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Detención y devolución de niños, niñas y adolescentes (NNA) migrantes no acompañados

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RESUMEN

La migración de niños, niñas y adolescentes (NNA) es un fenómeno mundial y

creciente. México no es una excepción. El número de NNA migrantes detenidos por

autoridades migratorias estadounidenses y mexicanas se multiplicó por 13 y por cuatro,

respectivamente, entre 2011 y 2014. A pesar de los avances normativos en México en

materia de protección de los derechos del niño, de haber elevado el principio del

Interés Superior del Niño a rango constitucional, de la promulgación de nueva

legislación migratoria que consagra estos derechos para la niñez migrante (2011) y de

la promulgación de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

(2014), las prácticas institucionales en la detención, aseguramiento y repatriación de

menores de edad continúan inalteradas en lo fundamental. En México, los NNA son

todavía atendidos de manera diferencial según edad y sexo por las autoridades de

todos los niveles; el Instituto Nacional de Migración (INM) continúa alojando a la

mayoría de los NNA en estaciones migratorias a pesar de que legalmente sólo debería

ocurrir como una excepción. Asimismo, varias estaciones migratorias no cuentan con

un área específica para menores como es su obligación jurídica. Hasta ahora ninguna

autoridad ha comunicado las razones por las cuales los NNA migrantes no son

canalizados de inmediato hacia los albergues del Sistema Nacional DIF, ni tampoco se

ha establecido un programa de trabajo para cumplir con lo que la Ley de Migración

establece al respecto. Igualmente grave es la inexistencia de procedimientos

profesionales que garanticen la atención adecuada del interés superior de los

menores, pues invariablemente la repatriación es la única salida del proceso de

aseguramiento, a pesar de que es conocido que un número significativo de NNA

huyeron de situaciones de violencia intrafamiliar y de violencia delincuencial en sus

comunidades de origen.


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Introducción

Este informe pretende destacar la problemática que deriva de la situación de los

menores migrantes extranjeros no acompañados en México, desde una perspectiva

de derechos humanos. Se busca identificar las contradicciones y los vacíos legales e

institucionales que afectan los derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (NNA)

migrantes asegurados y devueltos a sus países por el gobierno mexicano. El segundo

objetivo del informe es detectar los obstáculos a la implementación de la Ley de

Migración en sus artículos concernientes a la niñez migrante, para ello se analizan los

compromisos adquiridos en este nuevo orden legal en materia de niñez migrante, así

como el marco institucional que facilita u obstaculiza la protección y promoción de los

derechos de menores migrantes no acompañados. Tendremos en cuenta también la

Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, aprobada en 2014, para

contrastar las obligaciones adquiridas por el Estado mexicano con las prácticas

institucionales en el país.

Los NNA no acompañados son sujetos de un conjunto de derechos especiales

por el hecho de ser menores de edad, a la vez que comparten los derechos de todos

los migrantes en México. Es decir, al hablar de “niñez migrante”, se prioriza la

protección particular a la que se comprometió el Estado Mexicano en el marco de la

Convención de los Derechos del Niño (CDN). La CDN, al igual que la Convención

Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios

y de sus Familiares, establece claramente los principios de no discriminación, el debido

proceso, la participación, el interés superior de la infancia, la unidad familiar, la

protección integral de derechos y la tutela plena de garantías, la igualdad, la

supervivencia, el desarrollo y la autonomía progresiva en el ejercicio de los derechos

para el caso de la niñez. Entre los derechos que se tutelan están: derecho a la

educación, a la vida, a la salud y la libertad; no ser sometidos a tratos crueles como la

explotación, discriminación, maltrato, esclavitud o trabajos forzosos, explotación sexual

y la libertad de expresión, de asociación y de pensamiento (Gallo, 2004: 138).

La Convención sobre los Derechos del Niño permite sortear los conflictos y

lagunas jurídicos que surgen cuando las normas que protegen los derechos de los


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migrantes en general no son suficientes en el caso de los menores. El artículo 3 de la

CDN suele ser una guía para identificar aquellas acciones exigidas a los distintos

gobiernos en cuanto a la protección, atención y trato a menores. El precepto jurídico

fundamental que debe regir es el del “Interés Superior del Niño” (ISN), principio

integrado a la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Octubre

de 2011, quedando establecida como una obligación velar y cumplir este principio en

todas sus decisiones y actuaciones.

En el caso de los NNA migrantes, el país de acogida tiene toda la

responsabilidad internacional de asistirlos y protegerlos acorde con el ISN, sean cuales

fueren las motivaciones que los obligaron a migrar, incluso si su migración tuvo como

soporte la delincuencia internacional organizada (Rodríguez de Taborda, 2012: 669).

1. Características generales de la niñez migrante en México.

La Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada por México en septiembre de

1990, define como sujeto de sus derechos a “todo ser humano menor de dieciocho

años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado la

mayoría de edad”. La Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes,

aprobada por el Congreso de la Unión en 2014, estipula que “son niñas y niños los

menores de doce años, y adolescentes las personas de entre doce años cumplidos y

menos de dieciocho años de edad (Cámara de Diputados del H. Congreso de la

Unión, 2014b). La distinción es relevante porque de ella ha deriva una actuación

diferenciada por parte de las instituciones en México en materia de protección de

derechos, tal y como veremos más adelante.

El Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas define a los “niños no

acompañados como aquellos menores de 18 años que están separados de ambos

padres u otros parientes y que no están al cuidado de un adulto al que, por ley o

costumbre, incumbe esa responsabilidad”. Los informes de organismos nacionales e

internacionales de derechos humanos recuperan esta definición; aunque existe un

margen notable de complejidad y ambigüedad con serias repercusiones en el diseño


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de políticas públicas de atención a menores de edad. Algunos ejemplos son los

siguientes:

Muchas/os adolescentes son madres o padres de familia ellas/os mismos y por lo

tanto, tienen la custodia de otros menores;

A algunas/os menores de edad se les asigna “por costumbre” la responsabilidad

de hermanas/os y primas/os menores;

Muchas familias son separadas en alguna etapa del proceso migratorio, con el

propósito de reunificarse ulteriormente;

La actuación misma de las instituciones encargadas de aprehender o asegurar

y repatriar a los migrantes, puede provocar la separación de menores de sus

familiares adultos.

Estas ambigüedades tienen que ver con la perspectiva hegemónica de las políticas

públicas hacia menores migrantes, que sitúa al/a adolescente como una persona

necesariamente dependiente de una tutoría adulta (Silva, 2014: 4) mientras que en la

realidad, muchos/as adolescentes tienen una movilidad autónoma, capacidad de

decisión, y la reunificación con sus padres no corresponde siempre con el ISN.

1.1 Tipos de NNA migrantes en México

El Programa Interinstitucional de Atención a Niñas, Niños y Adolescentes Fronterizos ha

ofrecido, mediante los Anuarios Estadísticos de la Red de Albergues (Ortega, 2009), la

siguiente tipificación general de la niñez migrante en México:

Migrante interno: Todo menor que en su tránsito hacia los Estados Unidos es

detectado en territorio nacional, antes de su cruce, y por tanto es canalizado

para su atención en la Red de Albergues de Tránsito del Sistema DIF o alguna

organización de la sociedad civil participante del programa.


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Migrante repatriado: todo menor que en su tránsito hacia los Estados Unidos es

detectado por autoridades de ese país dentro de su territorio. En ese momento

inicia su proceso de repatriación, dando aviso a las autoridades consulares y

haciendo entrega del menor en la franja fronteriza al INM para su canalización

a la Red de Albergues de Tránsito del Sistema DIF o alguna organización de la

sociedad civil participante del programa.

Migrante extranjero: aquellas niñas, niños y adolescentes que no siendo

mexicanos son detectados en el territorio del país, sea por estar en tránsito o

porque residen en él.

Entre los NNA migrantes extranjeros, se encuentran aquéllos que viajan con su familia, y

la niñez migrante no acompañada e indocumentada. Es sobre este último grupo que

se enfoca este informe.

Los NNA extranjeros emigran por un conjunto de factores fundamentalmente

ligados a las condiciones que viven en sus lugares de origen:

El primero y más común, tiene que ver con los altos índices de pobreza y bajos

ingresos que los orillan a salir para buscar oportunidades de trabajo o de

estudio.

El segundo factor es la reunificación familiar. La migración ha sido

tradicionalmente una causa de separación familiar, por la salida de padres o

madres de familia. La mayoría de los menores provienen de localidades y

regiones de alta intensidad migratoria que viajan con el propósito de poder

reencontrarse con sus padres. En ocasiones, son los padres quienes “mandan a

traer” a sus hijos, contratando los servicios de un intermediario o coyote desde

los lugares de origen.

Un tercer eje de motivaciones, y que ha ido tomando cada vez mayor peso

como causante de la migración, es la violencia bajo múltiples facetas, muchas

veces confluyentes: la presencia de bandas, pandillas o maras que reclutan a la

fuerza a menores, la arbitrariedad y violaciones a derechos humanos por parte


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de policías y cuerpos de seguridad, el acoso y la violencia sexual, y la violencia

intrafamiliar (Appleseed, 2011: 23; Ceriani, 2012: 86-87, ACNUR; 2014).

