, entendiendo por tal la

identificación plena con los objetivos de la política y con los mecanismos diseñados para su alcance;

2) La apertura a la participación de los beneficiarios en el diseño, ejecución, control y seguimiento de la política, con miras a otorgarle mayor transparencia, legitimidad y correspondencia con las necesidades de la gente, y;

3) Las relaciones interorganizacionales de los entes encargados de la prestación de los servicios y ejecución de los programas, lo cual alude a la indispensable coordinación intra e intersectorial7 de las distintas instancias involucradas en la atención de una necesidad específica, partiendo de la premisa de que su tratamiento idóneo supone la combinación virtuosa de distintas acciones.

Y, agreguemos nosotros, un cuarto aspecto, la eliminación de nuestras mentes del “cortoplacismo”, esa terrible desviación que nos impele a querer obtener resultados de forma inmediata, sin entender que la gravedad y la complejidad de los males sociales que nos afectan requieren para su erradicación, intervenciones de mediano y largo plazo. Hay que interiorizar, pues, la certeza de que sólo es posible lograr cambios profundos, sí somos capaces de mantener en el tiempo la ejecución de las políticas, y no sus cambios constantes por meros caprichos o prejuicios ideológicos.

Asimismo, la experiencia aconseja que pareciera conveniente tener siempre como invitada permanente a la “señora prudencia”. Ella nos recordará, y nos hará conocer y comprender, que los cambios profundos que aspiramos surjan de la aplicación de las políticas, se logran de manera progresiva, delimitando problemas, validando instrumentos e hipótesis, corrigiendo errores, que faciliten ir consolidando posiciones. A menudo, apostar a cambiar todo de una vez (por ejemplo, al sector salud, al sector educación, al sector cultura) termina en una gran frustración, cuando no en un enorme fracaso, que seguramente en lo sucesivo impedirá retomar de nuevo la senda, o lo hará mucho más difícil, ya que habremos sembrado obstáculos, transmitido pesimismo y desaliento en los involucrados, además de haber usado recursos que jamás

6 Barrios, Armando y González, Rosa: En busca de un mejor gobierno ¿Cómo acercarse al ciudadano? En Políticas Públicas en América Latina: Teoría y práctica, Janet Kelly, (Coordinadora) Ediciones IESA, Caracas, 2003, pp. 222-223 7 Aprovechemos para indicar que en la estrategia de promoción de la calidad de vida, no se habla de intersectorialidad sino de transectorialidad…“entendida como la búsqueda de respuestas que exige el sujeto para ser transformado, venciendo la fragmentación y el parcelamiento. La transectorialidad es convocar a las diferentes instituciones y organizaciones, públicas y privadas, trabajadores y trabajadoras y comunidades, con incidencia en los determinantes de la calidad de vida y crear los espacios de diálogo y concertación necesarios para fortalecer la justicia social”. Tomado de: D’Elia, Yolanda (coordinadora), De Negri, Armando y otros: La Estrategia de Promoción de la Calidad de Vida. La Construcción de Políticas Públicas por la Calidad de Vida desde una Perspectiva de Derecho y Equidad, Agencia de Cooperación Alemana (GTZ), Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Caracas, 2002, Pág., 24.

7

recuperaremos. Conviene más, ir logrando éxitos parciales que nos mostrarán el manejo pertinente de los procesos organizativos, financieros, administrativos y políticos, antes de expandir la ejecución de las políticas. Esto no significa en modo alguno dejar de pensar en lo estratégico8, por el contrario, nos obligará a tenerlo siempre presente, porque, a fin de cuentas lo táctico es hijo de lo estratégico.9

A estas alturas, algún lector prevenido seguramente se preguntará ¿Y el dinero de que disponemos, acaso no importa? Sí y mucho. Pero hay que estimarlo en su verdadera naturaleza, es decir, más como un medio, que como una restricción a la que nos proponemos hacer o alcanzar. Antes que pensar en el dinero disponible, debemos analizar a profundidad la necesidad social a la cual daremos respuesta en el contexto de la política a implementar, su complejidad, su gravedad, los grupos sociales que están siendo afectados, el lugar que ocupa en la estrategia trazada. Si no procedemos de ésta forma, seguiremos prestando servicios públicos limitados, repitiendo año tras año las mismas ofertas, tal vez un poquito ampliadas, pero siempre las mismas ofertas no ajustadas por consiguiente a las verdaderas necesidades sociales de las comunidades.

En pocas palabras, primero debemos estimar las necesidades10 y luego proponer las ofertas. Al respecto, veamos lo que nos dice Armando De Negri de lo que ha acontecido en América Latina:

“Infelizmente a lo largo de los últimos 20 a{os, por una serie de presiones internacionales, de acuerdos, impuestos, etc., nuestro razonamiento de las políticas públicas empieza ya por el horizonte limitado de los recursos disponibles. Entonces, hay una inversión peligrosa donde los espacios más duros de la gestión, de la administración, por ejemplo, Ministerio de Hacienda, Ministerio Central de Planificación y Presupuesto, etc., definen reglas que nos limitan ya en nuestra capacidad de pensar estratégicamente; y nosotros nos acomodamos a eso, porque finalmente eso también es muy confortable, porque si yo me retiro para posiciones que previamente me están asignadas, me quedo en una posición donde mis incapacidades estás justificadas por elementos externos. 11

Particularmente, para la estrategia de promoción de la calidad de vida el norte es el efectivo cumplimiento de los derechos sociales con universalidad y con equidad, esto es, garantizar la materialización de los derechos sociales a todas las personas sin ningún tipo de discriminación, al tiempo que se enfrenta la desigualdad social y la injusticia. Y esto exige, sin duda, una reorientación de la práctica de la inversión social

8 “En un sentido más preciso, las tácticas pueden surgir a cualquier nivel. Son los realineamientos de corta duración, son ajustables y asumen la acción y la interacción que las fuerzas contrarias usan para lograr metas específicas después de su contacto inicial. La estrategia define una base continua para enfocar esos ajustes hacia propósitos más ampliamente concebidos”. Tomado de: Brian, James: Estrategias para el cambio. En Mintzberg, Henry y otros: El proceso estratégico, conceptos, contextos y casos, Prentice-Hall Hispanoamérica, México, 1997, Pág. 8. 9 Para una revisión amplia de estos argumentos, véase el muy interesante artículo de Ramón Piñango: Políticas públicas para orientar el rumbo de un país. En Políticas Públicas en América Latina: Teoría y práctica, Janet Kelly, (Coordinadora) Ediciones IESA, Caracas, 2003, pp. 249-280 10 Necesidad social en la perspectiva de la estrategia de la calidad de vida se define, …”como todo aquello que permite alcanzar aspiraciones, deseos y expectativas de calidad de vida y que, garantizadas como derechos humanos y sociales, deben ser el principal objeto de respuesta de los entes que tienen a su cargo la gestión pública a través de políticas universales y orientadas por la equidad”. D’ Elia, Yolanda (Coordinadora). Estrategia de Promoción de la Calidad de Vida. La Construcción de Políticas Públicas por la Calidad de Vida desde una Perspectiva de Derecho y Equidad, Agencia de Cooperación Alemana (GTZ), Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Caracas, 2002, pág. 18. 11 De Negri, Armando: El plan estratégico social, Instituto de Altos Estudios Arnaldo Gabaldón. Mimeo (trascripción de conferencia dictada en el marco del Programa Permanente de Educación en Políticas de Salud y Desarrollo Social) Estado Aragua, Venezuela, 2002, pp. 2-3

8

(o de la desinversión) que hasta ahora se ha venido ejecutando en términos generales en América Latina y El Caribe, la cual, lejos de disminuir la pobreza y la desigualdad, la ha aumentado. Hay que agenciar recursos para la prestación de servicios públicos y la inversión en áreas fundamentales para el desarrollo, salud, educación, saneamiento, agua potable, vivienda, vialidad, seguridad social, electricidad, transporte. Si esto se convierte en un propósito auténtico, que oriente las actuaciones gubernamentales y las de sus bases de apoyo social y político, los esfuerzos y la creatividad para conseguir los recursos se multiplicarán. Mientras eso no ocurra, seguirán las quejas y las lamentaciones por la falta de recursos y la repetición al infinito de las viejas mañas administrativas.

¡Ah! El detalle que faltaba ¿En el proceso de definición y de ejecución de las políticas públicas, nadie se opone? El que diga que no, es un caso incurable de soñador empedernido, por decir lo menos. Por supuesto que tendremos oponentes, algunos inclementes y otros no tanto, pero seguro los tendremos. Las burocracias oficiales y los sectores sociales y políticos que se benefician del problema que intentamos eliminar con la implementación de la política, son candidatos fijos a ello. Igualmente, la periferia que los alimenta: contratistas y proveedores corruptos, mafias sindicales, gremiales y de organizaciones de la sociedad civil.

El conflicto, entonces, casi que podemos tenerlo como un axioma, por cuanto toda política pública en cualquier país del mundo, implica necesariamente favorecer a un sector social en detrimento de otro y las sociedades nuestras no van a ser la excepción, más cuando arrastramos un gigantesco déficit social que para reducirlo exige afectar los intereses de sectores minoritarios tradicionalmente privilegiados por las políticas estatales. De suerte, que el consenso no siempre va a ser posible, habrá en no pocos momentos que forzar la barra. Pero también, justo es decirlo, encontraremos oponentes bien intencionados, con otra visión sobre el problema a enfrentar, que nos pueden sugerir vías alternas o alertarnos sí estamos incurriendo en desviaciones. En todo caso, lo que no debemos dejar pasar por alto es, que por más que propaguemos insistentemente por todos los medios posibles que nuestra política es justa, ello no basta. Se necesita algo más que eso, que en términos gruesos se reduce a neutralizar a los oponentes y a ganar aliados, éstos últimos, mientras sean más, mejor, nunca sobrarán.

¿Y cómo sabemos sí lo que estamos haciendo va bien o está en la dirección correcta? Hay que evaluar. Pero no como tradicionalmente se ha hecho, ya que se evalúa solamente al final de la ejecución de la política, cuando la mayoría de las veces ya no hay nada que hacer y todo se reduce a buscar desesperadamente justificaciones a las desviaciones en los objetivos y metas trazadas. La evaluación hay que concebirla como un continuo que abarca desde el momento de la definición de los objetivos, las metas, los indicadores, las actividades, los recursos, la población beneficiaria, las fuentes de información, hasta los momentos de ejecución y finalización de la política. Y por supuesto, para ser coherentes con lo que venimos planteando, no hay que concebirla como una actividad propia de burócratas o de funcionarios públicos, sino que en ella deben participar los beneficiarios y todos aquellos que estén interesados en tanto ciudadanos. Si la entendemos así, cumplirá la finalidad para la cual está prevista, que no es otra que servirnos de brújula para introducir correctivos y alcanzar eficiencia y eficacia en la utilización de los recursos públicos.

9

Los Arreglos Institucionales. Tal como hemos venido señalando, importa mucho para el éxito de la concepción y de la implementación de las políticas públicas la participación de los ciudadanos y la coordinación entre los distintos actores gubernamentales, es preciso pensar en los arreglos institucionales que las hagan posibles. En este sentido, adquieren especial trascendencia todos aquellos convenios que puedan hacerse, bien sea entre las organizaciones comunitarias de base (sin importar su denominación) y los organismos gubernamentales nacionales, estadales o locales, utilizando formas jurídicas o políticas diversas (cogestión, autogestión); así como, entre los distintos niveles de gobierno, donde la descentralización, entendida como la transferencia de competencias, servicios y funciones entre distintos niveles de gobierno, es el esquema mayormente aplicado en el presente para regular las relaciones intergubernamentales en el diseño e implementación de las políticas públicas.

Si compartimos a plenitud la estrategia de promoción de la calidad de vida, entonces aceptamos y valoramos como buena la participación ciudadana, pues ésta es uno de sus elementos integrantes. Sobre todo, la participación de los sectores sociales afectados grandemente por situaciones de pobreza y de desigualdad. Revertir esos males sociales, pasa necesariamente porque la voz de esos sectores comience a escucharse y a ser tomada en cuenta en los espacios político-institucionales donde se decide el qué, el cómo, el quién, el cuándo y el dónde de la distribución de los recursos públicos. En orden a este planteamiento, hay que librar una dura batalla contra quienes se resisten, contra quienes proclaman la participación ciudadana, como dice el dicho popular, “de los dientes pa´fuera”, contra quienes han terminado por creerse que los recursos públicos son para su manejo discrecional. En síntesis, hay que enfrentar el postulado del “a mí no me da la gana, ¿y qué?”, tan común en la conducta de algunos funcionarios públicos cuando se trata de impedir o negar la participación ciudadana, a pesar de que esté expresamente prescrita en la constitución, leyes y reglamentos del país. Pero, advirtamos, que ésta conducta no sólo está presente en funcionarios gubernamentales, también lo está en líderes políticos, sociales y gremiales representantes de diferentes posturas ideológicas y partidistas.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) recoge a la participación ciudadana como un eje transversal de su estructura12. Por esta razón, en ella abundan numerosos instrumentos que abren las puertas a la participación ciudadana en los ámbitos, nacional, regional y local13. En lo que respecta a la participación ciudadana en la gestión de servicios públicos y en la conformación de políticas públicas, los siguientes artículos son de especial relevancia:

• El artículo 62 establece que: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución, y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo.

