DISEÑO DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO...

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Javier Rocha Amaris

Grupo DerechoLínea de Investigación Derecho y Familia

DISEÑO DE UN PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO ELECTRÓNICO EN COLOMBIA*

Javier Rocha Amaris**

RESUMEN

Este artículo pretende abordar el análisisacerca de la procedencia y viabilidad de in-corporar las Tecnologías de la Informacióny las Comunicaciones (TIC´s) en el ejerciciode la actividad administrativa, actualmentedesempeñada por las entidades de DerechoPúblico y por los particulares con funcionesde actividad administrativa. Dicho estudioes la elaboración del Diseño de un Procedi-miento Administrativo Electrónico a partirdel cual los usuarios de la administración ac-cedan a las distintas entidades a partir deluso de las herramientas de la Tecnología, ypueda ser esta última una herramienta másen la administración para el cumplimientotanto de los principios comunes del derechoadministrativo, la actividad administrativay del gobierno electrónico como del cumpli-miento de los objetivos y fines del Estado.El objeto de la investigación es demostrarcómo resulta viable y procedente la incor-poración de las Tecnologías en el desarrollode la actividad administrativa. La metodo-logía empleada corresponde al método car-tesiano. Como hallazgos se encuentranapartes prácticos como un trabajo de campopara demostrar cómo la comunidad desdeantes que se aprobara lo que técnica y aca-démicamente se ha denominado actos admi-nistrativos electrónicos, usa los medios

Fecha de recepción: 26 de noviembre de 2009. Fecha de aceptación: 15 de diciembre de 2009.

* Este artículo es producto del proyecto de investigación finalizado: "Derecho Administrativo elec-trónico", desarrollado en la Universidad Externado de Colombia, para optar por el título de Maes-tría en Derecho Público, en la misma universidad.

** Abogado de la Universidad Católica de Colombia y Magíster en Derecho Público de la UniversidadExternado de Colombia. Investigador en el campo del derecho administrativo.

electrónicos para acudir a las vías guberna-tivas y ejercer este tipo de derechos. La dis-cusión en Colombia está dada en la seguridadde los medios electrónicos para ejercer losderechos, tema el cual se encuentra supera-do a partir de la exigencia de la firma elec-trónica y el control de las entidades decertificación, como también del tipo de fir-ma electrónica que se exige de acuerdo altipo de operación a desarrollar.

Palabras clave: Derecho Administrativo, actoadministrativo electrónico, nuevas tecnologías.

ABSTRACT

This article aims to address the analysis onthe merits and feasibility of incorporating theInformation Technology and Communica-tions Technologies (ICT's) in the exercise ofadministrative, currently played by publiclaw institutions and individuals withfunctions of administrative activity. Thisstudy is the development of the Design ofElectronic Administrative Procedure fromwhich users access the various governmententities from using the tools of technology,and the latter may be another tool in theadministration for compliance with both thecommon principles of administrative law,administrative activity and e-government as

Revista Republicana • ISSN: 1909 - 4450No. 7, Julio - Diciembre de 2009, pp. 183-204

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Diseño de un procedimiento administrativoelectrónico en Colombia

Revista RepublicanaNo. 7 • Julio-Diciembre de 2009

the fulfillment of the objectives and purposesof the State. The purpose of the research is todemonstrate how feasible and appropriateincorporation of technology in the develop-ment of management activity. The methodo-logy used for the Cartesian method. Asfindings asides are practical and field workto show how the community since before theadoption of technical and academically whathas been called electronic administrative acts,uses electronic media to attend and exercisethe governmental channels such rights. Thediscussion in Colombia is given in the securityof electronic media to exercise the rights, atopic which is passed from the requirementfor electronic signatures and control of cer-tification bodies, as well as the type of elec-tronic signature required for the type ofoperation to develop.

Key words: Administrative law, administra-tive act electronic, new technologies.

PROBLEMA DE LA INVESTIGACIÓN

¿Resulta viable y procedente la incorpora-ción de las tecnologías de la información elec-trónica en el desarrollo de la actividadadministrativa?

METODOLOGÍA

Desde una estrategia que utilizó métodoanalítico se avanzó en la investigación. Parael efecto, se analizaron y ponderaron losprincipios del Derecho Administrativo y losaplicables en la divulgación de la informa-ción administrativa en medios electrónicos,así como el diseño de procedimiento admi-nistrativo electrónico, las actuaciones jurídi-cas y administrativas posibles de surtir pormedios electrónicos, los formularios admi-

nistrativos electrónicos y los documentoselectrónicos y actos administrativos.

INTRODUCCIÓN

En el entendido de que la actividad admi-nistrativa es una facultad que se desarro-lla en el marco de unas macro funcionespropias de la función pública, y que la ac-tividad y la función administrativa aplica-ble a la administración pública guardanrelación directa con la observancia de losprincipios rectores del Derecho Adminis-trativo, en este aparte se presentarán al-gunos principios comunes entre ellos, conel fin de establecer las materias que nosservirán de vasos comunicantes entre lasáreas enunciadas.

Sea lo primero precisar que los principiosrectores de observancia en el contexto de laadministración pública tradicional y deexpedición de documentos físicos resultanaplicables para gestión de la actividad enla administración electrónica. De tal ma-nera que los principios1 de Legalidad,Igualdad, Transparencia, Eficacia, Eco-nomía,2 Celeridad, Imparcialidad y Publi-cidad, los cuales observamos como deobligatorio acatamiento y amplia divulga-ción en el Derecho Administrativo, a suvez resultan ser los principios orientado-res de las etapas de desarrollo del gobier-no electrónico.

De tal manera que son estos principioscomunes de la función pública, la Adminis-tración Electrónica y del Derecho Administra-tivo los instrumentos que permiten avanzaren el desarrollo de las etapas del gobiernoelectrónico. De acuerdo con el documento de-sarrollado por el Observatorio de Tecnolo-gía y Derecho antes citado, hablamos así de:

1 Convenio Unesco- Universidad Externado de Colombia, Guía de Gobierno Electrónico Local: ServiciosElectrónicos orientados al ciudadano, primera edición agosto 2005, Bogotá, págs. 8 a 15.

2 TRUJILLO CABRERA, Juan. Análisis Económico del Derecho colombiano. Bogotá: Editora GuadalupeS.A., 2009.

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- Principio de legalidad. Para decir queeste principio es fundamental en el de-sarrollo de la actividad administrativay en la gestión pública, en el entendi-do de que en un Estado Social de De-recho como en los sistemas de derechomoderno por Constitución y la Ley, lasdistintas autoridades y órganos tienensus funciones descritas en un marcolegal. Y que la incorporación de lasTecnologías de la Información y las Co-municaciones debe estar sujeta a estra-tegias de funciones regladas, en lascuales se definan obligaciones, funcio-nes y responsabilidades de autorida-des y administración, donde losciudadanos esperen de la administra-ción electrónica las mismas garantías yamparos que perciben de la adminis-tración tradicional.

En el Derecho Administrativo igual-mente este principio en palabras delprofesor Laubadere, citado por Tafur,3enseña que las autoridades administra-tivas están obligadas en sus decisionesa conformarse a la legalidad; es decir, aun conjunto de normas de derecho, con-tenidas en su mayoría en las leyes for-males. De manera que los órganosestatales y los particulares que actúencomo delegatarios suyos en el ejerciciode actividades administrativas ejerceránen el contexto de un marco jurídico, quea su vez hace parte del Estado Social deDerecho, y así divulgar la presunciónde legalidad de los actos administrati-vos como atributo de la manifestaciónde la voluntad de la administración.

- Principio de igualdad. Este postuladode rango Constitucional trata de laigualdad material que debe existir enun Estado de derecho moderno, dondese garantizan las condiciones de igual-dad real y material. En el Gobierno Elec-trónico, este principio se traduce en una

igualdad de los ciudadanos para acce-der a la red pública de internet, desdecualquier parte del territorio nacional,sin discriminaciones de índole racial,cultural o económica, incluso sin que lafalta de dotación de equipos sea uncriterio excluyente en el factorconectividad.

- Principio de transparencia. Este princi-pio tiene que ver con la posibilidad y laopción de que las actuaciones adminis-trativas sean conocidas y observadas porlos administrados. De tal manera queinternet hace posible que procesos comolos de contratación pública de las enti-dades puedan ser conocidos, y que losoferentes y los administrados en gene-ral puedan hacerle seguimiento a lasdistintas etapas que se surtan en estosprocesos.

A manera de propuesta dentro de estetrabajo de investigación, se plantea laposibilidad de que el Ministerio deHacienda, de manera conjunta con losorganismos de control revisen la via-bilidad de crear un programa o un sis-tema por medio del cual, los organismosy la ciudadanía en general puedan ha-cerle seguimiento, entre otras opera-ciones, a la distribución de las regalíasen los municipios para saber en qué seestán invirtiendo esos dineros, y laefectividad de los negocios e inversio-nes en que se empleen estos controver-tidos recursos.