Finalmente, deben considerarse motivaciones de carácter más social y cultural:

la formación y consolidación de redes sociales que facilitan y canalizan la

migración hacia algunos lugares de destino. Resulta relevante al respecto el

“efecto de demostración” de otros migrantes que retornan regularmente a la

comunidad para las fiesta, fungen como modelos, de manera particular para

los menores. A través de mitos, relatos, de bienes de consumo enviados desde

Estados Unidos, se va formando así una “cultura de la migración” que exalta al

migrante, el deseo de aventura, de conocer otros lugares, la curiosidad,

etcétera.

De manera general, puede decirse que al igual que los adultos, los menores emigran

fundamentalmente para escapar de situaciones sociales y económicas muy precarias,

y como una estrategia para mejorar las expectativas sociales y culturales individuales o

familiares.

1.2 Estadísticas y tendencias recientes por edad, condición del viaje y nacionalidad

A partir del 2007, el Instituto Nacional de Migración (INM) empezó a proporcionar datos

estadísticos sobre menores de edad extranjeros alojados y devueltos a sus países por la

autoridad migratoria. Con base en estas cifras, pueden identificarse las siguientes

características y tendencias:

El número de menores aprehendidos1 en México pasó de 10,353 en 2008 a sólo

4,043 en 2010, año en el que alcanzó su punto más bajo. En 2012 volvió a

repuntar cuando 6,100 menores fueron aprehendidos y así continuó creciendo

en 2013 con 8,350 y en 2014 con 21,547.

1 Las autoridades migratorias en México han utilizado diferentes eufemismos, tales como

“asegurados”, “presentados” y “alojados”.


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Las mujeres menores alojadas y devueltas por el INM aumentaron tanto en

número como en proporción durante los años 2013 y 2014. Hasta 2012,

representaban aproximadamente el 25 por ciento; en 2014, llegaron a 36 por

ciento.

Hasta el 2013, la gran mayoría (alrededor de 80 por ciento) de los NNA alojados

y devueltos por la autoridad migratoria mexicana estaba constituida por

adolescentes (12-17 años). Sin embargo, en 2014 no sólo se alcanzaron cifras

mucho más altas en la detención de menores migrantes, sino que casi cuatro

de cada diez niñas y niños tenían entre 0 y 11 años de edad. Es decir, en 2014

aumentaron los dos grupos de menores que pueden ser considerados de mayor

vulnerabilidad por razones de género y edad.

Cerca de una tercera parte de los NNA viajan acompañados de familiares. Esta

cifra es más alta entre los menores de 0 a 11 años (80 por ciento).

Tabla 1

NNA detenidos por autoridades migratorias mexicanas*

Año 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Hombres 7,988

(77%)

4,145

(73%)

3,007

(74%)

3,141

(76%)

4,567

(75%)

6,968

(72%)

14,868

(64%)

Mujeres 2,365

(23%)

1,547

(27%)

1,036

(26%)

1,019

(24%)

1,540

(25%)

2,662

(28%)

8,228

(36%)

De 12 a 17

años

7,908

(76%)

4,829

(85%)

3,204

(79%)

3,320

(80%)

4,955

(81%)

7,751

(80%)

14,155

(61%)

De 0 a 11 años 2,445

(24%)

863

(15%)

839

(21%)

840

(20%)

1,152

(19%)

1,879

(20%)

8,941

(39%)

Total de

menores 10,353 5,692 4,043 4,160 6,107

9,630

23,096

* Los años 2008 a 2013, la estadística migratoria indicaba “presentados” y en el año 2014 indicó “alojados”

Fuente: Instituto Nacional de Migración, “Síntesis estadística 2008, 2009, 2010, 2011” y Secretaría de Gobernación,

Unidad de Política Migratoria, “Boletines estadísticos migratoria de los años 2012, 2013 y 2014”.


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La gran mayoría de los menores extranjeros detenidos en México son originarios de los

países centroamericanos, principalmente originarios de Guatemala (46 por ciento) y

Honduras (33 por ciento), tal y como se puede apreciar en la tabla 2. El resto de la

distribución por nacionalidad de los 7,544 NNA extranjeros atendidos en la red de

módulos y albergues para migrantes en tránsito del Sistema Nacional para el Desarrollo

Integral de la Familia (DIF) en 2013, puede observarse a continuación.

Tabla 2

NNA extranjeros atendidos en módulos y albergues para menores migrantes del DIF

por nacionalidad en 2013

País de origen Total Porcentaje

Guatemala 3,454 45.78%

Honduras 2,493 33.05%

El Salvador 1,402 18.58%

Otros países 195 2.59%

Total General 7,544 100%

Fuente: Dirección General de Protección a la Infancia, Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia,

“Estrategia de Prevención y Atención a Niñas, Niños y Adolescentes Migrantes y Repatriados No Acompañados”, 2013.

El INM deporta casi sistemáticamente a los menores detenidos en México. Según la

estadística migratoria, en 2012 fueron detenidos 6,107 menores y 5,966 (97%) fueron

devueltos a sus países. En 2013 fueron detenidos 9,630 menores de los cuales 8,350

fueron devueltos (85%), mientras que en 2014, 23,096 fueron asegurados y 18,169 fueron

devueltos a sus países de origen (78%) (UPM, 2012, 2013 y 2014). Como lo señala en un

reporte reciente el Migration Policy Institute (Domínguez y Rietig, 2015), en 2014 y 2015

México deportó a cuatro veces más menores centroamericanos que EE.UU. En efecto,

en este país los menores centroamericanos están protegidos por un acta contra la

trata de menores denominada “William Wilberforce Trafficking Victims Protection

Reauthorization Act”, que el congreso pasó en 2008. De acuerdo a esta ley, los

menores que no son canadienses ni mexicanos deben ser enviados a albergues o bien

reunificados con familiares en EE.UU. durante el proceso de evaluación de cada caso

en las cortes.


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Los datos de aprehensiones de menores no acompañados por parte de la

Patrulla Fronteriza en la frontera sur de Estados Unidos indican igualmente un aumento

considerable del flujo de menores centroamericanos a partir 2012 y hasta 2014. La

tabla 3 muestra las detenciones de menores no acompañados guatemaltecos,

salvadoreños y hondureños por parte de la Patrulla Fronteriza entre 2008 y 2014:

Tabla 3

Menores no acompañados aprehendidos por la patrulla fronteriza

País de

origen

2008* 2009* 2010* 2011* 2012* 2013* 2014*

El Salvador 1,391 1,221 1,910 1,394 3,835 5,990 16,404

Guatemala 1,388 1,115 1,517 1,565 3,835 8,068 17,057

Honduras 1,578 968 1,017 974 2,997 6,747 18,244

TOTAL 4,357 3,304 4,444 3,933 10,667 20,805 51,705

Fuente: United States Border Patrol, “Unaccompanied Children (Age 0-17) Apprehensions”, Fiscal Year 2008 through

Fiscal Year 2014, http://www.cbp.gov/newsroom/stats/southwest-border-unaccompanied-children

*Se trata del año fiscal en Estados Unidos que va del 1 de octubre del año anterior, al 30 de septiembre

del año indicado.

Como puede observarse, entre 2011 y 2012 el aumento en las aprehensiones de

menores salvadoreños, guatemaltecos y hondureños no acompañados se multiplicó

casi tres veces, entre 2012 y 2013 se duplicó y entre ese año y 2014 se volvió a duplicar.

El acelerado aumento en la aprehensión de menores no acompañados durante los

últimos dos años, y de manera muy particular durante el verano de 2014, se volvió el

detonante de la crisis humanitaria declarada por el Presidente Barak Obama, cuando

en mayo y junio de ese año, más de 20 mil menores centroamericanos cruzaron la

frontera antes de ser aprehendidos por la Patrulla Fronteriza (Domínguez y Rietig, 2015).

Las tres cuartas partes de esos niños cruzaban por un tramo de 320 millas de la frontera

que corresponden al Sector de Rio Grande Valley.

Desde el final de ese verano (agosto) se ha visto una disminución de casi 40 por

ciento en las aprehensiones de menores no acompañadas en la frontera sur de


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Estados Unidos, si bien las cifras siguen siendo superiores a las del año 2013 (Wola,

2015).

En el caso de México, los boletines mensuales estadísticos de la Unidad de

Política Migratoria indican en cambio que durante los meses de enero y febrero del

año 2015, fueron detenidos 4,196 menores mientras que en el mismo periodo de 2014,

se detuvo a 2,148 menores (UPM, 2014 y 2015). Es decir, el aumento relativo fue de 51%

en estos dos meses frente al año anterior. Esto se debe muy probablemente a un

mayor celo de las autoridades migratorias en la detección de menores migrantes en

tránsito por el país. En efecto, a raíz de la visita a México de Barak Obama, en junio de

2014, para reunirse con sus contrapartes mexicano y centroamericanos, con la

finalidad explícita de frenar el flujo de menores migrantes, México anunció la puesta

en marcha del llamado Programa Integral para la Frontera Sur. Este programa ha

significado principalmente, en los hechos, un control migratorio mucho más estricto,

particularmente con la multiplicación de retenes en las carreteras y de operativos del

Instituto Nacional de Migración junto con la Policía Federal en los trenes de carga.