12 “De 350 artículos de la constitución de 1999, 130 se relacionan directa o indirectamente con el tema de la participación y 31 se refieren a diferentes acepciones o nociones de participación, niveles y medios para participar”… D’ Elia, Yolanda (Coordinadora). Estrategia de Promoción de la Calidad de Vida. La Construcción de Políticas Públicas por la Calidad de Vida desde una Perspectiva de Derecho y Equidad, Agencia de Cooperación Alemana (GTZ), Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Caracas, 2002, pág, 14 (Nota al pie) 13 Para una revisión exhaustiva de las inmensas posibilidades que en materia de participación ciudadana ofrece la CRBV, Véase: Renaud, Coromoto (Coordinadora) Colmenares, María y otros: La Participación de la Sociedad Civil en la Constitución de 1999. Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS), Caracas, 2002. En especial, revísense los artículos de Luis Salamanca y Luis Gómez Calcaño.

10

Es obligación del estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”.

• El artículo 184 postula la posibilidad de que Estados y Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, lo cual incluye los servicios de salud, educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales y urbanas, entre otros. Además, dichas organizaciones podrán formular propuestas de inversión para que sean incluidas en los planes de Estados y Municipios, participar en la economía regional y local a través de variadas formas asociativas y en la gestión de las empresas públicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios, así como crear, empresas comunales de servicios.

Finalmente, éste artículo, profundiza la noción de descentralización al indicar en su numeral 6: “La creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales”

Con base en estos dos artículos, la ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), institución adscrita al Ministerio de Planificación y Desarrollo, y la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados y el Distrito Metropolitano de Caracas Derivadas de Minas e Hidrocarburos (LAEE), cuya aplicación es responsabilidad del Ministerio del Interior y Justicia, fueron reformadas en el año 2000 para incluir la posibilidad de que las comunidades, a través de sus expresiones organizadas, pudieran acceder a recursos financieros para la ejecución de proyectos de su interés14. Estas reformas dispusieron que las comunidades organizadas tendrán derecho para el financiamiento de proyectos, al menos al 20% de los recursos asignados anualmente a gobernaciones y alcaldías por concepto de FIDES Y LAEE.

De esta manera, se comienzan a sentar las bases para hacer realidad los preceptos constitucionales citados, atendiendo a uno de sus puntos neurálgicos, el financiamiento. Los proyectos objeto de financiamiento pueden ser de naturaleza productiva, de descentralización o cogestionarios (salud, educación, cultura, deporte, vivienda, programas sociales, ambiente, etc.), sociales y de preinversión. No obstante, el uso que las comunidades organizadas han hecho de esta posibilidad, hasta ahora no ha sido el esperado, es decir, la ejecución de estos recursos por parte de ellas ha sido limitada y esto tiene que ver en nuestra opinión, básicamente con dos razones: la poca difusión sobre la existencia de tal posibilidad y la debilidad técnica presente en un gran número de organizaciones comunitarias para la formulación de proyectos de inversión social.

En lo que respecta a la descentralización político-territorial, entre las ventajas que posee se pueden mencionar las siguientes:

14 El FIDES tiene por objeto promover la descentralización administrativa, la solidaridad interterritorial y el desarrollo de los Estados y los Municipios, así como propiciar la participación ciudadana para el mejor logro de tales fines (Art. 1 ley del FIDES). Se define como asignación económica especial derivada de las minas e hidrocarburos, la constituida con el equivalente de un porcentaje mínimo de 25% del monto de los ingresos fiscales recaudados, durante el respectivo ejercicio presupuestario, por conceptos de tributos contemplado en la ley de hidrocarburos y la ley de minas, una vez deducidos de dichos ingresos el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional (Art. 2 LAEE).

11

√ Permite mejorar la eficacia y la eficiencia de la administración pública en la prestación de los servicios, al estar los decisores más cerca de las realidades locales y de las necesidades de la gente;

√ Promueve la participación ciudadana, pues al prestarse los servicios localmente los ciudadanos y sus diversas expresiones organizativas tendrán mayores posibilidades de involucrarse en su gestión;

√ Promueve la participación del liderazgo local y regional y al mismo tiempo la evaluación de su desempeño por parte de los ciudadanos; y,

√ Aumenta los ingresos regionales por cuanto incentiva la participación de empresarios y mano de obra local en la administración pública.

Sin embargo, no todo es color de rosa. La descentralización también tiene sus desventajas, entre las cuales se pueden señalar las siguientes:

√ Crear disparidades regionales o acentuar las existentes, ya que aquellas regiones con mejores disposiciones materiales y organizativas avanzarán más rápido que aquellas que tienen un mayor nivel de atraso en esos aspectos;

√ Generar oposición en sectores tradicionales de poder del nivel central, y de los regionales y locales vinculados a ellos, por temor a perder privilegios en la contratación de los servicios y en la compra de bienes y suministros;

√ Deteriorar los servicios públicos si no se poseen los conocimientos, habilidades y estructuras organizativas requeridas para su prestación en el ámbito regional o local;

√ Descoordinación entre los niveles de gobierno en la ejecución de las competencias y servicios transferidos;

√ Concentrar el ejercicio del poder en las elites regionales o locales, bloqueando así la participación de los ciudadanos y de sus formas organizativas;

√ Extensión del clientelismo y del populismo.

Es por esas causas, que en el diseño de los procesos de descentralización se debe ser extremadamente cuidadoso, de forma tal de poder potenciar al máximo sus ventajas y disminuir sus desventajas. Para ello, es primordial centrar la atención en el establecimiento de:

a) Una distribución adecuada de responsabilidades para la administración de los servicios entre los distintos niveles gubernamentales atendiendo a sus capacidades y vocación;

b) Una estructura fiscal equilibrada en los ingresos y en los gastos;

c) Mecanismos transparentes y eficaces para la elección y remoción de las autoridades regionales y locales;

d) Canales de participación ciudadana para hacer posible el control sobre la gestión gubernamental;

e) Mecanismos de compensación territorial para brindar apoyo a las regiones y localidades menos favorecidas;

f) Programas de formación del recurso humano y de provisión de asistencia técnica para una adecuada prestación de los servicios por parte de los gobiernos subnacionales; y

12

g) Mecanismos de coordinación intergubernamental para otorgar coherencia a la actuación de los distintos niveles de gobierno en el territorio.

De los puntos mencionados anteriormente, el referido a los mecanismos de coordinación intergubernamental tiene crucial importancia por cuanto va a permitir la negociación o concertación de políticas generales y de programas y proyectos específicos entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, proporcionando orden, celeridad y coherencia a la descentralización. La ausencia de tales mecanismos o un funcionamiento inadecuado de los existentes, pueden generar situaciones anárquicas que afecten severamente la legitimidad del sistema político como un todo, al no darse respuestas oportunas a las necesidades de la población y no disponerse de canales adecuados para la resolución de conflictos, los cuales siempre van a estar presentes en procesos tan complejos cuando de lo que se trata es de traspasar poder de una instancia territorial a otra.

En la CRBV, están previstos varios de estos mecanismos: √ El artículo 185, pauta la creación del Consejo Federal de Gobierno (CFG) “como

órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencias de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios”, al cual se adscribe un Fondo de Compensación Territorial.

√ El artículo 166 estatuye los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (CEPCPP) y,

√ El artículo 182 a los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP).

Sin embargo, algunos no han comenzado a funcionar de acuerdo con lo previsto en la Constitución; este es el caso del CFG, cuya ley de creación aún esta en proceso, habiendo sido aprobada en primera discusión en la Asamblea y luego sometida a consulta de Gobernadores y Alcaldes en Julio de 2003, según información suministrada por la Comisión de Participación Ciudadana de la Asamblea Nacional. Otros todavía están en proceso de conformación, tal es el caso de los CLPP. Hasta junio del 2003, según declaración de José Antonio Abad15, Director de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior y Justicia a la periodista Olga Maribel Navas, del diario Últimas Noticias, los CLPP han sido instalados en 168 de los 335 municipios existentes, a pesar de que la Ley que norma su funcionamiento fue publicada en gaceta oficial en junio de 2002. Su conformación en algunos municipios del país a generado intensas polémicas, como en el de Libertador, en el Área Metropolitana de Caracas16. También, se ha mencionado que la oposición que algunos Alcaldes y Concejales hacen a la constitución de los CLPP se debe, a que los perciben como gobiernos paralelos y no como aliados potenciales para el impulso del desarrollo local. En cuanto a los CEPCPP, han sido instalados en la casi totalidad de los Estados del país, según lo normado en su ley de creación, publicada en gaceta oficial en agosto de 2002, sin mayores contratiempos.

15 Diario Últimas Noticias, Caracas, 06-06-03. Pág., 7. 16 “Si tengo que pagar una multa porque hay un grupo de concejales incapaces, estoy dispuesto a hacerlo, pero garantizaré al pueblo de Caracas que el Consejo Local de Planificación Pública no va ser un mamotreto, sino un instrumento de planificación de la gente”. “Así respondió el alcalde Freddy Bernal al anuncio de que deberá pagar una multa de Bs. 38 millones de su propio bolsillo por estar en mora con la conformación de los CLPP”. (Martes, 22 de julio de 2003, pág. 4, diario Últimas Noticias)

13

Abundemos un poco más sobre los dos últimos mecanismos reseñados para visualizar su relevancia como medios de coordinación intergubernamental, así como, de participación comunitaria.

√ Según el artículo 1 de la ley de los CEPCPP, éstos son en cada Estado el órgano rector de la planificación de las políticas públicas, a los fines de promover el desarrollo armónico, equilibrado y sustentable. En su composición, intervienen representantes de todos los niveles de gobierno, de todas las instancias legislativas y de las comunidades organizadas (Art. 6).

Entre sus competencias (Art. 9) destacan: discutir, aprobar y modificar el plan de desarrollo estadal, establecer y mantener la coordinación y la cooperación con los niveles de gobierno nacional, estadal y municipal en lo atinente al diseño y ejecución de los planes de desarrollo; formular recomendaciones y observaciones a los planes de desarrollo local de acuerdo con los planes de desarrollo estadal; emitir opinión sobre programas y proyectos presentados al FIDES por el gobernador o gobernadora; proponer ante el consejo legislativo estadal la transferencia de competencias y servicios desde los estados hacia las comunidades organizadas.

√ En lo que concierne a los CLPP, a nuestro juicio permitirían desencadenar un proceso organizado de planificación de abajo hacia arriba, por cuanto éstos tendrán a cargo todo el proceso de definición y de priorización de la inversión en el ámbito local, en correspondencia con los lineamientos nacionales y estadales de desarrollo, al tiempo que son también un mecanismo para la participación comunitaria protagónica. En la composición de los CLPP, los representantes de las comunidades organizadas, de acuerdo con la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, siempre serán mayoría, ya que:

El artículo 3, sanciona que: “El Consejo Local de Planificación Pública para el cumplimiento de sus funciones, estará conformado por: 1) Un presidente o presidenta que será el alcalde o alcaldesa, 2) los concejales y concejalas del Municipio, 3) los presidentes o presidentas de las juntas parroquiales y 4) el o los representantes de organizaciones vecinales de las parroquias, el o los representantes por sectores de las organizaciones de la sociedad organizada de y el o los representantes de las comunidades o pueblos indígenas, donde los hubiere. Estos representantes, serán elegidos como lo dispone el artículo 4 de esta ley, en un número igual a la sumatoria más uno de los integrantes mencionados en los numerales 1 al 3 de este artículo”…

Asimismo es digno de resaltar que también en la ley de los CLPP se dispone en el artículo 14, que las alcaldías están en la obligación de darle curso a los proyectos que las comunidades organizadas presenten, con cargo a los porcentajes de las asignaciones que correspondan a éstas por concepto de leyes que otorguen y transfieran recursos para las comunidades organizadas.

Para la estrategia de promoción de la calidad de vida, la descentralización es fundamental. Promover calidad de vida, comporta el desarrollo de acciones que forzosamente requieren la intervención de forma concertada y coordinada de varias agencias gubernamentales pertenecientes, la mayoría de las veces, a distintos niveles político-territoriales. Ello es insoslayable, por cuanto si lo que se pretende es alcanzar calidad de vida actuando en los múltiples determinantes que generan las necesidades sociales, y no la simple prestación de un servicio específico visto de manera aislada, ello amerita la convergencia de distintos saberes, de especialidades y de recursos

14

financieros y organizacionales que no suelen estar concentrados en un sólo nivel de gobierno.

En consonancia con lo anteriormente expuesto, pensemos, por ejemplo, lo que significa proveer salud. Pero no provisión de salud en el sentido tradicional, que se traduce en la simple atención médica a un paciente en algún establecimiento de servicios de la red, al cual, dependiendo de la dolencia se lo hospitaliza o se lo envía para su casa. Hablamos de salud, bajo la concepción de la calidad de vida, vista como el producto de un conjunto de determinantes que trascienden lo estrictamente biológico, es decir, la condición de tener o no tener salud va a estar mediada por la posibilidad de disponer de: agua potable, saneamiento, vivienda confortable, educación, recreación, seguridad social, empleo. Y también va a estar mediada, aunque suene extraño a algunos oídos, por la participación social y política de las personas.