- Principios de eficacia. Los estándares deeficacia en la administración pública, de-sarrollada por medio de la implemen-tación del gobierno electrónico, setraducen en la obtención de los fines ymetas propuestos, como el de emplearla tecnología para el mejoramiento dela gestión pública en la prestación de losservicios a su cargo.

3 TAFUR GALVIS, Álvaro. Teoría del Acto Administrativo, Ediciones Rosaristas, 1975, pág. 14.

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- Principio de economía. Eficacia y eco-nomía son principios que van de lamano, puesto que la consecución de unode ellos implica el logro del otro. La eco-nomía se consigue con procedimientosadministrativos con operaciones ágilesy racionalizadas que implican un aho-rro en términos de menores tiempos enlas operaciones que implican reducciónde costos en los presupuestos de fun-cionamientos.4

- Principio de celeridad. Con la su-presión de trámites innecesarios al in-terior de procesos de las diferentesentidades de la administración, siem-pre que la naturaleza de dichos trámi-tes y procesos así lo permitan, secumple con los postulados de impulsooficioso de los procedimientos admi-nistrativos, similar a lo que ocurre conel principio de contumacia en la Juris-dicción Ordinaria Laboral.

Una mayor conectividad entre entidadesde la administración, a través de venta-nillas únicas de atención con intranetsentre ellas conlleva a una reducción detiempos a la hora de resolver peticionesy trámites a los ciudadanos. De maneraque es a través de los procesos de mo-dernización tecnológica, el mecanismopor medio del cual la actividad de laadministración pública puede avanzar ala simplificación5 de la gestión documen-tal, con miras a presentar una reducciónde trámites que debe realizar el ciuda-dano con el fin de incursionar en proce-sos administrativos que impliquen unatoma de decisión por parte de la admi-nistración, como también acortar cami-nos en los procesos o instancias en loscuales sea la administración el extremoprocesal encargado de la tramitación ante

otras entidades o ante particulares en se-des coactivas.

- Principio de imparcialidad. En la medidaen que con los procesos de contrataciónpor mencionar sólo los de este tipo, pues-tos en una página de internet, donde sonexhibidos públicamente y respecto de loscuales se pueda hacer seguimiento entiempo real se garantizan los principiosde transparencia y publicidad y en con-secuencia se garantizaría la imparcialidaden los procesos. La imparcialidad signifi-ca igualdad real y material para todosfrente a las leyes y en la medida de queun proceso se aproxime a la imparciali-dad estará garantizando algunos de lospresupuestos del mismo como los princi-pios que confluyen en este.

- Principio de publicidad. En el DerechoAdministrativo aplicado a la administra-ción electrónica, y más concretamente enlo relativo a la incorporación de las Tec-nologías de la Información y las Comuni-caciones en la Entidades con actividadadministrativa, es preponderante lamayor posibilidad que le asiste a la admi-nistración de dar a conocer a los adminis-trados sus decisiones, por medio denotificaciones electrónicas cuando en estesentido haya optado el ciudadano, y pormedio de las publicaciones del resultadode un trámite o de un proceso en la pági-na de la entidad correspondiente.

PRINCIPIOS APLICABLES EN LADIVULGACIÓN DE LA INFOR-MACIÓN ADMINISTRATIVA ENMEDIOS ELECTRÓNICOS

La experiencia en el Derecho Comparado,especialmente en el caso del Derecho Espa-


5 VALERO TORRIJOS, Julián, Protección de datos, personas y administración electrónica, La Administra-ción y la Información, Agencia Catalana de Protecció de Dades, Madrid: Edit. Marcial Pons, 2007,pág. 51.

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ñol, nos indica que las mejores prácticas encuanto a lo que se refiere a rendición de cuen-tas que puedan hacer las Entidades Admi-nistrativas tienen implicaciones directas enel desarrollo del principio de transparencia,puesto que el divulgar la información admi-nistrativa en las páginas web de las entida-des contribuye en este sentido.

Sin abordar el ámbito de lo que respecta ala responsabilidad de las entidades de cer-tificación, y pese a que la legislación aún enlos países donde la incorporación de lasTIC´s ya cuenta con una amplia regulación,en cuanto corresponde a la regulación de lacalidad de la información administrativa eninternet6 hay que decir que esta debe estarsujeta a unos principios mínimos que garan-ticen que la información colgada en las pá-ginas web de las entidades oficiales seencuentra actualizada, es idónea y precisa,para la gestión que a bien tenga por desa-rrollar el administrado.

Retornando a la experiencia del DerechoComparado en lo que respecta al caso Espa-ñol, encontramos que la Ordenanza defebrero de 2006, Reguladora de la Adminis-tración Electrónica del Ayuntamiento deBarcelona, contiene en su artículo 7º Princi-pios Generales de la difusión de la Informa-ción administrativa electrónica, para regularla tipología de la información administrati-va de interés general y la información que laadministración municipal está obligada ahacer pública, la cual se hará con observan-cia de los siguientes principios:

a. Principio de accesibilidad y usabilidad

Tiene que ver con la obligación que está acargo de la administración local o munici-pal, en lo concerniente a la difusión de lainformación administrativa, por medio desoportes de sistemas sencillos que permitanque cualquier persona pueda tener acceso en

términos de rapidez, seguridad, mantenien-do lo perceptible. Para llegar a este punto esnecesario que los sistemas de búsqueda seestandaricen unificando criterios tanto debúsqueda como de visualización, para queel usuario o administrado encuentre unoscaracteres comunes entre las webs oficialesque le hagan más propenso a tomar rápida-mente confianza en los sitios oficiales.

En este punto hay que pensar en la manerade poner a disposición de las personas conlimitaciones el acceso a estos recursostecnológicos.

b. Principio de integridad y exactitud dela información que publique la Admi-nistración Municipal

Es la garantía en la idoneidad de la infor-mación, que sea publicada por la adminis-tración local y/o municipal, de manera quese debe propiciar que el contenido de los do-cumentos electrónicos que se encuentran dis-ponibles en internet sean lo más fielesposible, a los documentos en papel o al so-porte original sin que un medio sea exclu-yente del otro.

c. Principio de Actualización

Constituye una garantía real que la informa-ción que coloquen las corporaciones y los di-ferentes órganos de la administraciónmunicipal se encuentre actualizada. Es lo mí-nimo que debe esperarse de cualquier infor-mación disponible para no hacer incurrir enerror y en mayores costos e inversiones en latramitación que demanden los ciudadanos.

d. Principio de consulta abierta de los re-cursos de información de acceso univer-sal y abierto

Trata este principio del aspecto flexible einformal en el acceso a la información admi-

6 CERRILLO MARTÍNEZ, Agustín. La difusión de la Administración Pública en Internet - La Administra-ción y la Información, Agencia Catalana de Protecció de Dades. Madrid: Edit. Marcial Pons, 2007,págs. 24 a 26.

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nistrativa, en razón a que para consultas ypara proporcionarse la información, que aladministrado no se le puede exigir ningunaclase de identificación que lo excluya, comopasaría precisamente cuando consulta demanera física o en presentación personal enuna ventanilla de una entidad.

Tal como lo expone el doctrinante consulta-do, Agustí Cerrillo i Martínez —Profesor deDerecho Administrativo Universidad deOberta de Catalunya—, por medio de otradisposición normativa circulante en España,esto es la Ordenanza de 26 de noviembre de2005, para el Impulso de la AdministraciónElectrónica y la Regulación del Uso de Me-dios Electrónicos en la Administración Mu-nicipal, la cual fue aprobada en la AsambleaGeneral de LOCALRET, se trató el aspectoconcerniente a que la Información que seapublicada en internet debe ser de fácil acce-so, efectiva, completa y actualizada. Y parael cumplimiento de tales fines se postulan lossiguientes principios generales contenidos enel artículo 6º de la norma citada, los cualesproponen:

a. Fácil acceso y efectividad.b. Integridad y exactitud.c. Actualización.d. Anonimato.

Sobre este último literal vale la pena men-cionar los esfuerzos respecto de los cualeshay que hacer especial énfasis, dirigidos ados aspectos claves, como son los mecanis-mos de garantía para el cumplimiento de losprincipios y lo relativo a la protección de lainformación y datos personales que la admi-nistración imparta con el fin de no descui-dar lo concerniente al habeas data de losadministrados.

EL DOCUMENTO ELECTRÓNICOCOMO MEDIO PROBATORIO

En los Estados de derecho moderno y ennuestro país, resulta indiscutible reconocerla equivalencia funcional existente entre el

documento presentado en soporte electró-nico como un documento de tipo legal, conatributos legales y probatorios, y los docu-mentos en papel o en medio físico.