2. Marco legal-institucional de detención y devolución de NNA a sus países de

origen

El proceso de detección, detención y devolución a sus países de NNA migrantes no

acompañados implica la colaboración entre múltiples instituciones nacionales y

extranjeras: consulados de los países de origen de los menores, delegaciones del

Instituto Nacional de Migración, policías preventivas estatales y municipales, Sistema

Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) y DIF estatales, instituciones de

asistencia privadas, hospitales, consejos tutelares, entre otros. La Ley de Migración

establece los procedimientos que deben llevarse a cabo en el proceso de

aseguramiento y devolución de NNA migrantes extranjeros no acompañados, y señala

de manera particular las atribuciones del INM y del SNDIF.

Asimismo, la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes enuncia las

medidas especiales de protección que las autoridades deberán adoptar con el fin de


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garantizar los derechos de las niñas, niños y adolescentes migrantes, acompañados y

no acompañados (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2014b).

2.1 La Ley de Migración en relación con Niñas, Niños y Adolescentes migrantes

extranjeros

La Ley de Migración (en adelante “la Ley”) señala en su artículo 2, que en materia de

migración privará el interés superior de la niña, niño y adolescente, así como el

principio de la unidad familiar (nuevamente estipulado en el Artículo 10) (Cámara de

Diputados del H. Congreso de la Unión, 2014a).

En su artículo 11, especifica que en los procedimientos aplicables a las niñas,

niños y adolescentes migrantes, deberán considerarse las edades de estos y

nuevamente se anexa el privilegio sobre el interés superior de los mismos.

En su Artículo 29, la Ley especifica las atribuciones del SNDIF y de los Sistemas

Estatales del DIF y del Distrito Federal:

“I. Proporcionar asistencia social para la atención de niñas, niños y adolescentes

migrantes no acompañados que requieran servicios para su protección;

II. Otorgar facilidades de estancia y garantizar la protección de niñas, niños y

adolescentes migrantes no acompañados en tanto el Instituto resuelva su

situación migratoria, conforme a lo previsto en el artículo 112 de esta Ley;

III. Coadyuvar con el Instituto en la implementación de acciones que permitan

brindar una atención adecuada a los migrantes que por diferentes factores o la

combinación de ellos, enfrentan situaciones de mayor vulnerabilidad como son

los niños, niñas y adolescentes migrantes, y

IV. Las demás que señale esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones

jurídicas aplicables.” (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión,

2014a).


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La Ley reconoce también, en su Artículo 74, el derecho a obtener una visa de Visitante

por Razones Humanitarias cuando así convenga al menor.

En el Artículo 109, Fracción XIV, la Ley mandata a las Estaciones Migratorias a

contar con áreas separadas para NNA migrantes no acompañados para su

alojamiento “en tanto son canalizados a instituciones en donde se les brinde una

atención adecuada” (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2014a).

Adicionalmente, en su Artículo 112, se describe el procedimiento con respecto a la

atención de niños, niñas y adolescentes migrantes no acompañados cuando éstos

sean puestos a disposición del INM (negritas nuestras):

“I. El Instituto procederá a canalizar de manera inmediata a la niña, niño o

adolescente migrante no acompañado al Sistema Nacional para el Desarrollo

Integral de la Familia, a los Sistemas Estatales DIF y del Distrito Federal, con

objeto de privilegiar su estancia en lugares donde se les proporcione la

atención adecuada, mientras se resuelve su situación migratoria.

Cuando por alguna circunstancia excepcional las niñas, niños y adolescentes

migrantes extranjeros no acompañados lleguen a ser alojados en una estación

migratoria, en tanto se les traslada a las instalaciones del Sistema Nacional para

el Desarrollo Integral de la Familia, a los Sistemas Estatales DIF y del Distrito

Federal, deberá asignárseles en dicha estación un espacio específico para su

estadía distinto al del alojamiento de los adultos. La autoridad deberá respetar

en todo momento los derechos de los niños, niñas y adolescentes migrantes no

acompañados previstos en el presente ordenamiento y la legislación aplicable,

dándose aviso inmediato a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y

a las comisiones estatales de derechos humanos, así como al Comité

Estatal del Sistema Nacional de Seguimiento y Vigilancia de la Aplicación

de los Derechos del Niño en la entidad que corresponda, a efecto de que

coadyuven en la garantía y protección de sus derechos.” (Cámara de

Diputados del H. Congreso de la Unión, 2014a).


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En las fracciones II, III, IV y V, se establecen el derecho a la información y

representación consular para los NNA, su derecho al asilo político o al reconocimiento

de su condición de refugiado, y su derecho a la regularización migratoria si cumple

para ello los supuestos establecidos por la Ley en sus artículos 132, 133 y 134. También

se estipula que oficiales del Instituto especializados en la protección de la infancia,

OPIs, serán quienes los entrevisten para conocer su identidad, su país de nacionalidad

o residencia, saber sobre su situación migratoria, el paradero de sus familiares y sus

necesidades particulares de protección, de atención médica y psicológica.

En relación con los procedimientos internacionales para el retorno asistido, la

Fracción VI del mismo artículo establece:

“VI. Una vez resuelta la situación migratoria del niño, niña o adolescente y en

caso de resolverse la conveniencia de su retorno asistido se notificará de esta

situación al consulado correspondiente, con tiempo suficiente para la

recepción del niño, niña o adolescente en su país de nacionalidad o residencia.

El retorno asistido de la niña, niño o adolescente migrante a su país de

nacionalidad o residencia se realizará atendiendo al interés superior de la niña,

niño y adolescente y su situación de vulnerabilidad, con pleno respeto a sus

derechos humanos y con la intervención de la autoridad competente del país

de nacionalidad o residencia.

Tratándose de niña, niño o adolescente migrante nacional no

acompañado, corresponderá al Sistema Nacional para el Desarrollo Integral

de la Familia, garantizar el eficaz retorno asistido del menor con sus familiares

adultos, atendiéndose en todo momento el interés superior de la niña, niño y

adolescente y su situación de vulnerabilidad, en coordinación y

coadyuvancia con los Sistemas Estatales DIF y del Distrito Federal que

corresponda, considerando las causas de su migración: reunificación familiar,

en busca de empleo, violencia intrafamiliar, violencia e inseguridad social,

entre otras.” (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2014a).


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El Artículo 120 indica las condiciones de retorno asistido:

“En el caso de niñas, niños y adolescentes no acompañados, mujeres

embarazadas, víctimas o testigos de delitos cometidos en territorio nacional,

personas con discapacidad y adultos mayores, se aplicará el procedimiento de

retorno asistido con la intervención de los funcionarios consulares o migratorios

del país receptor. Asimismo, se deberán tomar en consideración:

I. El interés superior de estas personas para garantizar su mayor protección, y

II. Su situación de vulnerabilidad para establecer la forma y términos en que

serán trasladados a su país de origen.

En el caso de niñas, niños y adolescentes migrantes no acompañados y el de

víctimas o testigos de delitos cometidos en territorio nacional, no serán

deportados y atendiendo a su voluntad o al interés superior para garantizar su

mayor protección, podrán sujetarse al procedimiento de retorno asistido o de

regularización de su situación migratoria.” (Cámara de Diputados del H.

Congreso de la Unión, 2014a).

En resumen, la Ley es muy clara en los siguientes puntos:

No existen procedimientos diferenciados para menores de edad según sean

éstos niñas-niños o adolescentes;

En todos los casos, el alojamiento en la estación migratoria debe considerarse

como excepcional y en tal caso, debe asignarse a los menores un espacio

diferente al de los adultos;

Es obligación del INM canalizar de inmediato a los NNA hacia los albergues

estatales del DIF, y es obligación del DIF darles facilidades para su estancia y

atención adecuada.

Como veremos más adelante, los procedimientos institucionales que se llevan a cabo

en el alojamiento y el retorno asistido de NNA difieren todavía en gran medida de lo

estipulado legalmente.


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2.2 Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

La Ley General de los Derechos de Niñas, Niños, y Adolescentes, en su artículo 89,

especifica que el SNDIF o DIF estatales deberán brindar protección a las niñas, niños o

adolescentes que estén en espera de la determinación de su condición migratoria por

parte del INM. A su vez, deberá de tomarse en cuenta durante el procedimiento

administrativo migratorio el principio del interés superior de la niña, niño o adolescente

(Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2014b).

En su artículo 94, señala que se les debe brindar de espacios para alojamiento o

albergues con determinadas características que ayuden a atender de manera

adecuada:

“Para garantizar la protección integral de los derechos, los Sistemas Nacional,

Estatales y Municipales DIF, habilitarán espacios de alojamiento o albergues

para recibir a niñas, niños y adolescentes migrantes.