Al respecto, veamos lo recogido en el informe sobre desarrollo humano 2003 ya citado, y que muestra dramáticamente lo que estamos planteando:

“En los años 90, el número de niños muertos por diarrea causada por la falta de agua y saneamiento superó a las víctimas de conflictos armados registrados desde la segunda guerra mundial. Además, la mitad de las camas hospitalarias del mundo están ocupadas por pacientes con enfermedades transmitidas por el agua, lo que significa que están utilizando servicios sanitarios caros para tratar enfermedades que podrían prevenirse fácilmente.” 17 (…)

“Hasta el 20% de las enfermedades que afectan a los países en desarrollo puede deberse a factores de riesgo ambiental (tal y como sucede con la malaria y las infecciones parasitarias). Las medidas preventivas para reducir tales peligros son tan importantes como el tratamiento en sí y a menudo son más rentables.”18…

Buena parte de los servicios que hemos mencionado, deben y pueden ser prestados por los gobiernos regionales y locales,19 sobre todo por éstos últimos, en el marco de las llamadas competencias concurrentes o compartidas, que es cuando los distintos niveles político-territoriales intervienen en la gestión de una determinada competencia. Pero ello amerita, y retomemos lo mencionado anteriormente, una adecuada distribución de funciones o responsabilidades. Un criterio general para esa distribución, puede extraerse a partir de la experiencia de algunos países pioneros en esta materia:

…“muchas de las funciones de ámbito nacional exigen una prestación uniforme y normalizada por parte de una autoridad central. Algunos ejemplos de éstas son la defensa, la política exterior, la regulación monetaria y el mantenimiento de normas nacionales en cuanto a educación primaria, vacunaciones y otras intervenciones de salud pública. El gobierno central puede encargarse mejor de tareas que impliquen economías de escala y que precisen de una mayor financiación y de una regulación más fuerte (como la formación, la supervisión, la asistencia técnica y las instalaciones que precisan fuertes inversiones de capital)”20.

17 Informe Global sobre Desarrollo Humano 2003. Los objetivos de desarrollo del milenio: Un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza. Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2003, pág. 104 18 Op.cit, pág. 125 19 La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 178, señala como competencias del Municipio, entre otras, las siguientes: Vivienda de interés social, servicio de transporte público urbano de pasajeros, protección del ambiente, aseo urbano y domiciliario, salubridad y atención primaria en salud, servicios de protección a la infancia, a la adolescencia y a la tercera edad, educación preescolar, servicios de integración familiar del discapacitado, servios de electricidad, gas y agua potable, alcantarillado, canalización y disposición de aguas servidas. 20 Informe Global sobre Desarrollo Humano 2003. Los objetivos de desarrollo del milenio: Un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza, pág. 138

15

Con relación a este mismo tópico, Barrios y González,21 considerando un conjunto de competencias proponen el siguiente esquema de distribución de funciones entre los niveles político-territoriales, según sean éstas de dirección estratégica y de regulación o de prestación de servicios y/o ejecución de programas públicos:

Tendencias en la asignación de funciones entre niveles de gobierno22

Competencias Políticas / Control Prestación / Gestión

Defensa nacional C C

Asuntos fronterizos C C, M

Política fiscal C, E, M ---

Regulación de servicios C E, M

Educación C E, M

Salud C, E, M

Programas sociales C, E, M E, M

Policía y orden público C, E, M E, M

Aseo urbano M M

Vialidad urbana C, E, M E, M

C: Gobierno Central E : Gobierno Estadal M: Gobierno Municipal

Concluyamos diciendo que la estrategia de promoción de la calidad de vida en Venezuela desde el punto de vista institucional, tiene el terreno abonado para su pleno desarrollo. Ya hemos visto las inmensas posibilidades que ofrece la Constitución en materia de participación de las comunidades organizadas y de conformación de instancias político-institucionales para la definición, financiamiento, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas públicas acordes con las necesidades de la población, en el marco de un Estado que está obligado a garantizar el cumplimiento de los derechos sociales con universalidad y equidad. Sin embargo, hemos visto que muchas de esas instancias todavía no están funcionando completamente y están enfrentando diversos obstáculos para su instalación definitiva, pero ésta circunstancia no nos debe llevar a su descalificación, a negar sus bondades. El Consejo Federal de Gobierno deberá configurarse para que asuma la misión primordial de imprimir coherencia y armonía al proceso de descentralización. Los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas y los Consejos Locales de Planificación tendrán que terminar de instalarse definitivamente, para cumplir con sus funciones de guías y custodios fundamentales del proceso de desarrollo regional y local en coordinación con el ámbito nacional y de instrumentos por excelencia para viabilizar la participación de las comunidades organizadas en la gestión pública.

Desde luego, también sabemos que nada se alcanzará por obra y gracia del espíritu santo o simplemente porque la ley lo manda23. Recordemos que en materia legal, una

21 Op. Cit. Pág, 227 22 Tomado de: Barrios R., Armando y González, Rosa Amelia. “En busca de un mejor gobierno: ¿Cómo acercarse al ciudadano? En Políticas públicas en América Latina. Teoría y práctica. Janet Kelly. Coordinadora. Ediciones IESA. Pág. 227. 23 “Aprobar una ley apenas implica transitar quizás la mitad del camino en el ciclo de las políticas públicas: dirían algunos expertos que ni siquiera llega a la mitad. Una cosa es dar una orden para que se haga algo y otra es que se ejecute de acuerdo con las expectativas.” …” El problema es universal: si las burocracias pueden frustrar las intenciones de los legisladores en Estados Unidos, ¿Cómo será la situación en América Latina, donde los recursos administrativos son escasos

16

de nuestras nefastas herencias de años de colonización española, es el “se acata pero no se cumple”. La única manera conocida de saber si las leyes sirven o no sirven, es aplicándolas. En el caso que nos ocupa, sabremos si las instancias reseñadas son ó no las adecuadas, cuando entren en total funcionamiento. No obstante, no olvidemos otro aspecto fundamental, la participación de los ciudadanos no se decreta, se concreta cuando se tiene disposición para ella, cuando se la asimila como un valor, cuando estamos dispuestos a practicarla y efectivamente lo hacemos. Asimismo, la participación se hará realidad y pasará a formar parte del espectro institucional, si somos capaces de edificar organizaciones que la tengan como uno de sus principales elementos constitutivos.

Frecuentemente, descargamos las culpas del mal funcionamiento de los servicios en los organismos estatales, sean nacionales, estadales o locales, y nos olvidamos de la responsabilidad que compete a las organizaciones de la sociedad. Muchas de ellas, no cumplen con sus funciones cuando prestan algún servicio en alianza con organismos estatales, ni tampoco las de contraloría social. Lo que nos lleva a destacar la urgencia de fortalecer técnicamente a las organizaciones comunitarias existentes, a propiciar o alentar el surgimiento de otras y a difundir con fuerza la relevancia de participar organizadamente en los asuntos públicos24. Tendremos calidad de vida en la medida que nos involucremos, en la medida que seamos parte de la solución a las ingentes necesidades sociales con criterios de justicia y equidad social.

Enfatizamos el desafío ético que para la formulación e implantación de políticas públicas, señala la estrategia de promoción de la calidad de vida, de dar respuestas a las necesidades sociales de los diferentes grupos que integran la sociedad, sin discriminación alguna, garantizándolas como derechos de todos y todas; lo cual nos obliga a poseer un conocimiento profundo de estas necesidades, tomando en cuenta el estrato social, el género, la edad o el origen étnico de la población, generando procesos de participación que conduzcan a crear capacidades y oportunidades que les permitan transformar la realidad, para superar inequidades hoy fuertemente arraigadas.

y los funcionarios frecuentemente mal preparados? Kelly, Janet : Procesos y Práctica: El ciclo de las políticas Públicas. En Políticas Públicas en América Latina: Teoría y práctica, Janet Kelly, (Coordinadora) Ediciones IESA, Caracas, 2003, pág. 76. 24 Pero, no perdamos de vista esta advertencia…”el asunto de la participación comunitaria en las cuestiones públicas locales se revela más complicado y parece estar más allá, tanto de los buenos deseos constitucionales como del voluntarismo burocrático institucional. Por lo general, cuando hablamos de participación parecemos estar pensando en comunidades homogéneas y de igual nivel de organización y desarrollo. No obstante la realidad es otra. Existimos como país conformado por estados y municipios con distintos niveles de desarrollo económico, social y comunitario. Las comunidades locales al interior de un mismo municipio presentan muchas diferencias y desniveles en términos de organización y desarrollo. De allí que las capacidades e, inclusive, las potencialidades para el efectivo surgimiento de procesos reales y concretos de participación comunitaria, en la gestión de los asuntos públicos, sean distintas, a veces abismalmente distintas entre una comunidad y otra. De la misma manera, parecen ser distintas las condiciones y distintos los momentos para el desarrollo de procesos de participación en el seno de las mismas”. Azuaje, Néstor: El control ciudadano de la gestión local. En elecciones y poder local en la nueva gestión municipal, José Zerpa (Coordinador), Consejo Nacional Electoral, Caracas, 2001, pág 17.

17

Sección II. Propuesta metodológica para la definición de los Proyectos de Protección y Desarrollo de Autonomías.25.

En esta sección se presenta una propuesta para la formulación de “Proyectos de Protección y Desarrollo de Autonomías”, entendidos como proyectos de carácter estratégico que dan contenido y operacionalizan las políticas sociales, en correspondencia con el enfoque de calidad de vida. El propósito es ofrecer a los gestores públicos de distintos ámbitos gubernamentales, y al público en general, elementos conceptuales y metodológicos para abordar su formulación, tomando en cuenta la generación de procesos de concertación a partir de las necesidades sociales de la población.

Es una propuesta para diseñar proyectos estratégicos, en distintos ámbitos de protección y desarrollo de autonomías, partiendo de la determinación de prioridades y del análisis de necesidades sociales, incluyendo la evaluación de la oferta existente para estimar su contribución a la disminución de las brechas sociales detectadas y establecer alternativas de modificación o reorientación.

II.1. Proyectos de Protección y Desarrollo de Autonomías.

En el contexto de la estrategia de promoción de la calidad de vida, los Proyectos de Protección y Desarrollo de Autonomías (PPDA) se conciben como instrumentos para la orientación estratégica y la definición operacional de las propuestas de acción formuladas en distintos ámbitos de la Política Social, dirigidas a garantizar derechos sociales de forma universal, en un marco de equidad, con fundamento en la transectorialidad, la transdisciplinariedad y la participación.

Los PPDA son formulados tomando como punto de partida la identificación y el análisis de las necesidades sociales, así como, su expresión territorial, vistas como derechos sociales de diversos sectores de la población, estudiando el conjunto de factores vinculados a la calidad de vida que afectan o impiden su satisfacción, como consecuencia de las inequidades presentes en el sistema social, relacionadas al género, la procedencia social, la edad o al origen étnico de la población. A partir de allí, se crean respuestas integrales y suficientes que favorezcan el desarrollo de capacidades y la creación de oportunidades para la población, generando autonomía, entendida como la facultad que tienen individuos y colectivos para satisfacer sus necesidades sociales a plenitud, a través del ejercicio de ciudadanía y la corresponsabilidad.

II.2. Marco conceptual. a) Proyecto de Protección y Desarrollo de Autonomías (PPDA)

Se entiende por Proyecto de Protección y Desarrollo de Autonomías (PPDA) a una intervención planificada, constituida por un conjunto coherente, integrado y secuencial de acciones, orientadas a la satisfacción de necesidades sociales, reconocidas como derechos de los diversos grupos de población, sin

25 Esta sección fue elaborada por el Urbanista José Luis Bernardo.

18

discriminación alguna por su procedencia social, género, edad ú origen étnico; mediante la identificación y explicación de brechas sociales en distintos ámbitos y su resolución, a través de una intervención transectorial, transdisciplinaria y participativa. Estos proyectos suponen la estructuración de un abanico de acciones educativas, preventivas, protectoras, restitutivas y rehabilitadoras.

Los PPDA integran y articulan actores, componentes, actividades y recursos, con el propósito de preservar y desarrollar la autonomía de individuos y colectivos mejorando su calidad de vida, a través de respuestas integrales y suficientes a las necesidades sociales bajo criterios de universalidad y equidad.

b) Promoción de la Calidad de Vida Según el Diccionario de la Real Academia Española, el concepto de promoción se refiere a elevación o mejora de condiciones de vida, de productividad, intelectuales, etc.; al inicio o adelanto de una cosa, procurando su logro.

En el contexto de los PPDA, el concepto está vinculado a la creación de oportunidades y al desarrollo de capacidades para satisfacer necesidades vinculadas a la calidad de vida, ofreciendo respuestas que favorezcan la autonomía de individuos y colectivos, así como, el disfrute pleno, universal y equitativo de derechos sociales, dando un nuevo contenido a las políticas sociales.