Sea lo primero destacar que el fundamentojurídico del reconocimiento legal y del ca-rácter probatorio de los documentos elec-trónicos, en un primer momento fue asíreconocido por la ley 527 de 1999 sobre Co-mercio Electrónico, cuando en el artículo 5ºse trató del Reconocimiento Jurídico de losmensajes de datos, reglamentando que nose negarán los efectos jurídicos, validez ofuerza obligatoria al contenido de la infor-mación por el hecho de que esta conste enun mensaje de datos.

Fue la ley 527 de 1999, una norma de arque-tipo vanguardista en nuestro medio sobretodo si consideramos el momento en que fueexpedida y que hoy en día la tradición jurí-dica apenas está siendo consciente del sentidoy el alcance de esta ley, cuya temática plan-teó toda una metamorfosis de la forma deconcebir la manera de sustentar el derecho,que a su vez también se ha venido metamor-foseándo, en expresiones legales más com-pletas y perfectas que serán objeto de estudioy detenimiento en el presente trabajo.

En este primer estadio legal se reglamentóla eficacia y validez del mensaje de datos,—entiéndase del correo electrónico— y desus requisitos jurídicos, para que a la luz delderecho dicho mensaje de datos pudiera serconsiderado como una actuación plenamen-te válida, como un acto conductor del con-sentimiento y de la manifestación de lavoluntad individual del ciudadano y de laadministración.

Respecto al aparte que nos ocupa, esto es,del tema relacionado con el documento elec-trónico considerado como un medio proba-torio, podemos decir que el artículo 10º dela ley en comento despejó cualquier discu-sión que pudiera generar duda, en relacióna la fuerza probatoria de este tipo de docu-mentos cuando dotó a los mensajes de da-

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tos, de los efectos jurídicos de valoraciónprobatoria de la sana crítica y de los efectoscontenidos en el Capítulo VIII del Título XIII,Sección Tercera, Libro 2º, del Código de Pro-cedimiento Civil.

Es necesario comentar que la anteriordisposición y el fundamento al tema delcarácter probatorio de los documentos elec-trónicos ha sido tema de desarrollo Juris-prudencial. Es así como cuando se demandóla inconstitucionalidad parcial de la ley 527de 1999 de comercio electrónico (artículos10, 11, 12, 13, 14, 15, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34,35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44 y 45), através de la sentencia de Sala Plena de laCorte Constitucional C- 622 del 8 de juniode 2000, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz, se pre-cisaron temas como el derecho a la libertadinformática, al intercambio electrónico deinformación y de la equivalencia funcionalentre el documento electrónico y el documen-to de papel, refiriéndose al comentario deque en términos de seguridad puede resul-tar menos inquebrantable la seguridad deldocumento electrónico si se cumple con losparámetros técnicos y de ley.

En efecto, en la demanda en que conceptuóel Agente del Ministerio Público que la accio-nante en su pretensión de solicitar la de-claratoria de inconstitucionalidad de lareglamentación acerca de las facultades decertificación de firmas electrónicas, porqueen su criterio se deslegitimaba y se confun-día el sentido del postulado del artículo 131de la Constitución Política, desvirtuando laautorización o competencia otorgada a losnotarios para proferir fe pública, entendien-do la demandante, una especie de exclusivi-dad que la ley nunca expresó, concluye elMinisterio.

Sobre la remisión legal que hace la ley 527 de1999 a las disposiciones generales de los do-cumentos, previstas en el capítulo VIII delTitulo XIII, Sección Tercera del Libro segun-do del Código de Procedimiento Civil,cuando en su artículo 10 la norma se refiere alos efectos de la admisibilidad y fuerza pro-

batoria de los mensajes de datos, en la de-manda se expresó que la norma acusada vio-laba la exigencia constitucional de la reservade la Ley Estatutaria, y sobre dicho puntoel representante del Ministerio Público ase-veró que la reserva de la ley estatutaria erapara aquellas disposiciones que si bien tra-tan del tema relacionado a la administra-ción de justicia, se requería que dichadisposición correspondiera a la temática dederechos fundamentales o de la estructurade la administración.

Consecutivamente en otro momento histó-rico, la constitucionalidad de la ley 527de1999 sería de nuevo puesta a prueba cuandoa través de la sentencia C-831 de 2001, defecha 8 de agosto de 2001 referencia expe-diente D-3371, actor Daniel Peña Valenzuela,Magistrado Ponente Dr. Álvaro Tafur Galvisdonde al estudiar sobre los cargos de in-constitucionalidad sobre el artículo 6 de di-cha ley, se halló que en esta ocasión el actorsustentó que el artículo 6º de la Ley 527 de1999 vulneraba de manera directa los artícu-los 28 y 152 de la Constitución Política porlo que en su criterio, cuando se establece queuna norma exija que la información y su con-tenido consten por escrito, este presupuestoquedará convalidado con un mensaje de da-tos siempre que la información resulte acce-sible para una posterior consulta, es decir quepodría interpretarse que el requisito conte-nido en el artículo 28 de la Carta con rela-ción a que dispone que para proceder alarresto o allanamiento se requiere que laorden conste por escrito y entonces que, enaplicación del artículo 6º de la ley 527 de 1999,este requisito se entendería prestado con unmensaje de datos.

Siendo el principal argumento de los cargosde inconstitucionalidad sobre esta norma, quetrata sobre un aspecto de la regulación de underecho fundamental como lo es el derecho ala libertad personal consagrado en el artículo28 de la Constitución Política, y que por lotanto la norma se ha debido tratar con el pro-cedimiento previsto para las Leyes Estatu-tarias, y no como una Ley Ordinaria.

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Dentro de las intervenciones se pueden des-tacar las expuestas por los apoderados delMinisterio de Justicia y Desarrollo Económi-co, donde se argumentó que el campo deaplicación de la ley 527 de 1999, se suscribeal campo del comercio electrónico de bienesy servicios, por cuanto el artículo 6º ataca-do, debe ser entendido en esa perspectiva yno en la que expone el actor. Lo anterior confundamento en que no existe conexión te-mática con el derecho fundamental a la li-bertad ni con el mandamiento escrito paraafectarlo. Así mismo en esa oportunidad sealegó que la Corte no podría entrar a realizarexamen alguno, cuando con relación a unasupuesta violación de la reserva de la Leyestatutaria frente al artículo 28 de la Consti-tución, ya este tema había sido despejado porparte de la Corporación al momento de re-solver en la Sentencia C-622 de 2000, y, queal no resultar la norma atacada un desarro-llo del artículo 28, por lo tanto su finalidadno sería afectar ni regular aspectos del nú-cleo esencial del derecho a la libertad perso-nal o la inviolabilidad del domicilio; por lotanto cualquier relación que se realizara dela ley 527 de 1999 sobre lo dispuesto en laartículo 152 de la Carta, no conllevaba a quesu expedición se realizará por medio de laLey Estatutaria.

Acerca de los aportes que el presente estu-dio jurisprudencial logra brindar al tema, seencuentra, por ejemplo, la tesis de que losavances tecnológicos, la costumbre y las co-municaciones de la sociedad de la informa-ción hacen que los regímenes jurídicosrequieran adecuaciones, para correspondercon las transformaciones que se van presen-tando en la organización de la economía so-cial global.7

Se presentan nociones precisas y admitidasen una terminología específica del tema,como lo es el Mensaje electrónico de datos,el cual se caracteriza por servir como prueba

de la petición administrativa elevada y de laexistencia de la comunicación legal, y en con-secuencia resulta viable y procedente jurídi-camente que pueda ser instaurado según mitesis, en instancia de vía gubernativa, en lasEntidades Públicas y posteriormente en víajudicial.

La instrumentalidad del documento no sealtera porque el hecho de que la peticiónadministrativa o la comunicación legal re-pose en un mensaje de datos, éste, como eldocumento en medio físico, debe cumplircon la exigencia de brindar un almacena-miento de la petición en sus condiciones deoriginalidad, y fácil ubicación para audito-rías; es decir en interpretación de la ideaprincipal desarrollada en la sentencia, unmensaje de datos es un documento legal so-portado en datos computarizados, los cua-les son susceptibles de leerse e interpretarse.

Sería a través de los mecanismos de las Fir-mas Digitales y las Criptografías, siguiendocon la presentación de la terminología quese expone en el análisis constitucional, comolos medios y sistemas de protección de lainformación por medio de los cuales se ga-rantizará la integridad, es decir la no altera-ción del mensaje de datos, relevante parapredicar sus efectos jurídicos y legales comode validez y existencia, deseados en el mar-co de una comunicación entre las entidadespúblicas y los ciudadanos, y entre entidadesentre sí.

