Informes EspecialesIII

Actualidad Gubernamental N° 61 - Noviembre 20134III

Diseño y desarrollo organizacional municipal:una apuesta por el modelo adhocrático

Autor : Mg. Roberto Claros Cohaila*

Título : Diseño y desarrollo organizacional municipal: una apuesta por el modelo adhocrático

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 61 - No-viembre 2013

Ficha Técnica

1. Introducción2. Consideraciones previas para el diseño

institucional municipal3. Diseño institucional municipal (DIM)4. Desarrollo organizacional municipal (DOM)5. Pautas para un modelo de estructura orgá-

nica6. Estructura orgánica: diferencias entre enfo-

que burocrático (por funciones) y enfoque adhocrático (por programas y proyectos)

7. Conclusiones

Sumario

1. IntroducciónAristóteles señalaba en su libro La Política que: «Solo Dios o los brutos no necesitan de nada ni de nadie»; el primero, por ser Dios; y los segundos, por no advertir dicha necesidad como algo natural. Pues bien, por tal razón todas las sociedades civili-zadas tienen alguna forma de gobierno, como medio para adoptar decisiones que promuevan el desarrollo de la comunidad y las relaciones de convivencia en ella.Constitucionalmente, nuestro país tiene tres niveles de gobierno: Nacional, Regio-nal y Local; sobre este último, el encargo es abordar el tema “Diseño y Desarrollo Organizacional Municipal – Modelos y pautas para su organización”. Motivo por el cual es necesario revisar diversos temas relacionados con: diseño y desarrollo organizacional, gobierno, planificación, redes, gestión, metodología, capital social y valores; y bueno, fundamentalmente, reflexionar sobre la casuística y praxis de los Gobiernos locales y las organizaciones municipales en nuestro país.David Osborne, en su libro La reinvención del Gobierno, señala algunas reflexiones que, a propósito del tema que nos ocupa, deseamos compartir:«Creemos que la sociedad civilizada no puede funcionar eficazmente sin un gobierno eficaz, lo cual es hoy sumamente raro».

* Especialista en Fortalecimiento Institucional, Docente de la Universidad ESAN y socio de A&R Consultores SRL: <www.ayrconsultores.org>.

«Creemos que el problema no reside en la gente que trabaja en el gobierno; el pro-blema reside en los sistemas en los cuales trabajan».«No escribimos para zaherir a los empleados públicos, sino para darles esperanzas. A veces puede parecer que nos hayamos embarcados en una batalla contra los burócratas, pero no son ellos nuestro verdadero objetivo, sino las burocracias». «Para que nuestro gobierno vuelva a ser eficaz tenemos que reinventarlo».Con estas proposiciones, Osborne pretende analizar todos los niveles de gobierno, y su estudio está centrado no en LO QUE HACEN, sino en CÓMO FUNCIONAN. Nos suministra un nuevo marco para entender al gobierno, un nuevo modo de pensar sobre el gobierno, algo así como un mapa: un esquema general simple y claro de una nueva manera de conducir la cosa pública, y diez principios o modelos de gobierno; así como 36 opciones alternativas para la prestación de servicios públicos. Todo este marco teórico, nos permite repensar o mirar en forma distinta nuestros Go-biernos locales, su diseño y desarrollo organizacional.De otro lado, en cuanto al proceso de mo-dernización del Estado, y concretamente a los avances en la Política de Estado 24 del Acuerdo Nacional: Afirmación de un Estado Eficiente y Transparente, tenemos un interesante marco normativo y con-ceptual a considerar si observamos los fundamentos y alcances de los recientes dispositivos relacionados al diseño y desa-rrollo organizacional, así tenemos:• Política Nacional de Modernización de la

Gestión Pública – D.S. 004-2003-PCM y su Plan de implementación de enero y mayo 2013, respectivamente.

• El Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2013-2016, mediante R.M. Nº 048-2013-PCM, aprobado el 21.02.13.

• Ley N° 30057–Ley del Servicio Civil, promulgada el 04.07.13.

• La Política Nacional de Gobierno Elec-trónico 2013-2017, mediante Decreto Supremo N° 081-2013-PCM publicado el 10.07.13.

