ISBN: 0-8213-5843-X

Desarrollo dirigido porlos propios países

Evaluación conjunta del Marco Integral de Desarrollo Conclusiones

extraídas de estudiossobre seis países

BOLIVIA

BURKINA FASO

GHANA

RUMANIA

UGANDA

VIET NAM

Desarrollo dirigido por los propios países

Conclusiones extraídas de estudios sobre seis países

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Los estudios sobre países contenidos en este volumen fueron de ayuda para llevar a cabo la Evaluación conjunta del Marco Integral de Desarrollo. Para dicha evaluación se contó con el respaldo y orientación de las siguientes organizaciones y países, que integran el Comité Directivo.

Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional

Organismo Danés deDesarrollo Internacional,Ministerio de AsuntosExteriores

Banco de CooperaciónInternacional del Japón

Oficina de CooperaciónEconómica, Ministerio deAsuntos Exteriores del Japón

Ministerio de AsuntosExteriores de los Países Bajos

Ministerio de AsuntosExteriores de Noruega

Organismo Sueco deDesarrollo Internacional

Organismo Suizo deDesarrollo y Cooperación

Departamento de DesarrolloInternacional del ReinoUnido

Agencia de los EstadosUnidos para el DesarrolloInternacional

Bolivia

Burkina Faso

Ghana

Rumania

Uganda

Viet Nam

Oxfam Gran Bretaña

Pakistán, Packages Limited

Rumania, TOFAN

Banco Mundial – Departamento de

Evaluación de Operaciones – Grupo de investigaciones

sobre el desarrollo

Banco Africano de Desarrollo

Banco Asiático de Desarrollo

Comisión Europea

Organización deCooperación y DesarrolloEconómicos– Centro de Desarrollo de la

OCDE – Red sobre evaluación del

desarrollo del CAD (OCDE)

Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo

Comisión Económica paraÁfrica de las Naciones Unidas

Organismos bilaterales de ayuda: Organismos multilateralesde ayuda:

Gobiernos:

Organización no gubernamental internacional:

Sector privado:

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Desarrollo dirigido porlos propios países

Evaluación conjunta del Marco Integral de Desarrollo Conclusiones

extraídas de estudiossobre seis países

BOLIVIA

BURKINA FASO

GHANA

RUMANIA

UGANDA

VIET NAM

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© 2003 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433Teléfono: 202-473-1000Sitio web: www.worldbank.orgCorreo electrónico: feedback@worldbank.org

Reservados todos los derechos

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Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en la presente publicación son las de los autores y noreflejan necesariamente la opinión de las organizaciones o instituciones que ellos representan, así como tampoco lade los miembros del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial o de los países representados por éste.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, colores,denominaciones y demás información de cualquier mapa incluido en la presente publicación no implican juicioalguno de parte del Banco Mundial acerca de la condición jurídica de cualquier territorio ni la aprobación oaceptación de esas fronteras.

Derechos y autorizacionesEl material contenido en esta publicación está registrado como propiedad intelectual. Su reproducción o trans-misión total o parcial sin la debida autorización puede constituir una violación de la legislación aplicable. El BancoMundial alienta la difusión de sus publicaciones y, normalmente, autorizará su reproducción sin demora.

Los permisos para copiar o reproducir una parte de estos materiales pueden obtenerse enviando una solicitud contoda la información necesaria a Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923,EE.UU.; teléfono: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; sitio web: www.copyright.com

Cualquier otra consulta sobre derechos y licencias, incluidos derechos subsidiarios, deberá dirigirse a la siguientedirección: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EE.UU.;fax: 202-522-2422; correo electrónico: pubrights@worldbank.org.

ISBN: 0-8213-5843-Xe-ISBN: 0-8213-5844-8

Se ha solicitado la catalogación de la edición en inglés a la Biblioteca del Congreso.

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iiiÍndice

Equipos a cargo de los estudios sobre países vii

Siglas ix

1. Introducción 1Situación general del desarrollo para la evaluación del MID 1Propósito de este volumen 1Elección de los estudios sobre países 2Metodología de los estudios sobre países 2Principales enseñanzas extraídas de los estudios sobre países 2Principios del MID; Definiciones 3

2. Bolivia 7Metodología 7Bolivia y el MID: ¿Un vaso medio lleno o medio vacío? 7Características singulares del país 7Marco de desarrollo holístico a largo plazo 10Identificación del país con las iniciativas 12Relaciones de colaboración dirigidas por el propio país 15Orientación hacia los resultados 18Cuestiones fundamentales 20

3. Burkina Faso 23Metodología 23Burkina Faso: Una historia de progreso enorgullecedor

y dificultades gigantescas 23Marco de desarrollo holístico a largo plazo 28Identificación del país con las iniciativas 29Relaciones de colaboración dirigidas por el propio país 31Orientación hacia los resultados 33Los pasos futuros 36

4. Ghana 39Metodología 39Antecedentes 39Marco de desarrollo holístico a largo plazo 43Identificación del país con las iniciativas 44Relaciones de colaboración dirigidas por el propio país 45Orientación hacia los resultados 48Conclusiones 50

iv 5. Rumania 53Metodología 53Rumania: Una transición prolongada e incierta 53Marco de desarrollo holístico a largo plazo 55Identificación del país con las iniciativas 57Relaciones de colaboración dirigidas por el propio país 60Orientación hacia los resultados 62Interrelaciones del MID 64Propuesta 65

6. Uganda 67Metodología 67Uganda: Renacer de las cenizas 68Marco de desarrollo holístico a largo plazo 70Identificación del país con las iniciativas 71Relaciones de colaboración dirigidas por el propio país 74Orientación hacia los resultados 77Secuencia y fortalecimiento de las relaciones entre los principios del MID 79Apoyo presupuestario, calidad de la ayuda y garantías de cumplimiento 79

7. Viet Nam 81Metodología 81Viet Nam y el MID: Progresos alcanzados y desafíos pendientes 81Marco de desarrollo holístico a largo plazo 83Identificación del país con las iniciativas 85Relaciones de colaboración dirigidas por el propio país 86Orientación hacia los resultados 90Tensiones 91

Anexo: Metodología de evaluación 95

Notas 99

RecuadrosRecuadro 2.1: Síntesis de datos sobre Bolivia 8Recuadro 2.2: Reforma de la Aduana Nacional: El gobierno adopta 14

decisiones drásticas, con ayuda de acuerdos internacionalesRecuadro 2.3: Enseñanzas sobre financiamiento conjunto extraídas por 16

la Defensoría del Pueblo: Lleva tiempo y dinero recoger los beneficios

Recuadro 2.4: El Banco Mundial y el “Planeta Bolivia” 18Recuadro 3.1: Síntesis de datos sobre Burkina Faso 25Recuadro 3.2: Los donantes y el Banco Mundial: “Conócete a ti mismo” 32Recuadro 3.3: Consecución de los objetivos de desarrollo del milenio: 35

Tarjeta de probabilidadesRecuadro 4.1: Síntesis de datos sobre Ghana 40Recuadro 4.2: El primer enfoque sectorial sobre salud 46Recuadro 4.3: Un país con verdadero potencial 49

vRecuadro 5.1: Síntesis de datos sobre Rumania 55Recuadro 5.2: Visión compartida de Rumania: Consultas de 1999 sobre el MID 57Recuadro 5.3: Desarrollo del valle del Jiu: Modelo regional del MID 59Recuadro 6.1: Síntesis de datos sobre Uganda 69Recuadro 6.2: Un elemento esencial: El examen sectorial conjunto 75Recuadro 6.3: Seguimiento comunitario de los avances en la reducción 78

de la pobrezaRecuadro 7.1: Síntesis de datos sobre Viet Nam 82Recuadro 7.2: Los objetivos de desarrollo del milenio: Prueba 85

de la identificación del país con las iniciativas Recuadro 7.3: Enseñanzas extraídas de la labor del Grupo de trabajo 87

sobre la pobrezaRecuadro 7.4: Reuniones del Grupo Consultivo: El MID en un microcosmos 88

vii

Equipo a cargo delestudio sobre Bolivia

Nils Boesen

Laura Kullenberg

José Antonio Peres A.

Juan Carlos Requena

Equipo a cargo del estudio sobre Burkina Faso

Dominique Lallement

Kyran O’Sullivan

Patrick Plane

Kimseyinga Savadogo

Della McMillan

Equipo a cargo delestudio sobre Ghana

Nils Boesen

Anthony Killick

Laura Kullenberg

Mirafe Marcos

Abena Oduro

Equipo a cargo delestudio sobre Uganda

John Eriksson

Mirafe Marcos

David Pedley

Rosern Rwampororo

Equipo editorial

Laura Kullenberg

Linda Peterson

Julia Ooro

Yezena Yimer

Equipo a cargo del estudio sobreRumania

John Eriksson

B. Lynn Salinger

Dumitru Sandu

Equipo a cargo del estudio sobre Viet Nam

Alf Morten Jerve

Laura Kullenberg

Ray Mallon

Keiko Nishino

Han Manh Tien

Equipos a cargo de los estudiossobre países

ixSiglas

AIF Asociación Internacional deFomento

BAsD Banco Asiático de Desarrollo

BERF Banco Europeo de Reconstrucción yFomento

ACDI Agencia Canadiense de DesarrolloInternacional

COB Central Obrera Boliviana

CPRGS Estrategia integral de crecimiento yreducción de la pobreza (Viet Nam)

CSLP Cadre stratégique de lutte contre lapauvreté (Burkina Faso)

DANIDA Organismo Danés de DesarrolloInternacional (Dinamarca)

DELP Documento de estrategia de luchacontra la pobreza

DEO Departamento de Evaluación deOperaciones (Banco Mundial)

DFID Departamento de DesarrolloInternacional (Reino Unido)

EBRP Estrategia boliviana de reducciónde la pobreza

ESMAP Programa de asistencia para lagestión del sector de energía(Banco Mundial)

FAO Organización de las Naciones Unidaspara la Agricultura y laAlimentación

FMI Fondo Monetario Internacional

GPRS Estrategia de Ghana para lareducción de la pobreza

GTZ Organismo Alemán para laCooperación Técnica

INB Ingreso nacional bruto

JBIC Banco de Cooperación Internacionaldel Japón

LIPDHD Lettre d’Intention de Politique deDéveloppement Humain Durable(Burkina Faso)

LPP Ley de participación popular (Bolivia)

MFPED Ministerio de Finanzas, Planificacióny Desarrollo Económico (Uganda)

MID Marco Integral de Desarrollo

NDC Congreso Nacional Democrático(Ghana)

NDPC Comisión Nacional de Planificacióndel Desarrollo (Ghana)

NORAD Organismo Noruego de DesarrolloInternacional

NPP Nuevo Partido Patriótico (Ghana)

ODM Objetivos de desarrollo del milenio

OMS Organización Mundial de la Salud

ONG Organización no gubernamental

OSDI Organismo Sueco de DesarrolloInternacional

OTAN Organización del Tratado delAtlántico del Norte

x PIB Producto interno bruto

PNB Producto nacional bruto

PNDC Consejo Provisional de DefensaNacional (Ghana)

PNGT Programme National de Gestion desTerroirs (Burkina Faso)

PNUD Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo

PPME Países pobres muy endeudados

SIDA Síndrome de inmunodeficienciaadquirida

UE Unión Europea

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas parala Infancia

USAID Agencia de los Estados Unidos parael Desarrollo Internacional

VIH Virus de la inmunodeficienciahumana

Situación general deldesarrollo para laevaluación del MIDA comienzos de 1999, James Wolfensohn,Presidente del Banco Mundial, puso en marchael Marco Integral de Desarrollo (MID), queorientaría las intervenciones del BancoMundial ante los países receptores y otros aso-ciados en la tarea del desarrollo. El MID sefunda en dos ideas básicas: por un lado, que lareducción de la pobreza debería ser el objetivoprimordial de la ayuda internacional y, por elotro, que la forma en que se presta la ayuda, nosólo su contenido, influye en gran medida en sueficacia.

El MID promueve cuatro principios, cada uno delos cuales aborda fallas observadas en la asistenciapara el desarrollo y propone métodos para subsa-narlas. Ante todo, las actividades de desarrollodeberían basarse en una perspectiva holística a largoplazo de las necesidades de un país, y deberían con-centrarse en los resultados antes que en los insumos.Toda asistencia debería partir de estrategias traza-das por los propios países y de relaciones de colabora-ción entre las entidades de desarrollo, orientadas por elpaís interesado. Si bien estos cuatro principios noeran nuevos, el Banco Mundial los reunió en unmarco unificado y los promovió enérgicamente entodo el mundo, lo que constituyó una innovaciónimportante y, más aún, sin precedentes.

A fines de 1999, el Comité sobre la Eficacia enTérminos de Desarrollo, del Directorio del

Banco, pidió al Departamento de Evaluación deOperaciones (DEO) que estudiara cómo seestaba ejecutando el MID. Entonces, durantedos años y medio, diversos asociados llevaronadelante la evaluación solicitada. Una ampliavariedad de interesados —representantes de lospaíses donantes y receptores, organismos multi-laterales, la sociedad civil y organizaciones delsector privado— se reunió para diseñar y finan-ciar la evaluación. Un Comité Directivo com-puesto por 30 miembros y un Grupo de gestiónde cinco integrantes supervisaron el trabajo yrefrendaron las conclusiones. Los principalesdatos utilizados en la evaluación provienen delos seis países escogidos como objeto de estudiodetallado: Bolivia, Burkina Faso, Ghana,Rumania, Uganda y Viet Nam.

Propósito de este volumenEn forma colectiva, los estudios de casos prácticossobre esos seis países constituyen una fuente dematerial, de profusión poco frecuente, sobre ladinámica nacional de las actividades de ayuda ylas realidades que los países enfrentan cuandotratan de adoptar seriamente los principios delMID. Para que el material resulte más accesible(los estudios completos tienen una extensiónsuperior a las 70 páginas), el DEO ha resumidocada estudio en unas 15 páginas y ha compiladolos seis resúmenes en este volumen, que tiene porobjeto complementar la síntesis principal de laevaluación del MID, Toward Country-LedDevelopment: A Multi-Partner Evaluation of theComprehensive Development Framework (Desarrollo

1Introducción

dirigido por los propios países: Evaluación Conjuntadel Marco Integral de Desarrollo). Este volumen sepuede utilizar también por sí solo, para enriquecerel intercambio de ideas sobre la asistencia para eldesarrollo en algún estudio sobre un país en parti-cular o para comparar experiencias de distintospaíses. La síntesis de la evaluación del MID ylos estudios completos sobre los países sepueden hallar en el sitio web del DEO,www.worldbank.org/evaluation/cdf.

Elección de los estudiossobre paísesPuesto que el principal objetivo de la evaluaciónconsistía en observar qué había sucedido desdela puesta en marcha del MID, se dio prioridad alos países interesados donde la ejecución delMID a título experimental se encontraba másavanzada (teniendo en cuenta que estos paísesofrecerían mayores posibilidades de extraerenseñanzas). También se dio importancia alequilibrio regional. Entre las naciones no inclui-das en la prueba piloto del MID se eligió comoinstrumento de control a Burkina Faso.

Metodología de losestudios sobre paísesDiversos equipos interdisciplinarios de evaluadoresinternacionales y nacionales pasaron varias sema-nas en cada país. Se utilizaron distintos métodospara recopilar datos, como exámenes de publicacio-nes, reuniones de grupos de interés, entrevistasestructuradas y visitas a regiones y distritos. Cadaequipo examinó el grado de aplicación de los prin-cipios del MID (y otros similares), los factores quehabían facilitado o entorpecido los progresos, y losefectos sobre los comportamientos y resultados. Losequipos recurrieron a las pruebas existentes para

determinar los cambios en los comportamientos, losprocesos y los costos de transacción, así como paraidentificar los problemas incipientes y los riesgos.En cinco de los seis países estudiados se llevaron acabo encuestas sobre las relaciones entre elgobierno y los donantes, haciendo hincapié en elcosto de las actividades de ayuda. En cada país seescogió un reducido número de asesores, elegidosentre los diferentes grupos de interesados, y se lespidió que actuaran como grupo de referencia nacio-nal. Su labor consistía en guiar el proceso de eva-luación y dar su parecer acerca de las decisionessobre diseño y las primeras conclusiones. Cadamisión concluyó con un seminario, organizado paraofrecer a los interesados de cada país la oportunidadde formular comentarios sobre las conclusionesantes de someter el borrador a la consideración deun público internacional. Para más detalles sobre laselección de los países y la metodología, véase elanexo al presente volumen.

Principales enseñanzasextraídas de los estudiossobre paísesLas pruebas surgidas de los estudios indican quese han verificado progresos en la aplicación delos principios del MID, especialmente dondeuno o más principios se han aplicado a lo largode varios años.

Sin embargo, estos cambios positivos son tambiéndesparejos y frágiles, lo que no es de sorprender, yaque el proceso de transformación es reciente y laaplicación de los principios requiere que tanto losdonantes como los países receptores modifiquencomportamientos y prácticas institucionales muyarraigadas, tarea que no es ni fácil ni rápida. En laevaluación se llegó a la conclusión de que, para queel MID pueda subsanar la ineficiencia con que sepresta actualmente la ayuda, se necesitan un cons-

2

tante liderazgo político y la firme voluntad detodos los participantes en las actividades de desa-rrollo. Según los resultados comunes arrojados porlos estudios, hay diversas áreas en las que se impo-nen cambios de inmediato.

A pesar de algunas mejoras relacionadas, en par-ticular, con la armonización estratégica, losdonantes tienen todavía un amplio margen parasintonizar sus políticas, procedimientos y prácti-cas y las de los gobiernos con los que colaboran.En última instancia, lo que también se necesitapara superar la fragmentación observada en laactualidad es un fuerte liderazgo nacional.

Los donantes deben estar dispuestos a modificarsus propios procedimientos internos y su culturapara aceptar mejor y fomentar el liderazgo de lospaíses. Los siguientes son algunos de los cambiosque deben llevar a la práctica:

■ Aumentar la responsabilidad y las atribucionesde las oficinas en los países.

■ Promover la reforma institucional para quetodos pasen de una cultura de los desembolsos auna cultura del aprendizaje y los resultados.

■ Aplicar nuevos sistemas de incentivos pararecompensar el logro de resultados en lugarde la capacidad de gastar el dinero.

■ Contraer compromisos a más largo plazo yaumentar la previsibilidad y confiabilidad delfinanciamiento de los donantes.

También es crucial que, a su vez, los paísesreceptores adopten medidas como las siguientes:

■ Asignar la responsabilidad de la gestión de laayuda a altos funcionarios de gobierno ydotarlos de las atribuciones y los recursosnecesarios para tener autoridad sobre losdiversos ministerios de operaciones.

■ Cuando sea necesario, dar prioridad a unareforma profunda del sector público, paracrear las condiciones que permitan hacerrealidad los principios del MID.

■ El gobierno debe tomar la iniciativa de velarpor la amplitud y transparencia de las consul-tas que los donantes llevan a cabo con losgrupos de interesados en los distintos países,para que no se realicen de manera selectiva otendenciosa.

■ Si la armonización implica la adopción de losprocedimientos del país receptor, dichos pro-cedimientos deben ser atinados y compatiblescon las prácticas internacionales recomendadas.

■ Si los donantes prevén prestar apoyo parafines presupuestarios, lo que implicará lareducción de los costos de transacción de laprestación de la ayuda, los sistemas de gestiónfinanciera de los países receptores deben estarbien concebidos.

Principios del MID;definicionesLas siguientes definiciones se han extraído del dis-curso pronunciado por el presidente Wolfensohn el19 de enero de 1999, en el que anunció la creacióndel MID, y de documentos publicados posterior-mente por la Secretaría del MID1. Por razones deespacio, las definiciones no se reiterarán en el resu-men del estudio de cada país, sino que se consignana continuación como referencia.

Marco de desarrollo holístico a largo plazo1. Formulación de una declaración de princi-

pios que comprenda un período de 15 a 20años e incluya objetivos de desarrollo sus-ceptibles de seguimiento y al mismo tiempo:

3

a. Tome en cuenta las aspiracionesgenerales de la población.

b. Tenga como objetivo primordial lareducción duradera de la pobreza ycuyas metas secundarias sean compa-tibles con los objetivos de desarrollodel milenio (ODM).

2. Formulación de una estrategia coherente amediano plazo (tres a cinco años), que per-mita avanzar hacia los objetivos previstos yaborde de manera específica la necesidad de:

a. Hallar un equilibrio entre las cuestio-nes macroeconómicas y financieras,por un lado, y los problemas estructu-rales y sociales, por el otro.

b. Establecer prioridades, en vista de laslimitaciones impuestas por la insufi-ciencia de capacidad y presupuesto, yadoptar medidas concretas, con plazosespecíficos, procediendo en forma gra-dual y por etapas.

Identificación de los países con las iniciativas1. Los objetivos y la estrategia de desarrollo

deben ser establecidos y formulados por elpaís y no por los donantes.

2. Debe existir una participación amplia yperiódica de los interesados, impulsada por elgobierno, que incluya a la sociedad civil, elsector privado, los gobiernos locales y elpoder legislativo, además del firme apoyopúblico de los principales dirigentes políti-cos, la convicción intelectual de las autori-dades clave y unos fuertes vínculos con lasinstituciones.

Relaciones de colaboración dirigidas por los propios países

1. Los gobiernos deben dirigir y coordinar lasactividades de los asociados en el desarrolloy los recursos de ayuda; para ello, asumiránlas siguientes tareas:

a. Organización de grupos consultivos,mesas redondas sobre ayuda y otrosmecanismos de coordinación.

b. Preparación de estudios de análisis ydiagnóstico.

c. Coordinación de la ayuda externa—incluidos préstamos, donaciones,estudios de análisis y diagnóstico y acti-vidades de fortalecimiento de la capaci-dad— con la estrategia de desarrollo delpaís y la ventaja comparativa de losdonantes.

d. Armonización de los procedimientosy las prácticas de los organismos dedesarrollo.

e. Coordinación de las actividades delos asociados nacionales (sociedadcivil, sector privado, gobiernos loca-les) con la estrategia de desarrollo delpaís.

2. Las relaciones entre el gobierno, los orga-nismos de desarrollo y otros interesadosdeben estar caracterizadas por:

a. La confianza mutua, las consultas y latransparencia.

b. La rendición recíproca de cuentas y elexamen del desempeño de los asociados.

c. El apoyo, impulsado por la demanda,al fortalecimiento de la capacidadde gestión y coordinación de losgobiernos.

Orientación hacia los resultados1. Se deben diseñar programas, con objeti-

vos susceptibles de evaluación, que contri-buyan al logro de los objetivos del marcode desarrollo, así como elaborar indicado-res intermedios del avance hacia estosobjetivos.

2. Es preciso efectuar el seguimiento de losprogresos, informar periódicamente sobreellos y rendir cuentas de los resultados yobjetivos, no simplemente de las contribu-ciones.

3. Se debe crear capacidad para la genera-ción, seguimiento y utilización de la infor-mación sobre los resultados, a fin demejorar la consecución de los objetivos yla rendición de cuentas.

4

Banco Mundial

MetodologíaEl equipo a cargo del estudio sobre Bolivia estuvodirigido por Nils Boesen, consultor de Process &Change Consultancy, y contó con la participaciónde Laura Kullenberg, del Departamento deEvaluación de Operaciones del Banco Mundial, yJosé Antonio Peres y Juan Carlos Requena, con-sultores nacionales.

El estudio se inició en octubre de 2001 con unamisión preparatoria en Bolivia, seguida de trabajossobre el terreno desde el 21 de enero hasta el 11 defebrero de 2002, que permitieron recopilar la mayorparte de los datos para la evaluación. El equipo reci-bió el aporte de un grupo de referencia nacionalque orientó la evaluación y prestó asesoramientodurante la etapa final de redacción del informe.Para extraer sus conclusiones, los autores recurrie-ron a distintas fuentes de información: entrevistascon dirigentes y funcionarios del gobierno, organis-mos donantes y organizaciones no gubernamentales(ONG); informes y otros documentos pertinentes,y resultados de encuestas realizadas entre personasque trabajan para el desarrollo en el país. El equipomantuvo varias conversaciones con grupos de inte-rés y sus conclusiones se presentaron en un talleruna vez terminado el trabajo de campo.

Bolivia y el MID: ¿Un vasomedio lleno o medio vacío?Si bien en el decenio de 1990 las relaciones entreel gobierno boliviano y los organismos de ayuda

internacionales tuvieron altibajos, en los últimosaños la planificación y la gestión del apoyo inter-nacional han ido adecuándose, en líneas generales,a los principios del MID; entre 1997 y 1999 Boliviaelaboró un marco para la asistencia que se ade-lantó, en gran medida, a los principios del MID. Laayuda internacional cumple un papel de extraordi-naria importancia en Bolivia: la mitad de la inver-sión pública del país se financia mediante ayuda.

Característicassingulares del paísVeinte años de democracia y 16 años de reformasestructurales han transformado a Bolivia de un paísinestable, con una fuerte presencia militar, en unanación con una economía de libre mercado e indi-cadores sociales más favorables. La evolución de lasreformas bolivianas resulta especialmente notablecuando se considera el punto de partida en1984–85: un déficit presupuestario que ascendía aun cuarto del producto interno bruto (PIB), unatasa de inflación del 23,4% y una crisis de balanzade pagos que impedía al país cumplir sus obligacio-nes internacionales.

En 1985, bajo un nuevo gobierno encabezado porel presidente Víctor Paz Estenssoro, Bolivia inicióuna serie de reformas económicas inspiradas enprincipios de economía de mercado que dieronimpulso al sector privado. Se dispuso la libertad deprecios, tanto para los sueldos como para las tasasde interés, y el comercio exterior experimentó unamayor apertura, respaldada por la unificación deltipo de cambio oficial. Un seguimiento más

7Bolivia

C A P Í T U L O D O S

estricto de las finanzas públicas permitió controlarel gasto financiado mediante déficit. Como resul-tado, el déficit fiscal del sector público descendió al2,7% del PIB en 1986 y para 1987 la tasa de creci-miento económico había dejado de ser negativapara pasar al 2,5%. La inflación se había reducidomás de la mitad.

Las reformas sociales comenzaron seriamente aprincipios de los años noventa, cuando el gobiernopropuso la Estrategia Social Boliviana, cuyo ejeprincipal fue un programa integral de reducción dela pobreza. No sólo se aumentó el gasto público ensalud, educación y saneamiento, sino que tambiénse adoptaron medidas económicas destinadas aaumentar la productividad y los ingresos de los sec-tores más pobres del país.

Además, en 1994 se promulgó la Ley de participa-ción popular (LPP), que tuvo por objeto compen-sar la arraigada tendencia boliviana a privilegiar alas zonas urbanas; de acuerdo con el modelo quedataba de la época colonial, la mayor parte de losfondos públicos se distribuía entre las capitales delos departamentos (como se denominan en Bolivialas subdivisiones regionales). Junto con la Ley dedescentralización administrativa de 1995, la LPPsentó bases más equitativas para la distribución y lagestión de los ingresos fiscales.

La reforma abarcó también a las instituciones boli-vianas. Se otorgó al Banco Central la facultad desupervisar a los bancos y otras entidades financieras(como fondos de pensiones, sociedades de valores ycompañías de seguros) y controlar los monopolios.

8

Recuadro 2.1. Síntesis de datos sobre Bolivia

POBREZA y SITUACIÓN SOCIALPaíses de

América ingreso Latina y mediano

Bolivia el Caribe bajo

2001

Población, mediados de año (millones) 8,5 524 2.164INB per cápita (método del Atlas del Banco Mundial, US$) 950 3.560 1.240INB (método del Atlas del Banco Mundial, 8,1 1.862 2.677

miles de millones de US$)

Estimaciones más recientes (último año disponible, 1995–01)

Pobreza (porcentaje de la población por debajo 60 – –de la línea nacional de pobreza)

Población urbana (porcentaje del total de población) 64 76 46Esperanza de vida al nacer (años) 63 70 69Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 61 29 33Malnutrición infantil (porcentaje de niños 7 9 11

menores de cinco años)Acceso a fuentes de agua mejoradas 75 85 80

(porcentaje de la población)Analfabetismo (porcentaje de la población mayor de 15 años) 14 11 15Tasa bruta de matriculación en la escuela primaria 98 130 107

(porcentaje de la población en edad escolar)Varones 99 131 107Niñas 96 128 107

Diamante de indicadoresdel desarrollo

Esperanza de vida

Acceso a fuentes de agua mejoradas

INB percápita

Tasabruta dematricu-

lación enla escuela

primaria

BoliviaGrupo de países de ingresomediano bajo

Función de la ayuda internacionalLa ayuda internacional ha desempeñado unpapel de extraordinaria importancia en las refor-mas estructurales de Bolivia. Como promedio,entre 1990 y 2001 la ayuda superó ligeramenteel 9% del PIB.

Problemas pertinacesA pesar del notable progreso de Bolivia, todavíasubsisten problemas en tres frentes: el económico,el social y el institucional. El crecimiento econó-mico ha sido moderado: un promedio de 3,1%entre 1986 y 2001. Considerando las cifras porhabitante, este crecimiento no ha logrado hacermella en el nivel de pobreza: a fines de los añosnoventa, Bolivia seguía siendo uno de los paísesmás pobres de América, con una incidencia de lapobreza del 63%, superada sólo por Honduras. Enlas zonas rurales, el 82% de la población estabasumida en la pobreza.

Las personas entrevistadas en Bolivia para estaevaluación señalan que en el país existe una crisisde representación política; un importante sector dela población sufre exclusión política y marginacióneconómica. Los más afectados son los indígenas,que componen casi el 60% de la población y estánasentados en zonas rurales, donde el nivel depobreza llega al 82%. La incidencia de la pobreza yla exclusión política constituyen una combinaciónexplosiva: en los últimos años, la ausencia de undiálogo legítimo o de puntos de convergenciadesencadenó manifestaciones y violentos enfrenta-mientos en las calles. En 1985, con la adopción delos principios de la economía de mercado, organi-zaciones “funcionales” tradicionales, como laCentral Obrera Boliviana (COB), y entidades afi-liadas, como la Federación Sindical deTrabajadores Mineros de Bolivia, perdieron granparte de su representatividad y su capacidad deactuar como conducto para el diálogo con el sis-tema político. Si bien han surgido otros sistemas derepresentación —por ejemplo, las organizaciones

regionales e indígenas—, no han conseguido llenaraún ese vacío.

En el campo sanitario, aunque los servicios presta-dos por el sistema boliviano de seguro básico desalud han mejorado (por ejemplo, en la esfera de laatención de la salud materna e infantil), la escasezde personal menoscaba la calidad de la atención enlas zonas rurales. En el sector de la educación,donde la tasa de analfabetismo disminuyó del 20%en 1992 al 15% en 1999, según varios parámetrosla calidad general de la enseñanza continúa siendobastante pobre. Por ejemplo, a los estudiantes leslleva siete años, como promedio, terminar quintogrado, y menos de un tercio de los estudiantes delas zonas rurales termina el octavo grado.

El fortalecimiento de la capacidad institucionalestá limitado por la considerable diferencia entre laforma en que las leyes y los reglamentos definenoficialmente las actividades, y la forma en que lasinstituciones públicas funcionan en la práctica. Elamiguismo es moneda corriente; la fragmentacióndel sistema político produce gobiernos de coaliciónen los cuales los partidos forjan acuerdos paracompartir los beneficios del Estado. En Bolivia seobserva una preocupación generalizada ante lacorrupción, entendida como el uso indebido delpoder público en beneficio privado. A decirverdad, el país obtuvo un puntaje de 2,2 en unaescala del 10 (muy honesto) al 0 (muy corrupto)en el índice de percepción de la corrupción elabo-rado por Transparencia Internacional. Este puntajeevidencia las percepciones de empresarios, acadé-micos y analistas de riesgo sobre el grado de corrup-ción reinante entre los funcionarios públicos ypolíticos bolivianos.

Con este trasfondo de disparidad en los indicado-res se están llevando a la práctica los principios delMID en Bolivia: por un lado, verdaderos progresoseconómicos, sociales e institucionales; por el otro,grave tensión y conflictos. Se trata, entonces, deuna situación compleja, que determina la forma en

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que se aplican los principios del MID en el país yque esos mismos principios contribuyen a plasmar.

Estructura del capítuloEn las cuatro secciones siguientes se examina elavance de Bolivia respecto de cada principio delMID: marco de desarrollo holístico a largo plazo;identificación del país con las iniciativas; relacio-nes de colaboración dirigidas por el propio país, yorientación hacia los resultados (véase la descrip-ción de los principios del MID en la Introducciónde este volumen). El examen de cada principio sedivide en dos partes: logros obtenidos y dificultadespor superar.

Marco de desarrolloholístico a largo plazoEn gran medida, Bolivia había sido pionera en laaplicación de principios similares a los del MIDantes de que el Banco Mundial los sistematizara en1999. El terreno fue preparado por el gobierno queasumió el poder en 1997, que convocó a un diálogonacional con el objeto de explicar su programa dereformas, basado en la oportunidad, la institucio-nalidad, la equidad y la dignidad, y de obtenerapoyo para el programa. Las autoridades también sepusieron en contacto con la comunidad interna-cional de donantes e invitaron a los organismos acompatibilizar la ayuda con la concepción políticadel gobierno.

A comienzos de 1999, la colaboración entre losdonantes y el gobierno quedó plasmada en elNuevo Marco de Relacionamiento, un marco inte-gral de desarrollo concebido por Bolivia. En vistade esta ventaja, resultó lógico que Bolivia estuvieraentre los primeros países escogidos para la aplica-ción del MID a título experimental2.

Aun cuando el Nuevo Marco de Relacionamientopara la ayuda internacional había preparado el

terreno para el MID, las semillas sembradas a finesde los años noventa no prosperaron: el optimismoy la confianza generados por el diálogo nacional yla colaboración entre los donantes y el gobiernofue desvaneciéndose a medida que los principalespromotores de la reforma iban perdiendo influen-cia y se comprobaba que el pertinaz sistema clien-telista y, según algunos observadores, la corrupcióngeneralizada no habían desaparecido.

Logros obtenidosActualmente existe una nueva iniciativa delgobierno y los donantes que ha proporcionado unaestructura compatible con la implementación delos cuatro principios del MID: la estrategia boli-viana de reducción de la pobreza (EBRP)

La preparación de un plan nacional de luchacontra la pobreza es condición para acceder a lainiciativa de reducción de la deuda puesta enmarcha por el Fondo Monetario Internacional(FMI) y el Banco Mundial, a la que se acogióBolivia. (Puesto que Bolivia recibe su importantevolumen de ayuda tanto en concepto de donacióncomo de préstamo, las obligaciones de balanza depagos del país siguen siendo motivo de preocupa-ción). El programa, segunda etapa de la Iniciativapara la reducción de la deuda de los países pobresmuy endeudados (PPME), ofrece a los países endesarrollo que soportan una fuerte carga de ladeuda la posibilidad de reestructurar su deuda si secomprometen a destinar el consiguiente ahorropresupuestario a actividades de reducción de lapobreza. Mediante esta segunda etapa de laIniciativa se alivia anualmente la deuda de Boliviaen US$100 millones.

Formulado a través de un proceso de diálogonacional con los participantes, que representana las municipalidades del país (subdivisiones queincluyen tanto áreas rurales como urbanas), elobjetivo fundamental de la EBRP consiste enreducir la pobreza por medio de políticas econó-

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micas y sociales orientadas a cuatro finesinterrelacionados:

■ Aumento del empleo y las oportunidades de obteneringresos, a través de actividades de apoyo a lacapacidad productiva.

■ Incremento de la capacidad, objetivo que procuralograrse mejorando la educación primaria, laatención preventiva de la salud y la vivienda.

■ Aumento de la seguridad de grupos de bajosingresos, incluidos los ancianos y los niños.

■ Mayor integración social y participación degrupos marginados.

La EBRP comprende una serie de indicadores ela-borados para medir los resultados, comenzando pormetas a tres años. Además, sus objetivos a largoplazo coinciden con los objetivos de desarrollo delmilenio (ODM), que gozan del respaldo de lacomunidad internacional y cuyos resultados sonsusceptibles de medición.