Asimismo, acordarán los estándares mínimos para que los espacios de

alojamiento o albergues brinden la atención adecuada a niñas, niños y

adolescentes migrantes. ” (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión,

2014b)

Aunado a esto, en su artículo 95, menciona que deberán alojarse en sitios distintos al

de los adultos considerando el interés superior de la niñez:

“Los espacios de alojamiento de niñas, niños y adolescentes migrantes,

respetarán el principio de separación y el derecho a la unidad familiar, de

modo tal que si se trata de niñas, niños o adolescentes no acompañados o

separados, deberán alojarse en sitios distintos al que corresponde a las personas

adultas. Tratándose de niñas, niños o adolescentes acompañados, podrán


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alojarse con sus familiares, salvo que lo más conveniente sea la separación de

éstos en aplicación del principio del interés superior de la niñez.” (Cámara de

Diputados del H. Congreso de la Unión, 2014b)

De tal manera, esta nueva ley, aprobada en 2014, estipula la necesidad de habilitar

albergues especiales para la niñez migrante, y no necesariamente de canalizarlos a los

albergues de que disponen los DIF estatales, como lo señala la Ley de Migración. Esto

es importante ya que de acuerdo con las propias autoridades del DIF (como lo

veremos en el punto 3.2), los albergues estatales no tienen la infraestructura ni al

personal idóneo para atender a los adolescentes migrantes y éste ha sido el

argumento principal para no recibir hacia en esos espacios.

En lo que refiere a la devolución al país de origen o a un tercer país deberá

tomar en cuenta el interés superior de la niña, niño o adolescente, según se establece

en el artículo 97.

Al momento de que SNDIF o DIF estatales deben comunicar al INM si a partir de

una evaluación en la que identifiquen que alguna niña, niño o adolescente extranjero

puede ser sujeto a condición de refugiado o de asilo, esto acorde a lo establecido en

su artículo 98:

“El Sistema Nacional DIF y los sistemas de las entidades federativas, en

coordinación con las instituciones competentes, deberán identificar a las niñas,

niños y adolescentes extranjeros que requieren de protección internacional, ya

sea como refugiado o de algún otro tipo, a través de una evaluación inicial con

garantías de seguridad y privacidad, con el fin de proporcionarles el

tratamiento adecuado e individualizado que sea necesario mediante la

adopción de medidas de protección especial.” (Cámara de Diputados del H.

Congreso de la Unión, 2014b).


18

En este sentido, además de la entrevista para determinar el ISN, realizada por los OPI,

el SNDIF y los DIF estatales tendrán la obligación de entrevistar también a los menores

extranjeros para determinar si son sujetos de protección internacional. Esto implica

necesariamente la presencia, en los albergues para menores migrantes, de psicólogos

y abogados especializados en la defensa del menor.


19

2.3 Programas de Atención a NNA migrantes no acompañados

Los programas institucionales e interinstitucionales de atención a la niñez migrante

cobraron relevancia a mediados de los noventa (Setién y Berganza, 2005), aunque

durante más de diez años la mayor parte de las acciones y de los recursos se dirigieron

hacia NNA mexicanos repatriados de Estados Unidos. En el caso de los NNA migrantes

extranjeros no acompañados, la atención ha sido menor y se ha concentrado en el

Estado de Chiapas, con una atención reciente en los estados de Tabasco, Oaxaca y

Veracruz.

El programa con mayor antigüedad ha sido el Programa Interinstitucional de

Atención a Menores Fronterizos (PIAMF). Éste se creó a partir de las reuniones

interinstitucionales de Atención a Menores Fronterizos realizadas en Tijuana en 1996,

Matamoros en 1997 y en Hermosillo en 1999. Allí se concretan acuerdos entre las

instancias participantes y sus responsabilidades. En un principio, el Programa operó

únicamente en la frontera norte, para atender a NNA migrantes mexicanos

repatriados de Estados Unidos.

En marzo de 2007, se instaló la Mesa de Diálogo Interinstitucional sobre Niñas,

Niños y Adolescentes no Acompañados y Mujeres Migrantes como un “foro de

discusión sobre políticas y responsabilidades sobre los niños y niñas migrantes cuyo

objetivo es crear mecanismos integrales de protección para los niños y niñas

migrantes” (Mesa de Diálogo Interinstitucional, 2008; UNICEF, 2013).

Esta mesa ha trabajado fundamentalmente en el diseño de un modelo de

atención a la niñez migrante detectada y alojada, y de protección de los derechos de

menores repatriados, mexicanos o extranjeros. Es coordinada por la Subsecretaría de

Población, Migración y Asuntos Religiosos de la Secretaría de Gobernación y

participan en ella instituciones internacionales y nacionales, tales como la

Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el Programa de las Naciones

Unidas para la Infancia (UNICEF), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

Refugiados (ACNUR), y por parte del gobierno mexicano la Secretaría de Desarrollo

Social (SEDESOL), La Secretaría de Educación Pública (SEP); la Secretaría de Salud, el

Sistema Nacional DIF, el Instituto Nacional de Migración y la Comisión Mexicana de


20

Ayuda a Refugiados (COMAR), entre otras instituciones. La mesa integró de manera

muy limitada a algunas Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), principalmente del

norte del país.

De acuerdo con Lorente y Morales (2015: 249), la Mesa dejó de reunirse desde

las elecciones de 2012 hasta “la llamada crisis de la niñez migrante” en el verano de

2014 en Estados Unidos. Los autores señalan que la Mesa se juntó en dos ocasiones en

los últimos meses de ese año, en las cuales no se lograron acuerdos ni “medidas

concretas a favor de la protección de la niñez migrante”.

A partir de 2008, el PIAMF cambió su denominación por la de Estrategia de

prevención y atención a niños, niñas y adolescentes migrantes y repatriados no

acompañados (en adelante, la Estrategia).

“El objetivo de la Estrategia es conjuntar esfuerzos y acciones entre las instancias

de los tres órdenes de gobierno, instituciones públicas, privadas y

organizaciones de la sociedad civil nacionales e internacionales, con el fin de

prevenir y atender las necesidades y problemáticas colaterales a las que están

expuestos los niños, niñas y adolescentes migrantes y repatriados que viajan

solos; así como promover acciones coordinadas de protección y contención

familiar y comunitaria.” (SNDIF, 2012).

La Estrategia es impulsada a través del Programa para la Protección y Desarrollo

Integral de la Infancia. Su población objetivo es:

a) NNA mexicanos repatriados: son detectados por autoridades en USA, el proceso

inicia con autoridades consulares mexicanas en USA, entregados en un INM en una

ciudad fronteriza y luego remitidos a un albergue del DIF o de una organización

privada participante del programa;

b) NNA mexicanos en tránsito o repatriados en los estados y municipios del país con

alta tradición migratoria;


21

c) NNA extranjeros migrantes detectados en el país por autoridades migratorias y

canalizados a albergues y módulos del DIF.

La Estrategia busca prevenir un conjunto de problemáticas asociadas al fenómeno

migratorio, tales “la explotación sexual comercial, abuso sexual, infancia en situación

de calle, embarazo adolescente, trabajo infantil, deserción escolar y en general la

violación sistemática de sus derechos.” (SNDIF, 2012: 5) El abordaje de estas temáticas

contienen ejes transversales de género, detección y prevención de la violencia, el

abuso y el maltrato; derechos; y fortalecimiento familiar.

Existe mayor grado de institucionalización e infraestructura de alojamiento y

atención a los menores en la frontera norte. Asimismo, en esa frontera la Estrategia ha

logrado integrar más eficazmente a las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Por

ejemplo, en las ciudades de Tijuana (Baja California), Ciudad Juárez (Chihuahua),

Agua Prieta (Sonora) y Piedras Negras (Coahuila), los adolescentes son canalizados

hacia Casa YMCA, de la Asociación de Jóvenes Cristianos. Estas casas brindan una

atención integral, que incluye asesoría jurídica y psicológica. A diferencia de los

albergues del DIF especializados en adolescentes migrantes, como el que opera en

Nogales, las casas YMCA operan como albergues de puertas abiertas.

En el caso de los NNA extranjeros migrantes, la Estrategia es operada casi

exclusivamente por los sistemas DIF de los estados de Veracruz, Oaxaca, Tabasco y

Chiapas. Su función en esos estados ha sido la de coadyuvar con el INM en la

atención a los menores migrantes detenidos.

A principios de 2008, el INM creó la figura de los Oficiales de Protección a la

Infancia (OPI), con la finalidad de tener a funcionarios capacitados en temas de

derechos de NNA y habilidades para entrevistar a esta población y proteger sus

derechos. Sus funciones son:

1. Salvaguardar la integridad física y mental de los NNA.

2. Brindar de manera inmediata los servicios básicos de salud, alimento, vestido y

descanso.


22

3. Facilitar al NNA el contacto con sus familiares a través de llamadas telefónicas

gratuitas.

4. Mantener informado al NNA sobre su situación migratoria utilizando un lenguaje

amable y de acuerdo a su edad.

5. Acompañar a los NNA migrantes durante su proceso de repatriación.

Actualmente, el INM cuenta con 543 OPI en las 32 delegaciones regionales. Éstos

reciben una capacitación continua y especializada por parte del SNDIF, de la

Comisión Mexicana de Ayuda a los Refugiados (COMAR), el ACNUR, el Fondo de las

Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), y la Organización Internacional para las

Migraciones (OIM), entre otras instancias.2

El 12 de enero de 2010 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Circular

INM/001/2010, mediante la cual se oficializa la creación de la figura de los Oficiales de

Protección a la Infancia.