La idea demarcada por la Sala Plena de la H.Corte Constitucional frente al tema consisteen conferir al documento electrónico y men-saje de datos, el mismo concepto que tiene eldocumento y la prueba escrita en el Códigode Procedimiento Civil, otorgando calidad deprueba al mensaje de datos en el escenariodel litigio, acudiendo en el momento de suvaloración criterios como confiabilidad comose describe en al artículo 11 de la ley cuestio-


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nada, la identidad del autor y la mencionadaintegridad del documento.

En conclusión del contexto de la sentenciase entiende que proyecta el espíritu de la ley527 de 1999 en el sentido de identificarla conun uso extensivo de sus temas, trascendien-do del ámbito comercial, en el cual tiene es-pacio un diseño de un ProcedimientoAdministrativo Electrónico.

En el entendido de que una comunicaciónlegal puede tratarse de un escrito o de unapetición administrativa, podemos concluirdescribiendo que el elemento de equivalen-cia funcional8 que se encuentra a manera delenguaje común entre la comunicación escri-ta y la del mensaje de datos radica en la po-sibilidad de su posterior consulta, conformelo dispuesto en el artículo 6º de la ley 527 de1999. De tal forma que también puedepostularse la tesis de que los atributos deoriginalidad e integralidad, regulados en losartículos 8º y 9º de la ley 527 de 1999 consti-tuyen los pilares de la sustentación de la pro-cedencia jurídica de los actos administrativoselectrónicos, derivados de mensajes de da-tos, constituidos con la observancia que laley le exige, los mismos actos administrati-vos electrónicos de que trata el artículo 53º,propuesto en el escrito de reforma al Códi-go Contencioso Administrativo y que seránobjeto de un posterior estudio en el apartede Actuaciones Jurídicas y Administrativasposibles de surtir por medios electrónicos.

DISEÑO DE PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOELECTRÓNICO

Dentro de objetivos primordiales y necesa-rios a destacar en una propuesta de Diseñode Procedimiento Administrativo Electróni-co en Colombia se encuentran: el hecho de

propiciar las comunicaciones entre los parti-culares con la administración pública, facili-tar las comunicaciones de la administraciónpública con los particulares y entre las dife-rentes entidades de la administración públi-ca. Así mismo constituye una herramientaesencial en la observancia de los principiosde la administración pública y del DerechoAdministrativo.

En el entendido, de que luego de superadaslas dificultades en la comunicación y en lasrelaciones, entre los ciudadanos y la admi-nistración, debido a un incremento del usode las TIC´s en la sociedad de la informa-ción, estamos ante lo que teóricamente pue-de identificarse con un plano particulardonde las políticas públicas del GobiernoElectrónico, serían el género y el Procedi-miento Administrativo Electrónico la espe-cie. El hecho de que un ciudadano pueda enla página web de la Entidad Administrati-va, ubicar un icono que le abre unas opcio-nes, donde pueda escoger un formularioadministrativo electrónico acorde con el tipode petición administrativa que necesite in-terponer, constituye la propuesta de Proce-dimiento Administrativo Electrónico.

De conformidad con los ejemplos del mate-rial de la parte práctica de este trabajo, pormedio de la costumbre que forma Derecho,en Colombia los usuarios de la Administra-ción vienen interponiendo Derechos de Pe-tición ante las Entidades Administrativas porvía electrónica, es decir, en el correo elec-trónico de las páginas de las Oficinas de Par-ticipación Ciudadana se radica un Derechode Petición, el cual se surte normalmente yse notifica la decisión vía correo electrónicoal interesado. En la realidad el Diseño de unProcedimiento Administrativo Electrónicomás que una propuesta, es un reflejo de loque hoy en día la sociedad de la informa-ción y las Entidades en nuestro país y en el

8 QUIJANO ZAPATA, Milena; “Efectos jurídicos y probatorios del mensaje de datos y la firma digital”,en Sociedad de la Información digital: perspectivas y alcances, págs. 20 y 21, PEÑA VALENZUELA,Daniel (compilador), Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2007.

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derecho comparado vienen desarrollando deconformidad con las normas existentes y conla tecnología disponible.

Llenando un formulario apropiado para eltipo de petición administrativa disponible enun icono de la página de la Entidad corres-pondiente, de conformidad con lo dispues-to en artículo 4º de la ley 962 de 2005, losciudadanos y la sociedad de la informaciónconcretamente ejercen sus derechos medianteel uso de las TIC´s, teniendo claro que elDerecho ni el ordenamiento jurídico cambia,sino la forma en que este es presentado, conla observancias de seguridad, como lo seríalo que corresponde al registro ante las Enti-dades de Certificación propias de este tipode actuaciones.

Teniendo en cuenta que en el desarrollo delas estrategias de un gobierno electrónicolocal, se realiza con la observancia de losprincipios de la función pública, la ejecucióny desarrollo de esta propuesta y sus estrate-gias guardan estrecha relación con los prin-cipios del Derecho Administrativo.

En lo que respecta al tema en concreto de laincorporación y uso de las TIC´s o Tecnolo-gías de la Información y las Comunicacionesen la administración pública y a las entida-des administrativas en general, encontramosque en la nueva Ley Antitrámites 962 de 2005,dentro de las disposiciones comunes paratoda la administración, se halla el reconoci-miento de la equivalencia funcional del co-rreo electrónico, como una herramienta másde trabajo en su gestión, para que a travésde este mecanismo las Entidades puedanrecibir y contestar los documentos relacio-nados con las propuestas o solicitudes quesean instauradas ante ellas por correo elec-trónico, como un nuevo medio con el cualpueden contar las Entidades Administrativaspara el desarrollo y ejercicio de su actividad.

Es así como del desarrollo aplicativo y deuna interpretación extensiva sobre el artícu-lo 10 de la ley 962 de 2005, se puede desta-car el especial reconocimiento que se hace al

correo electrónico y sobre todo a la equiva-lencia funcional que se realiza frente alcorreo certificado, prescribiendo esta dispo-sición que no se podrán rechazar o inadmitirsolicitudes o informes que envíen personasnaturales o jurídicas que se reciban por co-rreo, entiéndase a su vez por correo electró-nico, en las entidades que ejerzan laactividad administrativa en todo el territo-rio nacional.

De lo anteriormente expuesto surge esta in-quietud: ¿a partir de qué momento se en-tiende como presentada una solicitud ocomunicación legal ante las entidades admi-nistrativas cuando esa comunicación se hacecon uso de las Tecnologías de la informa-ción y la Comunicación, es decir por mediode documentos electrónicos? El interrogan-te planteado se resuelve con lo dispuesto enel artículo 10 referido cuando se afirma:

Las peticiones de los administrados ousuarios se entenderán presentadas eldía de incorporación al correo, peropara efectos del cómputo del términode respuesta, se entenderán radicadasel día en que efectivamente el docu-mento llegue a la entidad y no el díade su incorporación al correo.

Aunque del contexto y del espíritu de la nor-ma en principio puede inferirse que se trataexclusivamente de disposiciones concebidaspara ser aplicadas a la administración públi-ca, en atención extensiva de la norma, y enaras de garantizar la aplicación del principiode igualdad, en la comunicación entre losciudadanos y la administración pública quele permita al ciudadano en el marco del Es-tado Social de Derecho tener comunicaciónlegal con la administración en las mismascondiciones, donde el tema del Procedimien-to Administrativo Electrónico se presentacomo una opción legal y válida a la luz denuestro ordenamiento jurídico.

El tiempo de atención para las solicitudesformuladas deberá ser el mismo tiempo paraobtener respuesta de las peticiones y actua-

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ciones administrativas, contempladas en elCódigo Contencioso Administrativo, el cualactualmente es objeto de reforma en esteaspecto.

Llama la atención que con anterioridad a laexpedición de una ley que permita el uso delas Tecnologías de la Información y las Co-municaciones en la administración pública ylas Entidades Administrativas, como fuedemostrado en este trabajo de investigaciónen su aparte de Análisis de Casos, AspectosPrácticos de la Incorporación de las Tecno-logías de la Información y la Comunicaciónen la Administración Pública en Colombia,la costumbre que hace derecho nos muestracómo cada vez con más frecuencia los ciuda-danos interponen actuaciones administrati-vas por medio de correo electrónico ante lasoficinas de participación ciudadana y en pá-ginas web de organismos de la administra-ción pública.

En el estudio de la implementación de un Di-seño de Procedimiento Administrativo Elec-trónico, se presentan dos grandes marcos deoperación. Es así como la incorporación delas TIC´s en las comunicaciones con las Enti-dades Administrativas se puede presentar aconsecuencia de la opción o escogencia quemanifieste el administrado en un primer es-crito físico donde señale que para efectos denotificaciones y comunicaciones se prefiereque ésta se realice por medio de una direc-ción de correo electrónico.