La EBRP actúa como mecanismo de transmisiónde fondos de la segunda etapa de la Iniciativa paralos PPME. La asignación de fondos presenta variascaracterísticas novedosas, detalladas en la Ley delDiálogo Nacional; promulgada para asegurar lacontinuidad del proceso de diálogo, esta ley exigela actualización de la EBRP cada tres años. Lassiguientes son algunas de sus disposiciones:

■ Se establece un considerable aumento de losrecursos encauzados directamente hacia losgobiernos locales.

■ Las municipalidades determinan el uso de losrecursos de acuerdo con la demanda local.

■ Una parte de los fondos se destina a la genera-ción local de ingresos

■ Se disuade a las municipalidades de solicitarfondos adicionales a algún “padrino”, sea nacio-nal o internacional; deben ajustarse a las trans-ferencias que reciben de la EBRP.

El presupuesto de Bolivia correspondiente a 2002se hizo eco de las prioridades definidas en la EBRP,y los gastos presupuestados en el marco de la estra-tegia aumentaron del 21% del PIB en 2001 a casiel 24% en 2002. Entre 2001 y 2006 serán necesa-rios US$7.300 millones para implementar laEBRP, suma que, según se prevé, provendrá deacuerdos con entidades de ayuda internacionales.

En Bolivia se han puesto en marcha otras iniciati-vas encaminadas a realizar amplias reformas, porejemplo, programas que abordan cuestiones rela-cionadas con la educación, el sistema jurídico y lapropiedad de la tierra. Todos ellos afectan fuertesintereses nacionales o locales y, por lo tanto, gene-ran acalorados debates e incluso conflictos.

Dificultades por superarEs indudable que Bolivia ha desarrollado una grancapacidad de formular estrategias integrales a largoplazo y de persuadir a entidades internacionalespara que las respalden. Lo que no ha desarrolladoen la misma medida es su capacidad de llevarlas ala práctica. El vínculo entre planificación y ejecu-ción suele ser endeble por diversos motivos, variosde los cuales se relacionan con el proceso del pre-supuesto nacional. Por ejemplo, en ocasiones losfondos presupuestados se retienen debido a la exis-tencia de problemas económicos de mayor magni-tud o a la laxitud de la disciplina presupuestaria delorganismo pertinente. Además, la contabilidadno suele presentarse en tiempo y forma, no sueleser fidedigna y no se imponen sanciones porincumplimiento.

Otro obstáculo para la implementación de la EBRPes el desfase entre el esfuerzo que se espera de losgobiernos locales y la capacidad real de las munici-

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palidades. Si bien se están llevando a cabo algunasactividades aisladas de fortalecimiento de la capa-cidad, las municipalidades tienen todavía muchopor hacer para estar en condiciones de utilizar coneficiencia los fondos que se les transfieren con-forme a las medidas de descentralización.

Por otra parte, los partidos de la oposición, organi-zaciones de la sociedad civil y asociados interna-cionales culpan a la EBRP por no atacar los gravesproblemas estructurales que inciden en la pobreza.Mencionan, por ejemplo, la necesidad de ocuparsede la redistribución de la tierra, la inclusión polí-tica de los pueblos indígenas, el problema de loscocaleros y la mayor carga tributaria, todas cuestio-nes que, según consideran, deberían figurar entrelas prioridades de la EBRP, que aspira a mejorar losservicios de educación, salud y saneamiento.

Los críticos también opinan que el crecimientoeconómico proyectado en la EBRP, del orden del5% anual, es poco realista, ya que entre 1986 y2001 se registró una tasa promedio del 3,1%. Para2002 el crecimiento se estimó en alrededor del 3%,aunque incluso esta cifra parece ahora excesiva-mente optimista, en vista de las repercusiones delos problemas económicos de la vecina Argentina.

Una última dificultad que se plantea al tratar dehacer realidad la concepción integral del desarrollode Bolivia expresada en la EBRP es la cuestiónfundamental de determinar si en una sociedaddemocrática es posible aplicar una estrategia dedesarrollo en forma prolongada y sistemática,tomando en cuenta los cambios de prioridades quese producen cuando los nuevos gobernantes elegi-dos asumen el poder. Por ejemplo, a pesar de que elpresidente Jorge Quiroga cumplió un papel desta-cado en la promoción de la EBRP y el MID cuandoera vicepresidente, algunos elementos importantesde estos planes quedaron excluidos de su programaestratégico para el país cuando asumió la presiden-cia después de que el presidente renunciara pormotivos de salud.

Algunos encuestados sostuvieron que la imposi-ción de una concepción de país (como la expresadaen la EBRP) acordada, en líneas generales, entrelos partidos y la sociedad puede ser incompatiblecon una característica básica de la democraciamultipartidaria: los grupos con distintos intereses yvalores sustentan concepciones y planes diferentes,que compiten abiertamente unos con otros.

En una democracia, los sucesivos gobiernos tienenel derecho —y hasta el deber— de plasmar y modi-ficar su propia concepción del país y sus propiasestrategias y políticas. Quizá la visión consagradaen el MID se puede mantener a largo plazo si seconsidera como un proceso continuo de construc-ción y reconstrucción, y no como una serie de prin-cipios contenidos en un único documento.

Identificación del país conlas iniciativasLos sucesivos gobiernos bolivianos diseñaron y diri-gieron reformas a largo plazo antes de la creacióndel MID, y muchas de las reformas que cuentan confuerte respaldo en el país han contado con el apoyode los asociados internacionales de Bolivia. Enlugar de que sólo el país o bien únicamente losdonantes se identificaran con las reformas, lo quesurgió en muchos casos fue un sentimiento de“identificación compartida” entre ambas partes,junto con responsabilidades recíprocas y la mutuaobligación de rendir cuentas. Esa situación nosenseña que el principio de identificación no debe-ría entenderse como una norma rígida y absolutaque preceptúa las funciones que deberían cumplir elgobierno y las entidades internacionales de ayuda,sino como una relación flexible.

Logros obtenidosEl diálogo que dio origen a la EBRP se nutrió enuna base más amplia de la sociedad civil bolivianaque otras estrategias nacionales anteriores.

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Asimismo, las actividades realizadas como prepara-ción para la EBRP alentaron un mayor diálogoentre los ministerios públicos.

Como se señaló más arriba, otro hecho positivofue la sanción de la Ley del Diálogo, que sentólas bases para la continuidad del proceso y tam-bién creó el marco jurídico para un mecanismode vigilancia social por parte de organizacionesde la sociedad civil, impulsado por la IglesiaCatólica. No obstante, a modo de advertencia,el equipo encargado de la evaluación planteó lasiguiente pregunta respecto de este proceso com-plementario de la vigilancia ejercida por lademocracia representativa: ¿desembocarán lasdeficiencias observadas en el sistema político enla creación de otros mecanismos paralelos simi-lares, antes que en cambios que permitirían alsistema democrático funcionar con más eficacia?

Otra cuestión que guarda relación con la ante-rior es el sesgo tecnocrático que suelen adoptarlas actividades de reforma del Estado (y tambiénlos organismos internacionales) para protegerdel sistema político a determinadas áreas de laadministración pública. Se presentan aquí facto-res antagónicos: a menos que se tome una pos-tura tecnocrática, puede resultar difícil impedirque el sistema de administración pública infor-mal, con su amiguismo generalizado, se apropiede las reformas y las utilice en forma indebida.Sin embargo, un diálogo sobre desarrollo desco-nectado de una parte importante de la realidadboliviana corre el riesgo de transformarse enun discurso tecnocrático ajeno a la situacióndel país.

Los esfuerzos de descentralización emprendidos porel gobierno pueden observarse desde una perspec-tiva que incluya el principio de identificación conlas iniciativas: como se señaló anteriormente, elproceso de descentralización se inició en 1994 conla Ley de Participación Popular (LPP), mediante lacual se crearon “municipalidades” que compren-

dían tanto zonas rurales como urbanas y se especi-ficó que el 20% de las rentas públicas y los ingresosde aduanas se destinaría a las municipalidades, enfunción del número de habitantes. Si bien nofueron consultados para la redacción de la LPP, losorganismos donantes han hecho aportes importan-tes a la aplicación práctica de la ley: colaboran conel gobierno para efectuar el seguimiento de los pro-gresos y financian tanto la asistencia técnica comoel diálogo permanente sobre políticas. También eneste caso, afirman los entrevistados, existe un sen-timiento de identificación compartida entre elgobierno y los donantes.

Asimismo, el gobierno parece haber comenzadoa asumir como propio el objetivo, largamenteacariciado por los donantes, de aumentar el pro-fesionalismo de los funcionarios públicos.Anteriormente, el avance en esta esfera habíasido lento y sólo en algunos organismos norma-tivos como el Banco Central y la AduanaNacional se observaban mayor profesionalismoy menor grado de politización (Recuadro 2.2),por lo general como resultado de exigencias vin-culadas a la ayuda. No es de sorprender que lafalta de progresos obedezca, en gran parte, a laresistencia de entidades políticas y económicasque tienen fuertes intereses creados.

No obstante, durante los 12 meses del gobierno delpresidente Jorge Quiroga (2001–02) se imple-mentó un Programa de Reforma Institucional, quecomprendió:

■ La creación de la Superintendencia del ServicioCivil.

■ La obligación de los funcionarios públicos depresentar su declaración de bienes

■ La reducción del número de empleados en lanómina de la administración pública.

■ Aumento de salarios.

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■ Obligación de los empleados de volver a con-cursar por sus cargos.

■ Ampliación de las actividades de reforma aotros organismos normativos, por ejemplo, elMinisterio de Agricultura.

El Programa de Reforma Institucional goza delfuerte apoyo de las entidades de asistencia interna-cionales, incluido el Banco Mundial.

Dificultades por superarSi bien la mayoría de los entrevistados para la eva-luación del MID subrayan que el diálogo que cul-minó en la EBRP fue más amplio que el entabladopara trazar estrategias nacionales anteriores, consi-deran que el apoyo político y social recibido por laEBRP fue inferior al que esperaban.

Una posible explicación, ya mencionada breve-mente, es que en Bolivia se llevan adelante dostipos de diálogo nacional. El primero es el diálogo

sobre “la lucha contra la pobreza”, en torno al cualsuelen girar los organismos internacionales deayuda y sus planes, procedimientos y procesos. Elsegundo es un diálogo más general, basado en cues-tiones estructurales; cuenta con la mediación de laIglesia Católica, la Defensoría del Pueblo —creadarecientemente— y la Asamblea Permanente deDerechos Humanos. Es este último diálogo el quese expresa en conflictos sociales, incluidos los vio-lentos enfrentamientos callejeros de los últimosaños. Los dos diálogos tienen programas y priorida-des diferentes; la gran dificultad estriba en tenderun puente entre ambos.

El proceso participatorio de la EBRP no forjó eltipo de acuerdo de estabilización social que podríahaber cumplido esa función de nexo. En realidad,según señalan los entrevistados, el proceso tuvovarias repercusiones negativas. Por ejemplo, algenerar expectativas generalizadas —que demora-ron en cumplirse— el Diálogo Nacional no hizomás que profundizar el escepticismo y provocar la

14Recuadro 2.2. Reforma de la Aduana Nacional: El gobierno adopta decisionesdrásticas, con ayuda de acuerdos internacionales

Hasta que se pusieron en marcha las reformas de fines de los años noventa, un hecho sorprendentedaba la pauta del nivel de corrupción de la Aduana Nacional boliviana: aun cuando buena parte de supersonal no recibía sueldo, un puesto allí era muy codiciado.

Si bien varias administraciones habían tratado de reformar y modernizar la institución, las presiones desus propios partidos políticos impidieron la adopción de las drásticas decisiones necesarias para unareestructuración eficaz. Finalmente, el interés del gobierno en acceder a los recursos del FondoMonetario Internacional (FMI) aceleró la resolución del tema. La reforma de la Aduana Nacional estabaentre las condiciones exigidas.

En 1998, las autoridades solicitaron al FMI asistencia técnica para llevar a cabo un estudio destinado aestablecer las medidas necesarias para ejecutar la reforma. Tras un prolongado debate político, seredactó y promulgó la ley pertinente. Uno de los principales elementos de la ley consistió en asignar lafacultad para contratar personal a una firma elegida por concurso y dejar a la Aduana al margen deese proceso. Esta reforma ha dado buenos resultados. Los problemas que enfrenta actualmente la insti-tución se relacionan con inquietudes que hacen a su función específica, por ejemplo, idear métodospara reducir el contrabando.

pérdida de credibilidad del gobierno. La primeraetapa del diálogo tuvo que suspenderse en abril de2000, cuando las autoridades declararon estado desitio para reprimir las protestas sociales.

La experiencia boliviana confirma que, enúltima instancia, el éxito de las medidas dereforma depende de un apoyo sólido y constantey de una ejecución eficaz. Puesto que no existeun camino establecido para llevar adelante elproceso de reformas o para definir el papelexacto de los organismos internacionales, cadainiciativa de reforma debe tener un diseñominucioso y estratégico, que sea una combina-ción compleja y sutil de liderazgo del gobierno ylos donantes, por un lado, y de participaciónamplia, cuando corresponda, por el otro, seguidade una hábil “venta” de la visión global.

Las personas entrevistadas para la evaluaciónmencionaron la necesidad de que los organismosinternacionales de ayuda comprendieran mejorlos procesos políticos y la función de las institu-ciones para poder transformarse en un agenteverdaderamente efectivo en ese proceso, que, alo largo del tiempo, habrá ganado la confianzade todos mediante los esfuerzos compartidos delgobierno, los organismos internacionales y otrosinteresados.

Relaciones de colaboracióndirigidas por el propio paísLa relación entre Bolivia y sus asociados interna-cionales ha mejorado considerablemente en losúltimos 10 años, señala el equipo a cargo de laevaluación. Ello obedece, en parte, a una mayorparticipación de las autoridades públicas en lasreuniones del Grupo Consultivo entre los donan-tes y el gobierno (que se vio facilitada con el tras-lado de las reuniones de París a La Paz en 2001);el Nuevo Marco de Relacionamiento (precursordel MID), que contribuyó a una mejor coordina-

ción de las actividades del gobierno y los donan-tes, y el cambio gradual, por parte de los orga-nismos internacionales, de los proyectos tradi-cionales, independientes, aislados e impulsadospor los donantes, hacia enfoques sectoriales másamplios que respalden objetivos nacionales.

Una medida importante hacia la dirección guber-namental de las actividades de ayuda se adoptó enla reunión del Grupo Consultivo celebrada en1999, donde se creó un grupo de gestión de laayuda, que asignó sendos representantes delgobierno y los donantes a cada grupo de trabajo delGrupo Consultivo (los grupos de trabajo se ocupa-ban de los cuatro pilares del Plan de Acciónelaborado por las autoridades para 1997–02: opor-tunidad, equidad, institucionalidad y dignidad).Las relaciones permanentes entabladas de estemodo sentaron las bases para la planificación de laEBRP. También han contribuido a mejorar las rela-ciones de colaboración el criterio de priorizar losprogramas adoptados por los donantes y el uso demétodos de financiamiento conjunto, como el deun fondo común o “cesta” de recursos. Bolivia hademostrado bastante flexibilidad en la concerta-ción de estos acuerdos, que compatibilizan las exi-gencias de los distintos organismos donantes. Porejemplo, en ocasiones varios donantes financianun programa por medio de un solo conducto odonante, mientras que los donantes con requisitosmás estrictos suministran apoyo directo, todo ellodentro del mismo programa y con mecanismos deseguimiento compartidos (Recuadro 2.3).

El mismo tipo de coordinación entre los donantestambién permite usar en forma imaginativa lasventajas competitivas de las diferentes entidadesdonantes, por ejemplo, utilizando los servicios deorganismos expeditivos, con poder de decisiónlocal, para proveer asistencia técnica a corto plazo,y recurriendo a los organismos con procedimientosmás rígidos (que requieren la aprobación de la sedey demoran más) en una etapa posterior de losproyectos.

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Las relaciones de colaboración de esta naturaleza,entre organismos donantes y entre un gobierno ylos organismos, requieren un considerable nivel deconfianza. En Bolivia, esta confianza parece tenerlos altibajos de una montaña rusa: elevada amediados de los años noventa, se vio debilitada en1998 con un cambio de gobierno que, según la opi-nión general, fue acompañado de un fuerteaumento de la corrupción. Durante la presidenciade Quiroga, la confianza aumentó. Ahora, en2003, el gobierno del presidente Gonzalo Sánchezde Lozada tiene la tarea de fortalecer la confianzaen su administración, como ocurre con cada nuevogobierno.

Lo que resulta evidente a largo plazo, sin embargo,es que, aprovechando los logros obtenidos, el prin-cipio de colaboración del MID tiene grandes posi-bilidades de aumentar notablemente la eficacia dela cooperación entre gobiernos y donantes.

Dificultades por superarA pesar de los progresos observados en las rela-ciones de colaboración entre el gobierno y losdonantes, la cooperación todavía se lleva a cabode manera dispersa y fragmentada. El gobiernoaún debe destinar tiempo y recursos administra-tivos a más de 850 programas o grandes proyec-tos financiados por organismos internacionales.Muchos de esos programas serán “redistribuidos”en el marco de la EBRP, es decir, pasarán deáreas de bajo grado de prioridad que, según seconsidera actualmente, disponen de financia-miento excesivo, a otras áreas de la EBRP de altaprioridad. Los observadores opinan que esaredistribución constituirá una prueba de fuegopara la voluntad de los organismos donantes deadaptarse a las prioridades nacionales; por otraparte, tendrá lugar bajo un nuevo gobierno queestá definiendo su posición frente a la EBRP, lo

16Recuadro 2.3. Enseñanzas sobre financiamiento conjunto extraídas porla Defensoría del Pueblo: Lleva tiempo y dinero recoger los beneficios

La Defensoría del Pueblo fue creada por ley en 1997 para poner en marcha un sistema destinado a abordarlas reclamaciones de la ciudadanía vinculadas a problemas con el Estado y a proporcionar servicios talescomo educación sobre solución de conflictos a través de la mediación y la formación de consenso.

Puesto que muchos organismos de ayuda quisieron prestar apoyo a la Defensoría del Pueblo, se suscitaronprolongadas conversaciones sobre el financiamiento. En un principio, cada organismo quería decidir por símismo de qué manera y dónde proporcionar asistencia, aplicando los criterios tradicionales. Posteriormente,a raíz de la sugerencia del representante de uno de los organismos, los donantes convinieron en mancomu-nar sus recursos, lo cual permitiría adoptar un enfoque más amplio, que comprendería la coordinación deindicadores de desempeño y un mecanismo de seguimiento.

Si bien llevó un año debatir los procedimientos para los desembolsos y lograr que la sede de cada organismoaprobara el financiamiento conjunto, finalmente siete donantes bilaterales y el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo llegaron a un acuerdo sobre el concepto.

A pesar del tiempo transcurrido para decidir el mecanismo de financiamiento y de los elevados costos detransacción iniciales, tanto los organismos donantes como la propia Defensoría del Pueblo afirman que losbeneficios obtenidos gracias al enfoque integral a largo plazo y la simplificación de los procedimientos paralos desembolsos valieron la pena.

que podría complicar aún más un proceso de porsí complejo.

Otro problema que dificulta al país dirigir las rela-ciones de colaboración es la tendencia de losdonantes a participar en un nivel de diálogo nacio-nal —centrado en la reducción de la pobrezamediante el mejoramiento de servicios como laeducación y la atención de la salud— y a evitar elsegundo nivel de diálogo, que comprende proble-mas estructurales más controvertidos, como la pro-piedad de la tierra y la exclusión de gruposindígenas. Tanto en el gobierno como en los orga-nismos donantes hay quienes señalan que alceñirse al primer punto de vista, más limitado, losdonantes corren peligro de alejarse de la realidadpolítica boliviana. Sugieren que quizá sea precisoque los donantes amplíen su red de contactos eincluyan en ella a dirigentes de movimientos socia-les, legisladores, políticos de partidos opositores yla policía, a fin de formarse una opinión más repre-sentativa de los problemas que afronta el país en laactualidad.

Asimismo, mientras numerosos donantes afirmanestar dispuestos a adaptarse a las prioridades nacio-nales, durante sus visitas sobre el terreno el equipoa cargo de la evaluación observó problemas evi-dentes de coordinación y sincronización. Ademásde los proyectos aislados que aún imponen algunosorganismos basándose en preconceptos, tambiénhay ejemplos de proyectos del sector vial y de for-talecimiento de la capacidad municipal que senci-llamente hacen caso omiso de la política dedescentralización de Bolivia. Algunos organismosque, en teoría, apoyan las reformas orientadasa la descentralización respaldan esa estrategiaretrógrada.

El equipo de evaluación también halló pruebas deque los organismos internacionales continúan apli-cando la microgestión a los proyectos: por ejemplo,contratan a consultores para realizar tareas quebien podrían encomendarse a funcionarios públi-

cos del país. Por otra parte, hay muchas unidadesparalelas de gestión de proyectos y programas. Sibien en algunos casos su presencia se justifica, engeneral conspiran contra el desarrollo a largo plazode instituciones nacionales y locales, al negar aéstas la posibilidad de adquirir experiencia en lagestión de proyectos.

Las oficinas locales de los organismos internacio-nales de ayuda presentan marcadas diferencias encuanto a su autoridad para reasignar la asistenciaya aprobada y administrar los programas: algunasgozan de una autonomía considerable, mientrasque otras están limitadas por una estructura muycentralizada (Recuadro 2.4). A los organismosincluidos en esta última categoría les suele resultarimposible “armonizar” sus procedimientos paracompatibilizarlos con los del gobierno. (Losdonantes están ayudando a las autoridades bolivia-nas a mejorar los procedimientos para que ofrezcansustituir los procedimientos de los donantes porotros propios dignos de confianza).

Ocasionalmente se presentan también tensionesentre los organismos bilaterales y multilaterales;muchas pueden atribuirse a la función dominanteque desempeñan el Banco Mundial y el FMI en elpaís. En caso de desacuerdo con el Banco o el FMI,a veces los organismos bilaterales forman un frentecomún para lograr así mayor influencia.

Otras tensiones surgen porque los donantes bilate-rales tienen, por lo general, limitada capacidad téc-nica para participar en el diálogo sobre políticas oen los análisis sectoriales. Una posible soluciónsería que los donantes bilaterales actuaran con másselectividad y concentraran sus esfuerzos en aque-llos campos en los que pueden efectuar aportesintelectuales y financieros. De este modo, contri-buirían a “descongestionar” aquellos sectoresdonde las actividades de los donantes suelen con-centrarse. En Bolivia, algunos de estos sectores sonla descentralización, la reforma institucional y laDefensoría del Pueblo.

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Por último, al implementar el principio de que lasrelaciones de colaboración deben ser dirigidas porlos propios países, se deben equilibrar los interesesde todas las partes, tarea dificultosa por la sencillarazón de que las relaciones de ayuda internacionalson, por su propia naturaleza, asimétricas, par-tiendo de la base de que se trata de relaciones entredonantes y beneficiarios o entre prestatarios y pres-tamistas. Sin embargo, es posible forjar relacionesasimétricas que resulten productivas y reflejen losprincipios del MID. Una forma de hacerlo es lograruna cooperación más eficiente entre los donantes yel gobierno reduciendo los gravosos costos de tran-sacción impuestos por los procedimientos de losdonantes (por ejemplo, mejorando la armoniza-

ción de los procedimientos y la coordinación entrelos donantes). Otra consiste en reconocer que uncomportamiento atinado, audaz y respetuoso es elmejor camino hacia unas políticas acertadas.

Orientación hacia losresultadosLos encuestados para la evaluación del MIDcoinciden en que tanto el gobierno como lasinstituciones internacionales de ayuda ahora seconcentran más en medir los resultados de las acti-vidades de desarrollo. En cuanto al gobierno, tanto

18 Recuadro 2.4. El Banco Mundial y el “Planeta Bolivia”

El ejemplo siguiente ilustra las dificultades con las que los organismos internacionales pueden tropezar en laadaptación de los principios del MID. En 1999, el Banco Mundial decidió llevar a cabo una experiencia pilotoy descentralizar sus operaciones en Bolivia, para respaldar mejor a sus asociados y contribuir a las prioridadesnacionales. Se designó un director con sede en Bolivia (en lugar de un representante residente); se reorga-nizó la oficina de La Paz tomando en cuenta los cuatro pilares; se nombraron profesionales con la idoneidadnecesaria para aumentar los recursos de la oficina y se otorgaron amplias atribuciones a los dirigentes decada pilar (en lugar de centralizarlas en unidades sectoriales en la ciudad de Washington). Esta organizaciónera tan diferente de los procedimientos del Banco, generalmente caracterizados por la centralización, queinternamente el programa se conoció como el “Planeta Bolivia”.

El personal del Banco llevó adelante, junto con sus pares del Estado, un intenso proceso participatorio enca-minado a determinar la mejor forma de atender las necesidades del país. Así surgió la propuesta de descen-tralizar las funciones directivas para que la oficina de Bolivia pudiera aprobar operaciones en el marco de unprograma y un presupuesto de tres años. Si bien el personal del Banco y las autoridades bolivianas se adhi-rieron con entusiasmo a esta propuesta, el Directorio Ejecutivo la rechazó al examinarla en 2001, con elargumento de que una organización semejante implicaría una cesión excesiva de las atribuciones y la facul-tad de aprobación del Banco a los funcionarios destacados sobre el terreno. Posteriormente las operacionesvolvieron a centralizarse. Se abrió una oficina subregional en Lima, donde reside actualmente el director acargo del país. Se redujo la dotación de personal en La Paz y la estructura orgánica basada en “pilares” fueeliminada.

Esta nueva centralización provocó una fuerte reacción entre los principales organismos bilaterales de Bolivia,que se quejaron por escrito en 2002 de que el Banco había “socavado el programa piloto (del MID), mien-tras que, por el contrario, varios organismos bilaterales han descentralizado sus operaciones sobre el terreno(La Paz) para prestar su apoyo al MID. Al fin y al cabo, es irónico y contraproducente que el propio Bancohaya dejado de contribuir a este requisito clave del MID”.

las autoridades nacionales como las locales utilizanmodalidades de gestión orientadas a la obtenciónde resultados y vinculan los desembolsos a la con-secución de objetivos. Asimismo, la EBRP incluyeobjetivos concretos susceptibles de medición. Deacuerdo con el Consejo Interinstitucional deSeguimiento y Evaluación de Bolivia, se ha com-pletado casi el 90% de las 81 actividades a cortoplazo detalladas en el Plan de Acción de la EBRPpara 2001, aunque todavía es demasiado prontopara evaluar sus repercusiones.

En la definición de indicadores intermedios y deresultados finales para la EBRP han intervenidointeresados del país, y la Iglesia Católica estáayudando a estructurar el mecanismo de vigilan-cia social autorizado en la Ley del Diálogo comomedio de lograr la participación de la sociedadcivil en el seguimiento de la EBRP. Asimismo, laPolítica Nacional de Compensación establecemetas de reestructuración fiscal y eficienciaen las municipalidades, así como incentivospara motivar a los gobiernos municipales aalcanzarlas.

Algunos sectores, como el de la salud, procuranobtener resultados concretos desde hace años, yasea por su naturaleza científica o por influencia deinstituciones como la Organización Mundial de laSalud. Desde 1982, el gobierno puede contar conla capacidad analítica de la Unidad de Análisis dePolíticas Económicas y Sociales, entidad que,junto con el Instituto Nacional de Estadísticas,goza del respeto general por la idoneidad de su per-sonal especializado en actividades de seguimiento yanálisis.

Dificultades por superarLa importancia que la EBRP atribuye a indicadoressociales de la pobreza tales como la educación y lasalud limita la comprensión de los factores estruc-turales más amplios que determinan la pobreza.

Como se señaló anteriormente, entre estos secuentan la falta de participación política y elacceso restringido a la tierra y el empleo. Para com-prender cabalmente el problema, habría que añadira la EBRP indicadores de la vulnerabilidad y laexclusión social y política.

Además, es necesario coordinar las funciones devigilancia social de la EBRP definidas en la Ley delDiálogo con las que se han establecido medianteotras actividades de participación comunitaria ydescentralización. También requieren coordina-ción los diferentes métodos de auditoría, inventa-rio y contabilidad financiera aplicados en el país,que actualmente se superponen y provocan unaduplicación de los esfuerzos.

Por otra parte, si bien el gobierno central deBolivia cuenta con el personal especializadonecesario para reunir, elaborar e interpretardatos, no ocurre lo mismo en los gobiernosmunicipales, donde, en todo caso, resulta difícilelaborar indicadores de desempeño. Al mismotiempo, entre los donantes existe una tendenciaa elaborar sistemas de seguimiento y evaluacióndemasiado complejos, lo que menoscaba la efi-ciencia de la recopilación, elaboración y devolu-ción de datos. Es preciso hallar un equilibrioentre la complejidad de los sistemas y la capaci-dad real.

Aunque sin lugar a dudas Bolivia ha avanzadoen la aplicación del principio del MID vincu-lado a la obtención de resultados concretos, lasdeficiencias que se observan ponen de relieveque incentivar a los interesados no siempre con-tribuye a este objetivo. Por ejemplo, las personasentrevistadas que prestaban servicios en organis-mos internacionales señalaron su propia “fiebrede desembolsos” como obstáculo, no sólo paraavanzar hacia el logro de resultados mensura-bles, sino también de otros principios del MID.Los desembolsos integran la cultura de los orga-

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nismos, donde el éxito oficial se suele medir porla capacidad de gastar las asignaciones presu-puestarias antes que de obtener resultados.

La presión para el desembolso de fondos es tam-bién un fuerte incentivo para el gobierno deBolivia. Para el país, el nivel de dependencia dela ayuda implica que ésta no sólo está vinculadaal acceso al conocimiento técnico sino tambiénal equilibrio de las cuentas macroeconómicas:un bajo nivel de ejecución reduce el nivel de laactividad económica nacional. Por lo tanto, afin de reforzar la orientación hacia los resultadosse requerirá un nuevo examen integral de losincentivos o, mejor aún, de los desincentivospresentes en la actual coyuntura boliviana.

Cuestiones fundamentalesSegún la perspectiva del observador, el progreso deBolivia hacia el logro de los principios del MID sepuede considerar como un vaso medio vacío omedio lleno. Por ejemplo, varias de las recientesreformas institucionales y macroeconómicas estánbien avanzadas, como el Programa de ReformaInstitucional y la Ley Financiera de 2001. No obs-tante, respecto de otras reformas iniciadas hacevarios años —por ejemplo, la del sector de educa-ción y las encaminadas a la descentralización— esmucho lo que queda por hacer, lo cual indica,quizá, falta de capacidad de absorción institucionaly política.

Otro motivo de inquietud es que, hasta ciertopunto, el MID coloca a los organismos interna-

cionales como participantes en la situación boli-viana, que es mucho más amplia de lo que solíaser. Los representantes locales y el personal delas sedes de los organismos deben actuar concautela para evitar caer no sólo en la microges-tión tradicional, sino también en la “macroges-tión”, a la que induce la amplitud del temacentral del MID y la EBRP.

Las tareas pendientes tanto para el gobiernocomo para los donantes son gigantescas. ParaBolivia, la principal consiste en ampliar la iden-tificación nacional con los principios del MIDpara abarcar a todas las partes interesadas de lasociedad y los partidos políticos importantes delpaís, y hacerlo en un clima de malestar socialdonde, históricamente, grandes grupos han sidoexcluidos del proceso político.

Para los organismos internacionales de ayuda, laaplicación de los principios del MID en Bolivia hallegado a un momento crucial: puesto que ahora losprincipios han sido bien internalizados por unamasa crítica de representantes locales, para seguirprogresando se necesitarán cambios en las sedes delos organismos y, en algunos casos, la reingenieríade los métodos de trabajo.

Pero aun cuando la dificultad de las tareas pen-dientes es intimidante, los resultados obtenidoshasta el momento demuestran que el progreso esposible. En vista de la vulnerabilidad de los secto-res desfavorecidos de Bolivia y del propio país, esnecesario abordar esas tareas; si bien, efectiva-mente, el vaso puede estar medio lleno, debe ofre-cer más a los ciudadanos de Bolivia.

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Curt Carnemark

Metodología

El equipo que tuvo a su cargo el estudio sobreBurkina Faso estuvo dirigido por DominiqueLallement, gerente del Programa de asistencia parala gestión del sector de energía (ESMAP). Contócon la participación de la socióloga DellaMcMillan, en calidad de consultora; el especialistasuperior en energía Kyran O’Sullivan, delDepartamento de Agua y Energía del BancoMundial; el macroeconomista Patrick Plane,Director del Centro de Estudios para el Desarrollo,Universidad de Clermont-Ferrand (Francia), encarácter de consultor, y el macroeconomista,Kimseyinga Savadogo, ex decano del Departa-mento de Economía de la Universidad deUagadugú, como consultor. Además, Jean-PierreOuedraogo, economista y consultor indepen-diente, organizó conversaciones con grupos deempresarios y ejecutivos interesados. BegnadeyiClaude Bationo, consultor de la AgenciaCanadiense para el Desarrollo Internacional(ACDI), aportó un informe sobre el sistema deseguimiento para el documento de estrategia delpaís de lucha contra la pobreza, el Cadre stratégi-que de lutte contre la pauvreté, o CSLP. Ocho gra-duados de la Universidad de Uagadugú, bajo lasupervisión de Kimseyinga Savadogo, realizaronuna encuesta entre un grupo representativo deinteresados en el desarrollo, en cuatro provincias.

El equipo realizó trabajos sobre el terreno durantedos visitas al país (en abril y mayo de 2002), paralo cual utilizó un único marco de referencia enentrevistas y en reuniones con grupos de interesa-dos, en este último caso con representantes de seis

categorías: el gobierno central, los ministerios deáreas técnicas, los donantes, las instituciones loca-les, la sociedad civil y la población en general. Elmarco de referencia también se usó para analizarlos principales temas y sectores comprendidos en elestudio, que se agruparon en tres categorías: cues-tiones institucionales; sectores sociales, y creci-miento, empleo y generación de ingresos. En total,fueron entrevistadas unas 200 personas (véase lalista que figura en el Anexo 2 del informe sobre elestudio, “Evaluation of the ComprehensiveDevelopment Framework: Burkina Faso CaseStudy”). El equipo también realizó un exhaustivoexamen de publicaciones especializadas, queincluye un análisis de la evaluación, por parte delgobierno y los donantes, de la experiencia deBurkina Faso en la formulación de su actual estra-tegia de lucha contra la pobreza.

El equipo a cargo del estudio empleó, además, unaencuesta a un grupo representativo de participan-tes elegidos al azar en los cuatro distritos deOuhigouya, Kaya, Boromo y Tienkodogo. El crite-rio de selección de los distritos obedeció al deseode representar una variedad de niveles de pobrezay zonas ecológicas.

Burkina Faso: Una historiade progreso enorgullecedory dificultades gigantescas

Características singulares del paísLa aplicación de los principios del MID en BurkinaFaso se produce en un entorno complejo forjado poruna larga historia de tradición participatoria y estra-

23Burkina Faso

C A P Í T U L O T R E S

tegias de desarrollo de gran escala, sustentadas enconsultas populares incluso durante el período colo-nial. Los gobiernos que sucedieron a la independen-cia (el primero de los cuales duró 14 años) sebasaron en las reformas de sus predecesores; la admi-nistración del segundo gobierno posterior a la inde-pendencia (1983–87), que pasó a la historia como laera revolucionaria, registra una innovación que fueprecursora del MID y consistió en una concepciónde desarrollo integral plasmada en los Planesde desarrollo popular regionales, provinciales ynacionales.