A pesar del esfuerzo que significó la creación de los OPI en los protocolos de

atención a menores migrantes, destaca la debilidad del programa en la frontera sur, y

particularmente en Chiapas donde son detenidos más de la mitad de los NNA

migrantes extranjeros no acompañados. De acuerdo con el informe sobre niñez

migrante en la Frontera Sur de México elaborado por el CDH Fray Matías de Córdova

(2015: 273), en ese estado se encuentran 28 OPI de los 437 que operan en toda la

República. Los autores señalan también que la interacción de los adolescentes

detenidos en las estaciones migratorias con los OPI es poca “y son los agentes de

seguridad quienes supervisan a los NNA durante las 24 horas que pasan en el área de

adolescentes.”

En el marco de los acuerdos de la Conferencia Regional de Migración, la

iniciativa de los OPI debía replicarse en Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua,

Costa Rica y República Dominicana. Sin embargo, en trabajo de campo en

Guatemala y El Salvador comprobamos que al menos en esos dos países, no se ha

replicado la experiencia ni existe un proyecto al respecto. En estos dos países, los

2 Recuperado de la página del INM en Junio de 2013; http://www.inm.gob.mx/index.php/page/OPIS.


23

menores repatriados de México y Estados Unidos son entrevistados por funcionarios de

migración, sin preparación para la atención a menores migrantes.

2.4 Infraestructura de alojamiento de NNA migrantes extranjeros no

acompañada

La Estrategia opera a partir de la instalación de comisiones de trabajo, bajo la

coordinación del SNDIF y con la infraestructura de la Red de Módulos y Albergues para

la Atención de Niñas, Niños y Adolescentes Migrantes (en adelante “la Red”). Los

servicios contemplan: alojamiento temporal; valoración social, psicológica, jurídica y

médica; alimentación; vestido y canalizaciones especializadas. En la frontera norte se

atiende principalmente a menores repatriados y la red está constituida por 23

albergues, de los cuales 14 dependen del sistema para el desarrollo integral de la

familia, 9 que dependen de organizaciones de la sociedad civil (tales como las Casas

YMCA), así como 10 módulos de atención para NNA transfronterizos operados en

conjunto por el SNDIF y el INM. En la frontera sur y lugares de tránsito, la red está

constituida por un albergue en Tapachula, que opera desde 2007, y cuatro módulos

instalados en estaciones migratorias. Como puede verse en la Tabla 4, la capacidad

de atención a NNA migrantes es mucho mayor en la frontera norte. En el caso del sur

del país, la atención se ha focalizado en Tapachula.

Tabla 4

Población atendida de 2005 a 2013 en los módulos y albergues de la Frontera Sur

Municipio /

Estado 2005 2006 2007 2008 2009 2010

2011 2012 2013

Tapachula,

Chiapas

77 371 488 467 272 3,022 2,816 3,217 4,541

Juchitán,

Oaxaca

- - - - - 46 63 88 266

Tenosique,

Tabasco

- - - - - 4 199 121 393

Acayucan,

Veracruz

- - - - - 8 176 435 1,698

Total

Frontera

Sur

77 371 488 467 272 3,080 3,254 3,861 6,898

Total

Frontera

18,315 20,130 20,878 19,177 16,952 13,568 11,747 13,862 14,212


24

Norte

Fuente: Sistema Nacional DIF, Anuario Estadístico 2013. Estrategia de Prevención y Atención a Niñas, Niños y

Adolescentes Migrantes Repatriados y No Acompañados,

El albergue temporal para NNA migrantes de Tapachula recibe y asiste a menores de

12 años, a sus madres y a niñas hasta 17 años cumplidos. Excepcionalmente, recibe a

adolescentes varones solicitantes de refugio o víctimas de agresiones y abusos. El

considerable aumento en capacidad de atención en 2010 se debe a que ese año

inició sus operaciones el módulo en la Estación Migratoria Siglo XXI. De acuerdo con los

datos del Anuario Estadístico 2010 de la Estrategia de Prevención y Atención a NNA

migrantes y repatriados no acompañados, en ese año únicamente 376 menores

permanecieron en el albergue, mientras que 2,606 fueron canalizados al Instituto

Nacional de Migración, es decir, fueron alojados en la Estación Migratoria Siglo XXI

(SNDIF, 2010). Asimismo, en 2011, el SNDIF reportó la atención de 2,816 NNA en la red

de albergues y módulos en Chiapas, de los cuales únicamente 257 (9 por ciento)

fueron atendidos en el albergue mientras que el 91 por ciento de ellos (2,557) fueron

atendidos en el módulo. De acuerdo con el Anuario, todos los NNA atendidos en el

módulo eran hombres y el albergue atendió a la totalidad de las niñas y las

adolescentes (175).3

Los Módulos de Atención a Menores Migrantes del DIF Nacional son espacios en

donde se atiende en horario diurno a los adolescentes migrantes extranjeros varones

que se encuentran alojados en la Estación Migratoria. En ese lugar se desarrollan

acciones de contención emocional y actividades lúdico-educativas para la

prevención de riesgos asociados a la migración.

Con base en el Acuerdo tomado en el “Foro de Socialización y Análisis de la Ley

de Migración y la Nueva Legislación Migratoria, los Retos para un Gobierno Local”,

llevado a cabo por la Secretaría para el Desarrollo de la Frontera Sur y Enlace para la

Cooperación Internacional en la Ciudad de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, los días 15 y 16

3 Es probable sin embargo que el Anuario 2011 (SNDIF, 2011) contenga erratas graves. Por ejemplo, reporta

que en el módulo se atendió a 2,557 NNA de entre 6 y 12 años y sólo a 2 de entre 13 y 17 años, lo cual

obviamente se contradice con los datos del INM según los cuales en ese año, fueron alojados 3,320

Adolescentes de entre 12 y 17 años en las estaciones migratorias y solamente 840 niñas y niños de 0 a 11

años.


25

de julio de 2011, la Comisión Especial de Asuntos sobre la Frontera Sur de la Cámara de

Diputados, gestionó recursos para el fortalecimiento de las capacidades de los actores

municipales en materia de migración en la Frontera Sur; es por ello que para el

Ejercicio Fiscal 2012 fueron aprobados 20 millones de pesos para las acciones a

realizarse en los municipios de Frontera Comalapa, Palenque, Salto de Agua, Arriaga,

Tuxtla Chico, Tapachula y Comitán, todos ellos en el estado de Chiapas (DOF, 2013).

En la Mesa de Diálogo reunida al final de 2014, el DIF anunció la puesta en marcha de

estos albergues (Lorente y Morales; 2015: 249).

Para el ejercicio de esos fondos, se firmó un convenio entre el SNDIF y el DIF

estatal de Chiapas, el 11 de mayo de 2012. Este convenio establece la asignación de

fondos para la construcción y habilitación de albergues y otros servicios para niños no

acompañados y mujeres migrantes:

Tabla 5

Montos asignados en 2012 para la construcción y habilitación de albergues y servicios

para NNA no acompañados y mujeres migrantes

Municipio Monto Concepto

1. Frontera Comalapa $2,500,000.00 Habilitación de un Albergue temporal para niños no

acompañados y mujeres migrantes

2. Palenque $2,500,000.00 Construcción y equipamiento de Albergue para

niños no acompañados y mujeres migrantes

3. Salto de Agua $2,000,000.00 Construcción de Albergue temporal para niños no

acompañados y mujeres migrantes

4. Arriaga $4,000,000.00 Construcción y equipamiento de Albergue para


5. Tuxtla Chico $500,000.00

Habilitación de Centro de Atención Integral y

Capacitación en artes y oficios para mujeres

migrantes

6. Tapachula $3,000,000.00 Construcción y equipamiento de Albergue para


7. Tapachula $2,250,000.00

Construcción y equipamiento de un Dispensario

médico para migrantes que laboran en el basurero

municipal de Tapachula

8. Tapachula $750,000.00 Equipamiento de ludotecas para hijos de

trabajadores agrícolas migrantes


26

9. Comitán $2,500,000.00 Construcción y equipamiento de Albergue para


TOTAL $20,000,000.00

Fuente: Diario Oficial de la Federación, 21 de marzo de 2013.

Al aumentar considerablemente las obligaciones del SNDIF en materia de atención a

la niñez migrante, se esperaría que aumentaran también los recursos etiquetados para

el Programa para la Protección y Desarrollo Integral de la Infancia. Sin embargo, ha

sucedido lo contrario: el presupuesto destinado a este programa ha disminuido y la

construcción de albergues ha avanzado sólo en el estado de Chiapas. En 2011, el

presupuesto de este programa fue de 143.6 millones, en 2012 de 145.02 millones, en

2013 de 180.4 millones, en 2014 de 131.58 millones. Para 2015, el Congreso aprobó un

presupuesto de 135.54 millones (SHCP, 2015).

2.5 Detección, detención y repatriación de menores

De acuerdo con la Estrategia coordinada por el SNDIF el Protocolo para el

aseguramiento, alojamiento y repatriación de NNA en México se divide en varias fases

que implican al INM, a los consulados de los países de origen y al DIF (Landereche,

2011):

1) En primer lugar, los NNA son detectados y asegurados por el Instituto Nacional

de Migración;

2) El INM los traslada a la estación migratoria (EM) más cercana donde serán

visitados y entrevistados por el cónsul de su país. El menor será atendido en el

módulo del DIF de la EM;

3) Posteriormente los menores son trasladados a la EM Siglo XXI en Tapachula.