La promoción de la calidad de vida, como estrategia central para garantizar la satisfacción de necesidades sociales y el disfrute pleno de los derechos, supone actuar en un conjunto de factores sociales, culturales, políticos, económicos, que afectan en forma determinante las diferentes expresiones de calidad de vida de la población, muchos de los cuales están enraizados en un sistema de relaciones sociales que se desea modificar por lo que su transformación reviste de una gran complejidad.

c) Autonomía La autonomía se define como la facultad que tienen las personas o los colectivos para lograr aspiraciones o dar satisfacción a sus necesidades, entendidas como la posibilidad concreta de garantizar derechos sociales. El ejercicio de dicha facultad va a depender de la combinación de acciones de carácter educativo, preventivo, protector, restitutivo y rehabilitador, que el sistema social está en la posibilidad de garantizar, vinculando recursos y capacidades del ámbito gubernamental y no gubernamental, este último a través de sus distintas expresiones (organizaciones filantrópicas, organizaciones comunitarias, etc.). El desarrollo de autonomías supone generar capacidades y ofrecer oportunidades equitativas para que individuos y colectivos puedan satisfacer necesidades y en consecuencia, garantizar derechos en correspondencia con su diversidad, sin discriminación por causa de su procedencia social, género, etapa del ciclo vital (infancia, adolescencia, adultez, ancianidad) ú origen étnico.

d) Ámbitos de Autonomía El ejercicio de autonomías se expresa a través de distintos espacios donde los individuos y colectivos hacen explícitas sus necesidades y aspiraciones de

19

calidad de vida (salud, educación, ambiente, economía, transporte, comunicación, cultura, etc.), manifestándose a través de problemas sociales y potencialidades de desarrollo. En cada uno de estos ámbitos podemos identificar las necesidades sociales, cuya atención requerirá una intervención que combine acciones desde distintos ámbitos, con la participación de actores e instituciones gubernamentales, no gubernamentales y de la propia población destinataria.

Estos espacios nos vinculan con competencias, mandatos, capacidades y recursos con los que cuentan distintos actores sociales, incluyendo al Estado, a partir de los cuales es posible determinar el conjunto de respuestas requeridas para dar satisfacción plena a las necesidades sociales. Cada uno de estos ámbitos, de carácter general, puede ser desglosado en ámbitos específicos, para identificar brechas sociales concretas y verificables a través de distintos medios o fuentes; actividad necesaria para estructurar respuestas que permitan transformar la situación inicial y disminuir las brechas constatadas, articulando iniciativas en el corto, mediano y largo plazo. La estructuración de estas respuestas pasa, por establecer los factores (determinantes sociales) que operan en la generación de estas brechas, ubicados dentro y fuera de los límites convenidos para el ámbito, de acuerdo con la necesidad social analizada, requiriendo la definición de acciones transectoriales y transdisciplinarias que permitan dar respuesta regular y suficiente a la situación de inequidad social planteada.

e) Transectorialidad Se entiende como la creación de respuestas para la satisfacción de necesidades sociales que trascienden a un sector o sectores de competencias delimitadas e involucran espacios que van más allá de lo gubernamental,

Salud

Ambiente

Economía Vivienda

Comunicación

Educación

⇒ Necesidades

⇒ Aspiraciones de Calidad de Vida

Individuos y Colectivos

Ámbitos para la Protección y el Desarrollo de Autonomías

20

incluyendo a la propia población como sujeto de participación y definición de las políticas. Ella se expresa en la definición de respuestas que articulan las acciones de actores sociales provenientes de distintos ámbitos, bajo un concepto integrado, dirigido a transformar positivamente los factores sociales determinantes de calidad de vida y garantizar respuestas suficientes a las necesidades sociales de la población.

f) Transdisciplinariedad Se entiende como la creación de un conocimiento y comprensión compartido de la situación que se pretende transformar, con el aporte de distintos saberes, especialidades de conocimiento y visiones de la realidad que efectúan los actores involucrados (políticos, técnicos, especialistas, expertos, luchadores sociales, etc.), incluyendo la población directamente vinculada con la situación. La transdisciplinariedad implica realizar un tránsito desde la perspectiva que ubica al beneficiario como objeto separado de quienes producen el conocimiento y la acción para beneficiarlo o atenderlo, a un enfoque que lo incluye como sujeto de definición de la intervención.

II.3 ¿Por qué hablar de Proyectos de Protección y Desarrollo de Autonomías? El diseño de Proyectos de Protección y Desarrollo de Autonomías (PPDA) se inscribe en el marco de la formulación de políticas, con el fin de orientar estratégicamente la gestión en distintos ámbitos, en función de las necesidades sociales concertadas, tanto en el nivel nacional, como en su expresión específica en los estados, municipios y localidades, mediante la formulación de una Agenda Social que relacione estos espacios territoriales. En esencia, este enfoque concibe al proceso de formulación de políticas a partir de las necesidades sociales, reconocidas como derechos de los diversos grupos de población que integran el territorio, producto del establecimiento de acuerdos entre actores sociales y ámbitos, en el contexto de una gestión descentralizada y participativa; y no desde la visión parcial de las instituciones y de sus programas, que condicionan la política a la oferta preexistente.

Conviene señalar dos elementos en relación con esta orientación de política:

√ Por un lado, se trata de construir respuestas integrales ante la grave situación de inequidad expresada en brechas sociales que afectan la calidad de vida e impiden el disfrute de derechos de importantes contingentes de población, por razones vinculadas a la procedencia social, al género, a la edad o al origen étnico. Por ello, se parte de la identificación de necesidades que hagan visibles las inequidades existentes, con el propósito de apoyar la superación de los factores y las barreras que las crean.

√ Por otra parte, al colocar en el centro de la atención a la calidad de vida, se favorece una visión amplia para la transformación de la realidad, en atención a las necesidades sociales de la diversidad de grupos de población, en los territorios sociales donde conviven, involucrando los elementos de orden político, cultural, económico, social e institucional que expresan o condicionan la calidad de vida de cualquier persona o colectivo; y no de las respuestas que en forma puntual, separada y desarticulada se generan desde las instituciones y programas, según sus capacidades o áreas de especialidad.

Finalmente, el acento de esta concepción de política, guarda relación con la creación de oportunidades y el desarrollo de capacidades para que individuos y

21

colectivos puedan ejercer sus derechos y satisfacer sus necesidades en forma autónoma, algo que no depende exclusivamente de las capacidades del Estado de proveer servicios, sino que requiere un esfuerzo de articulación para incorporar otras capacidades existentes en espacios no gubernamentales y en la propia población destinataria de las políticas. En otras palabras, amerita el ejercicio de ciudadanía a través de esquemas de corresponsabilidad en materias que son de interés público.

Como señaláramos en la primera sección de este documento, eso sólo será posible con la participación real y efectiva de la población, del ciudadano y ciudadana común en los procesos de toma de decisiones y en la ejecución de las políticas sociales.

II.4. ¿Qué Contempla un Proyecto de Protección y Desarrollo de Autonomías?

La formulación de los PPDA, contiene una secuencia de aspectos los cuales se enuncian a continuación:

a) Arqueo de las necesidades sociales y su relación con derechos garantizados y establecidos en el marco constitucional y legal.

b) Definición de prioridades concertadas entre los actores sociales involucrados.

c) Identificación y estudio pormenorizado de los factores (sociales, culturales, económicos, políticos, etc.) vinculados a la calidad de vida.

d) Definición de una Agenda Social.

e) Planteamiento de estrategias en función a los objetivos planteados en la Agenda Social.

f) Objetivos específicos que expresan los logros y transformaciones esperados en los factores, que determinan la satisfacción de necesidades sociales.

g) Componentes que integran propuestas de acción de distintos ámbitos y actores sociales, diseñados para preservar y desarrollar autonomías.

h) Productos esperados de gestión vinculados a las propuestas de acción.

i) Despliegue de actividades y tareas necesarias para la obtención de productos y resultados de gestión.

j) Metas asociadas al cumplimiento de objetivos, productos, actividades y tareas.

k) Estructura de indicadores para evaluar el desempeño del PPDA.

l) Recursos financieros y fuentes de asignación de los recursos.

a) Arqueo de las necesidades sociales y su relación con derechos sociales.

El punto de inicio para la definición de los PPDA, de acuerdo con lo propuesto por la estrategia de promoción de la calidad de vida, es la identificación de necesidades sociales como requisito para la definición y articulación de las respuestas que allí estarán contenidas; al contrario de la formulación de propuestas de acción basadas o determinadas por las ofertas y recursos preexistentes (políticas, programas, proyectos, legislaciones, presupuestos), lo

22

que generalmente se traduce en la fragmentación, descoordinación y solapamiento de las iniciativas.

Este arqueo de necesidades sociales y su relación con derechos garantizados en el marco constitucional y legal, debe tomar en cuenta la diversidad de los grupos sociales y de los territorios; determinando las brechas sociales existentes y documentándolas sobre la base de manifestaciones de incumplimiento o insatisfacción, a través de indicadores sociales que permitan establecer la línea base para el diseño de objetivos y la evaluación de impactos.

La lectura de las necesidades sociales a partir de los derechos de la población, le otorga una dimensión y un significado distinto al procesamiento que hacemos de cada una de ellas, así como, a las respuestas que a partir de allí podemos producir. De acuerdo con este enfoque, el énfasis se coloca en la dimensión ética de las decisiones públicas, estas últimas entendidas como resultado de una construcción amplia, que incluye y sobrepasa a lo estrictamente gubernamental.

Bajo esta orientación, reconocemos a toda la población y a todos los grupos sociales que la integran, en su diversidad cultural, social y económica, como sujetos de derechos universales. Por lo tanto, igual significación para la política tiene el indígena de la etnia Warao que habita en la ribera de un caño en el Delta Amacuro, la mujer jefa de hogar de una barriada del Área Metropolitana de Caracas o un profesional de clase media que habita en una ciudad intermedia del país; en el sentido en que todos son sujetos de derechos, esto es, deben tener oportunidades de formarse, de proveerse de una alimentación adecuada, de ser atendidos en servicios educativos o sanitarios de calidad, etc., en atención a sus necesidades y especificidades sociales, culturales y económicas.

El asunto ético que subyace en esta perspectiva, es que las oportunidades y el acceso a los bienes o servicios para satisfacer las necesidades sociales, deben ser equitativos, lo cual plantea un gran reto en contextos sociales como el nuestro, caracterizados por la existencia de profundas inequidades. De igual forma, la respuesta a la necesidad social, no es opcional ya que constituye un derecho consagrado de la población que debe ser garantizado26.

La “representación” de necesidades sociales debe, entonces, hacer referencia explícita a los grupos de población de acuerdo con su estrato social, el género, la etapa del ciclo de vida y el origen étnico, y estar sustentadas en evidencias de incumplimiento o insatisfacción que hagan visibles las brechas existentes, a través de indicadores sociales y de servicios obtenidos de las fuentes disponibles de información, o de la construcción de fuentes alternativas (estudios de campo, consulta de estudios especializados, etc.), que ofrezcan la mayor veracidad posible sobre las necesidades sociales, en el caso en el que las primeras sean insuficientes.

Debido a las especificidades de situaciones encontradas en cada región o localidad, un aspecto que será fundamental en esta representación, será la

26 Las políticas sociales definidas en el marco de orientaciones compensatorias y focalizadas, omiten esta consideración, por lo que sólo proveen determinados bienes o servicios en atención a las “necesidades básicas” de los más pobres, sin profundizar en la creación de oportunidades o en la transformación de los factores sustantivos vinculados a la situación de inequidad, comenzando por lo más elemental: el reconocimiento del otro como sujeto de derecho.

23

expresión de necesidades en los territorios sociales. En este sentido, cada necesidad debe ser reflejada en planos que muestren, a través de distintos indicadores sociales y de servicios, como se expresan las brechas en los ámbitos nacional, regional, estadal, municipal y local.

El arqueo de necesidades sociales27, se elabora de acuerdo con el o los ámbitos, que estén bajo el estudio de los actores sociales involucrados. Sobre este particular, la responsabilidad principal recae en los entes gubernamentales vinculados con la definición de las políticas públicas, quienes deben organizar, sistematizar y suministrar toda la información sobre indicadores sociales y de servicios, en correspondencia con las necesidades y los derechos sociales, que hagan posible conocer y constatar tanto las necesidades como las inequidades existentes en los diferentes grupos de población. Ello, a su vez, permitirá elevar el conocimiento y el nivel de conciencia de los actores sociales involucrados con relación a la problemática existente.

b) Definición de prioridades concertadas en torno a las necesidades sociales. Para poder responder con eficacia a las brechas por inequidades existentes en el sistema social, es necesario establecer prioridades con el fin de concentrar mayores esfuerzos en torno a las necesidades y los territorios sociales donde existen mayores brechas, es decir, “dar más a quien más apoyo necesita”. La formulación de los PPDA requiere, entonces, establecer prioridades, proceso

27 Una lectura de las necesidades sociales a partir de un esquema como la matriz de trabajo que se muestra en esta página, permitirá detectarlas en consideración a la diversidad por etapas del ciclo vital, estrato social, género y origen étnico, así como determinar las principales brechas existentes.

Infancia

Adolescencia

Juventud

Adultez

Ancianidad

Salud Educación Ambiente Otros ámbitos

Ámbitos de Autonomías

Ejes transversales a todas las etapas

Etapas del ciclo vital

GéneroEstrato social

Origen étnico

Matriz de Representación de Necesidades Sociales

¿Cuáles son las necesidades sociales más apremiantes?

¿Cuáles son las principales brechas sociales?

¿Cómo se manif iestan?¿Cuáles son las fuentes?