No obstante, el legado de la era revolucionaria esdispar. El gobierno había formado comités localesde ciudadanos, cuyo objetivo principal era erradi-car la corrupción y su destino secundario, movili-zar el apoyo popular a determinadas estrategiasnacionales. En algunos casos, estos comités se con-virtieron en instrumentos de represión. Hasta elmomento, al gobierno le ha resultado difícil com-prometer a la sociedad civil en un diálogo sobrepolíticas nacionales e incluso lograr que se com-prendan los objetivos de desarrollo del país, comolos que se reflejan en la estrategia de lucha contrala pobreza puesta en marcha en 2000, el Cadrestratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP).Sin embargo, lo que no ha sido eliminado es la par-ticipación comunitaria en el desarrollo local, quesigue siendo uno de los aspectos positivos del país,como lo ilustra la existencia de más de 200 ONGy alrededor de 14.000 asociaciones.

A partir de los últimos años ochenta, Burkina Fasoformuló planes de reducción de la pobreza a largoplazo en cuatro sectores: educación, salud, abasteci-miento de agua y saneamiento, y desarrollo rural. Enel decenio de 1990, estos planes recibieron el apoyode dos encuestas sobre la pobreza: una realizada en1994, y la segunda en 1998. En ambos casos, losesfuerzos se tradujeron en importantes aportes a laque entonces era la estrategia nacional de luchacontra la pobreza y permitieron su articulación con

una visión integral con miras al desarrollo y a lalucha contra la pobreza a largo plazo mucho antesdel lanzamiento del MID en 1999. Por ejemplo, elgobierno compartió su visión con los donantes en1995 con ocasión de la reunión del GrupoConsultivo, formado por representantes delgobierno y los donantes.

Indicadores económicos y socialesEn el decenio de 1990, y con el apoyo de insti-tuciones financieras internacionales, BurkinaFaso inició una serie de reformas económicas,entre las que se contaron políticas más pruden-tes de control monetario y gestión del presu-puesto, y la devaluación de la moneda. Lasreformas dieron sus frutos; con una tasa prome-dio de crecimiento del 5% entre 1994 y 1999, laeconomía de Burkina Faso creció más rápida-mente que el resto de la región de África al surdel Sahara, cuya tasa promedio fue del 3%.

Sin embargo, a pesar de este éxito generalizado,no todos los indicadores económicos fueronpositivos en los años noventa. Entre los hechosnegativos figuraron un 10% de déficit en labalanza de pagos, elevados costos de producciónque debilitaron la competitividad exportadora,trabas administrativas que obstaculizaron lainversión económica nacional y extranjera, y lalentitud del proceso de privatización.

Aunque los intentos de privatización se iniciaronen 1991, más de una década después, aproximada-mente dos tercios de las empresas públicas todavíase hallaban bajo control estatal. El proceso de pri-vatización, al igual que en los países vecinos, se havisto frenado por varios factores, entre ellos la opo-sición de sectores gremiales y empresariales queven afectados sus intereses particulares.

Por otra parte, el crecimiento económico globalde Burkina Faso no se tradujo en un avance enla lucha contra la pobreza. La encuesta sobre la

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pobreza realizada en 1998 arrojó como resultadoque el 45,3% de la población vivía bajo la líneade pobreza, frente al 44,5% registrado en 1993,lo que representa un leve aumento. Además, laconsiderable migración de las áreas rurales a lasurbanas tuvo su correlato en un brusco aumentode la pobreza en estas últimas, que creció del10,4% al 16,5% durante el mismo período decinco años, variación que representa un incre-mento de seis puntos porcentuales. Persistentambién diferencias regionales en los niveles depobreza, con zonas carentes de recursos natura-les que exhiben, en general, los índices máselevados.

Los indicadores sociales de Burkina Faso ubican alpaís por debajo de la mayoría de los países deÁfrica al sur del Sahara. Los índices de mortalidadinfantil y en la primera infancia ascienden al 104por 1.000 y 219 por 1.000, respectivamente, com-parados con 91 y 151 para la región. El índice dealfabetización del país es del 25% (inferior al 6%,cuando se trata de las mujeres). Si bien la tasa dematriculación escolar (43%) es baja para la región,representa una mejora significativa respecto del5% que el país registró en 1983. (En el Recuadro 3.1se comparan éstos y otros indicadores sociales conlos indicadores de referencia para África al sur delSahara).

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Recuadro 3.1. Síntesis de datos sobre Burkina Faso

POBREZA y SITUACIÓN SOCIAL África al Países deBurkina sur del ingreso

Faso Sahara bajo

2001

Población, mediados de año (millones) 11,6 674 2.511INB per cápita (método del Atlas del Banco Mundial, US$) 210 470 430INB (método del Atlas del Banco Mundial, 2,4 317 1.069

miles de millones de US$)

Estimaciones más recientes (último año disponible, 1995–01)

Pobreza (porcentaje de la población por debajo – – –de la línea nacional de pobreza)

Población urbana (porcentaje del total de población) 17 32 31Esperanza de vida al nacer (años) 44 47 59Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 104 91 76Malnutrición infantil (porcentaje de niños 34 – –

menores de cinco años)Acceso a fuentes de agua mejoradas – 55 76

(porcentaje de la población)Analfabetismo (porcentaje de la población 75 37 37

mayor de 15 años)Tasa bruta de matriculación en la escuela primaria 43 78 96

(porcentaje de la población en edad escolar)Varones 51 85 103Niñas 35 72 88

Diamante de indicadoresdel desarrollo

Esperanza de vida

Acceso a fuentes de agua mejoradas

INB percápita

Tasabruta dematricu-

lación enla escuela

primaria

Burkina FasoGrupo de países de ingresomediano bajo

Necesidad de crecimiento del sector privadoPuesto que el aporte del sector privado al PIB esaún incipiente, el papel del gobierno central deBurkina Faso sigue siendo preponderante. ElEstado es la principal fuente de nuevas ideaspara la vida socioeconómica del país, y el debatepúblico permanece reprimido. Paralelamente,Burkina Faso fue el primer país de África entener una estación de radio en manos privadas, yhay 10 periódicos, que son bastante persistentesen sus críticas. Si bien el nivel técnico de laUniversidad de Uagadugú parece bastantebueno, el gobierno no utiliza plenamente susrecursos como fuente potencial de nuevos enfo-ques de políticas.

El gobierno de Burkina Faso es el principalempleador de los sectores no agrícolas. Por esarazón, la privatización y el traspaso de activida-des económicas al sector privado deberían figu-rar entre las prioridades del gobierno comomedio de aumentar la participación de la pobla-ción en el desarrollo económico y social del país.

Actualmente, el gobierno depende de la pobla-ción rural para su crecimiento económico: losagricultores han hecho inversiones significativasen la conservación de los suelos y el agua, asícomo en sistemas para el aprovechamiento de latierra. Sin embargo, los movimientos migrato-rios internos atentan contra la seguridad de latenencia de la tierra. La complejidad del pro-blema queda de manifiesto en el hecho de que,aunque la seguridad de la tenencia de la tierra seha debatido desde mediados del decenio de1980, no ha habido progresos significativos en eltema. Por otra parte, las importantes migracio-nes de población desde las zonas rurales a lasurbanas (entre el 12% y el 15% anual) agravanla falta de oportunidades de empleo en las ciu-dades para trabajadores no calificados, por lo quemuchos de los recién llegados se convierten en

desempleados sin hogar. Los adolescentes y losadultos jóvenes figuran entre los grupos más vul-nerables, razón por la cual es probable que, en unfuturo, los programas de capacitación laboral secuenten entre las prioridades del gobierno.

Características de la ayudaLos niveles de ayuda medidos en relación con elPIB de Burkina Faso son casi cuatro veces supe-riores al promedio correspondiente a los paísesde África al sur del Sahara en su conjunto:15,5% del PIB en 1998, comparado con 4,1%,para la región. Las transferencias de ayuda aBurkina Faso representan aproximadamente lamitad del gasto público del país. Si bien aún pre-domina la ayuda para proyectos, la participaciónde esta modalidad en la totalidad de la asisten-cia ha ido disminuyendo, de 87,7% a 79,6%entre 1997 y 1999.

Reducción de la dependencia de laayuda mediante la diversificacióneconómica Se han observado algunos avances en dirección ala diversificación económica, un elemento impor-tante para luchar contra la pobreza y disminuir ladependencia de la ayuda. En alguna medida, laagricultura se ha diversificado con la exportaciónde mayor variedad de hortalizas frescas a los paísescosteros (el algodón y los cereales son las exporta-ciones agrícolas tradicionales). Sin embargo,teniendo en cuenta la escasez de tierra, la exporta-ción de servicios probablemente constituya unamejor salida hacia la diversificación económica. Yaen 1998, los servicios tenían una participaciónmayor que la agricultura en el PIB del país: 40%,comparado con el 32% de la actividad agrícola.

Los recursos humanos de Burkina Faso son suactivo más importante y también un problema.Cuando surge la oportunidad, las competenciasempresariales y técnicas de la población se ponende relieve. Simultáneamente, la tasa de creci-

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miento demográfico del 2% anual amenaza el desa-rrollo (se observa aquí un contraste con la tasa decrecimiento demográfico del 2,5% anual entre1997 y 2001 correspondiente a África al sur delSahara). Ha habido un retroceso en el alcance delos programas de planificación familiar desde eldecenio de 1980; solamente una de cada 10 muje-res que llegan a la sala de consulta de los centros desalud recibe servicios de planificación familiar.Existen medios de control de la natalidad, pero soncaros; cuando los utilizan, las esposas con frecuen-cia corren algunos riesgos, ya que toman la deci-sión sin el consentimiento de sus esposos. Tambiénson motivo de preocupación los embarazos no pla-nificados entre las adolescentes.

Sin embargo, parece no haber dudas de queBurkina Faso está haciendo progresos en el controlde la epidemia de SIDA. Prueba de ello son losrecursos públicos destinados al diagnóstico y laatención así como al apoyo en el aspecto social,este último provisto por las numerosas asociacionesdel país y las comunidades locales. En el momentoen que el equipo de evaluación realizaba su trabajoen el país, se estimaba que el número de casos deVIH declarados estaba disminuyendo, aunque laeducación sobre el SIDA para los adolescentes ylos adultos jóvenes sigue siendo insuficiente.

Claves para el fortalecimiento de la capacidadEl equipo a cargo del estudio llegó a la conclusiónde que el fortalecimiento de la capacidad de losrecursos humanos debería ser, por lo tanto, de altaprioridad en la estrategia nacional de lucha contrala pobreza del país (CSLP). (El CSLP es el docu-mento de estrategia de lucha contra la pobreza deBurkina Faso, preparado para tener acceso al aliviode la deuda en el marco de la Iniciativa para losPPME del Banco Mundial y el Fondo MonetarioInternacional (FMI). Como tal, es también el sím-bolo de los principios del MID en el país, conformea las pautas de la Iniciativa). Entre las cuestionesmás apremiantes relativas al fortalecimiento de la

capacidad se encuentra la necesidad de abordarenérgicamente el alto índice de analfabetismoentre los adultos, que es del orden del 75%. En laactualidad, los padres se resisten a enviar a sus hijosa la escuela primaria porque consideran que elcosto de la escolaridad es alto en relación con elcosto de sustitución por la pérdida de mano de obrapara trabajos agrícolas. La capacitación técnicaposprimaria es virtualmente inexistente enBurkina Faso, y la educación técnica de nivel uni-versitario, si bien está mejorando, es extremada-mente limitada, aun cuando los empleadores estánbuscando personal técnico especializado.

Éstos son, entonces, los dispares indicadores socia-les y económicos a los que se enfrenta Burkina Fasoen su tarea de poner en práctica los principios delMID incorporados en su estrategia de lucha contrala pobreza y de alcanzar su meta paralela, los obje-tivos de desarrollo del milenio. Entre los elementospositivos, cabe mencionar que el país nunca hasufrido las profundas rupturas económicas, políti-cas y sociales que desembocaron en identidadesnacionales totalmente nuevas en varios paísespiloto del MID, como Uganda y Viet Nam.(Burkina Faso no estuvo entre los países en los quese aplicó el MID a título experimental; fue elegidopara la evaluación del MID debido a su tempranoéxito en acceder al alivio de la deuda en el marcode la Iniciativa para los PPME gracias a la rápidapreparación de una estrategia de lucha contra lapobreza, y debido al nivel de ayuda, superior alnivel de referencia). Y aunque desde la indepen-dencia de Burkina Faso, cada gobierno ha adop-tado su propio enfoque del desarrollo económico ypolítico, la participación ciudadana ha sido, en lamayoría de estas administraciones, el hilo conduc-tor para identificar la visión de desarrollo del paísa largo plazo.

Al mismo tiempo, Burkina Faso enfrenta proble-mas económicos y sociales inquietantes, que vandesde la lentitud del proceso de privatización y cre-cimiento del sector privado hasta indicadores

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sociales inferiores al nivel de referencia. Sinembargo, si el país sigue mejorando su gestión eco-nómica y mantiene su compromiso con la reduc-ción de la pobreza, hay buenas probabilidades deque pueda poner en marcha el CSLP y, durante elproceso, avanzar con paso firme hacia el logro delos objetivos de desarrollo del milenio, una metaparalela del gobierno.

Estructura del capítuloEn las cuatro secciones siguientes se examina elavance de Burkina Faso respecto de cada principiodel MID: marco de desarrollo holístico a largoplazo; identificación del país con las iniciativas;relaciones de colaboración dirigidas por el propiopaís, y orientación hacia los resultados (véase ladescripción de los principios del MID en laIntroducción de este volumen). El examen de cadaprincipio se divide en dos partes: logros obtenidos ydificultades por superar.

Marco de desarrollo holístico a largo plazoBurkina Faso se enorgullece de sus 40 años detradición, en los que ha formulado una serieinterconectada de objetivos de desarrollo a largoplazo. Hay dos documentos que hoy en díarepresentan esa tradición: el más reciente, elCadre stratégique de lutte contre la pauvreté(CSLP), elaborado en 2000, se basa en el pri-mero, Lettre d’Intention de Politique deDéveloppement Humain Durable (LIPDHD),preparado en 1995. El CSLP fija la estrategia delucha contra la pobreza del país. Las ideas dedesarrollo plasmadas en ambos documentos sonbastante compatibles entre sí.

Logros obtenidosLos principales puntos fuertes del CSLP consistenen reflejar las amplias aspiraciones de la población

por alcanzar mejoras en los servicios sociales yaumentar sus ingresos y en vincular el logro deestas aspiraciones con objetivos mensurables.Además, el CSLP comprende un método viablepara alcanzar los objetivos, y ha ganado legitimidadporque se basa en un sólido desempeño económicoy en análisis estadísticos de sectores sociales priori-tarios: por ejemplo, en las dos encuestas de pobrezarealizadas en 1994 y 1998.

Otro elemento que determinará en forma decisivala eficacia con que el CSLP conseguirá traducir lavisión de desarrollo del país a largo plazo en pro-gramas concretos es su reconocimiento de la nece-sidad de mejorar la gestión del gasto público. En2001, el gobierno adoptó el Plan de mejora delgasto público, con el objeto de corregir imperfec-ciones en la preparación, la ejecución, el segui-miento y la auditoría del presupuesto; actualmentese están llevando a la práctica algunas de sus reco-mendaciones.

Esas recomendaciones también han quedado reco-gidas en la estructura de gastos a mediano plazo(2003–05) para el presupuesto del gobierno cen-tral, principal instrumento empleado para hacerrealidad los objetivos del CSLP. El aumento delgasto público destinado a sectores sociales en elpresupuesto de 2002 refleja este vínculo.

Burkina Faso también ha logrado mejorar sucapacidad de control del gasto presupuestariomediante la creación de varias instituciones desupervisión; la dificultad consiste en garantizarque funcionen eficazmente. En este sentido, laAsamblea Nacional puede brindar apoyo ejer-ciendo su nueva facultad de control, que le fueraotorgada por las leyes de ejecución del presu-puesto de 2002. Consideradas en su conjunto,estas medidas orientadas a mejorar la capacidadde Burkina Faso para administrar el gastopúblico dan mayor credibilidad al CSLP a losojos de los interesados en el desarrollo. Para losdonantes que planean prestar apoyo por primera

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vez, o incrementarlo, a través de aportes directosal presupuesto, estas salvaguardias fiduciariasrevisten la máxima importancia.

Dificultades por superarEl punto más débil del CSLP es su excesiva depen-dencia, para asegurar el crecimiento económiconacional, de un sector agrícola a merced de preci-pitaciones inciertas. Durante los dos primeros añosde aplicación del CSLP, fue posible observar cómoesta circunstancia constituía una amenaza para laeconomía, cuando una sequía redujo en 15% laproducción de cereales (una exportación tradicio-nal): el PIB creció solamente 2%, muy por debajodel 7% proyectado. Además, las exportaciones delcultivo más importante, el algodón, se ven perjudi-cadas por medidas proteccionistas adoptadas porotros países productores.

Considerando estas características de la agricul-tura, el gobierno debería adherir firmemente a losbien articulados objetivos del CSLP para promoverla pequeña y mediana empresa. Sin embargo, en lasreuniones de discusión realizadas para el estudio,los representantes del sector privado se quejaron dela evidente falta de premura del gobierno pormejorar las condiciones necesarias para el desarro-llo del sector privado; mencionaron, en particular,la falta de tratamiento de cuestiones impositivas, laescasez de crédito y los obstáculos administrativos.

Otra carencia del CSLP es que no identifica posi-bles relaciones sinérgicas entre los sectores. Porejemplo, los sectores de la educación y el desarro-llo económico podrían tratar de resolver el hechode que, si bien los programas de estudio ponenénfasis en las materias no técnicas en el nivelsecundario, la economía demanda cada vez máspersonal técnico.

Aunque el CSLP está cobrando reconocimiento ylegitimidad, todavía no está claro si aportará unmarco de referencia lo suficientemente sólido como

para lograr que todos los interesados en el desarro-llo contribuyan a hacer realidad la concepción dedesarrollo nacional a largo plazo. Aun cuando elpaís cuenta con un número cada vez mayor de diri-gentes políticos, intelectuales y empresariales,muchos de los principales entrevistados por elequipo a cargo del estudio se mostraron dubitativosa la hora de señalar fisuras en esa concepción. Elgobierno podría fortalecer el debate público sobrela idea de desarrollo de Burkina Faso aprovechandolos grupos de expertos del país vinculados a la uni-versidad y la experiencia del sector privado.

Identificación del país con las iniciativasSi bien en el transcurso de sus más de 40 años dehistoria poscolonial Burkina Faso ha elaboradodiversos planes de desarrollo a largo plazo, variosde ellos se destacan por haber sido inspirados porun proceso de participación particularmenteamplio. De gran importancia para el país en laactualidad es la Lettre d’Intention de Politique deDéveloppement Humain Durable (LIPDHD), pre-parada en 1995 enteramente por instituciones deBurkina Faso; se la suele considerar el antecedentedel CSLP, la estrategia de lucha contra la pobrezadel país.

Se crearon, además, planes sectoriales a largo plazopara el sector rural (el Programme National deGestion des Terroirs, o PNGT) así como tambiénplanes a 10 años para la salud, la educación y elaprovechamiento del agua, todos ellos con laactiva participación de la sociedad civil, elgobierno y varios donantes que ayudaron a finan-ciar estudios piloto (entre ellos, el gobierno fran-cés, el Organismo Alemán para la CooperaciónTécnica (GTZ) y la Asociación Internacional deFomento (AIF) para el PNGT; la OrganizaciónMundial de la Salud (OMS) y la AIF para la estra-tegia sanitaria para 2000–10, y el Organismo

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Danés de Desarrollo Internacional (DANIDA) ylos Países Bajos para la estrategia de abasteci-miento de agua). En general, la formulación de losobjetivos y las estrategias sectoriales ha estado tra-dicionalmente dirigida por el propio país, con laparticipación habitual y continua de los interesa-dos y un compromiso político permanente.

Sin embargo, la preparación de la estrategia nacio-nal de lucha contra la pobreza, el CSLP, no siguiópor completo este patrón. Debido a la presión ejer-cida sobre Burkina Faso para que completara elCSLP a fin de tener acceso a los recursos para losPPME, el documento se preparó en siete meses, yno hubo tiempo suficiente para llevar a cabo unproceso amplio que permitiera consultar a lascomunidades locales acerca de su contenido.Además, el presidente de la Asamblea Nacional sequejó de que la Asamblea fue marginada del pro-ceso porque los intercambios de opiniones fueronlimitados y apresurados.

No obstante, se celebraron varias sesiones de con-sulta, entre las que se incluyen dos grupos de dis-cusión regionales que generaron intercambio deinformación sobre el borrador del documento.Asimismo, las consultas del CSLP prosiguieronuna vez concluida la redacción del documento: sellevaron a cabo cuatro seminarios participatoriosregionales con el objetivo de ampliar el alcancetemático y geográfico del plan. Los seminarios secentraron en el desarrollo de los recursos humanos,el desarrollo rural, la competitividad económica yuna adecuada gestión de gobierno, todo ello en elmarco de su vínculo con la lucha contra la pobreza.

También se han visto progresos hacia la descentra-lización de los servicios administrativos del Estado,tal como se la define en el CSLP (que a su vez sesustenta en los principios democráticos plasmadosen la constitución nacional de 1991). El proceso,cuya plena aplicación está prevista para 2003,comenzó en 1993 con la creación de una Comisión

Nacional de Descentralización. Las primeras elec-ciones municipales se realizaron en 33 municipiosen 1995 y una segunda etapa se llevó a cabo en 49municipios en 2000. Se prevé que, para fines de2003, Burkina Faso tendrá 350 municipios ruralesy urbanos totalmente organizados y sus 45 provin-cias agrupadas en 13 regiones.

Dificultades por superarPoner en práctica la estrategia de descentralizaciónha sido la mayor dificultad en la aplicación del CSLP.La descentralización ha sido diseñada para distribuirlos recursos financieros más equitativamente y, enconsecuencia, brindar a las poblaciones locales laoportunidad de forjar sus propias iniciativas de desa-rrollo. Su eficacia depende de la capacidad política yadministrativa de los municipios. El equipo a cargodel estudio determinó que esta capacidad tiene unrango de variación muy amplio, que va desde los tra-dicionales alcaldes y consejeros municipales hasta losmás recientes y mejor capacitados secretarios muni-cipales. Para asegurarse de que las estructuras admi-nistrativas locales sean capaces de diseñar y ejecutarprogramas de desarrollo, así como de dotarlos de losrecursos presupuestarios necesarios, se requerirá deun cuidadoso seguimiento del gobierno.

En general, es preciso que las entidades políticasde Burkina Faso (funcionarios públicos de altonivel, Parlamento y partidos políticos) participenmás activamente en la revisión y aplicación delCSLP. El gobierno también debe tomar la inicia-tiva de promover tanto debates más amplios sobrela estrategia global del CSLP como sinergiaspotenciales entre sectores específicos. Sería reco-mendable que el sector privado y las ONG (aquienes también se percibe como representantesde la población en general) intervinieran en esosdebates. A pesar de la estrategia del CSLP parareducir el papel del Estado en la economía, hubopoca participación del sector privado en su diseñoinicial y no la hay ahora en su etapa de ejecución.La intervención del sector privado en el CSLP es

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crucial, ya que desempeña una función clave paraelevar los ingresos y el nivel de vida al acrecentarel empleo en actividades no agrícolas. Aunquealgunas entidades oficiales han buscado un diá-logo más activo con la empresa privada, enmuchos casos los empresarios consideran que, enlugar de prestar colaboración, las autoridades hansancionado normas ineficaces que impiden lograrresultados satisfactorios.

En las zonas rurales, a pesar de que los dirigentes delos poblados y las cooperativas entrevistados por elequipo a cargo del estudio desconocen el CSLP, elequipo detectó un alto grado de compromiso con supropio desarrollo, además de su optimismo respectode las posibilidades de dejar de depender de la asis-tencia merced a la coordinación de sus propiosesfuerzos. La aplicación prevista de la descentraliza-ción administrativa acentuó ese optimismo. Sinembargo, para que la descentralización sea exitosa,será preciso:

■ Fortalecer la capacidad local de modo desatisfacer las necesidades locales.

■ Mejorar el seguimiento y el control del flujo defondos.

■ Mejorar la disponibilidad de los fondos que sedestinan a ayuda escolar y al auxilio de entida-des respaldadas por el Estado.

■ Mejorar las condiciones de empleo del personallocal, especialmente en zonas alejadas y difíciles.

Por último, el gobierno debe desvincular el CSLPde los ministerios encargados de los sectores quereciben recursos en virtud de la Iniciativa para losPPME (especialmente salud y educación). Hastaque esto suceda, el país no se identificará plena-mente con el CSLP, que no podrá servir de marcopara el desarrollo de Burkina Faso a largo plazo, esdecir, más allá de la duración de la Iniciativa paralos PPME.

Relaciones de colaboracióndirigidas por el propio paísEl CSLP establece claramente que es responsabili-dad del gobierno tomar la iniciativa de coordinarlas actividades de los donantes y asegurar que laayuda se adapte al marco estratégico del país. Paraque el proceso sea exitoso, también es responsabi-lidad del gobierno definir los instrumentos de apli-cación y crear un método de consulta para evaluarlos programas de lucha contra la pobreza.

La tradición participativa de Burkina Faso ya haproporcionado un modelo para una coordinaciónmás eficaz de la labor de los donantes: mediantecinco reuniones celebradas durante la prueba decondicionalidad coordinada por la Unión Europea(UE) en el marco del Programa Especial deAsistencia para África de 1997–00, el gobiernosuministró a los donantes la información finan-ciera que necesitaban para comprender el procesode aplicación y para tratar de uniformar (“armoni-zar”) sus criterios de desembolso. En retribución,los donantes acordaron apoyar el programa de ges-tión económica del gobierno y abocarse a la armo-nización de sus procedimientos de desembolso.

Logros obtenidosEn general, los donantes que actúan en BurkinaFaso reconocen el papel preponderante del CSLPen la definición del marco de desarrollo del país y,en consecuencia, lo perciben como un proceso através del cual pueden y deben trabajar juntos. Alvincular el CSLP con la estructura nacional degastos a mediano plazo, el gobierno ha proporcio-nado un nivel de seguridad fiscal que permite a losdonantes aumentar su participación en la ayudapresupuestaria. Además, los donantes que aúnprestan ayuda para proyectos están armonizandocada vez más esa asistencia con el CSLP.

Si bien persisten algunas tensiones respecto de lacapacidad del gobierno para poner en práctica

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políticas de gestión económica acertadas, la rela-ción entre los donantes y las autoridades se carac-teriza por una comprensión y una coordinacióncada vez mayores, lo que resulta especialmente evi-dente en las actividades sectoriales. Ejemplo deello es el acuerdo sobre ordenación de agua potableen zonas rurales, al que se llegó gracias a una seriede seminarios financiados por los donantes que elgobierno tomó luego como punto de partida para laformulación de proyectos estándar de aprovecha-miento de agua.

Además, el CSLP ha encauzado satisfactoriamentelos recursos recibidos en el marco de la Iniciativapara los PPME hacia los sectores que prestan servi-cios sociales a nivel local, como lo demuestran elaumento de suministros para los centros de salud yla incorporación de 800 personas al personal de lasescuelas primarias. Se puede agregar también quelos Comités de Desarrollo locales (creados con-forme al Programa Nacional de Gestión de TierrasComunales y presididos por los gobernadores pro-

vinciales) han demostrado ser, en algunas provin-cias, instrumentos eficaces para la coordinación deproyectos como los de aprovechamiento de agua ydesarrollo de pequeñas empresas locales.

Dificultades por superarEn líneas generales, la ayuda a Burkina Faso está enconsonancia con el CSLP, pero todavía quedamargen para mejorar tanto las relaciones de cola-boración entre los donantes y el gobierno como lacoordinación entre los propios donantes. Un factorde disenso es la falta de acuerdo entre los donantessobre la capacidad del país para la gestión de ayudaa través de aportes directos al presupuesto: quienesno creen que el país tiene capacidad suficiente pre-fieren continuar prestando ayuda a través de pro-yectos. Como consecuencia de este desacuerdo hansurgido métodos paralelos: el de la Unión Europea,por un lado, y el del Banco Mundial, por el otro(Recuadro 3.2). Hasta el momento, el gobierno seha mostrado reacio a imponer un único método. Sibien hacerlo reduciría los costos de transacción de

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Recuadro 3.2. Los donantes y el Banco Mundial: “Conócete a ti mismo”

La mayoría de los donantes entrevistados por el equipo a cargo de la evaluación sugirió que el BancoMundial debería prestar más atención al importante papel que desempeña al marcar el tono delas relaciones entre los donantes en Burkina Faso. Según señalaron, era una práctica frecuente,particularmente en el pasado, que los funcionarios del Banco se entendieran directamente con losfuncionarios del gobierno central para formular nuevas políticas y, sólo más tarde, las notificaran alos demás donantes que trabajaban con el país. Si bien reconocían la importancia del financiamientoy la asistencia técnica directa del Banco, los entrevistados opinaron que ese comportamiento nocondecía con el principio del MID vinculado a las relaciones de colaboración dirigidas por el propio país.

Al mismo tiempo, sin embargo, la mayoría de los donantes entrevistados manifestaron respeto por lalaboriosidad e idoneidad del personal del Banco con residencia en el país, al igual que por su compromisode apartarse de la conducción de las entidades de coordinación de donantes que habían ayudado acrear. Asimismo, los entrevistados se hicieron eco de la recomendación formulada en una de lasprimeras evaluaciones del CSLP llevada a cabo por DANIDA: se debería dar al personal local del Bancomás libertad de acción en la supervisión de los préstamos y sistemas de seguimiento financiero delBanco. También sugirieron que el Banco debería estudiar la posibilidad de aumentar su personal enBurkina Faso, con el objeto de fortalecer la representación de la institución en los grupos de coordinaciónnacionales y regionales organizados por sector.

la ayuda, es posible que la decisión de las autorida-des obedezca a lo que en el pasado se percibía comouna ventaja, cuando los diferentes enfoques de losdonantes se traducían en mayores recursos finan-cieros para el país, aunque éste ya no sea el caso.

El gobierno podría coordinar mejor las misiones desupervisión y evaluación de las entidades estatales,ONG y organismos multilaterales y bilaterales quecolaboran con el CSLP. Varios de los entrevistadospara la evaluación hicieron notar que la cantidadactual de misiones independientes tiene comoconsecuencia elevados costos de transacción.Desalentados por estos costos, algunos donanteshan reducido su presencia sobre el terreno y hanaumentado la proporción de fondos que adminis-tran a través de ONG internacionales o de proyec-tos descentralizados adjudicados a ONG, organiza-ciones comunales o gobiernos municipales. El pro-blema radica en que estos programas no necesaria-mente se ajustan al marco del CSLP.

Una manera en que el gobierno podría reducir loscostos de transacción sería alentando a los donan-tes a organizar un número mayor de misiones con-juntas del gobierno y diversos donantes.

En el transcurso de las rondas de discusión del casoen estudio, varios representantes del sector privadopropusieron transformar las consultas entre éste y elgobierno en verdaderos foros donde las aportacio-nes privadas se aplicaran a decisiones de políticaeconómica, a diferencia de lo que sucede actual-mente en las consultas, en muchos casos centradasen la defensa de los intereses de grupos sectorialeso, incluso, de empresas individuales. Como resul-tado, se han aplicado soluciones precarias a cortoplazo en lugar de políticas económicas sostenibles.

Por último, es necesario que tanto el gobiernocomo los donantes tomen medidas para fomentarla confianza. En el caso del gobierno, estas medidasdeberían facilitar a los donantes el acceso a lainformación y consolidar los sistemas contables a

fin de desalentar el desvío de fondos. En el caso delos donantes, éstos deberían dar más crédito aBurkina Faso por los considerables logros en mate-ria de desarrollo alcanzados en la década pasada yreconocer el talento y el potencial del país. Tantoel gobierno como los donantes deberían reforzar laevaluación recíproca de su desempeño, en unmarco de respeto mutuo.

Orientación hacia los resultadosEl seguimiento de los progresos en la aplicación delos principios del MID tal como están incorporadosen el CSLP presenta considerables dificultadespara Burkina Faso, según se reconoce abiertamenteen el primer informe anual sobre el avance de laestrategia nacional de lucha contra la pobreza. Enél, luego del resumen de los ambiciosos objetivos(identificación de las contribuciones, medición delavance hacia la aplicación, obtención de resulta-dos inmediatos, evaluación del impacto a largoplazo) se consignó lo siguiente: “Se trata de unavasta empresa que exige la movilización de impor-tantes recursos y un conjunto multidisciplinario deexpertos”.

Aunque Burkina Faso había sentado bases sólidaspara la recopilación de datos relativos a las activi-dades de lucha contra la pobreza del país antes dellanzamiento del MID, en el informe citado se hacenotar que, en general, el seguimiento y análisis delos resultados concretos sigue siendo deficiente.

Logros obtenidosHace casi una década, Burkina Faso ideó un con-junto de iniciativas de lucha contra la pobreza queincluían algún elemento de seguimiento. Entreellas se cuentan:

■ Encuestas sobre las condiciones de vida en loshogares, realizadas en 1994 y 1998, y un estudio

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34 cualitativo de 1998 que registró la opinión delos pobres acerca de las causas de la pobreza,realizados en apoyo de planes de desarrollo sec-torial a largo plazo.

■ Disposiciones para el seguimiento y evaluaciónde estrategias para educación básica y salud enfavor de los pobres.

■ Una serie de indicadores de desempeño paraactividades clave del sector público incluidas enla prueba de condicionalidad, coordinada por laUnión Europea en el marco del ProgramaEspecial de Asistencia para África en 1997-00.

Por otra parte, las mejoras en el proceso presupues-tario introducidas por el CSLP permiten integrarmejor los esfuerzos que las autoridades y los donan-tes realizan para verificar la eficacia de la ayuda.Unas y otros ya colaboran en la aplicación de laestructura nacional de gastos a mediano plazo, quecumple un papel importante a la hora de funda-mentar con realidades presupuestarias el amplioespectro de iniciativas de financiación del CSLP.

Finalmente, el gobierno ha creado tres comitéspara el seguimiento del avance del CSLP: laComisión Ministerial para la Supervisión delCSLP, el Comité Técnico Interministerial y elGrupo de Seguimiento Sectorial. Los comités con-centran su actividad, respectivamente, en la adop-ción de decisiones, la coordinación técnica y laaplicación sectorial del CSLP.

Dificultades por superarEs cierto que Burkina Faso ha preparado variosdocumentos sobre desarrollo que señalan clara-mente cuáles son los programas de más alta priori-dad; lamentablemente, el CSLP, considerado en suconjunto, no es uno de ellos. Al hacerlo tan gene-ral, el gobierno redujo la utilidad del CSLP comoindicador de los programas que revisten mayorimportancia. Además, aunque definen algunosindicadores, sólo en contadas ocasiones el CSLP y

el primer informe sobre el avance del CSLP men-cionan los métodos de seguimiento y evaluaciónque se van a utilizar.

En los documentos sobre desarrollo de 2000–02y en aquellas partes del CSLP donde efectiva-mente se enuncian criterios claros, se citanestos programas que tienen carácter de priorita-rios a la vez que se mencionan sus dificultadesde seguimiento:

■ El objetivo primordial de la estabilidad macroeco-nómica para 2000–02 comprendía un creci-miento del PIB a un ambicioso ritmo del 7%anual, una inflación inferior al 3% y un déficitde cuenta corriente del 13% del PIB.

■ El objetivo primario de la reforma del sectordel algodón fue poner fin al monopolio deSOFITEX. Aunque el monopolio terminó afines de 2001, el efecto buscado, el aumento delempleo para los pobres, se ha materializado conmucha lentitud. Es posible que el aumento de lainversión privada sea una mejor medida.

■ Aun cuando la apertura de áreas aisladasmediante la construcción de caminos rurales se per-cibe como una prioridad del CSLP, el programano figura en el marco de seguimiento del CSLP.

■ Se espera que la asistencia del Banco Mundialacelere la privatización de las empresas de tele-comunicaciones, agua y energía, así como eldesarrollo del sector privado. Si bien el avance enestas áreas es fácilmente mensurable, el plantambién debería tomar en cuenta los efectossobre la pobreza.