En estos casos el uso de las TIC´s en las En-tidades que desarrollan actividad adminis-trativa se presenta de manera opcional, esdecir es el ciudadano quien solicita de laadministración que le notifique por medioelectrónico, en respuesta a una solicitud ouna petición administrativa por ese mismomedio que a su vez el ciudadano ha instau-rado ante la administración. Y en este senti-do es que la ley anti trámites 962 de 2005contempló tal eventualidad.

Con el antecedente del campo de aplicacióndescrito en el Acuerdo PSAA06-3334 del 2

de marzo de 2006, cuando se contempló quelas comunicaciones por medio de mensajesde datos en la administración de justicia eraposible, con plena observancia de los requi-sitos antes citados, para ser aplicados al Pro-cedimiento Civil, Laboral, ContenciosoAdministrativo, a las comunicaciones que en-víen los Despachos Judiciales, a las notifica-ciones personales entre ellas el admisorio deuna demanda, y lo más relevante paradestacar fue la presentación y recepción dememoriales.

En segundo lugar, el uso de TIC´s en lascomunicaciones legales con las EntidadesAdministrativas se puede presentar a con-secuencia del desarrollo de una estrategia deun programa de Gobierno Electrónico, des-crita en el Decreto Distrital 619 de 2007, "Porel cual se establece la Estrategia de Gobier-no Electrónico de los organismos y de lasentidades de Bogotá, Distrito Capital y sedictan otras disposiciones", y a la imple-mentación de formularios electrónicos en laspáginas web de cada Entidad pública comoherramientas en la gestión de la actividadde la función administrativa.

En este orden de ideas, bajo esa dinámicade interacción de las comunicaciones legalescon el uso de las TIC´s, el documento inicialy su contestación conforman el inicio del unProcedimiento Administrativo, el cual porestar contenido en la forma de documentoselectrónicos, y cumplir una serie de requisi-tos, la doctrina lo ha denominado Procedi-miento Administrativo Electrónico.

Dentro de las disposiciones necesarias pararesaltar se encuentran el Decreto DistritalNo. 619 de diciembre 28 de 2007 "Por el cualse establece la Estrategia de Gobierno Elec-trónico de los organismos y de las entida-des de Bogotá, Distrito Capital y se dictanotras disposiciones", norma en la cual se tratalos estímulos y derechos de los ciudadanosque utilicen las TIC´s en las comunicacioneslegales con las Entidades, como también laequivalencia funcional y valor probatorio, deconformidad con las normas del código de

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procedimiento civil. Así mismo como en va-rias de las normas relacionadas con el temaen concreto, en este Decreto Distrital se rei-tera acerca de los efectos jurídicos delmensaje de datos en el marco de un Procedi-miento Administrativo Electrónico.

En el diseño que mi trabajo de investigaciónplantea considero la posibilidad y la viabili-dad de instituir gradualmente con las medi-ciones y precauciones del caso, con laobservancia de todos los requerimientos le-gales, un Procedimiento Administrativo Elec-trónico en la vía gubernativa ante lasentidades administrativas. Para ello, y unavez resuelto lo que corresponde a las enti-dades de certificación, se dispondrá de unformulario administrativo electrónico en laspáginas web de las entidades, en el cual elciudadano podrá identificar dentro de unavariedad, el más apropiado para el tipo depetición administrativa que necesite instau-rar. Los formularios administrativos electró-nicos son herramientas donde el Derecho ylas TIC´s convergen en una relación que setraduce en elementos de contribución en laobservancia de los principios de derecho ad-ministrativo y de la función pública concre-tados en el mejoramiento de las condicionesen las comunicaciones entre los ciudadanosy las entidades encargadas de desarrollar ac-tividad administrativa.

En lo que respecta a la forma de presenta-ción y radicación de las peticiones adminis-trativas en forma de mensajes de datos, elDecreto Distrital 619 de diciembre 28 de2007 demuestra en el artículo 12 con funda-mento en el artículo 6 de la Ley 962 de 2005,su carácter vanguardista en el tema y no sequeda en la simple autorización legal paraque en las Entidades del Distrito se puedanadelantar este tipo de actuaciones sino quedesarrolla un articulado a través del cualse plantea que las Entidades Distritales pro-veerán a los ciudadanos de los medios parala presentación de las peticiones entre otrasactuaciones, aclarando que en la presenta-ción de estas estarán sujetas a las siguien-tes reglas:

a. Su presentación, contenido y estructu-ra deben ser íntegros y sujetos a losformatos o estándares de presentaciónde la información y comunicación quedefina el reglamento o directiva que seexpida para el efecto.

b. Se deben suministrar los datos perso-nales del remitente y del interesado.

c. Debe quedar registrada la fecha y lahora de envío y recepción de la solici-tud, petición, comunicación o recurso.

d. Cuando sea necesario, utilizar el méto-do de autenticación que establezca el re-glamento.

De manera que resulta plenamente válido ala luz de nuestro ordenamiento jurídico lapropuesta teórica práctica del Diseño de unProcedimiento Administrativo en Colombia,el cual como quedó demostrado en el com-ponente práctico del presente trabajo, los ciu-dadanos en general vienen desarrollando através de la interposición de memoriales yde actos de comunicación, en muchos casosrequiriendo información, y peticiones pro-pias del giro ordinario de la actividad de laEntidad administrativa, con las correspon-dientes respuestas por parte de la entidadpor los mismos medios electrónicos, a la di-rección de correo que haya suministrado elciudadano.

ACTUACIONES JURÍDICASY ADMINISTRATIVAS POSIBLESDE SURTIR POR MEDIOSELECTRÓNICOS

Las actuaciones jurídicas susceptibles de serpresentadas en soportes de documentosdigitales en su momento fueron objeto deestudio, pero conviene decir que dichas ac-tuaciones jurídicas son las previstas en elAcuerdo No. PSAA06-3334 del 2 de marzode 2006, expedido por el Consejo Superiorde la Judicatura, y las que una interpreta-ción extensiva de los artículos que presenta

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la reforma al Código Contencioso Adminis-trativo permita. De manera que mediante lodispuesto en el artículo 2º del Acuerdo delConsejo Superior de la Judicatura, los docu-mentos digitales se podrán aportar en losprocedimientos: Civil; Contencioso Adminis-trativo; Laboral; Penal y Disciplinario; y enaquellas actuaciones propias a los actos decomunicación procesal los cuales puedan rea-lizarse a través de mensajes de datos y demétodos de firma electrónica, con la obser-vancia de unas reglas y requisitos para suinterposición.

Dentro de las actuaciones administrativasposibles de surtir por medio de las Tecno-logías de la Información y las Comunica-ciones, se encuentran: la interposición depeticiones administrativas, como la grangama de peticiones que de conformidad conel objeto social y el campo específico quedesarrolle la entidad administrativa, y to-das las gestiones relacionadas con el envíode solicitudes e informes entre las diferen-tes Entidades de la Administración públi-ca, y trámites de quejas por medio de correoelectrónico.

Lo anterior concordante con la costumbreque forma derecho, de la que podemos ob-servar cómo en la actualidad - y así quedódemostrado en su aparte pertinente a los“Aspectos prácticos de la incorporación delas Tecnologías de la Información y la Co-municación en la Administración Pública enColombia. Análisis de Casos” se vienenpresentando comunicaciones entre las En-tidades de la Administración Pública y losciudadanos, donde de manera atípica masno discriminada, en ostensible crecimien-to es cada vez más recurrente el uso de lasTIC´s en las comunicaciones legales, estoes, tanto de los ciudadanos con la Admi-nistración y entre las diferentes dependen-cias de las Entidades, sino también entredistintas dependencias entre sí.

Según lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley962 de 2005, los ciudadanos en las relacionescon la administración pueden ejercer los si-guientes derechos:

A obtener información y orientación acercade los requisitos jurídicos o técnicos que lasdisposiciones vigentes impongan a las peti-ciones, actuaciones, solicitudes o quejas quese propongan realizar, así como a llevarlas acabo.

A conocer, en cualquier momento, el estadode la tramitación de los procedimientos enlos que tengan la condición de interesados yobtener copias, a su costa, de documentoscontenidos en ellos.

A abstenerse de presentar documentos noexigidos por las normas legales aplicables alos procedimientos de que trate la gestión.

Al acceso a los registros y archivos de laAdministración Pública en los términos pre-vistos por la Constitución y las leyes.

A ser tratados con respeto por las autorida-des y servidores públicos, los cuales debenfacilitarles el ejercicio de sus derechos y elcumplimiento de sus obligaciones.

A exigir el cumplimiento de las responsabi-lidades de la Administración Pública y delpersonal a su servicio, cuando así correspon-da legalmente.

A cualquier otro que le reconozca la Consti-tución y las leyes.

FORMULARIOS ADMINISTRATIVOSELECTRÓNICOS

En el contexto del tema de los FormulariosAdministrativos Electrónicos la Doctrinaextranjera9 ha identificado que desde los si-glos XIX y XX, hay la notable necesidad de

9 RIVERO ORTEGA, Ricardo, El expediente administrativo, de los legajos a los soportes electrónicos,Pamplona, España: Edit. Thomson Aranzadi,. 2007, págs. 170 y 171.