2. Consideraciones previas para el diseño organizacional mu-nicipal

El artículo 192° de la Constitución Política del Perú señala que acordar el régimen de organización interior es competencia mu-nicipal. Por otro lado, la Ley Orgánica de

Municipalidades también reconoce esta competencia, y corresponde su aproba-ción como máxima instancia de gobierno al concejo (artículos 9° y 29° de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972).La organización municipal establece sus objetivos estratégicos sobre la visión y misión institucional. Esto es consecuencia de un planeamiento que tiene como re-sultado un instrumento inicial: el Plan de desarrollo concertado (PDC).También existen otros planes importantes, entre ellos el Plan de Desarrollo Institu-cional y el Plan Operativo Institucional, aunque hay muchos más.Hay que decir que si bien estos planes guardan relación con la visión y misión institucional, también lo hacen en rela-ción directa con el Diseño institucional municipal (DIM) y con el Desarrollo organizacional municipal (DOM).

DIM: Diseño institucional municipal (parte estática)

DOM: Desarrollo organizacional municipal (parte dinámica)

A continuación se muestra una idea gene-ral de qué es el DIM y qué es el DOM, pero en los puntos siguientes se profundizará sobre estos dos conceptos:

Diseño institucional municipalImagen objetivo de la organización (si-tuación estática). Se establece sobre el diagnóstico estratégico que se hace al inicio del proceso.

Desarrollo organizacional municipalEs la estrategia para lograr el cambio planificado (situación dinámica), proceso que conduce al mejoramiento continuo.

3. Diseño institucional municipal (DIM)

El DIM es la guía para crear el DOM. El DIM y el DOM, conjuntamente, sirven para darle forma a la estructura orgánica funcional municipal, aunque no sola-mente se deben asociar a la estructura, pues abarcan otros aspectos que se irán comentando a medida que avance el módulo.

Pero ¿qué es el Diseño institucional municipal (DIM) en concreto?Se entiende que el DIM es la imagen-objetivo de la organización. Es decir, a lo que la organización pretende aspirar. Esto no se hace pensando en una muni-cipalidad utópica, sino que tiene que ser

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con base en un diagnóstico estratégico previo de la realidad y necesidades propias de cada localidad. Sobre este análisis, se puede considerar si el diseño corresponde, por ejemplo, a una localidad grande o pequeña, urbana o rural, con mucho o poco presupuesto, etc. De este modo, el diseño será más realista y ob-jetivo, lo que posteriormente determinará la estructura orgánica funcional de la municipalidad más adecuada. Como se comentó en el párrafo anterior, no hay que relacionar el DIM únicamente con la estructura orgánica funcional, pues envuelve también los siguientes aspectos:- (Estructura orgánica y funcional).- Mapeo y rediseño de procesos, procedimientos y tecnología.- Inventario de recursos: materiales, económicos, financieros,

humanos.Perú es un país plural. Nos encontramos con multitud de cultu-ras con idiomas diferentes, así como diversos climas y regiones, que marcan distintos ejes para el desarrollo. Todo esto hay que tenerlo en cuenta a la hora de elaborar o adaptar el modelo organizacional de las instituciones municipales.El Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (PI) fue creado en marzo del año 2009 mediante la Ley Nº 29332, a continuación se modificó mediante el Decreto de Urgencia Nº 119-2009 y se incorporó en las Leyes de Presu-puesto del Sector Público de los años sucesivos.El Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (PI) toma como referencia una tipología de munici-palidades como sigue:

Grupo de municipalidades Número de municipalidades

Municipalidades de ciudades principales tipo “A” 40Municipalidades de ciudades principales tipo “B” 209Municipalidades no consideradas ciudades princi-pales con 500 o más VIviendas urbanas

556

Municipalidades no consideradas ciudades principa-les con menos de 500 Viviendas urbanas

1,033

Total 1,838

Se puede observar que solo 40 son municipalidades de ciuda-des principales tipo “A” y 209 tipo “B”, y entre las ciudades no consideradas principales tenemos 1,589 de un total de 1,838 municipalidades.Si analizamos la población del Perú, observamos que existen 61 aglomeraciones con la condición de centros poblados urbanos, mientras que el resto de ellos, concretamente 1,276, son típi-camente rurales. Estos últimos suponen un 45 % del total de la población del país.Cada una de las municipalidades referidas tiene sus propias ca-racterísticas. No podemos olvidar que el Perú cuenta con costa, sierra, selva… lugares tanto turísticos como mineros, pasando por textiles y agropecuarios… idiomas quechua, castellano, aymara, etc., lo cual hace que cada localidad deba analizarse a sí misma para buscar qué es lo mejor para su gente y localidad.