■ Aunque el CSLP define un número de indica-dores para el seguimiento del impacto de unamejor preparación y ejecución del presupuestoen el marco de la gestión del gasto público, losresultados han sido ambiguos, lo que planteadudas acerca de la pertinencia del plan de

seguimiento de estas políticas para la medicióndel impacto buscado.

Las deficiencias del CSLP en la esfera del segui-miento y análisis de resultados concretos debilitan lacapacidad del país para entender los factores deter-minantes de la pobreza y establecer relaciones decausa y efecto entre recursos y resultados. BurkinaFaso debería mejorar la cultura y los incentivos delos ministerios sectoriales para generar y utilizar enlas operaciones la información sobre resultados.Además, el país podría explotar el potencial de las

comunidades locales para realizar el seguimiento delgasto público, especialmente para mejorar los servi-cios brindados a los pobres.

Estrategia de seguimientoy evaluación de la pobreza La aplicación de una estrategia nacional de segui-miento y evaluación de la pobreza proporcionaría alos sistemas de gestión de información sectorial y ala administración pública descentralizada unmarco de referencia para la medición de resultados.

35Recuadro 3.3. Consecución de los objetivos de desarrollo del milenio: Tarjetade probabilidades

El gobierno de Burkina Faso vio en la evaluación del MID una oportunidad de hallar los medios defortalecer la capacidad local para ejecutar la estrategia nacional de lucha contra la pobreza —elCSLP— con el objeto de aumentar las probabilidades de alcanzar los objetivos de desarrollo delmilenio (ODM), adoptados por gran parte de la comunidad internacional del desarrollo.

Luego de examinar el nivel actual de internalización de los principios del MID en el CSLP, el equipoa cargo del estudio llegó a la conclusión de que, si Burkina Faso mantiene el compromiso de lucharcontra la pobreza y continúa mejorando la gestión económica, tiene buenas probabilidades de aplicarcon éxito el CSLP y, por lo tanto, de avanzar con firmeza hacia el logro de los ODM.

Si bien quizá Burkina Faso no alcance los ODM para la fecha prevista, el año 2015, el país tienebuenas perspectivas de cumplir el objetivo en un plazo algo mayor. El equipo a cargo del estudiodiseñó una tarjeta sencilla (con una escala de calificación del 1 al 5, en la que 1 representa unaprobabilidad baja y 5 una probabilidad alta) para ilustrar la opinión del equipo sobre el grado deinternalización del CSLP para cada uno de los principios del MID. Los resultados de la evaluacióndel equipo se presentan en el cuadro que aparece a continuación.

Calificación de los principios del MID en cuanto a su concepción, aplicación a la fecha yprobabilidad de mantenerse

Principio del MID Concepción Aplicación a la fecha Probabilidad de mantenerse

Visión holística a largo plazo 4 3 2

Identificación del país 5 4 5con las iniciativas

Relaciones de colaboración 3 3 4dirigidas por el propio país

Orientación hacia los resultados 2 3 3

Además, una estrategia semejante podría validar elimportante papel que desempeñan las comunida-des y las ONG, tanto en su carácter de usuarioscomo de proveedores de información sobre el desa-rrollo, haciéndolos parte del sistema nacional deseguimiento. Finalmente, dicha estrategia podríapromover la colaboración y la coordinación entrelas organizaciones de la sociedad civil, los encarga-dos de la formulación de políticas y el sectorprivado.

Los pasos futurosBurkina Faso está transitando una senda de desa-rrollo positiva, capitalizando su experiencia en ges-tión institucional y económica, fortaleciendo susinstituciones y perfeccionando su capital humano.Sus constantes esfuerzos por mejorar su gestióneconómica, ajustarse a la economía mundial demercado y avanzar hacia la democracia le hantraído cierto grado de estabilidad política y hanpromovido el flujo de asistencia extranjera para eldesarrollo.

En general, la estrategia nacional de lucha contrala pobreza según se expone en el CSLP provee elmarco para una política de desarrollo interno ypara la movilización de recursos internos y exter-nos. Y aunque Burkina Faso no estuvo entre lospaíses donde el MID se aplicó a título experimen-tal, la evaluación muestra que los principios delMID están insertos en los valores sociológicos yculturales del país y se están extendiendo tambiénal ámbito político. Por lo tanto, el CSLP se ha con-

vertido en una oportunidad para promover esosprincipios en Burkina Faso.

Sin embargo, el estudio lleva a preguntarse si faltaun principio del MID (y, por lo tanto, un capítuloen los documentos del CSLP). Lo que parece estarausente es el “financiamiento de la instrumenta-ción para la puesta en práctica”. El estudio pareceindicar que la elección de instrumentos de finan-ciamiento está orientada, en gran medida, por losdonantes, pero también revela que se dejan de ladopotenciales fuentes de financiamiento, por ejem-plo, los inversionistas del sector privado, las insti-tuciones financieras locales y las ONG, así comolos aportes financieros y en especie de la poblaciónen general. Un análisis sistemático de los instru-mentos de financiamiento necesarios para alcanzarlos objetivos del CSLP podría movilizar a un grupomayor de interesados.

Por último, el fortalecimiento de la capacidad delos recursos humanos debería ser de alta prioridadpara el CSLP, no sólo para mejorar los indicadoressociales, sino también para dotar a la gente decapacidad productiva. La carga negativa del altoíndice de analfabetismo entre los adultos seguirálimitando la transformación económica y social, amenos que se la ataque con firmeza. Las generacio-nes futuras tendrán ante sí la difícil tarea de adap-tar el contenido de la educación a las necesidadesde una economía cambiante. Sólo entoncespodrán realizarse plenamente las múltiples cualida-des de la población de Burkina Faso: la laboriosi-dad, el espíritu de empresa y la capacidadadministrativa, por citar sólo algunas.

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Curt Carnemark

MetodologíaEl equipo a cargo del estudio estuvo dirigido porNils Boesen, consultor de Process & ChangeConsultancy. Contó con la participación deAnthony Killick, del Instituto de Desarrollo deUltramar (Londres); Laura Kullenberg y MirafeMarcos, del Departamento de Evaluación deOperaciones del Banco Mundial, y el consultorAbena D. Oduro, del Center for Policy Analysis(Accra).

El equipo trabajó en Ghana entre el 2 y el 9 deabril y entre el 6 y el 24 de mayo de 2002. En laprimera visita seleccionó los problemas y temasque examinaría, guiándose por las recomendacio-nes de los interesados. Escogió la Estrategia deGhana para la reducción de la pobreza, la salud, laagricultura, la descentralización y la gestión econó-mica. En mayo el equipo añadió otro tema másamplio: las limitaciones de la capacidad del sectorpúblico. Los miembros del equipo prepararon enforma individual sendos capítulos del informe, quesu jefe compiló y corrigió.

El equipo realizó viajes a varios distritos del país yexaminó distintos documentos. Asimismo, efectuóuna encuesta entre los 13 principales donantes conactuación en Ghana, que complementó posterior-mente con entrevistas. Los comentarios sobre lasexperiencias y percepciones de los donantes fueronrecogidos, en su mayoría, de esta última fuente.Entre los donantes que respondieron a la encuestafiguran Alemania, el Banco Mundial, Canadá,Dinamarca, los Estados Unidos, el Fondo de las

Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF),Francia, Japón, la Organización de las NacionesUnidas para la Agricultura y la Alimentación(FAO), los Países Bajos, el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), elReino Unido, y la Unión Europea (UE).

Al cabo del período de estudio tuvo lugar un semi-nario con participantes provenientes de unaamplia variedad de sectores, que generó un valiosointercambio de información. El equipo agradecióen especial la contribución del Ministro dePlanificación y Desarrollo Regional, Dr. P. KwesiNduoum.

AntecedentesDurante los últimos 15 años la economía de Ghanaha crecido en forma constante, aunque moderada.La reñida elección presidencial de 2000 culminócon el traspaso pacífico del poder de un partidopolítico a otro, uno de los pocos casos de la histo-ria africana en que no se suscitaron enfrentamien-tos tras la derrota del candidato del partidogobernante. La mayoría de los indicadores socialesdel país son mejores que los promedios correspon-dientes a África al sur del Sahara.

Estos factores positivos, no obstante, ocultan otroshechos negativos de fondo. Por ejemplo, si bien losniveles globales de pobreza han disminuido, dostercios de la población pobre vive en la pobrezaextrema y su alimentación no basta para satisfacerlas necesidades nutricionales mínimas. Más aún,

39Ghana

C A P Í T U L O C U AT R O

Recuadro 4.1. Síntesis de datos sobre Ghana

POBREZA y SITUACIÓN SOCIAL África Países deal sur del ingreso

Ghana Sahara bajo

2001

Población, mediados de año (millones) 19,7 674 2.511INB per cápita (método del Atlas del Banco Mundial, US$) 290 470 430 INB (método del Atlas del Banco Mundial, miles 5,7 317 1.069

de millones de US$)

Estimaciones más recientes (último año disponible, 1995–01)

Pobreza (porcentaje de la población por debajo – – –de la línea nacional de pobreza)

Población urbana (porcentaje del total de población) 36 32 31Esperanza de vida al nacer (años) 57 47 59Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 58 91 76Malnutrición infantil (porcentaje de niños 25 – –

menores de cinco años)Acceso a fuentes de agua mejoradas (porcentaje 64 55 76

de la población)Analfabetismo (porcentaje de la población mayor 27 37 37

de 15 años)Tasa bruta de matriculación en la escuela primaria 78 78 96

(porcentaje de la población en edad escolar)Varones 82 85 103Niñas 74 72 88

Diamante de indicadoresdel desarrollo

Esperanza de vida

Acceso a fuentes de agua mejoradas

INB percápita

Tasa brutade matri-culación

en laescuela

primaria

GhanaGrupo de países de ingresomediano bajo

en algunas zonas del país la pobreza ha aumentado,como ocurre en tres regiones septentrionales,donde los niveles de pobreza oscilan entre el 70%y casi el 90%. (Véanse otros indicadores sociales yeconómicos en el Recuadro 4.1).

Características singulares del paísLa reciente estabilidad económica y política delpaís representa un marcado contraste con la turbu-lenta historia posterior a la época colonial.Durante los 15 años que siguieron a la expulsión deKwame Nkrumah, líder de la independencianacional, en 1966, Ghana sufrió bajo una sucesiónde seis gobiernos militares y civiles, considerados,

en general, corruptos o ineptos, o con ambos atri-butos a la vez. A principios de los años ochenta, lainfraestructura física del país estaba seriamentedañada; los servicios sociales se habían deterio-rado, y la economía se hallaba en una situacióndesesperante. El PNB se había reducido casi en un40% desde 1970 y las tasas de crecimiento econó-mico eran negativas por tercer año consecutivo.Las importaciones y las exportaciones habíanretrocedido, mientras que la inflación se había dis-parado hasta alcanzar los tres dígitos.

El gobierno del Consejo Provisional de DefensaNacional (PNDC) que asumió el poder en el dece-

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nio de 1980 logró poner en marcha una serie dereformas estructurales e institucionales, aunque elavance de la reforma de la administración públicano fue apreciable; la limitada capacidad del sectorpúblico sigue minando las posibilidades nacionalesde aplicar estrategias de desarrollo integrales.

En los años ochenta los partidos políticos no estu-vieron permitidos. Cuando el decenio llegaba a sufin, aumentaron las presiones a favor de la demo-cratización. Ante esas circunstancias, el gobiernocreó asambleas en los distritos y organizó una seriede consultas regionales sobre la forma de configurarun nuevo sistema político. En 1992, los ciudadanosde Ghana aprobaron una nueva constitución, queestableció una democracia parlamentaria.

En las elecciones democráticas de 1992, el partidodel PNDC retuvo el poder (aunque pasó a llamarseCongreso Nacional Democrático, NDC). Elgobierno inició nuevas reformas económicas ysociales. La incidencia de la pobreza se redujo del52% en 1991–92 al 40% en 1998–99. El creci-miento económico se mantuvo estable durante lamayor parte de la década, aunque en ningúnmomento superó el 5% anual. Las tasas de inver-sión tampoco registraron variaciones marcadas ylas exportaciones tuvieron un fuerte aumento. Laeconomía no logró crecer más debido a los des-equilibrios fiscales provocados por la disminuciónde las exportaciones y, en los años electorales, elconsiderable incremento del gasto incurrido porel partido político gobernante al tratar de ganarel favor de los votantes.

Aunque el traslado de la administración de losprogramas estatales al nivel local —es decir, la des-centralización— quedó entre los temas nacionalesimportantes con la creación de las asambleas en losdistritos, el progreso fue limitado, puesto que no seelaboró ninguna estrategia coherente para llevaradelante los cambios necesarios. Por otra parte, lareforma de la administración pública se estancó,

víctima del arraigado sistema clientelista impe-rante en el país.

La economía perdió terreno en 1999 y 2000,deprimida como consecuencia de la disminu-ción de los precios de los principales productosde exportación, como el cacao y el oro, y de unareducción de la ayuda internacional. A partir defines de 1998, el gobierno comenzó a acumularun déficit de tal magnitud que el banco centraldejó de pagar automáticamente los cheques delEstado. La consiguiente crisis fiscal demostróque la reforma del país no había conseguidodiversificar la estructura económica, ni reducirde manera apreciable la dependencia de la asis-tencia extranjera.

Por lo expuesto, el gobierno elegido en 2000—encabezado por el presidente John Kufuor, delNuevo Partido Patriótico (NPP)— tuvo comoprincipal objetivo estabilizar la economía. Despuésde tres meses en el poder, el gobierno del NPPdecidió solicitar el alivio de la deuda en el marcoreforzado de la Iniciativa para los PPME, imple-mentada por el FMI y el Banco Mundial. Dado queuna de las condiciones para acceder a la Iniciativaera la formulación de una estrategia nacional dereducción de la pobreza, hubo un considerableincremento de los recursos financieros necesariospara terminar el plan nacional de lucha contra lapobreza, que ya había comenzado con un amplioproceso de consultas iniciado por el gobierno ante-rior. A partir de julio de 2002, un grupo de trabajoespecial de la Comisión Nacional de Planificacióndel Desarrollo (NDPC) creó cinco equipos básicospara que contribuyeran a la preparación de laEstrategia de Ghana para la reducción de lapobreza (GPRS). El gobierno contrató entoncesconsultores, en su mayoría ghaneses, para sintetizarlos informes de los equipos básicos, la informaciónaportada por los ministerios y datos de otra índole. La GPRS resultante combinó cuestiones rela-cionadas con el crecimiento económico y la

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equidad social, e incluyó muchos de los antiguosobjetivos de reforma del país. Las amplias inicia-tivas de la GPRS tenían un costo preliminartotal de US$8.300 millones para tres años, apro-ximadamente cinco veces el monto disponible,que ascendía a los US$1.600 millones. Elextenso proceso de consultas utilizado para ela-borar la GPRS no incluyó los medios para asig-nar un orden de prioridad a las inversiones, apesar de las fuertes limitaciones presupuestariasexistentes, y por ello se confeccionó una lista deinversiones que superaba con creces los recursosdisponibles.

Cuando los principales donantes explicaron clara-mente a las autoridades que la GPRS serviría comoreferencia para determinar el apoyo que prestarían,se tornó esencial establecer un orden de prioridadentre los objetivos de la GPRS. El nuevo gobiernose cercioró de que se incluyeran las prioridadeseconómicas a mediano plazo, en particular laimportancia especial del crecimiento para la reduc-ción de la pobreza.

Al aplicar una gestión fiscal prudente y una polí-tica monetaria restrictiva durante el primer añode gobierno, el NPP logró reducir la tasa deinflación a la mitad, del 42% al 21% (para 2002había llegado al 15%). Asimismo, en líneasgenerales las prioridades establecidas en el pre-supuesto nacional de 2002 reflejaban, sin lugar adudas, la mayor importancia atribuida a lareducción de la pobreza. No obstante, todavíafaltaba un plan global que compatibilizara losgastos de la GPRS a mediano plazo (si bien exis-tía un marco de gastos a mediano plazo, aún nohabía comenzado a ejecutarse), otros gastos pre-supuestarios y los fondos de la Iniciativa para losPPME.

En vista de la limitada capacidad de Ghana paraimplementar las reformas, es preciso ampliar elplazo de tres años que abarca la GPRS. El procesode planificación presupuestaria de tres a cinco años

estipulado por la constitución puede servir parahacerlo, y la intención del gobierno del NPP deelaborar una nueva concepción de país a largoplazo también contribuirá a ese proceso. No obs-tante, cuando se evalúa con realismo la capacidaddel gobierno nacional y los gobiernos locales parallevar a cabo esos planes a largo plazo, se llega a laconclusión de que las perspectivas de éxito sonmoderadas.

Si bien nunca se los vinculó efectivamente al pre-supuesto central, en varios planes anteriores—específicamente, en las estrategias de reducciónde la pobreza preparadas en 1999 y 2000— queda-ron recogidos los cuatro principios del MID.Ghana figuraba entre los países piloto del MIDdesde 1999, gracias a un acuerdo entre dirigentesde la nación y del Banco Mundial. Posteriormente,Ghana fue elegida para la evaluación por su cate-goría de país piloto y el volumen de la ayuda inter-nacional que recibía: la asistencia del exteriorfinancia aproximadamente el 90% de las inversio-nes públicas.

La actual Estrategia de Ghana para la reducción dela pobreza ha incorporado los principios del MID.En ella concentran todavía la mayor parte de susesfuerzos los organismos donantes, como lo ilustrael hecho de que fue el documento clave en unareciente reunión del Grupo Consultivo delgobierno y los donantes, celebrada durante el perí-odo de evaluación del MID.

Es en este contexto económico y social que losprincipios del MID se aplican en Ghana.Cualquiera sea la situación, la implementaciónde estos principios es una empresa de granenvergadura, que suele exigir reestructuracionesy cambios radicales tanto a los gobiernos como alos organismos donantes. Para hacer realidadtales cambios se debe contar con apoyo político,suficiente capacidad de ejecución y un alientoconstante. En el caso de Ghana, un nivel ele-vado de asistencia extranjera está acompañado

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por una deficiente capacidad del sector público.Si bien el país y los donantes han avanzado enla aplicación de los principios del MID,es importante observar esos progresos con rea-lismo, para tener una idea cabal de la capacidadactual del país.

Estructura del capítuloEn las cuatro secciones siguientes se examina elavance de Ghana respecto de cada principio delMID: marco de desarrollo holístico a largo plazo;identificación del país con las iniciativas; relacio-nes de colaboración dirigidas por el propio país, yorientación hacia los resultados (véase la descrip-ción de los principios del MID en la Introducciónde este volumen). El examen de cada principio sedivide en dos partes: logros obtenidos y dificultadespor superar.

Marco de desarrolloholístico a largo plazoAl estudiar si la GPRS —expresión del enfoqueghanés del MID— promueve el principio del MIDrelativo al marco de desarrollo integral (u “holís-tico”) a largo plazo, es preciso formular las cuatropreguntas siguientes:

■ ¿Incluye la GPRS una concepción de país alargo plazo?

■ Si la respuesta es afirmativa, ¿se ha halladoen esa concepción un equilibrio aceptableentre los aspectos económicos, estructurales ysociales?

■ ¿Abarca todos los sectores y establece losvínculos apropiados entre ellos?

■ ¿Se basa en el proceso presupuestario nacional?

Las tres primeras preguntas se responden en estasección; la cuarta, en la correspondiente al princi-pio de orientación hacia los resultados.

Hasta el momento, no hay unaconcepción de país a largo plazo ¿Incluye la GPRS una concepción de país a largoplazo? La versión iniciada por el gobierno prece-dente, del NDC, efectivamente estaba orientadapor esa idea, pero el nuevo gobierno del NPP engran medida la ha abandonado. Los cuantiososgastos preelectorales del NDC no dejaron a lasnuevas autoridades otro camino que ocuparse, enprimer lugar, de la crisis económica inmediata. Ainstancias de los donantes, sin embargo, elgobierno estableció un orden de prioridad entre laamplia lista de iniciativas de la GPRS, para poderemprender actividades de desarrollo compatiblescon los objetivos del gobierno. Se incorporaron,con carácter preferente, otras iniciativas acordescon la plataforma y las prioridades del nuevogobierno. En conjunto reflejaron el énfasis puestoen medidas que estimularan el crecimiento econó-mico, incluida una mayor atención al desarrollodel sector privado.

Es posible que con el tiempo una concepción depaís a largo plazo, expresada más cabalmente,llegue a cristalizar, a partir de la serie de medidaseconómicas y de desarrollo que, conforme a lo exi-gido por la constitución, las autoridades presenta-ron al Parlamento en 2003 y abarcaron un plazode tres a cinco años. Es decir, que la experienciaghanesa no comenzó con una concepción a largoplazo, sino con la gestión de la crisis a corto plazo;luego se pasó a la formulación de una estrategia delucha contra la pobreza a mediano plazo y de allíse llegará, en algún momento, a la elaboración deuna concepción del país a largo plazo. La progre-sión es comprensible, en vista del contexto polí-tico ghanés.

¿Refleja la GPRS un equilibrio entre los objetivosde crecimiento estructural establecidos por elgobierno y los aspectos sociales? La GPRS repre-senta el esfuerzo más importante realizado hasta elmomento para poner a la reducción de la pobreza

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a la cabeza del programa de políticas y pone demanifiesto la necesidad de realizar cambios muyamplios para avanzar hacia ese objetivo. Las auto-ridades apuestan al “efecto filtración” que es másindirecto, en lugar de adoptar medidas directas dereducción de la pobreza; este hecho quizá quedeilustrado por el número de páginas de la GPRSdedicadas a la lucha contra la pobreza, en compa-ración con la cantidad de páginas donde se exa-mina el crecimiento económico a largo plazo:cinco frente a 21, respectivamente. El tratamientode los sectores sociales también es escaso; los pro-blemas de salud (fuera del VIH/SIDA) ocupanapenas tres páginas. La situación quedó especial-mente en evidencia en el discurso sobre el estadode la nación pronunciado en enero de 2002 por elpresidente Kufuor, donde no se hizo menciónalguna a la pobreza.

La respuesta a la pregunta número tres —si laGPRS abarca todos los sectores y estableceentre ellos vínculos capaces de combatir lapobreza— no es afirmativa. Los ministeriospúblicos se sumaron al proceso de la GPRS úni-camente hacia el final. El intercambio inicial deopiniones en departamentos y organismos, quepodría haber permitido establecer esos vínculos,brilló por su ausencia. El resultado se puedeobservar en la fragmentación del documentofinal de la GPRS. Mientras algunas medidasfavorecen a los pobres, otras tienen muy pocarelación con la reducción de la pobreza; másaún, tampoco hay coherencia entre ellas.

Si bien es conveniente que la dirigencia de unpaís se oriente por principios rectores claros ypueda lograr la adhesión de la población, altiempo que equilibra las cuestiones macroeconó-micas y sociales, el equipo a cargo de la evalua-ción duda en exigir un procedimiento másformal de elaboración del marco de desarrollo alargo plazo. Dada la realidad del ciclo electoralde cuatro años, llegar a un acuerdo sobre unavisión a largo plazo requeriría una cultura polí-

tica e instituciones versadas en la formación deconsenso. Sin embargo, estas condiciones noexisten aún en Ghana, por varios motivos: lastradiciones democráticas son demasiado nuevas;la influencia de los sistemas clientelistas derecompensas sigue siendo demasiado fuerte; losresultados escolares son, en general, muy limita-dos; los flujos de información son sumamentedeficientes, y la participación de la poblacióndista mucho de ser una realidad.

Identificación del paíscon las iniciativas

Logros obtenidosAunque las elecciones y la democracia no estánexplícitamente vinculadas al principio del MIDrelativo a la identificación, en el caso de Ghanala contribución más importante a la identifica-ción del país con el proceso de ayuda puede serel fortalecimiento de los procesos democráticos.En primer lugar, la presión popular tuvo comoresultado la reintroducción de la democraciamultipartidaria en 1992. Luego, un gobiernoelecto en forma democrática intentó tímida-mente incorporar la participación popular en laformulación de políticas. Y en la actualidad, elgobierno se caracteriza por su mayor apertura ytolerancia, así como por una voluntad más firmede llevar a cabo consultas; tanto la sociedad civilcomo el sector privado tienen ahora una mayorparticipación en consultas sobre políticas en dis-tintos niveles, incluso ajenos al proceso de laGPRS.

En líneas generales, los donantes han respaldadoel giro hacia la identificación del país con laspolíticas, como lo ilustra, por ejemplo, no sólo elproceso de la GPRS sino también un enfoquesectorial de la salud y una política agrícola fir-memente coordinada por el Ministerio deAgricultura.

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Dificultades por superarNo obstante, según la opinión general haymargen para mejorar la calidad del diálogonacional sobre políticas. Las organizaciones dela sociedad civil reconocen que, en muchoscasos, carecen de la capacidad y los recursos paraintervenir seriamente en debates sobre políticasque requieren conocimientos especializados einvestigación. Asimismo, la documentaciónnecesaria para respaldar el análisis sobre políti-cas suele ser inaccesible; cuando obtenerlademora mucho, no hay tiempo para incorporarlaen las conversaciones. (Los centros de investiga-ción nacionales tienen el potencial para ayudara las organizaciones de la sociedad civil en esascuestiones, así como para aumentar la capacidadde la administración pública y el Parlamentopara realizar análisis de políticas). Por otra parte,los mecanismos necesarios para llevar a caboconsultas sobre políticas no están institucionali-zados todavía: los comités parlamentarios y lasasambleas de los distritos no se incluyen enforma sistemática, lo que podría provocar unadivisión entre los procesos consultivos y lademocracia representativa.

Hay otras realidades que afectan la identifica-ción de Ghana con el proceso de ayuda. Una deellas es la elevada proporción del presupuestonacional financiada mediante ayuda —40%— yla otra es la limitada capacidad del gobiernocentral y los gobiernos locales para administrarla asistencia. No obstante, si el gobierno conti-núa ampliando el proceso normativo, su funciónpodría consistir no meramente en convalidar lasmedidas de ayuda, como hasta ahora, sino actuaren calidad de consultor y, más adelante, comoparticipante. Por el momento, sin embargo, elgobierno no puede identificarse eficazmente conel proceso de ayuda, tanto por falta de capacidadcomo de un programa claro y convincenteque pudiera aglutinar las actividades decoordinación.

Relaciones de colaboracióndirigidas por el propio país

Logros obtenidosSi bien en Ghana tanto los donantes como elgobierno han tomado medidas para forjar relacio-nes de colaboración, hasta ahora el principalavance realizado consistió en sentar las bases paraintensificar las consultas y el diálogo. Cada dosaños se celebran en Accra reuniones del GrupoConsultivo integrado por representantes delgobierno y de los donantes, copresididas por altosfuncionarios públicos. Igualmente, continúan las“minirreuniones” trimestrales del Grupo, institui-das incluso antes de que el MID se pusiera enmarcha oficialmente. Tanto unas como otras estánabiertas a una amplia variedad de interesados,incluso de la sociedad civil, y cuentan con la parti-cipación puntual de los donantes.

Los donantes admiten que, sin lugar a dudas, hacefalta una mayor coordinación. Sus representantesse reúnen mensualmente y, al ser entrevistadospara la evaluación del MID, algunos de los másexperimentados declararon que la coordinaciónhabía mejorado en los últimos cinco años. El repre-sentante del Banco Mundial ha cumplido un papelcrucial en la transformación de la imagen delBanco en la de una institución más abierta, conmayor espíritu de inclusión, que se ve a sí mismacomo asociada tanto del gobierno como de losdonantes. (Por ejemplo, el Banco abogaba enérgi-camente por el criterio de no intervención de losdonantes en la preparación de la GPRS. Tambiénactúa como conducto del financiamiento compar-tido de los donantes en el enfoque sectorial de lasalud). En general, los donantes señalan que tienenuna relación más estrecha con el gobierno actualque con el anterior en sus últimos años.

El grado de flexibilidad de los donantes y la dele-gación de poder en los representantes locales y el

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personal nacional varía, a pesar de que estos ele-mentos se consideran en general como prácticas oincluso prerrequisitos que permiten a los donanteshacer realidad los principios del MID. El BancoMundial, entre otros, ha trasladado de la ciudad deWashington a Ghana al director a cargo de las ope-raciones en el país y ha dado al personal nacionalun mayor control de la gestión de los proyectos.Esa descentralización ha sido muy bien recibidapor los ghaneses.

En cuanto al gobierno, su compromiso con el diá-logo sobre políticas con los donantes parece firme,como lo demuestra la entusiasta adhesión al con-cepto de colaboración que manifestara en la reu-nión del Grupo Consultivo celebrada durante elperíodo de evaluación. Asimismo, las autoridadeshan adoptado varias medidas para imprimir nuevo

vigor a los foros de discusión en los campos de laagricultura, la gestión financiera del sector públicoy la descentralización.

Dificultades por superarSi bien en teoría todas las partes están dispues-tas a trabajar aplicando mecanismos de colabo-ración, en la práctica no hay muchos éxitosconcretos; uno de los pocos es el enfoque secto-rial sobre salud. En su mayoría, los donantescontinúan empleando modalidades de trabajoperjudiciales para el sector público; por ejemplo,eluden el presupuesto público, prestan asistenciadirectamente a los distritos sin coordinarla conel gobierno central y pagan sueldos más altos, loque lleva a los funcionarios públicos más talen-tosos a dejar sus puestos para trabajar en los pro-yectos de ayuda.

46Recuadro 4.2. El primer enfoque sectorial sobre salud

En 1995, el sector de la salud de Ghana estaba en crisis. Muchos programas financiados por donantesse ocupaban de los mismos problemas y algunas áreas recibían demasiados fondos, mientras que otrasestaban desatendidas. El financiamiento estatal estaba disminuyendo.

Ante esa situación, el Ministerio de Salud trazó un plan a largo plazo para el sector. Con el apoyo deseis grandes donantes (DFID, DANIDA, el Banco Mundial, los Países Bajos, el Fondo Nórdico deDesarrollo y la Unión Europea), el gobierno trató de reunir consenso en torno a la formulación de unaestrategia de reforma a mediano plazo (cinco años). Convenció a varios donantes de que financiaran elplan mediante una “cesta” de recursos y adoptaran un sistema de gestión común: mientras que hastaentonces el personal del Ministerio pasaba gran parte del año respondiendo a contadores y auditoresde 30 donantes, en el caso del enfoque sectorial sobre salud se dispuso organizar sólo una misión deexamen de tres semanas al año, para que el personal del Ministerio pudiera dedicarse a sus tareasespecíficas. Los donantes reciben el mismo estado financiero y un informe anual, lo que reduce loscostos de transacción.

No obstante, según altos funcionarios del Ministerio de Salud entrevistados para la evaluación, en cier-tos casos ha habido contramarchas. Algunos donantes se han inclinado por reclamar el terreno cedido,porque consideran que el desempeño de las autoridades oficiales es deficiente en áreas que solían seradministradas por proyectos impulsados por donantes. Asimismo, aunque el financiamiento medianteuna “cesta” común de grandes donantes ha resultado eficiente, un número elevado de donantes noparticipa en él. Por último, a pesar de la atención dedicada por el enfoque sectorial sobre salud al gastoy el seguimiento del impacto de las intervenciones, las mejoras en los indicadores de salud no estánbien documentadas; en varias categorías faltan estadísticas para períodos de hasta cuatro a cinco años.

Para poder aplicar en Ghana el principio del MIDvinculado a las relaciones de colaboración es nece-sario emprender la difícil tarea de superar los obs-táculos que conspiran contra el financiamientoconjunto y la uniformidad de criterio e impidentransformar los acuerdos celebrados entre losdonantes en programas reales y bien coordinados.

Como mencionaron con frecuencia en las entre-vistas, los empleados públicos conocen perfecta-mente la existencia de unidades de gestión deproyectos financiadas por donantes que actúanfuera de los mecanismos de la administraciónpública. Si bien no fueron tan explícitos, losdonantes también lo reconocieron. Al parecer, lamayoría de éstos considera que esa práctica es unmal necesario, en vista de la deficiente capacidaddel sector público y la complejidad de algunos pro-yectos. En este ámbito, la iniciativa señalada a laatención del grupo de estudio no tiene por objetoeliminar esa práctica paralela, sino normalizar lascondiciones de empleo, los niveles de salarios y losbeneficios.

Por otra parte, la aplicación de sistemas de “encla-ves” ha ocasionado una duplicación de esfuerzos,una limitada comunicación de las prácticas ópti-mas y, especialmente en relación con el fortaleci-miento de la capacidad, la organización deseminarios y actividades de capacitación en lugarde la búsqueda de soluciones a problemas estructu-rales, tales como el papel de los incentivos en lacapacidad de la administración pública.

¿Por qué los donantes continúan utilizando méto-dos que impiden el fortalecimiento de la capacidaddel gobierno central y los distritos? En parte, por laexigencia de resultados rápidos, una cultura insti-tucional impulsada por la presión para realizardesembolsos y, hasta cierto punto, la necesidad delos donantes de dar visibilidad a sus actividades.También influye la tendencia de los donantes arehuir el riesgo, cualidad fomentada por la preocu-pación de evitar posibles escándalos financieros en

un país con un elevado nivel de corrupción; poreste motivo, en el caso del enfoque sectorial sobresalud se tomaron recaudos extraordinarios paraasegurar una gestión financiera atinada de losfondos de los donantes.

El gobierno también ayuda a crear un ambienteque favorece la eficiencia a corto plazo en lugar dela sostenibilidad y el fortalecimiento de la capaci-dad estatal a largo plazo. Entre los factores que máscontribuyen a esa situación figura el ciclo electoralde cuatro años, que impone a los gobernantes lanecesidad de exhibir logros políticos durante lascampañas electorales. Por otra parte, los consulto-res y asesores especiales vinculados a los proyectosde los donantes suelen ser más eficientes para pre-parar declaraciones de política, elaborar planes dereforma y justificar la necesidad de constante asis-tencia de los donantes que los empleados de laadministración pública, quienes reciben bajasremuneraciones.

Si bien estos factores pueden explicar por qué sigueexistiendo en Ghana una administración públicaparalela, no explica por qué las autoridades notoman una actitud más firme cuando los donantesofrecen asistencia que no se ajusta a las prioridadesdel gobierno. Varios funcionarios públicos entre-vistados sugirieron que el gobierno debería actuarcon más firmeza y rechazar los proyectos que nocondicen con sus prioridades fundamentales.

También en este caso la explicación puede hallarseen la realidad ghanesa. El presupuesto nacional esmuy inferior al necesario para que el personal delos ministerios desarrolle actividades provechosas.Todo escasea: automóviles, combustible, fotoco-piadoras, computadoras, incluso papel. En los dis-tritos visitados por el equipo a cargo de laevaluación, tanto los trabajadores sanitarios comoagrícolas se veían obligados a quedarse detrás delescritorio porque no tenían forma de llegar hastasus clientes. En esas condiciones, lo más probablees que se acepten incluso proyectos que no coinci-

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den con las prioridades del gobierno, pues vienenacompañados de computadoras, transporte yfondos que se pueden desembolsar rápidamente, loque permite solucionar problemas ajenos a losobjetivos oficiales del proyecto.

Todo ello conforma una especie de círculo vicioso:las reformas necesarias exigen mayor capacidad deejecución de la existente. A su vez, el desarrollo dela capacidad requerida para la reforma presuponereformas. Una posible solución es una ampliareforma de la administración pública, que podríarestablecer incentivos apropiados para los emplea-dos públicos e ir eliminando progresivamente lasdistorsiones provocadas por los sistemas paralelos.No obstante, los donantes continúan actuando enesta esfera con una pasividad pasmosa, a pesar deque parece ser un tema crucial para seguir avan-zando hacia los principios del MID en general y elprincipio relativo a las relaciones de colaboraciónen particular. Aumentar la ayuda de los donantesal presupuesto nacional también podría contribuira la solución. Sin embargo, aun cuando están pla-neando un enfoque sectorial de la ayuda para finesde balanza de pagos, los donantes tropiezan con ladeficiente gestión financiera del sector público y lacuestionable capacidad de ejecución. Por añadi-dura, el estancamiento de la reforma del sistemanacional de adquisiciones está minando la con-fianza de los donantes en la promesa de las autori-dades oficiales de mejorar los mecanismos de ayudacompartidos.