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normalizar formatos y programas a nivelnacional para evitar disfuncionalidades ycon el fin de garantizar la interoperatividaden el manejo de la información. Es así comola ley 11 de 2007, de acceso electrónico delos ciudadanos a las administraciones pú-blicas de España, en el aparte contenido enel Artículo establece:

Artículo 41. Interoperatividad de lossistemas de información. Las Admi-nistraciones Públicas utilizarán lastecnologías de la información en susrelaciones con las demás administra-ciones y con los ciudadanos, aplican-do medidas informáticas, tecnológicas,organizativas, y de seguridad, quegaranticen un adecuado nivel deinteroperatividad técnica, semántica yorganizativa y eviten discriminación alos ciudadanos por razón de su elec-ción tecnológica.

La estandarización y la normalización de lostipos de formatos administrativos electróni-cos y de peticiones administrativas que seimpulsen, a partir de los accesos a las páginasweb de las Entidades Públicas y de los iconoscorrespondientes, sin duda contribuyen abrindar los efectos de seguridad jurídica querequiere la nueva costumbre en el ejercicio dela actividad administrativa; es así como en elderecho extranjero en comento, se habla dela normalización de los formatos desde elpunto de vista europeo e internacional.

En este orden de ideas es válido mencionarque el objeto principal de esta investigaciónpor medio de la cual se propone el Diseño deun Procedimiento Administrativo Electróni-co, lo contiene la iniciativa consistente en quelas páginas web de las diferentes Entidadesde la Administración Pública cuenten con unicono por medio del cual se le brinde la op-ción al visitante y a la comunidad en general,de seleccionar un formulario acorde con eltipo de petición administrativa a tramitar.

Lo anterior es posible y procedente jurídica-mente, bajo una figura que podemos deno-

minar como Formularios AdministrativosElectrónicos, los cuales constituyen una he-rramienta fundamental a la luz de los objeti-vos trazados en la Ley Antitrámites, por loque prevé que habrá un formato común, quepuede ser desarrollado a la manera de for-mulario único para las entidades territoria-les, cuando a pedido de las entidades delorden nacional se solicite información de unamisma característica.

La idea de la divulgación de este tipo de for-mularios, como una obligación y deber de lasEntidades de la Administración Pública no esnueva. Desde el texto de la denominada nue-va Ley Antitrámites, la ley 962 de 2005 en suartículo 4º se reglamentó acerca de la posibi-lidad de que cuando fuera el caso, las entida-des pondrán a disposición de los interesados,de manera gratuita, los formatos por mediode los cuales se deba tramitar una obligación.De manera tentativa, la anterior disposiciónnormativa, estipuló que para el logro de losanteriores efectos se podrán utilizar formasimpresas, magnéticas o electrónicas.

De tal forma que, con lo comentado hastaahora podemos hablar de dos tipos de for-mularios administrativos electrónicos; los pri-meros serán los tipos de formularios para lostrámites y actuaciones que impliquen el cum-plimiento de obligaciones de los usuarios paracon la Administración Pública, donde tienenespacio también aquellos formularios en quetramitan en ciertas gestiones las Entidades dela Administración. Y como segundo tipo deformularios administrativos electrónicos seencuentran los que se proponen en esta mo-nografía, y que son los relativos a formula-rios instalados en las páginas web de lasEntidades para el ejercicio de las peticionespor parte de los usuarios, en el marco de laactividad administrativa.

Es así que, con fundamento en lo anterior,adquiere especial relevancia y como mues-tra de su procedencia jurídica puedepostularse lo contemplado en el parágrafo2º del artículo 4º de la ley 962 de 2005 dondepreceptúa:

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PARÁGRAFO 2o. En todo caso las en-tidades de la Administración Públicadeberán colocar en medio electrónico,a disposición de los particulares, todoslos formularios cuya diligencia se exijapor las disposiciones legales.

Para todos los efectos de ley se enten-derá que tienen el carácter de formu-larios oficiales aquellas copias dedichos formularios que obtengan de losmedios electrónicos a que se refiere elinciso anterior.

De esta manera, con la aceptación de unDiseño de Procedimiento AdministrativoElectrónico, que contemple la opción de For-mularios Administrativos Electrónicos en lascomunicaciones entre las Entidades de laAdministración Pública, como trámites inter-nos y entre estas y la sociedad de conoci-miento, se hace posible lo dispuesto en la ley962 de 2005 en cuanto a las regulaciones delos procedimientos y trámites en los Minis-terios, como en este caso del Interior y deJusticia cuando en el artículo 31 dispone:

ARTÍCULO 31. FORMULARIO ÚNI-CO PARA ENTIDADES TERRITO-RIALES. Con el objeto de minimizarla cantidad de formularios que las en-tidades territoriales deben diligenciara pedido de las entidades del ordennacional, el Ministerio del Interior yde Justicia coordinará en el términode noventa (90) días contados a par-tir de la promulgación de la presenteley, el diseño y la aplicación de unformato común, cuando varias de ellassoliciten información de la mismanaturaleza.

Las entidades solicitantes estarán enla obligación de aplicar el formato que

acuerden con el Ministerio del Interiory de Justicia.

Es así como una reciente área del diseño dedocumentos ha venido en crecimiento y esla relacionada con el diseño de formulariospor computadora, o diseño de formularioselectrónicos, el cual tiene como propósitoprimordial, suministrar medios estandariza-dos para el eficaz procesamiento de infor-mación administrativa, así como también,crear un instrumento de actividad humanapara registrar y pasar la información.10

De los formularios administrativos electróni-cos más allá de los requerimientos técnicos ytecnológicos, necesarios para su ejecución,podemos afirmar que plantean la solución amuchos problemas de almacenamiento en losarchivadores y estantes de las Entidades dela Administración Pública y donde se desa-rrollen la actividad administrativa en gene-ral. Ahora, en cuanto a los requerimientos detecnología, obsérvese cómo con las actualesversiones de los sistemas operativos comoMicrosoft Office, entre otros (en cualquierade sus aplicaciones Word, Excel, Power Pointy Access),11 es posible diseñar formularios ad-ministrativos electrónicos, con la ventaja deproporcionar un ágil y eficaz almacenamien-to de la información. Ahora bien, paraoptimizar lo anterior es posible que dentrode los formularios, en aras de conservar laestandarización de la información, se inser-ten opciones de selección de respuesta en lascasillas, en forma de campos desplegables ycon ello se beneficia el usuario quien no nece-sitará consultar e invertir un mayor tiempoen completar la información, y se beneficia laadministración en la medida de que estarámás cercana a una consolidación y uniformi-dad de la información, efecto que represen-tará mejor calidad de la conformación debases de datos.

10 http://www.monografias.com/trabajos10/disfo/disfo.shtml, Albornoz L., Francis G. falbornoz[arroba]dit-harris.com, Calles G., Gueri J. Montenegro C., Julio C. —25 de enero de 2009—.

11 Para conocer las distintas etapas del "Caso Microsoft" por competencia desleal y abuso de laposición dominante, véase TRUJILLO CABRERA, Juan, Análisis económico del Derecho colombiano,Bogotá: Editoria Guadalupe S. A., 2009.

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Lo anterior adquiere una mayor preeminenciasi consideramos sobre la reducción enproblemas de tipo interpretativo en la infor-mación y datos suministrados a las que sinduda se verá abocada una comunicación deeste tipo, donde al disminuir la parte de sus-tentación a la manera de comunicación porescritos argumentativos, la comunicación en-tre la administración y sociedad de la infor-mación será más armónica tendiendo a unamayor observancia de los principios de la ac-tuación administrativa y en cuanto a su cele-ridad y eficacia, tenderá a la conservación delos principios del derecho administrativo.

De tal forma que de la tesis y de la hipótesispropuesta, resulta que es jurídicamente pro-cedente que se empleen los formularios elec-trónicos en el ejercicio de la actividadadministrativa, con fundamento en que encondiciones normales, estos usos, tienden areducir considerablemente las desventajasque actualmente presentan los formulariosen papel, como lo son aparte de los proble-mas de conservación el envío y en radica-ción. Máxime si pensamos en las personasde la tercera edad y de los usuarios que vi-ven en provincia, donde por el momentoestán destinados a pagar correos certifica-dos a altos costos, y sin ninguna garantía desu recibo, y de la radicación y de repartointerno de la comunicación.

Dentro de las iniciativas que ya existen enlas páginas web, por medio de las cuales sebrinde la opción al ciudadano de crear unformulario administrativo electrónico, seencuentran la página del Departamento delabor e industria del Estado Washington:http://www.lni.wa.gov/Spanish/Workplace Rights/default.asp.