4) De ahí son conducidos al albergue del DIF estatal en esa ciudad donde son

también visitados y entrevistados por el cónsul de su país. Si un menor, por

alguna causa excepcional, no fuera canalizado al albergue, tendría que ser

atendido en el módulo del DIF de la EM y alojado en un lugar separado de los

adultos;


27

5) Las entrevistas con los OPI y con los cónsules deben determinar si es el Interés

Superior del Niño el ser devuelto a su familia y a su lugar de origen. Si así fuera, se

realizará una repatriación asistida por parte de los OPI y el menor será

reunificado con su familia en su país de origen. En el caso de menores de 12

años o en situación de vulnerabilidad, o bien detectados en el norte de México,

pueden ser repatriados por avión desde las ciudades donde son alojados. La

mayoría los menores centroamericanos son enviados a sus países por autobús

desde Tapachula.

Gráfica 1

Proceso de detección, aseguramiento y repatriación de los menores de acuerdo

con la Estrategia

Fuente: Elaboración propia con base en la Estrategia (SNDIF, 2012).

3. Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes migrantes detenidos y repatriados

Como lo señalan Lorente y Morales (2015: 246), uno de los obstáculos a la protección

de los derechos de niñas, niños y adolescentes migrantes es la preeminencia que se

da al control migratorio. La detección de menores migrantes extranjeros en territorio

nacional parece tener la meta prioritaria de impedirles el paso y devolverlos a sus

países de origen, sin evaluar previamente las condiciones sociales y familiares que

llevaron al menor a migrar hacia el norte. Asimismo, diversos informes (Ceriani; 2012,

Lorente y Morales; 2015, ACNUR; 2014) han señalado que las condiciones de detención

de los menores – quienes en su gran mayoría se encuentran en las estaciones


28

migratorias – no responden mínimamente a los estándares internacionales de derechos

humanos.

Considerando que en la actualidad, de acuerdo con un informes del ACNUR (2014: 9),

casi la mitad de los NNA migrantes centroamericanos han salido debido a situaciones

de “violencia, intimidaciones, amenazas e inseguridad” – proporción que en el caso

de los hondureños alcanza el 59.5% - es claro que muchos menores podrían ser sujetos

de refugio. Esto contrasta con las cifras de solicitudes de refugio y mucho más con las

aprobaciones por parte de la Comisión Mexicana de Ayuda a los Refugiados

(COMAR). En efecto, de acuerdo con el informe de ACNUR (2014: 31), entre 2008 y

2013, se presentaron únicamente 191 solicitudes por parte de NNA, de los cuales 150

eran de menores guatemaltecos, salvadoreños u hondureños. EN ese periodo, la

COMAR sólo reconoció como refugiados a 50 NNA, de los cuales 44 eran originarios de

esos tres países.

3.1 Limitaciones en la determinación del Interés Superior del Niño (ISN)

El procedimiento de determinación del ISN constituye una herramienta esencial para

atender el fenómeno de la niñez migrante no acompañada con base a los principios y

estándares de la CDN. El artículo 74 de la Ley de Migración dispone que “en el

Reglamento se establecerá el procedimiento que deberá seguirse para la

determinación del interés superior del niño, niña o adolescente migrante no

acompañado” (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2014a).

De tal manera, en el título séptimo, capítulo primero del Reglamento de la Ley

de Migración, se estipula que el personal especializado en la infancia del INM (los OPI)

valorará el ISN a través de una entrevista con el menor. En el Artículo 172 del

reglamento se indica: “El objeto de dicha entrevista será el de allegarse de elementos

sobre su identidad, país de nacionalidad o residencia, situación migratoria, la

localización de sus padres o de otros miembros de la familia y sus necesidades

particulares de protección, de atención médica y psicológica.” (Presidencia de la

República, 2012).


29

El reglamento da por sentado que la entrevista con el OPI es suficiente para

determinar el ISN. En realidad, como lo vimos anteriormente, la gran mayoría de los

NNA migrantes no acompañados son repatriados a sus países de origen, lo que

parece indicar que la entrevista tiene fundamentalmente la función de ubicar a algún

familiar para poder repatriar cuanto antes al menor. De acuerdo con las entrevistas a

cónsules y a funcionarios de migración de Centroamérica, cuando aumenta el

número de niños detenidos, se hace más lento el proceso de devolución debido a las

grandes limitaciones de personal en los consulados de Honduras, El Salvador y

Guatemala para entrevistar a los menores. Esto redunda generalmente en peores

condiciones de alojamiento, llegando a darse un verdadero hacinamiento en las

áreas reservadas para menores en las Estaciones Migratorias y a situaciones peligrosas

en las estaciones que no disponen de un área separada para menores.

La Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, en su Artículo 98

especifica también la función del SNDIF y de DIF estatales en la evaluación del menor

para determinar si podría ser sujeto de protección especial. Sin embargo, el DIF no

cuenta con abogados especializados que entrevisten a todas las niñas, niños y

adolescentes migrantes. En tal sentido, este artículo será letra muerta en tanto no se

de una amplia reestructuración del DIF y una asignación de recursos mucho más

significativa a esta dependencia.

Como ha sido señalado por Ceriani (2012: 145), no existe procedimiento para

conocer las condiciones familiares y contextuales de los lugares de origen y asegurar

así que el menor esté seguro si regresa a su familia.

Otro factor importante para proteger los derechos del menor sería el

nombramiento de un tutor, es decir alguien que velara efectivamente por el ISN

(Ceriani, 2012: 146). En la práctica, el papel de los OPI se limita a la entrevista inicial y a

acompañar a los menores en el proceso de repatriación asistida.

El artículo 173 Fracción V del Reglamento de la Ley de Migración establece que

en la valoración del interés superior de las niñas, niños o adolescentes migrantes no

acompañados, se procurará “Tomar en cuenta la opinión y participación informada

de la niña, niño o adolescente migrante no acompañado durante todo el proceso en


30

las decisiones que le conciernen” (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión,

2014a). Sin embargo, no se establece ningún canal de comunicación fuera de la

entrevista inicial con el OPI, ningún medio de asesoría jurídica al menor o tutoría para

escuchar efectivamente su opinión o permitir la participación informada de los NNA.

Los albergues estatales del DIF y el albergue de Tapachula cuentan con

abogado/a, trabajador/a social y psicólogo/a, pero ese personal no está

especializado en la atención a menores migrantes (con excepción del albergue de

Tapachula). En los hechos, tampoco se garantiza el acceso a asistencia jurídica

gratuita para que el menor conozca sus derechos y participe en las decisiones sobre su

futuro de manera informada (Ceriani, 2012: 146).

3.2 Aseguramiento y alojamiento

Existe una amplia población de NNA extranjeros, en su gran mayoría guatemaltecos,

establecidos y trabajando en ciudades y en campos cercanos a la frontera sur de

México. A pesar de que casi siempre residen y laboran de manera indocumentada,

estos menores son detenidos muy raramente por las autoridades migratorias o por las

policías. Afirma así Rodolfo Casillas:

“Tal parece que las autoridades migratorias sólo detienen a los NNA migrantes

en tránsito por el país o a los que pudieran identificar como posibles víctimas de

trata laboral y/o sexual, ya que la mayoría de los NNA que se quedan

establecidos a trabajar en las ciudades fronterizas (Tapachula, Ciudad Hidalgo,

Huixtla, entre otras) no presentan mayor problema para residir y laborar de

manera indocumentada... Esta tolerancia hacia los flujos migratorios de NNA

regionales no sorprende a la luz de la práctica que el INM ha tenido desde

tiempos lejanos hacia la migración indocumentada regional, en general. No

habría razón para actuar con unos regionales de una manera y de otra con

otros, máxime si los flujos de NNA no eran visibilizados ni antes eran

numéricamente llamativos.” (Casillas, 2010: 36)


31

En el caso de los menores en tránsito, la detección y aseguramiento —igual que

de los migrantes en general— está a cargo del INM y de la Policía Federal Preventiva

(Casillas, 2010: 19). Generalmente, son remitidos en unas horas a la Estación Migratoria

donde se realiza la entrevista por parte de los OPI.

La realidad es que en la mayoría de los casos no se cumple con lo estipulado en

el Artículo 112 de la Ley de Migración, es decir, no se canaliza a los menores hacia los

albergues del DIF. En Tapachula, el alojamiento de NNA ha sido diferenciado de

acuerdo con el sexo y la edad: los varones adolescentes son alojados casi siempre en

las Estaciones Migratorias. En cambio las mujeres adolescentes y los niños y niñas de

hasta 12 años son canalizados al albergue del DIF. También son canalizados allí, a

través de la COMAR y del Grupo Beta, algunos hombres adolescentes que han sido

víctimas de delitos o solicitantes de refugio. Incluso en estos casos, existen reticencias

por parte de las autoridades del DIF para que los menores se alojen en el albergue.