4. Desarrollo organizacional municipal (DOM)El DOM es un conjunto de estrategias para caminar hacia el logro del imaginario institucional, o la imagen-objetivo que anteriormente definimos como Diseño institucional mu-nicipal (DIM). Es decir, la forma en cómo se consiguen los fines por los cuales existe la organización. Es por esto que el DOM también influye, de manera directa, en el éxito de la gestión; en función del diseño adecuado de la estructura orgánica funcional.El DOM tiene que ver con modelos de gobierno, estrategias de gestión, estilos gerenciales, clima y cultura organizacional, tra-

bajo en equipo, toma de decisiones, comunicación eficaz y no solo en el interno sino también y sobre todo con la comunidad. Consecuentemente, el DON es un proceso dinámico, ligado más propiamente a la gestión.

Al igual que en el DIM, cuando hablamos de diseño organizacional, no solo nos tenemos que centrar en la estructura orgánica, sino que dicho diseño conlleva a un análisis más complejo. Hay ciertos aspectos que hay que considerar, como el ambiente y la estrategia central a desa-rrollar. Esto implica pensar en diversas dimensiones culturales como el colectivismo, la participación ciudadana o la equidad de género, entre otras, las cuales hay que analizar para elaborar un diseño organizacional pertinente a cada población concreta.

El DOM también se asocia a un cambio planificado. ¿Por qué a un cambio? Bien es sabido que muchas administraciones munici-pales fracasan en la gestión porque carecen de una organización adecuada, así como organizadores y líderes que no afrontan correctamente los problemas. Esto exige que haya cambios para saber manejar conflictos, innovar en el día a día, etc. De este modo se podrían obtener resultados en menor tiempo y a menor costo.

5. Pautas para un modelo de estructura orgánicaEn este punto se propone un modelo orgánico funcional para las municipalidades grandes o medianas, predominantemente urbanas, y un modelo de organización con un enfoque adho-crático para las rurales, concordante con los nuevos enfoques de la ciencia administrativa y la cultura de proyectos que incorpora el modelo peruano en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública.Según David Hampton, la estructura es una herramienta que utiliza la gerencia para permitirle a la organización realizar de-bidamente su estrategia.

Así como en la arquitectura se dice que “la forma depende de la función”, en la administración se tiene un principio análogo:“La estructura depende de la estrategia”.

5.1. Municipalidades grandes o medianas (enfoque buro-crático)

Como se dice en el primer párrafo de este punto, las municipali-dades grandes o medianas son mayoritariamente urbanas. Para ellas se propone un modelo de estructura orgánica funcional en el que básicamente se puede considerar en sus órganos de línea las siguientes gerencias:• Gerencia de Desarrollo Urbano o de Acondicionamiento

Territorial.• Gerencia de Desarrollo Humano (salud, educación, cultura,

deporte y programas sociales).• Gerencia de Servicios Públicos.• Gerencia de Desarrollo Económico.En el Reglamento de Organización y Funciones (ROF), puede considerarse el funcionamiento de los siguientes órganos:• Gerencias o Comités Colegiados, como órganos de coordina-

ción institucionalizados.• Comité de Articulación y Gestión de Planes, con un rol pro-

motor, articulador y catalizador, que le corresponde cumplir a la municipalidad dentro de su ámbito de competencia, su territorio.

• Comité de Evaluación y Propuesta de Mejoramiento, que canaliza las propuestas que formulen los Círculos de Calidad o los Círculos de Mejoramiento Continuo.

En el caso de municipalidades medianas o grandes, aun se sigue privilegiando el enfoque tradicional burocrático, de una

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organización por funciones; aunque en algunos casos se observa con mayor frecuencia que se opta por la creación de programas o proyectos, que funcionan como órganones desconcentrados; lo cual va o es compatible con la orientación del enfoque de la Gestión para Resultados en Desarrollo, ya que no existe ningún programa o proyecto que no tenga claro el fin por el que fue creado, objetivos, tiempos, costos e indicadores de resultados.Consecuentemente, estando en un proceso de cambios de en-foque y de modelo y faltando aun llegarse a diseñar o aprobar otro tipo de documentos normativos de organización y gestión; a continuación se presenta a modo de referencia una propuesta de estructura orgánica para municipalidades medianas y grandes, predominantemente urbanas. Es importante destacar que es una referencia, pues como se ha hablado hasta este momento, la estructura siempre dependerá de la realidad local, la visión de desarrollo, los objetivos estratégicos –largo plazo– del Plan de Desarrollo Concertado - PDC; los objetivos tácticos –mediano plazo– del PDI - Plan de Desarrollo Institucional y los objetivos operativos –corto plazo– del Plan Operativo Institucional; así como de las prioridades y posibilidades de cada municipalidad.