El Ministerio de Educación, Política Social yDeporte del Gobierno de España, a travésde su acceso http://www.mepsyd.es/hori-zontales/servicios/formularios.html

Y en Chile, se pone en conocimiento y al ac-ceso de la sociedad en el Instituto Nacionalde Estadísticas en la página web: http://www.ine.cl/canales/form_electronicos/formularios_electronicos.php.

DOCUMENTOS ELECTRÓNICOS YACTOS ADMINISTRATIVOS

De especial manera, observamos cómo la tra-dición jurídica y la costumbre diaria que for-man derecho y tienden a reconocer, en laforma escrita de los documentos una garan-tía de derecho para los administrados, noestán considerando la opción de que es elsoporte físico en papel la principal diferen-cia que en principio habría que aceptar entreel documento en físico y el documento elec-trónico.12

Dado que la forma escrita prevalece en elmedio electrónico y en el medio en papel, loque hace la diferencia es el soporte, el ins-trumento que contiene la información, sinque se entienda alterado el contenido sus-tantivo de la información.

De tal manera que en el marco de los objeti-vos del presente trabajo de investigación, yante los preceptos normativos del escrito dereforma al Código Contencioso Administra-tivo, en especial en su artículo 51 y ss., hoyen día debemos tener como superada la dis-cusión acerca de la posibilidad jurídica delos actos administrativos electrónicos.

En la investigación de Actos Administrati-vos por medios Electrónicos, realizada porRoberto Laguado Giraldo, en desarrollo dela idea propuesta por el profesor AgustínGordillo básicamente se plantea el cuestio-namiento a que así como existe confianzajurídica para las transacciones bancariasrealizadas por internet, con las video-con-ferencias por medio de las cuales se surten

12 LAGUADO GIRALDO Roberto, Actos Administrativos por medios Electrónicos, publicado en: http://www.alfa-redi.com//apc-aa-alfaredi/img_upload/9507fc6773bf8321fcad954b7a344761/laguado.pdf

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muchas audiencias y etapas en procesos,como también le asiste reconocimiento y va-lidez jurídica a la contratación estatal y alas licitaciones por medios virtuales, asímismo debe asistirle dicho reconocimientoa los actos legales que la administraciónexpida por medios electrónicos. Es decir queasí mismo como la administración y el co-mercio electrónico han experimentado latransformación en sus soportes para la rea-lización de sus transacciones, el derecho ymás aún el Derecho Administrativo no pue-de estar ajeno a las nuevas herramientas quebrinda la tecnología en la realización de susfines y objetivos.

De manera que en principio no habría ar-gumentos para negar que un documentoelectrónico cumple con todos los requisitosy elementos del documento tradicional, deconformidad con lo dispuesto en el artículo251 del Código de Procedimiento Civil, ycon las sentencias de la Corte Constitucio-nal ya estudiadas. Por lo que en un sentidoamplio del concepto de documento es posi-ble hallar apartes comunes entre el docu-mento impreso y el documento electrónico,reposando la manifestación de la voluntadde la administración en el mismo conteni-do de la comunicación pero soportada enmedios digitales o en lenguajes magnéticospara ser procesados y posteriormente leí-dos por medios de un procesador de tex-tos, adaptable hoy en día desde loscomputadores tradicionales hasta a los te-léfonos celulares de meridiana tecnología.

El requisito de la prueba de la subscripcióno de la firma del documento electrónico, yla del consentimiento quedó convalidado conla sugerencia de la Comisión de las Nacio-nes Unidas para el Desarrollo Mercantil In-ternacional,13 la cual fue atendida por elLegislador en Colombia quien introdujo en

la ley 527 de 1999 artículo 7º, la posibilidadjurídica de que la exigencia de firma para losmensajes de datos se entenderá satisfecha sise ha empleado un método que identifiqueal remitente o iniciador del mensaje de da-tos como una observancia mínima y un re-quisito común para todo documento.

En la tesis del profesor García De Enterria yFernández, desarrollada por Laguado Giraldo,para la doctrina del Derecho Español el actoadministrativo será de esencia escrito toda vezque para cobrar sus efectos jurídicos debe cum-plir las funciones de poder:

- Notificarse o publicarse.

- Como se trata de manifestaciones de lavoluntad de la administración tendien-tes a crear, extinguir o modificar unasituación jurídica, hay la necesaria prue-ba del acto.

- Sólo el medio escrito es garantía de laproducción de acto administrativo.

Nótese bien cómo el documento electróni-co, al ser de todas maneras un documentoescrito, en principio cumpliría con los ante-riores requerimientos. Siendo identificablealgunas mayores garantías y ventajas en eldocumento electrónico, como lo expresaLaguado cuando encuentra:

1. Su soporte electrónico permite mayordurabilidad en el tiempo.

2. Su soporte electrónico da mayor segu-ridad e inalterabilidad que el documen-to de papel.

3. Su soporte electrónico permite insertar-lo en la internet, dotándolo de muchamayor publicidad que el papel.

13 LAGUADO GIRALDO, Roberto, Actos Administrativos por medios Electrónicos, publicado en: http://www.alfa-redi.com//apc-aa-alfaredi/img_upload/9507fc6773bf8321fcad954b 7a344761/laguado.pdf

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4. Su soporte electrónico permite impri-mirle una firma electrónica, la cual esmás segura que la firma autógrafa.

5. Su soporte electrónico permite multico-piarlo tantas veces se quiera a menorescostos y;

6. En general, su soporte electrónico nonecesita de materialización alguna, perosigue sirviendo de constancia, soportey en consecuencia, es consultable, revi-sable, comunicable, inmodificable,autenticable, etc.

ACTOS ADMINISTRATIVOSELECTRÓNICOS

La problemática en torno a la construcciónde una teoría de los Actos AdministrativosElectrónicos en Colombia resulta pertinentey acertada, a la luz de los postulados quefundamentan los planteamientos del artícu-lo 51 del proyecto de reforma al CódigoContencioso Administrativo.14

En el desarrollo y ejecución de los fines deun Procedimiento Administrativo Electróni-co en nuestro país, se presupone que las prác-ticas de trámites realizados por medio de lasTecnologías de la Información y de las Co-municaciones, donde las respuestas de fon-do que la Administración expida a laspeticiones administrativas por medios elec-trónicos expresan la voluntad de la adminis-tración frente a la petición del ciudadano locual los permite constituir en eventuales Ac-tos Administrativos Electrónicos.

Dentro de la doctrina ampliamente recono-cida en Colombia, el concepto del acto ad-ministrativo es entendido como el actojurídico llamado a producir efectos, muta-ciones en el ámbito del derecho.15 De ma-

nera que ese acto administrativo, con ob-servancia de los requisitos para su forma-ción y características legales emanado deuna Entidad de la administración, en elmarco de una actividad administrativaconstituye la manifestación de la voluntado acto administrativo.

Es así como dentro de las definiciones plan-teadas en la doctrina internacional, es comúnencontrar rasgos y apartes comunes; a conti-nuación me permito trascribir algunas, tex-tualmente citadas, relacionadas por el profesorTafur Galvis de su obra referenciada.

Para Gastón Jeze, el acto administrativo es“una declaración de gobernantes, agentespúblicos o simples particulares, en ejerciciode un poder legal y con el objeto de produ-cir efectos en derecho”.

En el planteamiento de Stassinopoulos, elacto administrativo trata de “una declara-ción de la voluntad emitida por un órganoadministrativo y determinadora, de unmodo unilateral, de lo que es derecho en uncaso individual”.

León Duguit es citado con su máxima de queel acto administrativo “es una manifestaciónde voluntad que produce una situación dederecho subjetivo, conforme al derecho objeti-vo (lo que quiere decir que crea una situaciónjurídica individual) o condiciona el nacimien-to de una situación de derecho objetivo”.

En el derecho comparado latinoamericano ladoctrina cuenta con la posición del profesoruruguayo Sayaguez Lasso, para quien el actoadministrativo es “toda declaración unilate-ral de la Administración, que produce efec-tos subjetivos”.

Dentro de lo que exponen con reconocidanitidez el Derecho argentino, se destacan las

14 Proyecto de Código Administrativo. Segunda versión integrada de los textos aportados por lasSubcomisiones. Octubre 08 de 2008. Texto reorganizado, 16 de enero de 2009.

15 TAFUR GALVÍS, Álvaro, Teoría del Acto Administrativo, Ed. Rosaristas, 1975, págs. 31-35.

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tesis de Bielsa, quien define el acto adminis-trativo, como, “la decisión general o espe-cial de una autoridad administrativa enejercicio de sus propias funciones sobre de-beres e intereses de las entidades adminis-trativas o de particulares respecto de ellos”.