Para la Lic. Dora Ordóñez, Directora de Enlace y Concertación del Sistema

Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF), la canalización a los

albergues de adolescentes hombres solicitantes de refugio es problemática: la

funcionaria considera que en muchos casos, estos adolescentes tienen contactos con

las maras y solicitan refugio porque un hermano o familiar, o incluso ellos mismos

participan en las maras. Asegura que existen condiciones de seguridad en los

albergues para recibir a estos menores. Como ejemplo, explica que en el albergue de

Tapachula el INM llevó en ocasión a un menor solicitante de refugio y cuando los

agentes del instituto regresaron a buscarlo, le pusieron esposas al salir del albergue. El

personal del albergue preguntó por qué lo hacían y les respondieron que el menor

había sido acusado de tres asesinatos, uno de ellos a machetazos (Ordóñez,

entrevista, 2013).

La Lic. Ordóñez, señala también que dos obstáculos fundamentales impiden la

canalización de hombres adolescentes a los albergues estatales del DIF y al Albergue

para Niños Migrantes de Tapachula. En primero es que estos albergues no tienen

sistemas de seguridad. Generalmente cuentan sólo con un guardia y tienen una barda

muy baja o incluso algunos no tienen barda. Los adolescentes pueden huir muy


32

fácilmente, o peor aún, podrían ser sacados a la fuerza por maras o pandillas. El

segundo es que los albergues estatales reciben principalmente a niñas y niños

abandonados, en situación de calle, o que han sido maltratados o abusados por sus

padres o tutores. Resulta incompatible y peligroso mezclar esta población muy

vulnerable con hombres adolescentes como son los migrantes extranjeros.

En los casos de la detección y aseguramiento de familias extranjeras sin

documentos en el sur del país, los padres o hermanos mayores son detenidos en la

estación migratoria en el espacio asignado para adultos. Si hay menores de doce

años, éstos son llevados al albergue y la madre puede acompañarlos. Los mayores de

doce años se quedan en la estación migratoria en el área para NNA. Las visitas entre

familiares que están en la estación migratoria y el DIF toman tiempo en ser autorizadas

y no son diarias. De tal manera, en la práctica tampoco se garantiza la Unidad

Familiar, tal y como está estipulada en la Ley de Migración. La opción de separar a los

menores de sus familiares está ignorando el principio de ISN como el derecho a la

unidad familiar. Esta situación ha sido confirmada en varios estudios (Sin Fronteras,

2009; I(dh)eas, 2011; Ceriani, 2012; Lorente y Morales, 2015).

A falta de canalización a los albergues, el DIF ha instalado módulos de atención

en las estaciones migratorias de Acayucan (Veracruz), Juchitán (Oaxaca), Tenosique

(Tabasco) y Tapachula (Chiapas). Estos módulos son atendidos únicamente en horario

diurno.

En la mayoría de los estados y en el Distrito Federal, los NNA no son canalizados

hacia los albergues del DIF, independientemente de su edad, y las EM tampoco

cuentan con módulos del DIF. Por ejemplo, en Iztapalapa existe un espacio separado

para mujeres y otro para niñas, niños y adolescentes. Los menores tienen un espacio

de televisión y una cancha de basquetbol al aire libre, sin embargo están

permanentemente custodiados por guardias y la cancha está rodeada de elevados

muros con alambre de púas (Sin Fronteras, 2013: 54).

Los módulos instalados en EM son insuficientes para atender al número de NNA

asegurados. En el caso del módulo de Tapachula, la Lic. Dora Ordóñez señala que el

presupuesto asignado por el SNDIF para remodelar el espacio que fungiría como


33

módulo, consideraba en principio una superficie amplia. Sin embargo, cuando fueron

a tomar posesión de las instalaciones, el espacio dedicado al módulo se había

reducido a menos de la mitad de la superficie inicialmente considerada y por lo tanto,

se trata de un espacio inadecuado e insuficiente para atender al alto número de

adolescentes que llegan a la EM (Ordóñez, entrevista, 2013).

En la práctica, las limitaciones no son sólo espaciales sino también de tiempo.

Por ejemplo, en el caso de la EM Siglo XXI de Tapachula, el tiempo que un menor

puede pasar en el módulo se restringe a tres horas. Sumado a esto, el módulo tiene

días de cierre, o por desinfección o por feriado (Ceriani, 2012: 218). El resto del día lo

pasan en el patio y entran a las habitaciones cerradas con llave de las 8 de la noche a

las 8 de la mañana. Es decir, pasan más horas al día con un guardia de seguridad del

INM que con representantes del DIF o con los OPI.

En el caso de los menores acompañados de sus padres que han sido

resguardados con ellos en las estaciones migratorias, su acceso al módulo es

restringido. La única opción de distracción se limita a una pequeña biblioteca con tres

computadores en el área de las mujeres que funciona por turnos (Ceriani, 2012: 219).

El Centro de Derechos Humanos Fray Matías ha realizado un monitoreo de las

condiciones de detención de los NNA en la Estación Migratoria Siglo XXI, así como en

el albergue estatal del DIF para menores migrantes en Tapachula. A partir de este

trabajo sistemático y de entrevistas con los menores detenidos, señalan la mala

calidad de las condiciones de detención. Los niños indican dormir en el suelo o

compartir colchonetas entre varios, recibir alimentos en descomposición, no contar

con representación legal, incluso cuando señalan haber sido víctimas de delitos o si

son solicitantes de asilo (Lorente et al, 2015: 272).

3.3 Repatriación y reunificación familiar

Los procedimientos para la repatriación de NNA fueron plasmados por la Conferencia

Regional de Migración que reúne a países de Norteamérica, Centroamérica y algunos

países del Caribe, en los “Lineamientos regionales para la protección en casos de


34

repatriación de niños, niñas y adolescentes no acompañados”, en julio de 2009.

México ha suscrito también acuerdos con Guatemala, Honduras, El Salvador y

Nicaragua para regular el mecanismo con el cual los menores de edad son

repatriados a sus respectivos países.

“No obstante, en estos acuerdos se privilegiaron aspectos logísticos sobre

medidas que protejan los derechos humanos de los niños y que ubican a estos

acuerdos muy lejos de las tendencias actuales que en materia internacional se

han generado sobre buenas prácticas y recomendaciones para atender el

interés superior del niño, el derecho del niño a que se tomen en cuenta sus

opiniones y todo lo relativo a una reunificación familiar efectiva y a abrir

alternativas como el asilo o la residencia en el país de acogida.” (González,

2009: 40)

El tiempo de espera de los menores en el albergue o en la EM antes de la repatriación

depende de los tiempos de los consulados y del cupo del transporte que los conduce

a los países de origen, así como de los días de salidas por vía terrestre que cada

consulado tiene especificado para la repatriación de NNA. Por ejemplo, en

Guatemala la repatriación de menores se da los días lunes y jueves y en El Salvador los

martes y viernes.

Los cónsules suelen entrevistar a los NNA junto con los demás migrantes en la EM

S. XXI de Tapachula. El propósito fundamental de la entrevista con los menores es

corroborar su nacionalidad y reunir datos sobre los familiares y los lugares de origen

para facilitar la repatriación. Unas horas antes de la repatriación de los menores,

envían a las autoridades migratorias de su país el lugar, la hora y el listado de nombres

de los NNA.

Algunos menores de 12 años o en condiciones de particular vulnerabilidad, son

repatriados -por avión y acompañados de un OPI- desde los estados donde fueron

detectados y asegurados. A través del consulado se informa sobre el horario de arribo


35

del vuelo en el que viaja el menor a las autoridades migratorias del país de origen

quienes a la vez deben informar a los familiares para que puedan reintegrarse, y a la

institución especializada en la infancia para que verifique el proceso y garantice el ISN.

En Guatemala, los menores deben ser recibidos por la Procuraduría de la Niñez

y la Adolescencia, y si sus padres no llegaron a buscarlos, son conducidos al Hogar

Temporal de Quetzaltenango, administrado por la Secretaría de Bienestar Social. Sin

embargo, la Procuraduría de Derechos Humanos ha denunciado repetidamente la

ausencia del Procurador de la Niñez y la Adolescencia en la recepción de menores,

tanto en el aeropuerto como en los lugares terrestres de repatriación de menores

(Reynosa, entrevista, 2013).

En el caso de El Salvador, los menores que son repatriados por vía terrestre

arriban al albergue de La Chacra, ubicado en una de las colonias más conflictivas y

violentas de San Salvador, lo cual representa un riesgo para la integridad física tanto

de familiares como de los propios NNA migrantes. La Subdirectora General de la

Dirección General de Migración y Extranjería señala que los NNA llegan generalmente

en un autobús familiar. Sin embargo, en muchas ocasiones han recibido menores no

acompañados que llegan en autobuses con adultos (Ramos, entrevista, 2013).

A su llegada a este país, los menores son entrevistados por los funcionarios de

migración y entregados a sus familiares. Sólo en casos excepcionales, si el menor es

reincidente y si se han detectado problemas recurrentes de violencia intrafamiliar en su

contra, asiste el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y de la

Adolescencia (ISNA) para recibir al menor (Cotto, entrevista, 2013).