5.2. Municipalidades rurales (enfoque adhocrático)Bajo esta propuesta, las municipalidades rurales deberían regirse por un diseño organizacional adhocráctico. La adhocracia se inclina por una administración menos detallada y formal. Es una organización flexible, que incorpora la voluntad y los esfuerzos de los vecinos y vecinas, las organizaciones de base, instituciones y todos los actores claves de la comunidad.Los equipos de trabajo se forman y disuelven según se necesite. Este enfoque tiene como característica central grupos que coo-peran para resolver problemas y realizar el trabajo.Es un sistema más flexible, con un enfoque situacional, lo que propiciará una mayor adaptabilidad para la realización de tareas nuevas.Es por esto que, en las municipalidades pequeñas o rurales, donde toda actividad o proyecto es un nuevo reto, podría ser más conveniente un diseño organizacional basado en un enfoque adhocrático.A continuación, se presenta un esquema referencial de lo que podría ser este diseño organizacional, tomando como base tres dimensiones:- Enfoque territorial.- Modalidad del trabajo fundamentalmente por programas y

proyectos.- Gestión participativa.

6. Estructura orgánica: diferencias entre enfoque burocrático (por funciones) y enfoque adhocrá-tico (por programas y proyectos)

Municipalidad urbana(burocracia – por fun-

ciones)

Municipalidad rural(adhocracia – por progra-

mas y proyectos)

P l a n e a -ción

- Completa, detallada, con frecuencia a largo plazo

- Políticas, reglas, procedi-mientos y normas muy evidentes

- General, con frecuencia a corto y mediano plazo

- Muchas situaciones no que-dan incluidas en los planes de cualquier tipo

Organiza-ción

- Formal pero sectorial- Responsabilidades es-

pecíficas de trabajo por funciones

- A menudo una departa-mentalización funcional y centralizada

- Flexible e integrada- A menudo responsabilidades

por objetivos o resultados- Con frecuencia por progra-

mas o proyectos

Dirección - Con frecuencia directiva- A menudo supervisión

estrecha

- Con frecuencia participativa- A menudo compromiso y

confianza

Control - Controles completos- A menudo orientado a

asegurar el cumplimien-to de los procedimientos

- Con frecuencia control pre-ventivo, monitoreo y evalua-ción

7. Conclusiones• En cuanto al proceso de Modernización del Estado, y concre-

tamente a los avances en la Política de Estado 24 del Acuerdo Nacional: Afirmación de un Estado Eficiente y Transparente, tenemos un interesante marco normativo y conceptual, en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública – D.S. N° 004-2003-PCM y su Plan de implementación de enero y mayo 2013, respectivamente.

• Definir la estructura orgánica municipal en función de la rea-lidad de cada localidad, al margen de tener como referente principal la visión de desarrollo; los objetivos estratégicos (PDC); objetivos tácticos (PDI); las funciones; las competen-cias y funciones municipales claves, así como los programas y proyectos más relevantes.

• El Diseño (DIM) y Desarrollo organizacional municipal (DOM) debe comprenderse como parte de un Programa de Forta-lecimiento Institucional, que considere como referente el enfoque de la GpRD – Gestión para Resultados en Desarrollo, a la luz de la PNMGP – Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y su Plan de Implementación de cara al año 2016. Con tal propósito debe considerarse el enfoque de la organización adhocrativa y la cultura de programas y proyectos.

• La Red de Municipalidades Rurales del Perú - Remurpe, a pesar de las gestiones ante el MEF y la PCM, no ha logrado concretar lo estipulado en la TERCERA DISPOSICIÓN COM-PLEMENTARIA de la LOM que a la letra señala: «El Poder Ejecutivo, a propuesta de la Contaduría de la Nación, la Contraloría General de la República, así como el Ministerio de Justicia, mediante decreto supremo, dictará normas especiales acordes a la realidad de las municipalidades rurales que no cuentan con los recursos humanos y económicos para aplicar las normas vigentes».

• La Remurpe debe evaluar la propuesta de una organización adhocrática, flexible que privilegie una cultura de programas y proyectos para las municipalidades rurales, así como la aprobación de sistemas administrativos diferenciados para que estos no se constituyan en anclas para su desarrollo institucional y el desarrollo local.

Comisiones

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Comités de desarrollo

Prog./Proy. 1

Prog./Proy.

Prog./Proy.

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