Infancia

Adolescencia

Juventud

Adultez

Ancianidad

Salud Educación Ambiente Otros ámbitos

Ámbitos de Autonomías

Ejes transversales a todas las etapas

Etapas del ciclo vital

GéneroEstrato social

Origen étnico

Matriz de Representación de Necesidades Sociales

¿Cuáles son las necesidades sociales más apremiantes?

¿Cuáles son las principales brechas sociales?

¿Cómo se manif iestan?¿Cuáles son las fuentes?

24

dentro del cual el criterio fundamental de la decisión es la garantía de derechos sociales con equidad.

Esto plantea un dilema para la elaboración de la política: por un lado, cada actor o grupo de actores sociales con intereses y necesidades particulares, impulsarán dentro de la agenda pública, como prioridad, aquellas necesidades y derechos sociales que consideran más relevantes; lo que generará conflictos entre los actores por la búsqueda de recursos limitados. Por otra parte, sin la colaboración entre actores, con posiciones e intereses distintos, no será posible integrar recursos e iniciativas para apoyar determinadas prioridades, lo que requerirá concertar posiciones. El conflicto y la concertación están, pues, en el centro de la definición de las prioridades28.

El proceso de definición de prioridades, requerirá establecer escenarios para la discusión y la concertación entre actores sociales, dentro los cuales el Estado ocupa una posición destacada, como garante de los derechos de toda la población y como mediador entre grupos de interés. Entre estos actores, señalamos a las autoridades y funcionarios de los organismos nacionales rectores, científicos sociales, investigadores y especialistas, representantes de gremios (el gremio médico en el caso de salud, el gremio de educadores en el caso de educación, etc.), autoridades y funcionarios de los ámbitos regionales y locales, representantes de movimientos sociales conformados en organizaciones no gubernamentales, miembros de las organizaciones comunitarias en representación de distintos territorios sociales, etc.

Como se señaló en la sección primera de este documento, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, define un conjunto de mecanismos de participación ciudadana y protagónica en las políticas públicas, idóneos para el desarrollo de procesos deliberativos y para la construcción concertada de prioridades, entre actores gubernamentales y la sociedad civil, ésta última en sus diferentes expresiones organizadas29.

La definición de prioridades implicará un movimiento en dos direcciones. Una dirección de arriba hacia abajo, en la cual se determinan grandes prioridades de interés nacional que luego sirven de referencia para los ámbitos subnacionales; y una dirección de abajo hacia arriba, en la cual los actores locales definen prioridades específicas que luego son agrupadas en los ámbitos intermedios (municipal, estadal, regional), y se consolidan en la agenda pública nacional.

Los escenarios de debate, deberán favorecer la discusión abierta de posiciones e intereses, con el objetivo de concertar las prioridades que deberán incorporarse como compromiso colectivo en la Agenda Social Nacional, con sus respectivas representaciones en las regiones y municipios. Sin embargo, pese a las diferencias que puedan existir entre actores, no se

28 El conflicto puede hacerse más palpable en situaciones de gran divergencia de intereses entre actores y grupos sociales, ya que apoyar a unos supondrá, necesariamente, afectar los intereses de otros quienes se opondrán a las definiciones de prioridades y a las políticas que de allí se deriven. Sin embargo, consideramos que la conformación de espacios de discusión y concertación puede ayudar a atenuar la confrontación y permitir avanzar en la cooperación entre actores. 29 Entre ellos se encuentran los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (CEPCP) y los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP), que son instancias concebidas para la participación ciudadana en la formulación, coordinación y seguimiento de políticas, e integradas con representaciones legítimas de actores gubernamentales y comunitarios. Una iniciativa que actualmente promueve el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS), plantea un capítulo dentro de estos entes para el ámbito de la salud, a través de un proyecto de resolución ministerial para la conformación de Consejos Estadales y Locales de Salud.

25

debe olvidar que el criterio central de las decisiones es la garantía de los derechos sociales con equidad, por lo cual ocuparán un lugar privilegiado dentro de la agenda a construir, aquellas necesidades sociales de los grupos de población que han sido más afectados, es decir, donde es mayor la ausencia o la restricción del derecho.

c) La identificación y estudio pormenorizado de los factores sociales, culturales, económicos, políticos y de otra índole, asociados a la calidad de vida de la población, que determinan la satisfacción de las necesidades sociales. La formulación de los PPDA requerirá identificar el conjunto de factores vinculados a la calidad de vida de los diferentes grupos de población, que son determinantes para la satisfacción de sus necesidades sociales. Esta caracterización de factores será esencial para la definición de las propuestas de acción que conformarán los PPDA.

Dentro del conjunto de factores asociados a la calidad de vida, que pueden afectar o impedir los derechos de la población, se enfatizan aquellos cuya transformación es vital para generar modificaciones sustantivas en las situaciones de inequidad analizadas, los cuales son considerados factores claves o críticos para la intervención de los actores sociales participantes.

Ellos constituyen elementos centrales para la acción y la movilización social, en torno a los cuales se aglutinarán los esfuerzos e iniciativas de los actores sociales involucrados, necesarios para transformar los factores críticos y avanzar en el cumplimiento de derechos. Igualmente, en torno a ellos, se integran capacidades, conocimientos, experiencias y recursos, requeridos para la creación de respuestas integrales y suficientes, provenientes de distintos ámbitos y actores. De esta manera, la actuación sobre los factores claves o críticos será la base para el planteamiento de las acciones transectoriales y transdisciplinarias.

La identificación de factores claves o críticos para la intervención, asociados a la calidad de vida de los grupos de población, exige la aplicación de procesos de análisis e instrumentos, que permitan profundizar en el conocimiento de la situación, en el origen de las inequidades y en las posibilidades existentes para los actores. Para ello, será fundamental la creación de equipos de trabajo integrados por especialistas, funcionarios gubernamentales y representantes de la sociedad civil, con el propósito de considerar la pluralidad de conocimientos, experiencias y visiones de los actores, así como, facilitar la concertación necesaria para la definición de propuestas de acción específicas, que apoyará su pertinencia técnica y política. Un criterio fundamental, en el diseño del proceso, será la participación y apropiación del análisis por parte de la población o sectores de población afectados. Conviene precisar que los factores claves pueden estar ubicados en distintos planos de intervención. En efecto, algunos de estos factores son productos o resultados visibles de otros, más profundamente enraizados en el sistema de relaciones sociales que se desea transformar. Si bien actuar sobre los primeros puede ser importante para avanzar en la generación de respuestas, siempre será insuficiente, ya que su condición depende de otros de más difícil alteración. Incluir estos últimos dentro del análisis, será entonces esencial, ya que en ello radica el sentido de transformación profunda y estratégica de la

26

calidad de vida, que permitirá avanzar en la satisfacción plena de necesidades30.

d) Elaboración de la Agenda Social. Como resultado del proceso de análisis previo, dentro de cada ámbito de formulación de PPDA en consideración, los actores involucrados definirán las prioridades sobre las necesidades sociales a atender, así como, su expresión territorial (Nación, Estados, Municipios y Localidades), enfatizando la procedencia social de los grupos involucrados, el género, la etapa del ciclo vital o el origen étnico; las cuales serán plasmadas en una Agenda Social que contendrá los objetivos y compromisos de acción que asumirán los actores sociales31.

Conviene hacer una precisión acerca del planteamiento de los objetivos y compromisos de acción que definen la Agenda Social concertada por los actores sociales: Cada objetivo planteado dentro de la agenda constituye un desafío concertado entre los actores sociales, para dar respuesta a las necesidades sociales y transformar la situación de inequidad presente en una situación futura deseada. Destacamos que dentro de la Agenda Social, estos objetivos son propuestos bajo una perspectiva de “visión cero”, es decir, una transformación de la situación que implique la erradicación de la brecha social existente, en un tiempo determinado32.

De forma ilustrativa, si asuntos como la “mortalidad de niños y niñas por causas prevenibles” o la “pérdida de años de escolaridad por la deserción de niños, niñas y adolescentes del sistema educativo”, son considerados como prioridades dentro de la Agenda Social, entonces en los PPDA se trazan como objetivos la erradicación de estas situaciones inequitativas en un mediano o largo plazo, las cuales deberán ir acompañadas de su correspondiente expresión territorial.

Este planteamiento se traduce, luego, en un compromiso de acción, que define el papel que cumplirá cada uno de los actores involucrados en la resolución de la problemática y en el cumplimiento de desafío político señalado, a través del aporte de capacidades y recursos necesarios para la transformación de la situación de inequidad existente.

La declaración que expresan los objetivos de visión cero y los compromisos de acción, incluidos en la Agenda Social, constituirá una orientación fundamental para la acción y una aspiración colectiva para la movilización de actores sociales en la procura de intereses comunes, asociados con la mejora de la calidad de vida de la población.

30 Un ejemplo de ello es la política de atención integral de niños y niñas de y en la calle. Es bien conocido que la existencia de esta situación, se debe a procesos asociados a la desintegración familiar, en la cual inciden múltiples factores (desempleo, pérdida de valores, violencia intrafamiliar, etc.). Concentrar toda la atención, en la expresión más visible del problema, es decir, en el niño o niña de y en la calle, que en sí misma plantea un gran desafío, será siempre insuficiente, si no se avanza en la definición de políticas que operen en las raíces de la situación de inequidad. 31 Este proceso permitirá precisar alcances y logros esperados en el marco de los PPDA. 32 La definición de los tiempos, supondrá un proceso de aproximaciones sucesivas, que va desde estimaciones muy generales, hasta señalamientos más específicos sobre los lapsos requeridos para el logro de las transformaciones esperadas.

27

Esquema de Elaboración de la Agenda Social (Ejemplo)

AGENDA SOCIAL

Ámbito: Salud y Desarrollo Social de niños, niñas y adolescentes.

Prioridades de Política:

Erradicar la muerte de niños y niñas por causa de la violencia.

Impedir la presencia de niños y niñas en la calle, en situación de indigencia.

(…)

Compromisos de Acción:

Del gobierno nacional.

Del gobierno regional.

Del gobierno local.

De los empresarios.

De los educadores.

(…)

e) El Planteamiento de Estrategias. Cada una de las necesidades sociales, definidas como derechos de la población, incluidas dentro la Agenda Social, requerirán un trazado orientador para la definición de acciones que haga posible el tránsito desde la situación actual de inequidad, hacia el logro de los objetivos de visión cero. Definimos este trazado como las estrategias que los actores sociales comprometidos con el cambio social, establecen como medios para el cumplimiento de los objetivos, asociados a cada una de las necesidades sociales.

En este sentido, las estrategias señalan y orientan la forma particular a través de la cual los actores sociales definen cómo se dará el proceso de transformación: qué cursos de acción se tomarán, qué valores se desean destacar, qué beneficios adicionales se esperan producir, quiénes participarán, etc.

Tratemos de ilustrar esta idea con un ejemplo, sí la problemática planteada está asociada con la garantía de derechos sociales de la población afectada por enfermedades mentales crónicas, la formulación del objetivo de visión cero puede hacerse de la siguiente manera:

28

“Garantizar la atención universal, equitativa, oportuna y de calidad para todas las personas que sufren enfermedades mentales crónicas, garantizando sus derechos sociales y humanos, tomando en cuenta su condición social, género, edad ú origen étnico”.

A partir de allí establecemos la estrategia, la cual se define como un medio para el alcance del objetivo, en términos como los siguientes:

“Eliminar las barreras que impiden el acceso a un tratamiento y atención oportuna y de calidad, a las personas con enfermedades mentales crónicas, auspiciando la gratuidad del servicio, la descentralización de la gestión y la atención de base comunitaria”.

Este trazado general, define el sentido de dirección que los actores sociales visualizan para la superación de la situación de inequidad existente y el cumplimiento del objetivo propuesto. A partir de allí, los actores sociales involucrados definen las propuestas de acción específicas que permitirán construir, en el marco de responsabilidades compartidas, el proceso de transformación.

Al igual que la definición de prioridades, la formulación de las estrategias no estará exenta de conflictos entre los actores ya que ellas pueden afectar intereses de grupos o de actores. Estrategias que implique transformaciones profundas en los modos de gestión enquistados en las organizaciones o que afecten situaciones creadas por grupos de interés, necesariamente generarán oposición, caso ante el cual los actores que las promueven deberán definir acciones complementarias que contrarresten esta oposición.

f) Objetivos específicos que expresan los logros y transformaciones esperados. Asociados a cada uno de los factores claves que han sido identificados, se formulan objetivos específicos, los cuales indican los logros y transformaciones particulares que será necesario acometer para avanzar en la satisfacción plena de las necesidades sociales.

En los PPDA se definirán objetivos específicos por cada uno de los factores claves que se aspira transformar, ya que cada uno de ellos configura un problema complejo que demandará acciones de distinta naturaleza. Es la combinación de logros y no su consecución aislada, lo que permitirá avanzar en el cumplimiento de los objetivos de visión cero.

La formulación de objetivos específicos dentro de los PPDA, requerirá definir una secuencia consistente y articulada para la generación de transformaciones, a lo largo del tiempo, la cual dependerá de las características de los problemas identificados y de las relaciones existentes entre ellos, de acuerdo con el análisis efectuado por los actores sociales involucrados.