Pero también los donantes pueden ser muylentos; por ejemplo, escudándose detrás delobjetivo del MID vinculado a la identificacióndel país con las iniciativas, evitan presionar a lasautoridades para que presten mayor atención acuestiones cruciales, aunque delicadas desde elpunto de vista político, como la demoradareforma de la administración pública. Y mien-tras no se aborden problemas tan complejos ydelicados como la reducción del tamaño delsector público y la reforma de su sistema de

remuneraciones (se estima que el proceso llevaráde cinco a 10 años), es difícil imaginar quepuedan producirse progresos sostenibles en lagestión financiera o en cualquier otra reformaintegral del sector público. Sencillamente, esimprobable que existan las condiciones necesa-rias para generar un nivel suficiente de compro-miso o, para expresarlo haciendo referencia a losprincipios del MID, de identificación del paíscon las iniciativas.

Orientación hacialos resultadosEn Ghana se observaron menos progresos en laconsecución del principio de orientación hacialos resultados que en relación con los otros tres(como ocurrió con todos los países incluidos enla evaluación del MID). No es de sorprender,puesto que alcanzar ese objetivo rápidamente esdifícil, en particular teniendo en cuenta la defi-ciente capacidad técnica ghanesa y la insufi-ciente inversión pública en actividades deseguimiento y evaluación.

Logros obtenidosAunque los mecanismos básicos con que cuenta elpaís para medir resultados son muy limitados, elsector de la salud de Ghana fue pionero en eldiseño de uno de los más innovadores enfoquessectoriales de África, que utiliza datos sobre eldesempeño para evaluar los progresos, definir polí-ticas del sector y asignar recursos. Con la aplica-ción de este enfoque, hasta el momento se logrómejorar la gestión financiera y la presentación deinformes, aumentar el número de dispensarios enlos distritos y mejorar algunos indicadores de salud,especialmente los relativos a mortalidad infantil ycobertura de inmunización.

Además, en la estrategia nacional de reducción dela pobreza se incluyen varios objetivos concretos,

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49Recuadro 4.3. Un país con verdadero potencial

En lo que respecta a la atención de los donantes, al parecer ha llegado la hora de Ghana. Aunque el paíspuede merecerla por circunstancias geopolíticas, democráticas y económicas, existe el riesgo de aumentar omantener el nivel de dependencia de la ayuda, de por sí elevado. Ya hay indicios de que, en lugar de pro-mover la aplicación de los principios del MID, los altos niveles de ayuda pueden fomentar la competenciaentre los donantes y una excesiva presencia de éstos en áreas favorecidas. No obstante, será difícil para elgobierno rechazar las ofertas de los donantes en esas áreas, en vista de los beneficios que todo proyectorepresenta para una administración pública mal paga y sedienta de recursos.

Como parte de una posible solución, gobierno y donantes podrían cooperar en la preparación de una estra-tegia de asistencia del exterior, que podría estar supervisada por pares de otros países receptores de ayuda ypor donantes y ONG que no desarrollen actividades en Ghana. Algunos elementos básicos de tal estrategiapodrían ser los siguientes:

■ Compromiso de las autoridades de reducir gradualmente los niveles globales de ayuda.

■ Clara indicación de las preferencias en mecanismos de ayuda que equilibren la preferencia delgobierno por la ayuda para fines presupuestarios con la exigencia de rendir cuentas establecida porlos donantes y la necesidad de obtener resultados a corto plazo con los objetivos de desarrollo de lacapacidad a largo plazo.

■ Marco para la coordinación de la ayuda, tanto estratégica como operativa.

■ Compromiso de los donantes de eliminar progresivamente los incentivos que provocan distorsionesy de simplificar y armonizar los procedimientos de presentación de informes1.

■ Compromiso conjunto de los donantes de evitar ofertas de ayuda inapropiadas; según los principiosdel MID, en el acuerdo debería detallarse específicamente el comportamiento pretendido.

1. Como el Marco para la ayuda presupuestaria de diversos donantes.

susceptibles de medición, y se establecen planesbastante específicos para efectuar el seguimiento delos progresos realizados. Se han puesto en marchaplanes para fortalecer la capacidad de la ComisiónNacional de Planificación del Desarrollo paramedir los progresos en la reducción de la pobreza.Resulta incomprensible que el Servicio deEstadísticas de Ghana no participara en la prepara-ción de la estrategia de reducción de la pobreza. Noobstante, el Servicio ha instalado una oficina deseguimiento de la pobreza y organizado unaencuesta a gran escala para elaborar indicadorescorrespondientes a los distritos, de los que no sedisponía hasta entonces.

También se ha avanzado hacia la integración de losobjetivos de la estructura de gastos a mediano plazoen los procesos del presupuesto nacional, lo quepresenta la ventaja de hacer más hincapié en losproductos que en los insumos, es decir, de favoreceruna mayor orientación hacia los resultados. Porotra parte, gracias a los mecanismos de seguimientodel gasto público puesto en marcha en 2001, se halogrado un mejor desempeño.

Dificultades por superarSi bien se ha creado el Comité de Coordinación dePolíticas Económicas, destinado a supervisar laelaboración de previsiones presupuestarias nacio-

nales y el gasto mensual, la idoneidad técnica delcomité deja que desear. El sistema de gestión delpresupuesto y el gasto público podría ofrecer capa-cidad adicional, pero su ejecución se ha demoradoy se calcula que el sistema no comenzará a funcio-nar hasta 2003.

El novedoso enfoque sectorial sobre salud tambiénpresenta deficiencias en cuanto al seguimiento.Por ejemplo, el número de indicadores de salud querecogen resultados en forma sistemática es extraor-dinariamente bajo; varios cuadros de indicadorespresentan más “ceros” que cifras estadísticas. Entrelos factores que socavan la capacidad delMinisterio de Salud para recopilar datos locales secuentan una reorganización mal planificada queculminó en la pérdida de personal y unas fallas enel seguimiento y la supervisión tras la descentrali-zación de las funciones del Ministerio. Las limita-ciones fiscales globales también influyen: enGhana, el gasto público anual en salud asciende aUS$7,50 por habitante.

En Ghana, los progresos en la gestión financieradel sector público se ven entorpecidos por defi-ciencias en la generación y la divulgación de datosy fallas generales en la capacidad estatal de segui-miento y evaluación. Para que el principio deorientación hacia los resultados se pueda llevar efi-cazmente a la práctica es necesario solucionarantes esos problemas fundamentales. En el sectoragrícola, los donantes han apoyado con entusiasmolas iniciativas encaminadas a mejorar la capacidadde seguimiento; no obstante, al mismo tiempo haninsistido en que los sistemas deben ser sencillos yacordes con los recursos actuales.

Una clave para mejorar el seguimiento de los resul-tados es el fortalecimiento gradual de la responsa-bilidad política del gobierno ante la ciudadanía entodos los niveles. Las organizaciones de la sociedadcivil del país pueden cumplir una función impor-tante, por ejemplo, cerciorándose de que se elabo-ren mecanismos de rendición de cuentas en todo el

país, no sólo entre un círculo selecto y bien ins-truido de Accra.

ConclusionesEn Ghana la implementación de los principios delMID, no institucionalizados todavía, ha sido limi-tada, y las iniciativas que sí los aplican han tenidoresultados dispares. Los ejemplos más importantesde avances en la ejecución de esos principios (o deotros similares, antes de la puesta en marcha oficialdel MID) son el enfoque sectorial sobre salud;partes de la estrategia nacional de reducción de lapobreza, en especial el proceso participatorio en elque se basa y la atención creciente que se atribuyea la lucha contra la pobreza en el presupuestonacional, y la intensificación del diálogo entredonantes y gobierno, así como entre los propiosdonantes.

El documento de la Estrategia de Ghana para lareducción de la pobreza (GPRS) se ha convertidoen una guía para las relaciones entre las autorida-des públicas y los donantes: éstos se han compro-metido a coordinar la ayuda de acuerdo con lasprioridades del gobierno. Sin embargo, lo que aúnno se ha asimilado es el proceso consultivo en quese basa la GPRS: para la implementación de laGPRS no se ha consultado al Parlamento ni a lasasambleas de los distritos. Asimismo, las iniciativasresultantes de la GPRS (en gran medida ideadaspor el gobierno anterior) no se vinculan con unavisión holística a largo plazo o con una estructuraoperacional de gastos a mediano plazo; las autori-dades actuales han preferido aplicar sus propiosmétodos de reducción de la pobreza y hacer hinca-pié en un crecimiento económico estimulado porel desarrollo del sector privado.

No obstante, el gobierno actual ha demostrado lafirme intención de tratar de solucionar el difícilproblema de la reforma de la administraciónpública y de abordar, para ello, el arraigado clien-

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telismo imperante. Esta determinación es impor-tante, porque mejorar la capacidad de los emplea-dos estatales es el primer paso para seguiravanzando en la aplicación de los principios delMID. El fortalecimiento de la capacidad del sectorpúblico requerirá un importante esfuerzo a largoplazo, un esfuerzo de una magnitud nunca vistahasta el momento en Ghana, a pesar de que lasautoridades afirman estar dispuestas a empren-derlo. Por su parte, los donantes en general no hanasumido esa tarea. Peor aún, han obstaculizado losprogresos al establecer unidades de proyectos queactúan con total independencia de la administra-ción pública.

El gobierno, entonces, tiene ante sí la difícilempresa de recuperar la eficiencia de la adminis-tración pública y continuar profundizando los prin-cipios democráticos en el país. A los donantes lesaguarda el desafío de trabajar juntos para armoni-zar sus procedimientos; pasar a prestar ayuda para

programas, antes que para proyectos, y aumentar ladescentralización de los organismos, trasladandopersonal de la sede a las oficinas locales para mejo-rar el diálogo con el gobierno y la sociedad ghanesaen general.

Por último, el progreso constante hacia la imple-mentación de los principios del MID se asienta enla premisa de que exista un gobierno que esté dis-puesto a trazar un programa claro y afirmar su lide-razgo, y unos donantes que consideren que elprograma está bien orientado hacia la reducción dela pobreza.

Si bien en Ghana el análisis de la implementacióndel MID hace suponer que el progreso será gradual,con avances y retrocesos, el ejemplo del enfoquesectorial sobre salud —en muchos aspectos, unmodelo de planificación y ejecución del MID—indica que dicho planteamiento se puede aplicaren el país.

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Chara Tsitoura

MetodologíaEl equipo a cargo del estudio sobre la aplicacióndel MID en Rumania fue dirigido por JohnEriksson, del Departamento de Evaluación deOperaciones del Banco Mundial. Estuvo integradotambién por B. Lynn Salinger, economista y con-sultora, de Associates for International Resourcesand Development (Cambridge, Massachussets) yel profesor Dumitru Sandu, de la Facultad deSociología de la Universidad de Bucarest. ManuelaSofia Stanculescu, consultora del Instituto para elEstudio de la Calidad de Vida (Bucarest), llevó acabo para el estudio, en junio de 2002, unaencuesta sobre las relaciones entre el gobierno y losdonantes.

Los tres miembros del equipo realizaron trabajos decampo en Rumania en dos etapas, del 4 al 12 defebrero y del 11 al 29 de marzo de 2002. En más de90 reuniones celebradas en Rumania y en la ciudadde Washington, el equipo recogió las opiniones deunas 150 personas: funcionarios del gobierno cen-tral y gobiernos locales, legisladores y representan-tes de la sociedad civil, el sector privado, donantesy organismos internacionales de desarrollo.

La encuesta semiestructurada de tipo cualitativoque se llevó a cabo en esas entrevistas se comple-mentó con dos encuestas estructuradas: un cuestio-nario entregado a representantes del gobierno y losdonantes, centrado en las relaciones entre ambos,y una encuesta, en gran parte cuantitativa, para lacual se utilizó un cuestionario normalizado. Este

último se administró a una muestra aleatoria demás de 700 personas en todo el país.

La metodología del estudio del caso de Rumaniaincluyó también el análisis de documentos.Tomados en conjunto, la metodología y los resulta-dos se consideran lo suficientemente representati-vos y acertados como para extraer inferenciasválidas sobre los puntos fuertes y débiles de la evo-lución de los procesos de desarrollo vinculados alMID en Rumania.

Las personas entrevistadas se seleccionaron en 64instituciones.

Rumania: Una transiciónprolongada e incierta

Características singulares del paísEn 1989, cuando la economía rumana se aproxi-maba al derrumbe total, el derrocamiento deNicolae Ceausescu puso fin a más de 50 años dehegemonía del Partido Comunista. Si bien habíacoincidencia en que la transición del país haciauna economía moderna acarrearía costos sociales—mientras la democracia y la economía de mer-cado iban reemplazando a la red de protecciónsocial estatal y la economía dirigida—, se suponíaque el período de transición sería breve.

Sin embargo, los sucesivos gobiernos rumanos sólohan dado marchas y contramarchas en la ejecución

53Rumania

C A P Í T U L O C I N C O

de las reformas de modernización. La privatizaciónde las empresas estatales ha sido lenta, y la corrup-ción y las fallas de las instituciones reguladoras hanobstaculizado el desarrollo económico del sectorprivado. Así, pues, a fines del decenio de 1990hubo tres años de crecimiento económico negativoy una inflación anual de precios al consumidorsuperior al 80%. Desde 2000, no obstante, la situa-ción ha mejorado. El crecimiento económicosuperó el 5% como promedio durante 2001–02y para 2002 la inflación anual había descendidoal 23%.

A pesar de las recientes tendencias económicaspositivas, el prolongado e incierto período de tran-sición de Rumania ha acarreado elevados costossociales. El cierre de fábricas, explotaciones agríco-las y minas en todo el país ha incrementado eldesempleo. En promedio, aumentó del 6% en 1997a 8,1% para fines de 2002. Se considera que más dela mitad de quienes no tienen trabajo están desem-pleados desde hace mucho tiempo.

Con el deterioro de la economía del país en laúltima mitad de los años noventa, aumentó la tasade pobreza de Rumania. (Todavía es demasiadopronto para saber si el evidente cambio de rumbode la economía aliviará esta tendencia). Rumaniaha utilizado dos métodos para medir la pobreza. Elmás reciente indica que la pobreza aumentó unoscinco puntos porcentuales entre 1995 y 2001,desde apenas por encima del 25% hasta casi el30%, sin mejoras sostenidas siquiera en los nivelesde pobreza extrema. Aunque estos últimos fluctua-ron en ese período, en líneas generales la tenden-cia se mantuvo bastante constante (véanselos indicadores sociales y económicos en elRecuadro 5.1).

Hay focos de pobreza de antigua data en las regio-nes oriental y meridional del país. Los grupos másvulnerables son los jóvenes, las familias monopa-rentales y las de los desempleados, los hogares rura-les y las comunidades romaníes. La población

rumana también sufre graves problemas sanitarios,como lo evidencian las tasas de mortalidad infantily de esperanza de vida. Como consecuencia delaumento de la pobreza verificado entre 1995 y2001, se incrementó la disfunción social. Esmotivo de especial preocupación para el gobiernoy la comunidad internacional el crecimiento delnúmero de niños abandonados atendidos en insti-tuciones, puesto que Rumania tiene una limitadacapacidad para abordar los problemas psicosocialesy educativos de los niños internados en institucio-nes en forma permanente. El Banco Mundial yotros donantes han colaborado con el gobiernorumano para reducir gradualmente el número deniños en esa situación alojándolos en hogaressustitutos.

A pesar de que los indicadores sociales van a lazaga de los registrados en otros países de la región,Rumania logró reducir la tasa de mortalidad infan-til en alrededor del 30% entre 1989 y 2000, lo querepresenta un importante avance hacia una mejorcalidad de vida. Asimismo, hubo un aumento delconsumo y la propiedad de bienes duraderos, comoautomóviles y viviendas.

En 2000, la ayuda internacional otorgada aRumania fue equivalente al 1,2% del ingresonacional bruto y el mayor donante fue la UniónEuropea (UE). El resto de la ayuda provino princi-palmente de otras tres fuentes: el Banco Mundial,el Fondo Monetario Internacional (FMI) y elBanco Europeo de Reconstrucción y Fomento(BERF). La Unión Europea otorgó a Rumania unpromedio de US$620 millones anuales entre 1999y 2000 en concepto de asistencia previa a la adhe-sión. Los promedios correspondientes a las institu-ciones financieras internacionales fueron lossiguientes: Banco Mundial, US$415 millones;FMI, US$375 millones, y BERF, US$280 millones.

En general, sin embargo, la población rumana sesiente cada vez más decepcionada por la lentitudde la reforma económica y el elevado desempleo,

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así como por el consiguiente impacto en muchosindicadores sociales. Se observa una preocupacióncreciente ante la corrupción y la pobreza; los perio-distas mencionan el efecto limitado de las críticasde los medios de comunicación en la adopción dedecisiones políticas y el hecho de que el públicodesaprovecha la oportunidad de manifestar sus crí-ticas a través de los medios de información. Paralos ciudadanos rumanos, la única posibilidad deexpresar su insatisfacción parece ser el voto, que lespermite expulsar de sus cargos a los funcionarios deturno al cabo de su primer mandato.

Estructura del capítuloEn las cuatro secciones siguientes se examina elavance de Rumania respecto de cada principio delMID: marco de desarrollo holístico a largo plazo;

identificación del país con las iniciativas; relacio-nes de colaboración dirigidas por el propio país, yorientación hacia los resultados (véase la descrip-ción de los principios del MID en la Introducciónde este volumen). El examen de cada principio sedivide en dos partes: logros obtenidos y dificultadespor superar.

Marco de desarrolloholístico a largo plazo

Logros obtenidosLa adhesión a la Unión Europea (UE) y laOrganización del Tratado del Atlántico del Norte(OTAN) es la columna vertebral de la concepción

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Recuadro 5.1. Síntesis de datos sobre Rumania

POBREZA y SITUACIÓN SOCIAL Países utilizados como elemento

Rumania de comparacióna

2001

Población, mediados de año (millones) 22,4 67,3INB per cápita (método del Atlas del Banco Mundial, US$) 1.720 4.161INB (método del Atlas del Banco Mundial, 38,6 279,9

miles de millones de US$)

La siguiente información corresponde al último

año del que se dispone de datos, 1995–01

Pobreza (porcentaje de la población por debajo 30 18b

de la línea nacional de pobreza)

Población urbana (porcentaje del total de población) 55 68

Esperanza de vida al nacer (años) 70 73

Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 19 9

Acceso a fuentes de agua mejoradas 58 98c

(porcentaje de la población)

Analfabetismo (porcentaje de la población mayor de 15 años) 2 1c

a. Los países utilizados como elemento de comparación son: Bulgaria, Hungría, Polonia y República Checa.b. Sólo de dispone de los datos relativos a Polonia.c. Basado en datos correspondientes a Bulgaria, Hungría y Polonia.

del país a largo plazo3. Para los rumanos, el ingresoen la UE simboliza la oportunidad de sumarse a unsistema regional pacífico, caracterizado por lamadurez política y la prosperidad económica.También constituye, en cierta forma, un mediorápido de reducir la pobreza y mejorar la calidad devida de la mayor parte de la población.

El gobierno actual, elegido en 2000, ha elaboradoun programa de gobierno para 2001–04, acompa-ñado de un plan de acción preparado por elMinisterio de Desarrollo y Prognosis. Ambos docu-mentos constituyen una estrategia a medianoplazo, cuyo énfasis está puesto en limitaciones ymetas económicas originadas, en gran medida, enlos objetivos y exigencias de la adhesión a laUnión Europea y la OTAN. El Plan de acción esun marco minucioso que consta de varios capítu-los, donde se describen medidas concretas que lasautoridades se han comprometido a ejecutar. No esun documento analítico, como lo reconoce elMinisterio, también encargado de supervisar suejecución.

En el país se observó un alto grado de acuerdo entorno al hecho de que la mencionada adhesión esel camino correcto, lo que resulta sorprendente envista de la fragmentación política y la multiplici-dad de partidos que caracterizan a la democraciarumana. En las elecciones presidenciales de 2000estuvieron representados ocho partidos políticos yalianzas. Con tantos partidos, es difícil planificarmás allá del siguiente ciclo electoral y mucho máslo es comprometerse con una concepción del paísa largo plazo.

Según lo previsto, Rumania se convertirá enmiembro de la OTAN en 2004 y de la UE en 2007.Si bien el Acquis Communautaire de la UE, con sus31 “capítulos” de leyes y reglamentaciones, tienepor objeto armonizar las prácticas de los países can-didatos con las de los países miembros, no propor-ciona una estrategia coherente y a largo plazo paraalgunos sectores, entre ellos la mayoría de los sec-

tores relacionados con las políticas sociales (educa-ción, salud y reducción de la pobreza), que cadapaís debe configurar por sí mismo.

En 2000, el Consejo de Europa publicó elMemorando para la inclusión social, donde se exige acada país miembro y a cada país candidato a laadhesión a la UE la preparación de un memorandonacional conjunto para la inclusión. Aunque esterequisito no implica la redacción de una estrategiade lucha contra la pobreza, los dirigentes rumanosdecidieron que la promulgación de un plan paracombatir la pobreza y favorecer la inclusión socialsatisfaría una importante necesidad del país y, almismo tiempo, permitiría cumplir ese requisito. Enjunio de 2002, el Primer Ministro publicó el Plannacional de lucha contra la pobreza y promociónde la inclusión social, que comprendía recomenda-ciones para 2002–04 y para un período másextenso, de 10 años.

Dificultades por superarSi bien en Rumania existe un apoyo generalizadoa la adhesión a la OTAN y la UE, al parecer lamayoría de los rumanos no comprende cabal-mente las consecuencias que ese paso puede traeraparejadas. Hay varias preguntas por respondersobre este tema: ¿Qué implican los objetivos de laadhesión para la organización económica y socialrumana? ¿Qué implican para sus relaciones con lacomunidad internacional? ¿Cuáles son los costoseconómicos, sociales y políticos? Y la más impor-tante de todas: ¿Qué clase de sociedad aspira atener Rumania dentro de 10 ó 20 años?

Al mismo tiempo, los interesados en el desarro-llo rumano están “abrumados por la carga de lapreparación de estrategias”. Como se analizacon más detalle en la sección siguiente,“Identificación del país con las iniciativas”,entre 1997 y 2000 Rumania atravesó tresamplios procesos encaminados a trazar una con-cepción del desarrollo nacional a largo plazo.Los interesados están tratando ahora de que

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tanto las autoridades como los donantes dejende concentrarse en la formulación de políticas alargo plazo y presten más atención a los resulta-dos. El nuevo Plan nacional de lucha contra lapobreza y promoción de la inclusión socialpuede constituir un medio de trasladar a la prác-tica las estrategias de reducción de la pobreza.

No obstante, puesto que el Programa degobierno y el Plan de lucha contra la pobrezano están bien integrados en el presupuestonacional, es crucial mejorar las relaciones entreestos marcos estratégicos. En general, hayescasa relación entre lo publicado en el presu-puesto y lo que se gasta en la práctica; las prio-ridades presupuestarias no están claramentedefinidas. En 2002, para abordar estos proble-mas el Banco Mundial ayudó a preparar unestudio del gasto público.

Identificación del paíscon las iniciativasCuando este principio se aplica correctamente, esel país receptor, y no los organismos de asistencia,quien establece los objetivos de desarrollo y for-mula las estrategias pertinentes. El procesoimplica la participación amplia y regular de losinteresados, así como el apoyo público perma-nente de los máximos dirigentes políticos y laconvicción intelectual de los funcionarios clave.Al mismo tiempo, permite reunir consenso entorno a una concepción del desarrollo a largoplazo.

Logros obtenidosEntre 1997 y 2000, no menos de tres procesos deplanificación estratégica tuvieron lugar en

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Recuadro 5.2. Visión compartida de Rumania: Consultas de 1999 sobre el MID

Como primer paso en la aplicación de los principios del MID en Rumania a título experimental, el BancoMundial planificó un amplio proceso de consultas encaminado a forjar la visión común de país que se aspi-raba a lograr: en diferentes partes del país se llevaron a cabo 20 reuniones con grupos de interesados, a lasque asistieron unos 500 dirigentes del gobierno, el sector privado, la sociedad civil y la comunidad de donan-tes. "Era la primera vez [en el país] que se pedía la opinión de todos los interesados", dijo un representantede una ONG rumana. "Desde entonces, muchos otros donantes e incluso las autoridades comenzaron aabrir sus puertas a las ONG. El MID representó para las ONG un marco que les permitió comprender quéfunción podían cumplir y cómo podían ejercer influencia en la práctica".

De la experiencia surgió un plan para institucionalizar el proceso mediante la creación de una Secretaría delMID en la Oficina del Primer Ministro. Aunque la inestabilidad política y el cambio de gobierno tras las elec-ciones de 2000 malograron el plan, los participantes entrevistados por el equipo a cargo del estudio señala-ron dos legados que, no obstante, había dejado la iniciativa de 1999: la identificación de la reducción de lapobreza y el ingreso en la Unión Europea como los principales objetivos de la sociedad rumana. La mayoríade los participantes llegó a la conclusión de que la experiencia de las consultas había sido muy valiosa.

Si bien desde 2000 se ha avanzado en la implementación de los principios del MID, al parecer ni el gobiernoni el Banco Mundial han dedicado suficiente atención a comunicar tales progresos a quienes participaron enlas consultas de 1999. La mayoría de los interesados en el desarrollo entrevistados para el estudio considerannecesario revitalizar el MID como medio de reforzar la obligación de las autoridades de rendir cuenta de suproceder.

Rumania, impulsados por tres organizaciones dedesarrollo distintas. Para cada uno se llevaron acabo amplias consultas y muchas personas tomaronparte en dos de los procesos o incluso en los tres.

El primero, la estrategia nacional de desarrollo sos-tenible, fue respaldado por el PNUD. El segundo,la Visión compartida de Rumania, fue organizadopor el Banco Mundial para apoyar a Rumania,primer país en el que se aplicó el MID en formaexperimental. El tercero consistió en la elabora-ción de una estrategia económica a mediano plazo,requisito previo a la adhesión a la Unión Europea.El gobierno elegido en 2000 utilizó muchos de losresultados de esa estrategia para preparar su Plan deacción para 2001–04. Existió una cierta sinergiaentre esos procesos. Por ejemplo, algunos dirigen-tes políticos electos en 2000 habían participado enlas consultas relativas al MID celebradas en 1999 ycontribuyeron en forma indirecta a la formulaciónde esa estrategia económica a mediano plazo.

Si bien la adhesión a la UE se ha convertido, dehecho, en la estrategia rumana a largo plazo, hayvarios ejemplos recientes — “núcleos”— de proce-sos de consulta similares al del MID que se estánllevando a cabo en el país. Entre los más impor-tantes se cuentan un plan destinado a mejorar lascondiciones de Rumania para la actividad econó-mica; la aprobación de la Ley sobre el libre accesoa la información de interés público, inspirada en laLey estadounidense de libertad de información, yla labor de la Comisión de Lucha contra laPobreza, dependiente de la Oficina del PrimerMinistro. La estrategia de desarrollo del valle delJiu es resultado directo de las consultas sobre elMID realizadas en 1999 (véase el Recuadro 5.3).

Plan de acción orientado a mejorar el ambiente para losnegocios. Es natural que Rumania comenzara latransición posterior al comunismo con un sectorprivado relativamente reducido. En este país, elcrecimiento del sector privado ha sido más lento yla inversión extranjera directa ha sido menor que

en la mayoría de los países de la región. De acuerdocon varios análisis efectuados a fines de los añosnoventa, los marcos jurídicos, normativos y judi-ciales rumanos presentaban impedimentos para eldesarrollo del sector privado y la inversión extran-jera. Por ello el Banco Mundial, mediante el prés-tamo para ajuste del sector privado otorgado en2001, suministró recursos para la contratación deun asesor sobre las condiciones para la actividadempresarial. Se asignó esa función a una prestigiosaempresaria rumana, quien solicitó la colaboraciónde representantes del sector público y el sector pri-vado para trazar el Plan de acción orientado amejorar el ambiente para los negocios, que tienepor objeto reducir los obstáculos administrativos ala actividad empresarial. La ejecución del Plan deacción está a cargo de una división ministerialcreada al efecto. Se han identificado problemasrelativos a políticas y a la participación en 13 esfe-ras diferentes y se han adoptado varias medidasespecíficas.

Ley de libertad de información. El ingreso deRumania en la OTAN depende, en parte, de que elpaís afiance el imperio del derecho, la democraciay los derechos humanos, incluido el acceso de laciudadanía a la información oficial. En vista delpasado comunista del país, permitir el libre accesoa la información ha resultado una empresa com-pleja. Sin embargo, para fines de 2001, una coali-ción de legisladores, el Ministerio de InformaciónPública y grupos rumanos e internacionales defen-sores de la democracia y los derechos humanos sehabía movilizado para luchar por la aprobación dela Ley sobre el libre acceso a la información deinterés público. Conocida comúnmente como Leyde libertad de información, finalmente fue apro-bada con el apoyo tanto del partido gobernantecomo de la oposición.

Plan nacional de lucha contra la pobreza y promociónde la inclusión social. El plan fue redactado en 2001,con la contribución de los ministerios nacionales,a través de las Comisiones de Diálogo Social

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Recuadro 5.3. Desarrollo del valle del Jiu: Modelo regional del MID

El valle del Jiu, que atraviesa serios problemas económicos, se ha beneficiado de actividades de colaboracióninspiradas en el MID y orientadas a mejorar la calidad de vida de los pobladores. Región fundamentalmenteminera, el valle del Jiu sufrió sucesivas rescisiones de contratos y despidos en masa, que redujeron a menosde la mitad el número de personas empleadas en la industria minera: de aproximadamente 42.000 en 1997a 18.200 en 2002. Debido a la falta de trabajo en otros lugares y de oportunidades de reconversión laboral,relativamente pocas familias dejaron la zona. Este factor, entre otros, provocó malestar social y, en ocasiones,violentas marchas de protesta.

Fue en estas circunstancias que un equipo integrado por funcionarios del Banco Mundial y de la Secretaríaprovisional del MID se puso en contacto con representantes del valle a fin de estudiar la posibilidad de apli-car el enfoque participativo del MID a la elaboración de un plan de desarrollo. Durante dos días se realizó enel valle un seminario al que asistió una amplia variedad de participantes y en el que se estableció el sistemaque se iba a emplear: un comité directivo de 29 miembros señalaría problemas regionales y posibles solucio-nes, y un organismo representativo más numeroso aportaría sus observaciones.

El proceso culminó en una estrategia provisional de desarrollo del valle del Jiu, que recogió las opiniones dela población local sobre las necesidades, prioridades y medidas potenciales: el primer ejemplo en la región deun abanico de interesados reunidos para trabajar en aras de un futuro común, pero ¿se llevaría la estrategiaa la práctica?

Se produjo una demora que causó bastante preocupación, pero finalmente en el verano de 2002 el gobiernoanunció un plan para invertir US$360 millones en el valle del Jiu. (De los US$80 millones iniciales, el BancoMundial y la UE suministrarían US$7,6 millones). A pesar de algunas diferencias considerables, el plan estatalincorpora importantes elementos de la estrategia trazada por la población local. A continuación se mencio-nan algunos resultados derivados de la aplicación de los procesos de consultas del MID a la situación delvalle del Jiu:

Para la estrategia de desarrollo del valle del Jiu se movilizaron recursos clave.

■ Se creó la Asociación del valle del Jiu, foro de interesados locales y regionales.

■ Se formó la Comisión Interministerial del Valle del Jiu.

■ Se despertó en la población una profunda conciencia de las necesidades de desarrollo regional y de lasposibilidades estratégicas.

Los resultados son importantes como modelo para la aplicación del enfoque del MID a otras regiones.

(constituidas por representantes del gobierno, elsector empresarial y los sindicatos). Además, apor-taron ideas el Consejo Nacional Económico ySocial —también formado por representantes deestas tres categorías—, así como asociaciones inte-gradas por autoridades locales y comités parlamen-

tarios de protección social. Aunque su mandatotermina con las elecciones de 2004, los miembrosde la Comisión de Lucha contra la Pobreza hanelaborado un plan de acción por etapas: además deformular recomendaciones para 2002–04, hanbrindado una orientación estratégica que abarca

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un período de 10 años y se halla en consonanciacon los objetivos de desarrollo del milenio.

Dificultades por superarSi bien es comprensible que los principios del MIDhayan perdido preponderancia desde que el ingresoen la UE y la OTAN se convirtiera en faro del desa-rrollo rumano, muchos de los participantes en lasconsultas de 1999–00 se sienten decepcionadosante el eclipse del MID. Un funcionario públicorumano entrevistado por el equipo a cargo de laevaluación dijo que el ministro de su área habíapreguntado: “¿Qué pasó con el MID?” A juicio delfuncionario, “todavía necesitamos un foro dondedebatir cuestiones generales, nacionales e interna-cionales, [y] donde la sociedad civil pueda expresarsu opinión sobre la actuación del gobierno”. Otrosparticipantes manifestaron al equipo su desencantoal comprobar que las expectativas generadas por elnovedoso proceso de consultas del MID no sehabían traducido en resultados concretos.

No se puede negar que, sin embargo, el gobiernorumano brinda oportunidades de celebrar consultassobre políticas entre varios interesados, aunque notan amplias como el proceso del MID de 1999. Porejemplo, el Consejo Nacional Económico y Socialpromovió el diálogo social y el Ministerio deDesarrollo y Prognosis organizó consultas congrupos de interesados con el objeto de vigilar el pro-greso económico del país.

Como señalaron varias de las personas que respon-dieron el cuestionario para la evaluación, la mayordificultad estriba en mejorar la eficacia de esas con-sultas. Entre las medidas propuestas a tal fin secuentan las siguientes:

■ Incluir una muestra representativa de todos lossectores de la sociedad.

■ Tratar de obtener la opinión y la participaciónde especialistas locales.

■ Emplear diversos instrumentos, como losmedios de información, Internet y reuniones de

grupos de interesados, para comunicar las con-clusiones y los resultados.

También se necesita una comunicación más efi-ciente y eficaz entre los interesados. Una propor-ción importante de los especialistas en desarrollo ylas autoridades con poder de decisión del paíscoinciden en que mejorar la circulación de infor-mación es crucial para la implementación delMID, especialmente en vista de problemas talescomo la deficiente capacidad institucional, la plé-tora de nuevas normas sin reglamentar y las ten-dencias a la centralización y sectorización queconspiran contra el enfoque holístico e intersecto-rial del MID. Los principios del MID tambiénpodrían promoverse estableciendo vínculos entrelas iniciativas de los “núcleos” similares al MID(por ejemplo, el Plan de acción orientado a mejo-rar el ambiente para los negocios y las actividadesrelacionadas con la libertad de información) através de programas o proyectos de comunicacióny otros conexos.

Relaciones de colaboracióndirigidas por el propio paísLa única economía en transición entre los paísesescogidos para el estudio, Rumania no dispone deun documento de estrategia de lucha contra lapobreza en torno al cual los donantes puedanorganizarse, a diferencia de lo que ocurre con lospaíses de ingreso bajo. Mientras que algunosdonantes encuadran su asistencia en la estrategiaeconómica a mediano plazo, el Programa degobierno y el Plan de acción, la mayoría de losproyectos de ayuda están orientados por losdonantes. La coordinación de la asistencia econó-mica global es limitada e ineficaz. El represen-tante de uno de los donantes dio la siguienteexplicación: “Efectivamente, el gobierno deberíahacerlo, pero el propio gobierno está mal coordi-nado”. Por otra parte, también es deficiente la

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61coordinación entre los distintos interesados; salvoalgunas excepciones, ni las autoridades del país nilos donantes se ocupan de esa tarea.