En ambos países, las autoridades migratorias indican que frecuentemente los

padres o tutores no acuden por los niños, ya que no fueron ubicados a tiempo, viven a

mucha distancia del lugar de arribo o bien son ellos mismos migrantes en México o en

Estados Unidos. De tal manera, los NNA son entregados a otros familiares tales como

abuelitas, tíos o hermanos mayores. Finalmente, algunas repatriaciones aéreas se dan

fuera de los horarios convenidos, y en ocasiones los autobuses con NNA migrantes se

retrasan y llegan también en horarios nocturnos. De tal manera, los familiares que

viajaron desde comunidades muy alejadas para recoger a los menores se ven en


36

dificultad para poder realizar el viaje de regreso ese mismo día. En el caso de San

Salvador, la funcionaria encargada de la repatriación señala que en varias ocasiones,

el NNA y sus familiares han tenido que pernoctar en el aeropuerto debido a que no

alcanzaron transporte público de regreso a sus comunidades.

Conclusiones: Limitaciones institucionales y violaciones a los derechos humanos de

NNA migrantes

La falta de garantía al ISN proviene principalmente de las limitaciones de instituciones

tanto del INM y como el DIF en la atención a los menores migrantes. El Instituto ha

procedido de acuerdo con la lógica casi inexorable de detención-deportación de los

NNA. A pesar del esfuerzo que significó la creación de los OPI en materia de derechos

humanos, sigue siendo muy limitado el papel que desempeñan en los hechos en la

vida de los NNA asegurados y devueltos por el INM. La entrevista inicial con los OPI

resulta además totalmente insuficiente para asegurar que la repatriación responde al

ISN.

El contacto del NNA con el DIF es casi inexistente en el Distrito Federal y en

varios estados de la República Mexicana, donde los menores siguen alojados en EM en

las cuales no existe módulo del DIF ni se da la canalización a los albergues. En Chiapas,

la mayoría de los NNA son remitidos a la EM Siglo XXI de Tapachula, y sólo una

pequeña minoría (menos del 10%) es canalizada hacia el albergue del DIF. Esta falta

de canalización responde principalmente a la falta de infraestructura, de presupuesto

y de adecuación de los albergues de los DIF estatales.

Estas graves deficiencias institucionales podrían ser en parte suplidas por una

coordinación con las OSC especializadas en la atención a menores y con un

financiamiento especial para buscar alternativas a la detención. Considerando que

existe la experiencia en la Frontera Norte de México de una atención integral a los

menores en Casas YMCA, podría replicarse esta experiencia en la frontera sur y en los

principales lugares de tránsito.


37

En 2013, el DIF del estado de Chiapas inició la construcción de albergues para

menores migrantes en los municipios Frontera Comalapa, Comitán, Palenque, Salto del

Agua y Arriaga, lo cual representa un esfuerzo considerable de ese estado por atender

a los NNA migrantes. Sin embargo, en los demás estados no se ha iniciado un proceso

de adaptación de los albergues estatales del DIF o de construcción de albergues para

NNA migrantes.

La propia Ley de Migración y su reglamento no establecen mecanismos

suficientes para garantizar el ISN. Tampoco establecen alternativas a la detención

para los NNA extranjeros no acompañados que son detectados en México. En los

hechos, existe una violación sistemática del derecho a la libertad: la mayor parte del

tiempo, los NNA que han sido detectados y asegurados, están a cargo del personal de

seguridad de las EM, detenidos en condiciones muy similares a lo que sería una

detención por cometer algún delito.

A pesar de que existen lineamientos y protocolos así como un memorándum de

entendimiento entre México y los países de Centroamérica para garantizar

condiciones dignas y seguras de repatriación de los NNA migrantes (véase

Memorándum, 2008), éstos se violan frecuentemente dando lugar a repatriaciones

nocturnas, en lugares riesgosos, sin que los padres o familiares de los NNA hayan sido

avisados a tiempo para acudir por ellos, y sin la presencia de las instituciones

dedicadas a la niñez. El rompimiento de los protocolos es responsabilidad en ocasiones

del INM, pero responde también, en gran medida, a limitaciones de los consulados y

de las instituciones dedicadas a la niñez de los países centroamericanos.

Finalmente, es importante señalar que al aprobar las modificaciones a

procedimientos para atender a la niñez migrante extranjera, el Congreso de la Unión

debería también aumentar los recursos específicos para la Estrategia, para la

construcción de albergues y para el Programa para la Protección y el Desarrollo

Integral de la Infancia. La escasez de recursos asignados a los programas de

protección a la niñez migrante parecen indicar poca voluntad política para hacer

cumplir las leyes que garantizan los derechos de NNA migrantes.


38

Recomendaciones

I. Al Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia: Establecer

convenios con organizaciones de la sociedad civil para que sean las

encargadas de atender a los NNA migrantes detectados por el INM. Esta

colaboración más estrecha con la Sociedad Civil se sustenta en la

fracción quinta del artículo 117 de la Ley General de los Derechos de

Niñas, Niños y Adolescentes, la cual señala que: “Se deberá Impulsar la

participación de las organizaciones privadas dedicadas a la promoción y

defensa de los derechos humanos de niñas, niños y adolescentes, en la

ejecución de los programas federales” (Cámara de Diputados del H.

Congreso de la Unión, 2014b). Un modelo importante de atención integral a

adolescentes migrantes es la que brindan las Casas YMCA en la frontera

norte de México, en particular en Tijuana (B.C.), Agua Prieta (Sonora),

Ciudad Juárez (Chihuahua) y Piedras Negras (Coahuila). Las Casas YMCA

reciben a menores migrantes mexicanos o extranjeros, de los 12 a los 17

años, que se encuentran en tránsito hacia el Norte o que han sido

repatriados. Les brindan a estos adolescentes un refugio seguro,

alimentos, asesoría jurídica y psicológica y servicios de reunificación a los

menores deportados por las autoridades estadounidenses. Casas YMCA

mantienen una política de puertas abiertas y les brindan así a los menores

confianza y libertad de movimiento.

II. Al Ejecutivo Federal: Contemplar en el diseño del presupuesto enviado a

la Cámara de Diputados, la asignación de recursos para la creación de

albergues del DIF especializados en la atención a NNA migrantes en los

estados de mayor tránsito migratorio, es decir en Chiapas, Tabasco,

Oaxaca y Veracruz. Debe contemplarse asimismo el aumento del

presupuesto al Programa para la Protección y el Desarrollo y el Desarrollo

Integral de la Infancia del SNDIF, para mejorar las acciones


39

contempladas en la “Estrategia de Prevención y Atención a Niñas, Niños

y Adolescentes Migrantes y Repatriados No Acompañados” de la

Dirección General de protección a la infancia.

III. A la Suprema Corte de Justicia: Crear un protocolo especial para

establecer el Interés Superior del Niño en casos de detección de menores

migrantes no acompañados. Este protocolo señalaría las líneas de acción

así como principios básicos para que prevalezca el ISN sin importar la

situación migratoria. Hasta el momento, los OPIS son los responsables de

establecer el ISN, en una entrevista que generalmente dura menos de 5

minutos. Los OPIS son agentes de migración y son percibidos como tales

por los NNA migrantes. Se recomienda que quienes hagan la entrevista

para establecer el ISN sean psicólogos o trabajadores sociales

especialistas en atención a niños, niñas y adolescentes, contratados por

el DIF o en convenio con OSC especialistas en la atención a menores.

IV. Al Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia: Proporcionar

a los menores material de divulgación adecuado a su edad para

acceder a información de manera sencilla. Este material deberá ser

elaborado por especialistas e informará a los NNA sobre sus opciones

legales y sus derechos. Esta recomendación se sustenta en el Protocolo

de Actuación para quienes imparten justicia en casos que afecten a

personas migrantes y sujetas de Protección Internacional,

particularmente en el capítulo sobre la atención a la niñez migrante que

indica:

“Es muy importante que los niños, niñas y adolescentes cuenten con toda

la información de manera sencilla, de forma que entiendan todas sus

opciones legales y las consecuencias de cada una de ellas, así como el

sentido de su resolución y los pasos que se tendrán

que seguir posteriormente.” (SCJ; 2013: 97)


40

V. Al SNDIF y al INM: Aplicar el Protocolo de Actuación para quienes

imparten justicia en casos que afecten a personas migrantes y sujetas de

Protección Internacional publicado en septiembre de 2013 por la

Suprema Corte de Justicia, en particular, siguiendo tres indicaciones

fundamentales en relación a la atención a NNA migrantes:

a. El nombramiento de manera gratuita de un tutor o tutora que

puede ser una persona especializada que pueda determinar el

interés superior del menor (SCJ; 2013: 98).

b. La asignación de un representante legal cuando el menor quiera

iniciar un procedimiento administrativo o judicial (Íbidem).

c. El interés superior del menor no se puede determinar estando en

una estación migratoria: “en la evaluación del interés superior del

niño es evitar la privación de la libertad; esto es, no puede

justificarse la detención únicamente por su condición de persona

inmigrante, debe utilizarse como último recurso y durante el

periodo más breve posible.” (SCJ; 2013: 99)


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Salvador. Entrevista realizada por René Zenteno, María Dolores París, Javier

Treviño y Sonja Wolf. San Salvador. 22 de agosto de 2013.

Reynosa, Flora. Defensora del Migrante de la Procuraduría de los Derechos Humanos

de Guatemala. Entrevista realizada por María Dolores París, Javier Treviño y

Sonja Wolf. Guatemala. 21 de agosto de 2013.

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