29

g) Componentes que integran propuestas de acción de distintos ámbitos y actores sociales. A partir de los factores claves, se definen los distintos componentes de los PPDA en torno a los cuales se integran los ámbitos y actores sociales. Cada componente, dentro de los PPDA constituirá un centro de operación, que agrupa propuestas de acción de los actores sociales, en grandes categorías o áreas de acción. Los componentes de los PPDA integrarán conjuntos de acciones de carácter preventivo, educativo, protector, restitutivo o rehabilitador; algunas de ellas podrán requerir arreglos entre los actores sociales, mediante la definición de mecanismos de cooperación o asociación.

El desarrollo de los componentes supondrá negociaciones entre los actores involucrados, las cuales conducirán a propuestas de acción concertadas y a la asignación de responsabilidades compartidas, es decir, a la intervención cooperante, coordinada e integrada de actores sociales, gubernamentales y de la sociedad civil, incluyendo los propios destinatarios de la acción, quienes eventualmente asumirán responsabilidades directas de dirección y administración, bajo un concepto de gestión descentralizada y participativa.

Brecha Social

Objetivos de visión cero

Necesidad Social

Culturales

Económicos

Ambientales

Otros

Fact

ores

D

eter

min

ante

s

Objetivo 1

Objetivo 2

Objetivo 3

Objetivo n

Erradicación de la Brecha Social

Formulación de objetivos específicos en los PPDA

Obj

etivo

sEs

ecífi

cos

Brecha Social

Objetivos de visión cero

Necesidad Social

Culturales

Económicos

Ambientales

Otros

Fact

ores

D

eter

min

ante

s

Objetivo 1

Objetivo 2

Objetivo 3

Objetivo n

Erradicación de la Brecha Social

Formulación de objetivos específicos en los PPDA

Obj

etivo

sEs

ecífi

cos

30

h) Productos esperados de gestión. Si en los objetivos específicos señalamos las transformaciones esperadas en torno a los factores claves y en los componentes indicamos los distintos aspectos que serán desarrollados en el marco de los PPDA, en la descripción de los productos, especificamos las diferentes prestaciones, bienes o servicios que se obtendrán como consecuencia de la gestión concertada de los actores sociales involucrados, los cuales constituirán la base para el seguimiento de los PPDA y para ejercer el control social de su gestión.

Los productos definirán resultados palpables de gestión, como resultado de la realización de las acciones preventivas, educativas, restitutivas, protectoras y rehabilitadoras que desarrollan los actores sociales involucrados en el desarrollo de los PPDA, a través de sus organizaciones.

i) El despliegue de actividades y tareas para la obtención de productos de gestión. La obtención de cada uno de los productos incluidos en los PPDA, requerirá el despliegue de actividades y tareas detalladas, las cuales serán asumidas por el conjunto de organizaciones que participan de la gestión de los proyectos. A partir de ellas se elaboran presupuestos, se asignan recursos y responsabilidades, y se definen planes de trabajo operativos.

Un aspecto fundamental en la definición de las actividades y tareas de los PPDA, será la forma cómo se distribuirán las responsabilidades que se asumirán, a lo interno de las organizaciones involucradas y comprometidas con las transformaciones del contexto social sobre el que opera el PPDA, de acuerdo con las capacidades y las necesidades de intervención especializada. El propósito de esta distribución de responsabilidades, es el de afianzar una gestión descentralizada y participativa, y favorecer los procesos de rendición de cuentas.

Objetivo de

visión cero

Objetivo Específico Objetivo Específico Objetivo Específico

Componente Componente Componente

Formulación de componentes de los PPDA

Objetivo de

visión cero

Objetivo Específico Objetivo Específico Objetivo Específico

Componente Componente Componente

Formulación de componentes de los PPDA

31

En el marco de los PPDA, se definirá la programación de las actividades entre los actores sociales y sus organizaciones, especificando quién las ejecuta y en qué nivel territorial, de acuerdo con sus competencias y capacidades. Igualmente se establecerán los arreglos institucionales necesarios para ejecutarlas, mediante acuerdos entre los actores y organizaciones participantes (convenios, delegación, transferencia, etc.).

La gestión descentralizada de los PPDA implicará definir la manera cómo se desglosarán las actividades y tareas en el marco de objetivos generales, específicos y componentes, dentro de las redes que conforman las organizaciones y actores participantes, tomando en cuenta los siguientes aspectos: √ Los niveles de complejidad de las actividades y tareas (desde niveles más

complejos a niveles menos complejos);

√ Los niveles de especialización de las actividades y tareas (desde altos niveles de especialización a niveles de atención poco especializados);

√ La distribución de competencias según ámbitos territoriales (desde el ámbito nacional a los ámbitos regionales y locales);

√ La transferencia de responsabilidades entre los actores involucrados (desde los ámbitos gubernamentales hacia nuevos sujetos de descentralización, incluyendo a las organizaciones comunitarias).

Despliegue de actividades y tareas

Objetivo Visión Cero: Objetivo Específico: Componente: Producto:

Niveles/ Acciones

Preventivas Educativas Protectoras Restitutivas Rehabilitadoras

Nacional

Regional

Estadal

Municipal

Local

¿Qué actores las ejecutan? ¿Qué arreglos institucionales serán necesarios?

j) Metas asociadas al cumplimiento de objetivos generales, objetivos específicos y productos. Metas asociadas al cumplimiento de objetivos, productos, actividades y tareas. Para poder establecer los alcances precisos de las transformaciones que se acometerán, en términos de cantidades, cualidades, tiempos, beneficiarios y territorios sociales, será necesario definir metas, dentro de la estructura de objetivos y productos diseñada en el marco de los PPDA.

32

Los objetivos y productos propuestos dentro de los PPDA mantienen una relación lógica, es decir, el cumplimiento de unos implicará el logro de los otros, relación en la cual, las metas determinan las dimensiones del eslabón. Los productos definen el conjunto de bienes y servicios que serán prestados y que son necesarios y suficientes para alcanzar los objetivos específicos asociados a cada componente, a su vez, los objetivos específicos de manera combinada y secuencial contribuirán al alcance de los objetivos de visión cero ligados a las necesidades sociales prioritarias, dentro del ámbito. Con las metas se dimensionan los logros en cada nivel y se especifican alcances y requerimientos en atención al nivel superior.

La formulación de las metas será requisito indispensable para el seguimiento y control de la gestión de los PPDA.

√ En el nivel de los productos, permitirán verificar el cumplimiento de las prestaciones, así como la eficacia y eficiencia de la gestión (relaciones productos/ tiempo y productos/ recursos);

√ En el nivel de los objetivos específicos, permitirán verificar las modificaciones esperadas en los factores claves como impacto intermedio de los PPDA en las condiciones de calidad de vida de los destinatarios;

√ En el nivel de los objetivos de visión cero, permitirán estimar la contribución del PPDA en la erradicación o atenuación de las brechas, en torno a las necesidades sociales concertadas.

k) Una estructura de indicadores para evaluar el desempeño del PPDA, desde el punto de vista de su eficacia, eficiencia, calidad e impacto en la calidad de vida. Para la realización de las actividades de seguimiento y control de los PPDA, será conveniente estructurar un sistema de indicadores de gestión, construidos a partir de las metas definidas para los objetivos y productos, de acuerdo con los niveles de relación señalados en el punto anterior. Los indicadores serán un insumo de información básica para verificar la eficacia, eficiencia y calidad en la obtención de los productos, así como los impactos de calidad de vida, asociados al cumplimiento de los objetivos.

Dentro de la estructuración de un sistema de seguimiento y control de gestión de los PPDA, se deberán incluir indicadores para medir el cumplimiento de las actividades y tareas requeridas para la obtención de los productos, según los planes de trabajo definidos en cada caso. Estos últimos, permitirán verificar el cumplimiento de las metas físicas y financieras de las distintas actividades y tareas contempladas.

La estructuración del sistema de indicadores permitirá apoyar las funciones de seguimiento y control de los PPDA, así como, evaluar los impactos generados en la calidad de vida de los destinatarios, como consecuencia de su aplicación. Un criterio fundamental en el diseño de los indicadores y del sistema de seguimiento, control y evaluación, será la posibilidad concreta de que la información generada esté a disposición de todas las personas y grupos interesados, así como, a partir de la información generada y disponible, facilitar mecanismos de participación que hagan posible el control social de los PPDA.

33

l) Recursos financieros y fuentes de asignación de los recursos. Se refiere a los recursos financieros que estarán disponibles para la ejecución de las actividades y tareas diseñadas, en el marco de la delegación de responsabilidades efectuada dentro de las organizaciones que participarán de su ejecución, así como, para la obtención de los productos estimados como necesarios para lograr los objetivos específicos y los objetivos de visión cero, de acuerdo con las metas especificadas a cada nivel.

Como hemos enfatizado a lo largo de ésta sección, la realización de los PPDA implicará la realización de negociaciones y acuerdos entre los actores involucrados, lo cual no sólo permitirá concertar prioridades en torno a las necesidades sociales y a las propuestas de acción que se diseñarán en el marco de los objetivos de transformación previstos, sino también determinar los recursos financieros que dispondrán los actores y las fuentes de este financiamiento.

En el marco de los PPDA, las fuentes de financiamiento de las propuestas de acción serán diversas y deben estar sustentadas en convenios que garanticen los aportes que efectuarán los distintos actores sociales involucrados. Por otra parte, la vigilancia y manejo de los recursos disponibles requerirá determinar instancias de coordinación administrativa a través de las cuales se puedan verificar las disponibilidades y aplicaciones de los recursos.

Finalmente, todo el proceso administrativo de los recursos financieros, debe operar con mecanismos de rendición de cuentas a través de los cuales se hagan públicos los resultados en la gestión de los recursos, en los distintos niveles territoriales (nacional, regional y local).

Objetivo de visión cero

Objetivo Específico

Metas

Producto Producto Producto

Metas Metas Metas

Requerimientos para el logro de

transformaciones

Magnitud de las transformaciones

en los factores determinantes

Eficacia Eficiencia Calidad

Impacto intermedio

Impacto en la Calidad de Vida

Estructura de indicadores en los PPDA

34

II.5. ¿Cómo Avanzar en el Diseño de los Proyectos de Autonomías? A continuación sugerimos una secuencia de pasos para avanzar en la formulación de los PPDA, de acuerdo con los elementos conceptuales y metodológicos planteados:

1. Definición y precisión de los ámbitos: En principio se deberá definir y precisar el(los) ámbito(s) a partir del(los) cual(es) se estructurarán los PPDA. Esto es particularmente importante cuando desglosamos ámbitos generales tales como salud, educación, economía, trabajo, etc. y pretendemos profundizar en ámbitos específicos, como pueden ser: educación inicial, dentro del ámbito educativo, salud sexual y reproductiva, dentro del ámbito de salud o economía social, dentro del ámbito de desarrollo económico, por citar sólo algunos ejemplos.

En cada caso, será necesario dar respuesta a la interrogante: ¿Qué son y qué comprenden?; para lo cual será relevante revisar el marco normativo y legal que le sirve de sustento, los estudios y referencias bibliográficas existentes sobre estos ámbitos, los desarrollos existentes desde el punto de vista conceptual y político, las referencias nacionales, regionales e internacionales existentes sobre la situación presente en el ámbito (principales desafíos o problemas existentes, datos estadísticos, etc.), las tendencias y enfoques propuestos para su abordaje, entre otros puntos de interés.

2. Definición de prioridades en cada ámbito: Como indicáramos anteriormente, la definición de prioridades implicará un proceso en dos direcciones: de arriba hacia abajo, para establecer un marco de prioridades nacional que sirva de referencia para los ámbitos regionales y locales; de abajo hacia arriba, en la cual los actores locales definen prioridades específicas que luego son agrupadas en los ámbitos intermedios (municipal, estadal, regional), y se consolidan en la agenda pública nacional.

Para cada caso habrá que definir los escenarios para la deliberación entre los actores. En la dirección inicial, de arriba hacia abajo, corresponderá a los organismos nacionales rectores de las políticas, realizar la convocatoria para discutir y acordar prioridades con la participación de distintos actores gubernamentales y no gubernamentales. Sin embargo, es importante destacar que no existe en el ordenamiento legal vigente un mecanismo explícito para realizar estos procesos de análisis y discusión, ni criterios definidos sobre la participación de actores en estos procesos de decisión.

La elaboración de políticas bajo el enfoque de calidad de vida, tiene como implicación directa la búsqueda de la participación y la concertación entre actores, sean estos provenientes del ámbito gubernamental o no gubernamental, para la determinación de necesidades sociales, proceso que no puede depender exclusivamente de los tecnócratas o de las autoridades de algún organismo público nacional. Además, la CRBV plantea a lo largo de su articulado, la participación ciudadana en los procesos de formulación, gestión y evaluación de las políticas.

Así que, siendo congruentes con estos principios, será necesario construir los espacios de concertación para la definición de prioridades de política, principalmente, en el ámbito nacional. Estos espacios pueden operar a través de comisiones de trabajo, constituidas por una pluralidad de actores sociales,

35

en las que se garantice el diálogo y la participación de todos los sectores involucrados.