Logros obtenidosEn Rumania, la coordinación de la ayuda selimita a los proyectos; en contadas ocasiones, seextiende a algún sector, y jamás a la nación ensu conjunto. Sin embargo, hay dos excepciones:los esfuerzos nacionales relacionados con la pro-tección infantil y con el VIH/SIDA.

La Autoridad Nacional para la Protección delNiño se creó en 1999 como respuesta a la crecientepreocupación internacional ante el número cadavez mayor de niños abandonados e internados eninstituciones en forma permanente.

Un grupo denominado apropiadamente “Grupo dealto nivel” —compuesto por embajadores, altosfuncionarios públicos y jefes de las oficinas nacio-nales de organismos donantes— logró reunir con-senso acerca de la conveniencia de reducirgradualmente el apoyo a las instituciones tradicio-nales de asistencia infantil y ubicar en hogares sus-titutos a los niños abandonados. Paralelamente, serespaldan medidas destinadas, ante todo, a evitar elabandono infantil.

El Grupo Ejecutivo de la Autoridad Nacional parala Protección del Niño continúa reuniéndose; estáintegrado por 20 miembros: 15 representantes delgobierno central y los gobiernos locales, uno de laFederación de ONG y cuatro de organizacionesdonantes (la Unión Europea, el UNICEF, la OMSy el Banco Mundial). Entre sus logros figuran refor-mas estructurales del sistema de protección infan-til y una eficiente difusión de la información sobrelos programas y la evolución de las políticas entrelos participantes.

El otro ejemplo de un grupo nacional formado porinteresados de diversos sectores es la Comisión

Intersectorial Nacional contra el VIH/SIDA.Creada por el gobierno ante la inquietud que elproblema despertaba en el país y en círculos inter-nacionales, la Comisión desarrolla sus actividadesa través de una Secretaría Permanente ubicada enel Ministerio de Salud y la Familia, con el respaldode seis grupos de trabajo que se ocupan de sendasáreas. Entre otros temas, los grupos se dedican a laprotección social, el tratamiento y la prevenciónde la transmisión de la madre al niño; además,actúan tanto en colaboración con las autoridadesnacionales como locales. El presidente de laComisión tiene su despacho en la Oficina delPrimer Ministro, y los vicepresidentes se seleccio-nan en los ministerios pertinentes, así como en laUnión Nacional de Personas con VIH. Otrosmiembros son representantes de otros ministerios yorganismos, los principales donantes y ONG.

Dificultades por superarEntre los funcionarios superiores del Ministerio deFinanzas Públicas existe interés en que el país dirijalas relaciones de colaboración, en particular paraasegurarse de que los proyectos propuestos respal-den el Plan de acción que acompaña al Programade gobierno. En la práctica, sin embargo, existenvarias limitaciones: la ausencia de datos sobre laasistencia otorgada a título de donación, la falta deacuerdo en el seno del gobierno o entre los donan-tes acerca del ministerio que debería encargarse dela coordinación de la ayuda y la deficiente capaci-dad de las autoridades públicas para dirigir las rela-ciones de colaboración encaminadas a proveerasistencia.

En parte debido al escaso número de acuerdos yproyectos financiados en forma conjunta, losprocedimientos de los distintos donantes varíanenormemente, lo que trae aparejados elevadoscostos de transacción para el gobierno rumano.Además, la falta de coordinación de la asistenciaimplica que en algunos sectores hay demasiadosdonantes, de modo que no es posible atender sus

pedidos con comodidad, y en otros, en cambio,la ayuda es insuficiente.

En la esfera de la colaboración se plantean variaspreguntas: ¿Qué función deberían cumplir en lacoordinación de la ayuda la Unión Europea, elprincipal donante para Rumania, y los tres siguien-tes en orden de importancia: el BERF, el FMI y elBanco Mundial? ¿Se debería alentar a más entida-des bilaterales de ayuda a financiar programasjunto con otros donantes o sería más convenienteque prestaran asistencia para sectores medianteaportes directos al presupuesto nacional?

En la época en que se realizó este estudio, elMinisterio de Finanzas Públicas de Rumania,con la promesa de que recibiría ayuda del PNUDy el Banco Mundial, tenía previsto preparar unaamplia base de datos sobre ayuda. Otra medidapositiva podría ser la celebración de reunionesperiódicas entre el gobierno y los donantes paratratar políticas, estrategias y cuestiones de pro-cedimiento. (La última reunión del GrupoConsultivo sobre Rumania tuvo lugar en 1999).Por último, el gobierno debería concentrar susrecursos y las actividades de reforma en el forta-lecimiento de la capacidad de gestión de laayuda, y decidir a qué ministerio debería enco-mendar dicha gestión; teniendo en cuenta laimportante función que cumple en el procesopresupuestario, la opción lógica sería elMinisterio de Finanzas.

Orientación hacialos resultadosSi bien en Rumania se han logrado progresos en laaplicación del principio del MID relativo a laorientación hacia los resultados, las actividades seencuentran, en líneas generales, en sus etapas ini-ciales. En esta democracia que está dando sus pri-meros pasos, los ciudadanos rumanos deben

aprender a exigir resultados concretos a sugobierno.

Logros obtenidosLos rumanos, no obstante, han comenzado a exigir alas autoridades que rindan cuenta de su actuación.Con el apoyo de ONG locales y por lo menos undonante bilateral, a fines de 2001 el país aprobó unaley que garantiza la libertad de acceso a la informa-ción oficial. El Ministerio de Información Públicaha dado a conocer una guía donde se explica quéinformación se halla disponible y cómo solicitarla,así como qué otra tiene todavía carácter reservado.Asimismo, la Ley de transparencia permite el accesode los ciudadanos al proceso de reforma jurídica ynormativa exigiendo audiencias públicas sobre lasiniciativas pendientes.

La capacidad del gobierno rumano para supervisarlos resultados de las actividades de desarrolloe informar sobre ellos todavía es, en general, defi-ciente. El Ministerio de Salud y la Familia dio unpaso importante hacia la obtención de resultadosconcretos en 1997 cuando puso el acento en laatención preventiva, y actualmente todos losministerios están adoptando indicadores de resul-tados como parte de un sistema nacional deelaboración de presupuestos por programas. Sinembargo, todavía queda mucho por hacer antesde que el gobierno central pueda concretar suobjetivo de utilizar la información sobre resultadosen la asignación de recursos presupuestarios.

El marco nacional de desarrollo de Rumania, bos-quejado en el Programa de gobierno para 2001–04 yel Plan de acción, incluye una extensa lista de obje-tivos, clasificados en 38 “dominios” (por ejemplo,política financiera, mercado de trabajo y bienestarsocial). Sin embargo, aunque en el Plan de acción seespecifican medidas que contribuyen a cada obje-tivo, sólo algunos de éstos se miden por medio deresultados cuantificables. Entre las excepciones,cabe mencionar que el déficit presupuestario anual

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63está limitado a determinado porcentaje del PNB ytambién está restringido el porcentaje de industriasestatales que se han de privatizar.

El Ministerio de Desarrollo y Prognosis tiene a sucargo la preparación de varios informes sobre la eje-cución de los programas estatales. Además del Plande acción que acompaña al Programa de gobierno,entre ellos se cuentan el Plan económico previo a laadhesión a la UE y el Plan de acción orientado amejorar el ambiente para los negocios.

Si bien es cierto que el objetivo de reducción de lapobreza enunciado en el Plan de acción correspon-diente al Programa de gobierno está respaldado poruna sola medida que apunta a los insumos —demodo que no se traza una estrategia bien articuladade reducción de la pobreza—, es indudable que elPlan nacional de lucha contra la pobreza y promo-ción de la inclusión social (elaborado como prepa-ración para el ingreso en la Unión Europea) esmucho más completo. Uno de sus principales obje-tivos para 2001–04 es la creación de un sistema deseguimiento destinado a medir los progresos en laejecución del plan.

Dificultades por superarEl Ministerio de Finanzas Públicas tiene lamisión de analizar el presupuesto nacional porsector —con la información suministrada por losministerios y organismos pertinentes, así comopor los gobiernos locales— y luego integrar lospresupuestos de cada ministerio en un presu-puesto consolidado. El Ministerio admite, sinembargo, que su capacidad para llevar adelanteesa tarea es limitada, considerando que su perso-nal apenas comienza a adquirir experiencia en lamateria. Por lo tanto, las estimaciones presu-puestarias suelen basarse en niveles de gastoanteriores.

El equipo a cargo del estudio escuchó opinionesencontradas sobre la eficacia con que se puedenimplementar la Ley de libertad de información y la

Ley de transparencia. Un obstáculo para la aplica-ción de la primera es el volumen de recursos públi-cos disponibles: se necesitaría una amplia campañade educación pública y más personal en todos losorganismos. En el caso de la segunda, aunque elgobierno es optimista en cuanto a su capacidad deejecución, las ONG se preguntan si la ingentetarea de compatibilizar las leyes y estructuras nor-mativas de Rumania con las exigidas para ingresaren la UE no consumirá la energía del país parallevar a cabo esa labor.

Los objetivos internacionales de desarrollo puedenayudar a estimular la demanda de resultados sus-ceptibles de medición, y las metas fijadas comoreferencia por la Declaración del Milenio de 2000de las Naciones Unidas pueden cumplir esa fun-ción en Rumania. No obstante, si bien en el Plande lucha contra la pobreza se imitan en ciertaforma las expresiones empleadas para describirlos objetivos de desarrollo del milenio, el plande Rumania contiene muchas menos metascuantitativas.

Medidas necesarias paramejorar la situación

¿Qué se necesitaría para acelerar el avance deRumania hacia la medición del éxito de las activi-dades de desarrollo por los resultados antes que porlos insumos utilizados? Según un estudio realizadopor el Banco Mundial en 2001, para integrar la ges-tión basada en los resultados en las estructuras degobierno rumanas será preciso adoptar seis medidasimportantes:

■ Asignar claramente la responsabilidad pri-mordial al ministerio pertinente, para garan-tizar el éxito del sistema de orientación hacialos resultados.

■ Intensificar la elaboración de los presupuestospor programas, incluso mediante una auditoríadel Tribunal de Cuentas para evaluar las activi-

dades de ejecución de todos los ministerios deoperaciones.

■ Atribuir a la gestión basada en los resultados unalto grado de prioridad entre los temas que debeatender el gobierno central y fortalecer la capa-cidad necesaria para llevarla a la práctica.

■ Diseñar una estrategia gradual para evaluar eldesempeño de los funcionarios de las entidadesde gobierno locales.

■ Mejorar la capacidad nacional de elaboraciónde estadísticas.

■ Alentar la participación coordinada delos donantes para contribuir a mejorar eldesempeño.

Un factor estrechamente vinculado con los ante-riores es la necesidad de reforma de la administra-ción pública, tanto en lo que respecta a los sueldos(muchos empleados públicos están tan mal pagosque se ven obligados a buscar un segundo empleo)como a la vinculación progresiva de la remunera-ción con el desempeño. El Departamento deDesarrollo Internacional del Reino Unido (DFID)ha suministrado los recursos necesarios para asig-nar a la Oficina del Primer Ministro un asesor quese ocupe de la reforma de la administración públicay, como parte de esa labor, integre a los funciona-rios superiores a un sistema basado en el desem-peño profesional.

Actualmente, no obstante, el enfoque rumanodel desarrollo se basa en los insumos, más que enlos resultados; en contadas ocasiones los progra-mas y proyectos se vinculan a objetivos relacio-nados con la calidad de vida. Si bien esindiscutible que la elaboración de leyes, regla-mentos y nuevas estrategias cumple un papelimportante en los planes de modernización enca-minados a la adhesión a la UE, inscribir toda esa

actividad en el contexto más amplio de los obje-tivos de desarrollo del milenio podría relacionarel desarrollo del país con las mejoras de la calidadde vida que dirigentes de todo el mundo se hancomprometido a lograr. De ese modo, Rumaniatambién podría dejar de recibir ayuda por mediode programas y proyectos inconexos, dirigidos porconsultores, para insertarse en un marco de desa-rrollo más integrado, que preste mayor atención ala medición de los resultados.

Interrelaciones del MIDEl proceso nacional de consultas con el cual seinició el MID en Rumania en 1999 esbozó los ele-mentos de una visión integral del desarrollo ysembró las semillas necesarias para que el paíshiciera suya esa visión. Lo que podría haberse con-vertido en un marco de desarrollo a largo plazoquedó relegado a segundo término por los requisi-tos de adhesión a la Unión Europea y la OTAN,que están configurando las estructuras para el desa-rrollo del país.

Por lo tanto, la estrategia rumana de adhesión ala UE, expresada en varios instrumentos —laestrategia económica a mediano plazo; elPrograma de gobierno y el Plan de acción para2001–04, y ahora el Plan nacional de luchacontra la pobreza y promoción de la inclusiónsocial— puede considerarse un marco de desa-rrollo holístico a largo plazo.

El grado de identificación de la sociedad civil, elsector privado y la población en su conjunto conesta estrategia de hecho es, no obstante, una incóg-nita. Por otra parte, el vínculo de la estrategia conel proceso del presupuesto y el gasto de la nación esendeble; a menos que se lo fortalezca, la estrategiano se podrá llevar plenamente a la práctica. Es másfácil distinguir los vínculos del MID a nivel secto-rial y local, al menos en relación con tres princi-pios: estrategia, identificación y colaboración. Los

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tres se han aplicado, por ejemplo, en el Plan deacción orientado a mejorar el ambiente para losnegocios, la Ley de libertad de información y laestrategia para el valle del Jiu.

PropuestaA pesar de que el MID quedó eclipsado por laimportancia especial que Rumania atribuye a laadhesión a la UE y la OTAN, numerosos observa-dores hicieron notar al equipo a cargo del estudioque una estructura como la del MID seguía siendonecesaria. Como lo señaló un funcionario públicorumano: “Todavía se necesita un foro donde lasociedad civil pueda expresar su opinión sobre laactuación del gobierno”. A decir verdad, varios delos dirigentes rumanos entrevistados para el estu-dio manifestaron interés en revitalizar la iniciativadel MID.

Un primer paso podría consistir en establecer loslogros obtenidos que sean similares a los que el

MID procura alcanzar y compararlos con losobjetivos iniciales enunciados en 1999. Quizálos donantes —en particular, el BancoMundial— podrían suministrar un importanteapoyo intelectual y financiero a las institucionesy los especialistas rumanos para así impulsar eldesarrollo de los “núcleos” del MID existentesen la actualidad (por ejemplo, las actividadesrelacionadas con el Plan de acción orientado amejorar el ambiente para los negocios y la Leyde libertad de información), con el objeto decrear redes de colaboración y mecanismos deconvocatoria. Concentrarse en los recursos ymecanismos necesarios para el desarrollo de esosnúcleos es de importancia crucial para la imple-mentación de un MID descentralizado enRumania. Los mecanismos correctos podríanayudar a forjar un amplio consenso en torno alprograma de desarrollo del país y asignar a losfuncionarios públicos y los asociados internacio-nales del país la responsabilidad de obtenerresultados concretos.

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Yosef Hadar

MetodologíaEl estudio del caso de Uganda se llevó a cabodurante una misión que tuvo lugar entre el 25 deoctubre y el 23 de noviembre de 2001. Las conclu-siones se han estructurado de acuerdo con los cuatroprincipios del MID: marco de desarrollo holístico alargo plazo; identificación del país con las iniciati-vas; relaciones de colaboración dirigidas por elpropio país, y orientación hacia los resultados. Elequipo a cargo del estudio utilizó varios métodospara reunir información y opiniones:

■ Examen de documentos.

■ Encuesta mediante un cuestionario dirigido a33 personas del gobierno nacional, un amplioespectro de ONG y varias empresas privadas.(No hubo representantes de iglesias, sindicatos,asociaciones profesionales ni gobiernos locales).

■ Entrevistas con personas clave y otros represen-tantes del gobierno nacional y los gobiernoslocales, parlamentarios, la sociedad civil y orga-nizaciones del sector privado y representanteslocales de los donantes; en total, 150 personas.

El examen de los documentos consistió en un estu-dio documental de las tendencias económicas,sociales y políticas, a partir del análisis de indica-dores de desarrollo correspondientes a los sectoresde la educación, la población y la salud, así comode cambios en el perfil de la pobreza y la brechaentre zonas rurales y urbanas.

La encuesta mediante el cuestionario se realizó enreuniones con todos los participantes. Los resulta-dos se dieron a conocer posteriormente a un grupo

de parlamentarios y otras personas que habían res-pondido a la encuesta. Las entrevistas se dividieronen tres categorías: entrevistas con personas deimportancia clave recomendadas o seleccionadaspor su conocimiento de los temas en cuestión y suantigüedad en organismos o sectores fundamenta-les; entrevistas grupales con diferentes interesados,entre ellos algunos miembros del Parlamento yfuncionarios públicos, y reuniones grupales conrepresentantes de los Consejos de los Distritos y dela sociedad civil local.

■ Se decidió efectuar exámenes detenidos de lossectores de la educación, la salud y el agua y elsaneamiento debido al evidente progreso en laaplicación de principios similares a los del MIDobservado en ellos. Se escogió también a la agri-cultura por ser el sostén de la economía ugan-desa: el 80% de la población vive en zonasrurales.

■ La elección de los distritos obedeció a la deci-sión de presentar diversas situaciones socioeco-nómicas; se optó entonces por Pallisa, relati-vamente pobre; Jinja, relativamente rico, yKamuli, cuya situación es intermedia. La elec-ción tiene, sin embargo, un sesgo regional, yaque los tres distritos se encuentran en la regiónoriental.

También se observa una limitación metodológicaderivada del criterio utilizado para seleccionar a losrepresentantes de los principales grupos de intere-sados: la mayoría de ellos eran de Kampala, demodo que hay una tendencia a privilegiar a lapoblación urbana. La situación está compensadaen parte por la inclusión de organizaciones de lasociedad civil que representan a una gran variedad

67Uganda

C A P Í T U L O S E I S

de ONG comunitarias (por ejemplo, el foro deONG de Uganda y DENIVA).

A pesar de estas limitaciones, el equipo a cargo dela evaluación, dirigido por John Eriksson, delDepartamento de Evaluación de Operacionesdel Banco Mundial, considera que las conclusionesdel estudio presentan un panorama válido de laexperiencia de la aplicación del MID en Uganda.Los representantes consultados —150 en total—provienen de la sociedad civil, el gobierno, losdonantes, el Parlamento y el sector privado, y secuentan entre los más versados en los problemas dedesarrollo de Uganda. Asimismo, sus opinionesfueron complementadas y corroboradas por distin-tos documentos.

El equipo a cargo del estudio confía en que todoslos elementos, en conjunto, dan una idea biendocumentada del avance de la implementaciónde los principios del MID. Además deJohn Eriksson, integraron el equipo MirafeMarcos, del Departamento de Evaluación deOperaciones; David Pedley, del Departamentode Desarrollo Internacional del Reino Unido(DFID), y Rosern Rwampororo, consultor.

Uganda: Renacerde las cenizas

Características singulares del paísEn los seis países elegidos para el estudio, yaexistían algunos elementos del MID para laépoca en que James Wolfensohn, presidente delBanco Mundial, puso en marcha el MID en1999. En cinco de ellos, sin embargo, los proce-sos precursores del MID no tuvieron resultadosmuy satisfactorios; el principal obstáculo fuela falta de un plan de acción que permitieraadaptar los principios teóricos a la realidad de unpresupuesto.

La excepción fue Uganda. No sólo se estaban apli-cando en el país principios de desarrollo muchotiempo antes del lanzamiento oficial del MID, sinoque la sistematización de esos principios estuvoacompañada de un plan de acción integral orien-tado a la reducción de la pobreza. Puesto enmarcha en 1997, el Plan de acción para la erradi-cación de la pobreza estaba —y sigue estando—basado en enfoques sectoriales vinculados a laestructura nacional de gastos a mediano plazo.Otro elemento precursor del MID fue la acepta-ción, por parte de los donantes, de ese Plan deacción como marco de la asistencia para el país,como lo ilustra el aumento de la coordinaciónentre los donantes y de la ayuda que éstos prestanpara el presupuesto nacional de Uganda.

Uganda elaboró los principios precursores del MIDcomo medio de reunificar un país fracturado trascasi 15 años de guerra civil y mala administraciónfiscal. Empujada por la necesidad de mantener laseguridad y la estabilidad, la dirigencia de la pos-guerra se aseguró la participación de diversos sec-tores en la creación del nuevo gobierno y en lareforma económica, por ejemplo, pidiendo la opi-nión no sólo de los funcionarios de los ministeriospertinentes sino también de académicos y de repre-sentantes elegidos por votación popular. Gracias aello, el país se identificó ampliamente con el pro-ceso y sus resultados.

La estabilización económica alcanzada por Ugandaha alentado a los donantes internacionales a pres-tar importantes volúmenes de ayuda; el BancoMundial es, por un gran margen, el principal pro-veedor de fondos. De 1998 a 2000, la ayuda inter-nacional financió algo más de dos tercios del gastopúblico de Uganda y representó el 11% del ingresonacional bruto (INB) (frente a un promedio del 3%del INB para los países de ingreso bajo). El sectorprivado también tuvo una reacción favorable antela mejora de las condiciones económicas: su parti-cipación en el PIB aumentó de alrededor del 8% en1990–91 a un máximo de casi el 12% en 1996–97.

68

En 1999–00 la inversión privada fue, como prome-dio, del orden del 11% del PIB.

La combinación de estabilización económica yapoyo de los donantes produjo resultados extraor-dinarios. La tasa de inflación del país descendió demás del 40% en 1992 a niveles de un solo dígitoentre 1994 y 2000. El PIB registró un aumentoanual promedio del 6,4% en los años noventa; en1999–00, fue del 5,1% y en 2001–02, del 5,6%.

Reducción de la pobreza. En 1995, la estabilizacióneconómica permitió al gobierno ugandés dirigir suatención a la lucha contra la pobreza en todo elpaís. Incentivado por el borrador del memorandoeconómico sobre el país preparado por el BancoMundial, el presidente Yoweri Museveni enco-

mendó a un grupo nacional de trabajo sobre laerradicación de la pobreza que emprendiera la difí-cil tarea planteada en el memorando: hacer muchomás para combatir la pobreza. Dieciocho meses deamplias consultas culminaron en el Plan de acciónpara la erradicación de la pobreza.

Puesto en marcha en 1997 y modificado en 2000,el Plan de acción reconoce que, para reducir lapobreza, es imprescindible el crecimiento econó-mico, pero también deben existir otros factores,entre ellos una acertada gestión de los asuntospúblicos y mejoras en la atención de la salud, laeducación y la vivienda, así como un mayor accesode la ciudadanía a los servicios, la información y elempleo (véanse los indicadores económicos ysociales básicos en el Recuadro 6.1).

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Recuadro 6.1: Síntesis de datos sobre Uganda

África al PaísesPOBREZA y SITUACIÓN SOCIAL sur del de ingreso

Uganda Sahara bajo

2001

Población, mediados de año (millones) 22,8 674 2.511INB per cápita (método del Atlas del Banco Mundial, US$) 260 470 430INB (método del Atlas del Banco Mundial, miles 6,0 317 1.069

de millones de US$)

Estimaciones más recientes (último año disponible, 1995–01)

Pobreza (porcentaje de la población por debajo 35 .. ..de la línea nacional de pobreza)

Población urbana (porcentaje del total de población) 13 32 31Esperanza de vida al nacer (años) 42 47 59Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 88 91 76Malnutrición infantil (porcentaje de niños 38 .. ..

menores de cinco años)Acceso a fuentes de agua mejoradas (porcentaje 52 55 76

de la población)Analfabetismo (porcentaje de la población 38 37 37

mayor de 15 años)Tasa bruta de matriculación en la escuela primaria 128 78 96

(porcentaje de la población en edad escolar)Varones 132 85 103Niñas 124 72 88

Diamante de indicadoresdel desarrollo

Esperanza de vida

Acceso a fuentes de agua mejoradas

INB percápita

Tasa brutade matricu-

lación enla escuela

primaria

Uganda Grupo de países de ingresomediano bajo

Verdadero antecedente del MID por los objeti-vos fundamentales que establece, el Plan deacción se convirtió en un marco integral dedesarrollo a largo plazo centrado en la reducciónde la pobreza. En consecuencia, cuando el con-cepto del MID fue lanzado oficialmente por elBanco Mundial en 1999, el Plan de acción, consu claro reconocimiento del protagonismo delpaís, se convirtió en el instrumento ideal para laaplicación de los principios del MID, a los queel innovador enfoque ugandés de reducciónde la pobreza había efectuado importantescontribuciones.

Dificultades por superarSi bien Uganda ha alcanzado estabilidad econó-mica y ha logrado reducir considerablemente lapobreza, persisten todavía varias dificultades.Los movimientos insurgentes en dos zonasfronterizas y el costo de la lucha contra elVIH/SIDA constituyen una permanente sangríade recursos. El norte, azotado por los conflictos,es la única región del país donde la pobreza haaumentado en lugar de disminuir. Por otra parte,aunque Uganda ha comenzado a trasladar la pla-nificación, prestación y gestión de los serviciosbásicos a los gobiernos locales, queda mucho porhacer para reforzar la capacidad y la competen-cia profesional en distritos y comunidades, ylograr así que éstos se transformen en conductoseficaces para la prestación de servicios.

Además, si bien es cierto que el elevado nivel deayuda internacional que recibe Uganda, tanto enconcepto de donación como de préstamo, es indu-dablemente una ventaja, también acarrea dificul-tades: una proporción creciente está estructuradacomo aportes directos al presupuesto general o asectores específicos, y los donantes consideran quepuede haber más problemas de rendición de cuen-tas con estos fondos que con la ayuda para proyec-tos. Asimismo, la apreciación del tipo de cambio yla carga insostenible de la deuda también se hanconvertido en problemas.

Estructura del capítuloEn las cuatro secciones siguientes se examina elavance de Uganda respecto de cada principio delMID: marco de desarrollo holístico a largo plazo;identificación del país con las iniciativas; relacio-nes de colaboración dirigidas por el propio país, yorientación hacia los resultados (véase la descrip-ción de los principios del MID en la Introducciónde este volumen). El examen de cada principio sedivide en dos partes: logros obtenidos y dificultadespor superar.

Marco de desarrolloholístico a largo plazo

Logros obtenidosPreponderancia del papel del Plan de acción para la erra-dicación de la pobreza. El Plan de acción para la erra-dicación de la pobreza se ha afianzado como marcoestratégico para el desarrollo ugandés. Es bien cono-cido por los funcionarios del gobierno central y losdistritos, los miembros del Parlamento, las principa-les organizaciones de la sociedad civil y los repre-sentantes del sector privado. El plan de acción, quehace las veces de marco integral de desarrollo paraUganda, tiene varias características esenciales:

■ Articulación integral de los objetivos encaminadosno sólo a la reducción de la pobreza sino tam-bién a su erradicación. Muchos de los objetivossecundarios del Plan de acción están incluidosentre los objetivos de desarrollo del milenio(ODM), enunciados más recientemente y tam-bién compartidos por las instituciones de asis-tencia internacionales. Varias de las metas delPlan de acción son incluso más ambiciosas quelas de los ODM.

■ Importancia práctica, puesto que el Plan deacción ha inspirado planes de acción sectorialesque abarcan de cinco a 10 años. El trabajo con-junto del gobierno, la sociedad civil y los

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donantes en un sector durante varios años hadado como fruto estrategias realistas que vincu-lan los planes a los recursos disponibles.

■ Estricta disciplina presupuestaria, debido a la vin-culación del Plan de acción con la estructura degastos a mediano plazo. Una dirección firme,respaldada por una situación económica estable,alienta el cumplimiento del presupuesto.

■ Dinamismo, puesto que el Plan de acción seactualiza periódicamente para ajustarse a loscambios en las necesidades de la poblaciónpobre detectados en estudios confiables empren-didos para efectuar un seguimiento de las ten-dencias de la pobreza.

Al ser ampliamente reconocido como principiorector de la lucha contra la pobreza, autorizado y decarácter práctico, el Plan de acción para la erradi-cación de la pobreza desempeña otro papel relacio-nado con la ayuda. Un resumen del plan cumple lafunción de documento de estrategia de luchacontra la pobreza (DELP), cuya preparación esrequisito para solicitar un alivio adicional de ladeuda en el marco de la Iniciativa para los PPMEdel Banco Mundial y el Fondo MonetarioInternacional. El gobierno ugandés ha sostenidocon éxito que, puesto que el Plan de acción yaconstituye un documento de estrategia de reduc-ción de la pobreza, no sería atinado utilizar loslimitados recursos humanos disponibles para la ela-boración de otro documento muy similar. El BancoMundial contribuye a la ejecución y supervisióndel Plan de acción/DELP de Uganda mediante cré-ditos de apoyo a la lucha contra la pobreza, queanteriormente iban dirigidos a sectores específicosdel Estado.

El ahorro obtenido gracias al alivio de la deuda(para 2000–01, US$98 millones) ha dejado espa-cio en el presupuesto nacional para financiar acti-vidades de reducción de la pobreza y efectuar elseguimiento de los resultados. Aunque, natural-

mente, es muy beneficiosa, la liberación de recur-sos mediante la Iniciativa para los PPME tambiéndespierta muchas expectativas, que deben abor-darse con cuidado. Uganda ha creado el Fondopara la reducción de la pobreza que permite identi-ficar esos recursos dentro del presupuesto y rendirfácilmente cuenta de su uso.

Dificultades por superarFinanciamiento del Plan de acción y expectativas.Puesto que no todos los programas del Plan deacción se pueden financiar a mediano plazo, sedeben adoptar difíciles decisiones para establecerun nuevo orden de prioridad entre los gastos,movilizar recursos adicionales, recortar costos yreducir o ampliar algunas de las metas del Plan,todo lo cual requiere una firme disciplina presu-puestaria. Las autoridades se han comprometido apreparar una estructura de gastos a largo plazodonde constarán en detalle las necesidades definanciamiento del plan de acción y las asignacio-nes se distribuirán en consonancia con los costosseñalados en el Plan.

Identificación del paíscon las iniciativas

Logros obtenidosFirme compromiso de los máximos dirigentes con lareforma. Desde que se logró poner freno a la infla-ción en 1992–93, los funcionarios públicos de másalto rango han demostrado un firme compromisocon las principales reformas económicas y las estra-tegias de desarrollo orientadas a reducir la pobreza.También han facultado a funcionarios de menornivel para diseñar y ejecutar estrategias de erradi-cación de la pobreza.

Existencia de una institución hábil para sacar provechode reformas anteriores. Con la conducción de unsecretario permanente con visión de futuro, secun-

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dado por un equipo económico sumamente com-petente, el Ministerio de Finanzas, Planificación yDesarrollo Económico (MFPED) sacó partido de suexitosa implementación de las reformas macroeco-nómicas para convertirse en el principal arquitectodel Plan de acción para la erradicación de lapobreza. El MFPED ha alentado a los ministeriossectoriales a concentrarse en la reducción de lapobreza y también ha instado a otros interesados—la sociedad civil, los donantes y las ONG— aaumentar su participación en la formulación depolíticas encaminadas a reducir la pobreza y en elseguimiento de los resultados. El MFPED ha con-tribuido a la adopción de la planificación sectorial,vinculando la elaboración del presupuesto con losplanes de inversión estratégicos de los ministeriossectoriales; tanto éstos como los grupos de trabajosectoriales realizan actualmente importantes apor-taciones al proceso presupuestario.

Avances en la integración de los donantes en el pro-ceso presupuestario. La creciente apertura del pro-ceso de elaboración del presupuesto ha impulsadoa algunos donantes a integrar el financiamientoen el sistema presupuestario del gobierno y a for-mular sus compromisos en las primeras etapasdel ciclo presupuestario. En consecuencia, elgobierno tiene un mayor control sobre el procesode preparación del presupuesto, lo que ha permi-tido mejorar la eficiencia y la eficacia de la asig-nación de gastos. Por otra parte, el aumento delos recursos financieros directamente a disposi-ción de los ministerios sectoriales ha incentivadoa éstos a diseñar planes sectoriales.

Actuación del MFPED como principal coordinador dela actividad de los donantes y los grupos de trabajo sec-toriales. El Ministerio de Finanzas, Planificación yDesarrollo Económico ha forjado acuerdos entredonantes y los ministerios sectoriales para colabo-rar en el seno de los sistemas y marcos guberna-mentales. Ha contribuido a este cambio lavoluntad de algunos donantes —en especial elBanco Mundial y el Departamento de Desarrollo

Internacional del Reino Unido (DFID)— de dejarde ser ejecutores de los programas para transfor-marse en sus financistas. Asimismo, el gobierno haconsolidado diversas unidades de coordinación dela asistencia dispersas en distintos ministerios enun Departamento de Coordinación de la Ayuda,dependiente del MFPED. De este modo, se halogrado mantener los proyectos financiados por losdonantes dentro de los límites de los planes deinversión sectoriales y en muchos casos se ha evi-tado que los donantes indujeran a los ministeriossectoriales a encarar proyectos centrados en priori-dades definidas por los donantes y no por el país.Todas las propuestas de proyectos financiados pordonantes deben tener la aprobación del Depar-tamento de Coordinación de la Ayuda y el Comitéde Desarrollo del país, que está presidido por elMFPED.

Uso innovador del espacio fiscal obtenido por el aliviode la deuda y por el apoyo de los donantes para com-batir la pobreza. Además de insistir en la disciplinafiscal, el MFPED tomó la iniciativa de aplicar sumaprudencia en la obtención de préstamos y la ges-tión de la deuda. El Ministerio negoció reduccio-nes considerables y reprogramaciones del serviciode la deuda con la mayoría de los acreedores bila-terales, y elaboró estrategias que permitieron elimi-nar prácticamente todos los préstamos comercialesy liquidar la mayor parte de los pagos en mora y laspenalizaciones. Asimismo, estableció una políticade “donaciones en lugar de préstamos”. En aquelloscasos en los que el financiamiento mediante prés-tamos es la única opción, sólo permite el endeuda-miento en condiciones muy favorables, similares alas otorgadas por la AIF.

Traspaso del poder y la toma de decisiones del gobiernocentral a los gobiernos locales. La radical descentraliza-ción dispuesta por la Ley sobre los gobiernos locales,de 1997, está reforzando la identificación del paíscon las iniciativas, al dar a las autoridades locales, ya la ciudadanía que las eligió, el control de una varie-

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dad más amplia de políticas y decisiones. Variosdonantes están colaborando para fortalecer la capa-cidad de los distritos. Entre ellos se cuentan el BancoMundial, a través del Programa de desarrollo de losgobiernos locales, y USAID, mediante un proyectopara reforzar la descentralización. Si bien el procesode descentralización ha tenido resultados dispares, engeneral ha acercado mucho a la ciudadanía la plani-ficación de políticas y la adopción de decisiones.

Mayor identificación del país con las iniciativas mediantela participación de la sociedad civil. De las entrevistas,las respuestas a los cuestionarios y los documentospertinentes surge que el gobierno ha ampliado laidentificación del país con el Plan de acción parala erradicación de la pobreza al disponer la participa-ción de la sociedad civil en:

■ Las revisiones del Plan de acción.

■ El seguimiento de la actuación del Fondo parala reducción de la pobreza.

■ El proceso presupuestario anual, mediante laintervención en los Grupos de trabajo sectoria-les que preparan los documentos sobre el planpresupuestario.

No obstante, las organizaciones de la sociedad civily del sector privado y las autoridades locales dezonas aisladas suelen estar excluidas de ese proceso.

Participación activa del gobierno y las organizacionesde la sociedad civil en las reuniones del GrupoConsultivo. En los tres últimos años, las reunionesdel Grupo Consultivo, que tienen por objeto exa-minar las relaciones entre el gobierno y los donan-tes, se realizaron en el país y fueron presididas enforma conjunta por el Banco Mundial y elgobierno ugandés. En ellas participó un amplioespectro de partidos.