Para Marienhoff, el acto administrativo re-presenta “Toda declaración, disposición odecisión de la autoridad estatal en ejerciciode sus propias funciones administrativas pro-ductora de un efecto jurídico”.

El autor argentino Manuel María Díez preci-sa que acto administrativo “es una declara-ción de la voluntad concreta y unilateral deun órgano de la Administración activa enejercicio de una potestad administrativa”.

Es decir, que en el momento de que se dérespuesta de fondo a la petición administra-tiva interpuesta por el ciudadano por medioselectrónicos, expresando las motivaciones yrazones fundamentos de hecho y de dere-cho y se notifique por medios electrónicos,estaremos ante lo que constituye los ActosAdministrativos Electrónicos.

En lo que respecta al artículo 51 de la refor-ma al Código Contencioso Administrativo,esta disposición se constituye en la normati-va a través de la cual el tema del ActoAdministrativo Electrónico alcanza su per-feccionamiento. Es así, como a partir de esteprecepto se permite a las autoridades —enun sentido extensivo del concepto podría-mos abarcar a las autoridades que ejercenactividad administrativa— las cuales en elejercicio de sus funciones pueden proferir vá-lidamente, como dice la norma, actos admi-nistrativos por medios electrónicos; siempreque para tales efectos incorporen una o va-rias firmas digitales, las cuales —y esto si noes novedad— deberán contar con la certifi-cación de una entidad autorizada por laSuperintendencia de Industria y Comercio.

La necesidad relacionada con la prueba dela referencia temporal se garantizará a tra-vés del estampado cronológico de que trata

la ley 527 de 1999, más concretamente en suartículo 2º, literal d), que trata de las Enti-dades de Certificación y de su facultad para:“emitir certificados en relación con las fir-mas digitales de las personas, ofrecer o faci-litar los servicios de registro y estampadocronológico de la trasmisión y recepción demensajes de datos, así como cumplir conotras funciones relativas a las comunicacio-nes basadas en las firmas digitales”.

CONCLUSIONES

En Colombia, a diferencia del caso del De-recho extranjero, especialmente el Derechoespañol, el comportamiento de la producciónlegislativa relacionada con el tema de la uti-lización de las Tecnologías de la Informacióny la Comunicación en la actividad adminis-trativa, la construcción y el camino normati-vo ha sido abreviado. Es decir en el DerechoComparado, como en el caso del Derechoespañol, para llegar a las disposiciones nor-mativas que tienen hoy, la producción legis-lativa ha sido extensa, mientras que ennuestro país, hemos llegado con mayor bre-vedad al punto en el que se encuentran lospaíses de la comunidad europea y la comu-nidad en general, como es el poder plantearla posibilidad y procedencia de un Procedi-miento Administrativo Electrónico, sin des-conocer que aún nos falta mucho por recorrercomo es el caso de la aprobación a la actualreforma al Código Contencioso Administra-tivo en trámite.

En nuestro país, pese a existir un marco nor-mativo, el cual resulta suficiente para predi-car y promulgar la procedencia de unprocedimiento administrativo electrónico, losavances tecnológicos y de comunicacioneshan aparecido a velocidad vertiginosa, per-mitiendo que con anterioridad a la expedi-ción de unas normas de autorización deincorporación de las Tecnologías de la In-formación y las Comunicaciones en la Ad-ministración Pública, a manera de costumbrey de interpretación en sentido extensivo delas normas existentes en el país, los usuarios

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y algunas entidades de manera separada sehan arriesgado a usar los medios tecnológi-cos para solventar algunas necesidades decomunicaciones legales.

Es así como para el momento de la elabora-ción de la medición del presente trabajo aúnno había sido reformado el Código Conten-cioso Administrativo y, como es perceptibleya vemos ejemplos de peticiones administra-tivas instauradas por medios electrónicos; yla eventual respuesta que la administraciónpueda impartir, siempre que sea de fondo yque con ella se pretenda resolver una peti-ción, constituye lo que dentro de la construc-ción de esta teoría y de conformidad con lareforma al Código Contencioso Administra-tivo se ha denominado como actos adminis-trativos electrónicos.

Dentro de los estudios de doctrinantes delDerecho Español,16 puede percibirse de quémanera a partir del Régimen jurídico de lasadministraciones públicas y del procedi-miento administrativo común, me refiero alcontenido de la ley 30 de 26 de noviembrede 1992, ya se trataba del tema de las comu-nicaciones legales que resolvieran cuestionesde fondo, cuando en su artículo 45.3, dispo-nía que para los procedimientos que se tra-miten y terminen, en soporte informático, seobservará la exigencia de garantizar la iden-tificación y la plena competencia del orga-nismo o la Entidad que la ejerce.

Es así como más allá de la problemática quese planteaba hace algunos años, acerca dela viabilidad jurídica, a la luz de la legisla-ción colombiana17 del Acto AdministrativoElectrónico, como una posible nueva formade la manifestación de la voluntad de la ad-ministración, en el marco de la utilizaciónde los medios electrónicos en la actuación

administrativa, en la actualidad tal discu-sión debe ser considerada como un hechosuperado, y los esfuerzos deben encaminar-se hacia la optimización y perfeccionamien-to de los mandatos normativos, que enefecto consagran no una nueva forma delderecho, sino un nuevo medio portador yfacilitador de las relaciones entre el ciuda-dano y la administración.

De tal manera que la presunción de legali-dad con que cuenta el acto administrativoelectrónico proviene del fundamento jurí-dico de las firmas digitales certificadas, conlas cuales eventualmente tiene que contar,para que en efecto se trate de actos admi-nistrativos válidamente emitidos. Y a su vezel concepto de firmas digitales nos remite alos efectos jurídicos y a los aspectos proba-torios que se desprenden de la ley 527 de1999.

Sin duda una nueva forma de presentar losactos administrativos, como lo constituyeel soporte en medios electrónicos incide demanera directa en el análisis sobre los ele-mentos y forma del acto administrativo. Encuanto al tema del principio del formalis-mo como requisito en los procedimientosadministrativos y en la forma del acto, quese cumple tanto en la forma escrita del actoadministrativo como en su forma digital oelectrónica, resultan de necesaria observan-cia en las comunicaciones legales con laadministración.

Es ineludible la necesidad de abordar condetenimiento el tema acerca de replantear elProcedimiento Administrativo Electrónico ala luz de la reforma al Código ContenciosoAdministrativo, y de la incorporación de lasTecnologías de la Información y las Comuni-caciones en las entidades que desarrollen ac-

16 BAUZÁ MARTORELL, Felio José, Procedimiento administrativo electrónico, págs. 177 a 178 Ed.Comares. Granada, Esp. 2002.

17 IBÁÑEZ PARRA, Óscar y RINCÓN CÁRDENAS, Erick; El Acto Administrativo Electrónico y lasnuevas Tecnologías de la Información; en: http://www.usergioarboleda.edu.co/civilizar/Acto_Administrativo_Electronico_Nuevas_Tecnologias_Informacion.htm.

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Javier Rocha Amaris


tividad administrativa, donde las respuestasde fondo que la administración notifique pormedios electrónicos, siempre que así lo auto-rice el ciudadano en la petición que radiquepor estos medios, constituirán actos adminis-trativos electrónicos de que trata el artículo51 del texto de la reforma.

Compartiendo la tesis de los autores OscarIbáñez Parra y Erick Rincón Cárdenas, noresulta de menor relevancia el análisis quese practique acerca de la plena observan-cia de la motivación expresando los fun-damentos de hecho y de derecho, comouna exigencia que emana del Código Con-tencioso Administrativo para los actos decarácter particular y concreto, que indife-rente al soporte, si es el papel o por me-dios electrónicos, deben presentar los actosadministrativos para predicar con eficaciajurídica su presunción de legalidad.

De tal manera que la puesta de los actosadministrativos en medios tecnológicos, nodebe afectar el cumplimiento de los requi-sitos en cuanto a su formación, ni debe en-tenderse como una autorización para laomisión y atenuación en el cumplimiento desus formalidades legales, y si por el con-trario debe verse como mecanismos faci-litadores en las comunicaciones de losciudadanos con la administración pública yentre las diferentes entidades al interior dela administración.

El desarrollo jurisprudencial expuesto enrecientes trabajos de nuestra doctrina Na-cional permite comprobar que el acto admi-nistrativo consiste18 en una declaración de lavoluntad de la administración, que a su vezcontiene elementos imprescindibles para con-formación, tales son la voluntad, la com-petencia, el objeto, los procedimientos, lamotivación y la finalidad, necesarios en laoptimización de la gestión pública, dado que

la inobservancia en tales requisitos puederepresentar visos de nulidad según el espí-ritu de lo dispuesto en la sentencia del Con-sejo de Estado. Sección Primera. ConsejeraPonente: Olga Inés Navarrete Barrero, delfebrero diecisiete (17) del año dos mil. Ra-dicación número: 5694 12.

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