En la dirección contraria (de abajo hacia arriba), es importante reivindicar los mecanismos de participación social previstos en la CRBV. En este sentido, a nivel de Estados, los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, constituyen un escenario idóneo para debatir y establecer las prioridades, en tanto que a nivel municipal lo constituyen, los Consejo Locales de Planificación Pública con sus expresiones Parroquiales y Comunales.

Corresponderá a los estados y municipios, concertar y consolidar las necesidades sociales definidas en cada municipio y establecer la correspondencia entre ellas y las prioridades de cada estado. Mientras que a los niveles nacionales y regionales, les concernirá concertar y consolidar las prioridades provenientes de los estados y establecer la correspondencia entre ellas y las prioridades nacionales.

En cada caso, el proceso de debate sugerirá una secuencia que comprenda definir y acordar criterios de selección; documentar y sustentar las necesidades sociales de los diferentes grupos sociales (etapas del ciclo vital, estrato social), con datos sobre evidencias o manifestaciones de no cumplimiento de los derechos; y establecer las prioridades.

Matriz para la definición de prioridades

CRITERIOS

¿Qué relación guarda con las competencias y

mandatos constitucionales del actor social planificador?

¿Cuánto afectan las condiciones de vida de la población?

¿Qué proporción

de individuos

es afectada?

¿Existen posibilidades

de una respuesta

eficaz?

Necesidades insatisfechas

COMPETENCIA CRITICIDAD MAGNITUD EFICACIA

Sumatoria Total

3. Analizar las necesidades sociales vinculadas a las prioridades

Este paso involucra realizar un estudio pormenorizado de cada una de las necesidades sociales en consideración. Partiendo de las manifestaciones o evidencias de no cumplimiento o insatisfacción de cada una de las necesidades sociales, los actores sociales establecen las causas y consecuencias, utilizando para ello diferentes instrumentos de análisis.

Igualmente, de acuerdo con la expresión de las necesidades, considerando las etapas de ciclo de vida, género, clase social y/o etnias; se identifican y seleccionan los factores claves, vinculados con la calidad de vida de los grupos asociados o afectados por la situación de inequidad.

36

Los instrumentos para el análisis sistémico de los problemas, no permiten identificar los factores involucrados en la generación de los problemas, las relaciones sistémico-causales existentes entre ellos, las consecuencias negativas más relevantes en la calidad de vida de los grupos afectados y, finalmente, los factores claves o críticos.

4. Definición de objetivos de visión cero y compromisos de acción, en el marco de la Agenda Social. Definidas las prioridades, en torno a las necesidades sociales, los actores involucrados en cada ámbito territorial, formularán los objetivos de visión cero y los compromisos de acción que asumen para la atenuación o erradicación de las inequidades sociales, los cuales serán plasmados en una Agenda Social, concertada entre los actores sociales involucrados, con expresiones en todos los ámbitos territoriales.

Como señalamos anteriormente, los objetivos de visión cero están referidos a la erradicación de las brechas sociales identificadas y priorizadas por los actores sociales involucrados, mientras que los compromisos de acción, definen el papel que cada uno de los actores asumirá como compromiso, para el cumplimiento de los objetivos concertados.

5. Definición de estrategias. Una vez formulados y concertados los objetivos de visión cero y los compromisos de acción de los actores sociales involucrados, en torno a las necesidades sociales prioritarias, se formularán las estrategias que se desarrollarán en el marco de los PPDA.

Allí se indicará el enfoque u orientación general que servirá de referencia para el diseño de propuestas de acción específicas, de acuerdo con cada una de las necesidades sociales planteadas.

Necesidad Social Insatisfecha:

Causas Evidencias (descriptores)

Consecuencias

Modelo sistémico – causal para el análisis de las necesidades sociales

Factores Críticos

Necesidad Social Insatisfecha:

Causas Evidencias (descriptores)

Consecuencias

Modelo sistémico – causal para el análisis de las necesidades sociales

Factores Críticos

37

6. Identificar y analizar las ofertas. Consistirá en el levantamiento de información de las políticas, programas, proyectos y servicios de todos los organismos e instituciones públicas, privadas y comunitarias relacionadas con las prioridades y con los factores críticos identificados en el análisis de necesidades.

El análisis incluirá todas las ofertas de los actores sociales involucrados y ofertas de otros actores sociales, que guardan relación con los factores claves y con la atención a las necesidades sociales prioritarias, proceso para el cual se puede constituir una base de información sobre estas ofertas, sistematizando algunas de sus características más relevantes33.

Es importante captar información sobre el desempeño de las ofertas, a través de indicadores de gestión. Se deberá precisar información que permita medir aspectos tales como la cobertura, calidad, capacidad, acceso, eficacia y eficiencia.

Luego, esta información, recogida y sistematizada, deberá ser contrastada con los factores críticos vinculados a cada una de las necesidades sociales analizadas, a fin de establecer el déficit de respuestas. Este proceso, debe realizarse con la presencia y participación de todos los actores sociales involucrados, de manera que colectivamente se estudien los vacíos de atención, los requerimientos de articulación de esfuerzos, las posibles relaciones de complementariedad o las exigencias de modificaciones en las ofertas. La discusión deberá estar dirigida a concertar decisiones con relación a las prioridades de articulación y los cambios en los modos de atención requeridos para brindar una respuesta mejor estructurada.

El análisis de las ofertas puede involucrar una secuencia que contemple los siguientes aspectos: √ Una evaluación descriptiva a través del inventario detallado y

características fundamentales de las ofertas consideradas; √ Una evaluación de desempeño, en la que se puedan cotejar las ofertas con

indicadores de eficiencia, eficacia y calidad; √ El costo de las intervenciones, con el propósito de estimar costos unitarios

por beneficiarios y establecer parámetros comparativos con otras ofertas o intervenciones similares;

√ La asignación y distribución de recursos financieros, con el propósito de identificar los principales grupos hacia los que se orientan las ofertas y precisar inequidades;

33 Entre ellas incluimos: objetivos generales y específicos; población destinataria, especificando: grupos de edad, características sociales, la visión de género atribuida a la oferta (si esta existe), relación con etnias (si es considerada); efectos esperados o cambios deseables a mediano y largo plazo, con relación a los grupos destinatarios (cuantitativos, cualitativos y tiempo en el que se esperan lograr estos cambios); tiempo de inicio y duración estimada: permanente o a tiempo determinado, en cuyo caso habrá que especificar la fecha de culminación estimada; productos obtenidos, entendidos como bienes y servicios prestados, mediante la ejecución de actividades (especificando productos intermedios y productos finales); metas de atención programadas y ejecutadas, a lo largo de su trayectoria; actividades y tareas más relevantes para el cumplimiento de metas; relación con el contexto y vinculación con otras ofertas; principales instancias ejecutoras; estructura de organización y de ejecución; evaluaciones existentes sobre el impacto, eficacia, eficiencia y calidad de la oferta; perspectivas de modificaciones en los objetivos, estrategias, productos, cobertura y calidad; presupuesto asociado a la oferta, especificando fuente de los recursos (ordinaria/ extraordinaria, fondos públicos/ privados, entes financiadores); recursos humanos de las ofertas (directivos, profesionales y técnicos), entre otros factores.

38

√ Las características y confiabilidad de las fuentes de información, así como los vacíos existentes; y

√ Las características fundamentales de los recursos humanos.

7. Precisar las brechas por inequidad y el déficit en las ofertas. Los análisis previos aportan información y conocimiento a los actores involucrados, que les permiten precisar las brechas existentes por inequidades y el déficit existente en las ofertas, lo cual permite visualizar la relación existente entre las necesidades que no están siendo satisfechas en la población y las limitaciones de las políticas, programas, proyectos o servicios existentes. Donde estas brechas sean mayores, será imperativo concentrar los esfuerzos de atención; esto es, dar más a quien más necesita.

Por otra parte, el conocimiento detallado de las ofertas existentes y su contraste con las necesidades sociales, permitirá identificar la duplicidad de esfuerzos o la descoordinación de las acciones que desarrollan los actores sociales, que afectan la eficacia y la eficiencia de las ofertas, en atención a las necesidades sociales. Con esta información los actores sociales estarán en capacidad de establecer vínculos de complementariedad, subsanando las debilidades o vacíos que determinadas ofertas tienen, mediante el aporte o intervención desde otras ofertas.

No hay que perder de vista que los análisis previos, permitirán completar el cuadro de las brechas de equidad y del déficit de respuesta, haciendo más evidentes los vacíos o la inconveniencia de determinadas ofertas. Esto debe conducir a una revisión profunda de las ofertas actuales, transformándolas en un modo de atención, articulado e integrado, dirigido a dar una respuesta regular y suficiente a las necesidades de la población.

8. Diseño de los Proyectos de Protección y Desarrollo de Autonomías. El último paso requerirá la definición de los distintos elementos que componen a los PPDA; los cuales fueron descritos en esta sección: Definición de objetivos específicos; definición de componentes; establecimiento de productos (prestaciones, bienes y servicios); definición de metas asociadas a objetivos y componentes; despliegue de actividades y tareas a través de las redes, por ámbitos regionales y locales y actores sociales involucrados; definición de requerimientos financieros y fuentes de los recursos.

39

Sección III.

Metodología para la elaboración de los Planes Operativos Anuales vinculados con la Estrategia de Promoción de la Calidad de vida.34.

En esta sección se presenta una propuesta de pasos a seguir en la elaboración de Planes Operativos Anuales (POAN) siguiendo los elementos considerados por el Enfoque Promocional de Calidad de Vida. Esta propuesta fue formulada en el marco del proceso de elaboración del Plan Operativo Anual del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) del 2003.

La propuesta metodológica que presentamos a continuación está estructurada en diez (10) pasos principales, con sus correspondientes definiciones e instrumentos a aplicar, a saber:

Paso 1: Identificación de necesidades sociales insatisfechas.

Paso 2: Priorización de necesidades sociales insatisfechas.

Paso 3: Identificación de las causas de las necesidades sociales insatisfechas.

Paso 4: Selección de causas críticas.

Paso 5: Cruce de necesidades sociales insatisfechas y ofertas actuales.

Paso 6: Definición de los objetivos de visión cero del plan.

Paso 7: Definición de los objetivos específicos del plan.

Paso 8: Enunciado de las propuestas de acción.

Paso 9: Definición de alcances de las propuestas de acción.

Paso 10: Identificación y planificación de actividades por propuestas de acción.

Paso 1. Identificación de necesidades sociales no satisfechas Consiste en determinar las necesidades sociales no satisfechas, como una expresión calificada de la realidad, en término de condiciones insatisfactorias que limitan el desarrollo de capacidades individuales y colectivas requeridas para el pleno goce de los derechos humanos y sociales fundamentales.

A tales efectos, utilizando la Matriz de Trabajo Nº 1 de ámbitos de autonomías y ejes estructurantes, deben formularse las necesidades no satisfechas, las cuales deberán enunciarse indicando clase social, género y/o etnia.

34 Esta sección fue elaborada por el Urbanista José Luis Bernardo.

40

Matriz Nº 1 Ej. Identificación de Necesidades Sociales Insatisfechas

AMBITOS DE AUTONOMÍA EJES ESTRUCTURANTES AA1 AA2 AA3 AA4

Infancia

No se cubren los requerimientos mínimos de alimentación, para un desarrollo saludable y armónico de niño@s

Adolescencia

Juventud

Adultez

Adulto Mayor

Paso 2. Priorización de necesidades insatisfechas Teniendo presente que no todas las necesidades insatisfechas pueden ser abordadas en el marco del plan, es preciso hacer una priorización de las mismas por eje estructurante. Para ello, se realizará un procedimiento que involucra el desarrollo de dos etapas.

Etapa I: Se analizan las evidencias para cada necesidad insatisfecha por ámbito de autonomía, entendiendo por evidencias las manifestaciones que hacen visible o patente esta condición de insatisfacción, las cuales deben registrarse cualitativa o cuantitativamente por género, grupo social y/o etnia. El resultado de esta etapa, se sistematiza en el siguiente cuadro (Matriz Nº 2).

Matriz Nº 2 Identificación de evidencias

Ej. Eje estructurante: Infancia

Ámbitos de autonomía

Necesidad insatisfecha Evidencias

20 % de niño@s con edades comprendidas entre 0 y 6 años, pertenecientes a estratos sociales bajos, presentan desnutrición moderada.

(AA1) No se cubren los requerimientos mínimos de alimentación, para un desarrollo saludable y armónico de niño@s

5 % de niño@s con edades comprendidas entre 0 y 6 años, pertenecientes a estratos sociales bajos, presentan desnutrición crónica.

(AAn)

41

Etapa II: Una vez caracterizada cada necesidad insatisfecha, estas se priorizan (ver Matriz N° 3), a través de los pasos que indicamos a continuación: a) Listar las necesidades insatisfechas por eje estructurante. b) Valorar la importancia relativa de las necesidades insatisfechas,

aplicando a cada una los siguientes criterios: competencia, criticidad, magnitud, y factibilidad, utilizando la escala de valores que se presenta en la tabla adjunta a la matriz de priorización:

Matriz Nº 3 Selección de necesidades insatisfechas

Ej. Eje estructurante: Infancia

¿Qué relación guarda con las competencias y

mandatos constitucionales del actor social planificador?

¿Cuánto afectan las condiciones de vida de la población?

¿Qué proporción

de individuos

es afectada?

¿Existen posibilidades

de una respuesta

eficaz?