Dificultades por superarFortalecer la capacidad de los gobiernos locales para queel gobierno central pueda continuar delegando atribu-

ciones en ellos. El gobierno central financia a los dis-tritos por medio de subvenciones condicionales eincondicionales. Mientras que las primeras permi-ten al gobierno central asegurarse de que los gastosson compatibles con el Plan de acción para la erra-dicación de la pobreza, las condiciones impuestastambién reducen la capacidad de los gobiernoslocales para actuar ante las distintas circunstanciasque se puedan presentar.

Sin embargo, a fin de dar a los gobiernos localesmayor libertad para distribuir los recursos, primeroserá necesario:

■ Reforzar la capacidad de los gobiernos localesempleando mecanismos que sean impulsadospor la comunidad y tengan en cuenta a la mujer.

■ Asegurar el desembolso puntual de los fondosque se destinan a gobiernos locales e institucio-nes tales como las escuelas.

■ Mejorar el control y el seguimiento del flujo defondos.

■ Ofrecer mejores condiciones de empleo al per-sonal local, especialmente en zonas alejadas ydifíciles.

Aumentar los ingresos nacionales para reducir ladependencia de la ayuda. El país se identificará máscon las iniciativas cuando el presupuesto dependaen menor grado del financiamiento externo. (El57% del presupuesto de los ejercicios de 2000–01fue financiado por medio de donaciones y présta-mos de donantes). Para recuperar el equilibrio serequerirá un crecimiento económico sostenido y/oel aumento de la participación de los ingresosnacionales en el PIB, muy baja en la actualidad;una recaudación impositiva más eficiente podríacontribuir a este último objetivo.

Crear un ambiente propicio para el sector privado. Laspolíticas económicas de Uganda requieren un cre-cimiento impulsado por el sector privado. Todas las

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partes coinciden en que es acertado dedicar aten-ción especial a la eliminación de los obstáculos queaún entorpecen la inversión privada y las exporta-ciones, como lo prescribe la Estrategia de competi-tividad a mediano plazo. De ahí en más, noobstante, el gobierno deberá actuar con cautelapara cerciorarse de que el sector privado, por eldeseo de recibir un apoyo más dinámico, no loempuje a implementar medidas que podríandesembocar en una asignación desacertada y cos-tosa de los recursos en inversiones que no produz-can resultados económicos positivos.

Reafirmar el papel de la sociedad civil. Si bien en1991 el Parlamento rechazó una nueva ley de ins-cripción de ONG, la comisión responsable ladevolvió al Ministerio del Interior y no le ha sidoregresada todavía. Dependiendo de la redaccióndefinitiva con que se sancione, la ley podría reafir-mar la participación de las ONG en el proceso dedesarrollo o bien coartar su actuación; muchasONG consideran que la ley es un intento de limi-tar el papel de la sociedad civil. Por su parte, algu-nos miembros del Parlamento entrevistados para elestudio criticaron sin ambages lo que consideranuna intervención excesiva de las numerosas ONGexistentes vinculadas al desarrollo. Manifestaronque esas organizaciones carecen de representativi-dad y capacidad suficientes y no cumplen cabal-mente su obligación de rendir cuentas. Asimismoopinaron que tales ONG están acaparando la aten-ción de las autoridades y los donantes, quienes, deotro modo, darían mayor cabida al Parlamento,actitud que sus miembros verían con buenos ojos.

Evolución del papel del Parlamento. La Ley del presu-puesto de 2001 otorgó al Parlamento mayor parti-cipación en el proceso presupuestario. Varios de losconsultados para la evaluación del MID estimanque la ley tiene puntos a favor y en contra. Comohecho positivo, señalan que la creación de unnuevo comité permanente de presupuesto y unaoficina de presupuesto que cumplirá funciones deapoyo puede favorecer los contactos constructivoscon el Ministerio de Finanzas, Planificación y

Desarrollo Económico, lo que profundizaría laidentificación del país con las iniciativas sin com-prometer el marco integral de desarrollo a largoplazo. Como hecho negativo, mencionan que lainclusión del Parlamento en las etapas iniciales delproceso de distribución de recursos ha despertadola preocupación de que puede resultar más difícilmantener una estricta disciplina presupuestaria.

Relaciones de colaboracióndirigidas por el propio país

Logros obtenidosCoordinación de la asistencia de los donantes con elPlan de acción para la erradicación de la pobreza.Varios factores han contribuido a una mejor coor-dinación de la ayuda externa con el Plan de acción:

■ El proceso presupuestario que vincula el Plan deacción con la estructura de gastos a medianoplazo es riguroso.

■ El Departamento de Coordinación de la Ayuda yel Comité de Desarrollo han mejorado su eficaciapara seleccionar y examinar proyectos.

■ Ha aumentado la ayuda presupuestaria prestadapor los donantes.

■ Los donantes que todavía prestan ayuda paraproyectos se han esforzado por coordinar suapoyo con el Plan de acción. El Banco Mundialse halla a la vanguardia entre los donantes queprocuran armonizar sus estrategias de asistenciacon la estrategia nacional de desarrollo, entrelos que se cuentan el DFID, Irish Aid, elOrganismo Noruego de Desarrollo Internacional(NORAD), el Organismo Sueco de Desarro-llo Internacional (OSDI), los Países Bajos, y laUnión Europea.

Progresos en los enfoques sectoriales y el crédito deapoyo a la lucha contra la pobreza. Al exigir a todos

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los asociados que piensen y actúen tomando encuenta cada sector en su totalidad, los enfoquessectoriales promueven la coordinación con el Plande acción. Normalmente, un enfoque de estaíndole comprende una política sectorial, un plande inversiones estratégicas a largo plazo convenidode mutuo acuerdo y un mecanismo de examen delsector, establecido en forma conjunta. Gracias a losenfoques sectoriales, en Uganda los donantes pres-tan un grado relativamente alto de ayuda para elpresupuesto y han normalizado (“armonizado”) engran medida sus procedimientos. Por ejemplo, enlos enfoques sectoriales sobre educación y salud, el50% de la asistencia está constituido por aportes alpresupuesto. Los donantes consideran que elexamen sectorial conjunto cumple, en líneas gene-rales, sus requisitos en materia de informes (véaseel Recuadro 6.2).

Se han registrado también otros progresos; sibien el crédito de apoyo a la lucha contra lapobreza de Uganda dispone la prestación deayuda para el presupuesto conforme a una polí-tica centrada inicialmente en tres sectores (edu-cación, salud y abastecimiento de agua), ahora

incluye también reformas del sector público queabarcan diversas esferas.

Ampliación del mandato de los grupos de trabajo secto-riales encargados del presupuesto. El gobierno hapedido a estos grupos de trabajo, que normalmentesólo se reúnen durante el proceso del presupuestopara preparar los documentos sobre el plan presu-puestario, que amplíen sus actividades y elaborenindicadores de producción y de resultados para susrespectivos sectores. También les ha pedido queconsideren la posibilidad de llevar a cabo, en formapermanente, tareas de seguimiento y evaluación.

Dificultades por superarVulnerabilidad de la ayuda para el presupuesto. Laayuda presupuestaria no destinada a fines específicospuede ser utilizada para cubrir cualquier gasto delEstado. En entrevistas realizadas para el estudio deeste caso, algunos donantes que están prestandoapoyo presupuestario sin restricciones de ningúntipo han expresado su preocupación ante la reaccióndesfavorable que tendrían sus gobiernos si hubieraun aumento del gasto ugandés en defensa, los con-flictos fronterizos o la evidencia de corrupción,

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Recuadro 6.2. Un elemento esencial: El examen sectorial conjunto

El examen sectorial conjunto tiene por objeto permitir al gobierno, los donantes y otros interesados, entreellos, un amplio espectro de ONG, estudiar las estrategias y el desempeño, y proponer cambios en las políti-cas sectoriales y la asignación de recursos para el siguiente año. Por ello, los participantes consideran quedicho examen es esencial para un enfoque sectorial eficaz.

Entre los beneficios que ofrece se encuentran una mayor coordinación estratégica; un grado más alto deuniformidad en las adquisiciones, la elaboración de presupuestos y los desembolsos, y una mayor especializa-ción de los donantes en las áreas de su competencia. (El Banco Mundial, por ejemplo, está reduciendo elnúmero de sectores en los que interviene; en el futuro su cartera se dividirá entre operaciones de apoyo acuatro sectores por medio del crédito de apoyo a la lucha contra la pobreza —educación, salud, desarrollorural y agua— y a grandes proyectos de infraestructura, por ejemplo, del sector eléctrico).

Como ejemplo de los beneficios del examen sectorial conjunto se puede citar la experiencia de los sectoresde la educación y la salud en Uganda, donde el número de actividades negociadas mutuamente por losdonantes se redujo en forma abrupta los dos últimos años: de 59 pasó a siete en educación, y de 32 a 10 ensalud. También los costos de transacción disminuyeron drásticamente.

puesto que podría considerarse que dicho apoyocontribuye a gastos desaconsejables, como los mili-tares. (El hecho de que en Uganda el diálogo con losdonantes y otros interesados abarca el programacompleto de gastos financiados por el gobierno y losdonantes, incluso los topes en los gastos de defensa,reduce la solidez de este argumento).

Con el objeto de aplacar esas preocupaciones, elgobierno ugandés ha incluido dos garantías en elPlan de acción para la erradicación de la pobreza.La primera es el compromiso permanente de man-tener los gastos de defensa en el 2% del PIB; lasegunda es el aumento de la proporción del gastopúblico asignado al Fondo para la reducción de lapobreza.

Ampliación de la frontera de los enfoques sectoriales.En el Plan de acción para la erradicación de lapobreza se estipula que, con el tiempo, el Plan debeejecutarse en todas las esferas mediante enfoquessectoriales. No obstante, el diseño de un enfoquesectorial coherente es particularmente difícil enáreas donde intervienen varios ministerios quetienen intereses diferentes y compiten por las asig-naciones presupuestarias; la administración públicaes uno de esos casos.

Idear un enfoque compartido también es difícilpara sectores como el del desarrollo social, quelogran los resultados más eficaces mediante unacolaboración estrecha entre varios ministerios. Porotra parte, las diferencias entre los interesados res-pecto de las prioridades estratégicas pueden sermayores en algunos sectores (por ejemplo, agricul-tura) que en otros. El segundo crédito de apoyo a lalucha contra la pobreza proporciona un marco yprocesos destinados a mejorar la coordinación ysalvar las dificultades que puedan presentarse enrelación con la colaboración.

Mayor armonización de procedimientos y prácticas.Aun cuando los enfoques sectoriales —especial-mente en educación y salud— han permitido uni-

formar los procedimientos de los donantes enmateria de presupuestos, desembolsos, adquisicio-nes, presentación de informes y evaluación, losministerios sectoriales continúan reclamandomayores progresos, especialmente en la ayuda paraproyectos. (Los ministerios afirman que son parti-cularmente complicadas las normas del BancoMundial sobre adquisiciones). Cumplir con dife-rentes procedimientos de varios donantes repre-senta una carga administrativa para el gobierno yaumenta los costos de transacción.

Colaboración para mejorar la capacidad de prestar ser-vicios. Uno de los problemas que se plantea algobierno y sus asociados en la tarea del desarrolloconsiste en hallar medios más eficaces de fortalecerla capacidad del gobierno central y los gobiernoslocales, de modo que la ayuda pueda destinarse aatender necesidades detectadas por el propio país ylas autoridades de los distritos. También sería con-veniente abandonar prácticas que van unidas a laasistencia técnica otorgada en función de la oferta—la ayuda que satisface necesidades del donante—y suelen conspirar contra el fortalecimiento de lacapacidad nacional y local. Por ejemplo, la exis-tencia de las unidades de ejecución de proyectoscontinúa siendo un factor de irritación para lasautoridades, quienes consideran que las decisionesadoptadas por las unidades en relación con la asis-tencia técnica no obedecen a las preferencias delgobierno, sino a las de los donantes. A juicio de lasautoridades, otra desventaja de esas unidades es suescala de salarios: como las retribuciones que pagansuelen ser más altas que las del Estado, pueden pro-vocar resentimiento y distorsiones.

Gestión de los costos de transacción de las relacionesde colaboración. Si bien es cierto que en Ugandalos beneficios de la coordinación de la ayudaentre los distintos sectores continúan superando alos costos, los costos de las comunicaciones nece-sarias para llevar adelante esas relaciones de cola-boración entre donantes y gobierno no sonmenores. Como preparación para el segundo cré-

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dito de apoyo a la lucha contra la pobreza, elgobierno examinó los mecanismos de coordina-ción intersectorial con el propósito de simplifi-carlos y reducir los costos tanto para el Estadocomo para los donantes.

Evaluación mutua del desempeño. El gobierno ylos asociados en la tarea del desarrollo evalúanmutuamente su desempeño, en distinto grado,mediante mecanismos de coordinación sectoria-les e intersectoriales. Un seminario sobre princi-pios de colaboración, celebrado en septiembrede 2001, constituyó un examen intersectorialdel desempeño de todos los participantes en lacooperación para el desarrollo. La organizaciónperiódica de exámenes semejantes constituiríaun medio de perfeccionar permanentemente losobjetivos, contar con datos de referencia y eva-luar mutuamente los progresos obtenidos en ladirección de las relaciones de colaboración porel propio país.

Superación de las dificultades macroeconómicas. Laejecución del Plan de acción para la erradica-ción de la pobreza, sumada al traspaso de la res-ponsabilidad de la prestación de servicios a losgobiernos locales, ha provocado un granaumento de la demanda de servicios públicos anivel local. No obstante, si un donante deseaprestar ayuda adicional para el presupuesto a finde atender esa demanda creciente durante elejercicio presupuestario, la oferta será rechazadapor el Ministerio de Finanzas, Planificación yDesarrollo Económico si supera el tope máximoanual establecido en la estructura de gastos amediano plazo. Para determinar los verdaderosefectos macroeconómicos de los flujos crecien-tes de asistencia es preciso comprender mejor lasrelaciones existentes entre la afluencia de ayuda,el tipo de cambio real y el aumento de la pro-ductividad. El gobierno y el Banco Mundial,junto con uno o dos donantes más, están lle-vando a cabo un estudio empírico que brindarámás información sobre estas relaciones.

Orientación hacialos resultados

Logros obtenidosEl seguimiento y el análisis de los resultados prácticoscomo elementos esenciales del Plan de acción para laerradicación de la pobreza. En 1995, inmediata-mente después de iniciado el amplio proceso deformulación del Plan de acción, la necesidad deanalizar y utilizar la información sobre los resulta-dos surgió como elemento positivo del Plan. Esanecesidad se vio estimulada también por la crea-ción del Fondo para la reducción de la pobreza, ladescentralización y el aumento de la participaciónde la sociedad civil en el seguimiento del desem-peño y los resultados. Los requisitos de los donan-tes en materia de información han incentivado,asimismo, la capacidad de recopilación de informa-ción sobre resultados, aunque no necesariamenteel análisis y el uso de dichos datos en el país.

Una trascendental estrategia de seguimiento y evalua-ción de la pobreza. La estrategia, anunciada por elministro de finanzas en junio de 2002, tiene tantoobjetivos a mediano plazo como a largo plazo yabarca la totalidad de los sistemas del gobierno.Entre sus principales elementos se cuentan unaevaluación sistemática del proceso de elaboracióndel presupuesto nacional y el seguimiento de losfondos destinados a las esferas designadas comoprioritarias por el Fondo para la reducción de lapobreza. La estrategia se está incorporando en elproceso presupuestario por etapas: los ministeriossectoriales suministran datos sobre insumos y pro-ductos, y la información acerca de las repercusio-nes de aquella para los programas de desarrollo seobtendrá a partir de encuestas y estudios periódicos(como la encuesta demográfica y sanitaria, reali-zada cada cinco años, y la encuesta anual nacionalsobre prestación de servicios).

La función de la sociedad civil en el seguimiento de lainformación sobre resultados. La participación

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tanto del gobierno como de organizaciones de lasociedad civil en el seguimiento del uso deldinero del Fondo para la reducción de la pobrezase ha convertido en una fuerza poderosa, que pro-mueve la transparencia en el uso de los fondos.Los representantes de la sociedad civil consideranque la supervisión del gasto público por las comu-nidades es una de las iniciativas más importantesadoptadas para mejorar la calidad de los serviciospara los pobres.

Los objetivos de erradicación de la pobreza imitan—y en ocasiones superan— a los objetivos de desa-rrollo del milenio. Uganda ha ajustado los ODM almarco y los plazos del Plan de acción para laerradicación de la pobreza y otros documentosconexos, como el plan estratégico de inversionesen educación. En varios casos —pobreza, educa-ción, VIH/SIDA y agua potable— las metas deUganda son más ambiciosas que las de los pro-pios ODM. Asimismo, los progresos obtenidoshasta el momento permiten suponer que son ase-quibles, siempre que se disponga del financia-miento necesario y se aborden los problemasrelacionados con la calidad (motivo de inquie-tud, por ejemplo, en las esferas de la educación,el abastecimiento de agua y el saneamiento).

Dificultades por superarGarantías de cumplimiento. La corrupción generali-zada, que se hace patente en encuestas y en anécdo-tas relatadas, es motivo de gran preocupación para elgobierno y las entidades de desarrollo. Constituyeun impedimento para el aumento de la inversiónextranjera y la ayuda para el presupuesto. Si bien lareforma de sueldos aún pendiente reducirá uno delos incentivos para la corrupción, la aplicación enér-gica de medidas complementarias será un desafíopermanente. Entre ellas se cuentan la campaña encurso para combatir la corrupción y los esfuerzos porreformar el sistema de adquisiciones, mejorar lasupervisión financiera y aumentar la transparenciade las cuentas en todos los niveles. Asimismo, elsegundo crédito de apoyo a la lucha contra lapobreza comprende asistencia para las actividadesdirigidas a combatir la corrupción.

Aún no se ha institucionalizado una supervisión eficazde la prestación de servicios. Los principales funcio-narios públicos entrevistados señalaron la necesi-dad de realizar más auditorías “rentables” a fin demejorar la prestación de servicios para los pobres.Entre el personal de operaciones no existe una cul-tura arraigada de generar y utilizar informaciónsobre resultados, así como tampoco existen fuertes

78Recuadro 6.3. Seguimiento comunitario de los avances en la reducción de la pobreza

Uganda Debt Network, organización de la sociedad civil que ha tomado la iniciativa de seguir los pro-gresos en la lucha contra la pobreza, trabaja con organizaciones de base comunitaria para cumplir sumisión. Por ejemplo, ha ayudado al Comité de seguimiento de la pobreza del distrito de Kamuli a verifi-car la eficacia de los desembolsos del Fondo para la reducción de la pobreza mediante:

■ La organización de diálogos con representantes cuyos cargos son electivos.

■ La recopilación de información de base en escuelas primarias, centros de salud y unidades adminis-trativas locales.

Las conclusiones se presentaron en un seminario a todos los grupos de interesados. Mientras que losrepresentantes con cargos electivos tomaron los resultados como crítica personal, el personal técnicodel distrito los ha utilizado para trazar un plan integral encaminado a subsanar las deficiencias detecta-das. El Comité de seguimiento de la pobreza del distrito de Kamuli se ocupó de supervisar la tramita-ción ulterior ante los departamentos oficiales pertinentes; entre otros beneficios, se ha logrado mejorarel cumplimiento de los plazos de entrega de medicamentos a las unidades sanitarias locales.

incentivos para ello. Las organizaciones de la socie-dad civil sólo podrán cumplir una función másimportante en la vigilancia de la prestación de ser-vicios si reciben ayuda para reforzar su capacidad enesa materia.

Uso de la información sobre resultados: Elaboracióndel presupuesto y gestión orientadas a los resultados. Sibien Uganda ha sido pionera, entre los países deingreso bajo, en la introducción de dos mecanis-mos importantes para la aplicación de la informa-ción sobre resultados al mejoramiento deldesempeño, ninguno de ellos está funcionando apleno. Los dos sistemas son el de elaboración delpresupuesto orientada a los resultados (empleadoen el MFPED), que suministra información para elproceso presupuestario, y el de gestión orientada alos resultados (implementado en el Ministerio deServicios Públicos), que provee datos para los pro-cesos de evaluación del desempeño institucional eindividual. Ambos sistemas se desarrollaron enforma independiente en distintos ministerios; paraaprovechar al máximo su potencial, deberían inte-grarse o armonizarse. El segundo crédito de apoyo ala lucha contra la pobreza incluye medidas enca-minadas a coordinar mejor las dos iniciativas.

Secuencia y fortalecimientode las relaciones entre losprincipios del MID

Del análisis de la experiencia ugandesa se des-prende la importancia de reforzar las relacionesentre los principios del MID y establecer un ordende sucesión entre ellas. En primer lugar se produjola identificación del país con los principios, comoquedó demostrado cuando Uganda decidió que lasreformas macroeconómicas básicas y la liberaliza-ción de los mercados eran esenciales. Luego fue elturno de la estrategia de desarrollo holística, el Plande acción para la erradicación de la pobreza.Implementado a través de la estructura de gastos amediano plazo, el Plan de acción refleja duras deci-

siones presupuestarias que, a su vez, corresponden aprioridades estratégicas de los enfoques sectoriales.Estos logros alentaron a los interesados en el desa-rrollo a armonizar sus métodos con los del gobierno;lo que favoreció la mayor iniciativa del país; de estemodo, se fortaleció el protagonismo de Uganda enlas relaciones de colaboración. El viraje de losdonantes hacia la ayuda presupuestaria y los enfo-ques sectoriales reforzaron la identificación del paíscon los principios. Por último, a raíz de los efectosde la aplicación de los primeros tres principios delMID se hizo necesario prestar mayor atención alcuarto, la orientación hacia los resultados.

Apoyo presupuestario,calidad de la ayuda ygarantías de cumplimiento

Desde la perspectiva del gobierno ugandés, elapoyo presupuestario es más conveniente que laayuda para proyectos. Una de sus ventajas es la fle-xibilidad para distribuir la ayuda entre los gastosperiódicos y los gastos de desarrollo; por otra parte,los costos de gestión y presentación de informes delas transacciones son menores.

A los donantes, sin embargo, les produce mayor des-confianza prestar ayuda presupuestaria como moda-lidad de asistencia. Aun reconociendo los riesgos,varios donantes han llegado, no obstante, a la con-clusión de que se han dado algunas seguridades (porejemplo, la transparencia de las cuentas y la super-visión financiera) que justifican la ayuda presupues-taria general. Además, el segundo crédito de apoyoa la lucha contra la pobreza proporciona un marcoque permite vigilar la transición hacia la ayuda pre-supuestaria. Los donantes que todavía suministranapoyo para proyectos deben afrontar el desafío dedecidir si están preparados para adoptar el nuevométodo. Por su parte, el gobierno ugandés debeafrontar el desafío de disipar la desconfianza que laayuda presupuestaria puede inspirar en los donantes.

79

Francis Dobbs

MetodologíaLa evaluación de la aplicación de los principiosdel MID en Viet Nam fue realizada por unequipo multidisciplinario de expertos nacionalese internacionales en temas de desarrollo.Dirigido por Alf Morten Jerve, director adjuntodel Chr. Michelsen Institute (Bergen, Noruega),el equipo incluyó a Ray Mallon, asesor econó-mico y consultor privado (Hanoi); KeikoNishino, directora ejecutiva de Global LinkManagement (Tokio); Han Manh Tien, direc-tor, Concetti (Hanoi), y Laura Kullenberg,Departamento de Evaluación de Operacionesdel Banco Mundial. Los servicios del Sr. Mallony la Sra. Nishino fueron financiados por elBanco Asiático de Desarrollo (BAsD) y elMinisterio de Asuntos Exteriores del Japón, res-pectivamente, como contribución en especie ala evaluación. El Sr. Hajime Takeuchi, delBanco de Cooperación Internacional del Japón(JBIC) y el Sr. Graham Walter, del BAsD, parti-ciparon en la misión de planificación de la eva-luación.

El equipo también recibió la contribución de ungrupo consultivo nacional compuesto por asesoressuperiores de las principales instituciones de inves-tigación y organismos donantes, entre ellos elCentral Institute for Economic Management; elDevelopment Strategy Institute; el VietnamUnion of Science & Technology Association’sInstitute of Management; el DFID; el BancoAsiático de Desarrollo (Hanoi); el Ministerio deAsuntos Exteriores del Japón (Tokio) y el Bancode Cooperación Internacional del Japón (Tokio).

El estudio del presente caso se inició en septiembrede 2001 en Viet Nam con una misión preparatoria.Una misión posterior, que tuvo lugar entre el 20 denoviembre y el 12 de diciembre de 2001, recopilóla mayor parte de los datos para la evaluación.

Para extraer las conclusiones del estudio se harecurrido a diversas fuentes de información: entre-vistas con dirigentes y funcionarios de 70 organis-mos y organizaciones; informes y otros documentospertinentes, y los resultados de las encuestas reali-zadas entre algo más de 100 participantes quellevan a cabo actividades de desarrollo en el país(tres cuartos de ellos eran vietnamitas que trabaja-ban en organismos públicos u ONG, y un cuarto,representantes de organizaciones de ayuda residen-tes en el país). Asimismo, los miembros del equipoasistieron a dos reuniones del Grupo Consultivo yvarios seminarios clave, y efectuaron viajes deobservación a Ciudad Ho Chi Minh y a la provin-cia de Da Nang..

Viet Nam y el MID:Progresos alcanzadosy desafíos pendientesCaracterísticas singulares del paísEn el último decenio, el gobierno socialista de VietNam inició una serie de notables reformas econó-micas de mercado orientadas al desarrollo delsector privado y la integración de la economíavietnamita en el mundo. El éxito de esas iniciati-vas transformó la antigua economía cerrada delpaís en una economía con una elevada proporción

81Viet Nam

C A P Í T U L O S I E T E

de inversión extranjera y exportaciones en rela-ción con el PIB.

Las políticas vietnamitas para combatir lapobreza también han resultado muy satisfacto-rias. La tasa de pobreza del país retrocedió del58% en 1993 al 32% en 2001, es decir, casi a lamitad, reducción prácticamente sin parangónentre los países de ingreso bajo (véase en elRecuadro 7.1 la comparación del nivel depobreza y otros indicadores sociales de VietNam con los de la región y los países de ingresobajo).

Las instituciones de asistencia internacionaleshan suministrado un importante apoyo a esas

reformas, en especial las encaminadas a lareducción de la pobreza. En la actualidad, VietNam es el segundo prestatario de la AIF enorden de importancia, mientras que el principalproveedor de fondos del país es Japón. Sin lugara dudas, la historia de Viet Nam es todo un logrodel desarrollo.

Bases sólidas para el MID En comparación con muchos países en desarrollo,las reformas económicas y sociales de Viet Nam ysu compromiso con la reducción de la pobrezaconstituyen una base sólida para la aplicación delos principios del MID, en especial cuando entranen juego otros factores positivos.

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Recuadro 7.1. Síntesis de datos sobre Viet Nam

Asia Países POBREZA y SITUACIÓN SOCIAL oriental de ingreso

Viet Nam y Pacífico bajo

2001

Población, mediados de año (millones) 78,7 1.826 2.511INB per cápita (método del Atlas del Banco Mundial, US$) 420 900 430INB (método del Atlas del Banco Mundial, 33,4 1.649 1.069

miles de millones de US$)

Estimaciones más recientes (último año disponible, 1995–01)

Pobreza (porcentaje de la población por debajo 32 – –de la línea nacional de pobreza)

Población urbana (porcentaje del total de población) 25 37 31Esperanza de vida al nacer (años) 69 69 59Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 37 36 76Malnutrición infantil (porcentaje de niños menores 34 12 –

de cinco años)Acceso a fuentes de agua mejoradas (porcentaje 56 74 76

de la población)Analfabetismo (porcentaje de la población 6 14 37

mayor de 15 años)Tasa bruta de matriculación en la escuela primaria 110 107 96

(porcentaje de la población en edad escolar)Varones 113 106 103Niñas 107 108 88

Diamante de indicadoresdel desarrollo

Esperanza de vida

Acceso a fuentes de agua mejoradas

INB percápita

Tasa brutade matricu-

lación enla escuela

primaria

Viet NamGrupo de países de ingresomediano bajo

Aun cuando muchos donantes occidentales e ins-tituciones multilaterales sólo reanudaron sus pro-gramas de ayuda a principios de los años noventa,Viet Nam es reconocido por su acertada gestión dela asistencia, sin condiciones impuestas por losdonantes y con un exitoso programa de liberaliza-ción. La larga tradición de planificación centrali-zada del país ha fortalecido la identificación delgobierno con las políticas. Asimismo, la serie deplanes socioeconómicos decenales —que se remon-tan a 1945— ha dado a Viet Nam experiencia enla determinación de objetivos de desarrollo y elseguimiento de los avances logrados hacia suconsecución.

Todos estos factores, así como la prolongada y sin-gular experiencia del país como receptor de ayuda(primero, más que nada de la Federación de Rusiay otros países comunistas; más recientemente, deOccidente), contribuyeron a que Viet Nam fueraelegido entre los países en los que el MID se apli-caría en forma experimental en 1999. A principiosde 1998, el entonces primer ministro vietnamita,Nguyen Manh Cam, se había adelantado a la ideacentral del MID al instar a los donantes a cooperarentre sí y con su gobierno; mencionó el elevadonúmero de proyectos de un único donante, queestaban sobrepasando la capacidad nacional degestión de la ayuda. Cuando en 1999 JamesWolfensohn, presidente del Banco Mundial, pusoen marcha los principios del MID, el director delBanco a cargo de las operaciones en el país res-paldó insistentemente la elección de Viet Nampara la prueba piloto del MID, señalando tambiénla necesidad de un nuevo tipo de colaboraciónentre los donantes que permitiera implementarenfoques sectoriales más definidos.

La oficina del Banco en Viet Nam se reforzó confuncionarios cedidos en comisión de servicio porotros organismos, algunos de ellos para dedicarseexclusivamente a promover la colaboración. Estesistema resultó excelente para generar confianza eintercambiar conocimientos técnicos y opiniones;

el personal adscrito entrevistado consideraba quetambién influía en la manera de pensar del Banco.El Banco Mundial también prestó asesoramientotécnico a otros organismos de asistencia y algobierno de Viet Nam para ayudar a trazar enfo-ques sectoriales, es decir, enfoques que abordaranlos problemas desde diversos frentes (por ejemplo,reconociendo los efectos de las cuestiones ambien-tales en los indicadores de salud).

Las extraordinarias reformas vietnamitas todavía sehallan en etapa de transición. Desde hace variosaños el Banco Mundial y otros organismos deayuda señalan la necesidad de una segunda serie dereformas para mantener el progreso económico ysocial del país. Los donantes también han manifes-tado bastante inquietud por el grado de eficienciay eficacia de la asistencia en Viet Nam; han citado,en particular, la necesidad de una mayor participa-ción del gobierno en la gestión de los proyectos yde mayores esfuerzos para reducir la corrupción y elderroche.

Estructura del capítuloEn las cuatro secciones siguientes se examina elavance de Viet Nam respecto de cada principio delMID: marco de desarrollo holístico a largo plazo;identificación del país con las iniciativas; relacio-nes de colaboración dirigidas por el propio país, yorientación hacia los resultados (véase la descrip-ción de los principios del MID en la Introducciónde este volumen). El examen de cada principio sedivide en dos partes: logros obtenidos y dificultadespor superar.

Marco de desarrolloholístico a largo plazo

Logros obtenidosEl enfoque de desarrollo a largo plazo consagrado enel MID está en consonancia, en líneas generales,

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con el compromiso histórico de Viet Nam con laplanificación centralizada, que durante muchotiempo incluyó estrategias nacionales de 10 años yplanes quinquenales de desarrollo económico. Sinembargo, hay que hacer la salvedad de que, hasta nohace mucho, la formulación de la estrategia nacio-nal a largo plazo (incluso la de desarrollo) era unaactividad dirigida exclusivamente por el partido.

No obstante, Viet Nam ha introducido cambiosimportantes en la elaboración de sus estrategias alargo plazo; por primera vez ha invitado a organiza-ciones no gubernamentales y donantes a participaren el examen de los borradores del plan decenal. Deacuerdo con las respuestas recogidas en la encuestarealizada para la evaluación, tanto los entrevistadosvietnamitas como los expatriados coinciden en queel proceso de planificación ha sufrido cambiosnotables y ahora es más abierto y consultivo.Además, los entrevistados están de acuerdo en queactualmente las estrategias se concentran más en lareducción de la pobreza. (Es cierto, sin embargo,que los entrevistados vietnamitas tienen una pers-pectiva mucho más optimista cuando se les pre-gunta si hoy día los objetivos a largo plazo seajustan más a la realidad: el 86% de los represen-tantes locales dice que sí, mientras que, de los expa-triados, sólo el 16% responde afirmativamente).

Dificultades por superarSin embargo, el proceso de conciliar el compromisocon el socialismo con la gestión orientada al mer-cado no ha estado exento de altibajos. Las reformashan avanzado lentamente, mientras los funciona-rios con opiniones contrapuestas se esforzaban porreunir consenso. En muchos casos, la misma nece-sidad de conciliar criterios divergentes ha dado porresultado una declaración confusa de la concepciónde país a largo plazo. En otras palabras, la mera exis-tencia de estrategias a largo plazo no se traduceautomáticamente en un marco de desarrollo com-pleto y cabalmente definido; también la calidad delplan es importante.

La calidad de la planificación vietnamita a largoplazo podría mejorar:

■ Expresando las decisiones políticas y definiendolas políticas sin ambigüedades.

■ Fijando metas realistas y formulándolas demanera de dar orientaciones claras.

■ Vinculando explícitamente las reformas secto-riales con los objetivos de desarrollo globalesdel país.

■ Definiendo la relación entre estrategias a largoplazo, planificación a mediano plazo y asigna-ciones presupuestarias anuales.

La falla más crítica del proceso de planificación alargo plazo es la falta de vinculación de los planesa una estructura de gastos a mediano plazo, lo queproduce una desconexión entre la concepción y lasestrategias a largo plazo tal como han sido enun-ciadas, y la forma en que se gasta el presupuestoanual en la práctica. Esa falla se hace patente enlos informes presentados por el gobierno en las reu-niones del Grupo Consultivo, destinadas a exami-nar las relaciones entre el gobierno y los donantes:los pedidos de financiamiento quedan en la cate-goría de “expresión de deseos”, en lugar de reflejarelecciones claras entre los sectores que necesitaninversiones.

La comunidad del desarrollo confía en que laEstrategia integral de crecimiento y reducción dela pobreza (CPRGS) —versión vietnamita deldocumento de estrategia de lucha contra lapobreza, o DELP— puede proporcionar el meca-nismo que permita salvar la brecha entre la teoríay la práctica. Si bien el proceso de los DELP sepuso en marcha en el mundo a fines de 1999 comogarantía de que los países que se habían acogido alalivio de la deuda otorgado por el Banco Mundialy el FMI utilizaran el ahorro presupuestario parareducir la pobreza, esos planes también incluyenmedidas para la implementación de los principios

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del MID sobre la eficacia de la ayuda. Por ejemplo,la CPRGS de Viet Nam también contribuye a laaplicación del principio relativo a la orientaciónhacia los resultados.

Identificación del paíscon las iniciativas

Logros obtenidosEl sello distintivo del proceso político vietnamitadesde la independencia ha sido la intensa identifi-cación del gobierno con la formulación de políti-cas, identificación que se ha extendido al procesode desarrollo en su conjunto. El fortalecimiento delcompromiso de las autoridades con las políticasadoptadas ha dado como fruto el éxito del procesode reforma económica de Viet Nam, que ya seencontraba muy avanzado (con aumentos de laproducción económica, el empleo, el comercio y lainversión) cuando las instituciones financierasmultilaterales reanudaron sus actividades en el paísen 1993. Aun cuando la ayuda extranjera influyómuy poco en forma directa en el éxito de lareforma económica (si bien la capacitación y laasesoría relacionadas con la asistencia contribuye-ron a la elaboración de las políticas de reforma), el

país llegó a reconocer el valor de aprender de laexperiencia internacional.

Como se señaló más arriba, el proceso de planifi-cación nacional de Viet Nam estuvo tradicional-mente restringido a la estructura del partido.Durante la preparación de la última de las estrate-gias decenales, no obstante, se pidieron loscomentarios de especialistas nacionales y extran-jeros sobre los borradores (las consultas y los deba-tes fueron más intensos durante la preparación dela última estrategia). Asimismo, también tuvieronuna circulación más amplia los borradores delplan quinquenal más reciente, que se distribuye-ron por primera vez a todas las provincias y algu-nas ONG. Por otra parte, representantes deorganizaciones no gubernamentales y el sectorprivado afirman que ahora tienen mejor acceso ala información pública, incluso participan en reu-niones y seminarios organizados por las autorida-des (por ejemplo, actualmente los representantesde algunas ONG y el sector privado están invita-dos a las reuniones del Grupo Consultivo). Losdonantes elogiaron el Decreto sobre democraciapopular, de 1998, que estableció un marco jurí-dico para la participación ciudadana en losgobiernos locales, lo que permitió mejorar la ren-dición de cuentas de los organismos locales.

85

Recuadro 7.2. Los objetivos de desarrollo del milenio: Prueba de la identificacióndel país con las iniciativas

La capacidad del gobierno central de Viet Nam para entablar diálogos fructíferos con los organismos donan-tes ha mejorado considerablemente en los últimos años. Ejemplo de ello es el esfuerzo compartido por“localizar” los ODM para ajustarlos a las condiciones del país y los planes nacionales a largo plazo.

Después de comprometerse a alcanzar los ODM, las autoridades —con el respaldo del Grupo de trabajo sobrela pobreza, integrado por funcionarios públicos, donantes y ONG— modificaron esas metas internacionales dedesarrollo humano para adaptarlas a los propios objetivos estratégicos del gobierno. Además, Viet Nam ade-lantó la fecha establecida para la consecución de los objetivos —de 2015 a 2010— a fin de coordinarla conlos plazos de la planificación estratégica del país. Las metas “localizadas” se han incorporado en la Estrategiaintegral de crecimiento y reducción de la pobreza (CPRGS), donde se establece el plan de acción nacional parala reducción de la pobreza y el crecimiento económico, aprobado por el primer ministro.

En líneas generales, la relación estratégica delgobierno con los donantes se ha manejado bien; laayuda ha atendido necesidades prácticas y, para elpaís, ha abierto las puertas a nuevas alianzas inter-nacionales. Y si bien Viet Nam ha tratado de mejo-rar la coordinación práctica de la asistencia, no loha hecho reduciendo la competencia de ideas o ladiversidad de sus relaciones bilaterales, comopodría haber ocurrido cuando los donantes colabo-raron en proyectos de gran envergadura.

Dificultades por superarAun cuando la identificación del gobierno con laformulación de políticas y el proceso de desarrolloen su conjunto es indiscutible, tanto los donantescomo los representantes del gobierno señalan queesa identificación no se extiende necesariamente alos proyectos a título individual. Mencionan, enparticular, la escasa participación nacional en losproyectos de asistencia técnica, que siguen estando,en gran medida, orientados por los donantes.

Este tema guarda relación con una importantequeja presentada por la mayoría de los entrevista-dos vietnamitas: los donantes utilizan casi exclusi-vamente los servicios de consultores extranjerospara los proyectos internacionales de desarrollocuando, sostienen los entrevistados, la contrata-ción de más especialistas nacionales reforzaría laidentificación local con las iniciativas y mejoraríael diseño de los proyectos (muchos de los cualespresentan fallas debido a que la mayoría de los con-sultores internacionales conocen muy poco elidioma o la situación de Viet Nam).

También es necesario introducir cambios en el senodel gobierno. Los ministerios deben mejorar lacomunicación interministerial y atenuar lo que seha denominado “la mentalidad de trabajo en com-partimientos estancos” o “silo thinking”, que cons-pira contra las oportunidades de cooperación de losdonantes y contra un enfoque holístico de los pro-blemas de desarrollo. Como en la mayoría de lospaíses, cada ministerio prefiere, en general, trataren forma bilateral con un donante que goce de su

confianza, y sea flexible y conocido, antes que par-ticipar en un programa más amplio, sectorial onacional, donde teme perder el control de losfondos, el contenido del programa y el poderadministrativo.

A algunos funcionarios ministeriales les preocupala posibilidad de que los enfoques sectorialespuedan aumentar la carga administrativa, en lugarde reducirla, si varios donantes se dedican a unsector, sin normalizar (“armonizar”) sus procedi-mientos.

Asimismo, Viet Nam debe reformar y mejorar laadministración pública, incluso formando directo-res de proyecto más profesionales: una identifica-ción sólida del país con las iniciativas depende deque los funcionarios públicos dispongan deltiempo, los recursos y la preparación necesariospara hacer bien su trabajo.

Por último, los entrevistados señalan que elgobierno podría mejorar su percepción y gestión dela potencial ayuda para el desarrollo. Algunos fun-cionarios públicos todavía consideran a la ayudacomo un “bien gratuito” que sirve para engrosar lospresupuestos que carecen de financiamiento sufi-ciente, en lugar de considerarla como fondos desti-nados a obtener resultados específicos en materiade desarrollo, que deberán ser reembolsados y porlos que habrá que rendir cuentas. En los contadoscasos en que el gobierno rechazó un proyecto(importante indicador de la identificación de lasautoridades), los motivos no se relacionaban concuestiones de desarrollo sino con delicados asuntospolíticos.

Relaciones de colaboracióndirigidas por el propio paísLogros obtenidosEn Viet Nam se observan progresos concretos enla cooperación entre el gobierno y los donantes.

86

Por ejemplo, existen actualmente más de 20grupos de colaboración en actividad. Abarcan lamayoría de los temas de desarrollo y algunos estáncompuestos sólo por donantes, mientras que otrosincluyen representantes del gobierno. En 2000, elBanco Mundial, el BAsD y el PNUD compilaronen forma conjunta un informe sobre los grupos decolaboración, donde sintetizaron los temas a losque éstos se dedican, así como sus actividades yprogresos. El informe se actualiza cada seis meses ypone de relieve el reconocimiento casi general,observado por el grupo a cargo de la evaluación, deque la conducción del Banco ha tenido graninfluencia en la creación de las condiciones y losmecanismos para la generación de relaciones decolaboración en Viet Nam.

Si bien es demasiado pronto para evaluar el efectoa largo plazo que la labor de los grupos de trabajopuede producir en la eficacia de la ayuda, hayvarios cambios que ya resultan evidentes, como lacolaboración de los donantes con las estrategias

sectoriales del gobierno, lo cual favorece la cohe-rencia; mayor probabilidad de que los donantescelebren consultas entre sí antes de planificar losproyectos, y el reconocimiento, por parte de lasautoridades, de los beneficios de mantener con-tactos oficiosos con los donantes. En conjunto,estos cambios pueden considerarse como “unanueva forma de pensar y hacer negocios” en la pla-nificación y gestión de la ayuda internacional enel país.

Los donantes han aumentado el número de estu-dios analíticos que realizan conjuntamente, asícomo el número de proyectos de ayuda financiadosen forma conjunta. Si bien el sistema más utilizadoes el financiamiento paralelo, también hay ejem-plos del concepto más nuevo de financiamientoconjunto mediante una “cesta” de recursos.Además, varios donantes bilaterales (Alemania,Dinamarca, el Reino Unido y Suecia) han incre-mentado su participación en proyectos financiadosjunto con el Banco Mundial y el BAsD.

Recuadro 7.3. Enseñanzas extraídas de la labor del Grupo de trabajosobre la pobreza

Fundado en 1999, el Grupo de trabajo sobre la pobreza se ha reunido todos los meses para facilitar eldiálogo entre los ministerios cuya actividad incide en la reducción de la pobreza (por ejemplo, salud yeducación) y los organismos de ayuda con inquietudes similares. Con su labor, el Grupo de trabajo:

■ Promueve una mejor comprensión de las prioridades de los donantes entre las contrapartesvietnamitas.

■ Respalda el diálogo entre ministros y donantes con estudios analíticos.

■ Reduce la barrera del idioma, al subrayar la necesidad de contar con interpretación simultánea enlas reuniones entre el gobierno y los organismos de ayuda.

■ Mediante trabajos de análisis, suministra el marco para el proceso del DELP (que en Viet Namadoptó el nombre de Estrategia integral de crecimiento y reducción de la pobreza o CPRGS).

El Grupo de trabajo también ayudó a reducir el escepticismo ante los beneficios que pueden entrañarlos esfuerzos de los asociados, publicando un informe conjunto muy bien acogido, Viet Nam:Attacking Poverty. El DFID y el Banco Mundial coordinan el Grupo, cuya estructura es informal.

87

Ha quedado claro que, para que las relaciones decolaboración sean fructíferas, los países y los orga-nismos de ayuda deben dar mayor autonomía a susoficinas fuera de la sede; los Países Bajos, Suecia yel Banco Mundial son ejemplos señeros en estesentido en Viet Nam. Sin la facultad para tomardecisiones de inmediato y negociar con cierta fle-xibilidad, el avance hacia una mayor colaboraciónserá inevitablemente lento. También será benefi-cioso, señalan algunos observadores, escoger cui-dadosamente el personal clave de los organismos;es de especial importancia seleccionar funciona-rios superiores con dotes de liderazgo y habilidadpara las relaciones interpersonales, lo que implicauna necesidad permanente de personal con aptitu-des para la negociación y la comunicación, asícomo con conocimientos técnicos específicos. Elequipo a cargo de la evaluación observó que, alhacer hincapié en la colaboración y al aumentarlos recursos humanos en el país, en los últimosaños el Banco Mundial ha incrementado su poderde convocatoria, lo que otorga aún mayor impor-tancia a la continuidad del personal con habilidadpara la comunicación y el desarrollo de las rela-ciones de colaboración.

En cuanto al gobierno, el Decreto 17-CP, publi-cado en mayo de 2001, trazó el marco jurídico

básico para la gestión de la ayuda; los donantesestán trabajando actualmente para coordinar susprocedimientos dentro de ese marco. Además,varios ministerios han manifestado su intenciónde establecer procedimientos que rijan las relacio-nes con los donantes. Asimismo, los ministeriosestán adoptando lentamente programas sectorialesde varios donantes —enfoques sectoriales—, queaportan mayores recursos y un objetivo estratégicomás claro a los proyectos de desarrollo.

Como se señaló más arriba, tanto las autoridadescomo los donantes están trabajando para reducir lacarga de la administración de la ayuda mediante la“armonización” de los procedimientos; es decir,uniformar las prácticas para disminuir los elevadoscostos de transacción vinculados con las activida-des de asistencia fragmentadas. Seis donantes bila-terales que comparten la misma inquietudfinanciaron una evaluación de esta cuestión y en2001 llegaron a un acuerdo para tomar medidasconcretas encaminadas a armonizar los procedi-mientos de ayuda. Este grupo está compuesto ahorapor nueve donantes y ha ampliado su mandato.

Por otra parte, el gobierno ha dado un paso impor-tante al promulgar una nueva ley sobre licitacionespúblicas, que ofrece a las compañías privadas la

88 Recuadro 7.4. Reuniones del Grupo Consultivo: El MID en un microcosmos

Las reuniones del Grupo Consultivo se celebran anualmente —y las sesiones más informales, cada seismeses— para estudiar temas relativos a la relación entre los donantes y el gobierno, en particular el financia-miento que proyectan otorgar los donantes. En Viet Nam, ha cambiado radicalmente el contenido de esasreuniones, que se han convertido en un microcosmos de la aplicación de los principios del MID.

■ Celebradas antiguamente fuera del país, en la actualidad las reuniones tienen lugar en Viet Nam yestán presididas en forma conjunta por un representante del gobierno.

■ El gobierno accedió al pedido de los donantes de incluir representantes del sector privado y las ONG.

■ Se invitó a los donantes a formular sus comentarios sobre el último plan estratégico decenal delgobierno.

■ Hay consenso entre el gobierno y los organismos de ayuda de que la colaboración es el mejorsistema para llevar adelante la actividad económica en Viet Nam.

posibilidad de participar en licitaciones de contra-tos públicos. La encuesta realizada sobre el MID,no obstante, parece indicar que las autoridadespodrían hacer más para mejorar las relaciones decolaboración comunicando claramente su orienta-ción estratégica a los donantes en su conjunto.

Dificultades por superarSi bien la habilidad del gobierno vietnamita paraadministrar la ayuda ha mejorado, la capacidad degestión sigue siendo un punto débil en las provin-cias y otros niveles inferiores de gobierno. Unobservador perteneciente a una de las entidadesdonantes estimó que apenas un sexto de las pro-vincias está actualmente en condiciones de traba-jar en pie de igualdad con los donantes.

El Decreto sobre democracia popular, aprobado en1998, tuvo por objeto fomentar la participación delas comunidades locales en las iniciativas de desa-rrollo mediante el intercambio de información, lasconsultas y la intervención local en la adopción dedecisiones y el seguimiento de proyectos. No obs-tante, la participación directa de las autoridadeslocales en la elaboración de proyectos y programasde ayuda sigue siendo limitada; ello obedece avarios factores, entre ellos la deficiente capacidad yel escaso margen de acción para destinar los ingre-sos locales a actividades de desarrollo. La capacidadde planificación deja mucho que desear, particular-mente en muchas de las provincias rurales donde laproporción más alta de la población vive en lapobreza. Con respecto a los donantes, son pocos losque comprenden el idioma, la situación y las insti-tuciones vietnamitas, lo que obstaculiza la eficaciade la planificación provincial y local.

Sin embargo, varios donantes están trabajandopara aumentar los desembolsos de los proyectos enlas provincias, y algunas autoridades provincialeshan tomado parte en grupos de colaboración, porejemplo, en los campos de la silvicultura y el aliviode los efectos de los desastres naturales. El gobierno

central ha decidido ajustar sus métodos de des-monte para proyectos de infraestructura, al recono-cer la necesidad de un proceso participatorio quepermita solucionar los problemas de reasenta-miento de la población sin causar gran descon-tento popular. Los proyectos financiados medianteasistencia contribuyeron a este cambio de enfoque.

Consecuencias para los donantesForjar relaciones de colaboración puede represen-tar una carga excesiva para algunos donantes, espe-cialmente los donantes pequeños que cuentan conlimitados recursos humanos y administrativos. Paraellos, una solución sería especializarse, de modoque pudieran realizar contribuciones destacadas enunos pocos sectores específicos. Ya han comenzadoa observarse indicios de selectividad estratégica: losPaíses Bajos, por ejemplo, se están especializandoen la gestión de los asuntos públicos; sus serviciosde asesoría técnica son reconocidos por su exce-lente calidad. Suecia se ha concentrado en elsector de la salud; el Banco Asiático de Desarrollo,en la silvicultura, y Dinamarca, en la pesca.

Si bien aparentemente la armonización de losprocedimientos podría parecer una forma lógicay sencilla de aumentar la eficiencia de la ayuda,en la práctica es una tarea extremadamenteardua y laboriosa. Como mínimo, la modifica-ción de los procedimientos requiere la adopciónde difíciles decisiones en las sedes respectivas.En ocasiones, exige reestructuraciones internasy fuertes gastos y, en algunos países, tambiénnueva legislación. En forma provisional y comosolución intermedia, se ha tratado de que losdonantes que comparten los mismos criterioscoordinen sus actividades en la medida de loposible o bien lo hagan en grupos, dejando queprestamistas y donantes trabajen por separado.Por ejemplo, los bancos multilaterales (el BancoMundial, el Banco Asiático de Desarrollo y elBanco de Cooperación Internacional del Japón)están llevando a cabo un programa conjunto de

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exámenes y han emprendido una iniciativa dearmonización con el gobierno.

Aun cuando la mayoría de los donantes compartenlos principios del MID, no necesariamente practi-can lo que predican. En consonancia con dichosprincipios, los donantes podrían tomar algunasmedidas tendientes a adoptar plazos operativos yfinancieros más extensos, reducir el movimientode personal y mantener la continuidad de las polí-ticas. Los observadores señalan que los donantescambian sus normas y respaldan nuevas modalida-des de ayuda (o incluso “modas” en materia dedesarrollo) con más rapidez que los gobiernos.

Orientación hacialos resultados

Logros obtenidosA pesar de que el principio relativo a la mediciónde los resultados ha demostrado ser el más difícil deimplementar, se han dado algunos pasos para lle-varlo a la práctica. Uno de los más importantes esel hecho de que en la Estrategia integral de creci-miento y reducción de la pobreza (CPRGS) delpaís se exige medir el desempeño en función de losresultados.

Para mejorar la medición de los resultados lo pri-mordial es, naturalmente, reunir los datos que per-miten efectuar los análisis. Al respaldar la CPRGS,el gobierno se ha comprometido a mejorar su baseestadística para la medición de los cambios en losniveles de ingreso realizando una encuesta conobjetivos múltiples entre los hogares vietnamitas;en estos momentos, la Oficina General deEstadísticas está preparándola.

Además, la liberalización del país, que ahora per-mite la intervención de representantes de ONG yel sector privado en la planificación estratégica, ha

mejorado la rendición de cuentas, tanto respectodel presupuesto como de la asistencia. Tambiénestá mejorando la difusión general de la informa-ción pública, como lo demuestra la publicación delpresupuesto nacional de 1999, el primero que se daa conocer en la historia. Al mismo tiempo, laAsamblea Nacional está demostrando más interésen los temas vinculados a la asistencia; ha enco-mendado la realización de sus propias evaluacionesde la eficiencia y la eficacia de la ayuda. La orien-tación general queda ilustrada por los resultados dela encuesta organizada para esta evaluación. Lagran mayoría de los encuestados cree que la efica-cia de la ayuda ha mejorado al menos “algo”; unode cada 10 opina que se han logrado “mejorasimportantes”.

Dificultades por superarAlgunos de los objetivos de la CPRGS parecen serdemasiado ambiciosos: se basan en un crecimientodel PIB del 7,5% anual, que puede estar alejado dela realidad si se tiene en cuenta la desaceleraciónde la economía mundial y regional. Asimismo, seobserva una marcada división entre los encuesta-dos cuando se les pregunta si los objetivos de desa-rrollo de Viet Nam son susceptibles de medición.Mientras el 86% de los encuestados vietnamitasrespondió que sí, más de dos tercios de los expa-triados contestaron que no.

Otros obstáculos que dificultan la medición deresultados son la renuencia permanente de algunosorganismos públicos a compartir los documentossobre planificación y proyectos, la deficiente capa-cidad institucional y la necesidad de una reformamás enérgica de la administración pública.

Si bien es cierto que el gobierno vietnamita pusoen marcha un programa de reforma de la admi-nistración pública en 1995, su avance inicial fuelento. En un esfuerzo por acelerarlo, en 1998 secreó, bajo la dirección del PNUD, un grupo detrabajo sobre esa reforma, para apuntalar los

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esfuerzos de las autoridades con el apoyo dealgún donante.

El grupo se reunió a menudo, con importante par-ticipación gubernamental, y para 2000 había con-cluido un examen de la administración públicaque, a su vez, fue de gran ayuda a las autoridades enla elaboración del Plan maestro para la reforma dela administración pública. En el plan se establecenmedidas prácticas para llevar a cabo diversas refor-mas, entre ellas, mejorar las actividades de perfec-cionamiento y la administración del personal ymodernizar el sistema administrativo. Si bien elPlan maestro dedica mucha más atención a losresultados previstos, todavía es demasiado prontopara juzgar si ha sido satisfactorio.

Los donantes deben reflexionar más sobre sus pro-pios procedimientos en relación con el principiode la orientación hacia los resultados y, en particu-lar, sobre los mecanismos de recompensas que seactivan cuando los indicadores del desarrollo seagrupan y se consideran desde una perspectiva alargo plazo. Las metas deben vincularse a zonasgeográficas, no simplemente a promedios naciona-les, y también a los resultados concretos de lasreformas (por ejemplo, no sólo midiendo mejorasfrente a los indicadores del desarrollo humano,sino también abarcando sistemas de pagos antici-pados en el sector de la salud).

Por otra parte, si bien es cierto que hay mayoracceso a la información pública, incluso al presu-puesto nacional, se podría dar una divulgación másamplia a la información sobre el desarrollo, porejemplo traduciéndola al vietnamita para ponerla adisposición de las partes interesadas. Asimismo, losmedios de comunicación podrían intensificar suparticipación en el seguimiento de la eficacia de laayuda. Hasta el momento, se han centrado en losflujos de ayuda antes que en los resultados.Algunos universitarios vietnamitas proponen lacreación de un organismo técnico independienteconstituido por terceros que examine los principa-

les proyectos de ayuda, prestando atención especialal control de la calidad y el proceso de licitación.

Por último, algunos representantes de organizacio-nes no gubernamentales advierten que el controlde la calidad de los proyectos podría resentirse silos donantes se apartan demasiado invocando lasrelaciones de colaboración, ya que en las provin-cias la capacidad de seguimiento es deficiente.

TensionesSolución de compromiso entre laidentificación y las relaciones decolaboraciónExisten importantes sinergias entre todos loselementos del MID: los principios se refuerzanmutuamente y están concebidos para ser apli-cados en forma simultánea. Las tensionesentre los elementos, en cambio, no se recono-cen con tanta facilidad. Se produce tensión,por ejemplo, cuando el programa de colabora-ción de un donante y los intereses del gobiernovinculados a la identificación con una iniciativano coinciden.

Un conflicto de esa índole se suscitó en VietNam en torno a la reforma del sector de la salud.El sistema sanitario adolecía de graves problemasy hoy día, quienes pueden costearla, prefieren laatención privada de la salud. Como consecuen-cia, aun cuando el país ha logrado resultadosextraordinarios en materia de atención preven-tiva, su extensa red de centros de salud está muydesaprovechada.

Sin embargo, la elección de la orientación futuradel sistema asistencial vietnamita es una deci-sión tanto ideológica como técnica. Lo que estáen juego es la proporción del sistema que debe-ría ser privatizada y funcionar según las reglasdel mercado, frente al segmento que habría que

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financiar con ingresos fiscales. El caso ilustra losdilemas que se plantean en las relaciones decolaboración cuando las instituciones receptoras(en este caso, el Ministerio de Salud, que habíapropuesto la creación de planes de pago antici-pado financiados con fondos públicos) y undonante (en este caso, el Banco Mundial) dis-crepan en la orientación de un proyecto.

Aun reconociendo claramente la necesidad dereformar la atención de la salud, el gobierno haprocedido con lentitud. Una interpretaciónpositiva es que ha decidido “andar despacioporque tiene prisa”; otra no tan positiva, que enel sistema existen intereses creados que seoponen a la reforma.

Cuando el Banco señaló que en ocasiones elMinisterio de Salud actuaba más como un obstá-culo que como un mecanismo de facilitación delconsenso y adopción de decisiones, el Ministeriohizo notar que “un importante requisito previopara una colaboración provechosa es que losdonantes compartan la premisa del valor esen-cial del sector de la salud, expresada en planes ydecisiones del partido y el gobierno”.

Indudablemente, el programa de colaboración delos donantes y la preocupación del gobierno porla identificación con una iniciativa no siemprecoinciden. No obstante, el enfoque sectorial per-mite que esos desacuerdos se den a conocer y sedebatan públicamente, lo que representa, de porsí, una mejora respecto de las antiguas prácticas.

Entre otras tensiones que se observan en VietNam, así como en otros países donde se estudió

la aplicación del MID, cabe mencionar la asime-tría de poder entre donantes y receptores. Laclave de todo paradigma de gestión de la ayudaes la determinación del grado y las condicionesen que los donantes ceden la toma de decisionesa los receptores, teniendo en cuenta que aque-llos son responsables ante el poder legislativo oel directorio, según sea el caso.

Otro conflicto fundamental se puede suscitarentre los objetivos del MID a largo plazo y suorientación hacia los resultados. En el mundodel desarrollo, largo plazo significa al menosvarias décadas, mientras que, en los países queconceden ayuda, debido a las presiones políticasse suelen exigir indicadores de resultados antesde los dos años. También se producen tensionesal aplicar los principios del MID a países quesalen de un conflicto o que atraviesan gravesdificultades políticas. En esos casos, por lo gene-ral, los gobiernos están abocados día a día a lasupervivencia o la reconstrucción; los principiosdel MID probablemente están fuera de sualcance.

En todos los casos, la responsabilidad dedonantes y países receptores consiste en hallarun equilibrio viable, a menudo entre dos obje-tivos valiosos. Cuando se encuentra un equili-brio semejante, los principios del MIDenriquecen notablemente la relación deayuda. En Viet Nam, el equipo a cargo de laevaluación comprobó que existía un reconoci-miento generalizado de la importancia de losprincipios del MID para el proceso de asisten-cia, especialmente en la esfera de las relacio-nes de colaboración.

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Selección de los países parael estudio de casosSe eligieron los seis países siguientes como objetode estudio detenido: Bolivia, Burkina Faso, Ghana,Rumania, Uganda y Viet Nam. El primer factorque se tomó en cuenta para la selección fue eldeseo del país de participar en la evaluación. Se dioprioridad a aquellos países con más experiencia enla ejecución del MID a título experimental y la másalta clasificación por su desempeño (según laSecretaría del MID), con la idea de que esos casosofrecerían mayores posibilidades de extraer ense-ñanzas. Entre las naciones no incluidas en laprueba piloto del MID se eligió a Burkina Fasocomo país de control. Puesto que el DELP es, pordefinición, un instrumento para la aplicación delos principios del MID, todos los países escogidos(excepto Rumania) estaban también incluidos enel proceso de los DELP. Asimismo, se dio impor-tancia al equilibrio regional y se evitó la superposi-ción con iniciativas de evaluación similares.

El presupuesto para el estudio de estos casos estabafijado de antemano, de modo que la inclusión demás de seis casos, aunque conveniente, habría sidoa expensas de la profundidad del trabajo. Se analizótambién la posibilidad de emplear otros esquemas,por ejemplo, escoger tres países donde se aplica elMID y tres donde no se aplica, o tres países conDELP y tres sin DELP. Sin embargo, la primeraopción habría reducido la importancia atribuida alaprendizaje a partir de las pruebas piloto del MID yla segunda habría inclinado la balanza hacia aque-llos países donde la ayuda cumple un papel menor

frente a otras fuentes de financiamiento para eldesarrollo. Finalmente, teniendo en cuenta que elobjetivo primordial de la evaluación era el examende temas vinculados a la implementación, elGrupo de gestión y el Comité Directivo decidieronque la solución óptima para generar el tipo y lacantidad de datos necesarios consistía en elegiraquellos países que llevaban más tiempo aplicandoel MID y habían tenido mejor desempeño, juntocon un país que no hubiera intervenido en laprueba piloto del MID. (Los criterios que guiaronla selección de la muestra se exponen enGuidelines for Case Study Evaluations, publica-ción de la Oficina General de Contabilidad(GAO) de los Estados Unidos4.

Cómo se llevaron a cabolos estudios sobre los paísesLos estudios sobre los países seleccionados se lleva-ron a cabo en dos etapas: una misión preparatoriaseguida de un intenso trabajo sobre el terreno.Durante la misión preparatoria se planificó y diseñóla evaluación consultando a las autoridades del paísy los representantes de los donantes, a fin de refle-jar los intereses y la situación de cada país. Se orga-nizaron reuniones de pequeños grupos deinteresados para proponer y ensayar las principalespreguntas de la evaluación, tomando como puntode partida las preguntas del “Design Paper”5. En cadapaís se escogieron temas y sectores prioritarios (porejemplo, la reforma del sector público, la salud, ladescentralización). Las entrevistas se realizaron enlas respectivas capitales nacionales, así como en

95Anexo: Metodología de evaluación

A N E X O

algunos distritos, municipios y emplazamientos deproyectos. Los equipos a cargo de las evaluacionesincluyeron, por lo general, un representante delDEO y consultores nacionales e internacionales.En algunos casos, como en Viet Nam, los donantesinteresados pusieron, a disposición del equipo, con-sultores y algunos de sus funcionarios (tal es el casodel JBIC, el Ministerio de Asuntos Exteriores delJapón y el BAsD). El DFID aportó los servicios deun miembro de su personal para el equipo encar-gado del estudio de Uganda.

En síntesis, la evaluación se llevó a cabo según la“modalidad del MID” e incluyó a una amplia gamade participantes en actividades de desarrollo (desdela formulación de políticas hasta la ejecución deproyectos), entre ellos, representantes de losgobiernos nacionales y locales, organismos donan-tes, organizaciones populares, el sector privado,ONG nacionales, el poder legislativo, círculos uni-versitarios, organizaciones de la sociedad civil yONG internacionales. Los equipos a cargo de lasevaluaciones debían reunirse periódicamente conel grupo de referencia del país y compartir observa-ciones preliminares con los donantes y los partici-pantes nacionales en un seminario de cierre.

Tipos de actividadesEn el transcurso de la evaluación se realizarondiversas actividades y se emplearon distintos ins-trumentos, que se enumeran a continuación:

Examen de publicaciones. Los equipos reunieron yanalizaron publicaciones y documentos pertinen-tes, y estudiaron las fuentes de los datos; los infor-mes clave de cada país se publicaron en el sitio webde la evaluación del MID.

Encuestas mediante cuestionarios dirigidos alos principales interesados. Siempre que fueposible, se prepararon en el país y las realizaroninstituciones locales. En Viet Nam, una firma

consultora nacional distribuyó la encuesta entre290 especialistas en desarrollo vietnamitas yexpatriados; se les preguntó cómo veían loscambios de la gestión de la asistencia oficial parael desarrollo en relación con los principios delMID. Respondieron 107 personas (tres cuartosde ellas, miembros vietnamitas del gobierno yorganismos no estatales, y un cuarto, miembrosde organismos donantes y ONG internacionalesresidentes en el país). En Burkina Faso, se efec-tuó una encuesta entre funcionarios públicos,representantes de la sociedad civil y el sectorprivado, en cuatro distritos de diferente nivelsocioeconómico, y se obtuvieron respuestas dealrededor del 75% de los encuestados. EnRumania, en una encuesta dirigida a 722 espe-cialistas y autoridades con poder de decisióndedicados a cuestiones de desarrollo en todo elpaís, se registró una tasa de respuesta de casi el100%. En Bolivia, antes de comenzar la evalua-ción se envió un cuestionario detallado a dife-rentes organismos internacionales. En Uganda,se realizó una encuesta durante una reunión conun grupo de participantes del gobierno, la socie-dad civil y el sector privado. Un análisis de los33 cuestionarios respondidos sirvió de base paraseminarios organizados posteriormente conmiembros del Parlamento y los encuestados.

Entrevistas estructuradas con representantesde los gobiernos nacionales y locales, organis-mos donantes, organizaciones populares, diri-gentes del sector privado, ONG nacionales, elpoder legislativo, círculos universitarios, organi-zaciones de la sociedad civil y ONG internacio-nales. Para cada país se realizaron entre 70 y 84entrevistas (grupales e individuales), lo quearroja un promedio de 145 personas entrevista-das por país. La lista de personas entrevistadas seincluye como anexo en cada estudio.

Grupos de interesados, organizados en torno a sec-tores, temas (por ejemplo, salud, reforma institu-cional) y afiliación profesional (por ejemplo,

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personal de los ministerios, el sector privado, laiglesia).

Viajes de observación a algunos distritos, munici-pios y emplazamientos de proyectos. Se llevaron acabo en todos los países e incluyeron entrevistascon funcionarios de los gobiernos locales, políticos,directores de proyecto, ONG especializadas, orga-nismos donantes y miembros de consejos de muni-cipios o distritos.

Seminarios de cierre. Se celebraron con los prin-cipales interesados y autoridades con poder dedecisión, a fin de analizar las conclusiones prelimi-nares del equipo. También sirvieron para determi-nar los efectos de las conclusiones para las políticasy los programas.

Estudio de los costos de transacción. Se realizóen Bolivia, Ghana, Rumania, Uganda y VietNam, como ejercicio paralelo específico para

determinar los cambios y las tendencias de lasrelaciones de colaboración entre gobiernos ydonantes. En el informe final se identifican y, enla medida de lo posible, se cuantifican las con-secuencias que las prácticas y los requisitos de losprocedimientos de los donantes traen aparejadaspara los gobiernos, así como los costos de transac-ción que acarrean. Entre mayo y septiembre de2002 se llevó a cabo una encuesta sobre los costosde transacción, respondida por 26 donantes(17 bilaterales y nueve multilaterales) de loscinco países. La encuesta constó de un total de29 preguntas orientadas a obtener informaciónsobre los donantes: la composición de su cartera,la coordinación, sus requisitos administrativos yde procedimientos, y sus prácticas de ejecución.En Bolivia, Rumania, Uganda y Viet Nam fuerealizada por consultores nacionales. En Ghana yRumania, tras las encuestas se organizaronentrevistas específicas con donantes y funcio-narios públicos de importancia clave.

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99Notas

Introducción1. Secretaría de la evaluación del MID, DEO. 2001. “Design Paper for a Multi-Partner –Evaluation of the

Comprehensive Development Framework”, páginas 10–11. <http:www.worldbank.org/evaluation/cdf>

Capítulo 22. Hay varias razones por las cuales el estudio del caso de Bolivia se incluyó en la presente evaluación del MID, entre

ellas, el interés de las autoridades bolivianas, la preparación del documento de estrategia de lucha contra la pobreza en elmarco de la Iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME) y el importante papel que la ayuda internacionalcumple en el país.

Capítulo 53. En la Cumbre de la OTAN celebrada en Praga en noviembre de 2002 se invitó oficialmente a Rumania a participar

en conversaciones sobre su adhesión a la OTAN, a la cual se espera que Rumania se integre en 2004.

Anexo4. GAO, Program Evaluation and Methodology Division. 1990. Case Study Evaluation, Chapter 3, “Design Decisions

in Case Study Methods.” Transfer Paper 10.1.9. Washington, D.C.: GPO.

5. Secretaría del MID, DEO, 2001. “Design Paper for a Multi-Partner Evaluation of the Comprehensive DevelopmentFramework”. <http:www.worldbank.org/evaluation/cdf>.

Los estudios sobre países contenidos en este volumen fueron de ayuda para llevar a cabo la Evaluación conjunta del Marco Integral de Desarrollo. Para dicha evaluación se contó con el respaldo y orientación de las siguientes organizaciones y países, que integran el Comité Directivo.

Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional

Organismo Danés deDesarrollo Internacional,Ministerio de AsuntosExteriores

Banco de CooperaciónInternacional del Japón

Oficina de CooperaciónEconómica, Ministerio deAsuntos Exteriores del Japón

Ministerio de AsuntosExteriores de los Países Bajos

Ministerio de AsuntosExteriores de Noruega

Organismo Sueco deDesarrollo Internacional

Organismo Suizo deDesarrollo y Cooperación

Departamento de DesarrolloInternacional del ReinoUnido

Agencia de los EstadosUnidos para el DesarrolloInternacional

Bolivia

Burkina Faso

Ghana

Rumania

Uganda

Viet Nam

Oxfam Gran Bretaña

Pakistán, Packages Limited

Rumania, TOFAN

Banco Mundial – Departamento de

Evaluación de Operaciones – Grupo de investigaciones

sobre el desarrollo

Banco Africano de Desarrollo

Banco Asiático de Desarrollo

Comisión Europea

Organización deCooperación y DesarrolloEconómicos– Centro de Desarrollo de la

OCDE – Red sobre evaluación del

desarrollo del CAD (OCDE)

Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo

Comisión Económica paraÁfrica de las Naciones Unidas

Organismos bilaterales de ayuda: Organismos multilateralesde ayuda:

Gobiernos:

Organización no gubernamental internacional:

Sector privado:

ISBN: 0-8213-5843-X

Desarrollo dirigido porlos propios países

Evaluación conjunta del Marco Integral de Desarrollo Conclusiones

extraídas de estudiossobre seis países

BOLIVIA

BURKINA FASO

GHANA

RUMANIA

UGANDA

VIET NAM

Desarrollo dirigido por los propios países

Conclusiones extraídas de estudios sobre seis países