Necesidades insatisfechas

COMPETENCIA CRITICIDAD MAGNITUD EFICACIA

Sumatoria total

No se cubren requerimientos mínimos de alimentación, para un desarrollo saludable y armónico de niño@s

CRITERIOS ESCALA DE VALORES

Competencia No Tiene (0) Tiene (1)

Criticidad Baja (1) Moderada (2) Alta (3)

Magnitud Baja (1) Moderada (2) Alta (3)

Factibilidad Baja (1) Moderada (2) Alta (3)

En este esquema, serán de mayor prioridad las necesidades insatisfechas que obtengan los valores más altos en la sumatoria.

42

Paso 3. Identificación de las causas de las necesidades insatisfechas priorizadas.

En este paso, se determinarán las causas de las necesidades insatisfechas priorizadas por eje estructurante, entendiendo por causa, a todos aquellos factores que generan o producen esa condición. Para efectuar este procedimiento se utilizará la tabla adjunta de la forma siguiente:

√ Se registra la necesidad insatisfecha.

√ Se colocan las evidencias de la necesidad insatisfecha en la columna correspondiente.

√ Se identifican causas directas de esta situación preguntándose, ¿Por qué se producen las evidencias? y se registran en la columna correspondiente.

√ Se identifican causas de causas preguntándose también, ¿Por qué se producen? y se registran en la columna correspondiente.

Matriz N° 4 Ej. Registro de causas directas y causas de causas

Necesidad insatisfecha: No se cubren requerimientos mínimos de alimentación, para un desarrollo saludable y armónico de niño@s

Causas de causas Causas directas Evidencias

El grupo familiar no cuenta con ingresos suficientes.

Mujeres jefas de familia analfabetas o no escolarizadas

No reciben una alimentación completa.

Hábitos de alimentación inadecuados

20 % de niño@s con edades comprendidas entre 0 y 6 años, pertenecientes a estratos sociales bajos, presentan desnutrición moderada.

5 % de niño@s con edades comprendidas entre 0 y 6 años, pertenecientes a estratos sociales bajos, presentan desnutrición crónica.

Paso 4. Selección de causas críticas. Una vez agotado el proceso anterior, es preciso seleccionar las causas críticas, es decir, aquellas cuya modificación originan cambios positivos significativos en las evidencias. La determinación de estas causas es vital, por cuanto a partir de ellas se comienzan a configurar los posibles ámbitos de actuación.

Los participantes concertarán sobre cuáles son las causas críticas, dando respuesta a la siguiente interrogante: ¿Si actuamos sobre la causa, se operarán cambios significativos en las evidencias?. Si la respuesta es afirmativa se estará ante una potencial causa crítica. El resultado se anotará en la siguiente tabla:

43

Matriz N° 5 Ej. Registro de causas críticas

Necesidad insatisfecha: No se cubren requerimientos mínimos de alimentación, para un desarrollo saludable y armónico de niño@s

Causas críticas Evidencias

El grupo familiar no cuenta con ingresos suficientes.

20 % de niño@s con edades comprendidas entre 0 y 6 años, pertenecientes a estratos sociales bajos, presentan desnutrición moderada.

5 % de niño@s con edades comprendidas entre 0 y 6 años, pertenecientes a estratos sociales bajos, presentan desnutrición crónica.

Paso 5. Cruce de necesidades insatisfechas y ofertas actuales.

En este aparte, se trata de establecer cuáles son los programas o proyectos en marcha dirigidos a dar respuesta a las necesidades insatisfechas priorizadas. Se intenta mediante este cruce, detectar el déficit de atención, cualitativo y cuantitativo, con respecto a las necesidades insatisfechas en estudio, bien sea para potenciar los programas y proyectos existentes, para reformularlos o para crear nuevas ofertas.

Para ello, se utilizará la siguiente tabla (Matriz Nº 6), en donde se anotarán por causa crítica las ofertas actuales de distintos organismos gubernamentales y no gubernamentales, y se registrará en la columna correspondiente el déficit cualitativo y cuantitativo.

Matriz Nº 6 Tabla analítica de ofertas actuales y déficit de respuestas

Necesidad insatisfecha:

Ofertas actuales Causas críticas MSDS Organismo

adscrito Otros organismos gubernamentales

Organismos no gubernamentales

Déficit (cualitativo y cuantitativo)

Causa crítica 1

Causa crítica 2

(…)

Causa crítica n

Expresa la carencia de ofertas con respecto a la causa crítica 2

44

Paso 6. Definición de los objetivos visión cero. Se formulan a partir de las necesidades sociales insatisfechas, que fueron analizadas, transformándolas en enunciados positivos, como una situación deseable a alcanzar en el largo plazo, que plantea la erradicación de la brecha social y justifica la implantación de las propuestas de acción. Deben expresarse en función de los destinatarios por ciclo de vida, clase social, género y/o etnia.

Paso 7. Definición de los objetivos específicos del plan: Se formulan a partir de las causas críticas, como enunciados positivos de una situación deseable a alcanzar a mediano plazo, si el proyecto se cumple con éxito y a tiempo. Deben estar expresados en función de los destinatarios por ciclo de vida, clase social, género y/o etnia.

Paso 8. Formulación de las propuestas de acción. El plan operativo contiene un conjunto estructurado de propuestas de acción que ejecutarán los actores sociales involucrados, cuyos efectos combinados deberán ser suficientemente significativos para lograr los objetivos propuestos; involucran una acción transdisciplinaria y transectorial.

En el plan operativo se indican las propuestas de acción que cada actor social se compromete a ejecutar para afectar las causas críticas en las que tiene capacidad de intervenir, para contribuir con cada uno de los objetivos específicos. Partiendo de la matriz de causas críticas y actores involucrados, se formulan las propuestas de acción necesarias para materializar el objetivo.

Se procederá a enunciar de las propuestas de acción (PA), a partir de las causas críticas y del déficit de atención examinado. Esta información se sistematiza en la siguiente tabla (Matriz Nº 7):

Matriz Nº 7 Registro de enunciados de las Propuestas de Acción del Plan

Necesidad no satisfecha:

Organismos Organismo 1 Organismo 2 (...) Organismo 3

Causa crítica 1 PA 1, PA 2... PA 3

Causa crítica 2 PA 5

(…)

Causa crítica n. PA 6, PA 7...

Como puede notarse, este instrumento permitirá visualizar cuáles y cuántos organismos estarán dirigiendo acciones para atender las causas críticas detectadas y resolver la necesidad insatisfecha.

45

Paso 9. Definición de alcances de las propuestas de acción del plan. Se efectuará estableciendo para cada propuesta de acción, los siguientes aspectos: producto(s) esperado(s), especificando población destinataria por grupo de edad, clase social, género y/o etnia; localización geográfica, meta y estimación presupuestaria.

Esta información es registrada en dos (2) planillas: En la planilla Nº 1 se anota la meta total requerida y las metas de las propuestas de

acción de distintos organismos vinculados. Esta permite visualizar el alcance conjunto de las operaciones de dos o más organismos involucrados con respecto a la meta total requerida;

En la planilla Nº 2 se refleja por organismo, el alcance detallado de las propuestas de acción relativas a un objetivo específico.

Planilla Nº 1 Organismo: Fecha: D: M: A:

Ámbito: Ciclo de vida:

Necesidad social insatisfecha:

Objetivo visión cero:

Meta programada Propuestas de acción

Meta requerida 2004 2005 2006

Organismo ejecutor

Responsable administrativo

Responsable financiero

Elaboración: Revisión: Aprobación:

Planilla Nº 2

Organismo: Fecha: D: M: A:

Ámbito: Ciclo de vida:

Necesidad social insatisfecha:

Objetivo visión cero:

Meta Asignación presupuestaria

Tiempo (trim.) Fuente Propuestas de Acción Productos Localización

Unidad Cant. I II III IV

Monto Bs. Ord. Ext. Otros

Elaboración: Revisión: Aprobación:

46

Paso 10. Identificación y planificación de actividades por operación. Se detallarán las actividades necesarias, secuenciales y suficientes para lograr los productos de las propuestas de acción formuladas, las cuales se registrarán en la planilla Nº 3.

Planilla Nº 3

Organismo: Fecha: D: M: A:

Propuesta de Acción:

Asignación Presupuestaria Cronograma de actividades

Monto Fuente Actividades Unidad

de medida

Meta Resp. en la

organizac. E F M A M J J A S O N D O E Otra

Elaboración: Revisión: Aprobación:

47

Glosario de términos Actividades: Conjunto de acciones necesarias, suficientes y secuenciales para alcanzar un producto en el marco de un plan determinado.

Causas: Todos aquellos factores que producen condiciones insatisfactorias en el contexto de análisis de una necesidad social.

Déficit de Atención: El vacío que no logramos cubrir con los programas, proyectos y operaciones que estamos ejecutando desde las instituciones, en relación con las causas críticas de las necesidades sociales insatisfechas.

Equidad: Dar respuesta a cada persona o colectividad de forma adecuada a sus necesidades. Se suele distinguir entre equidad horizontal y equidad vertical. Entendiendo por la primera, cuando a necesidades iguales se construyen respuestas iguales, y, por la segunda, cuando a diversas necesidades se generan diferentes respuestas.

Evidencias: Manifestaciones que hacen visible o patente una condición de insatisfacción de una necesidad social, las cuales pueden expresarse de forma cualitativa o cuantitativa.

Necesidades sociales: Aquellas condiciones individuales y colectivas indispensables para alcanzar una calidad de vida plena y que garantizados como derechos humanos y sociales universales, deben ser el principal objeto de respuesta por parte de los entes que tienen a su cargo la gestión pública, participando la sociedad como actor protagónico, con poder para participar en las decisiones públicas de manera corresponsable.

Necesidades sociales insatisfechas: Expresión calificada de la realidad en término de condiciones insatisfactorias que limitan el desarrollo de capacidades individuales y colectivas requeridas para el pleno goce de los derechos humanos y sociales fundamentales.

Productos: Bienes y servicios que se generan en el marco de la ejecución de una propuesta de acción.

Plan: Conjunto de propuestas de acción interrelacionadas y coordinadas para el logro de un objetivo, en el marco de un presupuesto dado y dentro de cierto periodo.

Propuesta de Acción: Conjunto de actividades necesarias dirigidas a modificar una causa crítica en el marco del plan.

Territorios sociales: Son los espacios donde tienen expresión concreta las respuestas de promoción de calidad de vida, de acuerdo con la configuración particular de necesidades no satisfechas y sus determinantes.

Transdisciplinariedad: Integrar diversas miradas y saberes acerca de una realidad especifica para su cabal comprensión e intervención.

Transectorialidad: La actuación combinada y complementaria de sectores sociales e institucionales para maximizar recursos y acciones que den respuestas a las necesidades sociales.

48

Referencias Bibliográficas o Nelly, Janet (Coordinadora): Políticas Públicas en América Latina. Teoría y Práctica.

Caracas. Ediciones IESA.2003.

o PNUD: Informe Global sobre Desarrollo Humano. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: Un Pacto entre las Naciones para Eliminar la Pobreza. Caracas. 2003

o Renaud, Coromoto (Coordinadora: La Participación de la Sociedad Civil en la

Constitución de 1999. Caracas. Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales. 2002.

o Tokman, Victor y O’Donnel, Guillermo (Compiladores): Pobreza y Desigualdad en

América Latina. Buenos Aires. Editorial Paidós. 1999.

o Franco, Rolando (Coordinador): Sociología del Desarrollo, Políticas Sociales y Democracia. Estudios en homenaje a Aldo E Solari. México. Siglo XXI editores. 2001.

o D’Elia, Yolanda (Coordinadora). Estrategia de Promoción de la Calidad de Vida. La

Construcción de Políticas Públicas por la Calidad de Vida desde una Perspectiva de Derecho y Equidad. Caracas. Agencia de Cooperación Alemana (GTZ), Ministerio de Salud y Desarrollo Social. 2002.

o De Negri, Armando: El Plan Estratégico Social. Mimeo. Maracay. Ministerio de Salud y

Desarrollo Social, Instituto de Altos Estudios de Salud Pública Arnaldo Gabaldón (Programa Permanente de Educación en Políticas de Salud y Desarrollo Social) 2002.

o Mintzberg, Henry y otros: El proceso Estratégico, Conceptos, Contextos y Casos.

México. Prentice-Hall Hispanoamérica. 1997.

o Brewer, Allan: La Constitución de 1999. Caracas. Editorial Arte. 2000.

o Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.509 del 20 de agosto de 2002.

o Ley de los Concejos Locales de Planificación Pública. Gaceta Oficial de la República

Bolivariana de Venezuela N° 37.463 del 12 de junio de 2002.

o Ley que crea el fondo Intergubernamental para la Descentralización. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.066 de fecha 30 de octubre de 2000.

o Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados y el Distrito

Metropolitano de Caracas Derivadas de Minas e Hidrocarburos. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.086 de fecha 27 de noviembre de 2000.

o UNESCO-SIEMPRO: Gestión Integral de Programas Sociales Orientada a resultados.

Argentina. Fondo de Cultura Económica. Primera edición.1999.

o Consejo Nacional Electoral: Elecciones y Poder Local en la Nueva Gestión Municipal. Caracas. Consejo Nacional Electoral. 2001.